ECLI:NL:RVS:2024:4593, Raad van State, 13-11-2024, 202206529/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-11-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 september 2022 heeft de raad van de gemeente Nissewaard het plan "[locatie 1] Spijkenisse" vastgesteld. Op het perceel aan de [locatie 1] in Spijkenisse staat een boerderij met een groot opslag- en parkeerterrein. DCB Maaswijk VI B.V. heeft het voornemen om ter plaatse van het bestaande opslag- en parkeerterrein een tuincentrum en sportschool te realiseren. Daarnaast wordt in de bestaande boerderij ruimte gereserveerd voor horeca, een (medisch) kinderdagverblijf of een kantoor. De gronden hebben op dit moment de bestemmingen "Maatschappelijk" en "Groen". Binnen deze bestemmingen zijn geen detailhandel, kinderdagverblijf, horeca en sportschool toegestaan. In het plan worden de bestemmingen van de gronden gewijzigd om zo de beoogde ontwikkeling mogelijk te maken. [appellant] en anderen zijn omwonenden van het perceel. [appellant] en anderen betogen dat de komst van de sportschool in strijd is met de Detailhandelsvisie Nissewaard 2016. Op grond van deze visie is het toevoegen van nieuwe winkelmeters niet zomaar toegestaan.

202206529/1/R3.
    Datum uitspraak: 13 november 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant] en anderen, wonend in Spijkenisse, gemeente Nissewaard,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Nissewaard,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 september 2022 heeft de raad het plan "[locatie 1] Spijkenisse" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 2 oktober 2024, waar [appellant] en anderen, in de persoon van [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en de raad, vertegenwoordigd door M. Jonker, E. Vredenbregt en D. Stok, zijn verschenen. Ook is op de zitting DCB Maaswijk VI B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde C], bijgestaan door mr. R.M. Königel en mr. D. Kochx,  advocaten te Etten-Leur, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 31 maart 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Op het perceel aan de [locatie 1] in Spijkenisse (hierna: het perceel) staat een boerderij met een groot opslag- en parkeerterrein. DCB Maaswijk VI B.V. heeft het voornemen om ter plaatse van het bestaande opslag- en parkeerterrein een tuincentrum en sportschool te realiseren. Daarnaast wordt in de bestaande boerderij ruimte gereserveerd voor horeca, een (medisch) kinderdagverblijf of een kantoor. De gronden hebben op dit moment de bestemmingen "Maatschappelijk" en "Groen". Binnen deze bestemmingen zijn geen detailhandel, kinderdagverblijf, horeca en sportschool toegestaan. In het plan worden de bestemmingen van de gronden gewijzigd om zo de beoogde ontwikkeling mogelijk te maken. [appellant] en anderen zijn omwonenden van het perceel.
    Toetsingskader
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    De gronden van het beroep
    Vestiging sportschool in strijd met gemeentelijk beleid
    4.       [appellant] en anderen betogen dat de komst van de sportschool in strijd is met de Detailhandelsvisie Nissewaard 2016 (hierna: de Detailhandelsvisie). Op grond van deze visie is het toevoegen van nieuwe winkelmeters niet zomaar toegestaan. Op de zitting hebben [appellant] en anderen betoogd dat de komst van de sportschool ook in strijd is met artikel 2, onder 3, van de Beleidsregels Fitness-gerelateerde ruimtelijke initiatieven (hierna: beleidsregels), omdat de verplaatsing niet bijdraagt aan een meer evenwichtige spreiding van de functie.
    4.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat de komst van de sportschool in overeenstemming is met het gemeentelijke beleid. De raad voert daartoe aan dat de Detailhandelsvisie niet van toepassing is, omdat een sportschool niet valt onder detailhandel. Ten aanzien van de beleidsregels heeft de raad aangevoerd dat de beleidsregels zijn vastgesteld door het college en niet door de raad. De raad is daarom niet gebonden aan deze beleidsregels, maar heeft de beleidsregels wel in zijn afweging betrokken. Op de zitting heeft de raad toegelicht dat de komst van de sportschool in ieder geval op het door [appellant] en anderen bedoelde punt in overeenstemming is met artikel 2 van de beleidsregels, omdat de sportscholen De Bijl & Gross Judo B.V. en Basic-Fit worden verplaatst naar de planlocatie. Daarnaast zijn er in het oosten van Spijkenisse nog geen sportscholen, waardoor de komst van een sportschool bijdraagt aan een meer evenwichtige spreiding van de functie.   
