ECLI:NL:RVS:2024:3565, Raad van State, 11-09-2024, 202401533/1/V1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-09-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Het COa heeft de verstrekkingen aan de vreemdeling krachtens de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005 voor de duur van twee weken ingehouden. Deze uitspraak gaat over de besluiten van 20 maart, 21 maart 2023 en 19 april 2023 waarin het COa de verstrekkingen van de vreemdeling voor de duur van twee weken heeft ingehouden door overplaatsing van de vreemdeling naar een zogenoemde ROV-kamer op de HTL. ‘ROV’ staat voor ‘Reglement onthouding verstrekkingen’. Op grond van artikel 1, aanhef en onder l, van de Rva 2005 is de HTL een afzonderlijke opvangvoorziening voor asielzoekers van 16 jaar en ouder met een streng regime, waarnaar het COa hen kan overplaatsen als zij overlast veroorzaken in de reguliere opvangvoorziening waar zij verblijven. De Afdeling gaat in deze uitspraak specifiek in op de vraag of de rechtbank terecht heeft overwogen dat de overplaatsing van de vreemdeling naar de ROV-kamer vrijheidsontneming inhoudt. Die vraag is relevant, omdat op grond van artikel 6 van het EU Handvest en artikel 5 van het EVRM niemand zomaar zijn vrijheid mag worden ontnomen.

202401533/1/V1.
    Datum uitspraak: 11 september 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [de vreemdeling],
    2.       het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (hierna: het COa),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen, van 16 februari 2024 in zaken nrs. 23/5290, NL23.13340, 23/7001, 23/7002 en 23/5267 in het geding tussen:
    de vreemdeling
    en
    1.       de minister van Asiel en Migratie, en
    2.       het COa.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 maart 2023 heeft het COa de verstrekkingen aan de vreemdeling krachtens de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005 (hierna: de Rva 2005) voor de duur van twee weken ingehouden.
    Bij besluit van 21 maart 2023 heeft het COa bepaald dat het de verstrekkingen aan de vreemdeling krachtens de Rva 2005 met ingang van 3 april 2023 voor de duur van twee weken zal inhouden.
    Bij besluit van 19 april 2023 heeft het COa de verstrekkingen aan de vreemdeling krachtens de Rva 2005 voor de duur van twee weken ingehouden.
    Bij besluit van 24 april 2023 heeft het COa de vreemdeling overgeplaatst naar de Handhavings- en Toezichtlocatie (hierna: de HTL) te Hoogeveen.
    Bij besluit van 24 april 2023 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid de vreemdeling een vrijheidsbeperkende maatregel opgelegd.
    Bij uitspraak van 16 februari 2024 heeft de rechtbank de door de vreemdeling tegen de besluiten van 20 maart, 21 maart en 19 april 2023 ingestelde beroepen gegrond verklaard, het COa veroordeeld tot het betalen van een schadevergoeding aan de vreemdeling en de door de vreemdeling tegen de besluiten van 24 april 2023 ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben de vreemdeling en het COa hoger beroep ingesteld.
    De vreemdeling heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het COa heeft op verzoek van de Afdeling een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De vreemdeling heeft daarop gereageerd.
    De vreemdeling heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak, gelijktijdig met zaak nr. 202300933/1/V1, op een zitting behandeld op 24 juni 2024, waar de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. F.W. Verbaas, advocaat te Alkmaar, en het COa, vertegenwoordigd door mr. J.V. de Kort, advocaat te Den Haag, M. Hovenkamp en H. de Jonge, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Deze uitspraak gaat over de besluiten van 20 maart, 21 maart 2023 en 19 april 2023 waarin het COa de verstrekkingen van de vreemdeling voor de duur van twee weken heeft ingehouden door overplaatsing van de vreemdeling naar een zogenoemde ROV-kamer op de HTL. ‘ROV’ staat voor ‘Reglement onthouding verstrekkingen’. Op grond van artikel 1, aanhef en onder l, van de Rva 2005 is de HTL een afzonderlijke opvangvoorziening voor asielzoekers van 16 jaar en ouder met een streng regime, waarnaar het COa hen kan overplaatsen als zij overlast veroorzaken in de reguliere opvangvoorziening waar zij verblijven. De Afdeling gaat in deze uitspraak specifiek in op de vraag of de rechtbank terecht heeft overwogen dat de overplaatsing van de vreemdeling naar de ROV-kamer vrijheidsontneming inhoudt. Die vraag is relevant, omdat op grond van artikel 6 van het EU Handvest en artikel 5 van het EVRM niemand zomaar zijn vrijheid mag worden ontnomen. Op grond van die bepalingen gelden bij vrijheidsontneming andere eisen, zoals het recht op een spoedige rechterlijke beslissing over de rechtmatigheid van die vrijheidsontneming, dan als geen sprake is van vrijheidsontneming.
