ECLI:NL:RVS:2024:3864, Raad van State, 25-09-2024, 202300777/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-09-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 december 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam een bestuurlijke boete van € 6.000,00 aan [appellant] opgelegd wegens omzetting van de woning aan de [locatie] in Amsterdam in onzelfstandige woonruimte zonder de daarvoor benodigde vergunning. Deze zaak gaat over omzetting van de woning in onzelfstandige woonruimte, in de zin van artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingwet 2014. Toezichthouders van de gemeente Amsterdam hebben de woning ter controle op 4 juli 2019 bezocht. Zij hebben hun bevindingen neergelegd in een op ambtsbelofte opgemaakt rapport (hierna: het rapport) en een beeldverslag. Ten tijde van het huisbezoek stonden er vier personen ingeschreven op het adres van de woning in de basisregistratie personen, te weten [partij 1], [partij 2], [partij 3] en [partij 4]. Tijdens het huisbezoek waren [partij 2] en [partij 1] aanwezig. [partij 2] heeft ten overstaan van de toezichthouders verklaard dat de hierboven genoemde personen die in de brp staan ingeschreven allen in de woning wonen en dat [partij 3] en [partij 4] hoofdbewoners zijn.

202300777/1/A2.
    Datum uitspraak: 25 september 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 16 december 2022 in zaak nr. 20/3388 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 december 2019 heeft het college een bestuurlijke boete van € 6.000,00 aan [appellant] opgelegd wegens omzetting van de woning aan de [locatie] in Amsterdam (hierna: de woning) in onzelfstandige woonruimte zonder de daarvoor benodigde vergunning.
    Bij besluit van 12 mei 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 16 december 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 12 mei 2020 vernietigd voor zover daarbij de hoogte van de boete is vastgesteld op € 6.000,00, het besluit van 4 december 2019 herroepen voor zover daarbij de hoogte van de boete is vastgesteld op € 6.000,00, de hoogte van de boete vastgesteld op € 5.350,00 en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 12 mei 2020.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 21 maart 2024, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. J.W.C. Bruins, advocaat te Amsterdam, en vergezeld door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. F. Schuttenhelm, vergezeld door S. Moussaten, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    Onzelfstandige woonruimte en hospitaverhuur
    1.       Deze zaak gaat over omzetting van de woning in onzelfstandige woonruimte, in de zin van artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingwet 2014 (hierna: de Hw). Daarbij is het volgende van belang.
    1.1.    In artikel 1, eerste lid, aanhef en onder ff van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (hierna: de Hv) is onzelfstandige woonruimte gedefinieerd als een woonruimte, niet-zijnde woonruimte bestemd voor inwoning, welke geen eigen toegang heeft of welke niet door een huishouden zelfstandig kan worden bewoond, zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte, waarbij als wezenlijke voorzieningen worden aangemerkt: keuken en sanitaire voorzieningen. In datzelfde artikel, eerste lid, aanhef en onder q, is huishouden gedefinieerd als een alleenstaande dan wel twee personen met of zonder kinderen, die een gemeenschappelijke huishouding voeren of wensen te voeren.
    1.2.    Uit de artikelsgewijze toelichting op artikel 3.1.2 van de Hv volgt dat zogenoemde hospitaverhuur als een vorm van inwoning in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder ff, van de Hv geldt. In paragraaf 2.3 van Beleidsregel wijzigen van de woonruimtevoorraad (hierna: de beleidsregels) is hierover het volgende opgenomen (met overneming van de taal- en typfouten):
    "Ook voor inwoning is geen omzettingsvergunning vereist. Bij inwoning bestaat doorgaans op voorhand niet de wens om de woning met meer dan twee andere volwassene samen te wonen. Van inwoning is sprake als:
    1. De verhuurder of ingebruikgever heeft zelf zijn hoofdverblijf in de woning;
    2. Er is sprake is van onderverhuur aan of inwoning door één of twee huishoudens;
    3. De verhuurder het exclusieve gebruiksrecht heeft op minimaal 50% van de gebruiksoppervlak (GB0) van de woonruimte.
    4. Binnen het deel van de woonruimte die verhuurd wordt aan de onderhuurders is er per onderhuurder gemiddeld 12m2 GBO beschikbaar.
