ECLI:NL:RVS:2024:3188, Raad van State, 14-08-2024, 202204927/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-08-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 februari 2021 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, nu de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante] een schriftelijke ‘waarschuwing preventieve stillegging van werk’ gegeven. [appellante] is een gecertificeerd bedrijf dat zich onder andere richt op asbestsanering en het slopen en renoveren van gebouwen. [appellante] heeft een project aangenomen op het adres [locatie 1]-[locatie 2] te Rotterdam, om onder andere restanten van spuitasbest op het dak te verwijderen. De Nederlandse Arbeidsinspectie heeft op 18 juni 2020 tijdens een inspectie gezien dat op de betreffende locatie werkzaamheden werden verricht, waaronder de sloop van een voormalig kantoorpand van acht verdiepingen, inclusief asbestverwijdering. De Nederlandse Arbeidsinspectie heeft onder meer een overtreding van artikel 4.54d, vijfde lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit geconstateerd. De asbestwerkzaamheden werden namelijk niet verricht door of onder voortdurend toezicht van een persoon die in het bezit is van een certificaat van vakbekwaamheid voor het toezicht houden op het werken met asbest.

202204927/1/A3.
    Datum uitspraak: 14 augustus 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 11 juli 2022 in zaak nr. 21/3269 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, nu de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister).
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 februari 2021 heeft de minister aan [appellante] een schriftelijke ‘waarschuwing preventieve stillegging van werk’ (hierna: de waarschuwing) gegeven.
    Bij besluit van 18 juni 2021 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 8 november 2021 heeft de minister het besluit van 18 juni 2021 ingetrokken en het door [appellante] tegen het besluit van 11 februari 2021 gemaakte bezwaar met aanvulling van de motivering opnieuw ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 11 juli 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen het besluit van 18 juni 2021 ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard en het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 8 november 2021 ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft deze zaak, gevoegd met zaak nummer 202204926/1/A3, op een zitting behandeld op 25 juni 2024, waar [appellante], vertegenwoordigd door [persoon], haar directeur-grootaandeelhouder, bijgestaan door mr. T. Segers, advocaat te 's-Hertogenbosch, en de minister, vertegenwoordigd door mr. A.D. Brouwers, zijn verschenen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.       Het wettelijk kader is opgenomen als bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
    Inleiding
    2.       [appellante] is een gecertificeerd bedrijf dat zich onder andere richt op asbestsanering en het slopen en renoveren van gebouwen. [appellante] heeft een project aangenomen op het adres [locatie 1]-[locatie 2] te Rotterdam, om onder andere restanten van spuitasbest op het dak te verwijderen. De Nederlandse Arbeidsinspectie (voorheen: Inspectie SZW) heeft op 18 juni 2020 tijdens een inspectie gezien dat op de betreffende locatie werkzaamheden werden verricht, waaronder de sloop van een voormalig kantoorpand van acht verdiepingen, inclusief asbestverwijdering. De Nederlandse Arbeidsinspectie heeft onder meer een overtreding van artikel 4.54d, vijfde lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit) geconstateerd. De asbestwerkzaamheden werden namelijk niet verricht door of onder voortdurend toezicht van een persoon die in het bezit is van een certificaat van vakbekwaamheid voor het toezicht houden op het werken met asbest. Naar aanleiding van de inspectie heeft de Nederlandse Arbeidsinspectie een boeterapport opgesteld op 10 augustus 2020.
    3.       De minister heeft aan zijn besluitvorming onder andere het boeterapport ten grondslag gelegd en heeft bij zijn besluitvorming betrokken dat [appellante] eerder, op 26 oktober 2015, hetzelfde voorschrift heeft overtreden. Hij heeft aan [appellante] een waarschuwing gegeven vanwege een herhaalde overtreding van artikel 4.54d, vijfde lid, van het Arbobesluit.
    4.       De minister heeft ook twee boetes opgelegd, één van € 1.350,00 en één van € 8,100,00. De Afdeling heeft in een afzonderlijke uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2024:3189, geoordeeld dat beide boetes niet in aanmerking komen voor matiging.
    Uitspraak van de rechtbank
    5.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de situatie als bedoeld in artikel 4, derde lid van de Beleidsregel preventieve stillegging arbeidswetten (hierna: de Beleidsregel) zich hier niet voordoet omdat de boete die naast de waarschuwing is opgelegd, niet is gematigd. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat het opleggen van de waarschuwing niet onevenredig is. Ten eerste overweegt de rechtbank over de evenredigheid dat bij een overtreding van artikel 4.54d, vijfde lid, van het Arbobesluit niet is vereist dat sprake is van een opzettelijk gepleegde overtreding. Zonder opzet kan ook sprake zijn van een overtreding van artikel 4.54d, vijfde lid, van het Arbobesluit. Daarom heeft de minister volgens de rechtbank niet hoeven afzien van het geven van de waarschuwing. Ten tweede is de rechtbank van oordeel dat de terugkijktermijn van vijf jaar niet onredelijk is, omdat de minister aansluiting heeft gezocht bij artikel 28a van de Arbeidsomstandighedenwet, waarin voor een gegeven waarschuwing een vervaltermijn van vijf jaar wordt gehanteerd. Ten derde betekent de omstandigheid dat [appellante] veel projecten met goed gevolg heeft afgerond, niet dat het opleggen van de waarschuwing onevenredig is. Volgens de rechtbank heeft de wetgever deze omstandigheid al verdisconteerd in artikel 9.10a van het Arbobesluit, omdat pas bij de tweede overtreding een waarschuwing wordt gegeven. Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat de waarschuwing niet te verstrekkend is geformuleerd. Volgens de rechtbank heeft de minister terecht gesteld dat bij artikel 4.54d, eerste en zevende lid, van het Arbobesluit sprake is van soortgelijke overtredingen als bij overtreding van artikel 4.54d, vijfde lid, van het Arbobesluit.
    Beoordeling van het hoger beroep
    6.       [appellante] betoogt ten eerste dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 4, derde lid, van de Beleidsregel niet van toepassing is. Zij voert hiertoe aan dat de minister de opgelegde boete in dit geval had moeten matigen. Ten tweede betoogt [appellante] dat de waarschuwing onevenredig is. [appellante] wijst er in dit verband op dat de minister een discretionaire bevoegdheid heeft bij het opleggen van de waarschuwing. De minister had volgens [appellante] een minder verstrekkende maatregel moeten nemen en pas bij de volgende overtreding een waarschuwing moeten geven. Ook is volgens [appellante] in artikel 9.10a van het Arbobesluit niet verdisconteerd dat zij veel projecten met goed gevolg heeft afgerond. Ten slotte voert [appellante] aan dat de waarschuwing disproportioneel is, omdat de terugkijktermijn van vijf jaar in haar geval te lang is. Zij heeft immers niet eerder over dezelfde soort overtreding een besluit van de minister gekregen.
    7.       De Afdeling heeft in de uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2024:3189, geoordeeld dat wat betreft de overtreding van artikel 4.54d, vijfde lid, van het Arbobesluit op 18 juni 2020 niet is voldaan aan de matigingsgronden van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving. Uit deze uitspraak blijkt dat [appellante] niet kan worden gevolgd in zijn betoog dat de minister de opgelegde boete in dit geval had moeten matigen.
    Op de zitting bij de Afdeling heeft [appellante] de grond over de terugkijktermijn ingetrokken. Deze behoeft daarom geen bespreking meer. De overige gronden die [appellante] heeft aangevoerd zijn een herhaling van wat zij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellante] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 8 tot en met 13.2 opgenomen overwegingen, die hierboven verkort zijn weergegeven, waarop dat oordeel is gebaseerd.
    8.       Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
    10.     De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. H.C.P. Venema en mr. V.V. Essenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
    w.g. Sevenster
    voorzitter
    w.g. Dijkshoorn
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 14 augustus 2024
    735-990
     
