ECLI:NL:RBOVE:2024:5413, Rechtbank Overijssel, 22-10-2024, ak_23_1873_1874_1875
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2024-10-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep tegen de verleende omgevingsvergunning voor het verbouwen van het bestaande bouwdeel en het plaatsen van een nieuwe verdieping op het bestaande bouwdeel op een perceel. De omgevingsvergunning is verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 2°, van de Wabo in samenhang bezien met artikel 4, aanhef en onder 1 en 9, van bijlage II van het Bor (de kruimellijst). Deze werkwijze waarbij eerst onderdeel 9 wordt toegepast (wijziging gebruik) en vervolgens onderdeel 1 (uitbreiding bouwwerk), verdraagt zich echter niet met de bedoeling van de kruimellijst van artikel 4, bijlage II van het Bor. Er kan namelijk niet op grond van onderdeel 9 een vergunning worden verleend voor het in afwijking van het bestemmingsplan gebruiken van een gebouw dat niet feitelijk aanwezig en vergund is. Het college heeft het besluit op de aanvraag dus ten onrechte voorbereid met de reguliere voorbereidingsprocedure. Het college moet opnieuw op de aanvraag van 25 juni 2022 beslissen en die beslissing voorbereiden met de uitgebreide voorbereidingsprocedure uit de Wabo. Het beroep is gegrond.

RECHTBANK OVERIJSSEL
  
  
    Zittingsplaats Zwolle
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: ZWO 23/1873, 23/1874 en 23/1875 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser 1] en [eiser 2] , wonende te [woonplaats 1] ,
    
      
        
          [eiser 3]
        , wonende te [woonplaats 2] ,
      
        
          [eiser 4]
        , wonende te [woonplaats 3] , gezamenlijk te noemen eisers
      (gemachtigde: mr. J.J. van Heijningen),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Zwolle, het college 
    (gemachtigde: mr. J. van Raalte).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaken deel: [derde belanghebbende] uit [woonplaats 4] (de vergunninghouder).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen de aan [derde belanghebbende] verleende omgevingsvergunning voor het verbouwen van het bestaande bouwdeel en het plaatsen van een nieuwe verdieping op het bestaande bouwdeel op het perceel [adres 1] .
    
    
    
      1.1.
      Met de bestreden besluiten van 28 juli 2023 op de bezwaren van eisers is het college bij de verlening van de omgevingsvergunning gebleven, onder aanvulling van de motivering en toevoeging van een voorschrift ten aanzien van de parkeeropgave aan de omgevingsvergunning.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft de beroepen op 30 juli 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiser 2] , [eiser 3] , de gemachtigde van eisers, de gemachtigde van het college en de vergunninghouder, vergezeld door [naam] .
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van de besluiten
    
    2. Het perceel van de [adres 2] is op 9 mei 2022 kadastraal gesplitst. Hierdoor zijn twee nieuwe percelen ontstaan: een perceel met het reeds bestaande adres [adres 2] en een perceel dat later het adres [adres 1] toegewezen heeft gekregen. Op het perceel van dit laatstgenoemde adres is een werkplaats / (voormalige) garage aanwezig die voorheen bij de [adres 2] hoorde. 
    
    3. Op 25 juni 2022 heeft de vergunninghouder een aanvraag omgevingsvergunning ingediend bij het college voor het ombouwen van een garage / werkplaats, voormalig toebehorend tot het perceel [adres 2] , tot een zelfstandige woning met het adres [adres 1] .
    
    4. Eisers hebben naar aanleiding van de publicatie van de aanvraag omgevingsvergunning zienswijzen ingediend bij het college. Het college heeft op de zienswijzen gereageerd met een zienswijzenota. Deze zienswijzenota maakt onderdeel uit van de op 12 januari 2023 verleende omgevingsvergunning.
    
    5. Op 12 januari 2023 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van het bestaande bouwdeel en het plaatsen van een nieuwe verdieping voor een nieuwe woning aan de [adres 1] . Het college heeft daarbij de aanvraag getoetst en geconstateerd dat de aanvraag in strijd is met de bestemmingsplannen ‘[locatie]’ en ‘Zwolle, parapluplan parkeren’. Op grond van artikel 2.11 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is de aanvraag aangemerkt als een aanvraag om af te wijken van het bestemmingsplan (artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo). De omgevingsvergunning is vervolgens verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 2°, van de Wabo in samenhang bezien met artikel 4, aanhef en onder 1 en 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor). 
    
