ECLI:NL:RVS:2024:3205, Raad van State, 07-08-2024, 202201398/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-08-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 april 2021 heeft het college een verzoek van [appellant sub 1] om handhaving met betrekking tot de woning aan de [locatie] in Utrecht, waarvan [appellant sub 2] eigenaar is, afgewezen. [appellant sub 1] heeft bij verzoek van 20 juni 2019 aan het college gevraagd om handhavend op te treden tegen de bouw van afzonderlijke wooneenheden in de woning. Het college heeft dat verzoek bij besluit van 15 augustus 2019 afgewezen, maar heeft het verzoek bij besluit van 4 maart 2020 alsnog toegewezen. Het college heeft toegelicht dat tijdens een controle van 2 maart 2020 is vastgesteld dat de woning verbouwd is in twee zelfstandige appartementen met ieder hun eigen voorzieningen en dat [appellant sub 2] heeft aangegeven dat de twee appartementen worden verhuurd aan twee personen. Er is geen vergunning verleend voor het verbouwen van de woning tot twee zelfstandige woonruimten. Volgens het college is daarmee sprake van overtreding van artikel 21 van de Hw en artikel 3.1.2, aanhef en onder d, van de Hv.

202201398/1/A2
    Datum uitspraak: 7 augustus 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellant sub 1], wonend te Utrecht,
    2.       [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-­Nederland van 1 februari 2022 in zaak nr. 21/3761 in het geding tussen:
    [appellant sub 1]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 april 2021 heeft het college een verzoek van [appellant sub 1] om handhaving met betrekking tot de woning aan de [locatie] in Utrecht (hierna: de woning), waarvan [appellant sub 2] eigenaar is, afgewezen.
    Bij besluit van 24 augustus 2021 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 1 februari 2022 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 27 juni 2024, waar [appellant sub 1], [appellant sub 2] en het college, vertegenwoordigd door mr. K. Bounaanaa, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Juridisch kader
    1.       De volgende bepalingen uit de Huisvestingswet 2014 zoals die luidde ten tijde van belang (hierna: de Hw) en de Huisvestingsverordening Regio Utrecht 2019 (hierna: de Hv), zijn relevant voor deze zaak.
    Artikel 21, eerste lid, aanhef en onder d, van de Hw: "Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders: tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden."
    Artikel 3.1.1 van de Hv: "Het bepaalde in deze paragraaf is van toepassing op alle gebouwen in de gemeente Utrecht die woonruimten bevatten."
    Artikel 3.1.2, aanhef en onder d, van de Hv: "Het is verboden om zonder vergunning van burgemeester en wethouders een woonruimte, aangewezen in artikel 3.1.1 te verbouwen tot twee of meer woonruimten of in die verbouwde staat te houden."
    Besluitvorming
    2.       [appellant sub 1] heeft bij verzoek van 20 juni 2019 aan het college gevraagd om handhavend op te treden tegen de bouw van afzonderlijke wooneenheden in de woning. Het college heeft dat verzoek bij besluit van 15 augustus 2019 afgewezen, maar heeft het verzoek bij besluit van 4 maart 2020 alsnog toegewezen. Het college heeft toegelicht dat tijdens een controle van 2 maart 2020 is vastgesteld dat de woning verbouwd is in twee zelfstandige appartementen met ieder hun eigen voorzieningen en dat [appellant sub 2] heeft aangegeven dat de twee appartementen worden verhuurd aan twee personen. Er is geen vergunning verleend voor het verbouwen van de woning tot twee zelfstandige woonruimten. Volgens het college is daarmee sprake van overtreding van artikel 21 van de Hw en artikel 3.1.2, aanhef en onder d, van de Hv.
    3.       Het college heeft bij besluit van 27 maart 2020 aan [appellant sub 2] een bestuurlijke boete opgelegd en heeft [appellant sub 2] op straffe van een dwangsom gelast het illegale gebruik van de woning ten behoeve van woonvorming vóór 1 juli 2020 te (laten) staken en gestaakt te (laten) houden.
