ECLI:NL:RBOBR:2024:3519, Rechtbank Oost-Brabant, 30-07-2024, 23/90
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2024-07-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Eiseres heeft stelling dat er geen passende beoordeling heeft plaatsgevonden, onvoldoende onderbouwd. Door toepassing van externe saldering is verzekerd dat geen sprake is van effecten op de relevante Natura 2000-gebieden vanwege de aangevraagde activiteiten, zodat geen onderzoek behoefde te worden verricht naar cumulatieve effecten in verband met deze activiteiten. Of in de centrale ten minste de voor de centrale in aanmerking komende best beschikbare technieken worden toegepast, is geen toetsingsgrond bij een aanvraag om een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Het college heeft in het bestreden besluit onvoldoende inzichtelijk gemaakt welke andere concrete landelijke of provinciale maatregelen worden genomen om de dreigende achteruitgang van natuurwaarden in de nabijgelegen Natura 2000-gebieden te voorkomen. Dit gebrek is in verweer en ter zitting hersteld, zodat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand worden gelaten.

RECHTBANK OOST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SHE 23/90
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 30 juli 2024 in de zaak tussen
  
    
      Stichting Brabantse Milieufederatie, uit Tilburg, eiseres
    (gemachtigden: M. Rebergen, M. van der Heijde en H.C. Gerringa)
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Brabant, het college 
      (gemachtigden: S. Teerink, mr. M. Box en mr. A. Speekenbrink).
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde belanghebbende] uit [vestigingsplaats] (vergunninghoudster)
      (gemachtigde: mr. M.I.J. Toonders).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de aan vergunninghoudster verleende natuurvergunning voor het in gebruik nemen van een biomassacentrale aan de [adres] te [plaats] .
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
    
    
      1.2.
      Eiseres en vergunninghoudster hebben nadere stukken ingediend. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 19 maart 2024 op zitting behandeld. Hierbij waren de gemachtigden van eiseres, de gemachtigden van het college en de gemachtigde van vergunninghoudster aanwezig, vergezeld door [naam] en [naam] . 
      
      
    
  
  
    Feiten en omstandigheden
    
    
      2. 	Op 30 maart 2021 heeft vergunninghoudster op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) een vergunning aangevraagd voor het in gebruik nemen van een biomassacentrale aan de [adres] in [plaats] .
    
    
      2.1.
      De vergunning heeft betrekking op een project dat een emissie met zich brengt van 4.054,3 kilogram NOx per jaar. Voor de referentiesituatie wordt uitgegaan van een nulsituatie.
    
    
      2.2.
      Met het bestreden besluit van 24 november 2022 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning voor het in gebruik nemen van de biomassacentrale (de centrale) verleend. Uit de Aerius-berekeningen blijkt dat er in de aangevraagde situatie sprake is van een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie. Daarbij is gekeken naar de hier relevante Natura 2000-gebieden, waaronder de Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen, Kempenland-West, Kampina & Oisterwijkse Vennen, Regte Heide & Riels Laag, Leenderbos, Groote Heide & De Plateaux, Ulvenhoutse Bos, Langstraat en Rijntakken. Voor de toename van stikstofdepositie is extern gesaldeerd met vijf veehouderijen op de volgende adressen: [adres] in [plaats] , [adres] in [plaats] , [adres] in [plaats] , [adres] in [plaats] en [adres] in [plaats] .
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt het bestreden besluit aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is, het bestreden besluit moet worden vernietigd, maar dat de rechtsgevolgen ervan in stand kunnen blijven. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    De voor de beoordeling van het beroep van belang zijnde wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
      
        Toepasselijk recht 
        
      
    
    4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een natuurvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht van toepassing zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
    
    
      4.1.
      
        De aanvraag om een natuurvergunning is ingediend op 30 maart 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
        
          Geen passende beoordeling
        
      
      
      
        5.	Eiseres betoogt dat het college bij de beoordeling van de aanvraag ten onrechte alleen heeft gekeken naar stikstofoxiden. Bij het in werking zijn van een biomassacentrale komen als gevolg van de verbrandingsprocessen namelijk ook andere verzurende en verontreinigende stoffen vrij. Ook die stoffen kunnen een significant negatief effect hebben op de relevante Natura 2000-gebieden en hadden daarom moeten worden meegenomen bij de beoordeling van de emissies vanwege de centrale. Gelet hierop heeft er volgens eiseres geen passende beoordeling plaatsgevonden. Eiseres heeft in dit verband verder aangevoerd dat biomassacentrales sterk bijdragen aan het broeikaseffect, waardoor klimaatverandering plaatsvind, wat een sterk effect heeft op de Natura 2000-gebieden. Weliswaar kan klimaatverandering niet worden toegeschreven aan een specifiek project, maar op grond van de Habitatrichtlijn (Hrl) moet een project worden beoordeeld in cumulatie met andere projecten. De gevolgen van het hier aan de orde zijnde project hadden dan ook in cumulatie met andere relevante projecten moeten worden beoordeeld.
      
