ECLI:NL:RVS:2024:4370, Raad van State, 30-10-2024, 202304576/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-10-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 januari 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Breda aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor een vrijstaand bijgebouw op het perceel [locatie] in Breda. Op 27 januari 2022 heeft het college aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit "bouwen", artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, en voor de activiteit "planologisch strijdig gebruik", artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Wat betreft de laatstgenoemde activiteit heeft het college op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor), afgeweken van het bestemmingsplan "Heilaarpark". De omgevingsvergunning is verleend voor het realiseren van een vrijstaand bijgebouw bestaande uit een fietsenberging-, een tuinberging, een atelierberging en een hobbyruimte op het perceel.

202304576/1/R2.
    Datum uitspraak: 30 oktober 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak als bedoeld in artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Breda,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­West­Brabant van 8 juni 2023 in zaak nr. 22/4114 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Breda
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 januari 2022 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor een vrijstaand bijgebouw op het perceel [locatie] in Breda.
    Bij besluit van 14 juli 2022 heeft college het door [appellant] daartegen ingestelde bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 8 juni 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht ter zitting te worden gehoord, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van de Awb heeft gesloten.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 20 januari 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Op 27 januari 2022 heeft het college aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit "bouwen", artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, en voor de activiteit "planologisch strijdig gebruik", artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Wat betreft de laatstgenoemde activiteit heeft het college op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor), afgeweken van het bestemmingsplan "Heilaarpark" (hierna: het bestemmingsplan).
    De omgevingsvergunning is verleend voor het realiseren van een vrijstaand bijgebouw bestaande uit een fietsenberging-, een tuinberging, een atelierberging en een hobbyruimte op het perceel. Het bouwplan is in strijd met het bestemmingsplan omdat het bijgebouw gedeeltelijk buiten het bouwvlak wordt gebouwd en omdat de totale oppervlakte aan vrijstaande bijgebouwen met 79.9 m2 meer bedraagt dan de in de planregels toegestane 60 m2. Voor de afwijking van het bestemmingsplan heeft het college de Beleidsregels voor het afwijken van het bestemmingsplan Breda 2015 (hierna: de Beleidsregels) toegepast. [appellant] woont op het naastgelegen perceel.
    3.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak.
    Aangevallen uitspraak
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich, bij de bevoegdheid om de omgevingsvergunning te verlenen in afwijking van het bestemmingsplan heeft gehouden aan de Beleidsregels .
    Beroepsgronden
    5.       Het geschil spitst zich toe op de vraag of het college de Beleidsregels juist heeft toegepast.
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat in dit geval geen sprake is van een situatie waarbij op hetzelfde perceel meerdere keren wordt afgeweken van het bestemmingsplan, waardoor de totale in de Beleidsregels toegestane maximale oppervlakte wordt overschreden.
    Volgens [appellant] is de omgevingsvergunning verleend voor twee afwijkingen van het bestemmingsplan, die bij elkaar opgeteld groter zijn dan op grond van de Beleidsregels kan worden toegestaan. Het bijgebouw wordt in strijd met artikel 8.2.1, onder a, en artikel 8.2.3, onder b, van de planregels voor 41,4 m2 buiten het bouwvlak gebouwd. En de in artikel 8.2.3, onder e, van de planregels voorgeschreven maximale oppervlakte van 60 m2 voor vrijstaande bijgebouwen wordt met circa 20 m2 overschreden. Bij elkaar opgesteld hebben die afwijkingen een oppervlakte van 61,4 m2, wat meer is dan het ingevolge artikel 3, lid 1, onder b, van de Beleidsregels toegestane absolute maximum van 50 m2.
