ECLI:NL:RBNHO:2024:10687, Rechtbank Noord-Holland, 25-09-2024, HAA 23/3996 en HAA 23/3997
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2024-09-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Het standpunt van het college dat sprake is van een intensivering van het recreatieve gebruik door de modernisering in 2015 berust op een onzorgvuldig onderzoek in de zin van artikel 3:2 van de Awb. Mede daaruit volgt dat het bestreden besluit een deugdelijke motivering in de zin van artikel 7:12 van de Awb ontbeert. Omdat de voorzieningenrechter tot de conclusie komt dat eiser voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat het recreatief gebruik van de woning onveranderd is voortgezet en dat er geen intensivering van het recreatieve gebruik – dan wel door familie zelf dan wel door verhuur – heeft plaatsgevonden, kan eiser een geslaagd beroep doen op het overgangsrecht. Dat betekent dat er geen sprake is van een overtreding en dat het college in het bestreden besluit ten onrechte het handhavingsverzoek van derde-partij ten aanzien van het recreatieve gebruik van de woning heeft toegewezen. Het college was niet bevoegd om handhavend op te treden. De last onder dwangsom is daarom ten onrechte opgelegd

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Haarlem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: HAA 24/3996 en HAA 24/3997
    
      
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 25 september 2024 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
    
  
  
    
      [eiser] , uit [plaats 1] , eiser
    (gemachtigde: mr. C.M. Malipaard),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Schagen, het college 
      (gemachtigden: mr. D.A. Reus en A. van Reeuwijk).
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaken deel: [derde-partij] , uit [plaats 2] , derde-partij.
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van eiser tegen het besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist hij ook op het beroep van eiser daartegen. Artikel 8:86, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk. Toestemming van partijen is daarbij niet vereist.
      
    
    
      1.2.
      Met het primaire besluit van 15 januari 2024 heeft het college – voor zover hier van belang – het verzoek om handhaving van derde-partij ten aanzien van het recreatieve gebruik van de woning op het perceel [adres 1] in [plaats 2] afgewezen.
      
    
    
      1.3.
      Met het bestreden besluit van 11 juli 2024 op het bezwaar van derde-partij heeft het college het primaire besluit herzien en eiser een last onder dwangsom opgelegd om de overtreding van artikel 2.1, eerste lid onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) binnen twee weken na de verzenddatum van het besluit te beëindigen en beëindigd te houden. Dit bereikt eiser door de woning op het perceel [adres 1] in [plaats 2] niet meer recreatief te (laten) gebruiken. Indien niet aan de last wordt voldaan verbeurt eiser van rechtswege een dwangsom van € 5.000,- per kalendermaand dat de overtreding wordt geconstateerd met een maximum van € 20.000,-. Hiertegen heeft eiser op 19 juli 2024 beroep ingesteld en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
      
    
    
      1.4.
      Het college heeft bij besluit van 24 juli 2024 de in het bestreden besluit bepaalde begunstigingstermijn gewijzigd en gesteld op één week na de uitspraak van de voorzieningenrechter.
    
    
      1.5.
      Het college heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend en daarbij met een beroep op artikel 8:29 van de Awb verzocht dat alleen de rechtbank kennisneemt van de niet geanonimiseerde versie van productie 42, inhoudende een verklaring van een buurtbewoner van 18 maart 2024. De rechtbank heeft op 28 augustus 2024 beslist dat beperking van de kennisneming van productie 42 gerechtvaardigd is. Derde-partij heeft geen toestemming gegeven aan de voorzieningenrechter om de niet geanonimiseerde versie van productie 42 in te zien. De voorzieningenrechter heeft de niet geanonimiseerde versie van productie 42 bij de beoordeling dus buiten beschouwing gelaten.
      
