ECLI:NL:RVS:2024:2806, Raad van State, 10-07-2024, 202207483/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 september 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [wederpartij] een bestuurlijke boete opgelegd van € 20.500,-. Op 24 en 29 november 2019 hebben toezichthouders van de gemeente Amsterdam de woning bezocht. Uit het rapport van bevindingen dat van deze bezoeken is opgemaakt, blijkt dat op het adres van de woning twee personen staan ingeschreven in de Basisregistratie Personen, te weten [persoon B] en [wederpartij]. De woning is als Bed&amp;Breakfast (hierna: B&amp;B) aangemeld bij de gemeente. [persoon A] was ten tijde van belang eigenaar van de woning aan de [locatie] in Amsterdam (hierna: de woning). [wederpartij] huurde de woning. Bij het bezoek van 24 november 2019 hebben de toezichthouders twee Griekse toeristen in de woning aangetroffen. Zij hebben verklaard de woning te hebben geboekt via airbnb.nl, voor de periode van 22 november tot en met 26 november 2019. Tevens hebben zij verklaard in de woning ook twee vrouwen te hebben gezien, die in de kamer naast die van hen verbleven. Er is ook een privégedeelte van de host in de woning.

202207483/1/A2.
    Datum uitspraak: 10 juli 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 18 november 2022 in zaak nr. 21/3972 in het geding tussen:
    [wederpartij], wonend te [woonplaats]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 september 2020 heeft het college aan [wederpartij] een bestuurlijke boete opgelegd van € 20.500,-.
    Bij besluit van 7 oktober 2022 het college opnieuw op het bezwaar van [wederpartij] tegen het besluit van 3 september 2020 beslist, dit bezwaar gegrond verklaard en de boete lager vastgesteld op € 11.600,-.
    Bij uitspraak van 18 november 2022 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het beroep van [wederpartij] dat was gericht tegen het besluit van 7 oktober 2022 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover de boete daarin was vastgesteld op € 11.600,-, de opgelegde boete verlaagd naar € 500,- en bepaald dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde deel van het besluit. De rechtbank heeft zich voorts onbevoegd verklaard kennis te nemen van het verzoek van [wederpartij] om schadevergoeding.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak gelijktijdig met de zaak met zaaknummer 202207293/1/A2 ter zitting behandeld op 18 april 2024, waar het college, vertegenwoordigd door mr. T.J. Cheung, mr. S. Hamidid en mr. W.M. Goncalves Sobral, en [persoon A], mede als gemachtigde van [wederpartij], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [persoon A] was ten tijde van belang eigenaar van de woning aan de [locatie] in Amsterdam (hierna: de woning). [wederpartij] huurde de woning.
    2.       Op 24 en 29 november 2019 hebben toezichthouders van de gemeente Amsterdam de woning bezocht. Uit het rapport van bevindingen dat van deze bezoeken is opgemaakt, blijkt dat op het adres van de woning twee personen staan ingeschreven in de Basisregistratie Personen (hierna: de brp), te weten [persoon B] en [wederpartij]. De woning is als Bed&Breakfast (hierna: B&B) aangemeld bij de gemeente.
    Bij het bezoek van 24 november 2019 hebben de toezichthouders twee Griekse toeristen in de woning aangetroffen. Zij hebben verklaard de woning te hebben geboekt via airbnb.nl, voor de periode van 22 november tot en met 26 november 2019. Tevens hebben zij verklaard in de woning ook twee vrouwen te hebben gezien, die in de kamer naast die van hen verbleven. Er is ook een privégedeelte van de host in de woning. De twee toeristen hadden naast toegang tot hun kamer ook toegang tot de badkamer. De host is [wederpartij].
    Uit het rapport van bevindingen blijkt verder dat de toezichthouders op 24 november 2019 telefonisch contact hebben gehad met [persoon A]. Hij heeft verklaard dat [persoon B] een vaste huurder is en verblijft op de zolderetage van het portiek. [persoon B] heeft een huurovereenkomst voor twee jaar. [wederpartij] is de andere huurder. Hij exploiteert, met toestemming van [persoon A], een B&B. [wederpartij] heeft zelf een privé-gedeelte in de woning, waartoe ook de keuken behoort. De badkamer deelt [wederpartij] met de toeristen. De woning bestaat uit het privé-gedeelte van [wederpartij], de badkamer en twee kamers die worden gebruikt voor de B&B.
    De toezichthouders hebben op 24 november 2019 ook telefonisch contact gehad met [wederpartij]. [wederpartij] heeft verklaard de B&B te exploiteren en in dat kader twee kamers te verhuren.
