ECLI:NL:CBB:2024:910, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 10-12-2024, 24/882 en 24/883
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-12-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Tussenuitspraak: Taxi Breda; intrekken KTB-vergunning; ontoelaatbare wijziging proces-verbaal; besluit niet deugdelijk gemotiveerd.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 24/882 en 24/883
    
    
    
      
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 10 december 2024 op het verzoek om voorlopige voorziening en het beroep in de zaak tussen
      
    
    
    
      [naam] te [plaats] 
    (gemachtigde: mr. P.F.M. Gulickx)
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Breda (college van B&W)
    (gemachtigde: mr. O. Tuncdemir)
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Met een besluit van 15 november 2023 (intrekkingsbesluit) heeft het college van B&W de aan [naam] verleende vergunning Kwaliteitstaxi Breda (KTB-vergunning) per 22 november 2023 ingetrokken.
    
    
    
      De voorzieningenrechter van het College heeft in een uitspraak van 11 december 2023 het intrekkingsbesluit geschorst tot en met zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar.
    
    
    
      Met een besluit op bezwaar van 30 september 2024 (bestreden besluit) heeft het college van B&W het bezwaar van [naam] tegen het intrekkingsbesluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      
        [naam] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld (zaaknummer 24/882) en heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen (zaaknummer 24/883).
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 november 2024. Aan de zitting hebben [naam] en de gemachtigden van partijen deelgenomen. Het College heeft het onderzoek ter zitting geschorst om het college van B&W in de gelegenheid te stellen nadere stukken in te dienen. 
    
    
    
      Het college van B&W heeft op 15 november 2024 nadere stukken ingediend. [naam] heeft op 19 november 2024 daarop gereageerd.
    
    
    
      Partijen hebben verklaard geen gebruik te willen maken van het recht om op een nadere zitting te worden gehoord. De voorzieningenrechter heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en heeft het onderzoek gesloten.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
      
      Inleiding
    
    
    
      1.1
      
        [naam] is als taxichauffeur werkzaam in [plaats] op de zogenoemde opstapmarkt en beschikt over de daarvoor vereiste KTB-vergunning als bedoeld in artikel 2.1 van de Verordening van de gemeenteraad van de gemeente Breda houdende regels omtrent taxi’s Taxiverordening Breda (Taxiverordening Breda). 
      
    
    
      1.2
      Toezichthouders van de gemeente Breda hebben op 23 september 2023 gezien dat er aan de rechterzijde van het daklicht van de taxi van [naam] , niet de sticker zat die hij volgens artikel 7, tweede lid, aanhef en onder d, van de Nadere regels kwaliteitsbevordering straattaxivervoer Breda (Nadere regels) voor de herkenbaarheid van zijn taxi als KTB-taxi wel had moeten hebben. Het gaat om een sticker met het logo van het Bredaas taxikeurmerk en een uniek nummer.
      
    
    
      1.3
      Het college van B&W heeft aan het intrekkingsbesluit ten grondslag gelegd dat [naam] in strijd met de aan de KTB-vergunning verbonden voorschriften taxivervoer heeft verricht. Het college van B&W heeft daarbij toepassing gegeven aan zijn handhavingsbeleid, dat is vermeld in de zogenoemde Handhavingsmatrix inzake Straattaxivervoer Opstapmarkt Breda (handhavingsmatrix). Volgens het college van B&W is de in geding zijnde overtreding (ontbreken sticker) de derde overtreding als bedoeld in de handhavingsmatrix. Daarom heeft het de KTB-vergunning ingetrokken. De eerste overtreding was op 24 april 2022 (weigeren korte rit) waarvoor aan [naam] een waarschuwing is gegeven. De tweede overtreding was op 31 augustus 2022 (geen daklicht, geen zichtbaar keurmerk op een taxistandplaats). Naar aanleiding van deze overtreding is de KTB-vergunning van [naam] gedurende vier weken geschorst.
    
