ECLI:NL:RBNNE:2022:2026, Rechtbank Noord-Nederland, 17-06-2022, LEE 21/1301 en 22/1389
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2022-06-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wet- en regelgeving bieden voor de NCG geen mogelijkheid om op aanvraag een versterkingsbesluit te nemen. De voorgeschreven procedure om tot een dergelijk besluit te komen, is correct gevolgd. De procedure heeft wel te lang geduurd. Kennelijk worden aan de NCG onvoldoende middelen verstrekt.
        NCG en IMG zijn niet gehouden een gezamenlijk integraal besluit te nemen over zowel versterkingsmaatregelen als schadevergoedingen.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Groningen
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers:	LEE 21/1301 
    	LEE 22/1389
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 17 juni 2022 in de zaak tussen
  
    
      
      [namen] , uit [woonplaats] , eisers
    (gemachtigde: H. van der Plas),
    
    
      en
    
    
    
      
        Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (Nationaal Coördinator Groningen) (verweerder)
      (gemachtigde: mr. A. Brouwer).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen besluiten van verweerder over een verzoek van eisers om een integraal besluit te nemen samen met het Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG) en over een verzoek van eisers om een versterkingsbesluit te nemen.
      
    
    
      1.2
      Met de bestreden besluiten van 22 februari 2021 op de bezwaren van eisers is verweerder bij die besluiten gebleven.
      
    
    
      1.3
      Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.4
      Partijen hebben aanvullende stukken aan de rechtbank toegezonden.	
      
    
    
      1.5
      De rechtbank heeft de beroepen op 2 maart 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser [naam] en de gemachtigde van verweerder. 
      
    
    
      1.6
      Bij sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht dat op 17 juni 2022 uitspraak zal worden gedaan.
      
    
  
  
    Totstandkoming en context van de besluiten
    
    
      2.	Onder 2.1 en verder wordt de gang van zaken rond de beoordeling van de woning van eisers weergegeven. Onder 3.1 en verder komt de totstandkoming van de bestreden besluiten aan de orde.
    
    
    
      2.1
      Eisers zijn woonachtig op het [adres] . Op 27 mei 2020 hebben eisers verweerder verzocht in het kader van het versterkingsprogramma een opname van hun woning te doen. Op 10 juni 2020 heeft verweerder aan eisers bericht dat zij voldoen aan de voorwaarden voor een opname op verzoek.
      
    
    
      2.2
      Op 24 maart 2021 heeft een opname van de woning van eisers plaatsgevonden door Zonneveld ingenieurs B.V. in opdracht van verweerder, waarna een advies- en opnamerapport is opgesteld.
      
    
    
      2.3
      Bij besluit van 14 februari 2022 heeft verweerder besloten dat de woning van eisers in aanmerking komt voor een beoordeling.
      
    
    
      3.1.
      Op 9 juli 2020, 1 september 2020 en 2 september 2020 hebben eisers e-mailberichten naar verweerder gestuurd. Hierin hebben zij verweerder en het Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG) gevraagd om een integraal besluit te nemen over hun schadeverzoeken, over hun verzoek om een versterkingsbesluit en over het vaststellen van een vergoeding voor de benodigde versterkingsmaatregelen.
      
    
    
      3.2
      In het primaire besluit van 21 september 2020 (BZ-1) heeft verweerder het verzoek afgewezen.
      
    
    
      3.3
      In bovengenoemde e-mailberichten hebben eisers verweerder verzocht om een versterkingsbesluit en om het vastleggen van de versterkingsmaatregelen.
      
    
    
      3.4
      In het primaire besluit van 21 september 2020 (BZ-2) heeft verweerder het verzoek afgewezen.
      
    
    
      3.5
      In de bestreden besluiten BZ-1 en BZ-2 van 22 februari 2021 heeft verweerder de bezwaren van eisers tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    4. Ter zitting is besproken tegen welke besluiten het beroepschrift van eisers zich richt. Geconcludeerd is dat het beroep betrekking heeft op zowel het bestreden besluit BZ-1 als het bestreden besluit BZ-2. De zaken zijn geregistreerd als respectievelijk LEE 21/1301 en LEE 22/1389. Hieronder zal de rechtbank eerst het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit BZ-2 beoordelen en daarna het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit BZ-1.
    
