ECLI:NL:RVS:2024:3959, Raad van State, 02-10-2024, 202200463/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-10-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 juni 2019 heeft het college burgemeester en wethouders van Utrecht op grond van de Wet openbaarheid van bestuur op verzoek van appellant een aantal documenten geheel of gedeeltelijk openbaar gemaakt. Op 24 maart 2019 heeft appellant het college verzocht om openbaarmaking van de complete asbestinventarisatierapportage van omgevingsvergunning WABO kenmerk 11-05726, inclusief onderliggende stukken die daarbij horen zoals analyserapporten. Het project met WABO kenmerk 11-05726 staat ook wel bekend als het saneringsproject Boerhaavelaan. Bij dat project heeft de woningcorporatie Mitros 350 woningen gerenoveerd. Omdat het bouwjaar van de woningen dateerde van vóór 1994 was het aannemelijk dat bij de bouw van de woningen asbest gebruikt was. Daarom moest voordat de woningen gerenoveerd konden worden een asbestinventarisatie uitgevoerd worden. Een asbestinventarisatie is een onderzoek van een gebouw naar de aanwezigheid van asbest.

202200463/1/A3.
    Datum uitspraak: 2 oktober 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-­Nederland van 2 december 2021 in zaak nr. 20/80 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 juni 2019 heeft het college op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) op verzoek van appellant een aantal documenten geheel of gedeeltelijk openbaar gemaakt.
    Bij besluit van 21 november 2019 heeft het college het door appellant daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 2 december 2021 heeft de rechtbank het door appellant daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 21 november 2019 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen.
    Tegen deze uitspraak heeft appellant hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 24 februari 2023 heeft het college het bezwaar van appellant gegrond verklaard en alsnog een aantal documenten openbaar gemaakt op grond van de Wet open overheid (hierna: Woo).
    appellant heeft gronden tegen dit besluit ingediend.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    appellant heeft een nadere reactie ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld van 6 september 2024, waar appellant via videoverbinding en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Wiersma, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 24 maart 2019 heeft appellant het college verzocht om openbaarmaking van de complete asbestinventarisatierapportage van omgevingsvergunning WABO kenmerk 11-05726, inclusief onderliggende stukken die daarbij horen zoals analyserapporten. Het project met WABO kenmerk 11-05726 staat ook wel bekend als het saneringsproject Boerhaavelaan. Bij dat project heeft de woningcorporatie Mitros 350 woningen gerenoveerd. Omdat het bouwjaar van de woningen dateerde van vóór 1994 was het aannemelijk dat bij de bouw van de woningen asbest gebruikt was. Daarom moest voordat de woningen gerenoveerd konden worden een asbestinventarisatie uitgevoerd worden. Een asbestinventarisatie is een onderzoek van een gebouw naar de aanwezigheid van asbest. Daarbij worden monsters genomen van asbestverdachte materialen, die vervolgens in een laboratorium geanalyseerd worden. Die analyse wordt neergelegd in een analyserapport. In het Asbestconvenant Boerhaavelaan Utrecht van 22 juni 2011 (hierna: het convenant) zijn de gemeente en Mitros overeengekomen dat een matrix voor het project werd opgesteld waarin alle gegevens in relatie tot asbest op adresniveau werden bijgehouden. Deze matrix was een dynamisch document dat gedurende het project werd aangevuld met nieuwe informatie. Bij iedere aanlevering van asbestinventarisaties aan de gemeente Utrecht zou een vernieuwde versie van de matrix worden meegezonden. De woning die appellant huurt van woningcorporatie Woonin, de rechtsopvolger van Mitros, maakt onderdeel uit van het project Boerhaavelaan. In 2011 heeft ook een asbestinventarisatie plaatsgevonden in de woning van appellant.
