ECLI:NL:RBNHO:2024:10099, Rechtbank Noord-Holland, 04-10-2024, HAA 24/1643
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2024-10-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Woo dwangsom en termijn. Beslistermijn uit artikel 8.4 van de Woo. De Rechtbank bouwt voort op ECLI:RBNHO:2024:7939 en toetst ambtshalve of de omvang van het Woo-verzoek aanleiding geeft tot een langere beslistermijn dan de twee weken uit 8:55d van de Awb. Daarvan is (vrij snel) sprake. Ook wordt de standaard dwangsom van 100 euro per dag niet toegepast, maar gematigd tot de hoogte van de bestuurlijke dwangsom uit 4:17 van de Awb.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: HAA 24/1643 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van  4 oktober 2024      in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [plaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. S.K. Setz),
    
    
      en
    
    
  
  
    het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder.
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep dat eiser heeft ingesteld omdat verweerder volgens hem niet op tijd heeft beslist op zijn verzoek op grond van de Wet open overheid (Woo) van 17 januari 2024.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank doet uitspraak zonder zitting op grond van artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. Eiser heeft het verzoek ingediend op 17 januari 2024. Tussen partijen is niet in geschil dat de beslistermijn inmiddels voorbij is. Eiser heeft verweerder op 4 april 2024 in gebreke gesteld en sindsdien zijn twee weken voorbij gegaan, zonder dat verweerder beslist heeft. Het beroep van eiser is daarom gegrond.
    
    3. In geval van een gegrond beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit, bepaalt de bestuursrechter de termijn waarbinnen het bestuursorgaan alsnog een besluit bekendmaakt. In artikel 8.4 van de Woo is dwingendrechtelijk bepaald dat die termijn afwijkt van de termijn van twee weken uit artikel 8:55d, eerste lid, van de Awb indien de omvang van het Woo-verzoek hiertoe aanleiding geeft. De rechtbank dient dus ambtshalve te onderzoeken of de inhoud van het verzoek aanleiding geeft voor een langere termijn dan twee weken. 
    
    4. De rechtbank verwijst naar ECLI:RBNHO:2024:7939 en oordeelt op basis van de daarin gegeven redenering dat de wetgever heeft bedoeld een structurele uitzondering te maken op de wettelijke beslistermijnen voor ‘omvangrijke’ Woo-verzoeken, waaronder begrepen die verzoeken die zien op ‘alle documenten over’ een bepaald onderwerp, of op ‘verschillende onderwerpen’. Dit zijn onder meer verzoeken die niet binnen 10 werkdagen afgedaan kunnen worden. De rechtbank voegt aan deze redenering toe dat artikel 8.4 van de Woo een opzichzelfstaande bepaling is, die zelfstandig wordt toegepast. Het wordt dus niet toegepast als nadere invulling van artikel 8:55d, derde lid, van de Awb. Van een bijzonder geval hoeft bij toepassing van artikel 8.4 van de Woo geen sprake te zijn. 
    
    5. De rechtbank dient vervolgens de omvang van het verzoek af te zetten tegen wat in redelijkheid van het bestuursorgaan kan worden verwacht qua capaciteit. Hoe omvangrijker het verzoek, hoe meer behandeltijd daarvoor redelijk is. Wat een redelijke beslistermijn is hangt dus af van de door aanvrager gevraagde informatie.
    
    
      
        Het verzoek
      
    
    
    6. Het onderhavige Woo-verzoek is als volgt omschreven:
    
    
      “Dit Woo-verzoek heeft betrekking op de communicatie van het Ministerie van VWS met de IGJ, het LUMC, andere ziekenhuizen en binnen de gehele Rijksoverheid zelf, mbt de diagnostiek en de (uitvoering van) diagnostische protocollen bij patiënten ie, tijdens de eerste ‘coronagolf’, in het LUMC en andere ziekenhuizen binnenkwamen met klachten die, naast Covid-19, mogelijk (ook) zouden kunnen wijzen op een symptomatische longembolie en de diagnostische opvolging die daaraan is gegeven.
    
