ECLI:NL:RBAMS:2021:7620, Rechtbank Amsterdam, 27-12-2021, AMS 20/1237
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2021-12-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Weigering dagvergunning Marktverordening Amsterdam; belemmeren toezichthouders en ernstig wangedrag; rapporten van bevindingen aannemelijk, maar geen strafbare bedreiging; beroep gegrond; vernietigen + opdracht.

RECHTBANK AMSTERDAM
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: AMS 20/1237 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 december 2021 in de zaak tussen
    
      [eiseres] , uit 's-Heerenbroek, eiseres
    (gemachtigde: mr. M.C. van Meppelen Scheppink),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder
      (gemachtigde: mr. K. Visser).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het besluit van 4 juni 2019 (primair besluit) heeft verweerder beslist om voor de periode van 8 juni tot 8 juli 2019 geen dagvergunning te verlenen voor de [markt 1] en de [markt 2] op de zaterdag.
    
    
    
      In het besluit van 21 januari 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zaak is op 17 november 2021 behandeld op zitting. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder is bijgestaan door zijn gemachtigde. Ook is op de zitting verschenen de heer [naam 1] , [functie] . De rechtbank heeft na afloop het onderzoek gesloten.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        De aanleiding
      
    
    
    1. Eiseres is marktkraamhouder. Zij heeft op zaterdag 23 maart 2019 en zaterdag 11 mei 2019 gestaan op de [markt 1] met haar partner. Op beide dagen hebben toezichthouders van verweerder hen aangesproken omdat de uitstalling niet in orde was en de handelswaar buiten de vergunde marktplaats stond uitgestald. De toezichthouders hebben van elk incident een rapport van bevindingen opgemaakt.
    
    2. Verweerder heeft beslist om voor de periode van 8 juni tot 8 juli 2019 geen dagvergunning te verlenen aan eiseres. Verweerder legt hieraan ten grondslag dat sprake was van het belemmeren van toezichthouders in de naleving van de Marktverordening en van ernstig wangedrag. Verweerder baseert dit op de rapporten van bevindingen van de toezichthouders. Eiseres’ partner heeft de toezichthouders bedreigd, aldus verweerder. Op beide dagen heeft de partner van eiseres hen namelijk dreigend en agressief benaderd en toegeroepen om weg te gaan. De toezichthouders mochten verder geen foto’s maken van de kraam. Eiseres greep niet in. De toezichthouders zijn op beide dagen weggelopen om escalatie te voorkomen. 
    
    3. Eiseres kan zich niet verenigen met het bestreden besluit. Zij voert, samengevat, aan dat de twee incidenten niet hebben plaatsgevonden zoals de toezichthouders schetsen. Het agressieve en bedreigende gedrag van haar partner is verzonnen en de rapporten zijn niet betrouwbaar. Zoals blijkt uit verschillende verklaringen, heeft haar partner gewoon gesproken met de toezichthouders. Verder is op grond van de Dienstenrichtlijn ‘ernstig wangedrag’ geen toegestaan criterium. Het is niet voldoende duidelijk, ondubbelzinnig of objectief. Het beleid van verweerder geeft voor ernstig wangedrag ook slechts voorbeelden die strafbare feiten zijn. De situatie hier is niet te vergelijken met die voorbeelden. Tot slot stelt zij dat de sanctie niet evenredig is, gelet op de vele misgelopen inkomsten.
    
    
      
        Oordeel van de rechtbank
      
    
    
    4. De rechtbank overweegt dat uit artikel 6.1 van de Marktverordening volgt dat verweerder een marktondernemer kan gelasten zich voor de duur van ten hoogste een week van de markt te verwijderen, indien de marktondernemer zich aan wangedrag of bedrog schuldig maakt of markttoezichthouders belemmert in de uitoefening van hun taak. Uit artikel 6.2 van de Marktverordening volgt dat verweerder een dagvergunning voor bepaalde of onbepaalde termijn kan weigeren indien de houder de in artikel 6.1 genoemde gedragingen pleegt. Het Uniform handhavingsbeleid warenmarkten en bijbehorende stappenplan (het Handhavingsbeleid) geeft onder meer een sanctiematrix, die de zwaarte van sancties voorschrijft. Het begrip ‘wangedrag’ uit de Marktverordening wordt in het Handhavingsbeleid onderscheiden in ‘wangedrag’ en ‘ernstig wangedrag’, voor doeleinden van de zwaarte van de sancties.
    
