ECLI:NL:RVS:2024:3496, Raad van State, 28-08-2024, 202204605/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-08-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 januari 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht te beëindigen en beëindigd te houden binnen 6 maanden na dagtekening van het besluit. Volgens de last kan [appellant] dit onder andere doen door de recreatiewoning met overkapping en de aan de berging gerealiseerde overkapping te verwijderen en verwijderd te houden, of de inhoud van de recreatiewoning terug te brengen naar 200 m³ en de twee overkappingen te verwijderen en verwijderd te houden op [kavel] op het vakantiepark Bonte Vlucht in Doorn. [appellant] is eigenaar van het perceel en de daarop gebouwde recreatiewoning en berging. [partij] is eigenaar van een aangrenzend perceel op het recreatiepark. [partij] heeft het college op 15 april 2020 verzocht om handhavend op te treden tegen de berging. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat [appellant] de recreatiewoning en twee overkappingen zonder omgevingsvergunning en in strijd met het geldende bestemmingsplan heeft gebouwd.

202204605/1/R4.
    Datum uitspraak: 28 augustus 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna samen in enkelvoud: [appellant]), wonend in [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 13 juni 2022 in zaak nr. 21/3774 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 januari 2021 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) te beëindigen en beëindigd te houden binnen 6 maanden na dagtekening van het besluit. Volgens de last kan [appellant] dit onder andere doen door de recreatiewoning met overkapping en de aan de berging gerealiseerde overkapping te verwijderen en verwijderd te houden, of de inhoud van de recreatiewoning terug te brengen naar 200 m³ en de twee overkappingen te verwijderen en verwijderd te houden op [kavel] op het vakantiepark Bonte Vlucht in Doorn, kadastraal bekend als gemeente Doorn, sectie B, nummer 4022 (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 28 juli 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 30 augustus 2021 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de uitspraak op het (hoger) beroep.
    Bij uitspraak van 13 juni 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 28 juli 2021 ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college, [partij] en Bonte Vlucht B.V. hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant], [partij] en Bonte Vlucht B.V. hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 26 juli 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.C.W. van Eekeren, advocaat in Eindhoven, en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Berkien en V. Scholten, zijn verschenen. Ook zijn op de zitting [partij] en Bonte Vlucht B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigden], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 28 januari 2021 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant] is eigenaar van het perceel en de daarop gebouwde recreatiewoning en berging. [partij] is eigenaar van een aangrenzend perceel op het recreatiepark. [partij] heeft het college op 15 april 2020 verzocht om handhavend op te treden tegen de berging. Een toezichthouder van de gemeente Utrechtse Heuvelrug heeft op 13 juli 2020 naar aanleiding van het handhavingsverzoek een controle uitgevoerd op het perceel. Naar het oordeel van de toezichthouder is de inhoud van de recreatiewoning groter dan toegestaan op grond van het bestemmingsplan "Woongebieden en recreatieterreinen". Volgens de toezichthouder past de recreatiewoning ook niet binnen de bouwmogelijkheden van het voorontwerpbestemmingsplan "Recreatieterreinen Utrechtse Heuvelrug".
    Het college heeft zich in het besluit van 28 januari 2021 op het standpunt gesteld dat [appellant] de recreatiewoning en twee overkappingen zonder omgevingsvergunning en in strijd met het geldende bestemmingsplan heeft gebouwd. Volgens het college heeft [appellant] hiermee artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo overtreden. Het college heeft [appellant] daarom een last onder dwangsom opgelegd om de overtreding te beëindigen en beëindigd te houden. Volgens de last kan hij dit doen door de recreatiewoning met overkapping en de aan de berging gerealiseerde overkapping te verwijderen en verwijderd te houden, of de recreatiewoning terug te brengen naar een inhoud van 200 m³ met een maatvoering, zoals voor de hoogte, die het bestemmingsplan toestaat en de twee overkappingen te verwijderen en verwijderd te houden. Als niet aan de last wordt voldaan, dan verbeurt [appellant] een dwangsom van € 5.000 per week, met een maximum van € 20.000.
    3.       Het is tussen partijen niet in geschil dat de recreatiewoning zonder omgevingsvergunning is gebouwd en afwijkt van de bouwmogelijkheden van het ten tijde van de besluiten van 28 januari 2021 en 28 juli 2021 geldende bestemmingsplan "Woongebieden en recreatieterreinen", zodat het college bevoegd is om handhavend op te treden. In geschil is tussen partijen of het college vanwege bijzondere omstandigheden had moeten afzien van handhavend optreden.
    Toetsingskader bijzondere omstandigheden
    4.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    Concreet zicht op legalisatie
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie, omdat de recreatiewoning niet past binnen de bouwmogelijkheden van het ontwerpbestemmingsplan "Recreatieterreinen Utrechtse Heuvelrug". Aan de hand van tekeningen en foto’s stelt [appellant] dat de rechtbank is uitgegaan van een verkeerde maaiveldhoogte en een verkeerde constructie van de recreatiewoning. Als van de juiste maaiveldhoogte en constructie wordt uitgegaan, worden volgens [appellant] de maximaal toegestane inhoud en bouw- en goothoogte van het ontwerpbestemmingsplan niet overschreden.
