ECLI:NL:RVS:2024:2807, Raad van State, 10-07-2024, 202207293/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 september 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant sub 1] een bestuurlijke boete opgelegd van € 20.500,-. Op 24 en 29 november 2019 hebben toezichthouders van de gemeente Amsterdam de woning bezocht. Uit het rapport van bevindingen dat van deze bezoeken is opgemaakt blijkt dat op het adres van de woning twee personen staan ingeschreven in de Basisregistratie Personen, te weten [persoon] en [partij]. De woning is als Bed&amp;Breakfast (hierna: B&amp;B) aangemeld bij de gemeente. [appellant sub 1] was ten tijde van belang eigenaar van de woning aan de [locatie] in Amsterdam (hierna: de woning). [partij] huurde de woning. Bij het bezoek van 24 november 2019 hebben de toezichthouders twee Griekse toeristen in de woning aangetroffen. Zij hebben verklaard de woning te hebben geboekt via airbnb.nl, voor de periode van 22 november tot en met 26 november 2019. Tevens hebben zij verklaard in de woning ook twee vrouwen te hebben gezien, die in de kamer naast die van hen verbleven. Er is ook een privégedeelte van de host in de woning.

202207293/1/A2.
    Datum uitspraak: 10 juli 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
    2.       het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 18 november 2022 in zaak nr. 21/3970 in het geding tussen:
    [appellant sub 1]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 september 2020 heeft het college aan [appellant sub 1] een bestuurlijke boete opgelegd van € 20.500,-.
    Bij besluit van 7 oktober 2022 heeft het college opnieuw op het bezwaar van [appellant sub 1] tegen het besluit van 10 september 2020 beslist, dit bezwaar gegrond verklaard en de boete lager vastgesteld op € 11.600,-.
    Bij uitspraak van 18 november 2022 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het beroep van [appellant sub 1] dat was gericht tegen het besluit van 7 oktober 2022 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover de boete daarin was vastgesteld op € 11.600,-, de opgelegde boete verlaagd naar € 2.500,- en bepaald dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde deel van het besluit. De rechtbank heeft zich voorts onbevoegd verklaard kennis te nemen van het verzoek van [appellant sub 1] om schadevergoeding.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    [appellant sub 1] heeft een zienswijze ingediend.
    [appellant sub 1] heeft nadere stukken ingediend.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak gelijktijdig met de zaak met zaaknummer 202207483/1/A2 ter zitting behandeld op 18 april 2024, waar [appellant sub 1], mede als gemachtigde van [partij], en het college, vertegenwoordigd door mr. T.J. Cheung, mr. S. Hamidid en mr. W.M. Goncalves Sobral, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant sub 1] was ten tijde van belang eigenaar van de woning aan de [locatie] in Amsterdam (hierna: de woning). [partij] huurde de woning.
    2.       Op 24 en 29 november 2019 hebben toezichthouders van de gemeente Amsterdam de woning bezocht. Uit het rapport van bevindingen dat van deze bezoeken is opgemaakt blijkt dat op het adres van de woning twee personen staan ingeschreven in de Basisregistratie Personen (hierna: de brp), te weten [persoon] en [partij]. De woning is als Bed&Breakfast (hierna: B&B) aangemeld bij de gemeente.
    Bij het bezoek van 24 november 2019 hebben de toezichthouders twee Griekse toeristen in de woning aangetroffen. Zij hebben verklaard de woning te hebben geboekt via airbnb.nl, voor de periode van 22 november tot en met 26 november 2019. Tevens hebben zij verklaard in de woning ook twee vrouwen te hebben gezien, die in de kamer naast die van hen verbleven. Er is ook een privégedeelte van de host in de woning. De twee toeristen hadden naast toegang tot hun kamer ook toegang tot de badkamer. De host is [partij].
    Uit het rapport van bevindingen blijkt verder dat de toezichthouders op 24 november 2019 telefonisch contact hebben gehad met [appellant sub 1]. Hij heeft verklaard dat [persoon] een vaste huurder is en verblijft op de zolderetage van het portiek. [persoon] heeft een huurovereenkomst voor twee jaar. [partij] is de andere huurder. Hij exploiteert, met toestemming van [appellant sub 1], een B&B. [partij] heeft zelf een privé-gedeelte in de woning, inclusief de keuken. De badkamer deelt [partij] met de toeristen. De woning bestaat uit het privé-gedeelte van [partij], de badkamer en twee kamers die worden gebruikt voor de B&B.
