ECLI:NL:RVS:2024:3590, Raad van State, 04-09-2024, 202302442/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-09-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 maart 2023 heeft de raad van de gemeente Breda het bestemmingsplan "Binnenstad, Marksingel 1" vastgesteld. Het plan voorziet in de herontwikkeling van een bestaand kantoorgebouw tot een appartementengebouw in de binnenstad van Breda. Beoogd is om op de verdiepingen in totaal maximaal 33 woonappartementen te realiseren en om op de begane grond te voorzien in plintfuncties, zoals bijvoorbeeld detailhandel en dienstverlening. Het plan staat de toevoeging van een extra bouwlaag toe. [appellant] is eigenaar van de woning aan de [locatie]. Dit perceel grenst aan de noordzijde van het plangebied. Hij kan zich niet verenigen met het plan, omdat hij vreest voor aantasting van het woon- en leefklimaat op zijn perceel. [appellant] betoogt dat de bouwmogelijkheden die het plan biedt in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening, omdat de bouwmogelijkheden het woon- en leefklimaat aantasten, in het bijzonder door de toegestane hoogte en woonfunctie. Hierbij wijst [appellant] op een verlies aan bezonning en privacy en een toename van hinder. In de nabije omgeving mag minder hoog worden gebouwd dan wat het voorliggende plan toestaat.

202302442/1/R2
    Datum uitspraak: 4 september 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
    [appellant], wonend in Breda,
    en
    de raad van de gemeente Breda,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 maart 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Binnenstad, Marksingel 1" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 23 juli 2024, waar [appellant], digitaal bijgestaan door mr. M.J. Eurlings, en de raad, vertegenwoordigd door M. Scholten, N.E. Snel, S.B. Schripsema en T.H.M. Houterman, zijn verschenen. Ook is Interesting vastgoed B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigden], op de zitting als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op  1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 31 mei 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Bestuurlijke lus
    2.       Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    Inleiding
    3.       Het plan voorziet in de herontwikkeling van een bestaand kantoorgebouw tot een appartementengebouw in de binnenstad van Breda. Beoogd is om op de verdiepingen in totaal maximaal 33 woonappartementen te realiseren en om op de begane grond te voorzien in plintfuncties, zoals bijvoorbeeld detailhandel en dienstverlening. Het plan staat de toevoeging van een extra bouwlaag toe.
    [appellant] is eigenaar van de woning aan de [locatie]. Dit perceel grenst aan de noordzijde van het plangebied. Hij kan zich niet verenigen met het plan, omdat hij vreest voor aantasting van het woon- en leefklimaat op zijn perceel.
    Toetsingskader
    4.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Bouwmogelijkheden
    5.       [appellant] betoogt dat de bouwmogelijkheden die het plan biedt in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening, omdat de bouwmogelijkheden het woon- en leefklimaat aantasten, in het bijzonder door de toegestane hoogte en woonfunctie. Hierbij wijst [appellant] op een verlies aan bezonning en privacy en een toename van hinder. In de nabije omgeving mag minder hoog worden gebouwd dan wat het voorliggende plan toestaat. Ook wijst [appellant] erop dat de inbreuk op het woon- en leefklimaat op zijn perceel door de toegekende woonfunctie de hele dag door plaatsvindt, terwijl dit bij de kantoorfunctie beperkt is. De woonfunctie leidt tot een toename aan autoverkeer op het parkeerterrein naast zijn woning.
    5.1.    De raad stelt dat de extra bouwmogelijkheden goed aansluiten bij de directe omgeving en acht een extra bouwhoogte van 4 m ten opzichte van het voorheen geldende plan aanvaardbaar. Het gaat om een binnenstedelijke inbreidingslocatie. Het transformeren van bestaande panden met een niet-woonfunctie en tevens het optoppen van bestaande gebouwen is een van de oplossingen om de woningvoorraad te vergroten en hiermee de druk op de woningmarkt te verminderen. Hierbij verwijst de raad naar de gemeentelijke bouwopgave van 6000 extra woningen tot 2026. De toegestane extra bouwlaag heeft een setback, en de setback sluit aan op de karakteristiek en opbouw van de straatwand, waarin de bouwmassa boven de gootlijn ondergeschikt is en terug ligt achter de gevel.
