ECLI:NL:RVS:2024:4270, Raad van State, 23-10-2024, 202206939/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-10-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 november 2021 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd vanwege het rooien van een houtwal op het perceel, kadastraal bekend als gemeente Bergen (L), sectie P, nummer 44. [appellant] pacht een perceel dat is gelegen in de buurt van de adressen Beekheuvel 2 en 2a in Siebengewald. Op dit perceel was een houtwal van ongeveer 120 m lang aanwezig. Op 31 oktober 2018 heeft een toezichthouder van de gemeente geconstateerd dat de volledige houtwal is gerooid zonder te beschikken over een omgevingsvergunning daartoe. Vervolgens heeft het college [appellant] in de gelegenheid gesteld om vrijwillig tot herplant over te gaan. Deze vrijwillige herplant bleef uit en om die reden heeft het college bij besluit van 2 november 2021 handhavend opgetreden. Daarbij is bepaald dat [appellant] van rechtswege een dwangsom verbeurt van € 1.000,- per week, met een maximum van € 30.000,-, voor iedere week dat na 1 maart 2022 blijken mocht dat voornoemde herplantplicht niet volledig is uitgevoerd en/of gebleken is dat meer dan 10% van de aan te planten beplanting het niet overleefd heeft en deze beplanting niet binnen de termijn van 1 jaar na de constatering hiervan is herplant.

202206939/1/R4.
    Datum uitspraak: 23 oktober 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Bergen,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg van 1 december 2022 in zaak nr. 22/1538 en 22/2505 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Bergen (LB).
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 november 2021 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd vanwege het rooien van een houtwal op het perceel, kadastraal bekend als gemeente Bergen (L), sectie P, nummer 44 (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 5 juli 2022 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 2 november 2021 herroepen voor zover het gaat om de vóór april 2018 gekapte houtwal en voor het overige het bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 1 december 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 september 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. R.A.M. Verkoijen, advocaat te Helmond, en het college, vertegenwoordigd door mr. S.N.J. Kerkhoff, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom en de invordering daarvan het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 2 november 2021 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant] pacht een perceel dat is gelegen in de buurt van de adressen Beekheuvel 2 en 2a in Siebengewald (hierna: het perceel). Op dit perceel was een houtwal van ongeveer 120 m lang aanwezig. Op 31 oktober 2018 heeft een toezichthouder van de gemeente geconstateerd dat de volledige houtwal is gerooid zonder te beschikken over een omgevingsvergunning daartoe. Vervolgens heeft het college [appellant] in de gelegenheid gesteld om vrijwillig tot herplant over te gaan. Deze vrijwillige herplant bleef uit en om die reden heeft het college bij besluit van 2 november 2021 handhavend opgetreden. Daarbij is bepaald dat [appellant] van rechtswege een dwangsom verbeurt van € 1.000,- per week, met een maximum van € 30.000,-, voor iedere week dat na 1 maart 2022 blijken mocht dat voornoemde herplantplicht niet volledig is uitgevoerd en/of gebleken is dat meer dan 10% van de aan te planten beplanting het niet overleefd heeft en deze beplanting niet binnen de termijn van 1 jaar na de constatering hiervan is herplant.
    [appellant] is het oneens met deze opgelegde last en heeft om die reden beroep en hoger beroep ingesteld.
    3.       Tussen partijen is niet in geschil dat de eerste rooiwerkzaamheden waren gestart in oktober/november 2017 onder de werking van het bestemmingsplan "Buitengebied 2013, 1e herziening op onderdelen" en dat volgens dit bestemmingsplan geen omgevingsvergunning was vereist voor het rooien van de houtwal. Vanwege natte weersomstandigheden is slechts een deel van de gehele houtwal gekapt en is eerst na het einde van het broedseizoen op 15 september 2018 de rest van de houtwal gekapt. Op 26 april 2018 is het bestemmingsplan "Buitengebied 2018" in werking getreden en in dat plan is het vellen van de houtwal niet toegestaan zonder omgevingsvergunning. Partijen houdt verdeeld of de werkzaamheden zijn aangevangen voor 26 april 2018 en dat de werkzaamheden kunnen worden aangemerkt als één werkzaamheid of dat de onderbreking van het vellen van de houtwal en het hervatten van de kap na 26 april 2018 met zich brengt dat een deel van de houtwal zonder omgevingsvergunning is gekapt door [appellant].
    Overtreding
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bevoegd was handhavend op te treden tegen de kap van de houtwal. Hij voert daartoe allereerst aan dat de werkzaamheden waren gestart in oktober/november 2017 en dat deze werkzaamheden na het vellen van ongeveer 50 m zijn stilgelegd vanwege het natte weer en weer zijn hervat na 15 september 2018. Dit betekent dat artikel 47.2.2 met zich brengt dat de werkzaamheden reeds in uitvoering waren en het verbod opgenomen in artikel 47.2.1 niet van toepassing is in dit geval. Ten tweede voert [appellant] aan dat het verwijderen van de houtwal niet is verboden omdat in het bestemmingsplan de houtwal is aangeduid als houtsingel en het verwijderen van een houtsingel niet verboden is.
