ECLI:NL:RVS:2024:2881, Raad van State, 24-07-2024, 202106712/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-07-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Op 27 november 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Oirschot de werkzaamheden bestaande uit het vellen en verwijderen van houtopstanden stilgelegd op percelen aan de [locatie A] in Middelbeers. Bij besluit van 29 november 2019 heeft het college zijn beslissing om op 27 november 2019 spoedeisende bestuursdwang toe te passen op schrift gesteld. Bij dat besluit is [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om de werkzaamheden te staken. [appellant] was eigenaar van de percelen kadastraal bekend als E 2242, E 2470 en E 2571, gelegen aan de [locatie A] in Middelbeers. [appellant] heeft kapwerkzaamheden verricht op zijn percelen. De Werkgroep heeft deze activiteiten opgemerkt en het college verzocht handhavend op te treden. Dat heeft geleid tot de last onder dwangsom.

202106712/1/R4.
    Datum uitspraak: 24 juli 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de erven van [appellant], laatstelijk gewoond hebbende in Oost-, West-, en Middelbeers, gemeente Oirschot,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­Brabant van 14 september 2021 in zaak nr. 20/1857 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Oirschot.
    Procesverloop
    Op 27 november 2019 heeft het college de werkzaamheden bestaande uit het vellen en verwijderen van houtopstanden stilgelegd op percelen aan de [locatie A] in Middelbeers. Bij besluit van 29 november 2019 heeft het college zijn beslissing om op 27 november 2019 spoedeisende bestuursdwang toe te passen op schrift gesteld. Bij dat besluit is [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om de werkzaamheden te staken.
    Bij besluit van 26 mei 2020, verzonden op 2 juni 2020, heeft het college:
    het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 29 november 2019 deels gegrond verklaard en de stillegging van de kap van de bomen opgeheven, en de stillegging en de last onder dwangsom ten aanzien van het afvoeren van de gevelde bomen en takken herroepen.
    Bij uitspraak van 14 september 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 26 mei 2020 ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Werkgroep Natuur en Landschap Oost-, West-, en Middelbeers e.o. (hierna: De Werkgroep) heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 22 mei 2024, waar de erven van [appellant] (hierna: de erven), vertegenwoordigd door mr. T.F.M. Wijgergans, advocaat in Veldhoven, en het college, vertegenwoordigd door mr. L.J. Gerritsen, advocaat in Nijmegen, en mr. M. Stoof, zijn verschenen. Ook is op de zitting De Werkgroep, vertegenwoordigd door mr. R. Hörchner, advocaat in Breda, [gemachtigde], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom en de invordering daarvan het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 29 november 2019 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Waar gaat deze zaak over?
    2.       [appellant] was eigenaar van de percelen kadastraal bekend als E 2242, E 2470 en E 2571, gelegen aan de [locatie A] in Middelbeers. De percelen liggen binnen het plangebied van de bestemmingsplannen "Buitengebied, correctieve herziening" en "Buitengebied Fase II 2013, 2e bestuurlijke lus". Op perceel E 2242 staat een vrijstaande bungalow binnen de bestemming "Wonen". De overige gedeelten van dat perceel, en de andere twee percelen, zijn ingericht als bos en hebben de bestemming "Natuur". Alle percelen hebben de dubbelbestemming "Waarde - Natte natuurparel", en de aanduiding "overige zone - 500 meterzone Natura 2000". Direct naast perceel E 2242 ligt het Natura 2000-gebied Kempenland West.
    3.       [appellant] heeft kapwerkzaamheden verricht op zijn percelen. De Werkgroep heeft deze activiteiten opgemerkt en het college verzocht handhavend op te treden. Dat heeft geleid tot de last onder dwangsom.
    Ingetrokken beroepsgronden
    4.       De erven hebben de beroepsgronden dat er twee lasten voor dezelfde overtreding zijn opgelegd en dat concreet zicht op legalisatie bestaat, op de zitting ingetrokken.
    Waren de kapwerkzaamheden omgevingsvergunningvrij?
