ECLI:NL:RBAMS:2024:3062, Rechtbank Amsterdam, 31-05-2024, AMS 23/3678
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-05-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep ongegrond. Exploitatie terras terecht afgewezen. De Marktverordening is van toepassing in plaats van de APV. Hierdoor is de burgemeester onbevoegd tot het nemen van een besluit ten aanzien van het terras. Het college heeft het terras terecht geweigerd. Een beroep op het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel slaagt niet.

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: AMS 23/3678 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 31 mei 2024 in de zaak tussen
    
      
        
        Land en Vechtzicht B.V . handelend onder de naam ‘Café [eiseres] ’, uit Amsterdam, eiseres
      (gemachtigde: mr. G.L.M. Teeuwen),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, (gemachtigde: [gemachtigde van verweerder] )
    
    
    
      en
    
    
  
  
    de burgemeester van Amsterdam
    (gemachtigde: [gemachtigde van verweerder] ).
    
    
      Als derde-belanghebbende neemt aan de zaak deel: [belanghebbende] uit Amsterdam 
      (gemachtigde: mr. E.H.M. Teeuw).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het weigeren van een terrasvergunning voor een terras aan de [adres 1] . 
      
    
    
      1.2.
      Met het bestreden besluit van 19 juni 2023 heeft de burgemeester zich onbevoegd verklaard om op het bezwaarschrift van eiseres te beslissen en het bezwaarschrift doorgestuurd naar het college met het verzoek om een beslissing te nemen op de aanvraag om een terras te mogen exploiteren op de [adres 1] . Het college heeft bij besluit van 17 juli 2023 het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de afwijzing van de terrasvergunning door de burgemeester in stand gelaten met aanvulling van de motivering.
      
    
    
      1.3.
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 22 mei 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de heer [naam 1] en mevrouw [naam 2] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van het college, tevens gemachtigde van de burgemeester, derde-belanghebbende de heer [belanghebbende] en zijn gemachtigde. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van de besluiten 
    
    
      2.1.
      
        Op 26 januari 2021 heeft eiseres samen met een andere vennootschap – na de
        overname van het café – een exploitatievergunning aangevraagd voor café [naam 3] ,
        gelegen aan de [adres 2] [huisnummer] te Amsterdam, inclusief terrassen op zowel de
        
          [adres 2] als de [adres 1] .
      
      
    
    
      2.2.
      Op 19 oktober 2021 heeft de burgemeester de exploitatievergunning ten behoeve van café [naam 3] en het terras aan de [adres 2] verleend. Het terras aan de [adres 1] is geweigerd, omdat dit in strijd is met het ‘Terrassenplan [adres 1] ’ (het terrassenplan).
      
    
    
      2.3.
      
        Op 22 december 2021 heeft eiseres de burgemeester geïnformeerd dat de andere
        vennootschap is uitgetreden uit café [naam 3] . Eiseres is thans de enige eigenaar en
        het café zal verder gaan onder de naam [eiseres] . Naar aanleiding daarvan heeft
        de burgemeester op 13 april 2022 onder intrekking van de vergunning van 19 oktober 2021, aan eiseres een exploitatievergunning verleend voor het horecabedrijf en het terras aan de [adres 2] (het primaire besluit van de burgemeester). Ook in dit besluit is het terras aan de [adres 1] geweigerd. Hiertegen heeft eiseres bezwaar ingediend, maar met het besluit van 3 oktober 2022 is de burgemeester bij het besluit gebleven onder verwijzing naar het terrassenplan.  
      
      
    
    
      2.4.
      Eiseres heeft tegen dit laatste besluit beroep ingesteld bij deze rechtbank. De rechtbank heeft in de uitspraak van 27 maart 2023 overwogen dat de aanvraag niet had moeten worden getoetst aan het terrassenplan maar aan de Marktverordening. De rechtbank heeft het besluit van de burgemeester vernietigd en haar opgedragen binnen zes weken een nieuw besluit te nemen. De rechtbank heeft daarbij de opdracht gegeven om bij de besluitvorming het feit te betrekken dat de vorige vergunninghouder en eigenaar van café [naam 3] (thans café [eiseres] ) in juli 2018 een terrasvergunning verleend heeft gekregen voor het terrasdeel aan de [adres 1] voor de dag- en avonduren, terwijl de Marktverordening toen al gold. Tevens heeft de rechtbank overwogen dat de burgemeester aandacht dient te besteden aan de stelling van eiseres dat andere horecaondernemers, die ook geen marktondernemers zijn, in de [adres 1] wel een terras zouden mogen plaatsen gedurende de markttijden. Ten slotte heeft de rechtbank meegegeven dat het aan de burgemeester is om te motiveren wat het relevante verschil is tussen een terras aan de [adres 1] behorend bij een café zoals eiseres dat wil, en een zitgelegenheid die een marktondernemer mag exploiteren op grond van artikel 3.1, vierde lid, van de Marktverordening. 
      
