ECLI:NL:RVS:2024:3318, Raad van State, 21-08-2024, 202204849/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-08-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 oktober 2020 heeft het college van dijkgraaf en heemraden van het waterschap Hollandse Delta het verzoek van [appellant] om handhaving tegen een overtreding van artikel 4.3, onder d, van de Keur voor waterschap Hollandse Delta afgewezen. [appellant] woont aan de [locatie 1] in [plaats]. Hij heeft op 6 april 2020 een verzoek gedaan om handhavend op te treden tegen een heg op het perceel aan de [locatie 2] in [plaats]. Op de zitting van de Afdeling heeft [appellant] de reden achter zijn handhavingsverzoek toegelicht. Hij vreest voor ongelukken, onder meer vanwege beperkt overzicht ter plaatse van de heg. In de omgeving fietsen veel jongeren en [appellant] rijdt met een tractor van en naar zijn percelen. Een personeelslid van hem is ter plaatse al eens op de fiets aangereden. Het college heeft het verzoek om handhaving afgewezen, omdat er geen sprake is van een overtreding. Volgens het college staat de heg niet in de obstakelvrije zone en is de heg teruggesnoeid tot de toegestane hoogte van 75 centimeter.

202204849/1/R1.
    Datum uitspraak: 21 augustus 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 3 augustus 2022 in zaak nr. 21/2390 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van dijkgraaf en heemraden van het waterschap Hollandse Delta.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 oktober 2020 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhaving tegen een overtreding van artikel 4.3, onder d, van de Keur voor waterschap Hollandse Delta (hierna: de Keur) afgewezen.
    Bij besluit van 31 maart 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit met een aanvullende motivering in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 3 augustus 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 juni 2024, waar [appellant], vergezeld door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. R.J. Steennis, bijgestaan door mr. E. Smits en mr. A.S. van der Sluys, beiden advocaat te Rotterdam, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het hoger beroep blijft het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing.
    Inleiding
    2.       [appellant] woont aan de [locatie 1] in [plaats]. Hij heeft op 6 april 2020 een verzoek gedaan om handhavend op te treden tegen een heg op het perceel aan de [locatie 2] in [plaats] (hierna: het perceel). Op de zitting van de Afdeling heeft [appellant] de reden achter zijn handhavingsverzoek toegelicht. Hij vreest voor ongelukken, onder meer vanwege beperkt overzicht ter plaatse van de heg. In de omgeving fietsen veel jongeren en [appellant] rijdt met een tractor van en naar zijn percelen. Een personeelslid van hem is ter plaatse al eens op de fiets aangereden.
    3.       Het college heeft het verzoek om handhaving afgewezen, omdat er geen sprake is van een overtreding. Volgens het college staat de heg niet in de obstakelvrije zone en is de heg teruggesnoeid tot de toegestane hoogte van 75 centimeter.
    4.       De rechtbank heeft het beroep tegen het besluit van 31 maart 2021 ongegrond verklaard. De rechtbank deelt de conclusie van het college dat de heg buiten de obstakelvrije zone staat en dat er daarom geen overtreding aanwezig was.
    Relevante artikelen van de Keur
    5.       Artikel 4.1 van de Keur luidt:
    "In dit hoofdstuk wordt verstaan onder: […]
    b. Grens van een weg:
    1e: grens van hetgeen krachtens de definitie van wegen en volgens artikel 4.2, derde lid, tot de weg wordt gerekend;
    2e : voor de toepassing van de artikelen 4.3 t/m 4.7 wordt de grens van de weg geacht te liggen op ten minste 4,50 meter uit de kant van de voor het verkeer bestemde banen en 5.00 meter boven de verkeersbaan.
    […]
    f. Verkeersbaan; de verhardingsconstructie van zowel de hoofdrijbaan parallelweg, (brom)fiets, voet-of ruiterpad.
    […]
    h. Weg/wegen: openbare wegen in de zin van artikel 1 van de Wegenwet en in beheer bij het waterschap, alsmede feitelijk in aanleg zijnde openbare wegen, waarvan het beheer bij het waterschap zal berusten."