    De toezichthouders hebben op 24 november 2019 ook telefonisch contact gehad met [partij]. [partij] heeft verklaard de B&B te exploiteren en in dat kader twee kamers te verhuren.
    Op 29 november 2019 hebben de toezichthouders nogmaals de woning bezocht. [partij] heeft hen toegang tot de woning en zijn privé-gedeelte verschaft. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat het privé-gedeelte van [partij] is voorzien van een afsluitbare toegangsdeur, waarachter zich de keuken en de privé-slaapkamer bevinden. De badkamer en de wc deelt hij met de toeristen. Ten slotte heeft [partij] aangegeven dat de oppervlakte van de woning en de kamers zijn opgenomen in de huurovereenkomst. De huurovereenkomst is ingezien door de toezichthouders. Daarin is vermeld dat de twee slaapkamers die worden gebruikt voor toeristische verhuur een oppervlak hebben van respectievelijk circa 8,5 m2 en circa 18 m2. De privé-slaapkamer van [partij] heeft een oppervlak van 14 m2.
    Bestreden besluitvorming
    3.       Bij besluit van 10 september 2020, zoals gehandhaafd bij besluit op bezwaar van 24 juni 2021, heeft het college [appellant sub 1] een boete opgelegd van € 20.500,- vanwege het onttrekken van de woning aan de woningvoorraad zonder dat daarvoor een vergunning is verleend. Volgens het college is één van de voorwaarden voor het exploiteren van de B&B overschreden, te weten dat de bestemming tot bewoning overheersend blijft, nu meer dan 40% van de woning voor toeristen was bestemd. Verder heeft het college zich op het standpunt gesteld dat niemand hoofdverblijf had in de woning en er niemand stond ingeschreven in de brp. Bovendien blijkt uit verschillende bronnen afdoende dat de woning in totaal meer dan 30 dagen is verhuurd aan toeristen. [appellant sub 1] is als functioneel dader verantwoordelijk voor de overtreding, aldus het college.
    4.       Op 7 oktober 2022 heeft het college het besluit op bezwaar van 24 juni 2021 herzien. Volgens het college is alleen niet voldaan aan de voorwaarde voor het exploiteren van een B&B dat de bestemming tot bewoning overheersend moet blijven, nu 54% van het oppervlak van de woning door toeristen wordt gebruikt. Daarbij geldt dat de zolder als zelfstandige woonruimte kan worden aangemerkt, nu deze volgens de eigen verklaring van [appellant sub 1] alle wezenlijke voorzieningen heeft. Het oppervlak van de zolder wordt daarom niet meegenomen in de berekening. Maar ook als dat wel zo zou zijn, wordt niet voldaan aan de 40/60%-regel, aldus het college. In dat geval wordt namelijk niet 40%, maar 45% van het oppervlak van de woning door toeristen gebruikt. Het college heeft er verder in de herziene beslissing op bezwaar op gewezen dat de boetebedragen in de Huisvestingsverordening Amsterdam zijn gewijzigd, en dat de boete voor het niet voldoen aan de 40/60%-regel nu € 11.600,- bedraagt. Daarom wordt de boete verlaagd naar dit bedrag, aldus het college.
    Aangevallen uitspraak
    5.       De rechtbank heeft, voor zover thans van belang, geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de 40/60%-regel is overschreden. Volgens de rechtbank is de zolder een zelfstandige woonruimte die niet bij de woning behoort. Verder is er geen reden om te twijfelen aan de door het college vastgestelde afmetingen van de woning en de gedeelten van de woning die gebruikt worden voor B&B. Dit betekent dat het oppervlak van de woning 61 m2 bedraagt en dat 33 m2 daarvan wordt verhuurd aan toeristen. Het college mocht daarom een boete opleggen.
