ECLI:NL:RBDHA:2023:2766, Rechtbank Den Haag, 28-02-2023, 21-2689
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2023-02-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: weigering omgevingsvergunning voor veranderen bedrijfsruimte tot winkel. Beroep gegrond, bestreden besluit vernietigd, primaire besluit niet herroepen, omdat daarmee de omgevingsvergunning terecht, zij het op onjuiste gronden, is geweigerd

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 21/2689 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 februari 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser], uit [woonplaats], eiser
    (gemachtigde: mr. S.T.J. Olierook),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, het college
    (gemachtigde: mr. M.R. Prins).
    
  
  
    Als derde-partij neemt aan het geding deel [derde-partij], te [woonplaats]
    (gemachtigde: mr. N. Çiçek).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de weigering van het college om eiser een omgevingsvergunning te verlenen voor het veranderen van een bedrijfsruimte tot winkel.
    
    
    
      In het besluit van 20 juli 2020 (het primaire besluit) heeft het college eisers aanvraag om een omgevingsvergunning afgewezen. 
    
    
    
      Met het bestreden besluit van 9 maart 2021 op het bezwaar van eiser is het college bij dat besluit gebleven.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 17 januari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het college. 
    
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      1.1
      Op 2 juni 2020 heeft eiser een omgevingsvergunning aangevraagd voor het veranderen van de bedrijfsruimte aan de [adres] [nummer] tot winkel. De aanvraag heeft betrekking op een bakkerij/broodjeswinkel zonder productieruimte (hierna: de bakkerij). Het overgrote deel van de ruimte is blijkens de situatietekening bedoeld als winkelruimte, voorzien van een toonbank, stellages en een koelvitrine. Verder zijn een opslagruimte en een toilet aanwezig. In het pand was voorheen een stomerij gevestigd. De aanvraag heeft betrekking op de activiteit ‘handelen in strijd met de regels van een bestemmingsplan’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
      
    
    
      1.2
      Met het primaire besluit heeft het college de aangevraagde omgevingsvergunning geweigerd.
      
    
    
      1.3
      In het bestreden besluit heeft het college het (ongedateerde) advies van de Adviescommissie bezwaarschriften gevolgd en het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Dit besluit berust op het standpunt dat de aanvraag in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan, dat enkel een functie als bedrijf toestaat. Een bakkerij valt volgens het college niet onder de functie ‘bedrijf’, maar is detailhandel. Het college is niet bereid om afwijking van de planregels toe te staan op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, ten tweede, van de Wabo in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) (de ‘kruimelgevallenregeling’). Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat uitbreiding of nieuwvestiging van reguliere detailhandel buiten de hoofdwinkelstructuur op grond van de Detailhandelsnota Den Haag in beginsel niet wordt toegestaan. Nieuwe winkels dienen in de bestaande hoofdwinkelstructuur te worden gevestigd. De aanvraag is ook in strijd met provinciaal beleid. De functie ‘bedrijf’ is enkel toegestaan omdat het de bestaande toestand betrof ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan. Het is niet wenselijk dat deze afwijkingsmogelijkheid wordt uitgebreid of dat de functie verandert. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eiser heeft aangevoerd, de beroepsgronden.
    
    3. Eiser is het niet eens met het bestreden besluit en voert samengevat aan dat geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Als de functieaanduiding ‘bedrijf’ zo uitgelegd moet worden dat daar geen detailhandel is toegestaan, dan is deze beperking volgens eiser bovendien evident in strijd met de Dienstenrichtlijn. Daarnaast stelt hij dat van strijd met het gemeentelijke en provinciale detailhandelsbeleid geen sprake is. 
    
    4. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan ‘Transvaal’. Op het perceel rust de enkelbestemming ‘Wonen’ met de functieaanduiding ‘bedrijf’. Op grond van artikel 14.4, onder a, van de planregels is het ter plaatse van de betreffende aanduiding op de verbeelding toegestaan de begane grond en de bijbehorende erven te gebruiken ten behoeve van de functie(s) zoals vermeld in de daartoe strekkende aanduiding. 
    
