ECLI:NL:RBLIM:2023:1330, Rechtbank Limburg, 20-02-2023, ROE 22/2980 en ROE 22/2981
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2023-02-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Kortsluiting. Last onder dwangsom. Huisvesting arbeidsmigranten aan te merken als logies of kamerbewoning (woondoeleinden)? Logies is in strijd met het geldende bestemmingsplan, kamerbewoning in strijd met voorbereidingsbesluit. Rechtbank volgt het in bezwaar gewijzigde standpunt van verweerder dat sprake is van logies niet en oordeelt dat sprake is van kamerbewoning. Verweerder heeft onvoldoende gemotiveerd dat geen sprake is van (voldoende) duurzaam gebruik. Overtreding van het voorbereidingsbesluit is in de beslissing op bezwaar niet (meer) aan de last ten grondslag gelegd. Bovendien is niet gemotiveerd of het gebruikswijzigingsverbod uit het voorbereidingsbesluit in dit specifieke geval vanwege onevenredig nadelige gevolgen van dat verbod buiten toepassing had moeten worden gelaten. Beroep gegrond, vernietiging bestreden besluit en schorsing primair besluit tot zes weken na de nieuwe beslissing op het bezwaar.

RECHTBANK limburg
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: ROE 22/2980 en ROE 22/2981
    
    
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van 20 februari 2023       
    op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaken tussen
    
    Brood en Beleg B.V., gevestigd te Geldrop, en 
    
      
        
          [naam]
        , wonend te [plaatsnaam 1] , 
      eisers,
      (gemachtigde: mr. J.J.H. Hulshof) 
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heerlen, verweerder. 
      (gemachtigden: mr. M.A.M.A. Huppertz en E. Notermans)
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 14 juni 2022 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eisers een last onder dwangsom opgelegd om voor 15 juli 2022 het strijdige gebruik van het pand gelegen aan de [adres] te [plaatsnaam 2] , bestaande uit “onzelfstandige bewoning door arbeidsmigranten”, te staken en gestaakt te houden. Eisers hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
    
    
    
      Bij besluit van 6 december 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij hebben de voorzieningenrechter tevens verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 februari 2023. [naam] is, mede namens Brood en Beleg B.V. en bijgestaan door de gemachtigde van eisers, ter zitting verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
    
    
    
      Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening van eisers, maar ook op het beroep van eisers.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Wat aan het bestreden besluit vooraf ging
      
    
    
    1. Eisers zijn eigenaar van het pand aan de [adres] te [plaatsnaam 2] . [naam] heeft vóór de aankoop van dit pand in de periode augustus tot en met oktober 2021 met ambtenaren van de gemeente contact gehad over het verbouwen en in gebruik (laten) nemen van het pand voor onzelfstandige kamerverhuur. Aan hem is toen meermaals bevestigd dat dit voorgenomen gebruik planologisch is toegestaan en dat daarvoor geen omgevingsvergunning is vereist. Gelet hierop is het pand bij koopovereenkomst van 13 oktober 2021 aangekocht.
    
    2. Vervolgens is het pand vanaf 15 november 2021 voor kamerverhuur verbouwd. Nadat de verbouwing was afgerond, hebben eisers op 3 januari 2022 een gebruiksmelding bij verweerder ingediend. Op verzoek van ambtenaren van de gemeente is op 11 januari 2022 nogmaals een gebruiksmelding ingediend. Deze gebruiksmelding is op 10 februari 2022 geaccepteerd.
    
    3. Op 26 januari 2022 heeft de raad van verweerders gemeente een voorbereidingsbesluit genomen om het paraplubestemmingsplan “Woningsplitsing en kamerbewoning” voor te bereiden. Het voorbereidingsbesluit geldt voor het gehele gemeentelijk grondgebied en is op 27 januari 2022 in werking getreden. Op grond van dit voorbereidingsbesluit is het (onder meer) verboden het gebruik van bouwwerken – al dan niet door het uitvoeren van bouwwerkzaamheden – om te zetten naar onzelfstandige bewoning. Verweerder kan, onder nader in het voorbereidingsbesluit genoemde voorwaarden, van dit verbod afwijken.
    