      
    
    
      5.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat geen andere negatieve effecten worden verwacht die de natuurlijke kenmerken van de diverse beschermde Natura 2000-gebieden kunnen aantasten. Het college betrekt daarbij de beperkte capaciteit van de biomassacentrale en de afstand tot de relevante Natura 2000-gebieden. In de biomassacentrale wordt uitsluitend schoon hout gestookt, geen andere producten of afvalstoffen. Verder heeft het college aangegeven dat de verbranding van biomassa CO2-neutraal is. Los daarvan leidt CO2-emissie weliswaar tot klimaatverandering en daarmee samenhangende problemen, maar dit is niet te relateren aan een specifiek Natura 2000-gebied. Een relatie met de instandhoudingsdoelstellingen van aangewezen natuurwaarden is niet te leggen, aldus het college.
      
    
    
      5.2.
      Ook vergunninghoudster geeft aan dat, naast de effecten van stikstof, geen andere negatieve effecten zijn te verwachten op de relevante Natura 2000-gebieden. Het betreft een duurzame opzet van de biomassacentrale. Zo beschikt deze over geavanceerde filters, waardoor bijvoorbeeld de uitstoot van fijnstof ruim onder de wettelijke norm blijft. Bovendien komt het resthout uit de lokale omgeving, waardoor dat niet behoeft te worden verscheept. 
    
    
      5.3.
      
        De rechtbank is van oordeel dat eiseres haar stelling, dat er geen passende beoordeling heeft plaatsgevonden, onvoldoende heeft onderbouwd. Zij heeft niet aannemelijk gemaakt dat de door haar genoemde stoffen, te weten zwaveldioxide, waterstofchloride, fijnstof, waterstoffluoride, PAK’s en dioxine, in dit geval ook van belang zijn en aanvullend hadden moet worden beoordeeld. Dit volgt ook niet uit het rapport van het RIVM "Bio-energiecentrales, Inventariserend onderzoek naar milieuaspecten bij diverse energieopwekkingstechnieken met behulp van biomassa" uit 2010, waarnaar het college ter zitting heeft verwezen. Het college heeft terecht opgemerkt dat uit dit rapport volgt dat die emissies niet zijn te verwachten bij de verbranding van schoon hout als brandstof zoals hier aan de orde.De rechtbank heeft bij haar oordeel betrokken dat het hier een vrij kleinschalig initiatief betreft en dat de inrichting beschikt over filters die de emissie van bepaalde stoffen geheel dan wel deels voorkomt. 
        Voor zover eiseres ter ondersteuning van haar stelling heeft verwezen naar het TNO-rapport  van 19 september 2019, leidt dit niet tot een ander oordeel. Het college heeft ter zitting onweersproken gesteld dat deze rapporten betrekking hebben op biomassacentrales in het algemeen en niet op een centrale als deze, waarin alleen met schoon hout wordt gestookt. 
      
      
    
    
      5.4.
      Over de stelling van eiseres dat er ten onrechte geen rekening is gehouden met de cumulatieve effecten van andere activiteiten, overweegt de rechtbank dat van belang is dat de ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb vereiste beoordeling van cumulatieve effecten uitsluitend betrekking heeft op de cumulatie van effecten van de aangevraagde activiteiten en effecten van andere projecten of plannen. In dit geval is volgens het college door toepassing van externe saldering verzekerd dat geen sprake is van effecten op de relevante Natura 2000-gebieden vanwege de aangevraagde activiteiten. De rechtbank is, onder verwijzing naar overweging 8 en volgende van deze uitspraak, van oordeel dat het college zich terecht op dit standpunt heeft gesteld. Het college heeft dan ook geen onderzoek naar cumulatieve effecten in verband met deze activiteiten behoeven uitvoeren.Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        25 kilometer afkap
      
      
      6. Eiseres wijst erop dat het rekeninstrument Aerius rekent met een 25 kilometer ‘afkap’. Omdat deze ‘afkap’ elke wetenschappelijke onderbouwing ontbeert, had het college volgens eiseres, ook al is het gebruik van Aerius wettelijk voorgeschreven, door middel van een passende beoordeling moeten aantonen wat de effecten zijn van dit project voor de Natura 2000-gebieden die verder dan 25 kilometer van de centrale liggen. Daarbij wijst zij erop dat uit de stukken blijkt dat maar 11% van de NOx als stikstof neerdaalt binnen 20 kilometer van het project. Aannemelijk is daarom dat het overgrote deel van de depositie van NOx terechtkomt buiten de grens van 25 kilometer. Dit valt volgens eiseres te berekenen.
      