    5. Eiser voert aan dat geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan, omdat het bestemmingsplan geen definitie van het begrip ‘bedrijf’ bevat. In het algemeen spraakgebruik valt onder dit begrip een ‘onderneming’ of ‘zaak’, zodat een winkel ook onder het begrip ‘bedrijf’ moet worden geschaard. Het college heeft volgens eiser zijn standpunt, dat uit vaste rechtspraak volgt dat een bestemmingsplan bij het ontbreken van een begripsomschrijving eerst op basis van de plantoelichting moet worden uitgelegd, niet onderbouwd. Uit de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt dat, indien een begrip niet nader is gedefinieerd, juist aansluiting dient te worden gezocht bij het algemeen spraakgebruik, niet bij de niet bindende toelichting.  Verder volgt uit de in het bestemmingsplan opgenomen Staat van Bedrijfsactiviteiten dat detailhandelsactiviteiten binnen de functie ‘bedrijf’ zijn toegestaan. Ook de afzonderlijke detailhandelsbestemming (artikel 4 van de planregels) wijst niet op een onderscheid tussen bedrijven en winkels, omdat deze bestemming uitsluitend op het toestaan van een markt inclusief bepaalde horecavoorzieningen ziet. Tot slot is volgens eiser niet gebleken dat de planwetgever onderscheid tussen bedrijven en winkels heeft willen maken. 
    
    
      6.1
      De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat de bakkerij, waarop de aanvraag betrekking heeft, als detailhandel wordt aangemerkt. Partijen verschillen van mening over de vraag of de bakkerij is aan te merken als een ‘bedrijf’ als bedoeld in artikel 14.4, onder a, van de planregels.
      
    
    
      6.2
      Het bestemmingsplan bevat geen definitie van het begrip "bedrijf". Onder die omstandigheden moet aansluiting worden gezocht bij de betekenis die daaraan in het algemeen spraakgebruik wordt gegeven. In het Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal wordt onder bedrijf verstaan: beroepsbezigheid, handwerk en ook: onderneming die zich bezighoudt met het maken en/of verhandelen van bepaalde goederen en/of het leveren van bepaalde diensten. De aanwijzing van het perceel voor "bedrijven" drukt dus uit dat het perceel bestemd is voor een onderneming waar beroepsmatig goederen worden gemaakt en/of verhandeld dan wel diensten worden geleverd.
      
    
    
      6.3
      Naar het oordeel van de rechtbank is de bakkerij waarvoor eiser een omgevingsvergunning heeft aangevraagd aan te merken als een bedrijf in die zin. De bakkerij is immers een onderneming die zich bezig houdt met het beroepsmatig verhandelen van (onder meer) broodjes. Het bestemmingsplan staat het gebruik van het pand als bakkerij dus toe.
      
    
    
      6.4
      Over het betoog van het college dat het, gelet op de plantoelichting, de bedoeling van de planwetgever is geweest om uitsluitend het destijds bestaande gebruik als stomerij positief te bestemmen, overweegt de rechtbank dat de planregels in dit geval duidelijk zijn, zodat niet kan worden toegekomen aan een bespreking van de bedoeling van de planwetgever. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende planregels waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang (systematiek) duidelijk zijn. Omwille van de rechtszekerheid moet een planregel letterlijk worden uitgelegd.
      
      7. Aangezien het gebruik van het pand als bakkerij dus niet in strijd is met artikel 14.4, onder a, van de planregels, heeft het college de omgevingsvergunning terecht, zij het op onjuiste gronden, geweigerd. Voor het gebruik van het pand als bakkerij is gelet op het voorgaande immers geen omgevingsvergunning voor de activiteit ‘handelen in strijd met de regels van een bestemmingsplan’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo vereist. Het betoog van eiser slaagt.
      
      8. Nu is gebleken dat het gebruik van het pand als bakkerij niet in strijd is met het bestemmingsplan, komt de rechtbank niet aan bespreking van de overige beroepsgronden toe. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    9. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank zal het primaire besluit niet herroepen, omdat daarmee de omgevingsvergunning terecht, zij het op onjuiste gronden, is geweigerd (zie onder 7 van deze uitspraak). 
    
    10. Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. 
    
    11. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 837,-. De gemachtigde van eiser heeft een beroepschrift ingediend en aan de zitting deelgenomen. 
    De vergoeding bedraagt dus € 1.674,-. 
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 360,- aan eiser moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eiser.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van der Ven, rechter, in aanwezigheid van drs. A.C.P. Witsiers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
    
  
  
     Eiser wijst op de uitspraken van 22 juli 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1739), 14 oktober 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2402), 23 maart 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:775) en 2 december 2009 (ECLI:NL:RVS:2009:BK5072).
  
  
     Vgl. AbRvS 13 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:788, r.o. 3.2.
  
  
     Zie o.m. AbRvS 28 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3905, r.o. 6.2 en AbRvS 24 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:641 r.o. 8.7.
  
  
     Zie o.m. AbRvS 29 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:3010, r.o. 8.4.