ECLI:NL:CBB:2024:421, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 25-06-2024, 22/105
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-06-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De minister heeft een verleende subsidie voor de ontwikkeling van en het onderzoek naar een innovatie voor hernieuwbare energie vastgesteld. Die subsidie is terecht op een lager bedrag vastgesteld dan verleend is. Het samenwerkingsverband heeft het energiedemonstratieproject niet afgerond. Het vaststellen van alleen de voorbereidingskosten in fase 1 is dan ook terecht. De overige kosten houden geen verband met het project van het samenwerkingsverband. Het vaststellings- en terugvorderingsbesluit zijn niet onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen doelen.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 22/105 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 25 juni 2024 in de zaak tussen
    Technische Universiteit Delft, te Delft
    (gemachtigde: mr. drs. J. van Leeuwen)
    
    
      en
    
    
    de minister voor Klimaat en Energie
    (gemachtigde: mr. P.J. Kooiman)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 19 maart 2021 (vaststellingsbesluit) heeft de minister de aan de Technische Universiteit (TU) Delft op grond van de Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies, paragraaf 4.2.3 Hernieuwbare energie (Regeling) verleende subsidie vastgesteld op € 0 en het al betaalde voorschot teruggevorderd.
    
    
    
      Met het besluit van 22 december 2021 (bestreden besluit) heeft de minister het besluit van 19 maart 2021 herroepen en de subsidie op € 10.902,00 vastgesteld.
    
    
    
      De TU Delft heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 27 maart 2024. Bij de zitting waren namens de TU Delft [naam 1] , [naam 2] en de gemachtigde aanwezig. Namens de minister waren [naam 3] en de gemachtigde aanwezig.   
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Aanleiding voor deze procedure
      
    
    
    
      1.1
      De TU Delft heeft in samenwerking met Akiet B.V. en Wayland Energy B.V. (het samenwerkingsverband) op grond van de Regeling een subsidie aangevraagd voor het project Cost Reducing Enhanced Composite Casing Installation Technology (CRECCIT). Het doel van het project is om een breder gebruik van geothermie (aardwarmte) in Nederland mogelijk te maken door middel van kostenreductie en risicobeperking. De Enhanced Composite Casing Installation (ECCI) technologie wordt ontwikkeld om de uitgaven voor geothermische energieprojecten te verminderen. Het project CRECCIT betreft de demonstratie van lichtgewicht, corrosiebestendige High Strength Composite Casing (HSCC) en bestaat uit industrieel onderzoek naar en de experimentele ontwikkeling van een innovatieve boormethode en de toepassing van een lichtgewicht en corrosiebestendige huls van composiet (om de pijp) in een geothermie put. Door de toepassing van sensoren en fibre optics worden metingen verricht. In het aanvraagformulier heeft het samenwerkingsverband verklaard dat sprake is van een energiedemonstratieproject met maatregelen ter bevordering van energie uit hernieuwbare bronnen en dat het project leidt tot duurzame energieproductie in 2023 en tot een besparing op de uitgaven aan subsidies die groter is dan de huidige te vragen subsidie. De TU Delft is hierbij betrokken om onderzoek te verrichten naar en voor de geothermie-installatie en voor de ontwikkeling van een meerjarig onderzoeksprogramma dat daarmee samenhangt.
      
    
    
      1.2
      De minister heeft op 27 juni 2017 een subsidie van € 5.221.564 verleend aan het samenwerkingsverband voor het project. Daarvan is € 798.968,00 toegekend voor het aandeel van TU Delft. De penvoerder Akiet B.V. is op 3 april 2018 failliet gegaan. [naam 4] B.V. heeft vervolgens deelgenomen aan het samenwerkingsverband en Wayland Energy B.V. heeft de rol van penvoerder overgenomen. Het project bestaat uit vier fases die weer zijn onderverdeeld in werkpakketten. De fases zijn in het gewijzigde projectplan, dat door de minister is goedgekeurd op 15 november 2019, als volgt omschreven:
      
       Fase 1 betreft de voorbereiding van de geothermie put (ontwerp), de innovatieve HSCC/HSCT-techniek in die put en de ontwikkeling van een prototype.
      Taken: appointment of selected researchers (PhD and/or postdoc positions), prepare cooperation with GFZ, define hardware (fibre optics, sensors and equipment) for the TU Delft research program, prepare the TU Delft CRECCIT research.
      
