ECLI:NL:RVS:2024:2678, Raad van State, 03-07-2024, 202106035/1/R4 en 202106039/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 december 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Ermelo geweigerd om aan [appellante] een omgevingsvergunning te verlenen voor de bouw van een chalet aan de [locatie] in Ermelo. Bij besluit van 16 december 2020 heeft het college aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd, omdat zij het chalet zonder omgevingsvergunning heeft gebouwd. [appellante] is eigenaar van het chalet aan de [locatie] in Ermelo. In 2019 heeft zij het oude chalet op die plek afgebroken en vervangen door een nieuw, kleiner chalet. [appellante] verhuurt het chalet als woning aan derden. Tussen partijen is niet in geschil dat het chalet is gebouwd zonder omgevingsvergunning en dat het in strijd is met artikel 3.2.1 van de regels van het bestemmingsplan "Recreatieterreinen", omdat het toen gedeeltelijk buiten het bouwvlak is gebouwd. Op 2 oktober 2020 heeft [appellante] een omgevingsvergunning aangevraagd om het in 2019 gebouwde chalet te legaliseren. Op 16 december 2020 heeft het college geweigerd om deze omgevingsvergunning te verlenen.

202106035/1/R4 en 202106039/1/R4.
    Datum uitspraak: 3 juli 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    [appellante], wonend in Ermelo,
    appellante,
    tegen de uitspraken van de rechtbank Gelderland van 5 augustus 2021 in zaken nrs. 21/3382, 21/2854 en 21/2964 in de gedingen tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Ermelo.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 december 2020 heeft het college geweigerd om aan [appellante] een omgevingsvergunning te verlenen voor de bouw van een chalet aan de [locatie] in Ermelo.
    Bij besluit van 16 december 2020 heeft het college aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd, omdat zij het chalet zonder omgevingsvergunning heeft gebouwd.
    Bij besluit van 10 mei 2021 heeft het college het door [appellante] gemaakte bezwaar tegen het dwangsombesluit ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 17 juni 2021 heeft het college het door [appellante] gemaakte bezwaar tegen de weigering om een omgevingsvergunning te verlenen ongegrond verklaard.
    Bij uitspraken van 5 augustus 2021 heeft de rechtbank de door [appellante] ingestelde beroepen tegen de besluiten van 10 mei 2021 en 17 juni 2021 ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraken heeft [appellante] hoger beroepen ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting voor beide zaken gegeven.
    Stichting DOEH heeft een nader stuk ingediend.
    Bij besluit van 6 juli 2022 is het college overgegaan tot invordering van volgens het college door [appellante] verbeurde dwangsommen van € 12.000,00.
    [appellante] heeft gronden ingediend tegen dit besluit.
    Bij besluit van 12 september 2022 is het college overgegaan tot invordering van volgens het college door [appellante] verbeurde dwangsommen van € 3.000,00.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    [appellante] heeft gronden ingediend tegen het besluit van12 september 2022.
    Bij besluiten van 23 augustus 2022 en 23 november 2022 heeft het college geweigerd uitstel van betaling te verlenen.
    [appellante] heeft gronden ingediend tegen deze besluiten.
    Het college en [appellante] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft deze zaken gelijktijdig met zaak nr. 202103486/1/R4 op zitting behandeld op 9 april 2024, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. R. Scholten, rechtsbijstandverlener in Harderwijk, en het college, vertegenwoordigd door mr. I.E. van Duuren en mr. L.C. Faber, zijn verschenen. Ook is op de zitting Stichting DOEH, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], en [gemachtigde B], als partij gehoord.
    Met toepassing van artikel 8:64, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft de Afdeling het onderzoek ter zitting in zaak nr. 202106039/1/R4 geschorst, om [appellante] in de gelegenheid te stellen nadere informatie in te zenden.
    [appellante] heeft geen nadere informatie ingezonden. De Afdeling heeft het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden.
    Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom en de invordering daarvan het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 2 oktober 2020 en de last onder dwangsom is opgelegd op 16 december 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Waar gaan deze zaken over?
