ECLI:NL:RVS:2024:3018, Raad van State, 24-07-2024, 202207341/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-07-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 november 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer de stichting gelast de niet aan een bedrijf gerelateerde bewoning van de bedrijfswoning op het perceel [locatie A] te Zwanenburg te beëindigen en beëindigd te houden, onder oplegging van een dwangsom. Het geschil spitst zich toe op het volgens het college in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van de bedrijfswoning als burgerwoning door personen die geen relatie hebben tot het bedrijf. De stichting betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college na de constatering op 1 oktober 2020 dat de bewoning was gewijzigd opnieuw om een zienswijze had moeten vragen. De stichting wijst erop dat de bewoning tussen 2017, toen er een familie met baby woonde, en 2020, toen [persoon 1] in de woning woonde, is gewijzigd.

202207341/1/R1
    Datum uitspraak: 24 juli 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante] (hierna: de stichting), gevestigd in Halfweg, gemeente Haarlemmermeer,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 16 november 2022 in zaak nr. 22/75 in het geding tussen:
    de stichting
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer.
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 november 2020 heeft het college de stichting gelast de niet aan een bedrijf gerelateerde bewoning van de bedrijfswoning op het perceel [locatie A] te Zwanenburg te beëindigen en beëindigd te houden, onder oplegging van een dwangsom.
    Bij besluit van 21 december 2021 heeft het college het daartegen door de stichting gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 16 november 2022 heeft de rechtbank het door de stichting tegen het besluit van 21 december 2021 ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 november 2023, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. J.W. Ebbink, advocaat te Haarlem, en het college, vertegenwoordigd door C. Baarse, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 24 november 2020 heeft het college aan de stichting een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       De stichting is eigenaar van het perceel [locatie A].
    3.       Bij twee controles op 31 januari 2017, respectievelijk 21 februari 2017, is door een medewerker van de gemeente blijkens het "Rapportageformulier inspectie" van januari/februari 2017 het volgende op het perceel geconstateerd:
    "Op het adres aan de [locatie A] zitten er vier bedrijfsruimtes en een bedrijfswoning in het bedrijfspand. Namelijk [locatie A], [locatie B], [locatie C] en [locatie D]. [locatie B]; zie gedeelte van de magazijn en kantoor op tekening vergunning 1979.
    - Het voorste gedeelte op de beganegrond van het bedrijfsruimte wordt gebruikt als showruimte voor badkamer en sanitaire modellen. Ten behoeve van internet verkoop. De produkten staan daar als showmodel.
    [..]
    - Op de bovenverdieping boven de sanitaireshow ruimte en hengelsport ruimte zit een bedrijfswoning. Deze wordt bewoond door personen die geen relatie hebben tot de bedrijven in het pand. Een familie bestaande uit twee volwassenen en een kind.
    [..]
    Tijdens controle van 30 januari 2017 was de [eigenaar] en de huurder van het gedeelte van de sanitaire showroom, hobbymatig werkplaats en opslagplaats eigenbedrijf aanwezig.
    Op donderdag 12 oktober telefonisch gesproken met [eigenaar]. Hij gaf aan de brief van 24 september 2017 niet op tijd te hebben ontvangen. Brief is naar een ander adres verstuurd waardoor meneer niet genoeg tijd heeft om een zienswijze in te dienen. Aan hem heb ik aangegeven een nieuw brief met een nieuw datum te sturen waardoor meneer genoeg tijd krijgt om een zienswijze in te dienen."
    4.       Bij brief van 28 september 2017 heeft het college de stichting meegedeeld voornemens te zijn handhavend op te treden tegen negen geconstateerde overtredingen op de percelen [locatie A], [locatie B], [locatie C] en [locatie D], waaronder het in strijd met het bestemmingsplan "Zwanenburg De Weeren" gebruiken van de bedrijfswoning als burgerwoning door personen die geen relatie hebben tot het bedrijf.
