ECLI:NL:RBGEL:2024:6965, Rechtbank Gelderland, 15-10-2024, AWB - 23 _ 2180
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2024-10-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Het beroep is gegrond. Verzoek tot opheffing van de opgelegde geheimhouding op een exploitatieovereenkomst en bijbehorende bijlagen. Het college heeft ten onrechte niet op documentniveau gemotiveerd waarom er een weigeringsgrond van toepassing is. Daarnaast heeft het college ten onrechte artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo ten grondslag gelegd aan de geheimhouding.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 23/2180 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 
    
    
      in de zaak tussen
    
  
  
    
      
      [eiser] , uit [plaats 1] , eiser
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van [plaats 2] 
    (gemachtigde: [naam gemachtigde] ).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser over de openbaarmaking van informatie op grond van de Wet open overheid (Woo).
    
    
    
      1.1.
      Eiser heeft op 6 december 2022 een Woo-verzoek ingediend waarbij hij verzoekt  om alle afspraken over [locatie] in [plaats 1] openbaar te maken. Daarbij gaat het om alle afspraken tussen de gemeente Barneveld en de projectontwikkelaar over vergunningen en dergelijken. 
    
    
      1.2.
      Met het besluit van 15 december 2022 heeft het college het Woo-verzoek van eiser afgewezen. Het college heeft geen documenten in het archief aangetroffen die binnen de reikwijdte van het Woo-verzoek vallen. Op de exploitatieovereenkomst en daarbij de vereveningsbijdrage berust geheimhouding, als bedoeld in het toen geldende artikel 55, eerste lid, van de Gemeentewet, voor de duur van tien jaar ter bescherming van de wederpartij en ter bescherming van de onderhandelingspositie van de gemeente bij soortgelijke overeenkomsten. Verder zijn er geen vergunningen aangevraagd of verleend voor het [locatie] . Met het bestreden besluit op het bezwaar van eiser is het college bij de afwijzing van het Woo-verzoek gebleven onder verwijzing naar artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder b, van de Woo en artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft op grond van artikel 8:29, vijfde en zesde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kennis genomen van de geheime stukken.
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 3 oktober 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigde van het college. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      2. De rechtbank beoordeelt het beroep van eiser over de openbaarmaking van informatie op grond van de Woo. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    
      2.1.
      Het beroep is gegrond, omdat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
    
    
      2.2.
      De voor de beoordeling van het beroep van belang zijnde wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Heeft het college terecht geheimhouding opgelegd op de exploitatieovereenkomst?
        
        3. Eiser stelt dat het college ten onrechte geheimhouding heeft opgelegd op de exploitatieovereenkomst en bijbehorende bijlagen. Over dat wat het college geheim wil houden, is namelijk al uitgebreid geschreven en gepubliceerd in de [krant] in 2022. Daarin is te lezen dat de projectontwikkelaar in het verleden een forse som geld heeft beloofd en deels heeft betaald aan de gemeente als natuurcompensatie om te bouwen in dit gebied. De andere helft wordt pas betaald als het project van start gaat. De enige manier voor de gemeente om dit geld te verkrijgen is dus door het project te laten doorgaan. Eiser wil graag inzage in wat er gaat gebeuren naast zijn achtertuin, omdat de ontwikkeling op het [locatie] een direct effect heeft op de leefomgeving van eiser en de waarde van zijn woning. Op dit moment heeft eiser alleen informatie verkregen via de krant. 
      
      
    
    
      3.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat het terecht geheimhouding heeft opgelegd op de exploitatieovereenkomst en bijbehorende bijlagen. De exploitatieovereenkomst bevat een samenstel van financiële afspraken die het resultaat zijn van tussen partijen gevoerde onderhandelingen. Deze gegevens gaan over economische en financiële belangen van partijen. Niet is uit te sluiten dat kennisneming van dergelijke informatie zodanig inzicht kan verschaffen in de door contractspartijen bij de onderhandelingen ingenomen posities, dat derden in toekomstige gevallen hun positie daarop kunnen afstemmen. Dit kan gevolgen hebben voor de onderhandelingspositie van de gemeente in de toekomst. Een dergelijk belang kan op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder b, van de Woo voor bescherming in aanmerking komen. Daarnaast geldt voor het belang van de projectontwikkelaar in essentie hetzelfde. De openbaarheid van de informatie kan dan, op grond van artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo, achterwege blijven als dat onevenredige benadeling tot gevolg heeft van belangen die niet elders in de Woo specifiek als uitsluitingsgrond zijn genoemd. Het college begrijpt de zorgen van eiser over de gevolgen van de inrichtingswerkzaamheden, maar dit maakt niet dat er aanleiding is om het belang van eiser bij openbaarmaking van de exploitatieovereenkomst zwaarder te laten wegen dan het belang van de gemeente en haar contractspartner om openbaarmaking achterwege te laten.
      
