ECLI:NL:RBMNE:2024:5394, Rechtbank Midden-Nederland, 25-07-2024, UTR 22/5245
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2024-07-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Het college mocht de lasten onder dwangsom opleggen, omdat het weggedeelte een openbare weg is in de zin van de Wegenwet en eiser op dat weggedeelte belijning en parkeerverbodsborden heeft geplaatst. Daarmee heeft eiser de bruikbaarheid dan wel het doelmatig en veilig gebruik van het weggedeelte belemmerd en is er daarnaast sprake van het zonder vergunning veranderen van de aard en breedte van de wegverharding en de wijze van aanleg van een weg. Het beroep is ongegrond.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 22/5245 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 juli 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] B.V., uit [vestigingsplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. W. Leistra),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Ronde Venen (het college), verweerder
      (gemachtigde: mr. F.A.J. Steenbakkers, advocaat).
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde belanghebbende] uit [woonplaats] (gemachtigde: C.A. van Kooten-de Jong).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Exploitatiemaatschappij [bedrijf 1] B.V. ( [bedrijf 1] ) was eigenaar van het perceel aan de [adres 1] in [plaats] (het perceel). Op dit perceel wordt de Jachthaven [naam 1] geëxploiteerd.
    
    
    
      
        [derde belanghebbende] (derde-partij) exploiteert de naastgelegen Jachthaven [naam 2] aan de [adres 2] in [plaats] en heeft het college op 3 augustus 2021 verzocht om handhavend op te treden tegen de inrichting van een weggedeelte van de openbare weg op het perceel als privéparkeerplaats.
    
    
    
      Een toezichthouder van de gemeente De Ronde Venen heeft op 10 augustus 2021 een controle uitgevoerd op het perceel. Tijdens deze controle is geconstateerd dat op het perceel 15 parkeervakken zijn ingericht door middel van aangebrachte witte strepen op het asfalt. Daarnaast is geconstateerd dat er vier borden zijn geplaatst met onder andere de aanduidingen ‘eigen terrein’ en ‘wegsleepregeling’. Met de brief van 7 oktober 2021 heeft het college aan [bedrijf 1] het voornemen kenbaar gemaakt om hiertegen handhavend op te treden. In reactie hierop heeft [bedrijf 1] op 20 oktober 2021 een zienswijze ingediend. 
    
    
    
      Met het primaire besluit van 2 december 2021 heeft het college aan [bedrijf 1] twee lasten onder dwangsom opgelegd. De lasten onder dwangsom houden in dat [bedrijf 1] voor 17 december 2021 de belijning van het passeervak en de bebording die ziet op de parkeervoorziening volledig moet verwijderen en verwijderd moet houden. Als [bedrijf 1] niet binnen deze termijn aan de lasten voldoet, verbeurt zij een dwangsom van € 2.500,- ineens per overtreding.
    
    
    
      
        [bedrijf 1] heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Met het besluit van 22 december 2021 heeft het college de begunstigingstermijn voor het verwijderen van de parkeerverbodsborden tot 1 januari 2022 verlengd. De begunstigingstermijn voor het verwijderen van de belijning op de openbare weg is verlengd tot 15 januari 2022.
    
    
    
      Het college heeft op 9 februari 2022 een invorderingsbeschikking verstuurd aan [bedrijf 1] vanwege het verbeuren van de dwangsom, omdat zij de belijning niet voor de gestelde termijn heeft verwijderd. De parkeerverbodsborden zijn wel voor afloop van de begunstigingstermijn verwijderd. In deze beschikking heeft het college de verbeurde dwangsom van € 2.500,- ingevorderd.
    
    
    
      Met het besluit van 15 september 2022 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van [bedrijf 1] tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      
        [bedrijf 1] is het niet eens met het bestreden besluit en heeft beroep ingesteld. Omdat inmiddels het eigendom van het perceel was overgegaan op [bedrijf 2] B.V. ( [bedrijf 2] ) en Handel- en beleggingsmaatschappij [bedrijf 3] B.V. ( [bedrijf 3] ), is het beroep ook namens deze rechtsopvolgers ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Na het instellen van het beroep is de eigendom van het perceel vervolgens overgegaan op de daaropvolgende rechthebbende, [eiseres] B.V., eiseres. Eiseres heeft de rechtbank bericht dat zij als rechtsopvolger de beroepsprocedure overneemt.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 9 juli 2024 op zitting behandeld. Namens eiseres waren [A] (junior), [B] en [C] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door [gemachtigde 1] , bijgestaan door [gemachtigde 2] . Derde-partij was ook aanwezig, bijgestaan door [gemachtigde 3] als waarnemend gemachtigde.
    
