ECLI:NL:RBMNE:2021:4746, Rechtbank Midden-Nederland, 29-09-2021, UTR 20/1864
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2021-09-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: omgevingsvergunning voor bouwen, strijdig gebruik & wijzigen monument terecht geweigerd - wel onjuist beleid toegepast mbt strijdig gebruik - beroep gegrond - rechtsgevolgen in stand gelaten

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Utrecht
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: UTR 20/1864 en UTR 20/1441
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 september 2021 in de zaken tussen
    
  
  
    
      1a
    
      
        
          [eiser]
        , te [woonplaats] , eiser
      (gemachtigde: mr. J. Geelhoed),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder
    (gemachtigde: J. Hillenaar).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Eiser heeft in de periode 2012-2014 zijn gemeentelijk monument aan de [adres] in [plaats] verbouwd en daarin grootschalig onderhoud uitgevoerd. Er zijn vanuit het trappenhuis eigen toegangen gerealiseerd naar de eerste en de tweede verdieping. Op de tweede verdieping zijn een keuken en badkamer gerealiseerd. De keuken en badkamer op de eerste verdieping zijn vernieuwd en van plaats veranderd. Verder zijn er dakramen aangebracht in het schuine dakvlak, is de stahoogte in de kelder gewijzigd en zijn de kelderwanden geïnjecteerd. In de situatie na de verbouwing zijn er drie zelfstandige appartementen in het pand: op iedere bouwlaag één (inclusief de begane grond).
    
    
    
      Nadat verweerder eiser erop heeft gewezen dat deze werkzaamheden vergunningplichtig waren, heeft eiser een omgevingsvergunning aangevraagd op 29 november 2018. 
    
    
    
      Verweerder heeft in het primaire besluit van 6 maart 2019 geweigerd de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Samengevat weergegeven heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het splitsen van de woning in drie zelfstandige woningen in strijd is met het bestemmingsplan. Omdat niet wordt voldaan aan de fysieke leefbaarheidseisen uit het geldende beleid, wil verweerder geen omgevingsvergunning verlenen voor het toestaan van een extra woning. Ook kan verweerder vanuit het oogpunt van monumentenzorg niet instemmen met een deel van de aspecten van het bouwplan, waaronder de dakramen.  
    
    
    
      Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
    
    
    
      Op 27 februari 2020 (bestreden besluit I) heeft verweerder een beslissing op bezwaar genomen.
    
    
    
      Bij besluit van 2 maart 2020 (bestreden besluit II) heeft verweerder een vervangende beslissing op bezwaar genomen, waarbij het besluit van 27 februari 2020 is ingetrokken en het primaire besluit in stand is gelaten onder aanvulling van de motivering. 
    
    
    
      Eiser heeft vervolgens zowel tegen het besluit van 27 februari 2020 (UTR 20/1864) als tegen het besluit van 2 maart 2020 (UTR 20/1441) beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 29 december 2020. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het onderzoek op de zitting geschorst omdat partijen de gezamenlijke wens hadden om te onderzoeken of vergunningverlening mogelijk zou zijn na aanpassing van het bouwplan. Partijen hebben op de zitting afgesproken dat eiser binnen twee maanden zijn aanvraag zal wijzigen of intrekken en een nieuwe aanvraag zal doen, en dat verweerder vervolgens binnen twee maanden een nieuw besluit zal nemen, waarna eiser weer in de gelegenheid zal worden gesteld om op dit besluit te reageren.
      
        De rechtbank heeft partijen op verzoek van eiser en met instemming van verweerder meer tijd gegeven om tot een oplossing van het geschil te komen, maar een aanpassing van het bouwplan en nadere besluitvorming door verweerder is uitgebleven. De rechtbank heeft de behandeling van de zaak daarom voortgezet.
      
