ECLI:NL:RVS:2024:3492, Raad van State, 28-08-2024, 202202929/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-08-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 augustus 2020 heeft de voorzitter van de Veiligheidsregio Fryslân de locatie De Appelhof, te Formerum Zuid 12a te Terschelling-Formerum, aangewezen als locatie waar het aan een ieder verboden is om zich daar te bevinden en waar met onmiddellijke ingang geen nieuwe gasten mogen worden toegelaten. Het verbod duurt van zondag 16 augustus 2020 om 12:00 uur tot dinsdag 1 september 2020 om 00:00 uur. De voorzitter achtte de sluiting noodzakelijk, gezien de bevindingen van de GGD omtrent het aantal besmettingen, de toestroom van jongeren naar de camping en de overtredingen op grond van de Noodverordening die kenbaar waren. De rechtbank heeft geoordeeld dat de voorzitter bevoegd was om over te gaan tot sluiting van de camping. De Appelhof betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de voorzitter voldoende heeft gemotiveerd dat er aanleiding bestond om gebruik te maken van de bevoegdheid als bedoeld in artikel 2.5 van de Noodverordening.

202202929/1/A3.
    Datum uitspraak: 28 augustus 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    De Appelhof B.V. en [appellante] (hierna tezamen: De Appelhof), gevestigd te Formerum, gemeente Terschelling,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Nederland van 31 maart 2022 in zaak nr. 21/574 in het geding tussen:
    De Appelhof
    en
    de voorzitter van de Veiligheidsregio Fryslân.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 augustus 2020 heeft de voorzitter de locatie De Appelhof, te Formerum Zuid 12a te Terschelling-Formerum, aangewezen als locatie waar het aan een ieder verboden is om zich daar te bevinden en waar met onmiddellijke ingang geen nieuwe gasten mogen worden toegelaten. Het verbod duurt van zondag 16 augustus 2020 om 12:00 uur tot dinsdag 1 september 2020 om 00:00 uur.
    De Appelhof heeft tegen dat besluit op 14 augustus 2020 bezwaar gemaakt.
    In een tweede besluit van 14 augustus 2020 heeft de voorzitter het eerste besluit van 14 augustus 2020, voor zover het betreft de ingangsdatum en tijd van de aanwijzing, ingetrokken, en de ingangsdatum en -tijdstip van het verbod op maandag 17 augustus 12:00 gesteld.
    Bij besluit van 29 december 2020 heeft de voorzitter het door De Appelhof daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 31 maart 2022 heeft de rechtbank het door De Appelhof daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 29 december 2020 vernietigd, voor zover daarin geen proceskostenvergoeding is toegekend, en het besluit voor het overige in stand gelaten.
    Tegen deze uitspraak heeft De Appelhof hoger beroep ingesteld.
    De voorzitter heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De voorzitter heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 maart 2024, waar De Appelhof, bijgestaan door mr. T.G. Cornel en mr. C.J.H. Delissen, beiden advocaat te Nijmegen, en [gemachtigde], vertegenwoordiger van De Appelhof, en de voorzitter, vertegenwoordigd door mr. E.F. van der Goot, advocaat te Leeuwarden, en door M.E. Velzing, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 10 augustus 2020 heeft de voorzitter via de GGD Kennemerland het bericht gekregen dat een jongere positief is getest op COVID-19 nadat hij op camping De Appelhof (hierna: de camping) is geweest. Hierop is een onderzoek gestart waaruit volgde dat de geteste jongere deel uitmaakte van een groep jongeren uit de regio, waarvan twee jongeren tijdens het verblijf en vier jongeren na thuiskomst aan COVID-19 te relateren klachten hadden gekregen. Op 11 augustus 2020 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen de burgemeester van Terschelling en de twee bestuurders van De Appelhof, [naam bestuurders]. Volgens de voorzitter heeft de heer [naam bestuurder] aan het einde van dat gesprek te kennen gegeven dat hij de camping voortijdig wilde sluiten en in de komende dagen rustig wilde afbouwen. Dit betekent dat de camping in het weekend van 15 en 16 augustus 2020 min of meer leeg zou zijn. Op 13 augustus 2020 werd bekend dat er in de regio Kennemerland nog eens zes personen positief getest zijn op COVID-19. Dit betrof een gehele groep die op de camping was geweest. Daarnaast zijn nog twee personen uit Gelderland respectievelijk Zeeland, die in dezelfde periode op de camping verbleven, positief getest op COVID-19. In totaal waren toen negen personen positief getest op COVID-19, die allemaal vlak daarvoor op de camping waren geweest.
