ECLI:NL:RVS:2024:2998, Raad van State, 24-07-2024, 202106760/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-07-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 mei 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Oirschot een door [appellant] gevraagde omgevingsvergunning voor het verleggen van een inrit/toegangsweg, het plaatsen van oriëntatieverlichting en het realiseren van een project nabij een Natura 2000 gebied op het perceel [locatie A] in Oost-, West-, en Middelbeers geweigerd. [appellant] was eigenaar van de percelen kadastraal bekend als E 2242, E 2470 en E 2571, gelegen aan de [locatie A] in Middelbeers. Direct naast perceel E 2242 ligt het Natura 2000-gebied Kempenland West. Op 11 februari 2019 heeft [appellant] een omgevingsvergunning aangevraagd voor het aanleggen van een inrit. Bij besluit van 7 mei 2020 heeft het college geweigerd de aangevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Bij besluit van 3 maart 2021 heeft het college de omgevingsvergunning alsnog verleend.

202106760/1/R4.
    Datum uitspraak: 24 juli 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       De erven van [appellant], laatstelijk gewoond hebbende in Oost-, West-, en Middelbeers, gemeente Oirschot,
    2.       Werkgroep Natuur en landschap Oost-, West-, en Middelbeers e.o. (hierna: De Werkgroep),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-­Brabant van 14 september 2021 in zaak nr. 20/1621 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Oirschot.
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 mei 2020 heeft het college een door [appellant] gevraagde omgevingsvergunning voor het verleggen van een inrit/toegangsweg, het plaatsen van oriëntatieverlichting en het realiseren van een project nabij een Natura 2000 gebied op het perceel [locatie A] in Oost-, West-, en Middelbeers geweigerd.
    [appellant] heeft beroep ingesteld tegen dit besluit.
    Bij besluit van 3 maart 2021 heeft college alsnog omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten: aanleggen van een inrit/uitweg, aanleggen of veranderen van een weg, en natuur.
    Bij uitspraak van 14 september 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep tegen het besluit van 7 mei 2020 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. De rechtbank heeft het beroep van De Werkgroep tegen het besluit van 3 maart 2021 ook gegrond verklaard. De rechtbank heeft het besluit van 3 maart 2021 vernietigd, voor zover hierin toestemming is verleend voor de natuuractiviteit en voor zover het college hieraan geen voorschriften heeft verbonden ter borging van de uitvoering van het bosbeheerplan. De rechtbank heeft zelf in de zaak voorzien en het volgende voorschrift aan het herstelbesluit verbonden: "Vergunninghouder dient het bosbeheerplan van 25 september 2019 van Borgman Beheer uit te voeren. Hierbij dient vergunninghouder jaarlijks (vóór 1 januari van het betreffende kalenderjaar) aan het college van burgemeester en wethouders te melden welke maatregelen zijn getroffen in het voorgaande kalenderjaar alsmede een overzicht van de noodzakelijke maatregelen ter goedkeuring voor te leggen aan het college. Het college kan aanvullende maatregelen opleggen voor zover deze redelijkerwijs noodzakelijk zijn in het kader van een goed bosbeheer ter bescherming van de aanwezige natuurwaarden in het gebied. Vergunninghouder dient in het kalenderjaar de door hem genoemde maatregelen alsmede de aanvullende maatregelen die door het college worden opgelegd uit te voeren."
    Tegen deze uitspraak heeft De Werkgroep hoger beroep ingesteld. [appellant] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 22 mei 2024, waar de erven van [appellant] (hierna: de erven), vertegenwoordigd door mr. T.F.M. Wijgergans, advocaat in Veldhoven, het college, vertegenwoordigd door mr. M. Stoof, bijgestaan door mr. L.J. Gerritsen, advocaat in Nijmegen, zijn verschenen. Ook is op de zitting De Werkgroep, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. R. Hörchner, advocaat in Breda als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 11 februari 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Waar gaat deze zaak over?
