ECLI:NL:RVS:2024:3576, Raad van State, 04-09-2024, 202108159/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-09-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 oktober 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Pijnacker-Nootdorp het verzoek van [appellant sub 1] om handhavend op treden tegen verschillende gestelde overtredingen op de percelen van [appellant sub 2] aan de [locatie 1] in Delfgauw gedeeltelijk afgewezen. [appellant sub 2] is de eigenaar en gebruiker van de locatie. De locatie beslaat vier kadastrale percelen aan de [locatie 1] in Delfgauw. Hierop staan de woning van [appellant sub 2] en een praktijkruimte van [appellant sub 2] voor therapeutische behandelingen. Daarnaast heeft [appellant sub 2] op de locatie een paardenstal gerealiseerd. Deze wordt ook gebruikt voor paarden van derden. [appellant sub 1] woont aan de [locatie 2] op een afstand van 20 tot 25 m van de paardenstal. Zij heeft het college verzocht om handhavend op te treden tegen verschillende gestelde overtredingen door [appellant sub 2]. Voor zover hier van belang gaat het om het realiseren van de paardenstal en het houden van paarden, het gebruiken van gemeentegrond naast de locatie voor privédoeleinden, waaronder het laten grazen van paarden, en het daarvoor realiseren van een toegangshek tussen de locatie en deze gemeentegrond.

202108159/1/R3.
    Datum uitspraak: 4 september 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellant sub 1], wonend te Delfgauw, gemeente Pijnacker-Nootdorp,
    2.       [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] (hierna: tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]), wonend te Delfgauw, gemeente Pijnacker-Nootdorp,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 2 november 2021 in zaken nrs. 21/3709 en 21/3417 in het geding tussen:
    [appellant sub 1],
    [appellant sub 2]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Pijnacker-Nootdorp.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 oktober 2020 heeft het college het verzoek van [appellant sub 1] om handhavend op treden tegen verschillende gestelde overtredingen op de percelen van [appellant sub 2] aan de [locatie 1] in Delfgauw (hierna: de locatie) gedeeltelijk afgewezen.
    Tegen dit besluit heeft [appellant sub 1] bezwaar gemaakt.
    Bij besluit van 22 oktober 2020 heeft het college [appellant sub 2], naar aanleiding van het verzoek van [appellant sub 1], onder oplegging van een dwangsom gelast om verschillende gestelde overtredingen op de locatie te beëindigen en beëindigd te houden.
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] afzonderlijk bezwaar gemaakt.
    Bij besluit van 23 november 2020 heeft het college aan [appellant sub 2] een omgevingsvergunning verleend voor het in afwijking van het bestemmingsplan "Emerald" (hierna: het bestemmingsplan) bouwen van een paardenstal.
    Tegen dit besluit hebben onder meer [appellant sub 1] en [appellant sub 2] afzonderlijk bezwaar gemaakt.
    Bij besluit van 15 april 2021 heeft het college de bezwaren van [appellant sub 1] ongegrond verklaard, de bezwaren van [appellant sub 2] gegrond verklaard, het besluit van 22 oktober 2020 herroepen en een gewijzigde last onder dwangsom opgelegd, waarbij het de gestelde begunstigingstermijn heeft verlengd en, voor zover hier van belang, aan de omgevingsvergunning het aanvullende voorschrift heeft verbonden dat het gebruik van de stal uitsluitend is toegestaan voor het hobbymatig stallen van paarden en voor maximaal twee paarden.
    Bij besluit van 12 mei 2021 heeft het college de aan de last onder dwangsom verbonden begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na het onherroepelijk worden van de besluiten.
    Bij uitspraak van 2 november 2021 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door [appellant sub 2] tegen het besluit van 15 april 2021 ingestelde beroep ongegrond verklaard en het door [appellant sub 1] tegen de besluiten van 15 april 2021 en 12 mei 2021 ingestelde beroep gegrond verklaard, die besluiten, voor zover daarin een begunstigingstermijn was verbonden aan de last onder dwangsom, vernietigd en de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de dag van verzending van de uitspraak.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 2] en [appellant sub 1] afzonderlijk hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij brief van 30 maart 2023 heeft het college het verzoek van [appellant sub 2] om in aanvulling op het besluit van 15 april 2021 een bestuurlijk rechtsoordeel te geven, geweigerd.