    Besluitvorming
    2.       De voorzitter heeft bij besluit van 14 augustus 2020 om 13:00 besloten de camping aan te wijzen als locatie waar het aan een ieder verboden is om zich daar te bevinden en waar met onmiddellijke ingang geen nieuwe gasten worden toegelaten. Het verbod duurde van zondag 16 augustus 2020 om 12:00 uur tot dinsdag 1 september 2020 om 00:00 uur. De voorzitter heeft dit besluit op grond van artikel 2.5 van de Noodverordening COVID-19 Veiligheidsregio Fryslân van 10 augustus 2020 (hierna: de Noodverordening) genomen. De voorzitter achtte de sluiting noodzakelijk, gezien de bevindingen van de GGD omtrent het aantal besmettingen, de toestroom van jongeren naar de camping en de overtredingen op grond van de Noodverordening die kenbaar waren. De maatregel moest ervoor zorgen dat de toestroom van jongeren naar de locatie werd gestopt, zodat het risico op besmettingen in de toekomst afnam, de zorgcontinuïteit in de regio werd gegarandeerd en de situatie waarin personen zich niet aan 1,5 meter afstand regel hielden, werd beëindigd. Nadat De Appelhof tegen dit besluit op dezelfde dag bezwaar heeft gemaakt, heeft de voorzitter het besluit op 14 augustus 2020 om 16:00 uur ingetrokken, voor zover het de ingangsdatum en -tijd van de aanwijzing betreft. De voorzitter heeft vervolgens bepaald dat het verbod ingaat op maandag 17 augustus 2020 om 12:00 en eindigt op dinsdag 1 september 2020 om 00:00 uur. De voorzitter heeft bij besluit van 29 december 2020 het bezwaar van De Appelhof ongegrond verklaard.
    Juridisch kader
    3.       Artikel 2.5, eerste lid, van de Noodverordening luidde: "Het is verboden zich te bevinden in door de voorzitter aangewezen gebieden en locaties. De voorzitter kan het verbod beperken tot bepaalde tijdvakken." Artikel 2.5, tweede lid, van de Noodverordening luidde: "Dit verbod is niet van toepassing op:
    a. bewoners van woningen die zijn gelegen in het gebied of de locatie;
    b. personen die in het gebied of de locatie noodzakelijke werkzaamheden verrichten."
    Aangevallen uitspraak
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de voorzitter bevoegd was om over te gaan tot sluiting van de camping. Gelet op de stukken was sprake van een situatie zoals omschreven in artikel 2.5 van de Noodverordening en de toelichting op dit artikel. Hierbij achtte de rechtbank van belang dat meerdere personen besmet waren geraakt met het COVID-19 virus en deze personen in verband waren te brengen met de camping in die zin dat zij daar verbleven op het moment dat zij getest werden of dat zij daar kort voordien hadden verbleven. Daarnaast heeft de voorzitter voldoende gemotiveerd dat er aanleiding bestond om gebruik te maken van de bevoegdheid als bedoeld in artikel 2.5 van de Noodverordening. De Appelhof heeft onvoldoende aannemelijk gemaakt dat de bevoegdheid is gebruikt voor een ander doel, zoals het voorkomen van negatieve media-aandacht en onrust, dan waarvoor deze is verleend. Ook kan niet worden gezegd dat er redelijkerwijs een ander, minder ingrijpend middel voorhanden was waar de voorzitter gebruik van had kunnen maken en waarmee hetzelfde resultaat bereikt kon worden. Over het betoog van De Appelhof dat de voorzitter ten onrechte niet is overgegaan tot vergoeding van de door hem geleden schade, heeft de rechtbank overwogen dat deze beroepsgrond niet slaagt. De voorzitter heeft in zijn besluitvorming alle betrokken belangen voldoende afgewogen en heeft gemotiveerd waarom hij niet tot vergoeding van schade is gehouden. Pas in de beroepsfase is gebleken dat De Appelhof doelt op nadeelcompensatie. De voorzitter zal op het verzoek om nadeelcompensatie alsnog in een apart besluit moeten beslissen. De rechtbank heeft ten slotte overwogen dat de voorzitter het bezwaar tegen het besluit van 29 december 2020 ten onrechte ongegrond heeft verklaard en geen vergoeding van de proceskosten heeft toegekend. Dit had de voorzitter wel moeten doen, omdat in de bezwaarfase het eerste besluit van 14 augustus 2020 voorafgaand aan het besluit op bezwaar van 29 december 2020 nog is gewijzigd met het tweede besluit van 14 augustus 2020.
