ECLI:NL:RVS:2024:3411, Raad van State, 21-08-2024, 202307707/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-08-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 juni 2022 heeft de minister van Buitenlandse Zaken een aanvraag van appellanten om op enige wijze hun overkomst naar Nederland te faciliteren, afgewezen. Appellanten hebben de Afghaanse nationaliteit en verblijven in Pakistan. Zij bestaan uit [appellante] en haar twee meerderjarige dochters. Zij hebben de minister gevraagd om hen vanuit Afghanistan naar Nederland over te brengen. [appellante] stelt dat zij van 1 juli 2007 tot 31 december 2016 heeft gewerkt als schoonmaakster op het hoofdkwartier van de European Union Police Mission in Afghanistan en het Police Staff College in Kabul. De minister heeft de aanvraag afgewezen, omdat [appellante] niet valt onder de bij de brief van 11 oktober 2021 getroffen speciale voorziening (Kamerstukken II 2021/22, 27 925, nr. 860; de Kamerbrief).

202307707/1/V6.
    Datum uitspraak: 21 augustus 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante] en anderen,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 7 november 2023 in zaak nr. 23/2844 in het geding tussen:
    appellanten
    en
    de minister van Buitenlandse Zaken (hierna: de minister).
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 juni 2022 heeft de minister een aanvraag van appellanten om op enige wijze hun overkomst naar Nederland te faciliteren, afgewezen.
    Bij besluit van 16 maart 2023 heeft de minister het door appellanten daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 7 november 2023 heeft de rechtbank het door appellanten daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben appellanten hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 juni 2024, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. F.W. Verbaas, advocaat te Alkmaar, en de minister, vertegenwoordigd door mr. E.C. Pietermaat, advocaat te Den Haag, en mr. F. Hashi en mr. W. Baron, zijn verschenen. Als tolk was aanwezig A.J. Omarkhel.
    Overwegingen
    1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       Appellanten hebben de Afghaanse nationaliteit en verblijven in Pakistan. Zij bestaan uit [appellante] en haar twee meerderjarige dochters. Zij hebben de minister gevraagd om hen vanuit Afghanistan naar Nederland over te brengen. [appellante] stelt dat zij van 1 juli 2007 tot 31 december 2016 heeft gewerkt als schoonmaakster op het hoofdkwartier van de European Union Police Mission in Afghanistan (hierna: EUPOL) en het Police Staff College in Kabul.
    3.       De minister heeft de aanvraag afgewezen, omdat [appellante] niet valt onder de bij de brief van 11 oktober 2021 getroffen speciale voorziening (Kamerstukken II 2021/22, 27 925, nr. 860; hierna: de Kamerbrief). Volgens de minister valt [appellante] namelijk niet onder de groep medewerkers, en hun kerngezinsleden, van een ten laste van de begroting van de minister van Buitenlandse Zaken of de begroting van de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (nu: Buitenlandse Handel en Ontwikkelingshulp) gefinancierd project op het gebied van sociale vooruitgang, vrede en veiligheid of duurzame ontwikkeling (hierna: de eerste groep). Volgens de minister valt [appellante] ook niet onder de groep personen, en hun kerngezinsleden, die in de afgelopen twintig jaar heeft gewerkt voor Defensie en/of voor een Nederlandse functionaris van EUPOL (hierna: de tweede groep). Daarnaast heeft [appellante] in de evacuatiefase geen oproep gekregen om naar het vliegveld van Kabul te komen voor evacuatie, zodat ook daarom geen reden bestaat haar overkomst naar Nederland te faciliteren, aldus de minister.
    4.       Partijen zijn het erover eens dat [appellante] niet onder de eerste groep valt en ook dat zij geen oproep heeft gekregen. Partijen verschillen van mening of [appellante] valt onder de tweede groep. Volgens de minister heeft zij niet aannemelijk gemaakt dat zij ten minste een jaar structureel substantiële werkzaamheden heeft verricht voor een Nederlandse functionaris van EUPOL in een voor het publiek zichtbare functie.
    Heeft [appellante] structureel substantiële werkzaamheden verricht voor een Nederlandse functionaris van EUPOL?
    5.       [appellante] betoogt dat de rechtbank had moeten oordelen dat zij aannemelijk heeft gemaakt dat zij ten minste een jaar structureel substantiële werkzaamheden heeft verricht voor een Nederlandse functionaris van EUPOL. Als schoonmaakster heeft zij werkzaamheden verricht voor alle functionarissen op het hoofdkwartier van EUPOL, onder wie de Nederlandse functionarissen. Ook is een arbeidsovereenkomst of formele arbeidsverhouding geen vereiste, aldus [appellante].
