ECLI:NL:RBDHA:2024:17816, Rechtbank Den Haag, 14-10-2024, SGR 22/4456
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2024-10-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Woo-verzoek over maatwerkafspraak politieambtenaren. Zoekslag onvoldoende inzichtelijk. Beroep gegrond.

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 22/4456 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 oktober 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser], uit [woonplaats], eiser
    (gemachtigden: drs. S.H. Springer en W.F. Kaihatu),
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Justitie en Veiligheid, verweerder
    (gemachtigden: mr. Y.L. Harrak en P.W. van Gijzen).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de openbaarmaking van documenten op grond van de Wet open overheid (Woo). 
    
    
    
      1.1.
      Verweerder heeft eisers aanvraag om openbaarmaking van documenten met het primaire besluit van 1 februari 2022 afgewezen. 
      
    
    
      1.2.
      Bij het bestreden besluit van 15 juni 2022 op het bezwaar van eiser heeft verweerder een aantal documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt en dit voor enkele documenten geweigerd. Bij aanvullend besluit van 15 december 2022 heeft verweerder het besluit op bezwaar gedeeltelijk herroepen en meer documenten openbaar gemaakt. Het beroep is van rechtswege mede gericht tegen dit aanvullende besluit.
      
    
    
      1.3.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 2 september 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigden van eiser en de gemachtigde van verweerder.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over? 
      
    
    
    2. De Nationale Politie en de vakbonden hebben afspraken gemaakt over de ontslaguitkering van een groep politievliegers. Een onderdeel daarvan is de wijziging van ’65 jaar’ in ‘AOW-gerechtigde leeftijd’ als einddatum voor sommige uitkeringen. In het CGOP van 2 juni 2016 is ook overeenstemming bereikt over 2 maatwerkafspraken voor 11 politievliegers die eerder, vanaf hun 55-jarige leeftijd, gebruik willen maken van de ontslaguitkering. Maatwerkafspraak 2 is in januari 2018 aangepast in die zin dat het causaliteitsvereiste is losgelaten, waardoor de relatie van de ziekte met het langdurig vliegen in het oude type helikopter niet meer vereist is om aanspraak te blijven maken op de ontslaguitkering wanneer een vlieger vanaf zijn 55ste levensjaar niet meer geschikt is om de functie uit te oefenen of wordt afgekeurd in het kader van de WIA. Eiser wil informatie over de totstandkoming van deze wijziging.
    
    3. Op 18 januari 2021 heeft eiser verzocht om openbaarmaking van alle relevante documenten binnen de organisatie van de Nationale Politie en tussen de Nationale Politie en de bonden, met betrekking tot maatwerkafspraken 1 en 2 gedurende de periode 
    5 juni 2015 tot 9 augustus 2016. Ook heeft eiser verzocht om openbaarmaking van alle relevante documenten met betrekking tot de wijziging van maatwerkafspraak 2 gedurende de periode van 9 augustus 2016 tot 1 januari 2019. 
    
    4. Verweerder heeft bij een eerste zoekslag 18 documenten gevonden. De documenten zijn benoemd in een inventarislijst. Bij het primaire besluit heeft verweerder beslist om deze documenten niet openbaar te maken. 
    
    5. In bezwaar is een nieuwe zoekslag verricht. Daarbij zijn 7 nadere documenten aangetroffen; deze documenten zijn bij het bestreden besluit gedeeltelijk openbaar gemaakt. Dat geldt ook voor documenten waarvan de openbaarmaking eerder werd geweigerd, met uitzondering van 2 documenten. Verweerder heeft 8 documenten van de inventarislijst verwijderd, omdat die buiten het bereik van het Woo-verzoek zouden vallen. 
    
    6. Eiser heeft op 22 juli 2022 beroep ingesteld. 
    
    7. Om tegemoet te komen aan een beroepsgrond over de reikwijdte van de verrichte zoekslag, heeft verweerder een nieuwe zoekslag uitgevoerd.
    
