ECLI:NL:RVS:2024:2822, Raad van State, 10-07-2024, 202106161/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 maart 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Best aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd om onder meer de zonder omgevingsvergunning opgerichte woning, berging, overkapping en volière op het perceel aan de [locatie] in Best te verwijderen en verwijderd te houden en overtredingen ten aanzien van de loods te beëindigen en beëindigd te houden. [appellant] is eigenaar van het perceel aan de [locatie] in Best. Op het perceel bevinden zich onder meer een bedrijfswoning, een woning, een berging, een overkapping en een volière. Een gedeelte van het perceel is in het bestemmingsplan "Buitengebied Best 2006" bestemd als "Agrarisch gebied". De gronden waarop de bedrijfswoning is gelegen hebben de bestemming "Woondoeleinden (medebestemming)". Een toezichthouder van de gemeente heeft op 29 september 2019 een controle uitgevoerd op het perceel. De bevindingen van deze controle zijn opgenomen in het controlerapport van 19 november 2019. Uit dit rapport volgt onder meer dat binnen de bestemming "Agrarisch gebied" een tweede woning staat met een oppervlakte van 156 m2  en een bijbehorende overkapping.

202106161/1/R2.
    Datum uitspraak: 10 juli 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Best,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­Brabant van 23 juli 2021 in zaak nr. 20/3792 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Best.
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 maart 2020 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd om onder meer de zonder omgevingsvergunning opgerichte woning, berging, overkapping en volière op het perceel aan de [locatie] in Best te verwijderen en verwijderd te houden en overtredingen ten aanzien van de loods te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij besluit van 27 november 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakt bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het primaire besluit herroepen, voor zover het de overtredingen ten aanzien van de loods betreft.
    Bij uitspraak van 23 juli 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 13 december 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. H.G.M. van der Westen, advocaat te Eindhoven, en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Smits, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 3 maart 2020 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant] is eigenaar van het perceel aan de [locatie] in Best. Op het perceel bevinden zich onder meer een bedrijfswoning, een woning, een berging, een overkapping en een volière. Een gedeelte van het perceel is in het bestemmingsplan "Buitengebied Best 2006" bestemd als "Agrarisch gebied". De gronden waarop de bedrijfswoning is gelegen hebben de bestemming "Woondoeleinden (medebestemming)".
    3.       Een toezichthouder van de gemeente heeft op 29 september 2019 een controle uitgevoerd op het perceel. De bevindingen van deze controle zijn opgenomen in het controlerapport van 19 november 2019. Uit dit rapport volgt onder meer dat binnen de bestemming "Agrarisch gebied" een tweede woning staat met een oppervlakte van 156 m2  en een bijbehorende overkapping. Tevens liggen binnen deze bestemming een berging van 30 m2  en een volière van 40 m2. Voor geen van bovenstaande bouwwerken is een omgevingsvergunning verleend.
    4.       Het college heeft, voor zover hier van belang, bij het besluit van 27 november 2020 de last onder dwangsom gehandhaafd om de woning, de berging, de overkapping en de volière op het perceel te verwijderen en verwijderd te houden, wegens het zonder omgevingsvergunning bouwen van deze bouwwerken en het gebruik van de gronden op het perceel in strijd met het bestemmingsplan. Dit zijn volgens het college overtredingen van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo.
    De aangevallen uitspraak
    5.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college het beroep van [appellant] op het vertrouwensbeginsel ten aanzien van de woning en de berging terecht niet heeft gehonoreerd. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat het weliswaar, gelet op de formulering van de toezegging, gaat om een uitlating van een overheidsfunctionaris over de wijze van de uitoefening van de bevoegdheid tot vergunningverlening die bij [appellant] de indruk heeft kunnen wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur en daarmee om een toezegging die zou kunnen leiden tot een gerechtvaardigd beroep op het vertrouwensbeginsel. Ook heeft de rechtbank overwogen dat de toezegging aan verweerder kan worden toegerekend. In aanmerking genomen de omstandigheden dat [appellant] niet heeft weersproken dat hij wist dat de toezegging niet de juiste wijze was om een vergunning voor het bouwen van de woning en de berging te krijgen en hij wist dat hij daarvoor een vergunning nodig had, heeft de rechtbank echter geoordeeld dat [appellant] zich niet te goeder trouw op het vertrouwensbeginsel kan beroepen. Omdat de toezegging betrekking heeft op de wijze van de uitoefening van de bevoegdheid tot vergunningverlening, kan deze niet inhouden dat het [appellant] wordt toegestaan om zonder vergunning te bouwen. Ook mocht [appellant] er op basis van de toezegging niet op vertrouwen dat nooit handhavend zou worden opgetreden. Daarom kan de omstandigheid dat gedurende lange tijd niet handhavend is opgetreden niet bijdragen aan de constatering dat een in rechte te eerbiedigen vertrouwen is gewekt.
