ECLI:NL:RVS:2024:3388, Raad van State, 21-08-2024, 202105877/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-08-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 mei 2019 heeft het college van gedeputeerde staten van Drenthe het verzoek van [appellant sub 2] om handhavend op te treden tegen het verbreden van een bestaande put (put 1), het aanleggen van een nieuwe put (put 2) en het gebruik van beide putten nabij het Natura 2000-gebied "Holtingerveld" door [appellante sub 1], afgewezen wat betreft put 1. Wat betreft put 2 heeft het college het verzoek toegewezen en een last onder dwangsom opgelegd aan [appellante sub 1]. Op het perceel M972 is in 1998 een waterput (put 1) aangelegd. [appellante sub 1] gebruikt deze put vanaf 2018 voor de (bollen)teelt. Op perceel M558 heeft [appellante sub 1] in maart 2019 een waterput (put 2) laten aanleggen en in gebruik genomen ten behoeve van de (bollen)teelt. [appellant sub 2] woont aan de [locatie] in Uffelte, gelegen in het Natura 2000-gebied "Holtingerveld" en heeft verzocht om handhavend optreden tegen het gebruik van de putten, de verbreding van put 1 en de aanleg van put 2, omdat niet is uitgesloten dat de grondwateronttrekking kan leiden tot significante gevolgen voor het Natura 2000-gebied Holtingerveld.

202105877/1/R2.
    Datum uitspraak: 21 augustus 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellante sub 1], gevestigd te [plaats],
    2.       [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Nederland van 29 juli 2021 in zaak nr. 20/1136 en 20/1183 in het geding tussen:
    [appellante sub 1] en [appellant sub 2]
    en
    het college van gedeputeerde staten van Drenthe.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 mei 2019 heeft het college het verzoek van [appellant sub 2] om handhavend op te treden tegen het verbreden van een bestaande put (put 1), het aanleggen van een nieuwe put (put 2) en het gebruik van beide putten nabij het Natura 2000-gebied "Holtingerveld" door [appellante sub 1], afgewezen wat betreft put 1. Wat betreft put 2 heeft het college het verzoek toegewezen en een last onder dwangsom opgelegd aan [appellante sub 1].
    Bij besluit van 27 februari 2020, kenmerk 201703188-00869881 heeft het college het bezwaar van [appellante sub 1] tegen de gedeeltelijke toewijzing van het verzoek en het opleggen van een last onder dwangsom, ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 27 februari 2020, kenmerk 201703188-00869882 heeft het college het bezwaar van [appellant sub 2] tegen de gedeeltelijk afwijzing van het verzoek, ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 29 juli 2021 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] ingestelde beroep tegen het besluit van 27 februari 2020 met kenmerk 201703188-00869882 gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd. De rechtbank heeft het door [appellante sub 1] ingestelde beroep tegen het besluit van 27 februari 2020, kenmerk 201703188-00869881, ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante sub 1] hoger beroep ingesteld.
    [appellant sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 21 oktober 2021 heeft het college opnieuw het bezwaar van [appellant sub 2] ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten met aanpassing van de motivering daarvan.
    Tegen het besluit van 21 oktober 2021 heeft [appellant sub 2] beroep ingesteld.
    [appellante sub 1] heeft een nader stuk ingediend.
    [appellant sub 2] heeft nadere stukken ingediend.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld op 24 juni 2024, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J. de Vet, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, [appellant sub 2], en het college, vertegenwoordigd door P. Mendels en M. Koers-Keizer, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het hoger beroep blijft het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing.
    Inleiding
    2.       Op het perceel M972 is in 1998 een waterput (put 1) aangelegd. [appellante sub 1] gebruikt deze put vanaf 2018 voor de (bollen)teelt. Op perceel M558 heeft [appellante sub 1] in maart 2019 een waterput (put 2) laten aanleggen en in gebruik genomen ten behoeve van de (bollen)teelt.