    [appellant sub 2] heeft een reactie op de brief van 30 maart 2023 gegeven.
    [appellant sub 1] heeft hierover een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 april 2024, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. F.Y. Gans, advocaat te Kerkrade, [appellant sub 2B], bijgestaan door mr. J. Geelhoed, advocaat te Honselersdijk, en het college, vertegenwoordigd door mr. A. van Leeuwen en J.C. van Eeden, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden.
    Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    De aanvraag van [appellant sub 2] om de omgevingsvergunning is ingediend op 22 september 2020. Bij besluit van 22 oktober 2020 heeft het college aan [appellant sub 2] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, op de beide besluiten van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant sub 2] is de eigenaar en gebruiker van de locatie. De locatie beslaat vier kadastrale percelen aan de [locatie 1] in Delfgauw. Hierop staan de woning van [appellant sub 2] en een praktijkruimte van [appellant sub 2] voor therapeutische behandelingen. Daarnaast heeft [appellant sub 2] op de locatie, op een stuk grond dat de aparte bestemming "Agrarisch - Weide" heeft, een paardenstal gerealiseerd. Deze wordt ook gebruikt voor paarden van derden.
    [appellant sub 1] woont aan de [locatie 2] op een afstand van 20 tot 25 m van de paardenstal. Zij heeft het college verzocht om handhavend op te treden tegen verschillende gestelde overtredingen door [appellant sub 2]. Voor zover hier van belang gaat het om het realiseren van de paardenstal en het houden van paarden, het gebruiken van gemeentegrond naast de locatie voor privédoeleinden, waaronder het laten grazen van paarden, en het daarvoor realiseren van een toegangshek tussen de locatie en deze gemeentegrond.
    Naar aanleiding van controles door een gemeentelijk toezichthouder op 18 juni 2020 en 1 september 2020 heeft het college [appellant sub 2] het voornemen kenbaar gemaakt om handhavend op te treden tegen verschillende overtredingen. Daarop heeft [appellant sub 2] op 22 september 2020 een omgevingsvergunning gevraagd om de al gerealiseerde paardenstal te legaliseren, waarvoor al op 13 augustus 2017 een principeverzoek is ingediend.
    3.       Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning voor de paardenstal verleend voor de activiteiten bouwen en afwijken van het bestemmingsplan. De vergunde afwijking bestaat erin dat de oppervlakte, hoogte en situering van de paardenstal niet in overeenstemming zijn met de in het bestemmingsplan vervatte bouwregels. Het college heeft aan de omgevingsvergunning het voorschrift verbonden dat er gebruik dient te worden gemaakt van een kleine gesloten mobiele mestcontainer, die regelmatig moet worden geleegd en na gebruik direct moet worden gesloten. De container moet op een voldoende afstand zijn gelegen van de omliggende woningen. Bij het besluit op bezwaar van 15 april 2021 heeft het college aan de omgevingsvergunning ook het voorschrift verbonden dat het gebruik van de stal uitsluitend is toegestaan voor het hobbymatig stallen van niet enkel eigen paarden, maar wel beperkt tot maximaal twee paarden.
    [appellant sub 1] is het niet eens met de verlening van deze omgevingsvergunning. [appellant sub 2] is het niet eens met het gestelde voorschrift over het maximaal toegestane aantal paarden.
    4.       Vervolgens heeft het college [appellant sub 2] een last onder dwangsom opgelegd. Deze last, zoals die na het besluit op bezwaar van 15 april 2021 luidt, houdt in dat [appellant sub 2] het gebruik van de paardenstal voor het houden van paarden, voor zover dat het hobbymatig houden van twee paarden overstijgt, moet beëindigen en beëindigd moet houden. Verder moet [appellant sub 2] het gebruik van de gemeentegrond naast de locatie ten behoeve van de paarden in strijd met het bestemmingsplan (de bestemming "Groen") beëindigen en beëindigd houden, en het hier aangelegde verharde pad verwijderen. Het college heeft geen last tot verwijdering van de paardenstal opgelegd, nu deze intussen was vergund, en ook geen last over de mestopslag opgelegd, omdat daarover een voorschrift aan de verleende omgevingsvergunning is verbonden. Verder heeft het college bij het besluit op bezwaar de eerder nog opgelegde last tot verwijdering van het toegangshek herroepen.
