ECLI:NL:RBROT:2022:3404, Rechtbank Rotterdam, 29-04-2022, ROT 20/5046
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2022-04-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wabo; Handhaving; brandveiligheid; samenloop met privaatrecht; monument; relativiteitsvereiste.

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 20/5046
    
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 april 2022 in de zaak tussen
    
    
    
      [naam eiser] , eiser,
    gemachtigde: mr. M.J. Goedhart
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Dordrecht, verweerder,
      gemachtigde: mr. D.C. Alblas
    
    
    
      met als derde partij: de Vereniging van Eigenaren [naam VvE] te Dordrecht,
      gemachtigde: [naam gemachtigde]
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 20 maart 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder eisers verzoek om handhaving afgewezen. 
    
    
    
      Bij besluit van 14 september 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het primaire besluit, onder aanvulling van de motivering daarvan, gehandhaafd.
      
        Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Eiser heeft hierop schriftelijk gereageerd.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 februari 2022 te Dordrecht. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Tevens waren van de zijde van eiser aanwezig ir. [naam persoon 1] en [naam persoon 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam persoon 3] en [naam persoon 4] , medewerkers Risicobeheersing Brandweer Zuid-Holland-Zuid, en [naam persoon 5] , erfgoedadviseur. De Vereniging van Eigenaren (VvE) heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam gemachtigde] , haar voorzitter. Tevens was aanwezig [naam persoon 6] , secretaris van de VvE. Hierna is het onderzoek gesloten.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.1
      Eiser is eigenaar van de woning aan de [adres] te Dordrecht. Daarnaast ligt het appartementencomplex [straatnaam] [huisnummer A] - [huisnummer F] te Dordrecht (hierna: [straatnaam] [huisnummer A] - [huisnummer F] ), dat is aangewezen als rijksmonument. [straatnaam] [huisnummer A] - [huisnummer F] en [adres] waren oorspronkelijk één pand, maar zijn in 1918 gesplitst. 
      
    
    
      1.2
      Eiser en de VvE hebben meerdere civiele procedures tegen elkaar gevoerd, onder meer bij de rechtbank Dordrecht (vonnis 28 januari 2015), het Gerechtshof Den Haag (schikking 31 januari 2019), de voorzieningenrechter van de rechtbank Dordrecht (vonnis 18 december 2019, C/l0/5830361 KGZA 19-1003) en de rechtbank Rotterdam (vonnis           12 augustus 2020, C/10/586470/HAZA 19-1101).
      
    
    
      1.3
      Op 17 januari 2020 heeft eiser een verzoek tot handhaving ingediend. Het verzoek ziet op herstel van de gevel van [straatnaam] [huisnummer A] - [huisnummer F] en het dichtmaken van de ramen in die gevel conform de in 2002 verleende bouwvergunning. Verder ziet het verzoek tot handhaving op een in het trapportaal van [straatnaam] [huisnummer A] - [huisnummer F] aangebrachte goederenlift die volgens eiser voor personenvervoer gebruikt wordt. 
      
    
    
      1.4
      Bij het primaire besluit heeft verweerder het verzoek afgewezen. Volgens verweerder is eiser geen belanghebbende voor zover zijn handhavingsverzoek ziet op de lift. Voor wat betreft de ramen is volgens verweerder de bouwvergunning van 2002 weliswaar niet volledig uitgevoerd, maar zijn er bijzondere omstandigheden die het rechtvaardigen af te zien van handhaving. De ramen op de begane grond en de tweede verdieping zijn dichtgezet en de ramen op de derde verdieping zijn van matglas en kunnen niet open. Gelet op de kosten om dit conform de vergunning aan te passen, zou handhaving onevenredig zijn, aldus verweerder. Ten aanzien van de gevel is het standpunt van verweerder dat geen sprake is van een overtreding.
      
    
    
      1.5
      Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen de niet-ontvankelijkheidverklaring van zijn verzoek om handhaving dat ziet op de lift gegrond verklaard en dit alsnog inhoudelijk behandeld. Volgens verweerder is er zicht op legalisatie en is handhavend optreden daarom niet meer aan de orde. Voor het overige heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd, met aanvulling van de motivering daarvan conform het advies van de bezwaarschriftencommissie. 
      