    De raad stelt verder dat geen sprake is van een onevenredige aantasting van de privacy. De afstand van het bouwvlak van het voorliggende plan tot het perceel van [appellant] bedraagt ongeveer 18 m en tot de woning van [appellant] ongeveer 25 m. Deze afstanden worden door de raad in een binnenstedelijke omgeving acceptabel geacht. De verkeersbewegingen vinden nu en in de toekomst voornamelijk plaats op dezelfde momenten, met dat verschil dat de bewegingen gespiegeld zijn (voor wat betreft komen en gaan) én dat bewoners ook in het weekend voor bewegingen zorgen. Het totale aantal verkeersbewegingen neemt volgens de raad af van 265 mvt/etmaal naar 194 mvt/etmaal.
    5.2.    De Afdeling overweegt dat niet is uitgesloten dat de realisering van het appartementengebouw zal leiden tot enige vermindering van de privacy bij het perceel van [appellant]. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich echter op het standpunt mogen stellen dat dit niet leidt tot een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat aldaar. Hierbij betrekt de Afdeling dat het gaat om een inbreidingslocatie in de binnenstad van Breda en dat de raad heeft aangegeven dat de afstand van het voorziene appartementengebouw tot het perceel van [appellant] en de gekozen bouwhoogte van het voorziene appartementengebouw (deels maximaal 14 meter en deels maximaal 18 meter) niet ongebruikelijk zijn in binnenstedelijk gebied in Breda. Verder heeft de raad toegelicht dat het totale aantal verkeersbewegingen juist afneemt door het vervallen van de kantoorfunctie.
    Het betoog slaagt niet.
    Parkeren
    6.       [appellant] betoogt dat de voor de herontwikkeling uitgevoerde parkeertoets ontoereikend is, ondanks dat de parkeertoets is aangepast. Volgens [appellant] heeft de raad het ten onrechte niet noodzakelijk geacht om het parkeren voor de plintfuncties mee te nemen in de parkeerbehoefte omdat hier geen planologische wijziging plaatsvindt. Omdat de kantoorfunctie is vervallen is er wel sprake van een planologische wijziging volgens [appellant]. Daarnaast is het parkeerbeleid gewijzigd na de vaststelling van het voorgaande plan, en moet de raad volgens [appellant] ook de plintfuncties aan het nu geldende beleid toetsen.
    6.1.    De raad stelt dat er feitelijk geen uitbreiding van functies plaatsvindt voor de begane grond, en dat volgens vaste jurisprudentie alleen de parkeerbehoefte voor de nieuwe functies (wonen op de verdiepingen) berekend hoeft te worden. Het parkeren voor de plintfuncties vindt na herontwikkeling plaats in de openbare ruimte, zoals in de bestaande situatie ook het geval is.
    6.2.    De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het parkeren in de plintfuncties mee had moeten nemen in de berekening van de parkeerbehoefte. De raad heeft toegelicht dat de in het plan toegestane functies voor de begane grond niet worden uitgebreid ten opzichte van het vorige bestemmingsplan. Verder heeft de raad uiteengezet dat het parkeren voor de plintfuncties in de bestaande situatie al plaatsvindt in de openbare ruimte en dat dat ook zo zal blijven gelden na de herontwikkeling. In de omgeving van het plangebied is al sprake van gereguleerd parkeren, juist ter voorkoming van parkeeroverlast.
    Naar het oordeel van de Afdeling is de raad, gelet op het vorenstaande, voldoende ingegaan op de gestelde vrees voor parkeeroverlast vanwege de plintfuncties. De parkeerbehoefte voor de voorziene woningen is wel berekend en wordt opgelost op eigen terrein. De raad heeft voldoende toegelicht dat vanwege dit aspect geen sprake zal zijn van een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat bij het perceel van [appellant].
