ECLI:NL:RVS:2024:2540, Raad van State, 26-06-2024, 202102873/1/V3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-06-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 december 2019 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een aanvraag van de vreemdeling om afgifte van een document als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Vw 2000, waaruit rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan blijkt, afgewezen. De vreemdeling heeft de Marokkaanse nationaliteit en heeft sinds januari 2019 een relatie met zijn partner die de Nederlandse nationaliteit heeft. Zij wonen vanaf juli 2019 samen. De vreemdeling heeft de staatssecretaris op 7 oktober 2019 verzocht hem een artikel 9 document te verstrekken, omdat hij bij de minderjarige zoon van zijn partner wenst te verblijven. Deze zoon heeft ook de Nederlandse nationaliteit. Nadat de staatssecretaris die aanvraag heeft afgewezen, heeft de vreemdeling op 6 november 2020 met zijn partner een zoon gekregen. De staatssecretaris heeft hierin aanleiding gezien om op 18 januari 2021 alsnog een artikel 9 document aan de vreemdeling te verstrekken. In het hoger beroep gaat het om de vraag of de staatssecretaris een eerdere ingangsdatum had kunnen of moeten vaststellen.

202102873/1/V3.
    Datum uitspraak: 26 juni 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, van 13 april 2021 in zaak nr. 20/4533 in het geding tussen:
    [de vreemdeling]
    en
    de staatssecretaris.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 december 2019 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdeling om afgifte van een document als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Vw 2000 (hierna: artikel 9-document), waaruit rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan blijkt, afgewezen.
    Bij besluit van 7 mei 2020 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 13 april 2021 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van de uitspraak.
    Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
    De vreemdeling heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De vreemdeling heeft nadere stukken ingediend.
    Op verzoek van de Afdeling heeft de staatssecretaris schriftelijke vragen beantwoord. De vreemdeling heeft daarop gereageerd.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 januari 2024, waar de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. E.C. Gelok, advocaat te Amsterdam, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. C. Wesenbeek en mr. L. Verheijen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De vreemdeling heeft de Marokkaanse nationaliteit en heeft sinds januari 2019 een relatie met zijn partner die de Nederlandse nationaliteit heeft. Zij wonen vanaf juli 2019 samen. De vreemdeling heeft de staatssecretaris op 7 oktober 2019 verzocht hem een artikel 9-document te verstrekken, omdat hij bij de minderjarige zoon van zijn partner wenst te verblijven. Deze zoon (hierna: stiefzoon) heeft ook de Nederlandse nationaliteit. Nadat de staatssecretaris die aanvraag heeft afgewezen, heeft de vreemdeling op 6 november 2020 met zijn partner een zoon gekregen. De staatssecretaris heeft hierin aanleiding gezien om op 18 januari 2021 alsnog een artikel 9-document aan de vreemdeling te verstrekken. In het hoger beroep gaat het om de vraag of de staatssecretaris een eerdere ingangsdatum had kunnen of moeten vaststellen.
    Standpunten van partijen
    2.       In zijn eerste grief klaagt de staatssecretaris over het oordeel van de rechtbank dat de vreemdeling belang heeft bij de vaststelling van een eerdere ingangsdatum van rechtmatig verblijf op grond van artikel 20 van het VWEU. De rechtbank heeft volgens hem niet onderkend dat hij geen bevoegdheid heeft om de ingangsdatum van een van het Unierecht afgeleid verblijfsrecht (hierna: afgeleid verblijfsrecht) vast te stellen. Hij wijst daarbij op de uitspraken van de Afdeling van 21 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP5947, en 9 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:725.
    Om diezelfde reden klaagt de staatssecretaris in zijn tweede grief primair dat de rechtbank ten onrechte aan een inhoudelijk oordeel over een daadwerkelijke afhankelijkheidsverhouding als bedoeld in het arrest van het Hof van Justitie van 10 mei 2017, Chavez-Vilchez, ECLI:EU:C:2017:354, is toegekomen. Subsidiair betoogt hij dat hij alle door de vreemdeling ingebrachte feiten en omstandigheden heeft betrokken en dat daaruit niet blijkt van zo’n daadwerkelijke afhankelijkheidsverhouding.
