ECLI:NL:RBAMS:2023:1676, Rechtbank Amsterdam, 20-03-2023, AMS 21/2910
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-03-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Het is onredelijk dat de gemeente Amsterdam bij een eerste overtreding van de meldplicht een maand na de wijzigingen in de regelgeving hierover aan verhuurders een boete van 3.000 euro heeft opgelegd.

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: AMS 21/2910 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 maart 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres 
    (gemachtigde: mr. B. Blanckenburg),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerder 
    (gemachtigden: mrs. R. d'Hooghe en H. Munk).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de bestuurlijke boete van € 6.000,-  die verweerder aan eiseres heeft opgelegd wegens overtreding van artikel 24 van de Huisvestingswet 2014 (Hvw).
      
    
    
      1.2.
      Met het bestreden besluit van 23 april 2021 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.3.
      Bij besluit van 20 januari 2023 heeft verweerder het bestreden besluit herzien, in die zin dat de boete wordt gematigd tot € 3.000,-.
      
    
    
      1.4.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift en eiseres heeft aanvullende gronden ingediend. 
      
    
    
      1.5.
      De rechtbank heeft het beroep op 6 februari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van verweerder. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      2.1.
      De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht aan eiseres een boete heeft opgelegd. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
      
    
    
      2.2.
      De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Dat betekent dat eiseres gelijk krijgt. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
    
    
      2.3.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
    
    
      2.4.
      Bij de beoordeling zijn de volgende feiten en omstandigheden relevant. Eiseres is eigenaar van een woning aan de [adres] (hierna: de woning) en staat daar ingeschreven. Toezichthouders van verweerder hebben op 29 oktober 2020 digitaal onderzoek verricht. Hieruit volgt dat er (op 14 juli 2020) een vergunning voor vakantieverhuur is verleend aan eiseres. Verder zijn er in het jaar 2020 over twee periodes meldingen van vakantieverhuur geweest, te weten 21 augustus 2020 tot 24 augustus 2020 en 4 september 2020 tot 11 september 2020. De woning wordt op de website van Airbnb aangeboden onder de naam ‘ [Airbnb-naam] ’ door de host [naam] . In totaal zijn er 26 recensies achtergelaten. Er is een recensie achtergelaten op 16 augustus 2020 en de laatste recensie is van september 2020.
      
    
    
      2.5.
      Verweerder heeft een bestuurlijke boete van € 6.000,- aan eiseres opgelegd omdat in strijd is gehandeld met de Hvw door zich niet te houden aan een gestelde voorwaarde de elektronische meldplicht bij de verleende onttrekkingsvergunning. Verweerder heeft in het besluit op bezwaar de boete gehandhaafd. 
      
    
    
      2.6.
      Verweerder heeft een nieuw boetebeleid ingesteld met betrekking tot boetes van administratieve overtredingen van na 1 oktober 2021 waarbij een boete van € 3.000,- wordt opgelegd. De Beleidsregel matiging bestuurlijke boete Huisvestingsverordening en Leegstandverordening (het matigingsbeleid) is gepubliceerd op 10 januari 2023 en op 11 januari 2023 in werking getreden. Daarin is proportionaliteitsbeleid opgenomen voor eerste administratieve boetes voor vakantieverhuur. In het herziene besluit heeft verweerder, ondanks dat de overtreding van voor 1 oktober 2021 is, uit coulance en conform dit matigingsbeleid de boete van eiseres verlaagd tot € 3.000,-. 
      
      
        
          Overtreding en overtreder
        
      
      
      
        3.	Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres de Hvw heeft overtreden door in strijd met de voorschriften in de verleende vergunning niet iedere periode van vakantieverhuur te melden.  
      
      
      
        
          Matiging boete?
        
      
      
    
    
      4.1.
      Eiseres heeft – kortgezegd – aangevoerd dat ook het nieuwe beleid, waarmee de boete wordt gematigd tot € 3.000,- geen recht doet aan het evenredigheidsbeginsel. De boete dient te worden gematigd tot nihil, subsidiair tot € 600,- (10% van het oude boetebedrag) en meer subsidiair tot € 1.500,- (25% van het oude boetebedrag). Daarbij is ook relevant dat de communicatie rond het boetebeleid en de meldplicht niet duidelijk is geweest. 
      
    
    
      4.2.
      Verweerder verwijst naar het gefixeerde boetestelsel en acht het uit coulance gematigde bedrag van € 3.000,- passend. Als de boetes te laag zijn, of geen lik op stuk beleid wordt gevoerd, nodigt dit uit tot berekenend gedrag in de zin dat vakantieverhuurders net zo lang niet melden, tot zij betrapt worden. Amsterdam onderscheidt zich bovendien van andere steden, omdat de leefbaarheid hier onder veel grotere druk staat. Dit rechtvaardigt dan ook de hoogte van de gehanteerde boetes. Er doen zich ook geen bijzondere omstandigheden voor om verder te matigen. De communicatie over het boetebeleid en de meldplicht was wel duidelijk en het is de verantwoordelijkheid van eiseres om op de hoogte te zijn van de geldende regels. 
      
