ECLI:NL:RVS:2024:4485, Raad van State, 06-11-2024, 202204362/2/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-11-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij tussenuitspraak van 28 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:847, heeft de Afdeling de raad van de gemeente Nijkerk opgedragen om binnen 12 weken na de verzending van de tussenuitspraak de daarin geconstateerde gebreken in het besluit van 30 mei 2022 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied Nijkerk 2017, veegplan 2" te herstellen. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat de raad het bestemmingsplan, waarbij de bestemming van het perceel [locatie 1] dat grenst aan de voorzijde van [locatie 2] in Nijkerkerveen, is gewijzigd van een woonbestemming naar een agrarische bestemming, zonder de vereiste zorgvuldigheid heeft voorbereid en geen deugdelijke motivering aan het plan ten grondslag heeft gelegd. [appellante] heeft onweersproken toegelicht dat zij het perceel in overeenstemming met de woonbestemming gebruikt als tuin. Door het perceel een agrarische bestemming te geven, is het huidige gebruik van het perceel onder de beschermende werking van het overgangsrecht komen te vallen. Het uitgangspunt is echter dat legaal bestaand gebruik als zodanig in het bestemmingsplan wordt bestemd, tenzij ruimtelijke inzichten en zwaarwegende belangen nopen tot een andere bestemming.

202204362/2/R4.
    Datum uitspraak: 6 november 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante], wonend in Nijkerkerveen, gemeente Nijkerk,
    appellante,
    en
    de raad van de gemeente Nijkerk,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij tussenuitspraak van 28 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:847, heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 12 weken na de verzending van de tussenuitspraak de daarin geconstateerde gebreken in het besluit van 30 mei 2022 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied Nijkerk 2017, veegplan 2" te herstellen.
    Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de raad bij besluit van 30 mei 2024 het bestemmingsplan "Buitengebied Nijkerk 2017, veegplan 2" gewijzigd vastgesteld en voorzien van een nadere onderbouwing (hierna: het herstelbesluit).
    [appellante] heeft een zienswijze ingediend tegen dit besluit.
    De Afdeling heeft bepaald dat een nader onderzoek op zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    De tussenuitspraak
    1.       In de tussenuitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat de raad het bestemmingsplan, waarbij de bestemming van het perceel [locatie 1], kadastraal bekend als gemeente Nijkerk, sectie G, nummer 5590, dat grenst aan de voorzijde van [locatie 2] in Nijkerkerveen (hierna: het perceel), is gewijzigd van een woonbestemming naar een agrarische bestemming, zonder de vereiste zorgvuldigheid heeft voorbereid en geen deugdelijke motivering aan het plan ten grondslag heeft gelegd. [appellante] heeft onweersproken toegelicht dat zij het perceel in overeenstemming met de woonbestemming gebruikt als tuin. Door het perceel een agrarische bestemming te geven, is het huidige gebruik van het perceel onder de beschermende werking van het overgangsrecht komen te vallen. Het uitgangspunt is echter dat legaal bestaand gebruik als zodanig in het bestemmingsplan wordt bestemd, tenzij ruimtelijke inzichten en zwaarwegende belangen nopen tot een andere bestemming. Naar het oordeel van de Afdeling had de raad het belang van [appellante] bij het behoud van een woonbestemming onvoldoende meegewogen. Bovendien had de raad niet aannemelijk gemaakt dat het legale gebruik van het perceel overeenkomstig de woonbestemming binnen een redelijke termijn zou worden beëindigd.
    2.       De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) de raad opgedragen om binnen 12 weken na verzending van de tussenuitspraak de geconstateerde gebreken te herstellen.
    Het herstelbesluit
    3.       Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de raad bij besluit van 30 mei 2024 het bestemmingsplan gewijzigd vastgesteld. Met dat besluit is de agrarische bestemming van het perceel gewijzigd naar een woonbestemming. Verder heeft het perceel de aanduiding "specifieke bouwaanduiding uitgesloten - bebouwing" gekregen. Met die aanduiding heeft de raad de (vergunningvrije) bouwmogelijkheden op het perceel beperkt. Dat volgt uit artikel 22.2.1, onder b en c, van de planregels. Daarnaast is het aanbrengen van oppervlakteverhardingen ter plaatse van die aanduiding aangemerkt als gebruik strijdig met de woonbestemming, zo volgt uit artikel 22.4.1, onder d, van de planregels. De betreffende planregels, voor zover van belang, luiden als volgt:
    Artikel 22.2.1, onder b en c:
    "b. in afwijking van het bepaalde onder a geldt dat ter plaatse van de aanduiding 'specifieke bouwaanduiding uitgesloten - bebouwing' gebouwen en andere bouwwerken niet zijn toegestaan,
    c. in aanvulling op het bepaalde onder b geldt dat ter plaatse van de aanduiding 'specifieke bouwaanduiding uitgesloten - bebouwing' nabij [locatie 2] in Nijkerkerveen de betreffende gronden niet worden aangemerkt als erf, in de zin van artikel 1 van bijlage II bij het Bor."
