ECLI:NL:RVS:2024:4389, Raad van State, 30-10-2024, 202203640/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-10-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 februari 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Bladel [appellanten] onder oplegging van een dwangsom gelast om binnen zes weken na de dag van verzending van de last de met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht strijdige situatie ongedaan te maken. Volgens de last betekent dit concreet dat [appellanten] binnen de gestelde termijn de totale bebouwing op hun perceel onder 100 m2 dienen te brengen. [appellanten] zijn eigenaar van het perceel [locatie] dat onderdeel uitmaakt van Park de Tipmast. Op het perceel was ten tijde van de besluitvorming het bestemmingsplan "Buitengebied Bladel 2014" van toepassing. Het perceel heeft op grond van dat bestemmingsplan de bestemming "Bos" en een deel van het perceel heeft ook de functieaanduiding "recreatiewoning". Op grond van het bestemmingsplan mag binnen het bouwvlak ter plaatse van de aanduiding "recreatiewoning" een recreatiewoning worden gebouwd met een maximale oppervlakte van 80 m2.

202203640/1/R4.
    Datum uitspraak: 30 oktober 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend in Bladel,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 22 april 2022 in zaak nr. 20/2904 in het geding tussen:
    [appellanten]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Bladel.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 februari 2020 heeft het college [appellanten] onder oplegging van een dwangsom gelast om binnen zes weken na de dag van verzending van de last de met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) strijdige situatie ongedaan te maken. Volgens de last betekent dit concreet dat [appellanten] binnen de gestelde termijn de totale bebouwing op hun perceel onder 100 m2 dienen te brengen.
    Bij besluit van 8 september 2020 heeft het college het door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 22 april 2022 heeft de rechtbank het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 18 oktober 2024, waar [appellanten], bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat in Middelharnis, en het college, vertegenwoordigd door mr. T.M.J. van der Putten, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingsrecht in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die last onder dwangsom en de invordering daarvan het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 19 februari 2020 heeft het college aan [appellanten] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Waar gaat deze zaak over?
    2.       [appellanten] zijn eigenaar van het perceel [locatie] (hierna: het perceel), dat onderdeel uitmaakt van Park de Tipmast. Op het perceel was ten tijde van de besluitvorming het bestemmingsplan "Buitengebied Bladel 2014" van toepassing. Het perceel heeft op grond van dat bestemmingsplan de bestemming "Bos" en een deel van het perceel heeft ook de functieaanduiding "recreatiewoning". Op grond van het bestemmingsplan mag binnen het bouwvlak ter plaatse van de aanduiding "recreatiewoning" een recreatiewoning worden gebouwd met een maximale oppervlakte van 80 m2. 
    Bij brief van 12 maart 2018 heeft het college de Vereniging van Eigenaren van Park de Tipmast laten weten dat het, vooruitlopend op een aanpassing van de bouwregels in het bestemmingsplan, besloten heeft om mee te werken aan de vergroting van het recreatieve oppervlak op Park de Tipmast. Meer specifiek heeft het college ingestemd met een vergroting van het totale recreatieve oppervlak tot 100 m2, waarbij het de eigenaren van de percelen vrij staat zelf te bepalen of de extra vierkante meters worden gebruikt voor een bijgebouw of vergroting van de recreatiewoning. Partijen noemen dit het "nieuw juridisch kader".
    [appellanten] hebben op het perceel een recreatiewoning met een oppervlakte van 95,4 m2, een overkapping met een oppervlakte van 14,7 m2 en een bijgebouw met een oppervlakte van ongeveer 20 m2 gebouwd. Volgens het college zijn de overkapping en het bijgebouw zonder omgevingsvergunning gebouwd, en is de recreatiewoning in afwijking van de daarvoor verleende omgevingsvergunning gebouwd. Het college stelt zich op het standpunt dat [appellanten] daarmee artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo hebben overtreden. Het college heeft hen gelast die overtreding ongedaan te maken door de totale bebouwing op het perceel onder 100 m2 te brengen.
