ECLI:NL:RBOVE:2024:5322, Rechtbank Overijssel, 17-10-2024, ak_24_470
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2024-10-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Eisers vader had een standplaatsvergunning voor de markt voor onbepaalde tijd. Het college heeft deze vergunning op aanvraag van eiser overgeschreven op zijn naam. Daarbij heeft het de looptijd beperkt tot vijf jaar. De rechtbank is van oordeel dat het college de grondslag van de aanvraag heeft verlaten door de standplaatsvergunning om te zetten in een vergunning voor bepaalde tijd, terwijl het daartoe niet verplicht was. 
        Naar het oordeel van de rechtbank verplichtten de Dienstenrichtlijn en de Dienstenwet het college er niet toe om de standplaatsvergunning naar aanleiding van eisers aanvraag om te zetten in een vergunning voor bepaalde tijd. De overschrijving van een standplaatsvergunning leidt niet tot het verlenen van een nieuwe vergunning of het verlengen van een bestaande vergunning, maar enkel tot een wijziging van de tenaamstelling van de bestaande vergunning. Dit is een administratieve handeling die op zichzelf niet in strijd is met de bepalingen van de Dienstenrichtlijn en Dienstenwet over schaarse vergunningen. 
        Door de standplaatsvergunning te verlenen voor bepaalde tijd is het college in dit specifieke geval vooruitgelopen op de aangekondigde aanpassing van de Marktverordening, het Marktreglement en het daarop te baseren integrale beleid, terwijl het daartoe niet verplicht was. Het college heeft daarbij niet deugdelijk gemotiveerd waarom geen sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel.

RECHTBANK OVERIJSSEL
  
  
    Zittingsplaats Zwolle
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ZWO 24/470 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser,
    (gemachtigde: mr. drs. M.C. van Meppelen Scheppink),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van Oldenzaal (hierna: het college) (gemachtigde: M. Kolkman-Memelink).
    
    
  
  
    Inleiding
    1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de looptijd van de op zijn naam overgeschreven standplaatsvergunning.
    
    
      1.1.
      Met een besluit van 8 mei 2023 heeft het college de standplaatsvergunning voor onbepaalde tijd van eisers vader overgeschreven op naam van eiser. Daarbij heeft het college de looptijd van de vergunning beperkt tot vijf jaar. Met een besluit van 28 november 2023 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiser tegen het besluit van 8 mei 2023 gegrond verklaard en heeft het de looptijd van de standplaatsvergunning verlengd tot tien jaar.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 10 september 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het college. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    Samenvatting
    2. De rechtbank beoordeelt of het college de looptijd van de op naam van eiser overgeschreven standplaatsvergunning kon beperken. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    3. De rechtbank is van oordeel dat het college de grondslag van de aanvraag heeft verlaten door de standplaatsvergunning om te zetten in een vergunning voor bepaalde tijd. Naar het oordeel van de rechtbank was het college in het kader van deze aanvraag niet verplicht de looptijd van de vergunning te beperken. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
      3.1.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Wat zijn de relevante feiten en omstandigheden?
        
        4. De rechtbank gaat bij de beoordeling van dit beroep uit van de volgende feiten en omstandigheden.
      
      
    
    
      4.1.
      Met een besluit van 14 maart 2006 heeft het college aan de vader van eiser een vergunning verleend voor het innemen van een vaste standplaats op de maandagmarkt van [plaats] voor de verkoop van kaas/zuivel (hierna: de vergunning van 2006). Aan deze vergunning is geen looptijd verbonden, zodat deze is verleend voor onbepaalde tijd. 
      
    
    
      4.2.
      Op 6 april 2023 heeft eiser het college verzocht om de vergunning van 2006 onder dezelfde voorwaarden over te schrijven op zijn naam. 
      