    De feiten in deze zaak
    2.       Op 9 maart 2023 heeft de vreemdeling schreeuwend een prullenbak richting medebewoners gegooid en een gat in een deur getrapt. Het COa heeft hem daarom bij besluit van 9 maart 2023 overgeplaatst naar de HTL. Dat besluit blijft in deze procedure buiten beschouwing, omdat dit niet ter toetsing voorlag bij de rechtbank.
    2.1.    Vlak na zijn overplaatsing naar de HTL heeft de vreemdeling op 10 en 12 maart 2023 tegenover COa-personeel gedreigd dat hij iets zou vernielen als hij niemand te spreken kreeg, heeft hij een prullenbak vernield en geslagen en geschopt tegen ramen en deuren. Het COa heeft naar aanleiding daarvan twee correctiegesprekken gevoerd met de vreemdeling.
    2.2.    Op 20 maart 2023 heeft de vreemdeling twee keer geprobeerd om een COa-medewerker te slaan en heeft hij de aanwijzingen van het COa-personeel niet opgevolgd. Het COa heeft de vreemdeling daarom bij besluit van 20 maart 2023 een ROV-06-maatregel opgelegd, wat inhoudt dat de vreemdeling twee weken op de ROV-kamer moest verblijven. Ook heeft de vreemdeling op 20 maart 2023 verschillende keren schreeuwend geslagen op ruiten waarachter COa-personeel en buitengewoon opsporingsambtenaren zaten en tegen deuren getrapt. Op een gegeven moment maakte de vreemdeling volgens het COa een beweging die leek op het slaan met vlakke hand richting het COa-personeel. Nadat het COa-personeel een gesprek had gevoerd met de vreemdeling en hem naar zijn kamer had teruggebracht, sloeg hij een kwartier later opnieuw schreeuwend tegen ramen. Toen het COa-personeel hem vervolgens verzocht terug te keren naar zijn kamer, rende hij op het COa-personeel af. Naar aanleiding van dit incident heeft het COa de vreemdeling bij besluit van 21 maart 2023 voor de tweede keer een ROV-06-maatregel opgelegd.
    2.3.    Bij besluit van 19 april 2023 heeft het COa de vreemdeling voor de derde keer een ROV-06-maatregel opgelegd. Die dag was er in de recreatiezaal een gevecht tussen twee andere bewoners. Toen het COa-personeel de situatie onder controle had, kwam de vreemdeling de zaal ingelopen en schopte met de onderkant van zijn voet op het hoofd van een van de bewoners.
    2.4.    De vreemdeling heeft de HTL vervolgens verlaten op 20 april 2023. Op 21 april is hij teruggekeerd naar het COa voor opvang, op 22 april is hij vertrokken en op 24 april 2023 is hij opnieuw teruggekeerd. Bij besluit van 24 april 2023 heeft het COa de vreemdeling opnieuw overgeplaatst naar de HTL. Aan dat besluit heeft het COa dezelfde incidenten ten grondslag gelegd als die aanleiding vormden voor het overplaatsingsbesluit van 9 maart 2023, omdat de vreemdeling de HTL voortijdig had verlaten en in de periode tot aan zijn vertrek te weinig stappen had gezet richting positieve gedragsverandering. Vervolgens is de vreemdeling op 26 april weer vertrokken en is hij op 27 april 2023 weer teruggekeerd. Op 3 mei 2023 heeft de politie hem gearresteerd op verdenking van vernielingen in de ROV-kamer, waarna hij op 4 mei 2023 weer is teruggekeerd. Op 6 mei is de vreemdeling weer vertrokken, op 8 mei teruggekeerd, op 10 mei vertrokken en op 15 mei 2023 is hij weer teruggekeerd. Op 3 juli 2023 heeft de vreemdeling de HTL opnieuw verlaten, waarna het COa niets meer van hem heeft vernomen.
