ECLI:NL:CBB:2024:700, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 15-10-2024, 22/188 en 22/189
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-10-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Landbouw. Uitbetaling van landbouwsubsidie over de jaren 2017 en 2018. Procedure over subsidiabele oppervlakte van een perceel in het Verdronken land van Saeftinghe. Dit gebied is onderhevig aan getijdenwerking. De minister heeft voor de vraag welk deel van de oppervlakte van het perceel deel uitmaakte van het bedrijf van de landbouwer, aansluiting gezocht bij een eerdere uitspraak van het College. Op grond daarvan heeft de minister de gedetailleerde kaart gevolgd, waarop de Stichting Het Zeeuwse Landschap het perceel had ingetekend dat zij in 2017 respectievelijk 2018 aan de landbouwer in gebruik heeft gegeven. Het College is van oordeel dat de minister voor de bepaling van het subsidiabele gedeelte van het perceel mocht aansluiten bij die kaart. Niet gebleken is dat er een te grote aftrek voor waterpoelen heeft plaatsgevonden. In verband met overdeclaratie was de minister gehouden om een sanctie toe te passen. Geen aanleiding om te oordelen dat de landbouwer geen schuld heeft gehad aan het opgeven van een te groot areaal en dat de minister daarom van het toepassen van een sanctie had moeten afzien. Beroepen ongegrond.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 22/188 en 22/189
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 15 oktober 2024 in de zaken tussen
    
      [naam 1] , te [plaats] , (landbouwer)
    (gemachtigde: mr. ir. J.L. Mieras)
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
    (gemachtigde: mr. J. van Horsen)
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 10 november 2021 heeft de minister de basis- en vergroeningsbetaling van de landbouwer voor het jaar 2017 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling) herberekend, opnieuw vastgesteld en een geldbedrag van de landbouwer teruggevorderd. 
    
    
    
      Met het besluit van 11 november 2021 (aangevuld met het besluit van 12 november 2021) heeft de minister de basis- en vergroeningsbetaling van de landbouwer voor het jaar 2018 op grond van de Uitvoeringsregeling herberekend, opnieuw vastgesteld en een geldbedrag van de landbouwer teruggevorderd.
    
    
    
      Na bezwaar van de landbouwer heeft de minister beide besluiten met afzonderlijke besluiten van 27 januari 2022 (bestreden besluiten) gehandhaafd.
    
    
    
      De landbouwer heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 13 augustus 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen: de landbouwer en de gemachtigden. Voor de minister is ook [naam 2] verschenen.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    1. Deze zaken gaan over een perceel, “perceel 4”, in het zogeheten “Verdronken land van Saeftinghe”. Dat gebied is onderhevig aan getijdenwerking en wordt doorsneden door een grillig netwerk van geulen en kreken. Door de ligging en invloed van het water is het perceel sterk aan verandering onderhevig. 
    
    2 De Stichting Het Zeeuwse Landschap (Stichting) is eigenaar van het gebied. De landbouwer heeft op grond van een pachtovereenkomst met de Stichting een deel van het gebied in gebruik voor beweiding. 
    
    3 Met de Gecombineerde opgave van respectievelijk 12 mei 2027 en 10 mei 2018 heeft de landbouwer gevraagd om uitbetaling van de basis- en de vergroeningsbetaling voor de jaren 2017 en 2018. Daarbij heeft de landbouwer in beide jaren perceel 4 opgegeven met een oppervlakte van 137,06 ha. 
    
    4 Het geschil gaat over de vraag of de minister met de bij de bestreden besluiten gehandhaafde besluiten voor de jaren 2017 en 2018 voor perceel 4 terecht een oppervlakte van (slechts) 92,53 ha als subsidiabel heeft aangemerkt. Het geschil is beperkt tot de vraag welke oppervlakte van het door de landbouwer opgegeven perceel 4 in 2017 en in 2018 deel uitmaakte van het bedrijf van de landbouwer en hoeveel van die oppervlakte, gelet op de aanwezige poelen en plassen, als landbouwareaal is aan te merken.
    
