ECLI:NL:RVS:2024:4377, Raad van State, 30-10-2024, 202305520/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-10-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 november 2021 heeft het college verzoeken om handhaving van [appellante sub 2] die zien op de percelen aan de [locatie 1] en [locatie 2] in Liempde afgewezen. De familie [appellant sub 1] woont aan de [locatie 1]-[locatie 2] in Liempde. Daar staat een woonboerderij die in het verleden is gesplitst in twee woningen. [appellant sub 1] en [partij] wonen op nummer [locatie 2] en [partij A] en [partij B] op nummer [locatie 1]. [vader] heeft de percelen in 1997 aangekocht en naderhand aan zijn dochters verkocht. In het achtererfgebied van de woonboerderij bevinden zich onder meer een mantelzorgwoning in aanbouw op het perceel met nummer 706 en een prieel op het perceel met nummer 707 (hierna: bouwwerk F). Op het perceel met nummer 704 was een aantal paardenbakken aanwezig. Op het perceel met nummer 705 bevond zich een terreinverharding van 170 m², die vanaf de openbare weg naar de mantelzorgwoning liep.

202305520/1/R2
    Datum uitspraak: 30 oktober 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellant sub 1] en anderen, allen wonend in Liempde, gemeente Boxtel
    2.       [appellante sub 2], wonend in Liempde, gemeente Boxtel,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 10 juli 2023 in zaken nrs. 22/1292 en 22/1803 in het geding tussen:
    [appellant sub 1] en [partij],
    [appellante sub 2]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Boxtel.
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 november 2021 heeft het college verzoeken om handhaving van [appellante sub 2] die zien op de percelen aan de [locatie 1] en [locatie 2] in Liempde afgewezen.
    Bij afzonderlijke besluiten van 5 mei 2022 heeft het college het door [appellante sub 2] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover dit de aangebrachte terreinverharding betrof, maar vastgehouden aan het besluit voor zover dit zag op het niet handhavend optreden tegen de bewoning van de woning door meer dan één huidhouden, de paardenbak en het houden van paarden.
    [appellant sub 1] is gelast om de zonder omgevingsvergunning en in strijd met het bestemmingsplan aangebrachte terreinverharding op het perceel met nummer 705 aan de [locatie 2] te verwijderen en verwijderd te houden.
    Bij uitspraak van 10 juli 2023 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] en [partij] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard, het door [appellante sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 5 mei 2022 vernietigd voor zover dat ziet op het handhavingsverzoek met betrekking tot de bewoning van de woning door meer dan één huishouden, en het college opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellante sub 2] en [appellant sub 1] en anderen hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 2 november 2023 heeft het college het door [appellante sub 2] tegen het besluit van 5 mei 2022 gemaakte bezwaar tegen de bewoning van de woning alsnog ongegrond verklaard.
    [appellant sub 1] en anderen en [appellante sub 2] hebben reacties gegeven.
    Het college heeft schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
    [appellant sub 1] en anderen en [appellante sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 3 juli 2024, waar [appellant sub 1] en anderen, in de persoon van [appellant sub 1] en [partij], bijgestaan door mr. K.W.H. Albert, advocaat in ‘s-Hertogenbosch, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.M. van der Heijden en mr. I.J.M. van Tiem, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 5 mei 2022 heeft het college aan [appellant sub 1] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       De familie [appellant sub 1] woont aan de [locatie 1]-[locatie 2] in Liempde. Daar staat een woonboerderij die in het verleden is gesplitst in twee woningen. [appellant sub 1] en [partij] wonen op nummer [locatie 2] en [partij A] en [partij B] op nummer [locatie 1]. [vader] heeft de percelen in 1997 aangekocht en naderhand aan zijn dochters verkocht.
    In het achtererfgebied van de woonboerderij bevinden zich onder meer een mantelzorgwoning in aanbouw op het perceel met nummer 706 en een prieel op het perceel met nummer 707 (hierna: bouwwerk F). Op het perceel met nummer 704 was een aantal paardenbakken aanwezig. Op het perceel met nummer 705 bevond zich een terreinverharding van 170 m², die vanaf de openbare weg naar de mantelzorgwoning liep.
    3.       De percelen van [appellant sub 1] en anderen liggen binnen het bestemmingsplan "Buitengebied 2011" (hierna: het bestemmingsplan) en hebben onder meer de enkelbestemmingen "Wonen" en "Agrarisch met waarden — Natuur en landschap" en de dubbelbestemming "Waarde — Attentiegebied EHS".
