ECLI:NL:RVS:2023:1635, Raad van State, 26-04-2023, 202201477/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-04-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 juli 2020 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de huurtoeslag van [wederpartij] over 2020 herzien en met ingang van 1 januari 2020 vastgesteld op nihil. [wederpartij] huurde vanaf 1 mei 2014 een chalet op de [chalet] te Steenbergen. Het chalet staat op het terrein van camping Panda Rosa. Dat terrein heeft volgens het bestemmingsplan ‘Kampeerterreinen in Noorderveld’ de bestemming ‘Recreatie - Verblijfsrecreatie 3’ en volgens de toelichting staat die bestemming permanente bewoning van het chalet niet toe.

202201477/1/A2.
    Datum uitspraak: 26 april 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de Belastingdienst/Toeslagen,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 28 januari 2022 in zaak nr. 20/3637 in het geding tussen:
    [wederpartij]
    en
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 juli 2020 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de huurtoeslag van [wederpartij] over 2020 herzien en met ingang van 1 januari 2020 vastgesteld op nihil.
    Bij besluit van 22 oktober 2020 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 28 januari 2022 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 22 oktober 2020 vernietigd en de Belastingdienst/Toeslagen opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de Belastingdienst/Toeslagen hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 april 2023, waar de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.       Ingevolge artikel 1, aanhef en onder c, van de Wet op de huurtoeslag (hierna: Wht), zoals die sinds 1 juli 2016 luidt, wordt in deze wet en de bepalingen die daarop berusten verstaan onder huurder: persoon die zijn hoofdverblijf heeft in een door hem gehuurde woning, daaronder begrepen een woonwagen, tenzij:
    1°. de overeenkomst van huur en verhuur een gebruik van de woning betreft dat naar zijn aard slechts van korte duur is, of
    2°. de woning onderdeel uitmaakt van een hotel-, pension-, kamp- of vakantiebestedingsbedrijf, ongeacht de duur van de huurovereenkomst.
    Ingevolge artikel 8 van de Wht wordt, voor zover voor deze zaak van belang, een huurtoeslag slechts toegekend aan een huurder.
    2.       In artikel 1, aanhef en onder c, van de Wht, zoals die vóór 1 juli 2016 luidde, ontbreekt de tekst bij sub 2°.
    Inleiding
    3.       [wederpartij] huurde vanaf 1 mei 2014 een chalet op de [chalet] te Steenbergen. Het chalet staat op het terrein van camping Panda Rosa. Dat terrein heeft volgens het bestemmingsplan ‘Kampeerterreinen in Noorderveld’ de bestemming ‘Recreatie - Verblijfsrecreatie 3’ en volgens de toelichting staat die bestemming permanente bewoning van het chalet niet toe.
    3.1.    [wederpartij] heeft vanaf 1 mei 2014 huurtoeslag gekregen. Bij besluit van 23 juli 2020, gehandhaafd bij besluit van 22 oktober 2020, heeft de Belastingdienst/Toeslagen de huurtoeslag over 2020 met ingang van 1 januari 2020 herzien en vastgesteld op nihil. Daaraan heeft de dienst in het besluit van 22 oktober 2022 ten grondslag gelegd dat uit de uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2443, (hierna: de uitspraak van 17 juli 2019) volgt dat [wederpartij], nu het chalet niet permanent mag worden bewoond en de gemeente dat ook niet gedoogt, geen huurder is in de zin van artikel 1, aanhef en onder c, sub 2, van de Wht en dus niet voldoet aan de voorwaarden om voor huurtoeslag in aanmerking te komen.
    3.2.    Niet meer in geschil is dat [wederpartij] geen huurder is in de zin van de Wht en niet voor huurtoeslag in aanmerking komt. Het geschil gaat over de vraag of de Belastingdienst/Toeslagen de huurtoeslag met terugwerkende kracht tot 1 januari 2020 mocht stopzetten.
    Uitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft overwogen dat de reden van de beëindiging van de huurtoeslag is gelegen in de wijziging van de Wht per 1 juli 2016. De rechtbank heeft aansluitend overwogen zij in de uitspraak van 17 juli 2019 leest dat de Belastingdienst/Toeslagen zich op het standpunt heeft gesteld dat in vergelijkbare gevallen de wet soepel wordt uitgevoerd in die zin dat de huurtoeslag niet met terugwerkende kracht wordt stopgezet. Naar het oordeel van de rechtbank is het stoppen van de huurtoeslag van [wederpartij] met terugwerkende kracht tot 1 januari 2020 daarom in strijd met het beleid dat de dienst blijkens die uitspraak in dit soort gevallen hanteert. De rechtbank heeft er daarbij op gewezen dat aan de uitspraak van 17 juli 2019 een besluit ten grondslag lag van 28 oktober waarbij de huurtoeslag per 1 december werd stopgezet. De rechtbank heeft het besluit van 22 oktober 2020 daarom vernietigd en de dienst opdragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen waarbij het recht op huurtoeslag van [wederpartij] met ingang van 1 september 2020 wordt beëindigd.