    
    
      3.2.
      De beroepsgrond slaagt. De rechtbank licht dat hierna toe.
      
      
        3.2.1.
        Op de documenten waarop het verzoek om openbaarmaking ziet, is op 1 november 2022 geheimhouding opgelegd op grond van het toen geldende artikel 55 van de Gemeentewet. Inmiddels is artikel 55 van de Gemeentewet vervangen door artikel 87 van de Gemeentewet. Geheimhouding die voor 1 april 2023 is opgelegd en bekrachtigd, blijft voortduren en kan worden opgeheven onder de toepassing van de nieuwe regels.
      
      
        3.2.2.
        Een verzoek om openbaarmaking van documenten ten aanzien waarvan krachtens de Gemeentewet geheimhouding is opgelegd, moet ook worden opgevat als een verzoek tot opheffing van die geheimhouding. Bij een geschil over een verzoek tot opheffing van de geheimhouding staat ter beoordeling of ten tijde van dat verzoek nog voldoende grond bestond voor de geheimhouding. Daarbij toetst de rechter of het bestuursorgaan zich, gelet op de inhoud van de verzochte informatie ten aanzien waarvan geheimhouding is opgelegd, terecht op het standpunt heeft gesteld dat zich een belang als bedoeld in artikel 5.1, eerste en tweede lid, van de Woo voordoet en of het bestuursorgaan in het betrokken geval op grond van de Gemeentewet geheimhouding mocht opleggen.
        
      
      
        3.2.3.
        Het college baseert zich voor de geheimhouding van de exploitatieovereenkomst met bijbehorende bijlagen mede op artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo. Dat is onjuist. In artikel 87 van de Gemeentewet staat namelijk dat alleen geheimhouding kan worden opgelegd op grond van een belang genoemd in artikel 5.1, eerste en tweede lid, van de Woo. Omdat het college de geheimhouding niet mag baseren op artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo, is de vraag of de integrale geheimhouding van de exploitatieovereenkomst en bijbehorende bijlagen kan worden gebaseerd op artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder b, van de Woo.
        
      
      
        3.2.4.
        Deze weigeringsgrond houdt in dat het openbaar maken van informatie achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de economische of financiële belangen van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen.
        
      
      
        3.2.5.
        Het college heeft onvoldoende gemotiveerd dat de geheimhouding op de exploitatieovereenkomst met bijbehorende bijlagen niet kan worden opgeheven op grond van deze weigeringsgrond. Zo heeft het college ten onrechte niet per onderdeel van de exploitatieovereenkomst en per bijlage gemotiveerd waarom deze weigeringsgrond van toepassing is. De systematiek van de Woo, die ook geldt als het gaat om het opleggen van geheimhouding, vergt in het algemeen een belangenafweging op documentniveau, waarbij de term “voor zover” in de aanhef van artikel 5.1, tweede lid, van de Woo betekent dat binnen een document moet worden beoordeeld in hoeverre de uitzonderingsgronden aan de orde zijn. Het college stelt dat de exploitatieovereenkomst voor een deel het karakter heeft van een vaststellingsovereenkomst en dat daarom de gegevens in de overeenkomst zodanig met elkaar zijn verweven dat de overeenkomst in zijn geheel niet openbaar kan worden gemaakt. De rechtbank kan zich voorstellen dat de inhoud van een vaststellingsovereenkomst zodanig met elkaar is verweven dat geheimhouding in zijn geheel gerechtvaardigd is. In dit geval heeft de overeenkomst wellicht voor een deel het karakter van een vaststellingsovereenkomst, maar voor een deel ook het karakter van een exploitatieovereenkomst. Dit betekent dat het college voor in ieder geval een deel van de exploitatieovereenkomst per onderdeel van het document had moeten beoordelen en motiveren waarom er een weigeringsgrond van toepassing is. Daar komt bij dat het college ook een integrale geheimhouding heeft opgelegd op de bijbehorende bijlagen bij de exploitatieovereenkomst zonder dit op documentniveau te beoordelen en te motiveren. Deze bijlagen hebben niet het karakter van een vaststellingsovereenkomst. Het college had dus op documentniveau moeten beoordelen en motiveren of het op deze bijlagen geheimhouding mocht opleggen.  
        