    BIJLAGE | WETTELIJK KADER
     
    Arbeidsomstandighedenwet
    Artikel 28a. Bevel stillegging van werk in verband met recidive
    1. Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar kan, nadat een overtreding van een voorschrift of verbod bij of krachtens deze wet is geconstateerd die bestuurlijk beboetbaar is gesteld of op grond van de Wet op de economische delicten strafbaar is gesteld, aan de werkgever of de zelfstandige een schriftelijke waarschuwing geven dat bij herhaling van de overtreding of bij een latere overtreding van eenzelfde in de waarschuwing aangegeven wettelijke verplichting of verbod of bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te wijzen soortgelijke verplichtingen of verboden, door hem een bevel kan worden opgelegd dat door hem aangewezen werkzaamheden voor ten hoogste drie maanden worden gestaakt dan wel niet mogen worden aangevangen. De artikelen 24, tweede lid, en 27, vierde lid, zijn van overeenkomstige toepassing.
    [...]
    4. De waarschuwing, bedoeld in het eerste lid, vervalt indien na de dagtekening van de waarschuwing vijf jaren zijn verstreken.
    […]
    Arbeidsomstandighedenbesluit
    Artikel 4.54d. Deskundigheid bij het werken met asbest
    1. De volgende werkzaamheden, indien de concentratie van asbestvezels is ingedeeld in risicoklasse 2 of 2A, worden verricht door een bedrijf dat in het bezit is van een certificaat asbestverwijdering, dat is afgegeven door Onze Minister of een certificerende instelling:
    a. de werkzaamheden, bedoeld in artikel 4.54a, eerste lid;
    b. het reinigen van de arbeidsplaats nadat een handeling als bedoeld in artikel 4.54a, eerste lid, onderdeel a of b, is uitgevoerd.
    […]
    5. De werkzaamheden, bedoeld in het eerste lid, worden verricht door of onder voortdurend toezicht van een persoon die in het bezit is van een certificaat van vakbekwaamheid voor het toezicht houden op het werken met asbest, dat is afgegeven door Onze Minister of een certificerende instelling.
    […]
    7. Voorzover de werkzaamheden, bedoeld in het eerste lid, mede worden verricht door een andere persoon dan de persoon, bedoeld in het vijfde lid, is deze andere persoon in het bezit van een certificaat vakbekwaamheid voor het verwijderen van asbest, dat is afgegeven door Onze Minister of een certificerende instelling.
    […]
    Beleidsregel preventieve stillegging arbeidswetten
    […]
    3. Bij de overweging een waarschuwing of een bevel tot preventieve stillegging achterwege te laten kan rekening worden gehouden met het feit dat de toezichthouder de opgelegde boete heeft gematigd.
    […]