ECLI:NL:RBDHA:2024:18431, Rechtbank Den Haag, 11-11-2024, 24-7182
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2024-11-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Vovo tegen last onder dwangsom om gebruik pand aan te passen naar (uitsluitend) groothandel afgewezen. De gestelde begunstigingstermijn van twee weken na de uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening is naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet onredelijk kort.

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 24/7182
  
  
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 11 november 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [verzoekster] B.V., te [vestigingsplaats] , verzoekster
    (gemachtigde: mr. M.A.J. West),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, het college 
    (gemachtigde: mr. S.J.C. Hocks).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [belanghebbende] B.V., te Bleiswijk (belanghebbende)
      (gemachtigde: mr. L.J. Gerritsen).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening tegen de aan verzoekster opgelegde last onder dwangsom om vóór 2 september 2024 het gebruik van het pand [adres] te [plaatsnaam] aan te passen naar (uitsluitend) groothandel en de achterzijde van het gebouw niet langer te gebruiken als parkeergarage. 
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 16 augustus 2024 heeft het college deze last opgelegd. Verzoekster heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
      
    
    
      1.2.
      Belanghebbende heeft schriftelijk op het verzoek gereageerd. 
      
    
    
      1.3.
      Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift. Tevens heeft het college een wijzigingsbesluit van 30 oktober 2024 en nadere stukken toegestuurd.
      
    
    
      1.4.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 7 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van verzoekster, vergezeld door [naam] , en de gemachtigde van het college. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. Op 28 juli 2017 heeft het college verzoekster een omgevingsvergunning verleend  voor het bouwen van een bedrijfshal met kantoren op het terrein [adres] te [plaatsnaam] (het pand) en voor het gebruik van dat pand als groothandel. 
    
    
    
      2.1.
      Naar aanleiding van een handhavingsverzoek van belanghebbende heeft het college verzoekster met het besluit van 16 oktober 2023 een last onder dwangsom opgelegd, omdat bij een controle is gebleken dat het pand in gebruik is als supermarkt.
      
    
    
      2.2.
      Op 5 juni 2023 heeft verzoekster een omgevingsvergunning aangevraagd voor het veranderen van het pand door het wijzigen van de indeling. Dit betreft een revisie van de plattegronden behorende bij de omgevingsvergunning van 28 juli 2017. Met het besluit van 17 november 2023 is deze omgevingsvergunning geweigerd.
      
    
    
      2.3.
      Op 9 november 2023 heeft belanghebbende een nieuw handhavingsverzoek ingediend. Op 21 december 2023 en 12 februari 2024 heeft een toezichthouder van de gemeente nieuwe controles gehouden in het pand, waarbij is geconstateerd dat er particulieren in de rij stonden voor de kassa en dat het nog steeds voor een ieder mogelijk was om ter plaatse losse producten te kopen.
      
    
    
      2.4.
      Op 22 februari 2024 heeft het college het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom aan verzoekster bekendgemaakt. Verzoekster heeft hiertegen een zienswijze ingediend.
      
    
    
      2.5.
      Op 9 april 2024 heeft verzoekster een omgevingsvergunning aangevraagd voor een functiewijziging van het pand, door het wijzigen van het huidige toegestane gebruik als groothandel naar groothandel én detailhandel (verkoop aan particulieren) voor een periode van 15 jaar.
      
    
    
      2.6.
      Op 1 augustus 2024 heeft een toezichthouder geconstateerd dat het pand ter plaatse nog steeds in afwijking van het bestemmingsplan “Laakhavens” en de laatst verleende omgevingsvergunning wordt gebruikt. De overtredingen bestaan uit (1) het gebruiken van het pand als supermarkt (detailhandel) waar uitsluitend groothandel is toegestaan en (2) het gebruiken van de achterzijde van het pand als parkeergarage.
      