    Uitspraak van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het besluit tot overplaatsing van de vreemdeling in de HTL niet onrechtmatig is. Verder heeft zij overwogen dat de overplaatsingen van de vreemdeling naar de ROV-kamer onrechtmatige vrijheidsontneming inhouden. Zij heeft in dat verband allereerst overwogen dat zij van groot belang acht dat sprake is van deugdelijke kaders voor verblijf in de HTL, dat dit volgens de rechtbank niet het geval is en dat het aan de wetgever is om daarvoor te zorgen. Daarbij heeft de rechtbank van belang geacht dat het COa de vreemdeling door die overplaatsingen nog verder in zijn vrijheid heeft beperkt dan bij overplaatsing naar de HTL, omdat hij in een zeer beperkte ruimte moest verblijven en niet in het reguliere gedeelte van de HTL mocht komen. Het COa heeft de toegang naar het reguliere gedeelte namelijk afgesloten met een houten schot, aldus de rechtbank. Daarmee heeft het COa de vreemdeling naar het oordeel van de rechtbank nog verder beperkt in zijn mogelijkheden om sociaal contact te onderhouden. Omdat de vreemdeling niet in het reguliere gedeelte van de HTL mocht komen, kon hij volgens de rechtbank bijvoorbeeld geen gebruik maken van de daar aanwezige computers. Daarnaast bood het COa de vreemdeling geen dagprogramma aan.
    3.1.    Verder heeft de rechtbank de duur van het verblijf in de ROV-kamer van belang geacht. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het COa niet inzichtelijk gemaakt hoe het doel van overplaatsing naar de ROV-kamer, te weten het terugbrengen van rust en orde op de HTL, rechtvaardigt dat een vreemdeling aan wie het COa een ROV-06-maatregel heeft opgelegd, standaard twee weken in de ROV-kamer moet verblijven. Dat de vreemdeling de ROV-kamer te allen tijde kon verlaten, is naar het oordeel van de rechtbank geen omstandigheid die meebrengt dat de overplaatsingen naar de ROV-kamer geen vrijheidsontneming inhouden. Omdat het COa de vreemdeling ten onrechte in zijn vrijheid heeft beperkt, heeft de rechtbank het COa opgedragen een schadevergoeding van € 4.200,00 te betalen aan de vreemdeling.
    Het hoger beroep van de vreemdeling
    4.       De vreemdeling richt drie grieven tegen de uitspraak van de rechtbank. De grieven zijn gedeeltelijk gericht tegen het oordeel van de rechtbank over de vrijheidsbeperkende maatregel (artikel 56 van de Vw 2000). Hiertegen staat geen hoger beroep open (artikel 84, aanhef en onder a, van de Vw 2000).
    4.1.    Wat de vreemdeling in dit deel van het hoger beroep aanvoert, is geen reden om het hoger beroep toch in behandeling te nemen. Het verbod op hoger beroep kan alleen worden doorbroken als er geen eerlijk proces is geweest. Dit doet zich hier niet voor.
    4.2.    De Afdeling is in zoverre onbevoegd om van het hoger beroep kennis te nemen.
    5.       Het hoger beroep is verder gericht tegen het oordeel van de rechtbank over het besluit tot overplaatsing van de vreemdeling naar de HTL. Wat de vreemdeling aanvoert, leidt niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank. Dit oordeel hoeft niet verder te worden gemotiveerd. De reden daarvoor is dat het hogerberoepschrift in zoverre geen vragen bevat die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoord moeten worden (artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000).
    5.1.    Het hoger beroep gaat daarnaast over een rechtsvraag die de Afdeling heeft beantwoord in haar uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2024:3564, onder 5.24 tot en met 5.33, over de vraag of overplaatsing naar de HTL vrijheidsontneming inhoudt. Het hoger beroep biedt geen reden hierover in dit geval anders te oordelen.
    5.2.    Het hoger beroep van de vreemdeling, voor zover gericht tegen het oordeel van de rechtbank over het besluit tot overplaatsing van de vreemdeling naar de HTL, is dus ongegrond.
    Het hoger beroep van het COa
    Is overplaatsing naar een ROV-kamer vrijheidsontneming?
    6.       Het COa richt één grief tegen de overwegingen van de rechtbank. Volgens het COa heeft de rechtbank een onjuiste en onvolledige weergave van de relevante omstandigheden ten grondslag gelegd aan haar oordeel dat de overplaatsingen naar de ROV-kamer vrijheidsontneming inhouden. Daarbij heeft de rechtbank volgens het COa ten onrechte van doorslaggevend belang geacht dat het de vreemdeling door de overplaatsingen naar de ROV-kamer nog verder in zijn vrijheid heeft beperkt, dat hij niet in het reguliere gedeelte van de HTL mocht komen en dat een houten schot de toegang tot het reguliere gedeelte blokkeert. Ook voert het COa aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het de vreemdeling heeft beperkt in de mogelijkheid om sociale contacten te onderhouden. Daarnaast heeft de rechtbank volgens het COa ten onrechte de standaardduur van verblijf in een ROV-kamer van belang geacht en klaagt het COa over het oordeel van de rechtbank dat een deugdelijk wettelijk kader voor overplaatsing naar de ROV-kamer ontbreekt. Tot slot heeft de rechtbank volgens het COa ten onrechte een schadevergoeding toegekend aan de vreemdeling, gebaseerd op de standaardbedragen voor onrechtmatig in bewaring gehouden vreemdelingen.