    
    
      1.6.
      Het college heeft een verweerschrift ingediend. 
      
    
    
      1.7.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 3 september 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, de gemachtigden van het college en derde-partij. Daarnaast heeft eiser [naam 1] en [naam 2] meegenomen naar de zitting.
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2.1.
      Eiser is sinds 2014 eigenaar van de woning op het perceel [adres 1] in [plaats 2] (hierna: het perceel). Derde-partij is samen met zijn zus [naam 1] sinds het overlijden van hun vader in 2023 eigenaar van de woning op het perceel [adres 2] in [plaats 2] . 
      
    
    
      2.2.
      De woning op het perceel is sinds de jaren ’30 in het bezit van de familie van eiser. Destijds stond de houten woning op de [weg] op de plek van de huidige begraafplaats van [plaats 2] . Tijdens de Tweede Wereldoorlog heeft de woning enkele jaren gestaan in het nooddorp “Hollywood”. Na de Tweede Wereldoorlog is de woning op verzoek van de gemeente verhuisd naar de huidige locatie aan de [weg] . Begin jaren ’60 is de woning omgebouwd, en is de houten buitengevel vervangen door een stenen buitengevel. Vanwege zijn plannen om de woning te verbouwen, heeft eiser op 11 en 17 september 2014 overlegd met de gemeente over het bestemmingsplan, het overgangsrecht, de bebouwingsmogelijkheden en de mogelijkheden van vergunningvrij bouwen bij recreatiewoningen. Uit deze overleggen werd duidelijk dat als eiser de woning recreatief wilde blijven gebruiken hij de woning niet groots kon verbouwen. Omdat het rechter voorraam geen latei had en scheuren in de buitengevel veroorzaakte, heeft eiser op 21 oktober 2014 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het wijzigen van de voorgevel. Met het besluit van 30 oktober 2014 heeft het college deze omgevingsvergunning verleend. In 2015, en de daaraan voorafgegane jaren heeft eiser de woning aan de binnenkant gemoderniseerd, omdat de woning niet meer voldeed aan de maatstaven van deze tijd (een oliekachel, een keuken op butaangas, een geiser in de slaapkamer en één toilet die tevens als douchecabine fungeerde). Zo is er centrale verwarming, een gasaansluiting in de keuken, een grotere badkamer en een grotere keuken gerealiseerd en is het aantal slaapkamers van vier naar twee teruggebracht. 
      
    
    
      2.3.
      In de Basisregistratie Personen (BRP) staan geen mensen ingeschreven op het perceel en in het verleden hebben er ook nooit mensen ingeschreven gestaan.
      
    
    
      2.4.
      Op 1 juni 2023 heeft derde-partij per e-mail een melding gemaakt van strijdig gebruik van de woning op het perceel. Bij brief van 12 juli 2023 heeft derde-partij een verzoek tot handhaving ingediend. Volgens derde-partij wordt de woning op het perceel in strijd met het bestemmingsplan recreatief gebruikt. Volgens eiser valt het recreatieve gebruik van de woning op het perceel onder het overgangsrecht. 
      
    
    
      2.5.
      Met het primaire besluit van 15 januari 2024 heeft het college het verzoek van derde-partij om handhaving afgewezen. Het recreatieve gebruik van de woning op het perceel is in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo in samenhang met artikel 24.5, aanhef en onder 2, van het huidige bestemmingsplan “Petten, ’t Zand, Callantsoog en Groote Keeten”. Omdat het recreatieve gebruik van de woning niet in strijd is met de overgangsbepalingen van het vorige bestemmingsplan “ Callantsoog 1969” is het recreatieve gebruik opnieuw gebracht onder het overgangsrecht van het huidige bestemmingsplan “Petten, ’t Zand, Callantsoog en Groote Keeten”. Gelet hierop en de constatering dat er nooit iemand op het perceel ingeschreven heeft gestaan in samenhang met het feit dat alle omwonenden verklaren dat het gebruik minimaal sinds de jaren ’60 recreatief is geweest, is het college van mening dat eiser een geslaagd beroep kan doen op het overgangsrecht. 
      
