ECLI:NL:RBMNE:2024:5552, Rechtbank Midden-Nederland, 26-09-2024, 23/4153 en 24/4548
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2024-09-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Zorgtoeslag verdragsgerechtigde. Toepassing woonlandfactor, vertrouwensbeginsel. Ongegrond.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: UTR 23/4153 en UTR 24/4548
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 september 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] (Polen), eiser
    
    
      en
    
    
  
  
    Dienst Toeslagen, kantoor Utrecht 
    (gemachtigden: [gemachtigden] ).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank of Dienst Toeslagen terecht tot het oordeel is gekomen dat eiser in 2022 en 2024 geen recht heeft op zorgtoeslag. 
    
    2. Eiser woont in Polen en is via het Centraal Administratiekantoor (CAK) verzekerd voor zorg (verdragsgerechtigde). Eiser kreeg in 2021 zorgtoeslag en ontving in 2022 een voorschot op de zorgtoeslag. In het besluit van 17 mei 2023 besliste Dienst Toeslagen dat eiser geen recht heeft op zorgtoeslag en is het voorschot herzien naar nihil. Daarna werd het uitbetaalde voorschot over 2022 teruggevorderd. Na bezwaar van eiser bleef Dienst Toeslagen met het besluit van 10 juli 2023 bij zijn eerdere beslissing. Eiser is hier op 1 augustus 2023 tegen in beroep gekomen. Dienst Toeslagen heeft een verweerschrift ingediend.
    
    3. Dienst Toeslagen heeft bij besluit van 28 december 2023 beslist dat eiser ook geen recht heeft op een voorschot op de zorgtoeslag voor 2024. Eiser is daartegen ook in bezwaar gegaan en Dienst Toeslagen is met de beslissing op bezwaar van 10 mei 2024 bij zijn eerdere besluit gebleven. Eiser heeft hiertegen op 12 juni 2024 beroep ingesteld.
    
    4. Beide beroepen zijn op de zitting van 22 augustus 2024 gezamenlijk behandeld. Eiser was samen met zijn partner aanwezig, Dienst Toeslagen werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigden. 
    
    5. Met deze uitspraak wordt op beide beroepen beslist. 
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    6. De rechtbank beoordeelt het recht van eiser op zorgtoeslag over 2022 en 2024. Volgens eiser heeft Dienst Toeslagen zijn recht op toeslag niet juist berekend, doordat de woonlandfactor op de verkeerde wijze is toegepast. Ook doet eiser een (impliciet) beroep op het vertrouwensbeginsel, omdat hij via verschillende wegen begreep dat hij recht had op zorgtoeslag.
    
    7. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Dienst Toeslagen heeft voldoende onderbouwd dat eiser geen recht heeft op zorgtoeslag en eiser mocht er ook niet gerechtvaardigd op vertrouwen dat hij dat wel had. Dit oordeel wordt hierna verder toegelicht.
    
    
      
        Het beroep ziet niet op de zorgtoeslag over 2023
      
    
    
    8. Op de zitting heeft eiser aangevoerd dat zijn beroep niet alleen ziet op 2022 en 2024, maar ook op de niet toegekende zorgtoeslag over 2023. Dat betoog slaagt niet. Uit het beroepschrift van 1 augustus 2023 volgt dat het is gericht tegen de beslissing op bezwaar van 10 juli 2023 en dat besluit ziet alleen op het voorschot over 2022. Het beroepschrift van 12 juni 2024 richt zich tegen de beslissing op bezwaar van 10 mei 2024 en dat besluit gaat over het voorschot van 2024. Deze uitspraak gaat dus niet over de zorgtoeslag van 2023.
    
    9. Ten overvloede wordt het volgende opgemerkt. Eiser heeft gezegd dat zijn bezwaren over 2023 inhoudelijk hetzelfde zijn als hij in de huidige beroepsprocedure naar voren heeft gebracht. De rechtbank ziet om die reden geen aanleiding om aan te nemen dat de uitkomst over 2023 een andere zou zijn. 
    
    
      
        Dienst Toeslagen heeft de woonlandfactor op de juiste wijze toegepast
      
    
    
    10. Eiser voert aan dat Dienst Toeslagen zijn recht op zorgtoeslag verkeerd heeft berekend: volgens hem had de dienst de woonlandfactor moeten toepassen op de zorgtoeslag die hij zou krijgen als hij in Nederland was verzekerd en heeft hij dus recht op grofweg een zesde van het voorschot dat hij ontvangen heeft. Deze beroepsgrond slaagt niet.
    