    Voor welke overtreding is de last opgelegd?
    3.       [appellanten] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de last onder dwangsom alleen is opgelegd vanwege het bouwen zonder een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, en niet voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
    3.1.    Artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo luidt:
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […]."
    3.2.    De last onder dwangsom luidt:
    "Op grond van artikel 125 Gemeentewet juncto artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gelasten wij u de met artikel 2.1 lid 1 aanhef en onder a Wabo strijdige situatie binnen 6 weken na de dag van verzending van deze last onder dwangsom ongedaan te maken. Concreet betekent dit dat u binnen de gestelde termijn de totale bebouwing onder 100 m2 dient te brengen."
    3.3.    Gelet op deze tekst is de last onder dwangsom alleen opgelegd vanwege strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Dat in het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom ook wordt ingegaan op het bestemmingsplan, doet aan die duidelijke tekst niet af. Dit betekent dat zelfs als een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo nodig zou zijn voor de bouwwerken op het perceel, dat voor de beoordeling van de last op zich niet van belang is. In zoverre doet het er ook niet toe dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, op grond van artikel 3 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) bouwwerken alleen vergunningvrij zijn als ze niet in strijd zijn met het bestemmingsplan. Maar het betoog leidt niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, omdat, zoals hierna wordt besproken, het bestemmingsplan ook van belang is bij de beoordeling of het bijgebouw op grond van artikel 2 van bijlage II van het Bor zonder omgevingsvergunning mocht worden gebouwd.
    Was voor het bijgebouw een omgevingsvergunning voor bouwen nodig?
    4.       [appellanten] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat zij voor het bouwen van het bijgebouw een omgevingsvergunning nodig hadden op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Volgens [appellanten] mochten zij het bijgebouw zonder omgevingsvergunning bouwen, omdat het bijgebouw voldoet aan de voorwaarden van artikel 2, aanhef en onderdeel 3, onder b, van bijlage II van het Bor.
    4.1.    Artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor luidt:
    "In deze bijlage wordt verstaan onder:
    achtererfgebied: erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen;
    […]
    erf: al dan niet bebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een hoofdgebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw, en, voor zover een bestemmingsplan of een beheersverordening van toepassing is, deze die inrichting niet verbieden;
    […]"
    Artikel 2, aanhef en onderdeel 3, luidt:
    "Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in het achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    […]
    b. voor zover op een afstand van meer dan 4 m van het oorspronkelijke hoofdgebouw:
    1. indien hoger dan 3 m: […]
    2. functioneel ondergeschikt aan het hoofdgebouw, tenzij het betreft huisvesting in verband met mantelzorg
    […]"
    Artikel 8.1, aanhef en onder a en b, van de planregels luidt:
    "De op de verbeelding voor ‘Bos’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. instandhouding van bos met de daarop afgestemde bosbouw, waaronder tevens wordt begrepen het beheer en onderhoud van het bos;
    b. instandhouding van de aangewezen natuurlijke, landschappelijke, cultuurhistorische en/of abiotische waarden
    […]".
    4.2.    Een op de grond staand bijbehorend bouwwerk is op grond van artikel 2, aanhef en onderdeel 3, van bijlage II van het Bor onder bepaalde voorwaarden omgevingsvergunningsvrij als het in het achtererfgebied staat. Voor het antwoord op de vraag of het perceelgedeelte waarop het bijgebouw staat tot het achtererfgebied behoort, is van belang of het kan worden aangemerkt als erf in de zin van artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor.