    4.2.    De Afdeling stelt vast dat het plan de vestiging van een sportschool mogelijk maakt op het perceel. In de Detailhandelsvisie is geen definitie opgenomen van het begrip "detailhandel". De Detailhandelsvisie bevat wel aanknopingspunten voor wat onder "detailhandel" moet worden begrepen. In figuur 3.2 van de Detailhandelsvisie is een opsomming gegeven van de verschillende branches die onder "detailhandel" vallen. Een sportschool valt hier niet onder. Daarom hoeft toevoeging van deze functie naar het oordeel van de Afdeling niet getoetst te worden aan de Detailhandelsvisie.
    4.3.    Artikel 4:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt:
    "Een bestuursorgaan kan beleidsregels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid."   
    Artikel 4:84 luidt:
    "Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen."       
    4.4.    De Afdeling stelt vast dat de beleidsregels zijn vastgesteld door het college. Uit artikel 4:81, eerste lid, van de Awb en artikel 4:84 van de Awb volgt dat de raad alleen gebonden is aan beleidsregels die hij zelf heeft vastgesteld. De raad heeft bij het vaststellen van het plan aansluiting gezocht bij de drie sporen uit de beleidsregels van het college: verplaatsing, uitbreiding en vestiging. Uit paragraaf 3.4.3 van de plantoelichting volgt dat er volgens de raad feitelijk sprake is van een verplaatsing, zoals bedoeld in artikel 2 van de beleidsregels. De raad heeft op de zitting toegelicht dat de sportscholen De Bijl & Gross B.V. en Basic-Fit worden verplaatst naar de planlocatie. De sportschool wordt in het oosten van Spijkenisse gevestigd. Uit figuur 3.3 van de plantoelichting volgt dat er in het oosten van Spijkenisse nog geen sportscholen zijn, zodat de sportschool bijdraagt aan een meer evenwichtige spreiding van de functie, zoals bedoeld in artikel 2, onder 3, van de beleidsregels. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de raad in de beleidsregels geen aanleiding heeft hoeven zien om de vestiging van een sportschool niet mogelijk te maken in het plangebied.
    Het betoog slaagt niet.
    De ladder voor duurzame verstedelijking
    5.       [appellant] en anderen betogen dat het Ruimtelijk-economisch onderzoek van 30 maart 2021 van Rho adviseurs (hierna: het Ruimtelijk-economisch onderzoek) aantoont dat er geen behoefte is aan de sportschool in Nissewaard. Zij wijzen daarbij op de berekening uit hoofdstuk 4 van het Ruimtelijk-economisch onderzoek. Uit deze berekening volgt dat er behoefte is aan ongeveer negen sportscholen in Nissewaard. Er bestaan er op dit moment alleen al dertien in Spijkenisse.
    Over het tuincentrum betogen [appellant] en anderen dat de beschrijving van de behoefte aan het tuincentrum in hoofdstuk 3 van het Ruimtelijk-economisch onderzoek gebrekkig is. Het argument van de raad dat Nissewaard alleen kleinere tuincentra heeft, maar geen groot tuincentrum, is volgens [appellant] en anderen onvoldoende om de behoeftevraag te onderbouwen.
    5.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat uit hoofdstuk 4 van het Ruimtelijk-economisch onderzoek volgt dat er in het verzorgingsgebied Nissewaard ruimte is voor negen sportscholen. Op dit moment zijn er acht sportscholen. Er is dus ruimte voor nog een sportschool.       
    Verder stelt de raad zich op het standpunt dat in hoofdstuk 3 van het Ruimtelijk-economisch onderzoek uitgebreid is onderbouwd waarom er behoefte is aan het tuincentrum. Deze onderbouwing is eveneens beoordeeld door de Adviescommissie Detailhandel Zuid-Holland. Er is afgestemd met omliggende gemeenten en er is ook gesproken met de Metropoolregio Rotterdam Den Haag. Daarnaast hebben [appellant] en anderen geen tegenonderzoek overhandigd.
    5.2.    Niet in geschil is dat het plan voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling, als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro). Omdat het plan voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling moet de plantoelichting een beschrijving van de behoefte bevatten.
