ECLI:NL:RBNNE:2022:746, Rechtbank Noord-Nederland, 16-03-2022, LEE 20/3539 en LEE 20/3544
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2022-03-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Besluit voorzitter Veiligheidsregio verplicht meewerken aan overplaatsing asielzoekers is noodbevel en geen noodverordening. Art. 39 Wet veiligheidsregio's en 175 Gemeentewet. Beroep gegrond.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Groningen
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: LEE 20/3539 en 20/3544
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 maart 2022 in de zaak tussen
    
      [naam 1] , en [naam 2] , gezamenlijk eisers 1
    
      
        
          [eiser 2] ,  eiser 2
      (gemachtigde: mr. L.J. Meijering),
    
    
    
      en
    
    
    de voorzitter van de Veiligheidsregio Fryslân, verweerder
    (gemachtigde: mr. E.F. van der Goot).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het besluit van 13 mei 2020 (primair besluit) heeft verweerder bewoners van Asielzoekerscentrum Sneek die zijn besmet met COVID-19 of met besmette personen in aanraking zijn geweest, bevolen mee te werken aan de verplaatsing naar en opname in de opvanglocatie in Zoutkamp.
    
    
    
      Bij besluiten van 14 oktober 2020 (bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eisers tegen het primaire besluit kennelijk niet-ontvankelijk verklaard.
    
    
    
      Eisers 1 hebben tegen het aan hen gerichte bestreden besluit beroep ingesteld (zaaknummer: LEE 20/3539). Eiser 2 heeft tegen het aan hem gerichte bestreden besluit beroep ingesteld (zaaknummer: LEE 20/3544). De rechtbank heeft deze zaken gevoegd. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Eisers hebben nadere stukken ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft de beroepen op 23 december 2021 op zitting behandeld. Daarbij zijn de beroepen gevoegd behandeld met het beroep LEE 20/3611. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
    
    
    
      Na de zitting is de zaak LEE 20/3611 weer afgesplitst, zodat de rechtbank in die zaak afzonderlijk uitspraak doet. 
    
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Wat aan het beroep vooraf ging
      
      1.	Op 8 mei 2020 was een aantal bewoners van het Asielzoekerscentrum Sneek (AZC Sneek) besmet met COVID-19. Om verdere verspreiding van COVID-19 vanaf de locatie te voorkomen, heeft verweerder besloten dat bewoners van de locatie het terrein niet mogen verlaten en derden het terrein niet mogen betreden. Deze tijdelijke afsluiting gold van 8 tot en met 11 mei 2020. 
    
    
    
      1.1.
      Om verdere verspreiding van het virus vanaf de locatie AZC Sneek te voorkomen, achtte verweerder het noodzakelijk dat de met COVID-19 besmette bewoners zouden worden overgeplaatst naar de kazerne in Zoutkamp.
      
    
    
      1.2.
      Bij het primaire besluit heeft verweerder daarom het volgende besloten: 
      
      
        
          “De bewoners van de locatie “Asielzoekerscentrum Sneek” […] die met COVID-19 zijn besmet, of in aanraking zijn geweest met personen die met COVID-19 zijn besmet en hierdoor in quarantaine worden geplaatst, te bevelen mee te werken aan de verplaatsing naar en opname in de opvanglocatie in Zoutkamp”
        
      
      
      
        Hij heeft in dit besluit vermeld dat dit is gebaseerd op artikel 39 van de Wet veiligheidsregio’s en artikel 175 van de Gemeentewet. 
      
      
    
    
      1.3.
      Eisers zijn asielzoekers en woonden ten tijde van de COVID-19-uitbraak in het AZC Sneek. Zij zijn overgeplaatst naar de kazerne in Zoutkamp omdat zij besmet waren met COVID-19 of met besmette personen in aanraking waren geweest. Hen is vervolgens verteld dat zij deze locatie niet mochten verlaten. Eisers hebben dit opgevat als een vrijheidsbeperkende maatregel en hebben hiertegen beroep ingesteld bij de vreemdelingenrechter. Deze heeft zichzelf bij uitspraken van 2 juli 2020 (nummers NL20.12245 en NL20.12247) onbevoegd verklaard. 
      
