ECLI:NL:RBDHA:2024:3346, Rechtbank Den Haag, 13-03-2024, NL23.23622
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2024-03-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: VK; MK; beroep niet tijdig beslissen. De staatssecretaris heeft de beslistermijn in asielzaken met WBV 2023/3 ten onrechte verlengd met toepassing van artikel 42, vierde lid, aanhef en onder b, van de Vw. Een combinatie van factoren, waaronder reeds bestaande forse achterstanden, kan geen reden zijn om toepassing te geven aan deze verlengingsgrond. De rechtbank ziet de enorme uitdagingen waar de IND voor staat, maar die kunnen geen rechtvaardiging zijn voor het toepassen van een verlengingsgrond die daarvoor niet is bedoeld. 
        WBV 2023/3 is daarom onrechtmatig. Deze zittingsplaats acht WBV 2023/3 onverbindend wegens strijd met het Unierecht. De rechtbank is zich ervan bewust dat haar oordeel over WBV 2023/3, de vastgestelde beslistermijn en de hoogte van de rechterlijke dwangsom geen oplossing biedt voor het (uitvoerings)probleem waarvoor de IND staat. Het is aan de wetgever om alsnog te voorzien in een oplossing.

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Zittingsplaats Rotterdam
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: NL23.23622 
    
    
      uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
    
      [naam eiser] , V-nummer: [V-nummer] , eiser
    (gemachtigde: mr. S. Thelosen),
    
    
      en
    
    
    de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
    (gemachtigde: drs. J.M. Sidler).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op zijn asielaanvraag van 2 februari 2023.
    
    
    
      De staatssecretaris heeft op 4 januari 2024 een verweerschrift ingediend
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 9 januari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: mr. F. Zeven als waarnemer van eisers gemachtigde, en de gemachtigde van de staatssecretaris.
    
    
    
      Bij brief van 23 januari 2024 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en de staatssecretaris gevraagd nadere informatie te verstrekken.
    
    
    
      Op 30 januari 2024 heeft de staatssecretaris nadere informatie verstrekt.
    
    
    
      Eiser heeft op 2 februari 2024 daarop gereageerd.
    
    
    
      De rechtbank heeft partijen in de gelegenheid gesteld om aan te geven of zij toestemming geven de zaak zonder nadere zitting af te doen. Omdat een reactie is uitgebleven, heeft de rechtbank het onderzoek op 8 februari 2024 gesloten.
    
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Inleiding
      
      1.	Eiser heeft een asielaanvraag ingediend op 2 februari 2023. Op grond van artikel 42, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw) moest de staatssecretaris binnen zes maanden op de aanvraag beslissen. 
    
    
    
      1.1.
      De staatssecretaris heeft echter met WBV 2023/3 (Stcrt. 2023, nr. 3235) gebruik gemaakt van de in artikel 42, vierde lid, aanhef en onder b, van de Vw neergelegde bevoegdheid om in asielzaken de termijn met negen maanden te verlengen. Dat geldt voor alle asielaanvragen die worden ingediend vanaf 1 januari 2023 tot uiterlijk 1 januari 2024.
      
    
    
      1.2.
      Omdat eiser zijn asielaanvraag heeft ingediend na 1 januari 2023, is de beslistermijn op grond van WBV 2023/3 met negen maanden verlengd (tot vijftien maanden). Omdat eiser zijn asielaanvraag op 2 februari 2023 heeft ingediend, zou de beslistermijn pas op 2 mei 2024 verstrijken. Eiser heeft de staatssecretaris daarvóór in gebreke gesteld (namelijk op 3 augustus 2023) en heeft ook daarvóór dit beroep ingesteld (op 18 augustus 2023). Dat zou betekenen dat de ingebrekestelling te vroeg is verstuurd en het beroep te vroeg is ingesteld, zodat het beroep tegen het niet tijdig beslissen niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
      
    
    
      1.3.
      Eiser stelt echter dat de verlenging van de beslistermijn met WBV 2023/3 niet rechtsgeldig is. Als dat zo is, dan is de beslistermijn al na zes maanden en dus op 2 augustus 2023 verstreken. In dat geval heeft eiser pas ná het verstrijken van de beslistermijn een ingebrekestelling verstuurd en meer dan twee weken daarna beroep ingesteld. Het beroep tegen het niet tijdig beslissen zou dan gegrond moeten worden verklaard.
      
