ECLI:NL:RBDHA:2024:17540, Rechtbank Den Haag, 28-10-2024, 23/2142
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2024-10-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: bestuurlijke boete voor onzelfstandige bewoning zonder vergunning en overbewoning, Google Translate en geen tolk, functioneel daderschap, hoge huur in verhouding tot inkomen, boete evenredig, beroep ongegrond

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 23/2142 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 oktober 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. S. van der Eijk),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder
    (gemachtigde: mr. T.M.T. Konings).
  
  
    
      Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de bestuurlijke boete van € 10.000,- vanwege onzelfstandige bewoning zonder vergunning en overbewoning aan de [adres] in [plaats] . 
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 6 februari 2023 op de bezwaren van eiseres is verweerder bij de boeteoplegging gebleven. 
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op de zitting van 10 januari 2024 via een videoverbinding behandeld, gelijktijdig met het beroep in zaak SGR 23/2143. Daaraan hebben deelgenomen: eiseres, haar gemachtigde en de gemachtigde van verweerder. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst om uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) af te wachten. Op 29 augustus 2024 is de behandeling op zitting voortgezet. Hieraan hebben eiseres, haar gemachtigde en de gemachtigde van verweerder deelgenomen. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over?
      
    
    
    2. Eiseres is eigenaar van de woning aan de [adres] in [plaats] (woning). De Haagse Pandbrigade (HPB) heeft bij een inspectie geconstateerd dat in de woning acht personen woonden die geen duurzaam, gemeenschappelijk huishouden vormen. De inspecteurs hebben in hun inspectierapport van 8 november 2021 geconcludeerd dat sprake is van niet vergunde onzelfstandige bewoning en overbewoning. Verweerder heeft eiseres voor deze overtredingen een bestuurlijke boete van € 10.000,- opgelegd, uitgaande  van het boetetarief voor bedrijfsmatige exploitatie.
    
    
      
        Wat vindt eiseres in beroep?
      
    
    
    3. Verweerder mocht het inspectierapport van de controle op 8 november 2021 niet aan de besluitvorming ten grondslag leggen, omdat geen tolk is ingeschakeld waardoor de communicatie moeizaam verliep. Verder is eiseres ten onrechte als overtreder aangemerkt. Eiseres heeft de overtreding niet aanvaard en zij is niet tekortgeschoten in dat wat redelijkerwijs van haar mocht worden verwacht om overtredingen te voorkomen. Eisers controleert de woning met regelmaat. Zij spreekt met de huurders over het belang van het nakomen van de wet- en regelgeving en het beleid van verweerder over zelfstandige bewoning. Ze heeft de aangetroffen personen geen toegang tot de woning verschaft en had niet kunnen weten dat er sprake was van onzelfstandige bewoning en overbewoning. 
    In de tweede plaats moet de hoogte van de boete worden gematigd, omdat de overtreding beperkt ernstig is. De aangetroffen personen verbleven namelijk nog maar kort in de woning (maximaal enkele weken). Daar komt bij dat eiseres verminderd verwijtbaar heeft gehandeld, omdat zij de woning regelmatig controleerde. Ten slotte moet de boete worden gematigd vanwege het tijdsverloop tussen de datum van het boeterapport (16 december 2021) en de datum van oplegging van de boete (23 augustus 2022).
    
    
      
        Wat zijn de regels?
      
    
    
    4. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    
      
        Wat is het oordeel van de rechtbank?
      
    
    
    5. De rechtbank is van oordeel dat verweerder een boete van € 10.000,- mocht opleggen voor overbewoning en onvergunde onzelfstandige bewoning. De rechtbank legt hierna uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft. 
    
    
      
        Mocht verweerder zijn besluit baseren op het inspectierapport? 
    