         Fase 2 betreft de fase waarin de geothermie put en de demonstratie met de innovatieve HSCC/HSCT-techniek wordt gefinaliseerd. De TU Delft zal de werkpakketten 2.1 en 2.2 uitvoeren.
         Fase 3 betreft de installatie van de geothermie put en de energie- en warmteproductiefase. De TU Delft zal metingen en onderzoek verrichten en een onderzoeksprogramma opzetten (werkpakket 3.1, taak 3.1.3 en werkpakket 3.2). 
         Fase 4 betreft de fase van disseminatie waarin open dagen, publicaties en seminars worden verzorgd door de TU Delft (werkpakket 4.1).
      
      
    
    
      1.3
      Op 22 juni 2020 heeft het samenwerkingsverband gemeld dat de uitvoering van de casing installatie test bij Wayland Energy B.V. niet meer mogelijk is. De minister is niet akkoord gegaan met het hiermee samenhangende wijzigingsverzoek. Het samenwerkingsverband heeft vervolgens op 24 september 2020, aangevuld op 15 oktober 2020, de aanvraag tot vaststelling van de subsidie ingediend en daarbij verzocht de subsidie voor de TU Delft vast te stellen op € 468.073,00 op basis van € 585.092,00 kosten, waarvan 80% subsidiabel is. 
      
    
    
      1.4
      De minister heeft met het vaststellingsbesluit de subsidie voor de TU Delft op grond van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) op € 0,00 vastgesteld en het betaalde voorschot van € 486.429,00 teruggevorderd. De minister heeft daartoe overwogen omdat het project voortijdig is beëindigd en dus niet volledig is uitgevoerd. Uitsluitend fase 1 is uitgevoerd. Daarom komen alleen kosten die gemaakt zijn voor de voorbereiding (fase 1) van het project voor subsidie in aanmerking. De kosten van de door TU Delft uitgevoerde werkzaamheden zijn niet te relateren aan de voorbereidende werkzaamheden zoals deze zijn omschreven en beschikt in fase 1 van het projectplan. TU Delft heeft kosten gemaakt in het kader van latere fases waar het samenwerkingsverband nog niet aan toegekomen is, zodat deze niet subsidiabel zijn. De subsidie voor Wayland Energy B.V. is vastgesteld op € 137.771,00 en voor [naam 4] op € 842.971,00.  
      
    
    
      1.5
      Naar aanleiding van het bezwaar van de TU Delft tegen het vaststellingsbesluit heeft de minister de subsidie voor de TU Delft met het bestreden besluit op € 10.902,00 vastgesteld. Op basis van het in bezwaar overgelegde eindverslag en de financiële eindrapportage concludeert de minister dat de TU Delft wel kosten heeft gemaakt in fase 1 van het project die voor subsidie in aanmerking komen, namelijk de uren van professor [naam 2] voor het aannemen van onderzoekspersoneel (47 uur) en het definiëren van hardware (52 uur). Uit het goedgekeurde projectplan blijkt dat de minister de realisatie van de geothermie-installatie en daarmee samenhangend onderzoek in fases 2 en 3 heeft willen subsidiëren. De overige door de TU Delft opgevoerde kosten houden daarmee geen verband en ook niet met fase 1 en zijn daarom niet subsidiabel. De minister heeft op grond van artikel 4:95, vierde lid, van de Awb het onverschuldigd betaalde voorschot ad € 475.527,00 van de TU Delft teruggevorderd.
      
      
        
          Wettelijk kader
        
      
      
      
        2	Het toepasselijke wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
      
      
      
        
          Standpunten partijen
        
      
      
      
        
          Standpunten van de TU Delft
        
      
      
    
    
      3.1
      De TU Delft voert aan dat de minister de subsidie ten onrechte op een lager bedrag heeft vastgesteld. Van een dwingende volgtijdelijkheid van de fases van het project is geen sprake. In het projectplan van augustus 2019 is een gewijzigde planning opgenomen, waarmee de minister heeft ingestemd. Uit dat planningsoverzicht blijkt dat de (dwingende) volgtijdelijkheid van fases niet meer gold, dat de voorbereiding in fase 1 tot en met 3 gaande was en dat de TU Delft ook al aan het onderzoeksprogramma werkte. Uit de in het besluit aangehaalde passages volgt weliswaar dat fases met een evaluatie worden afgesloten, maar daarmee is het voorbereiden van andere fases niet uitgesloten. De TU Delft heeft (ook) voorbereidende werkzaamheden verricht ter uitvoering van werkpakketten 2.1, 2.2, 3.1 (taak 3.1.3), 3.2 (taken 3.2.1 en 3.2.3) en 4.1. Die voorbereiding bestaat onder andere uit de ontwikkeling van de onderzoeksopzet, het modelleren en simuleren van de opstelling, het materiaal voor het prototype en de locatie van de geothermie-installatie, de coördinatie/samenwerking met het Duitse onderzoeksplatform en het samenwerkingsverband, uren van het wetenschappelijk personeel voor de publicaties van wetenschappelijk onderzoek, de drie afstudeeronderzoeken en presentaties bij het World Geothermal Congress.
      
