ECLI:NL:RBOBR:2022:901, Rechtbank Oost-Brabant, 28-02-2022, SHE 21/981
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2022-02-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Intrekking subsidie op grond van artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder c van de Awb. Project gestart voorafgaand aan indiening subsidieaanvraag, waardoor stimulerend effect als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Algemene groepsvrijstellingsverordening ontbreekt. Gedragingen één van de partners in het samenwerkingsverband raken de gehele subsidie en de uitvoering van het project als geheel.

RECHTBANK OOST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SHE 21/981
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 februari 2022 in de zaak tussen
    
    
      [eiseres] , te [plaatsnaam] , eiseres
    (gemachtigde: mr. P.J.M. Boomaars),
    
    
      en
    
    
    het college van Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant, het college
    (gemachtigde: mr. P.M.C. van Driel).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 7 juli 2020 (het primaire besluit) heeft het college de aan eiseres verleende subsidie ingetrokken. De subsidie was verleend op grond van de Regeling van Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Brabant houdende het verstrekken van subsidie in het kader van de uitvoering van het derde Plattelandsontwikkelingsprogramma voor Nederland 2014-2020 (Subsidieregeling plattelandsontwikkelingsprogramma 3 Noord-Brabant 2014-2020, hierna: de subsidieregeling).
    
    
    
      Bij besluit van 12 maart 2020 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Eiseres heeft aanvullende beroepschriften ingediend. 
    
    
    
      Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 16 december 2021. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar eigenaar R.W.M. van de Zanden, die werd bijgestaan door de gemachtigde van eiseres. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak en maakt hiervan onderdeel uit.
    
    
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    2. Op 23 januari 2018 heeft eiseres bij het college een subsidie op grond van artikel 2.3.3 van de subsidieregeling aangevraagd voor het project ‘op weg naar een duurzame aardbeienplantenteelt’ (het project). Eiseres voert dit project uit in een samenwerkingsverband met [bedrijf] . Eiseres is penvoerder van het project. 
    
    
      Bij besluit van 7 maart 2019 heeft het college aan eiseres op grond van de subsidieregeling  een eenmalige subsidie verleend van maximaal € 324.917,79. In dit besluit is onder meer vermeld dat verplichtingen, die voor 23 januari 2028 zijn aangegaan, niet subsidiabel zijn.  
    
    
    
      In januari 2020 heeft een inspecteur van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) in verband met de verleende subsidie een controle-onderzoek gedaan in de administratie van eiseres en van [bedrijf] . In het kader van dat onderzoek heeft de inspecteur ook een bezoek gebracht aan het bedrijf van [bedrijf] en van haar zakenpartner [bedrijf] . In een op 30 januari 2020 gedateerd controlerapport heeft de inspecteur van de NVWA verslag gedaan van de bevindingen.    
    
    
    
    
      
        Het standpunt van het college bij het bestreden besluit
      
    
    
    3. Gelet op de bevindingen in het controlerapport van de NVWA heeft het college bij het primaire besluit gesteld dat voorafgaand aan het indienen van de subsidieaanvraag op 23 januari 2018 al activiteiten voor het project zijn uitgevoerd. In artikel 1.4, aanhef en onder c van de Subsidieregeling is echter bepaald dat de subsidie wordt geweigerd als met de uitvoering van de activiteit is gestart, voordat de aanvraag om subsidie is ingediend. Uit de toelichting op dit artikel blijkt dat subsidies een stimulerend effect moeten hebben. Omdat al voordat de subsidieaanvraag is ingediend activiteiten voor het project zijn gestart, is er volgens het college geen stimulerend effect uitgegaan van de subsidie en moet de subsidie worden geweigerd.  
    
    4. In het bestreden besluit heeft het college het bij het primaire besluit ingenomen standpunt gehandhaafd en de aan eiseres verleende subsidie met terugwerkende kracht, tot en met het tijdstip waarop de subsidie is verleend, op grond van artikel 1.4, aanhef en onder c van de subsidieregeling en artikel 4:48, eerste lid onder c van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingetrokken. 
    
