ECLI:NL:RBGEL:2024:7230, Rechtbank Gelderland, 22-10-2024, ARN 24/4807 en 24/4808
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2024-10-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Een verzoek om een voorlopige voorziening en een beroep tegen een opgelegde last onder dwangsom in verband met het gebruik van recreatieverblijven op een camping in strijd met het bestemmingsplan. Het beroep is gegrond, omdat het overtrederschap van eiseres onvoldoende gemotiveerd is in het bestreden besluit en de last te verstrekkend is.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: ARN 24/4807 en 24/4808
  
  
    
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 
    
  
  
    op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
    
  
  
    
      [eiseres] , uit [plaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. J.J.D. van Doleweerd),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Harderwijk 
    (gemachtigden: [naam gemachtigde 1] en [naam gemachtigde 2] )
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van eiseres tegen de aan haar opgelegde last onder dwangsom in verband met het gebruik van recreatieverblijven op [camping] in [plaats] (hierna: het perceel) in strijd met het bestemmingsplan. Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist hij ook op het beroep van eiseres daartegen.
    
    
    
      1.1.
      Bij besluit van 23 oktober 2023 heeft het college de last onder dwangsom opgelegd. Met het bestreden besluit van 5 juni 2024 op het bezwaar van eiseres is het college bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.2.
      Eiseres is tegen het bestreden besluit in beroep gegaan en heeft de voorzieningenrechter daarnaast verzocht om het bestreden besluit te schorsen.
      
    
    
      1.3.
      Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift.  
      
    
    
      1.4.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 16 september 2024 op zitting behandeld. Namens eiseres hebben [persoon A] en de gemachtigde deelgenomen aan de zitting. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    2. Op diverse data in april en mei 2023 hebben toezichthouders van de gemeente Harderwijk controles verricht naar eventueel strijdig gebruik met het bestemmingsplan van recreatieverblijven op het perceel. Tijdens deze controles is vastgesteld dat eiseres het perceel laat gebruiken in strijd met het bestemmingsplan, omdat recreatieverblijven op het perceel niet-recreatief gebruikt worden. Bij brief van 5 juni 2023 heeft het college zijn voornemen geuit om handhavend op te treden doormiddel van het opleggen van een last onder dwangsom. Bij besluit van 23 oktober 2023 heeft het college hier definitief toe besloten. Eiseres is gelast om het strijdig gebruik, bestaande uit het (laten) gebruiken van het perceel en de daarop aanwezige opstallen voor huisvesting van personen die daarvandaan naar hun werk gaan en/of gebruiken als centrum van hun sociaal maatschappelijk leven, te staken op straffe van een dwangsom van € 10.000,- per maand met een maximum van € 60.000,-.
    
    3. Eiseres heeft tegen de last onder dwangsom bezwaar gemaakt. Voordat op het bezwaar is beslist, heeft het college advies ingewonnen bij de bezwaarschriftencommissie. De commissie heeft het college geadviseerd om de last onder dwangsom in stand te laten. Bij besluit van 5 juni 2024 heeft het college onder navolging van het advies van de commissie het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    4. De voorzieningenrechter beoordeelt de opgelegde last onder dwangsom. Hij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    5. De voorzieningenrechter verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    
    
      
        Is de overtreding voldoende aangetoond?
      
    
    6. Volgens eiseres is de overtreding onvoldoende aangetoond, omdat geen deugdelijke en controleerbare vaststelling van de relevante feiten en omstandigheden heeft plaatsgevonden. Volgens eiseres is niet gebleken van enige rapportages waaruit blijkt op welke vragen van de diverse toezichthouders de gecontroleerde personen hun verklaringen hebben afgelegd en in welke context dat is gedaan. Ook blijkt niet wie de overtredingen hebben geconstateerd. Eiseres stelt verder twee concrete gevallen ter discussie wat betreft de vraag of de overtreding voldoende is aangetoond. Het eerste geval heeft betrekking op de afgelegde verklaring ten aanzien van recreatiewoning [nummer 1]. De betreffende persoon zou hebben verklaard dat hij of zij hier verblijft ‘zo lang het mooi weer is’. Het college heeft dit (mede) redengevend geacht voor de conclusie dat sprake is van niet-recreatief gebruik, terwijl deze verklaring juist lijkt te duiden op recreatief gebruik. Ook wijst eiseres op de 
    de verklaring ten aanzien van recreatiewoning [nummer 2]. Volgens het primaire besluit zou de betreffende bewoner verklaard hebben het recreatieobject niet recreatief te gebruiken, maar in verband met zijn gezondheid.
    