    
    
      6.1.
      Over de rekenafstand van 25 kilometer voor de berekening van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden bij individuele projecten wijst het college op de tussenuitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 5 april 2023. Daarin heeft de Afdeling de rekenafstand van 25 kilometer voor de berekening van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden bij individuele projecten als aanvaardbaar beoordeeld. Ook vergunninghoudster wijst hierop.
    
    
      6.2.
      
        In de uitspraak van 5 april 2023 heeft de Afdeling geoordeeld dat 25 kilometer de grens is waarbinnen met het rekenmodel OPS (Operationele Prioritaire Stoffen) nog wetenschappelijk betrouwbare uitspraken kunnen worden gedaan over de depositie van een individuele bron. Een berekende depositiebijdrage van een project op een detailniveau van een hectare op meer dan 25 kilometer van de emissiebron is niet meer redelijkerwijs toerekenbaar aan het project, aldus de Afdeling. De deposities die buiten 25 kilometer plaatsvinden zijn onderdeel van de totale depositie in Nederland. De overheid is volgens de Afdeling verantwoordelijk voor het treffen van instandhoudings- of passende maatregelen voor het behoud of het voorkomen van verslechtering van de kwaliteit van habitattypen en leefgebieden van soorten als gevolg van de totale deposities. Dat zijn verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6, eerste en tweede lid, van de Hrl. De overheid moet daar invulling aan geven. De deposities buiten 25 kilometer worden door de rekenafstand dus niet betrokken in een voortoets of passende beoordeling van een plan of project en worden ook niet op een andere wijze bij de verlening van een toestemming voor een plan of project betrokken. 
        De rechtbank ziet in de enkele stelling van eiseres dat de depositie van het project buiten de 25 kilometer zou zijn te berekenen geen aanleiding om van deze uitspraak af te wijken.Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
      
        
          DeNox-installatie 
          7.	Eiseres voert aan dat het college de toepassing van een DeNox-installatie had moeten verplichten bij de verlening van de vergunning, omdat DeNOx een best beschikbare techniek is om zoveel mogelijk schadelijke effecten op Natura 2000-gebieden te voorkomen. Doordat er geen DeNOx-installatie is toegepast, wordt er latente ruimte voor de toekomst gecreëerd. Dat is onwenselijk, aldus eiseres. 
      
      
    
    
      7.1.
      Het college geeft aan dat vergunninghoudster ervoor heeft gekozen om de effecten van de emissies van NOx teniet te doen door de inzet van externe saldering. Daarmee vindt er geen toename plaats van stikstofdepositie op de nabijgelegen Natura 2000-gebieden. De aanvraag ziet niet op een DeNOx-installatie, zodat beoordeling daarvan niet aan de orde is.
      
    
    
      7.2.
      
        De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college de gevraagde natuurvergunning had moeten weigeren, omdat er geen DeNox-installatie is aangevraagd dan wel deze installatie als voorwaarde had moeten verbinden aan de vergunning. Of in de centrale ten minste de voor de centrale in aanmerking komende best beschikbare technieken worden toegepast, is geen toetsingsgrond bij een aanvraag om een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Deze beroepsgrond slaagt niet.
        
          Stikstofrechten zijn niet verhandelbaar
        
      
      
