ECLI:NL:CBB:2024:725, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 22-10-2024, 23/297
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-10-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: ATE, definitie van begrip evenement, maximaal 15 dagen, toetsing evenredigheidsbeginsel, exceptieve toets, rechtstreekse toetsing

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 23/297
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 22 oktober 2024 in de zaak tussen 
    Stichting [naam 1] , te [plaats] (stichting)
    
    
      en
    
    
    de minister van Economische Zaken 
    (gemachtigden: mr. S. Piron en mr. P. van Veen)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 14 maart 2022 heeft de minister de aanvraag van de stichting voor een subsidie op grond van de Tijdelijke regeling aanvullende subsidie evenementen COVID19 (ATE) afgewezen. 
    
    
    
      Met het besluit van 22 november 2022 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de stichting ongegrond verklaard. 
    
    
    
      De stichting heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 6 juni 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] voor de stichting en namens de minister [naam 5] en zijn gemachtigden.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.1
      Omdat de evenementensector hard werd geraakt door de beperkende maatregelen van de rijksoverheid als gevolg van de uitbraak van het coronavirus COVID-19, is door het kabinet in juni 2021 eerst de Tijdelijke regeling Subsidie evenementen Covid-19 (TRSEC) opengesteld en later de ATE. Met de ATE wilde het kabinet organisatoren van evenementen tegemoetkomen die kosten hadden gemaakt voor een evenement, waarna dit niet kon doorgaan door een evenementenverbod. De directe aanleiding voor de ATE was het kabinetsbesluit van 9 juli 2021 om ongeplaceerde evenementen met ingang van 10 juli 2021 te verbieden.. Het kabinet heeft de beperkende maatregelen van 9 juli 2021 driemaal verlengd (bij besluitvorming van 13 augustus 2021, 14 september 2021 en 12 november 2021), zodat de ATE betrekking heeft op de periode vanaf 10 juli tot en met 31 december 2021 (Stcrt. 2022, 6038, blz. 5). 
      
    
    
      1.2
      De stichting wilde het evenement “Circus [naam 6] ” in de periode van 17 december 2021 tot en met 9 januari 2022 organiseren. In december 2021 stonden elf voorstellingen gepland en in januari 2022 negen. Op 17 en 18 december 2021 hebben try-out voorstellingen plaatsgevonden. Met ingang van 19 december 2021 gold een evenementenverbod en heeft de stichting het evenement geannuleerd. 
      
    
    
      1.3
      De stichting heeft in verband daarmee een aanvraag om subsidie op grond van de ATE ingediend. De minister heeft deze aanvraag afgewezen. Het evenement voldoet volgens de minister namelijk niet aan de definitiebepaling van het begrip evenement in de ATE. Volgens die bepaling duurt een evenement maximaal 15 dagen. In het geval van de stichting duurde het evenement langer dan 15 dagen, namelijk 20 dagen. De stichting is het niet met de afwijzing eens. Zij vindt het besluit onevenredig.
      
      
        
          Wettelijk kader 
          
        
      
      2 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. 
      
        Standpunt van de stichting
      
      
      3 Volgens de stichting is de afwijzing onevenredig in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. De relevantie van de maximering van 15 dagen vindt de stichting onbegrijpelijk. Allereerst wordt in de brieven van 9 en 14 juli 2021 en 1 november 2021 van de minister aan de Kamer, waarin de aanvullende steun voor evenementen is aangekondigd, niet gesproken over deze maximering. Die tijdsbepaling van 15 dagen is pas bij de officiële bekendmaking van de regeling, en dus achteraf, kenbaar gemaakt. De minister hecht nu teveel waarde daaraan. Ook is de periode van 15 dagen geen onderwerp van gesprek geweest met de branchevereniging. Volgens de stichting is er verder te weinig rekening gehouden met de gangbare evenementen in de winterperiode zoals wintercircussen. De stichting wijst verder op het begrip evenement in artikel 58a van de Wet publieke gezondheid (Wpg). In deze definitie is geen tijdsbepaling opgenomen. Dat de minister de bevoegdheid heeft om met een tijdsbepaling het begrip nader af te bakenen wil niet zeggen dat het moet. De definitiebepaling in de Wpg biedt eerder grondslag om geen tijdsbepaling in de ATE op te nemen.
      