    4. Een toezichthouder van de gemeente heeft vanwege de huisvesting van arbeidsmigranten meerdere controles in het pand uitgevoerd. Tijdens de controles op 13 januari 2022 en 27 januari 2022 heeft de toezichthouder geen bewoning in het pand vastgesteld. Wel was het pand zodanig ingericht dat het voor bewoning kon worden gebruikt. Op 14 maart 2022 heeft er nogmaals een controle plaatsgevonden. Bij deze controle is wel bewoning, door mimimaal tien personen, geconstateerd. Bij een controle op 13 juni 2022 is bewoning door acht personen geconstateerd.
    
    5. Gelet op de geconstateerde bewoning van het pand en het feit dat onzelfstandige bewoning door arbeidsmigranten op grond van het voorbereidingsbesluit niet is toegestaan, heeft verweerder bij brief van 28 maart 2022 aangegeven dat hij voornemens is om een last onder dwangsom op te leggen. Eisers hebben een zienswijze op dit voornemen ingediend.
    
    6. Bij het primaire besluit heeft verweerder eisers opgedragen de geconstateerde overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen bestuursrecht (hierna: de Wabo) te beëindigen en beëindigd houden, op straffe van een dwangsom van € 12.800,- per kalendermaand met een maximum van € 64.000,-. Verbeuring van de dwangsom kan worden voorkomen door vóór 15 juli 2022 onzelfstandige bewoning van het pand door arbeidsmigranten te staken en gestaakt te houden.
    
    7. Eisers hebben tegen het primaire besluit bezwaar aangetekend. Zij hebben de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen. In de uitspraak van de voorzieningenrechter van 22 augustus 2022 (zaaknummer ROE 22/1416) heeft de voorzieningenrechter het primaire besluit geschorst tot zes weken na het bestreden besluit. Volgens de voorzieningenrechter kon niet worden uitgesloten dat de rechtbank in een eventuele hoofdzaak tot het oordeel zal komen dat het gebruikswijzigingsverbod uit het voorbereidingsbesluit in dit specifieke geval vanwege onevenredig nadelige gevolgen van dat verbod voor eisers gelet op artikel 3:4, tweede lid, van de Awb buiten toepassing had moeten worden gelaten, in welk geval geen sprake is van een overtreding.
    
    8. Eisers hebben vervolgens hun bezwaren op 4 oktober 2022 mondeling aan verweerder toegelicht.
    
    
      
        Het bestreden besluit
      
    
    
    9. Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen. Verweerder heeft bij dat besluit de bezwaren van eisers ongegrond verklaard. Verweerder heeft bij het bestreden besluit de motivering van het primaire besluit aangevuld in die zin dat het pand volgens verweerder werd gebruikt voor logies in plaats van kamerverhuur en gebruik voor logies in strijd is met de bestemming “Gemengd” die volgens het vigerend bestemmingsplan “Heerlen-Zuid” op het perceel aan de [adres] rust. Verweerder is niet bereid ten behoeve van dit gebruik af te wijken van het bestemmingsplan. Volgens verweerder mochten eisers, toen zij het pand verbouwden en huurovereenkomsten sloten, er niet op vertrouwen dat het gebruik voor logies volgens het bestemmingsplan was toegestaan. De door eisers aan de gemeente gestelde vraag of het voorgenomen gebruik van het pand planologisch was toegestaan had namelijk betrekking op een gebruik voor kamerverhuur. Nu het pand, anders dan gevraagd, niet voor kamerverhuur wordt gebruikt zijn de vraag of het handhaven van het voorbereidingsbesluit in dit specifieke geval onredelijk is en de vraag of aan eisers nadeelcompensatie moet worden aangeboden, volgens verweerder niet (meer) aan de orde. Verweerder heeft eisers bij het bestreden besluit de last opgelegd het gebruik van het pand voor logies binnen acht weken na de verzending van het bestreden besluit te beëindigen en beëindigd te houden op straffe van een dwangsom van € 12.800,- per kalendermaand dat de illegale situatie voortduurt, met een maximum van € 64.000,-. 
    