    
    
      2.5.
      Op 19 juni 2023 heeft de burgemeester een nieuw besluit genomen (het bestreden besluit van de burgemeester). De burgemeester stelt dat er in dit geval sprake is van twee regelingen die zien op de inrichting van de openbare ruimte: de APV, die hier algemene regels over bevat, en de Marktverordening, die hier bijzondere regels over bevat die van toepassing zijn wanneer een gebied is aangewezen als marktterrein. In dit geval geniet de Marktverordening, als bijzondere regeling, voorrang boven de APV. De bevoegdheid tot het nemen van besluiten met betrekking tot de inrichting en operatie van de markt(terrein)en is bij het college belegd. De APV biedt geen grondslag voor de burgemeester om een aanvraag om een terras aan de Marktverordening te toetsen. De burgemeester verklaart zich daarom onbevoegd om op het bezwaarschrift van eiseres te beslissen. Verder overweegt de burgemeester dat het bezwaarschrift zal worden doorgezonden naar het college, die daarop een beslissing dient te nemen.
      
    
    
      2.6.
      Op 17 juli 2023 volgt een beslissing op het bezwaar van eiseres van het college (het bestreden besluit van het college). Het college is het eens met het oordeel van de rechtbank dat de aanvraag ten onrechte is getoetst aan het terrassenplan. Het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 3 oktober 2022 van de burgemeester is daarom gedeeltelijk gegrond. Het besluit tot weigering van het terras kan volgens het college wel in stand blijven, met nadere motivering. Het beroep op het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel slaagt niet. 
      
    
    
      2.7.
      De rechtbank heeft voorafgaand aan de zitting partijen bericht dat het bestreden besluit van het college kan worden gekwalificeerd als een beslissing van het college op een aanvraag en daarmee een primair besluit betreft. Partijen hebben dit desgevraagd bevestigd en ingestemd met een rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter, overeenkomstig artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Op de zitting van 22 mei 2024 is zodoende het beroep tegen het bestreden besluit van de burgemeester en het beroep tegen het bestreden besluit van het college behandeld. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      3.1.
      De rechtbank beoordeelt of eiseres een terras mag exploiteren aan de [adres 1] . Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
      
    
    
      3.2.
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
    
      3.3.
      Alvorens hierop in te gaan zal de rechtbank echter eerst de ingetrokken verzoeken van eiseres behandelen. Daarna zal het bestreden besluit van de burgemeester worden behandeld en ten slotte het bestreden besluit van het college. 
      
      
        
          Beroep niet tijdig 
        
      
      
      4. De rechtbank stelt voorop dat de procedure van eiseres is aangevangen met een beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit door de burgemeester, overeenkomstig artikel 8:55b van de Awb. Na de uitspraak van 27 maart 2023 is de burgemeester op 2 juni 2023 door eiseres in gebreke gesteld omdat zij niet binnen de door de rechtbank bepaalde termijn een nieuw besluit had genomen. Op 19 juni 2023 heeft de burgemeester alsnog een besluit genomen. Op de zitting heeft eiseres het beroep tegen het niet tijdig beslissen ingetrokken en is afgesproken dat de burgemeester een dwangsombeschikking ex artikel 4:17 van de Awb zal nemen.  
      
      
        
          Verzoek om schadevergoeding 
        
      
      
      5. Gedurende het beroep, heeft eiseres de rechtbank verzocht om een schadevergoeding ex artikel 8:88 van de Awb toe te kennen aan eiseres tot een bedrag van € 25.000,-. Op de zitting heeft eiseres dit verzoek ingetrokken. 
      
      
        
          Was de burgemeester onbevoegd om op het bezwaar van eiser te beslissen?
        
      
      
    
    
      6.1.
      Het bezwaar van eiseres ten aanzien van haar exploitatievergunning zag enkel op het deel waarin het terras aan de [adres 1] werd geweigerd. Eiseres meent dat indien haar beroep slaagt en dit tot gevolg heeft dat het college alsnog haar terras zal aanwijzen als publieke zitgelegenheid op grond van de Marktverordening, niet is uitgesloten dat de burgemeester dan alsnog een vergunning voor het terras moet verlenen. Het college kan een dergelijke vergunning immers niet verlenen. Daarom handhaaft zij haar beroep tegen het besluit van de burgemeester. 
      