    5. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
      
        BZ-2
      
    
    6. Als uitvoeringsorganisatie in de zin van het Besluit versterking gebouwen Groningen is verweerders dienst Nationaal Coördinator Groningen (NCG) belast met de beoordeling of gebouwen voldoen aan de veiligheidsnorm. Het betreft gebouwen die mogelijk niet voldoen aan de veiligheidsnorm, als gevolg van beweging van de bodem of als gevolg van de aanleg of de exploitatie van een mijnbouwwerk ten behoeve van het winnen van gas uit het Groningenveld. De werkwijze van de NCG, althans in de periode die nu van belang is, is gebaseerd op het Besluit versterking gebouwen Groningen en wordt in het bestreden besluit BZ-2 beschreven. Kort samengevat komt het op het volgende neer.
    
    
      6.1
      Eigenaren van gebouwen in het aardbevingsgebied kunnen zich desgewenst melden bij het Loket ‘opname op verzoek’. Als aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan, wordt overgegaan tot een opname van het gebouw. De opname dient om te bepalen of het gebouw in aanmerking komt voor een beoordeling. Indien de uitkomst bevestigend is, wordt het gebouw opgenomen in het Plan van Aanpak van de desbetreffende gemeente.
      
    
    
      6.2.
      De gemeente bepaalt vervolgens de volgorde van de beoordeling, waarbij de gebouwen met verhoogd risico voorrang krijgen. Deze beoordeling houdt in dat een opname van het gebouw wordt gedaan door een deskundige die de eigenschappen van het gebouw in kaart brengt, waarna een bouwkundige een berekening uitvoert om de veiligheid van het gebouw te beoordelen. Het betreft een technische beoordeling of het gebouw voldoet aan de veiligheidsnorm.
      
    
    
      6.3.
      De uitkomst van genoemde beoordeling wordt door de NCG neergelegd in een normbesluit, met daarin, als versterking noodzakelijk wordt geacht, de randvoorwaarden voor deze versterking. Dit wordt vervolgens vertaald in een versterkingsbesluit waarin de concrete versterkingsmaatregelen zijn opgenomen.
      
    
    
      7.1
      De rechtbank stelt vast, zie 2.1 tot en met 2.3, dat de NCG in dit geval heeft gehandeld volgens deze werkwijze. Na de melding van eisers bij het Loket ‘opname op verzoek’ heeft de NCG een opname laten doen en aan de hand van de uitkomst daarvan besloten dat de woning van eisers in aanmerking komt voor een beoordeling.
      
    
    
      7.2.
      Het beroep inzake BZ-2 ziet op het verzoek van eisers aan verweerder om een versterkingsbesluit en om het vastleggen van de versterkingsmaatregelen. Uit het voorgaande volgt dat verweerder ten tijde van dit verzoek de procedure, die mogelijk zal leiden tot een versterkingsbesluit, reeds in gang had gezet. In het primaire besluit heeft verweerder er terecht op gewezen dat de wet- en regelgeving geen mogelijkheid biedt om op aanvraag een versterkingsbesluit te nemen. Een versterkingsbesluit kan immers pas genomen worden, ambtshalve, na de beoordeling en na het nemen van het normbesluit. Dit betekent tevens dat verweerder in het bestreden besluit BZ-2 het bezwaar van eisers terecht ongegrond heeft verklaard. Hetgeen eisers hiertegen in hebben gebracht, kan niet tot een andere slotsom leiden.
      
    
    
      7.3
      Wel hebben eisers terecht gewezen op de lange duur van de procedure. In artikel 4:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is het uitgangspunt binnen het bestuursrecht neergelegd dat binnen een redelijke termijn (in geval van het ontbreken van een wettelijke termijn) besloten dient te worden. In dit geval heeft de opname pas tien maanden na de melding door eisers bij het Loket ‘opname op verzoek’ plaatsgevonden. Vervolgens heeft het bijna elf maanden geduurd voordat besloten is dat de woning van eisers voor beoordeling in aanmerking komt. In deze beroepsprocedure is niet gebleken dat de beoordeling en het normbesluit snel zullen volgen, waarna pas duidelijk zal zijn of er een versterkingsbesluit zal worden genomen. Het tijdsverloop betekent dat hoe dan ook niet binnen een redelijke termijn wordt besloten.
      