    
    
      4.3.
      Met het besluit van 8 mei 2023 heeft het college aan eiser vanaf 1 mei 2023 een vaste standplaatsvergunning verleend voor het innemen van een standplaats op de maandagmarkt tussen 11:00 en 17:00 uur op de [adres] in [plaats] . Aan deze vergunning is het voorschrift verbonden dat deze geldig is tot en met 30 april 2028. 
      
    
    
      4.4.
      In het bestreden besluit heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 8 mei 2023 gegrond verklaard en de looptijd van de standplaatsvergunning verlengd tot tien jaar.
      
      
        
          Aan wie is de standplaatsvergunning verleend?
        
      
      5. Op de zitting is besproken dat uit het besluit van 8 mei 2023 niet duidelijk blijkt of het college de standplaatsvergunning heeft verleend aan eiser of aan zijn besloten vennootschap [bedrijf] BV. Op de zitting is gebleken dat het college heeft bedoeld om de vergunning te verlenen aan eiser en dat eiser dit ook zo heeft begrepen. Daarom gaat de rechtbank ervan uit dat de vergunning is verleend aan eiser. Daarbij neemt de rechtbank mede in aanmerking dat uit het systeem van de Marktverordening [plaats] 2012 (hierna: de Marktverordening) en het Marktreglement [plaats] 2012 (hierna: het Marktreglement) volgt dat een standplaatsvergunning alleen kan worden verleend aan een natuurlijk persoon.
      
      
        
          Mocht het college de standplaatsvergunning omzetten in een vergunning voor bepaalde tijd?
        
      
      6. Eiser stelt zich op het standpunt dat het college niet bevoegd was om de standplaatsvergunning om te zetten in een vergunning voor bepaalde tijd. Hij wijst erop dat hij heeft verzocht om het overschrijven van de aan zijn vader verleende standplaatsvergunning onder dezelfde voorwaarden. Het Marktreglement bevat in artikel 2.7, eerste lid, een grondslag voor een overschrijving van een vaste standplaatsvergunning in geval van bedrijfsbeëindiging op naam van een kind van de vergunninghouder. Nu deze vergunning was verleend voor onbepaalde tijd, had het college de op zijn naam over te schrijven vergunning voor onbepaalde tijd moeten verlenen. Eiser is van mening dat het college de vergunning pas mag omzetten in een vergunning voor bepaalde tijd nadat integraal beleid is gemaakt voor de vergunningen van alle marktondernemers. 
      
      7. Het college stelt zich op het standpunt dat het bevoegd en verplicht was om de standplaatsvergunning te verlenen voor bepaalde tijd. Het college is van mening dat het niet tegemoet kan komen aan eisers verzoek om de vergunning over te schrijven voor onbepaalde tijd. Ook is het college het niet eens met eisers stelling dat de vergunning pas kan worden omgezet naar een vergunning voor bepaalde tijd nadat integraal beleid is gemaakt voor de vergunningen van alle marktondernemers. Volgens het college zou het in strijd zijn met hogere regelgeving om de vergunning (in eerste instantie) te verlenen voor onbepaalde tijd. Ook zou dit volgens het college de rechtszekerheid ondermijnen en rechtsongelijkheid bevorderen. Daartoe voert het college aan dat sprake is van een (beleidsmatig) schaarse vergunning en dat deze op grond van de Dienstenrichtlijn en de Dienstenwet niet voor onbepaalde tijd mag worden verleend of verlengd. Daarom heeft het college een looptijd verbonden aan de vergunning. Hierbij is volgens het college van belang dat artikel 2.7 van het Marktreglement een discretionaire bevoegdheid bevat en het college dus niet verplicht is een vergunning over te schrijven als daartoe een verzoek wordt gedaan.
      
      8. De rechtbank is van oordeel dat het college de grondslag van de aanvraag heeft verlaten door de standplaatsvergunning om te zetten in een vergunning voor bepaalde tijd. Naar het oordeel van de rechtbank was het college in het kader van deze aanvraag niet verplicht de looptijd van de vergunning te beperken. Zij zal dit hierna uitleggen.
      