    
      5.1.
      De rechtbank stelt vast dat de rapporten van bevindingen, zoals eiseres ook heeft opgemerkt, niet op ambtseed of ambtsbelofte zijn opgemaakt. Dit brengt met zich dat daaraan dus niet de bewijskracht van een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt rapport kan toekomen. Echter, de rapporten zijn geenszins zonder betekenis. Ze bevatten namelijk gedetailleerde verslagen van vier toezichthouders, die – rapporterende vanuit hun functie –   geen enkel belang hebben bij het onjuist vermelden van wat zij hebben waargenomen. Het tegendeel is de rechtbank niet gebleken. Betwisting van de inhoud van de rapporten is op zichzelf onvoldoende om aan de juistheid van de rapporten te twijfelen.
      
    
    
      5.2.
      
        De rechtbank stelt op basis van deze rapporten vast dat de partner van eiseres op 23 maart 2019 toezichthouder [naam 2] tot heel dichtbij heeft benaderd, met dreigende toon heeft toegesproken en herhaaldelijk heeft aangeraakt op de onderarm, ondanks dat de toezichthouder hem verzocht om afstand te houden en niet aan te raken. De partner van eiseres heeft hen toegeschreeuwd ‘Jij moet oprotten van de markt. Ik wil dat jij nu weg gaat.
        Ik wil jou nooit meer zien op deze markt’. De toezichthouders mochten van de partner van eiseres geen foto’s maken van de uitstalling. Op 11 mei 2019 heeft de partner van eiseres herhaaldelijk de toezichthouders toegeschreeuwd, onder meer dat zij moesten ‘opdonderen’. Ondertussen benaderde de partner van eiseres de toezichthouders, wat toezichthouder [naam 3] als dreigend en in toenemende mate agressief heeft ervaren. Beide keren heeft eiseres niet ingegrepen en hebben de toezichthouders zich genoodzaakt gezien om weg te gaan, om verdere escalatie te voorkomen. De rechtbank merkt tot slot op dat het rapport over het incident op 23 maart 2019 pas opgesteld is op 13 mei 2019, zoals eiseres tegenwerpt, maar dat dit niet afdoet aan de betrouwbaarheid. Het rapport is namelijk gebaseerd op een melding die al door de toezichthouder op 23 maart 2019 is opgemaakt.
      
      
    
    
      5.3.
      De rechtbank hecht dan ook geen geloof aan de stelling van eiseres en haar partner dat door hen slechts normaal, of zelfs vriendelijk, is gesproken met de toezichthouders. Voor wat betreft de wijze van bejegening van de toezichthouders door de partner van eiseres, zoals vermeld onder 5.2, zijn de ingebrachte verklaringen niet met de rapporten van bevindingen te rijmen. De wijze van bejegening wordt in die verklaringen kaal betwist. Uit de verklaringen blijkt wel dat sprake was van onenigheid en dat eiseres op de hoogte was van het feit dat haar partner met de toezichthouders sprak. Aan de verklaring van het [echtpaar] kan de rechtbank geen betekenis toekennen, nu er niet uit blijkt wat de reden van wetenschap is van het echtpaar. Onduidelijk is immers waar zij stonden en wanneer, en wat zij toen hebben gezien. Op zitting heeft eiseres gesteld dat de verklaring specifiek ziet op beide incidenten en dat het echtpaar tegenover haar stond, maar de rechtbank kan dit niet afleiden uit de verklaring. De rechtbank kan uit de verklaring van [naam 4] slechts afleiden dat zij op 23 maart 2019 de partner van eiseres heeft zien spreken met een medewerker van verweerder, die ook foto’s heeft gemaakt. Onduidelijk is echter hoe zij enerzijds heeft vastgesteld dat de partner van eiseres aldoor rustig en vriendelijk leek, maar anderzijds de inhoud van het gesprek niet heeft gehoord. Onbekend is waar zij stond, en waarom en hoe goed zij heeft opgelet. Daar komt bij dat het rapport van bevindingen opmerkt dat het incident op 23 maart 2019 plaatsvond omstreeks 11:00, en niet tussen de middag toen [naam 4] pas naar de markt ging. Daarom hecht de rechtbank aan haar verklaring niet de bewijswaarde die eiseres daaraan gehecht wenst te zien.  Gelet op het voorgaande heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank terecht aannemelijk geacht dat de toezichthouders op 23 maart en 11 mei 2019 zijn bejegend op de wijze zoals beschreven onder 5.2. Eiseres’ grond slaagt niet.
      
