ECLI:NL:RVS:2024:2510, Raad van State, 19-06-2024, 202200451/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-06-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 juli 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] een boete opgelegd van € 18.000,- voor het zonder vergunning omzetten van de woning aan de [locatie A] in Amsterdam van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimten. [appellant] was ten tijde van belang eigenaar van de woning aan de [locatie A] in Amsterdam. De woning bestaat uit twee bouwlagen en heeft een vloeroppervlak van 210 m2. De woning heeft zes kamers, een kantoor, een woonkeuken, twee badkamers en twee toiletten. Op 29 januari 2019 hebben twee toezichthouders van de gemeente Amsterdam in het kader van het project Landelijke Aanpak Adreskwaliteit de woning bezocht. Uit het rapport van bevindingen dat van dit bezoek is opgemaakt blijkt dat op het adres acht personen staan ingeschreven in de Basisregistratie Personen, onder wie [appellant]. Het college heeft [appellant] een boete opgelegd van € 18.000,-. Volgens het college blijkt uit het onderzoek van de toezichthouders dat [appellant] artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014 heeft overtreden.

202200451/1/A2.
    Datum uitspraak: 19 juni 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 10 december 2021 in zaken nrs. 19/6684 en 19/6685 in de gedingen tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 juli 2019 heeft het college aan [appellant] een boete opgelegd van € 18.000,- voor het zonder vergunning omzetten van de woning aan de [locatie A] in Amsterdam van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimten.
    Bij besluit van 5 november 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 10 december 2021 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 mei 2024, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. T.J. Cheung, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] was ten tijde van belang eigenaar van de woning aan de [locatie A] in Amsterdam (hierna: de woning). De woning bestaat uit twee bouwlagen en heeft een vloeroppervlak van 210 m2. De woning heeft zes kamers, een kantoor, een woonkeuken, twee badkamers en twee toiletten.
    2.       Op 29 januari 2019 hebben twee toezichthouders van de gemeente Amsterdam in het kader van het project Landelijke Aanpak Adreskwaliteit de woning bezocht. Uit het rapport van bevindingen dat van dit bezoek is opgemaakt blijkt dat op het adres acht personen staan ingeschreven in de Basisregistratie Personen (hierna: de brp), onder wie [appellant]. In het rapport van bevindingen staat dat de in de woning op 29 januari 2019 aangetroffen bewoonster, [naam bewoonster], uitdrukkelijk toestemming heeft gegeven om de woning te betreden en dat de toezichthouders haar een aantal vragen hebben gesteld en dat zij heeft verklaard dat zij in totaal met zes personen in de woning wonen en dat de eigenaar, [appellant], niet in de woning woont, maar er een kantoortje heeft. Verder heeft [bewoonster] verklaard dat iedereen een individueel huurcontract met [appellant] heeft; dat zij maandelijks per bankoverschrijving de huur overmaakt aan [appellant]; dat het huurcontract is aangegaan voor de duur van een jaar en dat dit met wederzijds goedvinden kan worden verlengd, maar dat vanaf augustus van dit jaar iedereen de woning moet hebben verlaten en dat [appellant] alle bewoners hierover heeft geïnformeerd.
    Bestreden besluitvorming
    3.       Bij besluit van 9 juli 2019, zoals gehandhaafd bij besluit van 5 november 2019, heeft het college [appellant] een boete opgelegd van € 18.000,-. Volgens het college blijkt uit het onderzoek van de toezichthouders dat [appellant] de woning in strijd met artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014, zonder vergunning van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimten heeft omgezet en omgezet heeft gehouden, doordat hij deze aan meer dan het aantal toegestane personen in gebruik heeft gegeven, die de aanwezige wezenlijke voorzieningen met elkaar moeten delen en die geen gezamenlijke huishouding voeren.
    4.       De rechtbank heeft het beroep van [appellant] tegen de oplegging van de boete ongegrond verklaard. [appellant] kan zich hier niet mee verenigen en heeft hoger beroep ingesteld.
