ECLI:NL:RBZWB:2024:7555, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 05-11-2024, AWB 24_3216
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2024-11-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom wegens het laten gebruiken van een woning voor prostitutieactiviteiten.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats Breda
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: BRE 24/3216 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 november 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [plaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. L.L. Ross),
    
    
      en
    
    
    
      1. het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg het college, 
    
      2. de burgemeester van de gemeente Tilburg de burgemeester. 
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het bestreden besluit van 22 februari 2024 inzake de opgelegde last onder dwangsom wegens het laten gebruiken van zijn woning voor prostitutieactiviteiten. 
      
    
    
      1.2.
      Het college en de burgemeester hebben op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 17 oktober 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens het college en de burgemeester mr. A.M.J. van den Biggelaar. Eiser en zijn gemachtigde hebben zich afgemeld voor de zitting.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      2.	De rechtbank beoordeelt of het college en de burgemeester in redelijkheid een last onder dwangsom hebben kunnen opleggen aan eiser. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    
    
      3.1.
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
    
    
      3.2.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Feiten en omstandigheden
        
      
      
    
    
      4.1.
      Eiser huurt de woning op [het adres] te [plaats] . 
      
    
    
      4.2.
      Op 18 oktober 2023 heeft een persoon een melding gedaan bij de politie van het feit dat hij een afspraak voor seks tegen betaling heeft gemaakt op [het adres] te [plaats] , dat hij € 100,- heeft betaald en hij zonder nakoming van de afspraak is weggestuurd. De sekswerker bleek daarnaast transgender te zijn, wat niet zijn wens was. Een verbalisant is daarom naar de woning gegaan en heeft daar gesproken met eiser. Eiser heeft vervolgens contact opgenomen met de sekswerker. 
      
    
    
      4.3.
      Op 26 oktober 2023 heeft een toezichthouder van de afdeling Veiligheid & Wijken, team Toezicht en Handhaving een controle uitgevoerd aan [het adres] te [plaats] . Een toezichthouder heeft via [website] contact gehad met een persoon die seks tegen betaling aanbood. De toezichthouder heeft een afspraak gemaakt en daarna hebben twee toezichthouders de woning bezocht. Bij de voordeur hebben de toezichthouders zich gelegitimeerd. In de woning waren de sekswerker en eiser aanwezig. De woning is vervolgens betreden en er zijn verklaringen afgelegd door de sekswerker en eiser. In de woning zijn in de werkkamer en in de woonkamer een bed aangetroffen. Op de salontafel in de woonkamer lag een condoom. Op de vensterbank is een fles glijmiddel aangetroffen. Verder lagen in de woning pakken vochtige doekjes. In de slaapkamer lagen diverse gebruikte condooms en tissues. 
      
    
    
      4.4.
      
        Naar aanleiding van de controle van 26 oktober 2023 hebben het college en de burgemeester op 1 november 2023 het voornemen kenbaar gemaakt om over te gaan tot het opleggen van een last onder dwangsom. 
        Eiser heeft hiertegen zijn zienswijze kenbaar gemaakt. 
      
      
    
    
      4.5.
      
        Met het besluit van 24 november 2023 hebben het college en de burgemeester een last onder dwangsom opgelegd. Eiser dient de overtreding van artikel 97 van de Algemene plaatselijke verordening (hierna: APV) en artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) per direct te beëindigen en beëindigd te houden. Dit kan eiser doen door geen prostitutieactiviteiten meer in de woning te (laten) verrichten. Voldoet hij niet of niet volledig aan de lastgeving, dan verbeurt hij voor elke constatering dat de overtreding niet is beëindigd een dwangsom van € 5.000,- met een maximum van € 5.000,- per dag en een maximum van € 15.000,- in totaal. 
        Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt op 12 december 2023. 
      
      
    
    
      4.6.
      Met het bestreden besluit hebben het college en de burgemeester het bezwaar ongegrond verklaard. 
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
      
        5.	Eiser heeft betoogd dat het college en de burgemeester ten onrechte een last onder dwangsom hebben opgelegd aan hem. Hij is niet aan te merken als overtreder. Hij heeft de persoon in zijn woning toegelaten om haar te helpen. Eiser wist niet dat prostitutieactiviteiten werden verricht in zijn woning. Hij is bovendien de Nederlandse taal en wet- en regelgeving niet vaardig. Hij wist niet dat het niet was toegestaan. 
        Daarnaast was het opleggen van een last onder dwangsom disproportioneel. Het college en de burgemeester hadden moeten volstaan met een waarschuwing. Hij was zich van geen kwaad bewust en wilde alleen maar een vriendin uithelpen. De last onder dwangsom brengt hem in een lastige civielrechtelijke positie tegenover de verhuurder. De kans is groot dat de verhuurder overgaat tot beëindiging van de huurovereenkomst. 
        Ten slotte is de hoogte van de dwangsom disproportioneel. Eiser heeft een bijstandsuitkering en kan het bedrag niet betalen indien de dwangsom wordt ingevorderd. Door de hoogte van de dwangsom heeft de handhaving meer weg van een punitieve sanctie. 
      
