ECLI:NL:RVS:2024:4977, Raad van State, 04-12-2024, 202206825/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-12-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 maart 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Voorschoten de aanvraag van [appellant] voor een omgevingsvergunning voor het legaliseren van een geplaatst hekwerk afgewezen. De buitenplaats Ter Wadding is een rijksmonument bestaande uit diverse individuele rijksmonumenten, waaronder een landhuis en een historische tuin- en parkaanleg. In 2006 heeft de gemeente Voorschoten het landhuis inclusief één hectare grond verkocht en geleverd aan [appellant]. In 2016 heeft [appellant] een hekwerk geplaatst om zijn grond. Kort na het begin van de bouwwerkzaamheden heeft het college een handhavingstraject gestart, omdat [appellant] niet beschikte over een omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen, het gebruiken van gronden in strijd met het bestemmingsplan en het wijzigen van een rijksmonument. In 2017 heeft het college het handhavingstraject gestaakt, omdat [appellant] alsnog een vergunning voor het hekwerk had aangevraagd. Die vergunning heeft het college bij besluit van 25 maart 2020 geweigerd.

202206825/1/R3.
    Datum uitspraak: 4 december 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 13 oktober 2022 in zaak nr. 20/3380 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Voorschoten.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 maart 2020 heeft het college de aanvraag van [appellant] voor een omgevingsvergunning voor het legaliseren van een geplaatst hekwerk afgewezen.
    Bij uitspraak van 13 oktober 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 25 oktober 2024, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde] en mr. J. van Groningen, advocaat in Middelharnis, en het college, vertegenwoordigd door J.M.A. Deul, mr. N.A. Dijkstra en E.A. van Wattingen, bijgestaan door mr. C.H. Norde, advocaat in Leiden, zijn verschenen. Voorts zijn op de zitting [partij A], [partij B] en de Vereniging Vrienden van Voorschoten, vertegenwoordigd door [gemachtigden], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 23 april 2018. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       De buitenplaats Ter Wadding is een rijksmonument bestaande uit diverse individuele rijksmonumenten, waaronder een landhuis en een historische tuin- en parkaanleg. In 2006 heeft de gemeente Voorschoten het landhuis inclusief één hectare grond verkocht en geleverd aan [appellant]. In 2016 heeft [appellant] een hekwerk geplaatst om zijn grond. Kort na het begin van de bouwwerkzaamheden heeft het college een handhavingstraject gestart, omdat [appellant] niet beschikte over een omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen, het gebruiken van gronden in strijd met het bestemmingsplan en het wijzigen van een rijksmonument. In 2017 heeft het college het handhavingstraject gestaakt, omdat [appellant] alsnog een vergunning voor het hekwerk had aangevraagd. Die vergunning heeft het college bij besluit van 25 maart 2020 geweigerd.
    3.       De rechtbank heeft het door [appellant] ingestelde beroep ongegrond verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat het feit dat [appellant] een relatief groot belang hecht aan een ander aspect om de monumentale waarden te dienen dan de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: RCE) en de commissie Welstand en Cultureel Erfgoed (hierna: WCE), niet maakt dat die adviezen van de RCE en de WCE onzorgvuldig of onbegrijpelijk zijn. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college het bestreden besluit mogen baseren op de adviezen van de RCE en de WCE, en heeft het college op basis van die adviezen in redelijkheid kunnen stellen dat het belang van de monumentenzorg zich verzet tegen het verlenen van een omgevingsvergunning voor het wijzigen van een rijksmonument. Hoewel [appellant] naar eigen zeggen het belang van de monumentenzorg voorop stelt, is de wijze waarop hij dat doet volgens de aan het college uitgebrachte adviezen juist schadelijk voor de monumentale waarden. De omgevingsvergunning voor het wijzigen van een rijksmonument is daarom op juiste gronden geweigerd.