    Omvang hoger beroep
    5.       De Afdeling stelt vast dat [appellant] niet alleen een boete opgelegd heeft gekregen, maar ook een last onder dwangsom. Zijn hoger beroep is alleen gericht tegen het oordeel van de rechtbank over de boete (zaaknummer 19/6685). Tegen het oordeel van de rechtbank in zaaknummer 19/6684, dat ziet op de last onder dwangsom, heeft [appellant] geen hoger beroep ingesteld. De last onder dwangsom is derhalve geen onderwerp van dit hoger beroep.
    Gronden hoger beroep
    6.       Voor zover [appellant] betoogt dat de rechtbank en het college hebben miskend dat hij hoofdbewoner was van de woning en dat hij met alle huurders een overeenkomst had die was gebaseerd op de hospitaregeling, kan dit betoog hem niet baten. Op grond van de hospitaregeling, zoals deze luidde in 2019, was onderverhuur van een deel van de woning aan maximaal twee huishoudens zonder vergunning toegestaan. Nu [appellant] kamers heeft verhuurd aan zes personen die tezamen niet één of twee huishoudens vormden, voldeed de verhuursituatie niet aan de regels van hospitaverhuur. Ook als [appellant] in januari 2019 hoofdverblijf in de woning had, had hij dus een vergunning nodig voor de verhuur van de zes kamers.
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het onderzoek dat door de toezichthouders is uitgevoerd, onrechtmatig was. Zij hebben de bewoonster onwaarheden en halve waarheden verteld over de reden voor het binnentreden en de reden voor het maken van aantekeningen. Verder blijkt uit verklaringen van de huurder dat de handhavers zich niet goed hebben geïdentificeerd, het doel van het onderzoek niet goed hebben aangegeven en gesloten vragen hebben gesteld, op het manipulatieve af, gericht op het kunnen bewijzen van woonfraude. Dit blijkt volgens [appellant] onder meer uit een e-mail van [bewoonster] aan hem van 3 mei 2019, waarin zij verklaart dat zij nooit het idee heeft gehad dat haar verklaring een aanzet tot het opleggen van een boete op grond van de Huisvestingswet kon zijn en dat als haar was verteld dat overnachtingen belangrijk waren, zij had kunnen benadrukken dat [appellant] wel degelijk deels in de woning woont en werkt, alleen minder dan voorheen.
    7.1.    In het rapport van bevindingen staat dat de toezichthouders aan de [bewoonster] hebben meegedeeld dat zij onderzoeken wie er in de woning wonen en of dit overeenkomt met de administratie van de gemeente. Verder is aan haar uitgelegd dat de toezichthouders ook willen weten hoe de woning wordt gebruikt en of dit in overeenstemming is met de Huisvestingswet. Voorts staat in het rapport van bevindingen dat de toezichthouders hun legitimatie hebben getoond en dat de bewoonster hen uitdrukkelijk toestemming heeft verleend de woning te betreden.
    Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 26 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1991) mag een bestuursorgaan, in dit geval het college, voorts in beginsel uitgaan van de juistheid van een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Dat geldt evenzeer voor de rechter, tenzij tegenbewijs noopt tot afwijking van dit uitgangspunt. [appellant] heeft dergelijk tegenbewijs niet geleverd. Dat [bewoonster] in een e-mail van 3 mei 2019 aan [appellant] heeft laten weten dat zij zich niet heeft gerealiseerd dat de bevindingen van de toezichthouders tot een boete voor [appellant] zou kunnen leiden en zij het woord 'Huisvestingswet' voor 90% niet eerder heeft gehoord, is daarvoor onvoldoende. Er bestaat dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het onderzoek onrechtmatig is, of dat de bewoonster onjuist is voorgelicht over het doel van het bezoek.
    Het betoog slaagt niet.
    8.       [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het gelet op alle feiten en omstandigheden onrechtvaardig, onevenredig en disproportioneel is dat hij een boete van € 18.000,- opgelegd heeft gekregen. De rechtbank is te veel uitgegaan van de procedure en heeft te weinig rekening gehouden met zijn handelwijze, waaruit integriteit en de wil om overeenkomstig de regels te handelen blijken.
