ECLI:NL:RVS:2024:4271, Raad van State, 23-10-2024, 202107270/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-10-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 februari 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Losser [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht beëindigen en beëindigd te houden door de zandopslag op perceel kadastraal bekend als gemeente Losser, sectie Q, nummer […] te verwijderen of door het opgeslagen zand alsnog te gebruiken om de percelen te egaliseren, conform de op 12 april 2019 verleende omgevingsvergunning. Toezichthouders van de gemeente Losser hebben op 3 september 2020 geconstateerd dat op het perceel een zandopslag is gerealiseerd. Op 11 december 2020 hebben de toezichthouders geconstateerd dat het eerder geconstateerde gebruik van het perceel is voortgezet. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de zandopslag in strijd is met de bestemming "Agrarisch - 1" die ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied" op het perceel rust, zodat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. [appellant] is het niet eens met de opgelegde last onder dwangsom. Volgens hem is geen sprake van een overtreding.

202107270/1/R3.
    Datum uitspraak: 23 oktober 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    [appellant], wonend in De Lutte, gemeente Losser,
    tegen de mondelinge uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Overijssel (hierna: de rechtbank) van 29 september 2021 in zaak nrs. 21/1372 en 21/1373 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Losser.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 februari 2021 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) te beëindigen en beëindigd te houden door de zandopslag op perceel kadastraal bekend als gemeente Losser, sectie Q, nummer […] (hierna: het perceel) te verwijderen of door het opgeslagen zand alsnog te gebruiken om de percelen te egaliseren, conform de op 12 april 2019 verleende omgevingsvergunning.
    Bij besluit van 15 juli 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 16 februari 2021, onder aanvulling van de motivering, in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 29 september 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 15 juli 2021 vernietigd, het besluit van 16 februari 2021 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 oktober 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat in Middelharnis, en het college, vertegenwoordigd door M. Venekatte-Noordkamp en M. lutke Schipholt, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 16 februari 2021 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Toezichthouders van de gemeente Losser hebben op 3 september 2020 geconstateerd dat op het perceel een zandopslag is gerealiseerd. Op 11 december 2020 hebben de toezichthouders geconstateerd dat het eerder geconstateerde gebruik van het perceel is voortgezet.
    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de zandopslag in strijd is met de bestemming "Agrarisch - 1" die ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied" op het perceel rust, zodat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Het college heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo, omdat zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning het perceel is opgehoogd en/of anderszins de bodemstructuur ingrijpend is gewijzigd.
    [appellant] is het niet eens met de opgelegde last onder dwangsom. Volgens hem is geen sprake van een overtreding.
    3.       De rechtbank heeft overwogen dat het college bevoegd was om handhavend op te treden en dat er geen sprake is van concreet zicht op legalisering. De rechtbank heeft evenwel aanleiding gezien het besluit van 15 juli 2021 te vernietigen, omdat het college niet heeft gemotiveerd waarom het heeft gekozen voor een dwangsom van € 15.000,00 ineens. De rechtbank heeft daarnaast zelf in de zaak voorzien door het besluit van 16 februari 2021 te herroepen.
    Relevante regelgeving
    4.       Ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied" rust op het perceel de bestemming "Agrarisch - 1". De relevante planregels zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Beoordeling van het hoger beroep
    5.       Het hoger beroep is uitsluitend gericht tegen de overweging van de rechtbank dat het college bevoegd was om handhavend op te treden.
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat voor de opslag van het zand bij besluit van 12 april 2019 een omgevingsvergunning is verleend. Hij voert in dit verband aan dat de omgevingsvergunning is verleend voor het egaliseren van gronden. Het is volgens hem inherent aan egaliseringswerkzaamheden dat er grond overblijft en dat deze tijdelijk wordt opgeslagen. Het is een activiteit die in de praktijk bij grondverzetwerkzaamheden voorkomt en die onlosmakelijk aan het uitvoeren van egaliseringswerkzaamheden verbonden is. De tijdelijke opslag van zand, als dat overblijft van de egaliseringswerkzaamheden, maakt dus deel uit van het totaal aan werkzaamheden waarvoor de omgevingsvergunning is verleend, aldus [appellant].
    6.1.    Bij besluit van 12 april 2019 heeft het college aan de [maatschap] voor het egaliseren van gronden een omgevingsvergunning verleend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 3.6, onder a, onder 1, 4 en 6, van de planregels.
    6.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit de bewoording en de strekking van de vergunning niet kan worden opgemaakt dat een zandopslag in de huidige omvang voorzienbaar of bedoeld was. Zowel de aanvraag als het besluit van 12 april 2019 maken van die opslag geen melding. Dat het perceel met kadastraal nummer […] in het besluit is genoemd, maakt dat niet anders. Over het betoog van [appellant] dat de opslag van zand tijdelijk was, overweegt de Afdeling dat het wel zo kan zijn dat het gebruikelijk is dat er tijdens egaliseringswerkzaamheden tijdelijk zand op het perceel ligt, maar daarvan was hier geen sprake. In dit geval lag er na afloop van de werkzaamheden en gedurende lange tijd een grote hoeveelheid zand op het perceel. Deze opslag van zand kan niet meer worden aangemerkt als opslag die inherent is aan egaliseringswerkzaamheden. Dat de opslag niet inherent was aan de egaliseringswerkzaamheden blijkt ook uit het feit dat [appellant] de intentie had om het zand te gebruiken bij de eventuele oprichting van een melkveehouderij.
    Het betoog slaagt niet.
    7.       [appellant] betoogt dat geen sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Hij voert in dit verband aan dat geen sprake is van strijd met de op de gronden rustende bestemming. Volgens [appellant] valt de opslag van zand niet onder het in artikel 3.4, aanhef en onder b, van de planregels genoemde strijdige gebruik, omdat zand geen materiaal is.
    7.1.    Het perceel is, voor zover van belang, bestemd voor agrarische cultuurgrond. Ingevolge artikel 1, onder 9, van de planregels wordt daaronder verstaan grond die wordt gebruikt voor het telen van gewassen en het houden van dieren.
    7.2.    Daargelaten of zand kan worden aangemerkt als 'materialen' als bedoeld in artikel 3.4, aanhef en onder b, van de planregels, is op grond van artikel 3.4 ander gebruik dan overeenkomstig de bij het plan aangewezen bestemmingen en voorschriften verboden. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat het gebruik van het perceel voor de opslag van zand niet onder het telen van gewassen en het houden van dieren valt. Het gebruik van het perceel voor de opslag van zand is dus in strijd met de bestemming.
    Het betoog slaagt niet.
    8.       [appellant] betoogt dat geen sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo. Hij voert in dit verband aan dat de opslag van zand niet kan worden aangemerkt als werk of werkzaamheden als bedoeld in artikel 3.6, onder a, onder 4, van de planregels, omdat van ophogen van gronden in de zin van deze bepaling geen sprake is. [appellant] wijst erop dat het ophogen van gronden altijd gebeurt met het oog op een bepaald gebruiksdoel van de op te hogen grond op de precieze locatie van de op te hogen grond, en daarvan is hier geen sprake. De opslag van zand dient geen enkel doel en is alleen ontstaan om het overtollige zand tijdelijk op te slaan.
    8.1.    Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat met de opslag van zand de gronden zijn opgehoogd als bedoeld in artikel 3.6, onder a, onder 4, van de planregels. Dat, zoals [appellant] aanvoert, met deze opslag van zand niet is bedoeld de gronden op te hogen, maakt niet dat geen sprake is van ophogen. Het doel van het ophogen is niet van belang om werkzaamheden als ophogen aan te merken. Van een tijdelijke opslag van zand als inherent onderdeel van vergunde werkzaamheden, waardoor volgens [appellant] niet van ophogen kan worden gesproken, is gelet op wat hiervoor onder 6.2 is overwogen, geen sprake. Voor het ophogen van gronden is ingevolge artikel 3.6, onder a, onder 4, van planregels een omgevingsvergunning nodig. Deze vergunning is niet verleend.
    Het betoog slaagt niet.
    9.       Uit het voorgaande volgt dat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b en c, van de Wabo. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat het college bevoegd was handhavend op te treden.
    Conclusie
    10.     Het hoger beroep is ongegrond.
    11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het hoger beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. C.H. Bangma en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    w.g. Uylenburg
    voorzitter
    w.g. Pieters
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 oktober 2024
    473
     