    6. Op 16 januari 2023 heeft het college een huisnummerbesluit genomen waarbij het adres [adres 1] aan het object is toegekend.
    
    7. Eisers hebben afzonderlijk tegen de omgevingsvergunning en het huisnummerbesluit bezwaar ingediend bij het college. 
    
    8. Op 22 januari 2023 hebben onder andere de eisers [eiser 1] en [eiser 3] de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoek is met de uitspraak van 2 maart 2023 afgewezen.
    
    9. Op 28 juli 2023 heeft het college met het bestreden besluit de bezwaren van eisers deels gegrond verklaard, de motivering aangevuld en een voorschrift toegevoegd aan de omgevingsvergunning, en voor het overige deel de bezwaren ongegrond verklaard. De bezwaren van eisers tegen het huisnummerbesluit zijn niet-ontvankelijk verklaard.
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    10. De rechtbank beoordeelt of het college de omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
    
    11. De rechtbank oordeelt dat de beroepen gegrond zijn. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
    
    
      
        Juridisch kader
      
    
    
    12. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wabo.
    
    13. De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 25 juni 2022. Dat betekent dat in dit geval het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    
    14. Voor de relevante wet- en regelgeving wordt verwezen naar de bijlage die onderdeel van deze uitspraak uitmaakt.
    
    
      
        De beroepen
      
    
    
    15. De rechtbank constateert dat eisers geen beroepsgronden hebben aangevoerd tegen het niet-ontvankelijk verklaren van hun bezwaren tegen het huisnummerbesluit van 16 januari 2023. De beroepen van eisers zien daarom enkel op de op 12 januari 2023 verleende omgevingsvergunning voor het verbouwen van het bestaande bouwdeel en het toevoegen van een nieuwe verdieping op het perceel [adres 1] .
    
    
      
        De combinatie van de kruimelgevallen
      
    
    
    16. Eisers stellen zich op het standpunt dat het besluit van 12 januari 2023 ziet op een onjuiste toepassing van artikel 4, bijlage II van het Bor. Het college heeft de omgevingsvergunning verleend door eerst onderdeel 9 van artikel 4, bijlage II van het Bor toe te passen (het gebruiken van bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan) en vervolgens met onderdeel 1 van artikel 4, bijlage II van het Bor de uitbreiding van het bouwwerk toe te staan. Deze constructie, waarbij verplicht eerst onderdeel 9 wordt toegepast voordat onderdeel 1 kan worden toegepast, is in strijd met de bedoeling van de wetgever. De door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) voorgeschreven volgorde, waarbij eerst onderdeel 1 en dan pas onderdeel 9 toegepast kan worden, dient te worden gevolgd. Als die volgorde wordt aangehouden, kan de omgevingsvergunning niet worden verleend met de kruimelgevallenlijst. De bestreden besluiten kunnen daarom niet standhouden.
    
    17. Het college stelt zich op het standpunt dat de gehanteerde combinatie van kruimelgevallen is toegestaan. Met onderdeel 9 van artikel 4, bijlage II van het Bor wordt het bestaande bouwwerk als hoofdgebouw vergund in de zin van artikel 1, bijlage II van het Bor. Vervolgens wordt met toepassing van onderdeel 1 van artikel 4, bijlage II van het Bor het hoofdgebouw uitgebreid worden.
    
    18. De rechtbank oordeelt dat het college een onjuiste toepassing heeft gegeven aan artikel 4, bijlage II van het Bor. Zij overweegt hiertoe als volgt.
    