    Het betoog slaagt niet.
    Geluid
    7.       [appellant] betoogt dat de akoestische onderbouwing van het plan onvoldoende is. Hierbij wijst [appellant] op geluid van toekomstig verkeer en parkeren, en stemgeluid van toekomstige bewoners en bezoekers. Op het binnenterrein wordt namelijk in de aanleg van 20 parkeerplaatsen voorzien. Het 'carré' van bebouwing aan de achterzijde van de woning van [appellant] zorgt voor weerkaatsing en versterking van geluid, zeker door de extra bouwlaag. [appellant] voert aan dat in het akoestische onderzoek dat de raad alsnog heeft uit laten voeren verschillende geluidsaspecten niet of onjuist zijn beoordeeld. Hierbij verwijst [appellant] naar het rapport "Beoordeling akoestisch onderzoek "Marktveste te Breda, beoordeling parkeren en stemgeluid balkon" van Cauberg Huygen te Best" van Greten raadgevende Ingenieurs van 8 juli 2024 (hierna: geluidsrapport van Greten). Volgens [appellant] gaat het akoestisch onderzoek ten onrechte uit van gemengd gebied. Omdat het gaat om een binnenterrein, is volgens [appellant] sprake van een rustige woonwijk. Daarnaast wijst [appellant] op de opmerkingen van Greten over de verkeersgeneratie en voertuigverdeling, warmte- of koudeopwekking installatiegeluid, geluid vanwege de nieuwe toegangspoort, werkelijk gebruik van de commerciële ruimten, laad- en losactiviteiten en het cumuleren van de geluidbelasting van relevante geluidbronnen die horen bij het nieuwe plan. Ook wijst [appellant] op het ontbreken van het berekenen en beoordelen van piekgeluid/maximaal toelaatbare geluiddrukniveaus en van de indirecte geluidhinder vanwege de verkeersaantrekkende werking van en naar het nieuwe plan.
    7.1.    De raad stelt dat de akoestische onderbouwing voldoende is. Achter het bestaande pand waren al parkeerplaatsen aanwezig. Vanuit het bestaande pand waren ook al geluidseffecten van stemmen en verkeer/parkeren mogelijk. De raad is van mening dat het wijzigen van de gebruiksmogelijkheden op de verdiepingen en het toevoegen van een extra bouwlaag geen onaanvaardbare nadelige geluidseffecten van stemmen en verkeer/parkeren met zich meebrengen.
    Ook heeft de raad akoestisch onderzoek laten doen. In het onderzoek is de geluidbelasting ten gevolge van het verkeer en parkeren en het stemgeluid vanaf balkons inzichtelijk gemaakt ter plaatse van de woning van [appellant]. De resultaten van het akoestisch onderzoek laten volgens de raad zien dat de geluidseffecten van het verkeer en parkeren en het stemgeluid op de toekomstige balkons op de woning van [appellant] aanvaardbaar kan worden geacht.
    7.2.    De raad heeft Cauberg Huygen opdracht gegeven om een geluidsonderzoek uit te voeren naar de geluidbelasting ter plaatse van de woning van [appellant]. De uitkomsten van dit onderzoek zijn vastgelegd in de notitie "Marktveste te Breda; beoordeling parkeren en stemgeluid balkon" van 13 november 2023 van Cauberg Huygen (hierna: het akoestisch onderzoek). Het akoestisch onderzoek dateert van na de vaststelling van het bestreden besluit. Uit de gedingstukken blijkt niet dat de raad bij de vaststelling van het plan rekening heeft gehouden met de geluidsbelasting ter plaatse van de woning van [appellant]. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Awb niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.
    Het betoog slaagt.
    7.3.    De Afdeling ziet in dit geval aanleiding om te onderzoeken of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb in stand kunnen worden gelaten. Hiervoor is van belang dat de raad alsnog onderzoek heeft laten doen naar de geluidsbelasting ter plaatse van de woning van [appellant].