    7.       Artikel 3, lid 1, onder b, van de Beleidsregels luidt:
    Artikel 3 Een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan binnen de bebouwde kom
    1. Een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan bij een woning is toegestaan, met dien verstande dat:
    b. de oppervlakte van de afwijking bij percelen met een oppervlakte groter dan 500 m² niet meer bedraagt dan 25 m² vermeerderd met 5% van de extra perceelsgrootte, tot een maximum van 50 m²;
    De toelichting bij artikel 3 van de Beleidsregels luidt:
    "De oppervlakte waarvoor kan worden afgeweken van het bestemmingsplan is in de Beleidsregels beperkt tot 25 m2. Bij percelen met een oppervlakte groter dan 500 m2 mag de oppervlakte waarvoor van het bestemmingsplan kan worden afgeweken, afhankelijk van de totale oppervlakte van het perceel, maximaal 50 m2 bedragen. De maximering voorziet in een uniforme regeling welke eenieder in gelijke mate de mogelijkheid biedt de woning uit te breiden of een bijgebouw te bouwen naast de op grond van het bestemmingsplan geboden bouwmogelijkheden. Het totaal aan afwijkingen van het bestemmingsplan mag niet meer bedragen dan de in de Beleidsregels gegeven maxima. Het meerdere malen afwijken van het bestemmingsplan is slechts mogelijk indien het totaal van alle verleende afwijkingen niet hoger is dan het op grond van de Beleidsregels toegestane maximum."
    7.1.    Gelet op de tekst en toelichting moet artikel 3, lid 1, onder b, van de Beleidsregels zo worden begrepen dat de fysieke oppervlakte van de afwijking niet meer bedraagt dan, gelet op de omvang van dit perceel, 41,5 m2  en dat meerdere fysieke afwijkingen alleen zijn toegestaan tot dat daarmee dit maximum is bereikt.
    7.2.    In dit geval is de overschrijding van het bouwvlak, en daarmee de oppervlakte van de afwijking, 41,4 m2. Dat is minder dan de maximum afwijking van 41,5 m2 die volgens de Beleidsregels is toegestaan. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de beleidsregels zich niet verzetten tegen het toepassen van meerdere afwijkingsmogelijkheden op één perceel. De toelichting bepaalt slechts dat niet meerdere keren mag worden afgeweken, waarbij de totaal in de Beleidsregels toegestane maximale oppervlakte wordt overschreden. Dat is hier niet het geval. [appellant] miskent daarbij dat met vergunnen van het achterste deel van het bijgebouw met een oppervlakte van 41,4 m2  buiten het bouwvlak, ook de overschrijding van de gezamenlijke oppervlakte van vrijstaande bijgebouwen van maximaal 60 m2   is opgeheven. [appellant] heeft in zijn redenering ten onrechte een deel van het bijgebouw met een oppervlakte van 19.9 m2  dubbel geteld. Het betoog faalt.
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bij de berekening van de maximale te bebouwen oppervlakte voor het bijgebouw als bedoeld in de Beleidsregels mocht uitgaan van de oppervlakte van het kadastrale perceel. Het college heeft volgens [appellant] zelf verklaard dat met het opstellen van de Beleidsregels aansluiting is gezocht bij de begrippen van het Bor. In bijlage II van het Bor komt het begrip "perceel" voor in de definitie van een bijbehorend bouwwerk. De Afdeling heeft over deze definitie in een door [appellant] aangehaalde uitspraak van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:677 geoordeeld dat in het Bor en de daarbij behorende bijlagen een definitie ontbreekt van het begrip perceel. Volgens de uitspraak is de feitelijke actuele situatie, waaronder de inrichting en wijze van gebruik van de gronden, van belang voor de vraag of het gaat om hetzelfde perceel. In het geval van [locatie] is de feitelijke actuele situatie volgens [appellant] niet dezelfde als de kadastrale situatie. Het kadastrale perceel [locatie] omvat niet alleen het feitelijke erf met bebouwing en tuin (met de bestemming "Wonen"), maar ook een daarachter gelegen en van dat erf met bebouwing en tuin door een hekwerk afgescheiden groenstrook van 54 m2 (met de bestemming "Groen"), die dienst doet als wadi en die blijkens de notariële leveringsakte ook niet anders gebruikt mag worden. De feitelijke actuele situatie is dus 54 m2 kleiner dan de kadastrale situatie. Daarvan uitgaande bedraagt de ingevolge artikel 3, lid 1, onder b, van de Beleidsregels toegestane maximale oppervlakte van de afwijking 38,8 m2. Dat maximum wordt reeds overschreden door de oppervlakte van 41,4 m2 buiten het bouwvlak, aldus [appellant].