    
    
      2.6.
      Derde-partij heeft in bezwaar aangevoerd dat eiser geen geslaagd beroep kan doen op het overgangsrecht. Pas sinds de jaren ’70 was sprake van verhuur van de woning, maar niet in de mate waarin het nu verhuurd wordt. Destijds werd na het zomerseizoen het water afgesloten en de leidingen afgetapt tot het volgende seizoen. Na de verbouwing (in 2015) is het gebruik geïntensiveerd naar bijna het hele jaar verhuur aan toeristen. 
      
    
    
      2.7.
      Met het bestreden besluit van 11 juli 2024 op het bezwaar van derde-partij heeft het college het primaire besluit herzien en eiser een last onder dwangsom opgelegd. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het gebruik van de woning is geïntensiveerd waardoor er geen beroep meer kan worden gedaan op het overgangsrecht. Op basis van de verklaring van eiser van 19 november 2023 concludeert het college dat de woning voor de modernisering alleen gebruikt kon worden gedurende de lente- en zomerperiode en niet gebruikt kon worden gedurende de herfst- en winterperiode en dat de woning na de modernisering in 2015 het gehele jaar gebruikt kan worden. Dit is ook geconstateerd tijdens de controle door de toezichthouder op 26 oktober 2023. Hierdoor is sprake van een toename in het recreatief gebruik van de woning. 
      
    
    
      2.8.
      Eiser heeft in beroep aangevoerd dat hij een geslaagd beroep kan doen op het overgangsrecht. Het gebruik van de woning is altijd recreatief geweest. Dat het gebruik soms meer of minder is of door familie of derden, maakt het recreatief gebruik niet anders en daarmee is het niet gerechtvaardigd dat het college zich op de verandering of intensivering van het gebruik beroept in de zin van artikel 37.2, sub b, van het huidige bestemmingsplan “Petten, ’t Zand, Callantsoog en Groote Keeten”. Het standpunt van een intensiever gebruik had door het college gestaafd moeten worden met controlerapporten met meerdere controles. Eén enkele controle in de herfstvakantie van 2023 biedt onvoldoende aanknopingspunten om te kunnen concluderen dat het recreatieve gebruik van de woning op het perceel is geïntensiveerd of is veranderd en biedt dus onvoldoende bewijs om van een overtreding te spreken en het overgangsrecht van rechtswege vervallen te beschouwen.
      
    
  
  
    Wet- en regelgeving
    
    
      3.1.
      
        Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
        Op 12 juli 2023 heeft derde-partij een verzoek om handhaving ingediend. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
      
      
    
    
      3.2.
      In 1970 is het vorige bestemmingsplan “ Callantsoog 1969” (hierna: het vorige bestemmingsplan) van kracht geworden en is de bestemming van het perceel gewijzigd van ‘recreatief gebruik’ naar ‘eengezinshuis’. 
      
      
        In artikel 27, derde lid, van het vorige bestemmingsplan staat de volgende overgangsbepaling: 
        - Gebouwen en gronden welke bij het van kracht worden van dit plan op ander wijze in gebruik zijn dan in dit plan is bepaald mogen als zodanig in gebruik blijven. Bij wijziging van het bestaande gebruik moet dit in overeenstemming worden gebracht met het in dit plan bepaalde. Burgemeester en wethouders verlenen vrijstelling als strikte toepassing van het betreffende gebruiksvoorschrift leidt tot een beperking van het meest doeltreffende gebruik, die niet door dringende redenen gerechtvaardigd wordt.
      
      
    
    
      3.3.
      Sinds 2010 geldt ter plaatse – voor zover hier van belang – het huidige bestemmingsplan “Petten, ’t Zand, Callantsoog en Groote Keeten” (hierna: het huidige bestemmingsplan) en heeft het perceel de bestemming ‘Wonen’. 
      
      
        In artikel 24.5, aanhef en onder 2, van het huidige bestemmingsplan staat de volgende specifieke gebruiksregel: 
      
      - Onder strijdig gebruik met deze bestemming wordt begrepen het gebruik dat afwijkt van de bestemmingsomschrijving, waaronder in ieder geval wordt begrepen het gebruiken of laten gebruiken van woningen en bijgebouwen als recreatief nachtverblijf, met uitzondering van het gebruik van zomerwoningen ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van wonen – zomerwoning’ en met uitzondering van het toegestane gebruik voor bed & breakfast in bestaande woningen.
      
