ECLI:NL:RVS:2024:4480, Raad van State, 06-11-2024, 202201285/2/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-11-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij tussenuitspraak van 11 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3768, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de raad van de gemeente Venlo opgedragen om binnen 20 weken na verzending van de tussenuitspraak het daarin omgeschreven gebrek in het besluit van 22 december 2021 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Bestemmingsplan met verbrede reikwijdte Tegelen" te herstellen. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak onder 5.2 overwogen dat de raad niet heeft gemotiveerd dat artikel 6.3 van de planregels voldoet aan de eisen van artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. Uit het derde lid van dat artikel, onder a, volgt dat moet worden vastgesteld dat de planregeling niet discrimineert. Onder b van dat artikel is bepaald dat de planregeling noodzakelijk moet zijn in die zin dat de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang. Ten slotte volgt uit artikel 15, derde lid, onder c, dat de planregeling evenredig moet zijn: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.

202201285/2/R2.
    Datum uitspraak: 6 november 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
    [appellant A], [appellant B] en [appellant C], allen wonend te Tegelen, gemeente Venlo (hierna: [appellant] en anderen),
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Venlo,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij tussenuitspraak van 11 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3768, heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 20 weken na verzending van de tussenuitspraak het daarin omgeschreven gebrek in het besluit van 22 december 2021 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Bestemmingsplan met verbrede reikwijdte Tegelen" te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
    Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de raad een nadere motivering van het bestreden besluit gegeven.
    Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben [appellant] en anderen een zienswijze naar voren gebracht over de wijze waarop het gebrek is hersteld.
    De Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 17 juni 2021 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Tussenuitspraak
    2.       De Afdeling heeft in de tussenuitspraak onder 5.2 overwogen dat de raad niet heeft gemotiveerd dat artikel 6.3 van de planregels voldoet aan de eisen van artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. Uit het derde lid van dat artikel, onder a, volgt dat moet worden vastgesteld dat de planregeling niet discrimineert. Onder b van dat artikel is bepaald dat de planregeling noodzakelijk moet zijn in die zin dat de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang. Ten slotte volgt uit artikel 15, derde lid, onder c, dat de planregeling evenredig moet zijn: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.
    Herstel
    3.       De raad heeft ter uitvoering van de tussenuitspraak op 27 maart 2024 de nadere motivering van het besluit van 22 december 2021 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Bestemmingsplan met verbrede reikwijdte Tegelen", vastgesteld. In de nadere motivering heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat het plan niet in strijd is met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn.
    Ten eerste is er volgens de raad geen sprake van strijd met het discriminatieverbod, omdat de vestigingsbeperking van artikel 6.3 van de planregels geldt voor eenieder, ongeacht de nationaliteit of vestigingsland.
    Ten tweede voldoet de vestigingsbeperking volgens de raad aan de voorwaarde van noodzakelijkheid. Volgens de raad wordt, in samenhang met de beoogde ontwikkeling "Martinushof", gestreefd naar modernisering en concentratie van het detailhandelsaanbod binnen het kernwinkelgebied om leegstand te voorkomen. Door binnen het plangebied van "Martinushof" de detailhandelsmogelijkheden te beperken tot supermarkten, wordt verdere leegstand aan de Kerkstraat, en daarmee ook afbreuk aan de leefbaarheid van het centrum en de consumentenverzorging in Tegelen, voorkomen. Daarbij merkt de raad ook op dat een verdere uitbreiding van het aantal supermarkten binnen onderhavig plangebied dan wel een uitbreiding van de oppervlakte binnen de bestemming "Centrum - Kernwinkelgebied" naar verwachting zal leiden tot een verdere daling van de vloerproductiviteit, waardoor verdringing van het bestaand aanbod zou kunnen optreden. Gelet op deze omstandigheden is de vestigingsbeperking noodzakelijk vanuit het oogpunt van behoud van de leefbaarheid van het centrum en het voorkomen van leegstand. Er is daarom sprake van een dwingende reden van algemeen belang, aldus de raad.