      Voor de motivering van het bestreden besluit verwijst het college naar de volgende overwegingen uit het advies van de hoor- en adviescommissie:
      
        “(…)
      
      
        De commissie stelt vast dat uw college de subsidie heeft ingetrokken omdat bezwaarmaakster onjuiste gegevens heft verstrekt en de verstrekking van de juiste gegevens tot een andere beschikking zou hebben geleid. Uit controles uitgevoerd door de NVWA is uw college gebleken dat er projectactiviteiten zijn  uitgevoerd voorafgaand aan het indienen van de subsidieaanvraag op 23 januari 2018. Uw college stelt dat de aanvraag om subsidie op grond van artikel 1.4, aanhef en onder c, van de Subsidieregeling had moeten worden geweigerd. 
      
    
    
    
      
        Vast staat dat voorafgaand aan het indienen van de subsidieaanvraag op 23 januari 2018, op 4 december 2017 door [bedrijf] aan [bedrijf] een opdrachtbevestiging is verzonden voor de aankoop van materialen ten behoeve van de ontwikkeling van het nieuwe innovatieve teeltgotensysteem van bezwaarmaakster. [bedrijf] is medeaanvrager bij het project. Bezwaarmaakster en [bedrijf] hebben hiertoe een samenwerkingsovereenkomst afgesloten, die is ondertekend op respectievelijk 11 en 19 januari 2018. 
      
    
    
    
      
        Op de opdrachtbevestiging aan [bedrijf] staat bij referentie vermeld “ [bedrijf] ”. De commissie constateert dat op de opdrachtbevestiging staat dat de materialen moeten worden geleverd bij “DAP, [bedrijf] , [adres] .”
      
    
    
    
      
        
          [bedrijf] heeft conform -ongetekende- opdrachtbevestiging een tweetal facturen gestuurd aan [bedrijf] op respectievelijk 11 januari 2018 en 18 januari 2018. Ook op de facturen staat als referentie “ [bedrijf] ”. De commissie stelt vast dat [bedrijf] en [bedrijf] hebben gehandeld overeenkomstig de opdrachtbevestiging. Daarmee hebben zij uitvoering gegeven aan de tussen hen gesloten overeenkomst en derhalve heeft aanvaarding van het gedane aanbod plaatsgevonden. De commissie stelt vast dat [bedrijf] in haar hoedanigheid als medeaanvrager van de subsidie vóór de datum van de aanvraag is gestart met activiteiten waarvoor de subsidie is aangevraagd. De commissie is van oordeel dat de handelingen die hebben plaatsgevonden vóór het indienen van de aanvraag om subsidie verder gaan dan enkel voorbereidingshandelingen. Bezwaarmaakster is als subsidieontvanger, tevens penvoerder, verantwoordelijk voor het handelen van haar partner [bedrijf] . De commissie ziet in hetgeen bezwaarmaakster aanvoert geen reden om tot een ander oordeel te komen. 
      
    
    
    
      
        De commissie is alles overziende van oordeel dat, gelet op de stukken en het verhandelde ter hoorzitting, voldoende is komen vast te staan dat met het project is gestart voorafgaand aan het indienen van de subsidieaanvraag. Daarvan uitgaande dient op basis van de feiten en omstandigheden van dit concrete geval dan ook te worden geoordeeld dat een stimulerend effect van de subsidie ontbreekt. Dit betekent dat niet voldaan is aan de voorwaarden om de Algemene Groepsvrijstellingverordening te mogen toepassen, zodat mogelijk sprake is van ongeoorloofde staatssteun bij het verlenen van de subsidie. Gelet op dit oordeel komt het college de bevoegdheid toe om ingevolge artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder c van de Awb tot intrekking over te gaan. De commissie is van oordeel dat uw college op goede gronden tot intrekking en terugvordering van de subsidie is overgegaan en acht de bezwaren ongegrond.
      
    
    
    
      
        Dat, naar bezwaarmaakster in bezwaar stelt, zij een aanzienlijk bedrag misloopt, doet aan het voorgaande niet af. In hetgeen bezwaarmaakster heeft gesteld ziet de commissie geen grond om te oordelen dat het besluit in strijd met het beginsel van evenredigheid genomen zou zijn. De commissie adviseert uw college het bezwaar ongegrond te verklaren.”
      
