ECLI:NL:RBAMS:2020:5220, Rechtbank Amsterdam, 27-10-2020, AMS 19/3671
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2020-10-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Handhaving o.g.v. artikelen 3.37 en 7.2 van de Wet natuurbescherming. Last onder bestuursdwang opgelegd. Vanwege kweken en verhandelen waterhyacinten. Ontheffing (vergunning) geweigerd. Waterhyacint staat op Unielijst van zorgwekkende invasieve uitheemse soorten krachtens EU Verordening 1143/2014. Beperkingen voor deze plantensoort ex artikel 7 van deze Verordening. Waterplantenkwekerij betoogt dat Unielijst op onjuiste wijze tot stand is gekomen (zogenoemde gelegeerde handeling ontbreekt) en de waterhyacint ten onrechte op deze lijst is geplaatst (risicobeoordeling voldoet niet aan eisen Verordening). Rechtbank twijfelt echter niet aan geldigheid Unielijst. Geen aanleiding voor prejudiciële vragen. Vaststellen gedelegeerde handeling is een bevoegdheid en geen verplichting, zie ook de Afdeling in ECLI:NL:RVS:2020:260. Rechtbank twijfelt ook niet aan de geldigheid van de plaatsing. Rechterlijke toetsing van de vervulling van de taak door de Commissie is beperkt. Conclusie van de rechtbank is dat, gelet op r.o. 6.2. t/m 6.6., de plaatsing van de waterhyacint op de Unielijst niet dusdanig gebrekkig is onderbouwd dat Commissie kennelijk buiten haar beoordelingsbevoegdheid is getreden. Ten tijde van opleggen last was er een overtreding, geen zicht op legalisering (vergunning kon geweigerd worden, geen dwingend algemeen belang) en ook niet zodanig onevenredig. Geen ontoelaatbare schending eigendomsrecht (artikel 1 Eerste Protocol EVRM). Bevoegdheid om handhavend op te treden en geen grond daarvan af te zien. Beroep ongegrond.

RECHTBANK AMSTERDAM
    
      Bestuursrecht	
      
        zaaknummer: AMS 19/3671 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
    
    de besloten vennootschap [eiseres] , te [plaats] , eiseres(gemachtigde: mr. E. Philippi-Gho),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder(gemachtigden: mr. W.L.C. Rijk en mr. S.F. Somer).
    
  
  
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 februari 2019 (primair besluit I) heeft verweerder aan eiseres een last onder bestuursdwang opgelegd inhoudende dat eiseres binnen drie weken na dagtekening van de beslissing het onrechtmatige bezit van ongeveer duizend planten van de waterhyacint (Eichhornia crassipes) beëindigt en de planten vernietigt. Bij besluit van 7 maart 2019 (primair besluit II) heeft verweerder geweigerd om eiseres een ontheffing te verlenen voor het houden van deze plantensoort. 
    
    
      Bij besluit van 1 juli 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard en de primaire besluiten gehandhaafd. 
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Eiseres heeft nadere stukken ingediend. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 oktober 2019. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door de heer [naam] , mede-eigenaar, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. W.L.C. Rijk en mr. A. Fernandez. De rechtbank heeft het onderzoek op de zitting gesloten.
    
    
    
      De rechtbank heeft in haar beslissing van 22 oktober 2019 het onderzoek heropend en verweerder verzocht een reactie te geven op een aantal in die beslissing opgenomen vragen. Verweerder heeft in zijn brief van 18 november 2019 de rechtbank nadere informatie verstrekt en daartoe stukken ingediend. Hierop heeft eiseres gereageerd in haar brieven van 27 januari 2020 en 24 augustus 2020. 
    
    
    
      Eiseres heeft vervolgens geen toestemming gegeven om een (tweede) zitting achterwege te laten. Op 7 september 2020 heeft het nadere onderzoek ter zitting door middel van een videobeeldverbinding plaatsgevonden waarin de rechtbank deels in een andere samenstelling zat. Eiseres heeft zich opnieuw laten vertegenwoordigen door de heer [naam] , mede-eigenaar, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S.F. Somer.  
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.1.
      Eiseres exploiteert een waterplantenkwekerij in Vinkeveen en Aalsmeer. Zij kweekt verschillende soorten waterplanten en levert deze aan groothandels. Zij kweekte en verhandelde ook waterhyacinten. De waterhyacint is een drijvende waterplant met bladstelen tussen de 6 en 30 cm lang, deze bladstelen zijn aan de basis opgezwollen. De bloemen lijken op die van hyacinten.  
      
