ECLI:NL:RVS:2024:3824, Raad van State, 25-09-2024, 202300776/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-09-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 april 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam een bestuurlijke boete van € 18.000,00 aan [appellant] opgelegd, wegens omzetting van de woning aan de [locatie]in Amsterdam in onzelfstandige woonruimte zonder de daarvoor benodigde vergunning. Bij besluit van 9 september 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Deze zaak gaat over omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte, in de zin van artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingwet 2014. Toezichthouders van de gemeente Amsterdam hebben de woning ter controle op 8 oktober 2019 bezocht. Op dat moment stonden er vier personen ingeschreven op het adres van de woning in de basisregistratie personen en waren er drie personen in de woning aanwezig die ten overstaan van de toezichthouders verklaringen hebben afgelegd. De toezichthouders hebben deze verklaringen en andere bevindingen neergelegd in een op ambtsbelofte opgemaakt rapport en een beeldverslag. Daaruit volgt onder meer dat de bewoners van de woning ieder een eigen kamer in de woning hadden.

202300776/1/A2.
    Datum uitspraak: 25 september 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 16 december 2022 in zaak nr. 20/5387 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 april 2020 heeft het college een bestuurlijke boete van € 18.000,00 aan [appellant] opgelegd, wegens omzetting van de woning aan de [locatie] in Amsterdam (hierna: de woning) in onzelfstandige woonruimte zonder de daarvoor benodigde vergunning.
    Bij besluit van 9 september 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 16 december 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 9 september 2020 vernietigd voor zover daarbij de hoogte van de boete is vastgesteld op € 18.000,00, het besluit van 6 april 2020 herroepen voor zover de hoogte van de boete is vastgesteld op € 18.000,00, de boete vastgesteld op € 16.100,00 en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 9 september 2020.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 21 maart 2024, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. J.W.C. Bruins, advocaat te Amsterdam, en vergezeld door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. F. Schuttenhelm, vergezeld door S. Moussaten, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    Onzelfstandige woonruimte en hospitaverhuur
    1.       Deze zaak gaat over omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte, in de zin van artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingwet 2014 (hierna: de Hw). Daarbij is het volgende van belang.
    1.1.    In artikel 1, eerste lid, aanhef en onder ff van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (hierna: de Hv) is onzelfstandige woonruimte gedefinieerd als een woonruimte, niet-zijnde woonruimte bestemd voor inwoning, welke geen eigen toegang heeft of welke niet door een huishouden zelfstandig kan worden bewoond, zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte, waarbij als wezenlijke voorzieningen worden aangemerkt: keuken en sanitaire voorzieningen. In datzelfde artikel, eerste lid, aanhef en onder q, is huishouden gedefinieerd als een alleenstaande dan wel twee personen met of zonder kinderen, die een gemeenschappelijke huishouding voeren of wensen te voeren.
    1.2.    Uit de artikelsgewijze toelichting op artikel 3.1.2 van de Hv volgt dat zogenoemde hospitaverhuur als een vorm van inwoning in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder ff, van de Hv geldt. In paragraaf 2.3 van Beleidsregel wijzigen van de woonruimtevoorraad (hierna: de beleidsregels) is hierover het volgende opgenomen (met overneming van de taal- en typfouten):
    "Ook voor inwoning is geen omzettingsvergunning vereist. Bij inwoning bestaat doorgaans op voorhand niet de wens om de woning met meer dan twee andere volwassene samen te wonen. Van inwoning is sprake als:
    1. De verhuurder of ingebruikgever heeft zelf zijn hoofdverblijf in de woning;
    2. Er is sprake is van onderverhuur aan of inwoning door één of twee huishoudens;
    3. De verhuurder het exclusieve gebruiksrecht heeft op minimaal 50% van de gebruiksoppervlak (GB0) van de woonruimte.
    4. Binnen het deel van de woonruimte die verhuurd wordt aan de onderhuurders is er per onderhuurder gemiddeld 12m2 GBO beschikbaar.