    [appellant sub 2] is het niet eens met de opgelegde last. [appellant sub 1] is het niet eens met de gedeeltelijke weigering om handhavend op te treden.
    5.       De rechtbank heeft overwogen dat het college in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om de gevraagde omgevingsvergunning voor de paardenstal te verlenen, en dat het college daarbij het gebruik van de paardenstal voor het hobbymatig houden van maximaal twee paarden in overeenstemming met de geldende bestemming "Agrarisch - Weide" mocht achten. Volgens de rechtbank mocht het college daarover een voorschrift aan de vergunning verbinden.
    Verder heeft de rechtbank overwogen dat het college terecht heeft geweigerd om handhavend op te treden tegen de paardenstal, nu er na het verlenen van de omgevingsvergunning geen sprake meer was van een overtreding, en de omgevingsvergunning in beroep in stand blijft. Ook mocht het college volgens de rechtbank afzien van handhavend optreden tegen de mestopslag, gelet op de voorwaarde die daarover aan de omgevingsvergunning is verbonden. Volgens de rechtbank mocht het college wel handhavend optreden tegen het houden van paarden, voor zover dat het hobbymatig houden van twee paarden overstijgt. De daarbij gestelde begunstigingstermijn was volgens de rechtbank echter te lang. De rechtbank heeft zelf in de zaak voorzien door de begunstigingstermijn te stellen op zes weken na de dag van verzending van de uitspraak. Verder heeft de rechtbank overwogen dat, anders dan [appellant sub 2] veronderstelt, de opgelegde last nog steeds het beëindigen en beëindigd houden van het gebruik van de gemeentegrond naast de locatie ten behoeve van de paarden in strijd met het bestemmingsplan omvat. Tot slot heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, overwogen dat het college mocht afzien van handhavend optreden tegen het toegangshek, omdat op geen enkele wijze onderbouwd is dat het hek hoger dan 1 m, en daarom niet in overeenstemming met het bestemmingsplan is.
    6.       Bij brief van 23 februari 2023 heeft [appellant sub 2] het college gevraagd om in aanvulling op het besluit op bezwaar van 15 april 2021 een bestuurlijk rechtsoordeel te geven over de vraag of het college het laten leiden van paarden over gemeentegrond met de bestemming "Groen" in strijd met het bestemmingsplan acht. Het college heeft dat bij brief van 30 maart 2023 geweigerd.
    7.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    De omgevingsvergunning
    Toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wabo
    8.       [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college de gevraagde omgevingsvergunning niet had mogen verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wabo, in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Volgens haar is de paardenstal geen bijbehorend bouwwerk in de zin van dit artikelonderdeel, want er bevindt zich geen hoofdgebouw op hetzelfde perceel. Gelet op de feitelijke situatie ter plaatse staat de aanwezige woning volgens haar namelijk op een ander perceel. Ook is de paardenstal volgens haar niet functioneel verbonden met de woning.
    8.1.    In artikel 1 van bijlage II van het Bor is het begrip bijbehorend bouwwerk omschreven als: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak.
    Om ervan uit te kunnen gaan dat de paardenstal een bijbehorend bouwwerk is, moet het zich dus bevinden op hetzelfde perceel als het hoofdgebouw - de woning van [appellant sub 2] - en moet de paardenstal functioneel verbonden zijn met die woning.
    8.2.    Daargelaten de vraag of de stal en de woning in dit geval geacht kunnen worden op hetzelfde perceel te staan, overweegt de Afdeling dat de stal alleen al geen bijbehorend bouwwerk is, omdat de vereiste functionele verbondenheid met de woning ontbreekt. Daarover overweegt de Afdeling het volgende.