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      4. Het beroep is gegrond, omdat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd. Dat is in strijd met artikel 7:12 van de Awb. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, omdat het aan het college is om per onderdeel van de exploitatieovereenkomst en bijbehorende bijlagen te beoordelen en te motiveren of de geheimhouding moet worden opgeheven en zo ja, of er in het kader van het Woo-verzoek een weigeringsgrond uit de Woo van toepassing is. Het college moet daarom binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    
    
    
      4.1.
      Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht van € 184 aan eiser vergoeden. Er zijn geen proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt het college op om binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        bepaalt dat het college het griffierecht van € 184 aan eiser moet vergoeden. 
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. W.P.C.G. Derksen, rechter, in aanwezigheid van mr. L. Janssen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op:
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Woo
      
    
    
    
      Artikel 5.1 Uitzonderingen
    
    1. Het openbaar maken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:
    a. de eenheid van de Kroon in gevaar zou kunnen brengen;
    b. de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden;
    c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;
    d. persoonsgegevens betreft als bedoeld in paragraaf 3.1 onderscheidenlijk paragraaf 3.2 van de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de betrokkene uitdrukkelijk toestemming heeft gegeven voor de openbaarmaking van deze persoonsgegevens of deze persoonsgegevens kennelijk door de betrokkene openbaar zijn gemaakt;
    e. nummers betreft die dienen ter identificatie van personen die bij wet of algemene maatregel van bestuur zijn voorgeschreven als bedoeld in artikel 46 van de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de levenssfeer maakt.
    
    2. Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
    a. de betrekkingen van Nederland met andere landen en staten en met internationale organisaties;
    b. de economische of financiële belangen van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen, in geval van milieu-informatie slechts voor zover de informatie betrekking heeft op handelingen met een vertrouwelijk karakter;
    c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten;
    d. de inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;
    e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
    f. de bescherming van andere dan in het eerste lid, onderdeel c, genoemde concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens;
    g. de bescherming van het milieu waarop deze informatie betrekking heeft;
    h. de beveiliging van personen en bedrijven en het voorkomen van sabotage;
    i. het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen.
    
    3. Indien een verzoek tot openbaarmaking op een van de in het tweede lid genoemde gronden wordt afgewezen, bevat het besluit hiervoor een uitdrukkelijke motivering.
    
    4. Openbaarmaking kan tijdelijk achterwege blijven, indien het belang van de geadresseerde van de informatie om als eerste kennis te nemen van de informatie dit kennelijk vereist. Het bestuursorgaan doet mededeling aan de verzoeker van de termijn waarbinnen de openbaarmaking alsnog zal geschieden.
    
    5. In uitzonderlijke gevallen kan openbaarmaking van andere informatie dan milieu-informatie voorts achterwege blijven indien openbaarmaking onevenredige benadeling toebrengt aan een ander belang dan genoemd in het eerste of tweede lid en het algemeen belang van openbaarheid niet tegen deze benadeling opweegt. Het bestuursorgaan baseert een beslissing tot achterwege laten van de openbaarmaking van enige informatie op deze grond ten aanzien van dezelfde informatie niet tevens op een van de in het eerste of tweede lid genoemde gronden.
    
    6. Het openbaar maken van informatie blijft in afwijking van het eerste lid, onderdeel c, in geval van milieu-informatie eveneens achterwege voor zover daardoor het in het eerste lid, onderdeel c, genoemde belang ernstig geschaad wordt en het algemeen belang van openbaarheid van informatie niet opweegt tegen deze schade.
    
    7. Het eerste en tweede lid zijn niet van toepassing op milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu.
    
    
      Artikel 88 Verhouding met andere wetten
      De artikelen 3.1, 3.3, 4.1, 5.1, eerste, tweede en vijfde lid, en 5.2 zijn niet van toepassing op informatie waarvoor een bepaling geldt die is opgenomen in de bijlage bij deze wet.
    