    In de gevallen dat de woning gelijktijdig wordt betrokken door meer dan twee volwassenen, is sprake van omzetting van een zelfstandige woonruimte naar en onzelfstandige woonruimte. Datzelfde geldt voor de situatie waarbij één hoofdhuurder een woning huurt en deze huur, gelet op zijn inkomen, niet alleen kan dragen. In dat geval is het immers aannemelijk dat de huurder de woning huurt om deze te delen met anderen. Te denken valt ook aan de situatie waarbij ouders een woning kopen voor hun (studerend) kind om deze met andere studenten te bewonen."
    Onderzoek
    2.       Toezichthouders van de gemeente Amsterdam hebben de woning ter controle op 8 oktober 2019 bezocht. Op dat moment stonden er vier personen ingeschreven op het adres van de woning in de basisregistratie personen en waren er drie personen in de woning aanwezig die ten overstaan van de toezichthouders verklaringen hebben afgelegd. De toezichthouders hebben deze verklaringen en andere bevindingen neergelegd in een op ambtsbelofte opgemaakt rapport (hierna: het rapport) en een beeldverslag. Daaruit volgt onder meer dat de bewoners van de woning ieder een eigen kamer in de woning hadden. [persoon A] was hoofdhuurder en had als enige een huurcontract met [appellant]. Hij betaalde maandelijks ongeveer € 2.000,00 aan [appellant]. De anderen betaalden een deel van dat bedrag aan [persoon A], afhankelijk van de grootte van hun kamer. De gemeenschappelijke ruimte, de douche, twee wc’s en de keuken werden door de bewoners gedeeld.
    Besluitvorming
    3.       Op basis van de bevindingen van de toezichthouders heeft het college geconcludeerd dat de woning zonder vergunning van zelfstandige woonruimte is omgezet of omgezet is gehouden in onzelfstandige woonruimten. Dat is in strijd met artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw. Volgens het college is sprake van omzetting in onzelfstandige woonruimten omdat de woning aan meer dan het aantal toegestane personen, namelijk vijf, in gebruik is gegeven, die de aanwezige voorzieningen met elkaar moeten delen, die geen gezamenlijke huishouding voeren en waarbij geen sprake is van inwoning. Het college heeft gewezen op de verklaringen die zijn opgenomen in het rapport. Bij brief van 15 november 2019 heeft het college zijn voornemen kenbaar gemaakt om hiervoor een boete op te leggen aan [appellant], die eigenaar is van de woning.
    4.       [appellant] heeft daarop zijn zienswijze gegeven. Hierin heeft hij onder meer naar voren gebracht dat de verhuur van de woning eerst via [bedrijf] verliep, maar dat de beheerdersovereenkomst met dit bedrijf is beëindigd op aandringen van de gemeente Amsterdam. [appellant] heeft toen de overeenkomst van [bedrijf] met huurder [persoon A] overgenomen. Hierin is bepaald dat het niet is toegestaan om zonder schriftelijke toestemming van de verhuurder de woning dan wel gedeeltes van de woning onder te verhuren. In verband met de overname van de huurovereenkomst hebben [appellant] en zijn echtgenote een bespreking gehad met [persoon A] op 1 maart 2019. [persoon A] heeft toen naar voren gebracht dat [bedrijf] ervan op de hoogte was dat hij gedeeltes van de woning onderverhuurde aan derden. Hij kon hiervoor geen schriftelijke toestemming overleggen. [appellant] heeft aan [persoon A] uitdrukkelijk kenbaar gemaakt dat hij de regels voor hospitaverhuur in acht moet nemen. [persoon A] heeft daarop te kennen gegeven dat hij daarvoor zou zorgen. Er bestond onduidelijkheid over de afmetingen van de woning, wat van belang is in verband met de voorwaarde voor hospitaverhuur dat de hoofdbewoner het gebruiksrecht heeft op minimaal 50% van het gebruiksoppervlak. Daarom heeft [appellant] een meting laten verrichten, zodat het [persoon A] duidelijk zou worden wat wel en niet was toegestaan. Bij e-mail van 3 maart 2019 heeft [appellant] de regels voor hospitaverhuur aan [persoon A] gezonden, heeft [appellant] verwezen naar de website van de gemeente Amsterdam en heeft [appellant] [persoon A] nogmaals verzocht zich aan de regels te houden. Volgens [appellant] heeft hij bij e-mail van 26 maart 2019 meegedeeld dat als [persoon A] zich niet aan de regels houdt, de huurovereenkomst zal worden beëindigd.