    Op 29 november 2019 hebben de toezichthouders nogmaals de woning bezocht. [wederpartij] heeft hen toegang tot de woning en zijn privé-gedeelte verschaft. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat het privé-gedeelte van [wederpartij] is voorzien van een afsluitbare toegangsdeur, waarachter zich de keuken en de privé-slaapkamer bevinden. De badkamer en de wc deelt hij met de toeristen. Ten slotte heeft [wederpartij] aangegeven dat de oppervlakte van de woning en de kamers zijn opgenomen in de huurovereenkomst. De huurovereenkomst is ingezien door de toezichthouders. Daarin is vermeld dat de twee slaapkamers die worden gebruikt voor toeristische verhuur een oppervlak hebben van respectievelijk circa 8,5 m2 en circa 18 m2. De privé-slaapkamer van [wederpartij] heeft een oppervlak van 14 m2.
    Bestreden besluitvorming
    3.       Bij besluit van 3 september 2020, zoals gehandhaafd bij besluit op bezwaar van 24 juni 2021, heeft het college [wederpartij] een boete opgelegd van € 20.500,- vanwege het onttrekken van de woning aan de woningvoorraad zonder dat daarvoor een vergunning is verleend. Volgens het college is één van de voorwaarden voor het exploiteren van de B&B overschreden, te weten dat de bestemming tot bewoning overheersend blijft, nu meer dan 40% van de woning voor toeristen was bestemd. Verder heeft het college zich op het standpunt gesteld dat niemand hoofdverblijf had in de woning en er niemand stond ingeschreven in de brp. Ook heeft [wederpartij] de B&B niet zelf geëxploiteerd. [wederpartij] heeft de woning aan meerdere toeristen verhuurd en is daarbij als host opgetreden. Doordat hij feitelijke en juridische handelingen heeft verricht en als hoofdhuurder het aanspreekpunt was, wordt hij als feitelijk overtreder aangemerkt, aldus het college.
    4.       Op 7 oktober 2022 heeft het college het besluit op bezwaar van 24 juni 2021 herzien. Volgens het college is alleen niet voldaan aan de voorwaarde voor het exploiteren van een B&B dat de bestemming tot bewoning overheersend moet blijven, nu 54% van het oppervlak van de woning door toeristen wordt gebruikt. Daarbij geldt dat de zolder als zelfstandige woonruimte kan worden aangemerkt, nu deze volgens de verklaring van [persoon A] alle wezenlijke voorzieningen heeft. Het oppervlak van de zolder wordt daarom niet meegenomen in de berekening. Maar ook als dat wel zo zou zijn, wordt niet voldaan aan de 40/60%-regel, aldus het college. In dat geval wordt namelijk niet 40%, maar 45% van het oppervlak van de woning door toeristen gebruikt. [wederpartij] heeft de woning aan meerdere toeristen verhuurd en is daarbij als host opgetreden. Doordat hij feitelijke en juridische handelingen heeft verricht en als hoofdhuurder het aanspreekpunt was, wordt hij als feitelijk overtreder aangemerkt, aldus het college. Het college heeft er verder in de herziene beslissing op bezwaar op gewezen dat de boetebedragen in de Huisvestingsverordening Amsterdam zijn gewijzigd, en dat de boete voor het niet voldoen aan de 40/60%-regel nu € 11.600,- bedraagt. Daarom wordt de boete verlaagd naar dit bedrag, aldus het college.
    Aangevallen uitspraak
    5.       De rechtbank heeft, voor zover thans van belang, geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de 40/60%-regel is overschreden. Volgens de rechtbank is de zolder een zelfstandige woonruimte die niet bij de woning behoort. Verder is er geen reden om te twijfelen aan de door het college vastgestelde afmetingen van de woning en de gedeelten van de woning die gebruikt worden voor B&B. Dit betekent dat het oppervlak van de woning 61 m2 bedraagt en dat 33 m2 daarvan wordt verhuurd aan toeristen. Het college mocht daarom een boete opleggen.
    Maar de rechtbank is van oordeel dat de opgelegde boete van € 11.600,- moet worden gematigd. De rechtbank ziet dit boetebedrag, dat is gebaseerd op de gefixeerde boeteregeling in bijlage 3 van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2020, als het maximaal op te leggen boetebedrag en niet als een standaard op te leggen boetebedrag. In deze zaak is sprake van meerdere feiten en omstandigheden die aanleiding geven tot matiging van de boete. In dit kader heeft de rechtbank uiteengezet dat het gaat om een relatief geringe overschrijding van de 40/60%-regel, dat er geen volledige onttrekking is geweest van de woonruimte, dat [wederpartij] volledig heeft meegewerkt aan het onderzoek, dat hij te goeder trouw in de veronderstelling verkeerde dat hij wel voldeed aan alle voorwaarden voor de exploitatie van een B&B, dat de verhuur aan toeristen inmiddels is beëindigd en dat het college al veel eerder de gelegenheid had om [wederpartij] er op te wijzen dat niet werd voldaan aan de 40/60%-regel. Verder vindt de rechtbank van belang dat [wederpartij] pas sinds 2018 betrokken is geraakt bij de exploitatie van de B&B. Hij was toen door een relatiebreuk dakloos geraakt en kon zich op deze wijze voorzien van woonruimte. In de praktijk was [wederpartij] vanaf medio 2018 degene die de feitelijke handelingen verrichtte als exploitant, maar naar het oordeel van de rechtbank moest [persoon A], de eigenaar van de woning, in juridisch opzicht als exploitant worden gezien. De rechtbank ziet [wederpartij] meer als ‘meewerkend voorman’. Hoewel [wederpartij] voordeel heeft genoten van de overtreding, doordat hij hierdoor gratis kon wonen in een deel van de woning, rechtvaardigt zijn betrokkenheid over een relatief korte periode geen boete van € 11.600,-. De rechtbank is van oordeel dat [wederpartij] zich in feite in een noodsituatie bevond waardoor hij geen nee kon zeggen tegen de door [persoon A] voorgestelde constructie. Uit de aanslag IB over 2019 die [wederpartij] heeft overgelegd, blijkt dat zijn vermogen ongeveer € 7.000,- bedraagt. Dit betekent dat hij geacht moet worden een boete van beperkte omvang te betalen. De rechtbank heeft aanleiding gezien de boete te matigen tot € 500,-.
