ECLI:NL:RVS:2024:3751, Raad van State, 18-09-2024, 202203002/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-09-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 april 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Scherpenzeel aan Goed Vast Goed Beheer B.V. een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van het bestemmingsplan en van de bouwvergunning van 7 juli 2004 door het verbouwen van de verdieping van het bijgebouw op het achterste deel van het perceel Dorpsstraat 283 in Scherpenzeel tot twee zelfstandige appartementen en het laten bewonen van deze appartementen. Goed Vast Goed is eigenaar van het perceel. Aan de voorzijde van het langgerekte perceel staat een hoofdgebouw en op het achterste deel, los van het hoofdgebouw, staat het bijgebouw waar deze procedure over gaat. Dit bijgebouw heeft een begane grond en één verdieping en was aanvankelijk gebouwd zonder de daarvoor vereiste vergunning. Later, op 7 juli 2004, is die vergunning alsnog verleend ter legalisatie van het reeds gebouwde bijgebouw. Aan deze vergunning is onder meer het voorschrift verbonden dat de verdieping ongeschikt moet zijn voor gebruik.

202203002/1/R4.
    Datum uitspraak: 18 september 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       het college van burgemeester en wethouders van Scherpenzeel,
    2.       Goed Vast Goed Beheer B.V. (hierna: Goed Vast Goed),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 13 april 2022 in zaak nr. 20/6147 in het geding tussen:
    Goed Vast Goed
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 april 2020 heeft het college aan Goed Vast Goed een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van het bestemmingsplan en van de bouwvergunning van 7 juli 2004 door het verbouwen van de verdieping van het bijgebouw op het achterste deel van het perceel Dorpsstraat 283 in Scherpenzeel tot twee zelfstandige appartementen en het laten bewonen van deze appartementen.
    Bij besluit van 27 oktober 2020 heeft het college het door Goed Vast Goed daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 13 april 2022 heeft de rechtbank het door Goed Vast Goed daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 27 oktober 2020 vernietigd, het besluit van 23 april 2020 herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    Goed Vast Goed heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een zienswijze naar voren gebracht.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 juni 2024, waar het college, vertegenwoordigd door mr. L.J. Gerritsen en mr. N.A.J. Hermsen-Weijers, en Goed Vast Goed, vertegenwoordigd door mr. B. van de Boom, [gemachtigde A] en [gemachtigde B], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom en de invordering daarvan het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 23 april 2020 heeft het college aan Goed Vast Goed een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval het recht, waaronder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Goed Vast Goed is eigenaar van het perceel aan de Dorpsstraat 283. Aan de voorzijde van het langgerekte perceel staat een hoofdgebouw en op het achterste deel, los van het hoofdgebouw, staat het bijgebouw waar deze procedure over gaat. Dit bijgebouw heeft een begane grond en één verdieping en was aanvankelijk gebouwd zonder de daarvoor vereiste vergunning. Later, op 7 juli 2004, is die vergunning alsnog verleend ter legalisatie van het reeds gebouwde bijgebouw. Aan deze vergunning is onder meer het voorschrift verbonden dat de verdieping ongeschikt moet zijn voor gebruik.
    Bij het besluit van 23 april 2020 heeft het college Goed Vast Goed, onder oplegging van een dwangsom van € 30.000,00 ineens, gelast om het gebruik ten behoeve van bewoning van de verdieping van het bijgebouw te (doen) beëindigen en beëindigd te houden en om alle woonvoorzieningen (keukens, badkamers en toiletten) die het bijgebouw geschikt maken voor bewoning, te verwijderen en verwijderd te houden.
    Aan dit besluit heeft het college ten eerste ten grondslag gelegd dat de verbouw van de verdieping in strijd is met het vergunningvoorschrift dat de verdieping ongeschikt moet zijn voor gebruik en ten tweede dat zelfstandige bewoning van het bijgebouw in strijd is met artikel 22.2, aanhef en onder c, van de planregels van het bestemmingsplan "Centrum" (hierna: het bestemmingsplan).
    Goed Vast Goed heeft binnen de begunstigingstermijn aan de last voldaan.
    De uitspraak van de rechtbank
    3.       In haar uitspraak van 13 april 2022 heeft de rechtbank geoordeeld dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden tegen de verbouwing en bewoning van de verdieping van het bijgebouw. Volgens de rechtbank is de bewoning van het bijgebouw niet in strijd met het bestemmingsplan. Verder heeft de rechtbank, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 12 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4047, overwogen dat het vergunningvoorschrift naar zijn aard een gebruiksvoorschrift is en dat het college de overtreding van dit voorschrift daarom niet aan de last onder dwangsom ten grondslag kon leggen.