    
    
      7.4.
      Ter zitting is de lange duur van de besluitvorming besproken. Hieruit is het beeld naar voren gekomen dat het tijdsverloop in deze zaak geen uitzondering is. De NCG kampt met een gebrek aan capaciteit, zowel wat betreft de voor de behandeling van dit soort zaken benodigde eigen personeel als wat betreft de beschikbaarheid van externe deskundigen. Dit heeft tot het gevolg dat het niet lukt om tijdig besluiten te nemen, met achterstanden tot gevolg. De rechtbank leidt hieruit af dat er kennelijk onvoldoende zorg voor wordt gedragen dat de NCG beschikt over voldoende kwaliteit, capaciteit en financiële middelen voor een adequate uitvoering van de taken, zoals voorgeschreven wordt door artikel 5 van het Besluit versterking gebouwen Groningen.
      
    
    
      7.5.
      Gezien hetgeen is overwogen in 7.2, is het beroep tegen het bestreden besluit BZ-2 ongegrond. De overwegingen 7.3. en 7.4 raken niet de inhoud van het bestreden besluit en leiden daarom in deze zaak niet tot een andere uitkomst. Wel ziet de rechtbank in de te lange duur van de besluitvorming aanleiding om op grond van artikel 8:74, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat verweerder het door eisers betaalde griffierecht vergoedt.
      
      
        
          BZ-1
        
      
    
    
      8.1
      Eisers hebben verweerder gevraagd om samen met het IMG een besluit te nemen over alle benodigde versterkingsmaatregelen voor de woning en over de aanspraak van eisers op schadevergoedingen.
      
    
    
      8.2
      De rechtbank overweegt dat de wetgever de keuze heeft gemaakt om aan verweerder de taak van benodigde versterking van gebouwen toe te bedelen en om aan het IMG de taak van afhandeling van schade toe te bedelen. In principe gaat het dus om gescheiden verantwoordelijkheden. Wel is in de toelichting bij het Besluit versterking gebouwen overwogen dat verweerder en de rechtsvoorganger van het IMG (TCMG) iedere kans zullen moeten benutten om binnen de gestelde kaders samen te werken (Stcrt. 2019, 30569, publicatie 4 juni 2019).
      
    
    
      8.3.
      De wet- en regelgeving bevatten geen grondslag voor het nemen van een gezamenlijk besluit door verweerder een IMG. Dit betekent echter nog niet dat deze twee bestuursorganen hiertoe niet bevoegd zijn. Bestuursrechtelijk is er in het algemeen geen beletsel voor het nemen van een gezamenlijk besluit door twee bestuursorganen. Niet is gebleken dat zich in dit geval wel een formeel beletsel voordoet. 
      
    
    
      8.4.
      De rechtbank deelt niet de opvatting van eisers dat uit het Convenant NCG-TCMG van 11 september 2019 volgt dat deze organisaties gehouden zijn gezamenlijke besluiten te nemen. Wel leggen zij zich -in lijn met voornoemde toelichting- de inspanningsverplichting op van een geïntegreerde en afgestemde werkwijze, maar niet blijkt dat dit zou moeten resulteren in gezamenlijke besluiten.
      
    
    
      8.5.
      De rechtbank overweegt voorts dat de regelgevingen die ten grondslag liggen aan de taakuitvoering van verweerder en van het IMG aanmerkelijke verschillen kennen, voortvloeiend uit de verschillende opdrachten aan deze organisaties. Wat betreft eventuele fysieke schade aan een gebouw dient het IMG, kort samengevat, te beoordelen welke oorzaak deze schade heeft, of dit betekent dat een vergoeding dient te worden betaald en zo ja, hoe hoog die vergoeding moet zijn. De werkwijze van de NCG is hierboven beschreven. 
      
