ECLI:NL:RVS:2024:3598, Raad van State, 04-09-2024, 202303631/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-09-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 november 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Stichtse Vecht de aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen. [appellant] is sinds 19 november 1996, 22 december 2002 en 10 oktober 2003 eigenaar van de onroerende zaak, plaatselijk bekend als [locatie] te Nieuwer Ter Aa. Op 1 november 2010 is het voorontwerp van het bestemmingsplan Landelijk Gebied West ter vervanging van het bestemmingsplan Landelijk Gebied West 1993 ter inzage gelegd. Onder het bestemmingsplan van 1993 had [appellant] een bouwperceel van 7.489 m2. Daarvan mocht maximaal 30% bebouwd worden, hetgeen neerkomt op 2.246,7 m2. In het voorontwerp is het bouwperceel kleiner en mag daarvan nog maar 20% worden bebouwd. Het ontwerpbestemmingsplan is op 25 januari 2013 ter inzage gelegd. Het bestemmingsplan Landelijk Gebied West is vervolgens op 25 juni 2013 vastgesteld en op 27 september 2013 in werking getreden voor de percelen van [appellant]. Onder dit bestemmingsplan heeft [appellant] een bouwperceel van 7.005 m2, waarvan uiteindelijk maximaal 30% bebouwd mag worden. Dat komt neer op 2.101,5 m2.

202303631/1/A2
    Datum uitspraak: 4 september 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Nieuwer ter Aa, gemeente Stichtse Vecht,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-­Nederland van 20 april 2023 in zaak nr. 21/4298 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Stichtse Vecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 november 2018 heeft het college de aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 15 mei 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 6 augustus 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 15 mei 2019 vernietigd en het college opgedragen om binnen zes maanden een nieuw besluit te nemen op het bezwaar.
    Bij besluit van 21 september 2021 heeft het college het bezwaar van [appellant] opnieuw ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 20 april 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 augustus 2024, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. C. Brons, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Planologische ontwikkeling
    1.       [appellant] is sinds 19 november 1996, 22 december 2002 en 10 oktober 2003 eigenaar van de onroerende zaak, plaatselijk bekend als [locatie] te Nieuwer Ter Aa.
    2.       Op 1 november 2010 is het voorontwerp van het bestemmingsplan Landelijk Gebied West ter vervanging van het bestemmingsplan Landelijk Gebied West 1993 ter inzage gelegd. Onder het bestemmingsplan van 1993 had [appellant] een bouwperceel van 7.489 m2. Daarvan mocht maximaal 30% bebouwd worden, hetgeen neerkomt op 2.246,7 m2. In het voorontwerp is het bouwperceel kleiner en mag daarvan nog maar 20% worden bebouwd.
    3.       Het ontwerpbestemmingsplan is op 25 januari 2013 ter inzage gelegd. Het bestemmingsplan Landelijk Gebied West (hierna: het bestemmingsplan) is vervolgens op 25 juni 2013 vastgesteld en op 27 september 2013 in werking getreden voor de percelen van [appellant]. Onder dit bestemmingsplan heeft [appellant] een bouwperceel van 7.005 m2, waarvan uiteindelijk maximaal 30% bebouwd mag worden. Dat komt neer op 2.101,5 m2.
    Aanvraag en besluitvorming
    4.       [appellant] heeft op 3 april 2018 een aanvraag voor een tegemoetkoming in planschade bij het college ingediend. Door het bestemmingsplan zijn de bebouwingsmogelijkheden van zijn percelen afgenomen. Daarmee is volgens hem zijn onroerende zaak in waarde verminderd. Hij lijdt daarnaast gevolgschade en inkomensderving.
    5.       Thorbecke heeft op verzoek van het college advies uitgebracht. In het advies van 12 november 2018 concludeert Thorbecke dat de aanvraag wegens passieve risicoaanvaarding moet worden afgewezen. Dit advies is door het college overgenomen in het besluit van 23 november 2018. Dit besluit is in bezwaar overeenkomstig het advies van de bezwaarschriftencommissie gehandhaafd bij besluit van 15 mei 2019.