    
    
      4.3.
      De rechtbank stelt voorop dat de hoogte van de (aanvankelijke) boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld. In artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat, indien de hoogte van de boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, het bestuursorgaan niettemin een lagere boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van de overtreding en een geringe financiële draagkracht kunnen worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om een boete te matigen.
      
    
    
      4.4.
      De rechtbank is van oordeel dat zich in dit geval  omstandigheden hebben voorgedaan die aanleiding hadden moeten zijn om af te zien van het opleggen van een boete. Daarbij acht de rechtbank het volgende relevant. 
      
    
    
      4.5.
      De Afdeling heeft op 29 januari 2020 de eerdere meldplicht, waarmee een vrijstelling was gegeven voor een vergunningplicht ten behoeve van vakantieverhuur, onverbindend verklaard. Omdat de meldplicht volgde uit een met de Hvw strijdige en daarom onverbindende vrijstellingsbepaling, oordeelde Afdeling dat de grondslag voor de meldplicht in de Huisvestingsverordening (Hvv) was komen te vervallen. Tabel 2 in bijlage 3 bij de Hvv achtte de Afdeling eveneens onverbindend, voor zover daarin een boetebedrag wegens het niet voldoen aan de meldplicht is opgenomen. Naar aanleiding van deze uitspraak heeft de gemeente, in afwachting van reparatiewetgeving, geen boetes meer opgelegd wegens overtreding van de meldplicht. Op 29 juni 2020 heeft de gemeente een reparatie doorgevoerd in de Hvv, waarbij de meldplicht is opgenomen als voorschrift bij een aan te vragen vergunning voor vakantieverhuur. Verweerder heeft deze reparatieverordening gepubliceerd op 29 juni 2020 en deze is ingegaan per 1 juli 2020. Verweerder heeft op zitting te kennen gegeven dat in de maand juli 2020 nog niet is gehandhaafd. Vanaf 1 augustus 2020 is de gemeente tot handhaving overgegaan en zijn bij schendingen van de meldplicht boetes opgelegd. De overtreding van eiseres dateert van half augustus 2020.
      
    
    
      4.6.
      De rechtbank acht het niet redelijk of evenredig dat verweerder in dit geval bij de eerste overtreding van de meldplicht zo kort na de invoering van wijzingen in de Hvv is overgegaan tot het opleggen van een boete. Hierbij weegt de rechtbank het volgende mee. Eiseres was wel per 14 juli 2020 in het bezit van de benodigde vergunning voor vakantieverhuur. In die vergunning staat weliswaar vermeld dat vakantieverhuurders zich aan meerdere regels moeten houden, waaronder het melden van perioden van vakantieverhuur, maar niet wordt vermeld wat de gevolgen zijn wanneer zij dit niet doen. Bij het opleggen van hoge boetes als waar het hier om gaat, acht de rechtbank het van belang dat verweerder in de vergunning melding maakt van zowel de voorwaarden van de vergunning, als de sancties bij overtreding van die voorwaarden. Verweerder is een maand na inwerkingtreding van de nieuwe Hvv direct overgegaan tot handhaving en beboeting. Van enige communicatie vanuit verweerder richting vakantieverhuurders hierover in de periode in geding is niet gebleken. De rechtbank is daarom van oordeel dat er een langere overgangstermijn gegund had moeten worden na de inwerkingtreding van de nieuwe Hvv voordat over kon worden gegaan tot het opleggen van een boete, zodat vakantieverhuurders enige tijd was gegund om bekend te raken met de nieuwe voorwaarden en de sancties bij overtreding daarvan. De rechtbank merkt daarbij op dat zij bekend is met het feit dat in Weesp, thans een onderdeel van de gemeente Amsterdam, per 1 januari 2023 is een meld- en vergunningplicht ingevoerd voor vakantieverhuur, waarbij een overgangstermijn van zes maanden wordt gehanteerd waarin niet wordt gehandhaafd. Daar komt bij dat verweerder eiseres tegelijk met het voornemen tot oplegging van de boete ook een waarschuwingsbrief heeft gestuurd vanwege schending van de meldplicht. Daarin stond dat de aan eiser verleende vergunning bij een volgende overtreding zal worden ingetrokken. De rechtbank vindt dat verweerder in dit geval – dus mede in het licht van het feit dat de Hvv pas zo kort daarvoor was gewijzigd – had kunnen volstaan met deze waarschuwing en dat het daarnaast opleggen van een boete in dit geval onevenredig is.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      5.1.
      Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit wegens strijd met artikel 5:46, derde lid, van de Awb. De rechtbank ziet aanleiding het primaire besluit te herroepen en de boete met toepassing van artikel 8:72a van de Awb vast te stellen op nihil. De rechtbank bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit.
      