    
    
      6.2.
      De rechtbank overweegt het volgende. In het Nederlands recht geldt als uitgangspunt dat wanneer er sprake is van twee actuele, gelijkwaardige regelingen die zien op eenzelfde onderwerp, de bijzondere regeling voorrang geniet boven de algemene regeling. Dit wordt het specialiteitsbeginsel genoemd. In dit geval is er sprake van twee regelingen die zien op de inrichting van de openbare ruimte: de APV, die hier algemene regels over bevat, en de Marktverordening, die hier bijzondere regels over bevat die van toepassing zijn wanneer een gebied is aangewezen als marktterrein. Zoals de burgemeester terecht heeft aangevoerd, is zij bevoegd als het gaat om verlening van een vergunning voor een terras bij een horecabedrijf als de APV van toepassing is, en indien de Marktverordening van toepassing is, dan ligt de bevoegdheid tot het nemen van een besluit op de aanvraag voor het aanwijzen van een zitgelegenheid bij het college. De bevoegdheid tot het nemen van besluiten met betrekking tot de inrichting en operatie van een marktterrein is immers bij het college belegd. 
      
    
    
      6.3.
      Het college heeft het terrein aan de [adres 1] waar eiseres haar terras wenst uit te baten, aangewezen als marktterrein. Dit betekent dat de regels van de Marktverordening van toepassing zijn en het college bevoegd is. De burgemeester heeft terecht aangevoerd dat de APV verder ook geen grondslag biedt voor de burgemeester om een aanvraag voor een terrasvergunning aan de Marktverordening te toetsen. De rechtbank volgt de stelling van eiseres dan ook niet dat bij een geslaagd beroep nog een vergunning door de burgemeester zal moeten worden verstrekt. Bovendien blijkt uit het dossier dat ten aanzien van de andere ondernemers, die door eiseres worden genoemd in het kader van het gelijkheidsbeginsel en die wel een terras exploiteren op het marktterrein van de [adres 1] , de gedoogbeschikkingen voor het uitbaten van die terrassen ook door het college zijn genomen.
      
    
    
      6.4.
      Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit het voorgaande dat niet de burgemeester maar het college een besluit had moeten nemen op de aanvraag van eiseres voor zover die aanvraag ziet op het terras aan de [adres 1] . De burgemeester heeft zich dus terecht onbevoegd verklaard om op het bezwaarschrift te beslissen en het bezwaar van eiseres doorgestuurd naar het college. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet. 
      
      
        
          Mocht het college het terras weigeren?
        
      
      
    
    
      7.1.
      Eiseres wenst een terras te exploiteren aan de [adres 1] tot 21:00 uur. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat het beoogde terras zich op het marktterrein bevindt, de Marktverordening van toepassing is en het college bevoegd is tot het nemen van een besluit op de aanvraag van eiseres voor een terras op het marktterrein. 
      
    
    
      7.2.
      Het college stelt voorop dat het uitgangspunt van de Marktverordening is dat een terrein dat is aangewezen als marktterrein uitsluitend is bedoeld voor de uitoefening van markthandel. Dit betekent dat die ruimte niet kan worden ingenomen door horecaterrassen. Het college wijst er verder op dat zij op grond van artikel 3.1, vierde lid, van de Marktverordening ruimte op de markt, niet zijnde een marktplaats, kan aanwijzen waar zitgelegenheid wordt geboden. Dit is volgens het college geen bevoegdheid om een terras te vergunnen. Die bevoegdheid komt enkel aan de burgemeester toe. Uit de toelichting op voornoemd artikel blijkt dat deze publieke zitgelegenheid geen onderdeel uitmaakt van de exploitatie van een marktondernemer. Hiermee onderscheidt een zitgelegenheid zich van een terras in de zin van de APV. Het college stelt dat in het geval van eiseres een dergelijk aanwijzingsbesluit niet is genomen. 
      
    
    
      7.3.
      Eiseres erkent dat het college het stuk marktterrein waar eiseres het terras wenst te plaatsen, niet heeft aangewezen als publieke zitgelegenheid ex artikel 3.1, vierde lid, van de Marktverordening. Eiseres meent echter met een beroep op het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel dat het college de beoogde plek voor het terras moet aanwijzen als publieke zitgelegenheid en een gedoogbeschikking moet afgeven voor het plaatsen van een terras door eiseres op de aangewezen plek. De rechtbank zal het beroep op deze beginselen hierna behandelen.
      
      
        
          Vertrouwensbeginsel
        
      
      
    
    
      8.1.
      Eiseres beroept zich op het vertrouwensbeginsel en voert aan dat het beoogde terras aan de [adres 1] – dat toen nog werd geëxploiteerd door de voorganger van eiseres – al sinds 2007 is vergund door de burgemeester. Toen gold de Marktverordening ook al, de feitelijke situatie ter plaatse is dus niet gewijzigd.
      
