ECLI:NL:RVS:2024:3957, Raad van State, 02-10-2024, 202400679/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-10-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 juni 2022 heeft de minister van Buitenlandse Zaken een aanvraag van appellanten om op enige wijze hun overkomst naar Nederland te faciliteren, afgewezen. Appellanten hebben de Afghaanse nationaliteit en verblijven in Afghanistan. Zij bestaan uit [appellant], zijn vrouw [appellant A] en hun vier kinderen. Op 17 maart 2022 heeft [appellant] de minister gevraagd om hem en zijn gezin vanuit Afghanistan naar Nederland over te brengen. [appellant] stelt dat hij van september 2007 tot en met december 2016 als elektricien heeft gewerkt voor de European Union Police Mission in Afghanistan (hierna: EUPOL). De minister heeft de aanvraag afgewezen, omdat [appellant] niet valt onder de bij de brief van 11 oktober 2021 getroffen speciale voorziening (Kamerstukken II 2021/22, 27 925, nr. 860; hierna: de Kamerbrief).

202400679/1/V6.
    Datum uitspraak: 2 oktober 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant] en anderen,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 december 2023 in zaak nr. 23/2702 in het geding tussen:
    appellanten
    en
    de minister van Buitenlandse Zaken.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 juni 2022 heeft de minister een aanvraag van appellanten om op enige wijze hun overkomst naar Nederland te faciliteren, afgewezen.
    Bij besluit van 1 maart 2023 (hierna: het besluit) heeft de minister het door appellanten daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 18 december 2023 heeft de rechtbank het door appellanten daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben appellanten hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 augustus 2024, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. A.W. Eikelboom, advocaat in Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.M. van Asperen, advocaat in Den Haag, en mr. M.D. Barendrecht, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Appellanten hebben de Afghaanse nationaliteit en verblijven in Afghanistan. Zij bestaan uit [appellant], zijn vrouw [appellant A] en hun vier kinderen. Op 17 maart 2022 heeft [appellant] de minister gevraagd om hem en zijn gezin vanuit Afghanistan naar Nederland over te brengen. [appellant] stelt dat hij van september 2007 tot en met december 2016 als elektricien heeft gewerkt voor de European Union Police Mission in Afghanistan (hierna: EUPOL).
    2.       De minister heeft de aanvraag afgewezen, omdat [appellant] niet valt onder de bij de brief van 11 oktober 2021 getroffen speciale voorziening (Kamerstukken II 2021/22, 27 925, nr. 860; hierna: de Kamerbrief). Volgens de minister valt [appellant] namelijk niet onder de groep medewerkers, en hun kerngezinsleden, van een ten laste van de begroting van de minister van Buitenlandse Zaken of de begroting van de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking gefinancierd project op het gebied van sociale vooruitgang, vrede en veiligheid of duurzame ontwikkeling (hierna: de eerste groep). Volgens de minister valt [appellant] ook niet onder de groep personen, en hun kerngezinsleden, die in de afgelopen twintig jaar heeft gewerkt voor Defensie en/of voor een Nederlandse functionaris van EUPOL (hierna: de tweede groep). Daarnaast heeft [appellant] in de evacuatiefase geen oproep gekregen om naar het vliegveld van Kabul te komen voor evacuatie, zodat ook daarom geen reden bestaat om zijn overkomst naar Nederland te faciliteren, aldus de minister.
    3.       Partijen zijn het erover eens dat [appellant] niet onder de eerste groep valt. Partijen verschillen van mening over de vraag of [appellant] valt onder de tweede groep. Volgens de minister heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat hij ten minste een jaar structureel substantiële werkzaamheden heeft verricht voor een Nederlandse functionaris van EUPOL in een voor het publiek zichtbare functie. Verder stelt [appellant] een oproep voor evacuatie te hebben gekregen.
    Opgeroepen voor evacuatie
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet gebleken is dat hij door Nederland is opgeroepen voor evacuatie. Hij voert aan dat hij op 24 augustus 2021 is opgeroepen om naar het vliegveld van Kabul, Afghanistan, te komen voor evacuatie. Van de vijf door de EU geregelde bussen, heeft er één de luchthaven bereikt. Het EUPOL-personeel in die bus is door Nederland geëvacueerd en woont nu in Nederland, aldus [appellant]. Ter zitting bij de rechtbank heeft [appellant] toegelicht dat hij in een van de andere bussen zat en dat aan de buspassagiers was gevraagd om een Nederlandse vlag of een gele vlag te dragen zodat ze zichtbaar zouden zijn voor de Nederlandse politiemedewerkers op de luchthaven. Een medepassagier van [appellant] heeft dit ter zitting bij de rechtbank bevestigd. [appellant] vermoedt daarom dat de oproep om naar de luchthaven te komen in samenspraak met Nederland moet zijn gedaan.
    4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 22 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:718, onder 4, gaat het bij de speciale voorziening om buitenwettelijk en begunstigend beleid en heeft het kabinet bij het opstellen van dergelijk beleid veel beleidsruimte. De vereisten van het beleid stellen grenzen aan de groepen op wie die begunstiging van toepassing is. Aan personen die buiten dit beleid vallen, wordt niets onthouden waar zij anders wel recht op zouden hebben.
