ECLI:NL:RVS:2024:3958, Raad van State, 02-10-2024, 202204564/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-10-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 september 2020 heeft de minister minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties het verzoek van [appellant] om een integraal besluit te nemen over schadevergoeding, versterking en versterkingsmaatregelen, afgewezen. [appellant] is eigenaar van de woning aan de [locatie] in Groningen. [appellant] woont in een gebied waar aardbevingen als gevolg van gaswinning voorkomen. [appellant] heeft op 13 december 2019 een melding gedaan bij het Instituut Mijnbouwschade Groningen van een acuut onveilige situatie (AOS). Op 14 december 2019 heeft een bouwkundig inspecteur van het bedrijf W2N Groningen B.V. in opdracht van het Instituut de woning bezocht. In het AOS-inspectieverslag is de situatie niet als acuut onveilig beoordeeld. Het Instituut heeft de AOS-melding ongegrond verklaard.

202204564/1/A2.
    Datum uitspraak: 2 oktober 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellanten] (hierna: gezamenlijk en in enkelvoud [appellant]), wonend te Groningen,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Nederland van 17 juni 2022 in zaak nr. 21/1301 en 22/1389 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de staatssecretaris Herstel Groningen (voorheen: minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties).
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 september 2020 heeft de minister het verzoek van [appellant] om een integraal besluit te nemen over schadevergoeding, versterking en versterkingsmaatregelen, afgewezen.
    Bij een afzonderlijk besluit van 21 september 2020 heeft de minister het verzoek van [appellant] om een versterkingsbesluit en het vastleggen van versterkingsmaatregelen afgewezen.
    Bij afzonderlijke besluiten van 22 februari 2021 heeft de minister de door [appellant] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 17 juni 2022 heeft de rechtbank de door [appellant] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 11 april 2024, waar [appellant], vergezeld door ing. A. Nanninga, deskundige en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. R.M. Don en mr. T.C.A. Hofman, vergezeld door R. Kamer, deskundige, en A. van Zetten, zijn verschenen.
    De zaak is op de zitting gezamenlijk behandeld met zaak nr. 202307269. In beide zaken wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.
    Overwegingen
    1.       Onder de staatssecretaris Herstel Groningen wordt hierna ook zijn rechtsvoorganger(s) verstaan.
    2.       Onder het Instituut Mijnbouwschade Groningen wordt hierna ook verstaan de Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen.
    Feiten
    3.       [appellant] is eigenaar van de woning aan de [locatie] in Groningen.
    4.       [appellant] woont in een gebied waar aardbevingen als gevolg van gaswinning voorkomen.
    5.       [appellant] heeft op 13 december 2019 een melding gedaan bij het Instituut Mijnbouwschade Groningen van een acuut onveilige situatie (AOS).
    6.       Op 14 december 2019 heeft een bouwkundig inspecteur van het bedrijf W2N Groningen B.V. (hierna: W2N) in opdracht van het Instituut de woning bezocht. In het AOS-inspectieverslag is de situatie niet als acuut onveilig beoordeeld. Het Instituut heeft de AOS-melding ongegrond verklaard.
    7.       In het kader van het versterkingsproces is het risicoprofiel van de woning bepaald op basis van de Hazard and Risk Assessment (de HRA). De HRA geeft een beoordeling van de seismische dreiging en het daaruit volgende seismische risico. Daarmee wordt een inschatting gemaakt van de verdeling van de risico's in het gebied om te bepalen welke gebouwen bij voorrang in aanmerking komen voor een opname en beoordeling. De uitkomsten van de analyse worden individueel per gebouw bezien en zo nodig handmatig aangevuld om omissies te voorkomen (de zogenoemde ‘verrijking’). De uitkomsten en de verrijking worden vervolgens vertaald naar drie categorieën risicoprofielen: niet verhoogd/normaal risico; licht verhoogd risico; en verhoogd risico.
    8.       Door middel van de HRA is vastgesteld dat de woning van [appellant] een normaal risicoprofiel heeft en dat opname en beoordeling binnen het versterkingsprogramma van de Nationaal Coördinator Groningen (NCG) niet nodig was.
    9.       Vanaf 2 maart 2020 is het loket opname op verzoek (verder ook: LOOV) van de NCG geopend. Eigenaren die zich zorgen maken over de veiligheid van hun woning kunnen een opname aanvragen. Deze mogelijkheid is specifiek bedoeld voor woningen die niet zijn opgenomen in het versterkingsprogramma van de NCG, maar wel in een van de aardbevingsgemeenten staan. Als een aanvraag voldoet aan de voorwaarden, Iaat de NCG een opname uitvoeren om te bepalen of er aanleiding is om de woning te beoordelen. Als dat het geval is, voegt de betreffende gemeente het adres van de woning toe aan het plan van aanpak, waarin staat welke woningen dat jaar moeten worden onderzocht. Het is aan de gemeente om de planning en volgorde van het onderzoek te bepalen.