    
      18.1.
      De aanvraag omgevingsvergunning is, zoals reeds in rechtsoverweging 5 weergegeven, in strijd met de bestemmingsplannen ‘[locatie]’ en ‘Zwolle, parapluplan parkeren’. De strijd met het bestemmingsplan ‘[locatie]’ is gelegen in de artikelen 9.2.1 en aanhef en onder b (het realiseren van een hoofdgebouw buiten het bouwvlak) en 9.2.1, aanhef en onder c (goot- en bouwhoogte). Voor wat betreft het bestemmingsplan ‘Zwolle, parapluplan parkeren’ is de strijdigheid gelegen in artikel 95.1, sub a (verplichting tot realisering van parkeren op eigen terrein). De omgevingsvergunning is vervolgens verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 2°, van de Wabo in samenhang bezien met artikel 4, aanhef en onder 1 en 9, van bijlage II van het Bor (de kruimellijst). 
      
    
    
      18.2.
      Het is in beginsel mogelijk om verschillende onderdelen van artikel 4, bijlage II van het Bor te combineren voor het toekennen van een aanvraag omgevingsvergunning – dit is tussen partijen ook niet in geschil. Dit volgt onder meer uit rechtspraak van de Afdeling en de Nota van toelichting bij het besluit tot wijziging van het Bor per 1 november 2014. Hierin is vermeld dat de verscheidende onderdelen van artikel 4 van bijlage II in één omgevingsvergunning gecombineerd kunnen worden toegepast, en dat het zo mogelijk is om tegelijkertijd een omgevingsvergunning te verlenen voor een bepaald gebruik, bedoeld in artikel 4, negende lid, van een bestaand hoofdgebouw en voor de bouw en het gebruik van een bijbehorend bouwwerk, bedoeld in artikel 4, eerste lid.
      
    
    
      18.3.
      Anders dan eisers betogen, ziet de rechtbank geen grond om aan te nemen dat uit de door eisers aangehaalde uitspraak van de Afdeling een verplichte volgorde volgt, waarbij eerst aan onderdeel 1 en pas daarna aan onderdeel 9 moet worden getoetst. Wat voor de toepassing van de gecombineerde kruimelonderdelen 1 en 9 echter wel van belang is, is dat niet op grond van onderdeel 9 een vergunning kan worden verleend voor het in afwijking van het bestemmingsplan gebruiken van een gebouw dat niet feitelijk aanwezig en vergund is. In de situatie van de (voormalige) werkplaats aan de [adres 1] doet dit laatste zich voor. Hoewel de (voormalige) werkplaats feitelijk aanwezig is op het perceel, is de volumetoename nodig om het met onderdeel 9 beoogde gewijzigde gebruik van het bouwwerk te vergunnen. In het negende lid van artikel 4, bijlage II van het Bor staat echter dat het afwijkende gebruik alleen vergund mag worden als dat niet gepaard gaat met bouwactiviteiten die ertoe leiden dat de bebouwde oppervlakte en het bouwvolume worden vergroot. Er kan gelet op het voorgaande daarom niet gesproken worden van een gebouw dat reeds feitelijk aanwezig en vergund is. Het doel van de door het college gevolgde redenering, namelijk het toekennen van een bouwvlak, het vervolgens realiseren van een hoofdgebouw en tot slot de uitbreiding daarvan, kan dus niet met toepassing van de gecombineerde kruimelonderdelen 1 en 9 bereikt worden. De door het college gehanteerde werkwijze waarbij eerst onderdeel 9 wordt toegepast (wijziging gebruik) en vervolgens onderdeel 1 (uitbreiding bouwwerk), verdraagt zich daarmee niet met de bedoeling van de kruimellijst van artikel 4, bijlage II van het Bor.
      
    
    
      18.4.
      Gelet op het bovenstaande, heeft het college de omgevingsvergunning niet mogen verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 2°, van de Wabo. De vergunning kan slechts worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 3°, van de Wabo (het zogenoemde projectafwijkingsbesluit). Het college had, gelet op artikel 3.10, eerste lid, onder a, van de Wabo, de uitgebreide voorbereidingsprocedure moeten volgen, waarop afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing is. Het college heeft het besluit op de aanvraag van 25 juni 2022 dus ten onrechte voorbereid met de reguliere voorbereidingsprocedure. 
      