    
    
      1.4.
      Deze uitspraak ziet daarom op de vraag of de staatssecretaris met WBV 2023/3 de beslistermijn voor asielaanvragen (die zijn ingediend vanaf 1 januari 2023 tot 1 januari 2024) rechtsgeldig heeft verlengd.
      
      
        
          Waarom heeft de staatssecretaris de beslistermijn verlengd?
        
      
    
    
      2.1.
      De staatssecretaris heeft de verlenging van de beslistermijn gebaseerd op artikel 42, vierde lid, aanhef en onder b, van de Vw, waarin staat dat de staatssecretaris de beslistermijn met ten hoogste negen maanden kan verlengen, indien een groot aantal vreemdelingen tegelijk een asielaanvraag indient waardoor het in de praktijk zeer moeilijk is de asielprocedure binnen de termijn van zes maanden af te ronden. Deze bepaling is een letterlijke implementatie van artikel 31, derde lid, derde zin en onder b, van de Procedurerichtlijn.
      
    
    
      2.2.
      In de toelichting op WBV 2023/3 heeft de staatssecretaris voor de reden(en) voor de verlenging van de beslistermijn verwezen naar de brief aan de Tweede Kamer van 3 februari 2023 (Kamerstukken II 2022/23, 19 637, nr. 3068). Daarin staat dat de instroom van eerste asielaanvragen in 2022 bijna 60% meer bedroeg dan in het pre-coronajaar 2019. De productiecijfers van de IND over deze periode laten zien dat in dezelfde jaren het aantal beslissingen op eerste asielaanvragen is gestegen, maar niet voldoende om de stijging van het aantal aanvragen bij te houden. Naar verwachting zal ook in 2023 de instroom hoog blijven en de besliscapaciteit van de IND ruim overstijgen. Dit zal worden versterkt doordat vreemdelingen die eerder op grond van een tijdelijke verblijfsvergunning in Oekraïne verbleven vanaf 4 maart 2023 niet langer in aanmerking komen voor tijdelijke bescherming. De IND heeft onvoldoende capaciteit hiervoor en opschaling kost tijd. Er is door de IND fors geïnvesteerd om de benodigde capaciteit voor de productie te vergroten. De personele capaciteit van directie A&B van de IND is de afgelopen jaren steeds gegroeid, en zal in 2023 ook verder groeien, maar is aan een maximum gebonden vanwege het absorptievermogen van de organisatie. Uit het voorgaande trekt de staatssecretaris de conclusie dat het niet realistisch is om in het jaar 2023 te verwachten dat de IND de asielaanvragen zorgvuldig kan behandelen binnen de standaard wettelijke termijn van zes maanden. De staatssecretaris acht het dan ook noodzakelijk om de verlenging van de wettelijke beslistermijn met negen maanden voor asielaanvragen ook toe te passen op asielaanvragen ingediend vanaf 1 januari 2023 tot 1 januari 2024.
      
    
    
      2.3.
      