      
        De vreemdelingenrechter heeft de beroepschriften vervolgens doorgestuurd naar verweerder, om deze als bezwaarschriften tegen het primaire besluit te behandelen. 
      
      
      2. Verweerder heeft vervolgens het standpunt ingenomen dat het besluit van 13 mei 2020 een noodverordening is, gebaseerd op artikel 176 van de Gemeentewet. Het gaat dan om een algemeen verbindend voorschrift, waartegen op grond van artikel 8:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geen bezwaar en beroep openstaat. Hij heeft de bezwaren van eisers bij het bestreden besluit kennelijk niet-ontvankelijk verklaard. 
      
      3. De rechtbank beoordeelt het beroep tegen de niet-ontvankelijkverklaring. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eisers hebben aangevoerd, de zogenaamde beroepsgronden. De voor de beoordeling van dit beroep relevante wettelijke regels zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. 
      
      
        
          Procesbelang
        
      
      4. Voordat de rechtbank een beroep inhoudelijk kan behandelen, moet zij beoordelen of eisers belang hebben bij een uitspraak over hun beroep, het zogenaamde procesbelang. Zonder procesbelang kan de rechtbank een beroep niet verder inhoudelijk behandelen.
      
    
    
      4.1.
      Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) bestaat belang bij een uitspraak als de betrokkene stelt schade te hebben geleden. Die schade moet dan wel tot op zekere hoogte aannemelijk worden gemaakt. Indien de beweerdelijk geleden schade niet het gevolg kan zijn van het bestreden besluit, kan aan het stellen van die schade geen procesbelang worden ontleend.
      
    
    
      4.2.
      Anders dan verweerder heeft gesteld, is de rechtbank van oordeel dat eisers een procesbelang hebben bij de beoordeling van hun beroep. Eisers hebben, onweersproken, gesteld dat zij immateriële schade hebben geleden, nu zij psychische klachten ervaren als gevolg van de overplaatsing naar Zoutkamp en dat zij Zoutkamp niet mochten verlaten. De rechtbank is van oordeel dat hiermee voldoende aannemelijk is gemaakt dat eisers schade hebben geleden. Naar het oordeel van de rechtbank kan op voorhand niet worden uitgesloten dat de geleden immateriële schade een rechtstreeks gevolg is van het besluit van 13 mei 2020. De beoordeling van de aanwezigheid van procesbelang gaat naar het oordeel van de rechtbank niet zo ver dat moet worden vastgesteld of er daadwerkelijk sprake is van een causaal verband tussen het besluit en de beweerdelijk geleden schade. De rechtbank behandelt het beroep daarom inhoudelijk. 
      
      
        
          Noodbevel of noodverordening
        
        5.	Eisers stellen zich op het standpunt dat het primaire besluit een noodbevel is, waartegen bezwaar en beroep mogelijk is. Volgens eisers heeft de vreemdelingenrechter in zijn uitspraak van 2 juli 2020 al beoordeeld dat er sprake is van een appellabel besluit. Verweerder had tegen dit oordeel in hoger beroep moeten gaan als hij het hier niet mee eens was. Eisers betogen verder dat als het besluit een verordening zou zijn, dit op een andere wijze was bekendgemaakt en de gemeenteraad hierover geïnformeerd had moeten worden. Uit het besluit zelf blijkt bovendien dat er sprake is van een noodbevel, omdat wordt verwezen naar artikel 175 van de Gemeentewet. Ook uit de feitelijke omstandigheden volgt volgens eisers dat het om een bevel gaat. Het is een ad-hocbeslissing geweest, waarbij een concrete groep personen werd aangesproken. Het doel was een direct feitelijk resultaat, namelijk: verplaatsing van de groep naar en het vasthouden op Zoutkamp. Er is bovendien geen sprake van algemene regels, omdat er op dit moment geen besmette personen vanuit het AZC Sneek meer worden vervoerd naar Zoutkamp. De beperkte tijdsduur van het bevel was vooraf al duidelijk. 
      
