ECLI:NL:RBMNE:2022:4149, Rechtbank Midden-Nederland, 14-10-2022, 22/3020
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2022-10-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Lsst onder dwangsom terecht opgelegd. Sprake van overtreding met het realiseren van een zelfstandige wooneenheid in een bijgebouw. Beroep ongegrond.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 22/3020 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 oktober 2022 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: C.R. van Stokkum),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Bilt (het college)
      (gemachtigden: mr. N. Zendedel & S.T. de Graaff).
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde-partij] uit [woonplaats] (derde-partij).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Eiser is eigenaar van het perceel aan de [adres] . Op 22 april 2020 heeft eiser een omgevingsvergunning gekregen voor het aanpassen/moderniseren van een bestaande garage op zijn perceel. Tijdens de uitvoering van de werkzaamheden van deze omgevingsvergunning heeft eiser geconstateerd dat de fundering van de schuur niet meer geschikt was en vervangen diende te worden. Hierdoor moest de schuur/garage worden gesloopt om vervolgens herbouwd te worden. Om dit mogelijk te maken heeft eiser een nieuwe omgevingsvergunning (de nieuwe omgevingsvergunning) aangevraagd voor het herbouwen van de inmiddels gesloopte schuur.
    
    
    
      Op 21 oktober 2020 heeft het college aan eiser voor het herbouwen van de gesloopte schuur op zijn perceel de nieuwe omgevingsvergunning verleend in afwijking van het bestemmingsplan. Deze (binnenplanse) afwijking zag op de plek van het bijgebouw ten opzichte van de voorgevelrooilijn en de zijdelingse bouwperceelgrens. Op 13 juli 2021 heeft het college een controle uitgevoerd bij eiser nadat de bouwwerkzaamheden zijn voltooid en het bijgebouw is gerealiseerd. 
    
    
    
      Daarnaast heeft derde-partij, ook nadat de bouwwerkzaamheden zijn voltooid, op 21 juli 2021 een verzoek tot handhaving ingediend vanwege illegale bewoning in het bijgebouw. Volgens derde-partij is er geen schuur of garage gerealiseerd maar een volledige zelfstandige woning die ook zo gebruikt wordt. Dat is volgens derde-partij in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan [bestemmingsplan] (het bestemmingsplan).
    
    
    
      Naar aanleiding van de controle van 13 juli 2021 en het verzoek om handhaving van derde-partij, heeft het college op 18 november 2021 een last onder dwangsom aan eiser opgelegd. Het bezwaar van eiser tegen de last onder dwangsom is ongegrond verklaard in het besluit van 15 juni 2022 (het bestreden besluit).
    
    
    
      Eiser is het niet eens met het bestreden besluit en heeft beroep ingesteld bij de rechtbank. 
      Op 4 augustus 2022 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken nadat de rechtbank uitspraak heeft gedaan in het beroep. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 30 augustus 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, de gemachtigden van het college en derde-partij. 
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
      
