ECLI:NL:RVS:2024:2501, Raad van State, 19-06-2024, 202106714/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-06-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 juni 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Roerdalen € 30.000,00 aan verbeurde dwangsommen bij [appellant sub 2] ingevorderd. Het college heeft in een eerder besluit van 20 september 2018 geconstateerd dat [appellant sub 2] in strijd met het bestemmingsplan haar hoofdverblijf had in een recreatiewoning op [kampeercentrum]. Daarom heeft het college [appellant sub 2] opgedragen haar permanente bewoning van een recreatiewoning op het kampeercentrum te staken en gestaakt te houden. Als zij dat niet doet, dan moet ze een dwangsom van € 30.000,00 betalen. Dit besluit is in rechte onaantastbaar. [appellant sub 2] heeft aan deze last onder dwangsom voldaan door te verhuizen en zich in te schrijven op een ander adres. Daarna heeft zij zich opnieuw ingeschreven in de Basisregistratie Personen op het adres van het kampeercentrum. Bij controle van 9 april 2020 heeft het college geconstateerd dat [appellant sub 2] haar hoofdverblijf opnieuw op het kampeercentrum had. [appellant sub 2] heeft bij deze controle verklaard zes maanden op het kampeercentrum te verblijven en de overige zes maanden op een vakantiepark in IJsselstein.

202106714/1/R2.
    Datum uitspraak: 19 juni 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       het college van burgemeester en wethouders van Roerdalen,
    2.       [appellant sub 2], wonend in Montfort, gemeente Roerdalen,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 30 augustus 2021 in zaak nr. 20/3513 in het geding tussen:
    [appellant sub 2]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 juni 2020 heeft het college € 30.000,00 aan verbeurde dwangsommen bij [appellant sub 2] ingevorderd.
    Bij besluit van 19 oktober 2020 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 30 augustus 2021 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 19 oktober 2020 vernietigd en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [appellant sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een zienswijze naar voren gebracht.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 18 maart 2024, waar het college, vertegenwoordigd door mr. J.R.P. Lamers, en [appellant sub 2], vertegenwoordigd door mr. E.J.A.C. Schaufeli, advocaat in Kerkrade, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 20 september 2018 heeft het college aan [appellant sub 2] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het college heeft in een eerder besluit van 20 september 2018 geconstateerd dat [appellant sub 2] in strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied Roerdalen - 2e herziening" haar hoofdverblijf had in een recreatiewoning op [kampeercentrum]. Daarom heeft het college [appellant sub 2] opgedragen haar permanente bewoning van een recreatiewoning op het kampeercentrum te staken en gestaakt te houden. Als zij dat niet doet, dan moet ze een dwangsom van € 30.000,00 betalen. Dit besluit is in rechte onaantastbaar.
    2.1.    [appellant sub 2] heeft aan deze last onder dwangsom voldaan door te verhuizen en zich in te schrijven op een ander adres. Daarna heeft zij zich opnieuw ingeschreven in de Basisregistratie Personen (BRP) op het adres van het kampeercentrum. Bij controle van 9 april 2020 heeft het college geconstateerd dat [appellant sub 2] haar hoofdverblijf opnieuw op het kampeercentrum had. [appellant sub 2] heeft bij deze controle verklaard zes maanden op het kampeercentrum te verblijven en de overige zes maanden op een vakantiepark in IJsselstein. Het college heeft daarom vastgesteld dat de dwangsom van € 30.000,00 is verbeurd en deze bij [appellant sub 2] ingevorderd.
    2.2.    [appellant sub 2] is het hier niet mee eens, omdat zij volgens haar niet in strijd met de opgelegde last heeft gehandeld. Zij woont namelijk in een stacaravan en niet in een recreatiewoning. In deze uitspraak zal worden ingegaan op de vraag of [appellant sub 2] de last heeft overtreden.
    Bepalingen bestemmingsplan
    3.       De relevante bepalingen uit het bestemmingsplan "Buitengebied Roerdalen - 2e herziening" zijn opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    Heeft [appellant sub 2] de last overtreden?
    4.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat [appellant sub 2] de last onder dwangsom niet heeft overtreden. [appellant sub 2] heeft namelijk haar hoofdverblijf in een gebouw dat is bestemd voor recreatief verblijf. Alleen al daarom handelt [appellant sub 2] in strijd met de last en wat in artikel 63 van het bestemmingsplan staat. Artikel 63 bepaalt namelijk dat permanente bewoning van recreatiewoningen niet is toegestaan.