      
        In artikel 37.2 van het huidige bestemmingsplan staan de volgende overgangsbepalingen ten aanzien van het gebruik:
      
      a. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
      Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in sub a, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
      Indien het gebruik, bedoeld in sub a, na de inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
      Het bepaalde in sub a is niet van toepassing op gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan.
      
        Beoordeling door de voorzieningenrechter
      
      
    
    
      4.1.
      Deze uitspraak gaat over het opleggen van een last onder dwangsom in verband met het recreatieve gebruik van de woning op het perceel. Eiser is het hier niet mee eens. Hij voert hiertegen een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt de voorzieningenrechter de opgelegde last. Samengevat voert eiser aan dat het recreatieve gebruik van de woning onder het overgangsrecht valt.
      
    
    
      4.2.
      De voorzieningenrechter komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep gegrond is, omdat het overgangsrecht van toepassing is op het recreatieve gebruik van de woning op het perceel. Hieronder legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt.
      
    
    
      4.3.
      Niet in geschil is dat het recreatieve gebruik in strijd is met artikel 24.5, aanhef en onder 2, van het huidige bestemmingsplan. In geschil is of eiser een geslaagd beroep kan doen op het overgangsrecht als bedoeld in artikel 37.2 van het huidige bestemmingsplan.
      
    
    
      4.4.
      Uit de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling)  volgt dat het overgangsrecht inhoudt dat het desbetreffende gebruik van de gronden, hoewel dit niet wordt gezien als het meest wenselijke gebruik, gedurende de planperiode nog wel is toegestaan. Het streven is gericht op beëindiging van dit gebruik en realisatie van de bestemming die aan de gronden is toegekend overeenkomstig de bij die bestemming behorende planregels. Het is niet bedoeld voor gebruik dat niet binnen de planperiode zal worden beëindigd. Dit brengt met zich dat gebruik dat reeds onder het overgangsrecht van het vorige plan viel, in beginsel niet opnieuw onder het overgangsrecht mag worden gebracht. Echter, in het geval dat het huidige gebruik niet in strijd is met de overgangsbepalingen van het vorige bestemmingsplan kan, indien voldaan wordt aan de overgangsbepalingen van het huidige bestemmingsplan, het gebruik opnieuw beschermd worden door het overgangsrecht van het huidige bestemmingsplan. Het overgangsrecht biedt de bestaande gebruiker die gerechtvaardigde rechten en belangen heeft de mogelijkheid het gebruik voort te zetten totdat de gegeven bestemming overeenkomstig de planregels wordt verwezenlijkt. Uit het karakter van het overgangsrecht vloeit voort dat dit beperkt moet worden opgevat. 
      
    
    
      4.5.
      De voorzieningenrechter stelt vast – en dat is tussen partijen niet in geschil – dat de oorspronkelijke bestemming van de woning op het perceel ‘recreatief gebruik’ is. In 1970 is de bestemming van het perceel gewijzigd naar ‘eengezinshuis’ en heeft het college het recreatieve gebruik van de woning op grond van artikel 27, derde lid, van het vorige bestemmingsplan voor de eerste keer onder de bescherming van het overgangsrecht gebracht. Het recreatieve gebruik van de woning viel dus al 40 jaar onder het overgangsrecht toen het college het recreatieve gebruik van de woning in 2010 op grond van artikel 37.2, aanhef en onder d, van het huidige bestemmingsplan voor de tweede keer onder de bescherming van het overgangsrecht heeft gebracht. Eerst in 2024 stelt het college zich op het standpunt dat het recreatief gebruik door in 2015 aangebrachte moderniseringen is geïntensiveerd. Niet in geschil is dus dat het recreatieve gebruik van de woning 54 jaar krachtens het overgangsrecht is toegestaan. 
      