      Het bestreden besluit
    
    1. Eiser heeft in zijn nieuw gebouwde bijgebouw een keuken met oven, wasbak en kookfornuis en een badkamer met douche, toilet en wasbak gerealiseerd. Dat is volgens het college in strijd met de nieuwe omgevingsvergunning. De nieuwe omgevingsvergunning ziet op het herbouwen van een reeds gesloopte schuur. Volgens het college mag eiser op basis van de nieuwe omgevingsvergunning geen badkamer en volledige keuken realiseren omdat die voorzieningen ook niet in de gesloopte schuur aanwezig waren, en niet zijn aangevraagd. Met het toevoegen van een badkamer en een volledige keuken aan het bijgebouw heeft eiser een zelfstandige woning gerealiseerd. Voor het bouwen op deze manier is geen omgevingsvergunning verleend terwijl die omgevingsvergunning wel vereist is. Het bouwen van een extra zelfstandige woning is namelijk in strijd met artikel 19.2, onder a. van het bestemmingsplan. Het college heeft om die redenen een last onder dwangsom aan eiser opgelegd. De last ziet op het in afwijking van, dan wel zonder omgevingsvergunning bouwen van een bouwwerk en het handelen in strijd met het bestemmingsplan en het in stand laten van deze overtredingen.
    2. In de last onder dwangsom is bepaald dat eiser de overtreding kan beëindigen door de schuur in overeenstemming te brengen met de omgevingsvergunning van 21 oktober 2020. Doet eiser dit niet, dan moet hij een dwangsom betalen van € 3.000,- per week, met een maximum van € 10.000,-.
    3. In het bestreden besluit is de last onder dwangsom in stand gelaten. Het geschil
    4. Tussen partijen is niet in geschil dat het toevoegen van een extra woning in strijd is met de bouwregels van het bestemmingsplan. Eiser stelt zich op het standpunt dat hij bij de aanvraag en in het contact met de gemeente duidelijk heeft gemaakt welke voorzieningen hij in zijn bijgebouw wilde aanbrengen. Doordat het college de nieuwe omgevingsvergunning heeft verleend zijn de in het bijgebouw aangebrachte voorzieningen daarmee vergund. Het bijgebouw is legaal gebouwd. Dat betekent volgens eiser dat het college niet bevoegd is om handhavend op te treden omdat er volgens eiser geen sprake is van een overtreding. 
    5. Het college is van mening dat eiser geen aanvraag heeft ingediend voor een extra woning. De nieuwe omgevingsvergunning is slechts verleend voor de herbouw van een reeds gesloopte schuur/berging. Uit de aanvraag en de daarbij behorende tekeningen blijkt niet dat eiser een volledige keuken, met kookvoorzieningen, en een badkamer wil realiseren. Een volledige keuken en badkamer zijn dan ook niet vergund in de nieuwe omgevingsvergunning. Alleen een keukenblok met spoelbak en een ruimte voor een wasmachine en wasdroger is vergund. Het realiseren van een volledige keuken en badkamer levert volgens het college dan ook een overtreding op waartegen handhavend opgetreden moet worden.
    Is er sprake van een overtreding?
    6. Volgens eiser was het voor het college duidelijk welke voorzieningen eiser in het bijgebouw wilde aanbrengen. Eiser wijst op de mail die hij op 8 oktober 2020 naar de toenmalige wethouder van de gemeente de Bilt heeft gestuurd. Uit deze mail blijkt volgens eiser dat hij een wasruimte en een keuken wil gaan bouwen in het bijgebouw. Met het verlenen van de omgevingsvergunning heeft het college dus ingestemd met het realiseren van de keuken en wasruimte met douche en toilet. Dat met het vergunnen van de badkamer en keuken feitelijk (in strijd met het bestemmingsplan) een woning is gerealiseerd, neemt niet weg dat de badkamer en keuken zijn toegestaan via de aan eiser verleende omgevingsvergunning. Daarnaast had het college aan de hand van de ingetekende leidingen in de constructietekeningen kunnen zien dat er een douche en toilet zou worden gerealiseerd in de wasruimte. Bij eventuele onduidelijkheid over de aanvraag ligt het op de weg van het college om navraag te doen, aldus eiser.
    7. De rechtbank volgt eiser niet in zijn standpunt dat er een keuken met kookvoorzieningen en een wasruimte met toilet en douche is vergund met de nieuwe omgevingsvergunning. In de aanvraag om de nieuwe omgevingsvergunning heeft eiser toegelicht dat hij zijn schuur/berging wil renoveren. Bij deze aanvraag heeft eiser constructietekeningen van het bijgebouw overgelegd. Op deze constructietekeningen is een ‘tuinkamer’ ingetekend met daarin een keukenblok. Daarnaast is op de constructietekeningen in een andere ruimte ‘WM/WD’ opgenomen, wat staat voor ‘wasmachine/wasdroger’. Daaruit kan de rechtbank niet opmaken dat eiser een badkamer met douche, toilet en wasbak of een volledige keuken heeft aangevraagd. Ook uit de mail van 8 oktober 2020, die onderdeel uitmaakt van de nieuwe omgevingsvergunning, leidt de rechtbank dit niet af.
    8. In de mail van 8 oktober 2020 benoemt eiser dat hij een wasruimte in het bijgebouw wil realiseren omdat er in de woning zelf geen alternatieve opties zijn. De droger staat momenteel in een slaapkamer en voor de wasmachine heeft eiser naar eigen zeggen een toilet moeten verwijderen. In de mail staat echter niets over een douche of over een toilet die eiser in het bijgebouw wil bouwen. Dat er leidingwerk is ingetekend, betekent niet dat daarmee ook een toilet of douche is ingetekend, of dat het voor het college duidelijk had moeten zijn dat eiser een douche of toilet wilde aanvragen. Op basis van de constructietekeningen is het onduidelijk wat de exacte functie is van het aan te brengen leidingwerk. In de mail staat verder ook niets over een keuken. De rechtbank is van oordeel dat eiser ook met deze mail geen volledige keuken of badkamer in zijn bijgebouw heeft aangevraagd. Ook uit de constructietekeningen blijkt dit niet. Op de plek van de keuken staat een ‘tuinkamer’ ingetekend met een keukenblok. Dat betekent dat een keukenblok is vergund, zoals het college terecht stelt.
    9. Er bestond voor het college ook geen reden om navraag te doen bij eiser over de wijze waarop hij zijn bijgebouw zou bouwen. In de aanvraag heeft eiser toegelicht dat hij een bijgebouw gaat bouwen. Bij een bijgebouw ligt het per definitie niet voor de hand dat daarin een volledige keuken of badkamer wordt gerealiseerd. Een bijgebouw is namelijk functioneel ondergeschikt aan het hoofdgebouw, in dit geval de woning van eiser. Ook een schuur of berging – zoals eiser het bijgebouw omschrijft in zijn aanvraag – beschikt naar zijn aard niet over een volledige keuken en/of badkamer. Dat betekent dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat uitsluitend een keukenblok en een ruimte voor een wasmachine en wasdroger is vergund met de nieuwe omgevingsvergunning. De beroepsgrond slaagt niet.
    