      8. Eiseres betoogt dat ammoniakrechten geen zelfstandige rechten zijn, maar onlosmakelijk samenhangen met verleende vergunningen. Dat betekent dat zij niet kunnen worden verhandeld. De Afdeling heeft overwogen dat een Wnb-vergunning wordt verleend voor een project en dat bij het verlenen van de vergunning niet een bepaalde stikstofemissie of -depositie wordt vergund. Hieruit kan volgens eiseres worden geconcludeerd dat stikstofrechten niet bestaan en dat een Wnb-vergunning locatiegebonden is, waardoor stikstofrechten niet zonder meer kunnen worden overgedragen. Eiseres verwijst hierbij naar een vonnis van de rechtbank Noord-Nederland van 4 mei 2021 en een vonnis van de rechtbank Den Haag van 15 juli 2020, waarin is geoordeeld dat op vergunde emissierechten geen onvoorwaardelijke juridische aanspraak bestaat. 8.1.	Het college stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat de Wnb zich niet verzet tegen externe saldering, ook niet tegen het feit dat de daling van de emissies op de salderingslocatie geborgd wordt door een koopovereenkomst in combinatie met een intrekking van de desbetreffende vergunning(en). De externe saldering gaat uit van het principe dat de effecten van een toename van stikstofemissies op de projectlocatie teniet worden gedaan doordat elders stikstofemissies dalen en er aldus per saldo op geen enkel Natura 2000-gebied sprake is van een toename van stikstofdepositie. 8.2.	Volgens vaste rechtspraak kan extern salderen onder voorwaarden een mitigerende maatregel zijn, omdat de gevolgen van het project (toename van depositie) worden voorkomen door het beperken of beëindigen van emissie van een andere reeds bestaande activiteit, waardoor de totale depositie als gevolg van de gewenste nieuwe ontwikkeling per saldo niet leidt tot een toename van de stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied en daarmee de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet aantast. Dit past naar het oordeel van de Afdeling binnen de eisen die in verschillende arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie worden gesteld om een maatregel als mitigerende maatregel in een passende beoordeling te kunnen betrekken.8.3.	De rechtbank ziet in hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding om hierover anders te oordelen. Dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling een natuurvergunning zaaksgebonden is en geen stikstofrechten verleent, doorkruist de rechtspraak dat externe saldering onder bepaalde voorwaarden als mitigerende maatregel in een passende beoordeling kan worden betrokken niet. De vonnissen waarnaar eiseres verwijst, betreffen civielrechtelijke kwesties. De door eiseres aangehaalde discussie over de vraag of ammoniakrechten als zelfstandige zaak verhandelbaar zijn, staat er niet aan in de weg dat een natuurvergunning kan worden verkregen op basis van extern salderen. Deze beroepsgrond slaagt niet. Saldogevers kunnen niet worden ingezet ten behoeve van externe saldering
      
      9. Eiseres betoogt dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 2.7 van de Beleidsregel natuurbescherming Noord-Brabant (de Beleidsregel). Met de afname van stikstofemissie van vier van de vijf saldogevers waarmee extern is gesaldeerd, had geen rekening mogen worden gehouden bij de vergunningverlening. In het nadere stuk van eiseres van 7 maart 2024 heeft eiseres deze beroepsgrond toegespitst op de adressen [adres] in [plaats] en [adres] in [plaats] .Ten aanzien van het adres [adres] in [plaats] heeft eiseres ter zitting opgemerkt dat, anders dan in het beroepschrift staat, haar bezwaren zijn gericht tegen het feit dat het college bij het nemen van het bestreden besluit ten onrechte niet heeft onderzocht of de emissies van deze veehouderij niet dubbel worden ingezet. Volgens eiseres is niet duidelijk waarom de stikstofruimte van slechts 7.800 dieren wordt verkocht, terwijl het hier gaat om een gehele intrekking. Het is mogelijk dat al eerder een deel van de stikstofruimte is verkocht vanwege extern salderen of dat het bedrijf in het verleden heeft meegedaan aan de stoppersregeling Actieplan Ammoniak Veehouderij.  Over de inrichting aan de [adres] in [plaats] stelt eiseres dat in het bestreden besluit niet is gemotiveerd waarom de beëindiging van dit saldogevende project niet behoeft te worden ingezet als passende maatregel. De ammoniakdepositie van deze inrichting van 79,8 mol NH3 per hectare per jaar vindt plaats in de Loonse en Drunense Duinen, waar de daling van de ammoniakconcentratie is gestagneerd. Zij wijst er verder op dat voor deze inrichting een melding is ingediend van de (volledige) beëindiging van dierrechten voor het houden van 63 stuks vrouwelijk jongvee tot 2 jaar en 62 melk- en kalfkoeien ouder dan 2 jaar. Van die intrekking is de ammoniakemissie van 30 stuks vrouwelijk jongvee, na aftrek van 70% van de feitelijk gerealiseerde capaciteit, geschikt voor de [adres] . Op 17 juni 2022 is door de drijver van deze inrichting echter een nieuwe melding ingediend voor het houden van 14 herten en 24 paarden, ten gevolge waarvan dit bedrijf nog steeds minimaal 18 mol per hectare per jaar stikstof op het ernstig overbelaste Natura 2000-gebied deponeert. Dit maakt volgens eiseres de stalderingsruimte als mitigatie voor de [adres] kleiner.9.1.	De rechtbank overweegt hierover het volgende. De voorwaarden om extern salderen als mitigerende maatregel te kunnen betrekken bij een passende beoordeling zijn onder meer dat er een directe samenhang moet bestaan tussen de voorgenomen activiteit en de salderingsmaatregel, in dit geval de intrekking van de vergunning met bijbehorende natuurtoestemming. Die directe samenhang kan tot uitdrukking komen in de intrekking van de vergunning waarmee wordt gesaldeerd of een overeenkomst tussen de saldogever en saldonemer over de overname van stikstofdepositie. Verder moet voldoende zijn gewaarborgd dat hervatting van de bedrijfsactiviteiten niet kan plaatsvinden op basis van diezelfde (overgedragen) depositiesaldi van de vroegere referentiesituatie.9.2.	Niet in geschil is dat bij besluit van 21 februari 2022 de omgevingsvergunning beperkte milieutoets en de verklaring van geen bedenkingen voor het bedrijf aan het [adres] in [plaats] geheel is ingetrokken. Ter zitting heeft vergunninghoudster gesteld dat zij niet meer stikstofrechten heeft gekocht dan zij nodig heeft. Dit blijkt ook uit de aanvraag, waarin is aangegeven dat de resterende rechten van de inrichting aan het [adres] elders worden verkocht. Omdat de saldogever met zijn veehouderij wilde stoppen, is echter de gehele vergunning ingetrokken. De rechtbank ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de emissies van de veehouderij aan het [adres] in Reusel dubbel zijn ingezet. De koopovereenkomst stikstofrechten van 12 oktober 2021 maakt deel uit van de aanvraag. Onder punt 5.4 van de overeenkomst staat dat de saldogever (de drijver van de inrichting aan het [adres] ) verklaart en garandeert dat er geen sprake is van dubbelgebruik van de ammoniakrechten van het bedrijf. Onder 5.7 staat dat saldogever verklaart en garandeert dat de N-emissie als bedoeld in artikel 1 van de overeenkomst geen N-emissie betreft van een bedrijf dat deelneemt aan de Subsidieregeling sanering varkenshouderijen, noch van een bedrijf dat deelneemt aan de stoppersregeling Actieplan Ammoniak Veehouderij, en dat zij niet heeft deelgenomen of zal deelnemen aan voorgenoemde of vergelijkbare regelingen. Onder 5.9 staat dat saldogever verklaart en garandeert (beschikkings)bevoegd te zijn tot verkoop en overdracht (inclusief de uitvoering extern salderen, waaronder het verzoek tot intrekken van de toestemming) van de stikstofrechten. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college hierop niet heeft mogen afgaan bij het nemen van het bestreden besluit. 
    