    
    
      Daarnaast vraagt dit Woo-verzoek om de communicatie tussen bovengenoemde partijen over alle meldingen die door klinisch epidemioloog [naam] bij de IGJ zijn gemaakt sinds december 2021 aangaande mogelijke medische nalatigheid bij het volgen van diagnostische protocollen bij mogelijke presentatie van een symptomatische longembolie bij patienten die in het LUMC [1] en AUMC [2] binnenkwamen met daarbij passende klachten en/of (ook) een vermoedelijke Covid-19 infectie en de opvolging/reacties van bovengenoemde partijen op deze meldingen.
    
    
    
      Graag ontvang ik alle communicatie hieromtrent – zowel mail, app, chat, schriftelijk – kosteloos en op digitale wijze, op het volgende e-mailadres (…)”
    
    
    
      
        Ambtshalve beoordeling van de omvang van het verzoek
      
    
    
    7. De rechtbank stelt vast dat dit verzoek valt onder de beschrijving van een ‘omvangrijk’ verzoek als bedoeld door de wetgever. Voor beoordeling van dit verzoek zijn evident meer dan 10 werkdagen nodig. De rechtbank zal daarom op grond van artikel 8.4 van de Woo een andere termijn vaststellen dan twee weken. Voor de duur van de termijn overweegt zij als volgt.
    
    8. Voor het bepalen van een redelijke termijn is allereerst de te verwachten zoekslag van belang. De zoekslag wordt bij een Woo-verzoek ingegeven door het aantal bronnen dat doorzocht moet worden, en het aantal mensen dat ondervraagd moet worden. Eiser vraagt om openbaarmaking van documenten die naar schatting kunnen berusten bij honderden verschillende personen. Immers is algemeen bekend dat het Outbreak Management Team (OMT) in de periode tussen 24 januari 2020 en 28 september 2020 drieëntwintig officiële adviezen heeft uitgebracht over de onderwerpen waarover eiser informatie vraagt. Daarin is mogelijk ook verwezen naar diagnostiek. Tijdens de COVID19-periode zijn ook wekelijks weekberichten afgegeven door het OMT. Al deze berichten zijn ontvangen, rondgestuurd, beantwoord en besproken binnen het ministerie van verweerder, ziekenhuizen en de ‘gehele Rijksoverheid zelf’. Bij ruime lezing van het verzoek vallen al deze adviezen en berichten onder de zoekopdracht, omdat in al die berichten mogelijk wordt verwezen naar diagnostiek die naast COVID-19 ook op andere longaandoeningen zou kunnen wijzen. Ook kunnen de documenten berusten bij tientallen verschillende bronnen, waaronder vele digitale gegevensdragers (zoals servers, harde schijven, telefoons, USB-sticks, etc.) en analoge gegevensdragers (dossiers, boekwerken, mappen, administratie, etc.). Omdat ‘alle communicatie’ wordt opgevraagd, moeten voor de zoekslag verschillende mensen ondervraagd worden naar hun communicatie. Hun E-mailadressen, post, Whatsapp etc. moeten dan worden doorzocht. Het opvragen van telefoons verdient bijzondere opmerking, omdat die uit hun aard niet constant bij het bestuursorgaan berusten. Voordat een telefoon bij een (oud)werknemer is opgevraagd, is ingeleverd en is uitgelezen gaat dus al enige tijd voorbij, zonder dat überhaupt met de beoordeling van documenten begonnen kan worden. Dit vraagt in deze zaak om een zeer ruime beslistermijn.
    