    Eerste procedure bij de rechtbank
    6.       Omdat de status van de feitelijk aanwezige bebouwing onduidelijk was en daarmee ook welke bebouwing al dan niet legaal was, heeft de rechtbank in haar uitspraak van 6 augustus 2020 het besluit van 15 mei 2019 vernietigd en het college opgedragen binnen zes maanden een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Daarbij moest het college vaststellen wat de status is van de feitelijk aanwezige bebouwing op de door de rechtbank vastgestelde peildatum. Vervolgens moest het college beoordelen of [appellant] vanaf 1 november 2010 tot aan de door de rechtbank vastgestelde peildatum nog bouwmogelijkheden had. Als dat het geval was, moest het college beoordelen of [appellant] kan worden verweten dat hij deze mogelijkheden onbenut heeft gelaten, aldus de rechtbank.
    Totstandkoming besluit van 21 september 2021
    7.       Het college heeft naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank van 6 augustus 2020 Thorbecke om een nader advies gevraagd. In het advies van 20 september 2021 concludeert Thorbecke dat aan [appellant] passieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen. De in totaal legaal aanwezige bebouwing op de door de rechtbank vastgestelde peildatum bedroeg 1760,1 m2. Omdat onder het bestemmingsplan van 1993 een bebouwingsmogelijkheid bestond van 2.246,7 m2, bedroeg de onbenutte bebouwingsmogelijkheid 486,6 m2. [appellant] had dus niet de maximale bebouwingsmogelijkheden die onder het oude planregime mogelijk waren benut. Vanaf de terinzagelegging van het voorontwerp had [appellant] hiervoor ongeveer twee jaar en drie maanden de tijd. In deze periode is niet gebleken van concrete en reële pogingen van [appellant] om alsnog de door het oorspronkelijke planologische kader geboden bouwmogelijkheden maximaal te benutten.
    8.       Het college heeft het nader advies ten grondslag gelegd aan het besluit van 21 september 2021 en de afwijzing van de aanvraag voor een tegemoetkoming gehandhaafd.
    Tweede procedure bij de rechtbank
    9.       De rechtbank oordeelt in beroep tegen het besluit van 21 september 2021 dat het college terecht aan [appellant] passieve risicoaanvaarding heeft tegengeworpen. Vast staat dat de bebouwingsmogelijkheden door het bestemmingsplan zijn afgenomen met 145,2 m2. Ten tijde van de peildatum was een bebouwingsmogelijkheid van 486,6 m2 onbenut gebleven. Vanaf de terinzagelegging van het voorontwerp van het bestemmingsplan op 1 november 2010 had [appellant] de voor hem nadelige planologische wijziging kunnen voorzien. Tot aan de peildatum had [appellant] ongeveer twee jaar en drie maanden de tijd om de maximale bouwmogelijkheden die onder het nieuwe planologische regime vervallen, te realiseren. Hij heeft in deze periode echter geen concrete poging daartoe gedaan. [appellant] heeft weliswaar geen passieve houding gehad tijdens de procedure over het bestemmingsplan, maar hij heeft geen concrete pogingen gedaan om de vervallen bouwmogelijkheden te realiseren. Daardoor heeft hij de mogelijkheden die er waren onbenut gelaten, aldus de rechtbank.