      
        
          Standpunt van de minister
        
      
      
    
    
      4.1
      De minister stelt zich op het standpunt dat het evenement van de stichting langer duurt dan 15 dagen en daarmee dus niet valt onder de definitie van artikel 1 van de ATE. Binnen de ATE is geen mogelijkheid om, als niet aan de voorwaarden is voldaan, toch een subsidie toe te kennen. De ATE bevat geen hardheidsclausule. De ATE is een aanvulling op de TRSEC en is bedoeld voor ondernemers die niet voldoen aan de voorwaarden van de TRSEC. Ook in de TRSEC was de regeling beperkt tot evenementen met een maximum van 15 dagen.
      
    
    
      4.2
      De minister stelt zich verder op het standpunt dat de afwijzing van de aanvraag omdat niet aan de voorwaarde van 15 dagen is voldaan, een geschikt en noodzakelijk middel is om ervoor te zorgen dat het beschikbaar gestelde geld terechtkomt bij de ondernemingen waarvoor de ATE is bedoeld. Uit de toelichting blijkt dat de ATE zich richt op kleinschalige, lokaal georganiseerde evenementen. Het bestreden besluit is alleen dan onevenwichtig als specifieke omstandigheden daar in het individuele geval van de stichting aanleiding voor geven. Hiervan is niet gebleken.
      
      
        
          Oordeel van het College
        
      
      
      
        
          Kan de stichting een geslaagd beroep doen op het evenredigheidsbeginsel?
        
      
      
    
    
      5.1
      Het College overweegt dat artikel 3 van de ATE bepaalt aan welke vereisten moet zijn voldaan voordat de minister bevoegd is om een subsidie te verstrekken. Deze bevoegdheid is een zogenoemde gebonden bevoegdheid. Dat betekent dat de minister de subsidie op grond van de ATE niet mag verstrekken als niet wordt voldaan aan de vereisten van deze bepaling. Eén van die vereisten is dat het moet gaan om een evenement. In artikel 1 van de ATE is bepaald wanneer een gebeurtenis een evenement is. Eén van de vereisten is dat de gebeurtenis binnen een periode van 15 dagen moet plaatsvinden.
      
    
    
      5.2
      In zijn uitspraak van 26 maart 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:190) heeft het College uitgelegd hoe de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel van een gebonden besluit dat op een algemeen verbindend voorschrift zoals de ATE berust, moet plaatsvinden. Deze toetsing kan plaatsvinden op twee niveaus. De rechter kan de rechtmatigheid van het wettelijk voorschrift, in dit geval het vereiste dat een gebeurtenis moet plaatsvinden binnen een periode van 15 dagen voordat het als een evenement kan worden beschouwd, als zodanig toetsen. Dit wordt exceptieve toetsing genoemd. Daarnaast kan de rechter beoordelen of het wettelijk voorschrift, dat rechtmatig is bevonden, toch geen toepassing kan vinden in het voorliggende geval. Dit wordt rechtstreekse toetsing genoemd. In wat de stichting aanvoert, ziet het College aanleiding om beide toetsingen te doen.
      
      
        
          Exceptieve toetsing
        
      
      
    
    
      5.3
      De stichting stelt dat het onevenredig is dat de ATE aan het begrip evenement een termijn van 15 dagen koppelt. Het College begrijpt dit zo dat de stichting stelt dat artikel 1 van de ATE op dit punt in strijd is met het evenredigheidsbeginsel en daarom onverbindend moet worden verklaard.
      
    
    
      5.4
      Naar het oordeel van het College is het wettelijk voorschrift rechtmatig. Er is dus geen sprake van schending van het evenredigheidsbeginsel. Allereerst blijkt uit de tekst van artikel 1 van de ATE dat aan het begrip evenement een bepaalde tijdsduur is gekoppeld. Dat daarvan in de door de stichting aangehaalde brieven geen melding is gemaakt en geen onderwerp van gesprek is geweest met de branchevereniging, betekent op zichzelf niet dat het stellen van dit vereiste in de ATE, waartoe de minister bevoegd is, daarom onevenredig is. Het stellen van dit vereiste is een bewuste en onderbouwde keuze van de minister geweest. De duur dient namelijk ter afbakening van de doelgroep van de ATE. Dit blijkt uit de toelichting op de ATE (Stcrt. 2022, 6038): 
      
      
        “1.3 Voor wie/wat is de regeling bedoeld?
      
      
      
        Deze regeling is gericht op kleine en middelgrote evenementen die niet vallen onder de TRSEC. Het gaat dan om projectmatig opgezette, één- of meerdaagse fysieke events binnen een periode van ten hoogste vijftien dagen. (…).”
      