    [appellant sub 2] woont aan de [locatie] in Uffelte, gelegen in het Natura 2000-gebied "Holtingerveld" en heeft verzocht om handhavend optreden tegen het gebruik van de putten, de verbreding van put 1 en de aanleg van put 2, omdat niet is uitgesloten dat de grondwateronttrekking kan leiden tot significante gevolgen voor het Natura 2000-gebied Holtingerveld.
    3.       In het primaire besluit van 22 mei 2019 heeft het college geoordeeld dat beide putten zijn gelegen in de onderzoekszone op grond van het beheerplan Holtingerveld.
    Op grond van het beheerplan geldt een uitzondering op de vergunningplicht voor drainages en grondwateronttrekkingen ten behoeve van beregeningsinstallaties die zijn aangelegd voor 1 november 2015. Uit de boorstaat van put 1 blijkt dat deze in 1998 is geboord. Nadien is de put enkel schoongemaakt volgens het college. Gelet hierop is put 1 uitgezonderd van de vergunningplicht op grond van het beheerplan. Er is geen sprake van een overtreding op grond van de Wnb volgens het college.
    Put 2 is in 2019 aangelegd en daarvoor geldt niet de uitzondering op de vergunningplicht op grond van het beheerplan. Op 22 november 2017 heeft Sweco in opdracht van [appellante sub 1] een voortoets uitgevoerd en daarin is geconcludeerd dat geen verlaging van het freatische grondwater wordt verwacht, maar wel meer dan 5 cm verlaging in het diepere watervoerende pakket ter plaatse van een aantal grondwatergevoelige habitattypen en ter plaatse van het leefgebied van de kamsalamander. Op basis van deze voortoets kunnen significante gevolgen niet op voorhand worden uitgesloten. Daarom is volgens het college een passende beoordeling nodig. Het college gaat niet mee in het standpunt van [appellante sub 1] dat put 2 is aangelegd als vervanging voor de waterput uit 1998, omdat put 2 een dubbele onttrekkingscapaciteit heeft ten opzichte van put 1. Hierdoor is geen sprake van vervanging. Gelet hierop heeft het college [appellante sub 1] gelast om binnen vier weken put 2 buiten werking te laten stellen zodat er geen grondwater meer kan worden onttrokken.
    In de besluiten op bezwaar van 27 februari 2020 zijn de bezwaren van [appellante sub 1] en [appellant sub 2] ongegrond verklaard en is het primaire besluit in stand gelaten.
    Uitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft eerst het beroep van [appellant sub 2] behandeld. [appellant sub 2] heeft in beroep kort gezegd betoogd dat put 1 - die voor november 2015 aanwezig was - niet gelijk kan worden gesteld met de huidige put 1, omdat in 2018 werkzaamheden zijn verricht aan die put. Daarnaast was de put voor november 2015 niet in gebruik en is de put nooit in gebruik geweest ten behoeve van beregening. Volgens [appellant sub 2] functioneerde put 1 niet en was deze daarom buiten gebruik gesteld.
    De rechtbank heeft geoordeeld dat sprake is van dezelfde put 1 als voor 1 november 2015. Weliswaar is de locatie van het aftappunt onder de weg Westeres verlegd, maar tijdens de werkzaamheden aan put 1 in 2018 is niets veranderd aan de onttrekkingscapaciteit van de put.
    Wat betreft de vraag of van belang is dat de put in werking was voor 1 november 2015, heeft de rechtbank geoordeeld dat een redelijke uitleg van het beheerplan Holtingerveld met zich brengt dat onder "bestaand gebruik" alleen waterputten vallen die daadwerkelijk in gebruik waren op of rond 1 november 2015. De rechtbank volgt niet het betoog van het college dat, ten behoeve van het vaststellen van de hydrologische situatie ten tijde van het vaststellen van het beheerplan, er vanuit is gegaan dat uit alle bestaande putten op het peilmoment water werd onttrokken met de maximale hoeveelheid per uur die mogelijk was.
