ECLI:NL:RVS:2023:4265, Raad van State, 15-11-2023, 202102147/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-11-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 november 2019 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten zorgtoeslag, kindgebonden budget en huurtoeslag van [appellante] voor het jaar 2019 herzien naar onderscheidenlijk € 1.543,00, € 1.171,00 en € 2.759,00. 1. [appellante] en haar destijds minderjarige dochter hebben de Nederlandse nationaliteit. [appellante] is in 2018 getrouwd met [echtgenoot]. De Belastingdienst/Toeslagen heeft bij het besluit van 21 november 2019 bepaald dat [appellante] over de periode van 1 november 2019 tot en met 31 december 2019 geen recht heeft op voorschotten zorgtoeslag, kindgebonden budget en huurtoeslag, omdat haar partner met ingang van 3 oktober 2019 geen rechtmatig verblijf in Nederland meer heeft. De Belastingdienst/Toeslagen heeft zich gebaseerd op gegevens die hij heeft ontvangen van de Immigratie- en Naturalisatiedienst. Uit artikel 9, tweede lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen vloeit voort dat [appellante] in dat geval geen recht heeft op toeslagen, aldus de Belastingdienst/Toeslagen.

202102147/1/A2.
    Datum uitspraak: 15 november 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 15 februari 2021 in zaak nr. 20/2620 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 november 2019 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten zorgtoeslag, kindgebonden budget en huurtoeslag van [appellante] voor het jaar 2019 herzien naar onderscheidenlijk € 1.543,00 € 1.171,00 en € 2.759,00.
    Bij besluit van 4 april 2020 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 15 februari 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 24 oktober 2023, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. C.F.M. van den Ekart, advocaat te Dordrecht, en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] en haar destijds minderjarige dochter hebben de Nederlandse nationaliteit. [appellante] is in 2018 getrouwd met [partner].
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft bij het besluit van 21 november 2019 bepaald dat [appellante] over de periode van 1 november 2019 tot en met 31 december 2019 geen recht heeft op voorschotten zorgtoeslag, kindgebonden budget en huurtoeslag, omdat haar partner met ingang van 3 oktober 2019 geen rechtmatig verblijf in Nederland meer heeft. De Belastingdienst/Toeslagen heeft zich gebaseerd op gegevens die hij heeft ontvangen van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: de IND). Hieruit volgt dat [partner] vanaf 3 oktober 2019 verblijfstitelcode 98 heeft, wat betekent dat hij geen rechtmatig verblijf heeft vanaf die datum. Uit artikel 9, tweede lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) vloeit voort dat [appellante] in dat geval geen recht heeft op toeslagen, aldus de Belastingdienst/Toeslagen.
    De rechtbank heeft de Belastingdienst/Toeslagen gevolgd in dit standpunt en het beroep ongegrond verklaard.
    Wettelijk kader
    2.       Artikel 9, tweede lid, van de Awir luidt:
    "Ingeval de partner van de belanghebbende een vreemdeling is die niet rechtmatig verblijf houdt in de zin van artikel 8 van de Vreemdelingenwet 2000, heeft de belanghebbende geen aanspraak op een tegemoetkoming."
    Artikel 8, aanhef en onder e, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) luidt:
    "De vreemdeling heeft in Nederland uitsluitend rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan zolang deze onderdaan verblijf houdt op grond van een regeling krachtens het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie dan wel de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte"
    Hoger beroep
    3.       [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij over de periode van 1 november 2019 tot en met 31 december 2019 wel recht heeft op tegemoetkomingen, omdat [partner] in die periode rechtmatig verblijf in Nederland had als gemeenschapsonderdaan. [appellante] voert daarnaast aan dat artikel 9, tweede lid, van de Awir in strijd is met hoger recht, waaronder het ongeschreven evenredigheidsbeginsel.
    Huurtoeslag
    3.1.    De Belastingdienst/Toeslagen heeft zich in de brief van 24 september 2023 op het nadere standpunt gesteld dat [appellante] in de periode van 1 november 2019 tot en met 31 december 2019 ongeacht het verblijfsrecht van [partner] geen aanspraak heeft op huurtoeslag, omdat het gezamenlijk toetsingsinkomen te hoog was om voor huurtoeslag in aanmerking te komen. [appellante] heeft dit niet inhoudelijk bestreden. Dit betekent dat [appellante] over de periode van 1 november 2019 tot en met 31 december 2019 geen recht heeft op huurtoeslag.