    Maar de rechtbank is wel van oordeel dat de opgelegde boete van € 11.600,- moet worden gematigd. De rechtbank ziet dit boetebedrag, dat is gebaseerd op de gefixeerde boeteregeling in bijlage 3 van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2020, als het maximaal op te leggen boetebedrag en niet als een standaard op te leggen boetebedrag. In deze zaak is sprake van meerdere feiten en omstandigheden die aanleiding geven tot matiging van de boete. In dit kader heeft de rechtbank uiteengezet dat het gaat om een relatief geringe overschrijding van de 40/60%-regel, dat er geen volledige onttrekking is geweest van de woonruimte, dat [appellant sub 1] volledig heeft meegewerkt aan het onderzoek, dat hij te goeder trouw in de veronderstelling verkeerde dat hij wel voldeed aan alle voorwaarden voor de exploitatie van een B&B, dat hij de verhuur aan toeristen inmiddels heeft beëindigd en dat het college al veel eerder de gelegenheid had om [appellant sub 1] er op te wijzen dat niet werd voldaan aan de 40/60%-regel. Gelet hierop heeft de rechtbank de boete verlaagd naar € 2.500,-. Volgens de rechtbank is de financiële draagkracht van [appellant sub 1] geen aanleiding voor een verdere matiging van de boete.
    De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het college geen dwangsom verschuldigd is wegens niet tijdig beslissen op het bezwaar van [appellant sub 1]. Na ontvangst van de ingebrekestelling op 11 juni 2021 heeft het college binnen twee weken, op 24 juni 2021, op het bezwaar beslist. Dat dit besluit later is ingetrokken, maakt dit niet anders, aldus de rechtbank.
    De rechtbank heeft zich ten slotte onbevoegd verklaard om kennis te nemen van het verzoek om schadevergoeding van [appellant sub 1], omdat de door hem gevraagde schadevergoeding het bedrag van € 25.000,- overschrijdt en de bestuursrechter alleen bevoegd is een oordeel te geven over schadevorderingen met een schadebedrag tot € 25.000,-.
    6.       [appellant sub 1] kan zich niet met het oordeel van de rechtbank verenigen en heeft hoger beroep ingesteld. Hij kan zich onder meer niet verenigen met het oordeel van de rechtbank dat sprake was van een overtreding. Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld, omdat het zich niet kan vinden in het overwegingen van de rechtbank over de hoogte van de boete. Omdat het hoger beroep van [appellant sub 1] verstrekkender is, zal dat hierna als eerste worden besproken.
    Hoger beroep [appellant sub 1]
    Is sprake van een overtreding?
    7.       [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de zolder niet bij de woning hoort en het oppervlak van die zolder derhalve niet meegenomen hoefde te worden bij de berekening of aan de 40/60%-regel is voldaan. De zolderkamer beschikt niet over alle voorzieningen van een zelfstandige woning, omdat de kamer geen keuken heeft en de elektriciteit en verwarming waren aangesloten op de elektriciteitsmeter en cv-ketel van de woning op de tweede etage. De zolderkamer voldoet ook niet aan de voorwaarden voor een zelfstandige woonruimte uit het Bouwbesluit 2012. Dat de zolderkamer apart werd verhuurd en in de huurovereenkomst als zelfstandig te bewonen eenheid werd aangeduid, betekent niet dat het om een zelfstandige woonruimte ging. [appellant sub 1] zorgde er namelijk naar eigen zeggen voor dat de huurder de sleutel van de woning op de tweede etage had om de was te doen en dat alle wezenlijke voorzieningen, zoals de cv-ketel, bleven functioneren.
    Bovendien is de rechtbank ten onrechte uitgegaan van de beschrijving van een zelfstandige wooneenheid in de Huisvestingsverordening Amsterdam. De woning is namelijk gebouwd in 1955, zodat de bewoonbaarheid dient te worden beoordeeld volgens de regels zoals die golden in 1955. De zolder is al 65 jaar in gebruik als slaapkamer. Dit kan niet achteraf, op basis van nieuwe regels, ineens als illegaal worden bestempeld. De ‘keuken’ in de zolderkamer voldoet ook niet aan de regels uit het Bouwbesluit 2012, zodat er vanuit moet worden gegaan dat de zolderkamer geen keuken had, aldus [appellant sub 1].
    7.1.    In deze zaak ligt (onder meer) de vraag of de zolder als zelfstandige woonruimte moet worden aangemerkt en niet de vraag of de zolder aan de bouwregels uit 1955 voldoet. Dit betekent dat, anders dan [appellant sub 1] betoogt, de vraag of de zolder een zelfstandige woonruimte is, moet worden beoordeeld aan de hand van de regels uit de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016, zoals deze luidde ten tijde van belang. De rechtbank heeft daarmee het juiste toetsingskader gehanteerd.