    
      6.1.
      Op grond van artikel 11.1 van het bestemmingsplan is het perceel – kort samengevat – bestemd voor recreatief gebruik. In artikel 11.4.1 van het bestemmingsplan is daarnaast expliciet bepaald dat onder gebruik in strijd met de bestemming in ieder geval het gebruik van verblijfsrecreatieve voorzieningen ten behoeve van permanente bewoning wordt verstaan.
      
    
    
      6.2.
       De voorzieningenrechter overweegt dat het college een handhavingsonderzoek heeft verricht dat betrekking heeft op 13 recreatieobjecten op het perceel. Van elk recreatieobject is een rapportage opgemaakt. Die rapportages zijn op ambtseed opgemaakt. Uit de rapportages blijkt dat de toezichthouders in gesprek zijn geweest met de gebruikers van de recreatieobjecten en dat deze personen hebben verklaard in welke frequentie en met welk doel zij gebruik maken van de recreatieobjecten. Aan de toezichthouders is bij bedoelde controles door (in ieder geval 11) mensen verklaard dat zij het recreatieobject in gebruik hebben voor wonen. Een dergelijke verklaring acht de voorzieningenrechter voldoende om aan te nemen dat ergens ook daadwerkelijk gewoond en niet gerecreëerd wordt. De voorzieningenrechter ziet niet in waarom deze rapportages niet deugdelijk zouden zijn. Het college heeft naar het oordeel van de voorzieningenrechter dus voldoende deugdelijk en controleerbaar vastgesteld dat een overtreding plaatsvindt op het perceel. Er wordt namelijk permanent gewoond op het perceel, wat uitdrukkelijk in strijd is met artikel 11.4.1 van de planregels.
      
    
    
      6.3.
      
        Eiseres heeft weliswaar twee concrete recreatieobjecten aangewezen en ter discussie gesteld of het college voldoende heeft aangetoond dat die niet-recreatief gebruikt worden, maar dat maakt het bovenstaande niet anders. Het college heeft voor in ieder geval 11 recreatieobjecten voldoende controleerbaar vastgesteld dat daar permanent gewoond wordt. Ook dat aantal acht de voorzieningenrechter voldoende representatief voor de vaststelling dat eiseres zijn perceel laat gebruiken voor permanente bewoning, hetgeen in strijd is met het bestemmingsplan. 
        De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
      
      
        
          Heeft het college eiseres terecht aangemerkt als overtreder?
        
        7. Het college heeft in de beslissing op bezwaar gemotiveerd dat niet wordt toegekomen aan de in het bezwaarschrift opgeworpen vraag of eiseres als functioneel dader aangemerkt kan worden, omdat degene die laat gebruiken in strijd met het bestemmingsplan als rechtstreeks pleger aangemerkt kan worden. Eiseres stelt echter dat het college heeft miskend dat het leerstuk van het functioneel daderschap niet van toepassing is. Eiseres wijst erop dat zij een rechtspersoon is en dat rechtspersoon niet fysiek zelf handelingen kan plegen. Om die reden kan zij niet ‘direct’ plegen en is voor rechtspersonen daarom altijd het leerstuk van functioneel daderschap van toepassing. Verder stelt eiseres dat zij niet als functioneel dader aangemerkt kan worden, omdat zij – kort samengevat – de verboden gedraging niet heeft aanvaard.
      
