ECLI:NL:RBNNE:2023:715, Rechtbank Noord-Nederland, 01-03-2023, 21/3527
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2023-03-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Omgevingsvergunning voor de bouw van acht recreatievilla's. Afwijking bestemmingsplan voor het toevoegen van een extra bouwlaag. Bevoegdheid toepassen kruimelgevallenregeling. Definitie bouwlaag. Woon- en leefklimaat. Soortenbescherming.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Groningen
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: LEE 21/3527 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 maart 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. E.J.H. Plambeck),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Borger-Odoorn 
    (gemachtigde: M. Essing).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Kontour Vastgoed Nederland B.V. uit Heerenveen (vergunninghouder)
      (gemachtigde: mr. A. Daan).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank beroep van eiseres tegen het verlenen van een omgevingsvergunning voor de bouw van acht recreatievilla’s in Exloo.
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft deze vergunning met het besluit van 12 februari 2021 verleend. Met het bestreden besluit van 12 oktober 2021 op het bezwaar van eiseres is het college bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Vergunninghouder heeft ook schriftelijk gereageerd. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 25 januari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van het college, vergunninghouder en de gemachtigde van vergunninghouder. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt de verleende vergunning voor de acht recreatievilla’s. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    3. Het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      3.1.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        4.	De rechtbank gaat uit van de volgende vaststaande feiten. Vergunninghouder heeft een vergunning aangevraagd voor de bouw van acht recreatievilla’s in Exloo, kadastraal bekend gemeente Odoorn, sectie B, nummer 4200. Het betreft twee recreatievilla’s van één bouwlaag met een kap die geschikt zijn voor acht personen. De andere zes recreatievilla’s hebben twee bouwlagen en een kap en zijn geschikt voor 10 personen. De recreatievilla’s maken onderdeel uit van een groter recreatiepark met in totaal 185 recreatiewoningen.
      
      
    
    
      4.1.
      De bouw van de zes recreatievilla’s met twee bouwlagen is in strijd met het bestemmingsplan. Ter plaatse geldt de beheersverordening ‘Buitengebied, beheersverordening Landgoed Hunzebergen’ op grond waarvan de voorschriften van het bestemmingsplan Landgoed Hunzebergen, vastgesteld op 29 maart 2007 door de gemeenteraad van de gemeente Borger-Odoorn, van toepassing zijn. Op grond van dat bestemmingsplan geldt ter plaatse de bestemming ‘verblijfsrecreatieve doeleinden’. Op grond van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, onder 6 van de planvoorschriften van het bestemmingsplan is maximaal één bouwlaag met een kap toegestaan ter plaatse. 
      
    
    
      4.2.
      Bij het verlenen van de vergunning van 12 februari 2021 is het college afgeweken van deze bepaling van het bestemmingsplan op grond van artikel 2.1 eerste lid, aanhef onder a en onder c van de Wet algemene bepaling omgevingsrecht (Wabo) in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2 van de Wabo en artikel 4, eerste lid van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor).
      
    
    
      4.3.
      Eiseres is eigenaar van de woning aan de [adres] . Haar perceel grenst aan het recreatiepark. Zij heeft bezwaar ingediend tegen de verleende vergunning. Op 12 juli 2021 heeft er een hoorzitting plaatsgevonden bij de bezwaaradviescommissie. De bezwaaradviescommissie heeft op 5 oktober 2021 geadviseerd het bezwaar ongegrond te verklaren. Hierbij heeft zij wel de kanttekening geplaatst dat de locatie niet binnen de bebouwde kom ligt, maar artikel 4, eerste lid van bijlage II van de Bor desondanks kan worden gebruikt omdat het souterrain niet hoger is dan 5 meter.
      
    
    
      4.4.
      Het college heeft onder overname van het advies van de bezwaaradviescommissie het bezwaar ongegrond verklaard.
      
