ECLI:NL:RBNHO:2024:10098, Rechtbank Noord-Holland, 04-10-2024, HAA 24/2583
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2024-10-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Woo dwangsom en termijn. Beslistermijn uit artikel 8.4 van de Woo. De Rechtbank bouwt voort op ECLI:RBNHO:2024:7939 en toetst ambtshalve of de omvang van het Woo-verzoek aanleiding geeft tot een langere beslistermijn dan de twee weken uit 8:55d van de Awb. Daarvan is (vrij snel) sprake. Ook wordt de standaard dwangsom van 100 euro per dag niet toegepast, maar gematigd tot de hoogte van de bestuurlijke dwangsom uit 4:17 van de Awb.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: HAA 24/2583 
    
      
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van     4 oktober 2024       in de zaak tussen
    
  
  
    
      
      [eiser] , uit [plaats] , eiser
    
    
      en
    
    
  
  
    de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder.
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep dat eiser heeft ingesteld, omdat verweerder volgens hem niet op tijd heeft beslist op het bezwaar van 13 december 2023.
    
    
    
      1.1.
      Verweerder heeft op 10 juni 2024 een verweerschrift en op de procedure betrekking hebbende stukken ingediend.
      
    
    
      1.2.
      Omdat het beroep kennelijk gegrond is doet de rechtbank uitspraak zonder zitting. Artikel 8:54 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. Eiser heeft het bezwaarschrift ingediend op 13 december 2023. Verweerder dient op een bezwaar in beginsel binnen zes weken te beslissen. Bij brief van 26 februari 2024 heeft verweerder de beslistermijn met zes weken verlengd. Verweerder had dus in beginsel op 16 april 2024 moeten beslissen. Eiser heeft verweerder op 25 april 2024 in gebreke gesteld en sindsdien zijn twee weken voorbij gegaan, zonder dat verweerder beslist heeft. Het beroep van eiser is daarom gegrond. 
    
    3. In geval van een gegrond beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit, bepaalt de bestuursrechter de termijn waarbinnen het bestuursorgaan alsnog een besluit bekendmaakt. In artikel 8.4 van de Woo is dwingendrechtelijk bepaald dat die termijn afwijkt van de termijn van twee weken uit artikel 8:55d, eerste lid, van de Awb indien de omvang van het Woo-verzoek hiertoe aanleiding geeft. De rechtbank dient dus ambtshalve te onderzoeken of de inhoud van het verzoek aanleiding geeft voor een langere termijn dan twee weken. 
    
    4. De rechtbank verwijst naar ECLI:RBNHO:2024:7939 en oordeelt op basis van de daarin gegeven redenering dat de wetgever heeft bedoeld een structurele uitzondering te maken op de wettelijke beslistermijnen voor ‘omvangrijke’ Woo-verzoeken, waaronder begrepen die verzoeken die zien op ‘alle documenten over’ een bepaald onderwerp, of op ‘verschillende onderwerpen’. Dit zijn onder meer verzoeken die niet binnen 10 werkdagen afgedaan kunnen worden. De rechtbank voegt aan deze redenering toe dat artikel 8.4 van de Woo een opzichzelfstaande bepaling is, die zelfstandig wordt toegepast. Het wordt dus niet toegepast als nadere invulling van artikel 8:55d, derde lid, van de Awb. Van een bijzonder geval hoeft bij toepassing van artikel 8.4 van de Woo geen sprake te zijn. 
    
    5. De rechtbank dient vervolgens de omvang van het verzoek af te zetten tegen wat in redelijkheid van het bestuursorgaan kan worden verwacht qua capaciteit. Hoe omvangrijker het verzoek, hoe meer behandeltijd daarvoor redelijk is. Wat een redelijke beslistermijn is hangt dus af van de door aanvrager gevraagde informatie.
    
    
      
        Het verzoek
      
    
    
    6. Het onderhavige Woo-verzoek is als volgt omschreven:
    
    
      “Graag ontvang ik de in documenten vervatte informatie zelfs indien deze zich bevindt op een informatiedrager, film, dvd enz:
    
    
    
