ECLI:NL:RVS:2024:3493, Raad van State, 28-08-2024, 202204999/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-08-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 april 2022 heeft de raad van de gemeente Staphorst het bestemmingsplan "Buitengebied part. herz. Westerstouwe 31, 33 en Kastanjelaan 2F Staphorst" vastgesteld. Het plan maakt de herontwikkeling van de percelen Westerstouwe 31 en 33 en de Kastanjelaan 2F in Staphorst mogelijk. De bedrijfsgebouwen en het bijbehorende woonhuis op het perceel Westerstouwe 31 en 33 worden gesloopt en daarvoor in de plaats maakt het plan zes rijwoningen mogelijk. Op het perceel Kastanjelaan 2F wordt een vrijstaande woning mogelijk gemaakt. Voor dit perceel is een voorwaardelijke verplichting opgenomen ten behoeve van de landschappelijke inpassing van de woning en de bij de woning behorende natuurontwikkeling op dat perceel. De initiatiefnemer van het plan is [initiatiefnemer]. [appellant] woont aan de [locatie] te Staphorst, naast het perceel Westerstouwe 31 en 33, en is het niet eens met de ontwikkelingen die het plan mogelijk maakt. [appellant] betoogt dat het plan ook na de aanpassing van de plantoelichting nog steeds in strijd is met artikel 2.1.6, eerste lid, van de Omgevingsverordening 2017. Volgens hem is aanpassing van de plantoelichting niet voldoende.

202204999/1/R3.
    Datum uitspraak: 28 augustus 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), beiden wonend te Staphorst,
    en
    de raad van de gemeente Staphorst,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 april 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied part. herz. Westerstouwe 31, 33 en Kastanjelaan 2F Staphorst" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De raad heeft op 26 september 2023 een nieuw besluit genomen waarbij de toelichting van het bestemmingsplan is gewijzigd.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 17 april 2024, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. R.A. Oosterveer, advocaat te Apeldoorn, en de raad, vertegenwoordigd door mr. V.A. Textor, advocaat te Zwolle, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [initiatiefnemer], bijgestaan door [gemachtigde], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd, het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 17 november 2021 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het plan maakt de herontwikkeling van de percelen Westerstouwe 31 en 33 en de Kastanjelaan 2F in Staphorst mogelijk. De bedrijfsgebouwen en het bijbehorende woonhuis op het perceel Westerstouwe 31 en 33 worden gesloopt en daarvoor in de plaats maakt het plan zes rijwoningen mogelijk. Op het perceel Kastanjelaan 2F wordt een vrijstaande woning mogelijk gemaakt. Voor dit perceel is een voorwaardelijke verplichting opgenomen ten behoeve van de landschappelijke inpassing van de woning en de bij de woning behorende natuurontwikkeling op dat perceel. De initiatiefnemer van het plan is [initiatiefnemer]. [appellant] woont aan de [locatie] te Staphorst, naast het perceel Westerstouwe 31 en 33, en is het niet eens met de ontwikkelingen die het plan mogelijk maakt.
    Toetsingskader
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Gewijzigd besluit
    4.       De Afdeling stelt vast dat met het besluit van 26 september 2023 het bestemmingsplan "Buitengebied, part. herz. Westerstouwe 31/33 en Kastanjelaan 2F te Staphorst" opnieuw is vastgesteld. 
    Met dit besluit heeft de raad onder meer paragraaf 5.2 van de plantoelichting gewijzigd. De raad heeft in deze paragraaf bij de toets aan artikel 2.6.1, eerste lid, van de Omgevingsverordening 2017 van de provincie Overijssel (hierna: de Omgevingsverordening 2017) onder meer het argument verwijderd dat het bebouwingsoppervlak op het perceel Westerstouwe 31 en 33 en het perceel Kastanjelaan 2F gezamenlijk per saldo afneemt. Verder heeft de raad onder het kopje "Kwaliteitsverbetering (inbreng)" in een tabel in die paragraaf aan "Realiseren van landschapsverbetering op een perceel van 1 ha" toegevoegd: "Ontwikkeling van natuur" en "Realiseren van openbaar toegankelijk wandelpad". Hiermee wordt gedoeld op investeringen op het perceel Kastanjelaan 2F. Onder het kopje "Kwaliteitsverbetering (inbreng)" staan niet langer investeringen die zien op het perceel Westerstouwe 31 en 33.        