    
    
      8.6.
      De rechtbank oordeelt daarom dat verweerder in deze zaak niet gehouden was samen met het IMG een gezamenlijk besluit te nemen. De afwijzing van eisers verzoek, gehandhaafd bij het bestreden besluit BZ-1, blijft in stand. Anders dan eisers stellen, leidt de afwijzing niet tot strijd met een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur. Het beroep tegen het bestreden besluit BZ-1 is ongegrond
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9.	De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat de bestreden besluiten in stand blijven. Eisers krijgen geen vergoeding van hun proceskosten.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart de beroepen ongegrond;
    - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 181,- aan eisers vergoedt.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T.F. Bruinenberg, voorzitter, en mr. A.W. Wassink en mr. M.R. Gans, leden, in aanwezigheid van mr. H.A. Hulst, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 17 juni 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
      Artikel 4:13
      1. Een beschikking dient te worden gegeven binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn of, bij het ontbreken van zulk een termijn, binnen een redelijke termijn na ontvangst van de aanvraag.
      (…)
    
    
    
      
        Tijdelijke wet Groningen      
      
      Artikel 2
    
    
      
        Er is een Instituut Mijnbouwschade Groningen. Het Instituut is gevestigd op een door Onze Minister te bepalen locatie.
      
      
        Het Instituut vervult zijn taken en bevoegdheden in onafhankelijkheid.
      
      
        Het Instituut:
      
    
    a. heeft tot taak en is bevoegd schade af te handelen en daartoe:
    
      a. aanvragen in behandeling te nemen, voor zover de aanvrager zijn vordering tot vergoeding van schade op de exploitant ter zake van de schade waarvoor vergoeding wordt aangevraagd aan de Staat heeft overgedragen;
      b. de aanspraak op een vergoeding van schade vast te stellen, en
      c. de omvang van de vergoeding van schade of de te treffen maatregelen in natura vast te stellen, en
    
    heeft tot taak om schade te vergoeden en daartoe aan de aanvrager de vastgestelde vergoeding uit te keren of de vastgestelde maatregelen in natura uit te voeren.
    
    
      
        Mijnbouwwet    
      
      Artikel 52g
      (…)
    
    4. Onze Minister neemt alle maatregelen die redelijkerwijs van hem gevergd kunnen worden om te voorkomen dat als gevolg van de gaswinning uit het Groningenveld de veiligheid wordt geschaad.
    
    
      
        Besluit versterking gebouwen Groningen
      
      Artikel 1. 
      In dit besluit en de hierbij behorende bijlagen wordt verstaan onder:
      (…)
      uitvoeringsorganisatie: de dienst Nationaal Coördinator Groningen van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
    
    
    
      Artikel 2
    
    1. Dit besluit is van toepassing op gebouwen die mogelijk niet voldoen aan de veiligheidsnorm als gevolg van beweging van de bodem als gevolg van de aanleg of de exploitatie van een mijnbouwwerk ten behoeve van het winnen van gas uit het Groningenveld en waarvoor op het moment van inwerkingtreding van dit besluit nog geen versterkingsadvies is vastgesteld.
    
    
      Artikel 5. Capaciteit uitvoeringsorganisatie
    
    
      
        De minister draagt er zorg voor dat de uitvoeringsorganisatie beschikt over voldoende kwaliteit, capaciteit en financiële middelen voor een adequate uitvoering van de taken in dit besluit.
      
      
        De kwaliteit, capaciteit en financiële middelen van de uitvoeringsorganisatie worden besproken in het regulier overleg tussen de minister en de betrokken decentrale overheden.
      
      
        De uitvoeringsorganisatie geeft jaarlijks aan de minister, colleges van burgemeester en wethouders en inspecteur-generaal der mijnen een inschatting van de beschikbare capaciteit voor opname, beoordeling, het opstellen van versterkingsbesluiten en de uitvoering van maatregelen.
      
    
    
    
      Artikel 7. Opname en beoordeling
    
    
      
        De uitvoeringsorganisatie draagt zorg voor opname en beoordeling van de gebouwen conform het plan van aanpak en de werkwijze van de commissie.
      
      
        De uitvoeringsorganisatie stelt de resultaten van de opname en beoordeling ter beschikking aan de commissie ten behoeve van het normbesluit.
      
      
        Indien de plannen van aanpak van alle gemeenten gezamenlijk, naar het oordeel van de inspecteur-generaal der mijnen, niet uitvoerbaar zijn binnen de beschikbare capaciteit en de gemeenteraden de plannen hierop niet bijstellen, geeft de minister toepassing aan artikel 14, eerste lid.
      
    
    
    
      Artikel 8. Normbesluit
    
    
      
        De commissie besluit of een gebouw voldoet aan de veiligheidsnorm.
      