    
    
      8.1.
      Op grond van artikel 5 van de Marktverordening is het verboden een standplaats op een markt in te nemen zonder vergunning van het college. Op grond van artikel 2.7, eerste lid, van het Marktreglement kan een vaste standplaatsvergunning in geval van bedrijfsbeëindiging worden overgeschreven op een kind van de vergunninghouder. Tussen partijen is niet in geschil dat in dit geval wordt voldaan aan de voorwaarden die deze laatste bepaling stelt aan het overschrijven van de standplaatsvergunning. De vader beëindigt zijn werkzaamheden en wenst de vergunning over te schijven op naam van zijn zoon. 
      
    
    
      8.2.
      Partijen zijn het erover eens dat de Marktverordening en het Marktreglement geen mogelijkheid kennen om aan een overgeschreven standplaatsvergunning een (bepaalde) looptijd te verbinden. Het college heeft aangegeven dat zijn huidige beleid ervan uitgaat dat een standplaatsvergunning wordt verleend voor onbepaalde tijd. 
      
    
    
      8.3.
      Partijen zijn het er ook over eens dat een standplaatsvergunning voor de maandagmarkt in [plaats] een (beleidsmatig) schaarse vergunning is en dat zo’n vergunning op grond van de Dienstenrichtlijn en de Dienstenwet niet voor onbepaalde tijd mag worden verleend of verlengd, maar moet worden verleend of verlengd voor een passende beperkte duur. Het college heeft gesteld bezig te zijn de Marktverordening en het Marktreglement hierop aan te passen en nieuw integraal beleid voor te bereiden dat zal gaan gelden voor de standplaatsvergunningen van alle marktondernemers.
      
    
    
      8.4.
      Eiser heeft het college verzocht om de standplaatsvergunning onder gelijkblijvende voorwaarden over te schrijven op zijn naam. Deze vergunning is aan eisers vader verleend voor onbepaalde tijd. Het college heeft de aanvraag tot het overschrijven van de vergunning op naam van eiser toegewezen, maar door aan deze vergunning een looptijd van tien jaar te verbinden heeft het college de vergunning omgezet in een vergunning voor bepaalde tijd en in die zin de vergunning gewijzigd en niet enkel overgeschreven. Het college heeft daarover geen overleg gehad met eiser, zodat de aanvraag niet is gewijzigd op verzoek of met instemming van de aanvrager. Gelet daarop diende het college te beslissen op de aanvraag zoals deze voorlag. Voor zover het college van mening was dat geen sprake kon zijn van een overschrijving van de standplaatsvergunning voor onbepaalde tijd, had het de aanvraag moeten afwijzen. Door aan de vergunning een looptijd van tien jaar te verbinden heeft het college de grondslag van de aanvraag verlaten. Dit is in strijd is met het beginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden voorbereid.
      
    
    
      8.5.
      Anders dan het college zelf meent, verplichtten de Dienstenrichtlijn en de Dienstenwet hem er niet toe om de bestaande standplaatsvergunning naar aanleiding van de aanvraag van eiser van 6 april 2023 om te zetten in een vergunning voor bepaalde tijd. Naar het oordeel van de rechtbank leidt de overschrijving van een standplaatsvergunning op grond van artikel 2.7, eerste lid, van het Marktreglement niet tot het verlenen van een nieuwe vergunning of het verlengen van een bestaande vergunning, maar enkel tot een wijziging van de tenaamstelling van de bestaande vergunning. Dit is een administratieve handeling die op zichzelf niet in strijd is met de bepalingen van de Dienstenrichtlijn en Dienstenwet over schaarse vergunningen.
      