      
        
          Bevoegdheid toepassen kruimelgevallenregeling
        
      
      
    
    
      5.1.
      Eiseres stelt dat door het college is erkend dat het bouwplan niet binnen de bebouwde kom ligt. Daarom kan er geen vergunning met toepassing van de kruimelgevallenregeling worden verleend, want het bouwwerk is hoger dan 5 meter. Daarnaast stelt eiseres dat de kruimelgevallenregeling niet kan worden gebruikt omdat geen sprake is van een bijbehorend bouwwerk nu het souterrain niet functioneel ondergeschikt is aan het hoofdgebouw. 
      
    
    
      5.2.
      Het college voert aan dat de afwijking van de beheersverordening enkel ziet op het toevoegen van het souterrain, waarmee een tweede bouwlaag wordt toegevoegd. Het souterrain is met 2,77 meter lager dan 5 meter. Daarom mocht het college, ondanks dat het bouwplan niet binnen de bebouwde kom ligt, wel de kruimelgevallenregeling toepassen.
      
    
    
      5.3.
      De rechtbank is van oordeel dat het college terecht heeft gesteld dat de vergunning met toepassing van de kruimelgevallenregeling kon worden verleend. Hiertoe overweegt de rechtbank dat uit artikel 4, eerste lid van bijlage II van het Bor volgt dat met toepassing van de kruimelgevallenregeling een vergunning kan worden verleend voor een bijbehorend bouwwerk buiten de bebouwde kom, indien het bouwwerk niet hoger is dan 5 meter. Uit uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: AbRvS) volgt dat bij toetsing aan deze voorwaarde moet worden gekeken naar het deel van het bouwwerk dat in strijd is met het bestemmingsplan. Zoals ook door het college is aangevoerd, ziet de afwijking van de beheersverordening in dit geval enkel op het souterrain dat lager is dan 5 meter. Voor zover eiseres verder stelt dat geen sprake is van een bijbehorend bouwwerk, overweegt de rechtbank dat in dit geval sprake is van uitbreiding van het hoofdgebouw. Dat het souterrain niet functioneel ondergeschikt is aan het hoofdgebouw is niet van belang. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet
      
      
        
          Aantal bouwlagen
        
      
      
    
    
      6.1.
      Eiseres stelt dat de kap als bouwlaag moet worden aangemerkt, waardoor sprake is van drie bouwlagen. Het bestemmingsplan kent geen definitie van ‘bouwlaag’, maar gelet op de rechtspraak hierover moet hieronder worden verstaan ‘een verdieping van zodanige afmetingen en vorm dat de daardoor ontstane ruimtes zonder ingrijpende voorzieningen geschikt kan worden gemaakt voor woon- of verblijfsfuncties en daarmee gelijke gebruiksmogelijkheden biedt als de daaronder gelegen bouwlagen’. Volgens de tekeningen is de verdieping onder de kap reeds ingericht voor een verblijfsfunctie en daarom moet dit ook als bouwlaag worden aangemerkt. In de praktijk wordt de recreatievilla ook aangeboden als een villa met drie verdiepingen. In het bestreden besluit is daarom ten onrechte uitgegaan van twee bouwlagen.
      
    
    
      6.2.
      De rechtbank is van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van twee bouwlagen en een kap. De rechtbank overweegt dat de beheersverordening geen definitie van bouwlaag kent. Hieruit volgt echter niet dat de verdieping onder de kap vanwege de verblijfsfunctie als bouwlaag moet worden aangemerkt. De rechtbank overweegt dat uit de beheersverordening niet volgt dat zich onder de kap geen verblijfsfunctie mag bevinden. Bovendien bevinden zich op het gehele park recreatievilla’s die op deze manier, met een verblijfsfunctie onder de kap, zijn uitgevoerd. Ook is op grond van de beheersverordening, gelet op de maximale hoogte van de recreatievilla en de toegestane goothoogte een kap mogelijk van 5 meter hoog. De rechtbank overweegt daarom dat het college de bepaling in de beheersverordening in redelijkheid zo heeft kunnen interpreteren dat de planwetgever niet de bedoeling heeft gehad om uit te sluiten dat zich een verblijfsfunctie onder de kap zou kunnen bevinden. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
      
