ECLI:NL:RVS:2024:2524, Raad van State, 20-06-2024, 202207199/1/V3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-06-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 12 september 2019 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid aanvragen van de vreemdelingen om hun een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen.

202207199/1/V3.
    Datum uitspraak: 20 juni 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, van 21 november 2022 in zaken nrs. NL21.17868 en NL21.17869 in het geding tussen:
    [vreemdeling 1] en [vreemdeling 2]
    en
    de staatssecretaris.
    Procesverloop
    Bij besluiten van 12 september 2019 heeft de staatssecretaris aanvragen van de vreemdelingen om hun een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen.
    Bij besluiten van 19 oktober 2021 heeft de staatssecretaris de daartegen door de vreemdelingen gemaakte bezwaren opnieuw ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 21 november 2022 heeft de rechtbank de daartegen door de vreemdelingen ingestelde beroepen gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris nieuwe besluiten op de gemaakte bezwaren neemt met inachtneming van de uitspraak.
    Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
    De vreemdelingen, vertegenwoordigd door mr. E.E.M. Bezem, advocaat te Amsterdam, hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De vreemdelingen zijn partners - een man en een vrouw - met de Egyptische nationaliteit. Op 21 december 2018 is aan de man met toepassing van artikel 3.30, zesde lid, van het Vb 2000 een verblijfsvergunning onder de beperking arbeid als zelfstandige verleend voor één jaar - met terugwerkende kracht - van 12 september 2018 tot 12 september 2019. Deze verblijfsvergunning is bedoeld voor een innovatieve startup. Na verlening van die verblijfsvergunning is de man op 11 januari 2019 naar Nederland gekomen en daarna teruggekeerd naar Egypte om de verhuizing naar Nederland te regelen. Vanaf 26 februari 2019 is de man begonnen met het ontwikkelen van zijn startup, waarmee hij een alternatieve grondstof wil ontwikkelen (een biobased alternatief voor traagschuim).
    1.1.    Deze procedure gaat over nieuwe aanvragen om een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd van 28 juni 2019. De nieuwe aanvraag van de man is ingediend onder de beperking arbeid als zelfstandige voor de onderneming Alkamel B.V. De vrouw heeft een aanvraag ingediend onder de beperking verblijf als familie- of gezinslid bij de man. Omdat de aanvraag van de vrouw afhankelijk is van de aanvraag van de man, wordt in deze uitspraak alleen de aanvraag van de man (hierna: de vreemdeling) besproken.
    Wettelijk kader en voorgeschiedenis
    2.       Een vereiste voor het verlenen van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd voor het verrichten van arbeid als zelfstandige is dat met die arbeid een wezenlijk Nederlands belang is gediend (artikel 3.30, eerste lid, van het Vb 2000). De vreemdeling heeft bij zijn vervolgaanvraag een beroep gedaan op de zogenoemde doorstroomregeling van bijlage 8a van het VV 2000, waarin een puntenstelsel is opgenomen om de doorstroming van een innovatieve, startende onderneming naar een zelfstandigenregeling te beoordelen. Om punten te ontvangen, moet de vreemdeling in het bezit zijn van een verklaring van een deskundige begeleider die de startende ondernemer minimaal drie maanden heeft begeleid, waaruit blijkt dat het begeleidingstraject positief is afgelegd. Dit wordt de doorstroomverklaring genoemd.
    2.1.    De vreemdeling heeft bij zijn aanvraag een doorstroomverklaring overgelegd van zijn begeleider (ook wel facilitator genoemd). De staatssecretaris heeft aan de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (hierna: de RVO) gevraagd te adviseren over deze doorstroomverklaring.