    Hoger beroep
    5.       Voorafgaand aan het bespreken van de hogerberoepsgronden wil de Afdeling benadrukken dat de last onder bestuursdwang is opgelegd tijdens de COVID-19 crisis en de uitzonderlijke situatie die daarvan het gevolg was. Dit was een lastige en onzekere tijd voor de hele samenleving en dus ook voor zowel De Appelhof en andere ondernemers als voor de voorzitter en andere bestuursorganen.
    Evenredigheid sluiting
    6.       De Appelhof betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de voorzitter voldoende heeft gemotiveerd dat er aanleiding bestond om gebruik te maken van de bevoegdheid als bedoeld in artikel 2.5 van de Noodverordening. De Afdeling zal hierna aan de hand van wat is aangevoerd beoordelen of de sluiting van de camping evenredig was. Hiervoor zal de Afdeling eerst de vraag beantwoorden of de sluiting noodzakelijk was. Daarna zal de Afdeling een oordeel geven over de evenwichtigheid van de sluiting.
    - Noodzakelijkheid sluiting
    6.1.    De Appelhof betoogt dat de sluiting van de camping niet noodzakelijk was. Hiertoe voert De Appelhof ten eerste aan dat de voorzitter in de besluiten van 14 augustus 2020 en 29 december 2020 de noodzakelijkheid van de sluiting onvoldoende heeft gemotiveerd. Op grond van de Noodverordening kon de camping alleen gesloten worden om de zorgcontinuïteit in de regio te kunnen garanderen en/of het risico op besmettingen in de toekomst te voorkomen. De voorzitter heeft in de besluiten niet gesteld dat de zorgcontinuïteit in de regio in het geding kwam. Daarnaast is de enkele stelling van de voorzitter op de zitting bij de rechtbank dat het sluiten van de camping in algemene zin leidde tot vermindering van contacten en (dus) tot vermindering van besmettingen onvoldoende specifiek om te concluderen dat de sluiting noodzakelijk was.  Ook had de voorzitter kunnen volstaan met een minder zwaar middel. Zo was het ook mogelijk om de gemeenschappelijke voorzieningen (deels) te sluiten of anders in te richten. Ook konden alle op dat moment aanwezige gasten naar huis worden gestuurd waarna een nieuwe lichting jongeren naar de camping kon komen. Verder voert De Appelhof aan dat de voorzitter de camping langer heeft gesloten dan noodzakelijk. In de toelichting op de wijziging van de Wet publieke gezondheid (hierna: de toelichting op de Wpg), die na het besluit van 29 december 2020 tot stand is gekomen, is bepaald dat een burgemeester een locatie voor maximaal tien dagen mag sluiten. De wetgever heeft voor die termijn gekozen, omdat de maximale incubatietijd van het COVID-19 virus 10 dagen is en een langere termijn voor een sluiting daarom niet noodzakelijk is (zie Kamerstukken II 2020-21, 35 817, nr. 3, p. 2). Dit laat volgens De Appelhof zien dat het niet noodzakelijk was om de camping voor de duur van 15 dagen te sluiten. De Appelhof merkt ten slotte op dat zij de camping niet vrijwillig heeft gesloten, maar dat zij onder druk heeft gezegd dat zij hiertoe over wilde gaan. De voorzitter mocht deze mededeling daarom niet meenemen in zijn beoordeling om tot sluiting van de camping over te gaan.