    De minister heeft ter zitting toegelicht dat internationale organisaties, zoals de NAVO en wellicht ook EUPOL, tijdens de acute evacuatiefase eigen evacuatielijsten hebben opgesteld. EUPOL had geen eigen vliegtuigen en landen hebben op verzoek van andere landen of organisaties mensen meegenomen. Dat Nederland op verzoek mensen heeft meegenomen, betekent volgens de minister niet dat die mensen daarom door Nederland zijn opgeroepen. De ter zitting gegeven toelichting van de minister strookt met wat de minister hierover eerder ter zitting heeft toegelicht in de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van 22 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:719, zie in het bijzonder onder 3 en 6. De minister heeft verder in de schriftelijke uiteenzetting toegelicht dat in de Kamerbrief met ‘opgeroepen’ wordt bedoeld ‘opgeroepen door Nederland’, omdat de groep is beperkt tot diegenen die in beginsel door Nederland waren beoordeeld als in aanmerking komend voor evacuatie. De Afdeling vindt de toelichting van de minister niet onredelijk. Een andere lezing zou ertoe leiden dat de minister verplicht wordt tot het overbrengen van mensen die door een ander land of een internationale organisatie zijn opgeroepen voor evacuatie, terwijl er geen wettelijke verplichting bestaat voor het voeren van dit begunstigende beleid.
    4.2.    Voor zover [appellant] heeft gebruikgemaakt van een door Nederland uitgevoerd busvervoer kan dit, gelet op wat de Afdeling hierboven heeft overwogen, niet leiden tot de conclusie dat de oproep door Nederland is gedaan. Daarbij blijkt uit de door [appellant] overgelegde stukken dat de oproep is gedaan door een medewerker van European External Action Service. Of de medewerker de oproep op persoonlijke titel heeft gedaan, is gelet op het voorgaande niet relevant. De oproep kan de minister immers niet binden, omdat deze niet door de Nederlandse staat is gedaan. [appellant] is daarom niet opgeroepen voor evacuatie als bedoeld in het in de Kamerbrief neergelegde beleid.
    4.3.    Het betoog faalt.
    Motiveringsplicht
    5.       [appellant] voert aan dat de Kamerbrief geen beleidsregels bevat, maar slechts een vaste gedragslijn. De Kamerbrief is niet gepubliceerd in de Staatscourant, zoals vereist door artikel 3:42 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) en artikel 5 van de Bekendmakingswet. Het is daarom geen beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb, aldus [appellant]. Dit betekent volgens hem dat artikel 4:82 van de Awb niet van toepassing is en de minister ter motivering van het besluit niet mocht volstaan met een verwijzing naar het beleid. De rechtbank heeft dit betoog volgens [appellant] ongemotiveerd verworpen door te overwegen dat het gaat om buitenwettelijk begunstigend beleid en dat het kabinet daarbij veel beleidsruimte heeft.
    5.1.    De speciale voorziening is inderdaad geen beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. Dus mocht de minister voor zijn motivering niet volstaan met een verwijzing naar deze voorziening (vergelijk artikel 4:82 van de Awb), omdat deze niet is gepubliceerd in de Staatscourant (artikel 3:42 van de Awb en artikel 5 van de Bekendmakingswet). De minister heeft niet volstaan met een verwijzing, omdat hij kenbaar is ingegaan op de feiten die [appellant] aan zijn hulpverzoek ten grondslag heeft gelegd. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 21 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3411, onder 7.1.
    Het betoog slaagt niet.
    Heeft [appellant] structureel substantiële werkzaamheden verricht voor een Nederlandse functionaris van EUPOL in een voor het publiek zichtbare functie?
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij ten minste een jaar structureel substantiële werkzaamheden heeft verricht voor een Nederlandse functionaris van EUPOL in een voor het publiek zichtbare functie. [appellant] voert aan dat in de Kamerbrief niet staat dat de werkzaamheden specifiek voor een Nederlandse functionaris moeten zijn uitgevoerd. Daarom is de uitleg die de minister aan de Kamerbrief geeft, niet in overeenstemming met de bedoeling van de opstellers. Lokale Afghaanse medewerkers van EUPOL werkten allemaal voor EUPOL in het algemeen. De internationale staf van EUPOL bestond voor het grootste deel uit Nederlanders. Het beleid zou zo moeten worden gelezen dat de Afghaanse medewerkers van EUPOL het meest voor een individuele Nederlander moeten hebben gewerkt. Bij een andere lezing zou niemand in aanmerking komen voor overbrenging, aldus [appellant].
    6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 21 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3322, onder 5.2, begrijpt zij de omschrijving van de tweede groep zo, dat de Afghaanse medewerker specifiek voor een Nederlander moet hebben gewerkt. Hiervoor is niet voldoende dat de werkzaamheden in algemene zin mogelijk mede ten goede zijn gekomen aan Nederlandse functionarissen. Een persoon moet een nauwe, persoonlijke band hebben gehad met een Nederlandse functionaris. Alleen dan heeft Nederland een bijzondere verantwoordelijkheid. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij specifiek voor een bepaalde Nederlandse functionaris van EUPOL heeft gewerkt. De overgelegde verklaring van [persoon] is daarvoor onvoldoende, omdat daarin alleen staat dat [appellant] voor de ‘Communicatie en Informatie Ondersteuningsafdeling’ heeft gewerkt en die afdeling een laptop en telefoon heeft verstrekt aan Gras. Dat Gras die afdeling vaker nodig heeft gehad voor zijn werkzaamheden en in die hoedanigheid [appellant] heeft leren kennen, betekent niet dat [appellant] zijn werkzaamheden specifiek voor Gras heeft verricht. Of de functie van [appellant] voor het publiek zichtbaar was, behoeft geen bespreking, omdat de vereisten voor de tweede groep cumulatief zijn. Dus valt [appellant] niet onder deze groep.
    Zoals de Afdeling in haar uitspraken van 22 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:718, onder 4, en ECLI:NL:RVS:2023:719, onder 5, heeft overwogen, is het in de Kamerbrief neergelegde beleid, ook voor de tweede groep, niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Ook in het concrete geval is van onevenredigheid niet gebleken.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.R van Ark, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    w.g. Van Ark
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 oktober 2024
    850