    4.       Schuin tegenover de percelen van [appellant sub 1] en anderen woont [appellante sub 2], aan de [locatie 3]. Op 13 mei 2021 heeft [appellante sub 2] het college verzocht handhavend op te treden tegen onder meer het woninggebruik in strijd met het bestemmingsplan, het illegaal aanwezig zijn van paardenbakken en het zonder vereiste omgevingsvergunning aanbrengen van een terreinverharding. Daarnaast heeft [appellante sub 2] het college op 28 juni 2021 verzocht om handhavend op te treden tegen het zonder vereiste vergunning bedrijfsmatig houden van paarden.
    5.       Bij besluit van 5 mei 2022 heeft het college [appellant sub 1] een last onder dwangsom opgelegd om de aangebrachte terreinverharding te verwijderen. De verzoeken om handhavend op te treden tegen onder meer de bewoning van de woonboerderij, de aanwezigheid van een paardenbak en het houden van paarden zijn afgewezen.
    Aangevallen uitspraak
    6.       De rechtbank heeft allereerst beoordeeld bij welke gestelde overtredingen [appellante sub 2] als belanghebbende is aan te merken. Naar het oordeel van de rechtbank is [appellante sub 2] geen belanghebbende bij het door haar gedane verzoek om handhavend op te treden tegen bouwwerk F. Volgens de rechtbank is niet gebleken dat [appellante sub 2] hierop zicht heeft en evenmin heeft zij aannemelijk gemaakt dat zij daarvan gevolgen van enige betekenis ondervindt.
    De rechtbank heeft vervolgens geoordeeld dat sprake is van bewoning van de woonboerderij door meer dan één huishouden, zodat sprake is van een overtreding. De rechtbank heeft overwogen dat niet wordt voldaan aan de definitie van huishouden in het bestemmingsplan "Paraplubestemmingsplan Kamerbewoning Boxtel", omdat [appellant sub 1] en anderen niet op één adres wonen. Volgens de rechtbank hebben zij immers meermaals betoogd te wonen aan de [locatie 1] en [locatie 2]. Daarnaast hebben [appellant sub 1] en anderen volgens de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat hun gezamenlijke activiteiten voortkomen uit een economisch-consumptieve eenheid.
    De rechtbank heeft verder geoordeeld dat de paardenbak op het perceel met nummer 704 niet onder de definitie van een paardenbak in het bestemmingsplan valt, en dat er dus geen sprake is van een overtreding. Volgens de rechtbank volgt uit de definitie van een paardenbak in artikel 1.91 van de planregels dat een paardenbak een andere ondergrond dan gras dient te hebben, terwijl uit de stukken, met name het controlerapport van 22 september 2021, en het verhandelde op zitting is gebleken dat sprake is van een ondergrond van (opkomend) gras.
    De rechtbank heeft ook geoordeeld dat geen sprake is van een overtreding ten aanzien van het houden van paarden. Het bestemmingsplan beschouwt het beweiden van percelen door vee als agrarisch grondgebruik. De rechtbank heeft onder verwijzing naar haar uitspraak van
    23 augustus 2019, ECLI:NL:RBOBR:2019:4935, geoordeeld dat ook het beweiden van het perceel door paarden hieronder valt. Daarbij heeft de rechtbank, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 26 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1651, en de wetsgeschiedenis van het Activiteitenbesluit milieubeheer, overwogen dat het oogmerk waarmee dieren in een specifiek geval worden gehouden niet bepalend is voor de vraag of een dier een landbouwhuisdier is.
    Ook heeft de rechtbank geoordeeld dat sprake is van een overtreding met betrekking tot de terreinverharding, omdat deze zonder omgevingsvergunning is aangebracht. Dat een uitweg is vergund, betekent volgens de rechtbank niet dat ook een terreinverharding mag worden gerealiseerd. Dat is namelijk een andere activiteit dan het realiseren van een uitweg. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de terreinverharding tot aan de achterkant van het perceel met nummer 705 doorloopt en dus langer is dan de uitweg die is gemaakt om dit perceel te bereiken.
    Hoger beroep [appellante sub 2]
    Belanghebbende?
