ECLI:NL:RVS:2024:2613, Raad van State, 26-06-2024, 202206907/1/A2.
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-06-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 december 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan [appellant] een bestuurlijke boete van € 10.000,00 opgelegd.

202206907/1/A2.
    Datum uitspraak: 26 juni 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Den Haag,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 14 oktober 2022 in zaak nr. 21/4511 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 december 2020 heeft het college aan [appellant] een bestuurlijke boete van € 10.000,00 opgelegd.
    Bij besluit van 28 mei 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 14 oktober 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 21 maart 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. O. Albayrak, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.C. Remeijer, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van een woning aan de [locatie 1] in Den Haag (hierna ook: de woning).
    2.       Het college heeft bij besluit van 20 augustus 2018 [appellant] gelast de onvergunde onzelfstandige bewoning door meer dan drie bewoners voor 6 september 2018 te beëindigen en vervolgens beëindigd te houden en heeft daarbij bepaald dat hij anders een dwangsom moet betalen. De woning is op 29 januari 2019 gecontroleerd. Volgens het college bleek daaruit dat de woning op dat moment door negen personen werd bewoond. Het college heeft daarom bij besluit van 7 mei 2019 de dwangsom ingevorderd. Bij besluit van diezelfde datum, gehandhaafd bij besluit van 4 november 2019, heeft het college opnieuw een last onder dwangsom van € 10.000,00 opgelegd, waarbij het college [appellant] heeft gelast om de onvergunde onzelfstandige bewoning voor 18 juni 2019 te beëindigen en vervolgens beëindigd te houden. Daarbij heeft het college erop gewezen dat hij hieraan kan voldoen door de woning leeg te laten, de woning te laten bewonen door een duurzaam gemeenschappelijk huishouden, de woning te laten bewonen door één persoon, of de onzelfstandige bewoning terug te brengen tot maximaal drie personen.
    3.       Op 13 oktober 2020 hebben inspecteurs van de gemeente Den Haag de woning opnieuw gecontroleerd en daarbij de woning bezocht. Hun bevindingen zijn neergelegd in een op ambtsbelofte opgemaakt rapport (hierna: het rapport). Op het moment van de controle stonden [persoon A], [persoon B], [persoon C], [persoon D] en [persoon E] ingeschreven in de basisregistratie personen (hierna: de brp) op het adres van de woning. Tijdens het huisbezoek waren onder meer [persoon A] en [persoon B] in de woning aanwezig. Uit de verklaringen die zij ten overstaan van de inspecteurs hebben afgelegd, volgt dat op dat moment [persoon A] en [persoon E] op de eerste etage en [persoon B] en [persoon D] op de tweede etage woonden. [persoon A] heeft toegelicht dat hij de eerste etage eerst samen met [persoon C] huurde, maar dat [persoon C] inmiddels was vertrokken. [persoon A] heeft verder te kennen gegeven dat [appellant] ervan op de hoogte is dat er vier personen in de woning wonen. Hij heeft naar voren gebracht dat [appellant] zelf de huurcontracten heeft opgesteld voor de beide etages en dat hij twee weken voor de controle nog in de woning is geweest. Verder is in het rapport opgenomen dat [appellant] volgens het kadaster meerdere panden in eigendom heeft, waarin hij niet zelf woont en die zijn aangekocht voor bedrijfsmatige exploitatie door commerciële verhuur. Bij het rapport zijn foto’s van twee getoonde huurcontracten gevoegd. Volgens die contracten heeft [appellant] op 8 maart 2020 een etage van de woning per 1 maart 2020 verhuurd aan [persoon A] en [persoon C] voor € 1.250,00 per maand en heeft hij op 24 februari 2020 de tweede etage van de woning vanaf die datum verhuurd aan [persoon B] en [persoon D] voor € 1 .200,00 per maand.