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 14 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:71, is, om concreet zicht op legalisatie in verband met een nieuw bestemmingsplan te kunnen aannemen, ten minste vereist dat een ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd, waarbinnen de bouw en het gebruik, waarop het handhavingsverzoek ziet, passen. In dat geval bestaat echter geen concreet zicht op legalisatie, indien op voorhand duidelijk is dat het ontwerpbestemmingsplan geen rechtskracht zal verkrijgen.
    5.2.    Het college heeft zich aan de hand van tekeningen, metingen en kennis over vergelijkbare gebouwen op het standpunt gesteld dat het volume en de goot- en bouwhoogte van de recreatiewoning ook zonder de berging niet voldoen aan de daarvoor in de bouwregels van het ontwerpbestemmingsplan "Recreatieterreinen Utrechtse Heuvelrug" opgenomen maximum maten. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het op de weg van [appellant] ligt om met bewijsstukken aannemelijk te maken dat de maatvoering in werkelijkheid anders is dan het college heeft vastgesteld. De rechtbank heeft op basis van de stukken en het onderzoek ter zitting vervolgens terecht geconcludeerd dat wat [appellant] heeft aangevoerd onvoldoende is voor twijfel aan de juistheid van de vaststelling van de maatvoering door het college. De rechtbank heeft daarbij terecht in aanmerking genomen dat het college bij de metingen te maken heeft met een bestaand bouwwerk voor de bouw waarvan grondverzet heeft plaatsgevonden en waarbij onder meer niet duidelijk is wat er met de ondergrond is gedaan en hoe de muren en het dak in elkaar zitten. Dat is een direct gevolg van het bouwen zonder omgevingsvergunning. De rechtbank heeft die onduidelijkheid terecht voor rekening en risico van [appellant] laten komen in het kader van de vraag of concreet zicht op legalisatie bestaat. Daarbij neemt de Afdeling ook in aanmerking dat [appellant] gedurende de procedure tekeningen met wisselende afmetingen heeft ingediend en dat de STAB in haar advies over het bestemmingsplan "Recreatieterreinen Utrechtse Heuvelrug" heeft geconcludeerd dat het vanwege het geaccidenteerde terrein in de feitelijke situatie niet te bepalen is of de recreatiewoning voldoet aan de toegestane maatvoering.
    Onder deze omstandigheden en gelet op het feit dat het college geen medewerking wil verlenen aan de recreatiewoning zoals die er feitelijk staat, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat geen concreet zicht op legalisatie bestond.
    Het betoog slaagt niet.
    Handhaving onevenredig
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Daartoe voert [appellant] aan dat als de recreatiewoning een te grote inhoud heeft en de goot en nok te hoog zijn, het hierbij gaat om geringe overschrijdingen. Omdat verlaging van het dak of aanpassing van de inhoud niet zomaar kan worden doorgevoerd gelet op de constructie, zijn de kosten voor aanpassing van de recreatiewoning erg hoog, zo stelt [appellant]. Volgens [appellant] is het daarom onevenredig om te gelasten dat het gehele bouwwerk moet worden aangepast.
    6.1.    Daargelaten dat [appellant] niet inzichtelijk heeft gemaakt wat de kosten zijn om de recreatiewoning aan te passen, is geen sprake van een geringe overtreding. De hele recreatiewoning is zonder omgevingsvergunning gebouwd en de inhoud is in ruime mate groter dan was toegestaan op grond van het bestemmingsplan "Woongebieden en recreatieterreinen" dat ten tijde van de besluitvorming gold. Gelet daarop en het feit dat [appellant] zelf het risico heeft genomen door te bouwen zonder te beschikken over een omgevingsvergunning, heeft de rechtbank terecht overwogen dat handhavend optreden niet onevenredig is en geen sprake is van een bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college had moeten afzien van handhavend optreden.
    Voor zover [appellant] nog betoogt dat in de Nota van uitgangspunten recreatieterreinen 2014, waarin de uitgangspunten voor het ontwerpbestemmingsplan "Recreatieterreinen Utrechtse Heuvelrug" zijn opgenomen, een inhoud van 300 m3 werd toegestaan, leidt ook dat niet tot het oordeel dat handhavend optreden onevenredig is. Niet die nota, maar de Wabo en het geldende bestemmingsplan bepalen wat is toegestaan. Daarnaast mocht [appellant] er niet op voorhand van uitgaan dat in een toekomstig bestemmingsplan zonder meer een inhoud van 300 m3 zou worden toegestaan.
    Voor zover [appellant] ook betoogt dat handhavend optreden onevenredig is vanwege het beperkte belang van [partij], leidt dit evenmin tot een ander oordeel. Alleen al vanwege het algemeen belang dat is gediend met handhavend optreden tegen het zonder omgevingsvergunning bouwen van de recreatiewoning, maakt een eventueel beperkt belang van [partij] niet dat het college van handhavend optreden had moeten afzien.
