ECLI:NL:RVS:2024:3551, Raad van State, 02-09-2024, 202403942/2/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-09-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 november 2023 heeft het college van burgemeester en wethouders van Bronckhorst aan TenneT een last onder dwangsom opgelegd die, kort gezegd, inhoudt het saneren van de grond en het grondwater op twee percelen van TenneT in Hummelo. Op 17 december 2019 is er brand geweest in het hoogspanningsstation Doetinchem in eigendom en beheer van TenneT aan de Rouwenoordseweg 12 in Hummelo. Bij die brand is er transformatorolie vrijgekomen en de brandweer heeft bij het bestrijden van de brand gebruik gemaakt van PFAS-houdend blusschuim. Het college heeft TenneT aangemerkt als overtreder van artikel 13 van de Wet bodembescherming, omdat TenneT volgens het college niet alle maatregelen zou hebben genomen om de verontreiniging van de grond met mineraalolie en de verontreiniging van de grond en het grondwater met per- en polyfluoralkylstoffen (PFAS) ongedaan te maken. TenneT heeft de voorzieningenrechter verzocht de voorlopige voorziening te treffen dat de last onder dwangsom wordt geschorst totdat de Afdeling op het hoger beroep heeft beslist.

202403942/2/R1.
    Datum uitspraak: 2 september 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    TenneT TSO B.V. (hierna: TenneT), gevestigd in Arnhem,
    verzoekster,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Bronckhorst,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 november 2023 heeft het college aan TenneT een last onder dwangsom opgelegd die, kort gezegd, inhoudt het saneren van de grond en het grondwater op twee percelen van TenneT in Hummelo.
    Bij besluit van 11 juni 2024 heeft het college het door TenneT hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft TenneT beroep ingesteld.
    TenneT heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    TenneT heeft een nader stuk ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 22 augustus 2024, waar TenneT, vertegenwoordigd door [gemchtigden], bijgestaan door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat te Nijmegen, en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Schmidt, C. Koenders en H. Verheij, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    2.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het hoger beroep blijft het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing.
    Inleiding
    3.       Op 17 december 2019 is er brand geweest in het hoogspanningsstation Doetinchem in eigendom en beheer van TenneT aan de Rouwenoordseweg 12 in Hummelo. Bij die brand is er transformatorolie vrijgekomen en de brandweer heeft bij het bestrijden van de brand gebruik gemaakt van PFAS-houdend blusschuim.
    Bij besluit van 1 november 2023 heeft het college TenneT aangemerkt als overtreder van artikel 13 van de Wet bodembescherming (hierna: Wbb), omdat TenneT volgens het college niet alle maatregelen zou hebben genomen om de verontreiniging van de grond met mineraalolie en de verontreiniging van de grond en het grondwater met per- en polyfluoralkylstoffen (hierna: PFAS) ongedaan te maken. Daarom heeft het college aan TenneT een last onder dwangsom opgelegd die strekt tot het beëindigen en beëindigd houden van de overtreding van artikel 13 van de Wbb, hetgeen volgens het college het geval is wanneer:
    - de nog aanwezige minerale olie en PFAS in de bodem behorende bij het perceel C 1496 (Rouwenoordseweg 12) is gesaneerd tot de achtergrondwaarden als bedoeld in het Besluit bodemkwaliteit (conform bijlage 4);
    - de nog aanwezige PFAS in de bodem behorende bij het perceel C 1333 Rouwenoordseweg 10) is gesaneerd tot de achtergrondwaarden als bedoeld in het Besluit bodemkwaliteit (conform bijlage 4);
    -de nog aanwezige PFAS in het grondwater behorende bij de percelen genoemd onder 1 en 2 zoveel mogelijk is gesaneerd.
    Elke week dat TenneT niet aan de last voldoet, verbeurt zij een dwangsom van € 25.000,00, met een maximum van € 500.000,00.
    Bij besluit van 11 juni 2024 heeft het college het door TenneT tegen dat besluit gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de last in stand gelaten. De begunstigingstermijn die in de besluiten is gegeven liep af op 25 juli 2024. Het college heeft de begunstigingstermijn verlengd tot na openbaarmaking van deze uitspraak.