    Artikel 4.2 luidt:
    "1. Dit hoofdstuk is van toepassing op de bij het waterschap in beheer zijnde wegen. Het bevat specifieke bepalingen omtrent aanleg, instandhouding en bruikbaarheid van wegen en omtrent de vrije, veilige en vlotte afwikkeling van het verkeer daarover.
    2. […]
    3. Voor de toepassing van dit hoofdstuk behoren tot de weg:
    a. de openbare verhardingen, stoepen, glooiingen, bermen en taluds voor afwatering van de weg dienende voorzieningen, binnen de in artikel 4.1 omschreven grens van een weg;
    […]
    d. de beplanting (met inbegrip van de wortels) welke door of namens de onderhoudsplichtige of beheerder van de weg is aangebracht."
    Artikel 4.3, aanhef en onder d, luidt:
    "Het is verboden zonder vergunning van het bestuur om: […];
    c. enig werk aan te brengen, te houden, te veranderen of te verwijderen boven, op, in, naast of onder de weg.
    d. stoffen, modder, voorwerpen, dieren of beplantingen (aan) te brengen of te hebben;
    e. [..]."
    Artikel 4.6, derde lid, luidt:
    "De rechthebbende op beplanting op wegen draagt er zorg voor dat:
    a. deze het uitzicht voor het verkeer niet belemmert;
    b. geen takken over de verkeersbaan uitsteken op geringere hoogte dan 4 m;
    c. geen takken over de bermen en paden uitsteken op geringere hoogte dan 3 m;
    d. deze de wegverharding niet beschadigt of verontreinigt dan wel op enigerlei andere wijze gevaar of hinder voor het verkeer oplevert."
    Artikel 4.8 luidt:
    "Het bestuur kan voor de verplichtingen, bedoeld in de artikelen 4.3 tot en met 4.6, algemene regels stellen, die mede kunnen inhouden een gehele of gedeeltelijke vrijstelling van de in deze artikelen genoemde geboden of nadere regels met betrekking tot deze verplichtingen, zoals een meldingsplicht."
    Hoger beroep
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college het handhavingsverzoek terecht heeft afgewezen. Daarbij heeft de rechtbank onjuist overwogen dat er geen sprake is van een overtreding van artikel 4.3, onder d, van de Keur. Volgens [appellant] staat de heg namelijk in de obstakelvrije zone en steken er takken uit over de rijbaan. Daarbij heeft de rechtbank miskend dat er op het college een onderhoudsplicht rust.
    6.1.    Tussen partijen is niet in geschil dat het college de beheerder van de Schenkeldijk is, zodat ter plaatse de bepalingen van de Keur gelden. De Afdeling begrijpt artikel 4.3 van de Keur zo, dat in onderdeel d moet worden gelezen dat het gaat om beplanting op de weg.
    6.2.    Op grond van artikel 4.1, aanhef en onder b, onder 2e, van de Keur ligt de grens van de weg voor de toepassing van artikel 4.3 op ten minste 4,50 meter uit de kant van de voor het verkeer bestemde banen. Gelet op de breedte van de Schenkeldijk, betekent dat hier dat de heg op het perceel op de weg ligt. En dat maakt dat daarvoor het verbod van artikel 4.3, aanhef en onder d, van de Keur geldt. Er is geen vergunning verleend voor de heg. Dat betekent dat er een overtreding is. De rechtbank heeft dat, net als het college, niet onderkend. Zowel de rechtbank als het college hebben de Beleidsnota Wegen, door het college vastgesteld in december 2009, betrokken bij de beantwoording van de vraag of er een overtreding is. Dat is niet juist. De beleidsnota is geen vrijstelling als bedoeld in artikel 4.8 van de Keur. De beleidsnota bevat de toetsingscriteria voor vergunningaanvragen op grond van de Keur. Voor beplanting en groen is daarin opgenomen dat voor verkeersfunctioneel groen een vergunning kan worden verleend, mits in het geval van een erftoegangsweg een obstakelvrije zone van 1,50 meter in acht wordt genomen. Voor heggen als erfafscheiding geldt dat zij niet worden toegestaan binnen 1,50 meter uit de rand van de wegverharding. Daarbuiten kunnen eisen worden gesteld aan de hoogte. Voor bepaalde zones geldt een maximale hoogte van 0,75 m voor ondoorzichtige afscheidingen.