    4.1.    Wat betreft het beroep van [appellante sub 1] tegen de opgelegde last onder dwangsom, heeft de rechtbank als volgt overwogen. De rechtbank volgt [appellante sub 1] niet in het standpunt dat put 2 niet vergunningplichtig is, omdat het een vervanging is van put 1. Hieraan legt de rechtbank ten grondslag dat onduidelijk is of put 1 op grond van het beheerplan uitgezonderd is van de vergunningplicht (zie onder 4). Daarnaast is onvoldoende gebleken dat put 1 onklaar is gemaakt na de aanleg van put 2 en staat vast dat put 2 een hogere onttrekkingscapaciteit per uur heeft dan put 1. Hierdoor kan put 2 niet gelijk worden gesteld aan put 1.
    De rechtbank ziet in het feit dat het college eerst afspraken had kunnen maken met [appellante sub 1] over de hoeveelheid te onttrekken water en het feit dat hij zich overvallen voelde door de last onder dwangsom, geen bijzondere omstandigheden waarom het college van handhavend optreden had moeten afzien.
    (Incidenteel) hoger beroepen
    5.       Op de zitting is door partijen bevestigd dat zowel het incidenteel hoger beroep als het hoger beroep alleen zien op de overwegingen en de beslissing van de rechtbank over put 1. De Afdeling zal hieronder de hoger beroepsgronden van [appellante sub 1] en het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] gezamenlijk bespreken.
    6.       [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op zijn beroepsgrond dat de uitzondering op de vergunningplicht in het beheerplan Holtingerveld onverbindend moet worden geacht, omdat deze in strijd is met de Habitatrichtlijn. Volgens [appellant sub 2] ligt er geen (deugdelijke) passende beoordeling ten grondslag aan deze uitzondering. Op de zitting heeft [appellant sub 2] toegelicht dat hij geen beroep heeft ingesteld tegen het beheerplan, omdat toen geen sprake was van beregening rondom zijn percelen.
    [appellant sub 2] betoogt ook dat het gebruik van put 1 wezenlijk is veranderd, want in 2018 is het toen aanwezige grasland gescheurd en gereed gemaakt voor bollenteelt. Hierdoor is ook het gebruik van put 1 gewijzigd omdat voor de bollenteelt meer beregening (en dus meer onttrekking) nodig is dan voor grasland en maisland.
    [appellante sub 1] betoogt dat put 1 wel degelijk sinds 1998 in gebruik is als beregeningsput en heeft ter onderbouwing twee verklaringen overgelegd. De eerste verklaring is van de eigenaar van de percelen naast de percelen van de maatschap en de tweede verklaring is van een voormalig huurder van de percelen naast de percelen van [appellante sub 1] en voormalig gebruiker van put 1. Uit beide verklaringen blijkt volgens de maatschap dat put 1 sinds 1998 in gebruik is.
    Uitzondering in beheerplan
    6.1.    Voorafgaand aan de vraag of de uitzondering op de vergunningplicht in het beheerplan voor bestaand gebruik in dit geval van toepassing is, moet eerst worden bezien of het gebruik van put 1 vergunningplichtig is. Aan een mogelijke uitzondering op de vergunningplicht wordt immers pas toegekomen als op zichzelf wel sprake is van een vergunningplichtige activiteit.
    6.2.    Het bestreden besluit dateert van na 1 januari 2020. Door de wijziging van de Wet natuurbescherming per 1 januari 2020 is de zogenoemde verslechteringsvergunning vervallen en zijn alleen nog projecten die kunnen leiden tot significante effecten op Natura 2000-gebieden vergunningplichtig.
    Niet in geschil is dat put 1 is aangelegd in 1998. Dit betekent dat put 1 is aangelegd voordat het Holtingerveld is aangewezen als Habitatrichtlijngebied op 7 december 2004 (hierna: de referentiedatum). In het besluit op bezwaar van 27 februari 2020 heeft het college ten onrechte niet bezien of voor de referentiedatum een toestemming is verleend voor put 1, zodat niet duidelijk is of er een referentiesituatie is. Ook heeft het college niet bezien of en in hoeverre na de referentiedatum een toestemming is verleend met minder gevolgen, zodat onduidelijk is of het gebruik van put 1 vergunningplichtig is. Zolang dit niet duidelijk is, kan ook niet worden bepaald of het gebruik van put 1 valt onder de uitzondering op de vergunningplicht of niet. De rechtbank heeft dan ook terecht het bestreden besluit vernietigd.