    In artikel 1, eerste lid, aanhef en onder kkk, van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 is bepaald dat een zelfstandige woonruimte een woonruimte is die een eigen toegang heeft en die door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte. Uit artikel 1, eerste lid, aanhef en onder ff, van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 vloeit voort dat onder wezenlijke voorzieningen moet worden verstaan: keuken en sanitaire voorzieningen. Anders dan [appellant sub 1] stelt, is de omstandigheid dat de zolderkamer geen eigen elektriciteitsmeter en cv-ketel heeft dus niet van belang voor de vraag of de zolderkamer een zelfstandige woonruimte is.
    7.2.    De zolderkamer heeft een eigen toegang en eigen sanitaire voorzieningen. Daarnaast heeft de zolderkamer een keuken. Uit de foto’s die [appellant sub 1] op de zitting heeft overgelegd, blijkt namelijk dat in de kamer een aanrecht, spoelbak, magnetron, twee kookpitten en een koelkast aanwezig zijn. Dat, naar [appellant sub 1] heeft gesteld, de afmetingen van die keuken niet voldoen aan de afmetingen die voor een keuken in een nieuwbouwwoning worden voorgeschreven, is voor het oordeel of een woonruimte door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit huishouden afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte niet van belang.
    Gelet op het voorgaande, heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling terecht overwogen dat de zolderkamer een zelfstandige woonruimte is. Dit is overigens ook wat [appellant sub 1] bij een eerder bezoek van een toezichthouder op 19 juli 2018 heeft verklaard en in zijn zienswijze van 28 juli 2018 uiteen heeft gezet.
    Het betoog slaagt niet.
    8.       [appellant sub 1] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte de berekening van het college heeft gevolgd, waaruit zou volgen dat 45% van de woning zou zijn verhuurd aan toeristen. Dit is onjuist, het verhuurde oppervlak bedroeg slechts 38,8%. Het college heeft ten onrechte het halletje van de zolderkamer niet meegeteld. Bovendien heeft het college ten onrechte de helft van de bergruimte waar persoonlijke spullen van de bewoners in waren opgeslagen meegenomen in de berekening van het oppervlak dat door toeristen werd gebruikt.
    8.1.    Dit betoog heeft als uitgangspunt dat de zolderkamer geen zelfstandige woonruimte is en het oppervlak daarvan dus bij het oppervlak van de woning moet worden meegenomen. Uit hetgeen hiervoor onder 7.2 is overwogen, volgt dat dit uitgangspunt onjuist is. Uit de berekeningen van het college in het herziene besluit op bezwaar van 7 oktober 2022 blijkt dat, ervan uitgaande dat de zolder een zelfstandige woonruimte is, afgerond 54% van het oppervlak van de woning door toeristen werd gebruikt. Dit betekent dat de overschrijding van de 40/60%-regel veel groter is dan waar [appellant sub 1] in zijn betoog vanuit gaat en dat dit betoog niet zal kunnen leiden tot het oordeel dat minder dan 40% van het oppervlak van de woning door toeristen werd gebruikt. Alleen al hierom slaagt het betoog niet.
    9.       [appellant sub 1] betoogt ook dat in de wet alleen is voorgeschreven dat de woonfunctie van de woning in meerderheid behouden moet blijven. Dat is iets anders dan dat het grootste deel van het oppervlak van de woning bewoond moet worden. Dat de woonfunctie in meerderheid behouden moet blijven, betekent dat de belangrijkste woonfuncties voor de bewoners behouden moeten blijven. Aan die eis is voldaan; beide bewoners hadden een eigen wc en douche, kookgelegenheid en balkon. De gemeente heeft de eis ‘in meerderheid’ ongelukkigerwijs vertaald in maximaal 40% van het vloeroppervlak van de woning. Dan hangt het er maar net van af welke woonfuncties er binnen de 40% verhuurd oppervlak vallen. Vallen keuken en badkamer er binnen, dan is de woning feitelijk onbewoonbaar geworden voor de vaste bewoners, aldus [appellant sub 1].
    9.1.    In artikel 3.1.2, zesde lid, aanhef en onder b, van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016, zoals deze luidde ten tijde van belang, was bepaald dat het exploiteren van een B&B is toegestaan, mits en zolang de bestemming tot bewoning overheersend blijft. Uit de toelichting bij deze huisvestingsverordening blijkt dat het college dit zo uitlegt dat de woning voor ten hoogste 40% mag worden gebruikt voor verhuur aan toeristen. De Afdeling vindt deze uitleg niet onredelijk.
    Het betoog slaagt niet.
