ECLI:NL:RVS:2024:2605, Raad van State, 26-06-2024, 202201440/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-06-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij mondeling besluit van 21 april 2020 heeft de burgemeester van Zaanstad het pand van [appellant] aan de [locatie] in Zaandam voor de duur van twaalf maanden gesloten op grond van artikel 13b van de Opiumwet. [appellant] is eigenaar van een pand aan de [locatie] in Zaandam. Het pand bestaat uit een loods en een bedrijfswoning die door [appellant] worden verhuurd. Op 21 april 2020 heeft de politie, in het kader van een strafrechtelijk onderzoek naar een bende die zich bezig houdt met de invoer van cocaïne in georganiseerd verband, onderzoek verricht bij het pand. De aanleiding hiervoor was informatie van het Team Criminele Inlichtingen (TCI) waaruit bleek dat er een partij cocaïne onderweg was naar het pand vanuit Colombia. Het ging om een bestelling die was gedaan door de ondernemingen die in het pand waren gevestigd en waarvan de huurder eigenaar is. De politie heeft de zending van in totaal zestien dozen bij het sorteercentrum van de bezorgdienst in beslag genomen en vervolgens zelf afgeleverd bij het pand in het kader van een pseudodienstverlening op basis van artikel 126i van het Wetboek van Strafvordering.

202201440/1/A3.
    Datum uitspraak: 26 juni 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Zaandam, gemeente Zaanstad,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 3 februari 2022 in zaak nr. 20/5625 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de burgemeester van Zaanstad.
    Procesverloop
    Bij mondeling besluit van 21 april 2020 heeft de burgemeester het pand van [appellant] aan de [locatie] in Zaandam voor de duur van twaalf maanden gesloten op grond van artikel 13b van de Opiumwet. Dit besluit is op 4 mei 2020 schriftelijk bevestigd.
    Bij besluit van 5 oktober 2020 heeft de burgemeester het besluit van 21 april 2020 gewijzigd. De sluitingsduur is verkort tot zes maanden.
    Bij besluit van 19 oktober 2020 heeft de burgemeester het door [appellant] tegen de besluiten van 21 april 2020 en 5 oktober 2020 gemaakte bezwaar gegrond verklaard wat de sluitingsduur van twaalf maanden betreft en voor het overige ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 3 februari 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft de Afdeling toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), verleend om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte stukken.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 februari 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. H. Elmas, advocaat te Haarlem en de burgemeester, vertegenwoordigd door G.M. Pierik, advocaat te Hoofddorp, en S. Kosedag zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van een pand aan de [locatie] in Zaandam. Het pand bestaat uit een loods en een bedrijfswoning die door [appellant] worden verhuurd. Op 21 april 2020 heeft de politie, in het kader van een strafrechtelijk onderzoek naar een bende die zich bezig houdt met de invoer van cocaïne in georganiseerd verband, onderzoek verricht bij het pand. De aanleiding hiervoor was informatie van het Team Criminele Inlichtingen (TCI) waaruit bleek dat er een partij cocaïne onderweg was naar het pand vanuit Colombia. Het ging om een bestelling die was gedaan door de ondernemingen die in het pand waren gevestigd en waarvan de huurder eigenaar is. De politie heeft de zending van in totaal zestien dozen bij het sorteercentrum van de bezorgdienst in beslag genomen en vervolgens zelf afgeleverd bij het pand in het kader van een pseudodienstverlening op basis van artikel 126i van het Wetboek van Strafvordering. Op deze manier werden op 21 april 2020 in de ochtend eerst twee dozen geleverd door de politie en in de middag de resterende 14 dozen. Vastgesteld werd dat de dozen in ontvangst werden genomen en dat de tweede levering van 14 dozen op het terrein van het pand door de daar aanwezige personen, waaronder de huurder van het pand, werd overgeladen in andere voertuigen. De politie heeft het pand vervolgens doorzocht, waarbij administratie en gegevensdragers in beslag zijn genomen. Ook werd in het pand een pakbon van de levering aangetroffen. De totale hoeveelheid in beslag genomen cocaïne wordt geschat op 12,48 tot 41,6 kilogram. Deze bevindingen zijn opgenomen in een bestuurlijke rapportage van 20 mei 2020 en een aanvullende bestuurlijke rapportage van 3 augustus 2020. Naar aanleiding van de bevindingen was de toezichthouder van de gemeente later die dag aanwezig bij het pand. Het pand is met onmiddellijke ingang op last van de burgemeester voor de duur van 12 maanden gesloten op grond van artikel 13b van de Opiumwet en met toepassing van het beleid artikel 13b Opiumwet van de gemeente Zaanstad (hierna: de beleidsregels). De bevindingen van de toezichthouder zijn opgenomen in constateringsrapporten van 21 april 2020 en 8 mei 2020.