      
      
        
          Artikel 97, eerste lid, van de APV
        
      
      
    
    
      6.1.
      Op grond van artikel 97, eerste lid, van de APV is het verboden een seksinrichting of escortbedrijf te exploiteren of te wijzigen zonder vergunning van het bevoegd bestuursorgaan. 
      
    
    
      6.2.
      De burgemeester heeft de Beleidsnota prostitutie en seksbranche Gemeente Tilburg 2019 (hierna: Beleidsnota) vastgesteld. In de Beleidsnota is opgenomen dat geen vergunning is vereist indien sprake is van een alleenwerkende sekswerker in een eigen woning. De persoon die actief is als sekswerker in de eigen woning moet dat adres ingeschreven staan in de Basisregistratie Personen (hierna: BRP). 
      
    
    
      6.3.
      Tussen partijen is niet in geschil dat in de woning prostitutieactiviteiten zijn uitgevoerd door een sekswerker en dat de sekswerker niet was ingeschreven op het adres van de woning in de BRP. Artikel 97, eerste lid, van de APV is daarmee overtreden. De rechtbank zal hierna beoordelen of eiser is aan te merken als overtreder. 
      
    
    
      6.4.
      In eerdere rechtspraak heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS) overwogen dat van de eigenaar van een pand die dat verhuurt mag worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het verhuurde pand wordt gemaakt. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hem verhuurde pand moet de eigenaar aannemelijk maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand op die manier werd gebruikt.
      
      
        In de uitspraken van 31 mei 2023 heeft de ABRvS die rechtspraak over overtrederschap genuanceerd. De Afdeling is van oordeel dat zowel voor de bestuurlijke boete als voor herstelsancties moet worden aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap. Er worden een tweetal criteria gehanteerd om te bepalen of een natuurlijk persoon functioneel dader is, namelijk (1) dat de persoon kon beschikken over of de gedraging zou plaatsvinden en (2) dat de persoon het heeft aanvaard dat de gedraging zou plaatsvinden. Onder aanvaarden is mede begrepen het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de betrokkene kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. Pas als een natuurlijk persoon zowel de beschikkingsmacht had en de overtreding heeft aanvaard, kan hij worden aangemerkt als functioneel dader.
      
      
      
        De ABRvS heeft over haar uitgangspunten op 24 januari 2024 een nadere uitleg geformuleerd. De ABRvS heeft geoordeeld dat het aan het bestuursorgaan is om te bewijzen dat aan beide criteria voor functioneel daderschap is voldaan.
      
      
    
    
      6.5.
      De rechtbank is van oordeel dat eiser artikel 97, eerste lid, van de APV heeft overtreden. Het college en de burgemeester hebben in het bestreden besluit voldoende gemotiveerd dat eiser is aan te merken als functioneer dader. Ten eerste heeft eiser als huurder de beschikkingsmacht om de overtreding te laten plaatsvinden of te voorkomen. Eiser is gebruiksgerechtigde van de woning en bepaalt wie toegang heeft tot de woning. Ten tweede heeft eiser aanvaard dat de gedraging zou plaatsvinden. Hij heeft aan de sekswerker toegang verschaft tot de woning. Hij heeft geen enkele vorm van toezicht uitgeoefend op de sekswerker. Het is niet gebleken dat hij de sekswerker heeft gewezen op de regels de gelden in de gemeente Tilburg ten aanzien van het gebruik van een woning voor prostitutieactiviteiten. Daarnaast was eiser aanwezig tijdens beide controlemomenten. De sekswerker ontving klanten in de woning terwijl hij aanwezig was. Het is daarom onwaarschijnlijk dat eiser geen weet had van de prostitutieactiviteiten in de woning. Dit had aanleiding moeten zijn om nader toezicht uit te oefenen. Het enkele feit dat eiser de Nederlandse taal en wet- en regelgeving niet vaardig is, maakt dat niet anders. Eiser behoort als inwoner van Nederland de wet- en regelgeving te kennen. Daar komt nog bij dat eiser tijdens het controlemoment op 26 oktober 2023 heeft verklaard dat hij op de hoogte was van het feit dat prostitutieactiviteiten niet zijn toegestaan in de woning. 
      