    6.1.    In het hogerberoepschrift merkt het COa het volgende op over de ROV-kamers. Volgens het COa komt het in de praktijk voor dat bewoners die op de HTL verblijven, opnieuw incidenten veroorzaken met ‘grote impact’ of ‘zeer grote impact’, als bedoeld in paragraaf 4.1 van het Maatregelenbeleid COa van maart 2022 (hierna: het Maatregelenbeleid COa). In zulke gevallen legt het COa die bewoner een ROV-04-, -06-, of -07-maatregel op als bedoeld in paragraaf 4.3.1 van het Maatregelenbeleid COa. Bij een ROV-04-maatregel houdt het COa een week alle verstrekkingen in, bij een ROV-06-maatregel twee weken en bij een ROV-07-maatregel vier weken. Bij vreemdelingen die al op de HTL verblijven, houdt het COa de verstrekkingen in door die vreemdeling over te plaatsen naar een ROV-kamer. Omdat de desbetreffende bewoner al op de HTL verblijft, kan het COa die bewoner niet overplaatsen naar een andere opvanglocatie, omdat dit volgens het COa een versoepeling zou inhouden ten opzichte van de verstrekkingen die het op de HTL biedt. Het COa heeft daarom een gedeelte van de HTL vrijgemaakt voor bewoners aan wie het een ROV-04-, -06-, of -07-maatregel oplegt.
    6.2.    De twee ROV-kamers bevinden zich op de eerste verdieping van de HTL en zijn volgens het COa even groot als de andere kamers op die locatie, maar soberder ingericht. De bewoners hebben alleen een eigen sanitaire gedeelte en een slaap- en zitelement. De ROV-kamers liggen aan het einde van een gang die leidt naar een buitendeur. Via die buitendeur kunnen bewoners naar een buitenplaats op de begane grond. Volgens het COa gaan de deur van de ROV-kamer en de buitendeur nooit op slot. Wel kan de bewoner de deur van de ROV-kamer van binnenuit zelf op slot doen. Het COa licht verder toe dat de bewoner de hele dag vrij is om de ROV-kamer te verlaten en naar buiten te gaan. Ook zijn de sanitaire voorzieningen vrij toegankelijk en in elke afzonderlijke kamer beschikbaar, aldus het COa. Verder is in de ROV-kamers, op de gang en op de buitenplaats een internetverbinding beschikbaar. Ook hebben bewoners van de ROV-kamer indien nodig toegang tot medische zorg.
    6.3.    Een verschil met bewoners die op de reguliere kamers verblijven, is volgens het COa dat bewoners die op een ROV-kamer verblijven, geen toegang hebben tot het algemene gedeelte van de HTL en niet mogen deelnemen aan het dagprogramma. Dat dagprogramma staat in bijlage 1, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Wel mogen zij, net als alle andere bewoners, tussen 14:00 en 16:00 uur de groenstrook bezoeken. Tot slot mogen bewoners die op een ROV-kamer verblijven, te allen tijde de HTL vrijwillig verlaten, aldus het COa.
    6.4.    Wat betreft de mate van isolatie van vreemdelingen die op een ROV-kamer verblijven, heeft het COa op de zitting toegelicht dat vreemdelingen die op een ROV-kamer verblijven, elke dag tussen 14:00 en 16:00 uur, samen met alle andere bewoners van de HTL, gebruik mogen maken van de groenstrook waar zij ook contact mogen en kunnen onderhouden met de overige bewoners. Daarnaast heeft het COa op de zitting toegelicht dat vreemdelingen die op een ROV-kamer verblijven, met hun eigen telefoon onbeperkt gebruik mogen maken van de internetverbinding, die ook op de ROV-kamer beschikbaar is, en dat zij 24 uur per dag vrij toegang hebben tot het kantoor van het COa-personeel. Het ontvangen van bezoekers is tijdens het verblijf in de ROV-kamer weliswaar zeer beperkt, maar wel mogelijk. Ook is medische zorg toegankelijk en is contact met een advocaat mogelijk.