    
      1.4
      De voorzieningenrechter van het College heeft in de uitspraak van 11 december 2023 overwogen dat het proces-verbaal van 24 april 2022, dat aan de eerste overtreding (weigeren korte rit) ten grondslag is gelegd, een onduidelijkheid bevat die eerst moet worden opgehelderd om te kunnen spreken van een rechtmatig intrekkingsbesluit. In het proces-verbaal beschrijft de toezichthouder het gecontroleerde voertuig als een [merk 1] , zwart van kleur, met kenteken [kenteken 1] , terwijl [naam] een [merk 2] met kenteken [kenteken 2] had. Het college van B&W heeft aangegeven dat sprake kan zijn van een verschrijving, maar heeft de voorzieningenrechter geen verklaring kunnen geven voor het verschil in voertuigen. 
      
    
    
      1.5
      De adviescommissie bezwaarschriften heeft in een advies van 18 mei 2024 het college van B&W geadviseerd om de in geding zijnde overtreding (ontbreken sticker) aan te merken als tweede overtreding volgens de handhavingsmatrix. Voor de gestelde eerste overtreding op 24 april 2022 (weigeren korte rit), biedt het daarvan opgemaakte proces-verbaal volgens de adviescommissie onvoldoende steun omdat het onvoldoende is gemotiveerd. De overtreding waarvoor met een besluit van 8 december 2022 een schorsing voor vier weken is opgelegd (geen daklicht, geen zichtbaar keurmerk), is volgens de adviescommissie de eerste overtreding. De in geding zijnde overtreding (ontbreken sticker) geldt dus niet als derde maar  als tweede overtreding. Het college van B&W is volgens de handhavingsmatrix bevoegd daarvoor de vergunning te schorsen. Met het besluit van 8 december 2022, dat formele rechtskracht heeft verkregen en feitelijk ten uitvoer is gelegd, is echter al een schorsing opgelegd. Het evenredigheidsbeginsel verzet zich er naar het oordeel van de adviescommissie tegen in zo’n geval opnieuw een schorsing op te leggen (artikel 4:84 Awb). Het advies van de adviescommissie is daarom om het bezwaar gegrond te verklaren en de bezwaarkosten te vergoeden.
      
    
    
      2.1
      Het college van B&W is in het bestreden besluit gemotiveerd afgeweken van het advies van de adviescommissie bezwaarschriften en heeft het intrekkingsbesluit gehandhaafd. 
      
    
    
      2.2
      Het college van B&W heeft het bestreden besluit geschorst totdat de voorzieningenrechter uitspraak zal hebben gedaan op het verzoek om voorlopige voorziening hangende beroep.
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
    
    
      3.1
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat deze zaak zich leent voor toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Partijen hebben daar ter zitting desgevraagd toestemming voor gegeven. De voorzieningenrechter zal uitspraak doen in de hoofdzaak.
      
    
    
      3.2
      
        Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak die daarvan deel uitmaakt.
        
          Overtreding 23 september 2023
        
      
      
    
    