    10.     [appellant] heeft op 27 mei 2020 een aanvraag ingediend bij het LOOV.
    11.     Op 10 juni 2020 heeft de NCG aan [appellant] bericht dat is voldaan aan de voorwaarden voor een opname op verzoek.
    12.     [appellant] heeft op 9 juli 2020, 1 september 2020 en 2 september 2020 de staatssecretaris verzocht om een versterkingsbesluit te nemen en de versterkingsmaatregelen in dat besluit vast te leggen. [appellant] wijst op het rapport van het door hem ingeschakelde adviesbureau Ab Nanninga van 26 augustus 2020, waarin versterkingsmaatregelen voor zijn woning worden voorgesteld.
    13.     [appellant] heeft de staatssecretaris ook verzocht samen met het Instituut een integraal besluit te nemen op zijn verzoek om schadevergoeding, het verzoek om een versterkingsbesluit en het verzoek om het vaststellen van (een vergoeding voor) de benodigde versterkingsmaatregelen.
    14.     Bij besluiten van 21 september 2020 heeft de staatssecretaris deze verzoeken afgewezen.
    15.     Bij besluit van 22 februari 2021 is de staatssecretaris bij de afwijzing van het verzoek van [appellant] om een integraal besluit te nemen gebleven. Daarbij is vermeld dat het verzoek om schadevergoeding is doorgezonden naar het Instituut. Het Instituut is verantwoordelijk voor de afhandeling van schade als gevolg van bodembeweging door gaswinning in het Groningenveld.
    16.     Bij een ander besluit van 22 februari 2021 heeft de staatssecretaris ook de afwijzing gehandhaafd om op aanvraag van [appellant] een versterkingsbesluit te nemen en daarin versterkingsmaatregelen vast te leggen.
    17.     Op 24 maart 2021 heeft een deskundige van het bedrijf Zonneveld ingenieurs B.V. (verder: Zonneveld) in opdracht van de NCG de woning opgenomen. Zonneveld heeft de bevindingen neergelegd in een opnamerapport van 22 april 2021. De conclusie van het rapport is dat verder onderzoek van de woning nodig is.
    18.     Bij besluit van 14 februari 2022 heeft de staatssecretaris besloten dat de woning van [appellant] in aanmerking komt voor een beoordeling en wordt opgenomen in het versterkingsprogramma. De NCG heeft de gegevens van de woning doorgegeven aan de gemeente Groningen voor toevoeging van het adres van de woning aan het lokale plan van aanpak.
    19.     Op 5 januari 2023 heeft W2N een beoordelingsrapport uitgebracht. In het rapport is vermeld dat de woning volgens de typologieaanpak beoordeeld kan worden. Dit is een beoordeling waarbij gebouwen zijn ingedeeld in een groep met dusdanig vergelijkbare constructieve kenmerken dat hun gedrag bij en weerstand tegen aardbevingen zich op een vergelijkbare wijze laat beschrijven. Aan de hand van de bouwkundige kenmerken van de woning en de locatie van de woning is door W2N vastgesteld dat de woning voldoet aan de veiligheidsnorm, zoals neergelegd in artikel 52d, tweede lid, aanhef en onder a van de Mijnbouwwet en in artikel 1 van de Tijdelijke wet Groningen. Deze zogenoemde Meijdam-norm schrijft de maximaal aanvaardbare kans voor dat iemand bij een aardbeving komt te overlijden door instorting van een woning. De kans dat iemand overlijdt door het bezwijken van (een deel van) een bouwwerk door een aardbeving mag niet groter zijn dan 1 op de 100.000. Dit is gelijk aan de landelijke veiligheidsnorm, die voor alle gebouwen in Nederland geldt.
    20.     Onder verwijzing naar de uitkomst van de typologische beoordeling, heeft de staatssecretaris bij besluit van 14 juni 2023, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 17 oktober 2023, besloten dat de woning voldoet aan de veiligheidsnorm en niet versterkt hoeft te worden. Het beroep van [appellant] tegen dat besluit heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 2 oktober 2024 in zaak nr. 202307269/1/A2.