    9. Voor het bepalen van een redelijke termijn is daarnaast het aantal te beoordelen pagina’s van belang. De bevraagde periode betreft voor het eerste onderdeel de ‘eerste coronagolf’, de rechtbank begrijpt dat bedoeld wordt van maart 2020 tot en met juni (of oktober) 2020. In deze periode was sprake van de COVID19-pandemie. In die periode is naar verwachting extreem intensief contact geweest tussen de verschillende hiervoor genoemde personen, vanwege de COVID19-pandemie. Voor het tweede onderdeel betreft de periode december 2021 tot 17 januari 2024. Volgens verweerder is sprake van 125 documenten die onder het verzoek vallen. Daarnaast moeten ‘chats’ worden beoordeeld. Bij elkaar vraagt dit om een ruime termijn.
    
    10. Tot slot kan het aantal te verwachten weigeringsgronden van belang zijn. Communicatie bevat per definitie persoonsgegevens. Ook kan communicatie persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Dat betekent dat alle communicatie per tekstonderdeel beoordeeld moet worden. Dat vraagt om een ruime termijn.
    
    
      
        Toets van het verzoek aan de in redelijkheid te verwachten capaciteit van verweerder
      
    
    
    11. De omvang van het verzoek moet worden afgezet tegen wat in redelijkheid van het bestuursorgaan verwacht kan worden; in het bijzonder qua Woo-capaciteit. 
    
    12. Verweerder vraagt maatwerk toe te passen bij de beslistermijn, omdat sprake is van een bijzonder geval zoals bedoeld in artikel 8:55, derde lid, van de Awb. Ter toelichting voert verweerder – samengevat – het volgende aan. Naar verwachting zal 31 januari 2025 volledig op het verzoek van eiser zijn beslist. De overschrijding van de beslistermijn is onder meer veroorzaakt door de grote drukte wegens vele Woo-verzoeken die onder andere gaan over COVID-19-gerelateerde onderwerpen. Het ministerie heeft sinds de start van de coronacrisis meer dan 500 verzoeken ontvangen over corona gerelateerde onderwerpen, waarbij het gaat om meer dat 8,2 miljoen documenten. De afhandeling van de vele Woo-verzoeken, bezwaren en beroepen vergt veel van de capaciteit van het ministerie. Er is sprake van een zeer krappe arbeidsmarkt en het werven, selecteren en inwerken van juristen kost bovendien ook veel tijd. Verder is de beslistermijn veroorzaakt door een zeer groot aantal beroepen (niet tijdig beslissen) in COVID-19-gerelateerde zaken en toezeggingen en rechterlijke uitspraken in andere juridische procedures, waardoor de afhandeling van alle verzoeken vertraging oploopt. Het met voorrang behandelen van het ene verzoek veroorzaakt automatisch vertraging van de meeste andere verzoeken. Verweerder verzoekt rekening te houden met de genoemde omstandigheden en de genoemde verwachte beslistermijn.
    
    13. Eiser kan zich niet vinden in de door verweerder genoemde beslistermijn. Eiser stelt dat verweerder zich aan de wettelijke termijn heeft te houden. Verweerder overlegt geen stukken waaruit blijkt dat het ministerie van VWS een bovenmatige druk zou ervaren. Andere ministeries hebben ook te kampen met veel Woo-verzoeken. Krapte op de arbeidsmarkt, hoog verloop van personeel en dergelijke, zijn zaken die verweerder het hoofd hoort te bieden. Het door verweerder met voorrang behandelen van zaken door rechterlijk uitspraken zou leiden tot rechtsongelijkheid. Artikel 4.2a van de Woo geeft echter de mogelijkheid om tot een langere termijn te komenin het geval van een omvangrijk verzoek. Verweerder heeft geen beroep gedaan op dat artikel. Binnen het onderhavige feitencomplex, is er geen wettelijke basis om een termijnoverschrijding te gedogen. Eiser verzoekt de rechtbank om te bepalen dat verweerder een termijn te geven van zes maanden en dus een termijn te stellen op 18 augustus 2024.             
    
