ECLI:NL:RBNNE:2024:4227, Rechtbank Noord-Nederland, 22-10-2024, LEE 23/2631
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2024-10-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom in verband met strijdig gebruik (kamergewijze bewoning) van een pand met de bestemming 'maatschappelijke dienstverlening'. Op grond van inspectierapporten is aannemelijk dat sprake was van (kamergewijze) bewoning door Poolse arbeidsmigranten. Ook de bewoning door Oekraïense vluchtelingen is in strijd met het bestemmingsplan. Niet gebleken dat sprake is van enige vorm van ‘maatschappelijke dienstverlening’. College was bevoegd tot handhaving. Handhaving was in dit geval niet zo onevenredig dat daarvan moest worden afgezien. Beroep ongegrond.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Groningen
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: LEE 23/2631 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 oktober 2024 in de zaak tussen
    
      [eiser 1] en [eiser 2], uit [woonplaats], eisers
    (gemachtigde: mr. P.M.J. de Goede),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Groningen, het college 
      (gemachtigden: mr. M. Geraedts-van Dokkumburg, mr. D.K. Hollander en L.M. de Vries).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      1.	Bij besluit van 10 november 2022 (het primaire besluit) heeft het college aan eisers een last onder dwangsom opgelegd om het strijdige gebruik van het pand gelegen aan de [adres 1], bestaande uit (kamergewijze) bewoning, te staken en gestaakt te houden. Eisers hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
    
    
    
      1.1.
      Bij besluit van 9 mei 2023 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eisers ongegrond verklaard. 
      
    
    
      1.2.
      Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 10 september 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiser 1], de gemachtigde van eisers en de gemachtigden van het college. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2.	Eisers zijn eigenaar van het perceel [adres 1]. Voor dit adres geldt de bestemming ‘maatschappelijke dienstverlening’.
    
    
    
      2.1.
      Inspecteurs van de gemeente hebben meerdere controles uitgevoerd op het perceel [adres 1]. Tijdens de onaangekondigde ‘integrale controle huisvesting’ van 7 juli 2022 is geconstateerd dat meerdere personen het perceel (kamergewijs) bewoonden zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend. Verder is geconstateerd dat deze personen ofwel Poolse arbeidsmigrant ofwel Oekraïense vluchteling zijn en elders ingeschreven te staan, maar woonachtig zijn op het perceel [adres 1]. Tijdens de controle van 19 juli 2022 hebben inspecteurs geconstateerd dat het pand nog steeds bewoond werd door deze personen. Daarnaast werd het pand bewoond door twee Nederlandse bewoners. De last onder dwangsom in geschil richt zich alleen tot de arbeidsmigranten en de vluchtelingen.
      
    
    
      2.2.
      Gelet op de geconstateerde bewoning van het pand en de constatering dat bewoning op grond van het bestemmingsplan niet is toegestaan, heeft het college op 21 juli 2022 aangegeven dat hij voornemens is om een last onder dwangsom op te leggen. [eiser 1] heeft een zienswijze op dit voornemen ingediend.
      
    
    
      2.3.
      Op 7 september 2022 hebben de Nederlandse bewoners tijdens een controle verklaard dat er meerdere personen in het pand woonachtig waren. Bij de controle van 19 oktober 2022 zijn meerdere Oekraïense personen aangetroffen en een Poolse man. Bij de inspectie van 16 november 2022 was dezelfde Poolse man opnieuw aanwezig, samen met een aantal Oekraïense personen. 
      
    
    
      2.4.
      Bij het primaire besluit heeft het college eisers opgedragen de geconstateerde overtreding van het bestemmingsplan te beëindigen en beëindigd houden, op straffe van een dwangsom van € 5.625,- per week met een maximum van € 22.500,-. Verbeuring van de dwangsom kan worden voorkomen door vóór 1 februari 2023 de bewoning van de Oekraïense en Poolse personen te staken en gestaakt te houden.
      
    
    
      2.5.
      Eisers hebben tegen het primaire besluit bezwaar aangetekend. Eisers hebben vervolgens hun bezwaren op 17 februari 2023 mondeling aan het college toegelicht.
      
    
    
      2.6.
      Het college heeft het bezwaar op 9 mei 2023 ongegrond verklaard. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      3.	De rechtbank beoordeelt de oplegging van de dwangsom aan eisers. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
    
    
    
      3.1.
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
    
    
      3.2.
      
        De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
        
          
          Is sprake van ‘bewoning’?
        