    
      9.3.
      Voor zover eiseres over de inrichting aan de [adres] in [plaats] heeft gesteld dat in het bestreden besluit niet is gemotiveerd waarom de beëindiging van dit saldogevende project niet behoeft te worden ingezet als passende maatregel, verwijst de rechtbank naar overweging 8.3.Verder blijkt uit de aanvraag dat de drijver van deze inrichting op 17 juni 2022 heeft verzocht om gedeeltelijke intrekking van de geldende melding Activiteitenbesluit milieubeheer voor extern salderen met onder meer de inrichting van vergunninghoudster en tegelijkertijd een melding heeft ingediend voor het (ondergeschikt) houden van paarden en herten. Omdat met de nieuwe melding geen activiteiten worden hervat op basis van de overgedragen ammoniakemissierechten, maar de nog resterende rechten van de inrichting aan de [adres] voor andere doeleinden binnen de inrichting worden ingezet, ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat het college de gevraagde natuurvergunning hierom niet had mogen verlenen.  
      
    
    
      9.4.
      Gelet op wat hiervoor is gesteld en ook anderszins ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 2.7 van de Beleidsregel. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Extern salderen
        
      
      
      
        10.	Eiseres betoogt dat het college in het bestreden besluit ten onrechte heeft overwogen dat de stikstofemissies van de saldogevende activiteiten niet noodzakelijk zijn in verband met toepassing van artikel 6, tweede lid, van de Hrl om verdere achteruitgang van Natura 2000-gebieden te voorkomen. Eiseres meent dat de emissies van de saldogevers moeten worden benut om als passende maatregel verdere achteruitgang van de Natura 2000-gebieden te voorkomen. Het college heeft volgens eiseres ten onrechte overwogen dat de toets van artikel 6, tweede lid, van de Hrl losstaat van de toets van artikel 6, derde lid, van de Hrl. Uit het bestreden besluit blijkt niet dat het college zich heeft vergewist van de staat van de instandhouding van de betreffende Natura 2000-gebieden. Ook heeft het college niet voldoende concreet gemotiveerd hoe het behoud van natuurwaarden is geborgd of, in geval van verbeter- en hersteldoelen, hoe deze doelen gerealiseerd worden. Eiseres merkt verder op dat extern salderen in zijn algemeenheid slechts 15 procent emissiewinst voor de natuur oplevert en dat het ervoor zorgt dat instandhoudingsdoelstellingen moeilijker gehaald worden. Er wordt namelijk gesaldeerd met de stikstofemissies van bedrijven die wellicht toch al wilden stoppen. Deze vermeden emissies hadden anders als instandhoudings- of verbetermaatregelen kunnen worden gebruikt. 
        Over het maatregelenpakket waarnaar het college in zijn verweerschrift verwijst, merkt eiseres op dat niet zonder redelijke wetenschappelijke twijfel vaststaat dat de maatregelen afdoende zijn om verdere achteruitgang van de natuurwaarden tegen te gaan. De totale stikstofdepositie is namelijk hoger geworden, zowel in de huidige situatie als in de prognose voor toekomstige jaren.
      
