ECLI:NL:RVS:2024:3219, Raad van State, 07-08-2024, 202206976/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-08-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 juli 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Maasgouw aan Emterra B.V. op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht een omgevingsvergunning verleend voor de oprichting en het gebruik van het [strandpaviljoen] aan de [locatie] in Heel voor (dag)recreatieve activiteiten en het houden van besloten (thema)events, feesten en bijeenkomsten met daaraan verbonden horeca. Emterra B.V. heeft op 28 november 2014 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het oprichten en het gebruik van een strandpaviljoen met steiger met een oppervlakte van ongeveer 1.950 m² ten behoeve van dagrecreatieve activiteiten op het [recreatiepark] aan de [locatie] in Heel. Volgens de aanvraag en de bijbehorende ruimtelijke onderbouwing van 20 februari 2019 heeft het strandpaviljoen een recreatie- en bijeenkomstfunctie voor 1.000 personen, waarbij de activiteiten voornamelijk in de dag- en avondperiode en zowel binnen in het strandpaviljoen als buiten op het omliggende terrein van het strandpaviljoen zullen plaatsvinden.

202206976/1/R2.
    Datum uitspraak: 7 augustus 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante A], gevestigd te Heel, gemeente Maasgouw, [appellant B], wonend te Heel, gemeente Maasgouw, en de erven van [appellant C], laatstelijk gewoond hebbend te Heel, gemeente Maasgouw, (hierna: [appellante A] en anderen)
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 13 oktober 2022 in zaak nr. 19/2250 in het geding tussen:
    [appellante A], [appellant B] en de erven van [appellant C]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Maasgouw.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 juli 2019 heeft het college aan Emterra B.V. op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) een omgevingsvergunning verleend voor de oprichting en het gebruik van het [strandpaviljoen] aan de [locatie] in Heel voor (dag)recreatieve activiteiten en het houden van besloten (thema)events, feesten en bijeenkomsten met daaraan verbonden horeca.
    Bij uitspraak van 13 oktober 2022 heeft de rechtbank het door [appellante A] en anderen daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellante A] en anderen hoger beroep ingesteld.
    Het college en Emterra B.V. hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Emterra B.V. en [appellante A] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 28 maart 2024, waar [appellante A] en anderen, vertegenwoordigd door mr. Th.J.H.M. Linssen, advocaat te Tilburg, en het college, vertegenwoordigd door mr. E.H.J. Pietermans en ing. C.P.H.G. van der Goor, zijn verschenen. Verder is op de zitting Emterra B.V., vertegenwoordigd door mr. drs. M.J.H. Verburg en [gemachtigde], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wabo.
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 28 november 2014. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Emterra B.V. heeft op 28 november 2014 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het oprichten en het gebruik van een strandpaviljoen met steiger met een oppervlakte van ongeveer 1.950 m² ten behoeve van dagrecreatieve activiteiten op het [recreatiepark] aan de [locatie] in Heel. Volgens de aanvraag en de bijbehorende ruimtelijke onderbouwing van 20 februari 2019 heeft het strandpaviljoen een recreatie- en bijeenkomstfunctie voor 1.000 personen, waarbij de activiteiten voornamelijk in de dag- en avondperiode en zowel binnen in het strandpaviljoen als buiten op het omliggende terrein van het strandpaviljoen zullen plaatsvinden.
    Het strandpaviljoen is inmiddels opgericht en in gebruik genomen.
    3.       [appellante A] en anderen zijn gevestigd of eigenaar van agrarische percelen in de nabije omgeving ten noorden van de projectlocatie. Zij zijn het niet eens met de verlening van de omgevingsvergunning, omdat zij door het gebruik van het strandpaviljoen vrezen voor onevenredige ruimtelijke gevolgen zoals parkeer- en verkeersproblematiek.
    4.       Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Heel - Panheel". Op grond van dit bestemmingsplan is de enkelbestemming "Recreatie - Dagrecreatie" en de functieaanduiding "dagrecreatie" aan de gronden op de projectlocatie toegekend.