    Betoog in hoger beroep
    10.     [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de gemeente Stichtse Vecht zich niet heeft gehouden aan een op 28 februari 2012 gedane toezegging. In een inspraakreactie op het voorontwerp van het bestemmingsplan heeft hij vermeld dat het bouwblok te klein is ingetekend in verhouding tot de activiteiten op het perceel. De gemeente heeft hierop bevestigd het bestemmingsplan te zullen aanpassen door het bouwblok te vergroten tot aan de omliggende sloten. [appellant] wijst op de Nota Inspraak en Overleg, bijlage 7 bij de toelichting bij het bestemmingsplan. Volgens [appellant] mag hij op die toezegging vertrouwen. Op de zitting heeft hij toegelicht dat de toezegging volgens hem behelst dat het bestemmingsvlak dezelfde omvang zou houden als in het vorige bestemmingsplan. [appellant] betoogt tot slot niet passief te zijn geweest, omdat hij van meet af aan heeft gereageerd op het bestemmingsplan en meende dat hij gelet op de toezegging geen verdere actie hoefde te ondernemen om de bouwmogelijkheden te verwezenlijken.
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    11.     Op 1 januari 2024 is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden.
    12.     In artikel 4.19 van de Invoeringswet Omgevingswet heeft de wetgever regels van overgangsrecht gegeven voor een verzoek om vergoeding van schade die is geleden door de inwerkingtreding van een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, b, e of f, van de Wro. In het derde lid is bepaald dat het oude recht van toepassing blijft op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald.
    13.     Het bestemmingsplan is een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro. Dat betekent dat in dit geval de Wro, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Beoordeling door de Afdeling
    14.     Voor de bevestigende beantwoording van de vraag of de aanvrager het risico dat de onder het oude planologische regime bestaande bouw- of gebruiksmogelijkheden van zijn onroerende zaak zouden vervallen passief heeft aanvaard, is voldoende dat, bezien vanuit de positie van een redelijk denkende en handelende eigenaar, aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse zou gaan veranderen in een voor hem ongunstige zin. Daarbij moet rekening worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft. Zie de overzichtsuitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 5.33.
    15.     Indien wordt geoordeeld dat de nadelige planologische wijziging voorzienbaar was, moet vervolgens de vraag worden beantwoord of onder het oude planologische regime concrete pogingen tot realisering van de bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden zijn ondernomen. Het risico op verwezenlijking van planologisch nadeel wordt geacht passief te zijn aanvaard als er voorzienbaarheid is en indien geen concrete pogingen zijn gedaan tot realisering van de bouw- en gebruiksmogelijkheden die onder het nieuwe planologische regime zijn komen te vervallen, terwijl dit van een redelijk denkende en handelende eigenaar, vanaf de peildatum voor voorzienbaarheid, kon worden verlangd. Zie de hiervoor aangehaalde overzichtsuitspraak, onder 5.34.
    16.     [appellant] betoogt dat, gelet op de toezegging in de Nota Inspraak en Overleg, van hem niet verlangd kon worden dat hij na die toezegging concrete pogingen zou doen tot realisering van de bouwmogelijkheden die onder het nieuwe regime zijn komen te vervallen. Volgens [appellant] heeft hij niet verwijtbaar stil gezeten, omdat hij erop heeft vertrouwd dat het bouwoppervlak even groot zou blijven.
    17.     De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de nadelige planologische ontwikkeling voorzienbaar was en dat [appellant] dit risico passief heeft aanvaard. Daarbij is het volgende van belang.
    18.     Het voorontwerp van het bestemmingsplan is op 1 november 2010 ter inzage gelegd. [appellant] had vanaf die datum bekend kunnen zijn met de komende planologische wijzigingen.
    19.     Uit het advies van Thorbecke volgt dat in het voorontwerp van het bestemmingsplan een kleiner bouwvlak en een lager bebouwingspercentage van 20% was opgenomen. [appellant] heeft hierover een inspraakreactie gegeven.