    TenneT heeft de voorzieningenrechter verzocht de voorlopige voorziening te treffen dat de last onder dwangsom wordt geschorst totdat de Afdeling op het hoger beroep heeft beslist.
    Spoedeisendheid
    4.       Het college heeft gesteld dat TenneT geen spoedeisend belang heeft bij het treffen van een voorlopige voorziening, omdat het belang van TenneT financieel van aard is.
    4.1.    De voorzieningenrechter is van oordeel dat TenneT een spoedeisend belang heeft bij het treffen van een voorlopige voorziening. De begunstigingstermijn van de aan TenneT opgelegde last eindigt namelijk na openbaarmaking van deze uitspraak. De voorzieningenrechter wijst ter vergelijking op de uitspraak van de voorzieningenrechter van Afdeling van 7 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1561, onder 5.
    Belangenafweging
    5.       TenneT heeft betoogd dat zij niet als overtreder van artikel 13 van de Wbb kan worden aangemerkt, en heeft daarbij een beroep gedaan op recente rechtspraak van de Afdeling over het zogenoemd functioneel plegerschap (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2067). Daarnaast heeft TenneT betoogd dat de nog aangetroffen mineraalolie niet overeenkomt met de bij de brand vrijgekomen transformatorolie.
    De juridische en feitelijke vragen die daarmee zijn opgeworpen, lenen zich niet voor beantwoording in deze voorlopige voorzieningenprocedure. De voorzieningenrechter zal daarom alleen op basis van een belangenafweging een beslissing nemen over de verzoeken van TenneT. Het gaat daarbij om een afweging van het belang dat de saneringswerkzaamheden worden uitgevoerd tegen het belang dat TenneT heeft bij toewijzing van haar verzoek.
    5.1.    Over het belang dat TenneT heeft bij haar verzoek, heeft zij het volgende naar voren gebracht. Zij heeft na de brand in het transformatorstation de ontstane bodemverontreiniging met mineraalolie en PFAS op een groot deel van haar percelen op eigen kosten gesaneerd onder toezicht van het bureau Almad Eco B.V. (hierna: Almad). Een deel van de PFAS die nog in de grond zit op de percelen van TenneT, bevindt zich onder de na de brand herbouwde transformator en onder een kabelgoot van ongeveer 40 m lang. TenneT heeft aangevoerd dat om aan de last te voldoen het noodzakelijk is om die transformator en kabelgoot af te breken. Om de leveringszekerheid van het landelijke hoogspanningsnet te garanderen is het volgens TenneT daarnaast noodzakelijk om op een andere locatie een nieuwe transformator te bouwen voordat de bestaande transformator kan worden ontmanteld. Het bouwen van een nieuwe transformator zou volgens TenneT ongeveer twee jaar duren. Daarnaast zou dit volgens TenneT technisch uitdagend zijn wegens de inrichting van het station, dat een zogenoemd koppelstation is, waarbij het 380 kV net wordt gekoppeld aan het 150 kV net. TenneT schat de kosten voor het voldoen aan de last op € 10 tot 15 miljoen.
    5.2.    Over het belang om de last niet te schorsen, heeft het college zich op het standpunt gesteld dat niet is uit te sluiten dat er locaties zijn op de percelen van TenneT waar zich nog onbekende concentraties aan PFAS en mineraalolie bevinden. Als dat het geval is, bestaat volgens het college het risico dat die verontreiniging zich via het grondwater verspreidt naar de omgeving. De evaluatie van de sanering door Almad geeft volgens het college onvoldoende zekerheid daarover, omdat de aard en omvang van de eventueel resterende bodem- en grondwaterverontreiniging op de percelen van TenneT onvoldoende in kaart zou zijn gebracht door Almad.