    6. Verweerder mocht het inspectierapport ten grondslag leggen aan het bestreden besluit, ook al was er geen tolk aanwezig tijdens de inspectie. Er is namelijk geen aanknopingspunt voor het oordeel dat het inspectierapport onzorgvuldig tot stand is gekomen doordat de inspecteurs Google Translate gebruikten. Verweerder heeft tijdens de zitting uitgelegd dat het tijdens inspecties veelvuldig voorkomt dat bewoners de Nederlandse taal niet machtig zijn. Toch is het inschakelen van een tolk niet bij alle inspecties nodig. Sommige inspecteurs spreken namelijk meerdere talen en anders, als tijdens een inspectie daarmee nog niet de juiste taal voorhanden is, wordt Google Translate gebruikt. Kan met behulp van Google Translate nog altijd geen goede communicatie tot stand worden gebracht, dan schakelen de inspecteurs alsnog een (telefonische) tolk in. De inspecteurs zagen tijdens de inspectie op 8 november 2021 geen aanleiding om een tolk in te schakelen.
    
    
      6.1.
      De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat uit de vermelding in het inspectierapport dat de communicatie moeizaam verliep, blijkt dat een tolk noodzakelijk was. De betreffende inspecteurs hebben desgevraagd aan verweerder verklaard dat zij met deze vermelding in hun inspectierapport bedoelden dat de personen weinig spraakzaam waren, maar de vragen wel begrepen. De rechtbank komt dit niet onaannemelijk voor, omdat het in dit geval gaat om specifieke, simpele vragen waarop duidelijk antwoord is gegeven. De antwoorden worden ook ondersteund door de foto’s in het inspectierapport. Uit niets blijkt verder dat de vertalingen onjuistheden bevatten. Eiseres heeft haar standpunt verder niet met stukken onderbouwd.
      
      
        
          Is eiseres overtreder?
        7. De rechtbank oordeelt dat eiseres terecht is aangemerkt als overtreder. De overtredingen van onvergunde onzelfstandige bewoning en overbewoning zijn overtredingen die direct verband houden met de manier waarop een woning wordt gebruikt. De woning moet als zelfstandige woonruimte worden gebruikt en er moeten niet te veel mensen in wonen. Een woningeigenaar kan in de regel beschikken over een dergelijk gebruik van haar woning, ook als zij de woning heeft verhuurd. Dat kan zij bijvoorbeeld doen door in een contract bepalingen daarover op te nemen. In deze zaak staat vast dat eiseres over de woning kon beschikken als eigenares van de woning. 
      
      
    
    
      7.1.
      
        Eiseres heeft de overtreding ook aanvaard. Zij heeft namelijk niet de zorg betracht die in redelijkheid van haar kon worden gevraagd om de overtreding te voorkomen. De maandelijkse huur (exclusief gas, water en licht) bedroeg € 1.150,- of € 1.450,-. Eiseres wist dat het gezamenlijke inkomen van de huurders € 2.750,- was en zij wist dus ook dat de huur hoog was in verhouding tot dit inkomen. Als een huur zo hoog is dat iemand niet of nauwelijks rond kan komen van zijn inkomen, ligt het voor de hand dat hij meer huurders zal zoeken om de huurkosten met hen te kunnen delen. Dit had aanleiding moeten zijn om het gebruik van de woning te controleren.
        Eisers heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij feitelijk toezicht hield op het gebruik van de woning. Eisers heeft niet concreet onderbouwd dat zij de woning met regelmaat controleerde en de huurders wees op de regels. De enkele stelling dat zij dit deed, is daarvoor onvoldoende. Het komt de rechtbank bovendien niet geloofwaardig voor dat eiseres de woning wel heeft gecontroleerd maar geen onregelmatigheden heeft gezien. Uit het inspectierapport blijkt namelijk dat er acht personen in de woning aanwezig waren, dat sommigen er al vijf weken woonden en dat zij een aanzienlijke hoeveelheid spullen in de woning hadden. 
        
          Is de hoogte van de boete evenredig?
        8. De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder het juiste boetetarief heeft gehanteerd. Eiseres heeft niet betwist dat zij meerdere woningen verhuurt. Dat betekent dat sprake is van bedrijfsmatige exploitatie waarvoor een boetetarief van € 10.000,- per overtreding geldt. 
      
