ECLI:NL:RVS:2024:2697, Raad van State, 03-07-2024, 202304143/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 juli 2021 heeft de Commissie Schadefonds Geweldsmisdrijven een aanvraag van [appellant] om een uitkering uit het schadefonds geweldsmisdrijven (verder: het schadefonds) afgewezen. Op 15 februari 2021 heeft [appellant] een uitkering uit het schadefonds aangevraagd. Op 28 april 2019 reed hij met een bijrijder op een scooter in IJmuiden en is toen meerdere keren beschoten met een vuurwapen vanuit een rijdende auto. De scooter is tweemaal geraakt; [appellant] en de bijrijder raakten niet gewond. [appellant] stelt schade in de vorm van psychisch letsel te hebben geleden. Het Gerechtshof Amsterdam (hierna: het hof) heeft in het arrest van 2 april 2021, ECLI:NL:GHAMS:2021:951 de dader schuldig bevonden aan, onder meer, poging tot doodslag op [appellant] en de bijrijder en de dader veroordeeld tot een gevangenisstraf van 6 jaar. Aan de afwijzing van de aanvraag heeft de CSG ten grondslag gelegd dat [appellant] weliswaar het slachtoffer is van een opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf, als bedoeld in artikel 3 van de Wet schadefonds geweldsmisdrijven, maar dat [appellant] een eigen aandeel heeft gehad in de aanleiding van het geweldsmisdrijf.

202304143/1/A2.
    Datum uitspraak: 3 juli 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 22 mei 2023 in zaak nr. 22/107 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de Commissie Schadefonds Geweldsmisdrijven (hierna: de CSG).
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 juli 2021 heeft de CSG een aanvraag van [appellant] om een uitkering uit het schadefonds geweldsmisdrijven (verder: het schadefonds) afgewezen.
    Bij besluit van 3 december 2021 heeft de het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 22 mei 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het besluit in stand blijven.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 juni 2024, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. R. van den Berg, advocaat te Haarlem, en de CSG, vertegenwoordigd door mr. H. Himdi, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Op 15 februari 2021 heeft [appellant] een uitkering uit het schadefonds aangevraagd. Op 28 april 2019 reed hij met een bijrijder op een scooter in IJmuiden en is toen meerdere keren beschoten met een vuurwapen vanuit een rijdende auto. De scooter is tweemaal geraakt; [appellant] en de bijrijder raakten niet gewond. [appellant] stelt schade in de vorm van psychisch letsel te hebben geleden.
    2.       Het Gerechtshof Amsterdam (hierna: het hof) heeft in het arrest van 2 april 2021, ECLI:NL:GHAMS:2021:951 de dader schuldig bevonden aan, onder meer, poging tot doodslag op [appellant] en de bijrijder en de dader veroordeeld tot een gevangenisstraf van 6 jaar.
    Afwijzing van de aanvraag
    3.       Aan de afwijzing van de aanvraag heeft de CSG ten grondslag gelegd dat [appellant] weliswaar het slachtoffer is van een opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf, als bedoeld in artikel 3 van de Wet schadefonds geweldsmisdrijven (Wsg), maar dat [appellant] een eigen aandeel heeft gehad in de aanleiding van het geweldsmisdrijf. [appellant] heeft zich bewust in een situatie begeven, waarin hij kon en moest verwachten dat geweld tegen hem zou worden gebruikt. [appellant] begaf zich immers bewust in het criminele milieu. De CSG heeft haar oordeel gebaseerd op het procesdossier (verklaringen van betrokkenen en getuigen, en informatie uit tapgesprekken) in de zaak die heeft geleid tot het vonnis van de rechtbank Noord-Holland van 3 december 2019, ECLI:NL:RBNHO:2019:10154.
    4.       In bezwaar heeft de CSG aan de afwijzing ook ten grondslag gelegd dat [appellant] het gestelde psychisch letsel niet aannemelijk heeft gemaakt.
    Uitspraak van de rechtbank
    5.       De rechtbank heeft het besluit van 3 december 2021 vernietigd wegens strijd met de hoorplicht als bedoeld in artikel 7:9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). [appellant] heeft pas in beroep de beschikking gekregen over het volledige strafdossier. De rechtbank heeft aanleiding gezien de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten, omdat [appellant] in beroep het strafdossier heeft ontvangen en daarop heeft kunnen reageren.