    8. Op 15 december 2022 heeft verweerder het bestreden besluit gedeeltelijk herroepen met het aanvullend besluit. De 2 documenten waarvan de openbaarmaking aanvankelijk werd geweigerd, zijn alsnog openbaar gemaakt. Volgens verweerder heeft de zoekslag verder geen nieuwe documenten opgeleverd. De 8 documenten die van de inventarislijst waren geschrapt, zijn bij een afzonderlijk besluit alsnog openbaar gemaakt.
    
    9. Eiser heeft naar aanleiding van het aanvullend besluit nieuwe beroepsgronden naar voren gebracht. 
    
    
      
        Wat stelt eiser in beroep?
      
    
    
    10. Na het aanvullend besluit richten de beroepsgronden zich niet langer tot toepassing van de uitzonderingsgronden uit de Woo. Het beroep ziet op de zoekslag en de vraag welke documenten verweerder voorhanden zou moeten hebben. 
    
    11. Eiser stelt dat er een te beperkte zoekslag is gehanteerd. Er is alleen gezocht op de zoektermen “maatwerk” en “vliegers”. Verweerder had ook andere zoektermen moeten hanteren, zoals FLO (functioneel leeftijdsontslag), Bölkow (het verouderde helikoptertype), ontslaguitkering en vaststellingsovereenkomst. 
    
    12. Volgens eiser moeten er bij verweerder meer documenten voorhanden zijn die voldoen aan de omschrijving in het Woo-verzoek:
    
      
        er moeten documenten bestaan waaruit blijkt dat de bonden zijn geïnformeerd over de wijziging van maatwerkafspraak 2 en die betrekking hebben op de afstemming tussen verweerder en de politie. De bonden worden altijd ingelicht over wijzigingen in de rechtpositie van personeelsleden van de Nationale Politie en er moet afstemming hebben plaatsgevonden over deze wijziging; 
      
      
        verweerder moet beschikken over ondersteunende documenten met betrekking tot de wijziging van maatwerkafspraak 2, zoals ook blijkt uit de mail van de advocaat van de Nationale Politie, mr. Van Keeken aan de Chef afdeling luchtvaart van 31 oktober 2022 naar een medewerker van de NP, waar 60 mails zijn bijgevoegd die betrekking hebben op de maatwerkafspraken; 
      
      
        documenten van vergaderingen van het TCGOP die hebben plaatsgevonden op 25 februari 2016 en 17 maart 2016, moeten onder verweerder berusten. Verweerder is voorzitter van dit overleg en daarmee verantwoordelijk voor een zorgvuldige verslaglegging. Naast verslagen zouden ook uitnodigingen voor het overleg en de agenda’s aanwezig moeten zijn.  
      
    
    
    13. Verweerder heeft beslist op basis van onzorgvuldig onderzoek en een ondeugdelijke motivering. Hij heeft documenten die onder hem hebben berust of hadden moeten berusten, voor eiser achtergehouden. Bovendien heeft verweerder documenten die buiten het informatieverzoek vielen abusievelijk aan eiser verstrekt, terwijl documenten die eerst niet zijn verstrekt, op een later moment alsnog openbaar zijn gemaakt. Dit getuigt van onzorgvuldige besluitvorming.
    
    14. Verder moet verweerder een schadevergoeding betalen wegens overschrijding van de redelijke termijn. 
    
    
      
        Wat is het oordeel van de rechtbank?
      
    
    
    
      
        Is de verrichte zoekslag voldoende zorgvuldig?
      
    
    
    15. Een bestuursorgaan moet voldoende inzichtelijk maken hoe het de zoekslag heeft verricht. Die zoekslag moet zorgvuldig zijn. Het voldoende inzichtelijk maken van de zoekslag kan het bestuursorgaan bewerkstelligen door bijvoorbeeld te vermelden welke systemen zijn geraadpleegd, welke zoektermen zijn gehanteerd voor het zoeken naar documenten in die systemen, welke specifieke vragen de volgens het bestuursorgaan relevante personen hebben meegekregen en welke schifting in de door die personen aangedragen documenten vervolgens is gemaakt.
    
