ECLI:NL:RVS:2024:3584, Raad van State, 04-09-2024, 202204677/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-09-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 maart 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Voorschoten aan [vergunninghouder] omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een bijbehorend bouwwerk, zijnde garage, overkapt terras en berging, achter [locatie] in Voorschoten. [vergunninghouder] heeft in 2014 zonder omgevingsvergunning een gebouw gerealiseerd achter in de tuin bij zijn woning aan de [locatie] in Voorschoten. Dit is een bijbehorend bouwwerk bij zijn woning, dat bestaat uit drie met elkaar verbonden onderdelen: een garage, een overkapt terras en een berging. Het geheel heeft een gezamenlijke achterwand van zo'n 10,8 m en een gezamenlijke overkapping die bij de garage ongeveer 5,95 m, en bij het terras en de berging ongeveer 4,6 m diep is. Het gebouw heeft een goothoogte van zo'n 2,20 m, een nokhoogte van zo'n 4,57 m en een totale oppervlakte van ongeveer 54 m2. In 2018 heeft [wederpartij] het college verzocht om handhavend op te treden tegen het gebouw. Het college heeft een handhavingstraject ingezet. Dat heeft ertoe geleid dat [vergunninghouder] op 8 februari 2019 alsnog omgevingsvergunning heeft gevraagd om het gebouw te legaliseren.

202204677/1/R3.
    Datum uitspraak: 4 september 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Voorschoten,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 23 juni 2022 in zaak nr. 19/7215 in het geding tussen:
    [wederpartij], wonend in Voorschoten
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 maart 2019 heeft het college aan [vergunninghouder] omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een bijbehorend bouwwerk, zijnde garage, overkapt terras en berging, achter [locatie] in Voorschoten.
    Bij besluit van 3 oktober 2019 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 23 juni 2022 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 3 oktober 2019 vernietigd, en het besluit van 29 maart 2019 herroepen.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op 7 augustus 2024 op zitting behandeld, waar het college, vertegenwoordigd door mr. N.A. Dijkstra, en [wederpartij], bijgestaan door mr. L. Roumen, advocaat in Leidschendam-Voorburg, en vergezeld door [persoon], zijn verschenen. Verder is via een videoverbinding [vergunninghouder], bijgestaan door mr. I.C. van der Wiel, advocaat in Den Haag, op de zitting als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 8 februari 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [vergunninghouder] heeft in 2014 zonder omgevingsvergunning een gebouw gerealiseerd achter in de tuin bij zijn woning aan de [locatie] in Voorschoten. Dit is een bijbehorend bouwwerk bij zijn woning, dat bestaat uit drie met elkaar verbonden onderdelen: een garage, een overkapt terras en een berging (hierna te noemen: het gebouw). Het geheel heeft een gezamenlijke achterwand van zo'n 10,8 m en een gezamenlijke overkapping die bij de garage ongeveer 5,95 m, en bij het terras en de berging ongeveer 4,6 m diep is. Het gebouw heeft een goothoogte van zo'n 2,20 m, een nokhoogte van zo'n 4,57 m en een totale oppervlakte van ongeveer 54 m2.
    In 2018 heeft [wederpartij] het college verzocht om handhavend op te treden tegen het gebouw. Het college heeft een handhavingstraject ingezet. Dat heeft ertoe geleid dat [vergunninghouder] op 8 februari 2019 alsnog omgevingsvergunning heeft gevraagd om het gebouw te legaliseren. Voor het gebouw is een omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening nodig, want het gebouw in in strijd met de bouwregels van het geldende bestemmingsplan "De Gouden Leeuw e.o.". Dit omdat het dieper is dan 3 m en de oppervlakte groter is dan 30 m2. Bovendien overschrijdt de gezamenlijke oppervlakte van aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen het in de planregels toegestane maximum van 70 m2.