    11. Eiser en zijn partner wonen in Polen en ontvangen pensioen uit Nederland. Zij zijn daardoor verdragsgerechtigde in de zin van artikel 69 van de Zorgverzekeringswet. Dat houdt in dat zij een bijdrage betalen aan het CAK en dat de Nederlandse overheid de zorgkosten betaalt die zij in Polen maken. De zorgkosten in Polen zijn lager dan in Nederland en daarom wordt de woonlandfactor toegepast op de bijdrage die aan het CAK wordt betaald. In 2022 gold voor Polen een woonlandfactor van 0,1829 en dus betaalde eiser grofweg een zesde van de maximale bijdrage aan het CAK.
    
    12. De woonlandfactor wordt ook toegepast op het recht op zorgtoeslag. Dat is ook logisch, omdat anders de situatie zou kunnen ontstaan dat de ontvangen zorgtoeslag hoger is dan de kosten die voor zorg worden gemaakt. Anders dan eiser aanvoert, is het niet zo dat de woonlandfactor rechtstreeks wordt toegepast op het bedrag aan zorgtoeslag dat eiser zou ontvangen als hij een Nederlandse zorgverzekering zou hebben. De berekening is ingewikkelder dan dat. 
    
    13. Dienst Toeslagen heeft toegelicht dat het recht op zorgtoeslag wordt bepaald aan de hand van de te verwachten zorgkosten in een jaar (de standaardpremie) en het bedrag dat iemand op basis van diens inkomen zelf aan zorgkosten zou moeten kunnen betalen (de normpremie). Als de standaardpremie hoger is dan de normpremie, bestaat er een recht op zorgtoeslag. 
    
    14. De standaardpremie is een vast bedrag en in 2022 voor twee personen vastgesteld op € 3.498. Daarop moet de woonlandfactor (0,1829) worden toegepast en dan resteert een bedrag van € 640.
    
    15. De normpremie is afhankelijk van het inkomen van eiser. In 2022 was zijn toetsingsinkomen € 22.433 en het drempelinkomen is in dat jaar vastgesteld op € 22.356. Over het drempelinkomen is bepaald dat 4,225 procent kan worden besteed aan zorgkosten en over het overschot (van € 77) is dat 13,61 procent. Dat betekent dat de normpremie van eiser in 2022 € 955 was.
    
    16. De normpremie (€ 955) is dus hoger dan de standaardpremie (€ 640), waardoor eiser over 2022 geen recht heeft op (een voorschot op) zorgtoeslag. 
    
    17. Voor het recht op zorgtoeslag over 2024 is de rekensom hetzelfde maar zijn de getallen anders. De standaardpremie voor dat jaar voor twee personen is op € 3.974 gesteld, de woonlandfactor voor Polen is 0,1613 en het drempelinkomen € 26.819. 
    
    18. Dienst Toeslagen heeft over 2024 gerekend met een toetsingsinkomen van € 31.565. Volgens eiser klopt dat niet en was zijn inkomen in 2024 lager dan dat, maar hij heeft dat onvoldoende onderbouwd. Dienst Toeslagen mag bij het vaststellen van de zorgtoeslag uitgaan van het toetsingsinkomen zoals dat bij afzonderlijk besluit door de Belastingdienst is vastgesteld. 
    
    19. De rekensom over 2024 komt op een standaardpremie van € 641 en een normpremie van € 1.790, wat betekent dat ook dat jaar de normpremie hoger is dan de standaardpremie. Ook over 2024 heeft eiser dus geen recht op zorgtoeslag.
    
    20. De conclusie is dat Dienst Toeslagen de woonlandfactor op de juiste wijze heeft toegepast en dat de dienst terecht tot het oordeel is gekomen dat eiser in 2022 en 2024 geen recht had op zorgtoeslag.
    
    
    
      
        Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet
      
    
    
    21. Daarnaast stelt eiser zich op het standpunt dat hij er door uitlatingen en gedragingen van Dienst Toeslagen op mocht vertrouwen dat hij recht had op zorgtoeslag. Hij voert in dit kader aan:
    
    
      
        dat hij in 2021 wél zorgtoeslag heeft ontvangen terwijl het inkomen niet noemenswaardig is veranderd;
      
      
        dat hij in 2022 in eerste instantie wel een voorschot kreeg en dat hij daarover wisselende berichten ontving;
      
      
        dat hij telefonisch van medewerkers van Dienst Toeslagen begreep dat hij recht had op toeslag en dat de bedragen varieerden tussen de € 30 en € 60 per maand;
      
      
        dat de online rekentool van Dienst Toeslagen aangeeft dat er een recht op zorgtoeslag bestaat van € 61 per maand.
      