    2.       [appellant] was eigenaar van de percelen kadastraal bekend als E 2242, E 2470 en E 2571, gelegen aan de [locatie A] in Middelbeers. De percelen liggen binnen het plangebied van de bestemmingsplannen "Buitengebied, correctieve herziening" en "Buitengebied Fase II 2013, 2e bestuurlijke lus". Op perceel E 2242 staat een vrijstaande bungalow binnen de bestemming "Wonen". De overige gedeelten van dat perceel, en de andere twee percelen, zijn ingericht als bos en hebben de bestemming "Natuur". Alle percelen hebben de dubbelbestemming "Waarde - Natte natuurparel", en de aanduiding "overige zone - 500 meterzone Natura 2000". Direct naast perceel E 2242 ligt het Natura 2000-gebied Kempenland West.
    3.       Op 11 februari 2019 heeft [appellant] een omgevingsvergunning aangevraagd voor het aanleggen van een inrit. Bij besluit van 7 mei 2020 heeft het college geweigerd de aangevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Bij besluit van 3 maart 2021 heeft het college de omgevingsvergunning alsnog verleend.
    Is de inrit toegestaan binnen de bestemming "Natuur"?
    4.       De Werkgroep betoogt dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan het conserverende karakter van het bestemmingsplan door te oordelen dat de inrit is toegestaan binnen de bestemming "Natuur".
    4.1.    Artikel 14.1 van de planregels luidt:
    De voor Natuur aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    "a. het behoud, het herstel en/of de ontwikkeling van de natuur-, landschappelijke, cultuurhistorische, ecologische en hydrologische waarden van beboste gronden en niet-beboste gronden en heidevelden;
    b. geïntegreerd bosbeheer;
    […]
    m. wegen, paden en overige infrastructurele voorzieningen;
    […]."
    4.2.    Volgens vaste rechtspraak (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 26 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2860, onder 7.2) zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend voor het antwoord op de vraag of een activiteit in strijd is met het plan. Ook als het bestemmingsplan zoals De Werkgroep stelt een conserverend karakter heeft, zijn de bestemming en daarbij behorende planregels daarom bepalend voor de vraag of de inrit is toegestaan. Uit artikel 14.1, onder m, van de planregels volgt dat "wegen, paden en overige infrastructurele voorzieningen" zijn toegestaan. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat de inrit niet in strijd is met de bestemming "Natuur".
    Het betoog slaagt niet.
    Mocht de rechtbank de uitvoering van het bosbeheerplan als voorschrift aan het besluit van 3 maart 2021 verbinden?
    5.       De rechtbank heeft overwogen dat het besluit van 3 maart 2021 betrekking heeft op alle aanlegvergunningplichtige werkzaamheden die nodig waren om de inrit aan te leggen, waaronder het verwijderen van houtgewas en het egaliseren van een deel van het terrein. De rechtbank heeft ook overwogen dat het college er vanuit is gegaan dat als het bosbeheerplan van Borgman Beheer van 25 september 2019 niet wordt uitgevoerd, de werkzaamheden leiden tot een onevenredige aantasting van de natuurwaarden zoals bedoeld in artikel 14.4.3 van de planregels. Omdat de uitvoering van het bosbeheerplan niet is voorgeschreven door het college, heeft de rechtbank zelf in de zaak voorzien, en een voorschrift verbonden aan het besluit van 3 maart 2021 ter borging van de uitvoering van het bosbeheerplan.
    6.       De Werkgroep en de erven betogen dat de rechtbank ten onrechte de verplichting tot uitvoering van het bosbeheerplan aan het besluit van 3 maart 2021 heeft verbonden.
    De Werkgroep voert daarvoor aan dat sprake zal zijn van een onevenredige aantasting van de natuurwaarden, als het bosbeheerplan wordt uitgevoerd. Volgens De Werkgroep komt de inrit niet voor in het bosbeheerplan en is dat plan niet bedoeld om in relatie met de inrit te worden beschouwd.
    De erven voeren aan dat het bosbeheerplan voorziet in activiteiten die niets te maken hebben met de aanleg van de inrit. Ook voeren zij aan dat  er geen sprake is van een onevenredige aantasting van de natuurwaarden.
    6.1.    Artikel 14.4.1 van de planregels luidt:
    "Het is verboden zonder of in afwijking van een vergunning van burgemeester en wethouders de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, en werkzaamheden uit te voeren:
    a. het verwijderen van houtgewas;
    b. het aanleggen van oppervlakteverhardingen groter dan 10 m² en wegen;
    c. het ontgronden, afgraven, egaliseren, diepploegen, diepwoelen en ophogen van gronden;
    d. het aanleggen van verharde en halfverharde wegen en paden;
    […]".