    Ten derde wordt er voldaan aan de voorwaarde van evenredigheid, omdat er niet wordt voorzien in een totaalverbod op een uitbreiding van de oppervlakte aan supermarkten binnen de bestemming "Centrum - Kernwinkelgebied". Op grond van artikel 6.4 van de planregels kan voor een dergelijke uitbreiding namelijk een omgevingsvergunning worden verleend, mits de gevolgen daarvan worden onderzocht en aanvaardbaar zijn. Zonder een nader toetsmoment in de vorm van een vergunningplicht kunnen onaanvaardbare gevolgen namelijk niet worden uitgesloten.
    4.       Hierna zal de Afdeling aan de hand van de door [appellant] en anderen naar voren gebrachte zienswijze beoordelen of de raad met de nadere motivering heeft voldaan aan de opdracht in de tussenuitspraak. Over het oordeel van de raad dat de planregeling niet discrimineert, is geen zienswijze naar voren gebracht. Dus de Afdeling gaat ervan uit dat aan artikel 15, derde lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn is voldaan.
    Beoordeling zienswijze van [appellant] en anderen
    Noodzakelijkheid
    5.       [appellant] en anderen betogen dat er niet voldaan wordt aan de voorwaarde van noodzakelijkheid van artikel 15, derde lid, onder b, van de Dienstenrichtlijn, omdat er geen sprake is van een dwingende reden van algemeen belang.
    Daartoe voeren zij, verkort weergegeven, aan dat de vestiging van een gespecialiseerde supermarkt niet zal leiden tot leegstand, dat niet is aangetoond dat er zonder artikel 6.3 van de planregels sprake zal zijn van onaanvaardbare leegstand of een duurzame ontwrichting van de voorzieningenstructuur of dat daarmee een afbreuk aan de consumentenverzorging wordt voorkomen. Volgens [appellant] en anderen is de noodzakelijkheid daarom niet onderbouwd met een dwingende reden van algemeen belang, maar de planning van een economisch doel, namelijk de economische bescherming van de beoogde supermarken in "Martinushof", wat leidt tot strijd met artikel 14, vijfde lid, van de Dienstenrichtlijn.
    5.1.    De Afdeling overweegt dat het bij de noodzakelijkheidstoets gaat om de vraag of het doel dat ter rechtvaardiging van de planregeling wordt ingeroepen, een dwingende reden van algemeen belang vormt overeenkomstig artikel 4, punt 8, van de Dienstenrichtlijn.
    Het doel van artikel 6.3 van de planregels is het voorkomen van leegstand en de daarmee gepaarde gevolgen voor de leefbaarheid en consumentenverzorging in centrum Tegelen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat in de nadere motivering is toegelicht dat het, in het licht van de algemene trends en ontwikkelingen in de detailhandel, waarschijnlijk is dat het centrum van Tegelen aan aantrekkelijkheid zal inboeten door een verdere verschraling van het aanbod en een toename aan leegstand, als een impuls voor het centrum uitblijft. Het doel waarmee de raad het bestreden besluit en daarmee ook de vestigingsbeperking in het bestemmingsplan rechtvaardigt, is naar het oordeel van de Afdeling een dwingende reden van algemeen belang. In wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat er sprake is van een niet toegestane eis als bedoeld in artikel 14, vijfde lid, van de Dienstenrichtlijn, omdat het doel van de regeling is om de leefbaarheid in centrum Tegelen te bevorderen. Het is de Afdeling niet gebleken dat met deze planregels veeleer economische doelen worden nagestreefd. Bovendien is artikel 14, vijfde lid, van de Dienstenrichtlijn niet van toepassing op planningseisen die voortkomen uit dwingende redenen van algemeen belang. Aan de noodzakelijkheidseis uit artikel 15, derde lid, onder b, van de Dienstenrichtlijn wordt dus voldaan.
