ECLI:NL:RBNNE:2024:4107, Rechtbank Noord-Nederland, 18-10-2024, 23/3362 en 23/3364
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2024-10-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Afwijzing handhavingsverzoeken met betrekking tot het exploiteren van een groepsaccommodatie. De rechtbank is van oordeel dat uit de overgelegde stukken met betrekking tot de (omgevings)vergunningen 2005, 2009 en 2011, niet blijkt dat sprake is van een impliciete vrijstelling voor het gebruik van het pand als groepsaccommodatie.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Groningen
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: LEE 23/3362 en 23/3364 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 oktober 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eisers], uit [plaats], 
    
  
  
    
      [eisers], uit [plaats], 
    
  
  
    
      [eisers], uit [plaats], hierna gezamenlijk te noemen eisers
    (gemachtigde: mr. J.M. Jansen),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Coevorden 
    (gemachtigde: C.F. Geerdes).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaken deel: [eigenaren groepsaccommodatie] uit [plaats] (eigenaren groepsaccommodatie)
      (gemachtigde: mr. H. Post).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen de afwijzing van de handhavingsverzoeken van eisers met betrekking tot het exploiteren van een groepsaccommodatie op het adres [adres] te [plaats]. Het beroep van [eisers] is geregistreerd onder zaaknummer 22/3362. Het beroep van [eisers] is geregistreerd onder zaaknummer 22/3364.
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft het handhavingsverzoek met het besluit van 7 december 2022 afgewezen. Met het bestreden besluit van 4 juli 2023 op het bezwaar van eisers heeft het college de afwijzing van het handhavingsverzoek in stand gelaten.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. Derde-partij heeft ook schriftelijk gereageerd. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft de beroepen op 26 juli 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eisers] met hun gemachtigde, de gemachtigde van het college en [naam] met mr. H. Post als waarnemer van zijn gemachtigde.
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. Derde-partij exploiteert sinds februari 2022 een groepsaccommodatie op het adres [adres] te [plaats]. Daarvoor werd op dit adres door andere eigenaren een groepsaccommodatie geëxploiteerd.
    
    
    
      2.1.
      Eisers hebben op 16 juni 2022 een verzoek om handhaving bij het college ingediend. Dit handhavingsverzoek ziet onder andere op het in strijdigheid met het bestemmingsplan exploiteren van de groepsaccommodatie. 
      
    
    
      2.2.
      Op 11 juli 2022 is een controle door een toezichthouder uitgevoerd. Hierbij is onder andere geconstateerd dat ter plaatse een groepsaccommodatie aanwezig is.
      
    
    
      2.3.
      Met het besluit van 7 december 2022 heeft het college het verzoek om handhaving van eisers afgewezen.
      
    
    
      2.4.
      Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen dit besluit. 
      
    
    
      2.5.
      Op 10 mei 2023 heeft de bezwaarschriftencommissie een advies uitgebracht aan het college. De bezwaarschriftencommissie heeft het college geadviseerd de afwijzing van het handhavingsverzoek gedeeltelijk te herroepen. 
      
    
    
      2.6.
      Het college heeft met het bestreden besluit van 4 juli 2023, de afwijzing van het handhavingsverzoek in stand gelaten.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van het handhavingsverzoek. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
    
    4. Het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Overgangsrecht Omgevingswet
      
    
    5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). De verzoeken om handhaving zijn ingediend op 16 juni 2022. Dat betekent dat in deze procedure het oude recht (waaronder de Wabo) nog van toepassing is.
    