    In de nota van toelichting bij artikel 1 van bijlage II van het Bor (Stb. 2010, 143, blz. 133) staat dat met de eis van functionele verbondenheid wordt bedoeld dat het gebruik van het bijbehorende bouwwerk in planologisch opzicht gerelateerd moet zijn aan het gebruik van het hoofdgebouw. Dat is hier naar het oordeel van de Afdeling niet het geval.
    De stal wordt niet alleen gebruikt voor het houden van één of meer paarden van [appellant sub 2] zelf, maar ook voor het houden van één of meer paarden van derden. Zoals blijkt uit het besluit van 15 april 2021, heeft het college dat met het verlenen van de omgevingsvergunning ook nadrukkelijk mogelijk willen maken. Zoals op de zitting naar voren is gekomen, hebben deze derden ook een rol in de verzorging en het laten weiden van hun paarden en plegen de derden de paardenstal buitenlangs via een hek te bereiken, en niet via of langs de woning. Dit gebruik van de paardenstal voor paarden van derden staat zo geheel los van het gebruik van de woning. Onder die omstandigheden kan naar het oordeel van de Afdeling niet worden aangenomen dat de paardenstal functioneel verbonden is met de woning.
    8.3.    De Afdeling komt op grond van het voorgaande tot de conclusie dat de paardenstal geen bijbehorend bouwwerk in de zin van artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor is. Dat betekent dat artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wabo, alleen al daarom geen basis voor het college bood om omgevingsvergunning voor de paardenstal te verlenen. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    Afwijking van bestemmingsplan
    9.       [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat niet alleen de afmetingen en situering van de paardenstal in strijd met het bestemmingsplan zijn, maar ook het gebruik daarvan. Zij wijst er op dat hier naast de bestemming "Agrarisch - Weide" ook de dubbelbestemming "Waarde - Ecologie" geldt. Op de weidebestemming is het houden van kleinvee mogelijk, met eventueel een schuilgelegenheid. Binnen deze bestemming mogen dieren grazen. De gronden moeten een open karakter behouden. Een paardenstal valt hier volgens [appellant sub 1] niet mee te rijmen, zeker niet nu het gaat om een klein stukje grond. Dit geldt volgens haar ook voor het hobbymatig houden van twee paarden. Het college heeft volgens haar dan ook ten onrechte nagelaten om te beoordelen of het houden van paarden in afwijking van het bestemmingsplan ruimtelijk aanvaardbaar is.
    9.1.    Het college heeft uitsluitend omgevingsvergunning verleend voor de afwijking van de bouwregels uit het bestemmingsplan. Het gebruik daarvan voor het hobbymatig houden van maximaal twee paarden is volgens het college niet in strijd met de bestemmingsomschrijving van de bestemming "Agrarisch - Weide". Het college heeft bij de beoordeling van de aanvraag dan ook niet beoordeeld of dit gebruik hier op zichzelf ruimtelijk aanvaardbaar is.
    9.2.    Artikel 3, lid 3.1, van de planregels bepaalt dat de gronden met de bestemming "Agrarisch - Weide" onder meer mogen worden gebruikt voor weide en voor hobbymatig grondgebonden agrarisch gebruik.
    De begrippen "weide" en "hobbymatig grondgebonden agrarisch gebruik" zijn in de planregels niet omschreven.
    9.3.    De Afdeling stelt voorop dat voor de vraag of het gebruik van de paardenstal in overeenstemming met deze bestemming is, de relatie met de woning niet van belang is. De paardenstal en de woning staan immers op gronden met aparte bestemmingen, en de gebruiksregels die behoren bij de bestemming "Agrarisch - Weide" leggen geen verband met de naastgelegen woonbestemming.
