ECLI:NL:RVS:2024:3221, Raad van State, 07-08-2024, 202204139/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-08-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 maart 2021 heeft de minister voor Rechtsbescherming een boete van € 10.000,00 opgelegd aan [appellant] wegens overtreding van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus. [appellant] exploiteert als eenmanszaak een particuliere beveiligingsorganisatie en heeft drie personen (hierna tezamen: de medewerkers) werk laten verrichten zonder dat deze op dat moment over de benodigde politietoestemming beschikten. Hierbij heeft een van de medewerkers, [medewerker 1], drie keer werkzaamheden uitgevoerd zonder de benodigde toestemming, wat leidt tot een boete van € 6.000,00. De overige twee medewerkers, [medewerker 2] en [medewerker 3], hebben eenmaal werkzaamheden verricht zonder de benodigde toestemming. Voor die medewerkers heeft de minister twee keer een boetebedrag van € 2.000,00 gehanteerd.

202204139/1/A3.
    Datum uitspraak: 7 augustus 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant] h.o.d.n. [bedrijf], wonend/gevestigd te [plaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 30 mei 2022 in zaak nr. 21/5903 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister voor Rechtsbescherming (thans: de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid). 
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 maart 2021 heeft de minister een boete van € 10.000,00 opgelegd aan [appellant] wegens overtreding van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (hierna: Wpbr).
    Bij besluit van 28 juli 2021 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 30 mei 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 28 juli 2023 vernietigd voor zover dit ziet op de hoogte van de boete en deze boete verlaagd naar € 8.000,00.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 mei 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. D. Pieterse, advocaat te Den Haag, en de minister, vertegenwoordigd door mr. A.L. de Gier, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Bij besluit van 1 maart 2021 heeft de minister aan [appellant] een boete van € 10.000,00 opgelegd wegens overtreding van de Wpbr. [appellant] exploiteert als eenmanszaak een particuliere beveiligingsorganisatie en heeft drie personen (hierna tezamen: de medewerkers) werk laten verrichten zonder dat deze op dat moment over de benodigde politietoestemming beschikten. Hierbij heeft een van de medewerkers, [medewerker 1], drie keer werkzaamheden uitgevoerd zonder de benodigde toestemming, wat leidt tot een boete van € 6.000,00. De overige twee medewerkers, [medewerker 2] en [medewerker 3], hebben eenmaal werkzaamheden verricht zonder de benodigde toestemming. Voor die medewerkers heeft de minister twee keer een boetebedrag van € 2.000,00 gehanteerd.
    2.       Op de zitting heeft [appellant] het nadere stuk van 14 mei 2024 toegelicht. Volgens hem is de boete ingetrokken. Als bijlage bij dit stuk zit onder meer een betaalbewijs van 19 juli 2023. Hierop staat als beschrijving: ingetrokken door bestuursorgaan […] betalingstermijn boetebeschikking uitstel verleend. Ook bevat dit stuk als bijlage een toelichting van de minister van 6 oktober 2023. Hierin staat dat bij de inning van boetes wordt gewerkt met een nieuw systeem en dat betalingen niet door dit systeem zijn verwerkt. Daarom zijn betalingen aan [appellant] geretourneerd. Op de zitting heeft de minister dit nader toegelicht. Met de minister is de Afdeling van oordeel dat uit het nader stuk niet volgt dat het boetebesluit is ingetrokken. De beschrijving op het betaalbewijs ziet gelet op de bewoordingen op de overboeking van de afgesproken maandelijkse betaling van de boete en niet op een intrekking van het boetebesluit.
    Aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister voldoende heeft gemotiveerd dat uit de Wpbr en de Beleidsregels particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (hierna: de beleidsregels) niet volgt dat [appellant] de medewerkers mocht laten werken zonder politietoestemming. [appellant] heeft in beroep ook niet aangevoerd waarom hetgeen de minister op dit punt in het besluit van 28 juli 2021 heeft gemotiveerd, onjuist zou zijn. De rechtbank heeft [appellant] daarom ook niet gevolgd in zijn betoog dat hij er vanuit kon gaan dat hij geen toestemming nodig had voor de medewerkers.
    Ook heeft de rechtbank overwogen dat het aan [appellant] zelf is zich op de hoogte te houden van de van toepassing zijnde regelgeving. Dat hij pas sinds kort zijn zaak uitoefent maakt dit niet anders. Evenals de omstandigheid dat [appellant] er zelf voor heeft gekozen om [medewerker 1] ook gedurende de aanvraagperiode en dus zonder de vereiste politietoestemming voor hem te laten werken.
    Volgens de rechtbank heeft de minister nagelaten [appellant] te informeren over stukken die hij na de hoorzitting in de bezwaarfase heeft ontvangen. Echter, [appellant] is hierdoor niet in zijn belangen geschaad. Hierbij heeft de rechtbank van belang geacht dat de informatie van de politie op basis waarvan de boete is opgelegd, al bekend was bij [appellant]. Op de overige informatie heeft [appellant] in beroep kunnen reageren en deze informatie had inhoudelijk gezien niet tot een ander besluit kunnen leiden.