    
    
      5.2.
      Omdat het beroep gegrond is krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 2.868,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, met een waarde per punt van € 597,-; 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1). Ook moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het herziene (bestreden) besluit;
      
      
        herroept het primaire besluit;
      
      
        stelt het boetebedrag vast op nihil;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit;
      
      
        veroordeelt verweerder tot betaling van € 2.868,- aan proceskosten aan eiseres;
      
      
        bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 181,- vergoedt.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.D. Arnold, rechter, in aanwezigheid van mr. P. Tanis, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 20 maart 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
  
    
      Huisvestingswet 2014
    
    
      Artikel 21
    
    1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
    …
    
    
      Artikel 24
      De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening regels omtrent de gronden die tot weigering van een vergunning als bedoeld in artikel 21, artikel 22, eerste lid, of artikel 23c, eerste lid kunnen leiden en de voorwaarden en voorschriften die burgemeester en wethouders kunnen verbinden aan een vergunning als bedoeld in die artikelen.
    
    
    
  
  
    Huisvestingsverordening Amsterdam 2020
    
    
      
        Artikel 3.1.1 Reikwijdte vergunningplicht
      
    
    1. Als woonruimte gelegen in de gemeente Amsterdam waarvoor de vergunningplicht geldt als bedoeld in artikel 21, onderdelen a, b, c en d, van de Huisvestingswet wordt aangewezen:
    a. alle zelfstandige woonruimten met een rekenhuur tot de liberalisatiegrens;b. alle zelfstandige woonruimten tot en met 200 huurpunten;c. alle zelfstandige woonruimten met meer dan 200 huurpunten; en,d. alle onzelfstandige woonruimten tot 750 huurpunten.
    2. Solids genoemd in bijlage 1 behorende bij deze verordening vallen niet onder het werkingsgebied van dit hoofdstuk.
    3. Het is verboden om woonruimte als bedoeld in het eerste lid zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
    b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden;
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte(n) om te zetten of omgezet te houden; of,d. tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden (woningvorming).
    
    
      
        Artikel 3.3.8b Voorwaarden en voorschriften onttrekkingsvergunning voor vakantieverhuur
      
    
    
    
      1.Voor een vergunning voor het onttrekken van een woonruimte aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van vakantieverhuur gelden de volgende voorwaarden:
      a.de aanvrager heeft de betreffende woonruimte als hoofdverblijf en staat op het adres van de woonruimte ingeschreven in de basisregistratie personen;b.de woonruimte waar de aanvraag betrekking op heeft, is niet in eigendom van een woningcorporatie;c.de woonruimte waar de aanvraag betrekking op heeft is niet gelegen in een gebied waar een verbod op vakantieverhuur geldt;d.de vergunning is geldig gedurende het kalenderjaar waarin deze is verleend en de eerste drie maanden van het daaropvolgende kalenderjaar; ene.de vergunning is persoons- en woonruimtegebonden.2.Aan een vergunning worden de volgende voorschriften verbonden:a. degene die de woonruimte in gebruik geeft voor vakantieverhuur heeft de betreffende woonruimte als hoofdverblijf en staat op het adres van de woonruimte ingeschreven in de basisregistratie personen;b. er wordt niet aan meer dan vier personen per nacht onderdak verleend;c. de woonruimte wordt maximaal dertig nachten per kalenderjaar verhuurd;d. er wordt een zelfstandige woonruimte exclusief in gebruik gegeven;e. de exploitant, of een andere bewoner die hoofdverblijf heeft, en staat ingeschreven in de basisregistratie personen op het adres van de woonruimte, meldt het aantal nachten van iedere verhuring elektronisch bij burgemeester en wethouders op een door burgemeester en wethouders voorgeschreven wijze;f. er treedt geen onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van de betreffende woonruimte op. Er is sprake van een onaanvaardbare inbreuk als bedoeld in de vorige volzin, indien:
    
    
    
      
        I. er sprake is van aantoonbare overlast op grond van objectieve feiten en omstandigheden; enII. de overlastveroorzaker en bewoner(s) vooraf door de klager(s) en door burgemeester en wethouders op de overlast zijn gewezen en dit niet tot beëindiging van de overlast heeft geleid.
        3.Burgemeester en wethouders kunnen gebieden aanwijzen waar een verbod op vakantieverhuur geldt.
        4.Burgemeester en wethouders kunnen een andere geldigheidstermijn verbinden aan de vergunning dan de termijn genoemd in het eerste lid, onderdeel d.
        5.Burgemeester en wethouders kunnen het aan verleende vergunningen verbonden voorschrift met betrekking tot het toegestane te verhuren nachten als genoemd in het tweede lid, onderdeel c, wijzigen.
        6.Burgemeester en wethouders kunnen verleende vergunningen wijzigen en verleende vergunningen intrekken indien veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten wijziging nodig maken.
      
      
      
        
          
        
      
    
  
  
     Opgelegd bij besluit van 10 december 2020.
  
  
     De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 2 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2096. 
  
  
     ECLI:NL:RVS:2020:261.