    5.       Blijkens de "Constateringsrapportage Gemeente Haarlemmermeer" van 1 oktober 2020 is bij een controle op 1 oktober 2020 het volgende geconstateerd:
    "Gesprekken:
    Om ca. 09:00 op 01-10-2020 komen [medewerker van de gemeente] en ik aan op de [locatie A] in Zwanenburg. We nemen eerst een foto van een beddenmatras winkel aan de [locatie C]. Kort daarna komt de eigenares van de beddenmatras winkel aan. Wij vragen haar of zij weet of er iemand woont op nummer [locatie A]. Zij geeft aan dat hier iemand woont die werkt bij [bedrijf].
    Het pand aan de [locatie A] lijkt in eerste instantie leeg. Na aanbellen komt er een man naar beneden om de deur te openen. [medewerker van de gemeente] stelt zich voor en vertelt wat wij komen doen. Daarna vraagt hij of er in het pand gewoond wordt. De man geeft aan dat hij de bewoner van de woning is, en dat hij al jarenlang in het pand woont. Hij nodigt ons mee uit naar zijn woning. Tijdens de controle geeft de bewoner aan dat hij werkzaam is bij [bedrijf]. Dit verklaart de vele meubelen/accessoires van het merk.
    [..]
    Constateringen:
    [locatie C]
    Aan de [locatie C] bevindt zich een beddenmatras winkel
    [locatie A]
    - Woonkamer met open keuken met gasstel, afzuigkap en combi-oven, bankstel, tv
    meubel met daarboven TV, bureautafel met lamp, salontafel, stoel, eettafel met 6x
    stoelen, hanglamp, klok, dressoirkast
    - Slaapkamer met tweepersoonsbed, kledingkast, accessoires en 2x nachtkastje
    - Badkamer met wastafelmeubel, douchegedeelte en opbergkast
    - Technische ruimte met wasmachine en droger
    - Toiletruimte met toilet en wastafel
    - Slaapkamer met tweepersoonsbed, 2x staande lamp en nachtkastje "
    Hoger beroep stichting
    6.       Het geschil spitst zich toe op het volgens het college in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van de bedrijfswoning als burgerwoning door personen die geen relatie hebben tot het bedrijf.
    7.       De stichting betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college na de constatering op 1 oktober 2020 dat de bewoning was gewijzigd opnieuw om een zienswijze had moeten vragen. De stichting wijst erop dat de bewoning tussen 2017, toen er een familie met baby woonde, en 2020, toen [persoon 1] in de woning woonde, is gewijzigd.
    7.1.    De Afdeling stelt vast dat de twee controlerapporten uit 2017 en 2020 niet overeenkomen qua constateringen met betrekking tot de bewoners. Of althans, uit het rapport uit 2017 kan geen identiteit van de bewoners worden afgeleid, terwijl in 2020 is geconstateerd dat de woning door [persoon 1] werd bewoond. Het voornemen van 28 september 2017 is op het controlerapport uit 2017 gebaseerd, terwijl aan het besluit van 24 november 2020 ook het controlerapport van 1 oktober 2020 ten grondslag ligt. De aan het voornemen en het besluit van 24 november 2020 ten grondslag liggende feiten zijn dan ook niet gelijk. Gelet daarop en op het aanzienlijke tussengelegen tijdsverloop, had het op de weg van het college gelegen, om een gewijzigd voornemen aan de stichting kenbaar te maken en de stichting opnieuw om een zienswijze te vragen na het controlerapport van 1 oktober 2020.
    Vast staat echter dat de stichting niet is benadeeld door het niet opnieuw vragen van een zienswijze. Na het besluit van 24 november 2020 is een bezwaarprocedure gevolgd waarin de stichting haar bezwaren naar voren heeft kunnen brengen. Gelet daarop ziet de Afdeling aanleiding om het gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, omdat de stichting door het gebrek niet in haar belangen is geschaad.
    Het betoog is terecht voorgedragen, maar leidt niet tot vernietiging van het bestreden besluit.