    6.3.    De rechtbank heeft geconcludeerd dat de heg ten tijde van de besluitvorming niet in strijd was met artikel 4.6, derde lid, van de Keur. De Afdeling ziet in hetgeen [appellant] hierover heeft aangevoerd geen aanleiding voor een ander oordeel. Dat artikel leverde voor het college dus geen grondslag op voor handhavend optreden. De Afdeling laat hierbij in het midden of het college - zoals door [appellant] is gesteld - ook zelf rechthebbende is op de heg.
    6.4.    De conclusie is dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het door het college ingenomen standpunt dat er geen overtreding was van artikel 4.3, aanhef en onder d, van de Keur, onjuist is. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd en dat het besluit op bezwaar van 31 maart 2021 voor vernietiging in aanmerking komt omdat het, in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, niet deugdelijk is gemotiveerd. Het betoog slaagt.
    6.5.    Het college heeft zich tijdens de zitting van de Afdeling op het standpunt gesteld dat, indien de heg als overtreding van de Keur moet worden aangemerkt, er concreet zicht op legalisatie was waardoor de rechtsgevolgen van het besluit op bezwaar alsnog in stand kunnen blijven. Volgens het college voldeed de heg immers aan de voorwaarden van de beleidsnota wat betreft de afstand van 1,50 meter uit de rand van de wegverharding en de maximale hoogte van 0,75 meter, zodat voor de heg een omgevingsvergunning kon worden verleend.
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    De Afdeling kan de redenering van het college volgen dat de heg met toepassing van de beleidsnota legaliseerbaar was. Zoals de rechtbank heeft overwogen, is tussen partijen niet in geschil dat de heg ten tijde van het in bezwaar gehandhaafde besluit van 6 oktober 2020 was teruggesnoeid tot 0,75 m. De rechtbank heeft ook terecht overwogen dat de heg 1,50 m uit de rand van de wegverharding stond, zoals beschreven in de beleidsnota. Daarbij betrekt de Afdeling de metingen van het Kadaster. Daarbij kan, anders dan [appellant] stelt, worden uitgegaan van de locatie van de stammen en niet van de takken. De beleidsnota bevat geen aanknopingspunten voor de stelling van [appellant] dat de locatie van de uitstekende takken maatgevend is.
    De Afdeling deelt echter niet de opvatting van het college dat er concreet zicht op legalisatie was. Een vergunning op grond van de Keur is namelijk geen gebonden beschikking en er was geen aanvraag gedaan voor een vergunning. De enkele stelling van het college dat de eigenaar van de heg ervoor openstaat om een vergunning aan te vragen is onvoldoende. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit van 31 maart 2021 in stand te laten.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het beroep van [appellant] tegen het besluit op bezwaar van 31 maart 2021 alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen.
    8.       Het college moet een nieuw besluit nemen met inachtneming van deze uitspraak. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 3 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2645, blijft op een nieuw te nemen besluit het recht, zoals dat gold onmiddellijk vóór 1 januari 2024, van toepassing. Dit geldt echter alleen als onder het recht zoals dat geldt ten tijde van het nemen van dit nieuwe besluit nog steeds sprake is van dezelfde overtreding. Als dat niet zo is, dan moet het college het nieuwe recht toepassen.
    9.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    10.     Het college moet de proceskosten vergoeden. Anders dan [appellant] heeft gevraagd, ziet de Afdeling daarbij geen aanleiding een kilometervergoeding toe te kennen omdat het overgrote deel van de reis met het openbaar vervoer kan worden afgelegd.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 3 augustus 2022 in zaak nr. 21/2390;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van 31 maart 2021, kenmerk U2107466;
    V.       bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.      veroordeelt het college van dijkgraaf en heemraden van het waterschap Hollandse Delta tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 118,55;
    VII.     gelast dat college van dijkgraaf en heemraden van het waterschap Hollandse Delta aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 455,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. B. Meijer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.
    w.g. Meijer
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Wijgerde
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 augustus 2024
    672-1083