    3.       Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder 2o, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Het college heeft daaraan, kort weergegeven, in het besluit op bezwaar van 3 oktober 2019 ten grondslag gelegd dat de "Beleidsregels Kruimelgevallen Voorschoten 2015" (hierna: de Beleidsregels) hier niet gelden, omdat het gaat om een locatie die buiten de bebouwde kom ligt. De Beleidsregels bieden volgens hem echter wel een handvat voor de beoordeling van de aanvraag, gezien de aard van de omgeving en de ligging van het gebouw. De Beleidsregels staan in dit geval een totale oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken op het zij- en achtererf van 90,7 m2 toe. De totale oppervlakte komt volgens het college in dit geval uit op 106 m2, oftewel 15,3 m2 meer. Te meer nu het gebouw feitelijk bestaat uit twee gebouwen die door een overkapping worden verbonden, en de gebouwen afzonderlijk van elkaar in overeenstemming met het bestemmingsplan zouden zijn, acht het college het niet redelijk om de gevraagde omgevingsvergunning vanwege dit verschil te weigeren. Wat betreft de ligging in beschermd stads- en dorpsgezicht is er volgens het college op de locatie van het gebouw geen sprake van te beschermen waarden die worden aangetast. Verder ziet het college wat betreft bezonning en privacy geen gevolgen van betekenis voor [wederpartij]. Tot slot zijn er volgens het college geen privaatrechtelijke belemmeringen om de omgevingsvergunning te verlenen.
    4.       De rechtbank heeft het beroep van [wederpartij] tegen het besluit op bezwaar gegrond verklaard. Volgens de rechtbank heeft het college ten onrechte aangenomen dat de locatie van het gebouw buiten de bebouwde kom ligt. Verder is volgens de rechtbank geen sprake van zodanig bijzondere omstandigheden dat het gerechtvaardigd is om het gebouw in afwijking van de Beleidsregels toe te staan. Dit betekent volgens de rechtbank dat het college alleen met toepassing van 2.12, eerste lid, aanhef en onder 3o, van de Wabo omgevingsvergunning zou kunnen verlenen, waartoe de uitgebreide voorbereidingsprocedure moet worden gevolgd. De rechtbank heeft daarom het besluit op bezwaar vernietigd en het primaire besluit van 29 maart 2019 herroepen. Het college moet als gevolg van deze uitspraak een nieuw besluit op de aanvraag om omgevingsvergunning nemen, waarbij de motivering, bij verlening van de omgevingsvergunning, een goede ruimtelijke onderbouwing moet bevatten.
    Het college is het niet eens met deze uitspraak.
    Binnen of buiten de bebouwde kom?
    5.       Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de locatie van het gebouw, gelet op de feitelijke situatie en de aard van de omgeving, buiten de bebouwde kom ligt. Het college wijst op de kaarten bij de Algemene Plaatselijke Verordening (hierna: de APV) en de Structuurvisie Voorschoten 2025 en de op cultuurhistorische waardekaart, waarop de locatie steeds buiten de bebouwde kom ligt. Bovendien wordt het plangebied van het bestemmingsplan "De Gouden Leeuw e.o." grotendeels omsloten door het bestemmingsplan "Buitengebied (2010)". Het college heeft verder luchtfoto's van de omgeving ingezonden, waaruit volgens hem kan worden afgeleid dat de locatie feitelijk geen deel uitmaakt van de bebouwde kom.