    Nadat [appellant] het geluidsrapport van Greten heeft overgelegd, heeft de raad in reactie hierop de memo "Beoordeling Marktveste Breda" van 10 juli 2024 van Cauberg Huygen overgelegd (hierna: de geluidsmemo).
    7.4.    Wat het omgevingstype betreft overweegt de Afdeling als volgt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder andere in de uitspraak van de Afdeling van 24 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:224, onder 4.3, vindt de beoordeling welk omgevingstype in de zin van de VNG-brochure van toepassing is niet plaats aan de hand van de specifieke situatie van een naastgelegen woonperceel, maar aan de hand van de beoordeling op een groter schaalniveau van de omgeving. De Afdeling stelt vast dat het plangebied is gelegen in het centrum van Breda, in de omgeving van het plangebied komen verschillende bestemmingen voor, onder meer voor wonen, kantoren, horeca, (ontsluitings-)wegen en water. De Afdeling is dan ook van oordeel dat in het akoestisch onderzoek terecht is uitgegaan van gemengd gebied.
    Voor zover in het geluidsrapport van Greten is aangegeven dat meerdere woningen beoordeeld hadden moeten worden in plaats van alleen de geluidsniveaus bij de woning van [appellant], overweegt de Afdeling dat [appellant] gelet op het relativiteitsvereiste alleen op kan komen voor zijn eigen belang, en niet voor dat van bewoners van omliggende woningen.
    De toegelaten invulling van de commerciële ruimte in de plint wijzigt niet. De raad heeft toegelicht dat ruimschoots aan de richtafstand van 10 m voor de plintfuncties wordt voldaan - de afstand tot het perceel van [appellant] bedraagt immers 16 m - en dat daarom kan worden gesteld dat naar verwachting aan de gestelde grenswaarde wordt voldaan. Hier hoefde naar het oordeel van de Afdeling in het geluidsrapport geen extra onderzoek naar gedaan te worden.
    Wat de installatie voor warmte- of koudeopwekking betreft overweegt de Afdeling als volgt. De raad heeft toegelicht dat het gebouw wordt voorzien van een elektrisch warmte-/koudeopwekking-systeem en dat er technische maatregelen te treffen zijn om de geluiduitstraling naar de omgeving van de warmte-/koudeopwekking zo veel mogelijk te beperken. Dit komt aan de orde bij het opstellen van een bouwaanvraag. Er moet in het kader van de beoordeling van die bouwaanvraag worden aangetoond dat terzake aan de eisen van het Besluit bouwwerken leefomgeving wordt voldaan. Naar het oordeel van de Afdeling is voldoende aannemelijk gemaakt dat aan deze eisen kan worden voldaan en het geluidniveau op dit aspect zodanig beperkt kan worden dat er geen sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening.
    De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de verkeersgeneratie in het geluidsrapport is onderschat, of dat mogelijke nadelige akoestische effecten die ontstaan door het versmallen van de toerit en de realisatie van de toegangspoort ten onrechte niet zijn meegenomen in het geluidsrapport. Op de zitting is toegelicht dat de cumulatie van geluid van het parkeren, de verkeersbewegingen en het installatiegeluid zou uitkomen onder de 45 dB(A).
    In wat [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat niet wordt voldaan aan de geluidswaarden voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau.
    In zoverre slaagt het betoog niet.
    7.5.    Wat het piekgeluid betreft overweegt de Afdeling als volgt. De raad heeft toegelicht dat naar piekgeluid door laad- en losactiviteiten geen onderzoek hoeft plaats te vinden, omdat de laad- en losactiviteiten in de dagperiode moeten plaatsvinden en dan zijn uitgesloten van toetsing. De raad heeft ook geen onderzoek uitgevoerd naar piekgeluid van parkeren (dichtslaande autodeuren), omdat dit in de huidige situatie ook plaatsvindt.