    Op 1 augustus 2019 heeft de RVO hierover een negatief advies uitgebracht. Daarin is geconcludeerd dat de verklaring op basis van de gerealiseerde bedrijfsactiviteiten niet afgegeven had mogen worden. Om deze reden is de verklaring niet meegenomen in het advies. De staatssecretaris heeft vervolgens op basis van dit RVO-advies bij het besluit van 12 september 2019 de aanvraag van de vreemdeling afgewezen. In bezwaar heeft de RVO desgevraagd op 15 mei 2020 een aanvullend advies uitgebracht, waarin hij bij zijn conclusie is gebleven. De staatssecretaris heeft vervolgens bij besluit van 25 september 2020 het bezwaar van de vreemdeling ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 21 mei 2021, in zaken nrs. 20/7631 en 20/7633, heeft de rechtbank - onder meer - dat besluit vernietigd omdat er concrete aanknopingspunten zijn ingebracht op grond waarvan getwijfeld wordt aan de juistheid en volledigheid van de twee RVO-adviezen.
    Ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank heeft de staatssecretaris opnieuw advies gevraagd. Op 18 oktober 2021 heeft de RVO over de doorstroomverklaring en de innovatieve bedrijfsactiviteiten opnieuw een negatief advies gegeven. In het RVO-advies staat onder andere dat de innovatieve bedrijfsactiviteiten bij een startup-visum centraal staan en dat de selectie en begeleiding door de begeleider als doel heeft het innovatieve deel te bevorderen. Eventuele andere activiteiten zijn ondersteunend aan de innovatie. De RVO stelt dat de doorstroomverklaring niet afgegeven had mogen worden, omdat er tijdens de begeleidingsperiode geen vorderingen zijn gemaakt op de innovatieve bedrijfsactiviteiten. Bij het besluit van 19 oktober 2021 heeft de staatssecretaris daarom het bezwaar van de vreemdeling opnieuw ongegrond verklaard. De vreemdeling heeft tegen dit besluit weer beroep ingesteld.
    2.2.    De kern van het geschil, waarover ook de rechtbank moest oordelen, is of de staatssecretaris het RVO-advies over de doorstroomverklaring aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen.
    Uitspraak van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft overwogen dat, mede gelet op haar eerdere uitspraak, als uitgangspunt geldt dat het enkel overleggen van een schriftelijke positieve verklaring niet steeds voldoende is om te concluderen dat het begeleidingstraject met een positief resultaat is afgelegd. De staatssecretaris heeft ruimte om te onderzoeken of dat ook daadwerkelijk blijkt uit die doorstroomverklaring. De staatssecretaris mag een nadere beoordeling verrichten en aan de RVO daarover advies vragen. Dit oordeel van de rechtbank is niet in geschil. De rechtbank heeft verder overwogen dat de staatssecretaris, alvorens het RVO-advies aan het besluit ten grondslag te leggen, zich er wel van moet vergewissen dat het onderzoek naar wijze van totstandkoming zorgvuldig en naar inhoud inzichtelijk en concludent is, en geoordeeld dat de staatssecretaris niet heeft voldaan aan zijn vergewisplicht, omdat het advies naar inhoud niet inzichtelijk en concludent is. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de staatssecretaris niet inzichtelijk gemaakt hoe bepaalde delen in het RVO-advies zich tot elkaar verhouden en is het advies onvoldoende toegespitst op het concrete geval van de vreemdeling.
    3.1.    Daarbij heeft de rechtbank van belang geacht dat door wat is overwogen in 8.3 van haar eerdere uitspraak van 20 mei 2021 is komen vast te staan dat de staatssecretaris de vreemdeling niet opnieuw mag tegenwerpen dat de focus - van de activiteiten in de eerste fase van de startup - te weinig op het innovatieve deel was gericht. De rechtbank overweegt daarnaast dat de vreemdeling een begin van bewijs lijkt te hebben overgelegd van het behalen van de innovatieve doelstelling die hij had. De rechtbank verwijst hierbij naar doelstelling K) ‘to take active steps towards more R&D (research & development) to develop new materials and products’, die volgens de begeleider is behaald. De vreemdeling heeft namelijk eerder stukken overgelegd waaruit blijkt dat er communicatie is geweest met verschillende bedrijven - biobased cluster Emmen, EMMtec en Greenpac Ilabs - voor het ontwikkelen van zijn innovatieve product. De rechtbank concludeert dat de RVO nog steeds niet inzichtelijk heeft gemaakt waarom het niet vervullen van innovatieve activiteiten tot de conclusie leidt dat de doorstroomverklaring, in dit specifieke geval, niet mocht worden afgegeven.