    2.       De zoekslag is namens het college uitgevoerd door ’de projectleider van het project Boerhaavelaan. Naast de complete asbestinventarisatie van het project heeft appellant ook verzocht om:
    - een afschrift van alle correspondentie die de projectleider intern en extern verstuurde nadat hij het Wob-verzoek van appellant ontving;
    - interne en externe whatsapp-berichten van de projectleider over de kwestie;
    - een kopie van de Cd-rom die onderdeel is van de omgevingsvergunning en de interne stukken waarin naar deze Cd-rom wordt verwezen;
    - informatie over de geadviseerde escalatie van de zaak naar het gemeentebestuur;
    - een afschrift van vastleggingen door de projectleider en/of een andere met name genoemde gemeenteambtenaar in systemen van de gemeente Utrecht over deze kwestie;
    - een overzicht van de data uit de agenda van de projectleider waarop hij afspraken met Mitros had en de bijbehorende redenen van deze afspraken, vanaf 1 mei 2018 tot en met de datum van het Wob-verzoek.
    3.       Het college heeft zestien documenten gevonden die vallen onder het Wob-verzoek. Bij besluit van 19 juni 2019 heeft het college een asbestinventarisatie van DAP Advies B.V. (hierna: DAP) van 8 oktober 2012 en de definitieve versie van de matrix asbest Boerhaavelaan (gedeeltelijk) openbaar gemaakt. De overige veertien documenten zijn e-mailberichten en een terugbelverzoek die gaan over de zoekslag van het college naar aanleiding van een eerder Wob-verzoek van appellant. Deze documenten heeft het college ook gedeeltelijk openbaar gemaakt.
    Uitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft overwogen dat niet aannemelijk is dat het college meer documenten onder zich had dan het heeft aangegeven. De door appellant gevraagde documenten hadden echter wel onder het college moeten berusten en het college had zich daarom meer moeten inspannen om de documenten te verkrijgen. De zoekslag naar documenten die gaan over de asbestinventarisaties, de interne en externe whatsapp-berichten van de projectleider en de notitie over de Cd-rom is onvoldoende geweest.
    Op grond van het convenant moest Mitros zorgdragen voor de complete asbestinventarisatie en daarvan op gezette tijden digitaal verslag doen aan het college. De complete asbestinventarisatie had dus bij het college moeten berusten en het college moet al het redelijkerwijs mogelijke doen om de documenten alsnog te achterhalen. De rechtbank is van oordeel dat het college nog niet alles heeft gedaan om de documenten boven tafel te krijgen.
    Daarnaast is de zoekslag die de projectleider heeft uitgevoerd naar whatsapp-berichten op zijn telefoon te summier, omdat hij niet heeft gezocht naar berichten van niet opgeslagen contacten en in zijn prullenbak. Het college moet de projectleider vragen dit alsnog te doen.
    Over de Cd-rom vindt de rechtbank het niet onaannemelijk dat deze niet bij het college berust, maar gedigitaliseerd is opgenomen bij de omgevingsvergunning. Ook vindt de rechtbank het niet onaannemelijk dat over het bestaan van deze Cd-rom geen correspondentie is. De projectleider heeft echter verklaard dat er een notitie is gemaakt over de Cd-rom. Het college zal deze notitie alsnog openbaar moeten maken of moeten motiveren waarom openbaarmaking geweigerd moet worden.
    Het besluit van 21 november 2019 is naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet zorgvuldig en niet goed gemotiveerd. De rechtbank heeft dat besluit vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar van appellant te nemen.
    5.       In het nieuwe besluit moet het college aantonen dat het zich tot het uiterste heeft ingespannen om de documenten (opnieuw) te verkrijgen. Onder de documenten die het college zal moeten proberen te verkrijgen vallen in ieder geval het rapport van BME Asbestconsult B.V. (hierna: BME) van januari 2012 en een rapport van de asbestinventarisatie van de woning van appellant door DAP op 2 december 2013.
    Verder heeft appellant verzocht om de stukken die aan de definitieve matrix ten grondslag liggen. Dit omvat alle asbestinventarisaties van alle ongeveer 350 adressen van het project. Het college moet per adres motiveren of er een (aanvullende) inventarisatie is uitgevoerd en of het verslag daarvan al openbaar is. Als er asbestsaneringsrapporten zijn opgesteld die nog niet openbaar zijn gemaakt, moet het college een standpunt innemen over het al dan niet openbaar maken van die rapporten.