    
    
      4.6.
      Verder stelt de voorzieningenrechter vast – en ook dat is tussen partijen niet in geschil – dat (de aard van) het gebruik van de woning in al die jaren niet is veranderd. Het gebruik van de woning is altijd recreatief geweest en dit recreatieve gebruik van de woning heeft altijd bestaan uit gebruik door de familie én verhuur. Het geschil spitst zich toe op de vraag of door de modernisering in 2015 het recreatieve gebruik is geïntensiveerd. Wanneer zich een intensivering van het gebruik heeft voorgedaan, kan het zijn dat het overgangsrecht daarop niet van toepassing is. Daarbij geldt dat een intensivering van het gebruik ook als een verandering van het gebruik moet worden aangemerkt en dat een intensivering van het gebruik ook een wijziging van de omvang van het gebruik is. De vraag of sprake is van een intensivering van het ten tijde van de peildatum bestaande gebruik dient beoordeeld te worden aan de hand van de ruimtelijke uitstraling die dit gebruik gezien zijn aard en omvang heeft in vergelijking met het gebruik van vóór of op de datum waarop het besluit op bezwaar is genomen.
      
    
    
      4.7.
      Het college heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat eiser geen geslaagd beroep kan doen op het overgangsrecht, omdat sprake is van intensivering van het recreatieve gebruik. Het college heeft ten eerste aan dit standpunt ten grondslag gelegd (1) de verklaring van eiser van 19 november 2023 en dan meer specifiek de volgende zinssnede uit deze verklaring: “Voor ons is het niet eens een vraag of het perceel onafgebroken gebruikt is voor recreatie; wij weten niet beter! Het huisje werd in de zomer benut voor recreatiedoeleinden en zodra het kouder werd, dan sloten we de deur. Het was namelijk zeer onaangenaam in het herfst- en winterperiode.” Ten tweede heeft het college aan dit standpunt ten grondslag gelegd (2) de modernisering van de woning in 2015. Op grond van deze twee punten heeft het college geconcludeerd dat de woning voor de modernisering alleen gebruikt kon worden gedurende de lente- en zomerperiode en niet gebruikt kon worden gedurende de herfst- en winterperiode en dat de woning na de modernisering in 2015 het gehele jaar gebruikt kan worden. Volgens het college is dit ook geconstateerd tijdens de controle op 26 oktober 2023. 
      
    
    
