ECLI:NL:RVS:2024:3583, Raad van State, 04-09-2024, 202200645/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-09-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 mei 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Ommen aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning eerste fase verleend voor het veranderen van de varkenshouderij aan de [locatie] in [plaats]. De omgevingsvergunning van 19 mei 2020 is verleend voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan en het oprichten van een inrichting, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c en e, van de Wabo. Het ontwerp van het besluit heeft vanaf 17 januari 2018 ter inzage gelegen. Het ter inzage gelegde ontwerpbesluit betrof een weigering van de gevraagde omgevingsvergunning, omdat de raad van Twenterand de vereiste verklaring van geen bedenkingen niet had afgegeven. Naar aanleiding van de zienswijzen heeft de raad van Twenterand op 17 juli 2018 alsnog de vvgb verleend. Vervolgens heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend bij het besluit van 19 mei 2020. Stichting Omgevingsrecht is een stichting met het statutair doel om bestuursrechtelijke besluitvorming door middel van juridische procedures te corrigeren.

202200645/1/R4
    Datum uitspraak: 4 september 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Stichting Omgevingsrecht, gevestigd in Almelo,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 16 december 2021 in zaken nrs. 20/1299 en 20/1356 in het geding tussen onder meer:
    Stichting Omgevingsrecht
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Ommen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 mei 2020 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning eerste fase verleend voor het veranderen van de varkenshouderij aan de [locatie] in [plaats].
    Bij uitspraak van 16 december 2021 heeft de rechtbank onder meer het door Stichting Omgevingsrecht daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft Stichting Omgevingsrecht hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 juni 2024, waar Stichting Omgevingsrecht, vertegenwoordigd door ing. M.H. Middelkamp, en het college, vertegenwoordigd door mr. B.J.W. Walraven, advocaat te Rotterdam, en ing. M. Proper, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag is ingediend op 27 juli 2016. Dat betekent dat in dit geval het recht, waaronder de Wabo, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       De omgevingsvergunning van 19 mei 2020 is verleend voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan en het oprichten van een inrichting, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c en e, van de Wabo. Het ontwerp van het besluit heeft vanaf 17 januari 2018 ter inzage gelegen. Het ter inzage gelegde ontwerpbesluit betrof een weigering van de gevraagde omgevingsvergunning, omdat de raad van Twenterand de vereiste verklaring van geen bedenkingen (hierna: de vvgb) niet had afgegeven. Naar aanleiding van de zienswijzen heeft de raad van Twenterand op 17 juli 2018 alsnog de vvgb verleend. Vervolgens heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend bij het besluit van 19 mei 2020.
    2.1.    Stichting Omgevingsrecht is een stichting met het statutair doel om bestuursrechtelijke besluitvorming door middel van juridische procedures te corrigeren. Zij heeft geen zienswijzen naar voren gebracht over het ontwerpbesluit dat strekte tot weigering van de omgevingsvergunning, maar wel beroep ingesteld tegen het besluit van 19 mei 2020 waarbij de omgevingsvergunning is verleend.
    Over haar beroep heeft de rechtbank overwogen dat Stichting Omgevingsrecht geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Verder heeft de rechtbank overwogen dat Stichting Omgevingsrecht redelijkerwijs niet kan worden verweten dat zij geen zienswijze naar voren heeft gebracht over het ontwerpbesluit, omdat het ontwerp strekte tot weigering van de omgevingsvergunning en zij het eens was met die weigering. Gelet op de uitspraken van de Afdeling van 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:786, en van 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953, tegen de achtergrond van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 januari 2021, Stichting Varkens in Nood, ECLI:EU:C:2021:7, heeft de rechtbank het beroep van Stichting Omgevingsrecht daarom ontvankelijk geacht. Vervolgens heeft de rechtbank echter overwogen dat het relativiteitsvereiste, zoals neergelegd in artikel 8:69a van de Awb, eraan in de weg staat dat het besluit van 19 mei 2020 wordt vernietigd als gevolg van het beroep van Stichting Omgevingsrecht en heeft de rechtbank dat beroep ongegrond verklaard.
    Naast Stichting Omgevingsrecht had ook Stichting Leefbaar Buitengebied beroep ingesteld. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van Stichting Leefbaar Buitengebied gegrond verklaard en naar aanleiding daarvan het besluit van 19 mei 2020 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen op de aanvraag van Schuttert met inachtneming van de uitspraak. Tot op heden heeft het college dat nog niet gedaan. Zolang de aanvraag niet wordt ingetrokken, moet het college daarop nog een nieuw besluit nemen. Met het oog op dat nog te nemen besluit heeft Stichting Omgevingsrecht, anders dan het college betoogt, nog belang bij een inhoudelijke bespreking van haar hoger beroep.
    Het hoger beroep
    3.       Stichting Omgevingsrecht betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er geen gelegenheid is geweest om inspraak te leveren over het besluit van 19 mei 2020 op een wijze zoals bedoeld in afdeling 3.4 van de Awb en het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (hierna: het Verdrag van Aarhus). Die gelegenheid is er volgens haar niet geweest omdat het ontwerp van het besluit, waarover zienswijzen naar voren konden worden gebracht, strekte tot weigering van de gevraagde vergunning en niet tot verlening zoals het definitieve besluit van 19 mei 2020. Volgens haar heeft de rechtbank daarom ten onrechte overwogen dat dat besluit is voorbereid met de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure.