      
        
          Artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo
        
      
      
    
    
      7.1.
      Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan. 
      
      
        Op het adres is het bestemmingsplan ‘[naam bestemmingsplan]’ van toepassing en rust de bestemming ‘Wonen gestapeld’. Gebieden met die bestemming zijn bestemd voor wonen. Onder wonen wordt het geheel van aan huis gebonden activiteiten van huishoudens verstaan ten dienste van het verblijven door mensen met de daarbij behorende activiteiten. Onder wonen worden ook beroepsactiviteiten van ten minste één bewoner verstaan die plaatsvinden in de woning.
      
      
    
    
      7.2.
      De woning werd gebruikt voor prostitutieactiviteiten door een sekswerker die geen bewoner was van de woning. Zoals al voorheen is overwogen in rechtsoverweging 6.2. was de sekswerker niet ingeschreven op het adres van de woning in de BRP. Dit betekent dat het laten gebruiken van de woning voor prostitutieactiviteiten in strijd is met het bestemmingsplan en dat artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is overtreden. Dit is tussen partijen ook niet in geschil. De rechtbank zal hierna beoordelen of eiser is aan te merken als overtreder. 
      
    
    
      7.3.
      De ABRvS heeft geoordeeld dat een persoon aan te merken is als overtreder van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo wanneer degene een pand in strijd met de planregels gebruikt of laat gebruiken. Het is niet vereist dat de persoon zelf het pand in strijd met het bestemmingsplan gebruikt. Het is voldoende als de persoon het perceel laat gebruiken (door anderen) in strijd met het bestemmingsplan. Het is dan aan deze persoon om aannemelijk te maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het perceel in strijd met het bestemmingsplan werd gebruikt. 
      
    
    
      7.4.
      De rechtbank is van oordeel dat eiser artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo heeft overtreden. Eiser heeft, gelet op hetgeen is overwogen in rechtsoverweging 6.5. niet aannemelijk gemaakt dat hij niet wist en niet kon weten dat zijn woning werd gebruikt voor prostitutieactiviteiten. 
      
      
        
          Opleggen last onder dwangsom
        
      
      
    
    
      8.1.
      Het college en burgemeester waren bevoegd om een last onder dwangsom op te leggen aan eiser, omdat eiser artikel 97, eerste lid, van de APV en artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo heeft overtreden. 
      
    
    
      8.2.
      Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Dat wordt ook wel de beginselplicht tot handhaving genoemd. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan van deze beginselplicht afwijken, bijvoorbeeld als er een concreet zicht op legalisering bestaat. Daarnaast kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. 
      
      
        Handhavend optreden door een bestuursorgaan dient altijd geschikt, noodzakelijk en evenwichtig te zijn.
      
      
    
    
      8.3.
      De rechtbank is van oordeel dat het college en de burgemeester in redelijkheid een last onder dwangsom konden opleggen, gelet op de aard en de ernst van de overtreding. Het college en burgemeester treden op tegen illegale prostitutie, omdat de arbeidspositie van sekswerkers doorgaans zwak is en regelmatig gepaard gaat met mensenhandel. Door het houden van toezicht op de prostitutiebranche proberen zij de positie van een sekswerker te versterken. Dat eiser mogelijk in een lastige civielrechtelijke positie komt tegenover zijn verhuurder, maakt niet dat het college en de burgemeester hadden moeten volstaan met het afgeven van een waarschuwing. De eventuele beëindiging van zijn huurovereenkomst is namelijk geen gevolg van het bestreden besluit, maar een gevolg van het overtreden van zijn huurovereenkomst. 
      
    
    
      8.4.
      De rechtbank is daarnaast van oordeel dat de hoogte van de dwangsom niet onevenredig is. Het college en de burgemeester hebben ter zitting toegelicht dat de dwangsom een voldoende prikkel moet zijn om herhaling te voorkomen en om een eind te maken aan de overtreding. Er wordt geadverteerd op [website] . De prostitutieactiviteiten hebben hierdoor een bedrijfsmatig karakter en er kunnen aanzienlijke bedragen mee worden verdiend. Om die reden leggen het college en de burgemeester een relatief hoge dwangsom op. Daarnaast speelt betalingsonmacht geen rol bij het vaststellen van de hoogte van de dwangsom. Dit kan wel een rol spelen indien de dwangsom wordt ingevorderd. 
      