    16. De door eiser beschreven bestuurlijke aangelegenheid betreft de rechtspositie van een groep politieambtenaren. Beslissingen over aangelegenheden van algemeen belang voor de rechtstoestand van politieambtenaren, worden volgens het Besluit overleg en medezeggenschap politie 1994 (Besluit 1994) voorafgegaan door overleg. Dat overleg vindt plaats tussen enerzijds de Commissie voor georganiseerd overleg in politie- ambtenarenzaken (de Commissie) en anderzijds verweerder, dan wel de korpschef van politie. De Commissie bestaat uit bonden en belangenvertegenwoordigers van politieambtenaren. Het overleg van de Commissie met verweerder staat bekend als het Centraal Georganiseerd Overleg Politie-ambtenarenzaken (CGOP).
    
    17. Op 30 juni 2016 heeft de korpschef van politie, na overleg in het CGOP, twee maatwerkafspraken vastgesteld voor politieambtenaren die in een helikopter hebben gevlogen. Maatwerkafspraak 1 maakt het voor de vlieger mogelijk om vanaf de 55-jarige leeftijd ontslag te vragen en vervolgens maximaal tien jaar een ontslaguitkering te ontvangen. Met een vlieger die ervoor kiest om eerder gebruik te maken van de ontslaguitkering, wordt een vaststellingsovereenkomst gesloten. Maatwerkafspraak 2 betreft een aanvullende aanspraak voor vliegers die in het verleden 10 jaar of langer in een verouderd type helikopter hebben gevlogen en op of na de leeftijd van 55 jaar geheel of gedeeltelijk arbeidsongeschikt voor de functie van vlieger worden, voor zover zij niet van maatwerkafspraak 1 gebruik maken. In het vaststellingsbesluit is als extra voorwaarde bepaald, dat er een redelijk vermoeden moest bestaan van een verband tussen de ongeschiktheid tot werken en het gedurende langere tijd vliegen in het oude type helikopter. Deze voorwaarde is in januari 2018 losgelaten. Eiser wenst alle documenten te ontvangen die ten grondslag hebben gelegen aan deze wijziging. 
    
    18. Verweerder heeft bij de zoekslag de termen ‘maatwerk’ en ‘vliegers’ gehanteerd en stelt zich op het standpunt dat dit twee brede zoektermen zijn die het betreffende onderwerp dekken. Daarnaast is naar de door eiser genoemd documenten gezocht middels de naam van het document en de datum ervan. De stukken van het TCGOP en CGOP zijn geraadpleegd op basis van het bij het ministerie beschikbare archief en het CAOP. Verder is ook de politie geraadpleegd voor stukken. Van een beperkte zoekslag is dan ook geen sprake, aldus verweerder.  
    
    19. De rechtbank is van oordeel dat verweerder onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt hoe de zoekslagen hebben plaatsgevonden. Allereerst is de rechtbank van oordeel dat de gebruikte zoektermen het betreffende onderwerp onvoldoende dekken, nu het nodig was om de door eiser genoemde documenten ook met andere zoektermen, zoals de naam en de datum van die documenten te zoeken. Hieruit blijkt dat deze documenten dus niet naar voren zijn gekomen bij de zoekslag met de door verweerder gebruikte zoektermen. 
    
    20. Voorts heeft verweerder niet duidelijk kunnen maken waarom niet is gekozen voor andere zoals de door eiser aangedragen zoektermen. Volgens verweerder is van het gebruik van deze alternatieve zoektermen geen verder resultaat te verwachten. Verweerder heeft niet inzichtelijk gemaakt waar hij dit op baseert. De voorgestelde zoektermen houden nauw verband met de achterliggende rechtspositionele thematiek. Het komt de rechtbank voldoende aannemelijk voor dat het zoeken op deze termen resultaat zou kunnen opleveren, zodat van verweerder een nadere inspanning mag worden verwacht. Gelet hierop kan verweerder niet worden gevolgd in de stelling dat de gehanteerde zoektermen voldoende dekkend zijn geweest. 
    