    5.       De erven betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat een omgevingsvergunning voor de uitgevoerde kapwerkzaamheden nodig was. Daartoe voeren zij aan dat de kapwerkzaamheden die hebben plaatsgevonden ten behoeve van de dunning van het bos normaal onderhoud in het kader van bosbeheer zijn in de zin van artikel 14.4.2 van de planregels, dan wel normaal beheer zijn in de zin van dat artikel, zodat het bestemmingsplan de werkzaamheden niet verbiedt. Deze werkzaamheden zijn volgens hen normaal onderhoud, omdat het regulier onderhoud betreft zoals bedoeld in artikel 1, lid 110, van de planregels. Daarbij wijzen zij er ook op dat de werkzaamheden hebben plaatsgevonden ter uitvoering van een goedgekeurd bosbeheerplan van 25 september 2019. Voor de stelling dat de werkzaamheden normaal beheer zijn in de zin van artikel 14.4.2 van de planregels, verwijzen de erven naar het advies van Staro van 3 maart 2020. In dat advies staat dat de dunning op de percelen E 2470 en E 2571 het reguliere beheer niet te boven is gegaan. Het college heeft volgens de erven het advies als herhaald en ingelast beschouwd in het besluit van 1 mei 2020, waarin een last onder dwangsom is opgelegd vanwege de kapwerkzaamheden. Daaruit blijkt dat het college de werkzaamheden ook ziet als normaal onderhoud, zo stellen de erven.
    5.1.    Artikel 2.1 van de Wabo luidt:
    " 1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    […]
    b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,
    […]".
    Artikel 14.4.1 van de planregels luidt:
    "Het is verboden zonder of in afwijking van een vergunning van burgemeester en wethouders de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, en werkzaamheden uit te voeren:
    a. het verwijderen van houtgewas;
    […]".
    Artikel 14.4.2 van de planregels luidt:
    "Het sub 14.4.1 vervatte verbod is niet van toepassing op werken en werkzaamheden:
    a. die het normale onderhoud, gebruik en beheer betreffen in het kader van bos- en natuurbeheer;
    […]".
    Artikel 1, lid 110 (normaal onderhoud), van de planregels luidt:
    "het normale onderhoud van agrarische gronden, bossen, groenelementen / landschapselementen en natuurterreinen, zoals het beweiden en maaien van graslanden, het ploegen, eggen en inzaaien van akkers, het schonen van sloten en greppels, alsmede het regulieren onderhoud van bossen, groenelementen / landschapselementen en natuurterreinen, waaronder het kappen van bomen ter uitvoering van een goedgekeurd beheersplan."
    5.2.    Uit artikel 14.4.1 van de planregels in samenhang bezien met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo volgt dat het verboden is om houtgewas te verwijderen zonder omgevingsvergunning. Uit artikel 14.4.2 volgt dat geen vergunning nodig is voor werkzaamheden die het normale onderhoud, gebruik en beheer betreffen in het kader van bos- en natuurbeheer. Uit artikel 1, lid 110, van de planregels volgt vervolgens dat het reguliere onderhoud van bossen, waaronder het kappen van bomen ter uitvoering van een goedgekeurd beheersplan, onder normaal onderhoud valt.
    [appellant] heeft zonder omgevingsvergunning kapwerkzaamheden uitgevoerd. De kapwerkzaamheden hadden als doel om het bestaande dennenbos toekomstbestendig om te vormen tot een bos met ook loofbomen. Om dat te bereiken wilde [appellant] het dennenbos uitdunnen en inheemse loofbomen herplanten. Uit het proces-verbaal van bevindingen van het controlebezoek van 27 november 2019 blijkt dat er ongeveer 750 gekapte stammen en ruim 1000 m3 snoei- en houtafval zijn aangetroffen.
    De Afdeling is van oordeel dat de uitgevoerde werkzaamheden geen regulier onderhoud zijn. Want het doel van de werkzaamheden was gericht op de omvorming van het bos, van een bos met naaldomen, naar een bos met ook loofbomen. Dat is iets anders dan regulier onderhoud. Het bosbeheerplan van 25 september 2019 waar de erven naar verwijzen, was niet goedgekeurd op het moment dat de werkzaamheden plaatsvonden. Daarom waren de kapwerkzaamheden op dat moment, ook als ze zouden passen in het later goedgekeurde bosbeheerplan, geen normaal onderhoud in de zin van artikel 14.4.2 van de planregels. Ook toen het besluit op bezwaar werd genomen op 26 mei 2020 was het bosbeerplan nog niet goedgekeurd.
    Omdat het bos werd omgevormd van een bos met naaldbomen naar een bos met ook loofbomen, is ook geen sprake van normaal beheer in de zin van artikel 14.4.2 van de planregels. Anders dan waarvan de erven uitgaan, betekent dit oordeel niet dat de omvorming van een bos geen deel kan uitmaken van een beheersplan als bedoeld in artikel 1, lid 110, van de planregels. Normaal beheer in de zin van artikel 14.4.2 is beperkter van aard dan het beheer in een beheersplan waarvoor goedkeuring nodig is.
    Gelet op wat hiervoor is overwogen, heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat de uitgevoerde kapwerkzaamheden geen normaal onderhoud of beheer waren en daarom voor de werkzaamheden een omgevingsvergunning vereist was.