    5.2.             Over de betogen van [appellant] en anderen dat de vestiging van een specialiseerde supermarkt niet zal leiden tot leegstand of andere negatieve effecten en dat niet is aangetoond dat onaanvaardbare leegstand, duurzame ontwrichting van de voorzieningenstructuur en afbreuk aan de consumentenverzorging met artikel 6.3 van de planregels wordt voorkomen, overweegt de Afdeling dat de vraag of het doel daadwerkelijk wordt gediend met dit artikel, niet gaat over de noodzakelijkheid maar over de geschiktheid van de regeling. Die vraag komt hierna aan de orde bij de vraag naar de evenredigheid van de planregeling. Uit artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn volgt dat deze vraag in drie delen uiteenvalt namelijk of de eisen geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken, niet verder gaan dan nodig en het doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt.
    Evenredigheid
    6.       [appellant] en anderen betogen daarnaast dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd dat er wordt voldaan aan de voorwaarde van evenredigheid van artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn.
    Daartoe voeren zij ten eerste aan dat de raad niet inzichtelijk heeft gemaakt dat de branchebeperking coherent en systematisch wordt toegepast. Zo wordt volgens hen in het Omgevingsprogramma Retail Venlo bevestigd dat hun pand aan de [locatie] in het "Centrumgebied Centrum Tegelen" ligt, waar een zo compleet mogelijk en kwalitatief zo goed mogelijk aanbod aan dagelijkse goederen, dichtbij de inwoners, wordt nagestreefd.
    [appellant] en anderen voeren ten tweede aan dat de effectiviteit van artikel 6.3 van de planregels niet is vastgesteld met een analyse met specifieke gegevens. Dat er in het rapport "Gemeente Venlo, ruimtelijk-functionele onderbouwing supermarktontwikkelingen centrum Tegelen" van BRO van 24 januari 2022 wordt opgemerkt dat er sprake kan zijn van verdringing van supermarkten is daarvoor onvoldoende, omdat niet inzichtelijk is gemaakt welk effect dit heeft op het functioneren van het centrum Tegelen. [appellant] en anderen stellen dat de toevoeging van een supermarkt in hun pand juist leidt tot een verbetering van het functioneren van de Kerkstraat. Waarom de vestiging van een supermarkt in het centrum een nadeliger effect heeft op het functioneren van het winkelcentrum van Tegelen, dan de vestiging van een andere detailhandelsfunctie, is volgens hen niet inzichtelijk gemaakt. Ook zijn er diverse supermarktformules die een ander marktsegment bedienen dan de supermarkten die voorzien zijn in Martinushof, zodat niet voor leegstand of aantasting van de wezenlijke voorzieningenstructuur hoeft te worden gevreesd.
    Volgens [appellant] en anderen is bovendien niet aangetoond dat onaanvaardbare leegstand, duurzame ontwrichting van de voorzieningenstructuur en afbreuk aan de consumentenverzorging met artikel 6.3 van de planregels wordt voorkomen.
