ECLI:NL:CBB:2024:127, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 27-02-2024, 22/1502, 22/1739, 22/1741 en 22/2517
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-02-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht; artikelen 2.5 en 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in samenhang met artikel 3, aanhef en onder b, en artikel 6, derde lid, in samenhang met bijlage I, hoofdstuk I, paragraaf 1 en paragraaf 3, aanhef en onder a, van de Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer (de Transportverordening).
      
      De minister heeft aan een vervoerder van varkens in brieven medegedeeld en gewaarschuwd dat de vervoerder in strijd heeft gehandeld met de Transportverordening vanwege het niet geïsoleerd vervoeren van varkens met letsel. De minister heeft de bezwaren van de vervoerder niet-ontvankelijk verklaard, omdat zij zich richten tegen mededelingen en waarschuwingen die niet gericht zijn op rechtsgevolg waardoor geen sprake is van besluiten. Het College is van oordeel dat inderdaad geen sprake is van besluiten in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb of een daaraan gelijk te stellen bestuurlijk rechtsoordeel. Daarom heeft de minister het bezwaar van de vervoerder tegen de mededelingen en waarschuwingen terecht niet-ontvankelijk verklaard.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 22/1502, 22/1739, 22/1741 en 22/2517
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 27 februari 2024 in de zaken tussen
    
      [naam] B.V., te [plaats] ( [naam] )
    (gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen)
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
    (gemachtigden: mr. F. Peters van Neijenhof en mr. S.M. Sukul)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      
        Zaak 22/1502
      
    
    
    
      
        [naam] heeft beroep ingesteld tegen het besluit van de minister van 7 juli 2022 (het bestreden besluit 1), waarbij het bezwaar van [naam] tegen een brief van 8 februari 2022 niet-ontvankelijk is verklaard. 
    
    
    
      
        Zaak 22/1739
      
    
    
    
      
        [naam] heeft beroep ingesteld tegen het besluit van de minister van 4 augustus 2022 (het bestreden besluit 2), waarbij het bezwaar van [naam] tegen een brief van 26 april 2022 niet-ontvankelijk is verklaard. 
    
    
    
      
        Zaak 22/1741
      
    
    
    
      
        [naam] heeft beroep ingesteld tegen het besluit van de minister van 9 augustus 2022 (het bestreden besluit 3), waarbij het bezwaar van [naam] tegen een brief van 21 april 2022 niet-ontvankelijk is verklaard. 
    
    
    
      
        Zaak 22/2517
      
    
    
    
      
        [naam] heeft beroep ingesteld tegen het besluit van de minister van 21 oktober 2022 (het bestreden besluit 4), waarbij het bezwaar van [naam] tegen vier schriftelijke waarschuwingen niet-ontvankelijk is verklaard. 
    
    
    
      
        In alle zaken
      
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift en een nader stuk ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 4 december 2023. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
      
      
        
          Zaak 22/1502
        
      
      
    
    
      1.2
      Bij brief van 8 april 2022 heeft de minister [naam] medegedeeld dat zij in strijd heeft gehandeld met de Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer (de Transportverordening), nadat een inspecteur van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) op 5 april 2022 had geconstateerd dat drie varkens met tekenen van kauw- of punctiewonden aan de staart, niet geïsoleerd vervoerd waren. 
      
      
        
          Zaak 22/1739
        
      
      
    
    
      1.3
      Bij brief van 26 april 2022 heeft de minister [naam] medegedeeld dat zij in strijd heeft gehandeld met de Transportverordening, omdat zij op 21 april 2022 een varken met een abces aan de linker ham, niet geïsoleerd heeft vervoerd. 
      
      
        
          Zaak 22/1741
        
      
      
    
    
      1.4
      Bij brief van 21 april 2022 heeft de minister [naam] medegedeeld dat zij in strijd heeft gehandeld met de Transportverordening, omdat zij op 14 april 2022 een varken met een abces in de nek en aan de rechter voorpoot en artritis aan de rechter hak en een varken met een abces in de borststreek (tussen beide voorpoten), niet geïsoleerd heeft vervoerd.
      