    Reactie van de vreemdeling
    6.5.    In zijn schriftelijke uiteenzetting merkt de vreemdeling op dat het COa eraan voorbijgaat dat hij de HTL niet zelfstandig kan verlaten, omdat hij geen sleutel heeft en daarvoor afhankelijk is van COa-medewerkers. Ook gaat het COa er volgens hem aan voorbij dat hij de ROV-kamer niet kan verlaten zonder een strafbaar feit te plegen, te weten huisvredebreuk. Voor alle overige gedeeltes van de HTL had hij namelijk een locatieverbod. De vreemdeling mocht naar eigen zeggen slechts enkele meters over de gang lopen. Verder is volgens de vreemdeling niet relevant dat het COa hem door ‘eigen slecht handelen’ heeft overgeplaatst naar een ROV-kamer, omdat dit argument ook opgaat voor strafrechtelijk gedetineerden. Daarnaast heeft de vreemdeling naar eigen zeggen geen reële keuze om de ROV-kamer te verlaten, omdat hij dan geen aanspraak kan maken op opvang in een reguliere opvanglocatie. Het COa gaat er volgens de vreemdeling verder ten onrechte aan voorbij dat er geen maximumduur geldt voor verblijf op de HTL.
    Rechtspraak van het EHRM en Hof van Justitie over vrijheidsbeperking en vrijheidsontneming
    6.6.    Voordat de Afdeling overgaat tot het beoordelen van de grief, geeft zij eerst rechtspraak van het EHRM en Hof van Justitie weer over vrijheidsbeperking en vrijheidsontneming. Die rechtspraak geeft namelijk handvatten voor het beantwoorden van de vraag of de rechtbank terecht heeft overwogen dat de overplaatsing van de vreemdeling naar een ROV-kamer vrijheidsontneming inhoudt.
    6.7.    Voor het antwoord op de vraag of sprake is van vrijheidsontneming als bedoeld in artikel 5 van het EVRM is volgens het EHRM de specifieke situatie het startpunt. Onder meer het soort maatregel, de duur daarvan, de effecten en de wijze waarop de desbetreffende maatregel is geïmplementeerd, zijn daarbij relevant. Naar het oordeel van het EHRM is het onderscheid tussen vrijheidsbeperking en vrijheidsontneming gradueel (paragraaf 80 van het arrest van 23 februari 2017, De Tommaso tegen Italië, ECLI:CE:ECHR:2017:0223JUD004339509).
    6.8.    Verder is naar het oordeel van het EHRM relevant of de betrokkene de mogelijkheid heeft om het desbetreffende gebied te verlaten, de mate van toezicht en controle op de bewegingsvrijheid van de betrokkene, de mate van isolatie en de beschikbaarheid van sociale contacten (paragraaf 95 van het arrest van 6 november 1980, Guzzardi tegen Italië, ECLI:CE:ECHR:1980:1106JUD000736776). In de zaak die voorlag in dat arrest moest Guzzardi op een bepaald gedeelte van een Italiaans eiland verblijven. Tussen 20:00 en 7:00 uur mocht hij het gebouw niet zonder voorafgaande mededeling aan de Italiaanse autoriteiten verlaten. Hij moest zich twee keer per dag melden en de autoriteiten op de hoogte stellen van de namen en telefoonnummers van personen die hij wilde bellen. Sociale contacten met anderen dan familieleden waren beperkt mogelijk. Als Guzzardi de regels schond, kon hij een ‘penalty of arrest’ krijgen van tussen de een en zes maanden. Uiteindelijk heeft Guzzardi zestien maanden op dat eiland verbleven. Die omstandigheden vormden voor het EHRM aanleiding voor het oordeel dat sprake was van vrijheidsontneming.
    6.9.    Verder is volgens het EHRM relevant hoe realistisch de mogelijkheid is om de desbetreffende locatie te verlaten. In het arrest van 21 november 2019, Ilias en Ahmed tegen Hongarije, ECLI:CE:ECHR:2019:1121JUD004728715, paragraaf 234 tot en met 249, heeft het EHRM voor het oordeel dat verblijf in de Hongaarse Röszke-transitzone geen vrijheidsontneming inhield, van doorslaggevend belang geacht dat de desbetreffende vreemdelingen een realistische mogelijkheid hadden om de transitzone te verlaten. Veel vreemdelingen die in de transitzone verbleven, vertrokken namelijk naar Servië waar zij naar het oordeel van het EHRM geen reëel risico op behandeling in strijd met artikel 3 van het EVRM liepen.