    Artikel 14.4.3 van de planregels luidt:
    "De sub 14.4.1 bedoelde werken of werkzaamheden zijn toelaatbaar, indien door die werken of werkzaamheden dan wel door de daarvan hetzij direct hetzij indirect te verwachten gevolgen de landschappelijke, cultuurhistorische, aardkundige en natuurwaarden zoals bedoeld in lid 14.1 niet onevenredig aangetast worden."
    6.2.    Om de betogen te kunnen beoordelen, moet eerst worden vastgesteld voor welke activiteiten de omgevingsvergunning is verleend. Op het ingediende aanvraagformulier staat dat een omgevingsvergunning wordt aangevraagd voor de activiteit "Weg aanleggen of veranderen". In het besluit van 3 maart 2021 staat dat de omgevingsvergunning is aangevraagd en wordt verleend voor de activiteit "Aanleggen inrit/uitweg" en de activiteit "Weg aanleggen of veranderen". Uit de motivering van dat besluit en het daarin gehanteerde toetsingskader blijkt ook dat alleen de aanlegactiviteiten als bedoeld in de Algemene Plaatselijke Verordening en artikel 14.4.1, aanhef en onder d, van de planregels zijn beoordeeld. Gelet hierop is de omgevingsvergunning alleen verleend voor die specifieke aanlegactiviteiten. Andere werkzaamheden die mogelijk nodig waren om de inrit aan te leggen, waaronder het verwijderen van houtgewas en het egaliseren van een deel van het terrein, zijn niet vergund. De rechtbank heeft in een nadere toelichting van het college in beroep ten onrechte aanleiding gezien voor het oordeel dat ondanks dat dit niet in het besluit van 3 maart 2021 staat, toch vergunning is verleend voor alle werkzaamheden die nodig waren om de inrit aan te leggen.
    Het college mag de omgevingsvergunning voor de aanleg van de inrit verlenen als de werkzaamheden de natuurwaarden zoals bedoeld in artikel 14.1 van de planregels niet onevenredig aantasten. Gelet op de omvang van de percelen en het beperkte karakter van de vergunde activiteiten, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de natuurwaarden onevenredig worden aangetast. De rechtbank heeft alleen al daarom ten onrechte de uitvoering van het bosbeheerplan als voorschrift aan het besluit van 3 maart 2021 verbonden. Daarnaast voeren De Werkgroep en de erven terecht aan dat het bosbeheerplan losstaat van de aanleg van de inrit. Ook daarom heeft de rechtbank ten onrechte de uitvoering van het bosbeheerplan als voorschrift aan het besluit verbonden.
    De betogen slagen.
    Noodzakelijkheid en evenredigheid van de inrit
    7.       De Werkgroep betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college bij de vergunningaanvraag niet alleen moest toetsen of de aanleg van de inrit onevenredige schade veroorzaakt, maar ook of de aanleg van de inrit noodzakelijk was, de verharding verstorende effecten heeft op de natuur, en of er alternatieven zijn voor de gebruikte materialen en de lengte en omvang van de inrit. Volgens haar is niet aangetoond waarom de inrit beklinkerd zou moeten zijn en waarom er is gekozen voor dit te brede en lange traject.
    7.1.    Het college moest de omgevingsvergunning beoordelen aan de hand van de criteria van artikel 14.4.3 van het bestemmingsplan en artikel 2:12, tweede lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Oirschot. In die artikelen staan de criteria die De Werkgroep noemt niet. Daarom zijn de door De Werkgroep genoemde criteria niet van belang voor de beoordeling van de vergunningsaanvraag. Gelet hierop heeft ook de rechtbank die criteria terecht niet betrokken bij haar beoordeling van het besluit van 3 maart 2021.
    Het betoog slaagt niet.
    Ingetrokken beroepsgrond
    8.       Op de zitting hebben de erven hun beroepsgrond dat de omgevingsvergunning voor de inrit van rechtswege is verleend, ingetrokken.
