ECLI:NL:RBGEL:2024:7669, Rechtbank Gelderland, 06-11-2024, AWB - 22 _ 4657
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2024-11-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Het college heeft aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd om het gebruik/laten gebruiken van het pand voor de tijdelijke huisvesting van personen te beëindigen omdat dit gebruik volgens het college in strijd is met het bestemmingsplan “Velperweg e.o” en het voorbereidingsbesluit. Vervolgens heeft het college de last onder dwangsom ingetrokken omdat de bestemming ter plaatse is geweigerd. Eiseres heeft het beroep gehandhaafd omdat volgens eiseres ten onrechte niet is beslist op het verzoek om een proceskostenveroordeling en de last onder dwangsom tot schade heeft geleid doordat eiseres de bewoning van het pand heeft moeten beëindigen, waardoor geen huurpenningen meer zijn genoten en eiseres kosten heeft moeten maken om de beëindiging te effectueren.
        Het betoog van eiseres dat het tweede voorbereidingsbesluit onrechtmatig en onverbindend slaagt niet. Voor zover eiseres het inhoudelijk niet eens was met het tweede voorbereidingsbesluit had het op de weg van eiseres gelegen om dit voor te leggen aan de civiele rechter en te vragen om schorsing van dit tweede voorbereidingsbesluit. Daarnaast is geen sprake van strijd met de Dienstenrichtlijn. Er is ook niet gebleken van bijzondere omstandigheden om van handhavend optreden af te zien.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 22/4657 
  
  
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 
    
    
      in de zaak tussen
    
  
  
    
      
      [Stichting] , uit [vestigingsplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. T.D. Rijs),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Arnhem 
    (gemachtigden: mr. T.E.P.A. Lam, mr. S. van der Pol en mr. M.C.J. Kasteel)
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de aan haar opgelegde last onder dwangsom.
    
    
    
      1.1.
      In het besluit van 24 maart 2022 heeft het college aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd. In de beslissing op bezwaar van 9 augustus 2022 heeft het college het bezwaarschrift van eiseres ongegrond verklaard.
      
    
    
      1.2.
      
        In het besluit van 27 maart 2024 heeft het college de last onder dwangsom van 
        24 maart 2022 ingetrokken. In de brief van 27 juni 2024 heeft eiseres aan de rechtbank aangegeven dat het beroep wordt gehandhaafd. 
      
      
    
    
      1.3.
      Het college heeft een verweerschrift ingediend.
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 10 september 2024 tezamen met de procedures met zaaknummers 22/5203 en 22/5305 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres gemachtigde, namens het college gemachtigden en [naam] van de [Stichting 2] . Na sluiting van het onderzoek ter zitting zijn de procedures gesplitst en wordt in alle procedures afzonderlijk uitspraak gedaan.
      
    
  
  
    Voorgeschiedenis 
    
    
      2.	Eiseres heeft het flatgebouw aan de [pand] (verder: het pand) in erfpacht van de gemeente Arnhem. 
      Op 13 januari 2021 heeft de gemeenteraad van de gemeente Arnhem, gelet op de voorbereiding van een nieuw bestemmingsplan, een voorbereidingsbesluit genomen voor het pand. In het voorbereidingsbesluit staat dat het verboden is het ten tijde van de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit feitelijk bestaande en legaal aanwezige gebruik van de in het voorbereidingsbesluit begrepen gronden en/of bouwwerken te wijzigen. 
      In een civiele procedure aangespannen door de [Stichting 3] , voormalig onderhuurder van het pand, heeft de civiele rechter in de uitspraak van 22 april 2021 het voorbereidingsbesluit van 13 januari 2021 geschorst omdat het volgens de civiele rechter voorshands onrechtmatig is.
      Op 22 december 2021 heeft de gemeenteraad een nieuw voorbereidingsbesluit
      vastgesteld. Dit heeft dezelfde inhoud als het voorbereidingsbesluit van 13 januari 2021. 
      Het college heeft op 28 december 2021 aan eiseres het voornemen bekend gemaakt om een last onder dwangsom op te leggen omdat het college heeft vastgesteld dat uit de Basisregistratie Personen (BRP) van de gemeente Arnhem blijkt dat eiseres als eigenaar/gebruiker van het pand, het pand gebruikt/laat gebruiken voor de tijdelijke huisvesting van personen. Dit gebruik is volgens het college in strijd met het bestemmingsplan “Velperweg e.o” en het voorbereidingsbesluit. Aangegeven is dat het college voornemens is om eiseres te gelasten om het strijdige gebruik ten behoeve van woondoeleinden te beëindigen en beëindigd te houden en dat als eiseres niet voldoet aan de last zij een dwangsom van € 50.000 ineens verbeurt.
      In het besluit van 24 maart 2022 heeft het college de last onder dwangsom aan eiseres opgelegd.
      In de beslissing op bezwaar van 9 augustus 2022 is het bezwaar van eiseres tegen de last onder dwangsom ongegrond verklaard. 
      Het college heeft de last onder dwangsom van 24 maart 2022 in het besluit van 27 maart 2024 ingetrokken omdat in het nieuwe bestemmingsplan “Chw Bronbeeklaan 66”, onderdeel van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de gemeente Arnhem, het pand [pand] de bestemming “wonen” heeft. Daarom is niet langer sprake van een overtreding. 
      Eiseres heeft in de brief van 27 maart 2024 aangegeven dat zij het beroep handhaaft. Er is volgens eiseres in de beslissing op bezwaar ten onrechte niet beslist op het verzoek om een proceskostenveroordeling. Daarnaast heeft de last onder dwangsom tot schade geleid doordat eiseres de bewoning van het pand heeft moeten beëindigen, waardoor geen huurpenningen meer zijn genoten en eiseres kosten heeft moeten maken om de beëindiging te effectueren. 
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt de rechtmatigheid van de aan eiseres opgelegde last onder dwangsom. De last onder dwangsom is weliswaar ingetrokken maar eiseres betoogt dat sprake was van een onrechtmatig besluit waardoor zij schade heeft geleden en heeft dat tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt. De rechtbank beoordeelt het beroep van eiseres aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    4. Het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
    