    Artikel 22.4.1, aanhef en onder d:
    "Onder gebruik in strijd met de bestemming wordt in ieder geval verstaan:
    d. het aanbrengen van oppervlakteverhardingen ter plaatse van de aanduiding 'specifieke bouwaanduiding uitgesloten - bebouwing' nabij [locatie 2] in Nijkerkerveen."
    4.       Het besluit van 30 mei 2024 wordt, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. [appellante] heeft in haar zienswijze te kennen gegeven zich niet met het herstelbesluit te kunnen verenigen en heeft beroepsgronden tegen dat besluit naar voren gebracht. De Afdeling zal hierna, aan de hand van deze beroepsgronden, beoordelen of de raad met het besluit van 30 mei 2024 heeft voldaan aan de in de tussenuitspraak gegeven opdracht.
    Het beroep van [appellante]
    5.       [appellante] betoogt dat de raad met het herstelbesluit niet heeft voldaan aan de opdracht in de tussenuitspraak. Uit de motivering van het herstelbesluit blijkt dat volgens de raad slechts het bestaande legale gebruik van het perceel als tuin positief moet worden bestemd. Dat is echter niet in lijn met (de opdracht in) de tussenuitspraak, waaruit volgens [appellante] volgt dat het perceel weer een woonbestemming moet krijgen.
    [appellante] is het verder niet eens met de beperking van de bouw- en verhardingsmogelijkheden op het perceel. Volgens haar is de motivering van de raad voor die beperking niet juist. Uit de motivering van de raad blijkt namelijk dat de beperking van de bouwmogelijkheden is ingegeven vanwege de volgens de raad illegaal aanwezige schuur op het perceel. Tegen die schuur wordt echter al handhavend opgetreden, zodat het niet nodig is om de bouwmogelijkheden van het perceel (verdergaand) te beperken. [appellante] wijst er verder op dat met het herstelbesluit geen verharding op het perceel meer is toegestaan. Onder het voorgaande plan was een dergelijke regeling niet opgenomen, zodat de bestaande verharding en het aanbrengen daarvan legaal was. Omdat het legaal bestaand gebruik betreft, heeft de raad de verharding op het perceel niet als strijdig gebruik mogen aanmerken. Daar komt bij dat de raad voor het beperken van de bouw- en verhardingsmogelijkheden op het perceel geen dan wel geen voldoende ruimtelijke afweging heeft gemaakt. [appellante] wijst er daarbij op dat bij de omliggende buurpercelen vergelijkbare beperkingen van bebouwing- en verhardingsmogelijkheden niet aanwezig zijn. Het principe van "compact bouwen", wat de raad in het buitengebied zou nastreven, wordt dan ook niet consequent toegepast. [appellante] meent dan ook dat, in het bijzonder bezien in relatie tot haar buurpercelen, zij onevenredig wordt beperkt in haar bouw- en verhardingsmogelijkheden.
    5.1.    De Afdeling stelt vast dat de raad met het herstelbesluit weer een woonbestemming aan het perceel heeft toegekend. Binnen de woonbestemming die het perceel heeft zijn diverse vormen van gebruik toegestaan, ook het gebruik als tuin. De raad heeft daarmee voldaan aan de opdracht uit de tussenuitspraak, daargelaten de vraag of uit de tussenuitspraak volgt dat de raad het perceel opnieuw een woonbestemming had moeten geven.
    5.2.    Het bestemmingsplan is bij uitstek het ruimtelijke instrument om de door de raad gewenste bouwmogelijkheden op gronden in de gemeente te regelen. In dit geval vindt de raad het wenselijk dat het perceel zo veel als mogelijk vrij is en blijft van bebouwing en verharding. Daarom heeft de raad de bouw- en verhardingsmogelijkheden beperkt door het perceel de aanduiding "specifieke bouwaanduiding uitgesloten - bebouwing" te geven en de daarbij behorende planregeling in de artikelen 22.2.1 en 22.4.1 van de planregels te treffen. Dat al handhavend is opgetreden tegen de, volgens de raad illegaal aanwezige, schuur op het perceel, betekent niet dat al daarom de raad de bouwmogelijkheden niet heeft mogen beperken. Om te bewerkstelligen dat het perceel niet (verder) wordt bebouwd, zoals de raad wil, is het immers aangewezen om de beperking van bouwmogelijkheden in het bestemmingsplan te regelen. De raad moet daarbij wel motiveren waarom de bouwmogelijkheden op het perceel volgens hem moeten worden beperkt.
