ECLI:NL:RVS:2024:4284, Raad van State, 23-10-2024, 202301260/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-10-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 december 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam een bestuurlijke boete van € 12.000,00 opgelegd aan [appellant] wegens omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte, zonder de daarvoor benodigde vergunning. [appellant] is huurder van de woning aan de [locatie A] in Amsterdam. Op 29 juli 2020 hebben toezichthouders van de gemeente Amsterdam de woning bezocht om de woonsituatie te controleren. Het college heeft op basis van de bevindingen van de toezichthouders geconcludeerd dat de woning is omgezet in onzelfstandige woonruimte, zonder de daarvoor benodigde vergunning. Dat is in strijd met artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014. Het college heeft [appellant] als overtreder aangemerkt, omdat hij de woning aan meerdere huishoudens heeft verhuurd. Het college heeft daarom bij het besluit van 10 december 2020 aan hem een boete van € 12.000,00 opgelegd. [appellant] heeft hiertegen bezwaar gemaakt.

202301260/1/A2.
    Datum uitspraak: 23 oktober 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 19 januari 2023 in zaak nr. 22/145 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 december 2020 heeft het college een bestuurlijke boete van € 12.000,00 opgelegd aan [appellant] wegens omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte, zonder de daarvoor benodigde vergunning.
    Bij besluit van 1 december 2021 heeft college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 19 januari 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 10 december 2020 herroepen voor zover de hoogte van de boete daarbij is vastgesteld op € 12.000,00, het besluit van 1 december 2021 vernietigd voor wat betreft de hoogte van de opgelegde boete, de boete vastgesteld op € 9.000,00 en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 1 december 2021.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 13 juni 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. H.J.J. Hendrikse, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. J. van den Boorn, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is huurder van de woning aan de [locatie A] in Amsterdam (hierna: de woning). Op 29 juli 2020 hebben toezichthouders van de gemeente Amsterdam de woning bezocht om de woonsituatie te controleren.
    2.       Het college heeft op basis van de bevindingen van de toezichthouders geconcludeerd dat de woning is omgezet in onzelfstandige woonruimte, zonder de daarvoor benodigde vergunning. Dat is in strijd met artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014 (hierna: de Hw). Het college heeft [appellant] als overtreder aangemerkt, omdat hij de woning aan meerdere huishoudens heeft verhuurd. Het college heeft daarom bij het besluit van 10 december 2020 aan hem een boete van € 12.000,00 opgelegd.
    3.       [appellant] heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Hij heeft onder meer aangevoerd dat de woning in 2017 ook al is gecontroleerd door toezichthouders en dat toen geen boete is opgelegd. Volgens [appellant] is het onterecht dat jaren later alsnog een boete wordt opgelegd.
    4.       Het college heeft bij het besluit van 1 december 2021 de boeteoplegging gehandhaafd. Het college heeft daarbij opgemerkt dat de boete is opgelegd op basis van een andere situatie dan die geconstateerd is bij de controle in 2017.
    5.       [appellant] heeft tegen het besluit van 1 december 2021 beroep ingesteld bij de rechtbank.
    Aangevallen uitspraak
    6.       De rechtbank heeft geoordeeld dat in strijd met artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw sprake was van omzetting van de woning in onzelfstandige woonruimtes, zonder de daarvoor benodigde vergunning. Volgens de rechtbank heeft het college [appellant] daarbij terecht als overtreder aangemerkt.
    7.       De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het college een boete mocht opleggen aan [appellant].
    7.1.    Zij heeft overwogen dat in artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is bepaald dat het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete oplegt voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten. Anders dan [appellant] heeft betoogd, kan de overtreding volgens de rechtbank wel aan hem worden verweten. De rechtbank heeft gewezen op brieven van 1 juni 2017 en 6 juni 2017 van MHM Onroerend Goed B.V. (hierna: MHM). Hierbij is [appellant] na de controle door de toezichthouders in 2017 dringend verzocht de kamerverhuur te staken omdat de kamerverhuur in strijd was met de regelgeving. [appellant] is volgens de rechtbank willens en wetens doorgegaan met het verhuren van kamers in de woning, terwijl hij wist dat dit in strijd was met de regelgeving. Voor zover [appellant] over schriftelijke toestemming van de eigenaar beschikte, is die toestemming civielrechtelijk van aard en geldt die alleen tussen de eigenaar en [appellant]. Het college staat daarbuiten en hoeft daar bij de boeteoplegging op grond van de Hw geen rekening mee te houden.
    7.2.    De rechtbank heeft verder overwogen dat anders dan [appellant] heeft aangevoerd, geen sprake was van een niet-kenbare beleidswijziging. Tot 1 juli 2017 stond in artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw dat het verboden is om zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten zonder de benodigde vergunning. Het college heeft in het verweerschrift laten weten dat na het huisbezoek in 2017 geen boete is opgelegd aan [appellant], omdat het college ervan uitging dat de bevoegdheid hiertoe was vervallen door verjaring. Op 1 juli 2017 is artikel 21, onder c, van de Hw gewijzigd. Deze wetswijziging had tot gevolg dat niet alleen het zonder vergunning omzetten maar ook het omgezet houden verboden is. Deze wetswijziging is op de gebruikelijke wijze in het Staatsblad gepubliceerd. [appellant] had hiervan dus op de hoogte kunnen zijn. Het is immers de eigen verantwoordelijkheid van [appellant] om zich op de hoogte te stellen en te houden van de geldende regels. In het enkele feit dat het college in 2017 geen boete heeft opgelegd, heeft de rechtbank geen aanleiding gezien om te concluderen dat de overtreding niet aan [appellant] kan worden verweten.
