ECLI:NL:RVS:2024:4266, Raad van State, 23-10-2024, 202206124/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-10-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 juni 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden afgewezen. Murbo Holding BV is exploitant van het perceel aan de Dijkgraafweg 33 in Alphen aan den Rijn. Op het perceel staan een kas, een waterbassin en een aantal hekwerken. [appellant] is eigenaar van het perceel dat ernaast ligt. Hij heeft het college op 6 mei 2021 verzocht om handhavend op te treden tegen de langs de perceelsgrens geplaatste hekwerken. Deze herkwerken staan gedeeltelijk op de grond en gedeeltelijk op het waterbassin. Volgens [appellant] is er sprake van een overtreding, omdat de hekwerken zonder omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen en in strijd met het bestemmingsplan is gerealiseerd. Naar aanleiding van het verzoek is er op 7 mei 2021 een controle uitgevoerd op het perceel. Tijdens deze controle is geconstateerd dat de gedeelten van de hekwerken die direct op de grond staan 1,35 m hoog zijn. De gedeelten die op het waterbassin staat zijn, vanaf het waterbassin, 1,25 m hoog. De totale hoogte van dit deel van de hekwerken is 2,6 m.

202206124/1/R3.
    Datum uitspraak: 23 oktober 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats] (Duitsland),
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 8 september 2022 in zaak nr. 21/8429 in het geding tussen:
    [appellant],
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn.
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 juni 2021 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden afgewezen.
    Bij besluit van 22 november 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 8 september 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 juni 2024, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door R.M. Klerks, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Murbo Holding B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigden], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt.
    Het verzoek om handhaving van de Wabo is gedaan op 6 mei 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Murbo Holding BV is exploitant van het perceel aan de Dijkgraafweg 33 in Alphen aan den Rijn (hierna: het perceel). Op het perceel staan een kas, een waterbassin en een aantal hekwerken. [appellant] is eigenaar van het perceel dat ernaast ligt. Hij heeft het college op 6 mei 2021 verzocht om handhavend op te treden tegen de langs de perceelsgrens geplaatste hekwerken. Deze herkwerken staan gedeeltelijk op de grond en gedeeltelijk op het waterbassin. Volgens [appellant] is er sprake van een overtreding, omdat de hekwerken zonder omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen en in strijd met het bestemmingsplan is gerealiseerd.
    3.       Naar aanleiding van het verzoek is er op 7 mei 2021 een controle uitgevoerd op het perceel. Tijdens deze controle is geconstateerd dat de gedeelten van de hekwerken die direct op de grond staan 1,35 m hoog zijn. De gedeelten die op het waterbassin staat zijn, vanaf het waterbassin, 1,25 m hoog. De totale hoogte van dit deel van de hekwerken is 2,6 m.
    Het college heeft het verzoek om handhavend op te treden vervolgens afgewezen. Volgens het college heeft het hekwerk grotendeels een hoogte die op basis van artikel 2 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) als vergunningvrij dient te worden aangemerkt. Het gedeelte van het hekwerk aan weerszijden van het waterbassin dat hoger is dan 2 m is volgens het college gering ten opzichte van de totale oppervlakte. Het gaat aan beide zijden om een overschrijding van 0,6 m, over een oppervlakte van 0,5 m2. Door de aard van de constructie is het hekwerk bovendien met het blote oog nauwelijks waarneembaar vanuit een open veld of de openbare weg. Handhavend optreden tegen de geringe afwijking van de vergunningvrije hoogtemaat zou daarom disproportioneel zijn en geen enkel zwaarwegend belang dienen, aldus het college.
    Aangevallen uitspraak
    4.       In de aangevallen uitspraak is, kort gezegd, overwogen dat er sprake is van een overtreding, maar dat er sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college af kon zien van handhavend optreden. De rechtbank overweegt ten eerste dat zij ervan uitgaat dat er alsnog een omgevingsvergunning voor de hekwerken kan worden verleend als deze wordt aangevraagd. Ten tweede overweegt de rechtbank dat er in dit geval sprake is van een overtreding van zeer geringe aard.
    Hoger beroep
    Zijn de hekwerken vergunningvrij?