    6.       De rechtbank is van oordeel dat, anders dan [appellant] betoogt, het besluit van 3 december 2021 niet in strijd is met artikel 4:2, tweede lid van de Awb, waarin is bepaald dat de aanvrager slechts die gegevens hoeft te verschaffen die voor de beslissing op aanvraag nodig zijn. Ook is het besluit niet in strijd met het verbod op détournement de pouvoir (artikel 3:33 van de Awb). Voor de vraag of iemand in aanmerking kan komen voor een uitkering uit het Schadefonds zijn aanleiding, toedracht en omstandigheden waaronder het geweldsmisdrijf heeft plaatsgevonden van belang. Zo kan onder meer worden beoordeeld of het slachtoffer een eigen aandeel heeft in de aanleiding van het geweldsmisdrijf.
    7.       Het besluit van 3 december 2021 is evenmin in strijd met het verbod op reformatio in peius of artikel 7:11 van de Awb. De CSG mocht aan de afwijzing in bezwaar in het kader van de volledige heroverweging ook ten grondslag leggen dat [appellant] psychisch letsel niet aannemelijk heeft gemaakt. Dat heeft niet tot een verslechtering van de rechtspositie van [appellant] geleid, aldus de rechtbank.
    8.       De rechtbank is van oordeel dat de CSG voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat [appellant] zich in het drugsmilieu heeft begeven en dat het geweldsmisdrijf daarvan een gevolg is geweest. De CSG heeft de aanvraag van [appellant] om een uitkering in redelijkheid in zijn geheel kunnen afwijzen wegens eigen aandeel. Voor een (gedeeltelijke) vergoeding op grond van bijzondere omstandigheden, heeft de CSG geen aanleiding hoeven zien, aldus de rechtbank. Omdat de CSG deze belangenafweging voor het eerst in het verweerschrift heeft gemaakt, is het besluit van 3 december 2021 om die reden niet deugdelijk gemotiveerd.
    9.       Volgens de rechtbank kunnen de rechtsgevolgen van dat besluit in stand kunnen blijven. De CSG heeft afdoende toegelicht dat het schadefonds is opgericht om mensen een financiële tegemoetkoming te bieden in hun schade. Als het slachtoffer een eigen aandeel heeft in het geweld dat zich afspeelt in het drugsmilieu is deze tegemoetkoming, die wordt betaald uit gemeenschapsgeld en moet worden gezien als een uiting van solidariteit van de samenleving met het slachtoffer, in principe niet passend. Volgens de rechtbank heeft [appellant] daar te weinig tegenover gesteld en geen bijzondere omstandigheden aangevoerd die nopen dat afwijking van het beleid.
    Betoog van [appellant] in hoger beroep
    10.     [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de CSG niet tot taak heeft om aan waarheidsvinding te doen. De CSG behoort niet te treden in een nieuw onderzoek naar de feiten waarvan uit het vonnis van de rechtbank en het arrest van het hof blijkt. De CSG mocht [appellant] niet verplichten de naam van de bijrijder te geven en mocht niet vragen waarom hij geen aangifte heeft gedaan van het schietincident. Het besluit van 3 december 2019 is daarom in strijd met artikel 4:2. Ook heeft de CSG misbruik van haar bevoegdheid gemaakt door die vragen te stellen en aan [appellant] geen uitkering te verstrekken.
    11.     [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de CSG in strijd met beginsel van reformatio in peius heeft gehandeld. De CSG heeft met het besluit van 1 juli 2021 een uitkering geweigerd wegens eigen aandeel. In het besluit van 3 december 2019 is daaraan toegevoegd dat hij het psychisch letsel als gevolg van het schietincident niet voldoende met objectieve gegevens heeft onderbouwd. Daarmee is een extra obstakel opgeworpen om een uitkering te kunnen verkrijgen. Deze afwijzingsgrond was ook een verrassingsbeslissing en daarmee in strijd met de rechtszekerheid.
    12.     Volgens [appellant] is de rechtbank onvoldoende is ingegaan op zijn betoog dat de CSG in zijn geval psychisch letsel had moeten veronderstellen.
    13.     [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de CSG op basis van vage bedenkingen en aannames ervan is uitgegaan dat hij zich in het drugsmilieu begeeft en een eigen aandeel in het geweldsmisdrijf heeft gehad.