    Vervolgens heeft de rechtbank overwogen dat, omdat het betoog van [appellant] uitgaat van een gerechtvaardigd beroep op het vertrouwensbeginsel en de rechtbank heeft geoordeeld dat dit beroep niet opgaat, zij geen aanleiding ziet om in te gaan op wat [appellant] ten aanzien van de oppervlakte van de woning heeft gesteld. Verder heeft de rechtbank overwogen dat de weigering van het college om mee te werken aan legalisering van de overkapping de toets der kritiek kan doorstaan.
    Ten slotte heeft de rechtbank geoordeeld dat het college bevoegd was om handhavend op te treden tegen de bouw en het gebruik van de volière op het perceel.
    Het hoger beroep
    Ingetrokken hogerberoepsgrond
    6.       Op de zitting heeft [appellant] de hogerberoepsgrond dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bevoegd was om handhavend op te treden tegen de bouw en het gebruik van de volière op het perceel, ingetrokken.
    Bevoegdheid om handhavend op te treden
    7.       Niet in geschil is dat sprake is van overtredingen met betrekking tot de woning, de berging, de overkapping en de volière, en dat het college bevoegd was om daartegen handhavend op te treden.
    Had het college moeten afzien van handhaving?
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat sprake is van bijzondere omstandigheden waaronder van het college mag worden gevergd niet handhavend op te treden. In dat kader voert hij aan dat hem een beroep toekomt op het vertrouwensbeginsel. Daarnaast betoogt hij dat de overschrijding van de oppervlakte van de woning zo gering is dat handhaving niet evenredig is, en dat concreet zich op legalisatie bestaat voor de bij de woning aanwezige overkapping en de volière.
    - Beginselplicht tot handhaving
    9.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    - Vertrouwensbeginsel
    10.     [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zijn beroep op het vertrouwensbeginsel ten aanzien van de woning en de berging terecht niet heeft gehonoreerd. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, voert [appellant] hiertoe aan dat de toen voor ruimtelijke ordening verantwoordelijk wethouder hem in een brief van 26 januari 1999 heeft toegezegd dat niet handhavend zal worden opgetreden tegen de woning en de berging op het perceel. In dat verband heeft de rechtbank volgens [appellant] ten onrechte overwogen dat hij niet te goeder trouw was, aangezien hij de relevante feiten en omstandigheden correct heeft weergegeven voordat de toezegging werd gedaan. Ook is het niet zo dat hij besefte of had moeten beseffen dat de uitlating van de wethouder ging over een beslissing die buiten de bevoegdheid van het bestuursorgaan lag, of anderszins in strijd was met de toepasselijke rechtsregels. [appellant] wijst erop dat hij wist dat in de regel een bouwvergunning nodig is voor het bouwen van een woning, maar dat het in dit geval ging om een gebouwtje en een berging van bescheiden omvang. Bovendien is hem in de brief toegezegd dat het gebouwtje bewoond mocht worden, zodat hij erop kon vertrouwen dat geen gebruik zou worden gemaakt van de bevoegdheid om handhavend op te treden. Daarbij is volgens [appellant] ook relevant dat het college bijna 20 jaar lang niet handhavend heeft opgetreden, terwijl het bekend was met de aanwezigheid van de berging en het gebouwtje, en met de bewoning daarvan.
    10.1.  Het college heeft zich in hoger beroep op het standpunt gesteld te twijfelen aan de authenticiteit van de brief, omdat niet is gebleken dat de toenmalig wethouder de brief in zijn hoedanigheid als wethouder heeft ondertekend, de brief niet door de toenmalig wethouder zelf is geschreven, en de toestemming op een kladblokvelletje zonder een gemeentelijk stempel staat in plaats van gemeentelijk briefpapier. Bovendien heeft de toenmalig wethouder zijn eigen naam niet zelf op de brief geschreven, want dat is door de opsteller van de brief gedaan.
    - Het oordeel van de Afdeling
    10.2.  Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    Er is onder meer geen sprake van gerechtvaardigde verwachtingen als degene die een beroep op het vertrouwensbeginsel heeft gedaan de relevante feiten en omstandigheden onjuist of onvolledig heeft weergegeven, hij gelet op zijn specifieke kennis of deskundigheid had moet beseffen dat de uitlating of gedraging in strijd was met de toepasselijke rechtsregels dan wel de uitlating zo duidelijk in strijd was met de toepasselijke rechtsregels dat hij dit had moeten beseffen.
    10.3.  In de handgeschreven en niet op briefpapier van de gemeente gestelde brief van 26 januari 1999 staat: "Beste [appellant], hierbij geef ik (Toon Reijnders) toestemming voor het bouwen en bewonen van een gebouwtje op de [locatie] in Best van maximaal 150 m2 en een berging van maximaal 25 m2 op een afstand van minimaal 60 m achter de hoofdwoning. Vriendelijke groet, A. Reijnders".