    4.       [appellant sub 1] heeft op 27 januari 2021 opnieuw een verzoek tot handhaving ingediend (hierna ook: het handhavingsverzoek). [appellant sub 1] heeft verwezen naar zijn eerdere verzoek van 20 juni 2019 en het besluit van 27 maart 2020. [appellant sub 1] heeft naar voren gebracht dat [appellant sub 2] op 8 november 2020, geruime tijd na het verstrijken van de begunstigingstermijn van de opgelegde last onder dwangsom, een vergunningaanvraag heeft ingediend om de illegale situatie in de woning te legaliseren. Die aanvraag is op 24 november 2020 weer ingetrokken. [appellant sub 1] heeft het handhavingsverzoek ingediend, om het college aan te sporen het handhavingstraject te vervolgen.
    5.       Het college heeft bij het besluit van 8 april 2021 het handhavingsverzoek afgewezen. Het college heeft toegelicht dat het voornemens is om het handhavingstraject voort te zetten, maar dat vanwege coronamaatregelen geen inspecties in woonruimten kunnen plaatsvinden. Het college kan daarom niet vaststellen of nog sprake is van een overtreding.
    6.       Het college heeft bij het besluit van 24 augustus 2021 de afwijzing gehandhaafd.
    Het college heeft toegelicht dat, hangende het bezwaar van [appellant sub 1] tegen het besluit van 8 april 2021, de woning op 7 juli 2021 is geïnspecteerd. De bewoner van de woning heeft toen ten overstaan van een toezichthouder van de gemeente Utrecht verklaard dat de woning bestaat uit twee appartementen en dat de bovenbuurvrouw is vertrokken. Dat laatste is volgens de toezichthouder in overeenstemming met gegevens uit de basisregistratie personen. De toezichthouder heeft verder opgemerkt dat de appartementen vrijwel identiek zijn en elk hun eigen voorzieningen hebben.
    Volgens het college is daarmee geen sprake van een overtreding en is het daarom niet bevoegd om handhavend op te treden. Het college heeft erop gewezen dat de verbodsbepaling die is neergelegd in de Hv, nagenoeg overeenkomt met de verbodsbepaling die is neergelegd in artikel 21, eerste lid, aanhef en onder d, van de Hw. Deze beide bepalingen hebben als doel het voorkomen van onevenredige druk op de leefbaarheidsaspecten van een wijk, buurt of straat. De toets bij een eventuele legalisatie ziet immers op de leefbaarheid van de omgeving. Zolang het tweede appartement niet wordt bewoond, is een vergunning op grond van de Hw en de Hv volgens het college niet vereist. Er is namelijk geen sprake van het in de huurmarkt zetten van het tweede appartement.
    Aangevallen uitspraak
    7.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college het handhavingsverzoek mocht afwijzen. De rechtbank heeft overwogen dat de wettelijke verbodsbepaling nader geduid en aangescherpt kan worden in de tekst van de Hv en in de daarbij behorende toelichting en dat dat hier ook is gebeurd. In de toelichting bij artikel 3.1.2, aanhef en onder d, van de Hv staat dat het bij ‘woonvorming’ gaat om een eigenaar die een bestaande woning feitelijk opdeelt in meer woonruimten, die afzonderlijk in de huurmarkt worden gezet. Het college heeft toegelicht waarom de toevoeging is opgenomen en wat de achterliggende gedachte hiervan is, namelijk het bewaken van de samenstelling van de woningvoorraad. Deze wijzigt alleen als sprake is van daadwerkelijk gebruik dan wel verhuur van de woonruimte(n). Het college heeft ook toegelicht dat ervoor gekozen is om alleen bij daadwerkelijke verhuur ‘woningvorming’ aan te nemen en op te treden als hiervoor niet de vereiste vergunningen zijn verleend. Deze uitleg van het begrip ‘woningvorming’ is ook vastgelegd in artikel 1.1 van de Hv. Volgens de rechtbank is deze redenering van het college niet onjuist of strijdig met (de gedachte van) de Hw. 