      
        
          Zaak 22/2517
        
      
      
    
    
      1.5
      In deze zaak heeft de minister vier schriftelijke waarschuwingen aan [naam] gegeven. De eerste was op 1 juni 2022, omdat zij op 24 mei 2022 twee varkens met laesies aan de staart niet geïsoleerd heeft vervoerd. De tweede waarschuwing heeft de minister op 9 juni 2022 gegeven, omdat [naam] op 31 mei 2022 vier varkens met letsel, te weten artritis aan de rechter achterpoot, een abces in de nek, laesies aan de staart en een zakbreuk (liesbreuk), niet geïsoleerd heeft vervoerd. De derde schriftelijke waarschuwing dateert van 9 juni 2022 en is gegeven nadat een inspecteur van de NVWA op 2 juni 2022 had geconstateerd dat een varken met artritis aan de rechter hak en vervorming van de rechter achterpoot door zwelling als gevolg van ontsteking, niet geïsoleerd vervoerd was. De vierde schriftelijke waarschuwing van 9 juni 2022 houdt verband met het op 2 juni 2022 niet geïsoleerd vervoeren van een varken met vervorming van de rechter achterpoot als gevolg van zwelling door een gelokaliseerd abces.
      
      
        
          In alle zaken
        
      
      
    
    
      1.6
      In alle brieven en waarschuwingen gaat de minister ervan uit dat [naam] in strijd heeft gehandeld met de artikelen 2.5 en 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in samenhang met artikel 3, aanhef en onder b, en artikel 6, derde lid, en bijlage I, hoofdstuk I, paragraaf 1 en paragraaf 3, aanhef en onder a, van de Transportverordening. [naam] had de dieren namelijk geïsoleerd moeten vervoeren. De vervoersomstandigheden waren zodanig dat er letsel of onnodig lijden kon worden berokkend. De minister heeft [naam] erop gewezen dat een volgende overtreding kan leiden tot een bestuurlijke sanctie en/of een strafrechtelijk traject.
      
    
    
      1.7
      Met de bestreden besluiten 1 tot en met 4 heeft de minister de bezwaren van [naam] niet-ontvankelijk verklaard, omdat zij zich richten tegen mededelingen en waarschuwingen die niet gericht zijn op rechtsgevolg. [naam] is het daar niet mee eens.
      
      
        
          Beoordeling door het College
        
      
      
    
    
      2.1
      Deze zaken gaan over de vraag of de mededelingen en waarschuwingen besluiten zijn als bedoeld in artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) of daarmee gelijkgesteld moet worden. Als de mededelingen en waarschuwingen geen besluiten zijn en daarmee ook niet gelijk kunnen worden gesteld, staat er namelijk op grond van artikel 8:1 van de Awb geen beroep tegen open. In dat geval zijn de bezwaren van [naam] tegen de mededelingen en de waarschuwingen terecht door de minister niet-ontvankelijk verklaard (niet inhoudelijk behandeld), want een bezwaar is op grond van artikel 7:1 van de Awb alleen ontvankelijk als tegen een besluit beroep openstaat.
      
    
    
      2.2
      Het College oordeelt dat de mededelingen en waarschuwingen geen besluiten zijn en daarmee ook niet gelijk kunnen worden gesteld. Hieronder legt het College uit waarom.
      
      
        
          De mededelingen en waarschuwingen zijn geen besluiten
        
      
      
    
    
      3.1
      Op grond van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is een besluit gericht op rechtsgevolg. Dit betekent dat de beslissing moet zijn bedoeld om verandering te brengen in de rechten en/of plichten van degene tot wie die beslissing is gericht. In beginsel zijn waarschuwingen niet gericht op rechtsgevolg.
      
      
        3.2.1
        De aan [naam] gegeven mededelingen en waarschuwingen zijn niet gericht op rechtsgevolg. Anders dan [naam] aanvoert, hebben deze mededelingen en waarschuwingen geen wettelijke basis, maar volgen ze uit het Algemeen interventiebeleid en het Specifiek interventiebeleid NVWA dierenwelzijn tijdens transport. Dat zijn door de minister vastgestelde beleidsregels. De mededelingen en waarschuwingen zijn niet meer dan de constatering dat [naam] varkens niet geïsoleerd heeft vervoerd, terwijl dat op grond van de technische voorschriften in bijlage I van de Transportverordening had gemoeten. Aan [naam] wordt daarbij geen verplichting opgelegd, maar zij wordt slechts gewezen op al bestaande verplichtingen die voortvloeien uit deze technische voorschriften. Met zijn beleid aan zwaardere maatregelen eerst mededelingen en vervolgens waarschuwingen vooraf te laten gaan, bindt de minister zichzelf bij de uitoefening van zijn handhavingsbevoegdheden. Dit maakt deze mededelingen en waarschuwingen echter geen (wettelijke)voorwaarden voor het opleggen van een bestuurlijke sanctie. 
        