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de hekwerken in het geheel, inclusief de gedeelten die op de grond staan, niet vergunningvrij zijn, omdat zij niet voldoen aan de vereisten van artikel 2, onderdeel 12, van bijlage II van het Bor.
    Daartoe voert hij aan dat de hekwerken geen functionele relatie hebben met het perceel waarop de kas is gebouwd. Dit blijkt volgens [appellant] uit het feit dat de hekwerken buiten het bouwvlak staan dat voor de kas is opgenomen in het bestemmingsplan "Sierteeltgebied Hazerswoude-Dorp - tweede herziening". [appellant] voert verder aan dat de gronden waar de hekwerken op staan niet aangemerkt kunnen worden als erf, omdat het bestemmingsplan alleen hekwerken binnen een bouwvlak en met een maximale bouwhoogte van 1 m toestaat. Nu er sprake is van gronden waarop elke vorm van bebouwing of inrichting ten behoeve van het hoofdgebouw is uitgesloten, kunnen die gronden niet worden aangemerkt als een erf, aldus [appellant]. Daarbij verwijst hij naar de uitspraken van de Afdeling van 29 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3267, en 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:571.
    [appellant] voert daarnaast aan dat de hekwerken niet achter de voorgevelrooilijn staan. Volgens hem is de rechtbank bij het bepalen van de voorgevelrooilijn ten onrechte uitgegaan van de oostelijke gevel van de kas, zoals deze feitelijk aanwezig is op het perceel. De omgevingsvergunning voor het bouwen van de kas is namelijk ten onrechte verleend, nu afstand tot zijdelingse perceelsgrens minder dan 3 m bedraagt. Bij het bepalen van de voorgevelrooilijn moet daarom uitgegaan worden van de situatie waarin die afstand wél wordt gerespecteerd en de kas dus 3 m van de perceelsgrens ligt. In die situatie staan de hekwerken niet achter de voorgevelrooilijn, aldus [appellant].
    5.1.    Artikel 2, aanhef en onderdeel 12, van bijlage II van het Bor luidt:
    "Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
    […];
    12. een erf- of perceelafscheiding, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    a. niet hoger dan 1 m, of
    b. niet hoger dan 2 m, en
    1°. op een erf of perceel waarop al een gebouw staat waarmee de erf- of perceelafscheiding in functionele relatie staat,
    2°. achter de voorgevelrooilijn, en
    […]."
    5.2.    De Afdeling stelt vast dat, zoals uitdrukkelijk ter zitting is besproken, tussen partijen niet in geschil is dat de hekwerken niet vergunningvrij zijn op grond van artikel 2, onderdeel 12, van bijlage II van het Bor, alleen al omdat zij hoger zijn dan 2 m. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding om deze beroepsgrond inhoudelijk te bespreken en beperkt zich tot de vraag of het college mocht afzien van handhaving.
    Bijzondere omstandigheden
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college van handhavend optreden heeft kunnen afzien. Daartoe voert hij in de eerste plaats aan dat er, anders dan de rechtbank aanneemt, geen sprake is van concreet zicht op legalisatie, omdat de hekwerken volgens hem niet vergund kunnen worden. De hekwerken zijn namelijk in strijd met het bestemmingsplan, omdat zij hoger zijn dan 1 m en niet in een bouwvlak staan. Nu de maximale bouwhoogte met meer dan 10% wordt overschreden, kunnen de hekwerken niet met toepassing van artikel 20.1 van de planregels worden vergund.
    [appellant] voert in de tweede plaats aan dat er geen sprake is van een overtreding van geringe aard en ernst.
    6.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    6.2.    De Afdeling stelt voorop dat uit het besluit van 22 november 2021 blijkt dat het college niet handhavend heeft opgetreden tegen de hekwerken, omdat zij zich op het standpunt stelt dat er sprake is van een overtreding van geringe aard en ernst. Uit dit besluit blijkt niet dat het college van mening is dat er in dit geval sprake is van concreet zicht op legalisatie, laat staan dat er om die reden afgezien wordt van handhaving. Bovendien heeft het college op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat er geen aanvraag om omgevingsvergunning is ingediend waarmee beoogd wordt om de overtreding te legaliseren. Ook volgens het college is van concreet zicht op legalisatie daarom geen sprake. Gelet op deze omstandigheden stelt de Afdeling vast dat tussen partijen niet in geschil is dat er geen sprake is van concreet zicht op legalisatie.