    9.4.    De Afdeling is, anders dan de rechtbank, van oordeel dat het gebruiken van de paardenstal voor het hobbymatig houden van twee paarden in dit geval niet valt te rijmen met het toegestane gebruik van de grond. Het houden van paarden in een paardenstal is op zichzelf geen gebruik van de grond als weide. Van hobbymatig grondgebonden gebruik is ook geen sprake, want het houden van paarden heeft in dit geval geen grondgebonden karakter. De grond binnen de bestemmingsgrenzen wordt niet gebruikt om de paarden te laten grazen of om gewassen te verbouwen als voer voor de paarden. Dat de paarden wel grazen op gronden in de buurt van de paardenstal, zoals [appellant sub 2] naar voren heeft gebracht, levert geen grondgebondenheid op, omdat op de gronden waar de paarden grazen een andere bestemming rust. De omstandigheid dat binnen de bestemming "Agrarisch - Weide" wel de bouw van een schuilgelegenheid voor kleinvee is toegestaan, geeft geen aanleiding voor een ander oordeel. Voor zover er al ruimte zou zijn om paarden onder kleinvee te begrijpen, laat deze bouwregel onverlet dat ook het gebruik van een dergelijke schuilgelegenheid moet passen binnen de gebruiksregels van het bestemmingsplan.
    9.5.    De Afdeling komt tot de conclusie dat ook het beoogde gebruik van de paardenstal waarvoor [appellant sub 2] omgevingsvergunning heeft gevraagd, in strijd is met het bestemmingsplan. Het college had daarom ook moeten beoordelen of het gebruik van de paardenstal in afwijking van de gebruiksregels van het bestemmingsplan kon worden vergund. Dat heeft het college niet gedaan. Overigens had het college de omgevingsvergunning ook om die reden niet mogen verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wabo. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie over omgevingsvergunning
    10.     De Afdeling komt op grond van het voorgaande tot de conclusie dat het college voor de afwijking van de bouwregels van het bestemmingsplan ten onrechte toepassing heeft gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wabo, en ten onrechte niet heeft beoordeeld of de omgevingsvergunning ook kan worden verleend voor het gebruik van de paardenstal in afwijking van het bestemmingsplan.
    11.     De gevraagde omgevingsvergunning kan uitsluitend op grondslag van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder 3o, van de Wabo worden verleend. In artikel 3.10 van de Wabo is bepaald dat een besluit op die grondslag moet worden voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure als bedoeld in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Het achterwege laten daarvan is geen gebrek dat zich leent voor herstel met toepassing van artikel 8:51d van de Awb (de bestuurlijke lus), waar partijen de Afdeling om hebben verzocht. Wel zal de Afdeling zelf in de zaak voorzien door het besluit van 15 april 2021 te vernietigen, voor zover de op 23 november 2020 verleende omgevingsvergunning voor de paardenstal daarbij in stand is gelaten. De Afdeling zal het besluit van 23 november 2020 herroepen. Het college zal daarom een nieuw primair besluit op de op 22 september 2020 ingediende aanvraag om omgevingsvergunning voor de paardenstal moeten nemen met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Daarbij zal het college ook moeten bezien of de raad moet worden gevraagd om een verklaring van geen bedenkingen als bedoeld in artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo af te geven.
    12.     De Afdeling komt niet meer toe aan een beoordeling van de hogerberoepsgronden over de ruimtelijke afweging die het college heeft gemaakt over de afwijking van de bouwregels van het bestemmingsplan en de vergunningvoorschriften die het aan de omgevingsvergunning voor de paardenstal heeft verbonden over het maximale aantal te houden paarden en over de mestopslag.
    Handhaving
    De paardenstal, het houden van paarden en de mestopslag
    13.     In het verlengde van wat [appellant sub 1] heeft aangevoerd tegen de omgevingsvergunning voor de paardenstal, het gebruik daarvan voor het houden van paarden en de mestopslag, betoogt zij dat de rechtbank heeft miskend dat de last onder dwangsom die het college [appellant sub 2] heeft opgelegd, op dit punt tekort schiet.
    13.1.  Wat de Afdeling hiervoor heeft overwogen over de omgevingsvergunning, neemt niet weg dat deze omgevingsvergunning gold toen het college op 15 april 2021 het besluit op bezwaar nam. Op dat moment leverde de paardenstal en het daarin houden van paarden overeenkomstig het vergunningvoorschrift, geen overtreding op, zodat er voor het college geen grondslag was om daartegen handhavend op te treden.