    Het hoger beroep van het college
    4.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de bewoning van het bijgebouw niet in strijd is met het bestemmingsplan. Het college voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat artikel 6.1, aanhef en onder b, van de planregels - waarin is bepaald dat de voor "Detailhandel" aangewezen gronden ter plaatse van de aanduiding "wonen" tevens zijn bestemd voor woningen - voorrang heeft ten opzichte van het algemene verbod in artikel 22.2, aanhef en onder c, van de planregels om vrijstaande bijgebouwen te gebruiken voor zelfstandige bewoning. Volgens het college vormt het gebruiksverbod in artikel 22.2, aanhef en onder c, een beperking op de algemene planregels over de bestemming "Detailhandel" in artikel 6.1. Daarbij wijst het college ook op artikel 6.2.2, aanhef en onder b, van de planregels. Volgens het college volgt uit het samenstel van deze drie bepalingen dat op het perceel enkel bestaande woningen zijn toegestaan en dat zelfstandige bewoning van het bijgebouw niet is toegestaan.
    4.1.    Op grond van het bestemmingsplan heeft het perceel de bestemming "Detailhandel" met de functieaanduiding "wonen". De plek waar het bijgebouw staat, heeft de bouwaanduiding "bijgebouwen".
    In artikel 6.1 van de planregels is onder meer bepaald dat de voor "Detailhandel" aangewezen gronden zijn bestemd voor detailhandel en ter plaatse van de aanduiding "wonen", tevens voor woningen.
    In artikel 6.2.2, aanhef en onder b, is bepaald dat voor het bouwen van hoofdgebouwen geldt dat woningen uitsluitend mogen worden gebouwd ter plaatse van de aanduiding "wonen", waarbij het aantal woningen niet meer mag bedragen dan het aantal woningen dat aanwezig is op het moment van terinzagelegging van het bestemmingsplan.
    In artikel 6.2.3 zijn de regels opgenomen die gelden voor het bouwen van aan-, uit- en bijgebouwen. Daarin staat niets over woningen of over de aanduiding "wonen".
    In artikel 22.2, aanhef en onder c, is bepaald dat onder gebruiken in strijd met het bestemmingplan in ieder geval wordt verstaan het gebruiken van vrijstaande bijgebouwen voor zelfstandige bewoning.
    4.2.    Naar het oordeel van de Afdeling is de bewoning van het bijgebouw wel in strijd met het bestemmingsplan. Op grond van artikel 6.1 van de planregels is het perceel bestemd voor detailhandel en woningen. Artikel 22.2, aanhef en onder c, van de planregels bepaalt dat het verboden is om vrijstaande bijgebouwen te gebruiken voor zelfstandige bewoning. Het college heeft terecht gesteld dat dit gebruiksverbod een beperking vormt op de gebruiksmogelijkheden van artikel 6.1. Anders dan waar de rechtbank van uitgaat, volgt uit artikel 6.1 niet dat die gebruiksmogelijkheden niet nader gereguleerd of beperkt mogen worden. Om die reden is er dan ook geen strijd of discrepantie tussen de gebruiksmogelijkheden in artikel 6.1 en het gebruiksverbod in artikel 22.2 van de planregels en heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat artikel 6.1, aanhef en onder b, voorrang heeft boven artikel 22.2, aanhef en onder c. Hierbij is van belang dat in artikel 6.1 en de daarop volgende planregels over de bestemming "Detailhandel" niets is bepaald over het gebruik van bijgebouwen als woning. Bovendien duidt ook de zinsnede "in ieder geval" in artikel 22.2 erop dat het daarin vermelde gebruik in strijd met het bestemmingsplan is, ongeacht de gebruiksmogelijkheden bij de specifieke bestemmingen.
    Het voorgaande betekent dat Goed Vast Goed in strijd met artikel 22.2, aanhef en onder c, van de planregels heeft gehandeld door twee appartementen in het bijgebouw te realiseren en deze te laten bewonen.
    Het betoog slaagt.
    5.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het de overtreding van het vergunningvoorschrift niet aan de last onder dwangsom ten grondslag kon leggen. De Afdeling komt niet toe aan een bespreking van dit betoog. Het realiseren en laten bewonen van de twee appartementen is in strijd met het bestemmingsplan. Alleen al wegens deze overtreding was het college bevoegd om tegen de realisatie en bewoning van de appartementen handhavend op te treden door oplegging van een last onder dwangsom. Of het college aan die last onder dwangsom mede de overtreding van het vergunningvoorschrift ten grondslag kon leggen, kan in het midden blijven.
    Het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van Goed Vast Goed
    6.       Goed Vast Goed betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft geoordeeld dat de opgelegde last te ruim geformuleerd is. Volgens haar is onzelfstandige bewoning van het bijgebouw wel toegestaan en had de last beperkt moeten blijven tot verwijdering van één van de woonvoorzieningen, in plaats van alle woonvoorzieningen.
    6.1.    De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak geoordeeld dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden tegen de aanwezigheid en de bewoning van de twee appartementen in het bijgebouw. Omdat de rechtbank reeds op grond van dit oordeel het besluit van 27 oktober 2020 heeft vernietigd en het besluit van 23 april 2020, waarbij de last onder dwangsom was opgelegd, heeft herroepen, is zij terecht niet meer toegekomen aan een bespreking van de opgelegde last.
    Het betoog faalt.