      
    
    
      7.1.
      Bij functioneel daderschap gaat het over de vraag of iemand die niet zelf fysiek de verboden gedraging uitvoert als dader aangemerkt kan worden, omdat hij voor de fysieke gedraging van een ander verantwoordelijk wordt gehouden. De voorzieningenrechter overweegt in dat kader dat een rechtspersoon, anders dan een natuurlijke persoon, niet zelf fysieke handelingen kan (laten) verrichten. Bij de beoordeling of een rechtspersoon als overtreder aangemerkt kan worden moet dus, anders dan het college meent, altijd beoordeeld worden of deze als functioneel dader valt aan te merken. Dit volgt ook uitdrukkelijk uit de wetsgeschiedenis waarin staat: ‘Als de gedraging door een rechtspersoon kan worden gepleegd — er is dan uiteraard altijd sprake van functioneel daderschap — waarborgt art. 5:1 lid 3 ([website]) dat de bestuurlijke sanctie ook aan die rechtspersoon kan worden opgelegd.’De uitspraak van de Afdeling 14 februari 2024 (waar het college zich op baseert) maakt het bovenstaande niet anders, omdat in die uitspraak de betreffende overtreder een natuurlijke persoon betrof.
      
    
    
      7.2.
      Er kleeft dus een motiveringsgebrek aan het bestreden besluit. Het college heeft namelijk niet gemotiveerd waarom eiseres als functioneel dader aangemerkt kan worden. In het verweerschrift heeft het college echter, in het kader van een subsidiair verweer, alsnog gemotiveerd waarom eiseres (ook als het leerstuk van het functionele daderschap van toepassing zou zijn) als functioneel dader aangemerkt kan worden. De voorzieningenrechter kan deze motivering volgen. Dat licht hij hieronder toe.
      
    
    
      7.3.
      De voorzieningenrechter overweegt dat uit rechtspraak van de Afdeling volgt dat voor de vraag of iemand als overtreder aangemerkt kan worden in die gevallen dat diegene de verboden handeling niet zelf fysiek heeft verricht, moet worden aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap. Voor het daderschap van rechtspersonen zijn de criteria uit het zogenoemde Drijfmest-arrest van de Hoge Raad van belang. In dat arrest heeft de Hoge Raad geoordeeld dat een rechtspersoon kan worden aangemerkt als dader van een strafbaar feit indien de desbetreffende gedraging redelijkerwijs aan die rechtspersoon kan worden toegerekend. Die toerekening is afhankelijk van de concrete omstandigheden van het geval, waartoe mede behoort de aard van de (verboden) gedraging. Een belangrijk oriëntatiepunt bij de toerekening is of de gedraging heeft plaatsgevonden dan wel is verricht in de sfeer van de rechtspersoon. Een dergelijke gedraging kan in beginsel worden toegerekend aan de rechtspersoon. Van een gedraging in de sfeer van de rechtspersoon kan sprake zijn indien zich een of meer van de navolgende omstandigheden voordoen:
      a. a) het gaat om een handelen of nalaten van iemand die hetzij uit hoofde van een dienstbetrekking hetzij uit anderen hoofde werkzaam is ten behoeve van de rechtspersoon,
      b) de gedraging past in de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening van de rechtspersoon,
      c) de gedraging is de rechtspersoon dienstig geweest in het door hem uitgeoefende bedrijf of in diens taakuitoefening,
      d) de rechtspersoon vermocht erover te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en zodanig of vergelijkbaar gedrag werd blijkens de feitelijke gang van zaken door de rechtspersoon aanvaard of placht te worden aanvaard, waarbij onder bedoeld aanvaarden mede begrepen is het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de rechtspersoon kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging.
      
    
    
      7.4.
      Eiseres is eigenaar van het perceel en heeft dus beschikkingsmacht. De voorzieningenrechter is – anders dan eiseres meent – van oordeel dat het college voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat eiseres de overtreding ook heeft aanvaard. Het college heeft er bijvoorbeeld op gewezen dat op het recreatiepark tientallen mensen staan ingeschreven in de BRP, waaronder enkelen die worden genoemd in het bestreden besluit. Het college wijst er terecht op dat eiseres als professionele verhuurder geen gegevens heeft opgevraagd bij het college over de vraag of er personen staan ingeschreven in de BRP. Dat had wel in de rede gelegen, omdat de recreatieverblijven op het park geen eigen postbus hebben en de post dus centraal binnen komt. Eiseres kon aan de hand van binnenkomende post van overheidsinstanties (bijvoorbeeld de Belastingdienst of het CJIB) vermoeden dat sprake was van niet recreatief gebruik, nu overheidspost standaard naar het BRP-adres wordt toegezonden. Ook is volgens het college niet gebleken of en op welke wijze eiseres heeft gecontroleerd of de huurders wel voor (uitsluitend) recreatieve doeleinden gebruik maken van het gehuurde. Eiseres had haar huurders bijvoorbeeld kunnen bevragen over de aard en omvang van het gebruik. Ook had eiseres bijvoorbeeld periodiek fysieke controles kunnen uitvoeren en/of het nutsverbruik en de slagboomgegevens kunnen bekijken, teneinde daaruit aanwijzingen van niet-recreatief gebruik te verkrijgen.
      