    Hoger beroep en de beoordeling daarvan
    5.       De Belastingdienst/Toeslagen is het niet eens met het oordeel van de rechtbank. De dienst betoogt dat de rechtbank zijn standpunt zoals dat in de uitspraak van 17 juli 2019 is weergegeven, onjuist heeft uitgelegd. De dienst wijst er op dat hij in verband met de wijziging per 1 juli 2016 van artikel 1, aanhef en onder c, van de Wht een vaste werkwijze hanteerde voor zittende huurders van vakantiewoningen. Die werkwijze staat beschreven in antwoord 6, 7 van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de staatssecretaris van Financiën op kamervragen over de afschaffing van de huurtoeslag voor bewoners van vakantiewoningen (Aanhangsel Handelingen II 2017/2018, 431). Daarbij wijst de dienst op zijn brief van 21 maart 2018 aan de Nationale ombudsman en de brief van 28 mei 2018 van de Nationale ombudsman aan de staatssecretaris van Financiën. Hieruit volgt dat de werkwijze van de dienst verschilt voor de periode van 1 juli 2016 tot 1 april 2018 en voor de periode vanaf 1 april 2018. De dienst betoogt verder dat rechtbank hem ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld in beroep zijn in de uitspraak van 17 juli 2019 weergegeven standpunt, nader toe te lichten.
    Het standpunt van de Belastingdienst/Toeslagen in de uitspraak van 17 juli 2019
    6.       De uitspraak van 17 juli 2019 gaat over een zaak waarin de Belastingdienst/Toeslagen naar aanleiding van de wijziging van artikel 1, aanhef en onder c, van de Wht, de huurtoeslag bij besluit van 28 oktober 2017 heeft stopgezet per 1 december 2017. Onder 2 van die uitspraak heeft de Afdeling de besluitvorming van de dienst weergegeven. De dienst heeft zich in die zaak op het standpunt gesteld dat hij de verandering van de wet soepel uitvoert, omdat appellante eerder wel huurtoeslag kon krijgen voor haar woning. De dienst heeft de huurtoeslag daarom niet met terugwerkende kracht per 1 juli 2016 stopgezet, maar per 1 december 2017.
    6.1.    De Afdeling stelt vast dat de uitspraak van 17 juli 2019 gaat over de vraag wanneer een woning onderdeel is van een vakantiebestedingsbedrijf als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder c, sub 2, van de Wht. In die uitspraak heeft de Afdeling geen oordeel gegeven over de vraag of het stoppen van de huurtoeslag met terugwerkende kracht in strijd is met het beleid dat de dienst blijkens die uitspraak in dit soort gevallen hanteert.
    Werkwijze Belastingdienst/Toeslagen zittende huurders vakantiewoningen
    7.       In antwoord 6, 7 van de minister van BZK en de staatssecretaris van Financiën op kamervragen over de afschaffing van de huurtoeslag voor bewoners van vakantiewoningen staat:
    "Op grond van de wet- en regelgeving had de huurtoeslag voor vakantiewoningen beëindigd moeten worden op het moment van inwerkingtreding van de wet. Voor nieuwe huurders van vakantiewoningen is het sindsdien niet meer mogelijk om huurtoeslag aan te vragen. Voor de zittende huurder van vakantiewoningen is, vanwege de situatie dat er geen overzicht was van de toeslagontvangers in vakantiewoningen, via de website van de Belastingdienst gemeld dat de betreffende huurders bericht zouden krijgen van de beëindiging en dat de huurtoeslag niet met terugwerkende kracht zou worden stopgezet. Binnenkort zal de huurtoeslag bij de meeste bewoners van vakantiewoningen zijn beëindigd. Daarom zal met ingang van 1 april 2018 de vanaf dat moment ontvangen huurtoeslag voor een vakantiewoning worden teruggevorderd. Huurders van vakantiewoningen kunnen terugvordering voorkomen door hun huurtoeslag zelf per 1 april 2018 stop te zetten. Dit zal ook worden gecommuniceerd via de website van de Belastingdienst/Toeslagen."