    5.1.    De Afdeling stelt vast dat de Beleidsregels in artikel 1 weliswaar een eigen omschrijving van het begrip "bebouwde kom" bevatten, maar dat aan de hand daarvan niet valt vast te stellen of de locatie binnen of buiten de bebouwde kom ligt. De omschrijving luidt: "Deel van de gemeente dat in de bouwverordening is aangewezen als bebouwde kom". Dit is blijkens artikel 1.3, tweede lid, van de Bouwverordening het gebied dat op een bij die verordening behorende kaart als bebouwde kom is aangegeven. Deze kaart is door het college echter niet overgelegd en ook niet raadpleegbaar via de officiële publicaties op www.overheid.nl. Ter zitting heeft het college meegedeeld dat zij deze kaart ook niet meer in haar administratie heeft kunnen vinden. Het is dus niet kenbaar of de locatie op grond van de Beleidsregels binnen of buiten de bebouwde kom ligt. De Afdeling acht het niet aangewezen om bij het ontbreken van deze kenbaarheid aansluiting te zoeken bij andere kaarten, zoals die bij de APV of de Structuurvisie, of de cultuurhistorische waardekaart, om de begrenzing van de bebouwde kom te bepalen. Nog daargelaten dat deze kaarten van een andere datum zijn, heeft het college namelijk niet aannemelijk kunnen maken dat deze kaarten gelijk zijn of waren aan die welke bij de Bouwverordening behoorde. Daarbij dient bovendien in aanmerking te worden genomen dat deze kaarten andere doelen dienen dan de Beleidsregels en de bouwverordening, en derhalve in dat kader ook andere grenzen kunnen hanteren met betrekking tot de begrenzing van de bebouwde kom. Het college slaagt derhalve niet in haar betoog dat reeds uit de door haar gehanteerde regelgeving en daarbij behorende kaarten zou volgen dat de locatie buiten de bebouwde kom ligt.
    5.2.    Nu de Beleidsregels gaan over de toepassing van artikel 4 van het Bor, ziet de Afdeling aanleiding om voor de vraag of de locatie binnen of buiten de bebouwde kom ligt, aansluiting te zoeken bij de rechtspraak van de Afdeling over de uitleg van "bebouwde kom" bij de toepassing van het Bor, zoals ook partijen en de rechtbank hebben gedaan.
    Die rechtspraak houdt in dat de vraag of een perceel in de bebouwde kom ligt, van feitelijke aard is. Niet de plaats van het verkeersbord dat de bebouwde kom aangeeft, maar de aard van de omgeving is bepalend. Daarbij is in het bijzonder van belang of sprake is van een concentratie van bebouwing en of het gebied door die bebouwing overwegend een woon- of verblijffunctie heeft.
    5.3.    De rechtbank heeft op basis van deze rechtspraak terecht en op goede gronden geoordeeld dat de locatie binnen de bebouwde kom ligt. De bebouwing loopt in dit geval door tot het adres Veurseweg 226. De locatie ligt te midden van bebouwing in de in de vorm van meerdere woningen, een hotel dat bestaat uit twee afzonderlijke gebouwen, waarvan één achter de locatie ligt, een complex met onder meer een slagerij, een wijnhandel en een restaurant, een wellnesscentrum, en twee andere restaurants. Aan de overkant van de weg bevindt zich bebouwing in de vorm van een tuincentrum dat grenst aan een gebied met woningen. Gelet op deze concentratie van bebouwing ligt de locatie feitelijk in een gebied dat tot de bebouwde kom hoort. Dat het plangebied van het bestemmingsplan "De Gouden Leeuw e.o.", waar de locatie binnen ligt, wordt omsloten door het bestemmingsplan voor het buitengebied, geeft de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel. De strook groen die het plangebied scheidt van het bebouwde gebied dat het college wel als bebouwde kom beschouwt, is naar het oordeel van de Afdeling in verhouding met de bebouwing aan weerszijden daarvan, en gelet op de bebouwing aan de overkant van de weg, te klein om hierin een feitelijke begrenzing van de bebouwde kom te zien.
    Het betoog slaagt niet.
    De motivering
    6.       Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning deugdelijk is gemotiveerd en dat daaraan een juiste belangenafweging ten grondslag ligt. Het college heeft niet de Beleidsregels toegepast, maar een individuele beoordeling gemaakt.
    6.1.    Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
    6.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat, nu de locatie binnen de bebouwde kom ligt, artikel 3 van de Beleidsregels van toepassing is. Het college heeft de Beleidsregels dan ook ten onrechte niet van toepassing geacht. Nu het college de Beleidsregels wel als handvat heeft gebruikt voor de beoordeling van de aanvraag om omgevingsvergunning, kan ervan worden uitgegaan dat als het college de Beleidsregels wel van toepassing had geacht, dat niet tot een ander besluit had geleid. De rechtbank heeft daarom terecht beoordeeld of het besluit om de omgevingsvergunning te verlenen in het licht van de Beleidsregels houdbaar is.