    
    
      Op de zitting heeft eiseres de invorderingsbeschikking van 9 februari 2022 betwist, zodat het beroep van rechtswege mede betrekking heeft op de invorderingsbeschikking.
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    1. De rechtbank beoordeelt de opgelegde lasten onder dwangsom en daarna de invordering van de verbeurde dwangsom. Zij doet dat aan de hand van de door eiseres aangevoerde beroepsgronden.
    
    
    
      
        Ontvankelijkheid van het beroep
      
    
    
    2. Voordat de rechtbank het beroep inhoudelijk kan behandelen, moet worden beoordeeld of aan een aantal formele aspecten is voldaan. In dit verband is van belang of eiseres ontvankelijk is in het beroep. 
    
    3. [A] (junior) heeft ook namens [bedrijf 2] en [bedrijf 3] beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De rechtbank heeft op 7 april 2023 een machtiging opgevraagd waaruit volgt dat [A] bevoegd was om beroep in te stellen namens [bedrijf 2] en [bedrijf 3] . Op 24 april 2023 heeft de gemachtigde de machtigingen opgestuurd. Hieruit volgt dat de bestuurders van [bedrijf 2] en [bedrijf 3] , [D] respectievelijk [B] , [A] mondeling hadden gemachtigd om namens hen beroep in te stellen, hetgeen nu schriftelijk wordt bevestigd. Hiermee is naar het oordeel van de rechtbank vast komen te staan dat [A] gemachtigd was om namens [bedrijf 2] en [bedrijf 3] beroep tegen het bestreden besluit in te stellen. 
    
    4. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat eiseres als de huidige rechtsopvolger ontvankelijk is in het door [bedrijf 2] en [bedrijf 3] ingestelde beroep. Eiseres heeft immers de eigendom van het perceel onder bijzondere titel van haar rechtsvoorgangers verkregen, nu zij het perceel heeft gekocht. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) is het overnemen van door de rechtsvoorganger opgebouwde aanspraken op rechtsbescherming alleen mogelijk in de gevallen, waarin zonder deze overname de rechtsbescherming als gevolg van de rechtsopvolging geheel verloren gaat. Deze situatie doet zich hier voor. Vanwege de zakelijke werking die uitgaat van de in het primaire besluit opgelegde lasten onder dwangsom, heeft dit besluit en de invorderingsbeschikking ook jegens eiseres, als rechtsopvolger, werking. Als eiseres het beroep niet kan overnemen, zou dat betekenen dat de rechtsbescherming ten aanzien van het perceel in het geheel verloren zou gaan nu de vorige eigenaren [bedrijf 2] en [bedrijf 3] geen belanghebbende meer zijn bij het ingestelde beroep. De rechtbank is dus van oordeel dat het al aanhangige en ontvankelijke beroep op naam van eiseres kan worden voortgezet.
    
    5. De rechtbank beoordeelt het beroep hierna dan ook inhoudelijk.
    
    
      
        De lasten onder dwangsom
      
    
    
    
      
        Waar gaat het over? 
      
    
    
    6. Het gaat in deze zaak om de aansluitende strook asfalt waarmee [locatie] wordt verbreed en die eiseres heeft ingericht als privéparkeerplaats. Met de onderstaande tekening en foto wordt dit verduidelijkt, waarbij de letters het volgende aanduiden:
    
      A: [locatie] ;
      B: de aansluitende strook asfalt waarmee de weg wordt verbreed;
      C: de ook van asfalt voorziene aansluiting op het parkeerterrein van Jachthaven [naam 2] .
    
    
    
    7. Zowel A, B als C bevinden zich op het perceel. In deze zaak gaat het alleen om gedeelte B. In de stukken worden door partijen voor dit gedeelte verschillende benamingen gebruikt. Voor de eenduidigheid wordt hierna in deze uitspraak steeds over gedeelte B gesproken. 
    