    In de gevallen dat de woning gelijktijdig wordt betrokken door meer dan twee volwassenen, is sprake van omzetting van een zelfstandige woonruimte naar en onzelfstandige woonruimte. Datzelfde geldt voor de situatie waarbij één hoofdhuurder een woning huurt en deze huur, gelet op zijn inkomen, niet alleen kan dragen. In dat geval is het immers aannemelijk dat de huurder de woning huurt om deze te delen met anderen. Te denken valt ook aan de situatie waarbij ouders een woning kopen voor hun (studerend) kind om deze met andere studenten te bewonen."
    Onderzoek
    2.       Toezichthouders van de gemeente Amsterdam hebben de woning ter controle op 4 juli 2019 bezocht. Zij hebben hun bevindingen neergelegd in een op ambtsbelofte opgemaakt rapport (hierna: het rapport) en een beeldverslag. Ten tijde van het huisbezoek stonden er vier personen ingeschreven op het adres van de woning in de basisregistratie personen (hierna: de brp), te weten [persoon A], [persoon B], [persoon C] en [persoon D]. Tijdens het huisbezoek waren [persoon B] en [persoon A] aanwezig.
    2.1.    [persoon B] heeft ten overstaan van de toezichthouders verklaard dat de hierboven genoemde personen die in de brp staan ingeschreven allen in de woning wonen en dat [persoon C] en [persoon D] hoofdbewoners zijn. Volgens [persoon B] heeft hijzelf een onderhuurovereenkomst met [persoon C] en [persoon A] met [persoon D]. Hij heeft verder te kennen gegeven dat er een souterrain is met drie slaapkamers, waarvan één leegstaat, en een zitgedeelte. Op de begane grond is er een badkamer, een toilet, een woonkeuken en een tuin die voor gemeenschappelijk gebruik zijn bestemd en verder twee slaapkamers. [persoon B] heeft toegelicht dat op dat moment [persoon D] en [persoon A] op de begane grond slapen en hijzelf en [persoon C] in het souterrain en dat één slaapkamer leegstaat. Het was volgens [persoon B] de bedoeling dat hoofdhuurders [persoon D] en [persoon C] in de nabije toekomst in het souterrain zouden gaan slapen en onderhuurders [persoon A] en hijzelf op de begane grond. Desgevraagd heeft [persoon B] toegelicht dat het oppervlak van het souterrain groter is dan de begane grond en dat als de hoofdhuurders in het souterrain gaan slapen en de onderhuurders op de begane grond, wordt voldaan aan de regels voor hospitaverhuur.
    2.2.    De toezichthouders hebben verder telefonisch contact gehad met [persoon C]. [persoon C] heeft verklaard dat [appellant] niet weet wie de onderhuurders zijn, maar dat de constructie voor de hospitaverhuur samen met hem is opgezet. Verder heeft [persoon C] te kennen gegeven dat [persoon B] € 560,00, hijzelf € 568,00, [persoon A] € 638,00 en [persoon D] € 618,00 betalen voor hun kamers.
    Besluitvorming
    3.       Het college heeft op basis van het onderzoek geconcludeerd dat de woning zonder vergunning van zelfstandige woonruimte is omgezet of omgezet is gehouden in onzelfstandige woonruimte. Dat is in strijd met artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw. Bij brief van 15 oktober 2019 heeft het college zijn voornemen kenbaar gemaakt om hiervoor een boete op te leggen aan [appellant], die eigenaar is van de woning.