    Hoger beroep van de staatssecretaris en beoordeling door de Afdeling
    4.       Bij de toets of een bestuursorgaan zich aan de vergewisplicht heeft gehouden moet het toetsingskader worden gehanteerd dat in het algemene bestuursrecht geldt voor deskundigenadviezen. Dat houdt in dat het bestuursorgaan op het advies van een deskundige mag afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het bestuursorgaan de adviseur een reactie op wat over het advies is aangevoerd.
    5.       Naar het oordeel van de Afdeling voert de staatssecretaris terecht aan dat de rechtbank onder 11.1.2 ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris de vreemdeling niet opnieuw mag tegenwerpen dat de focus te weinig op het innovatieve deel was gericht. De Afdeling is met de staatssecretaris van oordeel dat de desbetreffende passage van overweging 8.3 in de uitspraak van de rechtbank van 21 mei 2021 niet anders kan worden gelezen dan dat de rechtbank een motiveringsgebrek heeft vastgesteld. Zoals de staatssecretaris terecht aanvoert, is dat een gebrek dat hersteld kan worden.
    5.1.    De staatssecretaris betoogt ook terecht dat de RVO in het kader van de doorstroomregeling moet beoordelen of het bedrijf zich - voldoende - richt op het ontwikkelen van een innovatieve startup. Door te overwegen dat de vreemdeling een begin van bewijs lijkt te hebben overgelegd van het behalen van de innovatieve doelstelling die hij had, namelijk het doel onder K) zoals hiervoor onder 3.1 aangehaald, en dat dit overeenkomt met de doorstroomverklaring, heeft de rechtbank zich te veel geconcentreerd op de waardering van het bewijs van dit specifieke doel. De rechtbank diende echter te beoordelen of de staatssecretaris het RVO-advies aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen. De RVO moet inzichtelijk hebben gemaakt waarom de doorstroomverklaring niet als positief mocht worden beoordeeld.
    5.2.    De vraag is daarom of in het RVO-advies van 18 oktober 2021 voldoende is toegelicht waarom het niet verwezenlijken van innovatieve activiteiten tot de conclusie leidt dat de doorstroomverklaring niet als positief mocht worden beoordeeld. Dat de focus te weinig op innovatie was gericht mag de vreemdeling ook dan nog worden tegengeworpen, mits dat voldoende gemotiveerd is.
    Beoordeling van het RVO-advies
    6.       Zoals is toegelicht in het RVO-advies achter Ad b en c), selecteert de begeleider het innovatieve concept op de innovatieve waarde en de haalbaarheid hiervan. Hij biedt een pakket op maat om de startup van dit innovatieve idee tot onderneming te begeleiden. De RVO moet beoordelen of deze begeleiding succesvol is geweest. Als er gedurende het startup-visum en de begeleiding geen werkelijke vorderingen zijn gemaakt op het innovatieve deel en de focus niet op de innovatie is geweest, kan niet zomaar in de doorstroomverklaring worden beweerd dat de begeleiding succesvol is geweest, aldus het advies. In het RVO-advies staat verder achter Ad d) dat, in het geval van de vreemdeling, achteraf blijkt dat vooral is ingezet op niet-innovatieve activiteiten en dat de begeleiding op het innovatieve deel niet, of nauwelijks, heeft plaatsgevonden en niet heeft geleid tot het verder brengen van de innovatie. Achter Ad e) staat dat de niet-innovatieve mijlpalen zijn beschreven in het businessplan en de facilitator-verklaring en dat deze niet, of beperkt, zijn behaald.
    6.1.    Volgens de toelichting in het RVO-advies achter het tweede bolletje op pagina 4 is het startup-visum juist afgegeven op basis van de innovatieve focus. De vrijblijvende communicatie tussen de vreemdeling en de verschillende bedrijven, die de rechtbank als een begin van bewijs heeft gezien, heeft echter volgens het advies niet geleid tot stappen in R&D, wat stond in doelstelling K). De RVO komt daarom tot de conclusie dat niet kan worden gesproken van begeleiding van het proces met het ontwikkelen van de nieuwe grondstof, noch van introductie in het biobased cluster, en dat in het geheel niet kan worden gezegd dat stappen richting biobased R&D zijn gezet.