    
    
    22. De rechtbank stelt voorop dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel drie stappen moeten worden doorlopen. Allereerst moet eiser aannemelijk maken dat van de zijde van de overheid, in dit geval Dienst Toeslagen, toezeggingen of uitlatingen zijn gedaan waaruit hij redelijkerwijs kon en mocht afleiden hoe Dienst Toeslagen zou besluiten. Bij de tweede stap moet worden gewogen of die toezegging aan Dienst Toeslagen kan worden toegerekend. Als beide stappen succesvol zijn doorlopen, moet tot slot een belangenafweging worden gemaakt. Aan deze maatstaf wordt het beroep van eiser getoetst. 
    
    23. Dat Dienst Toeslagen in 2021 zorgtoeslag aan eiser heeft toegekend maakt niet dat hij er redelijkerwijs op mocht vertrouwen dat hij de jaren daarna ook toeslag zou ontvangen. Het recht op toeslag wordt jaarlijks bepaald aan de hand van het op dat moment geldende recht en de (inkomens-)situatie van de persoon die toeslag aanvraagt. Die systematiek maakt dat aan het toekennen van toeslag over een bepaald jaar geen recht kan worden ontleend om het jaar daarop ook toeslag te ontvangen.
    
    24. Daarbij komt dat Dienst Toeslagen heeft toegelicht dat eiser in 2021 eigenlijk ook geen recht had op zorgtoeslag. De dienst heeft dat jaar geen woonlandfactor toegepast terwijl dat eigenlijk wel had gemoeten. Op het moment dat de fout werd geconstateerd had eiser de definitieve toekenning over 2021 al ontvangen en daarom heeft Dienst Toeslagen ervoor gekozen om de toegekende toeslag over dat jaar niet terug te vorderen. Het vertrouwensbeginsel betekent niet dat Dienst Toeslagen gehouden is om fouten te blijven herhalen.
    
    25.  Daarnaast voert eiser aan dat hij in eerste instantie wél een voorschot op de zorgtoeslag over 2022 ontving en daarover verschillende berichten kreeg. In de brief van juli 2022 werd een voorschot van € 1.114 toegekend, vervolgens werd dit in augustus 2022 herzien naar nihil, waarna in oktober 2022 opnieuw een voorschot van € 1.114 werd toegekend en dit bij het besluit van 17 mei 2023 weer werd herzien naar nihil. 
    
    26. Achteraf is gebleken dat Dienst Toeslagen zich bij het besluit om het voorschot toe te kennen baseerde op (onjuiste) berichten van het CAK en zorgverzekeraarsplatform Vecozo. Dat kan Dienst Toeslagen niet worden aangerekend, want de dienst mag vertrouwen op de juistheid van de informatie die zij van deze partners ontvangt. 
    
    27. Het ontvangen van een voorschot betekent niet dat eiser erop mocht vertrouwen dat hij recht had op zorgtoeslag. Uit het systeem en artikel 16 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) volgt dat aan de verlening van een voorschot niet het gerechtvaardigde vertrouwen kan worden ontleend dat er een daadwerkelijk recht op toeslag bestaat. Tot het moment van definitieve toekenning kan het voorschot nog worden herzien, zoals hier is gebeurd. Gelet op het karakter van het voorschot diende eiser dus rekening te houden met de mogelijkheid dat de toeslag niet definitief zou worden toegekend en er een bedrag zou worden teruggevorderd.
    
    28. Verder voert eiser aan dat medewerkers van Dienst Toeslagen telefonisch de toezegging hebben gedaan dat eiser recht heeft op zorgtoeslag en daarbij verschillende bedragen hebben genoemd. Eiser heeft dit niet verder onderbouwd.
    