    
    
      Bijlage bij artikel 8.8 van de Wet open overheid
      De artikelen 3.1, 3.3, 4.1, 5.1, eerste, tweede en vijfde lid, en 5.2 van de Wet open overheid zijn niet van toepassing voor zover de volgende bepalingen gelden.
    
    - Gemeentewet: de artikelen 23, vierde, vijfde en zesde lid, 60, derde lid, 61c, 87, 88, 89 en 185, vijfde lid
    
    
      
        Gemeentewet
      
    
    
    
      Artikel 87
      De raad, het college, de burgemeester en een commissie als bedoeld in hoofdstuk V kunnen op grond van een belang, genoemd in artikel 5.1, eerste en tweede lid, van de Wet open overheid, een verplichting tot geheimhouding opleggen ten aanzien van informatie die bij dat orgaan berust.
    
    
    
      Artikel 88
    
    1. De raad kan informatie ten aanzien waarvan krachtens artikel 23, vierde lid, een verplichting tot geheimhouding geldt of hij een verplichting tot geheimhouding heeft opgelegd, verstrekken aan het college, de burgemeester, de rekenkamer en een commissie als bedoeld in hoofdstuk V.
    
    2. Het college kan informatie ten aanzien waarvan hij een verplichting tot geheimhouding heeft opgelegd, verstrekken aan de raad, de rekenkamer en een commissie als bedoeld in hoofdstuk V.
    
    3. De burgemeester kan informatie ten aanzien waarvan hij een verplichting tot geheimhouding heeft opgelegd, verstrekken aan de raad, het college, de rekenkamer en een commissie als bedoeld in hoofdstuk V.
    
    4. Een commissie als bedoeld in hoofdstuk V kan informatie ten aanzien waarvan zij een verplichting tot geheimhouding heeft opgelegd, verstrekken aan de raad, het college, de burgemeester en de rekenkamer.
    
    5. Indien het college of de burgemeester overeenkomstig het tweede of derde lid informatie verstrekt aan een commissie waarin leden van de raad zitting hebben, verstrekt het college of de burgemeester die informatie tevens aan de raad.
    
    6. Indien het college, de burgemeester of een commissie overeenkomstig het tweede, derde of vierde lid informatie verstrekt aan de raad, kan de raad die informatie verstrekken aan anderen. De raad kan regels stellen over het verstrekken van informatie ten aanzien waarvan een verplichting tot geheimhouding is opgelegd door het college, de burgemeester of een commissie en die tevens aan de raad is verstrekt.
    
    
      Artikel 89
    
    1. Een verplichting tot geheimhouding wordt vermeld op het stuk ten aanzien waarvan de geheimhouding geldt. Indien de geheimhouding geldt ten aanzien van informatie anders dan in schriftelijke vorm, wordt de verplichting op een passende wijze kenbaar gemaakt.
    
    2. Een verplichting tot geheimhouding wordt in acht genomen door allen die van de informatie kennis dragen.
    
    3. Een verplichting tot geheimhouding duurt voort totdat het orgaan dat de verplichting heeft opgelegd haar opheft. Indien de verplichting tot geheimhouding is opgelegd door een commissie, kan die verplichting tevens worden opgeheven door het orgaan dat de commissie heeft ingesteld.
    
    4. Indien informatie ten aanzien waarvan een verplichting tot geheimhouding geldt aan de raad is verstrekt, duurt die verplichting in afwijking van het derde lid voort totdat de raad haar opheft.
    
    5. Een lid van de raad of van een door de raad ingestelde commissie als bedoeld in hoofdstuk V dat in strijd handelt met het tweede lid kan bij besluit van de raad ten hoogste drie maanden worden uitgesloten van het ontvangen van informatie ten aanzien waarvan een verplichting tot geheimhouding geldt.
  
  
     Dit staat in de toelichting op de wijzigingen omtrent geheimhouding in de Wet bevorderen integriteit en functioneren decentraal bestuur (TK 35546, nr. 3, paragraaf 5).
  
  
     ABRvS 17 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1925.
  
  
     In het geval van milieu-informatie geldt deze grond slechts voor zover de informatie betrekking heeft op handelingen met een vertrouwelijk karakter.
  
  
     Kamerstukken II, 2018/19, 35 112, nr. 3.
  
  
     Dit heeft het college gesteld op de zitting. Het college heeft hierbij gewezen op ABRvS 3 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1718.