      
      
      
        4.	Eisers stellen zich op het standpunt dat de Poolse arbeidsmigranten niet in het pand hebben gewoond, maar hooguit in het pand hebben verbleven om zich gereed te maken voor bewoning. Eisers voeren aan dat uit de inspectierapporten niet kan worden opgemaakt dat de Poolse arbeidsmigranten het pand bewoonden, omdat de inspecteurs de Polen niet zelf in het pand hebben aangetroffen. Ten aanzien van de Oekraïense vluchtelingen voeren eisers aan dat de opvang van Oekraïense vluchtelingen in het pand niet in strijd is met het bestemmingsplan. Het kortdurend opvangen van Oekraïense vluchtelingen moet namelijk niet worden aangemerkt als ‘wonen’, maar als ‘maatschappelijke dienstverlening’. Bij een redelijke uitleg van ‘wonen’ moet volgens eisers de beoogde duurzaamheid van het verblijf worden betrokken. Eisers voeren aan dat bij kortdurende vluchtelingenopvang geen sprake is van die bestendigheid. Verder voeren eisers aan dat om te kunnen spreken van ‘maatschappelijke dienstverlening’, het niet vereist is andere diensten bovenop de opvang als zodanig te leveren.
      
      
    
    
      4.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat uit de inspectierapporten volgt dat in het pand Poolse arbeidsmigranten woonden. Tijdens de inspecties zijn namelijk spullen aangetroffen, waren er twee kamers afgesloten en hebben aanwezige bewoners verklaard dat daar gewoond werd door Poolse personen. Bovendien is een Poolse man [naam] tenminste twee keer aangetroffen. Verder blijkt uit de inspectierapporten dat in het pand Oekraïense personen woonachtig waren die veelal werkten voor [eiser 1]. Volgens het college is geen sprake van het verlenen van maatschappelijke diensten, omdat bijvoorbeeld niet is gebleken dat eisers professionele hulp hebben geboden en/of de vluchtelingen in contact hebben gebracht met de gemeente. 
      
    
    
      4.2.
      De rechtbank overweegt als volgt. Het begrip ‘wonen’ is niet nader gedefinieerd in het bestemmingsplan. Daarom moet, gelet op vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling), aansluiting worden gezocht bij het algemeen spraakgebruik. Volgens de Afdeling dienen in het algemeen taalgebruik onder ‘wonen’ diverse uiteenlopende vormen van huisvesting te worden begrepen. Daaronder valt onder meer kamerverhuur en het huisvesten van buitenlandse werknemers. Volgens de Afdeling moet verder sprake zijn van ‘enige bestendigheid’.
      
    
    
      4.3.
      Maatschappelijke dienstverlening is op grond van het bestemmingsplan De Wijert: ‘het geheel van diensten die de overheden aan hun burgers leveren, alsmede het verlenen van maatschappelijke diensten, medische dienstverlening, psychosociale zorg, onderwijs, kinderdagopvang, sociaal-culturele voorzieningen, voorzieningen van levensbeschouwelijke aard, diensten ten behoeve van sport en sportieve recreatie, evenwel met uitzondering van een seksinrichting’.
      
    
    
      4.4.
      In de toelichting van het bestemmingsplan is opgenomen over de bestemming ‘maatschappelijk’: ‘In het plangebied komen diverse maatschappelijke voorzieningen voor. Het gaat hierbij om scholen, kerken, kinderdagverblijven, activiteitencentra, zorgvoorzieningen en sportvoorzieningen. Door deze voorzieningen onder een en dezelfde bestemming te brengen is uitwisseling mogelijk en kunnen per locatie meerdere functies worden toegestaan’.
      
    
    
      4.5.
      De rechtbank overweegt dat op grond van de inspectierapporten aannemelijk is dat sprake was van (kamergewijze) bewoning door Poolse arbeidsmigranten. Dit volgt met name uit de verklaringen van de Nederlandse bewoners over de bewoning door Poolse arbeidsmigranten en de verklaring van de Poolse man [naam], die zelf (tenminste) twee keer in het pand is aangetroffen. Tenminste éénmaal is hij aangetroffen als de enige aanwezige in één van de bewoonde kamers. Uit de inspectierapporten volgt verder op geen enkele manier dat [naam] heeft verklaard geen bewoner te zijn van het pand, zoals door eisers ter zitting is gesteld. Overigens heeft de gemachtigde van eisers op zitting aangegeven dat er tijdelijk Poolse personen (waaronder [naam]) in het pand hebben verbleven in afwachting van vrij te komen woonruimte. Nu deze personen op het moment van verblijf kennelijk niet over een ander woonadres beschikten, valt reeds daarom niet in te zien waarom geen sprake was van ‘bewoning’ door Poolse arbeidsmigranten.
      
    
    
      4.6.
      Ook de bewoning door Oekraïense vluchtelingen is in strijd met het bestemmingsplan. De rechtbank is niet gebleken van enige vorm van ‘maatschappelijke dienstverlening’, zoals daarin omschreven. Het enkel ter beschikking stellen van woonruimte aan Oekraïense vluchtelingen kwalificeert niet als vluchtelingenopvang en/of een maatschappelijke dienst, ongeacht of dit tegen betaling gebeurt. Ook als wordt uitgegaan van de juistheid van de stelling van eisers dat zo nu en dan ook andere hulp werd geboden aan de vluchtelingen, bijvoorbeeld door te helpen bij het vinden van een school voor de kinderen, is dit onvoldoende om van een maatschappelijke dienst te spreken. 
      
    
    
      4.6.
      
