ECLI:NL:RVS:2024:2901, Raad van State, 17-07-2024, 202203478/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-07-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 mei 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Aa en Hunze een aanvraag van [appellante] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen. [appellante] is eigenaar van de woning aan de [locatie] te Gieten. Zij heeft op 28 september 2019 een aanvraag om tegemoetkoming in planschade ingediend. Aan deze aanvraag heeft zij ten grondslag gelegd dat de inwerkingtreding van het bestemmingsplan Gezondheidscentrum Brink 1/1a van 13 november 2014 het mogelijk heeft gemaakt om op het ten noorden van de woning gelegen plangebied een gezondheidscentrum en maatschappelijke voorzieningen te realiseren en dat dit tot waardevermindering van de woning heeft geleid. Het college heeft de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken gevraagd een advies uit te brengen over de aanvraag van [appellante]. In haar advies heeft de SAOZ een vergelijking gemaakt tussen de planologische mogelijkheden onder het nieuwe bestemmingsplan en het het oude bestemmingsplan. Uit de vergelijking is de conclusie getrokken dat [appellante] als gevolg van de planologische verandering per saldo in een zeer beperkt nadeliger planologische positie is gekomen.

202203478/1/A2
    Datum uitspraak: 17 juli 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend in Gieten, gemeente Aa en Hunze,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-­Nederland van 26 april 2022 in zaak nr. 21/698 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Aa en Hunze.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 mei 2020 heeft het college een aanvraag van [appellante] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 12 januari 2021 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 26 april 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het college opgedragen om een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 5 juli 2022 heeft het college het door [appellante] tegen het besluit van 13 mei 2020 gemaakte bezwaar gegrond verklaard, maar dat besluit, onder aanvulling van de motivering ervan, in stand gelaten.
    [appellante] heeft gronden ingediend tegen het besluit van 5 juli 2022.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 8 juli 2024, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. A. Bakker, en het college, vertegenwoordigd door L.H. Lunshof, zijn verschenen. Aan de zijde van het college is mr. J.H. Marskamp als deskundige verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het geschil tussen partijen gaat over de afwijzing van een aanvraag om tegemoetkoming in planschade.
    aanvraag om tegemoetkoming in planschade
    2.       [appellante] is eigenaar van de woning aan de [locatie] te Gieten (hierna: de woning). Zij heeft op 28 september 2019 een aanvraag om tegemoetkoming in planschade ingediend. Aan deze aanvraag heeft zij ten grondslag gelegd dat de inwerkingtreding van het bestemmingsplan Gezondheidscentrum Brink 1/1a van 13 november 2014 (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) het mogelijk heeft gemaakt om op het ten noorden van de woning gelegen plangebied een gezondheidscentrum en maatschappelijke voorzieningen te realiseren en dat dit tot waardevermindering van de woning heeft geleid.
    overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    3.       Op 1 januari 2024 is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. In artikel 4.19 van de Invoeringswet Omgevingswet heeft de wetgever regels van overgangsrecht gegeven voor een verzoek om vergoeding van schade die is geleden door de inwerkingtreding van een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, b, e of f, van de Wro. In het derde lid is bepaald dat het oude recht van toepassing blijft op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald. De door [appellante] in de aanvraag aangewezen oorzaak van de gestelde schade is een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro. Dat betekent dat in dit geval de Wro, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    besluit van 13 mei 2020
    4.       Het college heeft de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ) gevraagd een advies uit te brengen over de aanvraag van [appellante]. In haar advies heeft de SAOZ een vergelijking gemaakt tussen de planologische mogelijkheden in het plangebied onder het nieuwe bestemmingsplan en het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologische regime van het bestemmingsplan Gieten van 26 juni 2013 (hierna: het oude bestemmingsplan). Uit de vergelijking is de conclusie getrokken dat [appellante] als gevolg van de planologische verandering per saldo in een zeer beperkt nadeliger planologische positie is gekomen. Volgens de SAOZ is de waarde van de woning hierdoor ten tijde van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan op 13 november 2014 (hierna: de peildatum) gedaald van € 345.000,00 naar € 335.000,00. Verder is in het advies uiteengezet dat op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wro een deel van de planschade, gelijk aan 4 procent van de waarde van de woning onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, onder het normale maatschappelijke risico valt. Deze drempel is gelijk aan € 13.800,00. Omdat de schade niet boven deze drempel uitstijgt, bestaat geen aanleiding voor het toekennen van een tegemoetkoming in de schade, aldus de SAOZ. Het college heeft dit advies aan het besluit van 13 mei 2020 ten grondslag gelegd.