      
    
    
      10.1.
      
        Het college heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het een vergunningaanvraag niet (indirect) aan artikel 6, tweede lid, van de Hrl toetst. De algemene opgave die strekt tot het beschermen en in stand houden van de Natura 2000-gebieden moet los worden gezien van individuele projecten. Dat betekent volgens het college dat extern salderen (of een andere mitigerende maatregel) ervoor moet zorgen dat het plan of project per saldo niet tot een toename van de stikstofdepositie leidt. In dat kader wijst het college in het bestreden besluit op een aantal landelijke maatregelen, de ‘Brabantse Ontwikkelaanpak Stikstof 1.0’(BOS) en de Brabantse Uitvoeringsagenda voor 2020-2023.
        Het college heeft zich in het verweerschrift, naast de maatregelen die al in het bestreden besluit zijn genoemd, nader uitgelaten over het pakket aan passende maatregelen dat in de provincie Noord-Brabant wordt getroffen om een daling van de stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden binnen een afzienbare termijn te behalen. Hierbij wijst het college op de maatregelen die voortvloeien uit de Wet stikstofreductie en natuurverbetering, de Contournota Programma Stikstofreductie en Natuurverbetering, het Programma Stikstofreductie en Natuurverbetering, het opkopen van piekbelasters, de Beheersmaatregelen en (andere) natuurherstel- en verbeteringsmaatregelen die in de Natura 2000-gebieden in Noord-Brabant zullen worden genomen.
        Gelet daarop is het college van mening dat het inzetten van de in geding zijnde intrekkingen van vergunningen voor externe saldering niet noodzakelijk is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Hrl.10.2.	Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is de beëindiging van het saldogevende bedrijf door aankoop en intrekking van de vergunning een maatregel die naar zijn aard ook geschikt is om ingezet te worden als instandhoudings- of passende maatregel. Een maatregel die als instandhoudings- of passende maatregel kan worden ingezet, kan alleen als mitigerende maatregel in een passende beoordeling worden betrokken als, gelet op de staat van instandhouding en de instandhoudingsdoelstelling, het behoud van natuurwaarden is geborgd, of in het geval er een verbeter- of hersteldoelstelling geldt, dat doel ook op andere wijze kan worden gerealiseerd. Bovendien dient de maatregel verbonden te zijn aan het plan of project.Het bevoegd gezag moet bij het verlenen van een natuurvergunning beoordelen of het beëindigen van een saldogevende activiteit als mitigerende maatregel in de passende beoordeling kan worden betrokken. De enkele stelling dat het beëindigen van die activiteit niet de enige maatregel is die kan worden getroffen, is daarvoor onvoldoende. Ook is niet voldoende om in algemene zin te verwijzen naar landelijk of provinciaal beleid, waaronder het beleid gericht op de beperking van de emissie van nieuwe stallen. Het bevoegd gezag moet inzichtelijk maken met welke andere maatregelen een daling van stikstofdepositie voor het betrokken Natura 2000-gebied kan worden gerealiseerd. De rechtbank verwijst daarbij naar de uitspraak van de Afdeling van 24 november 2021. 
        De rechtbank is gelet hierop van oordeel dat het college in het bestreden besluit onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt welke andere concrete landelijke of provinciale maatregelen worden genomen om de dreigende achteruitgang van natuurwaarden in de nabijgelegen Natura 2000-gebieden te voorkomen. Deze beroepsgrond slaagt.
      