    Het betoog faalt in zoverre.
    Zorgtoeslag
    3.2.    De Afdeling ziet wat betreft de aanspraak van [appellante] op zorgtoeslag aanleiding te beoordelen of [partner] in de periode van belang rechtmatig verblijf had.
    3.3.    In artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000 is bepaald dat een vreemdeling onder meer in Nederland rechtmatig verblijf heeft als gemeenschapsonderdaan zolang deze onderdaan verblijf houdt op grond van een regeling krachtens het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie dan wel de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte.
    3.4.    Bij besluit van 17 juni 2019 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (hierna: de staatssecretaris) een aanvraag van [partner] om afgifte van een document als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Vw 2000, waaruit rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan blijkt, afgewezen. Bij besluit van 3 oktober 2019 heeft de staatssecretaris het door [partner] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. De staatssecretaris heeft zich daarbij gebaseerd op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) van 10 mei 2017, Chavez-Vilchez, ECLI:EU:C:2017:354 (hierna: het arrest Chavez-Vilchez). De rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg, heeft bij uitspraak van 12 augustus 2020 het door [partner] tegen het besluit van 3 oktober 2019 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is inmiddels onherroepelijk.
    3.5.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in haar uitspraak van 6 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1846), doet de in onder meer het arrest van het Hof van 15 november 2011 (Dereci e.a., ECLI:EU:C:2011:734) bedoelde situatie dat de burger van de Unie zijn recht om op het grondgebied van de Unie te verblijven wordt ontzegd, zich voor als de burger van de Unie zodanig afhankelijk is van de burger van een derde land, dat hij als gevolg van de besluitvorming van een bestuursorgaan feitelijk wordt gedwongen met de burger van het derde land het grondgebied van de Unie te verlaten. Uit het arrest Chavez-Vilchez volgt dat dit onder meer geldt voor situaties waarin tussen een familielid dat derdelander is en een minderjarige burger van de Unie een afhankelijkheidsverhouding bestaat. Uit het arrest van het Hof van 5 mei 2022, XU en QP, ECLI:EU:C:2022:354, (hierna: het arrest XU en QP), dat tijdens de zitting bij de Afdeling aan de orde is gesteld, volgt dat wanneer een minderjarige Unieburger duurzaam samenwoont met zijn twee ouders en het gezag over hem en de wettelijke, affectieve en financiële lasten van hem dagelijks door deze twee ouders worden gedeeld, op weerlegbare wijze worden vermoed dat er sprake is van een afhankelijkheidsverhouding tussen deze minderjarige Unieburger en zijn ouder, die derdelander is, ongeacht het feit dat de andere ouder als onderdaan van de lidstaat op het grondgebied waarvan dit gezin is gevestigd, beschikt over een onvoorwaardelijk recht om op het grondgebied van deze lidstaat te verblijven (zie het arrest, onder 69).
    3.6.    De staatssecretaris heeft vanwege de aanvraag van [partner] om afgifte van een document als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Vw 2000 al aan het arrest Chavez-Vilchez getoetst en uit die besluitvorming volgt dat [partner] geen rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan heeft. [appellante] heeft in deze procedure over haar aanspraak op tegemoetkomingen niets aangevoerd dat dit anders zou maken. Op de zitting is bovendien gebleken dat [partner] niet de biologische vader is van de dochter van [appellante] en dat hij niet het ouderlijk gezag over haar heeft. Daarnaast is niet gebleken dat hij ten tijde van belang zorgtaken verrichte ten behoeve van de dochter. Daarom is hier ook geen sprake van een weerlegbaar vermoeden dat sprake is van een afhankelijkheidsverhouding tussen de dochter van [appellante] en [partner] als bedoeld in het arrest XU en QP en dus ook geen sprake van een afgeleid verblijfsrecht van [partner].