    Het betoog slaagt niet.
    Uitvoering bosbeheerplan
    6.       Het college heeft bij besluit van 3 maart 2021 aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het verleggen van een inrit op het perceel E 2242. De rechtbank heeft in haar uitspraak van 14 september 2021 in zaak 20/1621 aan die omgevingsvergunning zelf een voorschrift verbonden. Op grond van dat voorschrift moet [appellant] het bosbeheerplan van 25 september 2019 uitvoeren.
    7.       De erven betogen dat rechtbank heeft miskend dat de opgelegde last onder dwangsom voor de kapwerkzaamheden geen stand kan houden. Zij voeren aan dat zij als gevolg van de uitspraak van de rechtbank in zaak 20/1621 uitvoering moeten geven aan het bosbeheerplan. Volgens hen moeten zij als onderdeel van het bosbeheerplan kapwerkzaamheden uitvoeren. Zij stellen dat zij dat niet kunnen als er ook een last onder dwangsom ligt die hen verbiedt om kapwerkzaamheden uit te voeren.
    7.1.    De besluiten van 29 november 2019 en 26 mei 2020 moeten worden beoordeeld aan de hand van de feiten en omstandigheden die golden toen die besluiten werden genomen. Toen die besluiten werden genomen, gold de verplichting tot uitvoering van het bosbeheerplan nog niet. Dat de rechtbank die verplichting op een later moment in een voorschrift heeft opgenomen, maakt alleen al daarom niet dat het college deze besluiten niet mocht nemen.
    Het betoog slaagt niet.
    Overschrijding redelijke termijn
    8.       De Werkgroep heeft de Afdeling verzocht om een schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM).
    8.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6 van het EVRM, overschreden, als de duur van de totale procedure te lang is. Voor zaken die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan, is in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vier jaar redelijk. Die termijn vangt aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. Hierbij mag de behandeling van het bezwaar hoogstens een half jaar duren, de behandeling van het beroep hoogstens anderhalf jaar duren en de behandeling van het hoger beroep hoogstens twee jaar duren.
    8.2.    De redelijke termijn is gestart vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift van [appellant] tegen het besluit van 29 november 2019. Het bezwaarschrift is door het college ontvangen op 16 december 2019. Met deze uitspraak van de Afdeling is de procedure geëindigd, zodat de procedure in totaal meer dan vier jaar heeft geduurd. Geen aanleiding wordt gezien om voor de vaststelling van de redelijke termijn af te wijken van een termijn van vier jaar. Dit betekent dat de redelijke termijn met ruim 7 maanden is overschreden.
    8.3.    De volgende vraag die moet worden beantwoord is aan wie deze overschrijding moet worden toegerekend.
    Het college heeft binnen de redelijke behandelingsduur van zes maanden het besluit op bezwaar genomen.
    De rechtbank heeft binnen de duur van anderhalf jaar die redelijk wordt geacht voor de behandeling van het beroep uitspraak gedaan op het beroep van [appellant] tegen het besluit van 26 mei 2020.
    De Afdeling heeft na ongeveer 2 jaar en 9 maanden na het instellen van hoger beroep een uitspraak gedaan op het hoger beroep. De duur van twee jaar die redelijk wordt geacht voor de behandeling van het hoger beroep, is daarmee met ongeveer negen maanden overschreden.
    8.4.    Uit wat hiervoor is overwogen, volgt dat de overschrijding van de redelijke termijn volledig is toe te rekenen aan de Afdeling.
    8.5.    Bij een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal naar boven wordt afgerond, bedraagt de aan De Werkgroep toe te kennen schadevergoeding € 1.000,00. Omdat de overschrijding aan de Afdeling is toe te rekenen, wordt de vergoeding van de schade uitgesproken ten laste van de Staat der Nederlanden.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    10.     Het college hoeft voor het hoger beroep geen proceskosten te vergoeden.
    11.     Het verzoek van De Werkgroep om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt toegewezen.
    12.     De Staat der Nederlanden moet de proceskosten vergoeden die De Werkgroep heeft gemaakt in verband met het verzoek om schadevergoeding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant, voor zover aangevallen;
    II.       veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan Werkgroep Natuur en Landschap Oost-, West-, en Middelbeers e.o. een vergoeding voor immateriële schade van € 1.000,00 te betalen;
    III.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij Werkgroep Natuur en Landschap Oost-, West-, en Middelbeers e.o. in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 437,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. M. Soffers en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    w.g. Polak
    voorzitter
    w.g. Van Roessel
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2024
    457-1005