    6.1.1. Op grond van artikel 2.5, eerste lid, van de Noodverordening is het verboden zich te bevinden in door de voorzitter aangewezen gebieden en locaties. De voorzitter kan het verbod beperken tot bepaalde tijdvakken. In de toelichting op artikel 2.5 van de Noodverordening staat dat de voorzitter deze maatregel kan inzetten indien op een locatie niet of niet in voldoende mate de beperkende maatregel met betrekking tot het houden van 1,5 meter afstand tussen daar aanwezige personen in acht wordt genomen of het niet in acht nemen daarvan dreigt. De voorzitter kan ook een gebied of locatie aanwijzen indien hij dat noodzakelijk acht om de zorgcontinuïteit in de regio te garanderen. De bevoegdheid kan daarnaast worden gebruikt om uitvoering te geven aan de aanwijzing van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 7 augustus 2020, waarin hij opdracht geeft om bij alle gebieden en locaties, niet zijnde woningen, die gekoppeld worden aan meerdere besmettingen of clusters van besmettingen via het bron- en contactonderzoek van de GGD, passende maatregelen te treffen om het risico op besmettingen in de toekomst te verkleinen.
    6.1.2. De Afdeling is van oordeel dat de voorzitter voldoende heeft gemotiveerd dat de sluiting van de camping noodzakelijk was. Hiertoe overweegt zij dat de Noodverordening is opgesteld om verdere verspreiding van het COVID-19 virus tegen te gaan met als doel de veiligheid en gezondheid te beschermen. De sluiting van de camping was noodzakelijk, omdat was geconstateerd dat meerdere personen besmet waren met het COVID-19 virus en deze personen in verband te brengen waren met een verblijf op de camping. De sluiting had tot gevolg dat (mogelijk) besmette personen niet meer op de camping konden komen, waardoor het uit een verblijf op de camping voortvloeiende risico op besmettingen in de toekomst werd weggenomen. Het betoog van De Appelhof dat de voorzitter hetzelfde doel had kunnen bereiken met een minder zwaar middel, bijvoorbeeld door de gemeenschappelijke voorzieningen (deels) te sluiten of anders in te richten, volgt de Afdeling niet. Personen hadden nog steeds met elkaar in contact kunnen komen op andere delen van de camping.
    Ten aanzien van het betoog van De Appelhof dat de voorzitter de camping niet langer dan 10 dagen mocht sluiten gezien de toelichting op de Wpg, wijst de Afdeling erop dat die toelichting ziet op een in april 2021 ingediend wetsvoorstel tot wijziging van de Wpg en derhalve van na de besluiten dateert, en dat het wetsvoorstel naderhand is ingetrokken. De voorzitter mocht gezien de omstandigheden een sluiting van 15 dagen noodzakelijk achten.
    De stelling van De Appelhof dat de voorzitter ten onrechte heeft gemeend dat de Appelhof vrijwillig tot sluiting zou zijn overgegaan, wat daar verder van zij, neemt niet weg dat de motivering van de voorzitter om verdere verspreiding van het COVID-19 virus tegen te gaan zijn besluiten al voldoende draagt.
    - Evenwichtigheid sluiting
    6.2.    De Appelhof betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de sluiting evenwichtig was. Volgens De Appelhof heeft de voorzitter de financiële gevolgen van de sluiting onvoldoende meegenomen in zijn besluitvorming.
    6.2.1. De Afdeling is van oordeel dat uit de besluiten van 14 augustus 2020 en 29 december 2020 volgt dat de voorzitter alle belangen, waaronder de financiële gevolgen voor De Appelhof, heeft afgewogen. De voorzitter mocht het belang van de bescherming van de volksgezondheid in dit geval zwaarder laten wegen dan het financiële belang van De Appelhof. De Afdeling is net als de rechtbank van oordeel dat de sluiting niet onevenwichtig is.
    Conclusie evenredigheid sluiting
    6.3.    Er was sprake van een crisissituatie waarbij de voorzitter snel moest handelen. Hoewel de Afdeling begrijpt dat de sluiting van de camping ingrijpend was, oordeelt de Afdeling dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat er aanleiding bestond om gebruik te maken van de bevoegdheid als bedoeld in artikel 2.5 van de Noodverordening. De sluiting van de camping was evenredig. Het betoog slaagt niet.
    Verbod van détournement de pouvoir
    7.       De Appelhof betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat De Appelhof onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de voorzitter zijn bevoegdheid heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor deze bedoeld was. Uit de stukken die De Appelhof heeft ontvangen van de GGD, de gemeente Terschelling en de Veiligheidsregio Fryslân, volgt volgens haar dat de voorzitter de bevoegdheid om de camping te sluiten heeft aangewend voor andere doeleinden dan de volksgezondheid, en met name om onrust en negatieve media-aandacht voor het eiland Terschelling te voorkomen.
