ECLI:NL:RVS:2024:3014, Raad van State, 24-07-2024, 202204765/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-07-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 januari 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer de stichting onder oplegging van een dwangsom gelast het gebruik van het kantoor op het perceel [locatie] te Zwanenburg als woning uiterlijk op 1 augustus 2020 te beëindigen en beëindigd te houden. De stichting is eigenaar van het perceel en zij verhuurt het pand aan [bedrijf], een bedrijf dat is gespecialiseerd in het reinigen van gebouwen en industriële reiniging. Blijkens het ongedateerde "Rapportageformulier inspectie" is bij een controle op 25 juni 2018 door een medewerker van de gemeente geconstateerd dat de "kantoorruimte op de eerste etage zo is ingericht dat deze ruimte te gebruiken is om te slapen/wonen." Het college heeft de stichting gelast de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo op het adres [locatie] in Zwanenburg te beëindigen en beëindigd te houden. In het besluit van 8 januari 2020 is vermeld dat de overtreding beëindigd en beëindigd gehouden kan worden door: "- alle slaapvoorzieningen, zoals bedden, matrassen en slaapbanken te verwijderen en verwijderd te houden; - de keuken, de badkamer of het toilet te verwijderen en verwijderd te houden."

202204765/1/R1.
    Datum uitspraak: 24 juli 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante] (hierna: de stichting), gevestigd te Halfweg, gemeente Haarlemmermeer,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-­Holland van 29 juni 2022 in zaak nr. 21/1193 in het geding tussen:
    de stichting
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 januari 2020 heeft het college de stichting onder oplegging van een dwangsom gelast het gebruik van het kantoor op het perceel [locatie] te Zwanenburg als woning uiterlijk op 1 augustus 2020 te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij besluit van 29 januari 2021 heeft het college het daartegen door de stichting gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 29 juni 2022 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 november 2023, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. J.W. Ebbink, advocaat te Haarlem, en het college, vertegenwoordigd door C. Baarse, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 8 januari 2020 heeft het college aan
    de stichting een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       De stichting is eigenaar van het perceel en zij verhuurt het pand aan [bedrijf], een bedrijf dat is gespecialiseerd in het reinigen van gebouwen en industriële reiniging. Op grond van het, sinds 19 juli 2018, ter plaatse geldende bestemmingsplan "Zwanenburg West en De Weeren" rust op het perceel de bestemming "Bedrijventerrein" met de functieaanduiding "bedrijven tot en met categorie 3.2" en de gebiedsaanduiding "luchtvaartverkeerszone — lib". Niet in geschil is dat de bestemming "Bedrijventerrein" het gebruik van het perceel ten behoeve van bewoning niet toestaat.
    3.       Blijkens het ongedateerde "Rapportageformulier inspectie" is bij een controle op 25 juni 2018 door een medewerker van de gemeente onder meer het volgende geconstateerd:
    "Bij het betreden van de eerste etage staat meteen achter de trap een kledingkast, in deze kast hangt kleding. Aan de rechterkant van de kast bevindt de deur naar het toilet, meteen aan de rechterkant van het toilet is overdwars de keuken geplaatst, het is een volledig ingerichte keuken met koelkast, wasbak en een keramische kooktoestel met twee pitten.
    De koelkast was bijna leeg (de huurder zat voor vakantie in het buitenland).
    Direct na de keuken is de ingang naar de cv ruimte met badkamer en wasmachine.
    In de douche staan verschillende soorten shampoo flesjes.
    Aan de linkerkant bij het raam staan twee bureaus met twee computers ingericht als kantoor.
    Aan de rechterkant zijn twee slaapbanken geplaatst, in de slaapbanken liggen de dekbedden en kussens.
    De kantoorruimte op de eerste etage kan gebruikt worden voor bewoning, deze ruimte heeft geen brandcompartiment en is niet veilig omdat deze gebruikt wordt om te overnachten.
    Conclusie is dat de kantoorruimte op de eerste etage zo is ingericht dat deze ruimte te gebruiken is om te slapen/wonen."
    4.       Bij brief van 18 september 2018 heeft het college de stichting meegedeeld voornemens te zijn handhavend op te treden tegen de bewoning van het kantoor op het perceel [locatie] te Zwanenburg, omdat dit gebruik in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan en daarmee in strijd is met artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Hierop is door de stichting een zienswijze ingediend.
    Het college heeft vervolgens bij besluit van 8 januari 2020 de stichting gelast de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo op het adres [locatie] in Zwanenburg te beëindigen en beëindigd te houden. In het besluit van 8 januari 2020 is vermeld dat de overtreding beëindigd en beëindigd gehouden kan worden door:
    "- alle slaapvoorzieningen, zoals bedden, matrassen en slaapbanken te verwijderen en verwijderd te houden;
    - de keuken, de badkamer of het toilet te verwijderen en verwijderd te houden."