      
        2. 	Eiser voert in beroep aan dat verweerder ten onrechte afziet van handhaving. Eiser verwijst allereerst naar de gronden van bezwaar. Verder heeft verweerder eisers belang volgend uit de akte van splitsing van 1918 (zijn recht om de ramen in de gevel dicht te zetten) en zijn belang bij privacy onvoldoende meegewogen en het aspect brandveiligheid niet zorgvuldig onderzocht. Ten aanzien van de lift is volgens eiser geen sprake van zicht op legalisatie. Uit artikel 2.7 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) volgt immers dat, omdat sprake is van onlosmakelijk samenhangende activiteiten, ook een vergunning voor het wijzigen van een rijksmonument had moeten worden aangevraagd, wat niet is gebeurd. 
      
      
      
        Beoordeling door de rechtbank
      
      
    
    
      3.1
      
        Ter beoordeling ligt voor of verweerder het verzoek van eiser om handhaving ten aanzien van drie gestelde overtredingen in redelijkheid, bij afweging van de betrokken belangen in overeenstemming met het evenredigheidscriterium als bedoeld in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), heeft kunnen afwijzen.  
        De rechtbank dient allereerst vast te stellen of er sprake is van een overtreding. Alleen bij een overtreding is verweerder bevoegd om tot handhaving over te gaan.
      
      
      
        
          Gevel
          3.2	Verweerder heeft in het bestreden besluit ten aanzien van de brandveiligheid van de gevel verwezen naar de bevindingen van de brandweer zoals vervat in de aanvullende reactie van 17 juli 2020 van [naam persoon 7] , bureauhoofd Risicobeheersing namens het dagelijks bestuur van de Veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid, als aanvulling op de eerdere beoordeling van 30 april 2020. Daarin staat dat de brandwerendheid van de gevel volgens artikel 2.90 van het Bouwbesluit is beoordeeld. 
      
      
      
        De aanvullende reactie luidt verder onder meer als volgt:
      
      
      
        “ (…) In de onderhavige situatie is [op de derde bouwlaag, toevoeging rechtbank] geen sprake van een te bepalen weerstand. De ramen zitten bovendaks en op afstand van de achtergevel. Deze situatie betreft dan niet, wat onder het Bouwbesluit wordt verstaan, een situatie van bedreiging een ander brandcompartiment.
        Dit is wel het geval op de lager gelegen bouwlagen waar de woningen fysiek aan elkaar grenzen. Waarbij geldt dat elke woning een zelfstandig brandcompartiment is. Hier is een metselwerkconstructie aanwezig, waarvan mag worden aangenomen dat de samengestelde constructie de brandwerendheid garandeert. De fysieke scheiding, de bouwmuur, is hier dan ook voorzien van voldoende weerstand.
        
          Op basis hiervan stellen wij reeds vast dat geen verdere branduitbreiding zal plaatsvinden van compartiment naar compartiment.
        (…).
      
      
      
        Ten aanzien van de werking van artikel 2.90 dient ook lid 2, de spiegelsymmetrie, voor een woonfunctie niet zijnde een woonwagen te worden genoemd (…)
      
      
      
        Door het toepassen van artikel 2.90 lid 1 is in deze situatie al voldaan aan artikel 2.90 lid 2 spiegelsymmetrie. (…) Op basis van de openingen gelegen in de gevel tussen [straatnaam] [huisnummer A] - [huisnummer F] en [adres] en de afstanden in de bestaande situatie zien wij geen risico op brandoverslag bij toepassing van deze bepalingsmethode.
        Ook wanneer wij voorbijgaan aan voorgaande en alsnog het tweede lid toepassen achten wij de huidige situatie niet strijdig. Zetten we het huidige pand alsnog spiegelsymmetrisch op de perceelgrens dan geldt voor de opening in de gevel een brandwerendheid van 20 minuten. Hierbij gaat tevens op dat de weerstand spiegelsymmetrisch wordt gedeeld. Een weerstand van 10 minuten is dan voor de gevel van [straatnaam] [huisnummer A] - [huisnummer F] benodigd, de andere 10 minuten zouden bij het compartiment van [adres] komen. Ook met deze wetenschap roept de aangetroffen situatie bij ons geen vragen op.”
      
