ECLI:NL:RVS:2024:3972, Raad van State, 02-10-2024, 202301944/1/R1.
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-10-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 oktober 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Purmerend aan [appellante] twee lasten onder dwangsom opgelegd vanwege het in stand houden van een zogenoemde modelwoning die is gebouwd zonder omgevingsvergunning en het gebruiken van die modelwoning in strijd met het bestemmingsplan. [appellante] is sinds 2015 eigenaar van het perceel [locatie] in Purmerend. Op dit perceel was ten tijde van de besluitvorming een machineverhuurbedrijf gevestigd. In de hoek van het perceel stond een modelwoning. Op 7 juni 2018 heeft het college een controle uitgevoerd bij deze woning. Tijdens deze controle bleek dat in de woning arbeidsmigranten verbleven die werkzaam waren bij het bedrijf. Het college heeft [appellante] in de brieven van 12 juli 2018 en van 27 november 2020 gewaarschuwd dat de woning zonder omgevingsvergunning is gebouwd buiten het bouwvlak en dat het volgens het bestemmingsplan niet is toegestaan om de woning te gebruiken voor bewoning.

202301944/1/R1.
    Datum uitspraak: 2 oktober 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd in Purmerend,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 17 februari 2023 in zaak nr. 22/1560 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Purmerend.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 oktober 2021 heeft het college aan [appellante] twee lasten onder dwangsom opgelegd vanwege het in stand houden van een zogenoemde modelwoning die is gebouwd zonder omgevingsvergunning en het gebruiken van die modelwoning in strijd met het bestemmingsplan.
    Bij besluit van 8 februari 2022 heeft het college het bezwaar van [appellante] tegen het besluit van 13 oktober 2021 ongegrond verklaard en dat besluit in stand gelaten.
    Bij besluit van 15 juni 2022 heeft het college twee verbeurde dwangsommen bij [appellante] ingevorderd.
    Bij uitspraak van 17 februari 2023 heeft de rechtbank het door [appellante] ingestelde beroep tegen de besluiten van 8 februari 2022 en 15 juni 2022 ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 september 2024, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door C. Zeldenrust, rechtsbijstandverlener te Bolsward, en het college, vertegenwoordigd door R.G. van der Eijk, T.T. van Zwieten de Blom en I. Reklitis, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 13 oktober 2021 heeft het college aan [appellante] de lasten onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellante] is sinds 2015 eigenaar van het perceel [locatie] in Purmerend. Op dit perceel was ten tijde van de besluitvorming een machineverhuurbedrijf gevestigd. In de hoek van het perceel stond een modelwoning (hierna: de woning). Op 7 juni 2018 heeft het college een controle uitgevoerd bij deze woning. Tijdens deze controle bleek dat in de woning arbeidsmigranten verbleven die werkzaam waren bij het bedrijf. Het college heeft [appellante] in de brieven van 12 juli 2018 en van 27 november 2020 gewaarschuwd dat de woning zonder omgevingsvergunning is gebouwd buiten het bouwvlak en dat het volgens het bestemmingsplan niet is toegestaan om de woning te gebruiken voor bewoning. Indien [appellante] deze overtredingen niet beëindigt en beëindigd houdt, dan start het college een handhavingsprocedure. Tijdens een controle op 24 augustus 2021 heeft het college geconstateerd dat de woning nog op het perceel stond. [appellante] heeft tijdens deze controle verklaard dat de woning werd bewoond. Het college is vervolgens een handhavingsprocedure gestart.
    3.       Ter plaatse gold ten tijde van de besluitvorming het bestemmingsplan "Bedrijventerrein 2013". Op het perceel rustte de bestemming "Bedrijventerrein".
    In het besluit van 13 oktober 2021 staat dat het college op 24 augustus 2021 twee overtredingen heeft geconstateerd. In de eerste plaats is de woning zonder omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo gebouwd en wordt deze door [appellante] in stand gehouden. Daarom is volgens het college sprake van een overtreding van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo. [appellante] verbeurt een éénmalige dwangsom van € 15.000,00 indien zij niet binnen acht weken na verzending van het besluit de overtreding van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo heeft beëindigd en beëindigd houdt. Dit kan [appellante] doen door de woning te (laten) verwijderen en verwijderd te houden. Omdat de woning wordt bewoond in strijd met de bestemming "Bedrijventerrein", is er volgens het college ook een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. [appellante] verbeurt een éénmalige dwangsom van € 5.000,00 indien zij niet binnen acht weken na verzending van het besluit het met het bestemmingsplan strijdige gebruik heeft beëindigd en beëindigd houdt. Dit kan zij doen door het (laten) beëindigen en beëindigd (laten) houden van de bewoning van de woning.