    
    
      18.5.
      De beroepsgrond slaagt.
      
      
        
          Overige beroepsgronden
        
      
      
      
        19. Omdat de beroepen reeds om bovenstaande reden gegrond zijn, komt de rechtbank niet meer toe aan een inhoudelijke behandeling van de overige beroepsgronden.
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    20. De beroepen zijn gegrond omdat het college de omgevingsvergunning niet had mogen verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 2°, van de Wabo. Dit betekent dat het college in de bestreden besluiten eisers bezwaren ten onrechte ongegrond heeft verklaard. De rechtbank vernietigt daarom de bestreden besluiten. De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door eisers bezwaren alsnog gegrond te verklaren, het primaire besluit van 12 januari 2023 te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van de bestreden besluiten. 
    
    21. Het college moet opnieuw op de aanvraag van 25 juni 2022 beslissen en die beslissing voorbereiden met de uitgebreide voorbereidingsprocedure uit de Wabo.
    
    22. Omdat de beroepen gegrond zijn moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift (namens eisers gezamenlijk) heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. In de bezwaarfase zijn eisers nog niet bijgestaan door een rechtsbijstandsverlener, waardoor er geen proceskosten in de bezwaarfase gemaakt zijn die voor vergoeding in aanmerking komen.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart de beroepen gegrond;
    - vernietigt de besluiten van 28 juli 2023;
    - herroept het besluit van 12 januari 2023;
    - verklaart de bezwaren van eisers gegrond en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van de vernietigde besluiten;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eisers moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eisers.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. V.P.K. van Rosmalen, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. J.P. Fortuin, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: relevante wet- en regelgeving
    
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
      
    
    
  
  
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    (…)
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    
  
  
    Artikel 2.11
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, waaromtrent regels zijn gesteld in een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien het werk of de werkzaamheid daarmee in strijd is of in strijd is met de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening.
    2. Indien sprake is van strijd met de regels, bedoeld in het eerste lid, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
    
  
  
    Artikel 2.12
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
      (…)
      2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
      (…)
    
    
  
  
    Artikel 3.10
    1. Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op:
    a. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan of een beheersverordening en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°;
    (…)
    
    
      
        Besluit omgevingsrecht
      
    
    
  
  
    Artikel 2.7. Planologische gebruiksactiviteiten
    Als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet worden aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II.
    
    
      
        Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht
      
    
    
  
  
    Artikel 4 
    Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
    a. niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,
    b. de oppervlakte niet meer dan 150 m2;
    (…)
    9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;
    (…)
    
    
      
        Bestemmingsplan [locatie]
      
    
    
    
      9.2.1
      
        
          Hoofdgebouwen
        
        Voor het bouwen van hoofdgebouwen gelden de volgende regels:
        (…)
      
      b. de hoofdgebouwen dienen binnen het bouwvlak te worden gebouwd;
      c. ter plaatse van de aanduiding 'maximale goot- en bouwhoogte (m)' mag de goot-, en bouwhoogte in meters van een hoofdgebouw niet meer dan de aangegeven goot- en bouwhoogte bedragen;
      
      
        
          Bestemmingsplan Zwolle, parapluplan parkeren
        
      
      
    
    
      95.1
      
        Parkeren
      
      a. Bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor het bouwen en/of een omgevingsvergunning voor een wijziging van het gebruik is verzekerd, dat op eigen terrein, dat bij dat bouwwerk of terrein waarvoor vergunning wordt verleend hoort, wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid voor motorvoertuigen. Daarbij moet worden voldaan worden aan de parkeeropgave, zoals neergelegd in de “Regeling Parkeernormen 2016”.  Indien deze regeling wordt gewijzigd, moet rekening worden gehouden met deze wijziging.
      b. De onder a. bedoelde plaatsen voor het parkeren van motorvoertuigen moeten afmetingen hebben die afgestemd zijn op gangbare motorvoertuigen, zoals neergelegd in de “Regeling Parkeernormen 2016”. Indien deze regeling wordt gewijzigd, moet rekening worden gehouden met deze wijziging.
    
  
  
     Zie de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 2 maart 2023, ECLI:NL:RBOVE:2023:762.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 21 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:963.
  
  
     Zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2017:744.
  
  
     Stb. 2014, 333 p. 50-51.
  
  
     Zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2020:338.
  
  
     Mede in acht genomen de planologische voorschriften uit het bestemmingsplan ‘Zwolle, parapluplan zelfstandige woonruimte’.