      4.8.
      De voorzieningenrechter kan het college hierin niet volgen, omdat in de verklaring van eiser van 19 november 2023 niet letterlijk staat en daaruit ook niet volgt dat de woning alleen gebruikt kon worden in de lente- en zomerperiode. Bovendien heeft eiser in zijn zienswijze van 21 juni 2024 uitgelegd wat hij heeft bedoeld met de zinsnede: “Het huisje werd in de zomer benut voor recreatiedoeleinden en zodra het kouder werd, dan sloten we de deur.” Eiser heeft in zijn zienswijze daarover het volgende gezegd: “Deze zin is gebruikt om in algemene en spreekwoordelijke zin aan te geven dat er periodes waren waarin geen bezetting was in het huisje en al helemaal niet voor vaste bewoning. Natuurlijk is er nooit bedoeld dat de recreatiewoning louter gebruikt werd tussen 21 maart en 21 september van een jaar (en dat staat ook niet in mijn brief). In grote lijnen werd het huisje benut van de paasvakantie tot en met de herfstvakantie, maar als we zin hadden op een ander passend moment, dan togen we zelf naar [plaats 2] of werd het aan kennissen verhuurd. Om de discussie te vermijden met externe huurders, werd hen deze optie meestal niet gegund. Het moge duidelijk zijn dat recreatie openstond op elk moment en het gehele jaar door en dat daar ook veelvuldig gebruik van werd gemaakt, gezien de locatie van de recreatiewoning. Daar is in de huidige tijd niets aan veranderd.” Uit deze uitleg begrijpt de voorzieningenrechter dat eiser nooit bedoeld heeft om te stellen dat de woning alleen in de lente- en zomerperiode kon worden gebruikt. Ter zitting heeft eiser desgevraagd ook bevestigd dat de woning voor de modernisering in 2015 wellicht niet verhuurd werd aan externe huurders in de herfst- en winterperiode, maar in die periode wel gebruikt werd door familie en kennissen. En ook de zus van derde-partij, [naam 3] , heeft ter zitting verklaard dat de woning voor de modernisering in 2015 niet alleen in de lente- en zomerperiode werd gebruikt maar ook in de herfst- en de winterperiode. Het college heeft op geen enkele wijze gereageerd op deze uitleg van eiser – ook niet ter zitting – terwijl de uitleg van eiser in de bezwaarfase bevestigd wordt door meerdere verklaringen van omwonenden. Zo staat bijvoorbeeld in de verklaring van 18 maart 2024: “Als de meeste badgasten huiswaarts waren gekeerd, dan was [naam huisje] nog bezet met de laatste gasten van [plaats 2] . Zelfs in de ‘slechte’ maanden kwamen er af en toe wel eens gasten, maar nooit structureel of aaneengesloten.” Staat in de verklaring van de zus van derde-partij, [naam 3] , van 2 mei 2024: “Met de Pasen kwamen de eerste gasten al en de laatste gasten vertrokken meestal na de herfstvakantie.” Staat in de verklaring van [naam 4] van 1 juli 2024: “Bijna elke week was ik ter plekke en het kwam zelden voor dat het huisje ‘ [naam huisje] ’ niet bezet was. In de winter natuurlijk wat minder, maar de ligging van het huisje is dusdanig populair, waardoor het al vele jaren goed benut wordt.”. En staat in de verklaring van [naam 5] van 2 juli 2024: “Dat schattige huisje werd altijd goed verhuurd en ook familie [naam 6] was veelvuldig aanwezig. Ik begrijp dan ook niet dat de gemeente het standpunt heeft ingenomen, dat er intensiever gebruik wordt gemaakt van de woning, want dat is niet waar. Jarenlang heb ik mij verbaasd hoe vaak er gasten waren en dat al járen lang!!! Er is eigenlijk helemaal niets veranderd in mijn ogen.” Voor zover het college ter zitting heeft gesteld dat deze verklaringen pas in de bezwaarfase zijn overgelegd, merkt de voorzieningenrechter op dat dit begrijpelijk is aangezien het college zich eerst pas in de bezwaarfase op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van intensivering van het recreatieve gebruik. In de primaire fase speelde bij het college immers enkel de vraag of er sprake was van recreatief gebruik en het college heeft zich toen op het standpunt gesteld dat, gelet op de constatering dat er nooit iemand op het perceel ingeschreven heeft gestaan in samenhang met het feit dat alle omwonenden verklaren dat het gebruik minimaal sinds begin jaren ’60 recreatief is geweest, eiser een geslaagd beroep op het overgangsrecht heeft gedaan.
      
    
    
      4.9.
      Gelet op het voorgaande concludeert de voorzieningenrechter dat de vaststelling van het college, dat de woning voor de modernisering in 2015 alleen in de lente- en zomerperiode gebruikt kon (cursivering voorzieningenrechter) worden en niet in de herfst- en winterperiode, voldoende feitelijke grondslag mist. Zeker omdat ook uit de overige stukken, zoals de door derde-partij overgelegde verhuurlijstjes, blijkt dat voor de modernisering in 2015 de verhuur in ieder geval tot eind september plaatsvond. Weliswaar heeft het college ter zitting betoogd dat er sprake is van tegenstrijdige verklaringen, maar de enige tegenstrijdigheid betreft de niet gedegen onderbouwde verklaring van derde-partij aan de ene kant en aan de ander kant de verklaringen van eiser én de verklaringen van omwonenden, die de verklaring van eiser bevestigen. Daar komt bij dat het college voor de gestelde intensivering van het recreatieve gebruik geen onderzoek heeft gedaan naar het daadwerkelijke gebruik van de woning. Daarvoor zijn de drie controles van 26 oktober 2023, 21 juni 2024 en 27 juni 2024 volstrekt onvoldoende. Uit de enkele “moderniseringen” kan de intensivering van het recreatieve gebruik in dit geval ook niet worden afgeleid. Voor zover het college dit uit de door haar aangehaalde jurisprudentie afleidt, kan zij daarin niet worden gevolgd. Ook in samenhang bezien kan hetgeen het college aan het bestreden besluit ten grondslag heeft geleid niet tot de conclusie leiden dat eiser de bescherming van het overgangsrecht is komen te ontvallen.
      