    
      
        Wat is het toetsingskader?
      
    
    
    8. Het college is bevoegd om handhavend op te treden door middel van het opleggen van een last onder dwangsom als er sprake is van een overtreding, zijnde een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. In dit geval kan het college alleen handhavend optreden tegen het plaatsen van de belijning en de parkeerverbodsborden op gedeelte B, als dat gedeelte een openbare weg is. Om de vraag te beantwoorden of het college de lasten onder dwangsom mocht opleggen, moet de rechtbank daarom beoordelen of gedeelte B ook tot de openbare weg behoort.
    
    
      
        Is er sprake van een overtreding?
      
    
    
    9. Het college stelt zich primair op het standpunt dat [locatie] inclusief gedeelte B op de wegenlegger staat en daarom op grond van artikel 49 van de Wegenwet een openbare weg is. Eiseres heeft volgens het college niet kunnen aantonen dat gedeelte B gedurende 30 achtereenvolgende jaren niet voor een ieder toegankelijk is geweest. Het subsidiaire standpunt van het college houdt in dat gedeelte B gedurende meer dan 10 jaar voor een ieder toegankelijk is geweest én onderhouden is door de gemeente. Hiermee is volgens het college voldoende aangetoond dat [locatie] inclusief gedeelte B ook op grond van artikel 4, eerste lid, onder I en II, van de Wegenwet openbaar is. Door het plaatsen van de belijning en parkeerverbodsborden op gedeelte B handelt eiseres in strijd met artikel 3.1.1, eerste lid, onder a, en artikel 3.1.2, eerste lid, van de Verordening Fysieke Leefomgeving De Ronde Venen (de Verordening). 
    
    10. Derde-partij sluit zich in haar schriftelijke reactie aan bij de standpunten van het college.
    
    11. Eiseres betwist dat gedeelte B een openbare weg is in de zin van de Wegenwet, zodat er geen grond is om de lasten onder dwangsom op te leggen. Volgens eiseres neemt het college ten onrechte aan dat gedeelte B op de wegenlegger zou staan. Daarmee samenhangend stelt het college ook ten onrechte dat eiseres zou moeten aantonen dat na de vaststelling van de wegenlegger gedeelte B gedurende 30 achtereenvolgende jaren niet voor een ieder toegankelijk is geweest. Omdat gedeelte B niet op de wegenlegger staat, ligt de bewijslast bij het college om de openbaarheid aan te tonen. Het college heeft dat niet gedaan. 
    
    12. De rechtbank volgt het primaire standpunt van het college dat [locatie] inclusief gedeelte B op de wegenlegger staat en daarom openbaar is. Het subsidiaire standpunt behoeft - gelet op wat hierna wordt overwogen - daarom geen bespreking. 
    De rechtbank legt hierna uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen. 
    
    13. Het college heeft gesteld dat uit de overgelegde wegenlegger, die in 1934 is vastgesteld en laatstelijk is gewijzigd in 1968, blijkt dat deze mede betrekking heeft op [locatie] , aangeduid met nummer [nummer] . Uit de wegenlegger uit 1968 volgt dat ter hoogte van [locatie] is voorzien in 15 uitwijkmogelijkheden met vermelding van de soort verharding. Onder de kolom ‘aanmerkingen’ in de wegenlegger is opgenomen dat [locatie] op plekken 6,5 meter breed is, waaruit kan worden afgeleid dat die uitwijkmogelijkheden, waaronder volgens het college gedeelte B ook valt, onderdeel uitmaken van [locatie] . [locatie] is immers zonder de uitwijkmogelijkheden maar (ongeveer) 3 meter breed. Daar komt bij dat in de wegenlegger is opgenomen dat er geen beperkingen gelden voor het gebruik van [locatie] . Het college heeft verder gewezen op de overgelegde luchtfoto’s uit 1956, 1967, 1984, 1990 en 1995. Op de zitting heeft het college aan de hand van de originele luchtfoto’s toegelicht dat op de foto uit 1956 al is te zien waar de uitstulping van gedeelte B ter hoogte van het perceel begint. Weliswaar is die uitstulping daarop minder goed zichtbaar dan op de luchtfoto uit 1981, maar dat komt volgens het college doordat de foto van bovenaf op de kruin van de daar aanwezige bomen is genomen die op dat gedeelte over de weg hangt. Ook op de luchtfoto uit 1967 zijn de contouren van de uitstulping van gedeelte B te zien. 
    