    4.       Het college heeft op basis van de bevindingen van de inspecteurs geconcludeerd dat de woning op 13 oktober 2020 zonder de benodigde vergunning in onzelfstandige woonruimte was omgezet. Dat is in strijd met artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014 (hierna: de Hw). Het college heeft toegelicht dat uit het rapport volgt dat de woning ten tijde van het huisbezoek door vier personen werd bewoond, die niet één huishouden vormden, terwijl de woning één zelfstandige woonruimte was. Bij brief van 24 november 2020 heeft het college aan [appellant] zijn voornemen kenbaar gemaakt om hem hiervoor een boete van € 10.000,00 op te leggen. Volgens het college is sprake van bedrijfsmatige exploitatie, wat gelet op artikel 7:2 van de Huisvestingsverordening Den Haag 2019 (hierna: de Hv) meebrengt dat deze boete twee keer hoger is dan wanneer hiervan geen sprake zou zijn.
    5.       [appellant] heeft daarop zijn zienswijze gegeven. Hierin heeft hij naar voren gebracht dat hij de hele woning heeft verhuurd aan [persoon C] en [persoon A]. Omdat [persoon C] snel weer vertrokken was en [persoon A] te kennen gaf dat hij de huur niet alleen kon betalen, heeft [appellant] de tweede etage aan [persoon B] en aan [persoon D] verhuurd. [appellant] heeft aangevoerd dat hij niet wist dat [persoon E] ook in de woning woont en dat hij ook geen huurovereenkomst met hem heeft gesloten. Volgens [appellant] heeft hij twee weken voor het huisbezoek de woning nog gecontroleerd, waarbij hij heeft geconstateerd dat er drie personen in de woning aanwezig waren. Verder heeft [appellant] zich op het standpunt gesteld dat geen sprake was van bedrijfsmatige exploitatie. Hiertoe heeft hij aangevoerd dat hij eigenaar is van de woning aan de [locatie 3], maar dat hij daar zelf woont en dat hij de woning aan de [locatie 1] als particulier verhuurt.
    6.       Het college heeft in overeenstemming met zijn voornemen, bij het besluit van 15 december 2020, gehandhaafd bij het besluit van 28 mei 2021, aan [appellant] een boete van € 10.000,00 opgelegd. Het college heeft toegelicht dat uit de huurcontracten die tijdens het huisbezoek op 13 oktober 2020 zijn getoond en waarin [appellant] als verhuurder is vermeld, blijkt dat de huurovereenkomst met [persoon C] en [persoon A] is ingegaan op 1 maart 2020 en de huurovereenkomst met [persoon B] en [persoon D] op 24 februari 2020. Dat de tweede etage werd verhuurd aan [persoon B] en [persoon D] wegens het vertrek van [persoon C] klopt daarom volgens het college niet. Zij zijn immers eerder een huurovereenkomst met [appellant] aangegaan dan [persoon C] en [persoon A]. Het college heeft verder naar voren gebracht dat [appellant] als bedrijfsmatig verhuurder is aangemerkt, omdat hij aantoonbaar meerdere woonruimten heeft verhuurd, namelijk de woningen aan de [locatie 1] en [locatie 3]. Het college heeft daarbij toegelicht dat [appellant] volgens de brp van 1 april 2009 tot 1 november 2020 op het adres [locatie 3] in Den Haag woonde en pas vanaf 1 november 2020 op het adres [locatie 3]. Op dat adres woonden vanaf 4 juli 2019 volgens de brp negen verschillende personen.
    7.       Het college heeft verder bij een ander besluit van 15 december 2020, gehandhaafd bij een ander besluit van 28 mei 2021, de dwangsom van € 10.000,00 ingevorderd die het college bij het besluit van 7 mei 2019 aan [appellant] had opgelegd.
    Aangevallen uitspraak
    8.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de opgelegde dwangsom mocht invorderen en de bestuurlijke boete aan [appellant] mocht opleggen, wegens de omzetting van de woning in onzelfstandige woonruimte, zonder de benodigde vergunning.
    8.1.    De rechtbank heeft overwogen dat het college mocht uitgaan van het rapport en dat daaruit volgt dat de woning door vier personen werd bewoond, die ook alle vier in de brp stonden ingeschreven op het adres van de woning. Anders dan [appellant] heeft aangevoerd, is het volgens de rechtbank niet relevant wanneer [persoon E] de woning heeft betrokken. Dat doet namelijk niets af aan de verklaring van de twee aanwezige bewoners dat [persoon E] op 13 oktober 2020 in de woning woonde.
