ECLI:NL:RVS:2024:2815, Raad van State, 10-07-2024, 202204679/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij onderscheiden besluiten van 17 november 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan [appellant A] een boete opgelegd van € 10.000,- wegens overtreding van de Huisvestingswet en een last onder dwangsom ter hoogte van € 5.000,- ineens als de overtreding niet uiterlijk op 30 april 2021 beëindigd is en beëindigd wordt gehouden. Bij onderscheiden besluiten van 17 november 2020 heeft het college aan [appellant B] een boete opgelegd van € 10.000,- wegens overtreding van de Huisvestingswet en een last onder dwangsom ter hoogte van € 5.000,- ineens als de overtreding niet uiterlijk op 30 april 2021 beëindigd is en beëindigd wordt gehouden. Op 8 september 2020 hebben een inspecteur Handhaving van de afdeling Haagse Pandbrigade (hierna: de inspecteur) en een medewerker van DPZ de woning bezocht. Uit het rapport dat zij van dit bezoek hebben opgemaakt, blijkt dat zij in de woning drie personen hebben aangetroffen, te weten [huurder] en zijn vriendin [persoon A] en [persoon B]. [persoon B] heeft verklaard dat ook haar zus in de woning woont. Deze vier personen staan ook ingeschreven op het adres van de woning in de basisregistratie personen (hierna: de brp).

202204679/1/A2.
    Datum uitspraak: 10 juli 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te [woonplaats],
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 21 juni 2022 in zaken nrs. 21/5349 en 21/5356 in de gedingen tussen:
    [appellanten]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    Procesverloop
    Bij onderscheiden besluiten van 17 november 2020 heeft het college aan [appellant A] een boete opgelegd van € 10.000,- wegens overtreding van de Huisvestingswet en een last onder dwangsom ter hoogte van € 5.000,- ineens als de overtreding niet uiterlijk op 30 april 2021 beëindigd is en beëindigd wordt gehouden.
    Bij onderscheiden besluiten van 17 november 2020 heeft het college aan [appellant B] een boete opgelegd van € 10.000,- wegens overtreding van de Huisvestingswet en een last onder dwangsom ter hoogte van € 5.000,- ineens als de overtreding niet uiterlijk op 30 april 2021 beëindigd is en beëindigd wordt gehouden.
    Bij vier onderscheiden besluiten van 30 juni 2021 heeft het college het door [appellanten] tegen de besluiten van 17 november 2020 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 21 juni 2022 heeft de rechtbank het door [appellanten] ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 juni 2024, waar [appellanten], vertegenwoordigd door mr. J.A.M. van Zuilen, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.C. Remeijer-Schmitz, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellanten] zijn sinds 1 april 2020 eigenaar van de woning aan de [locatie] in Den Haag (hierna: de woning). Met ingang van 1 mei 2020 is de woning verhuurd aan [huurder].
    De woning bestaat uit vier kamers, een keuken, een bijkeuken, een wc en een badkamer.
    2.       Op 8 september 2020 hebben een inspecteur Handhaving van de afdeling Haagse Pandbrigade (hierna: de inspecteur) en een medewerker van DPZ de woning bezocht. Uit het rapport dat zij van dit bezoek hebben opgemaakt, blijkt dat zij in de woning drie personen hebben aangetroffen, te weten [huurder] en zijn vriendin [persoon A] en [persoon B]. [persoon B] heeft verklaard dat ook haar zus in de woning woont. Deze vier personen staan ook ingeschreven op het adres van de woning in de basisregistratie personen (hierna: de brp).
    Uit het rapport blijkt verder dat [huurder] heeft verklaard dat zij met zijn vieren in de woning wonen en dat zij allemaal uit Aruba komen. Hij en zijn vriendin gebruiken twee kamers aan de voorzijde, de twee zussen hebben ieder een eigen kamer aan de achterzijde. Zij eten wel eens gezamenlijk, maar over het algemeen koken en eten zij apart. Zij hebben ook geen gezamenlijke woonkamer. [huurder] heeft verder verklaard dat hij via Pararius in contact is gekomen met een makelaar genaamd "[persoon C]". Met [persoon C] hebben zij besproken dat zij met zijn vieren in de woning zouden komen wonen. [persoon C] heeft gezegd dat de woning daarvoor geschikt is, aldus [huurder] blijkens het rapport.
    3.       Naar aanleiding van het bezoek heeft de inspecteur ook een boeterapport opgesteld. Daarin heeft hij uiteengezet dat de woonruimte zonder vergunning is omgezet van zelfstandige naar onzelfstandige bewoning. Als overtreders zijn [persoon C] [appellant A] en [appellant B] aangemerkt.