    Daarnaast moet het college toelichten of de in de matrix gebruikte afkortingen JB en RL voor andere adviesbureaus staan en of er asbestinventarisaties zijn uitgevoerd door deze vermeende onderzoeksbureaus. Als dat zo is moet het college zich inspannen om ook de rapporten van die inventarisaties te verkrijgen, en vervolgens een beslissing nemen over openbaarmaking van die rapporten.
    Tot slot heeft appellant een lijst van meerdere matrices van het project waarover Mitros de beschikking zou hebben. Gelet op het convenant vallen eerdere matrices ook onder het Wob-verzoek. Om de zoekslag voor het college te vergemakkelijken, mag van appellant verwacht worden dat hij de lijst met matrices aan het college geeft. Aan de hand daarvan kan het college de matrices bij Mitros opvragen.
    6.       Ten aanzien van de overige documenten heeft de rechtbank overwogen dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat er meer correspondentie van de projectleider zou zijn dan de al gedeeltelijk openbaar gemaakte e-mailberichten. Verder valt het verzoek van appellant om een overzicht van de agenda van de projectleider met een toelichting daarop buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek, omdat de Wob geen verplichting bevat om een nieuw document naar aanleiding van een Wob-verzoek op te stellen.  Tegen de weigering van documenten over de geadviseerde escalatie van de zaak naar het gemeentebestuur en de vastleggingen van projectleider en/of de andere met name genoemde ambtenaar in de systemen van de gemeente heeft appellant geen beroepsgronden aangevoerd.
    Hoger beroep
    7.       appellant heeft op de zitting laten weten dat de Afdeling geen oordeel hoeft te geven over zijn beroepsgrond dat de rechtbank aan het college een dwangsom had moeten opleggen en over had moeten gaan tot finale geschilbeslechting in plaats van het college een nieuw besluit laten nemen.
    8.       appellant voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat hij wel aannemelijk heeft gemaakt dat de gevraagde stukken onder het college berusten. Op grond van het convenant moest Mitros namelijk alle asbestinventarisatierapporten aan het college overleggen. Daaruit volgt volgens appellant dat het college wel beschikt over de gevraagde rapporten.
    8.1.    Zoals de rechtbank heeft overwogen heeft het college erkend dat de interne administratie rondom het project niet op orde was. De rechtbank heeft appellant ook gelijk gegeven in zijn standpunt dat de documenten bij het college hadden moeten berusten op grond van het convenant. Dat betekent echter niet dat dit ook feitelijk het geval was. Het college heeft onderzoek gedaan en zijn mededeling dat de gevraagde stukken niet bij hem berusten is niet ongeloofwaardig. Uit wat appellant heeft aangevoerd blijken geen aanknopingspunten dat dit anders is. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat het college feitelijk over meer documenten beschikte dan het heeft aangegeven.
    Het betoog slaagt niet.
    9.       Over de gevraagde agenda-afspraken van de projectleider voert appellant aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat appellant in het kader van de klachtprocedure wel een overzicht zou hebben gehad van de afspraken uit de agenda van de projectleider. Het is volgens appellant noodzakelijk dat het college voorkomt dat agenda-afspraken verwijderd kunnen worden zonder dat daarvan een back-up gemaakt wordt.
    9.1.    Anders dan appellant stelt heeft de rechtbank in haar uitspraak niet overwogen dat appellant een overzicht zou hebben gekregen van de afspraken uit de agenda van de projectleider. De rechtbank heeft alleen overwogen dat dat is wat de projectleider op de zitting verklaard heeft. Verder heeft de rechtbank terecht overwogen dat appellant in dit geval geen overzicht van de agenda van de projectleider hoefde te krijgen. Op de zitting bij de rechtbank heeft de projectleider onder ede verklaard dat er wel een afspraak in zijn agenda stond, maar die afspraak is verwijderd. De Wob verplicht niet tot het vervaardigen van een nieuw document als wordt gevraagd om (informatie uit) een document dat niet bestaat.
    Het betoog slaagt niet.