    8.2.    De rechtbank heeft verder overwogen dat [appellant] als overtreder kan worden aangemerkt. Dat hij twee weken voor het huisbezoek in de woning is geweest en dat in de huurcontracten een clausule is opgenomen dat de woning niet mag worden onderverhuurd, leidt volgens de rechtbank niet tot een ander oordeel. Daarbij heeft zij van belang geacht dat aan [appellant] twee keer een last onder dwangsom is opgelegd om een einde te maken aan de illegale woonsituatie in de woning.
    8.3.    De rechtbank heeft daarnaast overwogen dat het college de boete terecht op € 10.000,00 heeft vastgesteld. Ten tijde van de overtreding had [appellant] een eigen huurwoning en verhuurde hij daarnaast twee woningen. Het college heeft dan ook terecht vastgesteld dat sprake is van bedrijfsmatige exploitatie in de zin van de Hv. Daarbij is volgens de rechtbank geen sprake van bijzondere omstandigheden als bedoel in artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), op grond waarvan de boete gematigd moet worden.
    Hoger beroep en beoordeling
    9.       [appellant] is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank en heeft daartegen hoger beroep ingesteld. Op de zitting bij de Afdeling heeft hij toegelicht dat zijn hoger beroep zich alleen richt tegen het oordeel van de rechtbank over de boete en niet over de invordering van de opgelegde dwangsom. De gronden van [appellant] zijn hieronder per onderwerp weergegeven, met daarbij het oordeel van de Afdeling.
    Overtreding
    10.     [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat geen sprake was van omzetting in onzelfstandige woonruimte door bewoning door vier personen. [appellant] voert hiertoe aan dat [persoon E] zonder zijn toestemming en medeweten en dus zonder geldige titel in de woning verbleef. 
    10.1.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 23 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2280, zijn civielrechtelijke betrekkingen niet bepalend voor het antwoord op de vraag of er sprake is van omzetting als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw. Doorslaggevend is de wijze waarop de bewoners de woning feitelijk bewonen. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college mocht uitgaan van de bevindingen die zijn neergelegd in het rapport. Daaruit volgt dat er op 13 oktober 2020 vier personen in de woning woonden en dat sprake was van omzetting als bedoeld in het hiervoor genoemde artikel.
    10.2.  Het betoog slaagt niet.
    Overtreder
    11.     [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij als overtreder kan worden aangemerkt. [appellant] voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij de woning ten tijde van het huisbezoek niet aan vier personen heeft verhuurd en dat hij de woning vaak genoeg heeft gecontroleerd. Zo is hij twee weken voordat de inspecteurs de woning hebben bezocht nog in de woning geweest. Dat brengt volgens [appellant] mee dat hij niet wist en ook niet kon weten dat de woning door meer dan drie personen werd bewoond. Volgens [appellant] is het niet relevant dat op 24 februari 2020 en 8 maart 2020 huurovereenkomsten zijn gesloten met vier personen. [persoon C] was zeer snel vertrokken uit de woning, waardoor de illegale situatie was beëindigd door [appellant]. [persoon A] heeft na het vertrek van [persoon C], zonder toestemming en medeweten van [appellant] en in strijd met de huurovereenkomst, [persoon E] in huis genomen. [appellant] wijst erop dat [persoon E] zich blijkbaar wel in de brp heeft kunnen laten inschrijven, zonder dat hij in het bezit is van een huurovereenkomst die door [appellant] is ondertekend. De rechtbank heeft niet onderkend dat van belang is wanneer [persoon E] zich heeft ingeschreven in de brp op het adres van de woning. Als dit korte tijd voor het huisbezoek op 13 oktober 2020 zou zijn geweest, kan [appellant] niet worden tegengeworpen dat hij onvoldoende toezicht heeft gehouden.
    11.1.  Gelet op artikel 5:1, tweede lid, van de Awb wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is overtreder in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Voor beantwoording van de vraag of een ander als functionele pleger van de overtreding kan worden aangemerkt, is de Afdeling in haar uitspraken van 31 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ECLI:NL:RVS:2023:2071) aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap, zoals die zijn geformuleerd door de strafkamer van de Hoge Raad. Zoals de Afdeling uiteen heeft gezet in de uitspraak van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2071, houdt de rechtspraak van de strafkamer van de Hoge Raad voor zover het gaat om natuurlijke personen in dat een (verboden) gedraging in redelijkheid aan de verdachte als (functioneel) dader kan worden toegerekend indien deze erover vermocht te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en indien zodanig of vergelijkbaar gedrag blijkens de feitelijke gang van zaken door de verdachte werd aanvaard of placht te worden aanvaard. Onder bedoeld aanvaarden is mede begrepen het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de verdachte kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. Vergelijk ook de arresten van de Hoge Raad van 23 februari 1954, ECLI:NL:HR:1954:3 (IJzerdraad-arrest), en van 8 december 2015, ECLI:NL:HR:2015:3487. 
