ECLI:NL:RBMNE:2022:2452, Rechtbank Midden-Nederland, 13-06-2022, UTR 21/3774
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2022-06-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Handhaving bouw recreatiewoning zonder vergunning. Geen concreet zicht op legalisatie. Bewijslast m.b.t. maatvoering. Het college mocht handhavend optreden.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  Zittingsplaats Utrecht
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 21/3774 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 juni 2022 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser 1] en [eiser 2] uit [plaats] , eisers ( [eisers] )
    (gemachtigde: mr. J.C.W. van Eekeren),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrechtse Heuvelrug, verweerder (het college)
      (gemachtigde: mr. K. van der Veen).
    
    
    
      Als derde-partijen nemen aan de zaak deel: [derde-partij] uit [plaats] (de overbuurvrouw) en [derde-partij] uit [plaats] (de parkbeheerder).
    
    
      
        
      
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. [eisers] heeft op zijn kavel [nummer] op vakantiepark [park] in [plaats] een nieuwe recreatiewoning met een vrijstaande berging met overkapping gebouwd. Zoals op de tekening te zien is bestaat de recreatiewoning uit een lager gelegen deel (links), een hoger gelegen deel (midden) en een overkapping (rechts). De voordeur bevindt zich in het lager gelegen deel (in de meest linkse muur). 
    
    2. De overbuurvrouw heeft in april 2020 een handhavingsverzoek ingediend met betrekking tot de berging. In juli 2020 heeft een toezichthouder van de gemeente een controle uitgevoerd. Hij heeft geconstateerd dat de berging en de nieuwe recreatiewoning zonder omgevingsvergunning zijn gebouwd en in strijd zijn met het bestemmingsplan.
    
    3. Het college heeft in het besluit van 28 januari 2021 aan [eisers] een last onder dwangsom opgelegd. De last houdt in dat de recreatiewoning met overkapping en de aan de berging gerealiseerde overkapping verwijderd (gehouden) moeten worden, of moeten worden aangepast zodat ze binnen het bestemmingsplan passen. Als [eisers] niet binnen de begunstigingstermijn van zes maanden aan die last voldoet verbeurt hij een dwangsom van € 5.000,- per week, tot maximaal € 20.000,-.
    
    4. In de beslissing op bezwaar van 28 juni 2021 heeft het college het bezwaar van [eisers] ongegrond verklaard. [eisers] is het niet eens met die beslissing op bezwaar en heeft daar beroep tegen ingesteld.
    
    5. De rechtbank heeft het beroep op 2 mei 2022 op zitting behandeld. Aan de zitting hebben deelgenomen: [eiser 1] met zijn gemachtigde, de gemachtigde van het college, de overbuurvrouw en de parkbeheerder.
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    6. Naar het oordeel van de rechtbank is het beroep ongegrond en mocht het college handhavend optreden. De rechtbank licht hierna toe hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Is er concreet zicht op legalisatie?
      
    
    
    7. Partijen zijn het erover eens dat de recreatiewoning niet binnen de bouwmogelijkheden van het ten tijde van de besluiten geldende bestemmingsplan ‘Doorn - woongebieden en recreatieterreinen’ past. Inmiddels geldt het bestemmingsplan ‘Recreatieterreinen Utrechtse Heuvelrug’, waarvan ten tijde van de besluiten een (voor)ontwerp ter inzage lag. Voor [park] geldt in het nieuwe bestemmingsplan de bestemming Recreatie - Verblijfsrecreatie, met specifiek voor [park] aangegeven maatvoering. [eisers] voert aan dat de recreatiewoning wel binnen de bouwmogelijkheden van het nieuwe bestemmingsplan past en dat er daarom concreet zicht was op legalisatie. Het college stelt zich op het standpunt dat de recreatiewoning ook niet past in het nieuwe bestemmingsplan. Volgens het college is de inhoud van de recreatiewoning te groot en zijn de nok- en goothoogte te hoog.
    
    8. De vraag of de recreatiewoning binnen de bouwmogelijkheden van het nieuwe bestemmingsplan past heeft dus alles te maken met de maatvoering. De rechtbank stelt bij de beoordeling voorop dat het controleren van de maatvoering wordt bemoeilijkt door de bijzondere vorm van de recreatiewoning en omdat de recreatiewoning er al staat. Het college heeft bij de metingen te maken met een bestaand bouwwerk, waarbij onder meer niet duidelijk is wat er met de ondergrond is gedaan en hoe de muren en het dak in elkaar zitten. Daarom moet het college de afmetingen vaststellen aan de hand van de door [eisers] aangeleverde tekeningen, beperkt mogelijke metingen en kennis over vergelijkbare bouwwerken. Dat is een direct gevolg van het bouwen zonder omgevingsvergunning. Als de afmetingen hierdoor niet goed te controleren zijn, komt dat naar het oordeel van de rechtbank daarom voor rekening en risico van [eisers] . Dat betekent dat het dan op de weg van [eisers] ligt om met bewijsstukken aan te tonen dat de maatvoering in werkelijkheid anders is dan het college heeft vastgesteld.
    