    
      
        Impliciete vrijstelling
      
    
    6. Eisers stellen dat er geen groepsaccommodatie is toegestaan omdat er geen impliciete vrijstelling is verleend voor het gebruik van het pand als groepsaccommodatie. In het aanvraagformulier behorende bij de vergunning van 2005 heeft aanvrager het huidige en toekomstige gebruik beschreven als ‘logies en café, restaurant’. In het aanvraagformulier behorende bij de vergunning van 2009 staat als huidig gebruik ‘logies en restaurant’ en als toekomstig gebruik ‘logies’. Uit die aanvragen blijkt daarom niet dat het pand als groepsaccommodatie zal worden gebruikt. Dat het voorgenomen gebruik als groepsaccommodatie door vergunninghouder is genoemd in een brief die zou horen bij de aanvraag van 2005 is daarvoor onvoldoende. Dat in de aanvraag van 2011 als huidig en toekomstig gebruik ‘verhuur groepsaccommodatie aan toeristen’ wordt genoemd is ook onvoldoende om te kunnen concluderen dat met die vergunning een impliciete vrijstelling voor het gebruik is verleend. Het was namelijk niet duidelijk welke omvang de groepsaccommodatie dan zou hebben en welke activiteiten er zouden worden uitgevoerd. Bij de bouwvergunningen is bovendien enkel aan de bouwregels getoetst. Het is daarom niet gebleken dat het college zich ervan bewust was dat het voorgenomen gebruik zou plaatsvinden en dat dit in strijd was met het bestemmingsplan. Daarbij is meermaals het bestemmingsplan gewijzigd, waarbij het gebruik niet is gelegaliseerd. Daaruit valt ook af te leiden dat geen impliciete vrijstelling is verleend. Bovendien zijn de betreffende vergunningen aan de vorige eigenaar verleend en is nadien nogmaals het bestemmingsplan gewijzigd. Als al sprake zou zijn van een impliciete vrijstelling, dan kunnen de huidige eigenaren daar geen aanspraak op maken. Het college heeft daarom een beginselplicht tot handhaving. Volgens eisers is geen sprake van bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien. 
    
    
      6.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat het niet bevoegd is om handhavend op te treden, omdat voor het gebruik van het pand als groepsaccommodatie een impliciete vrijstelling is verleend en daarom geen sprake is van een overtreding. In het aanvraagformulier behorende bij de bouwvergunning van 27 oktober 2005 staat als aanvrager vermeld ‘Groepsaccommodatie Sleen cv’. Daarnaast staat in een op 18 oktober 2005 ontvangen brief van aanvrager, die dient als toelichting bij de aanvraag, dat het bestaande zalencentrum wordt veranderd in een groepsaccommodatie. Met de bouwvergunning van 16 juni 2009 is vergunning verleend voor het ‘intern wijzigen van een groepsaccommodatie’, waaruit blijkt dat dit gebruik bij het college bekend was. Op 4 juli 2011 is een omgevingsvergunning verleend voor het ‘verbouwen en brandveilig gebruiken van een groepsaccommodatie’. In het aanvraagformulier voor die vergunning is als huidig en toekomstig gebruik aangegeven ‘verhuur groepsaccommodatie aan toeristen’. In de bouwtekeningen behorende bij de omgevingsvergunning staat ook ‘groepsaccommodatie’. Volgens het college blijkt uit het voorgaande dat het college behoorde te weten dat het aangevraagde gebruik in strijd was met het bestemmingsplan en dit gebruik daarom impliciet is vrijgesteld. Dat uit de aanvraag niet blijkt wat de omvang van de groepsaccommodatie is, maakt dit niet anders. Daarnaast stelt het college dat impliciet vrijgesteld gebruik legaal gebruik is en ook geldt voor rechtsopvolgers. Daarbij verwijst het college naar uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling).
      
      
        7. De rechtbank overweegt als volgt. 
      
      
    
    
      7.1.
      Vast staat dat op grond van het ten tijde van het bestreden besluit geldende bestemmingsplan ‘Kernen’ ter plaatse van de groepsaccommodatie - voor zover relevant - de enkelbestemming ‘Centrum’ gold en de functieaanduiding ‘horeca’. Op grond van artikel 18.1 onder d, van de planregels zijn de gronden met de functieaanduiding ‘horeca’ bestemd voor “horeca in de vorm van een hotel, café, restaurant en/of cafetaria”. Tussen partijen is niet in geschil dat het gebruik van het pand als groepsaccommodatie in strijd is met deze planregels, omdat een groepsaccommodatie niet onder de genoemde vormen van horeca valt. Tussen partijen is in geschil of voor het strijdige gebruik een impliciete vrijstelling is verleend met de vergunningen van 27 oktober 2005, 16 juni 2009 en 10 juni 2011. 
      
