ECLI:NL:RVS:2024:4269, Raad van State, 23-10-2024, 202304707/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-10-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 oktober 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor de bouw van een bijgebouw in de achtertuin van het perceel [locatie] te Amsterdam. [appellant] woont op de benedenverdieping van het pand aan de [straat] en heeft in zijn achtertuin een bijgebouw geplaatst. Het bijgebouw is 6 meter breed en 4 meter diep. Op 22 juli 2021 heeft [appellant] een omgevingsvergunning aangevraagd om zijn bijgebouw te legaliseren. Aan het gehele perceel is op grond van het ten tijde van belang geldende bestemmingsplan "Museumkwartier Valeriusbuurt" een woonbestemming toegekend. Het college heeft de aangevraagde omgevingsvergunning op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, en artikel 2.12 van de Wabo geweigerd. Volgens het college is de aanvraag in strijd met de artikelen 19.2.1 en 19.4.2 van de planregels. Het bijgebouw is namelijk deels buiten het bouwvlak gesitueerd. Daarnaast kan het bijgebouw door de aangebrachte voorzieningen worden gebruikt voor primaire woonfuncties, waardoor het niet langer ondergeschikt is aan het hoofdgebouw.

202304707/1/R1.
    Datum uitspraak: 23 oktober 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Amsterdam,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 1 juni 2023 in zaak nr. 22/5675 in het geding tussen:
    [appellant],
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 oktober 2021 heeft het college geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor de bouw van een bijgebouw in de achtertuin van het perceel [locatie] te Amsterdam.
    Bij besluit van 20 september 2022 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 1 juni 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 september 2024, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. J.Chr. Rube, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door R.R. Offenberg, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo).
    Op 22 juli 2021 is een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant] woont op de benedenverdieping van het pand aan de [straat] en heeft in zijn achtertuin een bijgebouw geplaatst. Het bijgebouw is 6 meter breed en 4 meter diep. Op 22 juli 2021 heeft [appellant] een omgevingsvergunning aangevraagd om zijn bijgebouw te legaliseren. Aan het gehele perceel is op grond van het ten tijde van belang geldende bestemmingsplan "Museumkwartier Valeriusbuurt" een woonbestemming toegekend.
    3.       Het college heeft de aangevraagde omgevingsvergunning op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, en artikel 2.12 van de Wabo geweigerd. Volgens het college is de aanvraag in strijd met de artikelen 19.2.1 en 19.4.2 van de planregels. Het bijgebouw is namelijk deels buiten het bouwvlak gesitueerd. Daarnaast kan het bijgebouw door de aangebrachte voorzieningen worden gebruikt voor primaire woonfuncties, waardoor het niet langer ondergeschikt is aan het hoofdgebouw. Het college is niet bereid om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 2˚, van de Wabo van het bestemmingsplan af te wijken, omdat het bouwplan niet in overeenstemming is met de "Beleidsregels Afwijkingen omgevingsvergunning".
    Beoordelingskader
    4.       De relevante wettelijke bepalingen en planregels zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Hoger beroepsgronden
    Is het bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan?
    Bouwvlak
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het bijgebouw niet in strijd is met artikel 19.2.1 van het bestemmingsplan. Volgens [appellant] is het bijgebouw binnen de grenzen van het bouwvlak gesitueerd. Hij wijst er op dat op grond van de verbeelding de diepte van het bouwvlak niet nauwkeurig kan worden vastgesteld met de functie "meten" in Adobe. [appellant] verwijst verder naar artikel 2.1 van de planregels en stelt dat een vermeende overschrijding van 25 centimeter alsnog binnen de nauwkeurigheidsmarge van één meter valt. Ook wijst hij op de omstandigheid dat uit een in 1929 verleende vergunning volgt dat destijds voor deze locatie een aanvraag is ingediend voor een stal met een diepte van 4 meter en dat hiervoor een vergunning is verleend. Omdat sindsdien geen ander bijgebouw in het desbetreffende bouwvlak heeft gestaan, kan hieruit worden afgeleid dat bij het vaststellen van het bouwvlak aansluiting is gezocht bij de voormalig op het perceel aanwezige bebouwing. Op de zitting heeft [appellant] verder betoogd dat duidelijk is dat hij zich aan de mogelijkheden van het bestemmingsplan wilde houden en dat het college hem daarom eerst in de gelegenheid had moeten stellen het bijgebouw in overeenstemming te brengen met het plan.
    5.1.    Voor het bepalen van de omvang van het bouwvlak heeft het college gebruik gemaakt van een meetfunctie waarmee meten in millimeters mogelijk is. Op basis van deze metingen heeft het college vastgesteld dat de diepte van het bouwvlak 3,724 meter is en hieruit geconcludeerd dat het bijgebouw het bouwvlak met ongeveer 0,25 meter overschrijdt. De rechtbank heeft in het aangevoerde terecht geen aanleiding gezien om te twijfelen aan de door het college verrichte meting. Ook in hoger beroep heeft [appellant] niet nader onderbouwd dat de door het college toegepaste meetmethode onjuist zou zijn. Verder is niet gebleken dat bij het opnemen van het bouwvlak op de planverbeelding is beoogd om aan te sluiten bij de maatvoering van de stallen waarvoor in 1929 een bouwvergunning is verleend.
    De rechtbank heeft daarnaast terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat artikel 2.1 van de planregels op deze situatie van toepassing is. De rechtbank heeft, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 12 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:82, terecht overwogen dat planregels vanwege de rechtszekerheid in beginsel letterlijk moeten worden uitgelegd. Die letterlijke uitleg brengt met zich mee dat artikel 2.1 van de planregels zo moet worden gelezen dat dit artikel gaat over de maatvoering van bestemmingen en niet van bouwvlakken.