    Beroepsgronden stichting
    Duidelijkheid last
    5.       De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de last onder dwangsom voldoende duidelijk is geformuleerd. Het college heeft bij de hoorzitting in bezwaar gesteld dat bij de beoordeling van de vraag of de verdieping geschikt is gemaakt voor bewoning het niet gaat om de aangetroffen zaken afzonderlijk maar om alle aangetroffen voorzieningen gezamenlijk. Ook is gesteld dat uit de samenhang blijkt dat het pand geschikt is gemaakt voor bewoning. Ten slotte is namens het college benadrukt dat naar het geheel van de voorzieningen moet worden gekeken. Het college heeft de last onder dwangsom opgelegd omdat het slaapvoorzieningen (bedden, matrassen en slaapbanken), een keuken, een badkamer en een toilet heeft aangetroffen. Genoemde voorzieningen dienen volgens het college als geheel te worden gezien. Het college maakt ten onrechte geen melding van het feit dat in ieder geval na het verlopen van de begunstigingstermijn geen slaapvoorzieningen aanwezig waren in het kantoor. De stichting is echter van mening dat er ook op 25 juni 2018 geen slaapvoorzieningen waren in het kantoor. Nu alle voorzieningen in onderlinge samenhang moeten worden bezien, had het, gelet daarop, op de weg van het college gelegen om vast te stellen dat het pand niet geschikt was gemaakt voor bewoning, aldus de stichting.
    5.1.    De rechtbank is gemotiveerd op de grond van de stichting dat de last onvoldoende duidelijk is ingegaan. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 7.3 van de uitspraak van de rechtbank opgenomen overweging, waarop dat oordeel is gebaseerd. De stichting heeft in hoger beroep niets aangevoerd dat grond biedt voor een ander oordeel. Voor zover de stichting in dit kader de constateringen bij de controle betwist en verder stelt dat de slaapvoorzieningen na de begunstigingstermijn waren verwijderd, betreft dit niet de vraag of de last voldoende duidelijk is.
    Het betoog slaagt niet.
    Rapportageformulier
    6.       De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de relevante constateringen uit het rapportageformulier aan het bestreden besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Volgens de stichting heeft de rechtbank miskend dat het niet alleen om constateringen gaat, maar dat de opsteller van het rapport ook conclusies heeft getrokken op basis van aannames en dat die ook aan de last ten grondslag liggen. Volgens de stichting is niet geconstateerd dat het kantoor gebruikt wordt om te overnachten. Zij wijst erop dat de inspecteur geen mensen heeft aangetroffen in het kantoor die het gebruikten om te overnachten. De stichting wijst er verder op dat vast staat dat het rapport niet deugdelijk is opgemaakt nu de trap, anders dan het rapport vermeldt, wel degelijk met vergunning was gerealiseerd. Het had op de weg van het college gelegen, toen het zelf de fouten in het rapport constateerde, om navraag bij de betrokken inspecteur te doen en aanvullend te laten rapporteren hetgeen het college heeft nagelaten. De rechtbank verwijst volgens de stichting in dit kader ten onrechte naar de foto’s die bij het rapport horen. Aan de hand van deze foto’s is volgens de stichting niet vast te stellen of het kantoor wordt gebruikt voor overnachten en evenmin het gebruik als woning. De stichting stelt dat zij voldoende heeft aangetoond dat de werknemers van huurder de banken in het kantoor gebruiken voor het uitrusten na het verrichten van werkzaamheden.
    6.1.    De Afdeling ziet met de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat het college de constateringen in het rapportageformulier niet aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen. De Afdeling verwijst in de eerste plaats kortheidshalve naar de uitspraak van de rechtbank onder 6.3. De Afdeling ziet in wat de stichting in hoger beroep heeft aangevoerd, geen aanleiding daar anders over te oordelen. Voor zover de stichting stelt dat niet is geconstateerd dat het kantoor gebruikt wordt om te overnachten en geen mensen zijn aangetroffen in het kantoor die het gebruikten om te overnachten, overweegt de Afdeling dat aan de last geen constatering van de aanwezigheid van overnachtende mensen ten grondslag ligt. Aan de last ligt de constatering dat de kantoorruimte is ingericht voor bewoning ten grondslag. Zo vermeldt de last ook dat sprake is van een "(potentiële) woning". De enkele omstandigheid dat het rapportageformulier een fout bevat met betrekking tot het (niet-)vergund zijn van de trap, biedt, wat daar verder van zij, voorts geen grond voor het oordeel dat ook de andere, grotendeels ook door foto’s gestaafde, feitelijke constateringen onjuist zijn en het college zich daar niet op mocht baseren.
    Het betoog slaagt niet.