    Verder overweegt de rechtbank dat het college terecht tot de conclusie is gekomen dat het hekwerk niet behoort bij (of ten dienste staat aan) de natuurbestemming, maar dat het hoofdzakelijk tot doel heeft het afsluiten van de grond in eigendom bij eiser om ongewenste invloeden van buitenaf te voorkomen. Dat het hekwerk mogelijk een belangrijke bijdrage levert aan het voorkomen of beperken van schade door vandalisme of recreatief gebruik van omliggende gronden, is op zichzelf bezien onvoldoende voor de conclusie dat het hekwerk binnen de natuurbestemming past. Het college heeft in dit kader terecht gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 17 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3382. De rechtbank komt tot het oordeel dat het hekwerk de monumentale waarden van de buitenplaats schaadt. Dit is in strijd met het bestemmingsplan voor zover de natuurbestemming ziet op het behoud, herstel en de ontwikkeling van de monumentale waarden toebehorende aan het landgoed. Dit levert een dwingende weigeringsgrond op, zodat het college terecht de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen heeft geweigerd.
    Wettelijk kader
    4.       Artikel 2.1 van de Wabo luidt:
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […]
    f. het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een rijksmonument of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een rijksmonument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht,
    […]."
    Artikel 2.10, eerste lid, luidt:
    "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    […]
    c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
    […]."
    Artikel 2.15 luidt:
    "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien het belang van de monumentenzorg zich daartegen niet verzet. Bij de beslissing op de aanvraag houdt het bevoegd gezag rekening met het gebruik van het monument."
    5.       De gronden van de buitenplaats Ter Wadding hebben, voor zover hier van belang, in het bestemmingsplan "Noord" de bestemming "Natuur" met de aanduiding "specifieke vorm van natuur - landgoed".
    5.1.    Artikel 12.1 van de planregels luidt:
    "De voor 'Natuur' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. behoud, herstel en ontwikkeling van natuur- en landschapswaarden;
    b. extensieve dagrecreatie;
    c. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van natuur - landgoed': tevens behoud, herstel en ontwikkeling van de monumentale waarden toebehorend aan het landgoed;
    met daarbij behorende:
    d. bouwwerken, geen gebouwen zijnde;
    e. paden en voorzieningen voor langzaam verkeer;
    f. nutsvoorzieningen;
    g. waterpartijen en waterhuishoudkundige voorzieningen."
    Artikel 12.2.2 luidt:
    "Bouwwerken, geen gebouwen zijnde, zijn toegestaan tot een bouwhoogte van:
    a. maximaal 7 m voor palen en masten;
    b. maximaal 5 m voor bruggen;
    c. maximaal 3 m voor overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde."
    Weigering omgevingsvergunning voor activiteit "wijzigen van een monument"
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de adviezen van de RCE en WCE zorgvuldig tot stand zijn gekomen en begrijpelijk zijn. [appellant] voert daartoe aan dat er in het door hem overgelegde adviesrapport van Mommers van 20 december 2022 gewezen wordt op het feit dat de RCE niet is ingegaan op de beschermende werking van het hekwerk tegen aantasting van de monumentale (natuur)waarden. Juist dat is volgens [appellant] op grond van de redengevende omschrijving van de historische tuin- en parkaanleg een bepalend aspect waaraan het monumentale karakter zijn betekenis ontleent.
    Ook heeft de rechtbank volgens [appellant] ten onrechte overwogen dat de RCE en de WCE in hun adviezen de nadruk hebben mogen leggen op de ensemblewaarde van het complex. De ensemblewaarde maakt geen deel uit van de waardering zoals opgenomen in de redengevende omschrijving van de historische tuin- en parkaanleg.
    Daarnaast wordt er in de adviezen van de RCE en WCE ten onrechte geen aandacht besteed aan de relevante planregels uit het bestemmingsplan "Noord" en de op grond daarvan toegestane bouwwerken. In artikel 12.1, aanhef en onder a, van de planregels wordt uitdrukkelijk melding gemaakt van het bestemd zijn van de grond voor behoud, herstel en ontwikkeling van natuur- en landschapswaarden. Ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van natuur - landgoed" zijn de gronden tevens bestemd voor behoud, herstel en ontwikkeling van de monumentale waarden toebehorend aan het landgoed. Volgens [appellant] volgt daaruit duidelijk dat het hekwerk past binnen de aan de grond gegeven bestemming.