    5.1.    [appellante] betoogt terecht dat een arbeidsovereenkomst of formele arbeidsverhouding met EUPOL geen vereiste is voor de in de Kamerbrief genoemde tweede groep. De Afdeling wijst op haar uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2024:3322, onder 5.2. Dit leidt echter niet tot het door [appellante] beoogde resultaat. Uit die uitspraak, onder 5.2, volgt namelijk ook dat de werkzaamheden moeten zijn verricht voor specifiek een bepaalde Nederlandse functionaris van EUPOL. Partijen zijn het erover eens dat [appellante] schoonmaakwerkzaamheden heeft verricht op het hoofdkwartier van EUPOL in Kabul. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat [appellante] deze werkzaamheden heeft verricht voor alle medewerkers van EUPOL en niet specifiek voor een bepaalde Nederlandse functionaris van EUPOL. Zoals de rechtbank daarbij ook terecht heeft overwogen, is niet voldoende dat de werkzaamheden van [appellante] mede ten goede zijn gekomen aan Nederlanders die bij EUPOL hebben gewerkt. Anders dan [appellante] betoogt, maakt de omstandigheid dat tien tot vijftien procent van de functionarissen op het hoofdkwartier van EUPOL uit Nederland kwam, niet dat zij deze werkzaamheden voor specifiek een bepaalde Nederlandse functionaris heeft verricht. Uit de door [appellante] overgelegde verklaringen van [persoon A] en [persoon B] volgt ook niet dat zij werkzaamheden heeft verricht voor specifiek deze voormalige functionarissen van EUPOL. De rechtbank heeft dan ook, anders dan [appellante] betoogt, terecht geoordeeld dat zij niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij ten minste een jaar structureel substantiële werkzaamheden heeft verricht voor een Nederlandse functionaris van EUPOL.
    Het betoog slaagt niet.
    Cumulatieve vereisten
    6.       De vereisten voor de tweede groep zijn cumulatief. Alleen al gelet op wat er staat onder 5.1, heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat [appellante] niet valt onder deze groep. Ten behoeve van de rechtspraktijk zal de Afdeling hierna ook ingaan op de onder 7 weergegeven betogen.
    Heeft [appellante] gewerkt in een voor het publiek zichtbare functie?
    7.       [appellante] voert primair aan dat de rechtbank had moeten oordelen dat zij in een voor het publiek zichtbare functie heeft gewerkt. [appellante] wijst er in dit kader op dat zij ook heeft schoongemaakt op het Police Staff College en dat veel studenten en bezoekers haar daar hebben gezien. Ook hebben veel bezoekers haar kunnen zien tijdens festiviteiten op het hoofdkwartier van EUPOL en daarnaast heeft EUPOL de publiciteit gezocht via televisie-uitzendingen en sociale media.
    [appellante] voert subsidiair aan dat het vereiste van ‘een voor het publiek zichtbare functie’ in zaken zoals deze niet evenredig is. Volgens [appellante] heeft de rechtbank niet onderkend dat wat betreft Afghanen die werkzaamheden hebben verricht voor de EUPOL-missie, geen sprake is van buitenwettelijk begunstigend beleid. Volgens [appellante] bevatten artikel 90 van de Grondwet en het beginsel van Unietrouw namelijk een wettelijke grondslag voor de EUPOL-missie. Verder is de speciale voorziening volgens [appellante] geen beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), maar een vaste gedragslijn. Dit betekent volgens [appellante] dat de minister voor zijn motivering niet slechts mocht volstaan met een verwijzing naar deze voorziening, gelet op artikel 4:82 van de Awb.
    7.1.    Wat [appellante] aanvoert, kan niet leiden tot het door haar beoogde resultaat.
    [appellante] betoogt primair tevergeefs dat zij in een voor het publiek zichtbare functie heeft gewerkt. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft [appellante] niet gewerkt in een voor het publiek zichtbare functie als bedoeld in de Kamerbrief. De minister heeft in de schriftelijke uiteenzetting toegelicht dat dit onderdeel van de speciale voorziening is bedoeld voor een persoon die werkzaamheden heeft verricht voor specifiek een bepaalde Nederlandse functionaris, waardoor die persoon door het publiek geassocieerd werd met de werkzaamheden van deze functionaris. Hij heeft verder toegelicht dat het er niet om gaat of bekend was of had kunnen zijn dat die persoon werk heeft verricht voor EUPOL. Niet is voldoende dat mensen hebben kunnen zien dat die persoon een bepaald gebouw binnenging, of dat bezoekers of andere medewerkers die persoon mogelijk in dat gebouw hebben gezien, aldus de minister. Tijdens de zitting bij de Afdeling heeft de minister nader toegelicht dat de functie als zodanig voor het publiek zichtbaar moet zijn geweest en dat deze zichtbaarheid is gelegen in de nauwe, fysieke samenwerking met een Nederlandse functionaris. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat [appellante] niet in een functie heeft gewerkt waardoor zij door het publiek geassocieerd werd met de werkzaamheden van een bepaalde Nederlandse functionaris van EUPOL. Dat EUPOL de publiciteit heeft gezocht en dat bezoekers en studenten haar hebben kunnen zien op het hoofdkwartier van EUPOL en het Police Staff College, maakt niet dat zij in zo’n functie heeft gewerkt.