    4.3.    Het bijgebouw staat op gronden met de bestemming "Bos". Gelet op de planregels mogen gronden met die bestemming alleen worden gebruikt ten dienste van de bestemming "Bos". Dit betekent dat het bestemmingsplan de inrichting van dit deel van het perceel ten dienste van het hoofdgebouw, de recreatiewoning, verbiedt. Daarom is geen sprake van een erf, en ook niet van een achtererfgebied, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor. Gelet hierop voldoet het bijgebouw niet aan de voorwaarden om op grond van artikel 2, aanhef en onderdeel 3, van bijlage II van het Bor vergunningsvrij te kunnen zijn. Daarbij merkt de Afdeling nog op dat het "nieuw juridisch kader" het bestemmingsplan niet heeft gewijzigd en dit kader gelet op het toetsingskader van artikel 2, aanhef en onderdeel 3, van bijlage II van het Bor ook overigens niet van belang is bij de beoordeling of een bouwwerk vergunningsvrij is.
    De conclusie is dan ook dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellanten] voor het bouwen van het bijgebouw een omgevingsvergunning nodig hadden op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo.
    Het betoog slaagt niet.
    Was voor het bouwen van de overkapping een omgevingsvergunning verleend?
    5.       [appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er geen omgevingsvergunning is verleend voor het bouwen van de overkapping. Volgens [appellanten] volgt uit de tekening bij de aanvraag van de omgevingsvergunning voor de recreatiewoning dat de overkapping deel uitmaakte van het bouwplan waarvoor destijds een vergunning is verleend.
    5.1.    Op verschillende plekken op de bouwtekening van de recreatiewoning staat als onderdeel van die woning een overkapping ingetekend, die is aangeduid als "pergola". Anders dan het college in de schriftelijke uiteenzetting heeft gesteld, blijkt uit de bouwtekening niet dat de overkapping op de tekening staat om aan te geven dat die zonder vergunning kon worden gebouwd. Ook overigens zijn er geen redenen om aan te nemen dat de overkapping niet is aangevraagd. Omdat de bouwtekening onderdeel uitmaakt van de verleende omgevingsvergunning, is er voor de overkapping een omgevingsvergunning verleend. Dat leidt op zichzelf nog niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, omdat [appellanten] ten aanzien van de recreatiewoning en het bijgebouw artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo wel hebben overtreden en de last niet dwingt tot het afbreken van de overkapping. De Afdeling zal hierna aan de hand van de overige beroepsgronden beoordelen of de last in stand kan blijven.
    Is handhaving onevenredig?
    6.       [appellanten] betogen dat handhavend optreden onevenredig is. Daartoe voeren zij aan dat zij er altijd vanuit zijn gegaan dat de recreatiewoning conform de verleende omgevingsvergunning een oppervlakte had van 80 m2 en dat zij alles hebben gedaan wat in hun vermogen lag om fouten bij de bouw van de recreatiewoning te voorkomen. Pas tijdens deze procedure is gebleken dat de aannemer in afwijking van de omgevingsvergunning heeft gebouwd, waardoor de recreatiewoning een grotere oppervlakte heeft dan was vergund. Omdat daarnaast ook een toezichthoudende ambtenaar tijdens de bouwwerkzaamheden een controle heeft uitgevoerd en zijn akkoord heeft gegeven, dient volgens [appellanten] in afwijking van de feitelijke grootte van de recreatiewoning, uit te worden gegaan van een oppervlakte van 80 m2. Aangezien de totale oppervlakte van de recreatiewoning 80 m2 bedraagt en de oppervlakte van het bijgebouw 20 m2, vormt dit geen overschrijding van de in totaal toegestane oppervlakte van 100 m2. [appellanten] verzoeken de Afdeling in dit kader de betreffende toezichthouder op grond van artikel 8:60, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op te roepen als getuige.
    Verder stellen [appellanten] dat als zij het bijgebouw moeten afbreken, zij geen ruimte meer hebben voor opslag en stalling. Volgens hen is het niet mogelijk de woning zo in te delen dat ruimte vrijkomt voor opslag en stalling.
    6.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 11 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1200, heeft de rechter bij de toepassing van artikel 8:60, eerste lid, van de Awb, beoordelingsruimte. De rechter mag afzien van het oproepen van getuigen ingeval de verklaring van de op te roepen getuige niet noodzakelijk is voor de vaststelling van de relevante en in geschil zijnde feiten.
