ECLI:NL:RBNHO:2024:11463, Rechtbank Noord-Holland, 11-11-2024, HAA 24/642
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2024-11-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Boeteoplegging op grond van de Binnenvaartwet en de daaruit voortvloeiende Binnenvaartregeling. Uitleg definities in de Binnenvaartregeling. Lex-certa beginsel. Het beroep is gegrond.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Haarlem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: HAA 24/642 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 november 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [plaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. P.E. van Dam),
    
    
      en
    
    
  
  
    De Minister van Infrastructuur en Waterstaat, ILT, verweerder 
    (gemachtigden: mr. N.P. Vroegindewij-van Kooten en T.A.A. Bijkersma).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de boete die aan hem is opgelegd op grond van de Binnenvaartwet (Bvw) en daaruit voortvloeiende Binnenvaartregeling (Bvr).
    
    
      1.1.
      Met het primaire besluit van 10 oktober 2023 is een boete van € 5.000,- aan eiser opgelegd omdat bij een controle op 18 januari 2023 is vastgesteld dat sprake was van een bemanningstekort op sleepboot met duwsteven [naam boot 1] . 
      
    
    
      1.2.
      Met het bestreden besluit van 9 januari 2024 op het bezwaar van eiser heeft verweerder de boete verlaagd naar € 2.750,-.
      
    
    