      
    
    
      8.1.
      De rechtbank is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die met zich brengen dat de hoogte van de boete moet worden gematigd, zoals een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van de overtreding of een geringe financiële draagkracht. De enkele stelling van eiseres dat de overtreding maar kort duurde, is onvoldoende voor de conclusie dat er sprake was van verminderde ernst van de overtreding. Deze stelling is niet onderbouwd en komt niet overeen met de conclusies in het inspectierapport, waarvan verweerder mocht uitgaan gelet op de ervaring en deskundigheid van de toezichthouders. Ook volgt de rechtbank eiseres niet in haar standpunt dat er sprake is van beperkte verwijtbaarheid omdat zij toezicht hield op het gebruik van de woning, gezien wat de rechtbank overwoog onder 7.1. Tot slot kan het tijdsverloop tussen de inspectie en het primaire besluit niet afdoen aan de ernst van de overtreding en de verwijtbaarheid van eiseres. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de boete van € 10.000,- overeind blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten. 
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.K.S. Mollen, rechter, in aanwezigheid van mr. E.J.C. Korbee, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2024.
    
    
    
    
    
      griffier						rechter
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    
    
      Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        Bijlage
        
      
    
    
    
      
        Bouwbesluit 2012
      
      
        (zoals dit besluit gold toen het besluit werd genomen)
      
    
    
    
      
        Artikel 7.18 – Overbewoning
      
    
    1. Een woonfunctie wordt niet bewoond door meer dan één persoon per 12 m2 gebruiksoppervlakte.
    
    
    
      
        Huisvestingswet 2014
      
    
    
    
      
        Artikel 21
      
    
    
    1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    
    
      (…)
    
    
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
    
    
      (…)
    
    
    
    
      
        Huisvestingsverordening Den Haag 2019
      
    
    
    
      
        Artikel 1:1 Begripsomschrijvingen
      
    
    
    
      In deze verordening wordt verstaan onder:
    
    
    
      huishouden: een alleenstaande óf twee of meer personen die een duurzaam gemeenschappelijke huishouding (willen) voeren;
    
    
    
      onzelfstandige woonruimte: woonruimte die geen eigen toegang heeft en niet door een huishouden kan worden bewoond zonder wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte;
    
    
    
      zelfstandige woonruimte: zoals omschreven in artikel 234 van boek 7 van het Burgerlijk Wetboek.
    
    
    
      
        Artikel 5:1 Woonruimten met een vergunningplicht voor onttrekking, omzetting of woningvorming
      
    
    
    1. Artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 is van toepassing op alle zelfstandige woonruimten behorend tot een gebouw gelegen in alle wijken van Den Haag.
    
    
      (…)
    
    
    
      
        Artikel 5:2 Vergunningplicht onttrekking, omzetting of woningvorming
      
    
    
    
      De in artikel 5:1 genoemde woonruimten mogen niet zonder vergunning:
    
    
    
      (…)
    
    
    b. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte voor drie of meer personen worden omgezet;
    
    
      (…)
    
    
    
      
        Artikel 7:2 Bestuurlijke boete
      
    
    1. Voor overtreding van de artikelen 8, 21 of 22 van de Huisvestingswet 2014, of het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26 van de Huisvestingswet 2014, kunnen burgemeester en wethouders een bestuurlijke boete opleggen.
    
    2. De bestuurlijke boete wordt verhoogd met 100 procent van het boetebedrag dat in bijlage II bij deze verordening is bepaald, indien de overtreding is begaan bij een bedrijfsmatige exploitatie van woonruimte.
    
    3. Onverminderd het bepaalde in het vorige lid kan de bestuurlijke boete, met uitzondering van de bestuurlijke boete voor overtreding van artikel 8, eerste lid wederom worden verhoogd met 100 procent van het boetebedrag dat in bijlage II bij deze verordening is bepaald, indien binnen een tijdvak van vijf jaar voorafgaand aan de constatering van de overtreding een andere overtreding van eenzelfde voorschrift is geconstateerd en de bestuurlijke boete wegens de eerdere overtreding onherroepelijk is geworden.
    
    4. Bij toepassing van het gestelde in voorgaande leden hanteren burgemeester en wethouders de boetes als vermeld in bijlage II van deze verordening.
    
    
      
        Bijlage II
      
      Bestuurlijke boetes als bedoeld in artikel 7:2, vierde lid van deze verordening.
    