    Uitspraak van de rechtbank
    21.     De rechtbank is van oordeel dat de staatssecretaris, na de opname op verzoek van de woning, overeenkomstig het toen geldende Besluit versterking gebouwen Groningen (hierna: BvgG) heeft gehandeld. De opname dient om te bepalen of de woning in aanmerking komt voor een beoordeling. Als dat het geval is, wordt het adres toegevoegd aan het (jaarlijks op te stellen) plan van aanpak van de betreffende gemeente. In het plan staat welke woningen dat jaar moeten worden onderzocht. Het is aan de gemeente om de planning en volgorde van het onderzoek te bepalen. De beoordeling houdt in dat een opname van het gebouw (de woning) wordt gedaan door een deskundige die de eigenschappen van de woning in kaart brengt, waarna een bouwkundige een berekening uitvoert om de veiligheid van de woning te beoordelen. De uitkomst van de beoordeling wordt neergelegd in een normbesluit, zoals bedoeld in artikel 8 van het BvgG. Als versterking van de woning noodzakelijk wordt geacht, worden in dat besluit ook de randvoorwaarden voor versterking vermeld. Dit wordt vervolgens vertaald in een versterkingsbesluit, zoals bedoeld in artikel 9 van het BvgG, waarin de concrete versterkingsmaatregelen zijn opgenomen Volgens de rechtbank betekent dit dat een (ambtshalve) versterkingsbesluit wordt genomen ná de beoordeling en ná het nemen van het normbesluit. De staatssecretaris heeft het verzoek van [appellant] om een versterkingsbesluit en daarin de versterkingsmaatregelen vast te leggen, terecht afgewezen.
    22.     Volgens de rechtbank is er geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris samen met het Instituut een besluit had moeten nemen over versterking van de woning en over de aanspraak op schadevergoeding. De wetgever heeft de keuze gemaakt om aan de staatssecretaris de taak van benodigde versterking van gebouwen toe te bedelen en aan het Instituut de taak van afhandeling van aardbevingsschade. Anders dan [appellant] betoogt, volgt uit het Convenant van 11 september 2019 tussen de voorganger van het Instituut, de Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen, en de NCG, niet dat er een plicht tot gezamenlijke of geïntegreerde besluitvorming is. Het gaat om een inspanningsverplichting tot een geïntegreerde en afgestemde werkwijze, die niet moet resulteren in gezamenlijke besluiten. De regelgeving die ten grondslag ligt aan de taakvoering van de NCG en het Instituut verschilt aanmerkelijk. De staatssecretaris was daarom niet gehouden samen met het Instituut een gezamenlijk besluit te nemen.
    Betoog van [appellant] in hoger beroep
    23.     [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris in strijd met beginselen van behoorlijk bestuur heeft gehandeld door niet direct een positief besluit te nemen op zijn herhaalde verzoeken om versterking. Volgens [appellant] voldeed zijn woning vanaf 2015 al niet aan de Nederlandse Praktijk Richtlijn uit 2015 (NPR 9998:2015). De staatssecretaris had volgens hem direct een besluit tot versterking moeten nemen en die conclusie meteen moeten delen met het Instituut en de gemeente. De staatssecretaris is jegens hem ernstig tekortgeschoten in zijn zorgplicht, zoals opgenomen in de Mijnbouwwet. Door het risicoprofiel van de woning te baseren op de HRA en hem te laten wachten totdat het LOOV beschikbaar was, heeft de staatssecretaris onzorgvuldig gehandeld en bewust op vertraging aangestuurd. In dit verband wijst [appellant] ook op het in opdracht van hem opgestelde deskundigenrapport van adviesbureau Nanninga van 26 augustus 2020. Daaruit volgt dat bij beoordeling aan de hand van de NPR 9998:2018 zijn huis versterkt moet worden.
    Oordeel van de Afdeling
    24.     De Afdeling deelt het oordeel van de rechtbank dat de staatssecretaris conform de in het BvgG neergelegde risicogerichte aanpak van versterking mocht handelen. Het betoog van [appellant] kan er niet toe leiden dat aan [appellant] voorrang zou moeten worden verleend op eigenaren van gebouwen met een hoog veiligheidsrisico of dat de woning beoordeeld zou moeten worden aan de hand van een verouderde beoordelingsmethode. In de uitspraak van 2 oktober 2024 in zaak nr. 202307269/1/A2 in het onder 20 genoemde geding tussen [appellant] en de staatssecretaris is dit oordeel gemotiveerd. De Afdeling ziet in het betoog van [appellant] in deze zaak geen aanleiding voor een ander oordeel. Dit betekent dat de rechtbank terecht de beroepen van [appellant] tegen de besluiten van 22 februari 2021 ongegrond heeft verklaard. De staatssecretaris hoefde niet vooruitlopend op de uitkomst van de LOOV-procedure op de aanvraag van [appellant] een versterkingsbesluit te nemen en daarin versterkingsmaatregelen neer te leggen.
    25.     De Afdeling deelt ook het oordeel van de rechtbank dat de staatssecretaris niet gehouden was samen met het Instituut gezamenlijke of integrale besluiten te nemen over versterking en afhandeling van de schade. De Afdeling wijst op de eerder genoemde uitspraak van 2 oktober 2024.
    26.     Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    27.     Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd.
    28.     De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te betalen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. J.M. Willems en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
    w.g. Den Ouden
    voorzitter
    w.g. Planken
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 oktober 2024
    299