ECLI:NL:RVS:2024:3834, Raad van State, 25-09-2024, 202106456/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-09-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 januari 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Epe [appellant] een last onder dwangsom opgelegd om het bijgebouw (een kapschuur) op het perceel [locatie] in Epe te verwijderen. Op 1 september 2020 heeft het college een controle uitgevoerd op het perceel van [appellant] aan de [locatie] in Epe. Tijdens de controle heeft het college vastgesteld dat [appellant] op het perceel een kapschuur van 3 bij 6 m en 3 m hoog had gebouwd. Deze kapschuur staat op de plek waar voorheen een prieel stond. Volgens het college heeft [appellant] de kapschuur zonder de vereiste omgevingsvergunning en in strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied Epe" gebouwd. Het college is niet bereid om alsnog een omgevingsvergunning voor de kapschuur te verlenen. Daarom heeft het college bij besluit van 26 januari 2021 [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast de kapschuur te verwijderen. [appellant] heeft in afwachting van het hoger beroep de kapschuur nog niet verwijderd.

202106456/1/R4
    Datum uitspraak: 25 september 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Epe,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland (hierna: de rechtbank) van 1 september 2021 in zaken nrs. 21/3733 en 21/3732 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Epe.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 januari 2021 heeft het college [appellant] een last onder dwangsom opgelegd om het bijgebouw (een kapschuur) op het perceel [locatie] in Epe te verwijderen.
    Bij besluit van 13 juli 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 1 september 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard, zijn verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen en het besluit van 13 juli 2021 geschorst tot acht weken na verzending van deze uitspraak.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 augustus 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. A.A. Bart, advocaat in Veenendaal, en het college, vertegenwoordigd door B.A. Straatman, E. te Loo en L. Willgalis, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom en de invordering daarvan het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 26 januari 2021 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval het recht, waaronder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Op 1 september 2020 heeft het college een controle uitgevoerd op het perceel van [appellant] aan de [locatie] in Epe (hierna: het perceel). Tijdens de controle heeft het college vastgesteld dat [appellant] op het perceel een kapschuur van 3 bij 6 m en 3 m hoog had gebouwd. Deze kapschuur staat op de plek waar voorheen een prieel stond. Volgens het college heeft [appellant] de kapschuur zonder de vereiste omgevingsvergunning en in strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied Epe" (hierna: het bestemmingsplan) gebouwd. Het college is niet bereid om alsnog een omgevingsvergunning voor de kapschuur te verlenen. Daarom heeft het college bij besluit van 26 januari 2021 [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast de kapschuur te verwijderen.
    [appellant] heeft in afwachting van het hoger beroep de kapschuur nog niet verwijderd.
    Het achtererfgebied
    3.       Het perceel grenst aan de voorkant aan de Achterste Molenweg en heeft onder meer de bestemming "Wonen". De kapschuur staat aan de voorkant van de westzijde van het perceel, naast de woning. Ter hoogte van de kapschuur buigt de Achterste Molenweg van het perceel af en loopt daarna verder langs het perceel van de buren. Bij de wegafbuiging splitst zich een aparte strook grond met struiken af van de weg. Deze strook scheidt de voorkant van de westzijde van het perceel van een aan de weg gelegen strook van het perceel van de buren die uitloopt richting het perceel. Niet in geschil is dat deze strook met struiken geen openbaar toegankelijk gebied is.
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de kapschuur niet vergunningvrij is op grond van artikel 2, aanhef en onderdeel 3, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor), omdat de kapschuur niet in het achtererfgebied van het perceel staat. [appellant] voert hiertoe aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de scheidingslijn van het voor- en achtererfgebied vanaf de wegafbuiging afbuigt met een straal van 11 m, met als gevolg dat de kapschuur op het voorerfgebied staat. [appellant] wijst erop dat het perceel niet aan openbaar toegankelijk gebied grenst vanaf de wegafbuiging. Dit betekent volgens hem dat voor de bepaling van het achtererfgebied vanaf dat punt een lijn moet worden getrokken die haaks staat op de lijn die op 1 m achter de gevel van de woning start. Hierdoor staat de kapschuur op één hoek na volledig in het achtererfgebied, zo stelt [appellant].
