ECLI:NL:RVS:2024:2614, Raad van State, 26-06-2024, 202302726/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-06-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 december 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Heemskerk Zandgigant een last onder dwangsom opgelegd. Zandgigant verkoopt grond en aarde via een webshop en is gevestigd op Voorweg 13 te Heemskerk. Zandgigant slaat deze aarde op voor distributie naar klanten op verschillende locaties in Nederland, waaronder op Voorweg 10 te Heemskerk. Op dit adres liggen meerdere percelen, waaronder perceel 1627. Waar het hierna gaat over Voorweg 10 wordt dit perceel bedoeld. Het perceel heeft, voor zover hier van belang, op grond van het bestemmingsplan "Bestemmingsplan Heemskerk Buitengebied 2015" de bestemming "Agrarisch - Tuindersgebied". Die gronden mogen ingevolge de planregels onder meer worden gebruikt voor glastuinbouwbedrijven en tuin- en akkerbouwbedrijven. Naar aanleiding van meldingen van geluidsoverlast en overlast door zakken met zand is een controle uitgevoerd, waarbij is geconstateerd dat op dit perceel meerdere zakken grond en zand zijn opgeslagen in strijd met het bestemmingsplan.

202302726/1/R1.
    Datum uitspraak: 26 juni 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Heemskerk,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 17 maart 2023 in zaak nr. 22/2439 in het geding tussen:
    Zandgigant B.V.
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 december 2021 heeft het college Zandgigant een last onder dwangsom opgelegd.
    Bij besluit van 5 april 2022 heeft het college het door Zandgigant gemaakte bezwaar tegen het besluit van 21 december 2021 gedeeltelijk gegrond verklaard, dat besluit herroepen voor zover dit ziet op het perceel Voorweg 13, en voor het overige in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 17 maart 2023 heeft de rechtbank het door Zandgigant daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 5 april 2022 vernietigd, en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 30 mei 2023 heeft het college opnieuw op het bezwaar van Zandgigant tegen het besluit van 21 december 2021 beslist, het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 21 december 2021 herroepen voor zover dit ziet op het perceel Voorweg 13, en het besluit van 21 december 2021 gewijzigd in stand gelaten voor zover dit ziet op het perceel Voorweg 10.
    Tegen dit besluit heeft Zandgigant gronden ingediend.
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 maart 2024, waar het college, vertegenwoordigd door mr. L.M. Offerman en mr. drs. C. Waal, en Zandgigant, vertegenwoordigd door mr. R.A.M. Schram, advocaat te Velsen-Noord, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 21 december 2021 heeft het college aan Zandgigant een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Zandgigant verkoopt grond en aarde via een webshop en is gevestigd op Voorweg 13 te Heemskerk. Zandgigant slaat deze aarde op voor distributie naar klanten op verschillende locaties in Nederland, waaronder op Voorweg 10 te Heemskerk. Op dit adres liggen meerdere percelen, waaronder perceel 1627. Waar het hierna gaat over Voorweg 10 wordt dit perceel bedoeld. Het perceel heeft, voor zover hier van belang, op grond van het bestemmingsplan "Bestemmingsplan Heemskerk Buitengebied 2015" de bestemming "Agrarisch - Tuindersgebied". Die gronden mogen ingevolge de planregels onder meer worden gebruikt voor glastuinbouwbedrijven en tuin- en akkerbouwbedrijven.
    Naar aanleiding van meldingen van geluidsoverlast en overlast door zakken met zand is een controle uitgevoerd, waarbij is geconstateerd dat op dit perceel meerdere zakken grond en zand zijn opgeslagen in strijd met het bestemmingsplan.
    3.       Bij het besluit van 21 december 2021 heeft het college Zandgigant onder oplegging van een dwangsom gelast om de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo op Voorweg 10 en Voorweg 13 te staken en gestaakt te houden. Het college heeft de dwangsom bepaald op € 100,00 per geconstateerde overtreding op Voorweg 10 met een maximum van € 500,00, en € 3.000,00 per vier weken met een maximum van € 15.000,00 voor de overtreding op Voorweg 13.
    Bij besluit van 12 januari 2022 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de beslissing op bezwaar.