      4.1
      
        [naam] betwist dat op 23 september 2023 sprake was van een overtreding van de aan de KTB-vergunning verbonden voorschriften. Volgens hem zijn stickers op de zijkanten van een daklicht alleen verplicht op taxistandplaatsen. Hij is niet op zo’n standplaats gecontroleerd, maar moest met de toezichthouder meekomen toen hij op de [adres] in [plaats] reed. Verder kan het ontbreken van de sticker hem naar eigen zeggen niet worden verweten. Het vorige daklicht was kapot gegaan, het brandde niet meer, en hij heeft dat moeten vervangen. Hij wilde de stickers van de zijkanten van het oude daklicht overplakken op de zijkanten van het nieuwe daklicht. Dat is links wel en rechts niet gelukt. Dat was op donderdag. Hij kon de daarop volgende woensdag pas terecht bij het taxiloket van de gemeente Breda voor een nieuwe sticker. Hij kon daar niet op wachten omdat hij zijn inkomsten als taxichauffeur niet kan missen. Aan de kant waar de passagiers op de standplaats staan, was de sticker zichtbaar. Hij was aan die sticker herkenbaar als legale KTB-taxi. Het is bovendien maar een kleine sticker, zodat volgens hem een ontbrekende sticker weinig uitmaakt voor de herkenbaarheid als KTB-taxi. Hij wijst er daarbij op dat het KTB-keurmerkcertificaat zichtbaar was aan de rechterzijde van de voorruit. In andere steden met vergunningplicht voor de opstapmarkt is zo’n zichtbaar certificaat voldoende, alleen in [plaats] moeten er ook nog stickers aan de zijkanten van het daklicht aanwezig zijn. Over de breedte van het daklicht was de naam van het taxibedrijf en zijn telefoonnummer vermeld. Hij was voldoende duidelijk herkenbaar met zijn bedrijfsnaam en als een KTB-taxi. 
      
    
    
      4.2
      De voorzieningenrechter volgt het college van B&W in zijn standpunt dat [naam] op 23 september 2023 artikel 7, tweede lid, aanhef en onder d, van de Nadere regels heeft overtreden. Uit het proces-verbaal van de toezichthouder volgt dat [naam] op die datum niet de op grond van die bepaling vereiste sticker aan de rechterzijde van zijn daklicht had. Het betoog van [naam] dat hij die sticker alleen hoeft te hebben als hij op een taxistandplaats staat, vindt geen steun in de van toepassing zijnde regelgeving en slaagt daarom niet. Voor zover [naam] heeft betoogd dat hem vanwege de beperkte openingstijden van het taxiloket niet kan worden verweten dat hij op 23 september 2023 een van de twee stickers niet aanwezig had, volgt de voorzieningenrechter hem daarin niet. Hoewel het college van B&W erkent dat het taxiloket waar de stickers kunnen worden verkregen alleen op woensdagmiddag geopend is, heeft [naam] niet aannemelijk gemaakt dat hij die stickers buiten zijn schuld niet eerder heeft kunnen ophalen. 
      
      
      
      
        
          Maatregel
        
      
      
    
    
      5.1
      Uit 4.2 volgt dat het college van B&W op grond van artikel 2.8, derde lid, onder c, van de Taxiverordening Breda, in beginsel bevoegd was om wegens overtreding van artikel 7, tweede lid, lid 2, sub d, van de Nadere regels, de KTB-vergunning van [naam] te schorsen of in te trekken. 
      
    
    
      5.2
      In de handhavingsmatrix is vastgelegd op welke wijze door het college van B&W handhavend wordt opgetreden bij – onder meer - overtredingen van de Taxiverordening Breda. Op grond van regel 5 van de handhavingsmatrix volgt bij een eerste constatering een bestuurlijke waarschuwing, bij een tweede constatering binnen twee jaar na de bestuurlijke waarschuwing een schorsing van de KTB-vergunning voor vier weken en bij een derde constatering binnen twee jaar na de vorige constatering, de intrekking van de KTB-vergunning.
      
    
    
      5.3
      
        [naam] heeft in beroep aangevoerd dat het intrekken van zijn KTB-vergunning geen proportionele maatregel is omdat hij daardoor niet in zijn levensonderhoud kan voorzien. Hij heeft aangevoerd dat de in geding zijnde overtreding (ontbreken sticker) niet de derde overtreding is. Hij betwist dat hij de gestelde eerste overtreding (weigeren korte rit op 24 april 2022) heeft begaan. Volgens de adviescommissie bezwaarschriften biedt het proces-verbaal van 24 april 2022 voor die overtreding onvoldoende steun. Het college van B&W is ten onrechte van het advies van de adviescommissie bezwaarschriften afgeweken. Daar komt bij dat het college van B&W in bezwaar niet heeft uitgelegd waarom in het proces-verbaal van 24 april 2022 niet de auto van [naam] is vermeld, ondanks dat de voorzieningenrechter bij de uitspraak van 11 december 2023 heeft geoordeeld dat deze onduidelijkheid eerst moet worden opgehelderd om te kunnen spreken van een rechtmatig intrekkingsbesluit.
      