    Overtreding
    7.       De stichting betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat geen sprake is van een overtreding en het college niet bevoegd was om handhavend op te treden. De stichting voert aan dat de rechtbank ten onrechte, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 5 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2636, heeft overwogen dat het kantoor geschikt is gemaakt voor zelfstandige bewoning. De door de rechtbank genoemde uitspraak is volgens de stichting niet van toepassing omdat het hier gaat om de samenhang van alle voorzieningen, zoals neergelegd in de last onder dwangsom. In onderhavig geval gaat het volgens het college om gebruik als een zelfstandige woning, omdat er slaapvoorzieningen, een keuken, een toilet en een badkamer aanwezig zijn. De stichting stelt dat er echter geen slaapvoorzieningen aanwezig waren en het college dus niet handhavend mocht optreden.
    7.1.    De rechtbank is gemotiveerd ingegaan op de grond van de stichting dat geen sprake is van een overtreding. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 8.2 van de uitspraak van de rechtbank opgenomen overweging, waarop dat oordeel is gebaseerd. Zij voegt daaraan nog toe dat voor zover de stichting betoogt dat geen slaapvoorzieningen aanwezig waren, de aanwezigheid van de keuken, het toilet en de badkamer door de stichting niet worden betwist. Verder heeft de stichting niet betwist dat banken, dekbedden en kussens zijn aangetroffen. De banken konden derhalve tezamen met de kussens en dekbedden (ook) gebruikt worden als slaapvoorziening. Het college heeft zich op grond van de combinatie van al deze aangetroffen voorzieningen op het standpunt kunnen stellen dat het pand geschikt is gemaakt voor zelfstandige bewoning.
    Het betoog slaagt niet.
    Overgangsrecht
    8.       De stichting betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat zij een geslaagd beroep op het overgangsrecht kan doen. De rechtbank heeft volgens haar ten onrechte overwogen dat zij aannemelijk moet maken welk recht op het moment van overtreding van kracht was. Dit dient het college te doen daar het college een last onder dwangsom op basis van het geldende bestemmingsplan heeft opgelegd. De stichting voert aan dat het niet is vast te stellen dat het perceel [locatie], zoals het college stelt, ten tijde van de controle op 25 juni 2018 ingevolge het bestemmingsplan "Zwanenburg De Weeren" de bestemming "Bedrijven -4 (B4)" met de aanduiding "bedrijfswoning" had. Ook heeft het college ten onrechte bij de rechtbank volstaan met een afschrift van dat bestemmingsplan waarvan niet (meer) kan worden vastgesteld of dit daadwerkelijk op 25 juni 2018 van kracht was. Het is het college dat dit dient aan te tonen. De stichting stelt dat zij bij het verkrijgen van het pand [locatie] in 2007 de voorzieningen heeft aangebracht. Op basis hiervan komt haar een beroep op overgangsrecht toe.
    8.1.    Artikel 29.2 van de regels van het bestemmingsplan "Zwanenburg West en De Weeren" luidt:
    "Overgangsrecht en gebruik
    1. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
    2. Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in het eerste lid, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
    3. Indien het gebruik, bedoeld in het eerste lid, na de inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
    4. Het eerste lid is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan."
    8.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:920), rust in beginsel op degene die een beroep doet op het overgangsrecht de plicht om aannemelijk te maken dat dit van toepassing is.
    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat op grond van het voorheen, en ten tijde van de controle van 25 juni 2018, geldende bestemmingsplan "Zwanenburg De Weeren" de bestemming "Bedrijven 4' (B4)" op het perceel rustte en het gebruik van het perceel ten behoeve van bewoning daarmee in strijd was. Het college heeft ter onderbouwing hiervan in beroep de plankaart en planregels overgelegd.
    De rechtbank is gemotiveerd ingegaan op het beroep van de stichting op het overgangsrecht. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank dat aan de stichting geen geslaagd beroep op het overgangsrecht toekomt en in de onder 9.2 van de uitspraak van de rechtbank opgenomen overweging, waarop dat oordeel is gebaseerd. Zij voegt daaraan nog toe dat de stichting ook in hoger beroep niet heeft gemotiveerd welk bestemmingsplan volgens haar gold voorafgaand aan het bestemmingsplan "Zwanenburg West en De Weeren", welke bestemming op het perceel rustte en dat het gebruik van het pand voor bewoning daarmee in overeenstemming was. De Afdeling neemt verder in aanmerking dat in de toelichting van het bestemmingsplan "Zwanenburg West en De Weeren" is vermeld dat het voorheen geldende bestemmingsplan het bestemmingplan "Zwanenburg De Weeren" was. Het door de stichting aangevoerde biedt geen reden daaraan te twijfelen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A. Kuijer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
    w.g. Kuijer
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Kos
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2024
    580