    2.       De burgemeester heeft het mondelinge besluit op 4 mei 2020 schriftelijk bevestigd. Tegen dit besluit heeft [appellant] bezwaar gemaakt. Naar aanleiding van informatie waaruit blijkt dat [appellant] met een zekere regelmaat controles heeft uitgevoerd en/of heeft laten uitvoeren in het pand, dan wel dat hij regelmatig in het pand aanwezig is geweest, heeft de burgemeester bij aanvullend besluit van 5 oktober 2020 de duur van de sluiting verkort tot zes maanden. Uit de aangeleverde informatie kwam volgens de burgemeester naar voren dat er ten tijde van de controles geen aanwijzingen waren van drugsgerelateerde activiteiten met een beroeps- of bedrijfsmatig karakter, zoals de aanwezigheid van verpakkingsmateriaal of weegschalen. Hierdoor was er bij nader inzien geen sprake van verzwarende omstandigheden die volgens het beleid konden leiden tot een langere sluitingsduur dan zes maanden bij een eerste overtreding. Het deel van het bezwaar dat zich richtte tegen de oorspronkelijke sluitingsduur is daarom gegrond verklaard. Voor het overige deel heeft de burgemeester het bezwaar, in navolging van het advies van de externe hoor- en adviescommissie voor de behandeling van bezwaarschriften, ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Uitspraak van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester, gelet op de grote hoeveelheid aangetroffen drugs, waardoor mag worden aangenomen dat het pand een rol vervult binnen de keten van drugshandel, en het feit dat in de omgeving meerdere panden zijn gesloten, de sluiting van het pand noodzakelijk heeft mogen achten. Naar het oordeel van de rechtbank leiden de feiten en omstandigheden, waaronder de betrokkenheid van de huurder, ertoe dat de burgemeester heeft mogen overgaan tot sluiting van het pand, ook al heeft [appellant] adequaat toezicht gehouden en is er daarom geen sprake van verwijtbaarheid. Ook de door [appellant] gestelde schade in de vorm van gederfde inkomsten en reputatieschade leidt niet tot een andere conclusie, omdat deze schade inherent is aan de toepassing van de sluitingsbevoegdheid en de reputatieschade bovendien niet concreet is onderbouwd.
    Gronden van het hoger beroep
    4.       [appellant] betoogt dat het niet noodzakelijk en evenwichtig was het pand te sluiten. Volstaan had kunnen worden met een waarschuwing zonder sluiting van het pand. Hij heeft als verhuurder alles gedaan wat in zijn macht lag om illegale activiteiten vanuit het pand te voorkomen. Bovendien werd de bewuste zending door de politie uitgevoerd, waardoor niet van hem kon worden verwacht dat hij deze had kunnen tegenhouden. Volgens [appellant] zijn er geen concrete feiten en omstandigheden waaruit blijkt dat het pand een rol speelt binnen de keten van drugshandel. Zo is er geen bewijs dat er meer drugszendingen plaatsvonden of dat er sprake was van een aanloop van criminelen naar het pand. Daar komt bij dat de zending niet in het pand is geweest. Het argument van de burgemeester dat er sprake zou zijn van een kwetsbare wijk blijkt volgens hem in feite betrekking te hebben op de hele stad. Dit kan volgens [appellant] in redelijkheid geen grond vormen voor sluiting van het pand.
    Wettelijk kader
    5.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
    Beoordeling van het hoger beroep
    Aanvullende hoger beroepsgronden
    6.       Bij e-mailbericht van 26 januari 2024 heeft [appellant] een nader stuk ingediend dat aanvullende hoger beroepsgronden bevat. Dit is weliswaar twee dagen vóór het verstrijken van de termijn van 10 dagen voor de zitting voor het indienen van nadere stukken, maar overschrijdt ruimschoots de termijn van 6 april 2022 die de Afdeling aan [appellant] heeft gesteld voor het aanvullen van de gronden.