    4.1.    Artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor luidt:
    "In deze bijlage wordt verstaan onder:
    achtererfgebied: erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen;
    […]
    openbaar toegankelijk gebied: weg als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wegenverkeerswet 1994, alsmede pleinen, parken, plantsoenen, openbaar vaarwater en ander openbaar gebied dat voor publiek algemeen toegankelijk is, met uitzondering van wegen uitsluitend bedoeld voor de ontsluiting van percelen door langzaam verkeer;
    […]"
    Artikel 2, aanhef en onderdeel 3, van bijlage II van het Bor luidt:
    "Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
    […]
    3. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    […]"
    4.2.    De rechtbank heeft overwogen dat vanaf het punt van de wegafbuiging waar er geen aangrenzend openbaar toegankelijk gebied meer is, de lijn van het achtererfgebied evenwijdig aan dat punt moet blijven lopen. Volgens de rechtbank bedraagt de afstand van de weg naar de lijn 1 m achter de voorkant van de woning 11 m. Daarvan uitgaande, buigt de scheidingslijn van het voor- en achtererfgebied naar het oordeel van de rechtbank met een straal van 11 m tot de erfgrens is bereikt.
    4.3.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank het achtererfgebied niet op de juiste wijze heeft vastgesteld. Gelet op de definitie van het begrip achtererfgebied, moet het achtererfgebied worden vastgesteld aan de hand van de lijn die evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied. In dit geval grenst het eerste gedeelte van het perceel aan openbaar toegankelijk gebied, namelijk de Achterste Molenweg. Waar die weg van het perceel afbuigt, grenst het perceel aan een strook grond met struiken. Niet in geschil is dat die strook grond geen openbaar toegankelijk gebied is. Dit betekent dat de scheidingslijn van het voor- en achtererfgebied vanaf de lijn die de woning doorkruist op 1 m achter de voorkant van de woning evenwijdig met de weg loopt totdat de scheidingslijn in het verlengde van de wegafbuiging komt. Op het hier beschreven punt buigt de scheidingslijn met een rechte hoek af naar de voorkant van het perceel en loopt in een rechte lijn door naar het punt van de wegafbuiging.
    Dit betekent dat een groot deel van de kapschuur in het achtererfgebied staat. Maar dit neemt niet weg dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat een gedeelte van de kapschuur niet in het achtererfgebied staat. Op grond van het Bor is de kapschuur alleen vergunningvrij als die in zijn geheel in het achtererfgebied staat. Daarom heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de kapschuur niet vergunningvrij is op grond van artikel 2, aanhef en onderdeel 3, van bijlage II van het Bor.
    Het betoog slaagt niet.
    Concreet zicht op legalisatie
    5.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen concreet zicht op legalisatie van de kapschuur is. Volgens hem biedt het bestemmingsplan ruimte voor legalisatie. Hiertoe voert [appellant] aan dat het prieel legaal was opgericht onder het destijds geldende bestemmingsplan en daarmee was toegestaan voor de voorgevel. Volgens hem is daarom op grond van artikel 26.2, aanhef en onder b, aanhef en onder 3, van de planregels ook de kapschuur toegestaan voor de voorgevel. Verder voert [appellant] aan dat het prieel zwaar beschadigd was door een dikke gevallen tak en dat de verzekeraar het prieel ‘total loss’ heeft verklaard. Het prieel moest volgens [appellant] geheel worden vervangen. Op grond van het overgangsrecht van artikel 49.1 van de planregels moet het college volgens [appellant] daarom een omgevingsvergunning verlenen voor de kapschuur ter vervanging van het prieel.
    6.1.    Artikel 1.21 van de planregels bevat een definitie van het begrip "bestaand" zoals bedoeld in de planregels. Dat artikel luidt:
    "met betrekking tot bebouwing:
    Legale bebouwing die op tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een omgevingsvergunning;
    […]"
    Artikel 26.2 van de planregels luidt:
    "[…]
    b. voor het bouwen van bijgebouwen geldt dat:
    […]
    3. bijgebouwen uitsluitend achter de voorgevel van de woning mogen worden gebouwd, met dien verstande dat tevens de bestaande bijgebouwen voor de voorgevel zijn toegestaan;
    […]"
    Artikel 49.1 van de planregels luidt:
    "Een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een omgevingsvergunning voor het bouwen, en afwijkt van het plan, mag, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot,
    1. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
    2. na het teniet gaan ten gevolge van een calamiteit geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de aanvraag van de omgevingsvergunning voor het bouwen wordt gedaan binnen twee jaar na de dag waarop het bouwwerk is teniet gegaan.