    Of er sprake is van een overtreding van geringe aard en ernst en of het college om die reden redelijkerwijs van handhaving heeft kunnen afzien, is wel in geschil. Daar zal de Afdeling hierna op ingaan.
    6.3.    Het bestemmingsplan "Sierteeltgebied" kent de bestemming "Agrarisch - Sierteelt" toe aan de gronden waar de hekwerken zijn gerealiseerd. Artikel 3.2.2, onder h, van de planregels bevat een tabel waarin, onder andere, de maximale bouwhoogte voor terreinafscheidingen is opgenomen. Voor terreinafscheidingen op bouwvlakken geldt een maximale bouwhoogte van 2 m. Voor terreinafscheidingen buiten bouwvlakken geldt een maximale bouwhoogte van 1 m.
    De Afdeling stelt vast dat het zuidelijke hekwerk, tussen het waterbassin en de kas, buiten een bouwvlak staat. De Afdeling stelt verder vast dat het andere hekwerk, dat aan de noordelijke zijde van het waterbassin is geplaatst, binnen een bouwvlak staat. Dit betekent dat er voor het zuidelijke hekwerk een maximale bouwhoogte van 1 m geldt en dat deze bouwhoogte tot 1,6 m wordt overgeschreden. Voor het noordelijke hekwerk geldt een maximale bouwhoogte van 2 m; deze wordt tot 0,6 m overschreden.
    Naar het oordeel van de Afdeling is de overschrijding van de maximale bouwhoogte met 0,6 m respectievelijk 1,6 m, gelet op de omvang van die overschrijding, geen overtreding van geringe aard of ernst. Daarbij merkt de Afdeling op dat, anders dan het college heeft gedaan, de omvang van de overschrijding niet bezien moet worden ten opzichte van de in artikel 2, onderdeel 12, van bijlage II van het Bor genoemde maximale bouwhoogte van vergunningvrije erfafscheidingen. In plaats daarvan moet de omvang van de overschrijding bezien worden ten opzichte van de norm die overtreden is. Dat is in dit geval de maximale bouwhoogte van 1 m respectievelijk 2 m van artikel 3.2.2, onder h, van de planregels. Dat het, volgens het college, gaat om een beperkt oppervlak en dat de hekwerken vanuit een open veld of de openbare weg met het blote oog nauwelijks waarneembaar zijn, omdat het een rasterwerk is waar doorheen gekeken kan worden, doet daar niet aan af. Dit klemt te meer, omdat het college daarbij niet is uitgegaan van de bouwhoogte van artikel 3.2.2, onder h, van de planregels, maar van de hoogte die als eis is opgenomen in artikel 2, onderdeel 12, van bijlage II van het Bor. De omstandigheid dat [appellant] niet op zijn perceel woont brengt eveneens niet met zich dat sprake is van een overtreding van geringe aard en ernst. Nu er geen sprake is van een overtreding van geringe aard en ernst, heeft het college zich niet redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat er om die reden sprake is van een bijzondere situatie waarin afgezien moet worden van handhavend optreden.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit op bezwaar van 22 november 2021 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen.
    Dit betekent dat het college een nieuw besluit moet nemen op het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 3 juni 2021, waarin zijn handhavingsverzoek is afgewezen. Het college zal in het nieuwe besluit in beginsel moeten overgaan tot handhavend optreden tegen de overtreding, tenzij er zich op dat moment bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan van handhavend optreden tegen de overtreding moet worden afgezien. Dit moet het college beoordelen.
    8.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    9.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellant] gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 8 september 2022 in zaak nr. 21/8429;
    III.       verklaart het beroep bij de rechtbank gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn van 22 november 2021, kenmerk 393156;
    V.       bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 75,60;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van  Alphen aan den Rijn aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 455,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.W.L. van der Heijden, griffier.
    w.g. Ten Veen
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van der Heijden
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 oktober 2024
    884