    Het bestuursorgaan moet bewijzen dat aan de criteria voor functioneel daderschap is voldaan. Vergelijk de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:579, ov. 1.11.
    11.2.  [appellant] had als eigenaar beschikkingsmacht over het gebruik van de woning, waaronder de omzetting van de woning in onzelfstandige woonruimte, en heeft dit ook aanvaard. Zoals onder 2 vermeld, heeft het college [appellant] bij de besluiten van 20 augustus 2018 en 7 mei 2019 gelast de onvergunde onzelfstandige bewoning door meer dan drie personen te beëindigen en beëindigd te houden. [appellant] heeft vervolgens de woning aan vier personen verhuurd, waarmee hij de omzetting in onzelfstandige woonruimte voortzette. Voor zover [appellant] betoogt dat hij de omzetting zoals geconstateerd bij het huisbezoek van 13 oktober 2020 niet heeft aanvaard, omdat de woning toen niet door dezelfde vier personen werd bewoond als waaraan hij de woning had verhuurd, dan wel dat hij in de tussentijd heeft geprobeerd de omzetting ongedaan te maken, slaagt het betoog niet. Dat [appellant] twee weken voor dat huisbezoek in de woning is geweest en dat er toen drie personen in de woning aanwezig waren is daarvoor niet voldoende. Gelet op de hiervoor beschreven voorgeschiedenis had [appellant] zich actief moeten inspannen om het aantal bewoners van de woning tot het toegestane aantal bewoners terug te brengen en te verzekeren. [appellant] heeft op de zitting bij de Afdeling naar voren gebracht dat hij, toen hij van zijn advocaat had vernomen dat er maar drie personen in de woning mochten wonen, naar de woning is gegaan en [persoon C] uit de woning heeft gezet. Dat [appellant] [persoon C] inderdaad heeft aangespoord om de woning te verlaten volgt niet uit de verklaringen die [persoon A] en [persoon B] tijdens het huisbezoek hebben afgelegd. [appellant] heeft dit ook niet in zijn zienswijze naar voren gebracht. Evenmin heeft [appellant] stukken overgelegd waaruit volgt dat hij de woning op een zeker moment aan niet meer dan drie personen verhuurde, zoals bijvoorbeeld gewijzigde huurcontracten of aanpassingen van de gevraagde huur. De Afdeling acht het dan ook niet aannemelijk dat [appellant] zich heeft ingespannen om de omzetting te beëindigen of beëindigd te houden. Daarmee heeft [appellant] niet de zorg betracht die in redelijkheid van hem kon worden gevergd in deze situatie. Dat [persoon E] mogelijk pas korte tijd voor het huisbezoek van 13 oktober 2020 de woning heeft betrokken en dat [appellant] geen medewerking heeft verleend aan diens inschrijving in de brp, maakt dat niet anders. Dat [persoon E] zonder medeweten van [appellant] in de woning is gaan wonen, doet namelijk niets af aan het gebrek aan zorg dat [appellant] heeft betracht met het oog op het beëindigen of beëindigd houden van de omzetting van de woning.