    
    
    
    
      
        De beoordeling door de rechtbank
      
    
    
    5. In geding is de vraag of het college bij het bestreden besluit op grond van artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder c van de Awb bevoegd was om de aan eiseres verleende subsidie in te trekken en zo ja, of het college in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van die bevoegdheid. Daarbij stelt de rechtbank voorop dat het besluit tot intrekking van een subsidie een belastend besluit is en dat het in dit geval daarom aan het college is om aannemelijk te maken dat eiseres onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid. De rechtbank oordeelt dat het college hierin is geslaagd en overweegt daarbij als volgt. 
    
    6. In beroep heeft het college eiseres gevolgd in haar stelling dat zij als penvoerder van het project niet verantwoordelijk kan worden gehouden voor het handelen van [bedrijf] . Het college heeft echter terecht gesteld dat dit niet betekent dat de aan eiseres verleende subsidie niet kan worden ingetrokken. De omstandigheid dat het project is uitgevoerd door het samenwerkingsverband tussen eiseres en [bedrijf] betekent immers dat zij als begunstigden gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van het project en dat ieder van hen daarop kan worden aangesproken. Indien door gedragingen van één van de partners in het samenwerkingsverband het stimulerend effect van de subsidie ontbreekt, dan raakt dit de gehele subsidie en de uitvoering van het project als geheel. Daarbij heeft het college ook van belang kunnen vinden dat eiseres een coördinerende rol had als schakel tussen het samenwerkingsverband met het college als subsidieverlener. De stelling dat eiseres en [bedrijf] ieder zelfstandig een subsidieaanvraag hebben ingediend, die het college afzonderlijk heeft beoordeeld, kan er niet aan afdoen dat zij in een samenwerkingsverband hebben gehandeld.
    De beroepsgrond slaagt niet.  
    
    7. Gelet op de in het controlerapport vermelde bevindingen stelt het college vast dat [bedrijf] voorafgaand aan de subsidieaanvraag van 23 januari 2018 al juridisch bindende afspraken heeft gemaakt met [bedrijf] . Daarbij verwijst het college naar een op 4 december 2017 gedateerde opdrachtbevestiging van [bedrijf] aan [bedrijf] , die ziet op de aankoop van materialen met het oog op de ontwikkeling van een innovatief teeltsysteem. 
    
    8. De rechtbank oordeelt dat het college heeft kunnen aannemen dat de opdrachtbevestiging van 4 december 2017, waarop is vermeld dat op 8 oktober 2017 een offerte is gevraagd, heeft geleid tot een overeenkomst tussen [bedrijf] en [bedrijf] en dat [bedrijf] daarmee een aanbod van [bedrijf] juridisch bindend heeft aanvaard. Aan dit oordeel kan niet afdoen dat de opdrachtbevestiging niet is getekend, reeds omdat de commercieel directeur van [bedrijf] heeft verklaard dat het vaker voorkomt dat een opdrachtbevestiging niet wordt ondertekend bij een afnemer met wie veel zaken wordt gedaan en dat mag worden aangenomen dat het akkoord van de opdrachtgever is ontvangen als de eerste factuur is opgemaakt. Aan de veronderstelling dat eiseres en [bedrijf] al voor 4 december 2017 hebben samengewerkt en afspraken hebben gemaakt over de uitvoering van het project draagt ook bij dat op de opdrachtbevestiging van 4 december 2017 en de daarna door [bedrijf] aan [bedrijf] gestuurde facturen van 11 en 18 januari 2018 (die zijn betaald op 9 en 15 februari 2018), ook de naam van eiseres als referentie is vermeld. De omstandigheid dat eiseres en [bedrijf] de samenwerkingsovereenkomst formeel pas op 24 januari 2018 hebben ondertekend en dat in februari 2018 is gestart met een proefopstelling, neemt niet weg dat voldoende gebleken is dat zij feitelijk al eerder, en al voor het indienen van de subsidieaanvraag, samenwerkten en activiteiten verrichtten in het kader van het project. Dit oordeel wordt evenmin aangetast door de omstandigheid dat [bedrijf] voor het project benodigde materialen tussen 6 maart 2018 en 14 mei 2018 heeft geleverd. Het college heeft gelet op de bevindingen van de NVWA de stelling van eiseres dat [bedrijf] op eigen initiatief en buiten het samenwerkingsverband om heeft gehandeld ongeloofwaardig kunnen vinden. 
    
