ECLI:NL:RVS:2024:4615, Raad van State, 13-11-2024, 202206694/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-11-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 oktober 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Barneveld het verzoek van onder meer [appellant sub 1] en anderen om handhavend op te treden tegen diverse overtredingen op het perceel aan de [locatie] in Kootwijk afgewezen. Het paardensportcentrum exploiteert een paardenhouderij aan de [locatie] in Kootwijk. Aan de westzijde van de bebouwing zijn twee paardenbakken en aan de oostzijde van de bebouwing zijn twee paddocks gerealiseerd. De rechtbank heeft vastgesteld dat de aan de westzijde gelegen paardrijbakken 1 en 2, samen ook paardrijtrainingsbaan genoemd, feitelijk bestaan uit een grote niet omheinde trainingsbaan, die is voorzien van een zandlaag op de bodem (paardrijbak 1) en een omheinde kleine paardenweide (paardrijbak 2). De twee aan de oostzijde van de bebouwing gelegen ovalen paddocks met omheining zijn aangeduid als paardrijbakken 5 en 6. [appellant sub 1] en anderen hebben het college op 3 september 2018 onder meer verzocht om hiertegen handhavend op te treden.

202206694/1/R1.
    Datum uitspraak: 13 november 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellant sub 1A], [appellant sub 1B], [appellant sub 1C] en [appellant sub 1D], allen wonend in Kootwijk, gemeente Barneveld, (hierna: [appellant sub 1] en anderen)
    2.       [appellante sub 2A] en [appellante sub 2B], beide gevestigd in Kootwijk, gemeente Barneveld (hierna tezamen en in enkelvoud: het paardensportcentrum),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 14 oktober 2022 in zaak nr. 20/1684 in het geding tussen:
    het paardensportcentrum
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Barneveld.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 oktober 2018 heeft het college het verzoek van onder meer [appellant sub 1] en anderen om handhavend op te treden tegen diverse overtredingen op het perceel aan de [locatie] in Kootwijk afgewezen.
    Bij besluit van 13 februari 2020 heeft college het door [appellant sub 1] en anderen daartegen gemaakte bezwaar deels niet-ontvankelijk, deels gegrond en deels ongegrond verklaard en het besluit van 9 oktober 2018 deels herroepen.
    Bij besluit van 15 juli 2020 heeft het college het besluit van 13 februari 2020 gewijzigd en het paardensportcentrum onder oplegging van een dwangsom gelast de geconstateerde overtredingen bij de paardrijbakken 1, 2, 5 en 6 te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij uitspraak van 14 oktober 2022 heeft de rechtbank het door het paardensportcentrum daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 15 juli 2020 vernietigd en de rechtsgevolgen van het besluit van 15 juli 2020 in stand gelaten voor zover daarin is gelast het gebruik van de paardrijbakken 1, 2, 5 en 6 te beëindigen.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en anderen en het paardensportcentrum hoger beroep ingesteld.
    Het paardensportcentrum en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak, gelijktijdig met zaken nrs. 202206703/1/R1 en 202206760/1/R1, ter zitting behandeld op 24 oktober 2024, waar [appellant sub 1] en anderen, vertegenwoordigd door mr. E.M. Oskam, advocaat in Utrecht, het paardensportcentrum, vertegenwoordigd door mr. S. Oord, rechtsbijstandverlener in Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. K. Dankers, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], vertegenwoordigd door mr. Oskam, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 15 juli 2020 heeft het college aan het paardensportcentrum een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het paardensportcentrum exploiteert een paardenhouderij aan de [locatie] in Kootwijk. Aan de westzijde van de bebouwing zijn twee paardenbakken en aan de oostzijde van de bebouwing zijn twee paddocks gerealiseerd. De rechtbank heeft vastgesteld dat de aan de westzijde gelegen paardrijbakken 1 en 2, samen ook paardrijtrainingsbaan genoemd, feitelijk bestaan uit een grote niet omheinde trainingsbaan, die is voorzien van een zandlaag op de bodem (paardrijbak 1) en een omheinde kleine paardenweide (paardrijbak 2). De twee aan de oostzijde van de bebouwing gelegen ovalen paddocks met omheining zijn aangeduid als paardrijbakken 5 en 6. [appellant sub 1] en anderen hebben het college op 3 september 2018 onder meer verzocht om hiertegen handhavend op te treden.
