ECLI:NL:RBZWB:2024:6675, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 01-10-2024, 24/2443
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2024-10-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Het college van GS heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het handhavingsverzoek gericht is op het wijzigen van een algemeen verbindend voorschrift en beroep daartegen daarom niet mogelijk is. Het verdrag van Aarhus geeft in dit geval geen rechtstreekse toegang tot de rechter.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats Breda
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: BRE 24/2443 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 oktober 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit [plaats 1] , eiseres
    (gemachtigden: [naam 1] en [naam 2] ),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van Gedeputeerde Staten van Zeeland.
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van haar verzoek om handhaving.
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft dit verzoek met de brief van 4 september 2023 afgewezen. Met het bestreden besluit van 16 januari 2024 op het bezwaar van eiseres heeft het college het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 5 september 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiseres en mr. M.C.J. Valke namens het college. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      2. De rechtbank beoordeelt in deze uitspraak alleen of het college het bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Deze uitspraak gaat niet over de vraag of op het college een verplichting rust om, op welke manier dan ook, op te treden tegen een eventuele inbreuk op artikel 6, tweede lid van de Habitatrichtlijn. 
    
    
    
      2.1
      Eiseres heeft het verzoek om een vergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn ter zitting ingetrokken. Daar zal de rechtbank niet meer op ingaan.
      
    
    
      2.2
      De rechtbank zal het beroep ongegrond verklaren. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      
        
          Wettelijk kader
        
      
      
      3. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Inhoudelijke beoordeling
        
      
      
      
        
          Wat heeft eiseres in haar handhavingsverzoek gevraagd?
        
      
      
      4. Eiseres heeft alle colleges van Gedeputeerde Staten in Nederland, waaronder het college van Zeeland, gevraagd om handhavend op te treden tegen het gebruik van bestrijdingsmiddelen waarin één of meer van de veertien door haar genoemde stoffen voorkomen. Dit verzoek is gebaseerd op artikel 6, tweede lid van de Habitatrichtlijn. Expliciet vraagt eiseres het college om het gebruik van die bestrijdingsmiddelen niet langer toe te staan omdat wetenschappelijke twijfel bestaat of het gebruik ervan geen significante effecten heeft op Natura 2000-gebieden. 
      
    
    
      4.1
      Pas in beroep heeft eiseres toegelicht dat het handhavingsverzoek ook opgevat moet worden als een verzoek aan het college om handhavend op te treden tegen zichzelf wegens overtreding door het college van artikel 6, tweede lid van de Habitatrichtlijn. Dit is naar het oordeel van de rechtbank een uitbreiding van het verzoek zoals dat is ingediend en waarop het college heeft beslist. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) blijkt dat de reikwijdte van een handhavingsverzoek na het primaire besluit niet meer kan worden uitgebreid. Daarom gaat de rechtbank bij de verdere beoordeling uit van het oorspronkelijke handhavingsverzoek zoals dat is ingediend op 8 oktober 2021 en aangevuld op 9 december 2021.
      
      
        
          Moest het college het bezwaar in behandeling nemen op grond van de Awb?
        
      
      
      
        5. Het college heeft het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard omdat het niet gericht is tegen een besluit waartegen bezwaar kan worden gemaakt. Eiseres heeft om een algemeen verbod gevraagd en niet om handhavend op te treden tegen bepaalde overtreders of overtredingen op bepaalde percelen. Daarmee heeft eiseres gevraagd om een algemeen verbindend voorschrift vast te stellen of te wijzigen. De afwijzing van het verzoek van eiseres moet dus gezien worden als afwijzing van een verzoek om een algemeen verbindend voorschrift vast te stellen of te wijzigen. Daartegen staat geen bezwaar of beroep open.
      
      
    
    
      5.1
      Een algemeen verbindend voorschrift is een naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regel, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent. Een algemeen verbindend voorschrift onderscheidt zich van andere besluiten doordat het algemene, abstracte regels bevat, die zich zonder nadere normering voor herhaalde concrete toepassing lenen. De rechtbank is van oordeel dat een algemeen verbod om bepaalde bestrijdingsmiddelen te gebruiken zonder nadere normering herhaald toegepast kan worden. Eiseres heeft dus verzocht om een algemeen verbindend voorschrift te wijzigen of vast te stellen. Op grond van artikel 7:1 in samenhang met artikel 8:3, eerste lid van de Awb, kan tegen de afwijzing hiervan geen bezwaar worden gemaakt. 
      
      
        
          Geeft het Verdrag van Aarhus een rechtstreekse verplichting om het bezwaar inhoudelijk te behandelen?
        
      
      
      
        6. Eiseres stelt dat artikel 9 van het Verdrag van Aarhus haar het recht geeft om bij de bestuursrechter op te komen tegen het nalaten van een Lidstaat inzake artikel 6, tweede lid van de Habitatrichtlijn. Anders wordt niet de rechtsbescherming geboden die de Habitatrichtlijn beoogt. Eiseres wijst daarbij onder andere op het Varkens in Nood arrest.
      
      
    
    
      6.1
      Het college stelt dat het Europese Hof van Justitie en de Afdeling eerder hebben bepaald dat er wel voldoende rechtsbescherming is met betrekking tot artikel 6, tweede lid van de Habitatrichtlijn. Artikel 2.4 van de Wet Natuurbescherming geeft namelijk al mogelijkheden om op te treden. 
      
    
    
      6.2
      Als deze beroepsgrond slaagt, kon het college niet aan eiseres tegenwerpen dat geen bezwaar mogelijk was omdat geen beroep open zou staan bij de bestuursrechter. Deze beroepsgrond slaagt echter niet. 
      