    4.       [appellant] heeft daarop zijn zienswijze gegeven. Hierin heeft hij naar voren gebracht dat hij slechts toestemming heeft gegeven voor onderverhuur voor zover daarmee aan de regels voor hospitaverhuur wordt voldaan. [appellant] heeft hierbij gewezen op de huurovereenkomst die hij met [persoon C] en [persoon D] heeft gesloten en heeft een plattegrond van de woning en een meetrapport overgelegd. [appellant] heeft aangevoerd dat hij gedurende de huurperiode de wijze van het gebruik meermaals heeft gecontroleerd en de huurder heeft verwezen naar de website van de gemeente Amsterdam voor de van toepassing zijnde hospitaregels, omdat de gemeente regelmatig de regels wijzigt. Volgens [appellant] heeft de huurder te kennen gegeven dat de woning conform de regels werd gebruikt. [appellant] heeft verder gewezen op een e-mail van 5 november 2019 die [persoon C] namens de bewoners van de woning aan hem heeft gestuurd. Daarin heeft [persoon C] naar voren gebracht dat ten tijde van het huisbezoek op 4 juli 2019, [persoon D] en [persoon A] in de kamers op de begane grond woonden en [persoon B] en hijzelf in twee kamers in het souterrain. [persoon C] heeft verwezen naar de regels voor hospitaverhuur en te kennen gegeven dat op basis van hospitacontracten de kamers op de begane grond aan [persoon B] en [persoon A] zijn verhuurd, zodat [persoon D] en [persoon C] volgens het contract het exclusieve gebruiksrecht hebben op gehele souterrain. [persoon C] heeft daarbij aangegeven dat als de feitelijke situatie een probleem vormt, het zo ingericht kan worden dat [persoon D] daadwerkelijk in het souterrain woont.
    5.       Het college heeft in overeenstemming met zijn voornemen, bij het besluit van 4 december 2019, gehandhaafd bij het besluit van 12 mei 2020, een boete van € 6.000,00 aan [appellant] opgelegd.
    5.1.    Volgens het college is sprake van omzetting in onzelfstandige woonruimte omdat de woning aan meer dan het aantal toegestane personen in gebruik is gegeven, die de aanwezige voorzieningen met elkaar moeten delen, die geen gezamenlijke huishouding voeren en waarbij geen sprake is van inwoning. Volgens het college wordt niet voldaan aan de regels voor hospitaverhuur. Het college heeft erop gewezen dat de woning door vier volwassen wordt bewoond die geen gezamenlijke huishouding voeren. Zij beschikken allen over een eigen kamer en betalen allen een deel van de huur. Volgens het college blijkt ook uit het feit dat beide hoofdhuurders afzonderlijk van elkaar een onderhuurovereenkomst hebben gesloten met de andere twee, dat de hoofdhuurders geen gezamenlijke huishouding voeren. Daarmee is dus geen sprake van een aan de hoofdhuurders toekomend exclusief gebruiksrecht van minimaal 50% van het gebruiksoppervlak van de woning, wat volgens de beleidsregels een voorwaarde is voor hospitaverhuur.
    5.2.    Het college heeft zich verder op het standpunt gesteld dat [appellant] aangemerkt kan worden als overtreder. Van een eigenaar van een pand die dat verhuurt mag volgens het college worden gevergd dat hij zich informeert over het gebruik dat van het verhuurde pand wordt gemaakt. Ondanks dat [appellant] in de huurovereenkomst heeft opgenomen dat het verhuren van een gedeelte van de woning alleen is toegestaan met inachtneming van de hospitaregels, is het aan hem om toezicht en controle te houden op het rechtmatig gebruik van de woning. De stelling van [appellant] dat hij controles heeft uitgevoerd, heeft hij niet onderbouwd. Bovendien had [appellant] volgens het college kunnen vaststellen dat de woning onrechtmatig werd gebruikt, als hij daadwerkelijk controles heeft uitgevoerd.
    Aangevallen uitspraak
    6.       De rechtbank heeft geoordeeld dat sprake is van overtreding van artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw en dat [appellant] daarbij als overtreder kan worden aangemerkt. De rechtbank heeft de boete gematigd met € 650,00, wegens overschrijding van de redelijke termijn voor de beslechting van het geschil in beroep.