    
    
      1.2.
      De waterhyacint is door de Europese Commissie (hierna: de Commissie) op de lijst van voor de Unie zorgwekkende invasieve uitheemse soorten (hierna: de Unielijst) geplaatst. De Unielijst is de uitvoeringshandeling als bedoeld in artikel 4 van Verordening (EU) 1143/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2014 betreffende de preventie en beheersing van de introductie en verspreiding van invasieve uitheemse soorten (hierna: de Verordening) en is vastgesteld bij Uitvoeringsverordening (EU) 2016/1141 van de Commissie van 13 juli 2016 (hierna: de Uitvoeringsverordening). Als gevolg van de plaatsing op de Unielijst gelden er verschillende beperkingen en mogen waterhyacinten onder meer niet langer worden gehouden, gekweekt of verhandeld. Verweerder kan in principe handhavend optreden als eiseres in strijd handelt met de voorschriften van de Verordening en de Unielijst.
      
    
    
      1.3.
      Eiseres voert deze beroepsprocedure, omdat volgens haar de waterhyacint ten onrechte op de Unielijst is geplaatst. Daarom kan ook de besluitvorming van verweerder niet overeind blijven. Het beroep van eiseres berust op twee pijlers. Zij voert in de eerste plaats aan dat de Unielijst op onjuiste wijze tot stand is gekomen omdat de Commissie voorafgaand geen gedelegeerde handeling heeft vastgesteld. In de tweede plaats voert zij aan dat de risicobeoordeling die aan de plaatsing van de waterhyacint op de Unielijst ten grondslag is gelegd niet voldoet aan de eisen die de Verordening daaraan stelt. Eiseres heeft de rechtbank dan ook verzocht om hierover prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie (hierna: het Hof). 
      
      
        
          Beroep op onverbindendheid van de Unielijst
        
      
      
    
    
      2.1.
      Uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt dat een particulier zich in een procedure bij de nationale rechter niet op de ongeldigheid van een besluit van de Commissie kan beroepen, indien die particulier zonder enige twijfel bij het Gerecht nietigverklaring van dat besluit had kunnen vorderen. Een (rechtstreeks) beroep bij het Hof of het Gerecht is alleen mogelijk tegen handelingen die tot de particulier zijn gericht of die hem rechtstreeks en individueel raken, en tegen regelgevingshandelingen die hem rechtstreeks raken en die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen.2.2.	Eiseres kan niet worden aangemerkt als geadresseerde van de handeling van de Commissie. De Afdeling heeft geoordeeld dat de Uitvoeringsverordening een regelgevingshandeling is en dat in ieder geval om een ontheffing te kunnen verkrijgen voor het houden van op de Unielijst vermelde soorten op grond van artikel 8 van de Verordening nationale uitvoeringsmaatregelen nodig zijn. Daardoor staat niet vast dat eiseres zonder enige twijfel bij het Gerecht de nietigheid van de Unielijst had kunnen vorderen. Hieruit volgt dat eiseres zich bij de nationale rechter kan beroepen op de ongeldigheid van deze Uniehandeling.
      
    
    
      2.3.
      Een nationale rechterlijke instantie is niet bevoegd om zelf de ongeldigheid van een handeling van een instelling van de Europese Unie vast te stellen. Indien de rechtbank twijfels heeft aan de geldigheid van het besluit van de Commissie om de waterhyacint op de Unielijst te plaatsen, moet zij die geldigheid door middel van een prejudiciële vraag ter beoordeling voorleggen aan het Hof.
      
    
    
      2.4.
      Gelet op het voorgaande, zal de rechtbank in de volgende overwegingen beoordelen of zij twijfelt aan de geldigheid van de Unielijst en de plaatsing van de waterhyacint op die lijst.
      
      
        
          Beoordeling door de rechtbank
        
      
      
      
        
          Bestaat twijfel aan de geldigheid van de Unielijst? 
        
      
    
    
      3.1.
      