    
    
      2.7.
      Met het bestreden besluit heeft het college verzoekster gelast om vóór 2 september 2024 het gebruik van het pand aan te passen naar (uitsluitend) groothandel, waarbij dus niet verkocht mag worden aan particulieren, en de achterzijde van het gebouw niet langer te gebruiken als parkeergarage. Indien verzoekster hieraan niet voldoet, verbeurt zij een dwangsom van € 20.000,- per geconstateerde overtreding per week tot een maximum van € 100.000,-.
      
    
    
      2.8.
      Op 29 augustus 2024 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot na de uitspraak op het verzoek.
      
    
    
      2.9.
      
        Met het wijzigingsbesluit van 30 oktober 2024 heeft het college verzoekster gelast om uiterlijk twee weken na verzending van de uitspraak van de voorzieningenrechter het gebruik aan te passen naar het op grond van het bestemmingsplan en de in 2017 verleende
        omgevingsvergunning toegestane gebruik, door het gebruik aan te passen naar (uitsluitend)
        groothandel en de detailhandel te beëindigen. De bij gebreke hiervan te verbeuren dwangsom is ongewijzigd. De last ten aanzien van het parkeren in het gebouw is komen te vervallen.
      
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    3. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
    
    
      
        Het wijzigingsbesluit
      
    
    
    4. Het wijzigingsbesluit van 30 oktober 2024 is een besluit zoals bedoeld in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht, waarmee het bestreden besluit is gewijzigd. Het verzoek om een voorlopige voorziening heeft daarom van rechtswege mede betrekking op het besluit van 30 oktober 2024. Dat betekent dat de voorzieningenrechter in deze uitspraak een voorlopig oordeel zal geven over het bestreden besluit, zoals gewijzigd met het besluit van 30 oktober 2024.
    
    
      
        Spoedeisend belang
      
    
    
    5. Aangezien verzoekster blijkens het wijzigingsbesluit van 30 oktober 2024 uiterlijk twee weken na de uitspraak op het verzoek een dwangsom kan verbeuren van € 20.000,- per geconstateerde overtreding per week tot een maximum van € 100.000,-, heeft zij naar het oordeel van de voorzieningenrechter spoedeisend belang bij haar verzoek.
    
    
      
        Juridisch kader
      
    
    
    6. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. Het bestreden besluit is genomen naar aanleiding van een verzoek om handhaving dat is ingediend op 9 november 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wabo van toepassing blijft.
    
    
      6.1.
      
        Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “Laakhavens”. Het in geding zijnde perceel heeft de bestemming “Bedrijf”. Ingevolge artikel 3.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn deze gronden onder meer bestemd voor bedrijfsmatige activiteiten ten behoeve van bedrijven in de categorieën 1, 2 en 3 van de bij dit bestemmingsplan behorende ‘Staat van
        bedrijven op bedrijventerreinen’ als opgenomen in bijlage 3 van de regels, één en ander met de daarbij behorende gebouwen, bouwwerken geen gebouw zijnde, wegen, groen, water en overige voorzieningen, alsmede kantoren en detailhandel zoals nader omschreven in het vierde lid.
      
      
    
    
      6.2.
      
        In artikel 3.4, onder a, van de planregels is bepaald dat de in het eerste lid genoemde bedrijven uitsluitend zijn toegestaan indien deze behoren tot de categorieën 1 tot en met 3 uit de Staat van bedrijven op bedrijventerreinen als opgenomen in bijlage 3 van de regels.
        Binnen deze categorieën is ‘groothandel’ in diverse goederen en producten vermeld, waaronder voedings- en genotmiddelen en consumentenartikelen. Een supermarkt is hierin niet opgenomen.
      
      
    
    
      6.3.
      Ingevolge artikel 1.49 van de planregels wordt onder ‘groothandel’ verstaan: “het bedrijfsmatig te koop aanbieden, waaronder begrepen de uitstalling ten verkoop, het verkopen en/of leveren van goederen aan wederverkopers, dan wel aan instellingen of personen ter aanwending in een andere bedrijfsactiviteit”.
      