    11.3.  Het betoog slaagt niet.
    Bedrijfsmatige exploitatie
    12.     [appellant] voert verder aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat geen sprake was van bedrijfsmatige exploitatie. [appellant] verwijst naar de toelichting in Bijlage II van de Hv die daarop van toepassing is: "Van een bedrijfsmatige exploitatie is in de volgende gevallen sprake: 1. De overtreder verhuurt aantoonbaar meerdere woonruimten. […] 3. Uit de omvang van onzelfstandige bewoning kan ook een bedrijfsmatig karakter van de exploitatie blijken: bij meer dan vier personen, kan dit aangemerkt worden als kamerverhuur in de zin van het Besluit brandveilig gebruik bouwwerken. […]". [appellant] voert aan dat niet nader wordt gespecificeerd wat hierbij onder "meerdere woonruimten" wordt verstaan en dat het onduidelijk is of het verhuren van twee panden hieronder valt. [appellant] verhuurt de panden als particulier. Daar komt bij dat in het pand aan de [locatie 3] sprake is van een hospitasituatie, omdat hij daar zelf ook woont. Verder blijkt uit de omvang van de onzelfstandige bewoning, als bedoeld in de toelichting, evenmin het bedrijfsmatige karakter. Daarvan is volgens de toelichting immers sprake bij meer dan vier personen, wat bij hem niet het geval was.
    12.1.  De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college terecht heeft vastgesteld dat sprake was van bedrijfsmatige exploitatie in de zin van de Hv. Ten tijde van de constatering van de overtreding op 13 oktober 2020, verhuurde [appellant] immers twee woningen, wat betekent dat hij "meerdere woonruimten" verhuurde als bedoeld in bovengenoemde toelichting. Voor zover [appellant] betoogt dat hij niet twee woonruimten verhuurde, omdat hij zelf op het adres aan de [locatie 3] woonde en deze als hospita verhuurde, slaagt het betoog niet. Zoals het college in zijn besluitvorming naar voren heeft gebracht, volgt uit de brp-inschrijvingen dat [appellant] ten tijde van de constatering van de overtreding nog niet op dat adres woonde.  Alleen al op basis van de omstandigheid dat [appellant] meerdere woonruimten verhuurde, heeft het college kunnen vaststellen dat sprake was van bedrijfsmatige exploitatie. De in de toelichting in Bijlage II opgenomen voorwaarden zijn niet cumulatief.
    12.2.  Het betoog slaagt niet.
    Matiging boete
    13.     [appellant] betoogt ten slotte dat de boete moet worden gematigd. [appellant] voert aan dat hij zorg heeft gedragen voor het rechtmatige gebruik van zijn woning. Dat [persoon E] onrechtmatig in de woning verbleef, ligt buiten de invloedsfeer van [appellant]. Als gevolg hiervan is [appellant] geconfronteerd met een dwangsom van € 10.000,00 en daarbovenop een boete van € 10.000,00. Dat staat volgens [appellant] niet in verhouding tot de ernst van de overtreding. Daarnaast is hij afhankelijk van de huurinkomsten van de panden die hij in eigendom heeft. Zijn financiële draagkracht is daarom gering en hij kan de boete niet betalen.
    13.1.  Omdat de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, dient de hoogte van de boete te worden getoetst aan artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Hierin is bepaald dat het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt, indien de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2849, kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om een boete te matigen. Voor zover de overtreder stelt dat een of meer van deze omstandigheden in dit geval aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken.
    13.2.  De Afdeling ziet in wat [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding om de boete te matigen. Zoals de Afdeling onder 11.2 heeft overwogen, is het niet aannemelijk dat [appellant] zich heeft ingespannen om de omzetting te beëindigen dan wel beëindigd te houden, zoals gelet op de voorgeschiedenis van hem kon worden gevergd, en doet de omstandigheid dat [persoon E] zonder toestemming van [appellant] in de woning verbleef daar niet aan af. Naar het oordeel van de Afdeling is dan ook geen sprake van verminderde verwijtbaarheid. [appellant] heeft niet gemotiveerd en daarmee niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van beperkte ernst van de overtreding. Het college heeft [appellant] twee keer gelast de omzetting te beëindigen en beëindigd te houden. Dat [appellant] naast de boete ook een dwangsom van € 10.000,00 moet betalen omdat hij niet aan de tweede last heeft voldaan, is dan ook geen omstandigheid die matiging van de boete rechtvaardigt. Verder heeft [appellant] niet met stukken onderbouwd en daarmee niet aannemelijk gemaakt dat hij een geringe financiële draagkracht heeft.
    13.3.  Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    14.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd, voor zover die over de bestuurlijke boete gaat.
    15.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, voorzitter, en mr. N.H. van den Biggelaar en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.K. van de Riet, griffier.
    w.g. Drop
    voorzitter
    w.g. Van de Riet
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 juni 2024
    994