    
    
      8.6.
      Door de standplaatsvergunning aan eiser te verlenen voor bepaalde tijd is het college in dit specifieke geval (ad hoc) vooruitgelopen op de aangekondigde aanpassing van de Marktverordening, het Marktreglement en het daarop te baseren integrale beleid, terwijl het daartoe niet verplicht was. Dit is te meer van belang omdat eiser heeft gesteld dat alle andere marktondernemers die een standplaats innemen op de maandagmarkt in [plaats] een standplaatsvergunning hebben voor onbepaalde tijd en het college dit niet heeft weersproken. Hieruit volgt dat het college eiser naar aanleiding van zijn aanvraag tot overschrijving van de vergunning anders heeft behandeld dan deze andere marktondernemers, terwijl – gelet op het voorgaande – niet is gebleken dat daartoe aanleiding bestond. Dit betekent dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom geen sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel. 
      
    
    
      8.7.
      Hieruit volgt dat deze beroepsgronden slagen. Daarom zal de rechtbank in deze uitspraak niet ingaan op de beroepsgronden van eiser gericht tegen de duur van de looptijd van de vergunning.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    9. Het beroep is gegrond, omdat het bestreden besluit in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb niet zorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd. Daarom vernietigt de rechtbank het bestreden besluit en bepaalt zij dat het college met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit moet nemen op het bezwaar van eiser tegen het besluit van 8 mei 2023.
    
    10. Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en moet het college ook de door eiser gemaakte proceskosten vergoeden. De rechtbank berekent de vergoeding van de proceskosten met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. Elke proceshandeling heeft in beroep een waarde van € 875,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en de zitting van de rechtbank bijgewoond. De vergoeding bedraagt daarom in totaal € 1.750,-. 
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiser tegen het besluit van 8 mei 2023 met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 371,- aan eiser moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiser.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H.M. Hesseling, voorzitter, en mr. V.P.K. van Rosmalen en mr. F. Onrust, leden, in aanwezigheid van mr. F.F. van Emst, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Dienstenrichtlijn (Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt)
    
  
  
    artikel 11
    1. Een aan een dienstverrichter verleende vergunning heeft geen beperkte geldigheidsduur, tenzij in gevallen waar: […];
    b) het aantal beschikbare vergunningen beperkt is door een dwingende reden van algemeen belang; […].
    
  
  
    artikel 12
    1. Wanneer het aantal beschikbare vergunningen voor een activiteit beperkt is door schaarste van de beschikbare natuurlijke hulpbronnen of de bruikbare technische mogelijkheden, maken de lidstaten een selectie uit de gegadigden volgens een selectieprocedure die alle waarborgen voor onpartijdigheid en transparantie biedt, met inbegrip van met name een toereikende bekendmaking van de opening, uitvoering en afsluiting van de procedure.
    2 In de in lid 1 bedoelde gevallen wordt de vergunning voor een passende beperkte duur verleend en wordt zij niet automatisch verlengd; […].
    
    
      
        Dienstenwet
      
    
  
  
    artikel 33
    1. Een bevoegde instantie beperkt een vergunning die zij al dan niet voor onbepaalde tijd kan verlenen niet in geldigheidsduur, tenzij: […],
    b. het aantal beschikbare vergunningen beperkt is door een dwingende reden van algemeen belang, of […].
    4 Het eerste lid is niet van toepassing op: […];
    b. vergunningen waarvan het aantal beperkt is door schaarste van de beschikbare natuurlijke hulpbronnen of de bruikbare technische mogelijkheden.
    5 Een bevoegde instantie verleent een vergunning als bedoeld in het vierde lid, onderdeel b, voor een passende beperkte duur.
    
    
      
        Marktverordening [plaats] 2012
      
    
  
  
    artikel 2
    1. Het college bepaalt ten aanzien van de markt:
    a. het aantal standplaatsen; […].
    
  
  
    artikel 5
    Het is verboden een standplaats op een markt in te nemen zonder vergunning van het college.
    
    
      
        Marktreglement [plaats] 2012
      
    
  
  
    artikel 2.7
    1	In geval van overlijden, of blijvende arbeidsongeschiktheid van de vergunninghouder, of ingeval van bedrijfsbeëindiging kan de vaste standplaatsvergunning worden overgeschreven op […] zijn kind. […].
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 25 april 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA3763, rechtsoverweging 2.5.1.