    21. Ook is niet duidelijk in welke gegevensbestanden verweerder heeft gezocht. In het verweerschrift heeft verweerder uiteengezet dat alle betrokken vergaderstukken van de TCGOP en de CGOP zijn verzameld tezamen met het advies dat intern is ingewonnen. Niet duidelijk is of deze stukken afkomstig zijn van de (destijds) betrokken ambtenaren of dat de stukken zijn gezocht in een archief. Bovendien is niet nader toegelicht waarom tevens is gezocht bij de politie en de CAOP. Ook heeft verweerder niet inzichtelijk gemaakt door wie de zoekslag is verricht. 
    
    22. Daar komt bij dat er 3 zoekslagen hebben plaatsgevonden, waarbij documenten aanvankelijk ten onrechte niet openbaar zijn gemaakt, terwijl andere documenten abusievelijk op de inventarislijst zijn opgenomen en vervolgens zijn geschrapt.
    
    23. De rechtbank is gelet op het vorenstaande van oordeel dat de zoekslag onvoldoende zorgvuldig is geweest.
    
    
      
        Zijn er meer documenten?
      
    
    24. Zoals de hoogste bestuursrechter eerder heeft overwogen, is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, dat document toch onder het bestuursorgaan berust. 
    
    25. Verweerder stelt dat er geen documenten zijn die ten grondslag liggen aan de wijziging van maatwerkafspraak 2. De wijziging zou eenzijdig door de korpschef zijn aangepast in verband met een bezwaarprocedure. Dit besluit heeft niet plaatsgevonden in een overleg in CGOP-verband. Ook heeft geen afstemming plaatsgevonden met de politiebonden. omdat sprake was een beperkte verruiming van de maatwerkafspraak. Formeel overleg was dan ook niet nodig, mondelinge afstemming was voldoende.
    
    26. De rechtbank overweegt als volgt. Hoewel voorstelbaar is dat de vaststelling van de maatwerkafspraak met meer formeel overleg is omgeven dan een begunstigende afwijking daarvan, schiet verweerders uitleg tekort. Dat er geheel geen verdere documenten zijn te vinden over de wijziging van maatwerkafspraak 2, laat zich niet rijmen met Besluit 1994. Bij dit algemeen verbindend voorschrift is bepaald, dat vaststelling en wijziging van rechtspositionele regelingen gepaard moeten gaan met overleg tussen de Commissie en verweerder, dan wel de korpschef. 
    
    27. Het staat ook haaks op de inhoud van het interne e-mailbericht van 22 januari 2018 van de Nationale Politie. Hierin wordt aangegeven dat de bezwaren van de vliegers zijn besproken met verweerder. Voorts is aangegeven dat aanpassing van de regelgeving niet mogelijk is, maar dat maatwerkafspraak 2 wel kan worden verruimd nu verweerder daar geen bezwaar tegen heeft. Dit ondergraaft verweerders stelling, dat sprake was van een eenzijdige wijziging.
    
    28. Ook is in een interne mail van de politie van 22 december 2017 aangegeven, dat onderbouwing nodig was van “J&V/beleidsdirectie” waarom J&V van mening is dat vastgehouden kan worden aan de maatwerkafspraken. Dit bericht geeft niet alleen een aanwijzing dat tussen verweerder en de politie afstemming plaatsvond over de wijziging van maatwerkafspraak 2; er is ook uit af te leiden, dat bij verweerder interne afstemming heeft plaatsgevonden om te kunnen instemmen met de wijziging. Dat hiervan niets op papier zou staan, acht de rechtbank niet aannemelijk. 
    
    29. De rechtbank is van oordeel dat eiser hiermee aannemelijk heeft gemaakt dat aan de instemming door verweerder (interne) documentatie ten grondslag heeft gelegen. 
    
