ECLI:NL:RBGEL:2023:4619, Rechtbank Gelderland, 10-08-2023, AWB- 23_3559 en 23_3545
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2023-08-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Voorlopige voorziening en beroep inzake het opleggen van een gedoogplicht op grond van artikel 5.24 van de Waterwet. Beroep ongegrond.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: ARN 23/3559 en 23/3545
  
  
    
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 
    
  
  
    op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
    
  
  
    
      [eiser], uit [woonplaats], eiser
    (gemachtigde: mr. N.M.C.H. Crooijmans),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van dijkgraaf en heemraden van het Waterschap Rivierenland (het college)
      (gemachtigden: drs. L. Egmond, ing. J.G. Ritsema, mr. J. van Ingen en ing. F.J.L. van Vliet).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van eiser tegen de oplegging van een gedoogplicht op meerdere percelen, allen in eigendom van eiser, ten behoeve van de dijkversterking Gorinchem-Waardenburg.
    
    
    
      1.1.
      
        Bij besluit van 31 oktober 2022 heeft het college deze gedoogplicht opgelegd. 
        Met het bestreden besluit van 24 mei 2023 op het bezwaar van eiser is het college bij dat besluit gebleven. Eiser heeft hangende beroep verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
      
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op 5 juli 2023 een verweerschrift ingediend. Eiser heeft op 26 juli 2023 hier een nadere reactie op gestuurd. Vervolgens heeft het college op 31 juli 2023 een aanvullend verweerschrift ingediend.
      
    
    
      1.3.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 2 augustus 2023 op zitting behandeld. Eiser is verschenen samen met zijn gemachtigde. Namens het college hebben zijn gemachtigden deelgenomen aan de zitting.
      
    
    
      1.4.
      Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist zij ook op het beroep van eiser daartegen. Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
      
      
      
    
  
  
    Spoedeisendheid
    
    
      2. Op de zitting heeft het college aangegeven half augustus weer verder met de werkzaamheden te gaan en in september op de gronden van eiser. Hiermee is de spoedeisendheid gegeven, hetgeen het college op zitting ook heeft erkend. Het college handhaaft het in het verweerschrift weergegeven standpunt omtrent het gebrek aan spoedeisendheid dan ook niet langer.
    
    
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2.1.
      Het algemeen bestuur van het waterschap heeft op 27 november 2020 het Projectplan Waterwet dijkversterking Gorinchem-Waardenburg vastgesteld. Dit plan is op 9 februari 2021 door het college van Gedeputeerde Staten goedgekeurd en bij uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) op 1 juni 2022 onherroepelijk geworden. 
      
    
    
      2.2.
      Bij besluit van 31 oktober 2022 (het primaire besluit) heeft het college op grond van artikel 5.24 van de Waterwet de verplichting opgelegd om de aanleg, het wijzigen en het in stand houden van een waterstaatswerk en de daarmee verband houdende werkzaamheden permanent en tijdelijk te gedogen op een aantal (gedeelten van) percelen (kadastraal bekend gemeente Herwijnen, sectie U, nummers 1542, 892, 1116, 1118, 1119 en 1120) die in eigendom zijn van eiser. Eiser dient onder andere permanent te gedogen dat er een nevengeul wordt aangelegd en dat er brugconstructies waarvan één ten behoeve van landbouwverkeer en één ten behoeve van wandelaars worden gerealiseerd op zijn gronden. Daarnaast houdt de gedoogplicht ook in dat eiser een aantal tijdelijke werkzaamheden dient te gedogen, zoals de transport door bouwverkeer, het ontgraven van het landbouwpad, het graven van watergangen en het opstellen van een damwandopstelling. 
      
    
    
      2.3.
      In het primaire besluit is vermeld dat de periode waarbinnen de werkzaamheden plaatsvinden zijn voorzien in de periode augustus 2023 tot en met augustus 2024. De precieze periode waarin de werkzaamheden zullen plaatsvinden is afhankelijk van diverse, nog onzekere factoren, zoals het beschikbaar krijgen van de benodigde gronden en de overige werkzaamheden van de dijkversterking. In het uiterste geval zal sprake zijn van een uitloop van maximaal zes maanden.
      