    4.1.    In artikel 3.1.1 van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied 2018" is opgenomen welk gebruik op de gronden met deze bestemming is toegestaan. In dat artikel is onder o bepaald dat deze gronden zijn bestemd voor behoud en herstel van elementen met landschappelijke waarde zoals die zijn aangegeven op de in de bijlage 7 opgenomen Kaart Landschappelijke waarden, waarbij het bepaalde in artikel 47.2 van toepassing is. Op deze kaart is de houtwal (daarin aangeduid als 'houtsingel') opgenomen als "e 186".
    Artikel 47.2 luidt:
    "47.2.1 Omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden
    Het is verboden op of in de gronden zoals die zijn aangegeven op de in de bijlage 7 bij deze regels opgenomen Kaart Landschappelijke waarden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning van burgemeester en wethouders de volgende werken, geen bouwwerken zijnde uit te voeren, te doen uitvoeren of te laten uitvoeren:
    a. het ophogen, afgraven, vergraven, verzetten, ontgronden, egaliseren, ontginnen en/ of diepploegen van gronden;
    b. het graven, dempen, dan wel verdiepen, vergroten, of anderszins herprofileren van waterlopen, sloten en greppels;
    c. het verwijderen van (historische) zandwegen;
    d. het vellen en/of rooien van houtgewas of het verrichten van werkzaamheden welke de dood of ernstige beschadigingen van houtgewas ten gevolge kunnen hebben, behoudens bij wijze van verzorging.
    47.2.2 Uitzondering
    Het onder 47.2.1 bedoelde verbod is niet van toepassing op werken, geen bouwwerken zijnde of werkzaamheden:
    a. die het normale onderhoud, gebruik en/of beheer betreffen;
    b. die reeds in uitvoering of vergund waren op het tijdstip van de inwerkingtreding van het plan;
    c. die plaatsvinden binnen het kader van de normale bodemexploitatie en bodemgebruik;
    d. die zijn gericht op de instandhouding, het herstel en/of versterking van landschappelijke waarden."
    4.2.    In artikel 47.2.1, onder d, van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied 2018" is het vellen en/of rooien van houtgewas verboden. Houtgewas is niet omschreven in de planregels. In artikel 1.73 van de planregels is een houtsingel wel omschreven als "cultuurhistorisch en landschappelijk waardevol lijnvormig landschapselement bestaande uit inheemse boom- en struikbeplanting, waarvan bomen het hoofdbestanddeel vormen, al dan niet dienende ter eigendomsmarkering en/of perceelsscheiding." De rechtbank heeft voor de beantwoording van de vraag wat onder houtgewas kan worden verstaan aansluiting gezocht bij het algemeen spraakgebruik en daarbij gewezen op wat in de Van Dale als omschrijving wordt gegeven: "het groeiende hout, bomen en heesters".  De rechtbank heeft aan het begrip houtgewas terecht de hiervoor vermelde, op de Van Dale gebaseerde, uitleg gegeven. Dit betekent dat de houtsingels als bedoeld in het bestemmingsplan ook houtgewas zijn als bedoeld in artikel 47.2 van de planregels. Wat [appellant] heeft aangevoerd levert geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het kappen van de houtsingel aangemerkt kan worden als het vellen van houtgewas.
    Het vellen van het eerste deel van de houtsingel en het tweede deel van de houtsingel is niet aaneengesloten verricht door [appellant]. Dit betekent dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat geen sprake is van een continu uitvoeringsproces. Daarnaast is evenmin gebleken van een onlosmakelijk geheel van werkzaamheden. Het rooien van de eerste 50 meter van de houtsingel kan immers los gezien worden van het tweede deel van de houtsingel. De rechtbank heeft gelet op het voorgaande terecht geen grond gezien voor het oordeel dat sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 47.2.2, onder b, van de planregels omdat sprake is van twee verschillende werkzaamheden en geen sprake was van een werkzaamheden in uitvoering ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied 2018". De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat het college bevoegd is handhavend op te treden tegen de door [appellant] ten onrechte zonder omgevingsvergunning uitgevoerde rooiwerkzaamheden op het perceel.
    Het betoog faalt.
    5.       Het betoog van [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de grondslag van het besluit gedurende de beroepsprocedure heeft gewijzigd faalt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat in het verweerschrift alleen een nadere toelichting is gegeven op dit besluit en van een wijziging van de grondslag van het besluit is daarom geen sprake.
    Slot en conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.       De bevestiging van de uitspraak van de rechtbank en het vervallen van de eerder door de voorzieningenrechter van de Afdeling getroffen voorlopige voorziening heeft tot gevolg dat [appellant] direct na deze uitspraak dwangsommen verbeurt. Ter voorkoming van dit gevolg zal de Afdeling met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht bij wijze van voorlopige voorziening de besluiten van 2 november 2021en 5 juli 2022 met terugwerkende kracht schorsen tot acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak. Dit betekent dat [appellant] tot acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak de tijd heeft om aan de last te voldoen en dat hij, als hij dat niet binnen die acht weken doet, dwangsommen verbeurt.
    8.       Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       schorst bij wijze van voorlopige voorziening de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Bergen van 2 november 2021, kenmerk WKPB/12356 en 5 juli 2022, kenmerk R&S/CC/13654 met terugwerkende kracht tot acht weken na de datum van verzending van deze uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
    w.g. Daalder
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Vermeulen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 oktober 2024
    700