        Eiseres voert aan dat de Unielijst ongeldig is, omdat de Commissie verplicht was om voorafgaand aan het vaststellen van de Unielijst een gedelegeerde handeling vast te stellen. In deze gedelegeerde handeling had de Commissie de eisen aan de risicobeoordeling en aanvaardbaar bewijsmateriaal moeten uitwerken. Ter onderbouwing van dit betoog verwijst eiseres onder meer naar de punten 11, 13 en 32 van de preambule van de Verordening, een resolutie van het Europees Parlement en rechtspraak van het Hof.  3.2.	De rechtbank volgt eiseres niet in dit standpunt. De gedelegeerde handeling waarop eiseres doelt, is gebaseerd op artikel 5, derde lid, van de Verordening. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 29 januari 2020 heeft geoordeeld, volgt uit de letterlijke tekst van dit artikel dat het vaststellen van de gedelegeerde handeling een bevoegdheid is, en geen verplichting. Volgens de Afdeling wordt dit bevestigd in punt 32 van de preambule. In de Franse, Duitse en Engelse taalversies van de Verordening wijzen de tekst noch de preambule in een andere richting. Wat betreft de resolutie overweegt de rechtbank, in lijn met de uitspraak van de Afdeling, dat de resolutie niet bindend is en dat daarom ook in deze zaak geen doorslaggevend gewicht aan deze resolutie wordt toegekend. Voor zover eiseres nog heeft verwezen naar het arrest Pfizer, volgt de rechtbank overweging 6.4. van de uitspraak van de Afdeling. De kern van deze overweging is dat uit dit arrest niet kan worden afgeleid dat het ontbreken van een gedelegeerde handeling ertoe leidt dat geen deskundig advies kon worden uitgebracht en dat de Unielijst daarom niet had mogen worden vastgesteld.    3.3.	Op grond van het voorgaande heeft de rechtbank geen twijfel aan de geldigheid van de Unielijst en ziet de rechtbank geen aanleiding om prejudiciële vragen te stellen. 
        
          Bestaat twijfel aan de geldigheid van de plaatsing van de waterhyacint op de Unielijst? 
        
      
    
    
      4.1.
      Partijen zijn het erover eens dat de Commissie zijn besluit om de waterhyacint op de Unielijst te plaatsen, heeft gebaseerd op de documenten ‘Pest Risk Analysis for Eichhornia crassipes’ met nummer 08-14407, de ‘Report of a Pest Risk Analysis’ met nummer 08-14408 (hierna samen: de risicoanalyses) en de ‘Eichhornia crassipes IAS Workshop’ (hierna: het Workshop document).
      
    
    
      4.2.
      Verweerder is uitgegaan van de geldigheid van de Unielijst en ook van de deugdelijkheid van de onderliggende documenten. Het eerste document heeft eiseres overgelegd bij haar aanvullend beroepschrift. Het tweede en derde document heeft verweerder overgelegd als reactie op de vragen van de rechtbank in haar heropeningsbeslissing. 
      
    
    
      4.3.
      
        Het standpunt van eiseres luidt, sterk samengevat weergegeven, als volgt. De Commissie had geen gebruik mogen maken van de genoemde documenten. Eiseres voert daartoe aan dat de documenten, in elk geval voor een deel, gebaseerd zijn op 
        niet-wetenschappelijk materiaal, terwijl de Verordening volgens haar een grondige wetenschappelijke beoordeling vereist. Eiseres wijst er daarnaast op dat de risicoanalyses niet specifiek zijn opgesteld voor de lidstaten van de Unie, maar voor de grotere EPPO-regio en de ultraperifere regio’s. De bevindingen die wel zien op de Unie, gaan alleen over het stroomgebied van de Guadianarivier in Spanje en Portugal. Dit is een sterk verontreinigd gebied, waarin de waterhyacint snel kan groeien. Bovendien is de biodiversiteit in dat gebied ernstig verstoord. Dit gebied is niet representatief voor de andere lidstaten. Er is dan ook niet onderzocht of de plant ook in de Unie een leefbare populatie kan vormen en zich kan verspreiden in normale omstandigheden. Er kunnen volgens eiseres daarom geen conclusies worden verbonden aan de situatie in de Guadianarivier voor de hele Unie. Eiseres voert verder aan dat de risicoanalyses zijn opgesteld om fytosanitaire (de gezondheid van planten betreffende) maatregelen te treffen, terwijl de beslissing om een soort op de Unielijst te plaatsen moet zijn gebaseerd op een risicobeoordeling over schade aan biodiversiteit en aanverwante ecosysteemdiensten. In de risicoanalyses zijn deze gevolgen volgens haar niet (voldoende) onderzocht. 
      
      
      
        
          Wat is het toetsingskader? 
          