      
      
        Daarnaast blijkt uit de toelichting dat de ATE in het leven is geroepen als vangnet voor evenementen die vanwege de eis van een annuleringsverzekering voor eerdere versies van het betreffende evenement, niet onder de TRSEC vielen (Stcrt. 2022, 6038, 1.1 Aanleiding en doel, blz. 5). Voor de duur van het evenement, als onderdeel van de definitie, is volgens de minister daarom aangesloten bij de TRSEC die op 16 juni 2021 (Stcrt. 2021, 31019) is vastgesteld. Uit het verslag van het commissiedebat van 7 juni 2022 (Kamerstukken II 2021-2022, 35420, nr. 491, blz. 50 en 52) blijkt verder dat de ATE is bedoeld voor kortdurende evenementen en dat de keuze voor 15 dagen ook een financiële achtergrond heeft. De minister heeft dat in reactie op een vraag over kerstcircussen als volgt toegelicht:
      
      
      
        “Ondanks dat de ATE veel evenementen uit de problemen heeft gehouden, is maatwerk op die manier niet mogelijk gebleken 
        […]
        Deze kerstcircussen vielen daarbuiten. Dat is de consequentie van de regeling zoals we die hebben opgesteld. Die was bedoeld voor kortdurende evenementen. 
        […]
        Er is destijds gekeken of we naar 30 dagen konden gaan. Ik begrijp dat ook vanwege financiële redenen die regeling toen niet zodanig is opgerekt.”
      
      
      
        Dat in de Wpg aan de definitie van evenement geen duur is gekoppeld, maakt niet dat het vereiste van 15 dagen waardoor mede de doelgroep van de ATE wordt afgebakend, onevenredig is. Bovendien blijkt uit de genoemde toelichting dat de minister wel degelijk de consequenties van de beperking in duur onder ogen heeft gezien. Die beperking brengt niet mee dat evenementen als wintercircussen niet in aanmerking zouden kunnen komen voor de ATE. De minister heeft namelijk onweersproken gesteld dat wintercircussen, die evenementen hadden georganiseerd die niet langer dan 15 dagen duurden, subsidie op grond van de ATE hebben ontvangen. 
      
      
      
        
          Rechtstreekse toetsing
        
      
      
    
    
      5.5
      Vervolgens zal het College toetsen of het vereiste van de duur van 15 dagen in het geval van de stichting buiten toepassing moet worden gelaten vanwege strijd met het evenredigheidsbeginsel. 
      
    
    
      5.6
      Het College is van oordeel dat dit vereiste in dit geval niet buiten toepassing moet worden gelaten. Het bestreden besluit, waarbij de afwijzing van de subsidie is gehandhaafd, is namelijk alleen dan onevenwichtig als specifieke omstandigheden in het individuele geval van de stichting daarvoor aanleiding geven. De stichting heeft echter geen zodanig bijzondere omstandigheden aangevoerd die maken dat de minister had moeten afwijken van de regeling. Dat de stichting stelt aan alle andere voorwaarden te voldoen en vindt dat zij wel tot de doelgroep behoort, zijn niet dat soort omstandigheden en maken het bestreden besluit dus voor haar niet onredelijk bezwarend.
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      
        6	Het beroep is ongegrond. Er zijn geen proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H. van den Heuvel, mr. M.P. Glerum en mr. C.T. Aalbers, in aanwezigheid van mr. P.M. Beishuizen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 oktober 2024.
    
    
    
    
    
    
      w.g. H. van den Heuvel	w.g. P.M. Beishuizen
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Tijdelijke regeling aanvullende subsidie evenementen COVID-19
      
    
    
    
      Artikel 1 (begripsbepalingen)
      In deze regeling wordt verstaan onder: evenement: projectmatig georganiseerde, één- of meerdaagse fysieke en voor het publiek toegankelijke gebeurtenis, bijgewoond door een verzameling personen, en die plaatsvindt binnen een periode van 15 dagen, op een andere plaats dan:
    
    a. in een woning of op een daarbij behorend erf;
    b. in een gebouw of op een plaats als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet; of
    c. in een gebouw, of buitenruimte, bestemd voor de presentatie van podiumkunsten op basis van reguliere podiumprogrammering.
    
    
      Artikel 3 (subsidieverstrekking), eerste en tweede lid
    
    1. De minister verstrekt aan de organisator van een evenement op aanvraag subsidie ter dekking van de kosten voor het organiseren van een evenement dat moest worden geannuleerd als gevolg van een evenementenverbod.
    2. De subsidie wordt uitsluitend verstrekt ten behoeve van een evenement, waarvan de geplande startdatum in de periode van 10 juli 2021 tot en met 31 december 2021 lag, en dat geheel of gedeeltelijk in Nederland zou plaatsvinden.