    Bij besluit van 15 juli 2020 heeft het college het paardensportcentrum gelast om de overtredingen van de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, en 2.3a, eerste lid, van de Wabo te beëindigen en beëindigd te houden door:
    "1. paardrijbak 1, inclusief de bijbehorende voorzieningen, te verwijderen en verwijderd te houden en het gebruik als zodanig te beëindigen en beëindigd te houden, dan wel in overeenstemming te brengen met de in artikel 4.5.1, tweede lid, van de planregels voorgeschreven maximale oppervlakte;
    2. paardrijbakken 2, 5 en 6, inclusief de bijbehorende voorzieningen, te verwijderen en verwijderd te houden en het gebruik als zodanig te beëindigen en beëindigd te houden."
    De uitspraak van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft overwogen dat het bestemmingsplan geen grondslag biedt voor de aan het paardencentrum opgelegde last om de paardrijbakken te verwijderen en verwijderd te houden, omdat in het bestemmingsplan geen aanlegvergunningstelsel is opgenomen. De rechtbank heeft verder overwogen dat het gebruik van de paardrijbakken in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2012" en dat de omheiningen van paardrijbakken 2, 5 en 6 zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning zijn gerealiseerd, zodat het college bevoegd is om handhavend op te treden.
    Het hoger beroep van het paardensportcentrum
    4.       Op de zitting heeft het paardensportcentrum de beroepsgrond dat uit de gedeeltelijke instandlating van de rechtsgevolgen volgt dat het gebruik van paardrijbak 1 in zijn geheel moet worden beëindigd, ingetrokken.
    5.       Het paardensportcentrum betoogt dat de rechtbank ten onrechte zelf in de zaak heeft voorzien door de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit gedeeltelijk in stand te laten. Zij heeft hierover aangevoerd dat het college hangende de beroepsprocedure bij besluit van 10 maart 2022 een omgevingsvergunning aan het paardensportcentrum heeft verleend voor het legaliseren van de paardrijtrainingsbaan en de twee paddocks. Weliswaar heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank de omgevingsvergunning bij uitspraak van 25 juli 2022 vernietigd, maar aangezien het college bij brief van 20 september 2022 het paardensportcentrum in de gelegenheid heeft gesteld de aanvraag om omgevingsvergunning aan te vullen, had de rechtbank het college moeten opdragen een nieuw besluit te nemen waarbij het deze vergunningprocedure had kunnen betrekken.
    5.1.    Dit betoog slaagt. Bij de beoordeling of de rechtsgevolgen van een vernietigd besluit in stand moeten worden gelaten, moet als regel worden uitgegaan van de op het moment van de uitspraak geldende feiten en omstandigheden. Niet in geschil is dat het paardensportcentrum op 12 februari 2021 een aanvraag om omgevingsvergunning heeft ingediend om de paardrijbakken te legaliseren en dat het college op 10 maart 2022 op basis van deze aanvraag een omgevingsvergunning heeft verleend. Dat deze omgevingsvergunning ten tijde van de aangevallen uitspraak inmiddels was vernietigd, betekent niet zonder meer dat voor de paardrijbakken geen omgevingsvergunning meer zou kunnen worden verleend. Aangezien de voorzieningenrechter het besluit van 10 maart 2022 had vernietigd omdat het college geen passende beoordeling in het kader van de gebieds- en soortenbescherming heeft gemaakt en het college het paardensportcentrum vervolgens in de gelegenheid heeft gesteld de aanvraag aan te vullen met een ecologisch onderzoek, was ten tijde van de aangevallen uitspraak niet uitgesloten dat er alsnog omgevingsvergunning zou kunnen worden verleend. Omdat het college zich in de beroepsprocedure nog niet had uitgelaten over de vragen of er onder de gegeven omstandigheden sprake is van concreet zicht op legalisering en of dat reden is om van handhavend optreden af te zien, was er in dit geval voor de rechtbank geen ruimte om zelf in de zaak voorziend de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. De rechtbank had moeten volstaan met een vernietiging van het besluit op bezwaar van 15 juli 2020. Het is aan het college om zich in het kader van het nieuw te nemen besluit op bezwaar een oordeel te vormen over de vraag of er concreet zicht op legalisering bestaat op grond waarvan van handhavend optreden moet worden afgezien.
    Het hoger beroep van [appellant sub 1] en anderen
    6.       [appellant sub 1] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er vanwege het ontbreken van een aanlegvergunningstelsel in het bestemmingsplan alleen een last kan worden opgelegd tot het beëindigen van het gebruik van de paardrijbakken en niet tot het verwijderen ervan. Zij hebben hierover aangevoerd dat de paardrijbakken bouwwerken zijn waarvoor op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo een omgevingsvergunning nodig is. Zij hebben gesteld dat de paardrijbakken zijn voorzien van een zandlaag, drainage, een betonnen rand en overige bouwkundige toepassingen waardoor zij geschikt zijn om er met paarden in te rijden. Volgens [appellant sub 1] en anderen is een zogenoemde ‘All weather passief eb en vloed systeem’ gebouwd waarbij ongeveer 20 cm zand is aangebracht met een ondergronds geregeld waterniveau in de rijbodem.