    besluit op bezwaar van 12 januari 2021
    5.       Naar aanleiding van het door [appellante] tegen het besluit van 13 mei 2020 gemaakte bezwaar heeft het college opnieuw advies gevraagd aan de SAOZ. In een brief van 25 augustus 2020 heeft de SAOZ uiteengezet waarom zij in de gronden van het bezwaar geen aanleiding heeft gezien om terug te komen op de conclusies van het advies. Daarna heeft het college advies gevraagd aan de commissie van advies voor de bezwaarschriften van de gemeente Aa en Hunze. In een advies van 26 november 2020 heeft deze commissie het college het advies gegeven om het bezwaar ongegrond te verklaren en het besluit van 13 mei 2020 in stand te laten. Het college heeft dit advies in het besluit van 12 januari 2021 overgenomen.
    aangevallen uitspraak van 26 april 2022
    6.       Naar aanleiding van het door Schaftenaar tegen het besluit van 12 januari 2021 ingestelde beroep heeft de rechtbank onder meer het volgende overwogen.
    planologische vergelijking: gebruiksmogelijkheden
    6.1.    Bij de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade als gevolg van planologische ontwikkelingen op gronden van derden wordt uitgegaan van de voor de aanvrager meest ongunstige invulling van de planologische mogelijkheden van die gronden.
    Naar het oordeel van de rechtbank is in het advies van de SAOZ slechts uitgegaan van het voorgenomen gebruik als gezondheidscentrum en is onvoldoende gemotiveerd dat dat gebruik het meest nadelige planologische gebruik is. Volgens de nieuwe bestemming is bijvoorbeeld ook het gebruik als school of kerk toegestaan. Niet valt uit te sluiten dat dit voor [appellante] nadeliger is dan het gebruik als gezondheidscentrum. Het op de zitting door het college ingenomen standpunt dat een school of een kerk onder het nieuwe regime vergelijkbaar is met het gebruik van het plangebied voor een dierenartsenpraktijk onder het oude regime, overtuigt de rechtbank niet, omdat bij een school bijvoorbeeld het geluid van buiten spelende kinderen of een toename van verkeer aan de orde is.
    Het voorgaande betekent dat het college niet zonder meer mocht uitgaan van het advies van de SAOZ.
    6.2.    De door [appellante] bedoelde beperking aan bedrijfsmatig gebruik onder het oude regime tot een maximum van 50 m² gold alleen voor het gebruik ten behoeve van een aan huis verbonden beroep of bedrijf, niet voor het gebruik van het plangebied voor dienstverlening, dat ook bedrijfsmatig kon zijn. Voor het college was er dus geen reden om rekening te houden met een oppervlaktebeperking van het bedrijfsmatige gebruik onder het oude regime.
