ECLI:NL:RBZWB:2024:6528, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 26-09-2024, BRE 24/6279
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2024-09-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Voorlopige voorziening in bezwaar tegen intrekking Alcoholvergunning. De burgemeester heeft in het bestreden besluit de op 6 december 2012 aan verzoeker verleende vergunning op grond van de Alcoholwet ingetrokken, omdat verzoeker primair van slecht levensgedrag is en subsidiair vanwege de gerechtvaardigde vrees dat het van kracht blijven van de vergunning gevaar zou kunnen opleveren voor de openbare orde en veiligheid. Uit de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) volgt dat de burgemeester – in gevallen waarin slecht levensgedrag wordt beoordeeld en dat begrip niet nader is gespecificeerd in een wettelijke regeling, beleidsregels of anders beleidsstuk – moet motiveren waarom de feiten en omstandigheden die aan zijn oordeel over het levensgedrag ten grondslag liggen in het concrete geval relevant zijn voor de exploitatie van een horecabedrijf . Er gelden in principe geen beperkingen voor wat betreft de feiten en omstandigheden die bij de beoordeling mogen worden betrokken. Aan het slecht levensgedrag heeft de burgemeester ten grondslag gelegd dat er tegen verzoeker een strafrechtelijke procedure loopt naar aanleiding van aangiften voor respectievelijk verkrachting en seksueel misbruik. In het onderzoek zijn ook een aantal meldingen van seksueel overschrijdend gedrag opgenomen. Verder legt de burgemeester aan het slecht levensgedrag ten grondslag dat er meerdere malen is geconstateerd dat verzoeker als leidinggevende artikel 20, vijfde lid, van de Alcoholwet heeft overtreden en dat hij een waarschuwing heeft gehad voor het overtreden van de sluitingstijd. Aangezien tussen partijen niet in geschil is dat verzoeker – voor wat betreft de hiervoor omschreven aangiften – in dit stadium enkel verdachte is en hij geen strafblad heeft, leveren de aangiften naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter geen onderbouwing van het gestelde slecht levensgedrag op. Voor wat betreft de meldingen geldt dat er maar één mutatie en één melding persoonlijk op verzoeker zijn terug te voeren. Enig verder onderzoek daarnaar heeft echter niet plaatsgevonden. Voor het overtreden van de sluitingstijd heeft verzoeker al eerder een waarschuwing gehad. Ten aanzien van het verwijt dat verzoeker onder invloed van alcohol werkzaam is in het [horecabedrijf] geldt dat uit het bestreden besluit niet blijkt dat de burgemeester rekening heeft gehouden met de Handhavingsmatrix. De burgemeester heeft aan de vrees voor het mogelijke gevaar voor de openbare orde diverse meldingen van seksueel overschrijdend gedrag in het [horecabedrijf] en het onder invloed van alcohol werkzaam zijn ten grondslag gelegd. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter zijn de meldingen onvoldoende om vrees voor de openbare orde, veiligheid en zedelijkheid aan te nemen, ook omdat niet blijkt dat verzoeker onvoldoende doet om dat gevaar te voorkomen of beperken. Voor wat betreft het onder invloed werkzaam ziet het aangehaalde onderdeel uit de Handhavingsmatrix niet op dit verwijt. Bestreden besluit geschorst.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats Breda
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: BRE 24/6279 
  
  
    
      
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 26 september 2024 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
    
  
  
    
      [verzoeker] , uit [plaats] , verzoeker,
    (gemachtigde: mr. M.C. Kersemaekers-Schraven),
    
    
      en
    
    
  
  
    de burgemeester van de gemeente Breda, burgemeester. 
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. Verzoeker heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 23 augustus 2024 (bestreden besluit) van de burgemeester, inhoudende de intrekking per direct van de op grond van de Alcoholwet aan verzoeker verleende vergunning voor het uitoefenen van het [horecabedrijf] aan de [adres] te [plaats] . Hij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. De burgemeester heeft tijdens de mondelinge behandeling op het verzoek gereageerd.
    
    
    
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 12 september 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoeker, mr. B.M.C.F. de Groen als waarnemend gemachtigde van verzoeker en namens de burgemeester: mr. B.E. de Jong en mr. J. Bajric. 
    
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      2. Verzoeker heeft de voorzieningenrechter verzocht het bestreden besluit te schorsen of een andere passende maatregel te nemen. 
    