    7.       [appellante sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij geen belanghebbende is bij het door haar gedane verzoek om handhavend op te treden tegen bouwwerk F. Volgens [appellante sub 2] heeft zij door de ramen van de woonboerderij wel degelijk zicht op bouwwerk F. Ter onderbouwing van deze stelling wijst zij op een door haar overgelegde luchtfoto.
    7.1.    Wie rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit - zoals een bestemmingsplan of een vergunning - toestaat, is in beginsel belanghebbende bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ van de activiteit is een correctie op dit uitgangspunt. Zonder gevolgen van enige betekenis heeft iemand geen persoonlijk belang bij het besluit. Hij onderscheidt zich dan onvoldoende van anderen. Om te bepalen of er gevolgen van enige betekenis voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van iemand zijn, kijkt de Afdeling naar de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (onder andere geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat. Zij bekijkt die factoren zo nodig in onderlinge samenhang.
    7.2.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank [appellante sub 2] terecht niet als belanghebbende heeft aangemerkt met betrekking tot bouwwerk F. Het perceel van [appellante sub 2] wordt gescheiden van bouwwerk F door de Hezelaarsestraat en de woonboerderij. De Afdeling stelt vast dat [appellante sub 2] vanuit haar woning en vanaf haar perceel geen zicht heeft op bouwwerk F. Anders dan [appellante sub 2] stelt, blijkt uit de door haar overgelegde luchtfoto niet dat zij zicht heeft op bouwwerk F. Gelet hierop, en de beperkte omvang van bouwwerk F, ontbreekt een persoonlijk belang bij handhaving. Ook overigens is niet gebleken van gevolgen van enige betekenis die leiden tot de conclusie dat [appellante sub 2] als belanghebbende kan worden aangemerkt.
    Het betoog slaagt niet.
    Paardenbak
    8.       [appellante sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de paardenbak op het perceel met nummer 704 niet onder de definitie van een paardenbak in het bestemmingsplan valt. [appellante sub 2] voert aan dat geen sprake is van opkomend gras ter plaatse, maar slechts van wat onkruid. Zij wijst op een afbeelding uit het controlerapport van 15 juni 2021 en een aantal door haar overgelegde foto’s.
    8.1.    Het perceel met nummer 704 heeft de enkelbestemming "Agrarisch met waarden - Natuur en Landschap" en op grond van artikel 7.2.1 van de planregels zijn paardenbakken daar niet toegestaan. De definitie van paardenbak in artikel 1.91 van de planregels luidt: "een door middel van een afscheiding afgezonderd stuk terrein met een andere ondergrond dan gras, kennelijk ingericht voor het africhten en/of trainen en berijden van paarden en pony’s en/of het anderszins beoefenen van de paardensport, met of zonder de daarbij behorende voorzieningen".
    8.2.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat geen sprake is van een paardenbak als gedefinieerd in artikel 1.91 van de planregels en dat er dus geen sprake is van een overtreding. Een paardenbak als bedoeld in het bestemmingsplan moet een andere ondergrond hebben dan gras en daarvan is geen sprake. Het college heeft zich naar het oordeel van de Afdeling mogen baseren op het controlerapport van 22 december 2021, waaruit volgt dat sprake is van opkomend gras en waarin is geconcludeerd dat geen sprake is van een paardenbak. Voor zover [appellante sub 2] heeft aangevoerd dat er geen gras aanwezig is, overweegt de Afdeling dat dit niet is af te leiden uit de door haar overgelegde foto’s en/of de afbeeldingen in het controlerapport van 15 juni 2021, nog afgezien van de omstandigheid dat dit controlerapport ook niet tot doel had om een mogelijke overtreding ten aanzien van de aanwezigheid van een paardenbak op het perceel met nummer 704 vast te stellen.
    Het betoog slaagt niet.
    Het houden van paarden
    9.       [appellante sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het beweiden van de percelen door paarden valt onder agrarisch grondgebruik als bedoeld in het bestemmingsplan.
    [appellante sub 2] voert aan dat (hobby)paarden in de regel niet voor productiedoeleinden worden gebruikt en het hobbymatig houden van paarden dus geen agrarisch gebruik betreft.