    14.     Volgens [appellant] heeft de rechtbank miskend dat het evenredigheidsbeginsel is geschonden doordat de CSG aan hem geen gedeeltelijke uitkering uit het schadefonds heeft verstrekt. De rechtbank had de rechtsgevolgen van het besluit van 3 december 2019 niet in stand mogen laten. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat het geen bijzondere omstandigheid is dat hij zich niet als benadeelde in het strafproces heeft gevoegd. Daarmee wordt de vangnetfunctie van het schadefonds miskend. Ten onrechte heeft de rechtbank van belang geacht dat hij geen aangifte wilde doen van het geweldsmisdrijf. In de aangifte van vernieling van zijn scooter heeft hij gesproken over het schietincident, aldus [appellant].
    Wettelijk kader en beleid
    15.     Artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wsg:
    Uit het fonds kunnen uitkeringen worden gedaan aan een ieder die ten gevolge van een in Nederland opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf ernstig lichamelijk of geestelijk letsel heeft bekomen.
    Artikel 5: Een uitkering kan achterwege blijven of op een geringer bedrag worden bepaald, indien de toegebrachte schade mede een gevolg is van een omstandigheid die aan het slachtoffer of de nabestaande is toe te rekenen.
    16.     De CSG heeft op dit punt beslissingsruimte en heeft daaraan invulling gegeven in de Beleidsbundel Schadefonds Geweldsmisdrijven.
    17.     Volgens paragraaf 1.4.1 van de Beleidsbundel (versie 1 juli 2019) kan een uitkering achterwege blijven of op een lager bedrag worden bepaald, als de toegebrachte schade mede een gevolg is van een omstandigheid die aan het slachtoffer is toe te rekenen. Dit wordt het eigen aandeel van het slachtoffer genoemd en staat in artikel 5 van de Wsg.
    18.     De gedachte achter deze bepaling is dat het schadefonds is opgericht om mensen, die buiten hun schuld slachtoffer worden van geweld, een financiële tegemoetkoming te bieden in hun schade. Als het slachtoffer een eigen aandeel heeft in het geweld is deze tegemoetkoming in principe niet passend, omdat deze moet worden gezien als een uiting van solidariteit van de samenleving met het slachtoffer. De tegemoetkoming wordt namelijk gefinancierd uit gemeenschapsgeld.
    19.     Voor de beoordeling van het eigen aandeel gaat de CSG na of het slachtoffer het geweldsmisdrijf had kunnen en moeten voorkomen. Hierbij kijkt zij of het slachtoffer zichzelf onnodig in een situatie heeft gebracht waarin hij geweld kon en moest verwachten.
    20.     Als sprake is van een eigen aandeel, kan de CSG een aanvraag volledig afwijzen of de uitkering op een lager bedrag vaststellen. Of de CSG een aanvraag volledig afwijst of de uitkering op een lager bedrag vaststelt, bepaalt het uiteindelijk aan de hand van de aard en de ernst van het verwijt dat het slachtoffer kan worden gemaakt, bezien in het licht van het geweld dat tegen hem is gebruikt.
    21.     Voor vijf situaties van eigen aandeel is omschreven hoe de CSG deze beoordeelt. Dit zijn uitgangspunten. Of de CSG een aanvraag afwijst of de uitkering op een lager bedrag vaststelt, bepaalt zij uiteindelijk aan de hand van de aard en de ernst van het verwijt dat het slachtoffer kan worden gemaakt, bezien in het licht van het geweld dat tegen hem is gebruikt. Hierbij wordt rekening gehouden met alle omstandigheden van het geval.
    22.     In de vierde van de vijf omschreven situaties heeft een aanvrager zich bewust in het soft- of harddrugsmilieu begeven en is het geweldsmisdrijf hiervan een gevolg. In dit geval wijst de CSG een aanvraag volledig af. Hetzelfde geldt voor geweldsmisdrijven die verband houden met wapenhandel. Bij drugs- en wapenhandel wordt namelijk regelmatig geweld gebruikt om conflicten en onenigheden op te lossen, om iemands positie in het milieu te versterken of om geld, drugs en/of wapens afhandig te maken.
    Beoordeling door de Afdeling
    23.     De Afdeling volgt niet het betoog van [appellant] dat het stellen van vragen door de CSG in strijd is met artikel 4:2, tweede lid en artikel 3:3 van de Awb.
