ECLI:NL:RVS:2024:3956, Raad van State, 02-10-2024, 202400675/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-10-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 juni 2022 heeft de minister van Buitenlandse Zaken een aanvraag van appellanten om op enige wijze hun overkomst naar Nederland te faciliteren, afgewezen. Appellanten hebben de Afghaanse nationaliteit en verblijven in Afghanistan. Zij bestaan uit [appellant A], geboren op [geboortedatum] 1981, zijn echtgenote, geboren op [geboortedatum] 1984, en hun zes kinderen. Op 25 augustus 2021 heeft [appellant A] de minister gevraagd om hen vanuit Afghanistan naar Nederland over te brengen. [appellant A] stelt dat hij van ongeveer 2009 tot 2016 als schoonmaker heeft gewerkt voor de Nederlandse functionarissen van de European Union Police Mission in Afghanistan (EUPOL). De minister heeft de aanvraag afgewezen, omdat [appellant A] niet valt onder de bij de brief van 11 oktober 2021 getroffen speciale voorziening (Kamerstukken II 2021/22, 27 925, nr. 860; de Kamerbrief).

202400675/1/V6.
    Datum uitspraak: 2 oktober 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], mede voor hun minderjarige kinderen,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 december 2023 in zaak nr. 23/2699 in het geding tussen:
    appellanten
    en
    de minister van Buitenlandse Zaken.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 juni 2022 heeft de minister een aanvraag van appellanten om op enige wijze hun overkomst naar Nederland te faciliteren, afgewezen.
    Bij besluit van 1 maart 2023 (hierna: het besluit) heeft de minister het door appellanten daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 18 december 2023 heeft de rechtbank het door appellanten daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben appellanten hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 augustus 2024, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. A.W. Eikelboom, advocaat in Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.M. van Asperen, advocaat in Den Haag, en mr. M.D. Barendrecht, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Appellanten hebben de Afghaanse nationaliteit en verblijven in Afghanistan. Zij bestaan uit [appellant A], geboren op [geboortedatum] 1981, zijn echtgenote, geboren op [geboortedatum] 1984, en hun zes kinderen. Op 25 augustus 2021 heeft [appellant A] de minister gevraagd om hen vanuit Afghanistan naar Nederland over te brengen. [appellant A] stelt dat hij van ongeveer 2009 tot 2016 als schoonmaker heeft gewerkt voor de Nederlandse functionarissen van de European Union Police Mission in Afghanistan (hierna: EUPOL).
    2.       De minister heeft de aanvraag afgewezen, omdat [appellant A] niet valt onder de bij de brief van 11 oktober 2021 getroffen speciale voorziening (Kamerstukken II 2021/22, 27 925, nr. 860; hierna: de Kamerbrief). Volgens de minister valt [appellant A] namelijk niet onder de groep medewerkers, en hun kerngezinsleden, van een ten laste van de begroting van de minister van Buitenlandse Zaken of de begroting van de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking gefinancierd project op het gebied van sociale vooruitgang, vrede en veiligheid of duurzame ontwikkeling (hierna: de eerste groep). Volgens de minister valt [appellant A] ook niet onder de groep personen, en hun kerngezinsleden, die in de afgelopen twintig jaar heeft gewerkt voor Defensie en/of voor een Nederlandse functionaris van EUPOL (hierna: de tweede groep). Daarnaast heeft [appellant A] in de evacuatiefase geen oproep gekregen om naar het vliegveld van Kabul te komen voor evacuatie, zodat ook daarom geen reden bestaat om zijn overkomst naar Nederland te faciliteren, aldus de minister.
    3.       Partijen zijn het erover eens dat [appellant A] niet onder de eerste groep valt en dat hij geen oproep heeft gekregen. Partijen verschillen van mening over de vraag of [appellant A] valt onder de tweede groep. Volgens de minister heeft [appellant A] niet aannemelijk gemaakt dat hij ten minste een jaar structureel substantiële werkzaamheden heeft verricht voor een Nederlandse functionaris van EUPOL in een voor het publiek zichtbare functie.
    Motiveringsplicht
    4.       [appellant A] voert aan dat de Kamerbrief geen beleidsregels bevat, maar slechts een vaste gedragslijn. De Kamerbrief is niet gepubliceerd in de Staatscourant, zoals vereist door artikel 3:42 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) en artikel 5 van de Bekendmakingswet. Het is daarom geen beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb, aldus [appellant A]. Dit betekent volgens hem dat artikel 4:82 van de Awb niet van toepassing is en de minister ter motivering van het besluit niet mocht volstaan met een verwijzing naar het beleid. De rechtbank heeft dit betoog volgens [appellant A] ongemotiveerd verworpen door te overwegen dat het gaat om buitenwettelijk begunstigend beleid en dat het kabinet daarbij veel beleidsruimte heeft.
    4.1.    De speciale voorziening is inderdaad geen beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. Dus mocht de minister voor zijn motivering niet volstaan met een verwijzing naar deze voorziening (vergelijk artikel 4:82 van de Awb), omdat deze niet is gepubliceerd in de Staatscourant (artikel 3:42 van de Awb en artikel 5 van de Bekendmakingswet). De minister heeft echter niet volstaan met een verwijzing, omdat hij kenbaar is ingegaan op de feiten die [appellant A] aan zijn hulpverzoek ten grondslag heeft gelegd. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 21 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3411, onder 7.1.
    Het betoog slaagt niet.
    Heeft [appellant A] structureel substantiële werkzaamheden verricht voor een Nederlandse functionaris van EUPOL in een voor het publiek zichtbare functie?
    5.       [appellant A] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij ten minste een jaar structureel substantiële werkzaamheden heeft verricht voor een Nederlandse functionaris van EUPOL in een voor het publiek zichtbare functie. [appellant A] voert aan dat in de Kamerbrief niet staat dat de werkzaamheden specifiek voor een Nederlandse functionaris moeten zijn uitgevoerd. Daarom is de uitleg die de minister aan de Kamerbrief geeft niet in overeenstemming met de bedoeling van de opstellers. Lokale Afghaanse medewerkers van EUPOL werkten allemaal voor EUPOL in het algemeen. De internationale staf van EUPOL bestond voor het grootste deel uit Nederlanders. Het beleid zou zo moeten worden gelezen dat de Afghaanse medewerkers van EUPOL het meest voor een individuele Nederlander moeten hebben gewerkt. Bij een andere lezing zou niemand in aanmerking komen voor overbrenging, aldus [appellant A].
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 21 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3322, onder 5.2, begrijpt zij de omschrijving van de tweede groep zo, dat de Afghaanse medewerker specifiek voor een Nederlander moet hebben gewerkt. Alleen dan heeft Nederland een bijzondere verantwoordelijkheid. [appellant A] betwist niet dat hij niet specifiek voor een Nederlandse functionaris van EUPOL heeft gewerkt. De minister heeft alleen al daarom terecht gesteld dat [appellant A] niet valt onder de speciale voorziening. Of de functie van [appellant A] voor het publiek zichtbaar was, behoeft geen bespreking, omdat de vereisten voor de tweede groep cumulatief zijn. Dus valt [appellant A] niet onder deze groep.
    Zoals de Afdeling in haar uitspraken van 22 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:718, onder 4, en ECLI:NL:RVS:2023:719, onder 5, heeft overwogen, is het in de Kamerbrief neergelegde beleid, ook voor de tweede groep, niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Ook in het concrete geval is van onevenredigheid niet gebleken.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.R van Ark, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    w.g. Van Ark
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 oktober 2024
    850