    
    
      8.2.
      De rechtbank stelt vast dat het vertrouwensbeginsel in dit geval ziet op de exploitatievergunning met terras aan de [adres 1] die eerder wel door de burgemeester aan de voorganger van eiseres is verleend. Los van het feit dat iedere aanvraag voor een exploitatievergunning in principe een nieuw toetsmoment behelst en dat het in beginsel niet zo is dat er een zekerheid of ‘recht’ bestaat dat er dan opnieuw een terras zal worden toegestaan, ook al is dat in het verleden wel gebeurd, komt de burgemeester niet toe aan deze beoordeling omdat zij, zoals hiervoor ook uiteen is gezet, niet bevoegd is om een terrasvergunning te verlenen. Het college meent verder dat voor zover er al vertrouwen is gewekt door de in het verleden verleende vergunning voor het terras aan een andere ondernemer, het belang van een ordentelijk ingerichte en toegankelijke markt zwaarder weegt dan het belang van eiseres om een terras te exploiteren. Wat daar ook van zij, is de rechtbank van oordeel dat dit niet relevant is ten aanzien van de beslissing van het college, omdat de aanvraag voor een exploitatievergunning met terras niet voorligt bij het college. Bij het college ligt immers de aanvraag voor aan aanwijzing van een zitgelegenheid op de markt voor. Het beroep op het vertrouwensbeginsel ziet niet op deze aanvraag aangezien eiseres nooit een dergelijke aanwijzing voor een zitgelegenheid heeft gehad. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet. 
      
      
        
          Gelijkheidsbeginsel
        
      
      
    
    
      9.1.
      Eiseres beroept zich verder op het gelijkheidsbeginsel omdat het een aantal andere horecaondernemers wel is toegestaan zitgelegenheid te bieden op de Albert Cuypmarkt. Het beoogde terras van [eiseres] vervult - net als de andere toegestane terrassen – een publieke functie voor marktbezoekers. Zij kunnen daar even ontspannen en er in geval van nood ook terecht. Er is niet onderbouwd waarom eiseres, in vergelijking met andere terrassen, niet hetzelfde toezicht kan houden op haar terras en waarom zij geen onderscheid zou kunnen maken tussen een terras met alcohol aan de zijde [adres 2] en een terras zonder alcohol aan de zijde [adres 1] . Dat laatste meent zij wel effectief te kunnen.
      
    
    
      9.2.
      
        Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel dient sprake te zijn van een vergelijkbaar geval dat ongelijk behandeld wordt, zonder dat hiervoor een objectieve rechtvaardiging bestaat. De rechtbank is met het college van oordeel dat de ‘gedoogterrassen’ en het gewenste terras van eiseres gelijkenissen vertonen, maar op enkele punten zodanig van elkaar verschillen dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt. Allereerst is de gedoogsituatie van de toegestane terrassen slechts tijdelijk tot 1 april 2025, in afwachting van een herinrichting van de markt die gaat plaatsvinden, waarbij horecaterrassen mogelijk in zijn geheel niet meer zullen worden toegestaan. Daarnaast worden de gedoogterrassen van de andere horecaondernemers op marktplaatsen uitgestald die door het college voor terrasgebruik zijn aangemerkt en ingetekend in het Inrichtingsbesluit Albert Cuypmarkt. Het terras van eiseres is aangevraagd tegen de gevel op de stoep van het café en kan niet op een marktstandplaats worden uitgebaat, omdat die plaats is toebedeeld ten behoeve van reguliere markthandel. Dit is een wezenlijk verschil. De kern van de markt is namelijk dat zitgelegenheid (de terrassen) op het marktterrein enkel is toegestaan als die expliciet door het college is aangewezen op grond van 
        artikel 3.1, vierde lid, van de Marktverordening. Het college heeft daarbij voor één lijn gekozen en, in overleg met betrokken partijen zoals het Marktbureau, overwogen dat op vier vaste marktplaatsen publieke zitgelegenheden mogen worden geboden waar tijdelijk de terrassen van de niet-marktondernemers worden gedoogd. Op zitting heeft eiseres betwist dat de gedoogterrassen een publiek karakter hebben en zijn bedoeld voor mensen die niet consumeren van de desbetreffende ondernemer. Het college heeft hier echter tegen aangevoerd dat dit wel de afspraak is die is gemaakt bij het verlenen van de gedoogbeschikkingen. Ook heeft eiseres op zitting gesteld dat wel degelijk alcohol wordt geschonken op de gedoogterrassen. Dit alles ligt echter in de sfeer van de handhaving, alcohol schenken is in de gedoogbeschikkingen verboden. Deze beroepsgrond slaagt dan ook niet.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      10.	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen terras mag exploiteren aan de [adres 1] . Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H.W. Franssen, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. J.C.M. Schilder, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 31 mei 2024.
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Zaaknummer: AMS 22/5048. 
  
  
     Marktverordening Amsterdam, geldend vanaf 1 maart 2016. 
  
  
     De Algemene Plaatselijke Verordening 2008.