    Hoger beroep
    7.       [appellant] betoogt dat geen sprake was van overtreding van artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw, dat hij ten onrechte als overtreder is aangemerkt en dat het vertrouwensbeginsel geschonden is. Als het college al een boete aan hem had mogen opleggen, dan is deze volgens [appellant] ten onrechte niet gematigd wegens verminderde verwijtbaarheid. [appellant] voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het toegestaan is om met meer dan twee personen in een woning te wonen zonder dat daarvoor een vergunning vereist is, middels hospitaverhuur. In de beleidsregels is daarover immers opgenomen dat de verhuurder minimaal 50% van het gebruiksoppervlak exclusief moet gebruiken en dat hij het resterende deel van de woning aan maximaal twee huishoudens mag onderverhuren. Op de website van de gemeente Amsterdam stond destijds ‘Twee volwassenen worden altijd als één huishouden gezien’. Volgens [appellant] vormen de hoofdhuurders dan ook één huishouden en hadden zij het exclusieve gebruiksrecht op minimaal 50% van het gebruiksoppervlak van de woning. De rechtbank heeft volgens [appellant] verder niet onderkend dat zijn huurders te kennen hebben gegeven dat volgens de stichting !WOON het gebruik van de woning in overeenstemming is met de regels en dat !WOON onderdeel uitmaakt van de gemeente Amsterdam. [appellant] heeft verder aangevoerd dat hij voldoende heeft gedaan om de omzetting van de woning te voorkomen en dat het voor een verhuurder moeilijk is om het feitelijk gebruik van de woning te controleren.
    Beoordeling
    Overtreding
    8.       De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat sprake was van overtreding van artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw.
    8.1.    De Afdeling merkt allereerst op dat zij in de uitspraak van 10 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1836, heeft overwogen dat het college toelaat dat een verhuurder, als bedoeld in de onder 1.2 geciteerde beleidsregels, uit twee personen bestaat die hun hoofdverblijf in de desbetreffende woonruimte hebben. In die uitspraak is verder overwogen dat de extra voorwaarde dat deze personen een gezamenlijke huishouding voeren, niet in de beleidsregels, en daarmee niet in de tevoren gegeven omschrijving van de beboetbare gedraging is opgenomen, en dat deze evenmin overigens uit het begrip inwoning voortvloeit. In zoverre is dus niet van belang of [persoon C] en [persoon D] al dan niet één huishouden vormden ten tijde van de controle op 4 juli 2019.
    8.2.    De Afdeling merkt daarnaast op dat het college het in hoger beroep naar voren gebrachte standpunt, dat ten tijde van de controle sprake was van omzetting omdat de woning al was omgezet toen [appellant] de huurovereenkomst met [persoon C] en [persoon D] sloot, onvoldoende heeft onderbouwd. De Afdeling volgt dit standpunt alleen al daarom niet.
    8.3.    Wel heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat ten tijde van de controle niet werd voldaan aan de voorwaarde voor hospitaverhuur, dat de verhuurder het exclusieve gebruiksrecht heeft op minimaal 50% van het gebruiksoppervlak van de woning. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 23 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2280, zijn civielrechtelijke betrekkingen niet bepalend voor het antwoord op de vraag of er sprake is van omzetting als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw. Doorslaggevend is de wijze waarop de bewoners de woning feitelijk bewonen. Uit de verklaring van [persoon B] die is opgenomen in het rapport en de e-mail van [persoon C] van 5 november 2019, volgt dat ten tijde van de controle [persoon C] het exclusieve gebruiksrecht had op slechts één slaapkamer in het souterrain en [persoon D] het exclusieve gebruiksrecht had op slechts één slaapkamer op de begane grond. Daarmee is niet voldaan aan bovengenoemde voorwaarde. Gelet op de overgelegde plattegrond van de woning en het meetrapport, is het (totale) oppervlak van de kamers van [persoon D] en [persoon C] namelijk kleiner dan 50% van het totale gebruiksoppervlak van de woning.
    Overtreder
    9.       Anders dan de rechtbank, is de Afdeling van oordeel dat het college niet heeft aangetoond dat [appellant] als overtreder kan worden aangemerkt. Daartoe overweegt zij als volgt.