    
    
      2.1
      
        Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de 
        hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. De voorzieningenrechter stelt voorop dat bij het nemen van een beslissing op een verzoek om voorlopige voorziening een voorlopig oordeel over de rechtmatigheid van het bestreden besluit een belangrijke rol speelt. Verder dient deze beslissing het resultaat te zijn van een belangenafweging, waarbij moet worden bezien of uitvoering van het bestreden besluit voor verzoeker een onevenredig nadeel met zich zou brengen in verhouding tot het door een onmiddellijke uitvoering van dat besluit te dienen belang. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in de bodemzaak niet. 
      
      
      
        
          Spoedeisend belang
        
      
      
    
    
      2.2
      Verzoeker voert aan dat het spoedeisende belang is gelegen in het kunnen blijven exploiteren van de [horecabedrijf] , omdat verzoeker anders geen inkomen heeft. De burgemeester heeft hierover gesteld dat het verzoek de strekking van een financieel belang heeft en dat daarom niet per se duidelijk is dat de kwestie direct spoedeisend is. Ter zitting is door de burgemeester aangegeven dat de hoorzitting in de bezwaarprocedure vermoedelijk pas in november 2024 zal plaatsvinden, waarna er nog geadviseerd wordt en pas daarna wordt de beslissing op bezwaar genomen. Bovendien zorgt de intrekking er direct voor dat verzoeker geen inkomen uit de exploitatie van de [horecabedrijf] heeft, terwijl de kosten wel doorlopen, en heeft deze intrekking van de vergunning een directe negatieve uitstraling naar de buitenwereld. De voorzieningenrechter neemt dan ook een spoedeisend belang aan.   
      
      
        
          Het verzoek
        
      
      
      
        3. De voorzieningenrechter wijst de voorlopige voorziening toe. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
      
    
    
      3.1.
      De voor de beoordeling van beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      4. De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Verzoeker exploiteert de [horecabedrijf] sinds medio 2012. De burgemeester heeft verzoeker hiervoor op 6 december 2012, op grond van de toenmalige Drank- en Horecawet, een vergunning verleend. Bij brief van 6 augustus 2020 heeft de burgemeester verzoeker een waarschuwing gegeven vanwege een overtreding van de sluitingstijd op 4 juli 2020. Bij brief van 22 september 2021 heeft de burgemeester verzoeker gewezen op het naleven van de maatregelen in het kader van het tegengaan van verdere verspreiding van het Covid-19 virus. In de brief van 4 augustus 2022 heeft de burgemeester verzoeker een waarschuwing gegeven, omdat een politieagent op 20 juli 2022 heeft geconstateerd dat verzoeker onder invloed van alcohol werkzaam was als leidinggevende in de [horecabedrijf] . Tegen verzoeker zijn op 17 maart 2022 en 22 juli 2022 aangiften gedaan van respectievelijk verkrachting en seksueel misbruik. Verzoeker is hiervoor op 1 februari 2023 aangehouden en verhoord. Onderdeel van het onderzoek zijn tevens meerdere meldingen over seksueel overschrijdende gedragingen binnen de [horecabedrijf] . De burgemeester heeft verzoeker op 15 augustus 2024 zijn voornemen kenbaar gemaakt om de aan verzoeker op grond van de Alcoholwet verleende vergunning in te trekken, waarop namens verzoeker op 20 augustus 2024 een zienswijze is ingediend. In het bestreden besluit heeft de burgemeester – onder afwijzing van de zienswijze van verzoeker – de hiervoor genoemde vergunning met onmiddellijke ingang ingetrokken. Verzoeker heeft bezwaar gemaakt tegen het bestreden besluit.  
      
      
        
          Heeft de burgemeester in het bestreden besluit op goede gronden de vergunning op grond van de Alcoholwet ingetrokken?
        