    
    
      2.4.
      Eiser is tegen het primaire besluit in bezwaar gegaan. Voordat het college op het bezwaar heeft beslist, heeft het advies ingewonnen bij de Adviescommissie ingevolge de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de commissie). Bij advies van 30 maart 2023 heeft de commissie geadviseerd om het bezwaar ongegrond te verklaren en het bestreden besluit in stand te laten. Bij het bestreden besluit van 24 mei 2023 heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard en de opgelegde gedoogplicht gehandhaafd.
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    3. De voorzieningenrechter beoordeelt de opgelegde gedoogplicht. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    4. De voorzieningenrechter verklaart het beroep ongegrond en wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    
    
    
      
        Onvoldoende gepoogd om tot een minnelijke overeenstemming te komen
      
    
    5. Eiser voert aan dat de voorstellen van het waterschap onevenredig zijn, in die zin dat de gevolgen van de wijzigingen op het perceel van eiser niet (voldoende) in aanmerking zijn genomen. Eiser voert daartoe aan dat de stelling van het waterschap dat de gevolgen voor hem reeds zijn meegenomen in het projectplan onjuist is en dat de gevolgen juist in deze procedure door de rechtbank meegenomen moeten worden. Eiser stelt dat geen rekening is gehouden met de aanwezige klei, terwijl dat wel is toegezegd. In het aanbod heeft het waterschap tevens ten onrechte geen rekening gehouden met het feit dat de modelmatige berekening van de inundatiefrequentie ten aanzien van de percelen van eiser als uitganspunt moet worden genomen voor het bepalen van de schade. Ook is volgens eiser geen rekening gehouden met het feit dat de gronden aanzienlijk slechter bereikbaar worden. Daarnaast stelt eiser dat hem slechts tweemaal een aanbod is gedaan. Het opleggen van een gedoogplicht is daarom prematuur en voldoet niet aan de eisen van artikel 5.25 van de Waterwet. Eiser merkt daarbij op dat het laatste aanbod dateert van anderhalf jaar geleden en van voordat het projectplan in rechte is vast komen te staan. Er zijn volgens eiser dan ook onvoldoende pogingen gedaan om tot minnelijke overeenstemming te komen.
    
    
      5.1.
      Het college betwist dat in de voorstellen geen rekening is gehouden met de gevolgen voor eiser. Zoals blijkt uit de aanbiedingen die het waterschap heeft gedaan, zijn de gevolgen voor eiser in waarde (geld) uitgedrukt. Meer kan en behoeft van het waterschap niet verlangd te worden. Anders dan eiser stelt, is de rechtbank niet gehouden om de aanbiedingen inhoudelijk te beoordelen. De rechtbank dient zich er enkel van te vergewissen of er voldoende pogingen zijn ondernomen om tot minnelijke overeenstemming te komen en of voldoende inzichtelijk is gemaakt waarop het verzoek om toestemming te verlenen en het aanbod tot schadeloosstelling zijn gebaseerd. Het college stelt verder al sinds maart 2021 in gesprek te zijn met eiser. Op 22 september 2021 is een eerste aanbod gedaan, gevolgd door een tweede aanbod op 14 januari 2022. In de tussentijd en ook daarna heeft er veelvuldig contact en overleg plaatsgevonden. Het college stelt dat ondanks dat het laatste aanbod dateert van vóór het onherroepelijk worden van het projectplan, niet maakt dat er onvoldoende poging is gedaan om tot minnelijke overeenstemming te komen. 
      
    
    
      5.2.
      De voorzieningenrechter overweegt dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5.24, eerste lid, van de Waterwet (Kamerstukken II 2006-2007, 30 818, nr. 3, blz. 112) volgt dat de gedoogplicht alleen dan wordt opgelegd, indien de rechthebbende geen toestemming verleent voor de aanleg of wijziging van het waterstaatswerk. Hieruit volgt dat het college eerst minnelijk overleg dient te plegen, voordat hij tot het opleggen van de gedoogplicht kan overgaan. De voorzieningenrechter stelt vast dat de beroepsgrond van eiser er in de kern op neer komt dat hij vindt dat het college onvoldoende (serieuze) pogingen heeft ondernomen om tot een minnelijke overeenstemming te komen. 
      