      
    
    
      3.3
      
        Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder, door zich te baseren op de bevindingen van de brandweer, zich op goede gronden op het standpunt kunnen stellen dat de gevel voldoet aan de normen van het Bouwbesluit ten aanzien van brandwerendheid. De reactie van de brandweer kan worden aangemerkt als een deskundigenadvies. 
        De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State hanteert met betrekking tot deskundigenadviezen de navolgende lijn, die de rechtbank volgt.
        Indien een bestuursorgaan een deskundigenadvies aan zijn besluitvorming ten grondslag legt, dient het bestuursorgaan zich ervan te vergewissen dat het advies zorgvuldig tot stand is gekomen en dat de inhoud inzichtelijk en concludent is. Het laatste betekent dat de gedachtegang duidelijk en voldoende controleerbaar moet zijn. Als hieraan is voldaan mag het bestuursorgaan van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van dat advies naar voren zijn gebracht. Het inbrengen van een andersluidend advies van een andere deskundige kan een dergelijk concreet aanknopingspunt zijn. Daarbij is vereist dat deze persoon ter zake deskundig, onafhankelijk en onpartijdig is. Het plaatsen van een eigen persoonlijke mening dan wel het plaatsen van kritische kanttekeningen bij de conclusies in een uitgebracht advies, kan niet worden geduid als concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van een advies.
      
      
    
    
      3.4
      De rechtbank stelt vast dat eiser naar aanleiding van de eerdere beoordeling van de brandweer van 30 april 2020 een brief van ir. [naam persoon 1] heeft ingebracht met enkele kritische kanttekeningen. Naar aanleiding daarvan heeft verweerder de brandweer verzocht om een reactie, die op 17 juli 2020 is gegeven en onder 3.2 is weergegeven.
      
    
    
      3.5
      Tegenover deze reactie heeft eiser aangevoerd dat de brandveiligheid (weerstand) onzorgvuldig onderzocht is, omdat deze is gebaseerd op de aanname dat de constructie de brandwerendheid garandeert. Lateien ontbreken echter. Verder is er niet zorgvuldig geïnspecteerd. Zo is de situatie niet bekeken vanuit de tuin van eiser of na contact met eiser. Dat gezien de afstanden en openingen in de gevel er geen risico is op brandoverslag is onvoldoende gemotiveerd en onderbouwd. Tot slot is niet meegenomen dat er spiegelsymmetrisch moet worden beoordeeld.
      
    
    
      3.6
      
        De door eiser gemaakte kanttekeningen ten aanzien van de reactie van de brandweer kunnen naar het oordeel van de rechtbank niet worden aangemerkt als concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid daarvan. 
        Eisers stelling dat spiegelsymmetrie in de beoordeling niet is meegenomen is niet juist, nu in de aanvullende reactie van de brandweer als weergegeven onder 3.2 daarop wel is ingegaan.
        Eisers stelling dat het standpunt van de brandweer, dat gezien afstanden en openingen in de gevel geen risico is op brandoverslag, onvoldoende is gemotiveerd en onderbouwd, volgt de rechtbank evenmin. In de aanvullende reactie wordt uitgelegd dat voor de opening in de gevel een brandwerendheid geldt van 20 minuten, die op grond van spiegelsymmetrie wordt gedeeld met het compartiment van [adres] , zodat een weerstand van 10 minuten voor de gevel van [straatnaam] [huisnummer A] - [huisnummer F] volstaat. Voor wat betreft de afstand vermeldt de reactie van de brandweer dat naar mate de afstand tot de bron groter wordt de warmtestraling op nabijgelegen oppervlakten aanzienlijk zal afnemen. In het eerdere rapport van de bevindingen van de brandweer van 30 april 2020, waarop de reactie van 17 juli 2020 een aanvulling is, staat vermeld dat het dichtstbijzijnde raam in de gevel van [straatnaam] [huisnummer A] - [huisnummer F] zich ca 80 cm boven het dak van de woning van eiser bevindt, en dat de andere ramen tot de woning van eiser zich op een grotere afstand bevinden waardoor er ook geen brandoverslag binnen de gestelde tijd [20 minuten] zal plaatsvinden. 
        Ook de gebruikte formulering ‘mag worden aangenomen’ is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende aanleiding voor twijfel aan de juistheid van de aanvullende reactie van de brandweer. Hoewel aan eiser kan worden toegegeven dat deze formulering niet eenduidig is, heeft verweerder bij monde van de heer [naam persoon 3] ter zitting verduidelijkt dat wordt bedoeld dat metselwerk zo goed brandwerend is dat er geen brand doorheen komt. Het materiaal (metselwerk) is in het laboratorium getest en zodoende zijn de eigenschappen daarvan bekend. 
        Dat niet zorgvuldig geïnspecteerd zou zijn omdat de situatie niet is bezien vanuit eisers tuin of omdat er geen contact met eiser was, volgt de rechtbank niet. Niet valt in te zien dat het onderzoek naar brandveiligheid door de brandweer in dat geval anders zou zijn uitgevallen. Eiser heeft dit ook niet gesteld. 
        Bij gebreke van enige overtreding, is handhaving op dit punt niet aan de orde.
      