    […]"
    6.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de kapschuur geen bestaand bijgebouw is, zoals bedoeld in artikel 26.2, aanhef en onder b, aanhef en onder 3, van de planregels, dat voor de voorgevel mocht worden gebouwd. De kapschuur was op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan namelijk niet aanwezig of in uitvoering en er was ook geen omgevingsvergunning op grond waarvan de kapschuur gebouwd kon worden. Of het prieel mogelijk wel legaal aanwezig was, is in dit kader niet van belang.
    De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat het overgangsrecht van artikel 49.1 van de planregels niet van toepassing is. Een gebouw mag op grond van het overgangsrecht alleen geheel worden vernieuwd of veranderd als het teniet is gegaan. Hoewel het prieel is beschadigd, is het niet tenietgegaan zoals bedoeld in artikel 49.1, onder a, aanhef en onder 2, van de planregels. Dat het prieel verzekeringstechnisch ‘total loss’ is verklaard, maakt dat niet anders. Met "teniet gaan" in het bestemmingsplan wordt bedoeld dat een bouwwerk feitelijk teniet is gegaan en niet dat het economisch gezien geen waarde meer heeft.
    Dit betekent de bouw van de kapschuur in strijd is met het bestemmingsplan en dat het overgangsrecht van artikel 49.1 van de planregels in dit geval niet van toepassing is. Daarnaast staat vast dat het college niet mee wil werken aan de legalisatie van de kapschuur, omdat het geen medewerking wil verlenen aan bouwwerken die (optisch gezien) in het voorerfgebied staan. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat er geen concreet zicht op legalisatie van de kapschuur is.
    Het betoog slaagt niet.
    Vertrouwensbeginsel
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij geen gerechtvaardigd beroep op het vertrouwensbeginsel kan doen. [appellant] voert hiertoe aan dat het college bij hem het vertrouwen heeft gewekt dat de kapschuur vergunningvrij kon worden gebouwd. Hij verwijst naar de correspondentie tussen hem en het college van juni 2020 en september 2020 over de vraag of de kapschuur vergunningvrij is.
    Naast de mededelingen van het college over de kapschuur verwijst [appellant] ook naar de mededelingen van het college over door hem zonder vergunning geplaatste hekwerken en aangebrachte tuinposters. Volgens [appellant] mocht hij uit de mededelingen over de hekwerken en posters afleiden dat hij ook de kapschuur zonder vergunning mocht bouwen.
    7.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    7.2.    [appellant] heeft op 5 juni 2020 een e-mail gestuurd naar het college met foto’s van het prieel en de vraag of hij het vergunningvrij kon vervangen door een kapschuur. Op 9 juni 2020 heeft de Klantregisseur Omgeving van het Team Ontwikkeling van de gemeente Epe per e-mail gereageerd dat hier op voorhand geen antwoord op te geven is. Hierbij heeft de gemeentelijke ambtenaar verwezen naar de verschillende voorwaarden die op grond van het Bor en het bestemmingsplan van toepassing zijn op het vergunningvrij bouwen van de kapschuur. Ook is [appellant] de mogelijkheid geboden in vooroverleg te gaan om duidelijkheid te krijgen over zijn bouwplan. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellant] hieruit redelijkerwijs niet heeft mogen afleiden dat de kapschuur vergunningvrij kon worden gebouwd. Daarbij heeft de rechtbank terecht ook in aanmerking genomen dat in de e-mail van 9 juni 2020 een tekening is opgenomen, waaruit juist blijkt dat de locatie waarop later de kapschuur is gebouwd, niet in het achtererfgebied ligt.