      
        
          Overtreding 24 april 2022
        
      
      
    
    
      5.4
      De voorzieningenrechter stelt vast dat het proces-verbaal van 24 april 2022 zonder nadere toelichting is gecorrigeerd door de onjuiste voertuiggegevens die waren vermeld in de eerste versie, in een nieuwe versie te vervangen door de voertuiggegevens (merk, kenteken) van de auto van [naam] .  
      
    
    
      5.5
      Het college van B&W heeft na de zitting nadere stukken ingediend. Daaruit blijkt dat de gemachtigde van het college van B&W per e-mail van 13 december 2023 aan beweerdelijk de betrokken toezichthouder als volgt heeft verzocht om fouten in het proces-verbaal aan te passen: “In kop F. het kenteken corrigeren en het soort voertuig wijzigen. Het kenteken bevat een verkeerd cijfer en het gaat om een [merk 2] en geen [merk 1] .” Verder blijkt uit de nadere stukken dat de toezichthouder desgevraagd aan de gemachtigde van het college van B&W per e-mail van 14 november 2024 de volgende informatie heeft verstrekt: “Op zondag 24 april 2022 heb ik een taxicontrole uitgevoerd voor de vergunningsvoorwaarden. Tijdens het opmaken van het proces verbaal van bevindingen heb ik een administratieve fout gemaakt. Ik heb tijdens het opmaken bij het kenteken het verkeerde voertuig toegevoegd. Deze fout heb ik op woensdag 13 december 2023 aangepast in het proces verbaal.” 
      
    
    
      5.6
      De voorzieningenrechter is met [naam] van oordeel dat door voormelde handelswijze tot wijziging van het proces-verbaal van 24 april 2022 niet kan worden uitgegaan van de juistheid en betrouwbaarheid daarvan. Het oorspronkelijke proces-verbaal dat door de toezichthouder op ambtsbelofte op 24 april 2022 is opgemaakt, is op instructie van de juridisch medewerker van de gemeente hangende de bezwaarprocedure aangepast. Daaruit blijkt niet dat de toezichthouder zelf van mening is dat sprake is van een vergissing of een verschrijving en dat hij daadwerkelijk een andere auto heeft gecontroleerd dan hij in het oorspronkelijke proces verbaal heeft vermeld. Indien een toezichthouder zelf naar eigen herinnering en naar eigen overtuiging van mening is dat er sprake is van een vergissing of verschrijving, bijvoorbeeld dat het een andere auto met een ander kenteken betrof, en dit wil corrigeren, dan moet hij daarvoor een nieuw proces-verbaal opmaken, op ambtseed of ambtsbelofte, waaruit dat blijkt. De voorzieningenrechter voegt daar nog aan toe dat de ingediende e-mailberichten afkomstig van de betrokken toezichthouder niet door die toezichthouder zijn ondertekend. Omdat eerder processen-verbaal zijn ingediend waarin de naam en de handtekening van de toezichthouder onleesbaar zijn gemaakt, kan bovendien niet worden nagegaan of deze e-mailberichten alsook processen-verbaal van 24 april 2022 die na de zitting zijn ingediend, door dezelfde toezichthouder zijn opgemaakt als de eerder ingediende processen verbaal van die datum.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
    
    
      5.7
      De voorzieningenrechter is gelet op 5.6 van oordeel dat niet van de juistheid van het proces-verbaal van 24 april 2022 en daarmee van de overtreding op die datum door [naam] , kan worden uitgegaan. Het standpunt van het college van B&W dat met de overtreding van 23 september 2023 sprake is van een derde overtreding binnen twee jaar mist daardoor feitelijke grondslag. De voorzieningenrechter is daarom van oordeel dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering als bedoeld in artikel 7:12 van de Awb.
      