    6.10.  In het arrest van 2 maart 2021, R.R. en anderen tegen Hongarije, ECLI:CE:ECHR:2021:0302JUD003603717, paragraaf 81 tot en met 83, heeft het EHRM daarentegen geoordeeld dat verblijf in de Röszke-transitzone wél vrijheidsontneming inhoudt. Het EHRM heeft daarbij van belang geacht dat de Hongaarse autoriteiten de desbetreffende appellanten hadden behandeld in strijd met artikel 3 van het EVRM en dat zij anderhalve maand in isolatie hadden gezeten in die transitzone. Ook het gebrek aan een bepaling die voorzag in een maximumduur van het verblijf in die transitzone en de aanzienlijke vertraging in de afhandeling van asielaanvragen - vreemdelingen moesten de uitkomst van hun asielprocedure afwachten in die transitzone - vormden voor het EHRM aanleiding voor het oordeel dat de Hongaarse autoriteiten die appellanten feitelijk hun vrijheid hebben ontnomen toen zij in de transitzone verbleven.
    6.11.  Ingevolge artikel 52, derde lid, van het EU Handvest en de daarbij behorende Toelichtingen is deze rechtspraak van het EHRM over artikel 5 van het EVRM ook van belang bij de uitleg van het recht op vrijheid en veiligheid in het corresponderende artikel 6 van het EU Handvest. In het arrest van 14 mei 2020, FMS, ECLI:EU:C:2020:367, heeft het Hof van Justitie zich daarnaast ook zelf uitgelaten over het verblijf in de Röszke-transitzone. Het arrest gaat onder meer over de vraag of in die zone sprake is van ’vrijheidsbeneming’ in de zin van bewaring als bedoeld in de Terugkeerrichtlijn en de Opvangrichtlijn en daarmee in artikel 6 van het EU Handvest. Uit punt 226 tot en met 231 van dat arrest volgt dat voor het antwoord op de vraag of sprake is van bewaring van belang is of er een daadwerkelijke mogelijkheid bestaat om de desbetreffende plek te verlaten. Het Hof van Justitie heeft daarbij van belang geacht dat vreemdelingen die transitzone alleen konden verlaten door naar Servië te vertrekken, maar daar zouden de Servische autoriteiten hen vervolgens als illegaal beschouwen en sancties kunnen opleggen. Ook dreigden die vreemdelingen bij het verlaten van Hongarije de mogelijkheid te verliezen om daar de vluchtelingenstatus te krijgen. Volgens de Hongaarse asielwet konden vreemdelingen namelijk alleen maar een asielaanvraag indienen in een van de twee Hongaarse transitzones. Daarnaast mocht de Hongaarse asielautoriteit de asielstatus van vreemdelingen die de transitzone hadden verlaten, intrekken en konden vreemdelingen daar vervolgens niet over klagen bij de rechter.
    Oordeel van de Afdeling
    6.12.  In haar uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2024:3564, onder 5.24, heeft de Afdeling overwogen dat overplaatsing naar de HTL een vergaande inperking van de bewegingsvrijheid van een vreemdeling vormt, maar geen vrijheidsontneming is. Naar het oordeel van de Afdeling vormt overplaatsing naar een ROV-kamer een nog verdergaande inperking van de bewegingsvrijheid. Een vreemdeling aan wie het COa een ROV-06-maatregel heeft opgelegd, moet namelijk twee weken verblijven op een afgezonderd gedeelte van de HTL, mag niet op het algemene gedeelte van die locatie komen, mag geen gebruik maken van de recreatieruimtes en mag niet deelnemen aan het dagprogramma. Ook mag die vreemdeling, zoals het COa op de zitting heeft toegelicht, slechts bezoek ontvangen van gezinsleden. Daarnaast pleegt een vreemdeling die het COa heeft overgeplaatst naar een ROV-kamer, een strafbaar feit, te weten huisvredebreuk, als hij of zij het algemene gedeelte van de HTL betreedt. Toch klaagt het COa terecht over het oordeel van de rechtbank dat overplaatsing naar een ROV-kamer vrijheidsontneming inhoudt. Daarvoor is het volgende doorslaggevend.