    29. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat de overheid een bepaalde uitlating heeft gedaan (de eerste stap). Hoewel de rechtbank geen concrete aanleiding heeft om te twijfelen aan de woorden van eiser, zijn die woorden alleen onvoldoende om aan te nemen dat medewerkers hem telefonisch toezeggingen hebben gedaan waardoor hij er gerechtvaardigd op heeft mogen vertrouwen dat hij recht had op zorgtoeslag. Niet duidelijk is bijvoorbeeld welke informatie eiser heeft gegeven en op welke gegevens de medewerkers zich hebben gebaseerd, of het ging om toekenning van een voorschot of een definitief recht op toeslag en in hoeverre de uitlatingen in de gesprekken ondubbelzinnig zijn gedaan. Daardoor strandt het beroep van eiser op het vertrouwensbeginsel.
    
    30. Tot slot voert eiser aan dat hij de rekentool op de website van Dienst Toeslagen heeft ingevuld en dat daaruit volgt dat hij in zijn situatie een recht op zorgtoeslag van € 61 per maand heeft. Ook dat beroep slaagt niet, omdat de rekentool slechts een indicatie geeft van het recht op zorgtoeslag en daaraan geen rechten kunnen worden ontleend. Daarbij heeft eiser op zitting een schermafdruk van de rekentool getoond, waaruit blijkt dat hij heeft ingevuld dat hij een Nederlandse zorgverzekering heeft. Hoewel de verwarring begrijpelijk is, heeft eiser volgens de systematiek van de Zorgverzekeringswet geen Nederlandse zorgverzekering maar is hij verdragsgerechtigde. Het is voorstelbaar dat de rekentool daardoor een uitkomst heeft getoond die in de situatie van eiser niet klopt. 
    
    31. Uit het voorgaande volgt dat eiser er niet gerechtvaardigd op heeft mogen vertrouwen dat hij in 2022 (en in 2024) recht had op zorgtoeslag. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt dus niet. 
    
    
    
    
      
        Dienst Toeslagen mag het verstrekte voorschot over 2022 terugvorderen
      
    
    
    32. De conclusie is dus dat eiser over 2022 en 2024 geen recht heeft op zorgtoeslag. Dienst Toeslagen is met de brief van 1 september 2023 overgegaan tot terugvordering van het verstrekte voorschot van € 1.114. Over 2024 is geen voorschot verstrekt en is dus ook geen terugvordering nodig.
    
    33. Dienst Toeslagen mag een verstrekt voorschot herzien en terugvorderen zolang er nog geen vijf jaar is verstreken en er nog geen definitieve toekenning is. Dat is het geval en dus mag de dienst het voorschot van € 1.114 bij eiser terugvorderen. 
    
    34. Het is duidelijk dat het wegvallen en het terugvorderen van de zorgtoeslag impact heeft op de financiële situatie van eiser, maar eiser heeft geen bijzondere omstandigheden aangevoerd waardoor de nadelige gevolgen van terugvordering in zijn geval onevenredig zijn. Daarbij weegt mee dat eiser ook voordeel heeft genoten door de fout van Dienst Toeslagen. Hij heeft immers in 2021 zorgtoeslag ontvangen terwijl hij eigenlijk geen recht op zorgtoeslag had. 
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      35. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser over de jaren 2022 en 2024 geen recht op zorgtoeslag heeft en het over die jaren ontvangen voorschot moet terugbetalen. Eiser krijgt vanwege de ongegrondverklaring het griffierecht niet terug en krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
      - verklaart de beroepen ongegrond.
    
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.T. Könning, rechter, in aanwezigheid van P. Molenaar, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 26 september 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Regeling van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 9 november 2021, kenmerk 3260318-1015806-Z, houdende wijziging van de Regeling zorgverzekering in verband met het vaststellen van de woonlandfactoren voor het jaar 2022 ten behoeve van de gedifferentieerde berekening van de bijdrage voor verdragsgerechtigden.
  
  
     Artikel 3, eerste lid, van de Wet op de zorgtoeslag.
  
  
     € 3.974 maal 0,1613
  
  
     4,256 % van € 26.819 plus 13,67 % van € 4.746
  
  
     Overigens heeft Dienst Toeslagen in de beslissing op bezwaar de normpremie op een onjuiste wijze berekend, door 4,256 % van het gehele toetsingsinkomen te nemen (in plaats van het drempelinkomen) en uit te komen op een normpremie van € 955. Dat leidt echter niet tot een andere conclusie: de normpremie ligt ook in dat geval boven de standaardpremie. 
  
  
     Zie uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694.
  
  
     Zie ook de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 18 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:111.
  
  
     Zie de uitspraak van de rechtbank Den Haag 20 juni 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:9602.
  
  
     Artikel 16, vijfde lid, van de Awir.