    10.     Wat appellant voor het overige heeft aangevoerd in hoger beroep is niet gericht tegen de dragende overwegingen van de uitspraak van de rechtbank en kan daarom niet leiden tot het oordeel dat die uitspraak niet in stand kan blijven.
    Conclusie hoger beroep
    11.     Het hoger beroep is ongegrond.
    Nieuw besluit op bezwaar
    12.     Het college heeft de uitspraak van de rechtbank uitgevoerd en een nieuw besluit op het bezwaar van appellant genomen op 24 februari 2023. Dit besluit is van rechtswege onderwerp van dit geding, omdat appellant het daarmee niet eens is. Het nieuwe besluit is van na de inwerkingtreding van de Woo. Omdat de Woo onmiddellijk werking heeft, heeft het college het nieuwe besluit genomen met inachtneming van de bepalingen van die wet.
    12.1.  Voor het nieuwe besluit heeft het college Mitros gevraagd om alle informatie die zij nog heeft en die valt onder het informatieverzoek van appellant aan hem te geven. Dat heeft Mitros gedaan. Verder heeft het college navraag gedaan bij Mitros over de afkortingen JB en RL. Deze afkortingen zien op de initialen van opzichters die destijds werkzaam waren bij Mitros. Er zijn geen andere asbestinventarisatiebureaus dan BME en DAP die asbestinventarisaties hebben uitgevoerd. Daarnaast heeft de projectleider naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank een nadere zoekslag verricht naar whatsapp-berichten. Daarbij is niets gevonden. Bij het nieuwe besluit op bezwaar heeft het college het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en ongeveer 1600 bladzijden aan documenten openbaar gemaakt.
    Beroep van rechtswege
    13.     appellant is het niet eens met deze nieuwe beslissing op bezwaar en heeft daartegen gronden aangevoerd. Nog steeds zijn volgens hem niet alle documenten openbaargemaakt die er op basis van het convenant hadden moeten zijn. Zo heeft hij alleen de bijlagen bij de asbestinventarisatierapportages gekregen maar ontbreken de rapportages zelf. Het college had die documenten moeten vorderen bij Mitros.
    13.1.  De Afdeling oordeelt dat het college de opdracht van de rechtbank deugdelijk heeft uitgevoerd. Het college heeft bij Mitros geïnformeerd naar de ontbrekende asbestinventarisatierapporten van alle bij de renovatie betrokken asbestinventarisatiebedrijven en specifiek die van de woning van appellant, de door hem genoemde bijbehorende versies van de matrices, de door de rechtbank genoemde BME-rapporten en de gebruikte afkortingen JB en RL. Mitros heeft de documenten die bij haar zijn gevonden, overgelegd aan het college en nadere vragen van het college daarover beantwoord. Mitros heeft daarvoor ook informatie opgevraagd bij de betrokken aannemer. Hiermee heeft het college zich voldoende ingespannen om de door appellant gevraagde documenten te verkrijgen.
    13.2.  Het college is voor de omvang van het verzoek terecht uitgegaan van de formulering daarvan. Gezien die formulering van het verzoek van appellant mocht het college zich op het standpunt stellen dat de werkplannen en eindbeoordelingen daar buiten vallen. Als appellant het daar niet mee eens is, had hij dat eerder dan pas in de loop van het hoger beroep moeten laten weten.
    Het college hoefde ook niet de correspondentie tussen hem en het college over dit verzoek toe te voegen. appellant mag worden geacht daarover te beschikken en hij heeft dat desgevraagd ook niet bestreden.
    13.3.  De Afdeling oordeelt dat aannemelijk is dat met het nieuwe besluit op bezwaar alle nog beschikbare documenten (gedeeltelijk) openbaar zijn gemaakt.