    
    
      3.2
      De TU Delft stelt zich verder op het standpunt dat de subsidievaststelling onevenredig is in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. De TU Delft heeft wetenschappelijk personeel aangesteld voor de looptijd van het project. Dat personeel heeft wetenschappelijk onderzoek verricht dat van belang is voor de geothermiesector. Daarmee heeft de TU Delft een bijdrage geleverd aan de duurzaamheidsdoelstelling van de minister. Een forse afwijzing van de personeelskosten drukt zwaar op de projectbegroting. De minister heeft geen evenwichtige afweging gemaakt tussen het algemene belang van de subsidieverstrekker en de gevolgen voor de verlaging voor de TU Delft. Hierdoor zijn de fundamentele rechten van de TU Delft als subsidieontvanger, als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, geschonden.
      
      
        
          Standpunten van de minister
        
      
      
    
    
      4.1
      
        De minister kwalificeert de realisatie van de geothermie-installatie als een resultaatsverplichting, zodat de verleende subsidie bij het niet realiseren daarvan op nihil mocht worden vastgesteld. Voor de fasen 2 tot en met 4 is terecht geen subsidie vastgesteld. Volgens de minister volgt de dwingende volgtijdelijkheid wel degelijk uit het projectplan. Het niet realiseren van de geothermie-installatie heeft daarom tot gevolg dat de TU Delft niet aan fase 2 tot en met 4 van het project is toegekomen. De TU Delft lijkt op eigen houtje een aantal van de voorbereidende werkzaamheden van de fasen 2 en 3 te hebben
        uitgevoerd. Daarmee heeft de TU Delft het risico genomen dat de kosten van de voorbereidende werkzaamheden niet subsidiabel zouden zijn als de thermische put niet zou worden gerealiseerd, welk risico inderdaad werkelijkheid is geworden. De minister vindt het onaannemelijk dat deze kosten daadwerkelijk als in beginsel subsidiabele kosten zijn gemaakt, omdat het werkzaamheden in het veld zijn en deze werkzaamheden nooit tot uitvoering zijn gekomen. De ontwikkelde modellen, de wetenschappelijke publicaties en scripties kunnen relevant zijn, maar de relatie van dit algemene onderzoek met de ontwikkeling van een prototype en de geothermie-installatie ontbreekt. Daarom zijn ook deze kosten niet subsidiabel. 
      
      
    
    
      4.2
      
        De minister vindt de lagere vaststelling en de terugvordering van de subsidie in dit geval een geschikt middel. De geothermie-installatie waarvoor de subsidie is verleend, is namelijk niet gerealiseerd en met de vaststelling en terugvordering is de juiste en
        rechtmatige subsidievaststelling beoogd om daarmee een gerechtvaardigde besteding van
        overheidsmiddelen te bewerkstelligen. De terugvordering van de betaalde voorschotten is een geschikt middel, in feite het enige beschikbare middel, om dit bedrag terug te laten vloeien naar de schatkist. Het geschikte en noodzakelijke besluit is verder evenwichtig. De TU Delft heeft personeelskosten gemaakt voor een niet gerealiseerde activiteit. Niet is gebleken dat de TU Delft in financiële moeilijkheden verkeert door de vaststelling en terugvordering.
      
      
      
        
          Beoordeling door het College
        
      
      
      
        
          De lagere vaststelling van de subsidie
        
      
      
    
    
      5.1
      Vaststaat dat het energiedemonstratieproject waarvoor subsidie is verleend, de geothermie-installatie, niet is gerealiseerd. De minister is daarom bevoegd om de subsidie lager vast te stellen op grond van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder a, van de Awb. 
      