        
      
    
    
      5.1.
      Op grond van artikel 4, derde lid, van de Verordening worden invasieve uitheemse soorten uitsluitend opgenomen in de Unielijst als wordt voldaan aan de in dat artikel genoemde criteria. De beroepsgronden van eiseres komen er uiteindelijk op neer dat volgens haar niet is voldaan aan de criteria in artikel 4, derde lid, onder b en c, van de Verordening. Deze criteria zijn:
      
      
        
          “b. uit het beschikbare wetenschappelijke bewijsmateriaal blijkt dat ze in staat zijn een leefbare populatie te vormen en zich onder de huidige omstandigheden en in voorzienbare omstandigheden als gevolg van klimaatverandering in de omgeving te verspreiden in één biogeografische regio die door meer dan twee lidstaten wordt gedeeld of in één mariene subregio, met uitsluiting van hun ultraperifere regio's;
          
        
        
          c. uit het beschikbare wetenschappelijke bewijsmateriaal blijkt dat ze waarschijnlijk aanzienlijke nadelige gevolgen zullen hebben voor de biodiversiteit of de aanverwante ecosysteemdiensten, en dat ze ook nadelige gevolgen kunnen hebben voor de menselijke gezondheid of de economie.”
        
      
      
    
    
      5.2.
      
        In het kader van de beoordeling of – gelet op deze criteria en de formulering daarvan in de Verordening – aanleiding bestaat te twijfelen aan de geldigheid van de plaatsing van de waterhyacint op de Unielijst, tekent de rechtbank aan dat het volgens de al genoemde uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2020 en het daarin aangehaalde arrest Alpharma, aan de Commissie is om de (technische) feiten en de risico’s wetenschappelijk te beoordelen. De Commissie beschikt namelijk over een ruime (beoordelings)bevoegdheid. In verband hiermee geldt dan ook dat de rechterlijke toetsing van de vervulling van de taak door de Commissie beperkt is. De rechtbank moet zich beperken tot de vraag of er bij de uitoefening door de Commissie van haar beoordelingsbevoegdheid geen sprake is geweest van een kennelijke dwaling, misbruik van bevoegdheid of klaarblijkelijke overschrijding door de Commissie van de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid. Deze maatstaf zal de rechtbank ook in dit geschil toepassen. Aan deze maatstaf doet niet af. dat de rechtbank de relevante gegevens van het geval steeds zorgvuldig en onpartijdig dient te onderzoeken en toereikend dient te motiveren. Daarbij is van belang om te controleren of het relevante feitenkader de daaruit getrokken conclusies kan dragen. 
        
          Is de plaatsing van de waterhyacint op de Unielijst voldoende onderbouwd? 
        
      
    
    
      6.1.
      
        Allereerst, de rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog over het gebrekkige wetenschappelijke gehalte van het bewijsmateriaal in de documenten. De rechtbank is van oordeel dat de risicoanalyses en het Workshop document als ‘beschikbaar wetenschappelijk bewijsmateriaal’ kunnen worden aangemerkt, waaruit op zichzelf ook conclusies kunnen worden getrokken wat betreft de vorming, verspreiding en gevolgen van de waterhyacint. Voor dit oordeel is mede van belang dat in de risicoanalyses verifieerbare bronnen worden vermeld en dat deze bronnen onder meer publicaties in wetenschappelijke tijdschriften zijn. De Verordening vereist bovendien niet dat alleen recente publicaties als onderbouwing kunnen dienen, maar stelt als voorwaarden dat het bewijsmateriaal beschikbaar en wetenschappelijk is. De rechtbank acht verder vooral van belang dat het zogenoemde Wetenschappelijk Forum, dat bestaat uit wetenschappers die zijn benoemd door de lidstaten, op grond van artikelen 27 en 28 van de Verordening, betrokken is geweest bij de plaatsing van de soorten op de Unielijst en daar kennelijk geen bezwaren tegen heeft gehad vanuit wetenschappelijk oogpunt. Niet alle stukken van het Wetenschappelijk Forum zijn openbaar, maar de vergaderstukken wel en daaruit blijkt bijvoorbeeld dat het Wetenschappelijk Forum concludeert dat de documenten voldoen aan de (minimum) vereisten van de Verordening.Dat het Wetenschappelijk Forum de documenten als bewijsmateriaal heeft beschouwd, leidt de rechtbank ook af uit het feit dat de drie documenten (de risicoanalyses en het Workshop document) zijn te vinden in de online bibliotheek van de Commissie.Daarmee worden naar het oordeel van de rechtbank de bezwaren van eiseres al ondervangen. De rechtbank heeft daarom ook op dit punt geen twijfel aan de geldigheid van de plaatsing van de waterhyacint op de Unielijst.
        