    
    
      5.3.
      De voorzieningenrechter stelt voorop dat niet vereist is dat tussen het college en eiser overeenstemming is bereikt over de verwerving van gronden. Artikel 5.24 van de Waterwet biedt namelijk juist de mogelijkheid voor het college om een gedoogplicht op te leggen in het geval dat met eiser geen overeenstemming wordt bereikt en dus geen toestemming wordt verleend voor het uitvoeren van de werkzaamheden. De voorzieningenrechter dient bij de beantwoording van de vraag of het college kon overgaan tot het opleggen van de gedoogplicht wel te beoordelen of het college in voldoende mate heeft gepoogd (voldoende pogingen heeft ondernomen) om tot minnelijke overeenstemming te komen.  De voorzieningenrechter overweegt in dat kader dat het college tweemaal een aanbod heeft gedaan aan eiser. Niet in geschil is dat eiser geen tegenbod heeft gedaan. Daarnaast is uit gespreksverslagen en diverse e-mails af te leiden dat er ook tijdens en na de aanbiedingen contact en overleg heeft plaatsgevonden. Onder deze omstandigheden bestaat naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen grond voor het oordeel dat het college onvoldoende pogingen heeft ondernomen om toestemming te verkrijgen voor de aanleg en het gebruik van de gronden van eiser.
      
    
    
      5.4.
      
        De omstandigheid dat eiser vindt dat er geen serieus aanbod is gedaan omdat de gevolgen voor hem onvoldoende zijn meegenomen, maakt het oordeel van de voorzieningenrechter niet anders. De voorzieningenrechter dient namelijk enkel te beoordelen of het college voldoende inzichtelijk heeft gemaakt waarop het verzoek om toestemming te verlenen en het aanbod tot schadeloosstelling waren gebaseerd. De voorzieningenrechter beoordeelt de inhoud van de aanbiedingen dus terughoudend. De voorzieningenrechter overweegt dat in het aanbod van het college de omvang van de gronden waarvan tijdelijk en permanent gebruik gemaakt wordt in een tabel zijn vermeld met de werkzaamheden die daarop uitgevoerd worden. Daarnaast is voldoende inzichtelijk gemaakt hoe de aangeboden volledige schadeloosstelling van € 9.312,00 tot stand is gekomen.
        De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
      
      
        
          Belangen vorderen onteigening
        
        6. Eiser stelt zich op het standpunt dat zijn belangen onteigening van de beoogde percelen vorderen. Eiser stelt dat de door het college gestelde percentages van 2.5 % en 1.1 % onjuist zijn, omdat er gekeken moet worden naar het totale aaneengesloten grondoppervlak. Omdat de percelen worden opgesplitst door een watergang, hetgeen het totale aaneengesloten grondoppervlak verkleint, moet voor de beoordeling van het percentage aangesloten worden bij het aaneengesloten grondoppervlak ná uitvoering van het projectplan. Daarnaast stelt eiser dat het doorsnijden van de percelen grote gevolgen heeft voor het gebruik van het gedeelte van de percelen dat is gelegen aan de zuidzijde van de aan te leggen watergang. Tenslotte voert hij aan dat de gedoogplicht in strijd is met artikel 1, eerste protocol, van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en een ongerechtvaardigde inbreuk op zijn eigendomsrecht oplevert, omdat hij zijn gronden niet meer kan gebruiken en hij niet geheel onteigend en schadeloos gesteld is, terwijl dat volgens eiser wel had gemoeten.
      
      
    
    
      6.1.
      Het college stelt dat de gestelde percentages wel juist zijn. Het college voert aan dat eiser niet heeft onderbouwd waarom de percentages niet kloppen en wat de juiste percentages zijn. Daarnaast stelt het college dat uit jurisprudentie volgt dat de percentages niet worden berekend aan de hand van het totale aaneengesloten grondoppervlak, maar sec aan het totale grondoppervlak. Verder voert het college aan dat onteigening niet gerechtvaardigd is, omdat de bruikbaarheid (van de rest) van de percelen niet verminderd. Bovendien is slechts een gering percentage van het totale oppervlak van de percelen van eiser benodigd.
      