    BIJLAGE
     
    Bestemmingplan "Buitengebied"
    Artikel 3.1
    De voor 'Agrarisch - 1' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. agrarische cultuurgrond;
    b. kuilvoeropslag, ter plaatse van de aanduiding 'opslag';
    c. een parkeerterrein, ter plaatse van de aanduiding 'parkeerterrein';
    d. een mestopslag, ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van agrarisch - foliebassin';
    e. een paardenstal, ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van agrarisch - paardenstal';
    f. een veldschuur, ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van agrarisch - veldschuur';
    met daaraan ondergeschikt:
    g. het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de landschappelijke waarden, met dien verstande dat hieronder het behoud en/of herstel van de volgende essentiële ruimtelijke kenmerken wordt begrepen:
    - de lineaire structuren van lanen, bosstroken en waterlopen;
    - de rationele verkaveling en het open karakter;
    h. doeleinden van natuurontwikkeling en agrarisch natuurbeheer;
    i. extensieve dagrecreatie;
    j. behoud en herstel van de cultuurhistorische waarden in de vorm van karakteristieke panden, landkruizen en mariakapellen; de kenmerken hiervan zijn beschreven in de inventarisatie van karakteristieke erven en panden in de gemeente Losser die als bijlage 1 bij de regels is opgenomen;
    met daarbij behorende:
    k. nutsvoorzieningen;
    l. bestaande landbouwwegen, alsmede voet- en fietspaden en overige infrastructurele voorzieningen;
    m. waterhuishoudkundige voorzieningen, waaronder waterberging.
    […].
    Artikel 3.4
    Onder strijdig gebruik met deze bestemming wordt begrepen het gebruik dat afwijkt van de bestemmingsomschrijving, waaronder in ieder geval wordt begrepen:
    […];
    b.  het gebruik van de gronden voor de opslag van mest, veevoer en materialen;
    […].
    Artikel 3.6
    a. Het is verboden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, en werkzaamheden uit te voeren:
    […];
    4. het diepploegen, egaliseren en ophogen van gronden en/of het anderszins ingrijpend wijzigen van de bodemstructuur;
    […].
    Artikel 1 luidt:
    In deze regels wordt verstaan onder:
    […];
    9. agrarische cultuurgrond: grond die wordt gebruikt voor het telen van gewassen en het houden van dieren;
    […].