    4.       Bij het besluit van 5 april 2022 heeft het college het besluit van 21 december 2021 herroepen voor zover dit ziet op Voorweg 13. Het college heeft Zandgigant een gewijzigde last onder dwangsom opgelegd voor wat betreft Voorweg 10. Het college heeft Zandgigant gelast om de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo op dit perceel te staken en gestaakt te houden. Zandgigant kan volgens het besluit aan de last voldoen door het staken van detailhandel die bestaat uit onder meer het opslaan en verzamelen van zand op het terrein, het met vrachtwagens af- en aanvoeren van zand op het terrein, en het verzendgereed maken van zand. Voldoet Zandgigant niet vóór 18 mei 2022 aan de last dan moet zij een dwangsom betalen van € 3.000,00 per vier weken, met een maximum van € 15.000,00.
    Het college heeft op 31 maart 2022 geconstateerd dat Zandgigant de overtreding heeft gestaakt.
    Hoger beroep
    5.       Alleen het college heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank. In hoger beroep ligt de bevoegdheid van het college om te handhaven niet meer voor. De vraag die partijen in hoger beroep verdeeld houdt, is of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het besluit van 5 april 2022 in strijd is met artikel 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    6.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    7.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het besluit van 5 april 2022 onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en ondeugdelijk is gemotiveerd. Er is volgens het college geen sprake van willekeur of een schending van het gelijkheidsbeginsel, omdat er geen sprake is van gelijke gevallen.
    7.1.    In beroep betoogde Zandgigant dat sprake is van willekeur. In dat verband wees zij op een lijst met 25 percelen waarop volgens haar overtredingen plaatsvinden van gebruiksregels van het bestemmingsplan. De rechtbank heeft geconcludeerd dat het besluit van 5 april 2022 niet deugdelijk is onderbouwd en in zoverre onzorgvuldig is voorbereid. Volgens de rechtbank heeft het college ten onrechte niet zichtbaar een afweging gemaakt over de mogelijke overtredingen op de lijst in relatie tot haar handhavingsbeleid en de daarvan onderdeel uitmakende prioriteitstelling, waarbij de belangen van Zandgigant zijn betrokken.
    7.2.    De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat prioriteitstelling is toegestaan om in het kader van doelmatige handhaving onderscheid te maken in de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de handhavingstaak. Het college heeft haar prioriteitstelling uitgewerkt in het "VTH-beleid 2021-2024 Vergunningen, toezicht en handhaving" (hierna: het Handhavingsplan) van juli 2021. Het gebruik van gronden in strijd met het bestemmingsplan is aangemerkt als prioriteit midden. Overtredingen van de categorie midden worden opgepakt als daarvoor voldoende handhavingscapaciteit beschikbaar is. Bij een formeel handhavingsverzoek wordt, ongeacht de categorie, actie ondernomen. In het geval van Zandgigant heeft het college naar aanleiding van overlastmeldingen een controle uitgevoerd, waarna het tot het opleggen van een last onder dwangsom is overgegaan. Uit het Handhavingsplan volgt niet dat in een geval met de prioriteit midden alleen maar tot handhaving wordt overgegaan in geval van een verzoek daartoe. Ook een melding is niet vereist om tot handhaving over te kunnen gaan maar een melding van een omwonende kan daartoe wel aanleiding zijn, indien handhavingscapaciteit beschikbaar is. Op de zitting van de Afdeling heeft het college toegelicht dat dit het geval was.
    7.3.    De door Zandgigant in bezwaar overgelegde lijst ziet op mogelijke overtredingen van het bestemmingsplan. Indien er sprake zou zijn van een overtreding, gaat het volgens het Handhavingsplan dus om de prioriteit midden. De lijst kan niet worden aangemerkt als een verzoek om handhaving. Het college heeft er terecht op gewezen dat onderzoek naar en eventueel optreden tegen de op de lijst genoemde gevallen volgens het Handhavingsplan daarom in beginsel plaatsvindt als daarvoor voldoende handhavingscapaciteit beschikbaar is. Het college heeft in het besluit op bezwaar gesteld dat het geen handhavingscapaciteit heeft om al die gevallen te onderzoeken en eventueel op te treden. Daarbij heeft het college terecht betrokken dat de lijst bestaat uit een ongespecificeerde opsomming van adressen. Er is ook niet gebleken dat - anders dan bij Zandgigant - sprake is van (overlast)meldingen over deze percelen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college onder deze omstandigheden niet in strijd gehandeld met het gelijkheidsbeginsel of het verbod van willekeur. Het traject jegens Zandgigant was al gestart toen zij de lijst indiende naar aanleiding van overlastmeldingen over Zandgigant en daarvoor was kennelijk capaciteit beschikbaar. Naar het oordeel van de Afdeling hoefde het college in de omstandigheid dat er mogelijk meer overtredingen in het buitengebied waren, geen aanleiding te zien om het handhavingstraject jegens Zandgigant te staken. Ook hoefde het college daarin geen aanleiding te zien om handhaving jegens Zandgigant uit te stellen totdat het onderzoek had gedaan naar de door Zandgigant genoemde percelen. Voor zover sprake zou zijn van andere overtredingen in het buitengebied, zoals door Zandgigant onder verwijzing naar de lijst is betoogd, heeft het college op de zitting van de Afdeling toegelicht dat het college voornemens is om overtredingen in het buitengebied projectmatig aan te pakken. Ook heeft het college op de zitting van de Afdeling gesteld dat er inmiddels budget beschikbaar is gesteld voor de uitvoering van dat project.