    
    
      7.2.
      De rechtbank overweegt dat uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat een vrijstelling voor een gebruik van een pand dat in strijd is met het bestemmingsplan kan worden geacht rechtstreeks voort te vloeien uit een voor dat pand verleende bouwvergunning, als uit de bouwaanvraag zonder meer kan worden afgeleid dat het bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan zal worden gebruikt, en het bevoegde bestuursorgaan, zich bewust van het voorgenomen gebruik, de vergunning in weerwil van de planvoorschriften heeft verleend.
      
    
    
      7.3.
      De rechtbank is van oordeel dat uit de overgelegde stukken met betrekking tot de (omgevings)vergunningen 2005, 2009 en 2011, niet blijkt dat sprake is van een impliciete vrijstelling voor het gebruik van het pand als groepsaccommodatie. 
      
      
        7.3.1.
        Ten aanzien van de bouwvergunning van 27 oktober 2005 overweegt de rechtbank ten eerste dat de bouwtekeningen behorende bij deze bouwvergunning niet door het college zijn overgelegd, terwijl deze wel onderdeel zijn van de aanvraag en de vergunning. Ter zitting heeft de gemachtigde van het college gezegd hij geen bouwtekening meer kon achterhalen. In het aanvraagformulier ziet de rechtbank geen aanknopingspunten voor het oordeel dat sprake is van een impliciete vrijstelling. Uit het aanvraagformulier volgt slechts dat zowel het huidig als toekomstig gebruik van het bouwwerk ‘logies en café, restaurant’ is. Uit het aanvraagformulier blijkt dus niet dat het pand als groepsaccommodatie zal worden gebruikt. Dat het gebruik van (een deel van het pand) als groepsaccommodatie wordt benoemd in een brief die zou dienen als toelichting bij de aanvraag, door het college ontvangen op 18 oktober 2005, leidt niet tot een ander oordeel. Los van de vraag of die brief onderdeel uitmaakt van de aanvraag, komt het gebruik dat in de brief wordt genoemd niet overeen met het aangegeven gebruik in het aanvraagformulier. Naar het oordeel van de rechtbank kan uit de aanvraag daarom niet zonder meer worden afgeleid dat het bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan zal worden gebruikt. Enkel uit het feit dat ‘Groepsaccommodatie Sleen cv’ de aanvrager van de vergunning is, kan ook niet worden afgeleid dat het bouwwerk zonder meer in strijd met het bestemmingsplan kan worden gebruikt. 
        
      
      
        7.3.2.
        Ten aanzien van de bouwvergunning van 16 juni 2009 overweegt de rechtbank dat uit dit aanvraagformulier volgt dat het toekomstige gebruik van het bouwwerk ‘logies’ is. Het gestelde gebruik van het pand als groepsaccommodatie wordt echter niet in het aanvraagformulier genoemd. Uit deze aanvraag kan daarom naar het oordeel van de rechtbank niet zonder meer worden afgeleid dat het pand als groepsaccommodatie zal worden gebruikt. Dat in de tekst van de vergunning staat dat de vergunning wordt verleend voor ‘het intern wijzigen van een groepsaccommodatie’, leidt niet tot een ander oordeel. Uit het onder 7.2. genoemde beoordelingskader volgt dat uit de vergunningaanvraag zelf zonder meer moet kunnen worden afgeleid dat het bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan zal worden gebruikt. Dat het college gelet op de tekst van de vergunning mogelijk op grond van andere informatie dan deze vergunningaanvraag wist dat zich hier een groepsaccommodatie bevond, kan daarom naar het oordeel van de rechtbank niet tot de conclusie leiden dat sprake is van een impliciete vrijstelling. 
        