    Het betoog slaagt niet.
    13.2.  De Afdeling wijst erop dat de nieuwe beslissing die het college moet nemen op de op 22 september 2020 ingediende aanvraag om omgevingsvergunning voor de paardenstal, eventueel aanleiding zal kunnen geven voor een nader handhavend optreden. De Afdeling kan daar in deze uitspraak niet op vooruit lopen.
    Het toegangshek
    14.     [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte heeft afgezien van het opleggen van een last tot het verwijderen van het toegangshek tussen de stal en de gronden ten zuiden daarvan. Zij heeft foto's overgelegd ter onderbouwing van haar stelling dat het toegangshek, anders dan het college heeft aangenomen, hoger is dan 1 m, en daarom in strijd met het bestemmingsplan is.
    14.1.  In het besluit op bezwaar van 15 april 2021 heeft het college alsnog afgezien van handhavend optreden tegen het toegangshek omdat het toegangshek volgens hem niet hoger is dan 1 m, en daarom in overeenstemming met het bestemmingsplan is.
    14.2.  [appellant sub 1] heeft met de overgelegde foto's aannemelijk gemaakt dat het toegangshek hoger is dan 1 m. Het college heeft dit op de zitting ook erkend. Voor zover het college op de zitting naar voren heeft gebracht dat het andere redenen ziet om niet handhavend op te treden tegen het toegangshek, zijn die niet aan het besluit ten grondslag gelegd. In zoverre is het besluit van 15 april 2021 niet zorgvuldig voorbereid en berust het niet op een deugdelijke motivering. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    Het leiden en laten grazen van paarden op naastgelegen grond
    15.     [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat uit het besluit op bezwaar van 15 april 2021 niet volgt dat het college de last over het leiden van paarden op gronden naast de locatie met de bestemming "Groen" in stand heeft gelaten.
    15.1.  Niet in geschil is dat de last onder dwangsom die het college bij besluit van 22 oktober 2020 aan [appellant sub 2] heeft opgelegd, mede de last tot beëindiging van het gebruik van de bedoelde grond met de bestemming "Groen" ten behoeve van de paarden omvat.
    In het besluit op bezwaar van 15 april 2021 staat dat het college het advies van de Commissie behandeling bezwaarschriften niet op alle punten overneemt. Het college licht dat in het besluit toe. In het besluit staat over het gebruik van de bedoelde grond: "Ons standpunt: Het leiden of laten grazen van pony's op de grond met bestemming Groen is op grond van het bestemmingsplan niet toegestaan". De Afdeling ziet dan ook geen aanknopingspunt om [appellant sub 2] te volgen in haar standpunt dat de last op dit punt is ingetrokken.
    Het betoog slaagt niet.
    16.     [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het leiden en laten grazen van paarden op gronden met de bestemming "Groen" geen overtreding oplevert.
    16.1.  [appellant sub 2] heeft dit niet eerder aangevoerd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 17 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2853, onder 10.3), kunnen in het omgevingsrecht gronden niet voor het eerst in hoger beroep worden aangevoerd. Een uitzondering wordt gemaakt als uitgesloten is dat andere belanghebbenden daardoor worden benadeeld. Die uitzondering doet zich bij deze beroepsgrond niet voor.
    De brief van het college van 30 maart 2023, waarbij het heeft geweigerd om een bestuurlijk rechtsoordeel te geven over de vraag of het college het laten leiden van paarden over gemeentegrond met de bestemming "Groen" nog altijd in strijd met het bestemmingsplan acht, biedt geen opening om deze grond alsnog te beoordelen. Deze brief bevat geen besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het besluit van 15 april 2021.
    De Afdeling zal deze beroepsgrond dus niet inhoudelijk bespreken.
    Het betoog slaagt niet.
    16.2.  De Afdeling voegt hier nog wel aan toe dat het college in zijn schriftelijke uiteenzetting en op de zitting heeft aangegeven dat de gronden voor publiek toegankelijk zijn en dat het enkel lopen met of leiden van paarden niet zonder meer in strijd met de bestemming is, maar dat dit afhankelijk is van de intensiteit en de duur daarvan. De opgelegde last moet ook in dit licht worden begrepen.