    6.1     De mogelijkheid om na het verstrijken van deze termijn nieuwe gronden in te dienen wordt begrensd door de goede procesorde. De goede procesorde laat het indienen van een nieuwe beroepsgrond niet toe als andere partijen onvoldoende op die beroepsgrond kunnen reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor op andere wijze wordt belemmerd (zie de uitspraak van de Afdeling van 28 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:838. Dat is hier het geval bij de gronden die niet reeds naar voren zijn gebracht in het beroepschrift van 8 maart 2022. De burgemeester heeft vanwege het late moment van inbrengen niet op deze gronden kunnen reageren. De Afdeling zal de nieuwe gronden daarom niet bij haar beoordeling betrekken.
    De sluiting van het pand
    6.2     Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de burgemeester zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de burgemeester in beginsel - behoudens de evenredigheidstoets - van zijn bevoegdheid tot het sluiten van het pand gebruik heeft mogen maken. Uit de politie-informatie die aan de burgemeester is verstrekt, kwam naar voren dat de politie een grote hoeveelheid cocaïne had onderschept die onderweg was naar het pand. Dat het pand de bestemming was van de drugs blijkt uit het bezorgadres van de pakketten volgens de gegevens van de bezorgdienst. Ook is bij de doorzoeking van het pand - en dus in het pand - een pakbon aangetroffen van deze bezorgdienst met daarop de gegevens van de levering. Hieruit mocht de burgemeester opmaken dat het pand een rol speelde in de keten van drugshandel. Dat de pakketten door de politie zijn bezorgd bij het pand in het kader van het strafrechtelijk onderzoek, doet er niet aan af dat deze pakketten vanuit het drugscircuit bestemd waren voor het pand. Dat de zending niet in het pand is geweest, maar buiten het pand is overgeladen, maakt dit niet anders. Niet voor niets wordt in artikel 13b van de Opiumwet mede gesproken over de aanwezigheid van drugs op een bij een woning of lokaal behorend erf. Bij het beoordelen van de ernst van het geval heeft de burgemeester verder terecht betrokken dat er volgens de politie sprake was van drugshandel in georganiseerd en uiterst professioneel verband. De Afdeling volgt de burgemeester in zijn redenering dat de bekendheid van het pand in het circuit van georganiseerde drugshandel, waarin grote hoeveelheden drugs worden verhandeld, een risico oplevert voor de omwonenden. Daar komt bij dat de burgemeester op de zitting bij de Afdeling een kaart heeft getoond waarop is aangegeven dat in de directe omgeving van het pand zes andere panden zijn gesloten wegens overtreding van de Opiumwet in de periode 2018-2020. Daarmee is nader onderbouwd dat het pand is gelegen in een wijk die kwetsbaar is voor drugscriminaliteit. De burgemeester mocht zich om deze redenen, in lijn met de beleidsregels, op het standpunt stellen dat het voor het herstel van de openbare orde nodig was het pand te sluiten.
    6.3     De Afdeling is het verder met de rechtbank eens dat de sluiting van het pand voor zes maanden een evenwichtig besluit was, ondanks het feit dat [appellant] op een goede manier invulling heeft gegeven aan zijn zorgplicht als verhuurder en hem daarom geen verwijt kan worden gemaakt van de overtreding. Het gaat in deze zaak immers om een grote drugszending die aanzienlijke risico’s meebracht en waarbij het pand binnen het circuit van georganiseerde en professionele drugshandel een rol vervulde als bestemming waar de drugs werden overgeladen om verder te worden gedistribueerd. De burgemeester behoefde daarom niet af te zien van de sluiting. Ook is niet gebleken van andere omstandigheden die het besluit onevenwichtig maken.
    6.4     Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank zal worden bevestigd.
    8.       De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, mr. J. Schipper-Spanninga en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.W.M.J. Bossmann, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Bossmann
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 juni 2024
    314-1032
     
    BIJLAGE | Wettelijk kader
     
    Opiumwet
    Artikel 13b
    1. De burgemeester is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in een woning of lokaal of op een daarbij behorend erf:
    a. een middel als bedoeld in lijst I of II dan wel aangewezen krachtens artikel 3a, vijfde lid, wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is;
    b. een voorwerp of stof als bedoeld in artikel 10a, eerste lid, onder 3°, of artikel 11a voorhanden is.
    […]
    Beleid artikel 13b Opiumwet van de gemeente Zaanstad
    […]
    3.2 Beleidsregels lokalen en/of daarbij behorende erven
    Lokalen, en/of het daarbij behorende erf, waar drugshandel plaatsvindt, worden zoveel mogelijk - voor zover het strafrechtelijk onderzoek dit toelaat - direct gesloten door toepassing van bestuursdwang, zonder voorafgaande last (artikel 5:31 Algemene wet bestuursrecht), voor de duur van 6 maanden. Er wordt op dit punt geen onderscheid gemaakt tussen hard- en softdrugs (middelen genoemd op lijst I en II van de Opiumwet).
