ECLI:NL:RVS:2024:3994, Raad van State, 03-10-2024, 202403701/2/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-10-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 maart 2024 heeft het college van burgemeester en wethouders van Breda het wijzigingsplan "Buitengebied Zuid 2013, wijzigingsplan Rithsestraat 310" vastgesteld. Het wijzigingsplan voorziet in de vormverandering en de uitbreiding van twee agrarische bouwvlakken; één aan de Rithsestraat 310 en één aan de Sprundelsebaan 145. Verder is de functieaanduiding "specifieke vorm van agrarisch-teeltondersteunende voorzieningen" aan een deel van het plangebied toegekend.

202403701/2/R2.
    Datum uitspraak: 3 oktober 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    Milieuvereniging De Groene Koepel en andere (hierna tezamen en in enkelvoud: de vereniging), gevestigd in Breda,
    verzoekster,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Breda,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 maart 2024 heeft het college het wijzigingsplan "Buitengebied Zuid 2013, wijzigingsplan Rithsestraat 310" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft de vereniging beroep ingesteld.
    De vereniging heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De vereniging en Het Loopje B.V. hebben nadere stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek op de zitting behandeld op 11 september 2024, waar de vereniging, vertegenwoordigd door mr. R. Hörchner, advocaat te Breda, en S. Schokker, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.V. Vreugdenhil en ing. J.C.M. van der Aker, zijn verschenen.
    Voorts is op de zitting Het Loopje B.V., vertegenwoordigd door mr. M.P. Wolf, advocaat te Breda, en [gemachtigde] als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een wijzigingsplan, waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd, het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het wijzigingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpwijzigingsplan is op 4 maart 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       De voor de zaak relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
    3.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    4.       Het wijzigingsplan voorziet in de vormverandering en de uitbreiding van twee agrarische bouwvlakken; één aan de Rithsestraat 310 en één aan de Sprundelsebaan 145. Verder is de functieaanduiding "specifieke vorm van agrarisch-teeltondersteunende voorzieningen" aan een deel van het plangebied toegekend.
    Op de locatie Rithsestraat 310 is een tuinbouwbedrijf gevestigd. Binnen het plangebied teelt het tuinbouwbedrijf aardbeien door middel van tijdelijke teeltondersteunende voorzieningen in de vorm van tunnels, door middel van kassen en deels in de volle grond. Het tuinbouwbedrijf wenst in het plangebied permanente teeltondersteunende voorzieningen te realiseren, bestaande uit stellingen die voorzien worden van foliekappen. Aanleiding hiervoor is onder meer dat in 2019 de pacht van 20 ha teeltgrond door de gemeente is beëindigd. Om haar omzet op peil te houden en ten behoeve van haar continuïteit wenst het tuinbouwbedrijf de eigen gronden intensiever te betelen. Het realiseren van de stellingen met foliekappen maakt een intensievere teelt mogelijk. 
    De gewenste permanente teeltondersteunende voorzieningen waren in het ter plaatse voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied Zuid 2013" (hierna: het moederplan) alleen toegestaan binnen de grenzen van een agrarisch bouwvlak. Dat plan voorzag in artikel 4.7 in een wijzigingsbevoegdheid voor het vergroten en/of veranderen van de vorm van de aanduiding "bouwvlak". Het tuinbouwbedrijf heeft in het kader van die wijzigingsbevoegdheid verzocht om vormverandering en uitbreiding van haar agrarische bouwvlakken. Om dit mogelijk te maken is het wijzigingsplan, dat in deze zaak aan de orde is, vastgesteld.
    5.       De vereniging kan zich niet vinden in het wijzigingsplan. Volgens haar voorziet het wijzigingsplan in grootschalige uitbreiding van de bouwvlakken van ongeveer 6 ha in de groenblauwe mantel; zij acht dit een ongewenste ontwikkeling. In dit verband voert de vereniging onder meer aan dat het wijzigingsplan is vastgesteld in strijd met de Interim omgevingsverordening Noord-Brabant (hierna: de IOV) en het gemeentelijk beleid, als opgenomen in de Omgevingsvisie Breda 2040. Volgens haar zijn de landschappelijke waarden en natuurwaarden onvoldoende meegewogen. 