    Tussenconclusie hoger beroepen
    9.       Uit wat hiervoor is overwogen, volgt dat de verlening van de omgevingsvergunning niet leidt tot een onevenredige aantasting van de natuurwaarden en dat de rechtbank ten onrechte de uitvoering van het bosbeheerplan als voorschrift aan het besluit van 3 maart 2021 heeft verbonden. De hoger beroepen zijn daarom gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank zelf een voorschrift aan het besluit van 3 maart 2021 heeft verbonden. De uitspraak moet voor het overige worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    Overschrijding van de redelijke termijn
    10.     De Werkgroep heeft de Afdeling verzocht om een schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM).
    10.1.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6 van het EVRM, overschreden, als de duur van de totale procedure te lang is. In zaken zonder een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de termijn aan op het moment van het indienen van het beroepschrift in eerste aanleg. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter die beslist op het verzoek om schadevergoeding, uitspraak doet over het geschil dat de belanghebbenden en het bestuursorgaan verdeeld houdt. De redelijke termijn is voor een procedure in twee instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd, waarbij de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar en de behandeling van het hoger beroep eveneens ten hoogste twee jaar mag duren.
    10.2.  De redelijke termijn is gestart met het indienen van het beroepschrift door [appellant] bij de rechtbank op 17 juni 2020. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de redelijke termijn van vier jaar  met ruim 1 maand overschreden.
    10.3.  De volgende vraag die moet worden beantwoord is aan wie deze overschrijding moet worden toegerekend.
    De rechtbank heeft binnen de duur van twee jaar die redelijk wordt geacht voor de behandeling van het beroep uitspraak gedaan op het beroep van [appellant].
    De Afdeling heeft na ongeveer 2 jaar en 9 maanden na het instellen van hoger beroep een uitspraak gedaan op het hoger beroep van [appellant]. De duur van twee jaar die redelijk wordt geacht voor de behandeling van het hoger beroep, is daarmee met ongeveer negen maanden overschreden.
    10.4.  Uit wat hiervoor is overwogen, volgt dat de overschrijding van de redelijke termijn volledig is toe te rekenen aan de Afdeling.
    10.5.  Bij een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal naar boven wordt afgerond, bedraagt de aan De Werkgroep toe te kennen schadevergoeding € 500,00. Omdat de overschrijding van ruim 1 maand aan de Afdeling is toe te rekenen, wordt de vergoeding van de schade uitgesproken ten laste van de Staat der Nederlanden.
    Conclusie
    11.     De hoger beroepen van De Werkgroep en de erven zijn gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank zelf een voorschrift aan het besluit van 3 maart 2021 heeft verbonden. De uitspraak moet voor het overige worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    Dit betekent dat de omgevingsvergunning van 3 maart 2021 in stand blijft voor de activiteit "Aanleggen inrit/uitweg" en de activiteit "Weg aanleggen of veranderen".
    12.     Het college moet de proceskosten van De Werkgroep en de erven vergoeden.
    13.     Het verzoek van De Werkgroep om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt toegewezen.
    14.     De Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) moet de proceskosten vergoeden die De Werkgroep heeft gemaakt in verband met het verzoek om schadevergoeding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van de erven van [appellant] gegrond;
    II.       verklaart het hoger beroep van Werkgroep Natuur en Landschap Oost-, West-, en Middelbeers e.o. gegrond;
    III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant in zaak nr. 20/1621, voor zover de rechtbank een voorschrift aan het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Oirschot van 3 maart 2021 heeft verbonden;
    IV.      bevestigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant voor het overige, voor zover aangevallen;
    V.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Oirschot tot vergoeding van bij de erven van [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VI.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Oirschot tot vergoeding van bij Werkgroep Natuur en Landschap Oost-, West-, en Middelbeers e.o. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Oirschot aan Werkgroep Natuur en Landschap Oost-, West-, en Middelbeers e.o. het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 541,00 vergoedt;
    VIII.    veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan Werkgroep Natuur en Landschap Oost-, West-, en Middelbeers e.o. een vergoeding voor immateriële schade van € 500,00 te betalen;
    IX.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij Werkgroep Natuur en Landschap Oost-, West-, en Middelbeers in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 437,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. M. Soffers en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    w.g. Polak
    voorzitter
    w.g. Van Roessel
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2024
    457-1005