      
        
          Overtreding?
        
      
      
      7. Tussen partijen staat niet meer ter discussie dat verzoekster in strijd handelt met artikel 3.1, aanhef en onder a, van de planregels en dat daarmee sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Ter zitting heeft verzoekster immers erkend dat in de winkel ook producten in kleine hoeveelheden worden verkocht aan particulieren, terwijl het bestemmingsplan detailhandel niet toestaat. Op grond van artikel 3.4, onder b, van de planregels geldt een uitzondering voor ter plaatse vervaardigde, bewerkte of herstelde goederen (productiegebonden detailhandel), maar verzoekster heeft ter zitting erkend dat daarvan geen sprake is.
      
      
        
          Beginselplicht tot handhaving
        
      
      
      8. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
      
      
        
          Begunstigingstermijn
        
      
      
      9. Verzoekster heeft er ter zitting op gewezen dat zij voornemens is om haar aanvraag van 9 april 2024 om een omgevingsvergunning voor groothandel én detailhandel voor een periode van 15 jaar te wijzigen naar een periode van 5 jaar. Zij verwacht dat die vergunning voor deze periode wel verleend kan worden. Zij stelt niet dat daarmee sprake is van concreet zicht op legalisatie, maar betoogt dat deze omstandigheid ertoe zou moeten leiden dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot 1 januari 2025. Verzoekster zou in dat geval nog de mogelijkheid hebben om producten voor particuliere verkoop uit te faseren. 
    
    
      9.1.
      De voorzieningenrechter stelt vast dat de begunstigingstermijn met het wijzigingsbesluit is bepaald op twee weken na de uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening. Deze termijn is naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet onredelijk kort. Voor de vraag of een begunstigingstermijn in redelijkheid kan worden gesteld is namelijk slechts van belang of binnen die termijn aan de last kan worden voldaan en niet of de overtreder dat op een vanuit bedrijfseconomisch opzicht zo gunstig mogelijke wijze kan doen. Verzoekster kan aan de last voldoen door geen producten meer te verkopen aan particulieren. Dat zij een deel van haar assortiment dan niet meer of uitsluitend nog tegen dumpprijzen kan verkopen, komt voor risico van verzoekster. Daarbij betrekt de voorzieningenrechter dat verzoekster al geruime tijd op de hoogte is van het feit dat de verkoop aan particulieren niet is toegestaan en zij de overtreding desondanks niet heeft beëindigd, ook niet nadat het college de oorspronkelijke begunstigingstermijn, die eindigde op 1 september 2024, heeft verlengd. Bovendien heeft verzoekster ter zitting verklaard dat de producten met een beperkte houdbaarheidsdatum naar verwachting binnen twee weken zullen zijn verkocht. 
    
    
      9.2.
      Dat verzoekster mogelijk haar vergunningaanvraag zal wijzigen naar een kortere periode, geeft ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college verzoekster een langere begunstigingstermijn had moeten geven. De begunstigingstermijn is immers niet bedoeld om de overtreding te legaliseren. De begunstigingstermijn mag dan ook niet worden afgestemd op de tijd die nodig is om een beslissing op een (eventuele) aanvraag tot legalisering te nemen.
    
    
      9.3.
      Het betoog van verzoekster slaagt dus niet.
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      
        10.	Gelet op het vorenstaande, zal het bestreden besluit, zoals gewijzigd met het besluit van 30 oktober 2024, bij de heroverweging in bezwaar naar verwachting in stand blijven. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      11.	De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Dat betekent dat het bestreden besluit, zoals gewijzigd met het besluit van 30 oktober 2024, niet wordt geschorst. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van der Ven, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van drs. A.C.P. Witsiers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 11 november 2024.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
  
     Zie o.m. de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1179. 
  
  
     Zie o.m. de uitspraak van de Afdeling van 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3590.