    
      
        Is sprake van strijd met het bestemmingsplan?
      
    
    5. Tussen partijen is niet in geschil dat ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom sprake was van een overtreding van de planregels van bestemmingsplan “Velperweg e.o” omdat het pand in gebruik was voor bewoning, en dat niet past binnen de bestemming “maatschappelijk”. Dat betekent dat sprake was van een overtreding en het college bevoegd was om handhavend op te treden. 
    
    
      
        Voorbereidingsbesluit en de Dienstenrichtlijn
      
    
    6. Eiseres voert aan dat het voorbereidingsbesluit van 22 december 2021 onrechtmatig en onverbindend is, dan wel buiten toepassing dient te worden gelaten. Volgens eiseres kon op 22 december 2021 geen voorbereidingsbesluit worden genomen omdat er al een voorbereidingsbesluit van toepassing was. Eiseres wijst erop dat het voorgaande voorbereidingsbesluit van 13 januari 2021 in de uitspraak van de civiele rechter van 22 april 2021 is geschorst. Daarnaast is volgens eiseres sprake van strijd met de Dienstenrichtlijn omdat dienstverlening in het pand verboden wordt. Hier gaat dat om het verlenen van zorg of (maatschappelijk) woonverblijf.
    
    
      6.1.
      De rechtbank stelt vast dat geen beroep kan worden ingesteld tegen een voorbereidingsbesluit als bedoeld in artikel 3.7 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro), omdat dit een van beroep uitgezonderd besluit betreft als bedoeld in artikel 8:5, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), gelezen in verbinding met artikel 1 van bijlage 2 bij de Awb (de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak).
      
      
        Dit betekent echter niet dat het in het voorbereidingsbesluit opgenomen gebruikswijzigingsverbod in het geheel niet kan worden getoetst. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) eerder heeft overwogen in de uitspraak van 4 november 2015, staat artikel 8:5, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 1 van bijlage 2 bij de Awb, niet in de weg aan de mogelijkheid van exceptieve toetsing.
      
      
      
        De exceptieve toetsing houdt onder meer in dat de rechter een niet door de formele wetgever gegeven voorschrift buiten toepassing dient te laten, indien dit voorschrift in strijd is met een hogere regeling.
      
      
      
        De Dienstenrichtlijn is een hogere regeling zoals hiervoor bedoeld. De rechtbank stelt vast dat het verlenen van zorg of (maatschappelijk) woonverblijf, dienstverlening betreft in de zin van de Dienstenrichtlijn. Deze zorg valt niet onder de uitzondering in artikel 2 onder j van de Dienstenrichtlijn nu het niet gaat om sociale diensten zoals daar bedoeld. 
      
      
      
        Het voorbereidingsbesluit moet worden aangemerkt als een territoriale beperking als bedoeld in artikel 15, tweede lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn. De discussie spitst zich in dit geval toe op de vraag of bij het stellen van het voorbereidingsbesluit is voldaan aan de voorwaarden van artikel 15, derde lid, onder b en c, van de Dienstenrichtlijn, te weten de eisen van noodzakelijkheid en evenredigheid.	
      