    5.       Het college heeft in overeenstemming met zijn voornemen bij het besluit van 6 april 2020, gehandhaafd bij het besluit van 9 september 2020, een boete van € 18.000,00 aan [appellant] opgelegd, wegens de onrechtmatige omzetting van de woning in vijf onzelfstandige woonruimten. Volgens het college heeft [appellant] in de gegeven omstandigheden onvoldoende gedaan om niet als overtreder te worden aangemerkt. Het college heeft er daarbij op gewezen dat hij feitelijke handelingen heeft verricht voor het op onrechtmatige wijze verhuren van de woning, dat hij huur van de woning ontving en dat hij een situatie heeft laten voortbestaan terwijl hij wist of had kunnen weten dat deze onrechtmatig was.
    6.       [appellant] is het niet eens met de besluitvorming van het college en heeft beroep ingesteld bij de rechtbank.
    Aangevallen uitspraak
    7.       De rechtbank heeft overwogen dat [appellant] heeft erkend dat sprake was van overtreding van artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw. Volgens de rechtbank kan [appellant] daarbij als overtreder worden aangemerkt. De rechtbank heeft de boete gematigd met € 1.900,00, wegens overschrijding van de redelijke termijn voor de beslechting van het geschil in beroep.
    Hoger beroep
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij als overtreder kan worden aangemerkt en, als aan hem al een boete mag worden opgelegd, deze ten onrechte niet is gematigd. Volgens [appellant] heeft hij op uitdrukkelijk verzoek van de gemeente Amsterdam de verhuur van de woning overgenomen en is het onterecht dat hij daardoor een boete heeft gekregen wegens onrechtmatige omzetting. [appellant] voert aan dat hij dit juist heeft willen voorkomen. Volgens [appellant] heeft zijn echtgenote de woning op 1 maart 2019 geïnspecteerd. [persoon A] heeft toen te kennen gegeven dat hij daar met twee anderen woont. [appellant] heeft hem daarop verzocht zich te houden aan de regels voor hospitaverhuur, welke toen ook zijn besproken. Zoals [appellant] ook in zijn zienswijze naar voren heeft gebracht, heeft hij bij de e-mail van 26 maart 2019 te kennen gegeven dat de huurovereenkomst zou worden beëindigd als [persoon A] dat niet zou doen. Verder heeft [appellant] de woning laten opmeten en de afmetingen naar de huurder gestuurd, zodat aan de regels voor hospitaverhuur kon worden voldaan. [appellant] voert aan dat hij nooit heeft geweten dat de woning door meer dan drie personen werd bewoond. Dat bleek volgens [appellant] uit niets. Slechts zeven maanden nadat de echtgenote van [appellant] de woning heeft gecontroleerd is de overtreding geconstateerd. Gelet daarop heeft de rechtbank volgens [appellant] ten onrechte overwogen dat hij onvoldoende toezicht heeft gehouden en daarom als overtreder kan worden aangemerkt.
    Beoordeling
    Overtreder
    9.       De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat [appellant] als overtreder kan worden aangemerkt.
    10.     Gelet op artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is overtreder in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Voor beantwoording van de vraag of een ander als functionele pleger van de overtreding kan worden aangemerkt, is de Afdeling in haar uitspraken van 31 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ECLI:NL:RVS:2023:2071) aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap, zoals die zijn geformuleerd door de strafkamer van de Hoge Raad. Zoals de Afdeling uiteen heeft gezet in de uitspraak van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2071, houdt de rechtspraak van de strafkamer van de Hoge Raad voor zover het gaat om natuurlijke personen in dat een (verboden) gedraging in redelijkheid aan de verdachte als (functioneel) dader kan worden toegerekend indien deze erover vermocht te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en indien zodanig of vergelijkbaar gedrag blijkens de feitelijke gang van zaken door de verdachte werd aanvaard of placht te worden aanvaard. Onder bedoeld aanvaarden is mede begrepen het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de verdachte kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. Vergelijk ook de arresten van de Hoge Raad van 23 februari 1954, ECLI:NL:HR:1954:3 (IJzerdraad-arrest), en van 8 december 2015, ECLI:NL:HR:2015:3487.