    De voor "Recreatie - Dagrecreatie" aangewezen gronden zijn op grond van artikel 18.1, aanhef en onder a en d, van de planregels bestemd voor dagrecreatief gebruik en ter plaatse van de aanduiding "dagrecreatie" voor aan dagrecreatie ondergeschikte horeca. Ingevolge artikel 1.43 van de planregels wordt onder dagrecreatie verstaan: "activiteiten ter ontspanning in de vorm van sport, spel, toerisme en educatie, waarbij overnachting niet is toegestaan."
    5.       Het college heeft bij het besluit van 16 juli 2019 met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, artikel 2.10, tweede lid, en artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 6.5 van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor), de gevraagde omgevingsvergunning verleend.
    In het besluit van 16 juli 2019 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het gebruik van het strandpaviljoen voor het houden van besloten thema-events, feesten en bijeenkomsten met bijbehorende horeca-functie weliswaar in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan, omdat dit niet kan worden gerelateerd aan dagrecreatie, maar dat er sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Het houden van besloten thema-events, feesten en bijeenkomsten met bijbehorende horeca-functie past volgens het college binnen de bestaande ruimtelijk-stedenbouwkundige structuur. Ook worden er geen archeologische waarden of flora en fauna verstoord door de ruimtelijke ontwikkeling en wordt het woongenot van de omwonenden niet onevenredig aangetast, aldus het college.
    Aan de omgevingsvergunning zijn diverse voorschriften verbonden, onder meer om mogelijke (geluid)overlast voor de directe omgeving te voorkomen of zoveel mogelijk te beperken. Zo zijn er beperkingen gesteld met betrekking tot de nachtelijke openingstijden. Ook mag versterkte en/of livemuziek uitsluitend binnen in het strandpaviljoen plaatsvinden, waarbij de ramen en deuren in beginsel gesloten moeten blijven. Verder moet de exploitant erop toezien dat de gasten van het strandpaviljoen op het daarvoor bestemde parkeerterrein parkeren.
    De uitspraak van de rechtbank
    6.       De rechtbank heeft het beroep van [appellante A] en anderen niet-ontvankelijk verklaard. Daartoe overweegt de rechtbank dat de percelen van [appellant B] en de erven van [appellant C] op een afstand van respectievelijk 520 m en 350 m van het vergunde strandpaviljoen zijn gelegen. Gelet op deze afstanden is naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk dat zij gevolgen van enige betekenis ondervinden van het bouwplan.
    Toetsingskader
    7.       Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of de verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht.
    8.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Hoger beroep
    Goede procesorde
    9.       Emterra B.V. voert aan dat [appellante A] en anderen de verklaring van [bedrijf] pas in hoger beroep hebben overgelegd. Het is volgens hen in strijd met een goede procesorde indien de Afdeling dit stuk in de beoordeling betrekt.
    9.1.    Ook na afloop van de beroepstermijn en, als die termijn is gegeven, na afloop van de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), kunnen, gelet op artikel 8:58 van de Awb, nieuwe argumenten worden aangevoerd en stukken, ter motivering van een eerdere beroepsgrond, worden ingediend, tenzij dat in strijd is met een goede procesorde. Dat is het geval als die argumenten, gegevens of stukken verwijtbaar zo laat worden ingediend dat de andere partijen worden belemmerd om daarop voldoende te reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor op andere wijze wordt belemmerd.
    9.2.    De Afdeling overweegt dat [appellante A] en anderen beogen om met de verklaring van [bedrijf] hun eerder ingenomen stellingen over parkeer- en verkeershinder nader te onderbouwen. Het gaat om een stuk van beperkte omvang dat al op 3 januari 2023 is ingediend. Andere partijen zijn dan ook niet belemmerd om daarop voldoende te reageren. Ook wordt de goede voortgang van de procedure niet op andere wijze belemmerd. Er bestaat daarom geen aanleiding dit stuk wegens strijd met een goede procesorde buiten beschouwing te laten.
    Heeft de rechtbank het beroep terecht niet-ontvankelijk verklaard?