    2.       [appellante] is eigenaar van het chalet aan de [locatie] in Ermelo. In 2019 heeft zij het oude chalet op die plek afgebroken en vervangen door een nieuw, kleiner chalet. [appellante] verhuurt het chalet als woning aan derden. Tussen partijen is niet in geschil dat het chalet is gebouwd zonder omgevingsvergunning en dat het in strijd is met artikel 3.2.1 van de regels van het bestemmingsplan "Recreatieterreinen", omdat het toen gedeeltelijk buiten het bouwvlak is gebouwd.
    Op 2 oktober 2020 heeft [appellante] een omgevingsvergunning aangevraagd om het in 2019 gebouwde chalet te legaliseren. Op 16 december 2020 heeft het college geweigerd om deze omgevingsvergunning te verlenen. Op 16 december 2020 heeft het college [appellante] daarnaast met oplegging van een dwangsom gelast om de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo te beëindigen en beëindigd te houden, door het chalet te verwijderen en verwijderd te houden of door het chalet zodanig te verplaatsen dat het geheel binnen het bouwvlak komt te staan en aan de overige eisen van het bestemmingsplan voldoet. In november 2021 heeft [appellante] het chalet verplaatst.
    In deze uitspraak zal eerst het hoger beroep omtrent de weigering om een omgevingsvergunning te verlenen worden behandeld. Vervolgens zal worden ingegaan op het hoger beroep inzake de last onder dwangsom, waaronder de invorderingsbesluiten en de besluiten om geen uitstel van betaling te verlenen.
    Het hoger beroep over de weigering omgevingsvergunning
    Intrekking beroepsgrond
    3.       [appellante] heeft op de zitting de beroepsgrond dat de rechtbank er ten onrechte aan is voorbijgegaan dat het landschappelijk aanzicht door het chalet niet wordt aangetast, ingetrokken.
    Bouwovergangsrecht
    4.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het overgangsrecht in artikel 12.1 van de regels van het bestemmingsplan niet van toepassing is. Bij de vaststelling van het bestemmingsplan was het chalet dat er toen stond legaal aanwezig. Zij heeft dit vervangen op dezelfde plaats buiten het bouwvlak. Het huidige chalet is kleiner dan het oorspronkelijke chalet. Daarom gaat het volgens [appellante] om een gedeeltelijke vernieuwing. Alleen als het nieuwe chalet qua afmetingen gelijk zou zijn aan het voormalige chalet, is er volgens haar sprake van gehele vernieuwing.
    4.1.    Artikel 12.1 van de planregels luidt:
    "a. Een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een bouwvergunning, en afwijkt van het plan, mag, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot,
    1. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
    […]."
    4.2.    De rechtbank heeft terecht vastgesteld dat [appellante] het chalet geheel heeft vernieuwd. Niet in geschil is dat het oorspronkelijke chalet geheel is gesloopt en het huidige chalet nieuw is gebouwd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in haar uitspraak van 25 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:157, onder 10.4), is het bouwovergangsrecht daardoor niet van toepassing. Ook als het huidige chalet kleiner is dan het vorige betekent dat niet dat er sprake is van gedeeltelijke vernieuwing.
    Het betoog slaagt niet.
    Het hoger beroep over de last onder dwangsom
    Concreet zicht op legalisatie
    5.       [appellante] betoogt dat de last onder dwangsom geen stand kan houden, omdat volgens haar de weigering van de omgevingsvergunning geen stand kan houden en het chalet gelegaliseerd moet worden.
    5.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    5.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 5 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2616), volstaat voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is een vergunning te verlenen en niet op voorhand vaststaat dat dit standpunt rechtens onhoudbaar is.
    5.3.    Op 16 december 2020 heeft het college de aanvraag om een omgevingsvergunning afgewezen. Al daaruit volgt dat het college ten tijde van de last onder dwangsom op 16 december 2020 en het besluit op bezwaar daartegen op 10 mei 2021 niet bereid was om de vergunning te verlenen. Niet is gebleken dat het standpunt van het college op voorhand rechtens onhoudbaar was. Op deze momenten was er daarom geen sprake van concreet zicht op legalisatie. De rechtbank heeft dan ook terecht geconcludeerd dat er geen reden was voor het college om van handhavend optreden af te zien.