        Partijen hebben geen gebruik gemaakt van het recht om op een nadere zitting te worden gehoord. De rechtbank heeft bepaald dat die zitting achterwege blijft en heeft het onderzoek gesloten op 25 augustus 2021.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Het beroep met zaaknummer UTR 20/1864
      
    
    
    1. Eiser heeft beroep ingesteld tegen bestreden besluit I. Voordat dit beroep werd ingesteld heeft verweerder dit besluit echter al ingetrokken met het bestreden besluit II. Daarom was geen sprake van een besluit waartegen eiser beroep kon instellen bij de bestuursrechter op het moment waarop hij dat deed. 
    2. Het beroep tegen het bestreden besluit I is niet-ontvankelijk. Er is geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
    
    
    
      
        Het beroep met zaaknummer UTR 20/1441
      
    
    
    
      
        Extra woning in strijd met bestemmingsplan
      
    
    3. Op het perceel is (onder meer) het bestemmingsplan ‘Chw Algemene regels over bouwen en gebruik’ van toepassing. Het vierde lid van de algemene bouwregels uit artikel 4 van dit bestemmingsplan luidt als volgt: 
    
      a. Het veranderen, vervangen of vergroten van een woning mag niet leiden tot omzetting van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte of tot de vorming van een extra woning.
    
    De rechtbank stelt vast dat het bestemmingsplan het creëren van een extra appartement in de woning in het licht hiervan niet toestaat. Daarover zijn partijen het ook eens.
    
    4. Eiser heeft een omgevingsvergunning gevraagd voor de activiteiten ‘het bouwen van een bouwwerk’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en ‘het wijzigen van een monument’ als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b, sub 1o van de Wabo. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat door de bouwactiviteit een extra appartement wordt gecreëerd. Omdat dit in strijd is met het bestemmingsplan, heeft verweerder ook getoetst aan de activiteit ‘het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. 
    
    
      5.1
      Eiser betoogt dat geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan omdat in het pand in ieder geval al sinds 1944 meerdere appartementen gevestigd zijn. Van de vorming van een extra woning is volgens hem dan ook geen sprake.
      
    
    
      5.2
      Eiser heeft op de zitting bevestigd dat in het pand nu drie appartementen bestaan en hij heeft toegelicht welke bouwwerkzaamheden hij heeft verricht. Daaronder behoren in ieder geval het maken van een keuken en badkamer op de tweede verdieping en het plaatsen van een toegangsdeur op de eerste verdieping. Met het plaatsen van de toegangsdeur op de eerste verdieping en de eigen toegang tot de tweede verdieping vanaf de overloop op de eerste verdieping zijn hiermee zelfstandige woonruimtes ontstaan. Dat is een gevolg van de bouwactiviteiten die eiser heeft verricht. De rechtbank oordeelt dan ook dat dit bouwactiviteiten zijn in de zin van artikel 4, vierde lid onder a van de planregels die niet zijn toegestaan. Verweerder heeft terecht geconstateerd dat eisers bouwplan voor wat betreft het toevoegen van twee appartementen op de eerste en tweede verdieping in strijd is met het bestemmingsplan. 
      
    
    
      5.3
      De verklaring die eiser heeft overgelegd van [A] van 25 oktober 2019 kan niet tot een ander oordeel leiden. Dat [A] van 1944 tot circa 1963 in het appartement op de begane grond van het pand aan de [adres] heeft gewoond en dat de indeling van het pand destijds grotendeels overeenkomst met de foto’s van Funda uit 2012 neemt niet weg dat eiser de hiervoor genoemde wijzigingen met betrekking tot de tweede verdieping heeft aangebracht en daarmee een extra woning heeft gevormd. De verklaring sluit daarnaast ook niet uit dat het appartement op de eerste verdieping pas later is gerealiseerd.
      
      
        
          Onjuist beleid toegepast 
        
      
    
    
      6.1
      Op grond van artikel 4, vierde lid, onder b van de planregels kan verweerder (binnenplans) afwijken van het verbod van woningvorming: 
      
        b. Burgemeester en wethouders kunnen afwijken van de regel onder a en woningvorming en omzetting toestaan, als na toepassing van de algemene leefbaarheidstoets en de fysieke leefbaarheidseisen van de Beleidsnotitie en beleidsregels Woningsplitsen en omzetten, blijkt dat kwalitatief goede onzelfstandige woonruimten of woningen ontstaan en er geen onevenredige aantasting plaatsvindt van:
      
      
        
          1. het woon- en leefmilieu;
        
        
          2. de privacy van omwonenden;
        
        
          3. het verkeer en de parkeersituatie;
        
        
          4. de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden.
        