    
      
        Redelijke termijn
      
    
    
    30. De behandeling van zaken als deze, waarin van een bezwaar- en beroepstermijn sprake is, mag maximaal twee jaar in beslag nemen. Een termijn van zes maanden voor de behandeling van het bezwaar en een termijn van anderhalf jaar voor de behandeling van het beroep, is daarbij redelijk. De periode begint vanaf de datum van bezwaar tot de datum van de uitspraak door de rechtbank. Als de redelijke termijn is overschreden, geldt voor de schadevergoeding als uitgangspunt een tarief van € 500,- per half jaar waarmee die termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. 
    
    31. Vanaf het bezwaar van 31 januari 2022 heeft de behandeling van deze zaak meer dan tweeëneenhalf jaar geduurd. Daarmee is de redelijke termijn overschreden. Van een rechtvaardiging voor deze overschrijding is niet gebleken. De rechtbank kent eiser daarom een schadevergoeding toe van € 1.000,-. 
    
    32. Vervolgens moet worden bekeken aan wie de overschrijding is toe te rekenen. De rechtbank concludeert dat verweerder de schadevergoeding voor zijn rekening moet nemen. Als primaire oorzaak voor de vertraging moet namelijk worden gewezen op het herstel van het gebrekkige besluit op bezwaar, dat tijdens de beroepsprocedure en ruim na het verstrijken van de redelijke termijn voor bezwaar heeft plaatsgevonden. De behandeling van het beroep is daardoor gecompliceerd en vertraagd. 
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    33. Het beroep is gegrond. Verweerder moet een nieuwe zoekslag verrichten en een nieuw besluit op bezwaar nemen, met inachtneming van deze uitspraak. Daarbij dient hij ook de door eiser voorgestelde zoektermen te betrekken. Mocht die zoekslag geen nieuwe documenten opleveren, dan moet verweerder hiervoor een toereikende verklaring geven. Daarbij moet aandacht worden besteed aan de aanwijzing dat er afstemming lijkt te hebben plaatsgevonden tussen de politie en verweerder over maatwerkafspraak 2.
    
    34. Het bestreden besluit en het aanvullend besluit worden vernietigd.
    
    35. Verweerder moet een proceskostenvergoeding betalen van € 1.750,- en het griffierecht van € 184,- aan eiser vergoeden. Daarnaast moet verweerder aan eiser een schadevergoeding betalen van € 1.000,-. 
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit en het aanvullend besluit;
    - bepaalt dat verweerder een nieuw besluit op bezwaar moet nemen;
    - bepaalt dat verweerder aan eiser een schadevergoeding van € 1.000,- moet betalen;
    - bepaalt dat verweerder een proceskostenvergoeding aan eiser van € 1.750,- moet betalen;
    - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 184,- aan eiser moet betalen. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M. de Wit, rechter, in aanwezigheid van mr. D.C. van Genderen, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 oktober 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
    
  
  
     Op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
  
  
     Centraal Georganiseerd Overleg Politie-ambtenarenzaken.
  
  
     Relevante vergaderverslagen, inzetbrieven van zowel Nationale Politie als vakorganisaties, nota’s, memo’s en evt. rapportages.
  
  
     Dit afzonderlijke besluit valt buiten deze beroepsprocedure.
  
  
     Technisch CGOP (Centraal Georganiseerd Overleg Politie-ambtenarenzaken). 
  
  
     Zie uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 7 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:480.
  
  
     Artikel 3, eerste lid, van het Besluit 1994. 
  
  
     Artikel 2, van het Besluit 1994.
  
  
     Artikel 1, aanhef en onder k, van het Besluit 1994.
  
  
     Centrum Arbeidsverhoudingen Overheidspersoneel.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:774.
  
  
     Besluit proceskosten bestuursrecht; € 875,- per punt, 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor de zitting, wegingsfactor 1 (gemiddeld).