ECLI:NL:CBB:2024:777, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 05-11-2024, 23/517, 24/181, 24/182 en 24/183
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-11-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: TVL. Afwijzing subsidieaanvraag Q4 2021, afwijzing herzieningsverzoeken Q4 2020, Q1 2021 en Q2 2021. Geen bijzondere omstandigheden die maken dat een andere referentieperiode gehanteerd had moeten worden, dus aanvraag terecht afgewezen. Geen nieuwe feiten en omstandigheden, dus herzieningsverzoeken terecht afgewezen. Beroepen ongegrond.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 23/517, 24/181, 24/182 en 24/183
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 november 2024 in de zaken tussen 
    V.O.F. F [naam 1] , (de onderneming)
    en haar vennoten
    
      
        
          
            [naam 2]
          
        
        
          
            [naam 3]
          , allen te [plaats]
        (gemachtigde: mr. M.C.M.M. van de Ven)
      
      
      
        en
      
      
    
    de minister van Economische Zaken 
    (gemachtigden: mr. drs. G.O. Hoeksma en mr. S. Piron).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 10 februari 2022 (afwijzingsbesluit) heeft de minister de aanvraag van de onderneming voor een subsidie op grond van de Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19 (TVL) voor het vierde kwartaal (Q4) van 2021 afgewezen.
    
    
    
      Met het besluit van 30 december 2022 (bestreden besluit 1) heeft de minister het bezwaar van de onderneming (deels) gegrond verklaard, het afwijzingsbesluit herroepen en een subsidie van € 7.283,06 aan de onderneming verleend. De minister heeft geen proceskostenvergoeding toegekend.
    
    
    
      Met drie besluiten van 5 september 2023 heeft de minister de herzieningsverzoeken van de onderneming voor Q4 van 2020, het eerste kwartaal (Q1) van 2021 en het tweede kwartaal (Q2) van 2021 afgewezen. 
    
    
    
      Met drie besluiten van 12 december 2023 (bestreden besluiten 2, 3 en 4) heeft de minister de bezwaren van de onderneming ongegrond verklaard. 
    
    
    
      De onderneming heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft verweerschriften ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 17 oktober 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen: [naam 3] namens de onderneming, de gemachtigde van de onderneming en de gemachtigden van de minister.
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
      
      23/517
      
    
    
      
        De onderneming heeft op 19 februari 2022 subsidie op grond van de TVL aangevraagd voor Q4 van 2021. De minister heeft deze aanvraag afgewezen omdat de onderneming niet voldoet aan het vereiste dat zij ten minste 20% omzetverlies heeft geleden. In het bestreden besluit 1 heeft de minister het bezwaar van de onderneming deels gegrond verklaard. De onderneming staat sinds 1 januari 2017 ingeschreven in het handelsregister van de Kamer van Koophandel (KvK). Na de verkoop van drie pizzarestaurants heeft de onderneming tussen 14 juni 2018 en 17 februari 2020 geen bedrijfsactiviteiten uitgevoerd. Per 1 oktober 2019 is de onderneming een huurovereenkomst aangegaan voor een bedrijfsruimte waarin haar nieuwe restaurant is gevestigd. Op 17 februari 2020 is aan haar een Drank- en Horecawetvergunning en een exploitatievergunning verleend. Dat betekent volgens de minister dat er vanaf die datum geen evidente juridische belemmeringen meer waren om te starten met de onderneming en dat 17 februari 2020 daarom als startdatum moet worden gehanteerd. De minister stelt dat dit in lijn is met de uitspraken van het College van 31 mei 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:271) en 31 augustus 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:845). Bij wijze van uitzondering heeft de minister toepassing gegeven aan artikel 2.5.3, derde lid, van de TVL, hoewel eigenlijk artikel 2.5.3, tweede lid, van de TVL van toepassing is. Daarom kan volgens de minister als referentieperiode Q2 of Q3 van 2020 worden gehanteerd. Omdat in Q3 van 2020 de meeste omzet is gegenereerd, heeft de minister de hoogte van de subsidie berekend met de omzet uit dat kwartaal. 
      
      
        De onderneming voert aan dat de omzet in Q3 van 2020 niet representatief is, omdat er in die periode diverse overheidsmaatregelen en daarmee opgelegde beperkingen golden. Hierdoor valt het berekende omzetverlies te laag uit en is het verleende subsidiebedrag te laag. In plaats daarvan had de minister van de meest representatieve referentieperiode uit moeten gaan, namelijk Q3 van 2021, de eerste periode dat er zo min mogelijk beperkende maatregelen golden. De minister hanteert een te strikte uitleg van de TVL die daarmee haar doel voorbij schiet. Er wordt onvoldoende rekening gehouden met de situatie van startende ondernemingen. Ten slotte voert de onderneming aan dat de minister ten onrechte de proceskosten die zij in bezwaar heeft gemaakt niet aan haar heeft vergoed. 
      