      1. Documenten waaruit de wetenschappelijke onderbouwing blijkt voor het beschouwen/plaatsen van het Corona -virus en de varianten onder groep A infectieziekte
      2. Documenten waaruit de wetenschappelijke onderbouwing blijkt dat een persoon die besmet is, blijkend uit een positieve PCR-test, dat dit betekent dat die persoon een Corona-virus infectie en/of Corona-virusvariant infectie onder de leden zou hebben. Documenten, wetenschappelijk onderbouwd, waaruit blijkt hoe en op welke wijze vastgesteld wordt dat er sprake is van uberhaupt een “infectie”. Documenten, wetenschappelijk onderbouwd, criteria die bepalend zijn voor de vaststelling/definitie van een infectie.
      3. Documenten waaruit de wetenschappelijke onderbouwing blijkt hoe/de wijze waarop het Corona virus en/of varianten van mens op mens worden overgedragen
      4. Documenten, wetenschappelijk onderbouwd, dat de symptomen behorend bij/veroorzaakt door het Corona — virus en/of de varianten, causaal veroorzaakt zijn/worden door dat Corona — virus en/of de varianten met uitsluiting van een andere ziekte, griep bijvoorbeeld.
      5. Documenten waaruit de wetenschappelijke onderbouwing blijkt van de wijze hoe de definitie “virus” bepaald/geinterpreteerd (criteria) wordt op het Ministerie.
      6. Documenten waaruit de wetenschappelijke onderbouwing blijkt dat die bepaling/interpretatie toegepast is met betrekking tot het Corona virus en varianten.”
    
    
    
      
        Ambtshalve beoordeling van de omvang van het verzoek
      
    
    
    7. De rechtbank stelt vast dat dit verzoek valt onder de beschrijving van een ‘omvangrijk’ verzoek als bedoeld door de wetgever. Voor beoordeling van dit verzoek zijn evident meer dan 10 werkdagen nodig. De rechtbank zal daarom op grond van artikel 8.4 van de Woo een andere termijn vaststellen dan twee weken. Voor de duur van de termijn overweegt zij als volgt.
    
    8. Voor het bepalen van een redelijke termijn is allereerst de te verwachten zoekslag van belang. De zoekslag wordt bij een Woo-verzoek ingegeven door het aantal bronnen dat doorzocht moet worden, en het aantal mensen dat ondervraagd moet worden. Eiser vraagt om openbaarmaking van documenten die naar schatting kunnen berusten bij honderden verschillende personen. Immers is algemeen bekend dat het Outbreak Management Team (OMT) in de periode tussen 24 januari 2020 en 23 februari 2023 meer dan 87 officiële adviezen heeft uitgebracht over de onderwerpen waarover eiser informatie vraagt. Daarin is ook verwezen naar wetenschappelijke onderbouwingen. Tijdens de COVID19-periode zijn ook wekelijks weekberichten afgegeven door het OMT. Al deze berichten zijn ontvangen, rondgestuurd en beantwoord binnen het ministerie van verweerder. Bij ruime lezing van het verzoek vallen al deze adviezen en berichten onder de zoekopdracht, omdat in al die berichten mogelijk wordt verwezen naar wetenschappelijke publicaties. Ook kunnen de documenten berusten bij tientallen verschillende bronnen, waaronder vele digitale gegevensdragers (zoals servers, harde schijven, telefoons, USB-sticks, etc.) en analoge gegevensdragers (dossiers, boekwerken, mappen, administratie, etc.). Dit vraagt in deze zaak om een zeer ruime beslistermijn.
    
    9. Voor het bepalen van een redelijke termijn is daarnaast het aantal te beoordelen pagina’s van belang. Het verzoek is niet beperkt in tijd en betreft minimaal twee jaar; de periode waarin sprake was van de COVID19-pandemie. In die periode is naar verwachting extreem intensief contact geweest tussen de verschillende hiervoor genoemde personen, vanwege de COVID19-pandemie. De documenten bedragen in deze zaak naar schatting vele duizenden te beoordelen pagina’s. Dat vraagt om een zeer ruime termijn.
    
    10. Tot slot kan het aantal te verwachten weigeringsgronden van belang zijn. In deze zaak wordt vooral gevraagd om wetenschappelijke onderbouwing. Die is in de regel openbaar, zodat die niet bijzondere weigeringsgronden zal opleveren. Wel kan binnen de documenten sprake zijn van persoonlijke beleidsopvattingen. Dit vraagt om een gemiddelde beslistermijn.
    
    
      
        Toets van het verzoek aan de in redelijkheid te verwachten capaciteit van verweerder
      
    
    
    11. De omvang van het verzoek moet worden afgezet tegen wat in redelijkheid van het bestuursorgaan verwacht kan worden; in het bijzonder qua Woo-capaciteit. 
    