    
    
      5.8
      Om tot finale geschilbeslechting te komen ziet de voorzieningenrechter aanleiding om het college van B&W in de gelegenheid te stellen het hierboven geconstateerde gebrek in het bestreden besluit te herstellen, dan wel een ander besluit daarvoor in de plaats te nemen. Dit vergt een afweging door het college van B&W van toepassing van de bevoegdheid als bedoeld in artikel 2.8, derde lid, onder c, van de Taxiverordening Breda gelet op de handhavingsmatrix. Het college van B&W moet daarbij betrekken de evenredigheid van die maatregel, gelet op de ernst van de overtreding en de gevolgen van het intrekken van de vergunning voor [naam] , en ook het advies van de adviescommissie bezwaarschriften van 18 mei 2024. 
      
    
    
      5.9
      De voorzieningenrechter stelt hiervoor een termijn van zes weken na verzending van deze tussenuitspraak. Het college van B&W moet binnen die termijn zijn reactie sturen naar het College en naar de gemachtigde van [naam] . [naam] krijgt vervolgens de gelegenheid om binnen vier weken na verzending van de reactie van het college van B&W schriftelijk zijn zienswijze te geven over de wijze waarop het gebrek is hersteld. De voorzieningenrechter zal daarna in beginsel zonder tweede zitting het onderzoek sluiten en uitspraak doen op het beroep. Dit geldt ook als het college van B&W de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken.
      
      
        6 	Het College houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat betekent ook dat over het verzoek om voorlopige voorziening, de proceskosten en het griffierecht in de einduitspraak zal worden beslist.
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter: 
    
    
    
      
        draagt het college van B&W op om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek in het bestreden besluit te herstellen dan wel een ander besluit daarvoor in de plaats te nemen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
      
      
        houdt iedere verdere beslissing aan.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Schoneveld, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 december 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. M. Schoneveld	w.g. J.W.E. Pinckaers
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
  
  
    Bijlage 
    
    
      
        wettelijk kader
      
    
    
    
      Op grond van artikel 7:12, eerste lid, van de Awb moet de beslissing op het bezwaar berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld.
    
    
    
      Artikel 2.8, derde lid, sub c van de Taxiverordening Breda bepaalt dat het college van B&W een KTB-vergunning kan schorsen of intrekken indien de vergunninghouder handelt in strijd met de voorschriften die aan die vergunning zijn verbonden. 
    
    
    
      Artikel 7, eerste en tweede lid van de Nadere regels kwaliteitsbevordering straattaxivervoer Breda luidt als volgt:
    
    
    1. De houder van het Keurmerk bevestigt het taxikeurmerkcertificaat aan de rechterzijde van de vooruit van het taxivoertuig en toont op verzoek van een toezichthouder, klant of BOA of ander officiële handhaver, dit document.
    
    2. Het taxivoertuig van de houder van het Keurmerk dient verder aan de buitenzijde
    herkenbaar te zijn ars een KTB-taxi. Daaronder wordt verstaan:
    
    a. het voeren van een door het college vastgesteld uniform en herkenbaar logo
    conform bijlage 1 bij deze Nadere regels;
    
    b. het voeren van een uniek nummer op het voertuig, bestaande uit de cijfers
    
      076.001 en opvolgend en summiere gegevens van het taxibedrijf in de vorm
      van een daklicht.
    
    
    c. het voeren van een uniek nummer op het taxivoertuig, þestaande uit de cijfers 076.001 en opvolgend;
    
    d. het voeren van stickers op de zijkanten van het daklicht van het taxivoertuig, zowel vanaf de linker- als de rechterzijde duidelijk zichtbaar voor de klant en voorzien van de sub lid 2b aangegeven informatie.