    Dit besluit ter vervanging van het besluit van 26 april 2022 wordt, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    Het beroep tegen het besluit van 26 september 2023
    Strijd met de Omgevingsverordening
    5.       [appellant] betoogt dat het plan ook na de aanpassing van de plantoelichting nog steeds in strijd is met artikel 2.1.6, eerste lid, van de Omgevingsverordening 2017. Volgens hem is aanpassing van de plantoelichting niet voldoende. In dit verband heeft [appellant] eerder aangevoerd dat de aanleg van het openbaar toegankelijke pad op het perceel Kastanjelaan 2F niet in een voorwaardelijke verplichting is geborgd. Ook volgt volgens hem uit het erfinrichtingsplan dat grote delen van het perceel Kastanjelaan 2F niet worden gewijzigd en er slechts een houtwal wordt geplaatst met een sloot. Verder is het perceel Kastanjelaan bij nameting volgens hem niet 1 ha groot.       
    Voor zover de plantoelichting bij het besluit van 26 september 2023 is aangepast, stelt [appellant] dat de raad zich ten onrechte op het standpunt stelt dat het college van gedeputeerde staten met de aanpassing heeft ingestemd. Er is slechts een mail van een provincieambtenaar, maar die bevat niet het oordeel van het college van gedeputeerde staten.
    5.1.    Artikel 2.1.1 van de Omgevingsverordening 2017 luidt:
    "In deze verordening wordt verstaan onder:
    […]
    h. bestaande bebouwd gebied: de gronden binnen steden en dorpen die benut kunnen worden voor stedelijke functies op grond van geldende bestemmingsplannen en op grond van voorontwerp-bestemmingsplannen voor zover de provinciale diensten daarover schriftelijk een positief advies hebben uitgebracht in het kader van het vooroverleg als bedoeld in artikel 3.1.1 Bro;
    […];
    i. stedelijke functies: functies van steden en dorpen zoals wonen, bedrijvigheid, detailhandel, horeca, maatschappelijke, educatieve, culturele en religieuze voorzieningen met de bijbehorende infrastructuur, stedelijk water en stedelijk groen;
    j. Groene Omgeving: de gronden die niet vallen onder bestaand bebouwd gebied;
    […].  
    Artikel 2.1.6, eerste lid, luidt: "Bestemmingsplannen voor de Groene Omgeving kunnen — met in achtneming van het bepaalde in artikel 2.1.3 en artikel 2.1.4 en het bepaalde in artikel 2.1.5 — voorzien in nieuwvestiging en grootschalige uitbreidingen van bestaande functies in de Groene Omgeving, uitsluitend indien hier sociaal-economische en/of maatschappelijke redenen voor zijn én er is aangetoond dat het verlies aan ecologische en/of landschappelijke waarden in voldoende mate wordt gecompenseerd door investeringen ter versterking van ruimtelijke kwaliteit in de omgeving."
    5.2.    De raad heeft in paragraaf 5.2 van de aangepaste plantoelichting bij de toetsing aan artikel 2.1.6, eerste lid, van de Omgevingsverordening 2017 terecht vermeld dat het plandeel Westerstouwe niet aan dit artikellid hoeft te worden getoetst, omdat dit deel van het plan moet worden beschouwd als het vervangen van een bestaande stedelijke functie. Het plandeel Westerstouwe ligt daarom niet in de Groene Omgeving als bedoeld in artikel 2.1.6, eerste lid. Dit betekent dat alleen de ontwikkelingen die mogelijk worden gemaakt binnen het plandeel aan de Kastanjelaan 2F, dat wel is gelegen in de Groene Omgeving, aan dit artikellid getoetst moeten worden.