    
      
        Het verzoek
      
    
    
    10. Eisers hebben de voorzieningenrechter verzocht het bestreden besluit te schorsen tot zes weken na de uitspraak op het beroep. Verweerder heeft medegedeeld, indien eisers een verzoek om een voorlopige voorziening indienen, de begunstigingstermijn die in het bestreden besluit is opgenomen te verlengen tot zes weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter. 
    
    
      
        De standpunten van partijen
      
    
    
    11. Eisers voeren in beroep onder meer aan dat het pand wordt gebruikt voor kamergewijze bewoning door arbeidsmigranten en dat dit gebruik niet in strijd is met het bestemmingsplan. 
    
    12. Verweerder stelt zich op het standpunt dat sprake is van gebruik van het pand voor logies, hetgeen op grond van het bestemmingsplan niet is toegestaan. Verweerder wijst in dit verband op het feit dat de kamers door Housing & Transport Facilities B.V (hierna: de onderverhuurder) aan de gebruikers worden toegewezen, de kamergebruikers in de Basisregistratie Personen niet op het adres [adres] staan ingeschreven, dat hun verblijf in het pand korter is dan zes maanden en in artikel 9.2 van het huurcontract tussen [naam] en de onderverhuurder is opgenomen dat de onderverhuur aan de kamergebruikers plaatsvindt op basis van logies. Ook wijst verweerder op het feit dat de kamers eenvoudig en onpersoonlijk zijn ingericht en dat de kamers worden gebruikt door twee personen die geen affectieve relatie hebben. Volgens verweerder heeft de bestemmingsplanwetgever er, blijkens de toelichting op het bestemmingsplan, uitdrukkelijk voor gekozen om op het perceel aan de [adres] geen logiesfunctie toe te staan.  
    
    
      
        Wat staat er in het bestemmingsplan?
      
    
    
    13. In artikel 1.50 van het bestemmingsplan Heerlen-Zuid is “Horeca” (voor zover hier van belang) als volgt gedefinieerd:
    
    
      “Het bedrijfsmatig verstrekken van ter plaatse te nuttigen voedsel en dranken, het bedrijfsmatig exploiteren van zaalaccommodatie en/of het bedrijfsmatig verstrekken van nachtverblijf niet zijnde prostitutie, waarbij de volgende onderverdeling wordt gehanteerd:
    
    
    
      
        (…)
      
      
        Horeca 5:
      
      
        een inrichting die geheel of in overwegende mate is gericht op het verstrekken van nachtverblijf. Daaronder worden begrepen: hotel, motel, pension en overige logiesverstrekkers.
      
    
    
    14. In artikel 6.1.1 van het bestemmingsplan Heerlen-Zuid is als volgt omschreven waarvoor de gronden met de bestemming “gemengd” voor bestemd zijn:
    
    
      
        “De voor 'Gemengd' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
      
    
    
      
        
          dienstverlening; en
        
      
      
        
          woondoeleinden;
        
      
    
    
    
      
        en daarnaast geldt dat:
      
    
    
       ter plaatse van de aanduiding 'detailhandel' op de begane grond detailhandel is toegestaan;
       ter plaatse van de aanduiding 'maatschappelijk' op de begane grond maatschappelijke voorzieningen zijn toegestaan;
       ter plaatse van de aanduiding 'horeca tot en met categorie 2' horeca tot en met categorie 2 is toegestaan;
       ter plaatse van de aanduiding 'horeca tot en met categorie 3' horeca tot en met categorie 3 is toegestaan;
       ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van horeca - bed and breakfast' een bed and breakfast is toegestaan;
       ter plaatse van de aanduiding 'wonen uitgesloten' woondoeleinden niet zijn toegestaan;
    
    
    
      
        Wat is er toegestaan op grond van het bestemmingsplan?
      
    
    
    15. Voor het perceel [adres] geldt onder meer de bestemming “Gemengd”. Gronden met die bestemming zijn blijkens artikel 6.1.1 van het bestemmingsplan bestemd voor dienstverlening en woondoeleinden. 
    