    5.3.    De voorzieningenrechter acht het aannemelijk dat het voor TenneT complex en kostbaar is om aan de last te voldoen. Het niet schorsen van de last zou daarom voor TenneT betekenen dat zij daadwerkelijk verstrekkende saneringsactiviteiten zal moeten ondernemen. Het belang dat door het college naar voren is gebracht bij het niet schorsen van de last, ziet hoofdzakelijk op het verrichten van verder onderzoek naar eventuele restverontreiniging op de niet-onderzochte plekken op de percelen van TenneT om onaanvaardbare verspreidingsrisico’s uit te kunnen sluiten. Zoals hiervoor is overwogen, heeft TenneT op een groot deel van haar percelen de ontstane bodemverontreiniging gesaneerd onder toezicht van Almad. Wat betreft de verontreiniging met mineraalolie heeft Almad na de sanering alleen in twee bodemmonsters nog licht verhoogde waarden mineraalolie gemeten. Tussen partijen is in geschil of die waarden kunnen worden toegeschreven aan de vrijgekomen transformatorolie. Wat betreft de verontreiniging met PFAS heeft Almad geconcludeerd dat het erop lijkt dat de grootste hoeveelheid PFAS middels de grondwateronttrekking is weggenomen. De gemeten concentraties voor de diverse PFAS in het grondwater zijn volgens het relevante rapport van Almad op twee meetpunten globaal een factor 10 tot 20 lager dan voor de lozing van het grondwater en op een meetpunt bij de kern van de verontreiniging een factor 100 tot 268 lager. Verder heeft Almad geconstateerd dat de met PFAS verontreinigde grond waarvan de concentraties boven de landelijke norm liggen, voor het grootste deel op een diepte van minimaal 2,00 m onder maaiveld ligt. In de toplaag van de grond is geen verontreiniging met PFAS aangetroffen in concentraties boven de landelijke norm. TenneT heeft op de zitting gesteld dat omdat de aangetroffen concentraties PFAS zo laag zijn, deze onder de detectiegrens komen te liggen als deze zich zouden verspreiden via het grondwater. De voorzieningenrechter acht dit aannemelijk. Het college heeft aangevoerd dat de aard en de omvang van de verontreiniging met PFAS onvoldoende in kaart is gebracht door Almad. TenneT heeft echter op de zitting aangevoerd dat voor de locaties waar de eventuele restverontreiniging niet in kaart is gebracht, de verwachting bestaat dat lagere concentraties PFAS zullen worden aangetroffen dan op de onderzochte locaties. Volgens TenneT is dit het geval omdat de niet-onderzochte locaties verder af liggen van de plaats waar is geblust met PFAS-houdend blusschuim dan de onderzochte locaties. Het college heeft ter zitting bevestigd dat dit effect beredeneerbaar is en dat het college de verwachting van TenneT op dit punt deelt. Het college heeft verder geen concrete aanknopingspunten naar voren gebracht om aan te nemen dat eventuele restverontreiniging op de niet-onderzochte locaties tot onaanvaardbare verspreidingsrisico’s zou kunnen leiden.
    Onder die omstandigheden weegt het belang van TenneT om in afwachting van een uitspraak in de bodemzaak geen uitvoering te hoeven geven aan de last zwaarder dan het belang dat door het college naar voren is gebracht bij het niet schorsen van de last. Dit betekent dat het verzoek van TenneT moet worden toegewezen en dat de last onder dwangsom moet worden geschorst.
    Proceskosten
    6.       Zoals hiervoor onder 5.3 is vermeld, wordt het verzoek toegewezen en schorst de voorzieningenrechter de last onder dwangsom. Het college moet daarom de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        schorst bij wijze van voorlopige voorziening de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Bronckhorst van 11 juni 2024, kenmerk Z137193/UIT24-140256, en van 1 november 2023, kenmerk 20221HD0072;
    II.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bronckhorst tot vergoeding van bij TenneT TSO B.V. in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    III.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Bronckhorst aan TenneT TSO B.V. het door haar voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 371,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.F. de Groot, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. A.L. van Driel Kluit, griffier.
    w.g. De Groot
    voorzieningenrechter
    w.g. Van Driel Kluit
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 september 2024
    703-1082