    
    
      6.2.
      Op basis van rechtspraak van de Afdeling is voor de vraag of de belangen van rechthebbenden onteigening vorderen de benodigde oppervlakte in verhouding tot het totale grondoppervlak van een rechthebbende van belang. Voorts is van belang of zich bijzondere omstandigheden voordoen zoals de omstandigheid dat de bruikbaarheid van de rest van een perceel vermindert als gevolg van de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk op een gedeelte van dat perceel. 
      
    
    
      6.3.
      De voorzieningenrechter overweegt verder dat, voor zover relevant, in het advies van de commissie (dat is overgenomen in het bestreden besluit) het volgende is gesteld over de gehanteerde percentages:
      
      
        
          ‘De totale oppervlakte van de in de gedoogbeschikking genoemde percelen bedraagt 	166.571 m2. Hiervan is een gedeelte met een oppervlakte van 1.799 m2 slechts 	tijdelijk benodigd (werkstrook). Het zakelijk recht zal gevestigd worden op een 	oppervlakte van 4.209 m2. Dit betekent derhalve dat het ruimtebeslag nog geen 	3,6% van de totale oppervlakte bedraagt (2,5% permanent, 1,1% tijdelijk). De 	gedeelten die benodigd zijn betreffen ruigte, kleine gedeelte maisland, groen en 		ontsluitingsplas. De percelen blijven ook na de uitvoering van de werkzaamheden 	toegankelijk naar de openbare weg door middel van dammen en duikers. De 	bruikbaarheid van de rest van de percelen vermindert daarom naar de mening van 	het waterschap niet.’
        
      
      
    
    
      6.4.
      
        De voorzieningenrechter overweegt dat het college voldoende inzichtelijk heeft gemaakt hoe de percentages tot stand zijn gekomen. De voorzieningenrechter overweegt daarnaast dat de stelling dat er ten onrechte niet is gekeken naar het totale aaneengesloten grondoppervlak en dat daarom de percentages niet kloppen onjuist is, omdat er (zo blijkt uit de onder r.o. 5.7 genoemde jurisprudentie) gekeken dient te worden naar het totale grondoppervlak. Niet vereist is dat het grondoppervlak aaneengesloten moet zijn. Voor het overige heeft eiser de percentages wel betwist, maar niet onderbouwd waarom deze niet zouden kloppen. Eiser heeft dat op zitting wel gepoogd door te stellen dat hij verwacht dat meerdere percelen onbruikbaar zullen worden omdat deze op den duur onder water zullen lopen, maar een onderbouwing voor deze stelling heeft eiser evenmin gegeven. Het college heeft dit ook tegengesproken en aangegeven dat de situatie juist stabieler wordt dan voorheen. Uit hetgeen eiser naar voren heeft gebracht, blijkt niet dat zich bijzondere omstandigheden voordoen die de bruikbaarheid van de rest van de percelen vermindert als gevolg van de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk op een gedeelte van deze percelen. De voorzieningenrechter oordeelt dat het college er dan ook vanuit heeft kunnen gaan dat 2,5 % van het totale grondoppervlak permanent 1.1 % tijdelijk benodigd is en dat de bruikbaarheid van de rest van de percelen niet verminderd. Dergelijke percentages zijn naar het oordeel van de voorzieningenrechter dusdanig beperkt dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de percelen niet geheel onteigend hoeven te worden. De stelling dat de gedoogplicht in strijd is met artikel 1, eerste protocol, bij het EVRM kan niet tot een ander oordeel leiden, omdat eiser deze stelling onvoldoende heeft onderbouwd en er tevens (gelet op hetgeen hiervoor is overwogen) sprake is van een beperkte inbreuk op het eigendomsrecht van eiser.
        De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      7. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de gedoogplicht in stand blijft. Omdat het beroep ongegrond is, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - verklaart het beroep ongegrond;
    - wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A. Goldebeld, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open. 
    
  
  
     ABRvS 1 juni 2022, ECLI:NL:RVS:1561.
  
  
     ABRvS 24 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2015:1991.
  
  
     ABRvS 19 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2013:CA3668.