    10.     [appellant sub 1] stelt verder dat ten tijde van de controle in november 2019 feitelijk slechts één kamer werd verhuurd aan toeristen. De twee vrouwen die de twee Griekse toeristen hebben gezien, waren namelijk op de dag van hun aankomst alweer vertrokken. Uitgaande van de verhuur van één kamer werd de 40/60%-regel ook niet overtreden.
    10.1.  Uit het rapport van bevindingen dat is opgemaakt van de bezoeken van de toezichthouders aan de woning op 24 en 29 november 2019 blijkt dat zij tijdens beide bezoeken hebben geconstateerd dat in de woning twee kamers worden gebruikt voor de B&B. Uit dit rapport blijkt ook dat de twee Griekse toeristen tijdens het bezoek van 24 november 2019 hebben verklaard dat zij twee vrouwen in de woning hebben gezien. Daarnaast heeft [partij] die dag telefonisch verklaard twee B&B-kamers te verhuren. Hiermee heeft het college aangetoond dat twee slaapkamers in de woning gebruikt werden voor de exploitatie van de B&B.
    Het betoog slaagt niet.      
    Is sprake van schending van het vertrouwensbeginsel?
    11.     [appellant sub 1] betoogt ook dat de rechtbank niet heeft onderkend dat al veel langer bij het college bekend was dat twee kamers in de woning aan toeristen werden verhuurd. In de periode 2004-2016 zijn er meerdere controles uitgevoerd en toen was ook al de 40/60%-regel van toepassing. Ook in 2018 was bekend dat er twee kamers werden verhuurd. Dat de eerdere controles niet gericht zouden zijn op naleving van de 40/60%-regel, is onwaarschijnlijk. Er werd immers gecontroleerd of aan alle voorwaarden voor B&B-verhuur werd voldaan. Er is sprake van gewekt vertrouwen dat is beschaamd, aldus [appellant sub 1].
    11.1.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in haar uitspraak van 14 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:618, r.o. 4.1), moet degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel in de eerste plaats aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid zal worden uitgeoefend. [appellant sub 1] is daar niet in geslaagd. Dat toezichthouders de woning al een aantal keren eerder hebben bezocht, is daarvoor niet voldoende. In dat kader is het volgende van belang.
    Uit het dossier blijkt dat de toezichthouders de woning in ieder geval twee keer hebben bezocht, te weten op 28 november 2016 en 19 juli 2018. In het rapport van bevindingen dat van het bezoek van 28 november 2016 is opgemaakt is vermeld dat de aangetroffen personen hebben verklaard de woning voor langere tijd te huren, daarvoor een huurcontract te hebben en ook ingeschreven te staan op het adres in de brp. Van toeristische verhuur was toen dus geen sprake. Uit het rapport van bevindingen van 19 juli 2018 kan worden afgeleid dat de toezichthouders weliswaar één toerist in de woning hebben aangetroffen, die heeft verklaard de kleinste kamer via airbnb te hebben geboekt, maar dat zij niet alle kamers van de woning hebben gezien.
    Gelet op de bevindingen tijdens beide woningbezoeken, is van toezeggingen, uitlatingen of gedragingen van de zijde van het college waaruit kan worden afgeleid dat het college toeristische verhuur van de twee B&B-kamers heeft geconstateerd en deze niet in strijd heeft geacht met de 40/60%-regel of die situatie heeft gedoogd, geen sprake.
    Het betoog van [appellant sub 1] slaagt niet.
    Heeft het college een dwangsom verbeurd?
    12.     De rechtbank heeft volgens [appellant sub 1] voorts ten onrechte overwogen dat het college geen dwangsom verschuldigd is. In de herziene beslissing op bezwaar wordt immers uitdrukkelijk gesteld dat de beslissing op bezwaar van 24 juni 2021 is komen te vervallen. Die beslissing moet dan ook als ‘niet afgegeven’ worden beschouwd. Het kan volgens [appellant sub 1] niet zo zijn dat een bestuursorgaan maar een willekeurig kladje als besluit kan opsturen om onder een dwangsom uit te komen.
    12.1.  Ook dit betoog slaagt niet. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college met het besluit op bezwaar van 24 juni 2021 binnen twee weken na de ontvangst van de ingebrekestelling op 11 juni 2021 heeft beslist. Uit artikel 4:17, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) vloeit voort dat een bestuursorgaan in dat geval geen dwangsom verschuldigd is. Dat het college het besluit van 24 juni 2021 met het besluit van 7 oktober 2022 heeft ingetrokken, maakt dit niet anders. Vergelijk de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 10 maart 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:642, r.o. 4.4.5.