    Wat [appellante] subsidiair aanvoert over artikel 90 van de Grondwet en het beginsel van Unietrouw kan niet leiden tot het door haar beoogde resultaat. Zoals de minister namelijk terecht heeft betoogd, gaat het er niet om of er een wettelijke grondslag was voor de EUPOL-missie. Het gaat erom of er een wettelijke grondslag was voor de in de Kamerbrief vervatte speciale voorziening. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, heeft de inspanningsverplichting die het kabinet zichzelf heeft opgelegd in de Kamerbrief geen wettelijke grondslag. Er is dus sprake van buitenwettelijk en begunstigend beleid. De Afdeling wijst op haar uitspraken van 22 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:718, onder 4, en ECLI:NL:RVS:2023:719, onder 5. Uit deze uitspraken volgt verder dat het in de Kamerbrief neergelegde beleid, ook voor de tweede groep, niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. De Afdeling wijst op haar uitspraken van 22 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:718, onder 4.2 en 4.3, en ECLI:NL:RVS:2023:719, onder 5.1. De Afdeling wijst ook op haar uitspraken van 10 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1501, onder 7, en ECLI:NL:RVS:2024:1507, onder 7. Anders dan [appellante] betoogt, maakt de omstandigheid dat het in de uitspraken van de Afdeling van 22 februari 2023 ging om een politieagent en een medewerker van de ‘United Nations Assistance Mission in Afghanistan’, niet dat de overwegingen van de Afdeling over de Kamerbrief in dit geval niet van toepassing zijn. Daargelaten of de speciale voorziening een beleidsregel is als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb, betoogt [appellante] verder terecht dat de minister voor zijn motivering niet slechts mag volstaan met een verwijzing naar deze voorziening (vergelijk artikel 4:82 van de Awb), omdat deze niet is gepubliceerd in de Staatscourant (artikel 3:42 van de Awb en artikel 5 van de Bekendmakingswet). De minister heeft dit echter niet gedaan, omdat hij in het besluit op bezwaar kenbaar is ingegaan op de feiten die [appellante] aan haar hulpverzoek ten grondslag heeft gelegd (zie hierboven en onder 5.1).
    Het betoog slaagt niet.
    Bijzondere omstandigheden?
    8.       Uit de uitspraak van de Afdeling van 22 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:718, onder 4.2 en 4.3, volgt dat zich bijzondere omstandigheden kunnen voordoen op grond waarvan de minister niet strikt mag vasthouden aan het in de Kamerbrief neergelegde beleid. Uit de uitspraak van 10 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1507, onder 7, volgt dat zich daarbij bijzondere omstandigheden kunnen voordoen waarin in voorkomende gevallen aanleiding moet worden gezien voor het oordeel dat de afwijzing onevenredig is.
    8.1.    [appellante] voert in dit verband tevergeefs aan dat zij een werknemersverhouding had met EUPOL, omdat zij niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij werkzaamheden heeft verricht voor specifiek een bepaalde Nederlandse functionaris van EUPOL (zie onder 5.1). Daarnaast voert [appellante] tevergeefs aan dat de minister haar had moeten aanmelden bij de Europese Dienst voor Extern Optreden (hierna: de EDEO). Zoals de minister in de schriftelijke uiteenzetting heeft opgemerkt, heeft de EDEO zelf een lijst opgesteld van specifieke Afghanen die met de Europese Unie hebben samengewerkt en die volgens de EDEO voor evacuatie in aanmerking komen. De Afdeling wijst op paragraaf 6 van het besluit (GBVB) 2022/151 van de Europese Raad van 3 maart 2022 (hierna: het Raadsbesluit). [appellante] heeft niet gesteld dat zij met de Europese Unie heeft samengewerkt. Ook volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 22 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:718, onder 4.3, dat de minister niet verplicht is om meer personen naar Nederland te laten overkomen dan dat hij ter uitvoering van het Raadsbesluit al heeft gedaan. Verder betoogt [appellante] tevergeefs dat zij en haar dochters in Afghanistan risico lopen, omdat zij in Pakistan verblijven. Dat belangen van derden ontbreken, is ook geen bijzondere omstandigheid. [appellante] en haar dochters onderscheiden zich in dat opzicht namelijk niet van andere Afghanen die ook een verzoek om overbrenging hebben ingediend. Tijdens de zitting bij de Afdeling heeft [appellante] aangevoerd dat haar dochters ongetrouwd zijn. Dit is echter geen omstandigheid die maakt dat de minister het beleid ook op [appellante] en haar dochters had moeten toepassen. Tot slot voert [appellante] aan dat uit het rapport ‘Reconstructie en analyse van de evacuatie uit Kaboel in augustus 2021’ van de Commissie van Onderzoek Evacuatieoperatie Kaboel van 6 oktober 2023 volgt dat de voorbereiding van de evacuatie traag is verlopen en dat het soms ook van toevalsfactoren afhankelijk was of iemand werd geëvacueerd. De door [appellante] aangehaalde citaten kunnen haar niet baten. Deze gaan namelijk over de acute evacuatiefase. [appellante] heeft geen oproep gekregen om naar het vliegveld van Kabul te komen (zie onder 4) en ook staat zij niet op de evacuatielijst.