    Zitting bij de Afdeling
    3.       In reactie op vragen van de Afdeling of, en zo ja hoe, het hiervoor genoemde standpunt over het ontbreken van belang bij de vaststelling van een ingangsdatum van een afgeleid verblijfsrecht zich verhoudt tot de uitspraken van de Afdeling van 17 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1060, onder 4.3, en 30 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2021:2533, onder 3, over een verblijfsvergunning EU-langdurig ingezetene, heeft de staatssecretaris op de zitting een nadere toelichting gegeven. Hij stelt dat voor eventuele toekomstige verblijfsrechtelijke vervolgaanspraken het sterk de vraag is of de vaststelling van een ingangsdatum van een afgeleid verblijfsrecht nodig is. In de eerste plaats is volgens hem onzeker of alle vreemdelingen met een afgeleid verblijfsrecht ook daadwerkelijk een vergunning als EU-langdurig ingezetene, een nationale verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd of naturalisatie aanvragen. In de tweede plaats gelden voor deze verblijfsvergunningen of naturalisatie aanvullende vereisten, zoals het middelenvereiste en het inburgeringsvereiste. Als aan die vereisten niet is voldaan, zijn dat zelfstandige afwijzingsgronden waardoor de staatssecretaris niet meer toekomt aan de vraag of een vreemdeling gedurende minimaal vijf jaar in het bezit is van een (afgeleid) verblijfsrecht. Daarnaast heeft de staatssecretaris benadrukt dat de Immigratie- en Naturalisatiedienst toch al overbelast is en dat het veel van die dienst vraagt om voor alle vreemdelingen met een afgeleid verblijfsrecht een ingangsdatum te bepalen.
    3.1.    De vreemdeling heeft hier op de zitting op gereageerd. Hij heeft gesteld dat hij belang heeft bij de vaststelling van een ingangsdatum van een afgeleid verblijfsrecht. Hoe eerder die ingangsdatum is, hoe sneller hij mogelijk in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning EU-langdurig ingezetene. Verder betoogt hij dat het standpunt van de staatssecretaris over het ontbreken van belang bij de vaststelling van een ingangsdatum van een afgeleid verblijfsrecht afbreuk doet aan de nuttige werking van artikel 20 van het VWEU. Volgens de vreemdeling heeft hij aannemelijk gemaakt dat er een afhankelijkheidsverhouding tussen hem en zijn stiefzoon is. Hij heeft gewezen op verschillende stukken die hij eerder heeft overgelegd. De staatssecretaris heeft daarin ten onrechte geen aanleiding gezien om hem in bezwaar te horen of nader onderzoek te laten uitvoeren door de Raad voor de Kinderbescherming. Tot slot heeft de vreemdeling op de zitting een subsidiair verzoek gedaan om prejudiciële vragen aan het Hof te stellen over het vaststellen van een ingangsdatum van een afgeleid verblijfsrecht van artikel 20 van het VWEU.
    Beoordeling
    4.       De Afdeling wijst in de eerste plaats op haar uitspraak van 28 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1145, onder 3.2. Daaruit volgt dat de vreemdeling belang heeft bij deze procedure. In diezelfde uitspraak, onder 8.4 en 8.5, heeft de Afdeling overwogen dat de staatssecretaris niet bevoegd is om de ingangsdatum van een afgeleid verblijfsrecht op verzoek van een vreemdeling vast te stellen. Hieruit volgt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de staatssecretaris zo’n bevoegdheid wel heeft.
    4.1.    Naar het oordeel van de Afdeling betekent het ontbreken van die bevoegdheid echter niet dat de staatssecretaris niet gehouden is om op grond van afdeling 3.2 van de Algemene wet bestuursrecht vast te stellen met ingang van welke datum een afgeleid verblijfsrecht feitelijk bestaat. De nadelen voor de staatssecretaris bij zo’n vaststelling, waaronder de extra werklast voor de Immigratie- en Naturalisatiedienst, wegen niet op tegen de zwaarwegende belangen van vreemdelingen met een afgeleid verblijfsrecht bij rechtszekerheid en een effectieve rechtsbescherming. Bij deze zwaarwegende belangen kan gedacht worden aan mogelijke aanspraken op een sterker verblijfsrecht, zoals een verblijfsvergunning EU-langdurig ingezetene, een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd of naturalisatie. Daarnaast is het tijdstip waarop een vreemdeling voldoet aan de vereisten voor een afgeleid verblijfsrecht relevant voor zijn mogelijke aanspraken op sociale voorzieningen, zoals pensioenopbouw, toeslagen en aanspraken op grond van de Participatiewet. De daarbij betrokken bestuursorganen hebben een zelfstandige onderzoeksplicht naar een eventueel afgeleid verblijfsrecht en de gevolgen daarvan voor verstrekkingen. Dit betekent echter niet dat de staatssecretaris niet ook zelf gehouden is om de feitelijke vaststelling van een afgeleid verblijfsrecht zorgvuldig te motiveren. In zoverre komt de Afdeling terug van de uitkomst van de weging van de betrokken belangen in haar eerdere uitspraak van 28 mei 2021, onder 8.4.