    
      
        Maatvoering: de inhoud van de bebouwing
      
    
    
    9. In het nieuwe bestemmingsplan mag de inhoud per recreatiewoning met bijbehorend bouwwerk maximaal 250 m3 zijn. Het college heeft de inhoud van de recreatiewoning (uiteindelijk) gemeten op 270,2824 m3. 
    
    10. [eisers] voert aan dat de berging van 15 m3 niet meegerekend mag worden. Hij is namelijk van plan om die berging te verwijderen, tenzij hij gelijk krijgt van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in zijn beroepszaak tegen het nieuwe bestemmingsplan. Naar het oordeel van de rechtbank kan het eventueel verwijderen van de berging wel van betekenis zijn bij de vraag of [eisers] aan de last heeft voldaan, maar speelt het geen rol bij de beoordeling van het opleggen van de last. Op het moment dat de besluiten zijn genomen stond de berging er nog en in het nieuwe bestemmingsplan staat dat bijbehorende bouwwerken meegeteld moeten worden bij de maximaal toegestane inhoud. Daarom moest de berging meegenomen worden in de metingen. Het beroep van [eisers] tegen het bestemmingsplan loopt nog en dat zorgt er niet voor dat je bij de beoordeling of er concreet zicht op legalisatie is een ander uitgangspunt moet hanteren. 
    
    11. Bij de overgang tussen het lager gelegen gedeelte en het hoger gelegen gedeelte is het onderste deel van de tussenmuur (het deel dat tegen de grond onder het hoger gelegen deel is gebouwd) ook buitenmuur. [eisers] voert aan dat het college bij de berekening van de inhoud voor dat deel van de muur ten onrechte is uitgegaan van een wanddikte van 20 cm in plaats van 10 cm. Volgens [eisers] loopt de tussenmuur van boven naar beneden in dezelfde breedte door en is bij het onderste deel, in tegenstelling tot bij de andere buitenmuren, geen isolatie aangelegd. Het college stelt zich op het standpunt dat delen van een bouwwerk die de grond raken geïsoleerd moeten worden en dat daarom terecht is uitgegaan van een wand inclusief isolatie. De rechtbank vindt de redenering van het college aannemelijk. De daadwerkelijke dikte van de muur is nu niet te controleren en [eisers] heeft geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat die muur in werkelijkheid maar 10 cm dik is. Het college mocht daarom uitgaan van een wanddikte van 20 cm.
    
    12. [eisers] voert ook aan dat het college ten onrechte de ruimte onder de trap tussen het lager gelegen gedeelte en het hoger gelegen gedeelte heeft meegenomen in de berekening. Volgens [eisers] zijn de traptreden op de ondergrond geplaatst en is er dus geen sprake van een voor de inhoud mee te rekenen ruimte onder die treden. De rechtbank vindt het uitgangspunt van het college dat zich onder de traptreden nog een (al dan niet volgestorte) ruimte bevindt aannemelijk. [eisers] heeft geen detailtekening overgelegd en hij heeft ook niet op een andere manier aannemelijk gemaakt dat de trap zonder ruimte daaronder op de ondergrond is geplaatst.
    
    13. [eisers] voert verder aan dat het college is uitgegaan van een te grote dakdikte. Het college is uitgegaan van de gegevens die [eisers] heeft aangeleverd in het kader van zijn aanvraag voor een legaliserende omgevingsvergunning. [eisers] stelt dat de optelling van de verschillende lagen van het dak in werkelijkheid tot een lager aantal centimeters leidt. Naar het oordeel van de rechtbank mocht het college uitgaan van de detailtekeningen. [eisers] stelt dat het dak in werkelijkheid anders is dan op de detailtekeningen, maar hij heeft niet gespecificeerd en onderbouwd wat er nu wel ligt. [eisers] heeft op de zitting ook gesteld dat ten onrechte de roeven van 9 cm op het dak zijn meegenomen, terwijl die volgens hem als ondergeschikte onderdelen beschouwd moeten worden. Op de detailtekeningen waar het college van is uitgegaan staan de roeven niet weergegeven. Gelet daarop is het niet aannemelijk dat die wel zijn meegenomen in de berekening.
    