        De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat het college terecht heeft geoordeeld dat er in het pand sprake was van bewoning in strijd met het bestemmingsplan. Daarmee was er sprake van een overtreding, waardoor het college bevoegd was om over te gaan tot handhaving. 
        
          Moest het college afzien van handhaving wegens onevenredigheid?
        
      
      
      
        5.	Eisers stellen zich op het standpunt dat de last onevenredig is in verhouding met de daarmee te dienen belangen. Het college had van handhaving moeten afzien, gelet op het zwaarwegende belang van de vluchtelingen en het tekort aan huisvesting. 
      
      
    
    
      5.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat uit interne navraag bij de betreffende afdeling is gebleken dat nog voldoende plaats was in de gemeentelijke opvanglocaties. Bovendien is tijdig aan de last voldaan, waaruit blijkt dat het verhuizen naar een andere woonruimte niet onmogelijk was. Het college stelt dat juist vanwege het zwaarwegende belang van vluchtelingen, de opvang zorgvuldig en veilig moet plaatsvinden. Aangezien er geen (volledige) aanvraag was ingediend voor een omgevingsvergunning, had er nog geen beoordeling plaatsgevonden van de geschiktheid van de locatie. Het college acht verder van belang dat [eiser 1] meerdere panden binnen de gemeente Groningen in bezit had ten tijde van de overtreding, waarvan een aantal (tijdelijk) in gebruik waren voor tijdelijke opvang voor studenten of vluchtelingen. Het college heeft bijvoorbeeld voor [adres 2] een omgevingsvergunning strijdig gebruik verleend voor piekopvang van buitenlandse studenten. Daarnaast is de [adres 3] aangewezen als opvanglocatie voor Oekraïense vluchtelingen. Voor deze locaties heeft [eiser 1] wel de benodigde vergunningen aangevraagd en gekregen. Ten aanzien van het perceel Van [adres 1] hebben eisers op geen enkele manier getracht contact te zoeken en/of te overleggen met de gemeente, terwijl zij uit ervaring wisten dat een omgevingsvergunning noodzakelijk was. Het college stelt dat daarom meer van eisers had mogen worden verwacht. Het college is van mening dat handhaving in dit geval niet zo onevenredig was in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van handhaving had moeten worden afzien.
      
    
    
      5.2.
      De rechtbank overweegt dat uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat, gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik zal moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. 
      
    
    
      5.3.
      De rechtbank is van mening dat het college terecht tot de conclusie is gekomen dat in dit geval handhaving niet zo onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat in deze situatie van handhaving moet worden afgezien. Het college heeft er daarbij op mogen wijzen dat er ook andere belangen spelen, zoals de het belang van de veiligheid van de bewoners. Verder acht de rechtbank van belang dat het aannemelijk is dat er andere locaties beschikbaar zijn waarde vluchtelingen (legaal) kunnen worden opgevangen: dan wel in een pand van [eiser 1], dan wel bij een opvanglocatie van de gemeente. De rechtbank is daarom van oordeel dat de last onder dwangsom mocht worden opgelegd. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      6.	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van de proceskosten. 
      
        Beslissing
      
    
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Ketelaars-Mast, rechter, in aanwezigheid van mr. K. Lenting, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 22 oktober 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) 
        
        Geldig ten tijde van het bestreden besluit
      
    
    
    
      Artikel 2.1, eerste lid, onder cHet is verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit tevoeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden ofbouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    
    
      
        Bestemmingsplan De Wijert
      
    
    
    
      Artikel 1.44 kamerverhuurpand: een gebouw of een deel van een gebouw met of geschikt te maken voor vier of meer woonvertrekken, niet vallende onder het begrip logiesgebouw en/of logiesverblijf als bedoeld in het Bouwbesluit en niet zijnde een zelfstandige woonruimte als bedoeld in de Huisvestingswet, waarin (ongeacht de duur van het verblijf) (aan) drie of meer personen (al dan niet tegen betaling) nachtverblijf wordt verschaft (hebben);
    
    
    
      Artikel 1.51 maatschappelijke dienstverlening: het geheel van diensten die de overheden aan hun burgers leveren, alsmede het verlenen van maatschappelijke diensten, medische dienstverlening, psychosociale zorg, onderwijs, kinderdagopvang, sociaal-culturele voorzieningen, voorzieningen van levensbeschouwelijke aard, diensten ten behoeve van sport en sportieve recreatie, evenwel met uitzondering van een seksinrichting;
    
    
    
      Artikel 10.1 Bestemmingsomschrijving De voor 'maatschappelijk' aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. maatschappelijke dienstverlening; b. zakelijke dienstverlening en kantoren, ter plaatse van de aanduiding 'dienstverlening'; c. standplaatsen zoals bedoeld in de Algemeen Plaatselijke Verordening, ter plaatse van de aanduiding 'standplaats'; d. wegen en paden; e. parkeervoorzieningen; f. groenvoorzieningen; g. water; h. additionele voorzieningen.
    
    
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 23 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:192, r.o. 2.1.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1882, r.o. 3.2.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 23 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:582.
  
  
     Artikel 1.51 van het bestemmingsplan De Wijert.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 10 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2306.