    10.     [appellante A] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij geen belanghebbenden zijn bij de omgevingsvergunning en dat de rechtbank hun beroep ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Zij stellen dat zij agrarische ondernemingen in de directe omgeving van het recreatiepark exploiteren en dat zij geluid- en parkeeroverlast verwachten te ondervinden van het vergunde strandpaviljoen.
    10.1.  Bij uitspraak van 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953, heeft de Afdeling - tegen de achtergrond van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 januari 2021, Stichting Varkens in Nood, ECLI:EU:C:2021:7 - overwogen dat aan degene die bij een besluit geen belanghebbende is, maar die wel op basis van de in het nationale omgevingsrecht gegeven mogelijkheid daartoe een zienswijze naar voren heeft gebracht over het ontwerp van het besluit, in beroep niet zal worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is.
    [appellante A] en anderen hebben een zienswijze over het ontwerpbesluit naar voren gebracht en hun was ook die mogelijkheid gegeven op grond van artikel 3.12, vijfde lid, van de Wabo. Er stond voor hen daarom beroep open tegen het besluit van 16 juli 2019, ongeacht of zij daarbij belanghebbenden zijn. Gelet hierop heeft de rechtbank hun beroep ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
    Het betoog slaagt.
    11.     Het hoger beroep is alleen al hierom gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd.
    12.     De Afdeling zal hierna, doende wat de rechtbank zou behoren te doen, de overige beroepsgronden van [appellante A] en anderen tegen het besluit van 16 juli 2019 bespreken.
    Privaatrechtelijke belemmering
    13.     [appellante A] en anderen betogen dat sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering omdat de erfpachtovereenkomst van 23 december 2009 tussen [gemachtigde] (initiatiefnemer) en de gemeente Maasgouw niet wordt nageleefd. De totale bebouwing inclusief het paviljoen zal uitkomen op meer dan de in de overeenkomst vastgelegde 2% van het als recreatiegebied bestemde perceel. Ook gaan de horeca-activiteiten, bestaande uit themafeesten en dergelijke, veel verder dan het in de overeenkomst toegestane gebruik als dagstrand met bijbehorende voorzieningen. Verder wordt in strijd gehandeld met het beding dat de exploitatie en het gebruik van de zaak geen hinder of verhindering mogen geven van ontsluitingsrechten via openbare wegen (langs het dagstrand) van agrariërs die ter plaatse agrarische gronden exploiteren.
    13.1.  Het college stelt dat [appellante A] en anderen geen partij zijn bij deze overeenkomst en daarom geen rechten kunnen ontlenen aan de afspraken die daarin zijn gemaakt tussen erfverpachter en erfpachter. Voor zover zij wel enig belang aan naleving van de erfpachtovereenkomst zouden kunnen ontlenen, merkt het college op dat niet is gebleken dat de erfpachter de afspraken niet nakomt.
    13.2.  Een zogenoemde privaatrechtelijke belemmering kan in de weg staan aan de verlening van een omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan. De burgerlijke rechter en niet de bestuursrechter moet als eerste beoordelen of een privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan het uitvoeren van een activiteit. De bestuursrechter zal daarom alleen oordelen dat een privaatrechtelijke belemmering aan de vergunningverlening in de weg staat als die belemmering evident is.
    13.3.  De Afdeling overweegt dat het college voor het bebouwingspercentage heeft verwezen naar de berekening in zijn verweerschrift van 7 november 2019. [appellante A] en anderen hebben op de zitting betoogd dat, afgaande op Google Maps, niet alle relevante bebouwing in die berekening is meegenomen. Volgens het college maken [appellante A] en anderen geen juist onderscheid tussen gebouwen en bouwwerken.
    Wat de aard en omvang van de horeca-activiteiten betreft, hebben [appellante A] en anderen op de zitting betoogd dat deze in balans moeten zijn met de beschikbare parkeerrruimte en dat deze activiteiten voor hen niet mogen leiden tot parkeer- en verkeershinder.
    Volgens [appellante A] en anderen zal voor hen wel sprake zijn van parkeer- en verkeershinder, waaronder hinder voor hun ontsluitingsrechten via openbare wegen langs het dagstrand. Het college heeft dit evenwel gemotiveerd bestreden. Het aspect parkeer- en verkeershinder zal hierna in deze uitspraak worden besproken.