    
    
      6.3
      Voor zover eiseres zich beroept op artikel 9, lid 2 in combinatie met artikel 6 van het Verdrag van Aarhus en het Varkens in Nood arrest, gaat dat beroep niet op. Dat arrest ziet kort samengevat op de situatie dat een beroep tegen een voor beroep vatbaar besluit niet-ontvankelijk zou worden verklaard omdat de indiener van het beroep geen belanghebbende is of geen zienswijze heeft ingediend. Ter zitting is erkend dat die situatie hier niet aan de orde is. 
      
    
    
      6.4
      Voor zover eiseres zich beroept op artikel 9, lid 2 in combinatie met lid 3 van het Verdrag van Aarhus, slaagt het beroep evenmin. Lid 3 stelt weliswaar dat leden van het publiek toegang moeten hebben tot de rechter, maar kent de beperking dat voldaan moet worden aan in het nationaal recht neergelegde criteria. Daar is, zoals de rechtbank heeft overwogen onder punt 5.1 niet aan voldaan. In dit geval kan juist geen beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter omdat het gaat om de weigering om een algemeen verbindend voorschrift op te stellen of te wijzigen. Het Verdrag van Aarhus bepaalt dus niet dat er in dit geval rechtsbescherming moet zijn. 
      
    
    
      6.5
      Nu uit de tekst van het Verdrag van Aarhus blijkt dat er geen verplichting is om in gevallen die niet aan de in het nationaal recht neergelegde criteria voldoen toch rechtsbescherming te bieden, is er geen grond om, zoals eiseres ter zitting heeft verzocht, prejudiciële vragen te stellen over welke Nederlandse rechter in deze zaak bevoegd zou moeten zijn. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      7. Het college heeft het bezwaarschrift terecht niet-ontvankelijk verklaard, omdat het bezwaar zich richt tegen een weigering om een algemeen verbindend voorschrift vast te stellen of te wijzigen. Het Verdrag van Aarhus geeft daarnaast geen directe toegang tot de bestuursrechter, zodat artikel 7:1 in samenhang met artikel 8:3, eerste lid van de Awb terecht aan eiseres is tegengeworpen. Het beroep is daarom ongegrond. Er is geen aanleiding om het college te veroordelen in de proceskosten of vergoeding van het griffierecht. 
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Hindriks, rechter, in aanwezigheid van mr.drs. R.J. Wesel, griffier op 1 oktober 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
  
  
    Artikel 7:1
    
    
      1.	Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken, [.]
    
    
  
  
    Artikel 8:3
    
    1. Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit:
    
      
        inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,
      
      
        inhoudende de intrekking of de vaststelling van de inwerkingtreding van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,
      
      
        inhoudende de goedkeuring van een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel of de intrekking of de vaststelling van de inwerkingtreding van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel. [.]
      
    
    
    
      
        Habitatrichtlijn
      
    
    
  
  
    Artikel 6
    
    
      [.] 2. De Lid-Staten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
      [.]
    
    
    
      
        Verdrag van Aarhus
      
    
    
  
  
    Artikel 9. Toegang tot de rechter
    
    
      [.]2.	Elke Partij waarborgt, binnen het kader van haar nationale wetgeving, dat leden van het betrokken publiek
    
    a. die een voldoende belang hebben
    dan wel
    b. stellen dat inbreuk is gemaakt op een recht, wanneer het bestuursprocesrecht van een Partij dit als voorwaarde stelt,
    toegang hebben tot een herzieningsprocedure voor een rechterlijke instantie en/of een ander bij wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig orgaan, om de materiële en formele rechtmatigheid te bestrijden van enig besluit, handelen of nalaten vallend onder de bepalingen van artikel 6 en, wanneer het nationale recht hierin voorziet en onverminderd het navolgende derde lid, andere relevante bepalingen van dit Verdrag.
    
    
      Wat een voldoende belang en een inbreuk op een recht vormt wordt vastgesteld in overeenstemming met de eisen van nationaal recht en strokend met het doel aan het betrokken publiek binnen het toepassingsgebied van dit Verdrag ruim toegang tot de rechter te verschaffen. Hiertoe wordt het belang van elke niet-gouvernementele organisatie die voldoet aan de in artikel 2, vijfde lid, gestelde eisen voldoende geacht in de zin van het voorgaande onderdeel a. Dergelijke organisaties worden tevens geacht rechten te hebben waarop inbreuk kan worden gemaakt in de zin van het voorgaande onderdeel b.
    
    
    
      De bepalingen van dit tweede lid sluiten niet de mogelijkheid uit van een herzieningsprocedure voor een bestuursrechtelijke instantie en laten onverlet de eis van het uitputten van de bestuursrechtelijke beroepsgang alvorens over te gaan tot rechterlijke herzieningsprocedures, wanneer die eis bestaat naar nationaal recht.
    
    
    3. Aanvullend op en onverminderd de in het voorgaande eerste en tweede lid bedoelde herzieningsprocedures, waarborgt elke Partij dat leden van het publiek, wanneer zij voldoen aan de eventuele in haar nationale recht neergelegde criteria, toegang hebben tot bestuursrechtelijke of rechterlijke procedures om het handelen en nalaten van privé-personen en overheidsinstanties te betwisten die strijdig zijn met bepalingen van haar nationale recht betreffende het milieu.[.]
  
  
     Zie bijvoorbeeld ABRvS 19 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3012, r.o. 9 en ABRvS 13 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1998, r.o. 5.2.
  
  
     Zie bijvoorbeeld ABRvS 11 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2060, ABRvS, 27 februari 2019 ECLI:NL:RVS:2019:595 en ABRvS 15 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1067
  
  
     Europees Hof van Justitie, 14 januari 2021, ECLI:EU:C:2021:7 en ABRvS, 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:786
  
  
     Europees Hof van Justitie, 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882 
  
  
     ABRvS, 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1604, r.o. 8