    3.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 19 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:518, kan een bestuursorgaan tot het standpunt komen dat een besluit moet worden genomen dat afwijkt van het ontwerpbesluit. Anders zou de voorbereidingsprocedure immers zinloos zijn. De bepalingen van afdeling 3.4 van de Awb verplichten het bestuursorgaan er niet toe om in dat geval een nieuw ontwerpbesluit ter inzage te leggen, alvorens het een definitief besluit neemt. Belanghebbenden die bezwaar hebben tegen na het ontwerpbesluit aangebrachte wijzigingen, kunnen daartegen beroep instellen. In omgevingsrechtelijke zaken kunnen ook niet-belanghebbenden beroep instellen als zij een zienswijze naar voren hebben gebracht of als het verschoonbaar is dat zij dat niet hebben gedaan.
    Nu er een ontwerp van het besluit van 19 mei 2020 ter inzage heeft gelegen, is dat besluit voorbereid met toepassing van de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure als bedoeld in afdeling 3.4 van de Awb en is er gelegenheid geweest tot inspraak op een wijze zoals bedoeld in die afdeling en in het Verdrag van Aarhus. Dat het ontwerp een andere strekking had dan het definitieve besluit maakt dit niet anders. De rechtbank is hier terecht van uitgegaan.
    Het betoog faalt.
    4.       Stichting Omgevingsrecht betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit van 19 mei 2020 in strijd met het Verdrag van Aarhus is genomen, omdat het relativiteitsvereiste in strijd is met dat verdrag en er in dit geval geen gelegenheid tot inspraak is geweest.
    4.1.    Zoals onder 3.1 is overwogen, is er wel gelegenheid geweest tot inspraak. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:732, en de overzichtsuitspraak over het relativiteitsvereiste van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, is het relativiteitsvereiste niet in strijd met de Unierechtelijke implementatie van het Verdrag van Aarhus. Hierbij heeft de Afdeling verwezen naar het arrest van het Hof van Justitie van 15 oktober 2015, Commissie/Duitsland, ECLI:EU:C:2015:683, waarin is geoordeeld dat een lidstaat voor de nietigverklaring van een overheidsbesluit door de rechter voorwaarden kan stellen, zoals het vereiste dat inbreuk is gemaakt op een subjectief recht. Het betoog van Stichting Omgevingsrecht geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte aan haar het relativiteitsvereiste heeft tegengeworpen.
    Het betoog faalt.
    Prejudiciële vragen
    5.       Stichting Omgevingsrecht heeft de Afdeling verzocht om prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie "op het punt dat er geen inspraak is geweest over dat de stichting niet als belanghebbende is aangemerkt door de rechtbank". Zij heeft met dit verzoek echter niet duidelijk gemaakt waarover de Afdeling concreet prejudiciële vragen zou moeten stellen en heeft verder ook niet onderbouwd waarom het stellen van prejudiciële vragen nodig is voor de oplossing van deze zaak. Alleen al daarom ziet de Afdeling, mede gelet op de arresten van het Hof van Justitie van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punt 10 en 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799, punt 34, geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen.
    Overschrijding van de redelijke termijn
    6.       Op de zitting heeft Stichting Omgevingsrecht de Afdeling verzocht om schadevergoeding voor overschrijding van de redelijke termijn.
    6.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, overschreden, als de duur van de totale procedure te lang is. In zaken zonder een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de termijn aan op het moment van het indienen van het beroepschrift in eerste aanleg. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter die beslist op het verzoek om schadevergoeding, uitspraak doet over het geschil dat de belanghebbenden en het bestuursorgaan verdeeld houdt. De redelijke termijn is voor een procedure in twee instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd, waarbij de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar en de behandeling van het hoger beroep eveneens ten hoogste twee jaar mag duren.
    6.2.    De redelijke termijn is gestart met het indienen van het pro-forma beroepschrift door Stichting Omgevingsrecht bij de rechtbank op 9 juli 2020.Op het moment van het doen van deze uitspraak is de redelijke termijn van vier jaar met ruim één maand overschreden.
    De volgende vraag die moet worden beantwoord, is aan wie deze overschrijding moet worden toegerekend. De rechtbank heeft binnen de duur van twee jaar die redelijk wordt geacht voor de behandeling van het beroep, uitspraak gedaan op het beroep van Stichting Omgevingsrecht. De Afdeling heeft het hogerberoepschrift van Stichting Omgevingsrecht ontvangen op 31 januari 2022, ruim 2,5 jaar geleden. Omdat de behandeling van het hoger beroep bij de Afdeling langer dan twee jaar heeft geduurd, moet de overschrijding van de redelijke termijn geheel worden toegerekend aan de Afdeling.
    Bij een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal naar boven wordt afgerond, bedraagt de aan Stichting Omgevingsrecht toe te kennen schadevergoeding € 500,00. Omdat de overschrijding van ruim één maand aan de Afdeling is toe te rekenen, wordt de vergoeding van de schade uitgesproken ten laste van de Staat der Nederlanden.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    9.       De Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) moet Stichting Omgevingsrecht een schadevergoeding betalen wegens overschrijving van de redelijke termijn.
    10.     De Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) moet de proceskosten vergoeden die Stichting Omgevingsrecht heeft gemaakt in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding. De Afdeling zal bij de berekening de wegingsfactor 0,5 (licht) hanteren.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot betaling aan Stichting Omgevingsrecht van een schadevergoeding van € 500,00;
    III.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij Stichting Omgevingsrecht in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 437,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.S. Kors, griffier.
    w.g. Verheij
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Kors
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 september 2024
    687-1098