    10.4.  In wat het college heeft aangevoerd ziet de Afdeling onvoldoende aanleiding om te twijfelen aan de authenticiteit van de brief. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het college niet heeft betwist dat de paraaf in de brief van de toenmalig wethouder Reijnders is. Daarnaast heeft het college op de zitting erkend dat het geen enkel onderzoek naar de authenticiteit van de brief heeft gedaan. Aldus heeft het college onvoldoende aannemelijk gemaakt dat de brief niet authentiek is. De rechtbank is daarom terecht uitgegaan van de authenticiteit van de brief.
    10.5.  De Afdeling overweegt dat uit de brief kan worden afgeleid dat de toenmalig wethouder Reijnders de uitlating heeft gedaan dat hij toestemming verleent voor het bouwen en bewonen van een woning en een berging die aan de in de brief vermelde oppervlakten voldoet. In de brief staat niet vermeld dat de toenmalig wethouder van oordeel zou zijn dat voor het bouwen van de woning en de berging op het perceel geen omgevingsvergunning vereist was. Naar het oordeel van de Afdeling kon en mocht [appellant] dit in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs ook niet afleiden uit de brief. Gelet op de omstandigheid dat [appellant] blijkens zijn verklaringen wist dat in de regel een bouwvergunning nodig is, en gelet op de aard en omvang van de woning en de berging, had [appellant] moeten beseffen dat de uitlating van de toenmalig wethouder in dit geval niet een verklaring inhield dat het toegestaan zou zijn om zonder omgevingsvergunning een woning en berging te bouwen en als zodanig te gebruiken. Uit de brief kon [appellant] dan ook evenmin afleiden dat het college tegen de bouw en het gebruik zonder vergunning van deze bouwwerken op het perceel nooit handhavend zou optreden. Dat het college bijna twintig jaar niet handhavend is opgetreden, terwijl het wel bekend was met de bouw en het gebruik van de woning en de berging, maakt dit in dit geval, gelet op de aard en de omvang van de overtreding, die als substantieel valt te duiden, niet anders. De conclusie is dan ook dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat [appellant] op basis van de toezegging er niet op mocht vertrouwen dat nooit handhavend zou worden opgetreden.
    Het betoog slaagt niet.
    - Handhavend optreden onevenredig?
    11.     [appellant] betoogt dat, aangezien hem een gerechtvaardigd beroep op het vertrouwensbeginsel toekomt, de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op zijn betoog in beroep, dat de oppervlakte van de woning slechts in zodanig geringe mate afwijkt van de door het college toegezegde oppervlakte van 150 m² (namelijk 2 m² meer), dat het college redelijkerwijs niet heeft kunnen vorderen dat de woning wordt verwijderd.
    11.1.  Naar het oordeel van de Afdeling kan het bouwen van een woning van 156 m² zonder te beschikken over de benodigde omgevingsvergunning niet worden aangemerkt als een overtreding van geringe aard en ernst. Er is in zoverre dan ook geen sprake van bijzondere omstandigheden waaronder van het college mag worden gevergd om van handhaving af te zien. Voor zover [appellant] in dit verband heeft betoogd dat hem een gerechtvaardigd beroep op het vertrouwensbeginsel toekomt, heeft de Afdeling hiervoor onder 10.5 geoordeeld dat dit betoog niet slaagt. De Afdeling ziet daarom geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op de geringe afwijking van de oppervlakte van de woning ten opzichte van de door het college toegezegde oppervlakte.
    Het betoog slaagt niet.
    - Concreet zicht op legalisatie?
    12.     Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte niet heeft beoordeeld of de bij de woning aanwezige overkapping en de volière kunnen worden gelegaliseerd door verlening van een tijdelijke omgevingsvergunning op grond van artikel 4, onderdeel 11, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht.
    12.1.  De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant] aldus dat de rechtbank volgens hem heeft miskend dat ten tijde van het besluit van 27 november 2020 concreet zicht op legalisatie van de overkapping en de volière bestond, zodat het college om die reden had moeten afzien van handhavend optreden ten aanzien van de overkapping en de volière. Daarover overweegt de Afdeling dat uit het besluit van 27 november 2020 volgt dat het college niet bereid is om vergunningen te verlenen voor de overkapping en de volière. Mede gelet op het feit dat [appellant] ten tijde van dit besluit geen vergunningen ter legalisering van deze bouwwerken had aangevraagd, bestond naar het oordeel van de Afdeling daarom geen concreet zicht op legalisatie.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    13.     Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd.
    14.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A. Kuijer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, griffier.
    w.g. Kuijer
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Kuipers
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2024
    271-1075