    7.1.    Artikel 3:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt: "Het bestuursorgaan gebruikt de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend." Uit de toelichting op de Noodverordening volgt dat deze tot doel heeft om de verdere verspreiding van het COVID-19 virus tegen te gaan. Strijd met het verbod van détournement de pouvoir kan zich daarom in een geval als hier aan de orde voordoen indien de voorzitter zijn bevoegdheid tot het sluiten van de camping voor andere doeleinden heeft aangewend dan het voorkomen van de verdere verspreiding van het COVID-19 virus.
    7.2.    De Afdeling is van oordeel dat De Appelhof met de overgelegde stukken onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de voorzitter zijn bevoegdheid voor een ander doel heeft gebruikt dan het voorkomen van het verspreiden van het COVID-19 virus. In een e-mailbericht van een medewerker van de GGD van 10 augustus 2020 staat onder meer dat wegens de grote hoeveelheid toeristen sprake kan zijn van ongewenste en onnodige onrust, terwijl dat niet nodig zou zijn. Uit hetgeen De Appelhof op dit punt aanvoert, kan niet worden afgeleid dat het besluit is genomen met een ander doel dan waarvoor deze bevoegdheid is verleend. Zoals de voorzitter heeft aangevoerd, was het doel van de sluiting van de camping dat personen die besmet waren met het COVID-19 virus niet meer op de camping met anderen aldaar in contact komen, waardoor het risico op besmettingen in de toekomst werd verkleind. Het betoog slaagt niet.
    Verzoek om nadeelcompensatie
    8.       De Appelhof betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat pas in de beroepsfase duidelijk is geworden dat De Appelhof verzoekt om nadeelcompensatie. Volgens De Appelhof heeft zij in het bezwaarschrift van 29 oktober 2020 al verzocht om nadeelcompensatie en dus al in de besluitfase. De Appelhof wijst erop dat in het besluit van 29 december 2020 inhoudelijk op omzetschade wordt ingegaan. Met betrekking tot de gestelde omzetschade wordt in dat besluit onder meer gesteld dat het een ondernemersrisico is dat door ondernemers omzetschade wordt geleden door overheidsmaatregelen ten behoeve van de bestrijding van de besmettingen met COVID-19. De Appelhof stelt zich daarnaast op het standpunt dat het besluit van 28 juli 2022 dat de voorzitter na de uitspraak van de rechtbank heeft genomen, moet worden opgevat als een besluit in de zin van artikel 6:19 van de Awb. Het hoger beroep van De Appelhof heeft daarom van rechtswege mede betrekking op het nadere besluit, aldus De Appelhof.
    8.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het pas in de beroepsfase duidelijk is geworden dat De Appelhof verzoekt om nadeelcompensatie. Dat in het besluit van 29 december 2020 omzetschade wordt genoemd, maakt dat niet anders. Daarmee is er immers nog geen sprake van een verzoek om nadeelcompensatie. Omdat het besluit van 29 december 2020 niet gaat over nadeelcompensatie is het besluit van 28 juli 2022 dat de voorzitter na de uitspraak van de rechtbank heeft genomen en waarin deze heeft beslist op het verzoek om nadeelcompensatie, geen besluit in de zin van artikel 6:19 van de Awb, nu het geen besluit is tot intrekking, wijziging of vervanging van het besluit van 29 december 2020. Tegen het besluit van 28 juli 2022 staat een afzonderlijke procedure open. Op de zitting is gebleken dat daarvan ook gebruik is gemaakt en dat de rechtbank de behandeling van de betrokken zaak aanhoudt in afwachting van de uitkomst van dit hoger beroep. De Appelhof wordt dan ook door de uitkomst in dit hoger beroep niet afgehouden van rechtsbescherming met betrekking tot het besluit over nadeelcompensatie.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, moet worden bevestigd.
    10.     De voorzitter hoeft geen proceskosten te betalen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J.M.L. Niederer, leden van de meervoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. I.W.M.J. Bossmann, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Bossmann
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2024
    314-1031