    De conclusie is dat het college in het besluit van 5 april 2022 voldoende heeft gemotiveerd waarom het jegens Zandgigant handhavend optreedt. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie hoger beroep
    8.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De Afdeling zal de beroepsgrond van Zandgigant over de hoogte van de dwangsom beoordelen die de rechtbank onbesproken heeft gelaten.
    Beroep van Zandgigant tegen het besluit van 5 april 2022
    9.       Zandgigant betoogt dat de dwangsom te hoog is. Zij stelt dat de dwangsom in het besluit van 21 december 2021 zag op twee percelen en de dwangsom in het besluit van 5 april 2022 slechts op een perceel. Het college heeft de hoogte van de dwangsom die ziet op Voorweg 10 volgens Zandgigant ten onrechte verdubbeld.
    9.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 25 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3954, onder 6.1, heeft het opleggen van een last onder dwangsom als doel om de overtreder te bewegen tot naleving van de geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd en verbeurte van de dwangsom wordt voorkomen.
    9.2.    In het besluit van 21 december 2021 had het college voor de kwalificatie van de overtreding een onderscheid gemaakt tussen bedrijfsmatige activiteiten op Voorweg 10 en detailhandel op Voorweg 13. De dwangsom voor detailhandel was hoger dan de dwangsom voor bedrijfsmatige activiteiten, namelijk een maximum van € 15.000,00 in plaats van € 500,00. In het besluit op bezwaar van 5 april 2022 heeft het college vastgesteld dat de bedrijfsmatige activiteiten op Voorweg 10 - het opslaan, verzamelen, af- en aanvoeren en verzendgereed maken van zand - alsnog gekwalificeerd moeten worden als detailhandel. Het heeft de motivering van de last in zoverre aangepast. Ook heeft het college de dwangsom gewijzigd overeenkomstig het bedrag dat in het besluit van 21 december 2021 was gekoppeld aan detailhandel. Wat betreft Voorweg 13 heeft het college de last herroepen, omdat er ter plaatse geen detailhandel plaatsvindt. Bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom heeft het college aangesloten bij de "Leidraad handhavingsacties en begunstigingstermijnen" van Infomil uit 2021.
    Uit artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht volgt dat op grondslag van de bezwaren een heroverweging van het bestreden besluit plaatsvindt. Hieraan staat niet in de weg dat het college dezelfde gedraging anders kwalificeert. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college de aan Zandgigant opgelegde last onder dwangsom inhoudelijk niet wezenlijk gewijzigd. Het college was dan ook bevoegd om de dwangsom vast te stellen op € 3.000,00 per vier weken met een maximum van € 15.000,00. Anders dan Zandgigant betoogt, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van de geschonden norm en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie beroep
    10.     Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van Zandgigant tegen het besluit van het college van 5 april 2022 alsnog ongegrond verklaren.
    Het besluit van 30 mei 2023
    11.     Bij besluit van 30 mei 2023 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door Zandgigant gemaakte bezwaar. Nu dit besluit is genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank, is door de vernietiging van die uitspraak de grondslag aan dat besluit komen te ontvallen, zodat het reeds daarom dient te worden vernietigd.
    Proceskosten
    12.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 17 maart 2023 in zaak nr. 22/2439;
    III.      verklaart het beroep van Zandgigant tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Heemskerk van 5 april 2022 ongegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Heemskerk van 30 mei 2023 met kenmerk Z/2023/414481.
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.
    w.g. Willems
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Wijgerde
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 juni 2024
    672-1099