    8.1.    Zoals [appellant] heeft erkend lag in de door hem genoemde uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016 alleen de vraag voor of het bijgebouw op hetzelfde perceel was voorzien als het hoofdgebouw, zoals bedoeld in de definitie van een "bijbehorend bouwwerk" in het Bor: "Een uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd of ander bouwwerk met een dak". In deze uitspraak heeft de Afdeling zich niet uitgelaten over de uitleg van het begrip percelen in artikel 3, lid 1, onder b, van de Beleidsregels . De rechtbank heeft in dit verband terecht overwogen dat de uitspraak waarop [appellant] doelt een hele andere situatie betreft.
    De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het college bij de berekening van de maximale te bebouwen oppervlakte voor het bijgebouw uit mocht gaan van het kadastrale perceel.
    Het betoog faalt.
    9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er geen reden is om te oordelen dat, in aansluiting op artikel 4 van de Beleidsregels, de afwijking van het bestemmingsplan alleen binnen het bouwvlak kan worden toegepast. Uit de systematiek van de Beleidsregels, mede in relatie tot de voorheen geldende "Beleidsregels voor het afwijken van het bestemmingsplan Breda" volgt dat bouwen buiten het bouwvlak uitsluitend kan worden toegelaten indien dat uitdrukkelijk is bepaald,  hetgeen alleen het geval is in artikel 4, tweede lid, onder d, van de Beleidsregels (een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan buiten de bebouwde kom). In artikel 3 (een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan binnen de bebouwde kom) is bouwen buiten het bouwvlak niet uitdrukkelijk bepaald, aldus [appellant].
    9.1.    De Afdeling volgt ook dit betoog niet. De Beleidsregels voorzien in een uniforme regeling voor afwijkingen van het bestemmingsplan in de gevallen genoemd in artikel 4 van bijlage II van het Bor. Met het bouwen buiten het bouwvlak wordt in dit geval afgeweken van het bestemmingsplan. Nergens in de Beleidsregels is bepaald dat voor een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan binnen de bebouwde kom, een afwijking van het bestemmingsplan alleen is toegestaan binnen het bouwvlak. Dat in artikel 4 van de Beleidsregels voor een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan buiten de bebouwde kom is bepaald dat bij een burgerwoning buiten het bouwvlak mag worden gebouwd, betekent niet dat voor bijbehorende bouwwerken binnen de bebouwde kom alleen mag worden afgeweken van het bestemmingsplan als die afwijking binnen het bouwvlak plaatsvindt. Het college heeft zich voor de afwijkingsmogelijkheid terecht gebaseerd op de letterlijke tekst van artikel 3. De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen. Het betoog faalt.
    10.     Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
    11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F Boermans, griffier.