      
      
        7.3.3.
        Ten aanzien van de omgevingsvergunning van 10 juni 2011 overweegt de rechtbank dat de aanvraag blijkens de projectomschrijving ziet op het ‘creëren van twee interne doorgangen door het heropenen van een dichtgespijkerde originele deur en het gedeeltelijk vervangen van een spouwmuur door twee kozijnen met 30 minuten brandwerende deuren’. De aanvraag ziet daarom naar het oordeel van de rechtbank enkel op interne bouwkundige wijzigingen van het pand en niet op het gebruik van het pand. Dat in de projectomschrijving wordt genoemd dat door deze wijzigingen meer bewegingsvrijheid in de groepsaccommodatie bestaat, maakt dat niet anders. Verder is op de plattegrondtekening van de begane grond, die door het college pas in beroep is overgelegd, enkel te zien dat in één van de ruimtes het woord ‘groepsaccommodatie’ staat. Op de tekening zijn geen verblijfsruimtes ingetekend, of andere aanwijzingen te zien waaruit zou kunnen worden afgeleid dat het pand als groepsaccommodatie zal worden gebruikt. Ook uit deze aanvraag kan naar het oordeel van de rechtbank daarom niet zonder meer worden afgeleid dat het bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan zal worden gebruikt. 
        
      
      
        7.3.4.
        Ter zitting heeft het college gesteld dat bij de beoordeling of een impliciete vrijstelling is verleend, de vergunningen van 2005, 2009 en 2011 in samenhang moeten worden bezien. Nu uit het voorgaande volgt dat naar het oordeel van de rechtbank uit de individuele aanvragen niet kan worden afgeleid dat het bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan zal worden gebruikt, ziet de rechtbank geen aanleiding om het college in het standpunt te volgen dat dit wel het geval zou zijn als de vergunningen in samenhang zouden worden bezien.
        
      
      
        7.3.5.
        In zoverre kent het bestreden besluit een motiveringsgebrek.
        
        
          8. Aangezien sprake is van een motiveringsgebrek, komt de rechtbank niet toe aan de overige beroepsgronden van eisers. 
        
        
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9. De beroepen zijn gegrond omdat het college zich in het bestreden besluit ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat er geen sprake was van een overtreding en het niet bevoegd was handhavend op te treden. Het besluit is dan ook in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht. 
    
    
    
      9.1.
      De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing te nemen. Ook draagt de rechtbank niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Naar het oordeel van de rechtbank is dit geen doelmatige en efficiënte manier om de zaak af te doen.
      
      
        10. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor zes weken. 
      
      
    
    
      10.1.
      
        Omdat de beroepen gegrond zijn moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten.
        Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Daarbij overweegt de rechtbank dat sprake is van samenhangende zaken in de zin van artikel 3, tweede lid van het Besluit proceskosten bestuursrecht, omdat eisers in beide zaken door dezelfde gemachtigde worden bijgestaan, de gemachtigde in beide zaken dezelfde stukken heeft ingediend en de zaken gelijktijdig door de rechtbank zijn behandeld. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart de beroepen gegrond;
      
      
        vernietigt het besluit van 4 juli 2023;
      
      
        draagt het college op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eisers moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eisers.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.S. van den Berg, rechter, in aanwezigheid van mr. E.T. de Boer, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 18 oktober 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Invoeringswet Omgevingswet
      
    
    
    
      Artikel 4.3
      Als voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet (https://wetten.overheid.nl/jci1.3:c:BWBR0037885&g=2024-01-01&z=2024-02-17) een aanvraag om een besluit is ingediend, blijft het oude recht, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, van toepassing:
      a. als tegen het besluit beroep openstaat: tot het besluit onherroepelijk wordt,
      b. als tegen het besluit geen beroep openstaat: tot het besluit van kracht wordt.
    
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
      
    
    
    
      Artikel 2.1
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
      (…)
      c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
      (…)
    
    
    
      
        Bestemmingsplan ‘Kernen’
      
    
    
    
      Artikel 18.1 Bestemmingsomschrijving   
      De voor 'artikel 18 Centrum' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
      (…)
      d. horeca in de vorm van een hotel, café, restaurant en/of cafetaria ter plaatse van de functieaanduiding ‘horeca’;
      (…)
    
    
    
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 30 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1591, r.o. 3.4-3.6 en de uitspraak van 17 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1904. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:578, van 30 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1784 en 27 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:164.
  
  
     Zie bijvoorbeeld ook AbRvS 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:297.