    6.2.    Feit is dat het bijgebouw zonder omgevingsvergunning is gebouwd, en dat de recreatiewoning in afwijking van de daarvoor verleende omgevingsvergunning is gebouwd. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat handhavend optreden daartegen onevenredig is. De rechtbank heeft in dat verband terecht overwogen dat de fout van de aannemer geheel voor risico van [appellanten] komt, omdat zij de aannemer in de arm hebben genomen en dit het college niet kan worden tegengeworpen. Als dit tot schade heeft geleid, is dat een zaak tussen [appellanten] en hun aannemer.
    Daarnaast hebben [appellanten] geen concrete gegevens overgelegd waaruit blijkt dat een toezichthouder namens het college heeft toegezegd dat mocht worden afgeweken van de verleende omgevingsvergunning. Op de zitting hebben [appellanten] nader toegelicht dat een toezichthouder de fundering heeft goedgekeurd. Maar zelfs als dat zo zou zijn, dan blijkt uit de toelichting van [appellanten] niet dat een toezichthouder de oppervlakte van de recreatiewoning heeft opgemeten, heeft geconcludeerd dat die oppervlakte afweek van de verleende vergunning, en heeft gezegd dat dit was toegestaan. Gelet hierop acht de Afdeling het voor de vaststelling van de relevante en in geschil zijnde feiten ook niet noodzakelijk om de betreffende toezichthouder op te roepen als getuige op grond van artikel 8:60, eerste lid, van de Awb.
    De stelling van [appellanten] dat zij onvoldoende ruimte voor opslag en stalling zullen hebben als zij het bijgebouw moeten afbreken, maakt ook niet dat handhavend optreden onevenredig is. Daargelaten dat zij niet aannemelijk hebben gemaakt dat er onvoldoende ruimte is voor opslag en stalling, wisten zij of konden zij weten dat de bebouwingsmogelijkheden op het perceel vanwege de bestemming "Bos" beperkt zijn. Daar hadden zij rekening mee kunnen en moeten houden.
    Het betoog slaagt niet.
    Is de last onder dwangsom onduidelijk?
    7.       [appellanten] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de last onduidelijk is. Volgens [appellanten] is het niet duidelijk hoe zij moeten voldoen aan de last om het bebouwde oppervlak terug te brengen naar 100 m2.
    7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 22 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1141, onder 4.2, vereist het rechtszekerheidsbeginsel dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen.
    7.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat in het besluit van 19 februari 2020 voldoende duidelijk is verwoord waaruit de overtreding bestaat, namelijk het bouwen in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. De last verplicht tot het terugbrengen van bebouwing tot maximaal 100 m2, waarbij aan [appellanten] de vrijheid wordt geboden om zelf uit te maken welke bebouwing zij willen verwijderen. Die keuzevrijheid is in het voordeel van [appellanten] en de Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de last daardoor onduidelijk is. [appellanten] hebben de keus om de recreatiewoning aan te passen, zodat die aan de verleende omgevingsvergunning voldoet, en om het bijgebouw (deels) te slopen. De overkapping mag dan blijven staan. Maar zij kunnen er ook voor kiezen om de recreatiewoning ongewijzigd te laten staan. In dat geval zullen zij de andere bouwwerken op het perceel moeten slopen dan wel aanpassen, zodat de totale oppervlakte aan bebouwing niet meer is dan 100 m2. Daarbij merkt de Afdeling nog op dat de oppervlakte van 100 m2 een maat is die in het "nieuw juridisch kader" staat en niet in het bestemmingsplan. Uit dat kader blijkt duidelijk dat die oppervlakte voor alle bouwwerken geldt, dus zowel voor recreatiewoningen, als eventuele bijbehorende bouwwerken, zoals bergingen en overkappingen. In zoverre doet de op de zitting gevoerde discussie over de wijze van meten van het bestemmingsplan er niet toe.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. M.M. Kaajan, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    w.g. Kaajan
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Roessel
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 30 oktober 2024
    457-1110