    6.3.    Artikel 3 van de Beleidsregels luidt:
    "Een omgevingsvergunning voor handelen in strijd met een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, Wabo wordt verleend voor:
    1. het bouwen van een vrijstaand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan mits:
    a. bij een woning;
    b. binnen de bebouwde kom;
    […]
    h. indien in het achtererfgebied of op een zijerf:
    i. de gezamenlijke oppervlakte van bijbehorende bouwwerken in het
    achtererfgebied en op het zijerf niet meer bedraagt dan:
    […]
    3. in geval van een oppervlakte van het achtererfgebied en zijerf
    gezamenlijk groter dan 300 m2: 80 m2, vermeerderd met 10% van het
    deel dat groter is dan 300 m2, tot een maximum van in totaal 100 m2.
    […]
    vii. De ingang niet direct grenzend aan openbaar toegankelijk gebied.
    […]."
    6.4.    Artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:
    "Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen."
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, kunnen omstandigheden die bij het opstellen van een beleidsregel zijn verdisconteerd, dan wel moeten worden geacht te zijn verdisconteerd, niet alleen al daarom buiten beschouwing worden gelaten. Het bestuursorgaan moet aan de hand van alle omstandigheden van het geval nagaan of zich bijzondere omstandigheden voordoen in de zin van artikel 4:84 van de Awb die maken dat het handelen in overeenstemming met de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840.
    6.5.    De rechtbank heeft terecht in de door het college genoemde omstandigheden geen grond gevonden voor het oordeel dat het vasthouden aan de maximale afmetingen volgens de Beleidsregels tot een onevenredige uitkomst leidt en niet in verhouding staat tot de met de Beleidsregels te dienen doelen. De overschrijding van de maximale oppervlakte volgens de Beleidsregels met - volgens het college - 15,3 m2, kan noch op zichzelf, nog in verhouding tot de maximale oppervlakte van 90,7 m2, verwaarloosbaar worden genoemd. Daar komt bij dat de Beleidsregels gaan over situaties waarin al sprake is van een overschrijding van de mogelijkheden die het geldende bestemmingsplan biedt. In dit geval staat het bestemmingsplan bijbehorende bouwwerken met een maximale oppervlakte van 30 m2 toe, waarbij de gezamenlijke oppervlakte niet meer dan 70 m2 mag zijn. De omvang van het gebouw wijkt daar aanmerkelijk van af. Voor zover het bouwwerk in een andere uitvoering, namelijk als twee afzonderlijke gebouwen zonder doorlopende overkapping, wel in overeenstemming met het bestemmingsplan zou zijn, levert dat geen bijzondere omstandigheid op die afwijking van de Beleidsregels rechtvaardigt. De ruimtelijke impact van de feitelijk gerealiseerde doorlopende overkapping en achterwand over respectievelijk achter het tussen de garage en berging aangebrachte terras, waardoor één gebouw met een oppervlakte van 54 m2 is ontstaan, verschilt namelijk aanzienlijk van die van een geheel los van elkaar staande berging en garage.
    Het betoog slaagt niet.
    7.       De conclusie is dat de rechtbank terecht aanleiding heeft gevonden om het beroep van [wederpartij] gegrond te verklaren en het besluit op bezwaar van 3 oktober 2019 te vernietigen.
    De voorbereidingsprocedure
    8.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het besluit op de aanvraag om omgevingsvergunning moet worden voorbereid met toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure als bedoeld in paragraaf 3.3 van de Wabo en afdeling 3.4 van de Awb.
    8.1.    Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo bevat verschillende mogelijkheden om een omgevingsvergunning voor de activiteit handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening te verlenen. Onderdeel 2o gaat over de gevallen die zijn aangewezen in het Bor. Besluiten op aanvragen die hierop zijn gebaseerd moeten worden voorbereid met toepassing van de reguliere voorbereidingsprocedure. Onderdeel 3o gaat over overige gevallen. Besluiten op aanvragen die hierop zijn gebaseerd moeten worden voorbereid met toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure.