        In het verweerschrift van 4 januari 2024 heeft de staatssecretaris toegelicht dat de IND niet in staat is om binnen zes maanden op asielaanvragen te beslissen en dat die situatie in 2023 zou voortduren, ondanks een toegenomen en nog altijd toenemende formatie. De
        reden voor de achterstanden is gelegen in de grote toename van de instroom van eerste asielaanvragen in de periode van 2017 tot en met 2022. Gelet op de (te verwachten) hoge instroom zouden de voorraden en de beslistermijnen bij asielaanvragen van de IND naar verwachting alleen maar oplopen gedurende dit jaar. De eerdere maatregel tot verlenging van de beslistermijn (WBV 2022/22) blijft dus in stand voor asielaanvragen die in 2023 worden ingediend. Uit de herbeoordeling van de maatregel medio 2023 volgde dat de beslistermijnen in asielzaken eerder zouden oplopen dan afnemen. De besliscapaciteit is ondanks maximale werving onvoldoende om de instroom bij te houden en achterstanden in te lopen. De verlenging van de beslistermijn met negen maanden in WBV 2022/22 en WBV 2023/3 is mede ingegeven door de verwachting dat doorlooptijden in de toekomst verder oplopen.
      
      
      
        
          Hoe beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid van WBV 2023/3?
        
        3.	Deze zittingsplaats is van oordeel dat de verlenging van de beslistermijn met WBV 2023/3 onrechtmatig is. Volgens deze zittingsplaats is WBV 2023/3 overbindend wegens strijd met het Unierecht. Dat legt de rechtbank hierna uit.
      
      
      
        
          Uitspraak over WBV 2022/22
        
      
    
    
      3.1.
      Deze zittingsplaats heeft bij uitspraak van 11 maart 2023, ECLI:NL:RBDHA:2024:3193, geoordeeld dat de verlenging van de beslistermijn met WBV 2022/22 niet rechtmatig is en heeft WBV 2022/22 onverbindend geacht. Daaraan ligt met name ten grondslag dat volgens de rechtbank artikel 31, derde lid, derde volzin en onder b, van de Procedurerichtlijn geen ruimte biedt een beslistermijn te verlengen in het geval de onmogelijkheid (/moeilijkheid) om tijdig asielbesluiten te nemen niet alleen wordt veroorzaakt door een plotseling toename van het aantal asielaanvragen tegelijk maar door een combinatie van factoren (grote asielinstroom én reeds bestaande forse achterstanden). De verlengingsmogelijkheid van artikel 31, derde lid, derde volzin en onder b, van de Procedurerichtlijn kan zich voordoen als een goed functionerend asielsysteem - zijnde een systeem waarin binnen zes maanden op (het grootste deel van de) asielaanvragen wordt beslist en waarin geen structurele achterstanden zijn – verstopt raakt door een groot aantal asielaanvragen dat tegelijk wordt ingediend. De verlengingsmogelijkheid is dus niet bedoeld voor een niet goed functionerend, al deels verstopt asielsysteem dat verder verstopt raakt door een groot aantal asielaanvragen dat tegelijk wordt ingediend. Uit de door de staatssecretaris gegeven toelichting bleek niet dat er sprake was van een goed functionerend asielsysteem vóórdat WBV 2022/22 in werking trad. Er was namelijk al een capaciteitstekort en er waren forse achterstanden bij de IND bij de inwerkingtreding van WBV 2022/22 en ook al in de tweede helft van 2021 (toen het aantal asielaanvragen flink begon te stijgen). Het was dus niet alleen het grote aantal asielaanvragen dat tegelijk is ingediend waardoor het voor de staatssecretaris in de praktijk zeer moeilijk was de asielprocedure binnen de termijn van zes maanden af te ronden, maar de reeds bestaande achterstanden waren daar in ieder geval mede de oorzaak van (aldus: een ‘combinatie van factoren’).
      