          Een leefbare populatie en verspreiding in de Unie 
        
      
    
    
      6.2.
      Over de vraag of de Commissie de waterhyacint in redelijkheid in staat heeft kunnen achten om een leefbare populatie te vormen en zich te verspreiden in de Unie, overweegt de rechtbank het volgende. In de risicoanalyses is vermeld dat de plant zich heeft gevestigd (een leefbare populatie heeft gevormd) in Spanje, Portugal en Italië, maar ook (tijdelijk) voorkomt in andere landen, zoals Nederland, België, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk, Tsjechië en Slovenië. Gelet op punt 15 van de preambule, is preventie over het algemeen wenselijker en kosteneffectiever dan een reactie na de feiten. Daarom moet voorrang worden gegeven aan het in de lijst opnemen van invasieve uitheemse soorten die nog niet in de Unie aanwezig zijn of van invasieve uitheemse soorten die in een vroeg stadium van invasie zijn, en van invasieve uitheemse soorten waarvan kan worden aangenomen dat zij de meest wezenlijke nadelige gevolgen zullen hebben. Voorts acht de rechtbank van belang dat uit punt 10 van de preambule niet het vereiste volgt dat de soort zich heeft gevestigd of kan vestigen in de hele Unie. Eén van de mogelijkheden in artikel 4, derde lid, sub b, van de Verordening is dan ook dat het kan gaan om één biogeografische regio die wordt gedeeld door meer dan twee lidstaten. Anders dan eiseres stelt, wordt in de risicoanalyses niet alleen vermeld dat de soort slechts is gevestigd (en zich verspreidt) in de Guadianarivier van de lidstaten Portugal en Spanje. De waterhyacint is in elk geval ook in Italië gevestigd en komt in een groot aantal andere lidstaten (tijdelijk) voor. 
      
    
    
      6.3.
      Dat in de risicoanalyses daarnaast conclusies zijn opgenomen voor andere (EPPO) landen buiten de Unie, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat de conclusies over de lidstaten niet  bruikbaar zijn. De zoetwaterlichamen en ecosystemen in landen van het Mediterrane gebied lopen het grootste risico, mede omdat de waterhyacint het best groeit in een warm(er) klimaat. De waterhyacint heeft in de meer centraal en noordelijk gelegen landen van de Unie de winter(s) nog niet overleefd, maar dit kan anders worden als winters milder worden door klimaatverandering. Ook lidstaten als Nederland, België en het Verenigd Koninkrijk hebben volgens de risicoanalyses een gemiddeld (medium) risico voor vestiging. De zoetwaterlichamen en ecosystemen in Kroatië, Frankrijk, Griekenland, Italië en Slovenië worden in de risicoanalyses als meest risicovol genoemd voor vestiging én spreiding. Ook in het Workshop document leest de rechtbank dat mildere winters niet alleen de kans op het overleven van de soort kunnen vergroten, maar ook langere groeiseizoenen creëren. Dat het gevolg van klimaatverandering moet worden meegenomen en dus een relevant aspect is, volgt al uit artikel 4, derde lid, onder b, van de Verordening. 
      
    
    
      6.4.
      Bij het risico op verspreiding is verder nog relevant dat in de risicoanalyses is vermeld dat de waterhyacint op vrij grote schaal wordt verhandeld in de Unie. De risicoanalyses gaan ook in op omgevingsfactoren (hoge nitraatwaarde, temperatuur- en vochtigheidseisen, lichtsterkte) die nodig zijn om een levensvatbare populatie te doen ontstaan. In de risicoanalyses wordt geconcludeerd dat de waterhyacint nu nog relatief beperkt gelokaliseerd is in de Unie, maar daar wordt aan toegevoegd dat er alles aan moet worden gedaan om de plant te controleren, omdat het risico van vestiging, verspreiding (en schade) extreem groot is. Op grond van al deze feiten, vermeld in de genoemde documenten, kan daarom in redelijkheid de conclusie worden getrokken dat de Commissie mocht aannemen dat de waterhyacint in staat is om een leefbare populatie te vormen en zich te verspreiden in (in ieder geval) één biografische regio die door meer dan twee lidstaten wordt gedeeld. 
      
      
        
          Aanzienlijke nadelige gevolgen 
        
      
      
    
    
      6.5.
      Over de discussie of de Commissie de waterhyacint in redelijkheid in staat heeft kunnen achten om waarschijnlijk aanzienlijke nadelige gevolgen te hebben, overweegt de rechtbank het volgende. Uit artikel 5 van de Verordening, in samenhang gelezen met punt 6 van de preambule, leidt de rechtbank af dat de risicobeoordeling moet gaan over de schadelijke gevolgen van invasieve uitheemse soorten voor de biodiversiteit en aanverwante ecosysteemdiensten en de menselijke gezondheid en veiligheid en over sociale en economische gevolgen. De documenten bevatten inschattingen, gebaseerd op feiten en niet alleen op veronderstellingen, en conclusies over deze gevolgen. De schade en gevolgen worden niet steeds specifiek voor zoetwaterlichamen en ecosystemen van bepaalde lidstaten van de Unie beschreven, maar dit betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat ze niet relevant zijn. In de risicoanalyses is namelijk in het algemeen vermeld dat de waterhyacint economische, waaronder milieu en sociale, gevolgen kan hebben. Ook is in de risicoanalyses genoemd dat de waterhyacint een grote negatieve impact zal hebben op de aquatische biodiversiteit, waar de soort in staat is om zich te vestigen. In het Workshop document worden verder nog expliciet diverse diersoorten genoemd en de negatieve impact die de waterhyacint daarop heeft. 
      