    
    
      4.10.
      Voor zover het college ter zitting heeft betoogd dat de bewijslast bij eiser ligt en dat eiser het recreatieve gebruik in de herfst- en winterperiode niet heeft bewezen, is de voorzieningenrechter van oordeel dat dat niet leidt tot een ander oordeel. Het is juist dat degene die zich op het gebruiksovergangsrecht beroept aan de hand van concrete en objectieve gegevens aannemelijk dient te maken dat het gebruiksovergangsrecht inderdaad van toepassing is. Gelet op hetgeen in 4.8. en 4.9. is overwogen is eiser daarin geslaagd.  Daarbij kan nog worden opgemerkt dat eiser reeds in zijn verklaring van 19 november 2023 het college ter verificatie van de intensiteit van het recreatieve gebruik op de gemeentelijke administratie van de ontvangen toeristenbelasting heeft gewezen. Het college heeft ook van deze concrete en objectieve gegevens gebruik gemaakt in het primaire besluit. Het college heeft toen namelijk gekeken naar de toeristenbelasting om vast te stellen of het gebruik door de werkzaamheden om de woning te moderniseren langer dan een jaar onderbroken is geweest. Ter onderbouwing van haar standpunt in het bestreden besluit dat het recreatieve gebruik is geïntensiveerd heeft het college echter geen gebruik gemaakt van deze concrete en objectieve gegevens, hetgeen ter zitting desgevraagd is bevestigd. Ook heeft het college in de bezwaarfase geen gebruik gemaakt van het aanbod van eiser om zijn logboek te overleggen.
      
    
    
      4.11.
      Wat betreft de gestelde modernisering merkt de voorzieningenrechter nog het volgende op. Eiser heeft stukken overgelegd waaruit blijkt dat hij, vanwege zijn plannen om de woning te verbouwen, op 11 en 17 september 2014 overlegd heeft met de gemeente over het bestemmingsplan, het overgangsrecht, de bebouwingsmogelijkheden en de mogelijkheden van vergunningvrij bouwen bij recreatiewoningen. Uit deze overleggen werd duidelijk dat als eiser de woning recreatief wilde blijven gebruiken hij de woning niet groots kon verbouwen. Gesteld noch gebleken is dat het college destijds het verbouwen/vernieuwen ten dienste van het onder het overgangsrecht vallende recreatieve gebruik ter discussie heeft gesteld. Daarop heeft eiser een omgevingsvergunning aangevraagd en gekregen om de voorgevel te wijzigen en heeft eiser de woning alleen aan de binnenkant gemoderniseerd. Hieruit volgt dat het college al bij de verlening van de omgevingsvergunning in 2014 ervan op de hoogte was dat de woning gemoderniseerd zou gaan worden. Dit was destijds kennelijk geen aanleiding voor het college om zich op het standpunt te stellen dat de modernisering leidt tot een intensivering van het recreatieve gebruik en dat daarom het overgangsrecht is uitgewerkt. Het bevreemdt de voorzieningenrechter dan ook dat het college zich anno 2024 wel op het standpunt stelt dat het recreatieve gebruik is geïntensiveerd door de modernisering in 2015 en dat daarom het overgangsrecht sinds 2015 is uitgewerkt.
      