    12. Verweerder heeft daarover gesteld dat sprake is van grote drukte wegens vele Woo-verzoeken, onder meer met betrekking tot COVID19-gerelateerde onderwerpen. Het ministerie heeft daarover sinds de start van de coronacrisis meer dan 497 verzoeken ontvangen, die meer dan 8,2 miljoen documenten omvatten. De afhandeling van de vele Woo-verzoeken, bezwaren en beroepen vergt veel van de capaciteit van het ministerie. Er is sprake van een zeer krappe arbeidsmarkt en het werven, selecteren en inwerken van juristen kost bovendien ook veel tijd. Verder loopt de afhandeling van alle verzoeken vertraging op door een zeer groot aantal beroepen (niet tijdig beslissen), toezeggingen en rechterlijke uitspraken in andere juridische procedures. Het hoogst haalbare is dat binnen zes weken op het verzoek van eiser zal zijn beslist, aldus verweerder. 
    
    13. Eiser heeft op 3 juli 2024 gereageerd op het verweerschrift. Hij heeft drie producties toegevoegd: een artikel van nu.nl van 15 februari 2024; een artikel van trouw.nl van 15 februari 2024 en een artikel van binnenlandsbestuur.nl van 13 februari 2024. Uit deze stukken blijkt volgens eiser dat verweerder de achterstand van de behandeling van Woo-verzoeken overdrijft. Eiser stelt zich op het standpunt dat niet blijkt dat de omstandigheden die verweerder benoemt bestaan. De rechtbank dient daar nader onderzoek naar te doen, aldus eiser. Ook stelt eiser dat de doorlooptijden in andere landen veel korter zijn dan in Nederland.
    
    14. Het vaststellen van een redelijke beslistermijn vraagt erom de inhoud van een verzoek af te zetten tegen wat in redelijkheid van het bestuursorgaan kan worden verwacht. Daarbij moet gekeken worden naar de concrete omstandigheden van het geval. Daaronder valt ook de in redelijkheid te verwachten capaciteit van het bestuursorgaan. Eiser stelt dat de capaciteitsproblemen van verweerder niet voldoende zijn onderbouwd. Eiser heeft echter niet onderbouwd waarom verweerder in redelijkheid sneller zou kunnen beslissen dan in de door verweerder voorgestelde termijn van zes weken, zodat de beroepsgrond faalt. Immers is het zeer goed denkbaar (en de rechtbank ambtshalve bekend) dat naar aanleiding van de COVID19-pandemie extreem veel Woo-verzoeken zijn ingediend bij verweerder. Het is dan ook aannemelijk dat daardoor capaciteitsproblemen zijn ontstaan. Bovendien is het verzoek van eiser zeer uitgebreid. 
    
    15. De verwijzing naar andere landen gaat ook niet op. Ten eerste omdat de rechtbank de Nederlandse wet toetst en niet die van een ander land. Ten tweede omdat uit de wetsgeschiedenis blijkt dat Nederland een ruimhartiger openbaarheidsregime heeft dan dat van de meeste andere landen. De rechtbank wijst op de navolgende passage in de wetsgeschiedenis:
    
    
      “Nederland kent – in tegenstelling tot andere landen- een informatiesysteem. De verzoeker noemt de bestuurlijke aangelegenheid en het bestuursorganen moeten álles wat onder het verzoek valt opzoeken en aanleveren. Zoals ook al in antwoord op vragen van de leden van de D66-fractie over de beslistermijn is uiteengezet, kennen de meeste andere landen in de wereld kennen een documentenstelsel. Daar ligt de verantwoordelijkheid voor het zoeken bij de burger. Die kan in een register opzoeken welke documenten hij wil hebben. Meer dan dat krijgt de burger dan ook niet, het bestuursorgaan hoeft niet zelf verder te zoeken. Dat maakt aanleveren binnen een korte periode veel eenvoudiger. Daarnaast geldt, dat de toetsing van de informatie aan de uitzonderingsgronden en de motivering (tot op regel- en woordniveau) van de toepasselijke uitzonderingsgronden, het bestuurorgaan veel tijd kost.”
    
    
    16. Eiser beroept zich verder op de beslistermijnen uit artikel 4.4 van de Woo en 8:55d van de Awb. De rechtbank verwerpt die beroepsgrond op grond van de in ECLI:RBNHO:2024:7939 gegeven redenering over de bedoeling van artikel 8.4 van de Woo. 
    