      
      
      5. Verzoeker voert aan dat hij wordt verdacht van twee zedenfeiten, maar dat er geen sprake is van een veroordeling. Verzoeker ontkent betrokkenheid en de verdenking is gebaseerd op slechts één bron zonder voldoende steunbewijs. Bovendien is verzoeker pas sinds 2012 eigenaar van de [horecabedrijf] , terwijl het onderzoek betrekking heeft op de periode vanaf 2007. Voor wat betreft de door de burgemeester aangegeven meldingen geeft verzoeker voor de eerste melding aan dat de melders hebben aangegeven dat de melding onjuist is en bij de derde melding is niet aangegeven dat verzoeker degene is die iemand heeft nageroepen. Met betrekking tot de controles op 20 juli 2022 en 28 juli 2024 stelt verzoeker respectievelijk dat hij niet werkzaam was in de [horecabedrijf] en dat hij waarnam voor een leidinggevende die verlaat was, dat hij rode ogen heeft door het dragen van lenzen en dat hij medicatie slikt tegen paniekaanvallen. 
      
    
    
      5.1
      De burgemeester heeft in het bestreden besluit de op 6 december 2012 aan verzoeker verleende vergunning op grond van de Alcoholwet ingetrokken, omdat verzoeker primair van slecht levensgedrag is en subsidiair vanwege de gerechtvaardigde vrees dat het van kracht blijven van de vergunning gevaar zou kunnen opleveren voor de openbare orde en veiligheid. 
      
    
    
      5.2
      Artikel 8, eerste lid, sub b, van de Alcoholwet bepaalt dat leidinggevenden van het horecabedrijf moeten voldoen aan de eis dat zij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn. Op grond van artikel 20, vijfde lid, van de Alcoholwet is het verboden om in kennelijke staat van dronkenschap dienst te doen in een horecalokaliteit. Artikel 31, eerste lid, sub b en c, van de Alcoholwet bepalen dat een vergunning door de burgemeester wordt ingetrokken als er respectievelijk niet langer wordt voldaan aan de bij of krachtens artikel 8 en 10 van de Alcoholwet gestelde eisen en wanneer zich in de betrokken inrichting feiten hebben voorgedaan die de vrees rechtvaardigen dat het geldend blijven van de vergunning gevaar zou opleveren voor de openbare orde, veiligheid of zedelijkheid. Bij de handhaving van de geldende normen is in dit verband ook de Handhavingsmatrix Breda 2020 (Handhavingsmatrix) van belang. Bijlage 1 bij de Handhavingsmatrix bepaalt dat – als wordt geconstateerd dat een leidinggevende niet langer voldoet aan één of meerderde aan hem gestelde vereisten – de burgemeester de vergunning intrekt en de exploitatie beëindigt totdat de illegale situatie is opgeheven door een nieuwe vergunning. In geval van het onder invloed van alcohol of drugs werken in het horecabedrijf volgt bij de eerste constatering een bestuurlijke waarschuwing en bij de tweede constatering binnen twee jaar na de vorige constatering schorst de burgemeester de vergunning voor vier weken. De burgemeester trekt de vergunning verder in bij een gerechtvaardigde vrees – na de eerste constatering door voorgedane feiten – voor gevaar voor de openbare orde, veiligheid of de zedelijkheid.  
      
      
        
          Primaire grondslag: slecht levensgedrag
        
      
    
    
      5.3
      Uit de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) volgt dat de burgemeester – in gevallen waarin slecht levensgedrag wordt beoordeeld en dat begrip niet nader is gespecificeerd in een wettelijke regeling, beleidsregels of anders beleidsstuk – moet motiveren waarom de feiten en omstandigheden die aan zijn oordeel over het levensgedrag ten grondslag liggen in het concrete geval relevant zijn voor de exploitatie van een horecabedrijf. Er gelden in principe geen beperkingen voor wat betreft de feiten en omstandigheden die bij de beoordeling mogen worden betrokken. 
      
    
    
      5.4
      Aan het slecht levensgedrag heeft de burgemeester ten grondslag gelegd dat er tegen verzoeker een strafrechtelijke procedure loopt naar aanleiding van aangiften voor respectievelijk verkrachting en seksueel misbruik. In het onderzoek zijn ook een aantal meldingen van seksueel overschrijdend gedrag opgenomen; voor zover deze meldingen betrekking hebben op de persoon van verzoeker legt de burgemeester ook deze meldingen ten grondslag aan het slecht levensgedrag. Verder legt de burgemeester aan het slecht levensgedrag ten grondslag dat er meerdere malen is geconstateerd dat verzoeker als leidinggevende artikel 20, vijfde lid, van de Alcoholwet heeft overtreden en dat hij een waarschuwing heeft gehad voor het overtreden van de sluitingstijd. Namens de burgemeester is tijdens de mondelinge behandeling toegelicht dat het begrip slecht levensgedrag niet is uitgewerkt in beleid, maar dat de burgemeester de relevante jurisprudentie volgt en daarnaast heeft de burgemeester beoordelingsvrijheid. Bij slecht levensgedrag van een of meer van de leidinggevenden moet de vergunning worden ingetrokken; er is slechts ruimte voor een beperkte toets van de evenredigheid. 
      