    6.2.    Achter het laatste bolletje op pagina 4 staat verder toegelicht dat de mijlpalen die door de begeleider positief zijn bevonden, zeer beperkt zijn gerealiseerd en niet in verhouding staan tot de oorspronkelijke ambities zoals beschreven in het businessplan en de facilitatorovereenkomst. Zo was er een kleine productiefaciliteit gerealiseerd, maar is er geen sprake van de in het businessplan beschreven productie, omzet of aantal personeelsleden, noch zicht op het realiseren hiervan. Dit komt overeen met wat de begeleider ter zitting bij de rechtbank te kennen heeft gegeven, namelijk dat de in de overeenkomst gestelde doelen wel ambitieus zijn en dat hij niet verwacht dat de vreemdeling de doelen zal halen.
    6.3.    De staatssecretaris voert verder aan, met verwijzing naar het RVO-advies, dat de verwachtingen die de begeleider in zijn e-mail van 21 november 2018 heeft uitgesproken, niet zijn waargemaakt. In deze e-mail licht de begeleider toe waar de innovatie zit en welke rol hij als begeleider heeft bij de ontwikkeling van de nieuwe grondstof. Zoals het RVO-advies aangeeft, heeft de begeleiding echter niet geleid tot het verder brengen van de innovatie.
    6.4.    Om deze redenen heeft, naar het oordeel van de Afdeling, de rechtbank ten onrechte overwogen dat niet inzichtelijk is waarom het niet vervullen van innovatieve activiteiten tot de conclusie leidt dat de doorstroomverklaring niet had mogen worden afgegeven. Ook de niet-innovatieve activiteiten, die ondersteunend zijn aan de innovatie, hebben namelijk niet geleid tot substantiële stappen richting de innovatieve doelen.
    6.5.    Alhoewel de vreemdeling terecht aanvoert dat het opzetten van een innovatieve startup veel tijd kan kosten, heeft de vreemdeling verder niet toegelicht waarom het, in de periode van een jaar die de vreemdeling gelet op zijn verblijfsvergunning daarvoor had, niet is gelukt om met de niet-innovatieve activiteiten substantiële stappen te zetting richting de innovatieve doelen die hij had.
    6.6.    Uit het voorgaande volgt ook dat, in tegenstelling tot wat de rechtbank onder 11.1.1 en 11.2.1 heeft overwogen, voldoende duidelijk is hoe het gestelde achter Ad a tot en met e zich verhoudt tot de daarop volgende toelichting in het RVO-advies en dat de antwoorden op de vragen b en c voldoende zijn toegespitst op het concrete geval. Van belang is daarvoor dat deze antwoorden in het tweede deel van het RVO-advies zijn uitgewerkt en toegespitst op het concrete geval van de vreemdeling.
    6.7.    Naar het oordeel van de Afdeling is het RVO-advies dan ook op zorgvuldige wijze tot stand gekomen, is de redenering daarin begrijpelijk en sluiten de getrokken conclusies daarop aan. De staatssecretaris betoogt daarom terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het RVO-advies van 18 oktober 2021 niet inzichtelijk en concludent is. Ook betoogt de staatssecretaris daarom terecht dat, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, hij aan zijn vergewisplicht heeft voldaan en de RVO voldoende heeft toegelicht waarom in dit geval geen positieve doorstroomverklaring mocht worden afgegeven, zodat hij het advies aan zijn besluit van 19 oktober 2021 ten grondslag mocht leggen.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Omdat er geen beroepsgronden zijn die de rechtbank niet heeft besproken, is zowel het beroep van de vreemdeling als het daarmee samenhangende beroep van zijn partner alsnog ongegrond. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, van 21 november 2022 in zaken nrs. NL21.17868 en NL21.17869;
    III.      verklaart de beroepen ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, griffier.
    w.g. Van Breda
    voorzitter
    w.g. Dallinga
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 juni 2024
    18-1073