    Hoger beroepen
    Gronden [appellant sub 1]
    8.       [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat sprake is van overtreding van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder d, van de Hw en artikel 3.1.2, aanhef en onder d, van de Hv. Zoals blijkt uit de controles en in overeenstemming met het standpunt van het college, is de woning verbouwd tot twee zelfstandige woonruimten. Dat is in strijd met de verbodsbepaling, zoals neergelegd in de genoemde artikelen. Deze bepalingen zijn duidelijk en behoeven geen nadere duiding door bijvoorbeeld de toelichting bij de Hv. De rechtbank heeft daarom ten onrechte van belang geacht dat in de toelichting bij artikel 3.1.2, aanhef en onder d, van de Hv staat dat het bij ‘woonvorming’ gaat om een eigenaar die een bestaande woning feitelijk opdeelt in meer woonruimten, die afzonderlijk in de huurmarkt worden gezet. De rechtbank heeft daarbij bovendien ten onrechte overwogen dat de samenstelling van de woningvoorraad alleen wijzigt als sprake is van daadwerkelijk gebruik dan wel verhuur van de woonruimte(n). Daarmee heeft de rechtbank een invulling gegeven aan het begrip ‘woningvorming’ die uit de Hw noch de Hv volgt. Verder is het duidelijk dat [appellant sub 2] woningvorming beoogd heeft. De twee zelfstandige woonruimten zijn voor huur aangeboden, zij zijn ook daadwerkelijk zelfstandig bewoond en [appellant sub 2] heeft al meerdere keren een vergunning aangevraagd voor woonvorming. Volgens [appellant sub 1] is de wijze waarop het college omgaat met verzoeken tot handhaving zoals de zijne in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Het komt er namelijk op neer dat omwonenden moeten bewaken of de feitelijk gecreëerde woonruimte daadwerkelijk gebruikt wordt of niet. Dat kan niet van een burger worden gevergd. [appellant sub 1] heeft verder gewezen op een besluit van het college van 23 januari 2023. Bij dat besluit heeft het college een ander handhavingsverzoek van [appellant sub 1] van 18 oktober 2022 met betrekking tot de woning wel toegewezen. Daarmee is volgens [appellant sub 1] sprake van inconsequente toepassing van de regels door het college.
    Gronden [appellant sub 2]
    9.       [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank een onjuiste uitleg heeft gegeven aan de verbodsbepaling, neergelegd in artikel 3.1.2, aanhef en onder d, van de Hv. In de toelichting bij dit artikel staat dat het bij ‘woonvorming’ gaat om een eigenaar die een bestaande woning feitelijk opdeelt in meer woonruimten, die afzonderlijk in de huurmarkt worden gezet. De rechtbank heeft hieraan ten onrechte een andere invulling gegeven dan bedoeld is in de Hv, door te overwegen dat de samenstelling van de woonruimtevoorraad wijzigt als sprake is van daadwerkelijk gebruik dan wel verhuur van de woonruimte(n). Het doel van de voornoemde verbodsbepaling is controle uitoefenen op woonvorming, waarbij alleen controle over de verhuur van zelfstandige woonruimten wordt bedoeld en niet over het gebruik in algemene zin. Dat blijkt ook uit wat het college op de zitting bij de rechtbank naar voren heeft gebracht. Daarbij wijst [appellant sub 2] op de zittingsaantekeningen van de rechtbank.