      
        Namens de burgemeester is ter zitting aangegeven dat de burgemeester op 13 juni 2024, via een bestuurlijke rapportage, op de hoogte is gebracht van het strafrechtelijk onderzoek tegen verzoeker en dat daarna de besluitvormingsprocedure is opgestart. Volgens de burgemeester moet het dossier als één geheel worden gezien. Ter zitting is toegelicht dat, voor het bestreden besluit, het zwaartepunt in de beoordeling naar aanleiding van de aangifte over seksueel misbruik ziet op de periode 2012 tot en met 2018. De periode van 2007 tot 2012 wordt ook meegewogen, omdat die periode ook iets zegt over het levensgedrag van verzoeker. 
      
      
      
        Aangezien tussen partijen niet in geschil is dat verzoeker – voor wat betreft de hiervoor omschreven aangiften – in dit stadium enkel verdachte is en hij geen strafblad heeft, leveren de aangiften naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter geen onderbouwing van het gestelde slecht levensgedrag op. Voor wat betreft de meldingen geldt dat er maar één mutatie en één melding persoonlijk op verzoeker zijn terug te voeren. Enig verder onderzoek daarnaar heeft echter niet plaatsgevonden. Een en ander levert naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter onvoldoende onderbouwing op om nu al vast te stellen dat sprake is van slecht levensgedrag. Naar aanleiding van de overtreding van de sluitingstijd geldt dat dit slechts eenmaal geconstateerd is, dat het een lange tijd geleden is, dat verzoeker hiervoor een waarschuwing heeft gekregen en de burgemeester toen geen aanleiding heeft gezien voor het treffen van verdere maatregelen. 
      
      
    
    
      5.5
      Ten aanzien van het verwijt dat verzoeker onder invloed van alcohol werkzaam is in de [horecabedrijf] geldt dat uit het bestreden besluit niet blijkt dat de burgemeester rekening heeft gehouden met de Handhavingsmatrix. Volgens de Handhavingsmatrix volgt bij deze constatering eerst een bestuurlijke waarschuwing en wordt bij een tweede constatering binnen twee jaar na de vorige constatering de vergunning voor vier weken geschorst. Na de in overweging 4 benoemde waarschuwing naar aanleiding van de op 20 juli 2022 geconstateerde overtreding is bij een alcoholinspectie op 28 juli 2024 geconstateerd dat verzoeker wederom onder invloed van alcohol als leidinggevende aan het werk was. Aangezien die constatering meer dan twee jaar na de eerdere constatering heeft plaatsgevonden, had bij toepassing van de Handhavingsmatrix een bestuurlijke waarschuwing gegeven dienen te worden. De vergunning kon op basis hiervan niet geschorst worden, laat staan ingetrokken. In het bestreden besluit is de afwijking van de Handhavingsmatrix niet gemotiveerd. Het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is dat het gestelde slecht levensgedrag onvoldoende gebleken is. 
      
      
        
          Subsidiaire grondslag: openbare orde
        
      
    
    
      5.6
      De burgemeester heeft aan de vrees voor het mogelijke gevaar voor de openbare orde diverse meldingen van seksueel overschrijdend gedrag in de [horecabedrijf] en het onder invloed van alcohol werkzaam zijn ten grondslag gelegd. De burgemeester verwijt verzoeker bij de meldingen dat hij een en ander laat gebeuren. Ter zitting is toegelicht dat de [horecabedrijf] als een gaybar bekend staat, dat de LHBTI-community als een kwetsbare groep gezien kan worden en dat veilig uitgaan juist voor deze groep van belang is. Volgens de Handhavingsmatrix moet de vergunning direct worden ingetrokken bij de eerste constatering van gevaar voor de openbare orde. 
      