    20.     In de Nota Inspraak en Overleg van 28 februari 2012 heeft de gemeente in reactie op de inspraakreactie van [appellant] vermeld dat in het oude bestemmingsplan het bebouwingsvlak gold voor agrarische activiteiten en dat het bouwvlak is verkleind tot de oppervlakte van de aanwezige bebouwing, omdat de agrarische functie niet meer aanwezig is. Volgens de gemeente is het nieuwe bouwvlak te klein weergegeven en zal de afbeelding van het bouwvlak worden aangepast in het ontwerpbestemmingsplan. Het bestemmingsvlak zal grenzen aan de omliggende sloten. Weliswaar volgt hieruit dat het nieuwe bouwvlak te klein is weergegeven, maar uit deze passage leidt de Afdeling ook af dat het bouwvlak in ieder geval kleiner zou worden dan voorheen. Het bouwvlak zou namelijk worden verkleind tot de oppervlakte van de aanwezige bebouwing. Anders dan [appellant] meent, leest de Afdeling in de reactie van de gemeente geen concrete toezegging dat het bouwvlak even groot als voorheen blijft.
    21.     In het ontwerpbestemmingsplan is het bouwvlak inderdaad vergroot ten opzichte van het voorontwerp, en sluit dit aan bij de ligging van de sloten. [appellant] stelt in de zienswijze op dit plan dat zijn bestaande bouwrechten onvoldoende daarin zijn opgenomen, maar geeft verder geen reactie op de gewijzigde begrenzing en omvang van het bouwvlak.
    22.     In de Reactienota zienswijzen van 25 juni 2013, bijlage 8 bij de toelichting bij het bestemmingsplan, stelt de gemeente het ontwerp aan te zullen passen aan de bestaande bouwrechten, conform de laatst verleende vergunning. Onder het kopje ‘Aanpassing bestemmingsplan' vermeldt de gemeente dat de toelichting en de afbeelding niet worden aangepast. Wel worden de regels aangepast, namelijk op die manier dat de bestaande bouwrechten, afgestemd op de laatst verleende vergunning, in het bestemmingsplan worden verwerkt. Met de laatst verleende vergunning wordt de omgevingsvergunning van 14 december 2012 bedoeld. In deze vergunning staat dat de bebouwde oppervlakte niet meer mag bedragen dan 30% van de voor bebouwing bestemde terreinoppervlakte, dat het bouwvlak een oppervlakte heeft van 7.489 m2 en dat hieruit volgt dat maximaal 2.246,7 m2 mag worden bebouwd. Ook staat er dat de aanwezige bebouwing 2.090 m2 bedraagt.
    23.     In het nieuwe bestemmingsplan is in de planregels vervolgens een bebouwingspercentage van 30% vastgesteld. Dit is hetzelfde bebouwingspercentage als in de vergunning van 14 december 2012 en zoals dat ook onder het oude bestemmingsplan gold. De afname van de bebouwingsmogelijkheden onder het nieuwe bestemmingsplan is dus het gevolg van een kleiner bouwvlak en niet van een wijziging van het bebouwingspercentage. Gelet op de reactie van de gemeente op de zienswijze van [appellant] dat de planregel zou worden aangepast aan wat in de vergunning van 14 december 2012 staat en dat de verbeelding niet zou worden aangepast, moest [appellant] er rekening mee houden dat zijn bebouwingsmogelijkheden zouden afnemen wegens een kleiner bouwvlak. Onder het nieuwe bestemmingsplan heeft [appellant] nog 2.105,5 m2 bebouwingsmogelijkheden, wat grofweg overeenkomt met de bestaande bebouwing van 2.090 m2 die in de omgevingsvergunning is genoemd. Dat komt weer overeen met de eerdere reactie in de Nota Inspraak en Overleg van de gemeente dat het bouwvlak wordt verkleind tot de bestaande bebouwing.
    24.     Dat [appellant] van meet af aan heeft gereageerd op het bestemmingsplan, is onvoldoende om een concrete poging tot realisering van de bestaande bouwmogelijkheden aan te nemen. Het enkel indienen van een inspraakreactie of een zienswijze op het (voor)ontwerpbestemmingsplan is namelijk niet gericht op realisering van de bouwmogelijkheden. Zie de uitspraak van de Afdeling van 19 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY6728.
    25.     Het betoog faalt.
    Conclusie
    26.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd.
    27.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.F. de Groot, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
    w.g. De Groot
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Planken
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 september 2024
    299-1120