    Het college heeft met het besluit van 8 februari 2022 de in het besluit van 13 oktober 2021 opgelegde lasten gehandhaafd. Op 5 april 2022 heeft het college geconstateerd dat de woning nog op het perceel stond en werd bewoond. Deze constatering heeft geleid tot het besluit van 15 juni 2022 waarin het college heeft besloten tot invordering van de dwangsommen van in totaal € 20.000,00. De rechtbank heeft vervolgens het beroep tegen de besluiten van 8 februari 2022 en 15 juni 2022 ongegrond verklaard.
    Wettelijk kader
    4.       Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo luidde ten tijde van belang als volgt:
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […]."
    Artikel 2.3a, eerste lid, van de luidde:
    "Het is verboden een bouwwerk of een deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten."
    Last onder dwangsom
    5.       Vast staat en niet in geschil is dat voor de woning een omgevingsvergunning was vereist die niet is verleend en dat de woning door [appellante] in stand werd gelaten. Voor zover [appellante] onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 11 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1263, betoogt dat de overtreding van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo haar niet kan worden tegengeworpen omdat de woning vóór 2007 was opgericht, berust dit op een onjuiste lezing van die uitspraak. In die uitspraak was mede van belang dat een pand in eigendom was verkregen vóór het per 1 april 2007 in werking getreden verbod van artikel 40, eerste lid, aanhef en onder b, van de Woningwet om een bouwwerk dat zonder of in afwijking van de vereiste bouwvergunning is gebouwd in stand te laten. Maar toen [appellante] in 2015 het perceel in eigendom verkreeg, gold artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo al. Het betoog van [appellante] slaagt daarom niet. De rechtbank heeft dan ook terecht geconcludeerd dat [appellante] in overtreding was van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo. Het college was dan ook ter zake bevoegd om tot handhavend optreden over te gaan.
    6.       Vast staat en niet in geschil is dat de woning ten tijde van belang werd bewoond. [appellante] heeft daarom in strijd gehandeld met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
    7.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    8.       [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Zij voert daarover aan dat de aanwezigheid van de woning geen negatieve gevolgen heeft voor de omgeving. De vestiging of uitbreiding van de milieubelastende functies in het gebied Baanstee-West worden volgens haar niet negatief beïnvloed. Handhavend optreden leidt voor [appellante] daarentegen tot onnodige nadelige gevolgen omdat zij dan de bij haar werkzame arbeidsmigranten niet meer op het perceel kan huisvesten. Aangezien de woning er al sinds 2002 staat, is het onevenredig dat [appellante] het gebruik van de woning moet beëindigen en de woning moet verwijderen.
    8.1.    De Afdeling ziet met de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, in dit geval het belang bij handhaving van het bestemmingsplan en het behouden van een scheiding tussen milieubelastende functies en milieugevoelige functies op het bedrijventerrein. De Afdeling verwijst kortheidshalve naar de uitspraak van de rechtbank onder 7.1 tot en met 7.3. De Afdeling ziet in wat [appellante] heeft aangevoerd, geen aanleiding daar anders over te oordelen. Daaraan voegt de Afdeling toe dat de stelling van [appellante] dat de woning er al sinds 2002 staat en het college pas in 2018 een waarschuwingsbrief heeft verzonden, niet voldoende is voor het oordeel dat handhavend optreden onevenredig is. Het college heeft, zodra het ervan op de hoogte raakte dat de woning zonder vergunning was gebouwd en werd bewoond, immers stappen gezet om [appellante] te bewegen tot het verwijderen van de woning en het gebruik daarvan als woonruimte te beëindigen.
    Het betoog slaagt niet.
    Invorderingsbesluit
    9.       [appellante] heeft geen gronden aangevoerd over het oordeel van de rechtbank over het invorderingsbesluit.
    Conclusie
    10.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A.B. Blomberg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.
    w.g. Blomberg
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Wijgerde
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 oktober 2024
    672-1124