      
        
          Deze situatie doet zich ook voor bij WBV 2023/3
        
      
    
    
      3.2.
      Uit de onder 2. weergegeven toelichting blijkt dat de redenen voor WBV 2023/3 overeenkomen met die voor WBV 2022/22. De instroom bleef na inwerkingtreding van WBV 2022/22 hoog, dan wel sterker toenemen, waardoor de werkvoorraad bij de IND verder opliep en de staatssecretaris een nieuwe verlenging van de beslistermijn noodzakelijk achtte. De achterstanden zoals die bestonden voorafgaand aan inwerkingtreding van WBV 2022/22 (en in de tweede helft van 2021), waren bij inwerkingtreding van WBV 2023/3 kennelijk nog niet weggewerkt. De verder opgelopen werkvoorraad, waardoor niet binnen zes maanden op asielaanvragen kon worden beslist, is dus niet alleen ontstaan door een hoge instroom voorafgaand aan de inwerkingtreding van WBV 2023/3, maar ook door reeds bestaande forse achterstanden. Ook voorafgaand aan inwerkingtreding van WBV 2023/3 was er sprake van een niet goed functionerend asielsysteem dat door het grote aantal asielaanvragen verder verstopt raakte. Daarvoor is de verlengingsgrond van artikel 31, derde lid, derde zin en onder b, van de Procedurerichtlijn niet bedoeld. Zoals eiser ter zitting terecht heeft gesteld, zou de door de staatssecretaris gewenste lezing van deze verlengingsgrond betekenen dat de staatssecretaris bij blijvende achterstanden steeds weer de beslistermijn met negen maanden zou kunnen verlengen, terwijl de toepassing van een verlengingsgrond een uitzondering moet zijn op de reguliere beslistermijn van zes maanden.
      
      
        
          Overmachtssituatie
        
      
    
    
      3.3.
      Zoals de rechtbank al heeft toegelicht in de uitspraak over WBV 2022/22, begrijpt zij dat de staatssecretaris maatregelen wil nemen om de enorme werkvoorraad bij de IND weg te werken en ziet zij de grote inspanningen van de staatssecretaris om die werkvoorraad terug te brengen. De rechtbank ziet dus ook de enorme uitdagingen waar de IND voor staat, maar die kunnen geen rechtvaardiging zijn voor het toepassen van een verlengingsgrond die daarvoor niet is bedoeld.
      
      
        
          Tussenconclusie
        
      
    
    
      3.4.
      Uit wat hiervoor is overwogen, volgt dat de staatssecretaris ten onrechte toepassing heeft gegeven aan artikel 42, vierde lid, aanhef en onder b, van de Vw. De rechtbank gaat daarom niet in op wat eiser verder heeft aangevoerd. Het voorgaande betekent volgens deze zittingsplaats dat WBV 2023/3 onrechtmatig en dus onverbindend is wegens strijd met het Unierecht.
      
      
        
          Wat betekent de onverbindendheid van WBV 2023/3 voor deze zaak?
        
      
      4. De staatssecretaris heeft de beslistermijn in eisers zaak ten onrechte met negen maanden verlengd. Dit betekent dat de staatssecretaris binnen zes maanden na de asielaanvraag een beslissing had moeten nemen. Dat heeft hij niet gedaan. Eiser heeft na het verstrijken van de beslistermijn van zes maanden een ingebrekestelling verstuurd en meer dan twee weken daarna beroep ingesteld. Op dit moment heeft de staatssecretaris nog steeds niet op de asielaanvraag beslist. De rechtbank verklaart het beroep daarom gegrond en vernietigt het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit op de asielaanvraag.
      
      5. Omdat de staatssecretaris nog geen besluit heeft genomen, moet hij dit alsnog doen. Op grond van artikel 8:55d, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht moet de staatssecretaris dit doen binnen twee weken na het verzenden van deze uitspraak. In bijzondere gevallen of als dit vanwege een wettelijk voorschrift nodig is, kan de rechtbank op grond van het derde lid een andere termijn geven. De rechtbank ziet aanleiding om de staatssecretaris overeenkomstig de uitspraak van de Afdeling van 8 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1560, een andere termijn te geven. Omdat er in dit geval op 9 maart 2023 alleen nog maar een aanmeldgehoor met eiser is gehouden, zal de rechtbank overeenkomstig voornoemde uitspraak van de Afdeling bepalen dat de staatssecretaris binnen zestien weken op de aanvraag dient te beslissen.
      