    24.     Artikel 3:2 van de Awb legt op het bestuursorgaan een onderzoekplicht bij de voorbereiding van zijn besluit. Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. De reikwijdte van de onderzoekplicht van het bestuursorgaan hangt bij een besluit op aanvraag mede af van de inlichtingenplicht van de aanvrager op grond van artikel 4:2, tweede lid, van de Awb. Dit bepaalt dat de aanvrager de gegevens en bescheiden verschaft die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.
    25.     Naar welke feiten de CSG onderzoek moet doen bij de voorbereiding van haar besluit, is afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Voor de beoordeling van het eigen aandeel gaat de CSG na of het slachtoffer het geweldsmisdrijf had kunnen en moeten voorkomen. Hierbij kijkt zij of het slachtoffer zichzelf onnodig in een situatie heeft gebracht waarin hij geweld kon en moest verwachten. Eigen aandeel hoeft niet te worden bewezen, maar moet aannemelijk worden gemaakt met voldoende objectieve aanwijzingen (uitspraken van de Afdeling van 27 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2108 en van 10 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2319).
    26.     De CSG mag in beginsel uitgaan van de feiten zoals die zijn vastgesteld door de strafrechter. De CSG zal in de regel niet behoeven - en ook niet behoren - te treden in een nieuw onderzoek naar de feiten waarvan uit het vonnis of het arrest van de strafrechter blijkt (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 16 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1283). [appellant] heeft geen antwoord gegeven op vragen tijdens het strafrechtelijk onderzoek, waaronder de vraag naar de naam van de bijrijder en de vraag waarom hij geen aangifte heeft gedaan. De CSG mocht daarover vragen stellen voor de beoordeling van de aannemelijkheid van het eigen aandeel. Dit is, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, niet in strijd met artikel 4:2, tweede lid, en ook niet met artikel 3:33 van de Awb.
    27.     Het verbod op reformatio in peius betekent, onder meer, dat een belanghebbende als gevolg van het door hem ingestelde bezwaar niet in een slechtere positie mag komen te verkeren. Anders dan [appellant] betoogt, is het besluit van 3 december 2019 niet in strijd met dat verbod. De CSG heeft bij besluit van de aanvraag om een uitkering uit het schadefonds afgewezen en die afwijzing, na bezwaar, gehandhaafd. [appellant] is daarmee dus niet in een slechtere positie gebracht.
    28.     Het stond de CSG dus vrij om in het kader van volledige heroverweging aan het besluit van 3 december 2019 (ten overvloede) een extra afwijzingsgrond - het niet hebben onderbouwd van het gestelde psychisch letsel - ten grondslag te leggen. Anders dan [appellant] betoogt, hoefde de rechtbank de door [appellant] aangevoerde argumenten tegen die afwijzingsgrond niet te beoordelen. De rechtbank is er, zoals hieronder wordt overwogen, terecht van uitgegaan dat de CSG een eigen aandeel in het geweldsmisdrijf mocht tegenwerpen en de aanvraag op die primaire en zelfstandige grond mocht afwijzen. De rechtbank hoefde daarom niet meer toe te komen aan de beoordeling van de andere afwijzingsgrond.
    29.     Anders dan [appellant] betoogt, is de rechtbank terecht van oordeel dat de CSG met voldoende objectieve aanwijzingen het eigen aandeel aannemelijk heeft gemaakt. Ook als met het vonnis, het arrest en het onderliggende strafdossier de aanleiding voor de beschieting niet met zekerheid vaststaat, maakt dit niet dat de CSG geen eigen aandeel mocht tegenwerpen. Daarbij is het volgende van belang.
    30.     In het vonnis van 3 december 2019 overweegt de rechtbank onder 6.3 dat in het dossier aanwijzingen zijn te vinden dat het schieten op [appellant] en zijn bijrijder heeft plaatsgevonden in een milieu van drugscriminaliteit. Op basis van verklaringen van [appellant] en van andere betrokkenen en uit informatie uit tapgesprekken is het voldoende aannemelijk dat [appellant] zich bewust in het drugsmilieu begaf. De CSG vindt het in dit verband terecht opvallend dat [appellant] alleen aangifte heeft gedaan van vernieling van zijn scooter en niet van poging tot doodslag nadat op klaarlichte dag meerdere keren op hem en de bijrijder is geschoten door een beruchte drugscrimineel. Dit is een aanwijzing dat het om een afrekening in het drugsmilieu gaat. In het strafrechtelijk onderzoek heeft [appellant] met beroep op zijn zwijgrecht geen antwoord gegeven op vragen, waardoor hij de mogelijkheid om duidelijkheid te bieden voorbij heeft laten gaan. .