    
    
      6.1.
      De rechtbank is van oordeel dat de genoemde gedragingen kwalificeren als wangedrag en het belemmeren van toezichthouders in de zin van de Marktverordening. Het herhaaldelijk schreeuwen naar markttoezichthouders dat zij moeten ‘oprotten’ en ‘opdonderen’, terwijl zij hun toezichthoudende taak uitoefenen, raakt evident aan de orde en rust op de markt. Verder heeft de partner van eiseres toezichthouders geprobeerd te weerhouden van het maken van foto’s, en zijn dreigende gedrag is aanleiding geweest voor de toezichthouders om zich te onttrekken aan de situatie. Daarmee hebben de toezichthouders hun toezichthoudende taak niet naar behoren kunnen uitoefenen door op te treden tegen eiseres’ onjuiste uitstalling van de marktwaren. De enkele, niet nader onderbouwde stelling dat de marktwaren noodgedwongen op deze wijze uitgestald stonden, wat daar verder ook van zij, betekent niet dat dit wangedrag toelaatbaar of verontschuldigbaar is. Niet in geschil is dat het gedrag van eiseres’ partner aan eiseres toe te rekenen is.
      
    
    
      6.2.
      Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank evenwel onvoldoende gemotiveerd dat sprake is van ernstig wangedrag in de zin van het Handhavingsbeleid. Ernstig wangedrag is blijkens de voorbeelden in het Handhavingsbeleid immers gekoppeld aan het plegen van strafbare feiten. Bedreiging wordt in het Handhavingsbeleid als voorbeeld genoemd van ernstig wangedrag. Verweerder stelt in het bestreden besluit dan ook dat hier sprake is van bedreiging van de toezichthouders, maar heeft desgevraagd geen draagkrachtige motivering gegeven voor een bedreiging in strafrechtelijke zin. ‘Dreigend benaderen’, zoals verweerder aanvoert, is hiervoor naar het oordeel van de rechtbank niet voldoende. De rechtbank merkt nog op dat evenmin is gesteld of gebleken dat eiseres’ partner strafrechtelijk vervolgd is voor meergenoemde bedreiging.
      
      7. Nu verweerder ontoereikend heeft gemotiveerd dat sprake is van ernstig wangedrag in de zin van het Handhavingsbeleid, is het beroep is gegrond. De overige gronden behoeven daarom geen bespreking meer. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien, gelet op de beoordelingsruimte die de Marktverordening en de sanctiematrix van het Handhavingsbeleid aan verweerder bieden. Verweerder dient met inachtneming van deze uitspraak binnen een termijn van zes weken een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen.
      
      8. Omdat het beroep gegrond is, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
      
      9. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.496,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1).
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - draagt verweerder op binnen zes weken een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
    - draagt verweerder op om het betaalde griffierecht van € 178,- aan eiseres te vergoeden; 
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1496,-.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. P. Sloot, rechter, in aanwezigheid van mr. G.J. Tingen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 27 december 2021.
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
                                                rechter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
    
  
  
     ECLI:NL:RVS:2018:390.