      15.1.
      Het begrip “woondoeleinden” is in het bestemmingsplan niet gedefinieerd. Evenmin is in het bestemmingsplan een relatie gelegd met de bestemming “wonen” (artikel 16.1), het begrip “woning” (artikel 1.85) en/of huishouden (artikel 1.51), zodat daarin opgenomen kenmerken als een onderlinge verbondenheid en continuïteit niet van betekenis zijn voor de uitleg van het begrip “woondoeleinden”. Niet in geschil is dat bij uitleg van het begrip “woondoeleinden” daarom aansluiting moet worden gezocht bij het normale spraakgebruik. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter hebben eisers terecht aangevoerd dat onder “woondoeleinden” diverse uiteenlopende vormen van huisvesting kunnen worden begrepen, en dat ook de huisvesting van buitenlandse werknemers daaronder kan worden verstaan.
      
    
    
      15.2.
      De voorzieningenrechter stelt vast dat het begrip “logies” dat wordt gebruikt binnen de definitie van “horeca”, op zichzelf niet in het bestemmingsplan is gedefinieerd. Ook voor de uitleg van het begrip logies dient derhalve te worden aangesloten bij het normale spraakgebruik.
      
    
    
      15.3.
      Met verweerder is de voorzieningenrechter van oordeel dat, hoewel de begrippen woondoeleinden en logies niet in het bestemmingsplan zijn gedefinieerd, het gebruik voor woondoeleinden en het gebruik voor logies elkaar wel uitsluiten. Daartoe acht de voorzieningenrechter van belang dat in artikel 6.1.1 van het bestemmingsplan uitputtend is opgenomen voor welke doeleinden de gronden met de bestemming “gemengd” mogen worden gebruikt. Daaruit volgt dat gronden met de bestemming “gemengd” niet, ook niet met een nadere aanduiding, gebruikt mogen worden voor horeca categorie 5 (zijnde logies). Naast deze systematiek van het bestemmingsplan is van belang dat gebruik voor woondoeleinden en gebruik voor logies naar hun aard nu eenmaal tegengesteld zijn (woonverblijf versus nachtverblijf). 
      
      16. Het voorgaande betekent dat indien het pand aan de [adres] te [plaatsnaam 2] wordt gebruikt voor logies, zoals verweerder stelt, er sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan. De vraag die de voorzieningenrechter dient te beantwoorden is dan ook of verweerder het gebruik van het pand terecht als logies heeft aangemerkt.
      
      
        
          Is er sprake van woondoeleinden of van logies?
        
      
      
      17. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder het gebruik van het pand aan de [adres] te [plaatsnaam 2] onterecht als logies heeft aangemerkt. De voorzieningenrechter licht dat hieronder toe.
      
      18. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het verschil tussen woondoeleinden en logies met name is gelegen in de duurzaamheid van het verblijf. De voorzieningenrechter acht daarbij van belang dat logies in het bestemmingsplan onder nachtverblijf wordt geschaard. Verder acht de voorzieningenrechter van belang dat uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State volgt dat ‘wonen’ naar algemeen spraakgebruik een zekere duurzaamheid vereist.
      
    
    
      18.1.
      Uit dezelfde rechtspraak van de Afdeling volgt dat een verblijf korter dan zes maanden op zichzelf ook voldoende duurzaam kan zijn om als wonen te worden gekwalificeerd. De vraag of er sprake is van voldoende duurzaam verblijf dient te worden beoordeeld aan de hand van de specifieke feitelijke omstandigheden van het geval. 
      
    
    
      18.2.
      Dat betekent naar het oordeel van de voorzieningenrechter dat het gemiddelde verblijf van vier tot zes maanden in het onderhavige geval, niet op zichzelf betekent dat er reeds sprake is van woondoeleinden of logies. Verder geldt dat ook artikel 9.2 van het huurcontract, waarin is opgenomen dat de onderverhuur aan de kamergebruikers op basis van logies zal gebeuren, niet van doorslaggevend belang is. Het feitelijk gebruik van het pand, en niet het overeengekomen gebruik, is naar het oordeel van de voorzieningenrechter doorslaggevend.
      