    Het vorenstaande brengt mee dat discussie mogelijk is en bestaat over de juistheid van de stelling van [appellante A] en anderen dat na realisatie van het paviljoen in strijd met de erfpachtovereenkomst zal worden gehandeld. Dit betekent dat niet gezegd kan worden dat een evidente privaatrechtelijke belemmering aan de vergunningverlening in de weg staat.
    Het betoog slaagt niet.
    Parkeer- en verkeershinder
    14.     [appellante A] en anderen betogen dat het college de omgevingsvergunning niet had mogen verlenen, omdat het gebruik van het strandpaviljoen voor de beoogde horeca-activiteiten zal leiden tot parkeer- en verkeershinder ter plaatse van hun percelen.
    Zij voeren aan dat zij sinds jaar en dag overlast ervaren vanwege het gebrek aan voldoende parkeerplaatsen bij het dagstrand en de tekortkomingen in de wijze waarop het verkeer wordt afgewikkeld. Met de vergunning worden activiteiten toegestaan die leiden tot een grote toestroom van bezoekers. De ontsluiting van het verkeer afkomstig van het strandpaviljoen vindt plaats over de Rietkamp, een smalle toegangsweg, en de Pater Jac. Schreursweg. De percelen van [appellante A] en anderen beschikken over drie inritten, waarvan er twee zijn gelegen aan de Rietkamp. Het gecombineerde gebruik van de toegangsweg die ten dienste staat aan hun agrarische bedrijven en aankomende en vertrekkende voertuigen van bezoekers van het horecapaviljoen leidt tot grote problemen. Het verbouwen van gewassen ter plaatse is intensief, waardoor vaak machines en mankracht nodig zijn om de percelen te bewerken. Doordat bij het horecapaviljoen niet is voorzien in voldoende parkeerplaatsen kunnen situaties ontstaan waarbij bezoekers hun auto’s parkeren op of nabij de percelen van [appellante A] en anderen. Dit kan leiden tot gevaarlijke situaties, belemmering van de toegang tot hun agrarische percelen en aantasting van hun gewassen.
    In dit verband wijzen zij op een verklaring van [partij], die vaste loonwerker is van zowel [appellante A] als de erven [appellant C]. In de verklaring wordt gesteld dat de medewerkers van het loonbedrijf sinds enkele jaren worden gehinderd bij het uitvoeren van de werkzaamheden op de percelen, op de gewenste en afgesproken momenten, vanwege auto's van bezoekers aan het dagstrand Leerke Ven ([strandpaviljoen]) die stonden geparkeerd nabij de landbouwpercelen, voor de inritten naar de landbouwpercelen en op de landbouwpercelen.
    14.1.  Het college stelt dat het gebruik van het strandpaviljoen voor de beoogde horeca-activiteiten niet zal leiden tot parkeer- en verkeersproblemen. [appellante A] en anderen hebben hun stelling dat zij sinds jaar en dag overlast ervaren vanwege het gebrek aan voldoende parkeerplaatsen bij het dagstrand ook op geen enkele wijze met concrete feiten onderbouwd. Noch de gemeente, noch de exploitant van het strandpaviljoen heeft ooit enige klacht of melding over de bereikbaarheid van de landbouwpercelen ontvangen. Verder stelt het college dat er, anders dan [appellante A] en anderen stellen, géén verbinding is die het voor personenauto’s mogelijk maakt via de Rietkamp van en naar het strandpaviljoen te rijden. Van gecombineerd gebruik van de Rietkamp van en naar het strandpaviljoen en daaruit voortvloeiende problemen kan in de praktijk dan ook geen sprake zijn, aldus het college. Ook stelt het college dat de verklaring van het loonbedrijf niet kan dienen als onderbouwing van het standpunt dat de omgevingsvergunning leidt tot parkeer- en verkeersoverlast ter hoogte van de Rietkamp en Pater Jac. Schreursweg.