    
    
      7.5.
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college in het verweerschrift alsnog voldoende heeft gemotiveerd dat eiseres beschikkingsmacht heeft en de overtreding heeft aanvaard. Ook is niet in geschil dat het gaat om een handelen of nalaten van iemand (de heer [persoon A], enig bestuurder van eiseres) die werkzaam is ten behoeve van de rechtspersoon. Onder die omstandigheden is de voorzieningenrechter van oordeel dat het college eiseres terecht alsnog als functioneel dader heeft aangemerkt.
      
    
    
      7.6.
      Dat eiseres in de huurovereenkomsten met haar huurders heeft opgenomen dat de recreatieverblijven niet illegaal gebruikt mogen worden, maakt bovenstaande niet anders. Ook na het sluiten van huurovereenkomsten wordt er van eiseres verwacht dat ze de benodigde zorg betracht ter voorkoming en beëindiging van overtredingen. Een ander oordeel zou ertoe leiden dat contractueel uitgesloten kan worden dat een eigenaar aansprakelijk kan worden gehouden voor overtredingen.
      
    
    
      7.7.
      Er kleeft dus een motiveringsgebrek aan het bestreden besluit, maar de voorzieningenrechter is van oordeel dat dit motiveringsgebrek voldoende is hersteld in het verweerschrift. Onder het kopje ‘conclusie en gevolgen’ onderaan de uitspraak legt de voorzieningenrechter uit welke gevolgen dit heeft.
      
      
        
          Is de last onduidelijk en te verstrekkend?
        
        8. Eiseres voert aan dat de last onduidelijk is en dat geen onderscheid wordt gemaakt tussen de last en de herstelmaatregel. Ook is de last te verstrekkend. Op zitting heeft eiseres toegelicht dat de dwangsom betrekking heeft op zowel het permanent bewonen als op al het andere niet-recreatieve gebruik (zoals de huisvesting van arbeidsmigranten), maar het college heeft dergelijk niet-recreatief gebruik helemaal niet vastgesteld. Ook is de last volgens eiseres te verstrekkend, omdat de last op het gehele perceel van eiseres betrekking heeft. De last had beperkt moeten worden tot de concrete recreatieobjecten waar een overtreding is geconstateerd.
      
      
    
    
      8.1.
      Deze beroepsgrond slaagt. Het college heeft de last dusdanig ruim geformuleerd dat daar ook ander niet-recreatief gebruik dan permanente bewoning onder valt. Het college had dit echter moeten toespitsen op de concreet geconstateerde overtreding. Dat betreft alleen het permanent bewonen van de recreatieobjecten. De last kan dus niet zo ruim zijn dat als eiseres in de toekomst bijvoorbeeld arbeidsmigranten zou huisvesten, de dwangsom dan ook verbeurt. Immers is tijdens de controles niet vastgesteld dat er arbeidsmigranten gehuisvest worden. Ook ander niet-recreatief gebruik dan permanent wonen is niet geconstateerd.
      
    
    
      8.2.
      Het argument dat de last ten onrechte op het gehele perceel betrekking heeft volgt de voorzieningenrechter echter niet. Zoals in rechtsoverweging 7.4 en verder is overwogen, kan eiseres verantwoordelijk worden gehouden voor de overtredingen die op haar perceel plaatsvinden. Daarbij vindt de voorzieningenrechter van belang dat het in dit geval gaat om één groot perceel met recreatiewoningen die door eiseres worden verhuurd. Weliswaar heeft deze last onder dwangsom tot gevolg dat de dwangsom verbeurt als in een ander recreatieobject op het perceel (waar niet gecontroleerd is) permanent gewoond wordt, maar eiseres is daar verantwoordelijk voor en zou dit in het kader van haar zorgplicht kunnen en moeten voorkomen. De voorzieningenrechter acht het in dit specifieke geval dan ook niet te verstrekkend om de last te laten gelden voor het gehele perceel. Zoals het college op zitting ook heeft toegelicht zou een ander oordeel tot gevolg hebben dat anders niet effectief handhavend opgetreden zou kunnen worden, nu een overtreding dan gemakkelijk verplaatst zou kunnen worden naar één van de andere recreatieobjecten op de camping. 
      