    9.1.    Gelet op artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is overtreder in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Voor beantwoording van de vraag of een ander als functionele pleger van de overtreding kan worden aangemerkt, is de Afdeling in haar uitspraken van 31 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ECLI:NL:RVS:2023:2071) aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap, zoals die zijn geformuleerd door de strafkamer van de Hoge Raad. Zoals de Afdeling uiteen heeft gezet in de uitspraak van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2071, houdt de rechtspraak van de strafkamer van de Hoge Raad voor zover het gaat om natuurlijke personen in dat een (verboden) gedraging in redelijkheid aan de verdachte als (functioneel) dader kan worden toegerekend indien deze erover vermocht te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en indien zodanig of vergelijkbaar gedrag blijkens de feitelijke gang van zaken door de verdachte werd aanvaard of placht te worden aanvaard. Onder bedoeld aanvaarden is mede begrepen het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de verdachte kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. Vergelijk ook de arresten van de Hoge Raad van 23 februari 1954, ECLI:NL:HR:1954:3 (IJzerdraad-arrest), en van 8 december 2015, ECLI:NL:HR:2015:3487.
    Het bestuursorgaan moet bewijzen dat aan de criteria voor functioneel daderschap is voldaan. Vergelijk de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:579, ov. 1.11.
    9.2.    Partijen zijn het erover eens dat [appellant] kon beschikken over de omzetting van de woning in onzelfstandige woonruimte zonder de daarvoor benodigde vergunning. Partijen zijn verdeeld over de vraag of [appellant] de overtreding heeft aanvaard.
    9.3.    Uit de overgelegde huurovereenkomst blijkt dat [appellant] de gehele woonruimte aan [persoon C] en [persoon D] als medehuurders verhuurde. Verder is in de overeenkomst bepaald dat onderverhuur alleen is toegestaan als aan de regels voor hospitaverhuur wordt voldaan. Uit de in het rapport opgenomen verklaring van [persoon B], de overgelegde plattegrond van de woning, het meetrapport en het beeldverslag volgt dat het gebruiksoppervlak van het souterrain van de woning groter is dan het gebruiksoppervlak van de begane grond en dat de wezenlijke voorzieningen als de keuken, de badkamer en het toilet, als ook twee slaapkamers, zich op de begane grond bevinden. Verder volgt uit de verklaring van [persoon B] dat de bewoners ten tijde van de controle op de hoogte waren van de hospitaregels. In zoverre waren de omstandigheden geschikt om aan de voorwaarde voor hospitaverhuur te voldoen dat de verhuurder het exclusieve gebruiksrecht heeft op 50% van het gebruiksoppervlak van de woning. Zoals de Afdeling onder 8.3 heeft overwogen, is het omzettingsverbod als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw evenwel overtreden, omdat [persoon C] en [persoon D] ten tijde van de controle op 4 juli 2019 feitelijk niet het exclusieve gebruiksrecht hadden op het souterrain van de woning. Maar concrete omstandigheden op basis waarvan [appellant] dit wist of had moeten weten heeft het college niet aangevoerd. Het college heeft daarmee haar standpunt dat [appellant] (verdergaande) controle op het gebruik van de woning had moeten uitoefenen, onvoldoende onderbouwd. Dat betekent dat het college niet heeft aangetoond dat [appellant] niet de zorg heeft betracht die in redelijkheid van hem gevergd kon worden met het oog op het voorkomen van de omzetting van de woning.
    Conclusie
    10.     Het voorgaande betekent dat het college niet heeft aangetoond dat [appellant] als overtreder kan worden aangemerkt en geen boete aan [appellant] mocht opleggen. De rechtbank heeft dat niet onderkend en het hoger beroep is gegrond. Wat [appellant] voor het overige heeft aangevoerd behoeft daarom geen bespreking.
    Slotsom
    11.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 12 mei 2020 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. Het besluit van 4 december 2019 zal worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    12.     Het college moet de proceskosten vergoeden. Daarbij merkt de Afdeling op dat de rechtbank in haar uitspraak van 16 december 2022 in zaak nr. 20/35718 het college al heeft veroordeeld tot vergoeding van proceskosten voor het gegronde beroep in deze zaak. De Afdeling heeft bij uitspraak van 4 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3588, die uitspraak van de rechtbank bevestigd.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 16 december 2022 in zaak nr. 20/3388;
    III.      verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 12 mei 2020 gegrond;
    IV.     vernietigt dat besluit;
    V.      herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 4 december 2019;
    VI.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 452,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, voorzitter, en mr. N.H. van den Biggelaar en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.K. van de Riet, griffier.
    w.g. Drop
    voorzitter
    w.g. Van de Riet
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 september 2024
    994