    6.13.  Voor het oordeel dat overplaatsing naar een ROV-kamer geen vrijheidsontneming inhoudt, staat voorop dat vreemdelingen die het COa heeft overgeplaatst naar een ROV-kamer, net als degenen die op het reguliere gedeelte van de HTL verblijven, daadwerkelijk de mogelijkheid hebben om deze kamer op elk moment te verlaten door te vertrekken uit de HTL. De vreemdeling in deze zaak heeft de HTL eerder ook vrijwillig kunnen verlaten. Wat betreft de mogelijkheid om de ROV-kamer te verlaten, wijkt de situatie van de vreemdeling dus niet af van die van een andere vreemdeling die op de HTL verblijft. Uit de uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2024:3564, onder 5.27 en 5.28, volgt dat het verlaten van de HTL geen gevolgen heeft voor latere opvang en voor de behandeling van de asielaanvraag. Voor het verlaten van de ROV-kamer is dat niet anders. Ook is het verlaten van de ROV-kamer op zichzelf geen strafbaar feit.
    6.14.  Wat betreft de duur van het verblijf op een ROV-kamer acht de Afdeling van belang dat het COa aanvoert dat het altijd beoordeelt in hoeverre het een minder vergaande maatregel kan opleggen en dat een minimumduur van een week een gerechtvaardigd doel dient, te weten het herstellen van de orde op de HTL na een incident, de rust op die locatie laten terugkeren en het voorkomen van nieuwe incidenten tussen de betrokkenen. De Afdeling is zich ervan bewust dat de verblijfsduur in de ROV-kamer niet meetelt bij het bepalen van de maximumduur van verblijf op de HTL en dat het verblijf van een vreemdeling op de HTL daarom in de praktijk langer kan duren dan de in paragraaf 4.3.8 van het Maatregelenbeleid COa genoemde dertien weken. Op de zitting heeft het COa echter toegelicht dat, als een vreemdeling herhaaldelijk incidenten veroorzaakt die overplaatsing naar de ROV-kamer rechtvaardigen, het altijd beoordeelt of overplaatsing naar de ROV-kamer nog steeds effectief is. Het COa heeft op de zitting ook toegelicht dat het in zo’n situatie onderzoekt of de desbetreffende vreemdeling beter een ander traject in kan, bijvoorbeeld bij het Centrum voor Transculturele Psychiatrie Veldzicht. Die handelwijze heeft naar het oordeel van de Afdeling een beperkende invloed op de duur van het verblijf op de HTL.
    6.15.  Bij de mate van isolatie van vreemdelingen die op een ROV-kamer verblijven, acht de Afdeling van belang dat het COa die vreemdelingen, gelet op de onder 6.4 weergegeven toelichting op de zitting, niet geheel afzondert van de buitenwereld en de overige bewoners van de HTL.
    6.16.  Alles afwegende, oordeelt de Afdeling dat plaatsing in een ROV-kamer beperkingen in de bewegingsvrijheid met zich brengt en een verschraling van de voorzieningen en faciliteiten waarvan een vreemdeling gebruik kan maken. Daar staat tegenover dat de duur van het verblijf in de ROV-kamer beperkt is, dat vreemdelingen daar wel enige mate van bewegingsvrijheid hebben en dat contact met anderen mogelijk is. Verder kan een vreemdeling zich elk moment aan dat verblijf onttrekken door vrijwillig de HTL te verlaten, terwijl dat voor de asielprocedure en latere opvang geen gevolgen heeft. Dit alles maakt dat de Afdeling tot een andere weging van de feiten komt dan de rechtbank en dat de plaatsing in een ROV-kamer naar het oordeel van de Afdeling geen vrijheidsontneming is.
    6.17.  Het COa klaagt verder terecht over het oordeel van de rechtbank dat een deugdelijk kader voor overplaatsing naar de ROV-kamer ontbreekt. Op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder h, gelezen in samenhang met artikel 19, eerste lid, aanhef en onder a, van de Rva 2005 kan het COa maatregelen opleggen, waaronder het inhouden van verstrekkingen, als een vreemdeling ernstige inbreuk maakt op de huisregels van de opvanglocatie. Het COa heeft die bevoegdheid uitgewerkt in het Maatregelenbeleid COa. Volgens paragraaf 4.1 van het Maatregelenbeleid COa legt het COa een ROV-06-maatregel op als de desbetreffende vreemdeling gedrag heeft vertoond dat ‘zeer grote impact’ heeft. Wat daaronder valt, heeft het COa in diezelfde paragraaf uitgewerkt. Een soortgelijk kader geldt voor overplaatsing naar de HTL. De Afdeling acht verder van belang dat een vreemdeling een ROV-maatregel altijd kan aanvechten bij de bestuursrechter.
    6.18.  Gelet op het voorgaande voert het COa ook terecht aan dat de rechtbank in de overplaatsing van de vreemdeling naar de ROV-kamer ten onrechte aanleiding heeft gezien om een schadevergoeding toe te kennen aan de vreemdeling.