      
      
        Artikel 15 van de Dienstenrichtlijn is niet omgezet in nationaal recht. Er is ook geen nationale regelgeving die in dit geval richtlijnconform uitgelegd kan worden. Zoals het Hof van Justitie onder punt 130 van het arrest van 30 januari 2018 heeft geoordeeld, hebben de eisen van noodzakelijkheid en evenredigheid van artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn rechtstreekse werking Dat betekent dat in dit geval eiseres zich op deze eisen kan beroepen en dan de rechtbank zal beoordelen of het voorbereidingsbesluit hieraan voldoet.
      
      
      
        
          Noodzakelijkheid en evenredigheid
        
      
    
    
      6.2.
      
        Bij de beantwoording van de vraag of een eis noodzakelijk is in de zin van artikel 15, derde lid, onder b, van de Dienstenrichtlijn, gaat het om de vraag of het doel dat ter rechtvaardiging van de planregeling wordt ingeroepen een dwingende reden van algemeen belang vormt, als bedoeld in artikel 4, aanhef en onder 8, van de Dienstenrichtlijn. Uit dit artikel volgt dat hiervan sprake kan zijn als een eis wordt gesteld met het oog op onder meer de bescherming van het stedelijk milieu.
        In artikel 15, derde lid onder c, van de Dienstenrichtlijn staat dat onder evenredigheid moet worden verstaan: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.
      
      
    
    
      6.3.
      De rechtbank oordeelt dat het voorbereidingsbesluit voldoet aan de voorwaarden van noodzakelijkheid en evenredigheid. Wat betreft de noodzakelijkheid blijkt uit de gedingstukken dat sprake is van een dwingende reden van algemeen belang om een voorbereidingsbesluit te nemen gelet op de bescherming van het stedelijk milieu. De gemeenteraad wil het pand transformeren van de maatschappelijke bestemming naar wonen. Daarom is de situatie ter plaatse met het voorbereidingsbesluit bevroren om te voorkomen dat er andere activiteiten worden gestart die de gewenste ontwikkeling kunnen belemmeren. Het pand kan een bijdrage leveren aan de behoefte aan woningen en het pand kan een bijdrage leveren aan de doorstroming op de woningmarkt. Daarnaast is de context voor een maatschappelijke bestemming op deze locatie gewijzigd. Het college wil zorgfuncties spreiden in kleinere locaties over de stad. Een grote locatie met veel cliënten, zoals in het pand mogelijk is, past hier niet bij. Met het voorbereidingsbesluit heeft het college voorkomen dat ongewenste ontwikkelingen plaatsvinden in aanloop naar het nieuwe bestemmingsplan. Dit betekent dat het voorbereidingsbesluit noodzakelijk was om de gewenste ruimtelijke ontwikkeling mogelijk te maken en daarmee geschikt om het nagestreefde doel te bereiken. 
      
      
        Wat betreft de evenredigheid gaat het voorbereidingsbesluit niet verder dan nodig is om het nagestreefde doel te bereiken. Voor zover eiseres heeft beoogd aan te voeren dat minder beperkende maatregelen hadden moeten worden getroffen heeft zij nooit aangegeven welk gebruik haar dan voorstond. 
        Dat na de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit gedurende een bepaalde overgangsperiode sprake zal kunnen zijn van leegstand, omdat het pand (nog) niet in gebruik kan worden genomen, maakt niet dat het voorbereidingsbesluit onevenredig is. 
        Daarbij komt dat ook niet gebleken is dat het nagestreefde doel met minder beperkende maatregelen kan worden bereikt. Daarom oordeelt de rechtbank dat sprake is van een gerechtvaardigde en evenredige beperking van het vrij verrichten van diensten.
        Dat er een erfpachtovereenkomst ligt waaruit volgt dat in het pand alleen een bejaardenhuis gevestigd mag worden, maakt dat niet anders. Het is de bedoeling van partijen dat deze overeenkomst zal worden gewijzigd zodat wonen toegestaan zal zijn. Dat deze erfpachtovereenkomst nog niet is gewijzigd komt omdat de gemeente Arnhem en eiseres het niet eens zijn over een voorafgaand aan de wijziging uit te voeren toets op grond van de Wet Bevordering Integriteitsbeoordelingen door het Openbaar Bestuur (Wet Bibob). 
      