      19. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft onderbouwd dat er sprake is van onvoldoende duurzaam gebruik om van woondoeleinden te kunnen spreken. Dat de arbeidsmigranten een kamer ‘toegewezen’ krijgen, met twee personen die geen affectieve relatie hebben en op één kamer verblijven, zich niet inschrijven in de BRP en de kamers onpersoonlijk zijn ingericht is daarvoor onvoldoende. Deze omstandigheden maken immers niet op dat het verblijf niet duurzaam zou kunnen zijn. Te meer nu eisers daar tegenover hebben gesteld dat er geen nachtverblijf wordt aangeboden en dat bij logies behorende services zoals maaltijdverstrekking ontbreken. Er is geen receptie, er is geen beheerder aanwezig en er wordt geen nachtregister bijgehouden. Elke verdieping, met 2 of 3 kamers, beschikt over een keuken waarin de arbeidsmigranten hun eigen maaltijden bereiden. De arbeidsmigranten dienen zelf hun kamer schoon te maken en kunnen met behulp van de aanwezige gezamenlijke wasmachine hun eigen was doen. Het verblijf is niet louter gericht op het overnachten, maar ook op andere vormen van tot het begrip wonen te rekenen tijdsinvullling, zoals ontspanning en hobby’s, en ook in zoverre naar het oordeel van de voorzieningenrechter vergelijkbaar met kamerbewoning door studenten. De voorzieningenrechter acht dit een voldoende bestendig verblijf om, afhankelijk van andere omstandigheden, als woondoeleinden te kunnen worden aangemerkt.
      
      
        
          Gevolgen en consequenties
        
      
      
      20. Omdat het gebruik van het pand [adres] als kamerbewoning is te beschouwen, valt dit gebruik onder de woondoeleinden van de bestemming “Gemengd”. Dit gebruik is dus niet in strijd met het bestemmingsplan. Nu verweerder de last in het bestreden besluit heeft opgelegd op grond van zijn standpunt dat het gebruik van het pand in strijd is met het bestemmingsplan, is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd en dus in strijd met artikel 7:2 van de Awb. 
      
      21. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Verweerder dient met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaar van eisers te nemen. De beroepsgronden over de legaliseerbaarheid van het gebruik, de onevenredigheid van de gevolgen van de opgelegde last en de vergoedbaarheid van de kosten in bezwaar behoeven daarom geen verdere bespreking. 
      
      22. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, is er geen aanleiding om de gevraagde voorlopige voorziening (schorsing van het bestreden besluit tot zes weken na de uitspraak op het beroep) te treffen. Omdat na vernietiging van het bestreden besluit, het primaire besluit (vooralsnog) in stand blijft totdat verweerder opnieuw op het bezwaar heeft beslist, en de begunstigingstermijn, na verlenging door verweerder, afloopt direct nadat onderhavige uitspraak is gedaan, treft de voorzieningenrechter (op grond van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb) de voorlopige voorziening dat het primaire besluit wordt geschorst tot zes weken na bekendmaking van het nieuwe besluit op bezwaar (dus totdat de beroepstermijn tegen het nieuwe besluit op bezwaar is verstreken).
      
      23. Omdat het beroep gegrond is, bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht voor het beroep vergoedt (€ 365,00). Vanwege de uitkomst van de zaak ziet de voorzieningenrechter ook aanleiding te bepalen dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht voor het verzoek om voorlopige voorziening vergoedt (€ 365,00).
      
      24. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Vanwege de uitkomst van de zaak heeft die proceskostenveroordeling ook betrekking op het verzoek om voorlopige voorziening. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.511,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het indienen van het verzoekschrift om een voorlopige voorziening en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837,00 en een wegingsfactor 1).
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met
      
    
    	inachtneming van deze uitspraak;
    - treft de voorlopige voorziening dat het primaire besluit wordt geschorst tot zes
     	weken na bekendmaking van het nieuwe besluit op bezwaar;
    
      
        draagt verweerder op de betaalde griffierechten van in totaal € 730,00 aan eisers te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van 	€ 2.511,-.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Leijten, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van 
      mr. A.G.P.M. Zweipfenning, griffier. 
      De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 februari 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier	voorzieningenrechter
      
        De voorzieningenrechter is verhinderd 
      
      
        deze uitspraak te ondertekenen.
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 20 februari 2023
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
  
  
     Zie ook de uitspraak van de Afdeling van 22 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1739.
  
  
     Zie onder meer de uitspraken van de Afdeling van 9 september 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2206) en 9 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:399).
  
  
     Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 14 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2761.