    Spoedeisendheid
    6.       De vereniging vreest voor onomkeerbare gevolgen voor de landschaps- en natuurwaarden van het gebied.
    Het wijzigingsplan is in werking en vormt het toetsingskader voor aanvragen om een omgevingsvergunning. Op 15 juli 2024 is op basis van het wijzigingsplan een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een teeltondersteunende voorziening, in de vorm van stellingen voor aardbeienteelt ter plaatse van de percelen 1760 en 1799 aan de Rithsestraat 310. Op de zitting hebben de vereniging en het college aangegeven dat de teeltondersteunende voorzieningen al zijn gerealiseerd. Op de zitting heeft de vereniging ook te kennen gegeven dat zij bezwaar heeft gemaakt tegen de omgevingsvergunning. De voorzieningenrechter acht daarom spoedeisend belang aanwezig.
    Beoordeling van het verzoek
    7.       De voorzieningenrechter zal hierna aan de hand van de gronden van de vereniging een voorlopig rechtmatigheidsoordeel geven over het bestreden besluit.
    Toetsingskader
    8.       Met het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan mag de planologische aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarover de wijzigingsbevoegdheid gaat in beginsel als een gegeven worden beschouwd als is voldaan aan de in het bestemmingsplan gestelde wijzigingsvoorwaarden. Dit neemt niet weg dat het bij het vaststellen van een wijzigingsplan gaat om een bevoegdheid en niet om een plicht. Het feit dat is voldaan aan de wijzigingsvoorwaarden die in een bestemmingsplan zijn opgenomen, doet niets af aan de plicht van het college van burgemeester en wethouders om in de besluitvorming over de vaststelling van een wijzigingsplan ook na te gaan of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming gerechtvaardigd is.
    Beoordeling van het verzoek
    De IOV
    9.       De vereniging betoogt dat het wijzigingsplan is vastgesteld in strijd met de IOV. Zij voert hiertoe aan dat de beoogde ontwikkeling, waarbij het bouwvlak in de groenblauwe mantel wordt vergroot tot ongeveer 6 ha, ten koste gaat van de landschappelijke waarden in de groenblauwe mantel. Volgens haar is bij de voorbereiding van het plan onvoldoende ingegaan op de landschappelijke en ecologische waarden in het plangebied, als bedoeld in artikel 3.32 van de IOV.
    9.1.    Op grond van artikel 3.32, eerste lid, aanhef en onder c, van de IOV dient de ontwikkeling gepaard te gaan met een positieve bijdrage aan de bescherming en ontwikkeling van de ecologische waarden en kenmerken en landschappelijke waarden. En op grond van artikel 3.32, eerste lid, aanhef en onder b, van de IOV stelt een plan regels ter bescherming van de ecologische, landschappelijke en hydrologische waarden en kenmerken van het gebied. Op grond van het tweede lid bevat de plantoelichting een beschrijving van de aanwezige ecologische waarden en kenmerken en landschappelijke waarden en kenmerken.
    9.2.    In de plantoelichting, paragraaf 2.3.1, is ingegaan op de IOV. Daarin staat dat het plangebied op de kaart bij de IOV de aanduiding "Groenblauwe mantel" heeft. In deze paragraaf, onder het kopje "Beoordeling", staat dat binnen de aanduiding "Groenblauwe mantel" glastuinbouw niet is toegestaan. In de IOV wordt glastuinbouw omschreven als "agrarisch bedrijf met een bedrijfsvoering die geheel of in overwegende mate in kassen plaatsvindt". In de plantoelichting staat dat, aangezien er voor de beoogde ontwikkeling geen kassen worden gebruikt, deze ontwikkeling is toegestaan op basis van de kaders uit de IOV.
    De IOV bevat de mogelijkheid om agrarische bouwvlakken uit te breiden tot een oppervlakte van maximaal 3 hectare. Dit is ook opgenomen in de wijzigingsbevoegdheid in artikel 4.7 van het moederplan. Volgens de plantoelichting is voor de beoogde ontwikkeling gebruik gemaakt van de daarbij opgenomen wijzigingsbepalingen in het moederplan en is het moederplan in overeenstemming met de IOV. Vervolgens is in de plantoelichting geconcludeerd dat de beoogde ontwikkeling daarom niet in strijd is met de IOV.
    9.3.    De voorzieningenrechter overweegt dat in het plan een beschrijving van de aanwezige ecologische waarden en kenmerken en landschappelijke waarden en kenmerken, als bedoeld in artikel 3.32, tweede lid, van de IOV, ontbreekt. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter kan op grond van de beoordeling van de beoogde ontwikkeling aan de IOV, als opgenomen in de plantoelichting, niet worden geconcludeerd dat het college deze ecologische en landschappelijke waarden en kenmerken voldoende heeft betrokken bij zijn afweging. 