    14. Het vaststellen van een redelijke beslistermijn vraagt erom de inhoud van een verzoek af te zetten tegen wat in redelijkheid van het bestuursorgaan kan worden verwacht. Anders dan verweerder stelt, hoeft daarbij geen sprake te zijn van een bijzonder geval. Gekeken moet worden naar de in redelijkheid te verwachten capaciteit van het bestuursorgaan en andere concrete omstandigheden van het geval. Eiser stelt ten onrechte dat de capaciteitsproblemen van verweerder niet voldoende zijn onderbouwd. Immers is het zeer goed denkbaar – en de rechtbank ambtshalve bekend – dat naar aanleiding van de COVID19-pandemie extreem veel Woo-verzoeken zijn ingediend bij verweerder. Het is aannemelijk dat daardoor capaciteitsproblemen zijn ontstaan. Volgens eiser dient verweerder die koste wat kost het hoofd te bieden. De rechtbank overweegt daarover dat van het bestuursorgaan niet het onmogelijke kan worden verwacht. Indien, zoals bij de COVID19 gerelateerde Woo-verzoeken meer mensen moeten worden aangenomen wegens een toename in (de omvang van) Woo-verzoeken, zal de rechtbank rekening moeten houden met de termijn die het aannemen en inwerken van die mensen kost bij het vaststellen van de termijn. Een ander uitgangspunt zou er immers toe leiden dat álle bestuursorganen gedwongen worden áltijd een forse overcapaciteit aan Woo-ambtenaren aan te houden ‘voor het geval dat’ het aantal Woo-verzoeken zou toenemen (of de omvang van de Woo-verzoeken zou toenemen). Dat is vanwege de in theorie onbegrensdheid van Woo-verzoeken een onredelijk uitgangspunt. De verwijzing naar de afname van het aantal Woo-verzoeken over de COVID19-pandemie kan eiser ook niet baten. Volgens zijn opgave zijn in het jaar 2022 bij verweerder 323 verzoeken gedaan, in 2023, 245 en in 2024 (tot juli) 82. Ook als wordt uitgegaan van die afname neemt dat niet weg dat aannemelijk is dat verweerder nog bezig is met het wegwerken van een achterstand. Eiser heeft in dat licht niet onderbouwd waarom verweerder in redelijkheid sneller zou kunnen beslissen dan in de door verweerder voorgestelde termijn. 
    
    15. Eiser beroept zich verder op de beslistermijnen uit artikel 4.4 van de Woo en 8:55d van de Awb. De rechtbank verwerpt die beroepsgrond op grond van de in ECLI:RBNHO:2024:7939 gegeven redenering over de bedoeling van artikel 8.4 van de Woo. 
    
    16. Ook wijst eiser erop dat verweerder geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid op grond van artikel 4.2a van de Woo om in overleg met eiser tot een nadere termijn te komen. Ook die beroepsgrond faalt. Op basis van artikel 8.4 van de Woo is de omvang van het verzoek bepalend, niet de vraag of verweerder al dan niet gebruik heeft gemaakt van artikel 4.2a van de Woo. 
    
    
      
        Conclusie 
      
    
    
    17. Bij de te stellen beslistermijn moet de rechtbank een afweging maken tussen snelheid en zorgvuldigheid. Daarvoor is de omvang van het Woo-verzoek bepalend. Die moet worden afgezet tegen wat in redelijkheid van het bestuursorgaan kan worden verwacht. De rechtbank gaat uit van de termijn die verweerder heeft voorgesteld. Die komt haar redelijk voor. Bovendien heeft eiser niet onderbouwd waarom verweerder in redelijkheid sneller zou kunnen beslissen dan in de door verweerder voorgestelde termijn. De rechtbank zal daarbij niet uitgaan van de ‘hoogst haalbare’ termijn. Uit niets blijkt immers dat verweerder verwijtbaar stilzit ten aanzien van de vele Woo-verzoeken, of anderszins een prikkel nodig heeft om sneller te beslissen. Bovendien blijkt uit de omvang van het verzoek dat eiser er rekening mee heeft gehouden dat het lange tijd zou duren voordat op zijn verzoek beslist zou zijn. De rechtbank stelt gelet hierop de termijn waarbinnen het bestuursorgaan alsnog een besluit bekendmaakt op 1 maart 2025.
    