    w.g. Minderhoud
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Boermans
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 30 oktober 2024
     
    Bijlage
     
    Planregels bestemmingsplan "Heilaarpark"
    Artikel 8 Wonen
    8.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor ‘Wonen’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a.       wonen al dan niet in combinatie met ruimte voor een aan huis verbonden beroeps- of bedrijfsactiviteit;
    met daarbij behorend(e):
    b.       groen;
    c.       water;
    d.       parkeren;
    e.       nutsvoorzieningen;
    f.       speelvoorzieningen;
    8.2 Bouwregels
    8.2.1 Algemeen
    a.       uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘bouwvlak’ mogen gebouwen worden gebouwd c.q. aanwezig zijn;
    (…)
    8.2.3 Aan- en uitbouwen en bijgebouwen
    a.       dienen op minimaal 3 meter achter de voorgevel of het verlengde daarvan te worden gebouwd en mogen zowel tegen de zijgevel als de achtergevel worden gebouwd;
    b.       uitsluitend toegestaan ter plaatse van de aanduiding 'bouwvlak';
    c.       de goot- en bouwhoogte mogen respectievelijk maximaal 3 en 5 meter bedragen;
    d.       bij vrijstaande woningen mogen aangebouwde aan-, uit- en bijgebouwen slechts aan één zijde in de zijdelingse bouwperceelgrens worden gebouwd, aan de andere zijde dienen aan- en uitbouwen minimaal 3 meter uit de zijdelingse bouwperceelgrens te worden gebouwd;
    e.       de bijgebouwen mogen zowel aangebouwd als vrijstaand worden gebouwd met dien verstande dat de gezamenlijke oppervlakte van vrijstaande bijgebouwen maximaal 60 m2 bedraagt;
    f.       aan- en uitbouwen en bijgebouwen mogen tegen de bouwperceelgrens worden gebouwd dan wel op een afstand van minimaal 1 meter.
    (…)
    Beleidsregels voor het afwijken van een bestemmingsplan Breda 2015
    Artikel 3 Een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan binnen de bebouwde kom
    •       1. Een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan bij een woning is toegestaan, met dien verstande dat:
    o        a. de oppervlakte van de afwijking bij percelen met een oppervlakte tot 500 m² niet meer bedraagt dan 25 m²;
    o        b. de oppervlakte van de afwijking bij percelen met een oppervlakte groter dan 500 m² niet meer bedraagt dan 25 m² vermeerderd met 5% van de extra perceelsgrootte, tot een maximum van 50 m²;
    o        c. de goothoogte van een aangebouwd bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan niet hoger is dan 0,40 meter boven de afgewerkte vloer van de eerste verdieping van de woning met een maximum van 4,0 meter;
    o        d. de goothoogte van een vrijstaand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan niet meer bedraagt dan 3,0 meter;
    o        e. de bouwhoogte van zowel een aangebouwd als vrijstaand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan niet meer bedraagt dan 5,0 meter;
    o        f. voor bijbehorende bouwwerken die qua oppervlakte passen binnen het geldende planologisch regime, maar gelet op de hoogte in strijd zijn met het geldende planologisch regime, geldt dat middels een positief stedenbouwkundig advies kan worden afgeweken van de Beleidsregels, zoals genoemd in dit lid onder a. en b., tot een hoogte zoals genoemd in dit lid onder c. t/m e.;
    o        g. alle vergunningsvrije bouwwerken op grond van artikel 2 van bijlage II Bor buiten beschouwing worden gelaten;
    o        h. tevens aan de regels, zoals vermeld in de leden 2 tot en 5 van dit artikel, voor zover van toepassing, dient te worden voldaan.
    2.(…)
    Artikel 4 Een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan buiten de bebouwde kom
    •       1. De uitbreiding van een woning is toegestaan, met dien verstande dat:
    o        a. de inhoud van de woning, inclusief aan- en uitbouwen, niet meer mag bedragen dan 750 m³, de bebouwing onder peil niet meegerekend;
    o        b. alle vergunningsvrije bouwwerken op grond van artikel 2 van bijlage II Bor, met betrekking tot de inhoud van de woning buiten beschouwing worden gelaten;
    •       2. Een bij de woning bouwkundig en functioneel ondergeschikt bijbehorend bouwwerk of de uitbreiding daarvan bij een woning is toegestaan, met dien verstande dat:
    o        a. de totale oppervlakte niet meer mag bedragen dan 100 m²;
    o        b. de goothoogte niet meer dan 3,0 meter mag bedragen;
    o        c. de bouwhoogte niet meer dan 5,0 meter mag bedragen;
    o        d. indien sprake is van een burgerwoning, mag buiten het bouwvlak, maar binnen het bestemmingsvlak gebouwd worden.
    •       (…)