    
      
        Conclusie 
      
    
    
    17. Bij de te stellen beslistermijn moet de rechtbank een afweging maken tussen snelheid en zorgvuldigheid. Daarvoor is de omvang van het Woo-verzoek bepalend. Die moet worden afgezet tegen wat in redelijkheid van het bestuursorgaan kan worden verwacht. De rechtbank gaat uit van de termijn die verweerder heeft voorgesteld. Die komt haar redelijk voor. Bovendien heeft eiser niet onderbouwd waarom verweerder in redelijkheid sneller zou kunnen beslissen dan in de door verweerder voorgestelde termijn. De rechtbank zal daarbij niet uitgaan van de ‘hoogst haalbare’ termijn. Uit niets blijkt immers dat verweerder verwijtbaar stilzit ten aanzien van de vele Woo-verzoeken, of anderszins een prikkel nodig heeft om sneller te beslissen. Bovendien blijkt uit de omvang van het verzoek dat eiser er rekening mee heeft gehouden dat het enige tijd zou duren voordat op zijn verzoek beslist zou zijn. De rechtbank stelt gelet hierop de termijn waarbinnen het bestuursorgaan alsnog een besluit bekendmaakt op 1 november 2024. 
    
    18. De rechtbank merkt hierbij uitdrukkelijk op dat deze termijn past bij de omvang van dit specifieke Woo-verzoek. Het recht van eiser om zo snel mogelijk documenten openbaar te krijgen wordt daardoor niet aangetast. Eiser kan een nieuw, specifieker, Woo-verzoek doen (of onderhavig Woo-verzoek nader specificeren) indien hij belang heeft bij grotere snelheid.
    
    19. Op basis van artikel 8:55d van de Awb verbindt de rechtbank een dwangsom aan de beslistermijn. De rechtbank ziet aanleiding bij de hoogte van de dwangsom af te wijken van de vaste jurisprudentie. Voor toepassing van artikel 8.4 van de Woo moet de termijn van artikel 4.4 van de Woo verlopen zijn. Het verlopen van die termijn leidt echter (sinds 2016) niet tot een ‘eerste’ dwangsom uit artikel 4:17 van de Awb. Pas met toepassing van artikel 8.4 van de Woo wordt een termijn bepaald die passend is bij de omvang van het verzoek. De wetgever ging er van uit dat deze termijn in overleg met verzoeker gesteld zou worden. Als dat niet gebeurt, dan kan de rechter maatwerk toepassen. Die bepaalt dan in zekere zin de ‘eerste met dwangsom belaste beslistermijn’. De rechtbank acht het dan ook in lijn met de bedoeling van de Wet dwangsom en de Wet misbruik de termijn uit artikel 8.4 te behandelen als ‘eerste’ termijn bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom. De rechtbank zal bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom daarom naar analogie aansluiten bij artikel 4:17, tweede lid, van de Awb. Hoewel dat artikel niet van toepassing is op de Woo, voorziet het namelijk wel in een dwangsom voor het verlopen van een ‘eerste’ termijn. De stelling van eiser dat een grotere prikkel noodzakelijk is, wordt niet gevolgd.
    
    20. Het beroep is gegrond. Voor een proceskostenveroordeling is geen sprake omdat geen kosten zijn gemaakt die vergoed kunnen worden. Wel dient verweerder aan eiser het griffierecht te vergoeden.
    
    21. De rechtbank wijst erop dat in zaken als deze waarin de rechtbank een termijn bepaald, verweerder bij onvoorziene feiten en omstandigheden de rechtbank kan verzoeken de termijn te herzien (artikel 8:119 van de Awb). Dat zou zich in deze zaak bijvoorbeeld kunnen voordoen als uit de zoekslag blijkt dat (veel) meer documenten vallen onder het Woo-verzoek dan nu wordt ingeschat.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het, met een besluit gelijk te stellen, niet tijdig nemen van een besluit;
      
      
        draagt verweerder op uiterlijk 1 november 2024 alsnog een besluit bekend te maken;
      
    
    - bepaalt dat verweerder aan eiser een dwangsom moet betalen voor elke dag waarmee hij de hiervoor genoemde termijn overschrijdt. De dwangsom bedraagt de eerste veertien dagen € 23 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 35 per dag en de overige dagen € 45 per dag en duurt ten hoogste 42 dagen;
    - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 187,- aan eiser moet vergoeden.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Maarleveld, rechter, in aanwezigheid van C. Willemse, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over verzet
    Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een verzetschrift sturen naar de rechtbank waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het verzetschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Als partijen graag een zitting willen om het verzetschrift toe te lichten, moeten zij dit in het verzetschrift vermelden. 
  
  
     Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34106, nummer 6, Nota naar aanleiding van het verslag, pagina 18.
  
  
     Wet dwangsom bij niet tijdig beslissen (2004).
  
  
     Wijziging van de Wet openbaarheid van bestuur in verband met aanvullingen ter voorkoming van misbruik (2016).