    Ook voert zij aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het oogmerk waarmee dieren in een specifiek geval worden gehouden niet bepalend is voor de vraag of een dier een landbouwhuisdier is. Volgens [appellante sub 2] is het oogmerk in dit geval wel bepalend, omdat het hier gaat om het houden van minder dan vijf paarden en dit niet als een inrichting kwalificeert, zodat het Activiteitenbesluit milieubeheer niet van toepassing is. Voorts wijst [appellante sub 2] erop dat de rechtbank haar uitspraak niet goed heeft onderbouwd, nu de uitspraak van 23 augustus 2019, ECLI:NL:RBOBR:2019:4935, waarnaar de rechtbank verwijst, niet openbaar is te raadplegen.
    9.1.    Vast staat dat de percelen met nummers 704 en 705 zijn bestemd voor agrarisch grondgebruik en extensief recreatief medegebruik.
    Artikel 1.9 van de planregels definieert agrarisch grondgebruik als volgt: "het weiden van vee en/of het verbouwen van gewassen, boomgaardfruitteelt en teelt van houtgewas met agrarische productiefunctie daaronder begrepen, met uitzondering van het verbouwen van gewassen in een volkstuincomplex".
    9.2.    De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het beweiden van de percelen door paarden valt onder agrarisch grondgebruik als bedoeld in het bestemmingsplan. De stellingen van [appellante sub 2] dat paarden in de regel niet voor productiedoeleinden worden gebruikt en dat het oogmerk waarmee de paarden in dit geval worden gehouden bepalend is, zijn niet relevant voor de vraag of sprake is van het weiden van vee als bedoeld in artikel 1.9 van de planregels. [appellante sub 2] heeft het oordeel van de rechtbank op dit punt niet met relevante argumenten bestreden.
    Het betoog slaagt niet.
    Hoger beroep [appellant sub 1] en anderen
    Ingetrokken hogerberoepsgrond
    10.     Op de zitting hebben [appellant sub 1] en anderen de hogerberoepsgrond dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake is van bewoning van de woonboerderij door meer dan één huishouden, ingetrokken.
    Terreinverharding
    Is er sprake van een overtreding?  
    11.     [appellant sub 1] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake is van een overtreding met betrekking tot de terreinverharding. Volgens [appellant sub 1] en anderen heeft het college met het besluit van 28 mei 2021, waarbij toestemming voor de aanleg van de uitweg is verleend, ook het aanbrengen van een terreinverharding vergund. De rechtbank heeft volgens [appellant sub 1] en anderen ten onrechte in aanmerking genomen dat de verharding tot aan de achterkant van het perceel met nummer 705 doorloopt en langer is dan de uitweg die is gemaakt om dit perceel te bereiken. Volgens [appellant sub 1] en anderen staat op de bij de aanvraag voor een uitrit horende ontwerptekening duidelijk aangegeven dat de verharding tot de achterkant van het perceel doorloopt.
    11.1.  De terreinverharding is aangebracht op gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden - Natuur en landschap" en de dubbelbestemming "Waarde — Attentiegebied EHS".
    Artikel 7.1, van de planregels, voor zover hier van belang, luidt: "De voor "Agrarisch met waarden - Natuur en landschap" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. agrarisch grondgebruik;
    b. water en waterhuishoudkundige voorzieningen;
    (…)
    i. extensief recreatief medegebruik;
    j. doeleinden van openbaar nut;
    k. het behoud, het herstel en de versterking van de landschappelijke en natuurwaarden, archeologische, cultuurhistorische en aardkundige waarden en kenmerken van de gronden;
    een en ander met bijbehorende voorzieningen, zoals perceelsontsluitingen, onverharde wegen, kavelpaden, groenvoorzieningen en sloten."
    Op grond van artikel 35.3.1, aanhef en onder d, van de planregels is het verboden op de voor "Waarde - Attentiegebied EHS" aangewezen gronden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning niet-omkeerbare verhardingen en/of verharde oppervlakten van meer dan 100 m² aan te brengen.
    11.2.  Het college heeft zich in het besluit van 5 mei 2022 op het standpunt gesteld dat het aanbrengen van de terreinverharding van 170 m² een overtreding is van artikel 2.1, eerste lid, onder b en c, van de Wabo. In het bestemmingsplan is namelijk bepaald dat het verboden is op de voor "Waarde - Attentiegebied EHS" aangewezen gronden zonder een omgevingsvergunning niet-omkeerbare verhardingen en/of verharde oppervlakten van meer dan 100 m² aan te brengen. Omdat de verharding dient als weg vanaf de inrit van het perceel met nummer 705 naar de mantelzorgwoning op het naastgelegen perceel met nummer 706, waaraan de bestemming "Wonen" is toegekend, is de verharding ook in strijd met artikel 7.1 van de planregels. De verharding valt namelijk niet binnen de doeleinden van de bestemming "Agrarisch met waarden - Natuur en landschap".