    6.19.  De grief slaagt.
    Conclusie hoger beroepen
    7.       Het hoger beroep van de vreemdeling is, voor zover de Afdeling bevoegd is daarover te oordelen, ongegrond en het hoger beroep van het COa is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd, voor zover de rechtbank de beroepen tegen de ROV-maatregelen gegrond heeft verklaard, die maatregelen heeft vernietigd, daarbij een schadevergoeding heeft toegekend en het COa heeft veroordeeld tot het betalen van de proceskosten van de vreemdeling. De Afdeling beoordeelt vervolgens de beroepen tegen de ROV-maatregelen. Daarbij bespreekt zij alleen beroepsgronden waarover de rechtbank nog geen oordeel heeft gegeven en beroepsgronden waarop na de overwegingen in hoger beroep nog moet worden beslist.
    Beroepen
    8.       De vreemdeling heeft aangevoerd dat de besluiten van 21 maart en 19 april 2023 onrechtmatig zijn, omdat het COa die besluiten niet aan hem heeft uitgereikt. Verder is het COa er volgens de vreemdeling ten onrechte aan voorbijgegaan dat hij psychiatrisch patiënt is. Het COa mocht de incidenten die het aan de overplaatsingen naar de ROV-kamer ten grondslag heeft gelegd, daarom niet aan hem verwijten, aldus de vreemdeling.
    8.1.    Er zijn geen aanknopingspunten dat het COa de besluiten van 21 maart en 19 april 2023 niet aan de vreemdeling heeft uitgereikt. De vreemdeling heeft ook op tijd beroep ingesteld tegen de besluiten. Dat het COa de vreemdeling de incidenten niet mocht verwijten wegens zijn mentale gesteldheid, slaagt ook niet. Het doel van de overplaatsingen naar de ROV-kamer was namelijk niet om de vreemdeling te straffen voor zijn gedrag. Bovendien blijkt uit het patiëntdossier van de vreemdeling dat GezondheidsZorg Asielzoekers (GZA) heeft ingestemd met de overplaatsing naar de HTL.
    8.2.    De beroepsgronden falen.
    Conclusie beroepen
    9.       De beroepen zijn ongegrond. Voor veroordeling van het COa tot enige schadevergoeding bestaat dus geen grond. Het COa hoeft ook geen proceskosten te vergoeden.
    9.1.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart zich onbevoegd om kennis te nemen van het hoger beroep van de vreemdeling, voor zover dat is gericht tegen het oordeel van de rechtbank over de vrijheidsbeperkende maatregel;
    II.       verklaart het hoger beroep van de vreemdeling voor het overige ongegrond;
    III.      verklaart het hoger beroep van het COa gegrond;
    IV.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen, van 16 februari 2024 in zaken nrs. 23/5290, 23/7001, 23/7002 en 23/5267, voor zover de rechtbank de beroepen tegen de ROV-maatregelen gegrond heeft verklaard, die maatregelen heeft vernietigd en het COa heeft veroordeeld tot het betalen van een schadevergoeding aan de vreemdeling tot een bedrag van € 4.200,00 en tot het betalen van de proceskosten van de vreemdeling tot een bedrag van € 2.187,50;
    V.       verklaart die beroepen ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. J.J.W.P. van Gastel en mr. J.H. van Breda, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.S. van den Oosterkamp, griffier.
    w.g. Sevenster
    voorzitter
    w.g. Van den Oosterkamp
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 september 2024
    941
     
    BIJLAGE 1 
     
    Globaal dagprogramma Handhavings- en Toezichtlocatie
    Globaal dagprogramma:
    Wekken: tussen 08:00 uur - 08:15 uur (in het weekend tussen 09:00 09:15)
    Ontbijt: tussen 08:15 uur - 08:45 uur (in het weekend tussen 09:15 uur - 09:45 uur)
    Zelfwerkzaamheid: tussen 09:00 uur - 11:00 uur (deelname in ochtend of avond)
    Groepstraining: tussen 10:30 uur - 11:30 uur
    Lunch: tussen 12:00 uur - 12:30 uur
    Vrije tijd & Registratie Park: tussen 14:00 uur - 16:00 uur
    Registratie: tussen 16:00 uur - 16:15 uur
    Diner: tussen 17:30 uur - 18:30 uur
    Zelfwerkzaamheid: tussen 19:00 uur - 21:00 uur
    Sport in groepsverband: tussen 21:00 uur - 22:00 uur (met uitzondering van woensdag)