ECLI:NL:RVS:2024:3292, Raad van State, 14-08-2024, 202204624/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-08-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 april 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Enschede aan Twence Holding B.V. omgevingsvergunning verleend voor het voortzetten van het gebruik in afwijking van het geldende bestemmingsplan van gronden op het perceel "Zonnepark Boeldershoek-West" in Enschede ten behoeve van het al bestaande zonnepark, voor een periode van 25 jaar, gerekend vanaf 14 maart 2017. Op 14 maart 2017 heeft het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2o, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, gelezen in samenhang artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht, aan Twence omgevingsvergunning verleend voor het tijdelijk in afwijking van het bestemmingsplan plaatsen van zonnepanelen en een hekwerk op gronden tussen de Twekkerlermarkeweg en de rijksweg A35, aangeduid als het perceel "Zonnepark Boeldershoek-West", in Enschede. Deze vergunning maakte hier voor een periode van 10 jaar een zonnepark van ongeveer 20 ha groot mogelijk.

202204624/1/R3
    Datum uitspraak: 14 augustus 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Vereniging Behoud Twekkelo (hierna: de Vereniging), gevestigd in Enschede,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 21 juni 2022 in zaak nr. 21/955 in het geding tussen:
    de Vereniging
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Enschede.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 april 2021 heeft het college aan Twence Holding B.V. omgevingsvergunning verleend voor het voortzetten van het gebruik in afwijking van het geldende bestemmingsplan van gronden op het perceel "Zonnepark Boeldershoek-West" in Enschede ten behoeve van het al bestaande zonnepark, voor een periode van 25 jaar, gerekend vanaf 14 maart 2017.
    Bij uitspraak van 21 juni 2022 heeft de rechtbank het door de Vereniging daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft de Vereniging hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 10 juli 2024, waar de Vereniging, via een videoverbinding vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. J.E. van Gilst, advocaat in Wageningen, zijn verschenen. Verder is Twence, vertegenwoordigd door mr. M.C. Oomen, op de zitting als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 15 april 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Op 14 maart 2017 heeft het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2o, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in samenhang artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht, aan Twence omgevingsvergunning verleend voor het tijdelijk in afwijking van het bestemmingsplan plaatsen van zonnepanelen en een hekwerk op gronden tussen de Twekkerlermarkeweg en de rijksweg A35, aangeduid als het perceel "Zonnepark Boeldershoek-West", in Enschede. Deze vergunning maakte hier voor een periode van 10 jaar een zonnepark van ongeveer 20 ha groot mogelijk.
    3.       Op 15 april 2019 heeft Twence het college gevraagd om een omgevingsvergunning om de periode dat deze gronden voor het zonnepark mogen worden gebruikt, te verlengen tot 25 jaar, gerekend vanaf 14 maart 2017. De gemeenteraad heeft hiervoor op 12 april 2021 een verklaring van geen bedenkingen afgegeven. Daarna heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3o, van de Wabo.
    4.       De rechtbank heeft het door de Vereniging tegen deze omgevingsvergunning ingestelde beroep ongegrond verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat is voldaan aan de voorwaarden van het provinciale beleid over de realisatie van zonnevelden, waaronder de voorwaarde dat de instandhoudingstermijn maximaal 25 jaar bedraagt. Volgens de rechtbank hoefde de aanvraag niet te worden getoetst aan de gemeentelijke "Energievisie", omdat deze pas na het nemen van het bestreden besluit is vastgesteld, en bovendien alleen ziet op nieuwe initiatieven, en niet op verlenging van bestaande initiatieven. Volgens de rechtbank hoefde het college de aanvraag ook niet aan te houden in afwachting van de vaststelling van de Energievisie.
    De Vereniging kan zich niet met deze uitspraak verenigen.
    Tijdelijkheid
    5.       De Vereniging betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat niet meer kan worden uitgegaan van een tijdelijk initiatief. Volgens de Vereniging zijn er geen concrete, objectieve gegevens waaruit blijkt dat het zonnepark na 25 jaar daadwerkelijk zal worden beëindigd.
    5.1.    Aan de omgevingsvergunning is onder meer het volgende voorschrift verbonden:
    "De vergunning wordt verleend voor een periode van 25 jaar, gerekend vanaf de datum waarop voornoemde kruimelomgevingsvergunning is verleend, dus gerekend vanaf 14 maart 2017 (oftewel tot 14 maart 2042). Na deze termijn moet de situatie met de wettelijk voorgeschreven toestand in overeenstemming worden gebracht."