    Het betoog slaagt niet.
    Gelijkheidsbeginsel
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college, door handhavend op te treden, het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden. Hij wijst erop dat op het recreatiepark meerdere recreatiewoningen zijn gebouwd in strijd met het bestemmingsplan "Recreatieterreinen Utrechtse Heuvelrug" waartegen niet handhavend wordt opgetreden, namelijk de recreatiewoningen met nummers 56, 91 en 183.
    7.1.    Op grond van het ten tijde van het besluit van 28 juli 2021 geldende bestemmingsplan "Woongebieden en recreatieterreinen" mocht de inhoud van een recreatiewoning maximaal 200 m³ bedragen. [appellant] heeft een geheel nieuwe recreatiewoning gebouwd zonder omgevingsvergunning die een veel groter volume heeft dan was toegestaan op grond van het bestemmingsplan "Woongebieden en recreatieterreinen". [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de door hem genoemde recreatiewoningen, waarvan hij stelt dat deze een te groot oppervlak of een te hoge overkapping hebben, zonder omgevingsvergunning zijn gebouwd, dat daarbij sprake is van afwijkingen van het geldende bestemmingsplan die van gelijke aard en omvang zijn als in zijn geval en dat het college, hoewel het zich daarvan  bewust is, niet handhavend optreedt.
    Het betoog slaagt niet.
    Hoogte dwangsom
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de dwangsommen niet te hoog zijn. [appellant] stelt dat de hoogte van de dwangsommen niet in verhouding staat tot de overtreding.
    8.1.    Artikel 5:32b, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:
    "De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom."
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 8 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4118, onder 4.2, heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
    8.2.    [appellant] heeft een geheel nieuwe recreatiewoning gebouwd in strijd met het bestemmingsplan en zonder omgevingsvergunning. Gezien de aard en de ernst van deze overtreding en het feit dat van een dwangsom een financiële prikkel moet uitgaan om te bereiken dat een overtreding ongedaan wordt gemaakt, heeft de rechtbank de dwangsom terecht niet te hoog geacht.
    Het betoog slaagt niet.
    Begunstigingstermijn
    9.       [appellant] verzoekt om bij wijze van voorlopige voorziening de begunstigingstermijn te verlengen als komt vast te staan dat handhavend mag worden opgetreden. Daartoe wijst [appellant] er op dat in de voorwaarden van recreatiepark Bonte Vlucht staat dat geen bouwwerkzaamheden mogen worden verricht op het park tussen mei en augustus, de schoolvakantie en zon- en feestdagen. [appellant] voert aan dat als de uitspraak komt op een moment dat het volgens de voorwaarden van recreatiepark Bonte Vlucht onmogelijk is om te voldoen aan het dwangsombesluit, hij geconfronteerd wordt met het verbeuren van dwangsommen.
    9.1.    Bonte Vlucht B.V. heeft in de schriftelijke uiteenzetting van 26 oktober 2022 en op de zitting te kennen gegeven een uitzondering te zullen maken op de voorwaarden dat op het park tussen mei en augustus, de schoolvakantie en de zon- en feestdagen geen bouwwerkzaamheden mogen worden verricht. Gelet daarop geeft het verzoek van [appellant] geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening. De Afdeling ziet wel om andere redenen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening. Zij legt hierna onder 12 uit waarom.
    Conclusie hoger beroep
    10.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Voorlopige voorziening
    12.     Inmiddels heeft het college op 16 mei 2023 aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een recreatiewoning. [appellant] mag nu dus een recreatiewoning bouwen op het perceel, maar tussen partijen is nog in geschil of de vergunde recreatiewoning overeenkomt met de feitelijk aanwezige recreatiewoning. Daarnaast geldt op dit moment het nieuwe bestemmingsplan "Recreatieterreinen Utrechtse Heuvelrug". Dat bestemmingsplan staat voor recreatiewoningen een inhoud van 250 m³ toe. Dit is op de zitting met partijen besproken en daar is gebleken dat geen van de partijen van [appellant] verlangt dat hij de recreatiewoning terugbrengt naar 200 m³. Op basis van wat op de zitting is gezegd, concludeert de Afdeling dat er bereidheid bestaat tussen partijen om met elkaar in gesprek te gaan over hoe met de nieuw ontstane situatie moet worden omgegaan. De Afdeling wil partijen de gelegenheid geven om overleg te voeren. Onder die omstandigheden ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb, de last onder dwangsom te schorsen tot vier maanden na verzending van de uitspraak. Dit betekent dat [appellant] tot vier maanden na verzending van de uitspraak de tijd heeft om aan de last te voldoen, of om met de andere partijen tot een minnelijke oplossing te komen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug van 28 januari 2021 met kenmerk CHZ_HHV-20-0772-03 tot vier maanden na de verzending van deze uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Roessel
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2024
    457-1096