ECLI:NL:RVS:2024:4172, Raad van State, 16-10-2024, 202202164/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-10-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 juli 2020 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 69.000,00. [appellante] exploiteert een nagel- en beautysalon in [plaats]. Op 18 oktober 2017 hebben arbeidsinspecteurs van de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid een werkplekcontrole uitgevoerd. Tijdens deze controle zijn de woning en de auto van [vennoot] doorzocht. Daarbij zijn diverse bescheiden in beslag genomen, waaronder handgeschreven overzichten van uren en verdiensten. [appellante] heeft op vordering loonstrookjes en andere bescheiden overgelegd. De uit deze onderzoeken naar voren gekomen bevindingen zijn neergelegd in een door een arbeidsinspecteur op ambtseed opgemaakt boeterapport van 18 december 2019. De overgelegde loonstrookjes komen volgens het boeterapport niet overeen met de handgeschreven overzichten. Volgens de staatssecretaris kan daarom bij elf werknemers van [appellante] niet worden vastgesteld of is voldaan aan de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag.

202202164/1/A3.
    Datum uitspraak: 16 oktober 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 24 februari 2022 in zaak nr. 21/435 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, thans: de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 juli 2020 heeft de staatssecretaris aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 69.000,00.
    Bij besluit van 17 december 2020 heeft de staatssecretaris het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 24 februari 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 3 juli 2024, waar [appellante], vertegenwoordigd door [vennoot], bijgestaan door mr. M.F. Wijngaarden, advocaat in Amsterdam, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. S. Alkema-Notting, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak.
    2.       [appellante] exploiteert een nagel- en beautysalon in [plaats]. Op 18 oktober 2017 hebben arbeidsinspecteurs van de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid een werkplekcontrole uitgevoerd. Tijdens deze controle zijn de woning en de auto van [vennoot] doorzocht. Daarbij zijn diverse bescheiden in beslag genomen, waaronder handgeschreven overzichten van uren en verdiensten. [appellante] heeft op vordering loonstrookjes en andere bescheiden overgelegd. De uit deze onderzoeken naar voren gekomen bevindingen zijn neergelegd in een door een arbeidsinspecteur op ambtseed opgemaakt boeterapport van 18 december 2019. De overgelegde loonstrookjes komen volgens het boeterapport niet overeen met de handgeschreven overzichten. Volgens de staatssecretaris kan daarom bij elf werknemers van [appellante] niet worden vastgesteld of is voldaan aan de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (hierna: Wml). De staatssecretaris heeft op grond hiervan aan [appellante] een boete opgelegd van € 69.000,00 wegens overtreding van artikel 18b, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wml. De hoogte van de boete heeft de staatssecretaris vastgesteld aan de hand van de "Beleidsregel bestuursrechtelijke handhaving Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag 2018" (hierna: Beleidsregel Wml).
    Uitspraak van de rechtbank
    3.       Het oordeel van de rechtbank komt erop neer dat de staatssecretaris de Beleidsregel Wml heeft mogen toepassen. De rechtbank heeft overwogen dat het feit dat de Wet arbeidsvoorwaarden gedetacheerde werknemers in de Europese Unie (hierna: de WagwEU) in samenhang met de Beleidsregel boeteoplegging WagwEU 2020 (oud), (hierna: Beleidsregel WagwEU) een andere staffel kent met lagere boetenormbedragen, de sanctionering volgens de Beleidsregel Wml niet onredelijk maakt. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat geen reden bestaat tot matiging van de opgelegde boete, omdat geen onderbouwing is gegeven voor het standpunt dat de boete niet door de vennoten kan worden opgebracht.
    Hoger beroep
    4.       [appellante] betoogt dat de opgelegde boete onevenredig hoog is. Zij wijst erop dat artikel 18b, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wml, welke bepaling volgens de staatssecretaris is overtreden, identiek is aan artikel 9, eerste lid, van de WagwEU, terwijl de sancties bij overtreding van die bepalingen sterk verschillen. Zo geldt in de Wml een cumulatie per werknemer voor eenzelfde overtreding, terwijl dat in de WagwEU niet geldt. De boete op grond van de Wml is daardoor vele malen hoger dan een boete voor een feitelijk identieke overtreding op grond van de WagwEU. Op de zitting heeft [appellante] betoogd dat de Beleidsregel Wml onvoldoende onderscheid maakt tussen verschillende gradaties van verwijtbaarheid. Zij wijst erop dat Afdeling in haar uitspraak van 13 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1973, heeft geoordeeld dat de Beleidsregel boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen 2020 (oud) onvoldoende differentiatie biedt naar de mate van verwijtbaarheid van de overtreding. Nu de Beleidsregel Wml deze differentiatie ook niet biedt, is het boetebeleid onredelijk, aldus [appellante].