    
      
        
        
        
        
          
            
              
                Overtreding
              
            
            
              
                1e keer
              
            
            
              
                Recidive
              
            
          
          
            
              Art. 8, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014:
            
            
              € 410
            
            
              € 410
            
          
          
            
              Art. 8, tweede lid, van de Huisvestingswet 2014:
              - niet-bedrijfsmatige exploitatie·
              - bedrijfsmatige exploitatie
            
            
              
              € 5.000
              € 10.000
            
            
              
              € 10.000
              € 20.000
            
          
          
            
              Art. 21, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014:
              - niet-bedrijfsmatige exploitatie·
              - bedrijfsmatige exploitatie
            
            
              
              € 5.000
              € 10.000
            
            
              
              € 10.000
              € 20.000
            
          
          
            
              Handelen in strijd met voorwaarden en voorschriften als bedoeld in artikel 26 van de Huisvestingswet 2014:
              - niet-bedrijfsmatige exploitatie
              - bedrijfsmatige exploitatie
            
            
              
              € 5.000
              € 10.000
            
            
              
              € 10.000
              € 20.000
            
          
        
      
    
    
    
      
        Onderscheid niet-bedrijfsmatige exploitatie en bedrijfsmatige exploitatie
      
      Van een bedrijfsmatige exploitatie is in de volgende gevallen sprake:
    
    1. De overtreder verhuurt aantoonbaar meerdere woonruimten. Uit de omvang van de exploitatie blijkt het bedrijfsmatige aspect. Iemand die zich bedrijfsmatig bezig houdt met exploitatie behoort de regelgeving te kennen.
    2. De overtreder houdt zich beroepsmatig bezig met regelgeving omtrent huisvesting en exploitatie van onroerend goed. Hieronder vallen in ieder geval: vastgoedontwikkelaars, makelaars, woning- en kamerbemiddelingsbureaus en bedrijven die zich bezig houden met huisvesting van hun eigen werknemers. Het bedrijfsmatige aspect van de exploitatie vloeit voort uit de aard van het bedrijf of beroep van de overtreder.
    3. Uit de omvang van onzelfstandige bewoning kan ook een bedrijfsmatig karakter van de exploitatie blijken: bij meer dan vier personen, kan dit aangemerkt worden als kamerverhuur in de zin van het Besluit brandveilig gebruik bouwwerken. De exploitant dient bij een exploitatie van die omvang ook te zorgen voor een brandveilig gebruik en op de hoogte te zijn van de overige regelgeving.
    4. Onttrekking van woonruimte is enkel bedrijfsmatig indien dit vanuit commercieel oogpunt plaatsvindt. Onttrekking in het kader van het voeren van een bedrijf (opslag supermarkt, meelsilo voor een bakkerij, of een logiesfunctie), maar ook het in gebruik hebben van woonruimte met een hennepkwekerij, is als een onttrekking vanuit commercieel oogpunt te beschouwen.
    5. Samenvoeging van een woonruimte is niet bedrijfsmatig, tenzij de overtreder zich beroepsmatig bezig houdt met huisvesting en exploitatie van onroerend goed. Hieronder vallen in ieder geval: vastgoedontwikkelaars, makelaars, woning- en kamerbemiddelingsbureaus en bedrijven die zich bezig houden met huisvesting van hun eigen werknemers. Het bedrijfsmatige aspect van de exploitatie vloeit voort uit de aard van het bedrijf of beroep van de overtreder.
    
    
      
        Recidive
      
      Van recidive is sprake indien binnen vijf jaar na beëindiging van een overtreding van een bepaald artikel opnieuw dezelfde overtreding van hetzelfde artikel wordt begaan.
    
    
    
    
    
  
  
     Dit is in strijd met artikel 21, onder c, van de Huisvestingswet 2014 in samenhang met artikel 5:1, eerste lid, en artikel 5:2, onder b, van de Huisvestingsverordening Den Haag 2019 (Huisvestingsverordening) en artikel 7.18 van het Bouwbesluit 2012.
  
  
     Artikel 7:2, tweede lid, van de Huisvestingsverordening en de daarbij behorende bijlage II.
  
  
     Artikel 5:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2071 en ECLI:NL:RVS:2023:2067.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 10 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2815. 
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 17 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2400.
  
  
     Met relevante wetgeving, zoals die wetgeving gold op het moment dat het besluit werd genomen.