      
        In het verweerschrift stelt de minister zich op het standpunt dat hij per abuis de uitspraken van het College van 31 mei 2022 en 31 augustus 2021 heeft toegepast. Er is ten onrechte een uitzondering gemaakt door met toepassing van artikel 2.5.3, derde lid, van de TVL Q3 van 2020 als referentieperiode te hanteren. De minister had in plaats daarvan op grond van de hoofdregel van artikel 2.5.3, tweede lid, van de TVL uit moeten gaan van Q4 van 2019 of Q1 van 2020 als referentieperiode. Niet in geschil is dat er in dat geval niet wordt voldaan aan het vereiste dat de onderneming ten minste 20% omzetverlies heeft geleden. De minister zal niet overgaan tot terugvordering van de verleende subsidie, maar ziet ook geen aanleiding om Q3 van 2021 als referentieperiode te hanteren. Verder stelt de minister zich op het standpunt dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat hij een uitzondering had moeten maken. De enkele omstandigheid dat de referentiesystematiek ongunstig uitpakt voor de onderneming maakt niet dat sprake is van onevenredige gevolgen. Ten slotte stelt de minister zich op het standpunt dat er in bezwaar terecht geen proceskostenvergoeding is toegekend. De aanvraag is terecht afgewezen omdat er op basis van bij de aanvraag opgegeven omzetbedragen geen sprake was van ten minste 20% omzetverlies, dus het afwijzingsbesluit is niet onrechtmatig. 
      
    
    
      4.1
      Het College oordeelt dat de uitspraak van 31 augustus 2021 in dit geval inderdaad niet van toepassing is. Het College heeft al eerder geoordeeld (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 20 juni 2023, ECLI:NL:CBB:2023:306) dat de uitspraak van 31 augustus 2021 gaat over het begrip ‘start van de activiteiten’. Dat begrip maakte onderdeel uit van de TVL voor de eerste subsidieperiodes (tot Q1 van 2021). Voor subsidieaanvragen vanaf Q1 van 2021 geldt dat voor het bepalen van de referentieperiode alleen de datum van de inschrijving in het handelsregister van belang is. De onderneming is op 1 januari 2017 ingeschreven in het handelsregister. Dat betekent dat de uitzondering voor startende ondernemers uit artikel 2.5.3, derde lid, van de TVL op haar niet van toepassing is en dat zij dus niet in aanmerking komt voor een andere referentieperiode dan Q4 van 2019 of Q1 van 2020. 
    
    
      4.2
      Ook de uitspraak van 31 mei 2022 is in dit geval niet van toepassing. In die uitspraak ging het over een wijziging van de inschrijving in het handelsregister in verband met het geheel wijzigen van de bedrijfsactiviteiten in een bestaande eenmanszaak. Het College heeft specifiek voor de situatie van die eenmanszaak geoordeeld dat die wijziging van de inschrijving moest worden aangemerkt als eerste inschrijving. Zoals volgt uit die uitspraak, is het ongebruikelijk om bij het geheel wijzigen van de bedrijfsactiviteiten van een eenmanszaak een bestaande registratie te beëindigen en een nieuwe eenmanszaak te laten registreren. Daarbij is onder meer van belang dat een natuurlijk persoon slechts één eenmanszaak (tegelijk) kan registreren. In dit geval is geen sprake van het geheel wijzigen van de bedrijfsactiviteiten. De onderneming exploiteerde eerder een aantal pizzarestaurants. Deze heeft zij in 2018 verkocht, waarna zij in 2020 een nieuw restaurant is begonnen met een andere formule. Er is dus altijd sprake geweest van een horecaonderneming. Er zijn ook geen andere activiteiten ingeschreven in het handelsregister. Bovendien is de onderneming niet ondergebracht in een eenmanszaak, maar in een vennootschap onder firma.   
      5. De TVL biedt, buiten de in artikel 2.5.3, derde lid, van de TVL genoemde gevallen, geen mogelijkheid om af te wijken van de referentieperiodes uit artikel 2.5.3, tweede lid, van de TVL. Het College begrijpt dat de onderneming de systematiek in de TVL als onredelijk ervaart vanwege de voor haar ongunstige uitwerking hiervan. Dat betekent echter nog niet dat er sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel. Het is de uitdrukkelijke keuze van de regelgever geweest om geen hardheidsclausule in de TVL op te nemen. Om te zorgen dat de TVL uitvoerbaar blijft, maakt de minister alleen in zeer bijzondere gevallen een uitzondering. Het College heeft al vaker geoordeeld dat dit niet onrechtmatig is (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 4 oktober 2022, ECLI:NL:CBB:2022:691). In dit geval is niet gebleken van zeer bijzondere omstandigheden op grond waarvan de minister een uitzondering had moeten maken. 
      6. Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden. Ook de proceskosten in bezwaar hoeft de minister niet te vergoeden, omdat niet is voldaan aan het bepaalde in artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De minister heeft in bestreden besluit 1 het bezwaar gegrond verklaard en het afwijzingsbesluit herroepen op basis van informatie die de onderneming in de bezwaarfase heeft verstrekt. Bovendien heeft de minister, zo volgt uit 4.1 en 4.2, het afwijzingsbesluit ten onrechte herroepen, omdat hij artikel 2.5.3, derde lid, van de TVL verkeerd heeft toegepast. De minister heeft dit inmiddels ook onderkend. Het afwijzingsbesluit is dan ook niet herroepen wegens een aan de minister te wijten onrechtmatigheid. 
      