    7.1.    In de brief van 21 maart 2018 van de Belastingdienst/Toeslagen heeft de dienst antwoord gegeven op vragen van de Nationale ombudsman over bewoners van vakantiewoningen die op dat moment nog huurtoeslag ontvangen en niet vóór 1 april 2018 door de Belastingdienst/Toeslagen geïdentificeerd kunnen worden als bewoners van vakantiewoningen. De dienst heeft in de brief toegelicht dat het voor de dienst niet mogelijk is om al deze aanvragers te benaderen omdat ze niet geïdentificeerd of te traceren zijn en uitleg gegeven over de communicatie naar deze aanvragers. Op de vraag of de dienst aanleiding ziet om coulant om te gaan bij het afhandelen van terugvorderingen bij huurtoeslaggerechtigden die niet voor 1 april 2018 geïdentificeerd zijn, maar later wel en de huurtoeslag vanaf 1 april 2018 moeten terugbetalen, heeft de dienst geantwoord:
    "Toeslagen ziet daarvoor geen aanleiding. Op de website is vermeld dat er na 1 april 2018 geen recht bestaat op huurtoeslag voor een recreatie- of vakantiewoning. Het gaat om wetgeving van 1 juli 2016 die een ruime overgangstermijn heeft gehad. Daarmee is er geen reden meer om dit anders te behandelen dan andere gevallen waarbij een aanvraag toeslagen onterecht is gedaan en er reden is verstrekte voorschotten geheel terug te vorderen."
    7.2.    In de brief van 28 mei 2018 heeft de Nationale ombudsman de staatssecretaris van Financiën geïnformeerd over de afronding van het onderzoek. Die brief gaat met name over de manier waarop de Belastingdienst/Toeslagen de informatievoorziening heeft geregeld voor de huurtoeslaggerechtigden die niet vóór 1 april 2018 in beeld zijn gekomen bij de dienst. De Nationale ombudsman heeft zich op het standpunt gesteld dat de dienst duidelijk heeft gemaakt dat niet alle toeslaggerechtigde bewoners van vakantieparken geïdentificeerd kon worden, dat de dienst getracht heeft zoveel mogelijk toeslaggerechtigden met informatie over de afschaffing van de huurtoeslag te bereiken en dat hij het op prijs stelt dat de dienst, in reactie op zijn verzoek om waar mogelijk andere kanalen voor informatieverstrekking te gebruiken, ook de inzet van social media als extra maatregel heeft genomen.
    Beoordeling
    8.       Het betoog van de Belastingdienst/Toeslagen slaagt.
    8.1.    Uit wat onder 7-7.2 is weergegeven, volgt dat de werkwijze van de Belastingdienst/Toeslagen voor zittende huurders van vakantiewoningen naar aanleiding van de wijziging van artikel 1, aanhef en onder c, van de Wht verschilt voor de periode van 1 juli 2016 tot 1 april 2018 en voor de periode vanaf 1 april 2018. De uitspraak van 17 juli 2019 ziet op een besluit van 28 oktober 2017. Het in die uitspraak weergegeven standpunt van de dienst ziet dus op de werkwijze voor de periode van 1 juli 2016 tot 1 april 2018: de huurtoeslag wordt stopgezet maar niet met terugwerkende kracht.
    [wederpartij] is huurder van een woning die vóór 1 april 2018 nog niet was geïdentificeerd als een woning die onderdeel is van een vakantiebestedingsbedrijf als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder c, sub 2, van de Wht. Zoals de dienst heeft toegelicht in het besluit op bezwaar, heeft de dienst het chalet pas na de uitspraak van 17 juli 2019 als zodanig kunnen aanmerken. [wederpartij] valt dus onder de werkwijze van de dienst voor de periode vanaf 1 april 2018. Uit wat onder 7-7.2 is weergegeven, volgt dat de dienst terecht heeft aangevoerd dat dit een weloverwogen keuze is geweest. De dienst heeft de huurtoeslag daarom met ingang van 1 januari 2020 mogen stopzetten. Daarbij neemt de Afdeling mede in aanmerking dat de dienst heeft aangegeven de huurtoeslag vanaf 1 april 2018 tot 1 januari 2020 niet met toepassing van artikel 21 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen te zullen herzien.
    8.2.    De Belastingdienst/Toeslagen stelt terecht dat de rechtbank hem niet in de gelegenheid heeft gesteld te reageren op de uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2019. De rechtbank heeft betekenis toegekend aan het beleid van de dienst zoals dat hiervoor onder 6 is overgenomen uit de uitspraak van 17 juli 2019, terwijl dat in bezwaar en beroep niet was aangevoerd en ook niet in het verweer van de dienst aan de orde is gesteld. Ook op de zitting bij de rechtbank is alleen ingegaan op de vraag of het chalet onderdeel is van een vakantiebestedingsbedrijf als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder c, sub 2, van de Wht. De rechtbank heeft uit de uitspraak van 17 juli 2019 afgeleid dat de dienst ook in 2020 als beleid voerde dat huurtoeslag voor bewoners van een recreatiewoning niet met terugwerkende kracht wordt ingetrokken. De rechtbank heeft dit niet eerst aan de dienst voorgelegd. Daarmee heeft de rechtbank het beginsel van hoor en wederhoor geschonden en in strijd gehandeld met de goede procesorde.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 22 oktober 2020 alsnog ongegrond verklaren.
    10.     De Belastingdienst/Toeslagen hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van
    28 januari 2022 in zaak nr. 20/3637;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.A. de Vink, griffier.
    w.g. Steendijk
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. De Vink
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 april 2023
    154