      
        
          Woon- en leefklimaat
        
      
      
    
    
      7.1.
      Eiseres stelt dat haar belangen onvoldoende bij de besluitvorming zijn betrokken. Er is met haar geen gesprek geweest om de jarenlange overlast van het bouwproject te beperken. Het balkon op 2,77 meter hoog zorgt voor veel geluidsoverlast, een versterkend echo-effect en verlies van privacy. Eiseres verwacht onder andere overlast van groepen jongeren die tot diep in de nacht op zijn met te veel alcohol, van het gebruik van de recreatiewoningen door meerdere huishoudens met kinderen, radio’s, telefonerende vakantiegangers, en voetballende, schreeuwende jongeren. Gelet op de maximale toegestane gebruiksoppervlakte in het bestemmingsplan zouden er 4 tot 5 mensen in de recreatievilla kunnen verblijven, nu zijn dat maximaal 10 mensen. Dit is een verdubbeling in het aantal mensen en zorgt in het ergste geval voor een verdubbeling in het aantal vervoersbewegingen. Het college heeft ten onrechte geen nader (akoestisch) onderzoek verricht.
      
    
    
      7.2.
      De rechtbank is van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bouwplan niet leidt tot onevenredige gevolgen voor het woon- en leefklimaat van eiseres. De afwijking van de beheersverordening ziet, zoals het college ook stelt, enkel op het toevoegen van het souterrain. Het bouwen van recreatievilla’s is verder op grond van de beheersverordening toegestaan. De rechtbank kan de berekeningen van eiseres over het maximaal aantal personen per recreatievilla zonder souterrain bovendien niet volgen, nu in de beheersverordening de term ‘bebouwde oppervlakte’ voor de maximale oppervlakte wordt gebruikt en niet de term ‘gebruiksvloeroppervlakte’. De beheersverordening kent ook geen voorwaarde over het maximaal aantal personen per recreatievilla. Daarnaast bevindt de woning van eiseres zich, met een afstand van 50 meter, nog wel op enige afstand van de dichtstbijzijnde recreatiewoning. De rechtbank overweegt dat het college zich daarom op het standpunt heeft kunnen stellen dat het toevoegen van het souterrain dus niet tot veel meer (geluids)overlast zal leiden. Voor zover eiseres verder in het algemeen aanvoert dat zij door de komst van de recreatievilla’s veel overlast zal ervaren, overweegt de rechtbank dat dit iets is wat in het kader van de bestemmingsplanprocedure naar voren had moeten worden gebracht. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
      
      
        
          Ecologie
        
      
      
    
    
      8.1.
      Eiseres voert aan dat voor een ander deel van het bouwterrein van het recreatiepark een ontheffing op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) is verleend voor twee beschermde diersoorten. Uit een quickscan die in 2019 is uitgevoerd bleek destijds dat niet uitgesloten kon worden dat op dit deel van het bouwterrein beschermde diersoorten aanwezig waren. De ontheffing die is afgegeven ziet enkel op 40 van de 185 recreatiewoningen op het hele terrein en is niet afgegeven voor het gedeelte waar de acht recreatiewoningen op staan waar nu vergunning voor is verleend. Eiseres vindt het niet geloofwaardig dat voor deze acht recreatiewoningen geen ontheffing nodig zou zijn. Bovendien zijn er foto’s van de beschermde kamsalamander in het gebied waar de acht recreatiewoningen worden gerealiseerd. De vergunning is daarom ten onrechte met toepassing van de reguliere procedure verleend.
      