      
    
    
      5.1.
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat het primaire besluit was gericht tot een ieder die op dat moment in AZC Sneek woonde en voor enige tijd verandering bracht in de rechtssituatie van burgers. Het was bovendien voor herhaalde toepassing vatbaar en legde voor een bepaalde tijd een normencomplex op. Hij verwijst naar een uitspraak van deze rechtbank en de bevestiging daarvan door de Afdeling. Volgens verweerder is de groep tot wie het primaire besluit zich richt, niet voldoende bepaalbaar. De bedoeling was dat de normen ook zouden gaan gelden voor bewoners die na het nemen van het primaire besluit in AZC Sneek zouden komen te wonen. Volgens verweerder ging het daarom om een noodverordening en kunnen eisers dus geen bezwaar maken tegen het besluit. 
      
      
      
        6.	De rechtbank overweegt als volgt. 
      
      
    
    
      6.1.
      In de uitspraak van 18 december 2019 heeft de Afdeling overwogen dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van de artikelen 175 en 176 van de Gemeentewet volgt dat tussen noodbevelen en noodverordeningen een verschil in karakter bestaat. Noodbevelen hebben een ad hoc, en geen algemeen, karakter en ze zijn gericht op een direct feitelijk resultaat in een concreet geval. Noodverordeningen hebben een ander karakter. Zij behelzen algemene regels en brengen voor enige tijd verandering in de rechtssituatie van burgers. Verder zijn noodverordeningen naar hun aard voor herhaalde toepassing vatbaar en kunnen ze voor een bepaalde tijd een normencomplex opleggen. Aan de omstandigheden van het concrete geval komt relevante betekenis toe wat betreft de keuze voor het uitvaardigen van een noodbevel of voor het vaststellen van een noodverordening.
      
    
    
      6.2.
      De rechtbank is van oordeel dat het primaire besluit een noodbevel is. De rechtbank acht hierbij het volgende van belang.
      
      
        6.2.1.
        Het besluit heeft naar het oordeel van de rechtbank in de eerste plaats een ad hoc karakter, waarbij is gereageerd op de situatie op dat moment. De rechtbank acht daarbij van belang dat verweerder ter zitting heeft verklaard dat het besluit is genomen in een hectische periode, terwijl er nog veel onduidelijk was over COVID19. Er zaten ook slechts enkele dagen tussen het vaststellen van de eerste besmettingen op 8 mei 2020, het afsluiten van het AZC Sneek tot maandag 11 mei 2020 en het primaire besluit. Daarnaast is van belang dat er volgens verweerder sprake was van een ernstig gevaar voor de volksgezondheid, zodat verdere verspreiding moest worden voorkomen. Er was daarmee naar het oordeel van de rechtbank sprake van een situatie waarbij direct moest worden opgetreden.
        
      
      
        6.2.2.
        Ten tweede overweegt de rechtbank dat het bevel op een beperkt toepassingsgebied ziet alsmede op een specifieke groep personen. Het gaat namelijk om bewoners van de locatie Asielzoekerscentrum Sneek die met COVID-19 zijn besmet, of in aanraking zijn geweest met besmette personen. De groep kon weliswaar nog wel van samenstelling wisselen, door bijvoorbeeld extra besmettingen, maar was als zodanig duidelijk herkenbaar. Een persoon was immers wel of niet besmet; of al dan niet in aanraking geweest met besmette personen. Bovendien volgt uit de door eisers ingebrachte informatie van de website van het Ministerie van Defensie dat op 12 mei 2020 bekend was dat het ging om een groep van ongeveer zestig personen. Het betrof dus een afgebakende groep personen. 
        
      
      
        6.2.3.
        Dat er geen einddatum staat in het bestreden besluit, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat het voor herhaalde toepassing vatbaar is. Niet in geschil is dat de in het besluit bedoelde groep, inclusief eisers, op 13 mei 2020 is overgeplaatst. Verweerder heeft ter zitting meegedeeld dat na deze datum geen overplaatsingen naar Zoutkamp hebben plaatsgevonden op basis van dit besluit. Deze omstandigheden duiden er naar het oordeel van de rechtbank in dit geval op dat het de bedoeling was om het besluit éénmalig toe te passen om een direct feitelijk resultaat te bereiken, namelijk de overplaatsing. 
        