    Incidenteel hoger beroep college
    13.     Het college betoogt dat de rechtbank een onjuist toetsingskader heeft gehanteerd bij de matiging van de boete. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat de rechter in beginsel van de door de wetgever (in dit geval de gemeenteraad) vastgestelde hoogte van de boete dient uit te gaan, mits de wettelijke bepalingen met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand zijn gekomen. Als in een wettelijk gefixeerd boetestelsel niet of nauwelijks wordt gedifferentieerd op basis van feiten en omstandigheden die voor de evenredigheid van het boetebedrag van belang kunnen zijn, kan eerder de noodzaak bestaan om in een concreet geval van dit boetestelsel af te wijken. De hoogte van de boete die bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, dient te worden getoetst aan artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Naar aanleiding van uitspraken van de Afdeling zijn de boetes veel meer gedifferentieerd naar ernst van de overtreding. Dit heeft in deze zaak geleid tot een matiging van de boete van € 20.500,- naar € 11.600,-. Uit de uitspraken van de Afdeling kan ook worden afgeleid dat naarmate er meer wordt gedifferentieerd in de boetetabel, een terughoudender rechterlijke toets passend is, waarbij het aan de overtreder is om bijzondere omstandigheden aannemelijk te maken.
    Het college kan zich verder niet vinden in het oordeel van de rechtbank dat de boetes uit de gefixeerde boeteregeling als maximaal op te leggen boetes dienen te worden gezien, en niet als standaard op te leggen boetes. Anders dan de rechtbank heeft overwogen is het opleggen van een standaardboete geen inbreuk op de rechtelijke vrijheid om bij punitieve sancties maatwerk te leveren op basis van concrete feiten en omstandigheden. De rechter kan dit immers altijd op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb.
    Het college heeft ten slotte aangevoerd dat de omstandigheden die de rechtbank relevant heeft geacht voor de matiging van de boete, geen bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb zijn.
    13.1.  De hoogte van de boete is door de gemeenteraad van Amsterdam vastgesteld in de Huisvestingsverordening. In een dergelijk geval dient de hoogte van de boete te worden getoetst aan artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Hierin is bepaald dat het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    13.2.  De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat een boete die is gebaseerd op de boeteregeling uit de Huisvestingsverordening Amsterdam als een maximaal op te leggen boete moet worden gezien en niet als een standaard op te leggen boete, omdat het opleggen van een standaardboete een beperking van de rechterlijke vrijheid zou zijn. Daarbij heeft de rechtbank miskend dat een opgelegde standaardboete uit een systeem van wettelijk vastgestelde bestraffende sancties in beginsel evenredig kan zijn. Zoals de Afdeling namelijk eerder heeft overwogen (zie onder meer de uitspraak van 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2849), volgt uit de arresten van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens dat het recht op een eerlijk proces, als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, een systeem van wettelijk vastgestelde bestraffende sancties niet uitsluit en het bestuur en de rechter in beginsel van de door de wetgever gemaakte vaststelling dienen uit te gaan, mits de wettelijke bepalingen met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand zijn gekomen (zie de arresten van 23 september 1998, Malige tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:1998:0923JUD002781295, 2 juli 2002, Göktan tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:2002:0702JUD003340296, en 7 juni 2012, Segame tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:2012:0607JUD000483706). De rechtbank is niet tot het oordeel gekomen dat de boetebepalingen in de Huisvestingsverordening Amsterdam zelf niet met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand zijn gekomen.
    13.3.  Dat in beginsel kan worden uitgegaan van een standaardboete, laat onverlet dat de rechter de hoogte van de boete in het concrete geval moet toetsen aan artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Er is dan alleen nog ruimte voor matiging van de boete als sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in deze bepaling. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 2 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2096, kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om een boete te matigen. Voor zover de overtreder stelt dat een of meer van deze omstandigheden in dit geval aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken.
    13.4.  De rechtbank heeft de boete gematigd, omdat het volgens haar gaat om een relatief geringe overschrijding van de 40/60%-regel, er geen volledige onttrekking van woonruimte is geweest, [appellant sub 1] heeft meegewerkt aan het onderzoek, hij dacht aan alle voorwaarden te voldoen, de verhuur aan toeristen inmiddels is beëindigd en het college al eerder de gelegenheid had om [appellant sub 1] er op te wijzen dat hij niet voldeed aan de 40/60%-regel.