    18. De rechtbank merkt hierbij uitdrukkelijk op dat deze termijn past bij de omvang van dit specifieke Woo-verzoek. Het recht van eiser om zo snel mogelijk documenten openbaar te krijgen wordt daardoor niet aangetast. Eiser kan een nieuw, specifieker, Woo-verzoek doen (of onderhavig Woo-verzoek nader specificeren) indien hij belang heeft bij grotere snelheid. Verweerder heeft in dat kader laten weten dat een besluit over de 125 documenten genomen kan worden op 4 november 2024, terwijl de tijd tot 31 januari 2025 opgaat aan enkel het beoordelen van de chats.
    
    19. Op basis van artikel 8:55d van de Awb verbindt de rechtbank een dwangsom aan de beslistermijn. De rechtbank ziet aanleiding bij de hoogte van de dwangsom af te wijken van de lijn in de jurisprudentie dat een dwangsom van 100 euro per dag wordt opgelegd. Voor toepassing van artikel 8.4 van de Woo moet de termijn van artikel 4.4 van de Woo verlopen zijn. Het verlopen van die termijn leidt echter (sinds 2016) niet tot een ‘eerste’ dwangsom uit artikel 4:17 van de Awb. Pas met toepassing van artikel 8.4 van de Woo wordt een termijn bepaald die passend is bij de omvang van het verzoek. De wetgever ging er van uit dat deze termijn in overleg met verzoeker gesteld zou worden. Als dat niet gebeurt, dan kan de rechter maatwerk toepassen. Die bepaalt dan in zekere zin de ‘eerste met dwangsom belaste beslistermijn’. De rechtbank acht het dan ook in lijn met de bedoeling van de Wet dwangsom en de Wet misbruik de termijn uit artikel 8.4 te behandelen als ‘eerste’ termijn bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom. De rechtbank zal bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom daarom naar analogie aansluiten bij artikel 4:17, tweede lid, van de Awb. Hoewel dat artikel niet van toepassing is op de Woo, voorziet het namelijk wel in een dwangsom voor het verlopen van een ‘eerste’ termijn. 
    
    20. Het beroep is gegrond. Voor een proceskostenveroordeling is geen sprake omdat geen kosten zijn gemaakt die vergoed kunnen worden. Wel dient verweerder aan eiser het griffierecht te vergoeden.
    
    21. De rechtbank wijst erop dat in zaken als deze waarin de rechtbank een termijn bepaald, verweerder bij onvoorziene feiten en omstandigheden de rechtbank kan verzoeken de termijn te herzien (artikel 8:119 van de Awb). Dat zou zich in deze zaak bijvoorbeeld kunnen voordoen als uit de zoekslag blijkt dat (veel) meer documenten vallen onder het Woo-verzoek dan nu wordt ingeschat.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het, met een besluit gelijk te stellen, niet tijdig nemen van een besluit;
      
      
        draagt verweerder op uiterlijk 1 maart 2025 alsnog een besluit bekend te maken;
      
    
    - bepaalt dat verweerder aan eiser een dwangsom moet betalen voor elke dag waarmee hij de hiervoor genoemde termijn overschrijdt. De dwangsom bedraagt de eerste veertien dagen € 23 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 35 per dag en de overige dagen € 45 per dag en duurt ten hoogste 42 dagen;
    - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 187,- aan eiser moet vergoeden.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Maarleveld, rechter, in aanwezigheid van C. Willemse, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
    
    
  
  
     Wet dwangsom bij niet tijdig beslissen (2004).
  
  
     Wijziging van de Wet openbaarheid van bestuur in verband met aanvullingen ter voorkoming van misbruik (2016).