    14. De rechtbank concludeert dat zij, ook gelet op wat onder 8 is overwogen, de door verweerder vastgestelde inhoud van ruim 270 m3 kan volgen en dat dit de in het nieuwe bestemmingsplan maximaal toegestane inhoud overschrijdt.
    Maatvoering: de goothoogte en nokhoogte
    
    15. In het nieuwe bestemmingsplan is voor recreatiewoningen op [park] de maximale goothoogte op 3,5 m en de maximale nokhoogte op 5,5 m vanaf het maaiveld bepaald. Het college heeft de goothoogte van de recreatiewoning gemeten op 3,996 m en de nokhoogte op 5,795 m.
    
    16. Het uitgangspunt voor de metingen is het maaiveld. In artikel 1.58 van het nieuwe bestemmingsplan is het maaiveld gedefinieerd als ‘de hoogte van het afgewerkte terrein, voordat er sloop-, bouw- of overige vergunningplichtige werkzaamheden uitgevoerd zijn’. In dit geval zijn de werkzaamheden al uitgevoerd. Er moet dus teruggekeken worden naar daarvoor. Het college heeft de hoogtematen na de bouw vergeleken met een hoogtekaart uit 2008. Daaruit blijkt volgens het college dat bij de bouw grondverzet heeft plaatsgevonden. Het college gaat daarom uit van de hoogtekaart uit 2008. Daarbij kiest het college voor meetpunt 8 bij de voordeur als maaiveld, omdat daar de huidige hoogte overeenkomt met de hoogte uit 2008. [eisers] stelt dat er geen grondverzet heeft plaatsgevonden en dat daarom van de huidige hoogte moet worden uitgegaan. Hij vindt dat gekozen moet worden voor meetpunt 7 bij het terras, omdat daar de voormalige stacaravan stond. Dat meetpunt ligt 33 cm lager. En anders zou vanwege het glooiende verloop voor het lager gelegen deel een ander maaiveld moeten worden vastgesteld dan voor het hoger gelegen deel. Naar het oordeel van de rechtbank geldt voor het hele kavel één maaiveld. Omdat de werkzaamheden al zijn uitgevoerd is het oorspronkelijke maaiveld moeilijk vast te stellen. Uit de foto’s blijkt wel dat er grondwerkzaamheden zijn uitgevoerd, maar niet in welke mate. Dit komt voor rekening en risico van [eisers] . [eisers] heeft geen gegevens overgelegd waaruit blijkt dat het maaiveld voor aanvang van de werkzaamheden al afweek van de metingen uit 2008. Hij heeft niet aangetoond dat is gebouwd op de oorspronkelijke hoogte van de stacaravan. De rechtbank vindt de keuze van het college voor meetpunt 8 acceptabel en voldoende gemotiveerd, omdat dit het meeste houvast biedt in de beoordeling van wat vóór de werkzaamheden de hoogte van het afgewerkte terrein was. Dat betekent dat bij de vaststelling van de hoogtematen mag worden uitgegaan van een maaiveld gelijk aan meetpunt 8.
    
    17. Voor de vaststelling van de goothoogte heeft het college binnen in de recreatiewoning bij de linkermuur de afstand tussen de vloer en de onderkant van de dakplaat laten meten. Daar is het hoogteverschil tussen de onderkant van de dakplaat en de bovenkant van de goot, vastgesteld aan de hand van detailtekeningen, bij opgeteld. [eisers] stelt dat de vloer in het lagergelegen gedeelte ongeveer 15 cm lager ligt dan het maaiveld en dat daar ten onrechte niet voor is gecorrigeerd. In het rapport van de toezichthouder van 11 oktober 2021 staat echter dat de hoogte van het maaiveld ter plaatse van de voordeur ongeveer gelijk is met de bovenkant van de afgewerkte vloer in het lagergelegen gedeelte. [eisers] heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit niet het geval is. [eisers] voert verder aan dat bij de goothoogte ten onrechte de bovenkant van de goot is gemeten en niet de watervoerende lijn. In artikel 2.2 van het nieuwe bestemmingsplan is bepaald dat de goothoogte wordt gemeten tot aan de bovenkant van de goot. Het college is dus van het juiste uitgangspunt uitgegaan.
    
    18. De nok van de recreatiewoning ligt boven het hogergelegen gedeelte. Voor de vaststelling van de nokhoogte heeft het college binnen in de recreatiewoning de afstand tussen de vloer van het hogergelegen gedeelte en het hoogste punt van de onderkant van het dak laten meten. Daar is het hoogteverschil tussen de vloer van het hogergelegen gedeelte en de vloer van het lagergelegen gedeelte en de dikte van het dak bij opgeteld. [eisers] voert aan dat het hoogteverschil tussen het hogergelegen gedeelte en het lagergelegen gedeelte niet moet worden meegeteld, omdat de nok boven het hogergelegen gedeelte ligt. Naar het oordeel van de rechtbank moet er echter van één maaiveld worden uitgegaan, en dat ligt bij het lagergelegen gedeelte. [eisers] voert verder gronden aan over de dikte van het dak en over een hoogteverschil tussen de vloer en het maaiveld. Daar heeft de rechtbank in overwegingen 13 en 17 al over geoordeeld.
    