    Het betoog slaagt niet.
    De beroepen tegen de invorderingsbesluiten
    6.       Het college heeft bij besluiten van 6 juli 2022 en 12 september 2022 besloten om over te gaan tot invordering van verbeurde dwangsommen van in totaal € 15.000,00. Gelet op artikel 5:39, eerste lid, van de Awb zijn deze besluiten ook onderwerp van het geding.
    6.1.    [appellante] betoogt dat het college ten onrechte tot invordering is overgegaan. Daartoe voert zij aan dat zij alsnog gehoor aan de last onder dwangsom heeft gegeven. Zij heeft namelijk het chalet tussen 8 en 15 november 2021 verplaatst zodanig dat dit volgens haar volledig binnen het bouwvlak staat.
    6.2.    Het college heeft het standpunt ingenomen dat uit controles van toezichthouders blijkt dat het chalet tussen 8 en 15 november 2021 inderdaad is verplaatst, maar dat het chalet nog steeds niet volledig op een afstand van 5 m van de perceelgrens, en dus niet binnen het bouwvlak staat.
    6.3.    Zoals eerder in deze uitspraak staat, heeft het college de last onder dwangsom mogen opleggen. In het besluit van 16 december 2020, waarmee de last onder dwangsom is opgelegd, staat dat aan de last kan worden voldaan door het chalet te verplaatsen zodat het geheel binnen het bouwvlak komt te staan en door aan de overige eisen van het bestemmingsplan te voldoen. Het bouwvlak ligt op 5 m afstand van de perceelgrens. [appellante] stelt weliswaar dat zij aan de last heeft voldaan door het chalet te verplaatsen, maar zij heeft niet aannemelijk gemaakt dat het chalet volledig op een afstand van 5 m van de perceelgrens staat en daarmee binnen het bouwvlak. In het rapport van de controle van 3 december 2021 staat dat het chalet aan de linkerzijde op 4,57 m van de perceelgrens staat. [appellante] heeft hier, hoewel in de gelegenheid gesteld, geen objectieve, andersluidende meting tegenover gesteld. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat niet van het controlerapport van de gemeentelijke toezichthouder kan worden uitgegaan. Alleen al daarom heeft [appellante] niet aan de last voldaan. Het college kon tot invordering overgaan.
    Het betoog slaagt niet.
    De beroepen tegen de weigeringen uitstel van betaling te verlenen
    7.       Bij de besluiten van 23 augustus 2022 en 23 november 2022 heeft het college de verzoeken van [appellante] om opschorting van de invordering afgewezen. Deze besluiten moeten worden begrepen als weigeringen van het college om uitstel van betaling te verlenen op grond van artikel 4:94 van de Awb. Deze besluiten zijn gelet op artikel 4:125, eerste lid, van de Awb mede onderwerp van dit geding.
    7.1.    [appellante] betoogt dat het college ten onrechte de invorderingen niet heeft opgeschort. Daartoe voert zij aan dat de last onder dwangsom ten onrechte is opgelegd en dat de last tijdig is uitgevoerd.
    7.2.    Zoals eerder in deze uitspraak is overwogen, mocht het college overgaan tot handhaving en heeft [appellante] niet binnen de begunstigingstermijn gehoor gegeven aan de last. In wat [appellante] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling daarom geen grond voor het oordeel dat het college de invorderingen moest opschorten.
    Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    8.       De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraken worden bevestigd.
    9.       De beroepen tegen de invorderingsbesluiten van 6 juli 2022 en 12 september 2022 zijn ongegrond. Ook de beroepen tegen de besluiten van 23 augustus 2022 en 23 november 2022 zijn ongegrond.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraken;
    II.       verklaart de beroepen tegen de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Ermelo van 6 juli 2022, kenmerk 02330000128960, en 12 september 2022, kenmerk 02330000134433, ongegrond;
    III.      verklaart de beroepen tegen de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Ermelo van 23 augustus 2022, kenmerk 02330000136019, en 23 november 2022, kenmerk 02330000146313, ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, griffier.
    w.g. Venema
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Bechinka
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2024
    371-1005