    5 Voor de vaststelling van het bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling is van belang dat het – kort gezegd – moet gaan om subsidiabele hectares. Onder 'subsidiabele hectare' wordt verstaan ieder landbouwareaal van het bedrijf dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of dat, indien het areaal ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt (artikel 32, tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid). De oppervlakte moet dus, om subsidiabel te zijn, landbouwareaal zijn, deel uitmaken van het bedrijf van de landbouwer en worden gebruikt voor landbouwdoeleinden of bij gelijktijdig ander gebruik overwegend worden gebruikt voor dergelijke doeleinden (vergelijk het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie) van 2 juli 2015, Demmer, C-684/13 (ECLI:EU:C:2015:439), punt 54). Percelen behoren tot een bedrijf – en de landbouwer kan hierover dus beschikken – als de landbouwer het perceel feitelijk in gebruik heeft en tevens beschikt over een (vormvrije) gebruikstitel voor dat perceel (vergelijk het arrest van het Hof van Justitie van 14 oktober 2010, Landkreis Bad Dürkheim, C-61/09 (ECLI:EU:C:2010:606)).
    
    
      6.1
      Het College heeft al drie keer eerder geoordeeld in geschillen tussen de landbouwer en de minister over perceel 4. 
      
    
    
      6.2
      Naar aanleiding van de tweede uitspraak van het College (28 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:447), hebben inspecteurs van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) op 17 oktober 2018 een veldinspectie uitgevoerd. Bij die inspectie is vastgesteld dat perceel 4 voor meer dan 50% uit grasland bestaat en dus als landbouwareaal is aan te merken. 
      
    
    
      6.3
      In de derde uitspraak van het College (17 december 2019, ECLI:NL:CBB:2019:707), heeft het College geoordeeld dat alleen het gebruik van het perceel door de landbouwer niet genoeg is om subsidiabel te zijn: de landbouwer moet ook een geldige titel voor dat gebruik hebben. Het College oordeelde toen dat de noordelijke grens van het aan de landbouwer in gebruik gegeven perceel wordt bepaald door de afrastering die de Stichting ieder jaar opnieuw aanbrengt. In die procedure bleek verder dat het kaartje, dat bij de pachtovereenkomst hoort, slechts globaal aangeeft wat het stuk grond is dat de Stichting aan de landbouwer in gebruik heeft gegeven. Bij het rapport van de veldinspectie zat echter een andere, recentere kaart, die de Stichting aan de NVWA ter beschikking had gesteld, met als opschrift “Gedetailleerdere intekening Zeeuws Landschap voor de jaren 2015 en 2016” (gedetailleerde kaart). Omdat op basis van het rapport van de veldinspectie niet meer was na te gaan waar de afrastering in 2015 stond, heeft het College geoordeeld dat voor de vaststelling van het stuk grond waarvoor de landbouwer in 2015 een gebruikstitel had, moest worden uitgegaan van de gedetailleerde kaart van de Stichting als eigenaar, die de gebruikstitel heeft verleend. Volgens de Stichting bedroeg de oppervlakte die op de gedetailleerde kaart was ingetekend 114 ha. Het College stelde vervolgens vast dat perceel 4 in 2015 een subsidiabele oppervlakte had van 110,58 ha (namelijk 114 ha, minus 3% voor de op het perceel aanwezige waterpoelen). Het College heeft verder geen aanleiding gezien te oordelen dat de landbouwer geen schuld had aan het opgeven van een te groot areaal (overdeclaratie). De landbouwer heeft namelijk bij de Gecombineerde opgave aangesloten bij de oppervlakte die zij in gebruik heeft, terwijl zij had moeten aansluiten bij de oppervlakte die zij door de overeenkomst met de Stichting in beheer had gekregen. 
      
      
        
          Standpunten van partijen
        
      
      
      7 De landbouwer heeft aangevoerd dat zij ten tijde van het indienen van de Gecombineerde opgave 2017 en 2018 nog niet beschikte over de uitspraak van het College van 17 december 2019. Zij heeft toen de oppervlakte van 137,06 ha opgegeven, omdat haar dieren in die jaren ook ten noorden van de afrastering liepen. Zij is het er niet mee eens dat de minister een deel van het perceel heeft afgekeurd omdat dat niet bij haar in beheer zou zijn. Ook de aftrek in verband met de aanwezigheid van waterpoelen vindt zij onterecht, omdat de waterpoelen in het voorjaar droog vallen en worden begraasd.
      