    5.3.    Artikel 8:69a van de Awb bepaalt dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
    Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
    5.4.    Zoals de Afdeling heeft overwogen onder 7.1 in haar uitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, kan, indien een norm strekt tot bescherming van een algemeen belang, niet zonder meer worden aangenomen dat deze norm (ook) strekt tot bescherming van het belang waarvoor een natuurlijke persoon in rechte opkomt. Een natuurlijke persoon kan immers in rechte niet opkomen voor een algemeen belang. Onder omstandigheden kan echter worden aangenomen dat het belang van een natuurlijke persoon zodanig verweven is met het algemene belang dat een rechtsnorm beoogt te beschermen dat niet kan worden gezegd dat de rechtsnorm kennelijk niet beoogt het belang van deze natuurlijke persoon (mede) te beschermen. Indien bijvoorbeeld een natuurlijke persoon zich in het kader van een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan beroept op normen uit een provinciale omgevingsverordening die strekken tot de bescherming van de (natuur-) waarden van een bepaald gebied, beroept hij zich op een algemeen belang waarvoor hij niet in rechte kan opkomen. Indien deze appellant woont of werkt in of in de directe nabijheid van dat gebied, dan is het daadwerkelijke belang waarin deze appellant vreest te worden geraakt als gevolg van het plan, het belang bij het behoud van een goede kwaliteit van zijn woon- en leefomgeving. Belangen van omwonenden bij het behoud van een goede kwaliteit van hun woon- en leefomgeving, kunnen zo verweven zijn met de algemene belangen bij het voorkomen van de aantasting van een vanuit natuur- of landschappelijk oogpunt waardevol gebied, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de omgevingsverordening kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen van deze omwonenden. Deze situatie doet zich concreet voor in geval het betreffende gebied deel uitmaakt van de leefomgeving van appellant.
    5.5.    Bij de beantwoording van de vraag of verwevenheid als hiervoor bedoeld kan worden aangenomen, wordt onder meer rekening gehouden met de situering van de woning van de appellant, al dan niet tussen overige bebouwing, met de afstand tussen de woning van appellant en het desbetreffende gebied, met hetgeen aanwezig is in het gebied tussen de woning en het desbetreffende gebied en met het al dan niet bestaande, gehele of gedeeltelijke directe zicht vanuit de woning op het desbetreffende gebied.
    5.6.    In dit geval beroept [appellant] zich op de norm in artikel 2.1.6, eerste lid, van de Omgevingsverordening 2017, dat strekt tot bescherming van de (natuur)waarden van de zogenoemde Groene Omgeving. De locatie aan de Kastanjelaan 2F is hemelsbreed ongeveer 330 m van de woning van [appellant] gelegen. Daarnaast heeft [appellant] vanuit zijn woning geen vrij zicht op die locatie. Tussen het plangebied en de woning van [appellant] zijn andere bebouwing en een weg gelegen. Onder die omstandigheden is geen sprake van verwevenheid van de belangen van [appellant] bij het behoud van een goede kwaliteit van zijn woon- en leefomgeving met het algemene belang dat artikel 2.1.6, eerste lid, van de Omgevingsverordening 2017 beoogt te beschermen. Dat artikellid strekt daarom kennelijk niet tot de bescherming van de belangen van [appellant]. Gelet op het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb, komt de Afdeling daarom niet toe aan een bespreking van de beroepsgronden over dit artikellid.
    5.7.    Hieronder worden daarom alleen nog de gronden besproken die gaan over de goede ruimtelijke ordening, de watertoets en de uitvoerbaarheid van het plandeel Westerstouwe.