    De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het college geen dwangsom verschuldigd is wegens niet tijdig beslissen op het bezwaar van [wederpartij]. Na ontvangst van de ingebrekestelling op 11 juni 2021 heeft het college binnen twee weken, op 24 juni 2021, op het bezwaar beslist. Dat dit besluit later is ingetrokken, maakt dit niet anders, aldus de rechtbank.
    De rechtbank heeft zich ten slotte onbevoegd verklaard om kennis te nemen van het verzoek om schadevergoeding van [wederpartij], omdat de door hem gevraagde schadevergoeding het bedrag van € 25.000,- overschrijdt en de bestuursrechter alleen bevoegd is een oordeel te geven over schadevorderingen met een schadebedrag tot € 25.000,-.
    6.       Het college kan zich met de uitspraak van de rechtbank niet verenigen en heeft hoger beroep ingesteld.
    Hoger beroep
    7.       In het hoger beroepschrift heeft het college betoogd dat de rechtbank een onjuist toetsingskader heeft gehanteerd bij de matiging van de boete. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat de rechter in beginsel van de door de wetgever (in dit geval de gemeenteraad) vastgestelde hoogte van de boete dient uit te gaan, mits de wettelijke bepalingen met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand zijn gekomen. Het college heeft verder gesteld zich niet te kunnen vinden in het oordeel van de rechtbank dat de boetes uit de gefixeerde boeteregeling als maximaal op te leggen boetes dienen te worden gezien, en niet als standaard op te leggen boetes. Anders dan de rechtbank heeft overwogen is het opleggen van een standaardboete geen inbreuk op de rechtelijke vrijheid om bij punitieve sancties maatwerk te leveren op basis van concrete feiten en omstandigheden. De rechter kan dit immers altijd op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Het college heeft ten slotte aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er sprake is van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven tot matiging van de boete.
    8.       Op de zitting bij de Afdeling heeft het college te kennen gegeven dat het van de Afdeling alleen een oordeel wil over de overweging van de rechtbank dat de boetes uit de gefixeerde boeteregeling als maximaal op te leggen boetes moeten worden gezien, en niet als standaard op te leggen boetes, en over het feit dat de rechtbank haar oordeel dat de financiële draagkracht van [wederpartij] beperkt was slechts heeft gebaseerd op één overgelegde aanslag IB. Daarbij heeft het uitdrukkelijk te kennen gegeven niet meer de hoogte van de door de rechtbank vastgestelde boete te betwisten.
    9.       De bestuursrechter hoeft een bij hem ingediend hoger beroep alleen inhoudelijk te beoordelen als dit van betekenis is voor de beslechting van het geschil over het voorliggende besluit. Daarbij geldt dat het doel dat de indiener voor ogen staat met het ingestelde rechtsmiddel moet kunnen worden bereikt en voor hem feitelijk van betekenis is. Met andere woorden, de indiener dient een actueel en reëel belang te hebben bij een inhoudelijke beoordeling van het hoger beroep. Indien dat belang is vervallen, is de bestuursrechter niet geroepen uitspraak te doen uitsluitend wegens de principiële betekenis ervan. Vergelijk de uitspraken van 24 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4404, r.o. 4.1 en van 3 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3202, r.o. 4.1.
    10.     Uit het op de zitting door het college ingenomen standpunt blijkt dat het college niet langer betwist dat sprake was van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Ook betwist het niet meer de hoogte van de door de rechtbank vastgestelde boete. Daarmee heeft het college niet langer een actueel en reëel belang bij een inhoudelijke beoordeling van het hoger beroep.
    Conclusie
    11.     Het hoger beroep is niet-ontvankelijk. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden, omdat niet is gebleken dat [wederpartij] die heeft gemaakt.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep niet-ontvankelijk;
    II.       bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam een griffierecht van € 548,- wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Ouwehand
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2024
    752