    8.       De stichting betoogt dat de last niet voldoende duidelijk is. Volgens de stichting is het niet duidelijk of de dwangsom voor één overtreding is opgelegd of voor meerdere overtredingen. Zij verwijst in dit kader naar de controles van 31 januari 2017 en 21 februari 2017 waarbij meerdere overtredingen werden geconstateerd op de adressen [locatie A], 8a, 8b en 8c. Het voornemen om handhavend op te treden zag ook op de panden [locatie A], 8a, 8b en 8c en meerdere overtredingen. De last onder dwangsom komt daar niet mee overeen en onduidelijk is volgens de stichting op welke overtredingen de last ziet. De stichting verwijst naar hetgeen de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in haar uitspraak van 20 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1316. Het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen, aldus de stichting.
    8.1.    De rechtbank is gemotiveerd op de grond van de stichting dat de last niet voldoende duidelijk is ingegaan. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank dat de last duidelijk is en in de onder 4.3.2 van de uitspraak van de rechtbank opgenomen overweging, waarop dat oordeel is gebaseerd. Zij voegt daaraan nog toe dat de enkele omstandigheid dat het voornemen, anders dan het besluit van 24 november 2020 en het besluit op bezwaar, negen overtredingen betrof dit niet anders maakt.
    Het betoog slaagt niet.
    9.       De stichting betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat geen sprake is van een overtreding. Volgens haar heeft het college ten onrechte niet "ex nunc" getoetst in het besluit op bezwaar en was er ten tijde van de bezwaarprocedure geen reden meer om te handhaven.
    De stichting betoogt in dit kader verder dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op haar betoog dat het college een onjuiste uitleg heeft gegeven aan het begrip bedrijfswoning. Het bestemmingsplan bepaalt over een bedrijfswoning dat het een woning in of bij een gebouw of terrein moet zijn, die daar in gebruik is in verband met de uitvoering van de bestemming van het gebouw of terrein. Vaststaat dat de bedrijfswoning in het door het bedrijf van de zoon van [persoon 1], te weten [installatietechniek B.V.], gehuurde gebouw [locatie A] is gelegen. Aan het eerste vereiste wordt derhalve voldaan. Het college heeft zich echter ten onrechte op het standpunt gesteld dat de bewoning van de bedrijfswoning noodzakelijk moet zijn voor de bedrijfsdoeleinden. Dit is volgens de stichting een civiele benadering van het begrip bedrijfswoning, alwaar wordt gedoeld op bewoning die vereist is voor het uitvoeren van een bedrijf, bijvoorbeeld een portierswoning. Het bestemmingsplan stelt echter "in gebruik in verband". Dit is volgens de stichting veel ruimer. Dit betekent dat een werknemer van het bedrijf, die ook daadwerkelijk werkzaam is in het hoofdgebouw, de woning mag bewonen. Het is niet vereist dat de bewoning noodzakelijk is voor het doel van het bedrijf. De bewoning door [persoon 1] voldoet volgens de stichting aan deze ruimere omschrijving waardoor er zich in 2020 geen met het bestemmingsplan strijdige situatie heeft voorgedaan.
    9.1.    Ingevolge artikel 1 van het bestemmingsplan is een bedrijfswoning: een woning in of bij een gebouw of op een terrein, die daar in gebruik is in verband met het uitvoeren van de bestemming van het gebouw of het terrein.
    9.2.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat sprake is van een overtreding van artikel 5 van het bestemmingsplan en het college bevoegd was om handhavend op te treden. De Afdeling verwijst in de eerste plaats kortheidshalve naar de uitspraak van de rechtbank onder 6.3.2 en 6.3.3. De Afdeling ziet in wat de stichting in hoger beroep heeft aangevoerd, geen aanleiding daar anders over te oordelen. Daarbij overweegt de Afdeling dat niet is gebleken dat de rechtbank een onjuiste uitleg heeft gegeven aan het begrip bedrijfswoning als bedoeld in artikel 1 van het bestemmingsplan. De rechtbank heeft in haar overwegingen terecht geoordeeld dat sprake dient te zijn van aan het bedrijf gerelateerde bewoning of anders gezegd, aansluitend bij de definitie van bedrijfswoning, bewoning in verband met de bedrijfsbestemming van het perceel.