    planologische vergelijking: bouwmogelijkheden
    6.3.    De rechtbank stelt vast dat de beroepsgronden wat betreft de bouwmogelijkheden gelijkluidend zijn aan de bezwaargronden. De SAOZ heeft in een nader advies van 25 augustus 2020 gemotiveerd gereageerd op de standpunten van [appellante]. Het college heeft de reactie van de SAOZ overgenomen in het verweerschrift. Volgens het college is de toename van het bouwvolume niet van belang voor de aspecten uitzicht, schaduw en privacy. Bij de beoordeling van deze aspecten wordt gekeken naar de afstand en omvang van de - in de richting van de woning gekeerde - gevels van het naastgelegen object. Volgens het college heeft [appellante] in haar beoordeling onvoldoende rekening gehouden met de bouwmogelijkheden onder het oude bestemmingsplan. In de oude situatie was het toegestaan om bijgebouwen van 8 tot 9 m hoog tot op de erfgrens te bouwen. Dat zou meer schaduw en meer beperkingen van de privacy met zich brengen. Onder het nieuwe regime is het niet meer mogelijk om deze bijgebouwen op te richten. Wat schaduw, uitzicht en privacy betreft is het nieuwe regime dus voordeliger voor [appellante]. Omdat [appellante] het standpunt van de SAOZ onvoldoende gemotiveerd heeft betwist, ziet de rechtbank geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het college bij zijn besluitvorming op dit punt niet mocht uitgaan van de rapportage van de SAOZ.
    [appellante] heeft geen onderbouwing gegeven van haar stelling over de beperking van de door de SAOZ genoemde bouwmogelijkheden door de bouwverordening. Zij heeft haar stelling over de toename van schaduw niet onderbouwd met een bezonningsstudie.
    omvang van het normale maatschappelijke risico
    6.4.    Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is er geen grond voor het oordeel dat de toepassing van artikel 6.2, tweede lid, van de Wro in het algemeen in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
    6.5.    De SAOZ heeft in het advies gemotiveerd waarom in dit geval van een drempel van 4 procent wordt uitgegaan. In het advies is vermeld dat functieverandering en uitbreiding van een bestaand pand in het centrum van een dorp in het algemeen een normale maatschappelijke ontwikkeling is. Verder is toegelicht waarom de ontwikkeling in redelijkheid past in de structuur van de omgeving. Omdat de betrokken locatie niet specifiek in het beleid van het college is benoemd, heeft de SAOZ geconcludeerd dat de ontwikkeling gedeeltelijk in de lijn der verwachtingen lag. Naar het oordeel van de rechtbank mocht het college zich wat betreft het normale maatschappelijke risico baseren op het advies van SAOZ.
    taxatie
    6.6.    De SAOZ heeft de waarde van de woning op de peildatum onder het nieuwe regime vastgesteld op € 335.000,00. De SAOZ heeft in het advies vier referentieobjecten opgevoerd, waarbij per object is vermeld wat de verkoopprijs, de verkoopdatum, de perceeloppervlakte en de woonoppervlakte is. De rechtbank stelt vast dat niet is vermeld wat de verschillen en overeenkomsten tussen de woning en de referentieobjecten zijn. Daarom is het advies onvoldoende inzichtelijk. Daarbij wordt betrokken dat de deskundige op de zitting heeft verklaard dat het advies is opgesteld op basis van een oude werkwijze, die niet meer wordt gebruikt. Bij de nieuwe werkwijze wordt in rapporten gebruik gemaakt van een matrix waarin wordt vermeld op welke punten de referentieobjecten vergelijkbaar zijn.
    Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich wat betreft de taxatie niet kunnen baseren op het advies van de SAOZ.
    oordeel van de Afdeling over het hoger beroep
    7.       [appellante] is het niet eens met het oordeel van de rechtbank. Zij voert in hoger beroep gronden aan over de planologische vergelijking, de omvang van het normale maatschappelijke risico en de vergoeding van de kosten van de reactie op het conceptadvies van de SAOZ. De Afdeling zal deze gronden hierna bespreken en afsluiten met een conclusie.
    8.       De gronden over de planologische vergelijking en de omvang van het normale maatschappelijke risico zijn een herhaling van wat [appellante] in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellante] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de overwegingen waarop dat oordeel is gebaseerd.
    Het betoog slaagt niet.