      
      
    
    
      6.2
      Verweerder is op grond van de Wabo bevoegd om af te wijken van het verbod om een extra woning te vormen, als dat niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en als wordt voldaan aan de hiervoor aangehaalde eisen uit de binnenplanse afwijkingsbepaling. Daarbij geldt dat verweerder beleidsruimte heeft bij zijn besluitvorming over de aanvraag van eiser. Als verweerder van oordeel is dat het bouwplan aan deze vereisten voldoet, kan hij ervoor kiezen om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De rechtbank moet toetsen of verweerder bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
      
    
    
      6.3
      Verweerder heeft geweigerd om toepassing te geven aan zijn bevoegdheid om ten behoeve van woningvorming van de planregels af te wijken. Daaraan is ten grondslag gelegd dat ten aanzien van het appartement op de tweede verdieping niet wordt voldaan aan de eisen die de beleidsregels stellen ten aanzien van de minimale oppervlakte van 50 m2 van een nieuw te vormen woonruimte.
      
    
    
      6.4
      In reactie op de beroepsgrond daarover van eiser, erkent verweerder inmiddels dat hij met het bestreden besluit II ten onrechte is uitgegaan van een minimale oppervlakte van 
      50 m2. In de Beleidsregels wijziging samenstelling van de woonruimtevoorraad (woningsplitsen en omzetten) van de gemeente Utrecht (hierna: de beleidsregels) is voor de binnenstad immers een uitzondering opgenomen, waarbij een minimale oppervlakte van 
      40 m2 wordt gehanteerd. Dit leidt tot de conclusie dat verweerder het bestreden besluit onzorgvuldig heeft voorbereid, door daarbij van een onjuist beleidskader uit te gaan. 
      
    
    
      6.5
      Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit II vernietigen, voor zover daarbij is beslist op het bezwaarschrift tegen de geweigerde omgevingsvergunning voor de vorming van een extra woning. 
      
    
    
      6.6
      Het gevolg van deze vernietiging door de rechtbank zou zijn dat verweerder opnieuw op het bezwaarschrift van eiser zou moeten beslissen voor zover dat gaat over het vormen van een extra appartement. De rechtbank ziet met het oog op haar taak om het geschil zo veel mogelijk definitief te beslechten aanleiding om te bezien of de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van het besluit in stand kunnen worden gelaten. Zij zal daarbij betrekken wat verweerder heeft opgenomen in het verweerschrift en ook wat partijen op de zitting hebben aangevoerd. Verweerder heeft toen immers inzicht gegeven in de afwegingen die hij zal maken als opnieuw moet worden beslist.
      
      
        
          Geluidsisolatie
        
      
    
    
      7.1
      
        Verweerder zal bij een nieuw besluit op eisers aanvraag opnieuw aan de beleidsregels moeten toetsen. Artikel 2.2.2 (Fysieke leefbaarheidstoets) van de beleidsregels luidt ten aanzien van de geluidseisen als volgt:
        
          Lid 1 Geluidsisolatie 
        
        
          De om te zetten of te vormen woonruimte moet voldoen aan de normen van NEN 5077 (Bouwbesluit nieuw) voor luchtgeluidsisolatie voor woning scheidende constructies (horizontaal/verticaal) van gebruiksruimten. 
        
      
      
    
    
      7.2
      Op de zitting heeft de rechtbank met partijen besproken wat het zou betekenen als het pand aan deze geluidseisen (de NEN 5077-norm) moet voldoen. Eiser heeft toen toegelicht dat het fysiek vrijwel onmogelijk is om het pand zo aan te passen dat aan deze norm wordt voldaan. Ter illustratie heeft eiser erop gewezen dat de gang op de begane grond op dit moment slechts 80 centimeter breed is en door het toevoegen van isolatie nóg smaller zou worden. 
      
    
    
      7.3
      De rechtbank vindt de beleidsregels zoals hiervoor opgenomen niet onredelijk. Het is immers niet vreemd dat verweerder hoge (in dit geval nieuwbouw-)eisen stelt aan luchtgeluidsisolatie in een situatie waarin extra woningen worden gecreëerd. Zeker in een dichtbebouwd gebied als de binnenstad acht de rechtbank het redelijk en aanvaardbaar dat in het kader van een goede ruimtelijke ordening/de leefbaarheid dergelijke strenge eisen worden gesteld.
      