    5.3.    Bij deze behoefte gaat het, blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling, niet alleen om de kwantitatieve behoefte. Het kan ook gaan om de kwalitatieve behoefte, zijnde de behoefte aan het specifieke karakter van de voorziene stedelijke ontwikkeling. Met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is bedoeld uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening ongewenste leegstand te vermijden en zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren. De ladder voor duurzame verstedelijking is geen blauwdruk voor een optimale ruimtelijke inpassing van alle nieuwe ontwikkelingen, maar zorgt ervoor dat de wens om een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk te maken met het toetsingskader van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro nadrukkelijk in de plantoelichting wordt gemotiveerd en afgewogen met oog voor de ontwikkelingsbehoefte van een gebied en voor de toekomstige ruimtebehoefte en de ontwikkeling van de omgeving waarin het gebied ligt. De stappen schrijven geen vooraf bepaald resultaat voor, omdat het bevoegd gezag, dat de regionale en lokale omstandigheden kent en de verantwoordelijkheid draagt voor de ruimtelijke afweging over die ontwikkeling, moet beoordelen of het bereikte resultaat optimaal is.
    5.4.    De Afdeling overweegt ten aanzien van de behoefte aan de sportschool dat uit hoofdstuk 4 van het Ruimtelijk-economisch onderzoek volgt dat er in het verzorgingsgebied Nissewaard ruimte is voor negen sportscholen. Uit figuur 3.3 van paragraaf 3.4.3 van de plantoelichting volgt dat er in Nissewaard acht sportscholen zijn. Er is dus ruimte voor nog een sportschool in Nissewaard. Daarbij overweegt de Afdeling dat [appellant] en anderen zowel in het beroepschrift als op de zitting niet hebben kunnen uitleggen hoe zij alleen in Spijkenisse op dertien sportscholen zijn uitgekomen. Over de behoefte aan het tuincentrum overweegt de Afdeling dat uit hoofdstuk 3 van het Ruimtelijk-economisch onderzoek volgt dat er marktruimte is voor een tuincentrum. Daarbij heeft Nissewaard weliswaar al meerdere kleinere tuincentra, maar de combinatie van een modern tuincentrum met horecagelegenheid wordt nog niet aangeboden in Nissewaard. [appellant] en anderen hebben op de zitting weliswaar verwezen naar het grote tuincentrum in Rhoon, maar die locatie behoort, zoals de raad heeft gesteld, niet tot het verzorgingsgebied Nissewaard. De Afdeling overweegt verder dat uit hetgeen [appellant] en anderen op de zitting hebben aangevoerd niet is gebleken dat de beschrijving van de behoefte aan de sportschool en aan het tuincentrum in de plantoelichting, dan wel in het Ruimtelijk-economisch onderzoek, zodanig gebrekkig is of dusdanige onjuistheden vertoont dat de raad zich hierop niet heeft mogen baseren. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich daarom op het standpunt mogen stellen dat de sportschool en het tuincentrum voorzien in een behoefte als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.        
    Het betoog slaagt niet.     
    Toezegging gemeente
    6.       [appellant] en anderen doen een beroep op het vertrouwensbeginsel en  betogen dat de gemeente heeft toegezegd dat er met de initiatiefnemer is afgesproken dat voor elke boom die gerooid wordt elders in het plangebied een nieuwe boom wordt geplant. Deze afspraak is niet terug te vinden in het plan.
    6.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat het vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet noodzakelijk is dat gerooide bomen binnen het plangebied worden teruggebracht. De initiatiefnemer heeft als tegemoetkoming aangegeven wel bomen terug te plaatsen. Een voorstel daartoe is opgenomen op pagina 6 van bijlage 1 van de toelichting van het plan.
    6.2.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    Vereist is dat de toezegging, andere uitlating of gedraging afkomstig is van het bevoegde bestuursorgaan of aan het bevoegde bestuursorgaan moet worden toegerekend. Van toerekening van een onbevoegde uitlating is sprake als de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
    6.3.    De raad heeft op de zitting toegelicht dat er wel een toezegging is gedaan over bomen, maar dat die betrekking heeft op het afschermen van het uitzicht op het plangebied op het dijkje en niet op het vervangen van bomen in het plangebied zelf. De Afdeling overweegt dat [appellant] en anderen ook geen stukken hebben overgelegd waaruit blijkt dat de raad heeft toegezegd dat hij concrete afspraken maakt met de initiatiefnemer over het planten van bomen in het plangebied. Ook anderszins hebben [appellant] en anderen dergelijke afspraken of toezeggingen niet aannemelijk gemaakt. Er bestaat daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de raad bij de vaststelling van het plan in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld.   
    Het betoog slaagt niet.
    Woon- en leefklimaat
    7.       [appellant] en anderen betogen dat in het plan onvoldoende maatregelen worden getroffen om een goed woon- en leefklimaat te waarborgen. Het plan maakt de komst van een snackbar/cafetaria in de buurt van hun woningen mogelijk en dat zal leiden tot geuroverlast. Daarnaast zal er sprake zijn van overlast door het verkeerslawaai. Door het verkeer via een nieuwe aansluiting de parallelweg naar de rotonde [locatie 2] te laten rijden op een klinkerweg, zal de geluidsbelasting op de gevels van de [locatie 3] toenemen met 2 dB. Ook zal de CO2-uitstoot toenemen met 25 ton. Dit kan voorkomen worden door de bestaande aansluiting op de rotonde [locatie 4] te gebruiken.