    
    
      8.2.
      Vergunninghouder heeft aangevoerd dat het relativiteitsvereiste zich ertegen verzet dat eiseres zich op bepalingen over soortenbescherming in de Wnb kan beroepen, omdat eiseres niet permanent op het adres woont. De rechtbank deelt dit standpunt niet. Uit rechtspraak van de AbRvS volgt dat belangen van omwonenden bij het behoud van een goede kwaliteit van hun directe woon- en leefomgeving zo verweven kunnen zijn met het algemeen belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat zij zich ook op de bepalingen daarin kunnen beroepen. In dit geval is eiseres eigenaar van de woning grenzend aan het perceel waar de recreatievilla’s worden gebouwd en maakt zij veelvuldig gebruik van de woning. Dat zij de woning niet permanent bewoond, doet er niet aan af dat eiseres hierdoor wel een kenmerkend belang heeft waarmee zij zich onderscheidt van anderen.
      
    
    
      8.3.
      Verder is de rechtbank van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat zonder nader onderzoek uit te voeren duidelijk was dat er geen Wnb-ontheffing vereist was. Bij het college was bekend dat het terrein al langere tijd was ingericht als bouwterrein en er veel activiteiten plaatsvonden. Die bouwwerkzaamheden hebben plaatsgevonden na het uitvoeren van de quickscan. Op grond van de huidige feitelijke situatie mocht het college er dus in redelijkheid van uitgaan dat de beschermde diersoorten die eerder mogelijk nog wel aanwezig waren, dat nu niet meer zijn. Dit is bovendien bevestigd in het onderzoek van BügelHajema van 19 juli 2022 dat door vergunninghouder in de beroepsfase is overgelegd. Eiseres heeft verder ook niet aannemelijk gemaakt dat er wel beschermde diersoorten op het terrein aanwezig zouden zijn. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet. 
      
      
        
          Overige gronden
        
      
      
      9. Voor zover eiseres verder stelt dat het college ten onrechte niet in gesprek is gegaan met haar over de bouwplannen, is de rechtbank van oordeel dat het college geen verplichting tot participatie heeft. Verder heeft eiseres in bezwaar en beroep voldoende mogelijkheid gehad om haar standpunten naar voren te brengen. 
      
      10. Verder stelt eiseres dat de definitie van ‘peil’ in de beheersverordening met exceptieve toetsing buiten toepassing moet worden gelaten. Volgens die definitie bevindt het peil zich op het niveau van de hoofdingang. Door een souterrain aan te brengen dat zich onder dit peil bevindt wordt in totaal een hoger bouwwerk toegestaan dan volgens het bestemmingsplan mogelijk zou zijn. De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van een bepaling in de beheersverordening die evident in strijd is met hogere regelgeving, waardoor de rechtbank de bepaling ook niet middels exceptieve toetsing buiten toepassing kan laten. Nu het college mocht uitgaan van de definitie van ‘peil’ in het bestemmingsplan, is het bouwwerk ook niet te hoog.
      
      11. Ten slotte stelt eiseres dat het balkon moet worden aangemerkt als bijbehorend bouwwerk, waardoor de maximale gebruiksvloeroppervlakte wordt overschreden. De rechtbank is van oordeel dat het balkon niet in strijd is met de bepalingen in de beheersverordening. Bovendien wordt de term ‘gebruiksvloeroppervlakte’ niet in de beheersverordening gehanteerd en is dus ook geen sprake van een overschrijding daarvan.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      12.	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de vergunning voor de acht recreatievilla’s in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Bastin, rechter, in aanwezigheid van mr. E.T. de Boer, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 1 maart 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
      
    
    
    
      Artikel 2.1
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    (…)
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    (…)
    
    
      Artikel 2.12
    
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
      1°.met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
      2°.in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
      3°.in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
      (…)
      
        
        Besluit ruimtelijke ordening
      
    
    
    
      Bijlage II
    
    
    
      Artikel 4
      Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
      1.een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
      a. niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,
      b.de oppervlakte niet meer dan 150 m2;
      	(…)
    
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld AbRvS 16 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3069, onder 3.2.
  
  
     Zie ook AbRvS 1 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:220, onder 4.2.
  
  
     AbRvS 8 augustus 1996, No. H01.95.0548, BR 1997/37.
  
  
     Zie  bijvoorbeeld ook AbRvS 19 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:520.