      
    
    
      10.3.
      Dit betekent dat het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt. De rechtbank ziet echter in wat het college in het verweerschrift en ter zitting heeft gesteld aanleiding om de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit in stand te laten. Daarbij verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de Afdeling van 14 februari 2024, waarin dezelfde maatregelen aan de orde waren als die welke het college in zijn verweerschrift heeft genoemd. Hierover heeft de Afdeling geoordeeld dat het aannemelijk is dat deze maatregelen bijdragen aan een daling en zullen blijven bijdragen aan een daling van de stikstofdepositie in de hier relevante Natura 2000-gebieden. Ter zitting heeft het college bevestigd dat de relevante gebieden er qua stikstofdepositie op vooruit zijn gegaan. De rechtbank is van oordeel dat uit het door eiseres aangevoerde niet is gebleken dat het college in dit geval in het verweerschrift niet voldoende heeft gemotiveerd dat de beëindiging van de stikstofdepositie door de saldogevers ingezet kon worden als mitigerende maatregel. Gelet op de staat van instandhouding en de instandhoudings-doelstellingen van de relevante Natura 2000-gebieden is het behoud van natuurwaarden voldoende geborgd of, in geval een verbeter- of hersteldoelstelling geldt, kan dat doel ook op een andere wijze worden gerealiseerd. Gelet hierop heeft het college mogen stellen dat de saldogevers niet als passende maatregel nodig zijn om de vereiste daling van stikstofdepositie in de aan de orde zijnde Natura 2000-gebieden te waarborgen. Dat niet zeker is dat de opkoop van piekbelasters uit het BOS, een van de door het college genoemde maatregelen, wordt uitgevoerd en het beoogde effect zal hebben, is juist. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 14 februari 2024 overweegt de rechtbank echter dat dit er niet aan afdoet dat het college op het moment dat de passende beoordeling werd gemaakt, ervan mocht uitgaan, op grond van de effecten van die maatregelen in de eerste jaren van uitvoering, dat het aannemelijk was dat het geheel aan maatregelen in de BOS bijgedragen had aan een daling van de stikstofdepositie. Ook mocht het college ervan uitgaan dat die maatregelen ervoor zouden zorgdragen dat die daling wordt voortgezet. Voor het antwoord op de vraag of in dit geval extern kan worden gesaldeerd, volstaat dat. De stelling van eiseres dat uit recente stukken blijkt dat de totale stikstofdepositie hoger is geworden, zowel in de huidige situatie als in de prognose voor toekomstige jaren, en de kritische depositiewaarde voor 32 habitattypen naar beneden is bijgesteld, laat onverlet dat de in deze zaak relevante Natura 2000-gebieden niet achteruit gaan. 
      
    
  
  
    
      Conclusie
    
    
      11.	Het beroep is gegrond, omdat het bestreden besluit niet zorgvuldig is voorbereid als bedoeld in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (de Awb) en onvoldoende is gemotiveerd als bedoeld in artikel 3:46 van de Awb. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank laat echter met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand. Dit omdat het college het gebrek al genoegzaam heeft hersteld in zijn verweer. 
    
    
    
      11.1.
      Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 11,00 aan reis- en verblijfskosten.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:- verklaart het beroep gegrond;- vernietigt het besluit van 24 november 2022;- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;- bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,00 aan eiseres moet vergoeden;- veroordeelt het college tot betaling van € 11,00 aan proceskosten aan eiseres.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Heijerman, voorzitter, mr. R. Grimbergen en 
      mr. J.H.G. van den Broek, leden, in aanwezigheid van mr. J. Oosterveer, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 30 juli 2024.
    
    
    
    
    
      					         de voorzitter is verhinderd
      					         de uitspraak te tekenen
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        
        Wet natuurbescherming
        Artikel 2.7(…)
    
    2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
    
      
      Beleidsregel Natuurbescherming Noord-Brabant
    
    
    
      Artikel 2.7 Voorwaarden extern salderen
    
    
      
        Er bestaat een directe samenhang tussen de intrekking van de toestemming voor de saldogevende activiteit en de verlening van de natuurvergunning voor de saldo-ontvangende activiteit.
      
      
        Een activiteit mag alleen worden ingezet ten behoeve van extern salderen voor zover er een toestemming was voor de N-emissie veroorzakende activiteit in de referentiesituatie en deze sindsdien onafgebroken aanwezig is geweest of nog kan zijn tot het moment van intrekking of wijziging van de toestemming of het sluiten van een overeenkomst tussen de saldogever en de saldo-ontvanger, zodat hervatting van de activiteit mogelijk was zonder dat daarvoor een natuurvergunning of omgevingsvergunning, onderdeel bouwen, voor de realisatie van een project is vereist.
      
      
        Gedeputeerde Staten betrekken een toestemming die niet kan worden ingetrokken uitsluitend bij de beoordeling van de aanvraag, indien de feitelijke uitvoering van de activiteit wordt beëindigd voordat deze activiteit wordt ingezet voor salderen.
      