    9. Omdat eiseres op de facturen als referentie is vermeld en de op de opdrachtbevestiging genoemde materialen, gelet op de beschikbare pakbon, overeenkomstig de opdrachtbevestiging daadwerkelijk zijn geleverd aan eiseres, is de stelling dat de opdrachtbevestiging ziet op standaardmaterialen die niet specifiek bestemd zijn voor het project niet aannemelijk, ook niet omdat Vos heeft verklaard dat de geleverde materialen niet in haar standaard assortiment zitten. 
    
    10. De rechtbank concludeert dat met de uitvoering van aan het project verbonden activiteiten is gestart voordat de subsidieaanvraag is ingediend en dat eiseres zich daarom niet gehouden heeft aan de verplichting van artikel 1.4, aanhef en onder c van de subsidieregeling. De stelling van eiseres dat in de subsidieregeling de betekenis van  ‘gestart’ niet is gedefinieerd kan niet slagen omdat die betekenis kan worden afgeleid uit de definitie van de ‘aanvang van de werkzaamheden’, die is vermeld in artikel 2, onder 23, van de Algemene groepsvrijstellingsverordening. Het college heeft kunnen aannemen dat de opdrachtbevestiging van 4 december 2017 een juridisch bindende overeenkomst is, die kan worden aangemerkt als een eerste voor het project relevante activiteit, waarmee de werkzaamheden zijn aangevangen.  Hieruit volgt dat eiseres bij de subsidieaanvraag op 23 januari 2018 onjuiste gegevens heeft verstrekt. Het college zou die aanvraag met de juiste gegevens immers hebben afgewezen omdat niet is voldaan aan het stimulerende effect, zoals voorgeschreven in artikel 6 van de Algemene groepsvrijstellingsverordening. 
    Het college was daarom gelet op het bepaalde in artikel 4:48, eerste lid, onder c, van de Awb bevoegd om de subsidie in te trekken. 
    
    11. Omdat niet is voldaan aan het vereiste van stimulerend effect als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Algemene groepsvrijstellingsverordening, was het college op grond van artikel 1.4 aanhef en onder c van de Subsidieregeling gehouden om subsidie te weigeren.
    Indien het college de verleende subsidie niet zou intrekken, zou zij handelen in strijd met artikel 107, eerste lid van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en zou sprake zijn van ongeoorloofde staatssteun. Ook overigens oordeelt de rechtbank dat niet gebleken is dat de gevolgen van de intrekking voor eiseres onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen en dat het college in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van haar bevoegdheid. De beroepsgrond dat het college ongemotiveerd heeft gekozen voor intrekking van de subsidie en had kunnen kiezen voor een minder verstrekkende maatregel, slaagt niet. 
    
    
      
        Conclusie
      
    
    
    12. Het beroep is ongegrond. 
    
    13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.M.H. de Koning, rechter, in aanwezigheid van R.G.B.M Spapens, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 28 februari 2022.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier											rechter		
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
    
  
  
    Wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      “Artikel 4:48
    
    1. Zolang de subsidie niet is vastgesteld kan het bestuursorgaan de subsidieverlening intrekken of ten nadele van de subsidieontvanger wijzigen, indien:
    	(…)
    de subsidieontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid (…)”
    
    
    
      
        Regeling van Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Brabant houdende het verstrekken van subsidie in het kader van de uitvoering van het derde Plattelandsontwikkelingsprogramma voor Nederland 2014-2020 (Subsidieregeling plattelandsontwikkelingsprogramma 3 Noord-Brabant 2014-2020)
      
    
    