    31.     De rechtbank acht het met de CSG terecht aannemelijk dat de feiten in onderlinge samenhang bezien voldoende zijn om te concluderen dat [appellant] zich begaf in het criminele drugsmilieu. [appellant] heeft zichzelf daarmee in een situatie gebracht waarin hij geweld kon verwachten. [appellant] heeft in hoger beroep geen argumenten aangevoerd waarom dit oordeel onjuist is, en heeft alleen herhaald dat het volgens hem om vage argumenten en verbanden gaat. De Afdeling ziet geen aanleiding hierover anders te oordelen dan de rechtbank heeft gedaan. [appellant] heeft op de zitting gewezen op de hypothetische mogelijkheid van een alternatief scenario, waarin het schietincident zich niet zou hebben afgespeeld in de context van criminele milieu. Deze stelling is op geen enkele manier aannemelijk gemaakt. Het betoog van [appellant] dat de CSG niet mocht uitgaan van een eigen aandeel, slaagt dus niet.
    32.     Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 9 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3740), is een uitkering uit het fonds een financiële tegemoetkoming die wordt gefinancierd uit belastinggeld en moet worden gezien als een uiting van solidariteit van de samenleving met het slachtoffer. De CSG moet deze uitkering kunnen verantwoorden. Er is geen grond voor het oordeel dat als iemand zich in het harddrugsmilieu begeeft en er geweld tegen hem wordt gebruikt, een uiting van maatschappelijke solidariteit in de vorm van een uitkering uit het schadefonds passend is.
    33.     In dit geval is de vierde van de vijf in paragraaf 1.4.1 van de Beleidsbundel bedoelde bijzondere situaties van toepassing. Met de omschrijving van die situaties is nadere invulling gegeven aan de uitzondering van het eigen aandeel, waarbij het slachtoffer zichzelf onnodig in een situatie heeft gebracht, waarin hij geweld kon en moest verwachten. Uit die omschrijving volgt dat in dit geval in beginsel een uitkering volledig wordt geweigerd.
    34.     [appellant] betoogt tot slot dat het handelen overeenkomstig het beleid gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met het beleid te dienen doelen en die de CSG aanleiding hadden moeten geven om met toepassing van artikel 4:84 van de Awb van het beleid af te wijken.
    35.     Voorop staat dat bij toetsing aan de norm van artikel 4:84 van de Awb dezelfde maatstaven gelden als bij toetsing van een besluit rechtstreeks aan de norm van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Onder ‘bijzondere omstandigheden’ in artikel 4:84 worden begrepen de omstandigheden die in de beleidsregel al als bijzonder zijn genoemd en andere bijzondere omstandigheden die niet in de beleidsregel zijn meegenomen.
    36.     Uit het betoog van [appellant] blijkt niet van bijzondere omstandigheden die rechtvaardigen dat een uitzondering wordt gemaakt op het onder 22 beschreven uitgangspunt. [appellant] stelt dat hij zich niet als slachtoffer kon voegen in de strafprocedure, omdat hij niet op de hoogte was van die procedure. Dit is geen bijzondere omstandigheid die maakt dat hij daarom een gedeeltelijke uitkering uit het schadefonds moet krijgen. Daarbij komt dat [appellant], ook na lang aandringen van de politie, geen aangifte wilde doen van de poging tot doodslag. Daaraan doet niet af dat hij in de aangifte van vernieling van de scooter het schietincident heeft genoemd. Voor zover [appellant] stelt dat de ernst van het misdrijf, de poging tot doodslag, en het daardoor opgelopen psychisch letsel, niet in verhouding staat tot een volledige weigering van de uitkering, is het volgende van belang. [appellant] heeft zich in de strafrechtelijke procedure op zijn zwijgrecht beroepen en daarmee nagelaten duidelijkheid te verschaffen. Ook in de bestuursrechtelijke procedure, waarin vooral de beoordeling van het eigen aandeel centraal stond, heeft [appellant] geen openheid van zaken willen geven. De door [appellant] aangevoerde omstandigheden maken daarom niet dat de voor hem nadelige gevolgen onevenredig zijn als bedoeld in artikel 4:84 of 3:4 van de Awb. Er is geen grond voor het oordeel dat de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit van 3 december 2019 niet in stand mocht laten.
    37.     Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    38.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd.
    39.     De CSG hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
    w.g. Daalder
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Planken
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2024
    299