    Niet is gebleken dat, zoals de stichting stelt, ten tijde van de controle op 1 oktober 2020 geen sprake meer was van een overtreding en dat de woning door [persoon 1] als bedrijfswoning werd gebruikt. De stelling van de stichting dat de bedrijfswoning in het door het bedrijf van de zoon van [persoon 1], [Installatietechniek B.V.], gehuurde gebouw [locatie A] is gelegen biedt daarvoor, wat daar verder van zij, geen grond. Uit het aan het besluit ten grondslag gelegde controlerapport van 1 oktober 2020 en de daarin opgenomen verklaring van [persoon 1] blijkt niet dat [persoon 1] voor dit bedrijf werkzaam is, maar dat hij voor [bedrijf] werkt. Bovendien is door het college ter zitting onbetwist gesteld dat [Installatietechniek B.V.] blijkens het handelsregister van de Kamer van Koophandel in Nieuw-Vennep is gevestigd.
    Voor het oordeel dat het college ten onrechte bij het besluit op bezwaar niet "ex nunc", dus aan de hand van de op dat moment bestaande feiten en omstandigheden, heeft getoetst bestaat verder geen grond. De rechtmatigheid van de opgelegde last wordt getoetst naar het moment van het opleggen van de last. Voor zover de stichting heeft aangevoerd dat de situatie voorafgaand aan het besluit van 24 november 2020 en na dit besluit anders was dan ten tijde van dat besluit, biedt dit, wat daar verder van zij, geen grond voor het oordeel dat het college bij het besluit op bezwaar een onjuiste toetsing heeft uitgevoerd. Daarbij is van belang dat niet is gebleken dat ten tijde van het besluit op bezwaar wel sprake was van bewoning in verband met het uitvoeren van de bestemming van het gebouw of het terrein en de overtreding was beëindigd. Volgens het college is pas op 22 mei 2022, en dus na het besluit op bezwaar, geconstateerd dat de overtreding is beëindigd.
    Het betoog slaagt niet.
    10.     De stichting betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college af had moeten zien van handhaven. Zij wijst erop dat bij de behandeling van het beroep door het college is aangegeven dat er op dat moment geen strijdige situatie meer was en het onderzoek in verband hiermee door de rechtbank ter zitting is geschorst. Het college heeft vervolgens bij besluit van 21 juli 2022 ten onrechte negatief besloten op het verzoek van de stichting om de dwangsom op te heffen. De stichting heeft ter zitting verder gewezen op het tijdsverloop tussen de controle in 2017 en het uiteindelijk opleggen van de last bij het besluit van 24 november 2020.
    10.1.  De Afdeling ziet met de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden af had moeten zien. Dat ten tijde van het beroep bij de rechtbank geen sprake meer was van een overtreding is, wat daar verder van zij, geen dergelijke bijzondere omstandigheid. Dat geldt ook voor het tijdsverloop tussen de controle in 2017 en het besluit van 24 november 2020. Andere omstandigheden zijn, zoals de rechtbank ook heeft overwogen, gesteld noch gebleken.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    11.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    12.     Het college dient, gelet op het onder 7.1 genoemde gebrek, op na te melden wijze te worden veroordeeld in de door de stichting gemaakte proceskosten. De Afdeling ziet verder, gelet op het onder 7.1 genoemde gebrek, aanleiding om met toepassing van artikel 8:74, tweede lid, van de Awb te bepalen dat het college het door de stichting betaalde griffierecht vergoedt.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.500,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    III.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 913,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
    w.g. Venema
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Kos
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2024
    580