    7.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat er sprake is van een goed woon- en leefklimaat. De raad voert hiertoe aan dat voor de sportschool, het tuincentrum en de horecagelegenheid de richtafstanden uit de brochure "Bedrijven en milieuzonering 2009" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG-brochure) zijn gebruikt. De woningen van [appellant] en anderen bevinden zich buiten de richtafstand van 30 m. De raad voert daarnaast aan dat er pas sprake is van een significante geluidstoename op de woningen van [appellant] en anderen bij een verkeerstoename van meer dan 40%. Uit paragraaf 4.2.3 en 4.3.2 van de plantoelichting volgt dat de beoogde ontwikkeling leidt tot een verkeerstoename van 10%. De maximale geluidstoename is minder dan 0,5 dB. Er is daarmee volgens de raad geen noodzaak voor aanvullende geluidsmaatregelen. Ook wijst de raad op paragraaf 4.6.2 van de plantoelichting waarin is aangetoond dat de ontwikkeling niet in betekende mate bijdraagt aan verslechtering van de luchtkwaliteit.
    Over de nieuwe aansluiting voert de raad aan dat er gekozen is voor de verkeerskundig meest veilige optie. De bestaande ontsluiting heeft een breedte van 4,5 m waardoor het verkeer in beide richtingen een knelpunt kent ter hoogte van [locatie 4]. Aanpassing van de inrichting ter hoogte van dit knelpunt is niet mogelijk vanwege de naastgelegen inrichting van de rotonde op de [locatie 4] en het naastgelegen perceel [locatie 4]. Er moet dus gekozen worden voor een andere oplossing. Er zijn twee opties onderzocht. Een directe aansluiting vanaf de Maaswijkweg betekent een ingrijpende aanpassing in de weg en de groenstructuur. De tweede optie om via de parallelweg en rotonde [locatie 2] te ontsluiten is volgens de raad verkeerskundig eenvoudiger en heeft een minder grote impact.
    7.2.    De Afdeling stelt vast dat de raad de richtafstanden uit de VNG-brochure heeft gebruikt. Uit de VNG-brochure volgt voor de hier mogelijk gemaakte functies een richtafstand van ten hoogste 30 m. De afstand van het plangebied tot aan de woonpercelen van [appellant] en anderen is op het kortste stuk 32 m. Deze percelen bevinden zich dus buiten de richtafstand. Verder overweegt de Afdeling dat de raad in paragraaf 4.2.3, 4.3.2 en 4.6.2 van de plantoelichting heeft gemotiveerd dat de ontwikkeling, ook met de nieuwe aansluiting, niet zal zorgen voor een significante geluidstoename door het verkeer of een bijdrage in betekenende mate aan verslechtering van de luchtkwaliteit. De raad heeft zijn motivering gebaseerd op de vormvrije m.e.r.-beoordeling uit bijlage 2 van de plantoelichting. [appellant] en anderen hebben geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat de motivering van de raad gebrekkig of onjuist is. Ook uit wat zij op de zitting hebben toegelicht is niet gebleken dat de motivering van de raad gebrekkig of onjuist is. De Afdeling komt daarom tot het oordeel dat de raad zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat er sprake is van een goed woon- en leefklimaat in de omgeving van het plangebied.
    Het betoog slaagt niet.     
    Buitenopslag tuincentrum
    8.       [appellant] en anderen betogen dat de planregels strijdigheden bevatten. In artikel 1.21 van de planregels is de begripsbepaling van buitenopslag opgenomen, terwijl in artikel 3.3.1h van de planregels staat dat buitenopslag van goederen en materialen niet is toegestaan.
    8.1.    De Afdeling overweegt dat er op de zitting is uitgelegd dat buitenopslag op grond van artikel 3.3.1h van de planregels niet is toegestaan. De begripsbepaling van buitenopslag is in artikel 1.21 van de planregels opgenomen, zodat duidelijk wordt wat er op grond van artikel 3.3.1h van de planregels niet is toegestaan. Daarmee zijn deze planregels niet tegenstrijdig.
    Het betoog slaagt niet.     
    Conclusie
    9.       Het beroep is ongegrond.
    10.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
    w.g. De Moor-van Vugt
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Lap
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 november 2024
    288-1116