      
    
    
      6.4.
      Ook verder stond niets in de weg aan het nemen van het tweede  voorbereidingsbesluit van 22 december 2021. Voor zover eiseres heeft aangevoerd dat niet binnen een jaar na inwerkingtreding van het eerste voorbereidingsbesluit opnieuw een voorbereidingsbesluit kon worden genomen volgt de rechtbank dit niet. Het voorbereidingsbesluit van 13 januari 2021 verviel op grond van artikel 3.7, vijfde lid van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) als niet binnen een jaar na de datum van inwerkingtreding een ontwerp voor een bestemmingsplan ter inzage is gelegd. Onder de oude Wet op de Ruimtelijke Ordening, waar in artikel 21, vierde lid hetzelfde was geregeld, heeft de Afdeling geoordeeld dat het nemen van opeenvolgende voorbereidingsbesluiten mogelijk is. De rechtbank ziet geen aanknopingspunt waarom deze jurisprudentie niet zou gelden voor het gelijkluidende artikel 3.7, vierde lid van de Wro. Uit het vonnis van de civiele rechter van 22 april 2021 over het eerste voorbereidingsbesluit volgt ook niet dat het college geen bevoegdheid meer had om een tweede voorbereidingsbesluit te nemen. Voor zover eiseres het inhoudelijk niet eens was met het tweede voorbereidingsbesluit had het op de weg van eiseres gelegen om dit voor te leggen aan de civiele rechter en te vragen om schorsing van ook dit tweede voorbereidingsbesluit. 
      
      
        
          Beginselplicht handhaving
        
      
      7. Op basis van vaste rechtspraak zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder dwangsom op te treden, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding met de daarmee te dienen belangen dat van handhaving afgezien moet worden.
      
      
        
          Is sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhaving moet worden afgezien?
        
      
      8. Eiseres voert aan dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college had moeten afzien van handhaving. Eiseres voert aan dat wonen in het pand het meest doelmatige gebruik is in planologische zin, mede gelet op het voorbereidingsbesluit. Daarom is handhaving onevenredig. Daarnaast had het college ook de belangen van bewoners moeten meewegen omdat zij andere woonruimte hebben moeten zoeken. Leegstand betekent volgens eiseres dat het pand zal verpauperen. 
      Eiseres voert verder aan dat ten tijde van de oplegging van de last onder dwangsom sprake was van een omgevingsvergunning van rechtswege die ziet op het gebruik wonen. Die omgevingsvergunning was weliswaar nog niet in werking getreden vanwege een daartegen gericht bezwaarschrift, maar die omgevingsvergunning maakte wel dat ten tijde van de oplegging van de last onder dwangsom concreet zicht op legalisatie bestond. 
      
    
    
      8.1.
      
        De beroepsgrond slaagt niet. In de uitspraak in de zaak met nr. ARN 22/5205 van vandaag heeft de rechtbank geoordeeld dat geen omgevingsvergunning van rechtswege is ontstaan. Eiseres  was geen belanghebbende, omdat er sprake is van een privaatrechtelijke belemmering vanwege de erfpachtovereenkomst tussen de gemeente Arnhem en eiseres waarin staat dat het pand alleen als een bejaardenhuis mag worden gebruikt. Daarom was er geen sprake van een aanvraag. Dat eiseres aanvoert dat wonen het meest doelmatige gebruik is, wat hier ook van zij, maakt niet dat dit gebruik niet strijdig is met het bestemmingsplan en het voorbereidingsbesluit.
        Daarnaast is handhavend optreden niet zodanig onevenredig in verhouding met de daarmee te dienen belangen dat van handhaving afgezien moet worden. Het college heeft een visie voor ogen met het gebied en wil niet dat het wonen gecombineerd wordt met bijvoorbeeld het aanbieden van zorg. Als het college op dat moment wonen had toegestaan door af te wijken van het bestemmingsplan was daarnaast ook de bestemming maatschappelijk in stand gebleven. Dat wilde het college voorkomen omdat ze ter plaatse geen wonen met het aanbieden van zorg wil hebben. Voor zover eiseres heeft aangevoerd dat handhaving onevenredig was gelet op de belangen van de bewoners van het pand volgt de rechtbank dit niet. Uit de gedingstukken blijkt dat het college het einde van de begunstigingstermijn gelijk heeft gesteld met de einddatum van de toen lopende huurovereenkomsten. Daarmee is voldoende rekening gehouden met de belangen van de bewoners. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9.	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het college bevoegd was om een last onder dwangsom op te leggen en die bevoegdheid ook mocht gebruiken. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, voorzitter, mr. M.A.A. Soppe, rechter en mr. M. Duifhuizen, rechter, in aanwezigheid van mr. M.H. Dijkman, griffier. 
      De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              
              
              
              
              griffier
            
            
              
              
              
              
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Zie het vonnis van de rechtbank Gelderland van 22 april 2021, ECLI:NL:RBGEL:2021:2034,  rechtsoverwegingen 4.17 en 4.18.
  
  
     Dit bestemmingsplan is vastgesteld op 27 september 2023.
  
  
     Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2015:3388.
  
  
     Arrest van het Hof van Justitie van 30 januari 2018, ECLI:EU:C:2018:44.
  
  
     Zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2007:BB3837 onder de WRO.