    14.2.  De Afdeling stelt voorop dat het college niet gehouden is om met de omgevingsvergunning eventuele bestaande parkeerproblemen op te lossen. Verder is op de zitting aannemelijk geworden dat de reguliere ontsluiting van Fun Beach plaatsvindt via de Velkenskamp-Oude Thornerweg/Thornerweg. Ook is aannemelijk geworden dat ten tijde van het nemen van het besluit tot vergunningverlening, vanwege een fysieke afscheiding door middel van paaltjes, geen verbinding bestond voor personenauto’s om via de Rietkamp van en naar het strandpaviljoen te rijden. Het gecombineerde gebruik van de Rietkamp voor de agrarische bedrijven van [appellante A] en anderen enerzijds en aankomende en vertrekkende voertuigen van bezoekers van het horecapaviljoen anderzijds, en daarmee samenhangende hinder, is dan ook niet aannemelijk geworden. Aangezien de percelen van [appellante A] en anderen op 1,3 km en 1,5 km loopafstand liggen van de locatie van het strandpaviljoen en er ook veel dichterbij gelegen parkeergelegenheid is, acht de Afdeling voorts niet aannemelijk dat bezoekers van het strandpaviljoen ter plaatse van die percelen zullen parkeren. De verklaring van [bedrijf] maakt het vorenstaande niet anders, omdat deze in algemene termen is gesteld en daarin bijvoorbeeld geen data, tijdstippen of gegevens over de aard van de teelt en/of de frequentie van de gestelde hinder, zijn opgenomen. De slotsom moet dan ook zijn dat [appellante A] en anderen niet aannemelijk hebben gemaakt dat zij als gevolg van de verleende vergunning, parkeeroverlast zullen ondervinden.
    Het betoog slaagt niet.
    Ladder voor duurzame verstedelijking
    15.     [appellante A] en andere betogen dat ten onrechte niet is getoetst aan de Ladder voor duurzame verstedelijking. Door het vergunnen van een nieuw gebouw waarin feesten en partijen kunnen plaatsvinden voor 1.000 personen, is sprake van een nieuw beslag op de ruimte van 775 m2 en sprake van functieverzwaring.
    15.1.  Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) luidt:
    "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien."
    Artikel 1.1.1, aanhef en onder i, luidt:
    "stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen;".
    Artikel 5.20 van het Bor luidt: "Voor zover de omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet zijn de artikelen 3.1.2, 3.1.6 en 3.3.1, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening van overeenkomstige toepassing."
    15.2.  In haar uitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, onder 7.2, heeft de Afdeling overwogen dat een bestemmingsplan dat bij recht een stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, maar ten opzichte van het voorgaande planologische regime geen nieuw planologisch ruimtebeslag mogelijk maakt, maar alleen een planologische functiewijziging, in beginsel niet voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Van dit uitgangspunt wordt afgeweken indien die planologische functiewijziging een zodanige aard en omvang heeft dat desalniettemin sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling.
    15.3.  De Afdeling overweegt dat de omgevingsvergunning ten opzichte van het geldende bestemmingsplan "Heel - Panheel" niet voorziet in nieuw planologisch ruimtebeslag. De afwijking van het geldende bestemmingsplan heeft alleen betrekking op een uitbreiding van de gebruiksmogelijkheden van het paviljoen door het intensiveren van horeca, in die zin dat naast recreatieve activiteiten en onder zekere voorwaarden ook besloten thema-events, partijen en bijeenkomsten in het paviljoen gehouden mogen worden. Het college heeft zich op het standpunt mogen stellen dat de aard en de omvang van de functiewijziging daarmee niet dusdanig is dat er sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling.
    Het betoog slaagt niet.
    Omgevingsverordening Limburg 2014 en Structuurvisie Maasgouw 2030
    16.     [appellante A] en anderen betogen dat de omgevingsvergunning in strijd met de Omgevingsverordening Limburg 2014 is verleend. Volgens hen draagt het toestaan van een nieuw gebouw waarin grootschalige feesten mogen worden georganiseerd niet bij aan het groene karakter en het visueel-ruimtelijk karakter van de bronsgroene landschapszone. Voorts is de vergunning volgens hen in strijd met de Structuurvisie Maasgouw 2030, omdat het organiseren van feesten en het toestaan van een toestroom aan bezoekers niet bijdraagt aan behoud en verbetering van natuur, landschap en ruimtelijke waarden in het deelgebied "Bosrijk".