    11.3.  Vast staat dat een verharding van 170 m² was aangebracht op het perceel met nummer 705. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is de verharding zonder omgevingsvergunning aangebracht ten behoeve van de ontsluiting van de mantelzorgwoning op het perceel met nummer 706. Het college heeft zich dus terecht op het standpunt gesteld dat de terreinverharding in strijd met de artikelen 35.3.1, aanhef en onder d, en 7.1 van de planregels is aangebracht en dat daarmee sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder b en c, van de Wabo.
    Anders dan [appellant sub 1] en anderen betogen, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college met het besluit van 28 mei 2021, waarbij toestemming voor de aanleg van de uitweg is verleend, ook het aanbrengen van een terreinverharding heeft vergund. De Afdeling wijst erop dat toestemming voor de aanleg van een uitweg op grond van de APV Boxtel 2012 niet maakt dat geen sprake meer is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder b en c, van de Wabo. De conclusie is dus dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college bevoegd was om handhavend op te treden tegen de terreinverharding.
    Het betoog slaagt niet.
    Beginselplicht tot handhaving
    12.     Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    Vertrouwensbeginsel
    13.     [appellant sub 1] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij erop mochten vertrouwen dat het college met de toestemming voor de aanleg van de uitweg ook het aanbrengen van een terreinverharding heeft vergund. Zij wijzen op de door hen gedane melding voor de uitweg, een e-mail van de projectleider openbare ruimte van de gemeente Boxtel en het besluit van 28 mei 2021.
    13.1.  Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    13.2.  De Afdeling is van oordeel dat [appellant sub 1] en anderen niet aannemelijk hebben gemaakt dat van de zijde van het college toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit [appellant sub 1] en anderen in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs konden en mochten afleiden dat het college ook een omgevingsvergunning voor het aanbrengen van een verharding op grond van 2.1, eerste lid, onder b en c, van de Wabo voor het perceel heeft verleend.
    Uit de door [appellant sub 1] en anderen overgelegde melding voor de aanleg van een uitweg vanaf het perceel aan de [locatie 2] naar de openbare weg, en de bij het besluit van 28 mei 2021 daarvoor verleende toestemming, konden en mochten [appellant sub 1] en anderen redelijkerwijs niet afleiden dat het college ook een omgevingsvergunning voor het aanbrengen van een verharding op grond van 2.1, eerste lid, onder b en c, van de Wabo voor het perceel heeft verleend. In het besluit van 28 mei 2021 is weliswaar vermeld dat de werkzaamheden bestaan uit het verharden van een bestaande inrit, maar dat betreft slechts een vermelding van de wijze waarop de inrit wordt aangelegd en geen toezegging waaruit kan worden afgeleid dat ook een omgevingsvergunning voor het aanbrengen van een verharding is verleend. [appellant sub 1] en anderen hebben verder verwezen naar een passage in een e-mail van de projectleider openbare ruimte van de gemeente Boxtel van 27 mei 2021. Daarin staat: "Uitweg aanvraag betreft het verharden van een bestaande inrit. Toestemming verlenen voor verharden conform ingediend ontwerp (…)". In de e-mail staat niet dat er ook een vergunning voor de activiteiten als bedoeld onder 2.1, eerste lid, onder b en c, van de Wabo wordt verleend voor het aanbrengen van een verharding op het perceel [locatie 2]. Naar het oordeel van de Afdeling konden en mochten [appellant sub 1] en anderen dat uit de e-mail ook redelijkerwijs niet afleiden.
    Gelet op het voorgaande concludeert de Afdeling met de rechtbank dat [appellant sub 1] en anderen geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel toekomt.
    Het betoog slaagt niet.
    Evenredigheidsbeginsel
    14.     [appellant sub 1] en anderen betogen verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college in strijd met het evenredigheidsbeginsel heeft gehandeld, omdat is gelast de gehele terreinverharding van 170 m² te verwijderen. Voor zover al sprake is van een overtreding, had het college volgens [appellant sub 1] en anderen uitsluitend moeten gelasten 70 m² meer dan de zonder omgevingsvergunning toegestane 100 m² terreinverharding te verwijderen.