    4.1.    Naar het oordeel van de Afdeling slaagt het betoog van het college. Dit licht de Afdeling hierna toe. Bij haar beoordeling acht de Afdeling het van belang dat bij de invorderingsbeschikking is in beginsel niet meer aan de orde of [appellant sub 2] de regels van het bestemmingsplan heeft overtreden, maar of zij de last heeft overtreden en er dus dwangsommen zijn verbeurd.
    4.2.    De last houdt in dat [appellant sub 2] de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 63 van het bestemmingsplan moet beëindigen en beëindigd moet houden. Dit kan door de permanente bewoning op [kampeercentrum] te staken en gestaakt te houden. In artikel 63, onder b, van het bestemmingsplan staat dat het gebruik van een recreatiewoning voor permanente bewoning verboden is.
    4.3.    Omdat in dit geval de last een verwijzing naar een planregel inhoudt, heeft de rechtbank in zoverre terecht de inhoud van het bepaalde in artikel 63, onder b, van de planregels in haar beoordeling betrokken. Maar gelet op het hiervoor overwogene onder 4.1, heeft de rechtbank haar beoordeling ten onrechte niet beperkt tot de vraag of het gebouw waar [appellant sub 2] op 9 april 2020 verbleef, feitelijk voldoet aan de omschrijving van "recreatiewoning" als is bedoeld in artikel 1.90 van de planregels. De vragen die de rechtbank heeft beantwoord, namelijk of het gebouw van [appellant sub 2] ook een stacaravan is als is bedoeld in artikel 1.94 van de planregels en of een stacaravan als is bedoeld in artikel 1.94 van de planregels ook een recreatiewoning is als is bedoeld in artikel 1.90 van de planregels, zijn niet meer relevant. Dat is zo in het licht van het gegeven dat in de last uitdrukkelijk is vermeld dat de permanente bewoning op [kampeercentrum] moet worden gestaakt. Daarbij is geen uitzondering gemaakt voor gebouwen die gekwalificeerd kunnen worden als stacaravans in de zin van artikel 1.94 van de planregels.
    4.4.    Als [appellant sub 2] van mening was dat dit soort gebouwen niet onder de last hadden moeten vallen, dan had zij dat tegen de last onder dwangsom moeten aanvoeren. Een belanghebbende kan in de procedure tegen de invorderingsbeschikking namelijk in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom of last onder bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan alleen in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen als evident is dat er geen overtreding is gepleegd of betrokkene geen overtreder is. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466. De situatie van [appellant sub 2] is niet zo'n uitzonderlijk geval.
    4.5.    Het college heeft daarnaast zich goed gemotiveerd op het standpunt gesteld dat [appellant sub 2] deze last heeft overtreden. Daarbij heeft het college terecht van belang geacht dat het gebouw waarin [appellant sub 2] verblijft, een recreatiewoning is in de zin van artikel 1.90 van de planregels. Het gaat namelijk om een gebouw die blijkens de bestemming "Recreatie-Verbflijsrecreatie-2" is bedoeld voor recreatief verblijf, waarbij geldt dat de gebruiker ervan haar hoofdverblijf elders moet hebben. Voor het aannemen van permanente bewoning van die recreatiewoning heeft het college terecht van belang geacht dat [appellant sub 2] zich opnieuw heeft ingeschreven in het in de BRP op het adres van het kampeercentrum. Daarnaast heeft het college terecht gewicht toegekend aan de controle die het heeft uitgevoerd op 9 april 2020, waarbij [appellant sub 2] heeft verklaard ongeveer zes maanden per jaar op het kampeercentrum te verblijven. Verder heeft het college terecht van belang geacht dat haar elektraverbruik in de stacaravan het recreatief verbruik overstijgt.
    4.6.    Daar heeft [appellant sub 2] te weinig tegenovergesteld. De enkele stelling dat de meters defect zijn, is niet voldoende voor het oordeel dat het college het verbruik op basis van de meterstanden niet bij haar besluit had mogen betrekken. Ook maakt de omstandigheid dat de registratie in de BRP voor haar van belang is voor het behoud van haar AOW-uitkering niet dat de beoordeling waar zij haar hoofdverblijf heeft, anders is. Verder heeft [appellant sub 2] niet inzichtelijk gemaakt hoe lang en hoe vaak zij op andere plekken verblijft.