    
    
      6.6.
      Een belangrijk “environmental impact” volgens de risicoanalyses is dat de waterhyacint dichte matten vormt en deze matten het licht van andere planten blokkeren in het water. Dit leidt tot minder zuurstof in het water. Hierdoor vermindert bijvoorbeeld de hoeveelheid plankton, wat uiteindelijk ook de visserij nadelig beïnvloedt. De waterhyacint (en deze matten) tasten de vegetatie, (inheemse) planten en habitat aan. Als belangrijkste economische gevolg wordt genoemd dat de plant leidt tot waterverlies, waardoor schade ontstaat aan gewassen. Verder wordt melding gemaakt van gevolgen voor het drinkwater, de watersport, de bootnavigatie en het toerisme, omdat de waterhyacint waterwegen blokkeert. Gelet op deze gevolgen, kan het nog wel zo zijn dat de risicoanalyses destijds in de eerste plaats waren opgesteld om fytosanitaire maatregelen te treffen, maar dit laat onverlet dat deze analyses ook relevante informatie bevatten over de gevolgen voor en de schade aan biodiversiteit en aanverwante ecosystemen. De rechtbank tekent hierbij aan dat het niet noodzakelijk is om vooraf te bepalen welke gevolgen wel of niet aanvaardbaar zijn. De rechtbank is dan ook van oordeel dat, op grond van de inschattingen van de gevolgen, de Commissie in redelijkheid tot de conclusie kon komen dat de vestiging en verspreiding waarschijnlijk aanzienlijke nadelige gevolgen zullen hebben. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat de inschattingen dermate onaannemelijk zijn dat die de plaatsing van de waterhyacint op de Unielijst niet rechtvaardigt. 6.7. 	Gelet op de rechtsoverwegingen 6.2. tot en met 6.6 van deze uitspraak, faalt het betoog van eiseres dat de plaatsing van de waterhyacint op de Unielijst dusdanig gebrekkig is onderbouwd dat de Commissie moet worden geacht kennelijk buiten haar beoordelingsbevoegdheid te zijn getreden. De rechtbank heeft daarom ook op dit punt evenmin twijfel aan de geldigheid van de Unielijst en ziet geen aanleiding om hierover prejudiciële vragen te stellen. 
      
      
        
          Bevoegdheid om handhavend op te treden? 
        
      
      
    
    
      7.1.
      Eiseres heeft in deze procedure niet betwist dat bij de uitgevoerde inspectie eind 2018 ongeveer 1.000 waterhyacinten zijn aangetroffen en dat de stekken van de planten toen werden geoogst en geplant. Eiseres heeft tijdens de inspectie verklaard dat zij in 2018 geen waterhyacinten voor de verkoop heeft aangeboden of verkocht. Tijdens de (ingetrokken) voorlopige voorziening procedure hebben partijen nadere afspraken gemaakt over de wijze van verwijdering van oude planten en het behouden van de jonge planten. Ook mocht eiseres het zogenoemde moederbed bewaren in een afgesloten bak. Eiseres heeft bij de eerste zitting van de rechtbank op 1 oktober 2019 te kennen gegeven de waterhyacinten inmiddels zelf niet meer in haar bezit te hebben, maar nog wel het moederbed, dat zij door ongeveer 60 jaar te kweken zelf heeft ontwikkeld.  
      
    
    