    
    
      5.2
      Het College oordeelt dat de minister terecht is uitgegaan van elkaar opvolgende fases. Die volgtijdelijkheid blijkt uit p. 11 van het projectplan van december 2018 en p. 11 van het projectplan van augustus 2019. In deze documenten is de planning van het project schematisch weergegeven en hieruit volgt dat voorbereiding van de installatie van de geothermie-installatie (fase 1) opgevolgd wordt door de installatie van de geothermie-installatie (fase 2) waarna de energiewinning en het onderzoek naar de werking van de geothermie-installatie plaatsvindt (fase 3) en de disseminatie van het project begint (fase 4). In het projectplan heeft het samenwerkingsverband bovendien het belang beschreven van het afsluiten van elke fase met een evaluatie, het daarna pas verder gaan met de volgende fase en het stapsgewijs toepassen van de nieuwe techniek. Het betoog van de TU Delft, dat de hiervoor beschreven volgtijdelijkheid van fases na de projectwijziging van augustus 2019 niet meer gold, slaagt dan ook niet. 
      
    
    
      5.3
      De minister heeft de kosten voor werkpakketten 2.1, 2.2, 3.1 (taak 3.1.3), 3.2 en 4.1 daarom terecht niet subsidiabel bevonden, nu de geothermie-installatie niet is gerealiseerd en de TU Delft daardoor nog niet aan de werkzaamheden van fase 2 tot en met 4 is toegekomen. De gemaakte personeelskosten zijn daardoor ondoelmatig aan het subsidiabele project. Het onderzoek is, zo blijkt uit het (gewijzigde) projectplan, bedoeld voor de geothermie-installatie, de ontwikkeling van het prototype, de toepassing van de innovatieve composiet huls en het onderzoek daarnaar met sensoren en optische vezel. Dat onderzoek bestaat ook uit industrieel onderzoek en gegevensverzameling om de integriteit en prestaties van de toegepaste techniek te onderzoeken. Niet is uitgesloten dat het wetenschappelijk personeel onderzoeksresultaten heeft behaald die in algemene zin bijdragen aan de wetenschappelijke inzichten over geothermie, maar de relatie met de voorbereiding van het project is naar het oordeel van het College niet vast komen te staan. Voor zover de TU Delft heeft betoogd dat het onderzoeksprogramma (werkpakket 3.2) een projectonderdeel is dat losstaat van de geothermie-installatie en daarom subsidiabel is, slaagt dat betoog ook niet. Voor de werkpakketten 3.2 (voorbereiding onderzoeksprogramma) en 4.1 (disseminatie) geldt de volgtijdelijkheid blijkens het projectplan weliswaar niet, maar de voorbereiding van het onderzoeksprogramma en de disseminatiefase moeten, zo blijkt uit de omschrijving van de taken en de toelichting in het projectplan, een relatie hebben met de geothermie-installatie. De TU Delft heeft niet aannemelijk gemaakt dat aanvullende, voorbereidende kosten zijn gemaakt die aan (de ontwikkeling van) de geothermie-installatie gerelateerd zijn, terwijl die niet gerealiseerd is. Het College merkt op dat het er niet om gaat of de in de vaststellingsaanvraag gedeclareerde activiteiten zijn verricht, maar of ze verband hebben met de uitvoering van het project waarvoor de subsidie is toegekend. De kosten van activiteiten die op zichzelf wel zijn uitgevoerd, maar niet tot de uitvoering van het subsidiabele project hebben geleid komen niet voor vaststelling in aanmerking.
      
      
        
          De evenredigheid van het bestreden besluit
        
      
      
    
    
      6.1
      Het besluit tot lagere vaststelling van de verleende subsidie op grond van artikel 4:46, tweede lid, van de Awb en tot terugvordering van de betaalde voorschotten op grond van artikel 4:95, vierde lid, van de Awb, berust op discretionaire bevoegdheden waarbij een afweging van de betrokken belangen dient te worden gemaakt. Op grond van het evenredigheidsbeginsel dat is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb mogen de nadelige gevolgen van het intrekkingsbesluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Om dit te kunnen beoordelen moet de vraag worden beantwoord of het bestreden besluit geschikt en noodzakelijk is om het doel te bereiken en of dat besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is.
      