      8 De minister heeft aangevoerd dat hij voor de vraag welk deel van de oppervlakte van perceel 4 in de jaren 2017 en 2018 deel uitmaakte van het bedrijf van de landbouwer, aansluiting heeft gezocht bij de uitspraak van het College van 17 december 2019. Zoals met de landbouwer is besproken zijn er bij de Stichting kaarten opgevraagd van de in 2017 en 2018 aan haar in gebruik gegeven grond. Bij de herberekeningen van november 2021 heeft de minister die door de Stichting ingetekende kaarten gevolgd. Dat er een kleiner deel van het perceel als subsidiabel is aangemerkt, komt doordat de landbouwer voor 2017 en 2018 geen titel had voor het deel aan de westzijde van het perceel dat ten noorden van de afrastering ligt. Daarnaast heeft de landbouwer een deel van het perceel aan de oostzijde niet opgegeven in de Gecombineerde opgaven, hoewel zij voor dat deel wel een geldige pachtovereenkomst had. Ten slotte heeft een aftrek voor waterpoelen plaatsgevonden, omdat deze waterpoelen niet zijn aan te merken als landbouwgrond.
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
      
        
          Welke oppervlakte van perceel 4 maakt deel uit van het bedrijf van de landbouwer?
        
      
      
      9 Het College is van oordeel dat de minister voor de bepaling van het subsidiabele gedeelte van perceel 4 mocht aansluiten bij de door de Stichting verstrekte kaarten van het in de jaren 2017 en 2018 in gebruik gegeven gebied, voor zover dat gebied door de landbouwer in de Gecombineerde opgaven is opgegeven. Zoals het College onder 11 van de uitspraak van 17 december 2019 heeft overwogen, wordt de noordelijke grens van het subsidiabele gedeelte van het perceel bepaald door de afrastering. Het College gaat ervan uit dat de Stichting op de kaarten het in 2017 en 2018 op grond van de pachtovereenkomst in gebruik gegeven perceel conform de in die jaren geplaatste afrastering heeft ingetekend. Dat vindt steun in het rapport van de door de NVWA op 17 oktober 2018 verrichte veldinspectie. De landbouwer heeft ook niet aangevoerd dat de intekening op de gedetailleerde kaarten onjuist was. De minister heeft dus op goede gronden het gedeelte van perceel 4 dat door de Stichting niet aan de landbouwer in gebruik is gegeven, niet subsidiabel bevonden. De landbouwer heeft verder verklaard dat een deel van het perceel aan de oostzijde inderdaad abusievelijk niet in de Gecombineerde opgaven is opgegeven. De minister heeft ook dat deel terecht niet in aanmerking genomen bij de bepaling van de subsidiabele oppervlakte, omdat de minister mag uitgaan van de door de landbouwer opgegeven perceelgrenzen (vergelijk de uitspraak van 23 februari 2017, ECLI:NL:CBB:2017:62).  
      
      
        
          Aftrek voor waterpoelen
        
      
      
      10 Het College is van oordeel dat de minister een aftrek heeft mogen toepassen voor de op het perceel aanwezige waterpoelen. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat waterpoelen niet als subsidiabel landbouwareaal zijn aan te merken. De minister heeft voor de jaren 2017 en 2018 dezelfde waterpoelen aangehouden als voor het jaar 2015. Niet gebleken is dat er een te grote aftrek voor waterpoelen heeft plaatsgevonden.
      
      
        
          De toegepaste sancties
        
      
      
      11 Artikel 19bis, eerste lid, van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 (Verordening 640/2014) bepaalt – kort gezegd en voor zover hier van belang – dat indien het areaal dat wordt aangegeven voor de toepassing van een steunregeling, groter is dan het areaal dat wordt geconstateerd, de steun wordt berekend op basis van het geconstateerde areaal, verminderd met 1,5 keer het vastgestelde verschil indien dat verschil meer dan 3% van het geconstateerde areaal of meer dan twee hectare bedraagt. Omdat moet worden geoordeeld dat de minister van perceel 4 terecht een oppervlakte van 92,53 ha als subsidiabele oppervlakte in aanmerking heeft genomen en de landbouwer in de Gecombineerde opgaven voor 2017 en 2018 (telkens) een oppervlakte van 137,06 ha heeft opgegeven, was de minister op grond van die bepaling gehouden om een sanctie toe te passen (overdeclaratie). Het College ziet, om dezelfde redenen als in de hiervoor genoemde uitspraak van 17 december 2019, geen aanleiding om te oordelen dat de landbouwer geen schuld heeft gehad aan het opgeven van een te groot areaal en dat de minister daarom van het toepassen van een sanctie had moeten afzien.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      12 De beroepen zijn ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
      
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College verklaart de beroepen ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. C.T. Aalbers en mr. W.J.A.M. van Brussel, in aanwezigheid van mr. J.M.M. Bancken, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 oktober 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. A. Venekamp	w.g. J.M.M. Bancken