    16.1.  Artikel 2.7.2 Bronsgroene landschapszone, van de Omgevingsverordening Limburg 2014 luidt:
    "1. De toelichting bij een ruimtelijk plan dat betrekking heeft op een gebied gelegen in de Bronsgroene landschapszone, bevat een beschrijving van de in het plangebied voorkomende kernkwaliteiten, de wijze waarop met de bescherming en versterking van de kernkwaliteiten is omgegaan en hoe de negatieve effecten zijn gecompenseerd. Bij de compensatie van de negatieve effecten op natuurwaarden (kernkwaliteit "Groene karakter") wordt de beleidsregel als bedoeld in artikel 2.6.7, tweede lid, gevolgd.
    2. De kernkwaliteiten in de Bronsgroene landschapszone zijn het groene karakter, het visueel-ruimtelijk karakter, het cultuurhistorisch erfgoed en het reliëf. […]"
    16.2.  Het perceel waarop het strandpaviljoen is gelegen maakt deel uit van de bronsgroene landschapszone. De afwijking van het geldende bestemmingsplan heeft alleen betrekking op een uitbreiding van de gebruiksmogelijkheden van het paviljoen door het intensiveren van horeca, in die zin dat naast recreatieve activiteiten ook besloten thema-events, partijen en bijeenkomsten in het paviljoen gehouden mogen worden. Het college heeft terecht aangevoerd dat hierdoor geen sprake is van areaaluitbreiding en dat de overige accenten binnen de bronsgroene landschapszone door dit gebruik niet negatief worden beïnvloed. Daarbij wijst het college er eveneens terecht op dat de bronsgroene landschapszone recreatief medegebruik toelaat. Wat [appellante A] en anderen hebben aangevoerd, leidt naar het oordeel van de Afdeling dan ook niet tot het oordeel dat er strijd is met artikel 2.7.2 van de Omgevingsverordening Limburg 2014.
    Voorts is het projectgebied gelegen in het deelgebied "Bosrijk" als bedoeld in de Structuurvisie Maasgouw 2030. Het projectgebied is binnen deelgebied "Bosrijk" aangewezen als recreatiegebied en binnen het deelgebied "Bosrijk" gelegen in het gebied "Leerke Ven", waar naast de recreatieve kwaliteiten ook de natuurlijke kwaliteiten centraal staan. Om ruimtelijk gezien een goede balans te bereiken tussen beide kwaliteiten, is er volgens het college voor gekozen om recreatief medegebruik in het natuurgebied niet verder te stimuleren en het aanwezige recreatiegebied te respecteren, maar niet verder in omvang te laten uitbreiden. Gelet op deze onderbouwing zie de Afdeling geen gronden om aan te nemen dat het college de ontwikkeling in het kader van de Structuurvisie Maasgouw 2030 niet acceptabel had mogen vinden.
    Het betoog slaagt niet.
    Overschrijding bebouwd oppervlak
    17.     [appellante A] en anderen betogen dat het bouwplan in strijd is met artikel 18.2.1, onder a, van de planregels van het bestemmingsplan "Heel - Panheel" omdat het bebouwd oppervlak van maximaal 1.450 m2 aan gebouwen en 145 m2 aan overkappingen wordt overschreden.
    17.1.  Het college heeft toegelicht en met stukken onderbouwd dat geen sprake is van een overschrijding van het aantal toegestane vierkante meters in artikel 18.2.1 van het bestemmingsplan "Heel - Panheel". De opmeting van de gebouwen en overkappingen is volgens het college uitgevoerd conform artikel 2 (wijze van meten) van de planregels van het bestemmingsplan "Heel - Panheel". Toezichthouders hebben namens het college tweemaal hercontroles uitgevoerd, waarvan zij de resultaten in controlerapporten hebben neergelegd. [appellante A] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat deze metingen, en de daaruit door het college getrokken conclusies, onjuist zijn.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    18.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellante A] en anderen tegen het besluit van het college van 16 juli 2019 ongegrond verklaren.