    6.1.    Het begrip bouwwerk is in de Wabo niet omschreven. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:389), kan voor de uitleg van het begrip bouwwerk ook bij toepassing van de Wabo aansluiting worden gezocht bij de modelbouwverordening die een bruikbare omschrijving van het begrip bouwwerk omvat. Deze luidt: "elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren".
    6.2.    Het college en het paardensportcentrum hebben op de zitting toegelicht dat paardrijbak 1 weliswaar bestaat uit een zandbodem met een drainagesysteem, maar dat deze niet is omheind en ook niet is voorzien van een betonnen rand of andere bouwkundige toepassingen. De Afdeling ziet geen aanknopingspunten om te twijfelen aan deze toelichting over de feitelijke situatie waar de rechtbank ook van uit is gegaan. De enkele niet onderbouwde stelling van [appellant sub 1] en anderen ter zitting dat wel sprake moet zijn van een betonnen rand of een wand om de zandbodem voor paardrijdoeleinden te kunnen gebruiken is daarvoor onvoldoende. Omdat het constructieve element ontbreekt heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat paardrijbak 1 een bouwwerk is als bedoeld in de Wabo. Voor de aanleg van paardrijbak 1 is daarom geen omgevingsvergunning vereist. Het betoog faalt in zoverre.
    6.3.    Vast staat dat de paardrijbakken 2, 5 en 6 zijn voorzien van een omheining. Het oordeel van de rechtbank dat voor de bouw van deze omheiningen een omgevingsvergunning is vereist, is niet in geschil. In geschil is of de paardrijbakken als geheel als bouwwerken zijn aan te merken en voor de aanleg daarvan een omgevingsvergunning nodig is. Naar het oordeel van de Afdeling is dat het geval. Weliswaar ziet de Afdeling in wat [appellant sub 1] en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding om te twijfelen aan de toelichting van het college op de zitting dat de paardrijbakken alleen bestaan uit een zandbodem met daaromheen een omheining, maar daarmee is naar het oordeel van de Afdeling wel sprake van een constructie met een plaatsgebonden karakter en een zekere omvang. Dit betekent dat de paardrijbakken bouwwerken zijn als bedoeld in de Wabo en voor de aanleg daarvan een omgevingsvergunning nodig is. De rechtbank heeft dat niet onderkend en heeft ten onrechte geconcludeerd dat het college niet bevoegd was om het paardensportcentrum te gelasten de paardrijbakken 2, 5 en 6 te verwijderen en verwijderd te houden. Het betoog slaagt in zoverre.
    7.       Gelet op het voorgaande komt de Afdeling niet toe aan bespreking van de door [appellant sub 1] en anderen ook aangevoerde grond dat de rechtbank heeft miskend dat de aanwezigheid van de paardrijbakken het gebruik van de gronden overeenkomstig de bestemming verhindert.
    Conclusie
    8.       De hoger beroepen van het paardensportcentrum en van [appellant sub 1] en anderen zijn gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het besluit van 15 juli 2020 in stand zijn gelaten, voor zover daarin is gelast het gebruik van de paardrijbakken 1, 2, 5 en 6 te beëindigen.
    Dat betekent dat het college een nieuw besluit op bezwaar moet nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen.
    9.       Het college moet de proceskosten van het paardensportcentrum en van [appellant sub 1] en anderen vergoeden.
    10.     De griffier van de Raad van State zal aan het paardensportcentrum en aan [appellant sub 1] en anderen met toepassing van artikel 8:114 van de Awb het door hen betaalde griffierecht voor het hoger beroep terugbetalen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de hoger beroepen gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 14 oktober 2022 in zaak nr. 20/1684, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit gedeeltelijk in stand zijn gelaten;
    III.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Barneveld tot vergoeding van bij [appellante sub 2A] en [appellante sub 2B] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    IV.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Barneveld tot vergoeding van bij [appellant sub 1A] en anderen in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    V.      bepaalt dat de griffier van de Raad van State aan [appellante sub 2A] en Paardensportcentrum Van den Hoorn V.O.F het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 548,00 voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de griffier aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VI.     bepaalt dat de griffier van de Raad van State aan [appellant sub 1A] en anderen het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 274,00 voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de griffier aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. B. Meijer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
    w.g. Meijer
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Deen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 november 2024
    604