    3.7.    Het betoog faalt in zoverre eveneens.
    Kindgebonden budget
    3.8.    De Afdeling ziet wat betreft de aanspraak van [appellante] op kindgebonden budget aanleiding te beoordelen of het besluit van 4 april 2020 in strijd is met het ongeschreven evenredigheidsbeginsel.
    3.9.    De Afdeling constateert dat de Wet op het kindgebonden budget (hierna: de Wkgb) per 1 januari 2022 is gewijzigd. Met ingang van die datum is in artikel 1, vijfde lid, van die wet bepaald dat in afwijking van artikel 9, tweede lid, van de Awir, wel aanspraak bestaat op kindgebonden budget voor een kind dat rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 8 van de Vw 2000. Zou artikel 1, vijfde lid, van de Wkgb ten tijde van belang zo hebben geluid als nu het geval is, dan had de Belastingdienst/Toeslagen [appellante] niet hebben tegengeworpen dat haar partner niet over een verblijfsrecht beschikt. In de toelichting op de Wijziging van enkele wetten van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Kamerstukken II 2021/22, 35 897, nr. 9, blz. 40) is de volgende passage opgenomen:
    "Bij het tot stand komen van de [Wkgb] is niet voorzien dat de [Awir] gevolgen kan hebben voor het verstrekken van een tegemoetkoming in de kosten van rechtmatig verblijvende kinderen aan de rechtmatig verblijvende ouder met een niet rechtmatig verblijvende partner. Met de toevoeging van dit artikellid krijgt de rechtmatig verblijvende ouder hetzelfde recht op een tegemoetkoming in de kosten van de rechtmatig verblijvende kinderen als gezinnen met twee rechtmatig verblijvende ouders."
    3.10.  Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in haar uitspraak van heden  (ECLI:NL:RVS:2023:4215), blijkt uit de hierboven aangehaalde toelichting evident dat de wetgever niet heeft voorzien dat toepassing van de Awir gevolgen kan hebben voor het verstrekken van een tegemoetkoming in de kosten van rechtmatig verblijvende kinderen aan de rechtmatig verblijvende ouder als deze een niet rechtmatig verblijvende partner heeft. De wetgever heeft beoogd deze door hem onwenselijk geachte gevolgen weg te nemen door de wetswijziging. Blijkens de expliciete bedoeling van de wetswijziging is in situaties als de onderhavige waar de wijziging op ziet sprake van bijzondere omstandigheden die aanvankelijk niet waren verdisconteerd in de afwegingen van de wetgever. Bij de wetswijziging is zonder toelichting afgezien van overgangsrecht. De Afdeling heeft in genoemde uitspraak van heden hierin onder verwijzing naar haar uitspraak van 1 maart 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:772) aanleiding gezien voor het oordeel dat bij het bepalen van de aanspraak op kindgebonden budget artikel 9, tweede lid, van de Awir buiten toepassing moet worden gelaten vanwege strijd met het ongeschreven evenredigheidsbeginsel. De Afdeling ziet geen aanleiding om in deze zaak wat betreft de aanspraak van [appellante] op kindgebonden budget anders te oordelen. Gelet hierop heeft de Belastingdienst/Toeslagen zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat [appellante] over de periode van 1 november 2019 tot en met 31 december 2019 geen recht heeft op kindgebonden budget.
    3.11.  Het betoog slaagt in zoverre.
    Conclusie
    4.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 4 april 2020 van de Belastingdienst/Toeslagen alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover over de periode van 1 november 2019 tot en met 31 december 2019 geen voorschot kindgebonden budget is verleend. De Belastingdienst/Toeslagen dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
    5.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    6.       De Belastingdienst/Toeslagen moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 15 februari 2021 in zaak nr. 20/2620;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 4 april 2020, kenmerk 229888008, voor zover over de periode van 1 november 2019 tot en met 31 december 2019 geen voorschot kindgebonden budget is verleend;
    V.       draagt de Belastingdienst/Toeslagen op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    VI.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.     veroordeelt de Belastingdienst/Toeslagen tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.353,61, waarvan € 3.348,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 182,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.A. Komduur, griffier.
    w.g. Polak
    voorzitter
    w.g. Komduur
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 november 2023
    809