    19.     Het college moet de proceskosten van [appellante A] en anderen vergoeden. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 13 oktober 2022 in zaak nr. 19/2250;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    IV.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Maasgouw tot vergoeding van bij [appellante A], [appellant B] en de erven van [appellant C] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat het college bij betaling van het genoemd bedrag aan één van hen aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    V.       gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Maasgouw aan [appellante A], [appellant B] en de erven van [appellant C] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 548,00 voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat het college bij betaling van het genoemd bedrag aan één van hen zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. A. Kuijer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, griffier.
    w.g. Kuijer
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Kuipers
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 7 augustus 2024
    271
     
    BIJLAGE
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, luidt:
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk;
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet."
    Artikel 2.10, tweede lid, luidt:
    "In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is."
    Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a en 3°, luidt:
    "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. Indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    […]
    3°. In overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat."
    Artikel 3.12, vijfde lid, luidt:
    "Eenieder kan zienswijzen bij het bevoegd gezag naar voren brengen. Voor zover een ontwerpbesluit zijn grondslag vindt in een aanwijzing als bedoeld in artikel 3.13, tweede lid, die betrekking heeft op een daarbij concreet aangegeven plaats, kunnen zienswijzen daarop geen betrekking hebben."
    Besluit omgevingsrecht (Bor)
    Artikel 6.5 luidt:
    "1. Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, wordt de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan of de beheersverordening, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft, tenzij artikel 3.2, aanhef en onder b, van dit besluit of artikel 3.36 van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing is.
    2. De verklaring kan slechts worden geweigerd in het belang van een goede ruimtelijke ordening.
    3. De gemeenteraad kan categorieën gevallen aanwijzen waarin een verklaring niet is vereist.
    4. In gevallen waarin artikel 3.1, aanhef en onder b, van dit besluit of artikel 3.34 van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing is, wordt in het eerste lid in plaats van «gemeenteraad van de gemeente» gelezen «provinciale staten van de provincie» en wordt in het derde lid in plaats van «De gemeenteraad kan» gelezen: De provinciale staten kunnen."
    Bestemmingsplan "Heel - Panheel"
    Artikel 1.43 (dagrecreatie) luidt:
    "Activiteiten ter ontspanning in de vorm van sport, spel, toerisme en educatie, waarbij overnachting niet is toegestaan."
    Artikel 18.1 luidt:
    "De voor 'Recreatie - Dagrecreatie' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. dagrecreatief gebruik;
    b. ter plaatse van de aanduiding 'manege', een manege;
    c. ter plaatse van de aanduiding 'verenigingsleven', een verenigingsgebouw op het water met een maximale oppervlakte heeft van 300 m². Ter plaatse is tevens gebruik als ligplaats voor schepen van de waterscouting toegestaan;
    d. ter plaatse van de aanduiding 'dagrecreatie', aan dagrecreatie ondergeschikte horeca;
    e. ter plaatse van de aanduiding 'water', uitsluitend water of aan water gerelateerde dagrecreatie;
    f. ter plaatse van de aanduiding 'bedrijfswoning', één bedrijfswoning;
    g. ter plaatse van de aanduiding 'welness', een welnesscentrum met bijbehorende welnesstuin, ondergeschikte horeca aan- en ten dienste van het welnesscentrum, detailhandel ondergeschikt aan en ten dienste van het welnesscentrum;
    h. ter plaatse van de aanduiding 'horeca', horeca van categorie 5, ondergeschikt aan en ten dienste van het welnesscentrum en een inpandige bedrijfswoning;
    i. wegen, paden en verhardingen;
    j. parkeervoorzieningen;
    k. groenvoorzieningen;
    l. (ondergrondse) waterhuishoudkundige voorzieningen, waterlopen en waterpartijen;
    m. voorzieningen van algemeen nut."