    4.1.    Ingevolge artikel 18b, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wml rust op de werkgever de plicht om desgevraagd aan de toezichthouder een opgave als bedoeld in artikel 626 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek, dan wel andere bescheiden waaruit de in dat artikel voorgeschreven gegevens blijken, te verstrekken. Deze verplichting geldt per werknemer en bij overtreding kan voor iedere werknemer aan de werkgever een boete worden opgelegd. Dit is ook in artikel 8 van de Beleidsregel Wml neergelegd. Volgens vaste rechtspraak worden de bepalingen uit de Beleidsregel Wml die ertoe strekken dat voor iedere werknemer die het betreft een maximale boete wordt opgelegd, niet onredelijk geacht. Zie bijvoorbeeld de uitspraken van 27 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:170, en 7 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:403.
    4.2.    In wat [appellante] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen reden om van deze vaste rechtspraak terug te komen. Daartoe overweegt de Afdeling het volgende.
    In de WagwEU zijn administratieve verplichtingen opgenomen met betrekking tot gedetacheerde werknemers uit andere EU-lidstaten. Het betreft extra administratieve verplichtingen die nodig worden geacht, omdat deze werknemers vaak buiten zicht blijven. Bij onderzoek naar de naleving van de WagwEU wordt niet inhoudelijk per werknemer getoetst of bepalingen uit de Wml, bijvoorbeeld over toekenning van minimumloon en vakantiebijslag, worden nageleefd. Bij een overtreding als bedoeld in artikel 18b, tweede lid, van de Wml heeft de inspecteur al vastgesteld dat de beschikbare gegevens en overgelegde bescheiden onvoldoende zijn om te beoordelen of die bepalingen worden nageleefd. Hoewel beide regelingen zien op ‘eerlijk werk’, heeft de rechtbank, mede gelet hierop, terecht overwogen dat er belangrijke verschillen tussen de Wml en de WagwEU bestaan. Hierdoor wordt de verschillende sanctionering van de overtredingen gerechtvaardigd. Verder kent de Beleidsregel boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen 2020 een andere systematiek dan de Beleidsregel Wml. In de Beleidsregel Wml is al sprake van differentiatie bij het vaststellen van het boetenormbedrag. In zoverre is dit beleid dan ook niet te vergelijken met het Wav-boetebeleid.
    Het betoog slaagt niet.
    5.       [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan het feit dat zij door de coronacrisis zwaar is getroffen door de aard van de bedrijfsmatige activiteiten. Gelet daarop wordt zij door de boeteoplegging onevenredig hard getroffen. De rechtbank had niet alleen mogen afgaan op de financiële draagkracht van de vennoten, aldus [appellante].
    5.1.    Zoals onder 4.1 is overwogen, is het opleggen van de maximale boete per werknemer op grond van de Beleidsregel Wml niet onredelijk. Dat neemt niet weg dat een boete evenredig moet zijn. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestaat reden tot matiging van de opgelegde boete indien op basis van de door de beboete werkgever overgelegde financiële gegevens moet worden geoordeeld dat zij door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen (zie de uitspraken van 27 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:170 en 18 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1299). De Afdeling merkt daarbij op dat coronamaatregelen geen zelfstandige matigingsgrond vormen maar wel van invloed kunnen zijn op de financiële situatie die wordt betrokken bij de evenredigheidstoets. Verder is het aan [appellante] om aannemelijk te maken dat zij door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen.
    5.2.    Bij een vennootschap onder firma zijn de vennoten hoofdelijk verantwoordelijk voor het voldoen van een boete. [appellante] heeft onvoldoende inzicht gegeven in de financiële situatie van de vennoten zelf en van het bedrijf. Zij heeft niet van alle vennoten het formulier "Vragenlijst natuurlijke personen voor bepaling draagkracht", overgelegd. Verder is geen inzicht gegeven in fiscale gegevens. [appellante] heeft daarmee niet aannemelijk gemaakt dat de vennoten onevenredig worden getroffen door de hoogte van de boete. Evenmin is aannemelijk gemaakt dat de vennootschap onder firma onevenredig wordt getroffen. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat geen reden bestaat voor matiging van de boete.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd.