      
        Indien een gebouw niet voldoet aan de veiligheidsnorm bevat het besluit de randvoorwaarden voor versterking van het gebouw, bestaande uit:
      
    
    
      a. de soort maatregelen die noodzakelijk zijn om aan de veiligheidsnorm te voldoen;
      b. een indicatie van het benodigde budget voor de maatregelen;
      c. een termijn, in jaarschijven, waarbinnen het gebouw aan de veiligheidsnorm zal voldoen.
      (…)
    
    
    
      Artikel 9. Versterkingsbesluit
    
    1. De Uitvoeringsorganisatie neemt binnen een redelijke termijn en conform het plan van aanpak een versterkingsbesluit voor een gebouw waarvoor in het normbesluit is vastgesteld dat het niet voldoet aan de veiligheidsnorm.
    (…)
    
    
      Artikel 10. Uitvoering versterkingsbesluiten
    
    1. De uitvoeringsorganisatie draagt zorg voor de uitvoering van de versterkingsbesluiten conform het plan van aanpak.
    (…)
    
    
      
        Mandaatbesluit BZK
      
      Artikel 5.2a	
      Het mandaat van de algemeen directeur Dienst Nationaal Coördinator Groningen omvat tevens het nemen van beslissingen die de versterkingsoperatie bevorderen of die vanwege overwegingen van redelijke en billijke aard nodig zijn.
    
    
    
    
      
        Convenant NCG – TCMG
      
    
    5. Integrale keuzemogelijkheid
    
      5.1.
      
        Partijen zullen zich ertoe inspannen dat de eigenaar van een gebouw in een combinatie-dossier de mogelijkheid wordt geboden om op het moment waarop hij een beslissing 
        kan/moet nemen omtrent de versterking van zijn woning, ook te beslissen omtrent het al 
        dan niet laten herstellen van de (mijnbouw)schade aan zijn woning. 
      
    
    
      5.2.
      
        De TCMG zal zich er hiertoe voor inspannen om een besluit op de aanvraag van de eigenaar te nemen voordat de eigenaar een beslissing dient te nemen omtrent het versterken van zijn woning, althans om – als dat niet mogelijk is – een adviesrapport aan de eigenaar toe te zenden met betrekking tot de omvang van de mijnbouwschade. Het doel hiervan is dat de versterking kan worden afgestemd op en desgewenst kan worden gecombineerd met het 
        herstel van de schade. 
      
    
    
      5.3.
      De NCG zal in het kader van een voorstel voor versterking van een gebouw, in voorkomend geval opgenomen in een normbesluit of versterkingsbesluit, in een integraal plan van aanpak aanduiden of, en zo ja onder welke voorwaarden, gelijktijdig ook de ontstane (mijnbouw)schade kan worden hersteld bij de uitvoering van de versterking.
    
    
      5.4.
      Partijen onderkennen dat hun taken inhoudelijk kunnen samenlopen in het geval door de TCMG een schadevergoeding wordt toegekend waarmee de eigenaar in staat moet worden geacht zijn gebouw (meer) aan de veiligheidsnorm te laten voldoen, of indien een gebouw wordt versterkt op een wijze waarmee ook mijnbouwschade wordt weggenomen. Partijen zullen zich inspannen om hun taken in deze gevallen te integreren, althans inhoudelijk op elkaar af te stemmen, zodat één redelijke integrale oplossing kan worden bereikt.
      
      
        6. Afstemming reikwijdte taken
      
    
    
      6.1.
      
        Partijen onderkennen dat hun taken sterk aan elkaar verwant zijn en op bepaalde 
        onderwerpen zelfs overlap vertonen. 
      
    
    
      6.2.
      Partijen zullen alle nodige maatregelen treffen om voor eigenaren duidelijk te maken wie welke taak heeft. Partijen zullen hiertoe, in elk geval voor het oog van de eigenaren, binnen afzienbare termijn gaan voorzien in één loket (website/serviceloket), mits dit daadwerkelijk zal bijdragen aan de helderheid voor de eigenaar.
    
    
      6.3.
      Voor zover de taken van de partijen overlap vertonen, zoals het geval is bij PRBE’s, zullen partijen nadere afspraken maken over hoe zij die taken zullen uitvoeren. Bij het invullen van deze afspraken zijn de principes die zijn genoemd in de overwegingen van dit convenant leidend.