    In dit kader stelt [appellant] allereerst dat hij, nadat hij medio 2018 uit de berichtgeving hierover in de media had begrepen dat een vergunning voor de verhuur noodzakelijk was, direct de huurders kenbaar heeft gemaakt dat zij weg moesten, zodat hij alsnog kon voldoen aan de regelgeving. Daarbij wijst hij erop dat de gemeente geen moeite heeft gedaan om op basis van de gegevens uit de brp mogelijke kamerverhuurders te signaleren en te informeren over de fundamentele beleidswijziging, waarin men na tientallen jaren negeren en gedogen plots heel actief werd. Het is aan de gemeente om de verhuurders hierover te informeren, een particulier heeft geen onderzoeksplicht.
    [appellant] stelt in dit kader voorts dat er de facto sprake is van een vorm van rechtsongelijkheid, waarin goedwillenden, zoals hijzelf, die van de huurders eiste dat zij zich lieten inschrijven in de Brp, nu ‘gepakt’ worden, terwijl kwaadwillenden die inschrijving aan hun huurders actief verbieden makkelijk wegkomen. Hij heeft zijn huurders een redelijke termijn willen bieden om vervangende woonruimte te zoeken en voldeed juist geheel aan het door de gemeente voorgestane gedrag zoals beschreven in een brief van de verantwoordelijk wethouder Bouwen en Wonen aan de gemeenteraad van 2 december 2019 over de ontstane onrust over kamerverhuur. Zijn huurders hadden namelijk een individueel huurcontract en hebben voldoende ruimte gekregen om nieuwe woonruimte te vinden. Bovendien waren de huurders ook daadwerkelijk weg op het door hem aangegeven tijdstip. Daar komt bij dat hier geen sprake is van onttrekking van woningen aan de woningvoorraad; hij creëerde juist woningen, doordat hij fraaie kamers met goede faciliteiten verhuurde aan mensen die dat nodig hadden, voor een naar Amsterdamse begrippen redelijke prijs. Zijn huurders hebben geen overlast veroorzaakt en er zijn nooit klachten van dergelijke aard geweest.
    Verder stelt [appellant] in dit kader dat de rechtbank niet bij haar oordeel heeft betrokken dat hij de woning snel moest verkopen omdat hij de kosten niet meer kon opbrengen zonder verhuur. Door de snelle verkoop van de woning heeft hij aanzienlijk minder voor de woning gekregen dan de vraagprijs en minder dan de WOZ-waarde. Alleen hierdoor is hij al gestraft, maar ook hier is de rechtbank aan voorbijgegaan. Daarnaast heeft hij, doordat hij werkzaam was bij de gemeente Amsterdam, een onderzoek naar zijn integriteit moeten ondergaan bij de gemeente. Dit onderzoek, waaruit overigens naar voren is gekomen dat er geen enkele reden was tot twijfel aan zijn integriteit, heeft een zware emotionele last op hem en zijn partner gelegd, aldus [appellant].
    8.1.    Omdat de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, moet de hoogte van de boete worden getoetst aan artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Hierin is bepaald dat het bestuursorgaan, als de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt, als de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 2 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2096, kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om een boete te matigen. Voor zover de overtreder stelt dat een of meer van deze omstandigheden in dit geval aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken.
    8.2.    De stelling van [appellant] dat hij niet op de hoogte was van de vergunningplicht en dat het college pas vanaf 2017 actief is gaan handhaven en dat het college hem had moeten informeren over de regels, is geen reden voor matiging van de boete. Daargelaten dat nergens uit blijkt, en door het college ook is weersproken, dat de regels over omzetting zonder vergunning voor 2017 niet werden gehandhaafd, was omzetting zonder vergunning ook toen al een overtreding, waartegen het college handhavend kon optreden. Verder was het, anders dan [appellant] stelt, wel degelijk zijn verantwoordelijkheid om zich van de regels omtrent kamerverhuur te vergewissen. Dat hij dat niet heeft gedaan, komt voor zijn rekening en risico. Dat, naar [appellant] stelt, geen sprake was van onttrekking van woonruimte aan de woningvoorraad, kan hem evenmin baten. De boete is immers niet opgelegd voor onttrekking, maar voor omzetting zonder de daarvoor benodigde vergunning.