      1.3.
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 3 september 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, zijn gemachtigde en de gemachtigden van verweerder. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    2. Op 18 januari 2023 heeft een toezichthouder een controle uitgevoerd aan boord van [naam boot 1] . Volgens het op 4 maart 2023 opgemaakte boeterapport heeft de toezichthouder geconstateerd dat tijdens de controle één schipper en één stuurman aan boord van [naam boot 1] waren. Volgens de toezichthouder is daarmee sprake van een bemanningstekort. Dit omdat [naam boot 1] aan het varen was in een hecht samenstel. [naam boot 1] voer namelijk gekoppeld aan duwbakken Voorbij I, II en III en had al duwend een aandeel in de voortbeweging daarvan, aldus de toezichthouder.
    3. Vanwege het geconstateerde bemanningstekort heeft verweerder met het primaire besluit een boete van € 5.000,- aan eiser opgelegd. Daartegen heeft eiser bezwaar gemaakt. Eiser kan zich niet verenigen met het oordeel van verweerder dat [naam boot 1] en de duwbakken tezamen moeten worden aangemerkt als een hecht samenstel. Volgens eiser was een andere sleepboot, [naam boot 2] , het samenstel namelijk aan het slepen en [naam boot 1] was daarbij slechts aan het assisteren. Weliswaar hadden [naam boot 2] en [naam boot 1] beide een aandeel in het voortbewegen van de duwbakken, maar het aandeel van [naam boot 2] was 2/3e en het aandeel van [naam boot 1] slechts 1/3e, aldus eiser. 
    4. Verweerder heeft op het bezwaar beslist met het bestreden besluit. Daarin stelt verweerder dat terecht geconcludeerd is dat sprake was van een hecht samenstel. Volgens verweerder is niet van belang wat het exacte aandeel van [naam boot 1] is geweest in het voortbewegen van de duwbakken. Niet in geschil is immers dat [naam boot 1] daarin een aandeel had en dat betekent dat [naam boot 1] tezamen met de duwbakken een duwstel vormde. Om die reden is sprake van een hecht samenstel. Voor een hecht samenstel geldt op grond van artikel 5.6, vierde lid, van de Bvr de bemanningstabel uit bijlage 5.1. Bij de primaire besluitvorming is echter ten onrechte geconstateerd dat groep 5 uit bijlage 5.1 van toepassing is. Volgens verweerder had dit groep 4 moeten zijn. Daaruit volgt dat naast een schipper en een stuurman ook een matroos en een lichtmatroos aan boord van [naam boot 1] hadden moeten zijn. Dit leidt voor eiser tot een (verlaagde) boete van € 2.750,-. 
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    5. De rechtbank beoordeelt of het bestreden besluit in stand kan blijven. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    6. De rechtbank stelt voorop dat niet in geschil is dat de constructie waarmee gevaren werd ten tijde van de constatering door de toezichthouder er als volgt uit zag:In bovenstaande constructie is [naam boot 2] aangeduid met een J en [naam boot 1] aangeduid met een B. 
    7. De definitiebepalingen volgen uit artikel 1.1 van de Bvr. Daarbij valt allereerst op dat zowel bij de definitie van ‘duwstel’ als bij de definitie van ‘hecht samenstel’ wordt verwezen naar de andere definitie. De definitiebepalingen luiden als volgt:Duwstel: hecht samenstel van schepen, waarvan ten minste één is geplaatst voor het schip met motoraandrijving dat dient voor het voortbewegen van het samenstel, (…).Hecht samenstel: een duwstel of een gekoppeld samenstel. 
    8. Uit artikel 5.6, vierde lid, van de Bvr volgt dat sprake is van minimum bemanningseisen bij hechte samenstellen, waarbij verwezen wordt naar bijlagen 5.1 t/m 5.6. Het niet volgen van de minimum bemanningseisen is verboden gesteld in artikel 22 van de Bvw. Het staat niet ter discussie dat ten tijde van de constatering geen sprake was van een bemanning op [naam boot 1] als bedoeld in artikel 5.6 van de Bvr en de genoemde bijlagen. 
    9. Eiser stelt zich op het standpunt dat [naam boot 1] niet voldoet aan voornoemde definitie van een ‘duwstel’, omdat niet [naam boot 1] maar [naam boot 2] diende voor het voortbewegen van het samenstel. Er was sprake van slepen door [naam boot 2] , waarbij [naam boot 1] assisteerde. En, omdat er  geen sprake was van een ‘duwstel’, vormde [naam boot 1] en de duwbakken geen ‘hecht samenstel’. De rol van [naam boot 2] als gezaghebbende boot dient te worden betrokken, aldus eiser.Verweerder stelt daartegenover dat [naam boot 1] wel voldoet aan de definities, omdat [naam boot 1]  motoraandrijving gebruikte en omdat één duwbak geplaatst was vóór [naam boot 1] . Volgens verweerder is verder niet relevant wat de bijdrage van [naam boot 2] was, er is immers geconstateerd dat [naam boot 1] zorg droeg voor de voortbeweging van het samenstel.
    10. De rechtbank constateert dat de discussie tussen partijen zich met name richt op de vraag wat bedoeld is in de definitiebepalingen met ‘duwstel’, ‘dient ter voortbeweging van’, alsook wat is bedoeld  met een ‘hecht samenstel’ en of daarbij de rol van [naam boot 2] moet worden meegewogen.
    11. Partijen hebben desgevraagd ter zitting aangegeven dat zij geen toelichting op de genoemde definities hebben gevonden in de wetsgeschiedenis. Verweerder heeft daarbij toegelicht dat Nederland zich destijds heeft aangesloten bij regelgeving voortkomend uit verdragsrecht. Partijen hebben verder aangegeven dat er niet of nauwelijks vergelijkbare jurisprudentie is gevonden, in ieder geval niet waarin een oordeel over een dergelijke situatie heeft plaatsgevonden. Ter zitting heeft eiser verder nog toegelicht dat de samengestelde wijze waarop werd gevaren, met assistentie, geen ongebruikelijke gang van zaken is in de praktijk. Verweerder heeft dit bevestigd. Namens verweerder is nog aangegeven dat gemachtigde Bijkersma zo’n vijf jaar geleden betrokken is geweest bij een werkgroep ter advisering van de toezichthouders met betrekking tot dit soort samenstellen. Desgevraagd is verklaard dat dit niet heeft geleid tot het formuleren of bekendmaken van een beleidsregel.