    Het bestuursorgaan moet bewijzen dat aan beide criteria voor functioneel daderschap is voldaan. Vergelijk de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:579, ov. 1.11.
    10.1.  Partijen zijn het erover eens dat [appellant] kon beschikken over de omzetting van de woning in onzelfstandige woonruimte zonder de daarvoor benodigde vergunning. Partijen zijn verdeeld over de vraag of [appellant] de overtreding heeft aanvaard.
    10.2.  De Afdeling oordeelt dat het college heeft aangetoond dat [appellant] de onrechtmatige omzetting heeft aanvaard. Uit wat [appellant] heeft aangevoerd volgt dat hij op 1 maart 2019 ervan op de hoogte raakte dat [persoon A] de woning onderverhuurde aan derden. Concrete aanwijzingen waaruit volgt dat daarbij sprake was van inwoning, zijn gesteld noch gebleken. Het lag dan ook op de weg van [appellant] om te verzekeren dat geen sprake was van omzetting van de woning in onzelfstandige woonruimte. Zo had hij zich ervoor kunnen inspannen dat de woning door niet meer dan één huishouden zou worden bewoond, of had hij een omzettingsvergunning kunnen aanvragen. Het meedelen aan [persoon A] dat aan de regels voor hospitaverhuur moet worden voldaan, op straffe van beëindiging van de overeenkomst, de regels overleggen en het laten opmeten van de woning, was in dit geval onvoldoende. [appellant] mocht er namelijk niet zonder meer van uitgaan dat daarmee het feitelijk gebruik van de woning in overeenstemming met de regels zou zijn. De Afdeling acht daarbij van belang dat [appellant] wist dat de woning al deels werd onderverhuurd aan derden, zonder dat daarvoor een schriftelijke toestemming was overgelegd die volgens het huurcontract vereist was, dat de hoofdhuurder een huurprijs van € 2.000,00 betaalde en dat de woning geschikt was om kamergewijs te worden bewoond door meerdere huishoudens. Uit het rapport volgt namelijk dat de woning, naast een gemeenschappelijke ruimte, een keuken, een douche en twee wc’s, beschikte over vijf kamers. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] dan ook niet de zorg betracht die in redelijkheid van hem kon worden gevergd met het oog op het voorkomen van het omzetten of omgezet houden van de woning.
    Matiging boete
    11.     Omdat de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, dient de hoogte van de boete te worden getoetst aan artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Hierin is bepaald dat het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt, indien de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2849, kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om een boete te matigen. Voor zover de overtreder stelt dat een of meer van deze omstandigheden in dit geval aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken.
    12.     [appellant] heeft op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat de boete gematigd moet worden, omdat de gemeente Amsterdam heeft aangedrongen op overname van de verhuur en hij vervolgens werd geconfronteerd met een huurovereenkomst en de feitelijke situatie in de woning. Zoals de Afdeling onder 10.2 heeft overwogen, heeft [appellant] vanaf 1 maart 2019, dus nadat hij de overeenkomst had overgenomen, niet de zorg betracht die redelijkerwijs van hem kon worden gevergd met het oog op het voorkomen van het omzetten of omgezet houden van de woning. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat hem dit slechts in verminderde mate kan worden verweten. Daarbij merkt de Afdeling op dat niet in geschil is dat [appellant] meerdere woningen in Amsterdam verhuurt en dat hij zich hierbij laat bijstaan door een advocaat. De Afdeling ziet in wat [appellant] heeft aangevoerd dan ook geen grond die matiging van de boete rechtvaardigt.
    Slotsom
    13.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd.
    14.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, voorzitter, en mr. N.H. van den Biggelaar en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.K. van de Riet, griffier.
    w.g. Drop
    voorzitter
    w.g. Van de Riet
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 september 2024
    994