      
      
        3.2.2
        Het College volgt [naam] verder niet in haar betoog dat de in haar visie te strenge uitleg van de technische voorschriften in bijlage I van de Transportverordening haar dwingt tot extra handelingen bij het vervoer van dieren waardoor de mededelingen en besluiten rechtsgevolg hebben. De mededelingen en waarschuwingen creëren namelijk geen andere verplichtingen dan die in bijlage I van de Transportverordening. De handelingen die [naam] bij het vervoer van dieren moet verrichten, vloeien voort uit de technische voorschriften in bijlage I van de Transportverordening en niet uit de mededelingen en waarschuwingen. Omdat de mededelingen en waarschuwingen niet zijn gericht op enig rechtsgevolg, zijn de mededelingen en waarschuwingen geen besluiten in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb (vergelijk ook de uitspraak van het College van 26 juli 2022, ECLI:NL:CBB:2022:439). 
        
        
          
            De mededelingen en waarschuwingen zijn niet gelijk te stellen aan besluiten
          
        
        
      
    
    
      3.3
      Naar het oordeel van het College is er geen reden om de mededelingen en waarschuwingen gelijk te stellen met een besluit. [naam] heeft namelijk niet aannemelijk gemaakt dat het voor haar onevenredig bezwarend is om een rechterlijk oordeel over een eventueel handhavingsbesluit af te wachten. 
      
      
        3.4.1
        In het geval dat de minister in de toekomst haar een bestuurlijke sanctie oplegt wegens een herhaalde overtreding, kan [naam] ook de voorafgaande mededelingen en waarschuwingen en de daaraan ten grondslag liggende feiten in de rechterlijke procedure tegen het handhavingsbesluit aan de orde stellen. Anders dan [naam] meent, staan de feiten die aanleiding hebben gegeven tot de mededelingen en waarschuwingen dan niet vast, nu tegen de mededelingen en waarschuwingen geen rechtsmiddel heeft opengestaan. 
        
      
      
        3.4.2
        Het College volgt [naam] niet in haar betoog dat (enkel) de werkingsduur van de mededelingen en besluiten van drie jaar haar in bewijsnood brengt, als zij moet wachten met het aanvechten van de mededelingen en waarschuwingen totdat de minister een bestuurlijke sanctie heeft opgelegd. Het gaat erom dat [naam] in een procedure tegen het (latere) handhavingsbesluit nog een reële mogelijkheid heeft om het door de minister aan de (eerdere) overtredingen ten grondslag liggende bewijs te weerspreken. Dat zal de rechter bij die concrete gelegenheid moeten beoordelen, waarbij het College aantekent dat het tijdsverloop het een beschuldigde inderdaad lastiger kan maken tegenbewijs te leveren, en dat dit tot gevolg kan hebben dat hij het bewijs van de minister dat de eerdere overtreding is begaan, strenger zal toetsen. 
        
      
    
    
      3.5
      Anders dan [naam] aanvoert, zijn de mededelingen en waarschuwingen niet te beschouwen als normconcretiserende waarschuwingen. De norm wordt namelijk niet geconcretiseerd in de mededelingen en waarschuwingen, maar in de Praktische richtsnoeren voor het bepalen van de geschiktheid voor het vervoer van varkens. 
      
    
    
      3.6
      Het College komt dan ook tot de conclusie dat de minister het bezwaar van [naam] tegen de mededelingen en waarschuwingen terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. De mededelingen en waarschuwingen zijn namelijk geen besluiten in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb en zijn daaraan ook niet gelijk te stellen. Dit betekent dat het College niet toekomt aan hetgeen [naam] verder nog heeft aangevoerd.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      4 Het beroep is ongegrond.
      
      5 De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart de beroepen ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, mr. R.W.L. Koopmans en mr. W.J.A.M. van Brussel, in aanwezigheid van mr. D.L. van Hal-Vermeer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 februari 2024.
    
    
    
    
    
    
      w.g. R.C. Stam					w.g. D.L. van Hal-Vermeer