      6. De rechtbank ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:55d, tweede lid, van de Awb te bepalen dat de staatssecretaris een dwangsom verbeurt als hij de gestelde termijn van zestien weken overschrijdt. De rechtbank stelt de hoogte van deze dwangsom vast op € 100,- per dag, met een maximum van € 7.500,-.
      
      7. Eiser heeft de rechtbank ook verzocht de hoogte van de verbeurde bestuurlijke dwangsom vast te stellen. Op grond van de Tijdelijke wet opschorting dwangsommen IND (Tijdelijke wet) is echter uitgesloten dat er een bestuurlijke dwangsom kan worden verbeurd. De Afdeling heeft bij uitspraak van 30 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3352, geoordeeld dat de Tijdelijke wet in zoverre rechtmatig is. De rechtbank wijst het verzoek om vaststelling van de bestuurlijke dwangsom dan ook af.
      
      8. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard, moet de staatssecretaris de door eiser gemaakte proceskosten vergoeden. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 875,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 0,5).
      
      
        
          Terugkoppeling aan de wetgever
        
      
      9. De rechtbank is zich ervan bewust dat haar oordeel over WBV 2023/3, de vastgestelde beslistermijn en de hoogte van de rechterlijke dwangsom geen oplossing biedt voor het (uitvoerings)probleem waarvoor de IND staat. Sterker nog, de werkvoorraad bij de IND loopt alleen maar op als gevolg van beroepen tegen het niet tijdig beslissen, terwijl uitspraken op die beroepen en daaraan gekoppelde dwangsommen lang niet altijd het gevolg hebben dat alsnog snel op de aanvraag wordt beslist. Zoals de Raad van State ook in het jaarverslag van 2022, p. 25, heeft aangegeven, ontbreekt op dit moment de menskracht eenvoudigweg om (tijdig) op de aanvragen te beslissen, terwijl personeel (dat al schaars is) moet worden ingezet om dit soort beroepen tegen het niet tijdig beslissen te behandelen en dwangsomverzoeken af te handelen. Dwangsombetalingen lossen het probleem niet op, terwijl het effect wel is dat de IND (en de rechtspraak) nog meer overbelast raken. Het instrument van het beroep tegen het niet tijdig beslissen en de daaraan gekoppelde dwangsomregeling schieten in de huidige situatie dan ook hun doel voorbij. Het ligt echter niet op de weg van de bestuursrechter - wiens taak erin is gelegen burgers die in beroep zijn gekomen tegen aan hen gerichte besluiten rechtsbescherming te bieden op basis van de geldende wetgeving - dit probleem op te lossen, hoezeer zij dit probleem ook onderkent. Het bieden van een structurele oplossing gaat de taak van de bestuursrechter te buiten. Het is aan de wetgever om alsnog te voorzien in een oplossing. De rechtbank wijst ter vergelijking op de uitspraak van de Afdeling van 23 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3209.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het, met een besluit gelijk te stellen, niet tijdig nemen van een besluit op de asielaanvraag van eiser;
    - draagt de staatssecretaris op binnen zestien weken na de dag van verzending van deze uitspraak alsnog een besluit op de asielaanvraag van eiser bekend te maken;
    - bepaalt dat de staatssecretaris aan eiser een dwangsom van € 100,- moet betalen voor elke dag waarmee hij de hiervoor genoemde termijn overschrijdt, met een maximum van € 7.500,-;
    - wijst het verzoek om vaststelling van de bestuurlijke dwangsom af;
    - veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 875,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, voorzitter, en mr. F.A. Groeneveld en mr. T. Boesman, leden, in aanwezigheid van mr. R. Groeneveld, griffier.
    
    
    
      De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
    
    
    
      
      
        Informatie over hoger beroep
      
      Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met de uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen 4 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.