    De Afdeling stelt vast dat op het binnenterrein na de herontwikkeling meer auto’s kunnen parkeren. De raad hoort de gevolgen van de voorziene ontwikkeling inzichtelijk te maken en mee te nemen in zijn belangenafweging, ook als de betreffende piekgeluiden onder het voorgaande planologische regime ook voorkwamen. Daarnaast klopt het dat de maximale geluidniveaus ten gevolge van laden en lossen overdag in het Activiteitenbesluit milieubeheer zijn uitgesloten van toetsing. Uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening mogen deze gevolgen echter niet buiten beschouwing worden gelaten. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad dus ten onrechte niet gemotiveerd dat het piekgeluid van parkeren en laden en lossen niet leidt tot een onaanvaardbare toename van het geluid bij de woning van [appellant].
    Het betoog slaagt.
    Mer
    8.       [appellant] betoogt dat aan het plan ten onrechte geen inhoudelijk, gemotiveerd en expliciet m.e.r.-beoordelingsbesluit ten grondslag is gelegd. [appellant] betoogt verder dat de m.e.r.-beoordelingsnotitie inhoudelijk onvoldoende is, de verwijzing naar de verrichte sectorale onderzoeken zijn volgens [appellant] niet voldoende.
    8.1.    De raad stelt dat er een toereikende integrale beoordeling is gemaakt van de mogelijke nadelige gevolgen van het plan voor het milieu. Uit de m.e.r.-beoordelingsnotitie blijkt volgens de raad dat geen sprake is van belangrijke nadelige milieugevolgen.
    In een wethoudersvoorstel is het volgende beslispunt (beslispunt 1) opgenomen: "1. Geen milieueffectrapportage op te stellen ten behoeve van de realisatie van het plan voor de bouw van 33 woningen aan de Marksingel 1". Abusievelijk was het besluit van burgemeester en wethouders van Breda om geen milieueffectrapport op te stellen voor dit bestemmingsplan nog niet gepubliceerd. Dit is op 20 juli 2023 alsnog gepubliceerd in het gemeenteblad.
    8.2.    De raad heeft erkend dat het besluit van burgemeester en wethouders van Breda van 20 mei 2022 om geen milieueffectrapport op te stellen pas is gepubliceerd op 20 juli 2023, dus na de vaststelling van het plan. In zoverre is het bestreden besluit gebrekkig. Door het besluit alsnog te publiceren is dit gebrek wel hersteld.
    Het betoog slaagt.
    8.3.    Voor zover [appellant] betoogt dat de verwijzing naar de verrichte sectorale onderzoeken onvoldoende is overweegt de Afdeling dat [appellant] niet heeft onderbouwd naar welk onderwerp volgens hem onvoldoende onderzoek zou zijn gedaan, of wat er anderszins niet zou kloppen. De sectorale onderzoeken geven bovendien een integraal beeld.
    In zoverre slaagt het betoog niet.
    Conclusie
    9.       Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de raad opdragen om binnen 16 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat is overwogen onder 7.5 toereikend te motiveren dat het piekgeluid ten gevolge van de voorziene ontwikkeling bij de woning van [appellant] aanvaardbaar is en geen onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat aldaar vormt.
    De Afdeling heeft in overweging 8.2 ook een gebrek geconstateerd met betrekking tot de publicatie van het m.e.r.-beoordelingbesluit. Omdat dit gebrek al is hersteld ziet de opdracht van de Afdeling niet op dit onderdeel.
    De raad moet de Afdeling en [appellant] de uitkomst meedelen en het gewijzigde of nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendmaken en meedelen. De raad hoeft afdeling 3.4 van de Awb niet opnieuw toe te passen.
    10.     In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    draagt de raad van de gemeente Breda op:
    - om binnen 16 weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen onder 9 het omschreven gebrek in het besluit van de raad van de gemeente Breda van 16 maart 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Binnenstad, Marksingel 1" te herstellen;
    - de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mee te delen en een gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.M. van der Kolk, griffier.
    w.g. Hoekstra
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van der Kolk
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 september 2024
    944