    12. Het voorgaande betekent dat ieder aanknopingspunt, anders dan een tekstuele, ontbreekt, omdat er geen wetsgeschiedenis of jurisprudentie is waarop kan worden teruggevallen. 
    13. Indien wordt uitgegaan van een louter tekstuele uitleg, dan kan verweerder worden gevolgd in het standpunt dat met het gebruikmaken van het motorvermogen sprake is van voortbewegen en met de positie van [naam boot 1] achter één van de duwbakken, voldaan is aan de definitie van een ‘duwstel’.
    14. Indien bij de uitleg van de bepalingen als voornoemd ook de praktijksituatie wordt betrokken kan eiser worden gevolgd in het standpunt dat de rol van [naam boot 2] moet worden meegenomen in de beoordeling of er wel sprake is van een ‘duwstel’, als verwoord in de definitie. Er was immers sprake van een uitgebreidere constructie (samenstel) dan alleen  [naam boot 1] en de duwbakken. Het geheel werd gesleept door [naam boot 2] , die als sleepboot was geplaatst voor de duwbakken en daartoe het meeste vermogen voerde. Daarbij geldt dat niet, althans niet voldoende is weersproken de stelling dat [naam boot 2] in deze constructie (het samenstel) de gezaghebbende positie had. Indien de praktijksituatie wordt bezien, lijkt veeleer sprake te zijn geweest van een assisteren door [naam boot 1] bij de sleep. Het is de rechtbank ook niet duidelijk geworden of [naam boot 1] , in de positie waar [naam boot 1] zich bevond, wel in staat zou zijn geweest zelfstandig dit samenstel op een veilige wijze te kunnen voortbewegen. Daarover is niet gerapporteerd.
    15. De rechtbank neemt daarbij in overweging dat verweerder zelf verwoordt dat [naam boot 1] ‘een aandeel in de voortbeweging’ had. In dat geval komt, indien wordt uitgegaan van een louter tekstuele uitleg van de definitie, de vraag op of er dan wel sprake is geweest van een ‘dient voor het voortbewegen van het samenstel’. De rechtbank acht dat van belang, omdat in de definitie van een ‘hecht samenstel’ onderscheid gemaakt wordt tussen ‘een duwstel of een gekoppeld samenstel’. 
    16. Het voorgaande betekent dat de rechtbank van oordeel is dat in de onderhavige situatie een louter tekstuele uitleg niet volstaat voor de beoordeling van de vraag of eiser met de samengestelde constructie een overtreding heeft begaan. De rechtbank overweegt daarbij dat het punitieve karakter van de bestuurlijke boete niet los kan worden gezien van de onderliggende gedachte dat binnenvaart op een veilige wijze dient plaats te vinden. Alhoewel een toelichting op de regelgeving ontbreekt, zal daarin het doel van deze  regelgeving zijn gelegen, alsook de reden waarom de wetgever in een punitieve sanctie heeft voorzien. In dat verband hecht de rechtbank belang aan de bevestiging ter zitting namens verweerder dat de constructie (het samenstel) waarmee werd gevaren ten tijde van de constatering als ‘veilig’ wordt beschouwd. Onder die omstandigheden, mede indachtig de eigen stelling van verweerder dat [naam boot 1] een ‘aandeel in de voortbeweging’ had, is het lastig te volgen waarom verweerder vervolgens stelt dat de rol van [naam boot 2] in het samenstel niet relevant zou zijn en buiten beschouwing is gelaten. Daarmee komt de vraag op of de gestelde norm voldoende duidelijk is. 
    17. Boeteoplegging is een definitieve sanctie en dat brengt met zich dat aan de aard en inhoud van de daaraan ten grondslag liggende voorschriften de eis mag worden gesteld dat voldoende concreet is welke overtreding wordt begaan. De discussie tussen partijen raakt daarmee de vraag of het lex certa-beginsel, onderdeel van het legaliteitsbeginsel waar eiser een beroep op heeft gedaan, en daarmee de rechtszekerheid in de onderhavige zaak in de weg staan aan het opleggen van de boete.
    18. Het materiële legaliteitsbeginsel, en daarmee ook het lex certa-beginsel, geldt voor bestuurlijke strafbepalingen, zoals blijkt uit de codificatie van het legaliteitsbeginsel in hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het lex certa-beginsel brengt, in het kader van de oplegging van sancties, onder meer mee dat voor de burger vooraf voldoende duidelijk, voorzienbaar en kenbaar moet zijn welke gedragingen strafbaar zijn en welke sanctie opgelegd kan worden. Het beginsel speelt ook een rol waar het gaat om de uitleg van bepaalde begrippen, zoals in het onderhavige geval aan de orde is. De vraag of de toepassing van een wettelijk voorschrift zich verdraagt met het lex certa-beginsel dient mede te worden bezien in het licht van wat de bedoeling van de wetgever met het wettelijk voorschrift is geweest.
    19. De rechtbank is zich ervan bewust dat de wetgever bij het formuleren van verboden gedragingen gebruik maakt van algemene termen, soms met gebruikmaking van een zekere vaagheid, om te voorkomen dat gedragingen die strafwaardig zijn buiten het bereik van die omschrijving vallen. Het is ook vaste rechtspraak dat die vaagheid onvermijdelijk kan zijn, omdat niet altijd te voorzien is op welke wijze de te beschermen belangen in de toekomst zullen worden geschonden en omdat, indien dit wel is te voorzien, de omschrijvingen van verboden gedragingen anders te verfijnd worden met als gevolg dat de overzichtelijkheid wegvalt en daarmee het belang van de algemene duidelijkheid van wetgeving schade lijdt. In beginsel kan gehandhaafd worden op basis van vage normen, maar de normadressant moet wel uit de norm kunnen afleiden welk gedrag concreet wel en niet is toegestaan. Indien niet uit de norm kan worden afgeleid welk handelen of nalaten tot overschrijding van de norm zou leiden, is aldus aan de voorzienbaarheidseis niet voldaan. Daarbij wordt meegenomen dat van professionele partijen extra inspanning mag worden verwacht om zich te verdiepen in de op hen rustende uit de wet volgende verplichtingen en daartoe zo nodig deskundige bijstand in te schakelen of om opheldering te verzoeken.
    