    6.1.    Het college heeft zich bij zijn besluit van 25 maart 2020 gebaseerd op de adviezen van de RCE van 5 augustus en 18 november 2019 en op het advies van de WCE van 12 juni 2019.
    6.2.    De Afdeling overweegt net als de rechtbank dat het college gewoonlijk mag afgaan op de adviezen van de RCE of WCE, als het is nagegaan of deze adviezen op zorgvuldige wijze tot stand zijn gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Als een aanvrager een advies van een ander deskundig te achten persoon of een ander deskundig te achten instantie heeft overgelegd dan wel concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, dan moet het bestuursorgaan toelichten waarom het desondanks het advies overneemt. Zie de uitspraak van de Afdeling van 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1893, onder 6.2.
    6.3.    De Afdeling ziet net als de rechtbank noch in de adviezen zelf, noch in wat [appellant] daarover heeft aangevoerd, aanknopingspunten om te twijfelen aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van de adviezen, de begrijpelijkheid van de in de adviezen gevolgde redeneringen of het aansluiten van de conclusies daarop. De Afdeling overweegt daartoe dat de RCE en WCE zich in hun adviezen, ook na kennisname van en in reactie op het bij de aanvraag gevoegde adviesrapport van Mommers van 10 mei 2019, juist rekenschap hebben gegeven van de monumentale waarden zoals die volgen uit de redengevende omschrijving bij de aanwijzing van de buitenplaats als rijksmonument. Volgens de redengevende omschrijving is de gaafheid van de buitenplaats als complex cultuurhistorisch van algemeen belang. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat alleen al daaruit het grote belang volgt van de ensemblewaarde van de diverse individuele rijksmonumenten die tezamen de buitenplaats vormen. Daarbij overweegt de Afdeling dat de historische park- en tuinaanleg onderdeel uitmaakt van het complex buitenplaats Ter Wadding. Het is dan ook niet onbegrijpelijk of onzorgvuldig dat de RCE en WCE gekeken hebben naar de redengevende omschrijving van de buitenplaats en daarom in hun advisering doorslaggevend belang hebben toegekend aan de ensemblewaarde van de buitenplaats. Dat [appellant] en Mommers in zijn adviesrapport van 20 december 2022 met name belang hechten aan het beschermen van de flora en fauna maakt dit niet anders. De Afdeling overweegt verder dat de RCE en de WCE het college adviseren over de gevolgen van een activiteit voor de monumentale waarde van het rijksmonument. Zij zijn wettelijk niet verplicht om de activiteit te toetsen aan de planregels.
    Gelet op het voorgaande is de Afdeling net als de rechtbank van oordeel dat het college het besluit tot weigeren van de omgevingsvergunning heeft mogen baseren op de adviezen van de RCE en WCE en zich op basis van die adviezen redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang van de monumentenzorg zich verzet tegen het verlenen van de omgevingsvergunning voor het wijzigen van het rijksmonument.
    Het betoog slaagt niet.