    Over de incidenten rondom het verstrekken van beveiligingspassen en persoonlijke gegevens heeft de rechtbank geoordeeld dat er geen causaal verband is tussen de door [appellant] genoemde incidenten en de overtredingen die hij heeft begaan. Ook ziet de rechtbank ten aanzien van de twee incidenten die in beroep voor het eerst zijn aangevoerd niet in hoe deze reden kunnen zijn om tot een ander oordeel te komen.
    Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat de boete moet worden verlaagd omdat de minister thans een ander standpunt heeft ingenomen over de werkzaamheden van [medewerker 3], maar dat deze niet op € 0,00 zal worden gesteld. [appellant] heeft weliswaar gesteld dat de boete een flinke financiële aderlating is, maar heeft niet verder onderbouwd dat de boete disproportionele financiële gevolgen heeft. Daarnaast heeft [appellant] in beroep expliciet aangegeven dat hij niet onvoldoende draagkrachtig is.
    De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard en de boete vernietigd voor zover het ziet op de hoogte. De boete is van € 10.000,00 verlaagd naar € 8.000,00 omdat volgens de rechtbank onvoldoende blijkt dat [medewerker 3] daadwerkelijk werkzaam is geweest voor [appellant].   
    Toetsingskader
    4.       Artikel 7, tweede lid, van de Wpbr luidt:
    "Een beveiligingsorganisatie of recherchebureau als bedoeld in het eerste lid stelt geen personen te werk die belast zullen worden met werkzaamheden, anders dan bedoeld in het eerste lid, dan nadat voor hen toestemming is verkregen van de korpschef. Indien de beveiligingsorganisatie of het recherchebureau dan wel een onderdeel daarvan is gevestigd op een luchtvaartterrein, wordt de toestemming, bedoeld in de eerste volzin, verleend door de commandant van de Koninklijke marechaussee."
    Paragraaf 3.1 van de beleidsregels luidt:
    "Toestemming is vereist voor al het personeel van een beveiligingsorganisatie of een recherchebureau en dus niet uitsluitend voor het personeel dat beveiligings- of recherchewerkzaamheden verricht."
    Paragraaf 7 van de Beleidsregels luidt:
    "Beveiligingsorganisaties hebben regelmatig extra personeel nodig en lenen personeel in van een andere beveiligingsorganisaties. Dat kan, mits aan de reguliere voorwaarden voor het tewerkstellen van personeel is voldaan. Zo dient het ingeleende personeel over een uniform en het legitimatiebewijs te beschikken van de inlenende organisatie. Het is in het belang van de veiligheidssector dat voor de burger en voor de politie duidelijk is welke particuliere beveiligingsorganisatie verantwoordelijk is voor de (uitgevoerde) werkzaamheden. Die duidelijkheid wordt op deze manier bereikt."
    Hoger beroep en de beoordeling daarvan
    5.       [appellant] komt in hoger beroep op tegen alle rechtsoverwegingen en de beslissing van de rechtbank, met uitzondering van de overweging en beslissing over [medewerker 3]. De kern van zijn hoger beroep is dat de rechtbank niet heeft onderkend dat uit de Wpbr en de Beleidsregels volgt dat voor [medewerker 1] en [medewerker 2] geen toestemming van de korpschef was vereist. Zij zijn immers geen werknemers, maar een oproepkracht en een zelfstandige zonder personeel, en kunnen dus niet als ondergeschikten worden gezien. Uit de wettelijke regeling en andere stukken blijkt ook niet dat voor niet-ondergeschikten toestemming dient te worden gevraagd. De minister is daarom ten onrechte overgegaan tot oplegging van een boete.
    Verder voert [appellant] aan dat [medewerker 1] op het moment van de hernieuwde aanvraag wel degelijk over de toestemming beschikte als bedoeld in artikel 7, tweede lid, van de Wpbr. Hij mocht er daarom van uitgaan dat opnieuw toestemming zou worden verleend. Daarbij komt dat als de aanvraag binnen de reguliere termijn zou zijn afgerond, [appellant] zou hebben geweten waaraan hij toe was. Daarom is het aan het toedoen van de minister te wijten dat de gestelde overtreding heeft kunnen plaatsvinden. Volgens [appellant] had de minister kunnen volstaan met een waarschuwing.
    6.       De gronden die [appellant] in hoger beroep heeft aangevoerd zijn zo goed als een herhaling van wat hij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellant] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 3.1 tot en met 3.10 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd. Zij voegt daaraan nog het volgende toe.
    De rechtbank heeft over het betoog van [appellant] dat hij voor tewerkstelling van [medewerker 2] en [medewerker 1] als niet-ondergeschikten geen politietoestemming hoefde te vragen overwogen dat dit grotendeels een letterlijke herhaling is van wat in bezwaar naar voren is gebracht. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de minister hierop gemotiveerd in het besluit van 28 juli 2021 is ingegaan. De minister heeft in dit verband ook op goede gronden verwezen naar paragraaf 7 van de Beleidsregels. Uit de bewoordingen daarvan noch uit de tekst van artikel 7, tweede lid, van de Wpbr volgt, anders dan [appellant] betoogt, dat toestemming voor tewerkstelling alleen behoeft te worden gevraagd voor werknemers met wie een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht is gesloten waardoor op die wijze een gezagsverhouding is ontstaan.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigt, voor zover aangevallen. De minister hoeft geen proceskosten te betalen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
    w.g. Drop
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Bindels
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 7 augustus 2024
    85-1106