    7.       Gelet op het bovenstaande komt de Afdeling niet toe aan bespreking van het betoog van [appellante sub 1] dat uit twee overgelegde verklaringen zou blijken dat put 1 feitelijk in gebruik was op of rond 1 november 2015.
    Exceptieve toetsing beheerplan
    8.       In paragraaf 8.1.3, onder het kopje "bestaande drainage" van het beheerplan staat:
    "Voor drainages en grondwateronttrekkingen ten behoeve van beregeningsinstallaties aangelegd voor 1 november 2015 en voor de vervanging daarvan geldt binnen de onderzoekszone geen vergunningplicht. Bestaand gebruik is meegenomen in de gebiedsanalyses van de PAS in relatie tot de instandhoudingsdoelstellingen."
    8.1.    Tegen dit onderdeel van het beheerplan, dat een besluit van algemene strekking is maar geen algemeen verbindend voorschrift, stond beroep open. Dit geldt ook voor [appellant sub 2] als belanghebbende. Zoals [appellant sub 2] erkent, heeft hij geen beroep ingesteld tegen het beheerplan. Niet in geschil is dat het beheerplan is vastgesteld en bekendgemaakt op de wettelijk voorgeschreven wijze.
    [appellant sub 2] kan, nu hij beroep had kunnen instellen tegen het beheerplan, in de voorliggende procedure de juistheid van dat beheerplan niet alsnog ter discussie stellen. Niet is gebleken dat dit oordeel strijd oplevert met de beginselen van gelijkwaardigheid, doeltreffendheid en effectieve rechtsbescherming die voortvloeien uit het EU-recht (vergelijk overweging 12.1 van de uitspraak van de Afdeling van 18 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:803).
    Het betoog van [appellant sub 2] dat deze situatie niet vergelijkbaar is met de situatie in de bovenstaande uitspraak van de Afdeling omdat er, toen het beheerplan werd vastgesteld, geen sprake was van beregening in zijn omgeving, slaagt niet. Niet in het geschil is dat put 1 ten tijde van het vaststellen van het beheerplan aanwezig was. Het enkele feit dat wellicht niet werd beregend in zijn omgeving ten tijde van de beroepstermijn tegen het beheerplan, betekent niet dat [appellant sub 2] geen beroep tegen het beheerplan kon of hoefde in te stellen als hij zich niet met de uitzondering op de vergunningplicht in het beheerplan kon verenigen gelet op de Habitatrichtlijn. Het betoog slaagt niet.
    Gewijzigd gebruik
    9.       Wat betreft het betoog van [appellant sub 2] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de capaciteit van put 1 niet is gewijzigd, omdat het doel van de onttrekking vanaf 2018 is gewijzigd naar lelieteelt, overweegt de Afdeling het volgende. De rechtbank heeft in overweging 3.3.2 van haar uitspraak, aan de hand van de veldcontrole van de toezichthouder en de verklaring van het grondboorbedrijf Klinge B.V., vastgesteld dat de onttrekkingscapaciteit van put 1 niet is gewijzigd sinds 1998. Het enkele feit dat eerst andere soorten gewassen werden beregend en nu lelies worden beregend met het onttrokken grondwater, betekent niet dat het project is gewijzigd. Het betoog slaagt niet.
    Conclusie (incidenteel) hoger beroepen
    10.     Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond.
    Het hoger beroep van [appellante sub 1] is ongegrond. De Afdeling komt net als de rechtbank tot het oordeel dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd. De uitspraak van de rechtbank dient, voor zover aangevallen, met verbetering van de gronden te worden bevestigd.