      20. Indien een wettelijke sanctiebevoegdheid (veel) ruimte laat voor interpretatie, wordt het voor een burger moeilijk in te schatten onder welke omstandigheden een bepaalde handeling (of nalaten) strafbaar is dan wel is toegelaten. In die situatie zal een en ander derhalve in beleidsregels nader uitgewerkt moeten worden. Dit laatste heeft verweerder nagelaten, terwijl wel eerder bij verweerder de noodzaak is gevoeld om vanuit een werkgroep tot advisering van de toezichthouders ten aanzien van constructies als de onderhavige te komen. Dat roept de vraag op waarom dit advies vervolgens niet kenbaar is gemaakt aan de normadressanten, bijvoorbeeld door het in een beleidsregel neer te leggen. Aldus zou het voor partijen zoals eiser duidelijk zijn geweest dat er sprake was van een overtreding.
      20. Zoals hiervoor al is overwogen, staat tussen partijen niet ter discussie dat een samenstel als de onderhavige in de praktijk niet ongebruikelijk is en als veilig wordt beschouwd. Daarmee is het belang gegeven dat de aard en inhoud van de toepasselijke voorschriften omtrent het varen in een samenstel voldoende concreet en op de praktijk gericht moeten zijn, zodat de normadressanten in staat zijn om hun gedrag daarop af te stemmen. In het onderhavige geval is daarvan naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. Terwijl duidelijk is dat [naam boot 1] ‘een aandeel’ in de voortbeweging had en [naam boot 2] de gezaghebbende boot was en daarmee verantwoordelijk was (‘diende’) voor de voortbeweging van het samenstel, wordt de rol van [naam boot 2] vervolgens wel buiten beschouwing gelaten. Aldus wordt naar het oordeel van de rechtbank niet alleen onvoldoende rekening gehouden met het doel van de onderhavige regelgeving, maar ook is het voor de normadressanten onvoldoende duidelijk of de in regelgeving neergelegde definities desalniettemin betrekking hebben op dit samenstel welke gesanctioneerd wordt. De conclusie is dat in dit geval te veel onduidelijkheid bestaat over de vraag of hier wel sprake is geweest van een overtreding als bedoeld in artikel 22 van de Bvw. Het onder die omstandigheden toch opleggen van een punitieve sanctie acht de rechtbank in strijd met de rechtszekerheid.
      20. Het voorgaande betekent dat het bestreden besluit waarbij de boete is opgelegd niet in stand kan blijven en zal worden vernietigd wegens strijd met de rechtszekerheid. Op grond van artikel 8:72a van de Awb bepaalt de rechtbank dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Conclusie en gevolgen
    
    
    23. Het beroep is gegrond. Dit betekent dat eiser gelijk krijgt en geen boete hoeft te betalen. 
    
      23.1.
      Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:- verklaart het beroep gegrond;
    
    - vernietigt het besluit van 9 januari 2024;
    - herroept het besluit van 10 oktober 2023;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;
    - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 187,- aan eiser moet vergoeden;
    - veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiser.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. L.M. de Vries, rechter, in aanwezigheid van mr. E. Boon, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 11 november 2024.
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 8 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1870.