    
    
      8.3.
      Ook acht de voorzieningenrechter de herstelmaatregel voldoende duidelijk. Eiseres is gelast om de permanente bewoning op het perceel te beëindigen en beëindigd te houden. Zij kan aan de last voldoen door de betreffende bewoners niet permanent te laten wonen op haar perceel.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    9. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit moet worden vernietigd voor zover de last betrekking heeft op de motivering van het overtrederschap. De voorzieningenrechter ziet aanleiding om op dit punt de rechtsgevolgen in stand te laten. Het college heeft in het verweerschrift namelijk alsnog voldoende gemotiveerd waarom eiseres als functioneel dader is aan te merken.
    
    10. Het bestreden besluit moet ook worden vernietigd voor zover het gaat om de formulering van de last. Ten aanzien van dit punt ziet de voorzieningenrechter aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. De voorzieningenrechter bepaalt dat de last onder dwangsom alleen nog betrekking heeft op permanente bewoning in strijd met het bestemmingsplan (en niet op al het andere niet-recreatieve gebruik). De voorzieningenrechter zal de last herformuleren in de zin dat deze inhoudt dat: eiseres het strijdig gebruik, bestaande uit het (laten) gebruiken van het perceel en de daarop aanwezige opstallen voor permanente bewoning, moet beëindigen en beëindigd moet houden. Voor het overige kan het bestreden besluit in stand blijven.
    
    11. Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiseres een vergoeding van het griffierecht en de proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De proceskostenvergoeding bedraagt € 2.625,-, omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend, een verzoek om een voorlopige voorziening heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit voor zover dat betrekking heeft op het overtrederschap van eiseres en voor zover eiseres is gelast het (laten) gebruiken van het perceel en de daarop aanwezige opstallen voor huisvesting van personen die daarvandaan naar hun werk gaan en/of gebruiken als centrum van hun sociaal maatschappelijk leven te beëindigen en beëindigd te houden;
    - bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven voor zover de vernietiging betrekking heeft op het overtrederschap van eiseres;
    - herroept het primaire besluit voor zover eiseres is gelast het (laten) gebruiken van het perceel en de daarop aanwezige opstallen voor huisvesting van personen die daarvandaan naar hun werk gaan en/of gebruiken als centrum van hun sociaal maatschappelijk leven te beëindigen en beëindigd te houden; 
    - bepaalt dat de last op dit onderdeel komt te luiden dat eiseres wordt gelast: het strijdig gebruik, bestaande uit het (laten) gebruiken van het perceel en de daarop aanwezige opstallen voor permanente bewoning, te beëindigen en beëindigd te houden;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit voor zover dat is vernietigd vanwege de formulering van de last;- wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af;
    - veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.625,-;
    - draagt het college op het betaalde griffierecht van € 371,- aan eiseres te vergoeden.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Duifhuizen, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A. Goldebeld, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
      
        De griffier is verhinderd
      
      
        om deze uitspraak mede
      
      
        te ondertekenen.
      
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open. 
    
  
  
     Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
  
  
     Op grond van het bestemmingsplan ‘Buitengebied 2014’ en het daarbij behorende ‘Veegplan Buitengebied’ is het verboden om het perceel en de daarop aanwezige gebouwen te (laten) gebruiken voor niet-recreatief gebruik, zoals voor permante bewoning of de huisvesting van arbeidsmigranten.
  
  
     Het college verwijst in dat kader naar de uitspraak van de Afdeling van 14 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:628.
  
  
    
      Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3.
  
  
     ABRvS 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ABRvS 18 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:207.
  
  
     Hoge Raad 21 oktober 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF7938 (Drijfmest-arrest), zoals verduidelijkt in het arrest van 26 april 2016, ECLI:NL:HR:2016:733.
  
  
     Zie bijvoorbeeld ABRvS 28 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2501.