    4.7.    Het betoog van het college slaagt.
    Onbesproken beroepsgronden bij de rechtbank
    5.       [appellant sub 2] voert tevergeefs aan dat de uitspraak van de rechtbank niet in stand kan blijven, omdat de rechtbank niet alle beroepsgronden heeft besproken. De rechtbank had namelijk geconcludeerd dat [appellant sub 2] de last onder dwangsom niet heeft overtreden en het beroep alleen al daarom gegrond verklaard. Er is geen rechtsregel die de rechtbank verplicht om de overige beroepsgronden in dat geval te bespreken. Bovendien komen de beroepsgronden die de rechtbank niet heeft besproken na hoger beroep alsnog aan de orde, als het oordeel van de rechtbank geen stand houdt.
    Conclusie hoger beroep
    6.       Het hoger beroep is gegrond. Het incidenteel hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. De Afdeling beoordeelt het beroep. Daarbij bespreekt zij alleen beroepsgronden waarover de rechtbank nog geen oordeel heeft gegeven en beroepsgronden waarop na de overwegingen in hoger beroep nog moet worden beslist.
    Zijn er bijzondere omstandigheden?
    7.       [appellant sub 2] betoogt dat het college van de invordering van de dwangsom had moeten afzien, omdat zij er gerechtvaardigd op heeft vertrouwd dat de inschrijving in de BRP voor haar geen nadelige consequenties zou hebben. Een medewerker Klantinformatie van de Rijksdienst voor Identiteitsgegevens heeft haar namelijk schriftelijk bevestigd dat de gemeente Roerdalen te kennen heeft gegeven dat zij zich weer op het adres van het kampeercentrum kon laten inschrijven.
    7.1.    Bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van die invordering veel gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    7.2.    Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat [appellant sub 2] geen bijzondere omstandigheden heeft aangevoerd op grond waarvan het had moeten afzien van het invorderen van de dwangsom. [appellant sub 2] heeft namelijk niet aannemelijk gemaakt dat het college toezeggingen of andere uitlatingen heeft gedaan of gedragingen heeft verricht waaruit zij redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het college verbeurde dwangsommen niet zou invorderen. Weliswaar heeft een medewerker Klantinformatie van de Rijksdienst voor Identiteitsgegevens haar medegedeeld dat de gemeente Roerdalen haar heeft verteld dat [appellant sub 2] zich kan inschrijven op het kampeercentrum met als functie woonadres, maar dat is daarvoor niet voldoende. Het is ten eerste een mededeling met informatie uit tweede hand en ten tweede heeft de medewerker Klantinformatie [appellant sub 2] geadviseerd contact met de gemeente op te nemen voor de inschrijving en gemeld dat haar dossier bij de gemeente in behandeling is. De beroepsgrond slaagt niet.
    8.       De Afdeling gaat verder niet in op het betoog dat de dwangsom niet evenredig is omdat [appellant sub 2] hiervoor niet de financiële middelen heeft en de hoogte niet in verhouding zou staan tot het doel. [appellant sub 2] heeft het betoog over de evenredigheid van de dwangsom namelijk al naar voren gebracht in bezwaar tegen de last onder dwangsom en zij kan niet met succes dit nog eens aanvoeren. De Afdeling wijst hiervoor opnieuw naar haar uitspraak van 12 mei 2021, onder 2.1.
    Conclusie
    9.       Het beroep is ongegrond.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       verklaart het incidenteel hoger beroep ongegrond;
    III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 30 augustus 2021 in zaak nr. 20/3513;
    IV.      verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.M. Ahmady-Pikart, griffier.
    w.g. Gundelach
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Ahmady-Pikart
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 juni 2024
    638-1079
     
    BIJLAGE
     
    Artikel 1.85
    permanente bewoning
    bewoning van een ruimte als hoofdverblijf.
    Artikel 1.90
    recreatiewoning
    een (deel van een) gebouw die blijkens de bestemming is bedoeld voor recreatief verblijf, waarbij de gebruikers hun hoofdverblijf elders hebben.
    Artikel 1.94
    stacaravan
    een gebouw dat in zijn geheel kan worden verplaatst en is bestemd voor recreatief verblijf, waarbij de gebruikers hun hoofdverblijf elders hebben.
    Artikel 63
    Algemene gebruiksregels
    a.       Het gebruik of laten gebruiken van vrijstaande bijbehorende bouwwerken als zelfstandige of afhankelijke woonruimte is niet toegestaan.
    b.       Het gebruik van recreatiewoningen voor permanente bewoning is niet toegestaan.