    Daarnaast betwijfelt de voorzieningenrechter, mede gelet op de omvang van de beoogde ontwikkeling van ongeveer 6 ha, of bij de voorbereiding van het wijzigingsplan voldoende is betrokken dat de ontwikkeling gepaard moet gaan met een positieve bijdrage aan de bescherming en ontwikkeling van de ecologische waarden en kenmerken en landschappelijke waarden, als bedoeld in artikel 3.32, eerste lid, aanhef en onder c, van de IOV. Niet inzichtelijk is gemaakt hoe met de beoogde ontwikkeling een positieve bijdrage wordt geleverd aan de bescherming van deze waarden. Ook is niet gebleken dat het wijzigingsplan regels bevat ter bescherming van de ecologische, landschappelijke en hydrologische waarden en kenmerken van het gebied, als bedoeld in artikel 3.32, eerste lid, aanhef en onder b, van de IOV.
    De voorzieningenrechter overweegt dat het wijzigingsplan op deze punten niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid en alleen al daarom moet worden geschorst. De voorzieningenrechter verwacht niet dat het wijzigingsplan in dit opzicht in de bodemprocedure stand zal houden.
    De Omgevingsvisie Breda 2040
    10.     De vereniging betoogt dat het wijzigingsplan is vastgesteld in strijd met de Omgevingsvisie Breda 2040 (hierna: de Omgevingsvisie). Zij wijst erop dat het wijzigingsplan, door te voorzien in een aanzienlijke vergroting van het bouwvlak, niet bijdraagt aan de versterking van het kleinschalige cultuurlandschap.
    10.1.  In de Omgevingsvisie, vastgesteld op 21 oktober 2021, is voor het gebied de Rith opgenomen dat het ter plaatse aanwezige kleinschalige cultuurlandschap moet worden versterkt. Dit gebeurt door de aanleg van houtwallen en het stimuleren van landschapslandbouw en/of natuur-inclusieve landbouw, waaronder voedselbossen en boslandbouw. De versterking van de agrarische en de landschappelijke structuur wordt nagestreefd. In de Omgevingsvisie staat verder dat het buitengebied vitaal moet worden gehouden. Dit gebeurt door het landschap aantrekkelijk en toegankelijk te houden en door agrarische ondernemers de mogelijkheid te geven om op duurzame wijze hun bedrijf te voeren. Daarbij worden de agrarische ondernemers ook uitgedaagd om te verduurzamen en/of waarde toe te voegen aan de natuur en het landschap, en waar mogelijk de cultuurhistorische waarden te behouden en te versterken, zo staat in de Omgevingsvisie.
    10.2.  Het college heeft in paragraaf 2.3.2 van de plantoelichting en in de zienswijzennota naar voren gebracht dat in de Omgevingsvisie voor de Rith inderdaad het versterken van het landschap is opgenomen. Maar het college wijst erop dat daarnaast ook het behoud van de economische vitaliteit van de agrarische sector is vermeld als een belangrijk aspect. De aanleiding voor het wijzigingsplan lag in de noodzaak om de omzet van voor het tuinbouwbedrijf op peil te houden en daardoor dat bedrijf te kunnen voortzetten. Het college stelt zich op het standpunt dat het wijzigingsplan voldoet aan de wijzigingsvoorwaarden, als gesteld in artikel 4.7 van de planregels van het moederplan, zodat volgens het college de beoogde ontwikkeling daarom ook voldoet aan de Omgevingsvisie. Het college wijst erop dat het wijzigingsplan ertoe leidt dat de economische bedrijvigheid behouden blijft en dat de locatie zich kan moderniseren. Daarnaast wordt volgens het college de bestaande natuurstructuur uitgebreid. Het college stelt dat daarom geen sprake is van strijd met de Omgevingsvisie.
    10.3.  Hiermee heeft het college er naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter onvoldoende blijk van gegeven dat bij de voorbereiding van het plan rekening is gehouden met alle belangen die op grond van de Omgevingsvisie in het gebied de Rith een rol spelen. Onder meer is niet inzichtelijk gemaakt op welke wijze het college rekening heeft gehouden met het belang van het versterken van het kleinschalige cultuurlandschap in het gebied de Rith. Ook op dit punt is het wijzigingsplan niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid. Omdat de voorzieningenrechter op grond hiervan redenen heeft om te twijfelen of het wijzigingsplan in de bodemprocedure in stand zal blijven, dient het plan ook op dit punt te worden geschorst.