    
    
      4.12.
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat het standpunt van het college dat sprake is van een intensivering van het recreatieve gebruik door de modernisering in 2015 berust op een onzorgvuldig onderzoek in de zin van artikel 3:2 van de Awb. Mede daaruit volgt dat het bestreden besluit een deugdelijke motivering in de zin van artikel 7:12 van de Awb ontbeert. Omdat de voorzieningenrechter tot de conclusie komt dat eiser voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat het recreatief gebruik van de woning onveranderd is voortgezet en dat er geen intensivering van het recreatieve gebruik – dan wel door familie zelf dan wel door verhuur – heeft plaatsgevonden, kan eiser een geslaagd beroep doen op het overgangsrecht. Dat betekent dat er geen sprake is van een overtreding en dat het college in het bestreden besluit ten onrechte het handhavingsverzoek van derde-partij ten aanzien van het recreatieve gebruik van de woning heeft toegewezen. Het college was niet bevoegd om handhavend op te treden. De last onder dwangsom is daarom ten onrechte opgelegd. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      5.1.
      Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb (het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel). De voorzieningenrechter vernietigt daarom het bestreden besluit van 11 juli 2024 zoals gewijzigd bij besluit van 24 juli 2024.
      
    
    
      5.2.
      In het primaire besluit heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat eiser een geslaagd beroep op het overgangsrecht heeft gedaan en heeft het college terecht het verzoek van derde-partij om handhaving ten aanzien van het recreatieve gebruik van de woning afgewezen. Uit 5.1. volgt dat het primaire besluit van 15 januari 2024 herleeft. De voorzieningenrechter bepaalt dat met deze uitspraak de rechtsgevolgen van dit primaire besluit in de plaats treden van de vernietigde besluiten. Dat betekent ook dat het college naar aanleiding van de vernietiging van de bestreden besluiten geen nieuwe beslissing meer hoeft te nemen. 
      
    
    
      5.3.
      Omdat het beroep gegrond is, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Omdat deze afwijzing een gevolg is van toepassing van artikel 8:86 van de Awb, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om te bepalen dat het college het griffierecht aan eiser moet vergoeden voor zowel het beroep als het verzoek om voorlopige voorziening. 
      
    
    
      5.4.
      
        Ook krijgt eiser een vergoeding van zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 2.625,- voor verleende rechtsbijstand omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend, een verzoek om een voorlopige voorziening heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen.
        Verder heeft eiser in het proceskostenformulier aangegeven dat voor het bijwonen van de zitting reiskosten zijn gemaakt. Deze vergoeding bedraagt op basis van kosten openbaar vervoer tweede klas € 30,04 (Kluishof 40 in Maasland – zittingsplaats Haarlem: retour bus (EBS) € 6,84 (bushalte Nieuw Huis ter Lucht, Maasland – station Delft) en retour trein (NS) € 23,20 (station Delft – station Haarlem). 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit van 11 juli 2024 zoals gewijzigd bij besluit van 24 juli 2024;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
      
      
        wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
      
      
        bepaalt dat het college het griffierecht van in totaal € 356,- aan eiser moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt het college tot betaling van in totaal € 2.655,04 aan proceskosten aan eiser.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. P.H. Lauryssen, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van drs. A.F. Hermus-Zoetmulder, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 25 september 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open. 
    
  
  
     Artikel 27, derde lid, van het bestemmingsplan “ Callantsoog 1969”.
  
  
     Artikel 37.2, sub a en d, van het bestemmingsplan “Petten, ’t Zand, Callantsoog en Groote Keeten”.
  
  
     Artikel 37.2, sub b, van het bestemmingsplan “Petten, ’t Zand, Callantsoog en Groote Keeten”.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 13 november 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3831) en de uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1442).
  
  
     Zie de uitspraken van de Afdeling van 24 juni 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1964), 22 augustus 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2810) en 14 augustus 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2751).
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 3 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1746).
  
  
     Zie het primaire besluit van 15 januari 2024, pagina 2 onder Ad. 3.