      7.2.
      Omdat de rechtbank niet twijfelt aan de geldigheid van de plaatsing van de waterhyacint op de Unielijst, gelden voor de waterhyacint de beperkingen van artikel 7 van de Verordening. De rechtbank stelt vast dat, ten tijde van het opleggen van de last onder bestuursdwang, sprake was van een overtreding. Omdat het volgens artikel 3.37 van de Wet natuurbescherming verboden is om in strijd te handelen met de Verordening, was verweerder dus in beginsel bevoegd om handhavend op te treden. In dat kader is van belang of verweerder de aanvraag van eiseres voor ontheffing in redelijkheid heeft kunnen weigeren. Zicht op legalisering (verkrijgen van een vergunning) kan een grond vormen voor het oordeel dat verweerder van handhaving behoorde af te zien. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat daarvan in die concrete situatie behoort te worden afgezien.  Bestaat grond om van handhaving af te zien? 8.1. 	De rechtbank begrijpt de aanvraag voor een ontheffing als een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 9 van de Verordening, zoals eiseres ook ter zitting heeft bevestigd. Volgens eiseres is sprake van een uitzonderlijk geval van dwingend algemeen belang van economische aard, als bedoeld in het eerste lid van dit artikel. De impact van de plaatsing van de waterhyacint op de Unielijst is enorm voor de waterplantensector, aldus eiseres. Eiseres benadrukt daarbij dat 90% van de waterhyacinten in Nederland werd gekweekt en dat het voor de sector één van de belangrijkste, zo niet de belangrijkste plant, in het assortiment was. 
    
    
      8.2.
      De rechtbank volgt de motivering in het bestreden besluit. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank het standpunt kunnen innemen dat het exploiteren van een kwekerij – met onder andere waterhyacinten – een eigen, persoonlijk economisch belang betreft, maar geen uitzonderlijk geval is van dwingend algemeen belang, onder andere van sociale of economische aard, als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Verordening. Verweerder heeft vervolgens berekend dat het exportaandeel van de waterhyacint van eiseres in 2018 (samen met een andere kwekerij) relatief zo klein is ten opzichte van de totale export van Nederland dat geen sprake is van een aanzienlijk maatschappelijk en/of economisch voordeel van een lidstaat. Ook heeft verweerder kunnen overwegen dat het hier niet gaat om een situatie met voorgenomen plannen of projecten die onontbeerlijk zijn en een openbaar belang dienen. In dit verband heeft verweerder er nog terecht op gewezen dat uit artikel 32 van de Verordening volgt dat het belang van de commerciële handel in soorten die op de Unielijst voorkomen niet behoort tot een uitzonderlijk geval van dwingend algemeen belang als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Verordening. In artikel 32 van de Verordening is voor commerciële voorraden een overgangsperiode opgenomen van maximaal twee jaar na plaatsing van de soort op de Unielijst. Dit om commerciële marktdeelnemers in staat te stellen hun voorraad exemplaren van invasieve uitheemse soorten te houden en te vervoeren voor verkoop of overdracht van levende exemplaren aan niet commerciële gebruikers. Eiseres heeft aldus twee jaar de gelegenheid gehad om haar voorraad waterhyacinten te verkopen. Dat zij dat niet heeft gedaan, dient voor haar rekening te blijven. De overgangstermijn is wat betreft de waterhyacint verstreken op 3 augustus 2018. Nu verweerder de vergunning in redelijkheid heeft kunnen weigeren, was er geen sprake van een (concreet zicht op) legalisering. Hierin was dus voor verweerder geen reden gelegen om van handhaving af te zien. 
      
    
    
      8.3
      Tot slot is de rechtbank niet gebleken van omstandigheden die maken dat handhavend optreden zodanig onevenredig is tot de daarmee te dienen belangen dat verweerder van handhaving behoorde af te zien. Het betoog van eiseres dat de opgelegde last een ontoelaatbare schending is van het eigendomsrecht als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM kan haar niet baten. Van een ontoelaatbare schending is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. De rechtbank stelt allereerst vast dat het eigendomsrecht neergelegd in het Eerste Protocol niet als een absoluut recht geldt. Artikel 1 van het Eerste Protocol laat onverlet dat wettelijke voorschriften die noodzakelijk kunnen worden geacht met betrekking tot het gebruik van eigendom in overeenstemming met het algemeen belang worden vastgesteld en toegepast. De Verordening, de Unielijst en de Wet natuurbescherming behelzen zodanige voorschriften. Naleving van die voorschriften door handhavend optreden mag worden afgedwongen. Zoals hiervoor is overwogen, is eiseres in overtreding en is met het belang van eiseres bij behoud van de waterhyacint geen dwingend algemeen belang gemoeid. Voorts leidt wat eiseres ter onderbouwing van haar belang heeft aangevoerd (weergegeven in rechtsoverweging 8.1.) niet tot het oordeel dat verweerder bij toepassing van zijn handhavingsbevoegdheid de eisen van proportionaliteit en evenredigheid onvoldoende in acht heeft genomen. Het aandeel van de waterhyacint in de totale export legt daarvoor onvoldoende gewicht in de schaal. Tot slot acht de rechtbank in dit verband nog van betekenis de al genoemde overgangsperiode in de Verordening waardoor rekening wordt gehouden met het economische belang van eiseres. 
      