    8.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (de uitspraak van 13 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1952), bepaalt de Wabo exclusief welke voorbereidingsprocedure van toepassing is. Dit hangt af van wat is aangevraagd.
    Voor het gebouw dat is aangevraagd biedt artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, onderdeel 1, van bijlage II van het Bor, het college de bevoegdheid om een omgevingsvergunning te verlenen. De Beleidsregels gaan over de wijze waarop het college van die bevoegdheid gebruik maakt, maar tasten de bevoegdheid als zodanig niet aan. Het college heeft het besluit op de aanvraag dan ook terecht voorbereid met toepassing van de reguliere voorbereidingsprocedure.
    8.3.    Dit betekent dat de rechtbank ten onrechte het primaire besluit van 29 maart 2019 heeft herroepen en heeft overwogen dat het college een nieuw besluit op de aanvraag moet nemen met toepassing van de uitgebriede voorbereidingsprocedure. Omdat bij toepassing van de reguliere voorbereidingsprocedure bezwaar openstaat tegen het besluit op de aanvraag, dient de gegrondverklaring van het beroep ertoe te leiden dat het college een nieuw besluit op het bezwaar van [wederpartij] tegen het primaire besluit van 29 maart 2019 moet nemen. De Afdeling zal de herroeping door de rechtbank van het besluit van 29 maart 2019 vernietigen.
    Het betoog slaagt.
    Nieuw te nemen besluit
    9.       Met het oog op het nieuw te nemen besluit op bezwaar, overweegt de Afdeling nog het volgende.
    10.     In bezwaar en beroep heeft [wederpartij] naar voren gebracht dat het vergunde gebouw tot over de perceelsgrens met haar perceel was gebouwd, waardoor er volgens haar een evidente privaatrechtelijke belemmering was die in de weg stond aan verlening van de gevraagde omgevingsvergunning. Op de zitting is gebleken dat de civielrechtelijke procedure die hierover is gevoerd is beëindigd, en dat die ertoe heeft geleid dat [vergunninghouder] het gebouw feitelijk heeft aangepast. Een deel van de dakoverstek en een deel van een paal die zich tot over de perceelsgrens bevonden, zijn verwijderd. De Afdeling wijst op de mogelijkheid om [vergunninghouder] uit te nodigen om een in deze zin gewijzigde bouwtekening in te dienen. Het college kan dan beoordelen of deze wijziging niet zodanig ingrijpend is, dat redelijkerwijs niet meer van hetzelfde bouwplan kan worden gesproken. Als de wijzigingen van dien aard zijn dat redelijkerwijs kan worden uitgegaan van hetzelfde bouwplan, kan het college bij het nieuw te nemen besluit van dat bouwplan uitgaan.
    11.     [wederpartij] heeft in beroep ook aangevoerd dat, voor het bepalen hoe groot de afwijking van het bouwplan met het bestemmingsplan en de Beleidsregels is, ook de oppervlakte van de reeds op een eerder moment gerealiseerde carport op het perceel moet worden meegeteld. Inclusief de carport komt de gezamenlijke oppervlakte aan gerealiseerde bijbehorende bouwwerken volgens haar namelijk niet uit op de 106 m2 waarvan het college in haar eerdere besluit is uitgegaan, maar op 127 m2. Uit het proces-verbaal van de zitting van de rechtbank leidt de Afdeling af dat het college dit standpunt mogelijk onderschrijft. Het college zal in het nieuw te nemen besluit aandacht aan dit punt moeten besteden.
    Conclusie
    12.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover daarbij het besluit van 29 maart 2019 is herroepen. Het college zal een nieuw besluit op het bezwaar van [wederpartij] tegen dat besluit van 29 maart 2019 moeten nemen, met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen.
    13.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 23 juni 2022 in zaak nr. 19/7215, voor zover daarbij het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Voorschoten van 29 maart 2019 is herroepen;
    III.      bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
    Aldus vastgesteld door mr. A. Kuijer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
    w.g. Kuijer
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Witsen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 september 2024
    727