    
    
      7.4
      
        Uit het voorgaande volgt dat eiser niet kan voldoen aan de geluidsnormen uit de beleidsregels, terwijl verweerder daar in redelijkheid wel aan kan vasthouden. Dat betekent dat de aanvraag voor een extra appartement in de huidige vorm ook bij een correcte toepassing van de beleidsregels op dit onderdeel geweigerd moet worden. Daarom ziet de rechtbank aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluitonderdeel in stand te laten. Gelet hierop hoeft niet meer te worden ingegaan op het debat dat op de zitting is gevoerd over de vraag of de door eiser aangevraagde situatie kan voldoen aan het Bouwbesluit 2012.
        
          
          De hoogte van de geplaatste dakramen
        
      
    
    
      8.1
      Voor de activiteit ‘het wijzigen van een monument’ heeft verweerder zich onder verwijzing naar het advies van de Afdeling Erfgoed op het standpunt gesteld dat eiser de dakramen te hoog in het dak heeft geplaatst, waardoor de monumentwaarden van het dak worden geschaad. Volgens eiser heeft het dak geen monumentale status en mogen de dakramen ingevolge de eisen uit het Bouwbesluit voor daglichttoetreding niet lager worden geplaatst dan zij nu geplaatst zijn. 
      
    
    
      8.2
      In de redengevende omschrijving die deel uitmaakt van een aanwijzingsbesluit staat waarom een pand als monument wordt aangewezen. Uit de rechtspraak volgt dat het beschermde monument datgene is wat in die redengevende omschrijving als zelfstandige eenheid is genoemd. Bij de bepaling van een zelfstandige eenheid gaat het om datgene wat bouwkundig en functioneel een onlosmakelijk geheel vormt.
      
    
    
      8.3
      In de redengevende omschrijving van het aanwijzingsbesluit van de [adres] staat onder meer: “Het mansardedak met de nok loodrecht op de rooilijn staat op vijf jukken en steekt boven de lijst van de voorgevel uit met een met zink afgewerkte verticale top.” De rechtbank oordeelt dat hieruit moet worden afgeleid dat het dak behoort tot het monument als zelfstandige eenheid. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat de aanwijzing tot gemeentelijk monument het gehele object (en dus ook het dak) beschermt.
      
    
    
      8.4
      De Afdeling Erfgoed heeft met betrekking tot de geplaatste dakramen negatief geadviseerd. Daaraan ligt ten grondslag dat het een vaste gedragslijn is dat het onacceptabel is om dakramen op vlieringniveau te plaatsen, tenzij er overwegende motieven zijn tot afwijking daarvan. Daarnaast is de positie van de dakramen zichtbaar via de ramen van de voorgevel en wordt het gesloten karakter van het dak daardoor geschaad. Verweerder heeft dit advies naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid mogen volgen. Dat de dakramen via de ramen van de voorgevel zichtbaar zijn heeft eiser op de zitting wel betwist, maar dat is tegenover het advies van de Afdeling Erfgoed onvoldoende onderbouwd. Dat het lager plaatsen van de dakramen onder meer in verband met daglichttoetreding in strijd zou zijn met het Bouwbesluit maakt dat niet anders. Het toetsingskader voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het wijzigen van een monument is immers niet het Bouwbesluit, maar de vraag of het belang van de monumentenzorg zich al dan niet verzet tegen het verlenen van de vergunning. Dat de dakramen volgens het Bouwbesluit niet lager zouden kunnen worden geplaatst betekent bovendien slechts dat het geschetste alternatief niet mogelijk is, maar niet dat de aanvraag van eiser dan vergund moet worden. Daar komt in het licht van wat in deze uitspraak is geoordeeld nog bij dat de eisen voor daklichttoetreding (en dus de plaatsing van dakramen) op de tweede verdieping minder relevant zijn als daar de vorming van een extra appartement hoe dan ook niet mogelijk is.
    