    14. Gelet op deze stukken en de daarop gegeven toelichting van het college, is voor de rechtbank voldoende vast komen te staan dat gedeelte B één van de in de wegenlegger uit 1968 genoemde uitwijkmogelijkheden betreft. Naar het oordeel van de rechtbank rechtvaardigt deze aanduiding in de wegenlegger het vermoeden dat gedeelte B toen al heeft bestaan en dus tot de openbare weg van [locatie] behoort. Eiseres betwist dit en stelt dat gedeelte B later is ontstaan, maar zij heeft geen bewijs overgelegd op grond waarvan geoordeeld zou moeten worden dat die vermelding op de wegenlegger onjuist is. De in het bezwaarschrift opgenomen foto uit 1975, waarop volgens eiseres geen verharding ter plaatse van het perceel is te zien, is daarvoor onvoldoende. 
    
    15. De rechtbank overweegt verder dat een weg die op de wegenlegger voorkomt in beginsel wordt aangemerkt als openbaar, tenzij bewezen wordt dat de weg heeft opgehouden openbaar te zijn. Hieruit volgt dat het aan eiseres is om aannemelijk te maken dat gedeelte B gedurende 30 achtereenvolgende jaren niet voor een ieder toegankelijk is geweest of wanneer gedeelte B door het bevoegd gezag aan het openbaar verkeer is onttrokken. Eiseres is daar naar het oordeel van de rechtbank niet in geslaagd. De rechtbank overweegt daartoe het volgende. 
    16. Eiseres wijst in dit verband erop dat op gedeelte B sinds de jaren ’70 diverse keren belijningen zijn aangebracht om de afscheiding van dit gedeelte met de openbare weg [locatie] te markeren. Daarbij wijst eiseres op de in het bezwaarschrift opgenomen foto uit medio 1999, waarop een gestippelde belijning is te zien. Ook zijn er diverse keren bordjes met de tekst ‘eigen terrein’ op gedeelte B geplaatst. Eiseres verwijst hiervoor naar de in bezwaar overgelegde verklaringen van twee havenmeesters die in de periode van 1974 tot 1984 op de jachthaven van eiseres hebben gewoond en gewerkt en daarna tot 2004 met enige regelmaat op de jachthaven aanwezig waren. Verder stelt eiseres dat uit de in het bezwaarschrift opgenomen luchtfoto’s uit juni 2006 en mei 2008 blijkt dat er auto’s parkeerden op gedeelte B. Eiseres voert verder aan dat uit de ingebrachte verleende aanleg- en bouwvergunningen aan de vorige eigenaar [bedrijf 1] blijkt dat de gemeente de aanleg van een parkeerstrook heeft vergund en ook verplicht heeft gesteld. Op de situatietekening zijn de parkeervakken ook ingetekend. Hieruit kan volgens eiseres worden afgeleid dat de gemeente er zelf ook vanuit ging dat gedeelte B geen openbare weg is. 
    
    17. De rechtbank is van oordeel dat eiseres met deze omstandigheden niet heeft aangetoond dat gedeelte B - ondanks de vermelding op de wegenlegger - heeft opgehouden openbaar te zijn. Eiseres heeft geen, althans geen overtuigende, bewijsstukken overgelegd op basis waarvan aannemelijk is gemaakt dat gedeelte B voor een periode van 30 achtereenvolgende jaren door feitelijke belemmeringen voor het publiek gesloten is geweest dan wel dat de toegang hiertoe is ontzegd. Dat de vorige eigenaar borden en belijning heeft geplaatst, maakt niet dat gedeelte B feitelijk niet langer toegankelijk was. Daarmee heeft zij immers alleen de wens kenbaar gemaakt dat zij gedeelte B niet langer als openbaar wenste aan te merken. Dergelijke borden en belijning kunnen namelijk niet bewerkstelligen dat een weg die eenmaal openbaar is geworden zijn openbare karakter verliest. Een weg is op grond van artikel 7 van de Wegenwet niet meer voor een ieder toegankelijk, als zodanige voorzieningen zijn getroffen dat de weg als feitelijk afgesloten moet worden aangemerkt. Dit betekent dus ook dat met de gestelde omstandigheid dat in het verleden auto’s feitelijk parkeerden op gedeelte B, niet is bewezen dat gedeelte B voor een ieder dertig jaar lang onafgebroken feitelijk ontoegankelijk is geweest. 
    