        24/181, 24/182 en 24/183 
        
      
    
    
      7.1
      Op 25 januari 2022 heeft de minister een brief van de onderneming ontvangen waarin zij heeft gevraagd om een oplossing voor haar situatie. De minister heeft deze brief aangemerkt als pro-forma-aanvraag voor Q4 van 2020, Q1 van 2021 en Q2 van 2021. Met drie besluiten van 30 maart 2022 heeft de minister deze aanvragen afgewezen. De onderneming heeft geen bezwaar gemaakt tegen deze afwijzingen. 
    
    
      7.2
      Op 21 juni 2023 heeft de onderneming de minister gevraagd om zijn besluiten van 30 maart 2022 te herzien. Daarbij heeft zij erop gewezen dat de minister haar bezwaar met betrekking tot Q4 van 2021 en Q1 van 2022 gegrond heeft verklaard en dat daarbij is geoordeeld dat de startdatum van de onderneming 17 februari 2020 is. Voor Q4 van 2020, Q1 van 2021 en Q2 van 2021 heeft de onderneming geen aanvraag kunnen indienen, omdat het systeem de verkeerde startdatum aangaf. 
    
    
      7.3
      De minister heeft de herzieningsverzoeken afgewezen en die afwijzingen in bezwaar gehandhaafd omdat er geen sprake is van nieuwe feiten en omstandigheden. Een gegrond bezwaar voor een ander kwartaal levert volgens de minister geen nieuw feit op. De onderneming had de informatie de zij heeft ingebracht in bezwaar voor Q4 van 2021 en Q1 van 2022 ook kunnen inbrengen bij haar aanvragen voor Q4 van 2020, Q1 van 2021 en Q2 van 2021. Verder stelt de minister zich op het standpunt dat de afwijzing van de herzieningsverzoeken niet evident onredelijk is. De onderneming had bezwaar kunnen maken tegen de besluiten van 30 maart 2022, maar heeft van die mogelijkheid geen gebruik gemaakt. 
      8. De onderneming voert aan dat het aanvraagsysteem ontoereikend is gebleken. Ter onderbouwing heeft zij een aantal screenshots overgelegd van de aanvragen die zij heeft ingediend om voor subsidie op grond van de TVL voor Q4 van 2021 en Q1 van 2022 in aanmerking te komen. De datum van inschrijving in het handelsregister kon in het aanvraagsysteem niet gewijzigd worden en de onderneming kreeg bij eerdere aanvragen een pop-up bericht te zien waarin werd medegedeeld dat zij geen recht had op subsidie. Hierdoor werd zij op het verkeerde been gezet en ging zij ervan uit dat het geen zin had een aanvraag in te dienen. Deze fouten in het aanvraagsysteem mogen niet voor rekening van de onderneming komen.
      9. Het College is van oordeel dat de minister de herzieningsverzoeken terecht heeft afgewezen. De onderneming heeft geen feiten of omstandigheden naar voren gebracht die zij niet eerder naar voren had kunnen brengen. Ondanks de pop-up meldingen die in het aanvraagsysteem verschenen, was het wel mogelijk om een aanvraag in te dienen. De minister zou deze aanvraag dan hebben afgewezen, maar tegen die afwijzing had de onderneming dan bezwaar kunnen maken, zoals de onderneming ook heeft gedaan tegen de afwijzing van de aanvragen om subsidie voor Q4 van 2021 en Q1 van 2022. Ook had de onderneming bezwaar kunnen maken tegen de besluiten van 30 maart 2022 waarin de pro-forma-aanvragen zijn afgewezen. In die bezwaarprocedure had zij naar voren kunnen brengen dat het aanvraagsysteem in haar ogen ontoereikend was en dat zij daarom niet tijdig een aanvraag heeft ingediend. De minister heeft weliswaar voor Q4 van 2021 een subsidie aan de onderneming verleend, maar zoals eerder in deze uitspraak is overwogen was dat ten onrechte. Van de minister kan niet verwacht worden dat hij deze fout voor drie andere kwartalen herhaalt. De afwijzing van de herzieningsverzoeken is daarom niet evident onredelijk.   
      10 De beroepen zijn ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart de beroepen ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.A.M. van Brussel, in aanwezigheid van mr. A.A. Dijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 november 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. W.J.A.M. van Brussel	w.g. A.A. Dijk