    7.3.    Volgens de rechtbank was het college niet gehouden om [appellant] eerst een waarschuwing te geven. Het college heeft meegedeeld dat het een lik-op-stukbeleid hanteert bij een overtreding als hier aan de orde, omdat dit een afschrikwekkend effect heeft. De rechtbank heeft onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 23 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2280, geoordeeld dat dit beleid niet onredelijk is.
    7.4.    De rechtbank heeft wel aanleiding gezien om de boete op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb te matigen tot € 9.000,00. Er is volgens de rechtbank namelijk sprake van een beperkte ernst van de overtreding, die een matiging van 25% van de boete rechtvaardigt. Al in de bezwaarfase, kort na het opleggen van de boete, heeft het college alsnog een omzettingsvergunning verleend aan de eigenaar van de woning. Hoewel de overtreding ernstig is, heeft het voorkomen van omzetting van de woning voor het college in dit concrete geval minder zwaar gewogen. Bovendien is er geen kans op herhaling van de overtreding, omdat er inmiddels een vergunning is verleend. De rechtbank heeft overwogen dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van geringe financiële draagkracht of verminderde verwijtbaarheid die verdergaande matiging van de boete rechtvaardigt.
    Hoger beroep
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college een boete aan hem mocht opleggen. [appellant] voert aan dat de rechtbank wat betreft zijn wetenschap van de overtreding, ten onrechte heeft verwezen naar berichtgeving van MHM, terwijl zij terecht heeft overwogen dat het college buiten civielrechtelijke afspraken staat. [appellant] voert verder aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college eerst een waarschuwing had moeten geven. Zij heeft bij haar oordeel onvoldoende betrokken dat al in 2017 een huisbezoek heeft plaatsgevonden en dat het college destijds geen boete heeft opgelegd. Gelet op de verstreken tijd tussen 2017 en de boeteoplegging, kan niet worden gesproken van een lik-op-stukbeleid. Door dit later opeens wel te doen, is de boeteoplegging onredelijk en in strijd met het vertrouwensbeginsel. Het college heeft namelijk na het huisbezoek in 2017 het vertrouwen gewekt dat het niet (zonder meer) tot handhaving over zou gaan. Dat het college toch een boete heeft opgelegd, klemt te meer aangezien het inmiddels een omzettingsvergunning heeft verleend.
    9.       [appellant] betoogt verder dat, als aan hem al een boete opgelegd mocht worden, deze verder gematigd had moeten worden door de rechtbank, aangezien het college na het huisbezoek in 2017 geen boete heeft opgelegd. Verder is van belang dat het college na de boeteoplegging een omzettingsvergunning heeft verleend, waardoor de overtreding is beëindigd. Volgens [appellant] volgt uit de rechtspraak dat de boete in dat geval met 50% gematigd moet worden. Hij wijst daarbij naar de uitspraak van de Afdeling van 22 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2893.
    Beoordeling
    Boeteoplegging
    10.     De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college een boete aan [appellant] mocht opleggen.
    10.1.  De rechtbank heeft met betrekking tot de verwijtbaarheid van [appellant] terecht overwogen dat [appellant] wist dat de kamerverhuur in strijd was met de regelgeving. Hierbij is niet van belang welke omstandigheden ertoe hebben geleid dat [appellant] hiervan op de hoogte is geraakt. Van belang is dat hij ondanks die wetenschap door is gegaan met de kamerverhuur. De eventuele toestemming voor kamerverhuur door de eigenaar doet hieraan niet af. De boete is immers opgelegd wegens overtreding van de Hw door [appellant] en afspraken die deze al dan niet heeft gemaakt met de eigenaar van de woning hebben niet tot gevolg dat er geen overtreding heeft plaatsgevonden. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de overtreding [appellant] kan worden verweten en dat het college niet op grond van artikel 5:41 van de Awb had moeten afzien van het opleggen van een boete.
    10.2.  De rechtbank heeft verder terecht geoordeeld dat het college de boete mocht opleggen zonder eerst te waarschuwen. Dat al eerder een huisbezoek in 2017 had plaatsgevonden, maakt dat niet anders. Het college is niet gehouden om meteen na constatering van een overtreding daarvoor een boete op te leggen. Bovendien heeft het college in zijn besluit op bezwaar van 1 december 2021 opgemerkt dat de boete is opgelegd op basis van een andere situatie dan geconstateerd bij de controle in 2017.