    Gelet hierop, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat het bijgebouw deels buiten het bouwvlak is gesitueerd en daarmee in strijd is met artikel 19.2.1 van de planregels.
    Het betoog slaagt niet.
    5.2.    Over het ter zitting gevoerde betoog dat het college in deze situatie gehouden was [appellant] in de gelegenheid te stellen de aanvraag aan te passen, omdat het bouwplan met een ondergeschikte aanpassing in overeenstemming met het bestemmingsplan kon worden gebracht, stelt de Afdeling vast dat [appellant] deze grond in beroep nog niet had aangevoerd. In omgevingsrechtelijke zaken geldt een grondentrechter tussen beroep en hoger beroep. Dat betekent dat in een hoger beroep in een omgevingsrechtelijke zaak alleen gronden kunnen worden aangedragen die ook in beroep zijn aangevoerd. De Afdeling ziet geen aanleiding om in dit geval een uitzondering te maken op dit uitgangspunt. Dat betekent dat de Afdeling niet toekomt aan een inhoudelijke beoordeling van dit betoog.
    Ondergeschikte functie
    6.       [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het bijgebouw in strijd is met artikel 19.4.2 van de planregels. Het bijgebouw is gebouwd om als thuiskantoor in gebruik te nemen en is daarom ondergeschikt aan het hoofdgebouw. De omstandigheid dat hierin sanitaire voorzieningen zijn aangebracht, staat volgens [appellant] niet aan de ondergeschiktheid in de weg.
    6.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college het bouwplan terecht in strijd met artikel 19.4.2 van de planregels heeft aangemerkt. De in het bijgebouw aangebrachte voorzieningen, zoals een slaapvoorziening en sanitaire voorzieningen, maken dat het bouwwerk zelfstandig gebruikt kan worden voor primaire woonfuncties. Het gebruik van het bouwwerk is dan niet ondergeschikt aan dat van de woning.
    Het betoog slaagt niet.
    Is het bijgebouw vergunningvrij omdat sprake is van mantelzorg?
    7.       [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat voor het bijgebouw geen omgevingsvergunning vereist is, omdat het bijgebouw gebruikt wordt door zijn dochter, die als zijn mantelzorger is aangemerkt.
    7.1.    [appellant] beroept zich bij het betoog dat voor het gebruik van het bijgebouw in verband met mantelzorg geen omgevingsvergunning is vereist, op artikel 2, aanhef en onderdeel 22, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Deze bepaling moet worden gelezen in verbinding met artikel 2.3, tweede lid van het Bor. Dit artikel verwijst vervolgens naar artikel 5 van bijlage II. Het tweede lid van artikel 5 bepaalt dat de artikelen 2 en 3 van bijlage II niet van toepassing zijn op een activiteit die plaatsvindt in, aan, op, of bij een bouwwerk dat in strijd met artikel 2.1 van de Wabo is gebouwd of wordt gebruikt.
    Zoals hiervoor is geconcludeerd, kan het bijgebouw niet zonder omgevingsvergunning worden gebouwd, omdat sprake is van strijd met de artikelen 19.2.1 en 19.4.2 van de planregels. De rechtbank heeft dan ook terecht geconcludeerd dat het al wel gerealiseerde bijgebouw in strijd met artikel 2.1 van de Wabo is gebouwd. Gelet op artikel 5, tweede lid, van bijlage II bij het Bor is daarom artikel 2, aanhef en onderdeel 22, van bijlage II bij het Bor op deze situatie niet van toepassing. Gelet hierop, heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het bijgebouw vanwege de mantelzorg vergunningsvrij is.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
    w.g. Venema
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Deen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 oktober 2024
    604-1049
     
    BIJLAGE
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren,
    voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    […].
    Artikel 2.10
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    […]
    c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
    […]
    2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op grond , bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
    Artikel 2.12
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1o. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    2o. bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    3o. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke ordening bevat;
    […].
    Besluit omgevingsrecht
    Artikel 2.3
    […]
    2. In afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a of c, van de wet is geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 2 in samenhang met artikel 5 en 8 van bijlage II.
    Bijlage II
    Artikel 2
    Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
    […]
    22. het gebruiken van een bestaand bouwwerk voor huisvesting in verband met mantelzorg.
    Artikel 5
    […]
    2. De artikelen 2 en 3 zijn niet van toepassing op een activiteit die plaatsvindt in, aan, op of bij een bouwwerk dat in strijd met artikel 2.1 van de wet is gebouwd of wordt gebruikt.
    Bestemmingsplan "Museumkwartier Valeriusbuurt"
    Artikel 2.1
    Begrenzing van de onderscheidene bestemmingen: Voorzover niet in maten op de kaart vastgelegd, door middel van meting op de (digitale) plankaart vanaf het hart van de lijn met een nauwkeurigheidsgraad van 1 meter.
    Artikel 19.2.1
    Algemeen: Op en onder de in het eerste lid genoemde gronden mag uitsluitend worden gebouwd ten dienste van de bestemming, met dien verstande dat gebouwen slechts zijn toegestaan binnen de op de verbeelding aangegeven bouwvlakken.
    Artikel 19.4.2
    Aan- en uitbouwen en bijgebouwen (bijbehorende bouwwerken):
    […]
    b. Voor bijgebouwen: ondergeschikt aan en ten dienste van het gebruik van de functie van het hoofdgebouw.