    10. Niet in geschil is dat het bestemmingsplan de bouw van een tweede woning of hoofdgebouw op hetzelfde perceel niet toestaat en dat daarvoor geen omgevingsvergunning is verleend. Of hier sprake is van een tweede (zelfstandige) woning moet volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS) worden beoordeeld aan de hand van de feitelijke situatie. Dat is het geval als de betreffende ruimte door de inrichting en de aanwezige voorzieningen als zelfstandige woning kan worden gebruikt. Naar het oordeel van de rechtbank kan het bijgebouw in dit geval vanwege de aangebrachte primaire voorzieningen zoals toilet, douche en keuken met kookvoorzieningen en gelet op de overige inrichting als zelfstandige woning worden gebruikt. Daarmee staat ook vast dat is gebouwd in afwijking van het bestemmingsplan, zonder daartoe vereiste omgevingsvergunning.Tussenconclusie
    11. De rechtbank is van oordeel dat het college terecht heeft geconstateerd dat het realiseren van het bijgebouw, met volledige keuken en badkamer, in strijd is met de verleende omgevingsvergunning en dus met de Wabo. Reeds daarom is er dus sprake van een overtreding. Ook op grond van bouwen in strijd met de bouwregels van het bestemmingsplan is er sprake van een overtreding. Dat betekent dat het college bevoegd is om handhavend op te treden.
    