    Weigering omgevingsvergunning voor activiteit "bouwen"
    7.       De rechtbank heeft volgens [appellant] ten onrechte geoordeeld dat het hekwerk niet behoort bij (of ten dienste staat van) de natuurbestemming, maar dat het hekwerk hoofdzakelijk tot doel heeft het afsluiten van de grond in eigendom bij [appellant] om ongewenste invloeden van buitenaf te voorkomen. Daarbij is de verwijzing van de rechtbank naar de uitspraak van de Afdeling van 17 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3382, volgens [appellant] onterecht. Het daar aan de orde zijnde hekwerk stond niet ten dienste van behoud, herstel en ontwikkeling van natuurwaarden en landschappelijke en cultuurhistorische waarden. In dit geval is daarvan wel sprake. [appellant] voert in het kader van de vraag of het hekwerk past binnen de bestemming verder aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat uit het herstel- en beheerplan van K. Aschman van 22 juli 2015 (hierna: het herstel- en beheerplan) en uit het rapport van K. Aschman van 15 april 2015 (hierna: het rapport) niet volgt dat permanente afsluiting van een gedeelte van de buitenplaats bijdraagt aan het herstellen of behouden van de monumentale waarden van de buitenplaats. Uit paragraaf 4.1 van het herstel- en beheerplan volgt namelijk dat een gecontroleerde afsluiting onderdeel is van het duurzaam versterken en behouden van de cultuurhistorische en ecologische waarden.
    Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het rapport en het herstel- en beheerplan de nadruk leggen op de ensemblewaarde van de buitenplaats. De conclusie van de rechtbank dat het hekwerk haaks staat op de advisering uit het rapport is daarmee onjuist. Uit paragraaf 5.2 van het rapport volgt volgens [appellant] dat de nadruk ligt op de kruidlaag en de stinsenflora. Daarnaast staat op pagina 91 van het rapport dat het ensemble van hoofdhuis, park en bijgebouwen, samen het wezen van een buitenplaats, op Ter Wadding nog aanwezig en herkenbaar is. Ook de historische parkstructuur is ondanks het destijds aanwezige hekwerk zichtbaar en herkenbaar gebleven. Daarbij volgt uit de aanbevelingen op pagina 97 van het rapport dat het verwijderen van het destijds aanwezige hekwerk niet nodig was voor het versterken van de historische structuur.
    7.1.    De rechtbank heeft in haar uitspraak het rapport en het herstel- en beheerplan betrokken bij de vraag of het plaatsen van het hekwerk in strijd is met de bestemming "Natuur".
    Evenals de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat, anders dan [appellant] aanvoert, uit het rapport en het herstel- en beheerplan niet volgt dat permanente afsluiting van (een gedeelte van) de buitenplaats bijdraagt aan het herstellen of behouden van de monumentale waarden van de buitenplaats. Uit paragraaf 4.1 van het herstel- en beheerplan volgt dat gecontroleerde toegankelijkheid van het park een onderdeel is van het duurzaam versterken en behouden van de cultuurhistorische en ecologische waarden van het park. De Afdeling komt net als de rechtbank tot het oordeel dat een permanente afsluiting niet hetzelfde is als gecontroleerde toegankelijkheid. Alleen al daarom kan [appellant] aan het rapport en het herstel- en beheerplan geen argument ontlenen voor zijn conclusie dat het hekwerk ten dienste staat van de natuurbestemming.
    De Afdeling overweegt dat in het rapport en in het herstel- en beheerplan waarde wordt gehecht aan de ensemblewaarde. Zo volgt uit paragraaf 3.1 van het herstel- en beheerplan onder andere dat het streefbeeld moet leiden tot een monumentale parkaanleg die fysiek en in beleving een eenheid vormt met het hoofdhuis en omringend terrein. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat naast de adviezen van de RCE en WCE ook het rapport en het herstel- en beheerplan gebruikt kunnen worden ter onderbouwing van het standpunt dat vanwege de ensemblewaarde het plaatsen van het hekwerk de monumentale waarden van de buitenplaats schaadt en derhalve, in strijd met de natuurbestemming, niet strekt tot het behoud, herstel en de ontwikkeling van de monumentale waarden toebehorend aan het landgoed.
    Gelet op het voorgaande is de Afdeling net als de rechtbank van oordeel dat het hekwerk in strijd is met het bestemmingsplan. Daarbij is de verwijzing van het college naar de uitspraak van de Afdeling van 17 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3382, begrijpelijk, omdat het daar aan de orde zijnde hekwerk ook niet ten dienste stond van de natuurbestemming.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.F. de Groot, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
    w.g. De Groot
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Lap
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 december 2024
    288-1116