    
      “Artikel 1.3 Samenwerkingsverbanden
    
    
      
        Indien in deze regeling is bepaald dat een subsidie kan worden verstrekt aan een samenwerkingsverband, komen slechts voor subsidie in aanmerking, samenwerkingsverbanden:
      
      
        waarvan de deelnemers natuurlijke of rechtspersonen zijn, ieder met een andere eigenaar en niet in eigendom van een deelnemende natuurlijke persoon;
      
      
        die bestaan uit ten minste twee partijen;
      
      
        die voldoen aan de concurrentieregels als bedoeld in de artikelen 206 tot en met 210 van Verordening (EU) nr. 1308/2013 van het Europees Parlement en de Raad.
      
      
        Indien een aanvraag namens de deelnemers van een samenwerkingsverband wordt ingediend:
      
    
    a. bevat de aanvraag om subsidie gegevens waaruit blijkt dat:
    
      i. de penvoerder is aangewezen door de deelnemende partijen aan het samenwerkingsverband om de aanvraag om subsidie in te dienen;
      ii. bezit de penvoerder rechtspersoonlijkheid;
    
    
       draagt het project de instemming van alle deelnemers van het samenwerkingsverband door middel van het overleggen van een samenwerkingsovereenkomst;
       bevat de aanvraag om subsidie de verdeling van de verantwoordelijkheden, bevoegdheden en financiële verplichtingen betreffende de baten en lasten van de deelnemende partijen.”
    
    
    
      “Artikel 1.4 Weigeringsgronden algemeen
      Onverminderd artikel 8 van de Algemene subsidieverordening Noord-Brabant wordt de subsidie in ieder geval geweigerd indien:
      (…)
    
    met de uitvoering van de activiteit, niet zijnde de uitvoering van de voorbereidingshandelingen voor de uitvoering van de activiteit, is gestart voordat de aanvraag om subsidie is ingediend (…)”
    
    
    
    
      
        Verordening (EU) Nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard (de Algemene groepsvrijstellingsverordening)
      
    
    
    
      “Artikel 2 
      Definities 
      Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
      (…)
    
    23. aanvang van de werkzaamheden”: hetzij de aanvang van de bouwwerkzaamheden met betrekking tot de investering, hetzij de eerste, juridisch bindende toezegging om uitrusting te bestellen, hetzij een andere toezegging die de investering onomkeerbaar maakt. De aankoop van gronden en voorbereidende werkzaamheden zoals het verkrijgen van vergunningen en de uitvoering van voorbereidende haalbaarheidsstudies worden niet als aanvang van de werkzaamheden beschouwd. Bij overnames is de aanvang van de werkzaamheden het tijdstip van de verwerving van de activa die rechtstreeks met de overgenomen vestiging verband houden;
    (…)”
    
    
      “Artikel 6
    
    1. Deze verordening is slechts van toepassing op steun die een stimulerend effect heeft. 
    2. Steun wordt geacht een stimulerend effect te hebben wanneer de begunstigde ervan, voordat de werkzaamheden aan het project of de activiteit aanvangen, bij de betrokken lidstaat een schriftelijke steunaanvraag heeft ingediend. De steunaanvraag bevat ten minste de volgende gegevens:
    (…)”
    
    
    
      
        Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, Rome, 25-03-1957
      
    
    
    
      “Artikel 107
      (oud artikel 87 VEG)
    
    1. Behoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt (…)”
    
    
      “Artikel 108
      (oud artikel 88 VEG)
    
    2. Indien de Commissie, na de belanghebbenden te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken, vaststelt dat een steunmaatregel door een staat of met staatsmiddelen bekostigd, volgens artikel 107 niet verenigbaar is met de interne markt of dat van deze steunmaatregel misbruik wordt gemaakt, bepaalt zij dat de betrokken staat die steunmaatregel moet opheffen of wijzigen binnen de door haar vast te stellen termijn (…).”
    
  
  
     Zie de uitspraak van het Hof van Justitie van 5 maart 2019 ECLI:EU:C:2019:172 (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=ecli:ECLI%3AEU%3AC%3A2019%3A172)(rechtsoverweging 93)