    Overige gronden
    11.     Omdat de voorzieningenrechter, gelet op wat er onder 9.3 en 10.3 is overwogen, al aanleiding ziet het wijzigingsplan te schorsen, behoeven de overige beroepsgronden van de vereniging geen bespreking.
    Conclusie
    12.     Het verzoek moet worden toegewezen. De voorzieningenrechter ziet aanleiding het wijzigingsplan te schorsen.
    Proceskosten
    13.     Het college moet de proceskosten vergoeden. 
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda van 26 maart 2024 tot vaststelling van het wijzigingsplan "Buitengebied Zuid 2013, wijzigingsplan Rithsestraat 310";
    II.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Breda tot vergoeding van bij Milieuvereniging De Groene Koepel en andere in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot € 1.786,79, waarvan € 1.750,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    III.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Breda aan Milieuvereniging De Groene Koepel en andere het door hen voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 371,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. R.S.D. Ramrattansing, griffier.
    w.g. Van Breda
    voorzieningenrechter
    w.g. Ramrattansing
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 oktober 2024
    408
     
    BIJLAGE
     
    Interim omgevingsverordening Noord-Brabant
    Artikel 3.6 Zorgvuldig ruimtegebruik
    Lid 1
    Zorgvuldig ruimtegebruik houdt in dat:
    a. de toedeling van functies in beginsel plaatsvindt binnen bestaand ruimtebeslag voor bebouwing, behalve in de gevallen dat:
    1. nieuwvestiging mogelijk is op grond van de bepalingen in dit hoofdstuk;
    2. er feitelijk of vanuit kwalitatieve overwegingen onvoldoende ruimte is en uitbreiding, al dan niet gelijktijdig met de vestiging van een functie, op grond van de bepalingen in dit hoofdstuk is toegestaan;
    b. bij stedelijke ontwikkeling toepassing is gegeven aan artikel 3.1.6, tweede lid, Besluit ruimtelijke ordening (ladder voor duurzame verstedelijking);
    c. gebouwen, bijbehorende bouwwerken en andere permanente voorzieningen worden geconcentreerd binnen een bouwperceel.
    d. de mogelijkheden voor intensivering van bestaand ruimtebeslag, zoals door meervoudig ruimtegebruik of door verticale bouw, zijn afgewogen en betrokken bij een ontwikkeling.
    Lid 2
    Onder bestaand ruimtebeslag voor bebouwing wordt verstaan het werkingsgebied Stedelijk Gebied of een bestaand bouwperceel.
    Artikel 3.32 Landschappelijke waarden in de groenblauwe mantel
    Lid 1
    Een bestemmingsplan van toepassing op de Groenblauwe mantel:
    a. strekt tot behoud, herstel of duurzame ontwikkeling van het watersysteem en de daarmee samenhangende ecologische waarden en kenmerken en landschappelijke waarden en kenmerken;
    b. stelt regels ter bescherming van de ecologische, landschappelijke en hydrologische waarden en kenmerken van het gebied;
    c. borgt dat een ontwikkeling gepaard gaat met een positieve bijdrage aan de bescherming en ontwikkeling van de ecologische waarden en kenmerken en landschappelijke waarden en kenmerken.
    Lid 2
    De toelichting bij een bestemmingsplan als bedoeld in het eerste lid bevat een beschrijving van de aanwezige ecologische waarden en kenmerken en landschappelijke waarden en kenmerken.
    Planregels bestemmingsplan "Buitengebied Zuid 2013"
    Artikel 4.7 wijzigingsbevoegdheid
    Burgemeester en wethouders zijn bevoegd het bestemmingsplan te wijzigen overeenkomstig het bepaalde in artikel 3.6 van de Wet ruimtelijke ordening en met inachtneming van het bepaalde in artikel 26 lid 26.7 van dit plan en wordt voldaan aan de Landschapsinvesteringsregeling Breda zoals die als bijlage 2 aan deze regels is toegevoegd:
    a. voor het vergroten en/of veranderen van de vorm van de aanduiding bouwvlak, met uitzondering van de bouwvlakken ter plaatse van de aanduiding 'wonen uitgesloten', met dien verstande dat:
    1.de oppervlakte van een bouwvlak niet groter wordt dan 1,5 ha met uitzondering van;
    - het vergroten van bouwvlakken ten behoeve van het oprichten van permanente teeltondersteunende voorzieningen, niet zijnde kassen of tunnels, waar de oppervlakte van het bouwvlak maximaal 3 ha mag gaan bedragen;
    (…).