    Conclusie handhaving
    17.     De Afdeling komt op grond van het voorgaande tot de conclusie dat het besluit van 15 april 2021 voor vernietiging in aanmerking komt, voor zover het college alsnog heeft afgezien van handhavend optreden tegen het toegangshek. Mede gelet op de samenhang met de vernietiging van de omgevingsvergunning, ziet de Afdeling ook hier geen aanleiding voor toepassing van artikel 8:51d van de Awb. Het college zal in zoverre een nieuw besluit op de bezwaren tegen het besluit van 22 oktober 2020 over het toegangshek moeten nemen.
    Eindconclusie en slotoverwegingen
    18.     Het hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is gegrond. De uitspraak moet worden vernietigd, voor zover het besluit op bezwaar van 15 april 2021 slechts is vernietigd op het punt van de gestelde begunstigingstermijn. Doende wat de rechtbank zou moeten doen, zal de Afdeling het besluit op bezwaar van 15 april 2021 naar aanleiding van het gegrond verklaarde beroep van [appellant sub 1] wegens strijd met artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo en de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb, verdergaand vernietigen, namelijk ook voor zover het college de op 23 november 2020 verleende omgevingsvergunning voor het bouwen van de paardenstal in stand heeft gelaten, en voor zover het college de eerder nog opgelegde last tot verwijdering van het toegangshek heeft herroepen.
    De Afdeling zal gedeeltelijk zelf in de zaak voorzien door het bezwaar van [appellant sub 1] tegen het besluit van 23 november 2020 tot verlening van de omgevingsvergunning voor het bouwen van de paardenstal gegrond te verklaren, en dat besluit te herroepen. Het college zal een nieuw primair besluit op de aanvraag moeten nemen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder 3o van de Wabo en de uniforme openbare voorbereidingsprocedure als bedoeld in afdeling 3.4 van de Awb.
    Wat betreft het verzoek om handhaving van [appellant sub 1], leidt deze uitspraak ertoe dat het college een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant sub 2] tegen het besluit van 22 oktober 2020 moet nemen, voor zover het gaat om het toegangshek, met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen.
    18.1.  Het college moet de door [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte proceskosten vergoeden. De Afdeling tekent daarbij aan dat de rechtbank al heeft bepaald dat het college de door [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten moest vergoeden, en dat de aangevallen uitspraak op dit punt in stand blijft.
    Het college hoeft de door [appellant sub 2] gemaakte proceskosten niet te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] ongegrond;
    II.       verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond;
    III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 2 november 2021 in zaken nrs. 21/3709 en 21/3417, voor zover daarbij het besluit van 15 april 2021 slechts is vernietigd voor zover hierin een begunstigingstermijn is gesteld tot zes weken na verzending van dat besluit;
    IV.     bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    V.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Pijnacker-Nootdorp van 15 april 2021, zaaknummer 1241425, voor zover de bezwaren van [appellant sub 1] ongegrond zijn verklaard, voor zover de op 23 november 2020 verleende omgevingsvergunning daarbij in stand is gelaten, en voor zover het besluit ertoe strekt dat niet handhavend wordt opgetreden tegen het toegangshek;
    VI.     verklaart het bezwaar van [appellant sub 1] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Pijnacker-Nootdorp van 23 november 2020, kenmerk 5465509 gegrond;
    VII.     herroept dat besluit;
    VIII.    bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 15 april 2021;
    IX.     draagt het college van burgemeester en wethouders van Pijnacker-Nootdorp op om, voor zover het besluit van 15 april 2021 is vernietigd, een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] tegen het besluit van 22 oktober 2020, voor zover dat is gericht tegen de last tot verwijdering van het toegangshek, met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen;
    X.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Pijnacker-Nootdorp tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    XI.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Pijnacker-Nootdorp aan [appellant sub 1] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 270,00 voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, mr. G.O. van Veldhuizen en mr. H. Benek, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
    w.g. Hoekstra
    voorzitter
    w.g. Witsen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 september 2024
    727
     
    BIJLAGE
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, […]
    Artikel 2.12
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    […]
    2o in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    3o in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    […]
    Artikel 2.22
    […]
    2. Aan een omgevingsvergunning worden de voorschriften verbonden, die nodig zijn met het oog op het belang dat voor de betrokken activiteit is aangegeven in het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2.10 tot en met 2.20. […].