    Het beroep van Goed Vast Goed bij de rechtbank
    7.       De rechtbank is niet toegekomen aan een beoordeling van alle door Goed Vast Goed aangevoerde beroepsgronden. Daarom zal de Afdeling hierna alsnog de overige beroepsgronden beoordelen, waaraan de rechtbank niet is toegekomen.
    8.       Goed Vast Goed betoogt dat de opgelegde last te ruim is. Zij wijst erop dat de last betrekking heeft op iedere vorm van wonen, terwijl artikel 22.2, aanhef en onder c, van de planregels enkel bepaalt dat zelfstandige bewoning van bijgebouwen in strijd met het bestemmingsplan is. Volgens haar strekt de last om de bewoning van het bijgebouw te beëindigen en beëindigd te houden, verder dan nodig is om de overtreding van die bepaling te beëindigen. Volgens haar heeft het college om diezelfde reden ten onrechte gelast om alle woonvoorzieningen te verwijderen, terwijl het volstaat om één van de in de last vermelde voorzieningen te verwijderen om van de appartementen onzelfstandige woningen te maken en daarmee de zelfstandige bewoning van het bijgebouw te beëindigen. Bovendien zouden de afzonderlijke woonvoorzieningen volgens Goed Vast Goed ook voor een ander gebruik dan wonen gebruikt kunnen worden en had het college ook daarom kunnen volstaan met het gelasten van de verwijdering van slechts één van de gerealiseerde woonvoorzieningen.
    8.1.    Anders dan Goed Vast Goed veronderstelt, is het realiseren van twee onzelfstandige appartementen in het bijgebouw ook in strijd met het bestemmingsplan. Op het perceel zijn namelijk geen onzelfstandige woningen toegestaan. Het perceel heeft de bestemming "Detailhandel" met de functieaanduiding "wonen" en is op grond van artikel 6.1 van de planregels bestemd voor detailhandel en woningen. In artikel 1.62 van de planregels is een woning gedefinieerd als een complex van ruimten dat krachtens aard en indeling geschikt of bestemd is voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden. Als de twee appartementen in het bijgebouw onzelfstandig ten opzichte van elkaar worden gemaakt, dan voldoen zij niet langer aan de definitie van "woning" en zijn zij daarom niet toegestaan. Het bijgebouw is dan geen woning omdat het geschikt is voor de huisvesting van twee huishoudens. De twee onzelfstandige appartementen kunnen evenmin worden aangemerkt als twee aparte woningen, omdat zij niet beschikken over eigen voorzieningen en daarom niet geschikt zijn voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden.
    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 7 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3620, is een last die ziet op het beëindigen van de overtreding in beginsel niet te verstrekkend. Het doel van de last is het ongedaan maken van de verbouwing van het bijgebouw waarmee het met het bestemmingsplan strijdige gebruik als woningen mogelijk wordt gemaakt. Dit betekent dat het college in beginsel mag gelasten dat alle wijzigingen die op dat gebruik betrekking hebben, worden verwijderd. Dat de afzonderlijke woonvoorzieningen ook voor een ander gebruik dan wonen gebruikt zouden kunnen worden, maakt dan ook niet dat de opgelegde last om alle woonvoorzieningen te verwijderen, te ruim is.
    Het betoog faalt.
    9.       Goed Vast Goed betoogt dat het college ten onrechte niet heeft onderzocht of legalisatie van de appartementen mogelijk is. Zij voert daartoe ten eerste aan dat de realisatie van woonvoorzieningen voor onzelfstandige woningen volgens haar vergunningvrij is op grond van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht en ten tweede, mocht dat toch niet zo zijn, dat voor de bouw daarvan een omgevingsvergunning kan worden verleend. Daarbij gaat zij uit van de aanname dat de aanwezigheid van twee onzelfstandige woningen in het bijgebouw in overeenstemming met het bestemmingsplan is.
    9.1.    Anders dan Goed Vast Goed veronderstelt, hoefde het college niet uit eigen beweging te onderzoeken op welke manier de appartementen gewijzigd zouden kunnen worden, zodat zij vergunningvrij worden of een omgevingsvergunning verleend kan worden voor enkel de bouwactiviteiten. Bovendien gaat zij in haar betoog uit van de onjuiste aanname dat de appartementen in overeenstemming met het bestemmingsplan gebracht kunnen worden door ze te verbouwen tot onzelfstandige appartementen. Zoals onder 8.1 is overwogen, zijn op het perceel geen onzelfstandige woningen toegestaan.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    10.     Het hoger beroep van het college is gegrond en het incidenteel hoger beroep van Goed Vast Goed is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het bij de rechtbank ingestelde beroep alsnog ongegrond verklaren.
    11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Scherpenzeel gegrond;
    II.       verklaart het incidenteel hoger beroep van Goed Vast Goed Beheer B.V. ongegrond;
    III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 13 april 2022 in zaak nr. 20/6147;
    IV.     verklaart het door Goed Vast Goed Beheer B.V. bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.S. Kors, griffier.
    w.g. Verheij
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Kors
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 september 2024
    687-1098