    8.2.    Het is mogelijk dat de ingebrachte omstandigheden ieder voor zich niet voldoende zijn, zoals hierboven beoordeeld, maar dat ze tezamen wel de drempel halen om als bijzondere omstandigheden te worden aangemerkt. Dat is naar het oordeel van de Afdeling hier niet het geval. Deze omstandigheden tezamen maken niet dat juist Nederland de overkomst van appellanten moet faciliteren.
    Het betoog slaagt niet.
    Heeft de minister de hoorplicht geschonden?
    9.       [appellante] betoogt dat de rechtbank had moeten oordelen dat de minister haar had moeten horen in bezwaar.
    9.1.    De minister heeft zich in het besluit van 28 juni 2022 op het standpunt gesteld dat [appellante] niet valt onder de speciale voorziening, omdat hij niet heeft kunnen vaststellen dat zij als EUPOL-medewerker nauw heeft samengewerkt met Nederlandse functionarissen van EUPOL in een voor het publiek zichtbare functie. In bezwaar heeft [appellante] verzocht om een hoorzitting, zodat de minister kon ophelderen waarom hij haar hulpverzoek heeft afgewezen en zodat zij haar beroep op het gelijkheidsbeginsel uiteen kon zetten. Gelet op wat [appellante] aan haar verzoek om een hoorzitting ten grondslag heeft gelegd, mede bezien in het licht van wat is overwogen onder 5.1, was er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk dat de bezwaren niet konden leiden tot een andersluidend besluit in de zin van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb. Dat de rechtbank tijdens de zitting getuigen heeft gehoord, maakt, anders dan [appellante] betoogt, niet dat de minister haar in bezwaar had moeten horen. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de minister [appellante] niet heeft hoeven horen in bezwaar.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    10.     Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.R. van Ark, griffier.
    w.g. Verburg
    voorzitter
    w.g. Van Ark
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 augustus 2024
    861
     
    BIJLAGE
     
    Grondwet
    Artikel 90
    De regering bevordert de ontwikkeling van de internationale rechtsorde.
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 1:3
    […]
    4. Onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
    Artikel 3:42
    De bekendmaking van besluiten die niet tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt op de in de artikelen 5 onderscheidenlijk 6 van de Bekendmakingswet bepaalde wijze.
    Artikel 4:82
    Ter motivering van een besluit kan slechts worden volstaan met een verwijzing naar een vaste gedragslijn voor zover deze is neergelegd in een beleidsregel.
    Artikel 7:3
    Van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien indien:
    […]
    b. het bezwaar kennelijk ongegrond is,
    […]
    Bekendmakingswet
    Artikel 5
    De bekendmaking van de volgende besluiten geschiedt door plaatsing in de Staatscourant:
    a. bij ministeriële regeling vastgestelde algemeen verbindende voorschriften;
    b. de overige vanwege het Rijk vastgestelde algemeen verbindende voorschriften, voor zover deze niet in het Staatsblad geplaatst dienen te worden;
    c. algemeen verbindende voorschriften, vastgesteld door bestuursorganen van andere openbare lichamen dan genoemd in artikel 2, eerste tot en met vijfde lid;
    d. algemeen verbindende voorschriften, vastgesteld door bestuursorganen die niet behoren tot een openbaar lichaam;
    e. beleidsregels, vastgesteld vanwege het Rijk of door de in de onderdelen c en d bedoelde bestuursorganen; en
    f. overige besluiten, vastgesteld vanwege het Rijk of door de in onderdeel c of d bedoelde bestuursorganen, die niet tot een of meer belanghebbenden zijn gericht.