    Bestreden besluitvorming
    4.       Naar aanleiding van de bevindingen tijdens het bezoek aan de woning heeft het college zowel aan [appellant A] als aan [appellant B] een boete van € 10.000,- opgelegd wegens het zonder vergunning omzetten van een zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimten. Ook heeft het college aan hen allebei een last onder dwangsom opgelegd van € 5.000,- ineens en hen tot 30 april 2021 gegeven om de overtreding te beëindigen en beëindigd te houden. Volgens het college hebben [appellanten] als eigenaren van de woning niet aan de op hun rustende zorgplicht voldaan. Daarom kunnen zij als overtreder worden aangemerkt, aldus het college.
    Het hiertegen gerichte bezwaar heeft het college, onder verwijzing naar een advies van de bezwaarschriftencommissie, ongegrond verklaard.
    Oordeel rechtbank
    5.       Ter zitting bij de rechtbank hebben [appellanten] laten weten geen belang meer te hebben bij een oordeel over de lasten onder dwangsom, omdat deze lasten niet zijn geëffectueerd. De rechtbank heeft daarom geen oordeel gegeven over de lasten onder dwangsom. Over de opgelegde boetes heeft de rechtbank geoordeeld dat deze terecht zijn opgelegd en dat [appellanten] terecht als overtreder zijn aangemerkt.
    6.       [appellanten] kunnen zich met het oordeel over de boetes niet verenigen en hebben hoger beroep ingesteld.
    Hoger beroep
    Standpunt [appellanten]
    7.       [appellanten] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat een huisbezoek aan de woning in de coronapandemie niet mogelijk was en van hen, vanwege de gezondheidsrisico’s, ook niet kon worden gevergd. Dit geldt temeer nu [appellant B] in een risicocategorie viel, doordat hij lijdt aan zware astma. [appellant A] had ten tijde van de eerste lockdown gedeeltelijk de zorg voor zijn ernstig zieke ouders. Bovendien bezitten zij circa 50 panden. Het risico op besmetting wordt nog groter als zij ieder van die panden fysiek hadden moeten bezoeken. Dit neemt niet weg dat zij wel degelijk aan hun zorgplicht hebben voldaan. Zij hebben namelijk op een andere manier de woning gecontroleerd, door te bellen en te mailen. Dit is in lijn met het beleid dat overheidsinstanties zelf hanteerden gedurende de eerste lockdown.
    Verder heeft de rechtbank volgens [appellanten] ten onrechte overwogen dat een redelijk alternatief voor het huisbezoek kon zijn dat zij de woning onaangekondigd zouden bezoeken tijdens de afwezigheid van de huurders. Dit is civielrechtelijk helemaal niet toegestaan, zo blijkt uit een uitspraak van een Amsterdamse kantonrechter van 23 oktober 2017, ECLI:NL:RBAMS:2017:7771, r.o. 9.
    Standpunt college
    8.       Het college heeft op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat zijn inziens [appellanten] konden beschikken over het gebruik van de woning, omdat zij beiden eigenaar van de woning zijn. Verder hebben beiden de overtreding volgens het college aanvaard. Dit blijkt volgens het college onder meer uit de verklaring van [huurder] dat hij met [appellant A] zou hebben besproken dat de woning geschikt zou zijn voor vier bewoners. Verder hebben [appellanten] de inschrijving in de brp niet gecontroleerd en zijn zij geen enkele keer naar de woning gegaan om het gebruik daarvan te controleren. Dat een bezoek aan de woning vanwege corona niet kon, volgt het college niet. Er kon tijdens een bezoek immers anderhalve meter afstand worden gehouden, waarbij [appellanten] mondkapjes hadden kunnen gebruiken. Ook zijn zij niet nagegaan of [huurder] de hoge huur van € 2.000,- per maand exclusief wel kon betalen. Volgens het college hebben [appellanten] geen enkele vorm van toezicht op het gebruik van de woning gehouden. Dat staat voor het college gelijk aan aanvaarden.