    
      12. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om handhavend op te treden, in de regel van die bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dat niet te doen. Dit kan zich voordoen, indien concreet zicht op legalisering bestaat. Niet in geschil is dat er geen sprake is van een concreet zicht op legalisatie nu er geen aanvraag is ingediend. Ook heeft het college toegelicht niet te willen meewerken aan legalisering bij een eventuele aanvraag om een omgevingsvergunning ter legalisering.
      13. Handhavend optreden kan echter ook zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. De rechtbank zal hierna beoordelen of die bijzondere omstandigheden er zijn.Zijn er bijzondere omstandigheden om af te zien van handhavend optreden?
      14. Eiser heeft aangevoerd dat het handhavend optreden in strijd is met het verbod op détournement de pouvoir. Dat verbod houdt in dat het college zijn bevoegdheden niet op een andere manier mag gebruiken dan waarvoor de bevoegdheden zijn bedoeld. In de voorgaande overwegingen heeft de rechtbank geoordeeld dat er sprake is van een overtreding en dat het college bevoegd is om daartegen handhavend optreden. Het college heeft handhavend opgetreden tegen de overtreding. Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van strijd met het verbod op détournement de pouvoir. De beroepsgrond slaagt niet. 
    
    Gaat de last verder dan noodzakelijk?
    
      15. In de last is bepaald dat zowel de keuken als de badkamer verwijderd moeten worden. Dat gaat volgens eiser verder dan noodzakelijk. Het college had ook kunnen volstaan met een last waarin uitsluitend de keuken of de badkamer verwijderd moest worden. Op die manier wordt de overtreding volgens eiser ook beëindigd. 
      16. De rechtbank stelt vast dat het college aan eiser heeft gelast om de strijd met het bestemmingsplan te beëindigen en om het bijgebouw in overeenstemming te brengen met de nieuwe omgevingsvergunning. Dit moet eiser doen door het bijgebouw ongeschikt te maken voor zelfstandige bewoning. Eiser maakt het bijgebouw ongeschikt voor zelfstandige bewoning door de badkamer te verwijderen en de keuken terug te brengen naar een keukenblok. Op die manier wordt het bijgebouw ook in overeenstemming gebracht met de omgevingsvergunning. Daarmee gaat de last niet verder dan noodzakelijk. Als eiser alleen de badkamer of keuken verwijdert, dan is het bijgebouw niet in overeenstemming gebracht met de nieuwe omgevingsvergunning. In dat geval is er nog steeds een overtreding omdat eiser dan in afwijking van de nieuwe omgevingsvergunning heeft gebouwd. De beroepsgrond slaagt niet.  Is de last onduidelijk?
      17. Eiser stelt zich op het standpunt dat de last onduidelijk is omdat het college op geen enkele wijze duidelijk maakt welke inrichting van de keuken of de wasruimte wel toegestaan zijn. Hierdoor is het voor eiser niet duidelijk op welke manier hij de overtreding kan beëindigen en aan de last kan voldoen. 
      18. In de last onder dwangsom heeft het college uitgelegd wat er vergund is met de omgevingsvergunning, dat is een keukenblok en een washok met daarin een wasmachine en een droger. In de last stelt het college verder dat eiser heeft gebouwd in afwijking van de verleende omgevingsvergunning en dat dit een overtreding oplevert. Eiser wordt gelast deze overtreding te beëindigen door het bijgebouw weer in overeenstemming te brengen met de verleende omgevingsvergunning. De rechtbank vindt dat deze last niet onduidelijk is nu duidelijk, ook uit de last, blijkt wat er met de nieuwe omgevingsvergunning vergund is en dat eiser de feitelijke situatie daarmee in overeenstemming moet brengen. De beroepsgrond slaagt niet. 
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      19. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de last onder dwangsom in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. V.E.H.G. Visser, rechter, in aanwezigheid van mr. T.E.G. van Heukelom, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
      14 oktober 2022. De griffier is niet in de gelegenheid de uitspraak te ondertekenen. 
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
    
  
  
     Het college heeft overtreding van de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, artikel 2.3, aanhef en onder b en artikel 2.3a, eerste lid van de Wabo aan de last ten grondslag gelegd.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 8 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2752.