    In geval van harddrugs gerelateerde criminaliteit is sprake van een zeer ernstige verstoring van de openbare orde en is spoedeisende bestuursdwang gerechtvaardigd. Gelet op de professionalisering die de hennepteelt de afgelopen jaren heeft doorgemaakt, de risico’s die daarbij worden genomen en de uitstraling daarvan de op de leefomgeving, is ook bij de handel in softdrugs sprake van een zeer ernstige verstoring van de openbare orde en is ook dan directe sluiting gerechtvaardigd.
    Sluitingstermijnen lokalen
    Als wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 13b Opiumwet en sprake is van verkoop (aflevering, verstrekking), dan wel aanwezigheid van een handelshoeveelheid drugs in een (al dan niet publiek toegankelijk) lokaal en/of op het bijbehorende erf, volgt:
    -         bij een eerste overtreding, sluiting voor een periode van 6 maanden;
    -         bij een tweede overtreding binnen 5 jaar, sluiting voor een periode van 12 maanden;
    -         bij een derde overtreding binnen 5 jaar, sluiting voor een periode van 24 maanden;
    -         bij een vierde overtreding binnen 5 jaar, sluiting voor onbepaalde tijd (eventueel met inzet van artikel 14 Woningwet).
    […]
    4. Verzwarende omstandigheden in woningen en lokalen en/of daarbij behorende erven, niet zijnde coffeeshops
    Bij een overtreding van artikel 13b Opiumwet kan sprake zijn van verzwarende omstandigheden waardoor een langere sluitingstermijn wordt gehanteerd vanwege de ernst van de situatie en de grotere schending van de openbare orde. In een dergelijke situatie is een langere sluitingsduur noodzakelijk om de hiervoor genoemde doelen als voorkoming van herhaling en de bekendheid van het pand binnen het drugscircuit te beëindigen te bereiken. De burgemeester hanteert dan een sluitingstermijn die in de handhavingsmatrix bij de eerstvolgende overtreding toegepast zou worden.
    Bijvoorbeeld: betreft het een eerste overtreding maar zijn er verzwarende omstandigheden dan wordt de overtreding behandeld als een tweede overtreding. Betreft het een tweede overtreding dan wordt de overtreding behandeld als een derde overtreding, enzovoort.
    Verzwarende omstandigheden
    De belangrijkste feiten en omstandigheden die kunnen worden aangemerkt als verzwarende omstandigheden, zoals hiervoor bedoeld, zijn:
    -         signalen die duiden op beroeps- of bedrijfsmatigheid, zoals de aanwezigheid van verpakkingsmateriaal, weegschalen, grote geld sommen, assimilatielampen, capaciteit van de kwekerij, vermoeden van eerdere oogsten etc.;
    -         er is sprake van gewelds- of andere openbare orde delicten;
    -         er is sprake van verboden wapenbezit als bedoeld in de Wet Wapens en Munitie;
    -         er is een vermoeden van betrokkenheid van de bewoner(s)/betrokkene(n);
    -         er is een vermoeden dat de bewoner(s)/betrokkene(n)verkeert/verkeren in kringen van personen met antecedenten t.a.v. de Opiumwet en/of de Wet Wapens en Munitie en/of antecedenten op het gebied van geweld tegen personen of zaken, bedreiging of diefstal en dergelijke;
    -         er is sprake van recidive daaronder in ieder geval begrepen eerdere overtredingen van de Opiumwet en/of eerdere sluiting van eigendommen op grond van artikel 13b Opiumwet;
    -         er is sprake van een combinatie van middelen als bedoeld op Lijst I en II Opiumwet;
    -         de mate van gevaarzetting en de risico’s voor de bewoners, omwonenden en/of de omgeving;
    -         de mate van overlast;
    -         de aannemelijkheid dat de woning niet overeenkomstig de woonfunctie wordt gebruikt;
    -         de aannemelijkheid dat naast de woning en het bijbehorende erf, nog een of meer andere locaties betrokken zijn bij de drugshandel;
    -         overige feiten en/of omstandigheden die duiden op drugshandel in georganiseerd verband.
    Deze opsomming heeft een alternatief en geen cumulatief karakter, en is indicatief en niet restrictief.