      
        De voorzieningenrechter maakt uit het dossier op dat verzoeker naar aanleiding van de melding in januari 2020 – een incident waarbij een bezoeker van de [horecabedrijf] de toenaderingspogingen van een andere bezoeker niet prettig vond – heeft ingegrepen. Bij de melding van oktober 2021 – over een aanranding in het toilet bij de [horecabedrijf] – was de portier voor meldster beschikbaar. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is een en ander onvoldoende om vrees voor de openbare orde, veiligheid en zedelijkheid aan te nemen, ook omdat niet blijkt dat verzoeker onvoldoende doet om dat gevaar te voorkomen of beperken. 
      
      
      
        Voor wat betreft het onder invloed werkzaam zijn in de [horecabedrijf] heeft de burgemeester tijdens de mondelinge behandeling gewezen op de Handhavingsmatrix. Daarin is opgenomen dat bij een eerste constatering van gevaar voor de openbare orde, veiligheid en zedelijkheid door voorgedane feiten de burgemeester de vergunning intrekt. Echter, dit onderdeel van de onderbouwing van het bestreden besluit ziet op alcoholgebruik door verzoeker tijdens het werk als leidinggevende. Daarop is het aangehaalde onderdeel uit de handhavingsmatrix niet van toepassing en de afwijking van het beleid is ook hier niet gemotiveerd. Bovendien moet het gevaar voor de openbare orde, veiligheid en zedelijkheid groot genoeg zijn en voor de relevante meldingen heeft de voorzieningenrechter hiervoor al overwogen dat dit hier niet het geval is. 
      
      
    
  
  
    Conclusie
    
    
      6.	Gezien de ingrijpende aard van het bestreden besluit, de gebrekkige onderbouwing daarvan en het belang van verzoeker om de [horecabedrijf] in afwachting van de pas op lange termijn te verwachten beslissing op het bezwaar weer te kunnen exploiteren, wijst de voorzieningenrechter de verzochte voorziening toe en schorst het bestreden besluit tot twee weken na het nemen van de beslissing op bezwaar. 
    
    
    
      6.1
      Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst, dient de burgemeester aan verzoeker het door hem betaalde griffierecht te vergoeden. De voorzieningenrechter veroordeelt de burgemeester in de door verzoeker gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.750,00 (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875,00 en wegingsfactor 1). 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter: 
    
    
      
        schorst het bestreden besluit tot twee weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar;
      
      
        draagt de burgemeester op het betaalde griffierecht van € 187,00 aan verzoeker te vergoeden;
      
      
        veroordeelt de burgemeester in de proceskosten van verzoeker tot een bedrag van € 1.750,00.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan op 26 september 2024 door mr. S. Hindriks, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. S.J.E. Loontjens, griffier, en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. 
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
                                          voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 3:4:
    
    1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit. 
    2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. 
    
    
      
        Alcoholwet
      
    
    
    
      Artikel 1, eerste lid:
    
    1. Voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde wordt verstaan onder:
    - horecabedrijf: de activiteit in ieder geval bestaande uit het bedrijfsmatig of anders dan om niet verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse;
    - leidinggevende: 
    1̊. de natuurlijke persoon (….), voor wiens rekening en risico het horecabedrijf (…) wordt uitgeoefend;
    
    
      Artikel 8, eerste lid, sub b:
    
    1. Leidinggevenden van het horecabedrijf (…) voldoen aan de volgende eisen:
    b. zij zijn niet in enig opzicht van slecht levensgedrag;
    
    
      Artikel 20, vijfde lid:
    
    5. Het is verboden in kennelijke staat van dronkenschap of kennelijk onder invloed van andere psychotrope stoffen dienst te doen in een (…) horecalokaliteit.
    
    
      Artikel 31, eerste lid, sub b en c, en tweede lid:
    
    1. Een vergunning wordt door de burgemeester ingetrokken, indien:
    b. niet langer wordt voldaan aan de bij of krachtens artikel 8 en 10 geldende eisen;
    c. zich in de betrokken inrichting feiten hebben voorgedaan, die de vrees wettigen, dat het van kracht blijven der vergunning gevaar zou opleveren voor de openbare orde, veiligheid of zedelijkheid;
    
  
  
     Sinds 1 juli 2021 is die wet vervangen door de huidige Alcoholwet. 
  
  
     AbRS 25 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1493. 
  
  
     AbRS 20 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2551 en AbRS 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2456.