    5.3.    In wat [appellante] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de bouw- en verhardingsmogelijkheden op het perceel niet heeft mogen beperken zoals hij dat in het plan heeft gedaan. De raad heeft naar het oordeel van de Afdeling voldoende gemotiveerd waarom het aanbrengen van verhardingen en het bouwen op het perceel vanuit ruimtelijk oogpunt niet gewenst is. Anders dan [appellante] lijkt te veronderstellen is met de aanduiding "specifieke bouwaanduiding uitgesloten - bebouwing" en artikel 22.4.1, onder d, van de planregels niet geregeld dat al bestaande verharding op het perceel niet is toegestaan. Dat artikel spreekt immers van het "aanbrengen" van oppervlakteverharding, zodat al aangebrachte oppervlakteverharding daar niet onder valt. In de motivering van het herstelbesluit staat verder over het beperken van de bouw- en verhardingsmogelijkheden dat in het landelijk gebied de raad het stedenbouwkundige principe van "compact bouwen" hanteert. Vanuit landschappelijk oogpunt vindt de raad het wenselijk om het groene karakter van het perceel te behouden. Van belang daarbij is volgens de raad dat het perceel geen deel uitmaakt van het oorspronkelijke perceel [locatie 2], het perceel waar de woning van [appellante] staat. De Afdeling stelt daarover vast dat op luchtfoto’s van de omgeving van het perceel te zien is dat het perceel ligt aan een toegangsweg richting de woning van [appellante]. Aan die toegangsweg liggen ook andere woningen. Naast de toegangsweg, en aan de voorzijde van de andere woningen aan de [locatie], ligt een strook groen. Het perceel maakt onderdeel uit van die strook. Die strook heeft, afgezien van het perceel, een agrarische bestemming. Gelet op de situering van het perceel en gelet op de nadere motivering van de raad, heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling in dit geval het belang bij behoud van het groene karakter van het landelijk gebied zwaarder mogen laten wegen dan het belang van [appellante] bij het behoud van haar bebouwings- en verhardingsmogelijkheden van het perceel. De verwijzing van [appellante] naar de buurpercelen maakt dat bovendien niet anders, omdat vanwege de situering van het perceel sprake is van een andere situatie. De raad heeft er daarbij terecht op gewezen dat de bouw- en verhardingsmogelijkheden van [appellante] voor wat betreft het perceel [locatie 2], net als voor de buurpercelen, met het herstelbesluit niet wijzigen.
    5.4.    Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de betogen van [appellante] niet slagen.
    Conclusie
    6.       Gelet op wat in de tussenuitspraak is overwogen is het beroep van [appellante] tegen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied Nijkerk 2017, veegplan 2" van 30 mei 2022 gegrond. Dit besluit moet, voor zover dat betrekking heeft op het perceel, worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb.
    7.       Met het besluit van 30 mei 2024 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Nijkerk 2017, veegplan 2" gewijzigd vastgesteld en het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek met betrekking tot het perceel hersteld. Het beroep van [appellante], voor zover gericht tegen het besluit van 30 mei 2024, is ongegrond.
    8.       De raad moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep tegen het besluit van de raad van de gemeente Nijkerk van 30 mei 2022 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied Nijkerk 2017, veegplan 2" gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Nijkerk van 30 mei 2022 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied Nijkerk 2017, veegplan 2", voor zover dat besluit betrekking heeft op het perceel [locatie 1], kadastraal bekend als gemeente Nijkerk, sectie G, nummer 5590;
    III.      verklaart het beroep tegen het besluit van de raad van de gemeente Nijkerk van 30 mei 2024 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied Nijkerk 2017, veegplan 2" ongegrond;
    IV.     veroordeelt de raad van de gemeente Nijkerk tot vergoeding van de bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.187,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.      gelast dat de raad van de gemeente Nijkerk aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 184,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.J.W.P. van Gastel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C.I. Heijkoop, griffier.
    w.g. Van Gastel
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Heijkoop
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 november 2024
    971