      
        
          Conclusies
        
      
      
    
    
      9.1.
      Nu de betogen van eiseres niet slagen, is het beroep van eiseres ongegrond. Het bestreden besluit kan daarom stand houden. Dit betekent dat ook de last onder bestuursdwang in stand blijft en de begunstigingstermijn met deze uitspraak niet langer opgeschort is. Verweerder was namelijk bereid om deze begunstigingstermijn op te schorten totdat de rechtbank uitspraak doet. Ook blijft de beslissing tot weigering van een vergunning in stand. 
      
    
    
      9.2.
      Voor een vergoeding van het griffierecht of een veroordeling in de proceskosten ziet de rechtbank geen aanleiding. 
      
    
  
  
    Beslissing
    
  
  
    De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. C.F. de Lemos Benvindo, voorzitter, mr. C.A.E. Wijnker en mr. J.W. Vriethoff , leden, in aanwezigheid van mr. C. Pasteuning, griffier.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier							voorzitter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
  
  
     Deze beperkingen zijn geregeld in artikel 7 van de Verordening. 
  
  
     Artikelen 3.37 en 7.2 van de Wet natuurbescherming en artikel 3.29 van de Regeling natuurbescherming.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:260, onder verwijzing naar o.a. het arrest van het Hof van Justitie (het Hof) van 15 februari 2001, ECLI:EU:C:2001:101, Nachi Europe GmbH
  
  
     Zie artikel 263, vierde alinea, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. 
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:260, r.o. 5 e.v. Deze uitspraak ging over de beverrat en rode neusbeer. Deze soorten zijn ook op de Unielijst geplaatst. 
  
  
     Zie het arrest van 22 oktober 1987, ECLI:EU:C:1987:452, Foto-Frost, punt 20.
  
  
     Aangenomen op 16 december 2015, D041932/01-2015/3010 (RSP). Deze resolutie ging over het ontwerp van de Unielijst. 
  
  
     Zie o.a. het arrest van 11 september 2002, ECLI:EU:T:2002:209, Pfizer Animal Health (hierna: het arrest Pfizer).
  
  
     Zie r.o. 6.2. t/m 6.4. 
  
  
     Dit document is een soort samenvatting van het eerste document. Nu het eerste document uitgebreider is, zal de rechtbank met name citeren uit dit eerste document. 
  
  
     EPPO staat voor: European and Mediterranean Plant Protection Organisation.
  
  
     Voorbeelden daarvan zijn de Azoren en de Canarische eilanden, deze regio’s moeten juist worden uitgesloten.  
  
  
     Zie o.a. punt 6 van de preambule. 
  
  
     Zie overweging 7.2 van die uitspraak.
  
  
     Het arrest van 11 september 2002, ECLI:EU:T:2002:210, overwegingen 177-180. 
  
  
     Eiseres wees ter zitting onder meer op het arrest van 9 september 2011 (T-257/07). Zie overwegingen 84-88 in dit arrest voor de omvang van de rechterlijke toetsing. In deze overwegingen wordt de maatstaf uit o.a. het arrest Alpharma gepreciseerd aan de hand van andere arresten, waaronder ook het al eerder door eiseres genoemde arrest Technische Universität München ( C-269/90).   
  
  
     Zie de References vanaf blz. 45 in de risicoanalyse 08-14407. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld een vergaderstuk van 21 april 2015, Overview of preparatory work on risks assessments, 1st meeting of the Scientific Forum on Invasive Alien Species. 
  
  
     Zie https://ec.europa.eu/environment/nature/invasivealien/index_en.htm, dan achter het opsommingsteken over het “Scientific Forum on IAS” klikken op “here”, vervolgens naar “Risk assessments - IAS listed”, doorklikken op “Eichhornia crassipes” en dan kunnen de documenten worden geopend. 
  
  
     Artikel 4, derde lid, onder b, van de Verordening. 
  
  
     In het Workshop document zijn ook Frankrijk en Roemenië als land van vestiging vermeld. 
  
  
     De zuidelijke delen van het EPPO gebied. 
  
  
     Artikel 4, derde lid, onder c, van de Verordening.
  
  
     Onder “environmental impacts” wordt in de risicoanalyses verlies van biodiversiteit en wijziging van de habitats verstaan. 
  
  
     Zie blz. 2 van het primaire besluit van 4 februari 2019. 
  
  
     Zie blz. 5 onderaan en 6 bovenaan. 
  
  
     Zie voor de gemaakte afspraken een e-mail van de gemachtigde van verweerder van 24 juli 2019 aan de griffier van de rechtbank in de (ingetrokken) voorlopige voorzieningenprocedure.