    Het college erkent dat het niet alle stukken heeft kunnen achterhalen. appellant heeft dus gelijk dat er op grond van het convenant meer documenten hadden moeten zijn. Ook de Afdeling stelt vast dat er aanzienlijke gaten zijn in de informatie die openbaar is gemaakt. Dat enkele feit is echter niet genoeg om te twijfelen aan het onderbouwde standpunt van het college dat na deze zoekslag er niet nog meer documenten zijn die onder het verzoek vallen. Dat Mitros de stukken moet hebben gehad omdat zij die destijds in het kader van het convenant al aan het college had moeten geven, betekent niet dat zij die nog steeds heeft. En wat het college niet heeft gekregen, kan het ook niet openbaar maken. Ook Mitros beschikt niet meer over alle documenten. Hoe dat komt, is niet meer volledig te achterhalen, maar het feit dat het gedeeltelijk gaat om documenten van meer dan 10 jaar geleden speelt, naast het vertrek van betrokken medewerkers, daarbij volgens het college een rol. Die verklaring acht de Afdeling niet onaannemelijk. Om deze redenen hoefde het college de informatie niet onder oplegging van een dwangsom te vorderen, zoals appellant heeft gevraagd. Voor zover dat al zou kunnen, was het college ook niet verplicht de ontbrekende matrix op te vragen bij de advocaat van Mitros. Over het standpunt van appellant dat het college niet een convenant had mogen sluiten met Mitros kan de Afdeling, wat daar ook van zij, in het kader van een verzoek om openbaarmaking geen oordeel geven.
    Voor zover appellant aanvoert dat de stukken inhoudelijk niet juist zijn en de verklaringen van Woonin niet kloppen, overweegt de Afdeling dat verstrekking van informatie door het bestuursorgaan niet de weg opent naar de beoordeling van de juistheid van de informatie door de rechter.
    Het betoog slaagt niet.
    14.     appellant heeft over de verklaring van Mitros over de gebruikte afkortingen JB en RL aangevoerd dat hij die niet gelooft. Volgens hem zou het logischer zijn als de namen van medewerkers in een andere kolom van de matrix zouden staan en kan het niet anders dan dat het de afkortingen van onderzoeksbureaus zijn.
    14.1.  Dit betoog slaagt niet.
    Het college heeft gehoor gegeven aan de opdracht van de rechtbank en Mitros gevraagd om een toelichting over de afkortingen JB en RL. Mitros heeft verklaard dat het gaat om de initialen van de opzichters die bij haar werkten. De Afdeling ziet in wat appellant heeft aangevoerd geen grond om te twijfelen aan deze uitleg van Mitros. appellant heeft geen bedrijf genoemd dat bedoeld zou kunnen zijn met de gebruikte afkortingen. Er zijn ook geen aanwijzingen dat er andere onderzoeksbureaus dan BME en DAP betrokken zijn geweest bij de asbestinventarisatierapportages.
    15.     Verder vindt appellant dat het college niet voortvarend te werk is gegaan gezien de tijd tussen de datum van de rechtbankuitspraak en de verklaring van de projectleider van maart 2022.
    15.1.  De Afdeling volgt appellant hier niet in. Naar aanleiding van de aangevallen uitspraak heeft de projectleider nogmaals gezocht naar whatsappberichten maar deze niet gevonden. De periode van drie maanden vanaf de uitspraak van de rechtbank is daarvoor in dit geval niet te lang. Het college heeft zo ook op dit punt voldaan aan de opdracht van de rechtbank. Aan het verzoek van appellant om in deze uitspraak aanwijzingen te geven over hoe het college hier in de toekomst mee moet omgaan, zal de Afdeling niet voldoen omdat dat buiten de reikwijdte van de beoordeling van het besluit op het Wob/Woo-verzoek valt.
    16.     In wat appellant voor het overige heeft aangevoerd, ziet de Afdeling ook geen grond voor het oordeel dat het college de aangevallen uitspraak niet goed heeft uitgevoerd. Er is daarom geen reden om het besluit op bezwaar van 24 februari 2023 te vernietigen.
    Conclusie beroep van rechtswege
    17.     Het beroep is ongegrond.
    Proceskosten
    18.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep ongegrond;
    II.       verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.C. van Tuyll van Serooskerken, griffier.
    w.g. Willems
    voorzitter
    w.g. Van Tuyll van Serooskerken
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 oktober 2024
    1000-290