    Oordeel Afdeling
    9.       In haar uitspraken van 31 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ECLI:NL:RVS:2023:2071) heeft de Afdeling haar rechtspraak over het overtrederschap genuanceerd en is zij aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap, zoals die zijn geformuleerd door de strafkamer van de Hoge Raad. Zoals de Afdeling uiteen heeft gezet in de uitspraak van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2071, houdt de rechtspraak van de strafkamer van de Hoge Raad, voor zover het gaat om natuurlijke personen, in dat een (verboden) gedraging in redelijkheid aan de verdachte als (functioneel) dader kan worden toegerekend indien deze erover vermocht te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en indien zodanig of vergelijkbaar gedrag blijkens de feitelijke gang van zaken door de verdachte werd aanvaard of placht te worden aanvaard. Onder bedoeld aanvaarden is mede begrepen het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de verdachte kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. Vergelijk ook de arresten van de Hoge Raad van 23 februari 1954, ECLI:NL:HR:1954:3 (IJzerdraad-arrest), en van 8 december 2015, ECLI:NL:HR:2015:3487.
    Het bestuursorgaan moet bewijzen dat aan beide criteria voor functioneel daderschap is voldaan. Vergelijk de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:579, r.o. 1.11.
    -         Beschikken
    9.1.    Het college heeft aangetoond dat aan het beschikkingscriterium is voldaan. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in voormelde uitspraak van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2071), kan een woningeigenaar in de regel beschikken over het gebruik van de woning, ook als hij deze heeft verhuurd. Nu [appellanten] eigenaren zijn van de woning, hadden zij daarom beschikkingsmacht over dat gebruik van de woning.
    -         Aanvaarden
    9.2.    Het college heeft niet aangetoond dat [appellanten] de overtreding zouden hebben aanvaard. Dat in het rapport van bevindingen is vermeld dat [huurder] zou hebben verklaard dat hij met [appellant A] zou hebben besproken dat zij met zijn vieren in de woning zouden gaan wonen en dat [appellant A] zou hebben gezegd dat de woning daarvoor geschikt was, is daarvoor onvoldoende. In dat kader is van belang dat deze verklaring niet alleen geen steun vindt in de overige gedingstukken, maar dat in die stukken juist indicaties zijn te vinden waaruit blijkt dat [appellanten] de onderverhuur niet hebben aanvaard. Zo was in de huurovereenkomst met [huurder] uitdrukkelijk bepaald dat onderverhuur niet was toegestaan en hebben [appellanten] tijdens de hoorzitting in bezwaar op 13 april 2021 onweersproken verklaard dat de woning inmiddels is ontruimd. Bovendien heeft [appellant A] de verklaring van [huurder] gedurende de gehele procedure betwist. 
    Dat [appellanten] de woning niet hebben bezocht, niet zijn nagegaan of [huurder] en zijn vriendin de huur wel konden betalen en de inschrijving in de brp niet hebben gecontroleerd, betekent evenmin dat zij de overtreding zouden hebben aanvaard. Concrete omstandigheden die [appellanten] aanleiding hadden moeten geven deze controles uit te voeren, heeft het college niet aangevoerd. Dat [appellanten] een indicatie hadden dat er een overtreding plaatsvond, is ook niet gebleken. Dat de huur € 2.000 bedroeg, kan niet als een dergelijke indicatie worden opgevat, nu niet gebleken is dat [appellanten] kennis omtrent de inkomsten of het vermogen van [huurder] hadden. Onder die omstandigheden kan het nalaten te controleren, anders dan het college heeft gesteld, niet als aanvaarden worden gezien. Het college heeft dan ook niet aangetoond dat [appellanten] niet de zorg hebben betracht die onder deze omstandigheden in redelijkheid van hen kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de omzetting van de woning.
    9.3.    Het betoog slaagt.
    10.     Gelet op het voorgaande heeft het college [appellanten] ten onrechte als functioneel daders aangemerkt en hen ten onrechte een boete opgelegd. Dat betekent dat de overige gronden van [appellanten] geen bespreking meer behoeven.
    Conclusie
    11.     Het hoger beroep van [appellanten] is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Het beroep van [appellanten] tegen de besluiten van 30 juni 2021, waarbij de aan hen opgelegde boetes zijn gehandhaafd, is gegrond. Deze besluiten moeten worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De besluiten van 17 november 2020, waarin aan hen beiden een boete is opgelegd, moeten worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats komt van de twee vernietigde besluiten.
    12.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 21 juni 2022 in zaken nrs. 21/5349 en 21/5356;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.      vernietigt de twee besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 30 juni 2021, met de kenmerken B.2.20.4236.001 en B.2.20.4241.001;
    V.       herroept de twee besluiten van 17 november 2020, met de kenmerken 202015354/7753049 en 202015354/7759516;
    VI.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.500,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.248,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    IX.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan [appellant A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 274,- vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    X.       gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan [appellant A] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 181,- vergoedt;
    XI.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan [appellant B] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 181,- vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.W. van de Gronden en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Ouwehand
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2024
    752