    Strijd met een goede ruimtelijke ordening
    6.       [appellant] betoogt dat de vaststelling van het plan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Door de realisatie van zes nieuw te bouwen woningen op het perceel Westerstouwe 31 en 33 treedt verdere verstening op en dit past minder goed bij de ruimtelijke uitstraling van de bestaande omgeving. Daarnaast betoogt [appellant] dat de goede ruimtelijke ordening wordt aangetast doordat de woningen dichter bij zijn perceel kunnen worden gebouwd dan met de huidige bebouwingsmogelijkheden mogelijk is.
    6.1.    De Afdeling overweegt dat ook in het vorige bestemmingsplan "Buitengebied Staphorst" aan het gehele plangebied de bestemming "Wonen-3" was toegekend. Uit een vergelijking van de verbeeldingen volgt dat het bouwvlak in het bestemmingsplan kleiner is dan in het vorige bestemmingsplan en dat dit bouwvlak verder bij het perceel van [appellant] vandaan is gelegen. Verder zijn de planologische mogelijkheden ten opzichte van het oude plan voor [appellant] juist verbeterd, omdat er geen detailhandel meer mogelijk wordt gemaakt. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich redelijkerwijs op het standpunt mogen stellen dat het plandeel dat ziet op het perceel Westerstouwe 31 en 33, niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    Het betoog slaagt niet.
    Watertoets
    7.       [appellant] betoogt dat er retentievoorzieningen geborgd moeten worden in het plan. Hij vreest voor wateroverlast op zijn perceel nu in het plangebied overstromingsrisico’s zijn. Daarnaast voert [appellant] aan dat het plan leidt tot een toename aan verharding van het bebouwingsgebied ten opzichte van de huidige feitelijke situatie, terwijl de watertoets in de plantoelichting uitgaat van een afname van verharding.
    7.1.    De uitkomst van de watertoets, het wateradvies, is tezamen met de door de gemeente daarvoor aangeleverde gegevens als bijlage 5 gevoegd bij de plantoelichting. Over het hemelwater is in het wateradvies voor het perceel Westerstouwe 31 en 33, dat grenst aan het perceel van [appellant], vermeld dat dit ter plaatse in de bodem of op oppervlaktewater moet worden teruggebracht. Het waterschap heeft als beleid dat zij een voorkeur heeft voor infiltratie in de bodem en geeft daar meerdere opties voor. In de conclusie van het wateradvies staat dat de bestemming en de grootte van het plan een geringe invloed hebben op de waterhuishouding in ruimtelijke zin. Volgens de raad is het niet nodig dat bij de vaststelling van het plan de keuze voor een van die opties al wordt gemaakt.
    7.2.    Uit de door de gemeente aangeleverde gegevens die tot het wateradvies voor het perceel Westerstouwe 31 en 33 hebben geleid, volgt dat het verharde oppervlak op dit perceel volgens de gemeente niet toe- of afneemt. De Afdeling ziet geen aanleiding om aan te nemen dat dat niet zou kloppen. Verder blijkt uit het wateradvies dat daarin rekening is gehouden met de omstandigheid dat dit perceel in overstroombaar gebied ligt. In het wateradvies wordt niet geadviseerd om in het plan een voorwaardelijke verplichting op te nemen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] onvoldoende aannemelijk gemaakt dat de watertoets op onjuiste wijze heeft plaatsgevonden. De Afdeling ziet daarom geen reden om te oordelen dat de raad een voorwaardelijke verplichting in het plan op had moeten nemen waarmee de realisatie en de instandhouding van retentievoorzieningen op het perceel Westerstouwe 31 en 33 worden gewaarborgd.
    Het betoog slaagt niet.
    Uitvoerbaarheid
    8.       [appellant] betoogt dat het plan economisch mogelijk niet uitvoerbaar is. Hij licht toe dat er signalen zijn dat het perceel Westerstouwe 31 en 33 niet tot ontwikkeling zal komen. Er heeft zich in januari 2022 namelijk een nieuw bedrijf op deze planlocatie gevestigd. Dit bedrijf heeft aan het pand bepaalde investeringen gedaan zoals het aanbrengen van zonnepanelen, de realisatie van een warmtepomp en het maken van aansluitingen voor elektrische auto’s. Dergelijke investeringen passen volgens [appellant] niet bij het plan om op korte termijn tot sloop over te gaan en woningbouw te realiseren. Een ander signaal is dat de bodem van het perceel Westerstouwe gesaneerd dient te worden en dat dit hoge kosten met zich brengt.