    9.       [appellante] heeft in het beroepschrift op grond van artikel 6.5 van de Wro verzocht om vergoeding van de kosten van de reactie op het conceptadvies van de SAOZ tot een bedrag van € 2.750,00. Zij stelt in hoger beroep terecht dat de rechtbank daarover geen oordeel heeft gegeven. Dat kan echter niet tot gegrondverklaring van het hoger beroep en vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden. Voor het toekennen van vergoeding van de in de aanvraagfase gemaakte kosten, bedoeld in artikel 6.5 van de Wro, kan immers slechts aanleiding bestaan, indien de aanvraag om tegemoetkoming in planschade wordt ingewilligd. Die situatie doet zich in het geval van [appellante] niet voor. Zij komt niet in aanmerking voor een tegemoetkoming in de planschade, zoals mede volgt uit de hierna volgende beoordeling van het beroep tegen het besluit van 5 juli 2022.
    Het betoog slaagt niet.
    10.     Het hoger beroep van [appellante] is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, wordt bevestigd.
    besluit op bezwaar van 5 juli 2022
    11.     Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank van 26 april 2022 heeft het college opnieuw advies gevraagd aan de SAOZ.
    In een nader advies van de SAOZ van 9 mei 2022 is onder meer vermeld dat in de planologische vergelijking ten aanzien van de gebruiksmogelijkheden in het advies niet slechts is uitgegaan van een gebruik als gezondheidscentrum, maar ook van een gebruik voor andere maatschappelijke functies en doeleinden, zij het dat dit in het advies onvoldoende expliciet tot uitdrukking is gekomen. Daarom is de planologische vergelijking wat betreft de gebruiksmogelijkheden in de oude en nieuwe situatie in het nader advies van 9 mei 2022 verder uitgewerkt en uitgeschreven. De SAOZ heeft geen aanleiding gezien om de conclusie van het advies bij te stellen. De mate van het nadeel en daarmee de omvang van de waardevermindering van de woning is onveranderd.
    Verder is, in het kader van de schadetaxatie, een nadere duiding en onderbouwing gegeven van de verschillen en overeenkomsten tussen de woning en de referentieobjecten en de wijze waarop de waarde van de woning hiervoor is gecorrigeerd.
    12.     Het college heeft het advies van de SAOZ aan het besluit op bezwaar van 5 juli 2022 ten grondslag gelegd. Dit besluit is, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, eveneens onderwerp van dit geding.
    oordeel van de Afdeling over het beroep van rechtswege
    13.     [appellante] is het niet eens met het besluit van 5 juli 2022. Zij heeft bij brief van 11 oktober 2022 gronden aangevoerd over de planologische vergelijking, de omvang van het normale maatschappelijke risico en de taxatie. De Afdeling zal deze gronden hierna bespreken en afsluiten met een conclusie.
    14.     De gronden over de planologische vergelijking zijn een herhaling van wat [appellante] in hoger beroep heeft aangevoerd. Uit het oordeel van de Afdeling over het hoger beroep volgt dat de gronden niet kunnen leiden tot de conclusie dat het college de gevolgen van de planologische verslechtering in het besluit van 5 juli 2022, gelezen in samenhang met het advies van 9 mei 2022, heeft onderschat. [appellante] heeft geen redenen aangevoerd waarom dat advies op dit onderdeel onjuist of onvolledig zou zijn.
    15.     Uit het oordeel van de Afdeling over het hoger beroep volgt tevens dat het college zich wat betreft het normale maatschappelijke risico mocht baseren op het advies van de SAOZ. [appellante] kan de omvang van het normale maatschappelijke risico niet opnieuw ter discussie stellen.
    16.     [appellante] betoogt dat uit (de matrix in) het advies van de SAOZ van 9 mei 2022 niet valt af te leiden dat bij de taxatie rekening is gehouden met de afnemende meerwaarde per m² van een object naarmate dat object meer woonoppervlakte heeft.
    Naar aanleiding hiervan stelt de Afdeling vast dat in het advies is vermeld dat voor de verkoopprijzen van de referentieobjecten een rekenkundige correctie heeft plaatsgevonden wat betreft de oppervlakte van de percelen en de gebruiksoppervlakte voor wonen, zodat voldoende vergelijkbaarheid is gerealiseerd. Volgens de SAOZ hebben de referentieobjecten een geringere gebruiksoppervlakte voor wonen, waarvoor een correctie is toegepast, en een perceelomvang tussen de 1.188 en 1.537 m² en zijn ze in dat opzicht in hoge mate vergelijkbaar met het perceel van [appellante].