    
    
      6.2
      Het College oordeelt dat de gevolgen van de lagere vaststelling en terugvordering voor de TU Delft niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Vaststaat dat het samenwerkingsverband de subsidiabele activiteit niet heeft verricht: de beoogde innovatie is niet toegepast in een geothermie-installatie. De lagere vaststelling van de verleende subsidie is in zo’n geval een geschikt en noodzakelijk middel om, in het belang van de juistheid en de rechtmatigheid van de subsidie, het te veel ontvangen subsidiebedrag te bepalen. Het doel van de Regeling, de betaalbaarheid van de opwekking van duurzame energie door middel van geothermie verhogen, is namelijk niet bereikt en behoud van de subsidie zou dan niet passend zijn. Omdat uit de lagere vaststelling volgt dat de voorschotten onverschuldigd zijn betaald, is de terugvordering eveneens noodzakelijk en geschikt om te voorkomen dat de TU Delft financiële middelen behoudt waarop zij geen recht heeft. 
      
    
    
      6.3
      Het geschikte en noodzakelijke besluit is ook evenwichtig. Dat de TU Delft financieel nadeel lijdt als gevolg van de vaststelling, maakt het bestreden besluit op zichzelf niet onevenredig. De vaststelling is het gevolg van de niet verrichte subsidiabele activiteit. De minister is daarom niet gehouden om de kosten van de TU Delft te vergoeden. De minister heeft bovendien, ondanks het niet realiseren van de geothermie-installatie, de wel uitgevoerde voorbereidingskosten in fase 1 voor subsidie in aanmerking laten komen. Daarmee heeft de minister het financieel nadeel voor de TU Delft beperkt gehouden. De terugvordering is niet onevenwichtig omdat deze het bedrag betreft waarop de TU Delft geen aanspraak meer heeft, maar dat zij wel betaald heeft gekregen. 
      
    
    
      6.4
      Er zijn ook verder geen bijzondere omstandigheden die de lagere vaststelling en de terugvordering van de subsidie toch onevenwichtig maken. Niet is gebleken dat het bestreden besluit tot financiële problemen heeft geleid voor de TU Delft. Het beroep op artikel van 1 van het EP slaagt gezien dat wat hiervoor onder 6.3 is overwogen niet.
      
      
        
          De proceskostenvergoeding in bezwaar
        
      
      
      7 Uit artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht volgt dat een veroordeling in de kosten uitsluitend betrekking kan hebben op kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De gemachtigde, die ook als gemachtigde in bezwaar heeft opgetreden, is werkzaam bij de TU Delft, zodat hij in dit geval geen derde is. De minister heeft daarom terecht geen proceskostenvergoeding in bezwaar toegekend, omdat er geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten zijn.
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      8 Het College verklaart het beroep ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.O. Kerkmeester, mr. J.L. Verbeek en mr. M. Schoneveld, in aanwezigheid van mr. M. Ettema, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 juni 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. H.O. Kerkmeester	w.g. M. Ettema
    
    
    
    
  
  
    Bijlage 
    
    
      
        Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
      
    
    
    
      Article 1
      Every natural or legal person is entitled to the peaceful enjoyment of his possessions. No one shall be deprived of his possessions except in the public interest and subject to the conditions provided for by law and by the general principles of international law.
    
    
    
      The preceding provisions shall not, however, in any way impair the right of a State to enforce such laws as it deems necessary to control the use of property in accordance with the general interest or to secure the payment of taxes or other contributions or penalties.
    
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 3:4, tweede lid
    
    2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    
    
      Artikel 4:46, eerste en tweede lid, aanhef en onder a
    
    1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
    2. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:
    a.	de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;
    
    
      Artikel 4:95, vierde lid
    
    4. Betaalde voorschotten worden verrekend met de te betalen geldsom. Onverschuldigd betaalde voorschotten kunnen worden teruggevorderd.
    
    
      Artikel 7:15, tweede en vierde lid
    
    2. De kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, worden door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voorzover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
    4. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de kosten waarop de vergoeding uitsluitend betrekking kan hebben en over de wijze waarop het bedrag van de kosten wordt vastgesteld.
    
    
      
        Besluit proceskosten bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 1, aanhef en onder a
      Een veroordeling in de kosten als bedoeld in artikel 8:75 onderscheidenlijk een vergoeding van de kosten als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, of 7:28, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan uitsluitend betrekking hebben op:
    
    a.	kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand,
    
    
      
        Kaderbesluit nationale EZK- en LNV-subsidies
      
    
    
    
      Artikel 1, eerste lid
    
    1. Indien de beschikking tot subsidieverlening betrekking heeft op een plan, voert de subsidieontvanger de activiteiten uit overeenkomstig dit plan.
    
    
      Artikel 37, eerste lid   
    
    1. Indien de beschikking tot subsidieverlening betrekking heeft op een plan, voert de subsidieontvanger de activiteiten uit overeenkomstig dit plan.