ECLI:NL:RVS:2024:3387, Raad van State, 21-08-2024, 202300011/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-08-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 januari 2022 heeft het college van dijkgraaf en heemraden van het waterschap Hollandse Delta [appellant] gelast om de overtreding met betrekking tot de watergang op het perceel [locatie] in [plaats] binnen een week na verzending van dit besluit te beëindigen onder oplegging van een dwangsom van € 1.500,00 per dag, met een maximum van € 7.500,00. Een toezichthouder van het college heeft op 15 en 18 januari 2022 geconstateerd dat er zonder vergunning werkzaamheden zijn uitgevoerd aan de watergang met kenmerk W27008/W97006 ter hoogte van het adres [locatie] in [plaats]. Het gaat om het dempen van de watergang met grond en het aanbrengen van wilgenstekken in de beschermingszone. Tussen partijen is niet in geschil dat [appellant] deze werkzaamheden heeft uitgevoerd. Het college heeft [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om de overtreding te beëindigen door de aangebrachte grond te verwijderen en de watergang te herstellen. In bezwaar is het college niet van gedachten veranderd en heeft het de last onder dwangsom gehandhaafd. De rechtbank heeft het beroep van [appellant] daartegen ongegrond verklaard.

202300011/1/R1
    Datum uitspraak: 21 augustus 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 12 december 2022 in zaak nr. 22/3393 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van dijkgraaf en heemraden van het waterschap Hollandse Delta.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 januari 2022 heeft het college [appellant] gelast om de overtreding met betrekking tot de watergang op het perceel [locatie] in [plaats] binnen een week na verzending van dit besluit te beëindigen onder oplegging van een dwangsom van € 1.500,00 per dag, met een maximum van € 7.500,00.
    Bij besluit van 24 juni 2022 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en dat besluit in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 12 december 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Ook heeft de rechtbank zich onbevoegd verklaard ten aanzien van het verzoek om het college te veroordelen tot herstel van de watergang.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 juni 2024, waar [appellant], vergezeld door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. R.J. Steennis, bijgestaan door mr. E. Smits en mr. A.S. van der Sluys, beiden advocaat te Rotterdam, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het hoger beroep blijft het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing.
    Inleiding
    2.       Een toezichthouder van het college heeft op 15 en 18 januari 2022 geconstateerd dat er zonder vergunning werkzaamheden zijn uitgevoerd aan de watergang met kenmerk W27008/W97006 ter hoogte van het adres [locatie] in [plaats]. Het gaat om het dempen van de watergang met grond en het aanbrengen van wilgenstekken in de beschermingszone. Tussen partijen is niet in geschil dat [appellant] deze werkzaamheden heeft uitgevoerd. Het college heeft [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om de overtreding te beëindigen door de aangebrachte grond te verwijderen en de watergang te herstellen. In bezwaar is het college niet van gedachten veranderd en heeft het de last onder dwangsom gehandhaafd. De rechtbank heeft het beroep van [appellant] daartegen ongegrond verklaard. [appellant] is het niet eens met de aangevallen uitspraak en de besluitvorming van het college, onder meer omdat hij de ligging van de watergang bestrijdt.
    3.       Op de zitting van de Afdeling is vastgesteld dat tussen partijen niet in geschil is dat [appellant] tijdig uitvoering heeft gegeven aan de last onder dwangsom en dat er geen dwangsommen zijn verbeurd. Dat neemt niet weg dat [appellant] belang heeft bij een inhoudelijk oordeel over zijn hoger beroep.
    Waar gaat deze procedure niet over?
    4.       [appellant] en het college zijn betrokken bij verschillende procedures bij de burgerlijke rechter over de watergang. Deze uitspraak gaat alleen over de bestuursrechtelijke handhaving zoals neergelegd in het besluit van 20 januari 2022 dat in bezwaar is gehandhaafd en de uitspraak daarover van de rechtbank. Deze procedure gaat niet over de vragen of de loop van de watergang moet worden aangepast, of het waterschap aan de onderhoudsplicht heeft voldaan of over schadevergoeding als gevolg van het niet voldoen aan de onderhoudsplicht. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat dit buiten de omvang van het geding valt dan wel dat de bestuursrechter onbevoegd is daarvan kennis te nemen.
    Was het college bevoegd om handhavend op te treden?
    5.       Het college heeft zich bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 20 januari 2022 op het standpunt gesteld dat [appellant] artikel 3.2 van de Keur voor Waterschap Hollandse Delta 2014 (hierna: de Keur) heeft overtreden. Het college heeft hem gelast om de overtreding te beëindigen door de aangebrachte grond te verwijderen en de watergang te herstellen met een bodembreedte van 0,70 meter en een bodemhoogte van -2,05 meter NAP zoals vastgesteld in de Legger van oppervlaktewaterlichamen en kunstwerken voor waterschap Hollandse Delta (hierna: de Legger).