    4.2.    De bewijslast voor het bestaan van een afgeleid verblijfsrecht en daarmee ook voor het tijdstip waarop dat verblijfsrecht is ontstaan, ligt in beginsel bij de vreemdeling. De Afdeling wijst daarvoor op het hiervoor onder 2 genoemde arrest Chavez-Vilchez, punten 76-77. Als een vreemdeling stelt dat het afgeleid verblijfsrecht al eerder bestond dan de datum waarop hij een daarmee verband houdende aanvraag indiende, zal hij dat met concrete gegevens aannemelijk moeten maken. De Afdeling verwijst daarvoor naar haar uitspraak van 17 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1821, onder 4.1. Aan de hand van die gegevens moet de staatssecretaris het nodige onderzoek doen om, gelet op alle omstandigheden van het geval, het gestelde verblijfsrecht te beoordelen.
    4.3.    Als een vreemdeling er niet in slaagt om aan de hiervoor genoemde bewijslast te voldoen, mag de staatssecretaris bij de feitelijke vaststelling zoals hiervoor onder 4.1 bedoeld, uitgaan van de datum waarop een vreemdeling te kennen heeft gegeven dat hij een afgeleid verblijfsrecht aan het Unierecht ontleent.
    4.4.    De rechtbank is gelet hierop terecht toegekomen aan de inhoudelijke beoordeling van de afhankelijkheidsverhouding tussen de vreemdeling en zijn stiefzoon. Verder heeft de rechtbank terecht overwogen dat de staatssecretaris de vreemdeling in bezwaar had moeten horen. De staatssecretaris heeft op de zitting bij de Afdeling gesteld dat hij de vreemdeling in bezwaar zou hebben moeten horen, als de vreemdeling belang zou hebben gehad bij de procedure. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1918, is het uitgangspunt dat een vreemdeling wordt gehoord in bezwaar en moet de staatssecretaris terughoudend omgaan met uitzonderingen op zijn hoorplicht. Gelet op alles wat de vreemdeling in bezwaar heeft aangevoerd, en mede gelet op de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 28 mei 2021, onder 3.2, kon de staatssecretaris in dit geval redelijkerwijs niet tot het oordeel komen dat het bezwaar ongegrond was zonder de vreemdeling in de gelegenheid te stellen gehoord te worden over zijn aanvraag.
    4.5.    Hieruit volgt dat de grieven van de staatssecretaris niet slagen.
    Verzoek om prejudiciële vragen
    5.       De vreemdeling heeft verzocht om prejudiciële vragen te stellen over het vaststellen van een ingangsdatum van een afgeleid verblijfsrecht op grond van artikel 20 van het VWEU. Uit de overwegingen 4.1 tot en met 4.3 volgt dat het stellen van prejudiciële vragen niet nodig is, omdat deze vragen niet relevant zijn voor de oplossing van deze zaak. Het hoger beroep is op grond van nationaal recht beoordeeld. Gelet op de arresten van het Hof van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punt 10, en 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799, punt 34, bestaat dan ook geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust. De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden.
    Overschrijding van de redelijke termijn
    7.       De vreemdeling heeft om vergoeding verzocht van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM.
    7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is de redelijke termijn die als uitgangspunt geldt voor de afdoening van bestuurlijke geschillen die bestaan uit een bezwaarfase en twee rechterlijke instanties, uniform bepaald op vier jaar. Daarbij staat voor zowel de bezwaar- en beroepsfase gezamenlijk als voor het hoger beroep een termijn van twee jaar.
    7.2.    De redelijke termijn vangt aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. De staatssecretaris heeft het bezwaarschrift tegen het besluit van 11 december 2019 op 7 januari 2020 ontvangen. De rechtbank heeft vervolgens op 13 april 2021 uitspraak gedaan. Daartegen heeft de staatssecretaris op 3 mei 2021 hoger beroep ingesteld bij de Afdeling. Met deze uitspraak heeft de Afdeling op het hoger beroep beslist. Daarmee heeft de procedure gerekend vanaf het bezwaarschrift ruim vier jaar geduurd en is de redelijke termijn met ruim vijf maanden overschreden. Die overschrijding valt in dit geval geheel toe te rekenen aan de Afdeling. De behandeling van het bezwaar en het beroep was binnen twee jaar afgerond.
    7.3.    Uitgaande van een schadebedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, zal de Afdeling aan de vreemdeling een schadevergoeding van € 500,00 ten laste van de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) toekennen. De Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) moet ook de proceskosten van het verzoek (1 punt met wegingsfactor 0,5) vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.187,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    III.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan de vreemdeling een schadevergoeding van € 500,00 te betalen, te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf de datum van openbaarmaking van deze uitspraak tot aan de dag van de algehele voldoening;
    IV.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 437,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Nouta, griffier.
    w.g. Steendijk
    voorzitter
    w.g. Nouta
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 juni 2024
    922