    14.1.  De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel heeft gehandeld door te gelasten de gehele terreinverharding van 170 m² te verwijderen. Volgens [appellant sub 1] en anderen had het college hen uitsluitend moeten gelasten om 70 m² terreinverharding te verwijderen, maar daarmee miskennen zij dat de gehele terreinverharding in strijd met het bestemmingsplan is aangebracht. [appellant sub 1] en anderen hebben geen omstandigheden aangevoerd waarom handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, dat het college van handhavend optreden tegen de verharding had moeten afzien.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie hoger beroepen
    15.     De hoger beroepen zijn ongegrond. De uitspraak van rechtbank, voor zover aangevallen, moet worden bevestigd.
    Het besluit van 2 november 2023
    16.     Naar aanleiding van de vernietiging van het besluit van 5 mei 2022 heeft het college bij besluit van 2 november 2023 opnieuw een beslissing op het bezwaar van [appellante sub 2] tegen het besluit van 24 november 2021 genomen. Het college heeft het bezwaar van [appellante sub 2] alsnog ongegrond verklaard en is niet overgegaan tot handhavend optreden. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat een vergunning is verleend voor het splitsen van de woonboerderij in twee zelfstandige woningen. Daardoor mag op de percelen conform het bestemmingsplan "Paraplubestemmingsplan Kamerbewoning Boxtel" een extra huishouden aanwezig zijn, en is er dus geen sprake meer van een overtreding.
    16.1.  Het besluit van 2 november 2023 wordt, gelet op artikel 6:19, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, geacht mede onderwerp te zijn van dit geding.
    Het beroep van [appellante sub 2]
    17.     [appellante sub 2] betoogt dat ten tijde van het besluit van 2 november 2023 geen concreet zicht op legalisatie bestond, omdat de omgevingsvergunning voor de splitsing van de woonboerderij ten onrechte is verleend. Zij wijst onder andere op diverse strijdigheden met het provinciaal en gemeentelijk beleid en op de beroepsgronden die zij ook in de procedure over de omgevingsvergunning bij de rechtbank heeft aangevoerd.
    17.1.  Voor concreet zicht op legalisatie van met het bestemmingsplan strijdig gebruik moet ten minste al een begin zijn gemaakt met de voor verlening van die vergunning vereiste procedure, wat niet mogelijk is zonder een aanvraag. Aan deze voorwaarde is voldaan, want bij besluit van 27 oktober 2023 is de omgevingsvergunning voor de splitsing van de woonboerderij verleend.
    17.2.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 9 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:594, laat dit onverlet dat er toch geen concreet zicht op legalisatie bestaat, indien op voorhand duidelijk is dat de omgevingsvergunning geen rechtskracht zal verkrijgen. Dat een besluit tot verlening van de omgevingsvergunning mogelijk kan worden vernietigd, is onvoldoende om dit aan te nemen. Er bestaat in een procedure zoals deze enige ruimte voor een beoordeling van die aangevraagde omgevingsvergunning, maar uitsluitend in die zin of op voorhand duidelijk is dat de omgevingsvergunning geen rechtskracht zal verkrijgen.
    17.3.  Aan de bij besluit van 27 oktober 2023 verleende omgevingsvergunning ligt een uitgebreide ruimtelijke onderbouwing ten grondslag. Daarin is onder meer geconcludeerd dat de splitsing van de bestaande beeldbepalende woonboerderij past binnen de door de provincie Noord-Brabant vastgestelde beleidskaders. Ook is overeenkomstig de beleidsregel Maatwerk omgevingskwaliteit Noord-Brabant een maatwerktitel van € 62.500 aangekocht. In wat [appellante sub 2] heeft aangevoerd ziet de Afdeling daarom geen aanknopingspunten voor het oordeel dat ten tijde van het besluit van 2 november 2023 op voorhand moest worden geconcludeerd dat de omgevingsvergunning geen rechtskracht zou verkrijgen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie beroep
    18.     Het beroep tegen het besluit van 2 november 2023 is ongegrond.
    Proceskosten
    19.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van 2 november 2023 ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, voorzitter, en mr. J.M.L. Niederer en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    w.g. Knol
    voorzitter
    w.g. Graaff-Haasnoot
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 30 oktober 2024
    531-1075