      
        Gedeputeerde Staten betrekken bij de beoordeling van de aanvraag voor extern salderen uitsluitend de N-emissie van de saldogevende activiteit voor zover intrekking van de daaraan ten grondslag liggende toestemming niet noodzakelijk is in verband met toepassing van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.
      
      
        Gedeputeerde Staten laten bij de beoordeling van een aanvraag buiten beschouwing de N-emissie van een saldogevend bedrijf voor dat deel van een bedrijf dat ofwel deelnam aan de stoppersregeling Actieplan Ammoniak Veehouderij ofwel aan de Subsidieregeling sanering varkenshouderijen.
      
      
        Gedeputeerde Staten ontvangen van het voornemen tot extern salderen van de saldo-ontvanger voorafgaand aan de aanvraag een melding met de gegevens van de saldo-ontvangende activiteit en saldogevende activiteit.
      
      
        Bij het beoordelen van een aanvraag hanteren Gedeputeerde Staten als uitgangspunt dat alleen gebruik wordt gemaakt van de in de toestemming opgenomen N-emissie in de referentiesituatie, voor zover de capaciteit aantoonbaar feitelijk is gerealiseerd.
      
      
        Bij de beoordeling van de feitelijk gerealiseerde capaciteit, bedoeld in het zevende lid, gaan Gedeputeerde Staten uit van de op het moment van intrekking of wijziging van de toestemming of het sluiten van een overeenkomst op grond van een toestemming volledig opgerichte installaties en gebouwen, of gerealiseerde infrastructuur en overige voorzieningen die noodzakelijk zijn voor het uitvoeren van de activiteit.
      
      
        Gedeputeerde Staten verlenen een natuurvergunning eerst nadat de niet-gerealiseerde capaciteit van de saldogever op diens verzoek is ingetrokken.
      
      
        Gedeputeerde Staten gaan bij het berekenen van de N-emissie van het saldogevende bedrijf in de referentiesituatie op basis van feitelijke gerealiseerde capaciteit uit van:a. ten hoogste de emissie die is toegestaan op grond van bijlage 2 van de IOV per huisvestingssysteem van een veehouderij dan wel gemiddeld op bedrijfsniveau.b. Tot 1 januari 2024 ten hoogste de emissie die is toegestaan op grond van het actuele Besluit emissiearme huisvesting indien een bedrijf in één keer volledig stopt, blijkend uit een besluit dat vóór deze datum is genomen op een compleet verzoek om de toestemming voor de gehele veehouderij in te trekken, waarbij eenmalig maximaal 15% van de totale ammoniakemissies uit de betrokken dierenverblijven kan worden behouden op dezelfde bedrijfslocatie.
      
      
        Bij het beoordelen van een aanvraag om een natuurvergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet waarvoor geldt dat de stalemissie-eisen uit de IOV van toepassing zijn op de realisatie van dat project, gaan Gedeputeerde Staten voor dat project uit van ten hoogste de emissie die is toegestaan op grond van de IOV.
      
      
        Bij de verlening van een natuurvergunning wordt 60% van de N-depositie van de feitelijk gerealiseerde capaciteit, zoals bedoeld in lid 7 en 8, van de saldogevende activiteit betrokken. Indien de N-emissie in de referentiesituatie van de betreffende saldogever, zoals bedoeld in lid 2 en 11, lager is dan de N-emissie van de feitelijk gerealiseerde capaciteit, wordt van deze lagere N-emissie 60% betrokken bij verlening van een natuurvergunning.
      
      
        In afwijking van het twaalfde lid kan tot 100% van de N-emissie van de saldogevende activiteit bij de verlening van een natuurvergunning betrokken worden, indien het project noodzakelijk is ten behoeve van de realisatie van de doelen in een Natura 2000-gebied.
      
    
    
    
  
  
     Zie daartoe ook de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 
    1 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1939.
  
  
     ‘Emissiereductie en mogelijke normering voor verbranding vaste biomassa in biomassa ketels’ en ‘Emissies bij inzet van biomassa; Gevolgen van de inzet van biomassa voor elektriciteit en warmteproductie op emissies naar de lucht’, Rapportnr. 19-1033.
  
  
     Zie de uitspraken van de Afdeling van 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1573 en van 30 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:947.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2023:1299.
  
  
    ECLI:NL:RBNNE:2021:1799.
  
  
     ECLI:NL:RBDHA:2020:6375.
  
  
     Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 24 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:951.
  
  
     Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 6 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:951.
  
  
     Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 26 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:234.
  
  
     Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 14 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:625.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2021:2627.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2024:625.