    
      8.5
      De rechtbank komt gelet op het voorgaande tot de conclusie dat verweerder de omgevingsvergunning voor het wijzigen van het monument in redelijkheid heeft kunnen weigeren. De hiertegen gerichte beroepsgronden slagen niet. Het bestreden besluit II blijft op dit onderdeel dan ook in stand.
      
      
        
          Het wijzigen van de stahoogte in de kelder & het injecteren van de wanden in de kelder
        
      
    
    
      9.1
      Naar aanleiding van de second opinion die eiser tijdens de bezwaarprocedure heeft laten uitvoeren door Mooi Sticht heeft verweerder zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat voor het wijzigen van de stahoogte in de kelder en het injecteren van de wanden in de kelder (aspecten 4 en 5) vergunningverlening mogelijk is. Verweerder heeft eiser erop gewezen dat eiser voor deze aspecten een nieuwe aanvraag kan indienen. 
      
    
    
      9.2
      Volgens eiser had verweerder hem in de gelegenheid moeten stellen om zijn aanvraag te splitsen in een deel dat vergund zou kunnen worden en een deel dat geweigerd zou worden. Verweerder heeft zich in het verweerschrift op het standpunt gesteld dat alle (ver)bouwactiviteiten zijn gerelateerd zijn aan en ten behoeve zijn van het splitsen van het pand. Aangezien verweerder aan het splitsen geen medewerking wil verlenen, kan verweerder ook geen medewerking verlenen aan de bouwwerkzaamheden die ten behoeve daarvan worden uitgevoerd.
      
    
    
      9.3
      De rechtbank begrijpt het standpunt van verweerder zo dat sprake is van onlosmakelijke activiteiten. Dat standpunt volgt de rechtbank niet. Het is immers goed mogelijk om in de kelder de stahoogte te wijzigen en de wanden te injecteren zonder daarbij het pand te splitsen. Dat brengt echter niet met zich dat verweerder daarom een deel van de aanvraag had moeten vergunnen. Op grond van artikel 2.21 van de Wabo kan verweerder, indien een aanvraag betrekking heeft op een project dat uit verschillende activiteiten bestaat, op verzoek van de aanvrager een omgevingsvergunning verlenen voor de activiteiten waarvoor zij niet behoeft te worden geweigerd. Eiser heeft in de aanvraag op het item ‘blokkerende onderdelen weglaten’ echter ‘nee’ ingevuld. Gelet daarop heeft verweerder in deze procedure de aanvraag van eiser terecht niet deels vergund. Verweerder hoefde eiser ook niet de gelegenheid te geven de aanvraag te wijzigen. De wet verplicht daartoe niet. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      10. Het bestreden besluit II wordt vernietigd, voor zover daarbij is beslist op het bezwaarschrift over de vorming van extra appartementen. De rechtsgevolgen hiervan blijven echter in stand. De geweigerde aanvraag voor het plaatsen van de dakramen blijft ook in stand. Dit betekent dat de situatie voor eiser niet verandert: zijn bouwplan wordt op beide onderdelen niet vergund. Het pand zal dus gebruikt moeten worden als één wooneenheid. Verder blijft het bestreden besluit II in stand, voor zover daarbij het bestreden besluit I is ingetrokken. Verweerder hoeft door deze wijze van afdoening geen nieuw besluit meer te nemen.
      
      11. Omdat verweerder aan onjuist beleid heeft getoetst is het beroep wel gegrond. Eiser krijgt daarom een vergoeding voor de proceskosten die hij heeft gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting). Die punten hebben een waarde van € 748,- bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt 
      € 1.496,-. Daarnaast bepaalt de rechtbank dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht moet vergoeden.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart het beroep met zaaknummer UTR 20/1864 niet-ontvankelijk;
    - verklaart het beroep met zaaknummer UTR 20/1441 gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit II voor zover daarbij is beslist op het bezwaar tegen de geweigerde aanvraag voor de activiteit ‘bouwen in strijd met het bestemmingsplan’;
    - bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde deel van het bestreden besluit II in stand blijven;
    - bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 178,- aan eiser moet vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.496,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. J.P. Brand, griffier. De beslissing is uitgesproken op 29 september 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
  
  
     Bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2555, overweging 8.