    10.3.  Verder is geen sprake van strijd met het vertrouwensbeginsel. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. De enkele omstandigheid dat het college in 2017 al op de hoogte was dat de woning was omgezet in onzelfstandige woonruimte en daarop niet heeft gehandhaafd, is geen gedraging waaruit [appellant] redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het college in de toekomst geen boete zou opleggen voor de in 2020 geconstateerde omzetting van de woning in onzelfstandige woonruimte. Andere gedragingen of uitlatingen van de kant van de overheid waaruit [appellant] redelijkerwijs mocht afleiden dat het college geen boete zou opleggen wegens omzetting van de woning in onzelfstandige woonruimte, heeft [appellant] niet gesteld.
    10.4.  Verder brengt de omstandigheid dat het college inmiddels een omzettingsvergunning voor de woning heeft verleend niet mee dat hij geen boete mocht opleggen. Niet in geschil is dat ten tijde van het huisbezoek op 29 juli 2020 geen vergunning was verleend voor omzetting van de woning in onzelfstandige woonruimte. Dat betekent dat op dat moment sprake was van overtreding van artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw en dat het college wegens deze overtreding een boete mocht opleggen.
    Hoogte van de boete
    11.     Het college heeft het boetebedrag gebaseerd op tabel 3 van bijlage 3 van de Huisvestingsverordening 2020. Bij uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2024:4210, heeft de Afdeling geoordeeld dat die tabel onverbindend is wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel. Zij heeft onder meer overwogen dat toepassing van het hierin neergelegde boetestelsel onder andere als gevolg heeft dat particulieren die niet bedrijfsmatig handelen en die voor de eerste keer zonder vergunning een zelfstandige woonruimte in Amsterdam in maximaal vier onzelfstandige woonruimten omzetten, zonder voorafgaande waarschuwing geconfronteerd worden met een boete van € 12.000,00, als geen sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Hoewel de Afdeling onderkent dat deze overtreding een boete met een voldoende afschrikwekkende werking rechtvaardigt, staat het zonder meer opleggen van deze boete in een dergelijk geval niet in redelijke verhouding tot dit doel.
    12.     Net als in bovengenoemde uitspraak zal de Afdeling de hoogte van de boete zelf vaststellen op € 5.000,00.
    13.     Voor zover [appellant] betoogt dat ook deze boete te hoog is, slaagt het betoog niet. Dat de woning in 2017 ook al is gecontroleerd en het college toen geen boete heeft opgelegd, is geen omstandigheid die matiging van bovengenoemd bedrag rechtvaardigt. [appellant] wist al in 2017 dat de kamerverhuur in strijd was met de regels en is hier toch mee doorgegaan. Van verminderde verwijtbaarheid is in zoverre dan ook geen sprake. Ook de omstandigheid dat het college alsnog een vergunning heeft verleend voor omzetting van de woning, leidt niet tot het oordeel dat een boete van € 5.000,00 te hoog is. De situatie van [appellant] wijkt in bepalende mate af van de situatie die aan de orde was in de uitspraak van de Afdeling van 22 december 2021, waarnaar [appellant] heeft verwezen. In die uitspraak heeft de Afdeling twee boetes die aan twee gezamenlijke eigenaren waren opgelegd ieder met 50% gematigd, waarbij zij onder meer van belang heeft geacht dat die boetes waren opgelegd wegens twee dezelfde overtredingen in één pand in dezelfde periode. In het geval van [appellant] is geen sprake van dergelijke omstandigheden.
    Overschrijding redelijke termijn
    14.     Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 7 oktober 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ9526), is de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (het EVRM) overschreden, indien de duur van de totale procedure te lang is. De redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze is in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd. Van bijzondere omstandigheden die een kortere of langere behandelingsduur rechtvaardigen is niet gebleken.
    14.1.  De termijn in punitieve zaken begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat tegen hem een procedure inzake een punitieve sanctie in gang wordt gezet. In dit geval is dat op het moment dat het college zijn voornemen tot boeteoplegging aan [appellant] kenbaar heeft gemaakt, op 9 oktober 2020. Dat betekent dat de redelijke termijn met deze uitspraak van vandaag met minder dan een maand is overschreden.
    14.2.  De Afdeling zal op basis van deze overschrijding de boete van € 5.000,00 matigen. In gevallen waarin de redelijke termijn met niet meer dan zes maanden is overschreden, ligt een vermindering van het boetebedrag met 5% met een maximum van € 2.500,00 in de rede (zie het arrest van de Hoge Raad van 19 december 2008, ECLI:NL:HR:2008:BD0191 en onder meer de uitspraak van de Afdeling van 7 april 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM0226). De Afdeling zal daarom de boete vaststellen op € 4.750,00.
    Slotsom
    15.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd, voor zover de rechtbank de hoogte van de boete heeft vastgesteld op € 9.000,00. De Afdeling zal de boete vaststellen op € 4.750,00 en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 1 december 2021.
    16.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 19 januari 2023 in zaak nr. 22/145 voor zover de rechtbank daarin de boete heeft vastgesteld op € 9.000,00;
    III.      stelt de boete vast op € 4.750,00;
    IV.     bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 1 december 2021;
    V.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 274,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.W. van de Gronden en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.K. van de Riet, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Van de Riet
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 oktober 2024
    994