    Dat, naar [appellant] stelt, hij de woning, na beëindiging van de kamerverhuur, snel onder de marktwaarde moest verkopen, is ook een omstandigheid die voor zijn rekening en risico komt. Het integriteitsonderzoek dat de gemeente Amsterdam naar het handelen van [appellant] heeft gedaan, is ten slotte evenmin reden voor matiging van de boete. Dat [appellant] dat onderzoek als straf heeft ervaren en dat hij en zijn partner daarvan spanning en frustratie hebben ondervonden, betekent niet dat dit onderzoek ook als straf is bedoeld.
    8.3.    Ondanks dat [appellant] valt te verwijten dat hij niet op de hoogte was van de regels omtrent kamerverhuur, ziet de Afdeling in de handelwijze van [appellant] nadat hij met die regels bekend is geworden, aanleiding de boete te matigen. Uit de door [appellant] overgelegde stukken blijkt namelijk dat hij, zodra hij bekend was geworden met de Amsterdamse regels omtrent kamerverhuur en voordat de toezichthouders langs zijn gekomen, direct stappen heeft gezet om de kamerverhuur te beëindigen door de huurders te laten weten dat zij de woning uiterlijk in de zomer van 2019 moesten verlaten. Hieruit blijkt dat [appellant] geen intentie had de kamerverhuur in strijd met de regels voort te zetten. Dat hij de situatie, naar het college stelt, ook anderszins, en mogelijk sneller, had kunnen legaliseren door een omzettingsvergunning aan te vragen, maakt dit niet anders. Daargelaten dat niet met zekerheid valt te zeggen dat op een dergelijke aanvraag positief zou zijn beslist en de situatie op die wijze dus gelegaliseerd had kunnen worden, stond het [appellant] vrij om ervoor te kiezen de kamerverhuur in zijn geheel te beëindigen. De Afdeling ziet in deze feiten en omstandigheden aanleiding om de aan [appellant] opgelegde boete te matigen met 50%, tot een bedrag van € 9.000,-.
    8.4.    Het betoog slaagt.
    Verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding redelijke termijn
    9.       [appellant] heeft ten slotte gesteld dat de procedure te lang heeft geduurd.
    9.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie onder meer haar uitspraak van 9 oktober 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ9526), is de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM overschreden, indien de duur van de totale procedure onredelijk lang is. Uit de jurisprudentie van de Hoge Raad, waarbij de Afdeling zich heeft aangesloten, volgt dat voor de beslechting van het geschil over een punitieve sanctie in hoger beroep als uitgangspunt geldt dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt, indien, behoudens bijzondere omstandigheden, niet binnen vier jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak is gedaan. Deze termijn vangt aan op het moment dat vanwege het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete een handeling is verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd (HR 22 april 2005, nr. 37984; AB 2006, 11). De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet.
    9.2.    Dit geschil is gestart met het voornemen tot boeteoplegging van 29 april 2019 en eindigt met de uitspraak van vandaag. Dat betekent dat de procedure vijf jaar en 1½ maand heeft geduurd, en daarmee één jaar en 1½ maand te lang heeft geduurd. In een geval waarin de redelijke termijn met meer dan een jaar is overschreden, handelt de Afdeling naar bevind van zaken. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 8 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:913.
    9.3.    In dit geval acht de Afdeling een vermindering van de boete met 12,5% redelijk. Dit betekent dat de boete van € 9.000,- met 12,5% zal worden gematigd, tot een bedrag van € 7.875,-.
    Conclusie
    10.     Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd, voor zover aangevallen, dat wil zeggen voor zover het oordeel van de rechtbank ziet op zaaknummer 19/6685. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant] tegen de boeteoplegging gegrond verklaren en het besluit van 5 november 2019 inzake de boeteoplegging vernietigen wegens strijd met artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Het besluit van 9 juli 2019 zal worden herroepen voor zover het de hoogte van de boete betreft. De Afdeling zal de boete vaststellen op € 7.875,- en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    11.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 10 december 2021 in zaak nr. 19/6685;
    III.      verklaart het beroep in die zaak gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 5 november 2019, met kenmerk WO.19.013654.001;
    V.      herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 9 juli 2019, met kenmerk 1077 LG 19-2, voor zover het de hoogte van de boete betreft;
    VI.     bepaalt dat de boete € 7.875,- bedraagt;
    VII.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.625,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.248,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    X.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 448,- vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Ouwehand
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 juni 2024
    752