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9.	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het college en de burgemeester in redelijkheid een last onder dwangsom hebben opgelegd. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. L.P. Hertsig, rechter, in aanwezigheid van mr. T.A.A. van Hooijdonk, griffier, op 5 november 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht (Awb)
      
    
    
    
      
        Artikel 5:31d van de Awb
      
      Onder last onder dwangsom wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende: 
    
    a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
    b. de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd. 
    
    
      
        Artikel 5:32, eerste lid, van de Awb
      
      Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan ik plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    
    
    
      
        Gemeentewet 
      
    
    
    
      
        Artikel 125 van de Gemeentewet 
      
      […]
    
    2. De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert. 
    3. De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door de burgemeester, indien de last dient tot handhaving van regels welke hij uitvoert. 
    […]
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
      
    
    
    
      
        Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo
      
      Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet. 
    
    
    
      
        Algemene plaatselijke verordening [plaats] (APV)
      
    
    
    
      
        Artikel 97, eerste lid, van de APV
      
      Het is verboden een seksinrichting of escortbedrijf te exploiteren of te wijzigen zonder vergunning van het bevoegd bestuursorgaan. 
    
    
    
      
        Beleidsnota Prostitutie en seksbranche gemeente Tilburg 2019
      
    
    
    
      2.3
      
        
          Prostitutie vanuit woningen
        
        (…) Tot dat moment blijft het beleid in [plaats] dat geen vergunning nodig is als er sprake is van een alleenwerkende sekswerker in de eigen woning. Daarbij moet worden voldaan aan de volgende voorwaarden:
      
      
        
          Thuiswerk vindt uitsluitend plaats in de eigen woning. De persoon die actief is als sekswerker in de eigen woning, moet op dat adres zijn ingeschreven in de Basisregistratie Personen (BRP);
        
        
          (…)
        
        
          Er mag geen sprake zijn van overlast of aantasting van het woon- en leefklimaat.
        
      
      
      
        Indien aan een of meer van deze eisen niet wordt voldaan, dan valt de thuiswerker onder de omschrijving van een seksinrichting en daarmee onder de gestelde vestigings- en andere eisen. Bij overtreding van deze voorwaarden kan de gemeente bestuursrechtelijk optreden door middel van het opleggen van een dwangsom.
      
      
      
        
          Bestemmingsplan [naam bestemmingsplan]
        
      
      
      
        
          Artikel 14.1 Wonen ‘W’ en Wonen Gestapeld ‘WS’
        
      
      1. De gebieden die op de plankaart zijn aangegeven als “W” zijn bestemd voor de navolgende functies zoals nader omschreven in artikel 7 Wonen, met dien verstande dat: a. sprake is van een grondgebonden woning (…)
      
      
        
          Artikel 7.2 Wonen 
        
        Onder ‘wonen’ wordt verstaan: 
      
      
        
          het geheel van aan huis gebonden activiteiten van huishoudens die plaatsvinden in al dan niet gestapelde woningen, al dan niet zelfstandige wooneenheden, woongebouwen e.d. annex tuin en directe omgeving, ten dienste van het verblijven door mensen met de daarbij behorende activiteiten zoals eten, slapen, recreëren enz. Niet tot wonen behoort het verblijf in recreatieve dagverblijven; 
        
        
          studentenhuisvesting (…) 
        
        
          beroepsactiviteiten die kunnen worden beschouwd als “aan huis verbonden beroep”, zijnde beroepsactiviteiten van tenminste één bewoner, plaatsvindend in de betrokken woning (…)
        
        
          tijdelijke bewoning van (vrijstaande) bijgebouwen t.b.v. mantelzorg.
        
      
      
      
    
  
  
     Bijvoorbeeld ABRvS 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:396. 
  
  
     ABRvS 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2071 en ABRvS 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2067. 
  
  
     Vergelijk arrest Hoge Raad 23 februari 1954, ECLI:NL:HR:1954:3. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld ABRvS 24 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:266. 
  
  
     Artikel 7.2 in samenhang met artikel 14.1.1 en artikel 14.2 van de planregels. 
  
  
     Uitspraak van 14 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:628.
  
  
     ABRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285. 
  
  
     Dit volgt uit paragraaf 1 en 2 van de Beleidsnota.