    Geschiktheid: coherent en systematisch
    6.1.    Over het betoog dat de branchebeperking niet coherent en systematisch wordt toegepast, overweegt de Afdeling het volgende. Anders dan [appellant] en anderen betogen, blijkt uit het Omgevingsprogramma Retail Venlo (hierna: het Omgevingsprogramma) niet dat er geen sprake is van een coherente en systematische toepassing. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat uit het Omgevingsprogramma volgt dat voor de kern Tegelen vooral geldt dat het van belang is om de zogenoemde "boodschappen-plus functie", te weten een boodschappencentrum met meer (vers)speciaalzaken en mode en luxe aanbod, te behouden. Het uitgangspunt is een verdere kwalitatieve versterking van de supermarktstructuur. Verder is in hoofdstuk 3 van het Omgevingsprogramma aangegeven dat voor het centrum van Tegelen een beperkte uitbreiding van het al afgebakende centrumgebied wenselijk is, om een verbinding met het Raadhuis te maken. Voor Tegelen gaat het concreet om het voormalige Raadhuis. Dit betreft de locatie van de beoogde ontwikkeling Martinushof. Ook in paragraaf 3.4 van het Omgevingsprogramma, dat betrekking heeft op nieuwe initiatieven, staat dat er in de kern Tegelen wordt ingezet op concentratie van het detailhandelsaanbod. Buiten de aangewezen hoofdstructuren zijn nieuwe initiatieven niet toegestaan. Dit betekent dat, ondanks dat het pand aan de [locatie] op figuur 2.1 van het Omgevingsprogramma binnen de aanduiding "Centrumgebied Centrum Tegelen" valt, deze beperking nog steeds voor dat pand geldt, aangezien deze locatie niet behoort tot het al afgebakende centrumgebied van Tegelen, en ook niet tot de beperkte uitbreiding daarvan, zoals beschreven in het Omgevingsprogramma. Dit betekent dat artikel 6.3 van de planregels niet inconsistent is met het Omgevingsprogramma.
    Gelet op hierop ziet de Afdeling in het Omgevingsprogramma geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de branchebeperking niet coherent en systematisch wordt toegepast.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    Geschiktheid: effectiviteit
    6.2.    Naar het oordeel van de Afdeling hebben [appellant] en anderen echter terecht aangevoerd dat een analyse van specifieke gegevens, waar de effectiviteit van artikel 6.3 van de planregels uit blijkt, ontbreekt. Nu een analyse van de geschiktheid van de door de raad genomen maatregel en specifieke gegevens ter onderbouwing van het standpunt over de geschiktheid van artikel 6.3 van de planregels ontbreekt, kan de Afdeling op dit moment niet beoordelen of de raad redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat deze regeling geschikt is om de leegstand en daarmee gaande gevolgen voor de leefbaarheid en de consumentenverzorging in centrum Tegelen te voorkomen.
    Overige elementen van artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn
    6.3.             Door het ontbreken van een analyse van specifieke gegevens kan op dit moment evenmin worden beoordeeld of de raad redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat de opgenomen brancheringsregeling niet verder gaat dan nodig is om het beoogde doel te bereiken en dat doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt.
    6.4.    Het voorgaande betekent dat het in overweging 5.2 van de tussenuitspraak geconstateerde gebrek niet met de nadere motivering volledig is hersteld. Aan de opdracht om alsnog toereikend te motiveren dat artikel 6.3 van de planregels in overeenstemming is met artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn is niet voldaan.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    7.       Gelet op wat onder 6.2 en 6.3 is overwogen, slaagt het betoog van [appellant] en anderen. De Afdeling ziet in het voorgaande, ook in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil, aanleiding om de raad op grond van artikel 8:51d van de Awb opnieuw de gelegenheid te geven om het gebrek te herstellen.
    De raad kan het gebrek herstellen door alsnog de geschiktheid/effectiviteit van artikel 6.3 van de planregels te onderbouwen met een analyse van specifieke gegevens en daarbij ook aandacht te besteden aan de overige elementen van artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn, dan wel een gewijzigd of nieuw besluit te nemen, alsmede de Afdeling en [appellant] en anderen de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen. Bij de voorbereiding van een gewijzigd of nieuw besluit hoeft geen toepassing te worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb.
    8.       In de einduitspraak wordt beslist over vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    draagt de raad van de gemeente Venlo op om:
    - binnen 20 weken na verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van overwegingen 6.2 en 6.3 het daarin omschreven gebrek in het besluit van 22 december 2021 te herstellen, en
    - de Afdeling en [appellant] en anderen de uitkomst mee te delen en een gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen.
    Aldus vastgesteld door mr. J.J.W.P. van Gastel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.W.L. van der Heijden, griffier.
    w.g. Van Gastel
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van der Heijden
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 november 2024
    884