    6.       Artikel 6.5, aanhef en onder c, van de Waterwet, luidde ten tijde van belang:
    "Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan voor rijkswateren en […] voor regionale wateren worden bepaald dat het verboden is zonder daartoe strekkende vergunning van […] het bestuur van het waterschap: gebruik te maken van een waterstaatswerk of een daartoe behorende beschermingszone door, anders dan in overeenstemming met de functie, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder werkzaamheden te verrichten, werken te maken of te behouden, dan wel vaste substanties of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen."
    Artikel 3.2 van de Keur luidt:
    "1. Het is verboden zonder watervergunning van het bestuur gebruik te maken van een waterstaatswerk of bijbehorende beschermingszones door, anders dan in overeenstemming met de waterhuishoudkundige functies, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder handelingen te verrichten, werken te behouden of vaste substanties of voorwerpen te leggen, te laten staan, te vervangen, te verwijderen te vervoeren of te laten liggen.
    1.a Het is verboden zonder watervergunning van het bestuur een waterstaatswerk, te vervangen, te verwijderen, te wijzigen of aan te leggen.
    2. Het is verboden zonder watervergunning van het bestuur in het profiel van vrije ruimte werken te plaatsen, te wijzigen, te vervangen, te verwijderen of te behouden.
    […]"
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bevoegd was om een last onder dwangsom op te leggen, omdat er geen overtreding is. Het gaat hier om een mandelige sloot die [appellant] zelf mag beheren.
    7.1.    De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat voor de werkzaamheden aan de watergang op grond van artikel 3.2 van de Keur een vergunning was vereist. Die vergunning is niet aangevraagd of verleend. Alleen al daarom heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college bevoegd was om tot handhaving over te gaan. Ook heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat het voor de bevoegdheidsvraag niet uitmaakt of [appellant] eigenaar is van het perceel waarover de watergang loopt. Artikel 3.2 van de Keur geldt namelijk onafhankelijk van de eigendomssituatie. Voor zover [appellant] in dat verband heeft aangevoerd dat de Legger onjuist is, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het besluit van 2 december 2014 waarbij de Legger is vastgesteld, hier niet ter beoordeling voorligt. De rechtbank heeft er in dat verband ook op gewezen dat zelfs al zou de watergang 1 meter zijn verschoven, de watergang nog steeds binnen de beschermingszone zou vallen waardoor de verbodsbepalingen van artikel 3.2 van de Keur ook daar gelden.
    Het betoog slaagt niet.
    Zijn er redenen om van handhavend optreden af te zien?
    8.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Handhavend optreden kan onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college misbruik maakt van zijn bevoegdheid. Volgens [appellant] dient de last onder dwangsom er alleen toe om het oneigenlijk gebruik van de watergang door [partij] op het naburige perceel te legaliseren.
    9.1.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het wegens waterhuishoudkundige redenen tot handhaving is overgegaan. De Afdeling ziet met de rechtbank geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het college zijn bevoegdheid om tot handhaving over te gaan heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor deze is verleend. Wat [partij] wel of niet heeft gedaan, ligt hier ook niet ter beoordeling voor.
    Het betoog slaagt niet.
    10.     [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college van handhavend optreden had moeten afzien. Daartoe voert [appellant] aan dat hij schade aan zijn perceel moet kunnen herstellen. Ook voert hij aan dat het college onzorgvuldig met zijn belangen omgaat.
    10.1.  Op de zitting van de Afdeling heeft [appellant] toegelicht dat de taluds worden aangetast door de manier waarop de sloot wordt uitgebaggerd. Wat daar ook zij, dat maakt niet dat het college daarom niet jegens [appellant] had mogen handhaven. De Afdeling ziet met de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat er bijzondere omstandigheden aanwezig zijn die maken dat het college in dit geval van handhaving had moeten afzien.
    Het betoog slaagt niet.
    Is de herstelmaatregel te verstrekkend?
    11.     [appellant] betoogt ook dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de herstelmaatregel te verstrekkend is. Daartoe voert hij aan dat de bodemhoogte is vastgelegd in een overeenkomst van 22 juni 1976 tussen hem en het waterschap De Hoeksche Waard. Ook verwijst hij naar een ruilverkavelingakte van 2 december 1976. Volgens [appellant] had de rechtbank de rechtmatigheid van de Legger ten aanzien van de bodemhoogte van de watergang moeten toetsen.
    11.1.  Het college heeft [appellant] gelast om de overtreding te beëindigen door de aangebrachte grond te verwijderen en de watergang te herstellen met een bodembreedte van 0,70 meter en een bodemhoogte van -2,05 meter NAP zoals vastgesteld in de Legger. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het besluit van 2 december 2014 waarbij de Legger is vastgesteld, hier niet ter beoordeling voorligt. Dit betekent dat de door [appellant] genoemde overeenkomst en ruilverkavelingsakte in dit opzicht niet relevant zijn. Dat betekent dat ook de Afdeling uitgaat van de bodemhoogte zoals die in de Legger is vastgesteld. Dat maakt dat het college [appellant] geen herstelmaatregel heeft aangezegd die verder gaat dan nodig is om de overtreding te beëindigen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    12.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    13.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B. Meijer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.
    w.g. Meijer
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Wijgerde
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 augustus 2024
    672-1083