      
      
        
          De ramen in de gevel
        
      
    
    
      4.1
      Verweerder stelt zich primair op het standpunt dat er geen sprake is van een overtreding, omdat de ramen op grond van een gewijzigde vergunning mochten blijven als oorspronkelijk, en niet hoefden te worden dichtgezet. Verweerder heeft deze informatie over de ramen van de architect die destijds bij het project betrokken was. Er bestaan geen stukken meer van. Ook heeft verweerder geen compleet dossier meer van de in 2002 verleende vergunning. Zo ontbreken de aanvraag en gewaarmerkte tekeningen behorend bij het besluit tot vergunningverlening. Daarbij heeft verweerder evenmin de wel beschikbare tekeningen met betrekking tot plattegronden en gevel(s) van 17 september 2001 overgelegd waarvan hij stelt dat die wel aanwezig zijn.
      
    
    
      4.2
      Dat geen sprake is van een overtreding is daardoor naar het oordeel van de rechtbank niet komen vast te staan. Nu de aanvragen, tekeningen en verleende vergunningen uit 2002 en daarna (de gewijzigde vergunning) in het dossier grotendeels ontbreken, kan de rechtbank niet vaststellen of de huidige situatie van de ramen wel of niet in overeenstemming is met de vergunde situatie. Aangezien verweerder verantwoordelijk is voor het beheer van het gemeentelijk archief, dient dit, zoals verweerder onderschrijft, voor zijn rekening en risico te komen. 
      
    
    
      4.3
      In geval van overtreding van een wettelijk voorschrift zal, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, het bestuursorgaan dat bevoegd is om handhavend op te treden, in de regel van die bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dat niet te doen. Dit kan zich voordoen, indien concreet zicht op legalisering bestaat. Ook kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
      
    
    
      4.4
      Verweerder heeft in het bestreden besluit overwogen dat het onevenredig is om handhavend op te treden, en dit standpunt in het verweerschrift en ter zitting nader toegelicht. De ramen op de begane grond en op de 2e verdieping zijn van binnenuit dichtgemaakt, door plaatsing van een muur. De ramen op de 3e verdieping zijn voorzien van matglas en kunnen niet open. Van een aantasting van de privacy van eiser is geen sprake. Daartegenover heeft het aanpassen van de situatie door het dichtmetselen van de ramen ingrijpende (financiële) gevolgen voor de appartementseigenaren van de VvE, alsook voor het erfgoed: ramen zijn vanuit dat perspectief te prefereren boven dichtgemetselde nissen. Een afweging van belangen leidt ertoe dat handhavend optreden in deze situatie onevenredig wordt geacht.  
      
    
    
      4.5
      De rechtbank is van oordeel dat deze motivering voldoende deugdelijk is. Voor wat betreft het aspect privacy betrekt de rechtbank daarbij dat zowel volgens verweerder als de VvE eiser niet in de woning aan de [adres] woont. Ter zitting heeft eiser desgevraagd verklaard dat hij wel staat ingeschreven op dit adres, en er bij tijd en wijle woont. De rechtbank leidt hieruit af dat eiser het merendeel van de tijd elders verblijft. Verder betrekt de rechtbank dat eiser tot op heden geen aanvraag voor een dakterras heeft ingediend en ook uit de ter zitting afgelegde verklaringen niet is gebleken van concrete plannen voor een dakterras of een andersoortig project.
      
    
    
      4.6
      Het aspect brandveiligheid is naar het oordeel van de rechtbank zorgvuldig onderzocht. De rechtbank verwijst kortheidshalve naar wat hierboven onder 3.6 en 3.9 is overwogen. 
      