      
    
    
      6.3.
      De beroepsgrond slaagt. Dit betekent dat verweerder ten onrechte het bezwaar van eisers kennelijk niet-ontvankelijk heeft verklaard. Verweerder had inhoudelijk moeten beslissen op het bezwaarschrift. De overige gronden die eisers hebben aangevoerd hoeven daarom niet besproken te worden. 
      
      
        
          Conclusie en gevolgen
        
      
      7. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt de bestreden besluiten. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat verweerder een inhoudelijke afweging moet maken, waarbij eisers ook moeten worden gehoord. Ook past de rechtbank niet een bestuurlijke lus toe, omdat deze zaak tot nu toe alleen ging over de ontvankelijkheid van de bezwaren. Verweerder moet daarom opnieuw beslissen op de bezwaarschriften en rekening houden met deze uitspraak. 
      
      8. Het verzoek om schadevergoeding kan nu niet worden toegewezen. Pas als verweerder een nieuw besluit heeft genomen, kan namelijk worden beoordeeld of eiser recht heeft op schadevergoeding.
      
      9. De rechtbank wijst erop dat eisers wegens betalingsonmacht zijn vrijgesteld van het betalen van griffierecht, zodat verweerder niet op grond van artikel 8:74 van de Awb griffierecht hoeft te vergoeden.
      
      10. Omdat het beroep gegrond is, krijgen eisers een vergoeding voor de proceskosten die zij hebben gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) als volgt berekend. Zaaknummers LEE 20/3539 en 20/3544 zijn naar het oordeel van de rechtbank samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van het Bpb. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 759,- en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 759,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 1.518,-. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart de beroepen gegrond;
      
      
        vernietigt de bestreden besluiten;
      
      
        draagt verweerder op opnieuw te beslissen op de bezwaarschriften met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.518,-.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.S. van den Berg, rechter, in aanwezigheid van mr. A.P. Voorham, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 16 maart 2022.
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Hoger beroep
    Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
      Artikel 8:3    
    
    1. Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit:
    a. inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,
    […]
    
    
      
        Wet veiligheidsregio’s
      
      Artikel 39     
    
    1. In geval van een ramp of crisis van meer dan plaatselijke betekenis, of van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, is de voorzitter van de veiligheidsregio ten behoeve van de rampenbestrijding en crisisbeheersing in de betrokken gemeenten bij uitsluiting bevoegd toepassing te geven aan:
    […]
    b. de artikelen 172 tot en met 177 van de Gemeentewet, met uitzondering van artikel 176, derde tot en met zesde lid;
    […]
    
    
      
        Gemeentewet
      
      Artikel 175
    
    1. In geval van oproerige beweging, van andere ernstige wanordelijkheden of van rampen, dan wel van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, is de burgemeester bevoegd alle bevelen te geven die hij ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig acht. Daarbij kan van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften worden afgeweken.
    2. De burgemeester laat tot maatregelen van geweld niet overgaan dan na het doen van de nodige waarschuwing.
    
    
      Artikel 176  
    
    1. Wanneer een omstandigheid als bedoeld in artikel 175, eerste lid, zich voordoet, kan de burgemeester algemeen verbindende voorschriften geven die ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig zijn. Daarbij kan van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften worden afgeweken. Hij maakt deze voorschriften bekend op een door hem te bepalen wijze.
    2. De burgemeester brengt de voorschriften zo spoedig mogelijk ter kennis van de raad, van de commissaris van de Koning en van het hoofd van het arrondissementsparket.
    […]
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 25 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2862.
  
  
     De uitspraak van 21 februari 2020, ECLI:NL:RBNNE:2020:763.
  
  
     De uitspraak van 23 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3104. 
  
  
     ECLI:NL:RVS:2019:4275.
  
  
     Kamerstukken II, 1985/86, 19 403, B, p. 37-38.
  
  
     Kamerstukken I, 1990/91, 19 403, nr. 64b, p. 18.
  
  
     Vergelijk r.o. 6.3.1. van de uitspraak van 23 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3104.