    7.       De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. J.F. de Groot en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
    w.g. Verheij
    voorzitter
    w.g. Van der Maesen de Sombreff
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 16 oktober 2024
    190-1050
     
    BIJLAGE
     
    Wet op het minimumloon en minimumvakantiebijslag
    Artikel 18b van de Wml luidt:
    1.       (…)
    2.       Als overtreding wordt tevens aangemerkt het door de werkgever desgevraagd niet of niet tijdig aan de toezichthouder verstrekken van:
    a.       Een opgave als bedoeld in artikel 626 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek, dan wel andere bescheiden waaruit de in dat artikel voorgeschreven gegevens blijken;
    b.       (…)
    3.       (…)
    Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek
    Artikel 626
    1.       De werkgever is verplicht bij elke voldoening van het in geld vastgestelde loon de werknemer een schriftelijke of elektronische opgave te verstrekken van het loonbedrag, van de gespecificeerde bedragen waaruit dit is samengesteld, van de gespecificeerde bedragen die op het loonbedrag zijn ingehouden, alsmede van het bedrag van het uurloon waarop een persoon van de leeftijd van de werknemer ingevolge het bepaalde bij of krachtens de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag recht heeft, tenzij zich ten opzichte van de vorige voldoening in geen van deze bedragen een wijziging heeft voorgedaan.
    2.       De opgave vermeldt voorts de naam van de werkgever en van de werknemer, de termijn waarover het loon is berekend, de overeengekomen arbeidsduur, of er sprake is van een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd die schriftelijk is aangegaan, en of sprake is van een oproepovereenkomst als bedoeld in artikel 628a, lid 9 en 10.
    3.       De werkgever verstrekt de elektronische opgave op zodanige wijze dat deze door de werknemer kan worden opgeslagen en voor hem toegankelijk is ten behoeve van latere kennisneming.
    4.       Voor het verstrekken van een elektronische opgave is uitdrukkelijke instemming van de werknemer vereist.
    5.       Van dit artikel kan niet ten nadelen van de werknemer worden afgeweken.
    Wet arbeidsvoorwaarden gedetacheerde werknemers in de Europese Unie
    Artikel 9 van de WagwEU luidt:
    1.       Tijdens de periode van detachering draagt de dienstverrichter er zorg voor dat op de werkplek, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel e, schriftelijk of elektronisch beschikbaar zijn:
    a.       Een loonstrookje, waarop ten minste wordt vermeld het loonbedrag, inclusief de gespecifieerde bedragen waaruit dit is samengesteld en de bedragen die op het loon zijn ingehouden, de namen van de werkgever en werknemer, de termijn waarover het loon is berekend en de overeengekomen arbeidsduur;
    b.       Een arbeidsovereenkomst, of een gelijkwaardig document in de zin van Richtlijn (EU) 2019/1152 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 betreffende transparante en voorspelbare arbeidsvoorwaarden in de Europese Unie (PbEU, 2019, L 186), waarin ten minste wordt vermeld:
    i.        de identiteit van partijen;
    ii.       indien de arbeid niet of niet hoofdzakelijk op een vaste werkplek wordt verricht, de vermelding dat de werknemer zijn arbeid op verschillende plaatsen verricht of vrij is zijn werkplek te bepalen;
    iii.      de functie van de werknemer of de aard van zijn arbeid;
    iv.      het tijdstip van indiensttreding;
    v.       indien de overeenkomst voor bepaalde tijd is gesloten, de einddatum of de duur van de overeenkomst;
    vi.      de aanspraak op vakantie of een ander betaald verlof waarop de werknemer recht heeft of de wijze van berekening van die aanspraken;
    vii.     het loon, met inbegrip van het aanvangsbedrag, de afzonderlijke bestanddelen ervan, de wijze en frequentie van uitbetaling en indien het loon afhankelijk is van de uitkomsten van de te verrichten arbeid, de per dag of per week aan te bieden hoeveelheid arbeid, de prijs per stuk en de tijd die redelijkerwijs met de uitvoering is gemoeid;
    viii.    de normale dagelijkse of wekelijkse arbeidstijd van de werknemer;
    ix.      de toepasselijke collectieve arbeidsovereenkomst of regeling door of namens ene daartoe bevoegd bestuursorgaan, dan wel de toepasselijke arbeidsvoorwaarden op grond van artikel 8 of 8a van de Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs;
    x.       indien van toepassing, de duur en voorwaarden van de proeftijd;
    xi.      indien van toepassing, het door de werkgever geboden recht op scholing;
    c.       bescheiden waaruit blijkt hoeveel uren de gedetacheerde werknemer heeft gewerkt;
    d.       bewijsstukken waaruit de bijdrage voor socialezekerheidsregelingen en de identiteit van de dienstverrichter, de dienstontvanger en de gedetacheerde werknemer blijken; en
    e.       een bewijs waaruit blijkt welk loon aan de gedetacheerde werknemer is voldaan.
    2.       (…)