    19. De rechtbank concludeert, opnieuw onder verwijzing naar wat onder 8 is overwogen, dat zij de door verweerder vastgestelde goothoogte en nokhoogte kan volgen en dat deze de in het nieuwe bestemmingsplan maximaal toegestane hoogten overschrijden.
    
    
      
        Vergunning voor strijdig gebruik
      
    
    
    20. [eisers] voert aan dat als er sprake is van overschrijdingen die maar gering zijn. Volgens [eisers] zou het college voor die overschrijdingen een omgevingsvergunning voor gebruik in strijd met het bestemmingsplan moeten afgeven. Hij heeft verwezen naar artikel 4.2.3.1, onder a, van het Beleid planologische afwijkingen van de gemeente, in combinatie met artikel 4 van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht. Naar het oordeel van de rechtbank voldoet de recreatiewoning niet aan de voorwaarden voor een vergunning op grond van artikel 4 van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht en artikel 4.2.3.1, onder a, van het Beleid planologische afwijkingen, omdat die niet past binnen de daarin opgenomen afmetingen. Bovendien gelden die artikelen alleen voor bijbehorende bouwwerken en er is niet aannemelijk gemaakt dat daar sprake van is. Voor zover [eisers] bedoelt dat de berging te legaliseren zou zijn wijst de rechtbank erop dat het college de aanvraag van [eisers] voor een omgevingsvergunning voor de berging heeft afgewezen en dat die beslissing onherroepelijk is geworden. Bovendien is er ook als de berging vergund zou worden nog steeds sprake van overschrijdingen.
    
    21. Naar het oordeel van de rechtbank past de recreatiewoning dus niet binnen het nieuwe bestemmingsplan en is er geen concreet zicht op legalisatie.
    
    
      
        Had het college moeten afzien van handhaving?
      
    
    
    22. [eisers] voert aan dat het college had moeten afzien van handhaving, omdat er op [park] bij meerdere recreatiewoningen is toegestaan dat vooruitlopend op het nieuwe bestemmingsplan alvast groter werd gebouwd. Naar het oordeel van de rechtbank is hier geen sprake van gelijke gevallen, aangezien in dit geval ook niet aan de regels van het nieuwe bestemmingsplan wordt voldaan. [eisers] stelt dat bij meer kavels sprake is van strijd met het bestemmingsplan en dat daar niet tegen wordt opgetreden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft [eisers] dit niet voldoende concreet gemaakt, en bovendien is in dit geval verzocht om handhaving door de overbuurvrouw. 
    
    23. [eisers] voert verder aan dat het college had moeten afzien van handhaving, omdat hij door de handhaving onevenredig in zijn belangen wordt geschaad. De overschrijdingen zijn volgens hem gering, de recreatiewoning detoneert niet in de omgeving en er is ook geen planologisch doel dat het essentieel en noodzakelijk maakt dat er aanpassingen worden gemaakt. De kosten voor aanpassingen zijn erg hoog, omdat vanwege de constructie niet zomaar een verlaging van het dak of aanpassing van de inhoud kan worden doorgevoerd. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de overschrijdingen niet dusdanig klein dat moet worden afgezien van handhaving. Het uitgangspunt is dat het college moet handhaven als er sprake is van een overtreding. [eisers] heeft zelf het risico genomen dat hij aanpassingen moest maken door te bouwen zonder omgevingsvergunning. Naar het oordeel van de rechtbank is er geen sprake van onnodig nadelige gevolgen. 
    
    
      
        Is de dwangsom te hoog?
      
    
    
    24. [eisers] voert ten slotte aan dat de dwangsom van € 5.000,- per week tot maximaal € 20.000,- te hoog is. Die staat volgens hem niet in verhouding tot de overtreding. Op grond van artikel 5:32b van de Algemene wet bestuursrecht moet de dwangsom in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking ervan. De rechtbank ziet, gelet op de ernst en aard van de overtreding (bouwen zonder omgevingsvergunning en in strijd met het bestemmingsplan) en de bedoeling dat de dwangsom een prikkel moet zijn om de overtreding daadwerkelijk te beëindigen, geen aanleiding om de dwangsom te hoog te achten.
    
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    25. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de last onder dwangsom in stand blijft. 
    
    26. Omdat het beroep ongegrond is krijgt [eisers] het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Wolbrink, rechter, in aanwezigheid van mr. M. van der Knijff, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 13 juni 2022.
    
    
    
    
      
        De rechter is verhinderd.
      
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.