    De Afdeling is niet gebleken van omstandigheden die maken dat naleving van dit voorschrift redelijkerwijs niet te verwachten valt. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, biedt dit voorschrift het college de mogelijkheid om zo nodig handhavend op te treden door Twence te gelasten het zonnepark van het perceel te verwijderen. De Vereniging betwist niet dat ontmanteling van het zonnepark zonder onomkeerbare gevolgen feitelijk mogelijk zal zijn. Voor zover de Vereniging vreest dat in de toekomst zal worden besloten tot verdere verlenging van de termijn, heeft de rechtbank daarin terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit niet genomen had mogen worden. De rechtbank heeft terecht overwogen dat een dergelijk besluit tot verdere verlenging van de termijn in dit geding niet voorligt en dat tegen een dergelijk besluit opnieuw zal kunnen worden opgekomen door belanghebbenden.
    Het betoog slaagt niet.
    Onderzoeken
    6.       De Vereniging betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de omgevingsvergunning niet had mogen worden verleend zonder actualisering van de onderzoeken die ten grondslag lagen aan de omgevingsvergunning van 14 maart 2017, zoals het onderzoek naar de effecten voor flora en fauna.
    6.1.    De Afdeling stelt vast dat de Vereniging deze grond in beroep nog niet had aangevoerd. In beroep heeft de Vereniging weliswaar aangevoerd dat het vergunnen van een termijnverlenging leidt tot zwaardere motiveringseisen, maar daaruit kon niet worden afgeleid dat zij mede doelde op actualisering van onderzoeken.
    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 17 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2853, onder 10.3, geldt in omgevingsrechtelijke zaken een grondentrechter tussen beroep en hoger beroep. Dat betekent dat in een hoger beroep in een omgevingsrechtelijke zaak alleen gronden kunnen worden aangedragen die ook in beroep zijn aangevoerd. De Afdeling kan een uitzondering maken op dit uitgangspunt als uitgesloten is dat het toestaan van één of meer nieuwe gronden in hoger beroep leidt of kan leiden tot benadeling van derde-belanghebbenden. Zo'n uitzonderingssituatie doet zich hier niet voor, nu de belangen van Twence Holding in het geding zijn. Dat betekent dat de Afdeling niet toekomt aan een inhoudelijke beoordeling van dit betoog.
    Het betoog slaagt niet.
    Toetsing aan beleid
    7.       De Vereniging betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de aanvraag ten onrechte niet aan het gemeentelijke beleid is getoetst. De uitgangspunten van de Energievisie zijn door de gemeenteraad vastgesteld op 7 september 2020 en het college heeft deze uitgangspunten vervat in beleid op 11 januari 2021, dus al voorafgaand aan het bestreden besluit van 15 april 2021, aldus de Vereniging. De verleende omgevingsvergunning is volgens haar in strijd met deze uitgangspunten.
    7.1.    De bij de Energievisie behorende beleidsregels zijn op 21 december 2021 vastgesteld en op 13 januari 2022 in werking getreden. Dit is na het afgeven van de verklaring van geen bedenkingen door de gemeenteraad en het nemen van het bestreden besluit door het college. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat niet aan dit beleid kon worden getoetst.
    Het besluit van het college van 11 januari 2021 waarop de Vereniging doelt, betrof niet de vaststelling van de Energievisie of van beleid, maar een besluit tot verzending van concept-beleidsregels voor het beoordelen van plannen voor het opwekken van zonne- en windenergie aan de gemeenteraad. Bovendien staat in het door de Vereniging ingezonden collegevoorstel:
    "Op 7 september jl. besprak de gemeenteraad de nota Uitgangspunten Energievisie. Die nota bevatte uitgangspunten voor de beoordeling van plannen voor het opwekken van zonne- en windenergie in Enschede. De behandeling van dit voorstel in de gemeenteraad leidde weliswaar tot de vaststelling van deze nota, maar via een amendement werd de vaststelling van de hiervoor bedoelde uitgangspunten uitgesteld, tot het moment van vaststelling van de Energievisie zelf. Dit besluit werd ingegeven door de wens om over die uitgangspunten nader met het college in gesprek te gaan."
    Alleen al hierom heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat bij het nemen van het bestreden besluit vooruit had moeten worden gelopen op de vaststelling van de Energievisie en het bijbehorende beleid, door de aanvraag te toetsen aan de geformuleerde uitgangspunten of aan de voorgelegde concept-beleidsregels.
    Het betoog slaagt niet.
    Slotoverwegingen
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
    w.g. Hoekstra
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Witsen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 14 augustus 2024
    727