    In het betoog van [appellante] is geen grond te vinden voor het oordeel dat aan de taxatie van de SAOZ een gebrek kleeft en dat het college het advies op dit onderdeel niet aan het besluit van 5 juli 2022 ten grondslag mocht leggen.
    Het betoog slaagt niet.
    17.     Het beroep tegen het besluit van 5 juli 2022 is ongegrond.
    overschrijding redelijke termijn
    18.     [appellante] heeft op de zitting van de Afdeling een verzoek ingediend om schadevergoeding in verband met de overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
    18.1.  De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd. Zie de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:188). In het geval van
    [appellante] is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die aanleiding kunnen zijn tot verlenging of verkorting van deze termijn.
    18.2.  Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188) vangt de redelijke termijn in beginsel aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift heeft ontvangen. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren.
    18.3.  Indien pas bij de Afdeling een beroep op schending van de redelijke termijn wordt gedaan, wordt de vraag of de redelijke termijn is overschreden beoordeeld naar de stand van de zaak op het moment van de uitspraak van de Afdeling, waarbij de duur van de totale procedure in ogenschouw wordt genomen.
    18.4.  Vanaf de ontvangst door het college op 24 juni 2020 van het tegen het besluit van 13 mei 2020 gerichte bezwaarschrift tot de datum van deze uitspraak zijn vier jaren en ruim drie weken verstreken. Dat betekent een overschrijding van de redelijke termijn met ruim drie weken.
    18.5.  Het heeft vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift ongeveer zeven maanden geduurd voordat het college het besluit op bezwaar van 12 januari 2021 heeft genomen. De duur van een half jaar die redelijk wordt geacht voor de behandeling van het bezwaar, is daarmee met ongeveer een maand overschreden.
    Het heeft vanaf de ontvangst van het tegen het besluit op bezwaar ingediende beroepschrift op 23 februari 2021 ongeveer veertien maanden geduurd voordat de rechtbank op 26 april 2022 uitspraak heeft gedaan. De duur van anderhalf jaar die redelijk wordt geacht voor de behandeling van het beroep, is daarmee niet overschreden.
    Het heeft vanaf de ontvangst van het tegen de uitspraak van de rechtbank ingediende hogerberoepschrift op 7 juni 2022 twee jaren en een maand geduurd voordat de Afdeling uitspraak heeft gedaan. De duur van twee jaar die redelijk wordt geacht voor de behandeling van het hoger beroep, is daarmee met ongeveer een maand overschreden.
    18.6.  Bij een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal naar boven wordt afgerond, bedraagt de aan [appellante] toe te kennen schadevergoeding € 500,00. Omdat de overschrijding aan het college en de Afdeling is toe te rekenen, wordt de vergoeding van de schade naar evenredigheid uitgesproken ten laste van het college en de Staat der Nederlanden. Zowel het college als de Staat der Nederlanden wordt veroordeeld tot betaling van € 250,00 aan [appellante] als vergoeding voor door haar geleden immateriële schade.
    18.7.  Het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt toegewezen.
    proceskosten
    19.     De Afdeling zal het college en de Staat der Nederlanden ieder veroordelen tot vergoeding van de helft van de proceskosten die [appellante] heeft gemaakt in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding. Deze kosten bestaan uit het indienen van het verzoek. De Afdeling zal bij de berekening de wegingsfactor 0,5 (licht) hanteren.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Aa en Hunze van 5 juli 2022 ongegrond;
    III.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Aa en Hunze om aan [appellante] een schadevergoeding van € 250,00 te betalen;
    IV.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan [appellante] een schadevergoeding te betalen van € 250,00;
    V.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Aa en Hunze tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 218,75, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 218,75, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. V.V. Essenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Willems
    voorzitter
    w.g. Hazen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2024
    452