    Procesbelang
    10.     Op de zitting bij de Afdeling heeft het college zich op het standpunt gesteld dat er geen procesbelang meer bestaat bij de behandeling van de hoger beroepen in verband met wijzigingen in de regelgeving ten opzichte van de destijds geldende Hv en de huidige situatie in de woning. Uit wat partijen naar voren hebben gebracht volgt dat zij onder andere verdeeld zijn over de vraag of de huidige kenmerken van de woning en het gebruik daarvan strijdig zijn met de van toepassing zijnde regels en dat er nog een andere procedure aanhangig is over dit onderwerp. De Afdeling is daarom van oordeel dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] belang hebben bij een inhoudelijke beoordeling van hun hoger beroepen.
    Beoordeling hoger beroep [appellant sub 1]
    11.     In artikel 21, eerste lid, aanhef en onder d, van de Hw en artikel 3.1.2, aanhef en onder d, van de Hv is bepaald dat het verboden is om zonder de benodigde vergunning van burgemeester en wethouders woonruimte te verbouwen tot twee of meer woonruimten of in die verbouwde staat te houden. Daarmee heeft de wetgever een feitelijke beschrijving gegeven van een verboden gedraging die betrekking heeft op de technische kenmerken van woonruimte. Het afzonderlijk in de huurmarkt zetten van opgedeelde woonruimten of het daadwerkelijk verhuren dan wel gebruiken van woonruimte(n) zijn criteria die gaan over het gebruik van de woning. Zij vormen dan ook geen nadere duiding of aanscherping van de wettelijke verbodsbepaling. Een grondslag voor het hanteren van deze criteria, die zijn ontleend aan de artikelsgewijze toelichting dan wel de definitiebepaling van ‘woningvorming’ in de Hv, ontbreekt. De uitleg die het college en de rechtbank aan de verbodsbepaling hebben gegeven, strookt dan ook niet met het recht.
    12.     Aangezien niet in geschil is dat ten tijde van de inspectie op 7 juli 2021 de woning verbouwd was tot twee woonruimten zonder dat daarvoor een vergunning was verleend, was op dat moment sprake van overtreding van het bovengenoemde verbod. Het college heeft daarom ten onrechte aan zijn besluit van 24 augustus 2021 ten grondslag gelegd dat geen sprake was van deze overtreding. Dat besluit berust daarmee niet op een deugdelijke motivering als bedoeld in artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De rechtbank heeft dat niet onderkend. Het betoog van [appellant sub 1] voor zover dat gaat over de uitleg van de verbodsbepaling slaagt en zijn hoger beroep is gegrond. Wat [appellant sub 1] voor het overige heeft aangevoerd behoeft geen bespreking.
    Beoordeling hoger beroep [appellant sub 2]
    13.     Zoals de Afdeling onder 11 heeft overwogen strookt de uitleg die de rechtbank heeft gegeven aan de verbodsbepaling, als bedoeld in artikel 21, eerste lid, aanhef en onder d, van de Hw en artikel 3.1.2, aanhef en onder d, van de Hv, niet met het recht. Het betoog van [appellant sub 2] slaagt daarom en zijn hoger beroep is gegrond.
    Slotsom
    14.     De hoger beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] zijn gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 24 augustus 2021 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. Het college moet opnieuw een besluit nemen op het bezwaar van [appellant sub 1] tegen het besluit van 8 april 2021, met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen. De Afdeling zal daartoe een termijn stellen.
    15.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    16.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden, aangezien van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen niet is gebleken.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de hoger beroepen gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 1 februari 2022 in zaak nr. 21/3761;
    III.      verklaart het tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht van 24 augustus 2021 ingestelde beroep gegrond;
    IV.      vernietigt dat besluit;
    V.       draagt het college van burgemeester en wethouders van Utrecht op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    VI.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Utrecht aan [appellant sub 1] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 455,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. M. Soffers, voorzitter, en mr. J.F. de Groot en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.K. van de Riet, griffier.
    w.g. Soffers
    voorzitter
    w.g. Van de Riet
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 7 augustus 2024
    994