    8.1.    Bij een beroep tegen een bestemmingsplan kan een betoog over de uitvoerbaarheid van dat plan, waaronder de financieel-economische uitvoerbaarheid, alleen leiden tot vernietiging van het bestreden besluit als de raad redelijkerwijs had moeten inzien dat het plan om financieel-economische of andere redenen op voorhand niet uitvoerbaar is.
    Uit de plantoelichting volgt dat er op twee deellocaties van het perceel Westerstouwe 31 en 33 sanering zal moeten plaatsvinden van verontreinigde grond en van verontreinigd grondwater, voordat het plan kan worden uitgevoerd. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de kosten van de sanering zodanig zijn dat de raad redelijkerwijs had moeten inzien dat het plan om financieel-economische reden op voorhand niet uitvoerbaar is. Hij heeft evenmin inzichtelijk gemaakt hoe de hoogte van de investeringen aan het pand op het perceel Westerstouwe 31 en 33 zich verhoudt tot de opbrengsten van de uitvoering van het plan, zodat de Afdeling ook in zoverre oordeelt dat de raad zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat er geen redenen zijn om het plan op voorhand niet uitvoerbaar te achten.
    Dit betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Het beroep tegen het besluit van 26 september 2023 is ongegrond.
    Het beroep tegen het besluit van 26 april 2022
    10.     Nu het beroep tegen het besluit van 26 september 2023, waarbij het bestemmingsplan opnieuw is vastgesteld, ongegrond is, heeft [appellant] geen belang meer bij een beoordeling van het beroep tegen het besluit van 26 april 2022. Het beroep tegen dat besluit is daarom
    niet-ontvankelijk.
    Proceskosten
    11.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Overschrijding van de redelijke termijn
    12.     De Afdeling ziet in dit geval, omdat de redelijke termijn is verlopen na sluiting van het onderzoek, aanleiding om ambtshalve te beoordelen of aan [appellant] een schadevergoeding moet worden toegekend in verband met overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
    13.     Geschillen moeten binnen een redelijke termijn worden afgedaan. Voor de berechting van een zaak die één rechterlijke instantie omvat, is in beginsel een termijn van twee jaar redelijk. Vanaf de ontvangst van het beroep van [appellant] op 18 augustus 2022 is meer dan twee jaar verstreken, zodat die termijn is overschreden. De overschrijding moet aan de Afdeling worden toegerekend. Uitgaande van een forfaitair bedrag van
    € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan [appellant A] en [appellant B] elk toe te kennen bedrag € 500,00 euro.
    14.     De Afdeling ziet evenwel in de omstandigheid dat [appellant A] en [appellant B] gezamenlijk beroep hebben ingesteld, aanleiding dit bedrag te matigen, in die zin dat zij per persoon € 250,00 krijgen toegekend. Deze matiging acht de Afdeling redelijk vanwege de matigende invloed die het instellen van een gezamenlijk beroep in het voorliggende geval heeft gehad op de mate van stress, ongemak en onzekerheid die zij hebben ondervonden vanwege de te lang durende procedure. Door gezamenlijk beroep in te stellen hebben zij de voor- en nadelen van het voeren van deze procedure kunnen delen.
    15.     De Afdeling zal de Staat (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) veroordelen tot betaling van een schadevergoeding van € 250,00 aan [appellant A] en [appellant B] elk.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep tegen het besluit van 26 september 2023 ongegrond;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van 26 april 2022
    niet-ontvankelijk;
    III.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot betaling van een schadevergoeding van:
    - € 250,00 aan [appellant A];
    - € 250,00 aan [appellant B].
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, griffier.
    w.g. Van Ravels
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Plambeck
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2024
    288-159-1057