    Naar aanleiding van de vraag van [appellant] aan dezelfde gemeentelijke ambtenaar op 2 september 2020 of hij een omgevingsvergunning nodig had voor het plaatsen van tuinposters op het hekwerk aan de zijkant van zijn perceel, hebben [appellant] en de gemeentelijke ambtenaar meerdere e-mails uitgewisseld over de vraag of het hekwerk op het perceel vergunningvrij kon worden vervangen. Uit de daarbij gemaakte opmerkingen over het openbaar toegankelijk gebied en de voorgevel(rooilijn) heeft [appellant] redelijkerwijs niet mogen afleiden dat de kapschuur vergunningvrij kon worden gebouwd. Dit geldt nog meer, omdat de gemeenteambtenaar, naast de al eerder gedeelde tekening in de e-mail van 9 juni 2020, op 3 september 2020 een tekening met daarop de afbakening van het achtererfgebied heeft gestuurd naar [appellant]. Op basis van deze tekeningen kon [appellant] weten dat de plek waar hij de kapschuur wilde bouwen, niet in het achtererfgebied ligt. Dat de gemeentelijke ambtenaar daarnaast, zoals [appellant] stelt, uitspraken heeft gedaan over de vraag of het hekwerk vergunningvrij is, maakt dit oordeel niet anders. Bovendien was [appellant] op dat moment al begonnen met de bouw van de kapschuur.
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellant] geen gerechtvaardigd beroep op het vertrouwensbeginsel kan doen.
    Het betoog slaagt niet.
    Evenredigheid van het handhavend optreden
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit tot handhaving onevenredig is, omdat het college al bij de controle op 1 september 2020 handhavend had kunnen optreden en een bouwstop had kunnen opleggen. Hij voert aan dat de bij het besluit van 26 januari 2021 gelaste verwijdering van de kapschuur nu aanzienlijk meer kosten oplevert, omdat hij bij het uitblijven van een besluit tot handhaving na de controle op 1 september 2020 de kapschuur verder heeft afgebouwd.
    8.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellant] zelf is begonnen met bouwen zonder een omgevingsvergunning. Dat komt voor zijn risico. De omstandigheid dat het college na de controle van 1 september 2020 niet direct een bouwstop heeft opgelegd, maakt dat op zich niet anders. Bovendien heeft het college op de zitting toegelicht dat de kapschuur op 1 september 2020 optisch gezien al bijna af leek, en er daarom geen aanleiding bestond om nog een bouwstop op te leggen. Verder is onder 7.2 reeds vastgesteld dat [appellant], op basis van de aangeleverde tekeningen van de afbakening van het achtererfgebied, kon weten dat de plek waar de kapschuur werd gebouwd niet in het achtererfgebied lag. Hij had dan ook kunnen weten dat het (verder) bouwen buiten het gemarkeerde achtererfgebied het risico op verwijdering van de kapschuur met zich zou brengen. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat het handhavend optreden van het college niet onevenredig was.
    Het betoog slaagt niet.
    De afwijzing van het verzoek om een voorlopige voorziening
    9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte zijn verzoek om voorlopige voorziening heeft afgewezen, maar vervolgens wel zelf een voorlopige voorziening heeft getroffen. Volgens [appellant] heeft de rechtbank door op deze wijze zijn verzoek om voorlopige voorziening af te wijzen bewust voorkomen dat het college veroordeeld zou worden tot vergoeding van de proceskosten. [appellant] wijst erop dat de rechtbank naast rechter-plaatsvervanger ook werkzaam was als advocaat en daarbij de belangen van de Rijksoverheid, provincies en gemeenten behartigde.
    9.1.    Op grond van artikel 8:104, tweede lid, aanhef en onder d, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) staat geen hoger beroep open tegen een uitspraak van de voorzieningenrechter op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening, zoals bedoeld in artikel 8:84, eerste lid, van de Awb. Dit betekent dat de Afdeling deze grond van [appellant] niet inhoudelijk zal bespreken.
    Conclusie
    10.     De Afdeling is onbevoegd om kennis te nemen van het hoger beroep tegen de uitspraak, voor zover daarbij een beslissing is genomen op het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen. Voor het overige is het hoger beroep ongegrond. De aangevallen uitspraak moet daarom, met verbetering van de gronden waarop deze rust, voor het overige worden bevestigd.
    11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart zich onbevoegd om van het hoger beroep kennis te nemen, voor zover dat is gericht tegen de afwijzing van het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen;
    II.       bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    w.g. Van Altena
    lid van de enkelvoudige kamer
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 25 september 2024
    457-1098