    18. Verder is de rechtbank niet gebleken dat gedeelte B aan de openbaarheid is onttrokken, omdat een besluit daartoe van het bevoegde gezag niet is genomen. De door eiseres overgelegde stukken over de verleende vergunningen kunnen niet als zodanig gelden, omdat daaruit niet kan worden afgeleid dat daarmee ook is besloten tot onttrekking van gedeelte B aan de openbaarheid.
    
    19. Hieruit volgt dat gedeelte B een openbare weg is in de zin van de Wegenwet. Doordat eiseres op dit gedeelte belijning heeft aangebracht en parkeerverbodsborden heeft geplaatst, heeft eiseres de bruikbaarheid dan wel het doelmatig en veilig gebruik daarvan belemmerd. Daarnaast is er sprake van het zonder vergunning veranderen van de aard en breedte van de wegverharding en de wijze van aanleg van een weg. Daarmee overtreedt eiseres het bepaalde in de artikelen 3.1.1, eerste lid, onder a, en 3.1.2, eerste lid, van de Verordening. Het college was daarom bevoegd om hiertegen handhavend op te treden. 
    
    
      
        Is er sprake van bijzondere omstandigheden?
      
    
    
    20. Het college is in beginsel verplicht om handhavend op te treden. Dat is alleen anders als er omstandigheden zijn die maken dat van handhaving moet worden afgezien. Dit kan zich voordoen als de overtreding kan worden gelegaliseerd. Ook kan het zijn dat handhaving onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    
    21. De rechtbank oordeelt dat er geen sprake is van concreet zicht op legalisatie, alleen al omdat het college - gelet op de verkeersveiligheid en goede doorstroming van het wegverkeer - niet bereid is om medewerking te verlenen. Het enkele feit dat het college die bereidheid niet heeft, is voldoende voor het oordeel dat er geen concreet zicht op legalisatie bestaat.
    
    22. Verder heeft eiseres geen overige bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan het college had moeten afzien van handhaving. De rechtbank is verder niet gebleken dat het handhavend optreden en de hoogte van de dwangsom onevenredig zijn. Het college mocht daarom tot handhaving overgaan.
    
    
      
        De invorderingsbeschikking 
      
    
    
    23. Volgens vaste rechtspraak moet bij een besluit over invordering van een verbeurde
    dwangsom aan het belang van die invordering veel gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    
    24. Niet in geschil is dat na afloop van de begunstigingstermijn niet aan één van de lasten onder dwangsom is voldaan, namelijk het verwijderen van de belijning, zodat het college bevoegd was tot invordering van de verbeurde dwangsom over te gaan. Eiseres heeft geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan het college van invordering behoorde af te zien. 
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      25.	De rechtbank concludeert dat het college terecht aan eiseres de lasten onder dwangsom heeft opgelegd en tot invordering van de verbeurde dwangsom mocht overgaan. Het beroep is ongegrond. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stijnen, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Azmi, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 25 juli 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden, maar in deze zaak geldt nog de oude Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) met de onderliggende regelingen omdat de bestuurlijke sanctie vóór 1 januari 2024 is opgelegd. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.23 van de Invoeringswet Omgevingswet.
  
  
     Dit volgt uit artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 16 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:495.
  
  
     Op grond van artikel 5.18 van de Wabo. 
  
  
     Zoals bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de Wegenwet.
  
  
     Artikel 49 van de Wegenwet in samenhang met artikel 7 van de Wegenwet. 
  
  
     De rechtbank verwijst naar de conclusie van de Advocaat-Generaal bij het arrest van de Hoge Raad van 23 april 2004, ECLI:NL:PHR:2004:AN9692 r.o. 3.8 en de aldaar door hem aangehaalde literatuur.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:614, r.o. 10.1.