    De Afdeling volgt het college in het standpunt dat dit geen bijzondere omstandigheden zijn als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Van een beperkte ernst van de overtreding is niet gebleken. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is van een geringe overschrijding van de 40/60%-regel geen sprake, aangezien circa 54% van het oppervlak van de woning aan toeristen was verhuurd. Dat er geen volledige onttrekking van woonruimte is geweest, is niet relevant, nu dat een ander soort overtreding betreft dan de leefbaarheidsovertreding die nu voorligt en waarvoor ook een ander, hoger boetebedrag opgelegd wordt. Dat de woning niet langer wordt verhuurd en de overtreding daarmee is beëindigd, doet evenmin af aan de ernst van de overtreding. Van een geringe verwijtbaarheid van de zijde van [appellant sub 1] is evenmin gebleken. Dat hij te goeder trouw was en dacht aan de regels voor B&B-verhuur te voldoen, is daarvoor onvoldoende. Evenmin is in dit kader van belang dat [appellant sub 1] heeft meegewerkt aan het onderzoek van de toezichthouders. Dit zegt namelijk niets over de vraag of [appellant sub 1] de overtreding kan worden verweten. Dat, ten slotte, het college al eerder de gelegenheid had om [appellant sub 1] te laten weten dat hij niet aan de 40/60%-regel voldeed, volgt de Afdeling evenmin, alleen al omdat, zoals hiervoor onder 11.1 is overwogen, nergens uit blijkt dat het college al eerder had geconstateerd dat niet aan de 40/60%-regel is voldaan.
    13.5.  Het betoog van het college slaagt.
    14.     De rechtbank heeft de boete vastgesteld op € 2.500,-. Het college heeft op de zitting uitdrukkelijk aangegeven de hoogte van deze boete niet te willen betwisten. Dat betekent dat de boete € 2.500,- blijft.
    Verzoek om schadevergoeding van [appellant sub 1]
    15.     [appellant sub 1] stelt dat hij schade heeft geleden als gevolg van de besluitvorming door het college. Hij had een vergunning toegezegd gekregen voor de exploitatie van een B&B voor de komende acht jaar. Hij heeft de woning echter moeten verkopen om de boete te kunnen voldoen. Daarmee loopt hij per jaar € 37.706,67 aan inkomsten uit de B&B mis, oftewel € 301.653,36. Bovendien was zijn woning minder waard toen hij deze verkocht dan wanneer hij de woning over acht jaar zou hebben verkocht. Uitgaande van een inflatie van 5% per jaar, bedraagt de schade van de gedwongen verkoop van zijn woning € 307.500,-. Hoewel hij aldus € 609.156,63 aan schade heeft geleden, maximeert hij het schadebedrag thans tot € 25.000,-, aldus [appellant sub 1].
    15.1.  In artikel 8:88, eerste lid, van de Awb, voor zover van belang, is bepaald dat de bestuursrechter bevoegd is op verzoek van een belanghebbende het bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt als gevolg van een onrechtmatig besluit.
              Voor het toekennen van schadevergoeding moet er causaal verband bestaan tussen het onrechtmatige besluit en de geleden schade.
    15.2.  De schade die [appellant sub 1] stelt te hebben geleden is volgens hem veroorzaakt doordat hij de woning moest verkopen om de boete te voldoen. Dat hij om die reden de woning heeft moeten verkopen, heeft [appellant sub 1] evenwel niet aangetoond. Hij heeft geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat hij de woning noodgedwongen heeft verkocht of waaruit blijkt dat hij geen betalingsregeling kon krijgen. Zijn stelling op de zitting bij de Afdeling dat hij de voorwaarden die golden voor een betalingsregeling ongunstig vond, is in dit kader onvoldoende.
    15.3.  Gelet op het voorgaande, wordt het verzoek van [appellant sub 1] om schadevergoeding afgewezen.
    Conclusie
    16.     Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond. Het incidenteel hoger beroep van het college is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd, voor zover aangevallen.
    17.     De Afdeling wijst het verzoek van [appellant sub 1] om schadevergoeding af.
    18.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] ongegrond;
    II.       verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam gegrond;
    III.      bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    IV.      wijst het verzoek van [appellant sub 1] om schadevergoeding af.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Ouwehand
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2024
    752