    Nader besluit
    11.     Bij besluit van 21 oktober 2021 heeft het college, in opdracht van de rechtbank, opnieuw beslist op het bezwaar van [appellant sub 2] tegen het primaire besluit om niet handhavend op te treden tegen het gebruik van put 1. Het college heeft het bezwaar opnieuw ongegrond verklaard en het besluit om niet handhavend op te treden in stand gelaten. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat weliswaar een overtreding wordt geconstateerd, maar dat eerst een waarschuwing wordt gegeven voordat handhavend wordt opgetreden en daarom het bezwaar toch ongegrond moet worden verklaard.
    Op grond van de uitspraak van de rechtbank heeft het college aan [appellante sub 1] verzocht om een voortoets in te dienen over de gevolgen van put 1 voor het Natura 2000-gebied Holtingerveld. Deze voortoets is ontoereikend geacht door het college. In het besluit op bezwaar wordt geconcludeerd dat sprake is van een overtreding. De provincie Drenthe volgt de Landelijke Handhavingsstrategie (hierna: de LHS). Op basis van de LHS heeft het college de ernst van het effect van de overtreding ingeschaald als "van belang" en het gedrag van de overtreder als "onbewust/goedwillend" op de matrix. Gelet hierop is op 16 september 2021 een waarschuwing gestuurd. Daarin is [appellante sub 1] verzocht de voortoets aan te vullen. Indien niet (tijdig) wordt overgegaan tot herstel, kan een last onder dwangsom worden opgelegd.
    12.     [appellant sub 2] kan zich niet verenigen met het nadere besluit. Hierbij voert hij aan dat het college ten onrechte de overtreder heeft aangemerkt als welwillend. Het college gaat voorbij aan eerder gedrag van [appellante sub 1] tijdens een andere procedure over nagenoeg dezelfde locatie. Ook de inschatting van de gevolgen is onjuist volgens [appellant sub 2], omdat het gaat om een mogelijk onomkeerbare aantasting van belangrijke natuurwaarden in het Holtingerveld.
    12.1.  Voordat de Afdeling kan toekomen aan de behandeling van de beroepsgronden van [appellant sub 2] tegen het nadere besluit, zal eerst moeten worden bezien of het gebruik van put 1 vergunningplichtig is (zie onder 6.1 en 6.2). Alleen als het gebruik van put 1 vergunningplichtig is en [appellante sub 1] niet over een natuurvergunning beschikt, kan sprake zijn van een overtreding. Het college heeft, evenals in het besluit op bezwaar van 27 februari 2020, niet onderzocht of voor de referentiedatum een toestemming is verleend voor put 1, zodat niet duidelijk is of er een referentiesituatie is. Ook heeft het college niet bezien of en in hoeverre na de referentiedatum een toestemming is verleend met minder gevolgen, zodat onduidelijk is of het gebruik van put 1 vergunningplichtig is. Het bovenstaande betekent dat het besluit van 21 oktober 2021 dient te worden vernietigd.
    12.2.  Gelet op wat is overwogen onder 12.1, komt de Afdeling niet toe aan bespreking van de betogen van [appellant sub 2] dat het college de overtreder ten onrechte als welwillend heeft aangemerkt en de gevolgen van de overtreding ook zwaarder had moeten inschatten.
    13.     Het beroep van [appellant sub 2] is gegrond. De Afdeling zal het college opdragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen, met inachtneming van deze uitspraak. Zoals onder 1 van deze uitspraak is weergegeven is op dat besluit het recht van toepassing zoals dat onmiddellijk voor 1 januari 2024 gold.
    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    14.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    II.       verklaart het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van het college van gedeputeerde staten van Drenthe van 21 oktober 2021, gegrond;
    III.      vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Drenthe van 21 oktober 2021;
    IV.      draagt het college van gedeputeerde staten van Drenthe op om binnen 26 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    V.       bepaalt dat tegen het te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Besselink, voorzitter, en mr. N.H. van den Biggelaar en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Pistoor, griffier.
    w.g. Besselink
    voorzitter
    w.g. Pistoor
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 augustus 2024
    932