    
    
      4.7
      Dat eiser op grond van een akte van  splitsing uit 1918 het recht heeft om alle vensters, ramen, gaten en verdere openingen dicht te maken voor zover die zich niet bevinden in het gedeelte van de muur ter hoogte van het achterste gedeelte van zijn tuin, leidt niet tot een ander oordeel. Een privaatrechtelijke overeenkomst heeft geen derdenwerking en ditzelfde geldt ten aanzien van het eerdergenoemde vonnis van de civiele kamer van deze rechtbank van 12 augustus 2020. Dit aspect speelt in het bestuursrechtelijke toetsingskader voor handhaving in deze zaak geen rol.
      
      
        
          De lift
          5.1	In beroep heeft eiser verwezen naar zijn bezwaarschrift. Daarin heeft eiser zich erop beroepen dat de bepalingen omtrent de brandveiligheid van panden zoals vervat in het Bouwbesluit 2012 tot doel hebben om de kans op het ontstaan van brand te verkleinen en een eventuele brand te beperken tot het eigen perceel. Eiser heeft verder aangevoerd dat er geen sprake is van zicht op legalisatie van de lift.
      
    
    
      5.2
      Verweerder heeft primair aangevoerd dat niet wordt voldaan aan het relativiteitsvereiste.
    
    
      5.3
      Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant (hier eiser) door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
      
      
        Brandveiligheid
      
    
    
      5.4
      De rechtbank stelt vast dat eiser in zijn beroepschrift geen artikelen van het Bouwbesluit heeft genoemd die zouden zijn overtreden door de plaatsing van de lift. Gelet op de bewoordingen in het bezwaarschrift, waarnaar eiser verwijst, begrijpt de rechtbank eisers beroep aldus dat dit ziet op de bepalingen die betrekking hebben op de beperking van het ontwikkelen van brand en rook, Afdeling 2.9.2 van het Bouwbesluit, en de beperking van uitbreiding van brand, Afdeling 2.10.2 van het Bouwbesluit. De hierin neergelegde normen strekken tot bescherming van eigenaren van belendende gebouwen, zodat eiser zich hierop kan beroepen.  
      
    
    
      5.5
      Gelet op de aanvullende reactie van de brandweer van 17 juli 2020, waarop verweerder het bestreden besluit heeft gebaseerd, alsook de toelichting ter zitting, is de rechtbank van oordeel dat verweerder voldoende deugdelijk heeft gemotiveerd dat wordt voldaan aan de eisen van brandveiligheid. Eiser heeft in beroep niet gesteld dat de aanvullende reactie van de brandweer voor wat betreft de trap inhoudelijk onjuist zou zijn. De beroepsgrond slaagt daarom niet.
      
      
      
      
        Geen concreet zicht op legalisatie.
      
    
    
      5.6
      Voor wat betreft eisers beroep op het ontbreken van zicht op legalisatie vanwege het ontbreken van  een vergunning in de zin van artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de Wabo omdat [straatnaam] [huisnummer A] - [huisnummer F] een Rijksmonument betreft, oordeelt de rechtbank als volgt.  
      
      
        Verweerder heeft op 17 december 2020, na overleg met het Vakteam Erfgoed, een vergunning verleend voor het plaatsen van de lift, die los van de wand in het pand is geïnstalleerd.  
      
      
      
        Het vereiste van een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo bij het wijzigen van een beschermd monument strekt tot bescherming van de monumentale waarden van als beschermd monument aangewezen panden. Dit vloeit voort uit artikel 2.15 van de Wabo, waarin is bepaald dat de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien het belang van de monumentenzorg zich daartegen niet verzet. 
        Deze norm strekt niet tot behartiging van de belangen van eiser bij bescherming van zijn woon- en leefklimaat (privacy, uitzicht vanuit zijn pand en aanzicht van het pand). Daarbij komt dat de lift zich binnenin het appartementencomplex [straatnaam] [huisnummer A] - [huisnummer F] bevindt.Dit betekent dat eiser met betrekking tot deze grond het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb kan worden tegengeworpen. Reeds daarom slaagt deze beroepsgrond niet. 
      
      
      6. Het beroep is ongegrond. 
      
      7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.V. van Baaren, rechter, in aanwezigheid van mr. S. van der Hell, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 29 april 2022.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
              
              
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.