    Artikel 3.10
    Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op:
    a. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan of een beheersverordening en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3o;
    […]
    Besluit omgevingsrecht
    Bijlage II
    Artikel 1
    1. In deze bijlage wordt verstaan onder:
    […]
    bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;
    […]
    Artikel 4
    Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
    a. niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,
    b. de oppervlakte niet meer dan 150 m2;
    […]
    Bestemmingsplan "Emerald"
    Artikel 1 - Begrippen
    1.35 peil
    • de hoogte van de kruin van de weg: in geval van een gebouw waarvan de hoofdtoegang direct aan die weg grenst en de onderzijde van de hoofdtoegang op maximaal 0,25 meter boven of onder de hoogte van de kruin is gelegen;
    • de gemiddelde hoogte van het aansluitende afgewerkte terrein bij voltooiing van de bouw: in andere gevallen;
    Artikel 2 - Wijze van meten
    2.1 De bouwhoogte van een bouwwerk
    Vanaf het peil tot aan het hoogste punt van een gebouw of van een bouwwerk, geen gebouw zijnde, met uitzondering van ondergeschikte bouwdelen, zoals schoorstenen, antennes en naar de aard daarmee gelijk te stellen bouwonderdelen.
    Artikel 3 - Agrarisch - Weide
    3.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor 'Agrarisch - Weide' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. weide;
    b. hobbymatig grondgebonden agrarisch gebruik;
    c. sloten en andere watergangen.
    3.2 Bouwregels
    3.2.1 Toegestane bouwwerken
    Op en in de gronden als bedoeld in lid 3.1, mogen uitsluitend worden gebouwd en herbouwd:
    a. andere bouwwerken, zoals erf- of perceelafscheidingen, en
    b. een schuilgelegenheid voor kleinvee.
    3.2.2 Bouwen
    Voor het bouwen van bouwwerken als bedoeld in sublid 3.2.1 gelden de volgende bepalingen:
    a. van andere bouwwerken, zoals erf- of perceelafscheidingen, mag de bouwhoogte niet meer dan 1 m bedragen;
    b. van de bebouwing als bedoeld in sublid 3.2.1 , onder b, mag de oppervlakte ten hoogste 12 m2 en de bouwhoogte ten hoogste 2,5 meter bedragen.
    Artikel 9 - Groen
    Artikel 9.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor 'Groen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. groen- en speelvoorzieningen;
    b. watergangen en -partijen en bijhorende;
    c. fiets- en voetpaden, in- en uitritten en andere, ondergeschikte verhardingen;
    d. geluidwerende voorzieningen;
    e. ter plaatse van de aanduiding 'ijsbaan' op de verbeelding, een ijsbaan;
    f. ter plaatse van de aanduiding 'kas' op de verbeelding, is een kas toegestaan;
    g. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van groen - parkeervoorziening' op de verbeelding, zijn parkeervoorzieningen toegestaan;
    h. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van verkeer - fietstunnel' op de verbeelding, is een fietstunnel toegestaan;
    i. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van water - helofytenfilter' op de verbeelding, is een helofytenfilter toegestaan.
    Artikel 20 - Waarde - Ecologie
    20.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor 'Waarde - Ecologie' aangewezen gronden zijn, behalve voor de andere daar voorkomende bestemmingen, mede bestemd voor:
    a. instandhouding en ontwikkeling van natuurwaarden, gericht op ontwikkeling en instandhouding van ecologische netwerken, als bedoeld in artikel 1, lid  1.28, en beschermde groei- en verblijfplaatsen, als bedoeld in artikel 1, lid 1.14;
    b. voorzieningen ten behoeve van en behorende bij de onder a bedoelde doeleinden.