ECLI:NL:RBOBR:2023:3370, Rechtbank Oost-Brabant, 10-07-2023, 21/2978
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2023-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: -	Verwijzing door de rechtbank naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694.
      
      -	Geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel.  
      
      -	Ter zitting hebben eisers laten weten dat [eigenaar X} aan het starten van de bouw een informatief gesprek heeft gehad met een medewerker omgevingsrecht van de frontoffice. Later hebben {X en Y] samen een tweede gesprek gehad met diezelfde medewerker. Na deze gesprekken is door de betreffende medewerker per mail concreet en zonder enig voorbehoud aangegeven dat (en waar) 150 m2 aan bijgebouwen, in dit geval een mantelzorgwoning, gerealiseerd kan worden. Daarna is ook de toezichthouder bouwen twee keer langsgekomen. Hij heeft enkel medegedeeld dat een sloopmelding moet worden gedaan en dat een vergunningaanvraag voor een inrit moet worden ingediend. Later is tussen eisers en deze toezichthouder ook nog per mail contact geweest, waarbij laatstgenoemde zijn mail afsloot met de tekst: “Alvast bedankt en succes met bouwen.”
      
      -	Naar het oordeel van de rechtbank zijn de uitlatingen en gedragingen, gelet op de door eisers geschetste en door het college onweersproken gang van zaken, de aan de bouw voorafgaande gesprekken en de inhoud van de mails, aan te merken als een toezegging. Omdat sprake is van een medewerker van de afdeling omgevingsrecht en een toezichthouder bouwen, kunnen deze uitlatingen en gedragingen ook aan het college worden toegerekend.

RECHTBANK OOST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SHE 21/2978 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 juli 2023 in de zaak tussen
    
      
        
        
          [eisers]
         , [eisers]  , allen uit [woonplaats] , eisers
      (gemachtigde: mr. K.W.H. Albert),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Boxtel, het college 
    (gemachtigde: mr. I.J.M. van Tiem en mr. J.M. van der Heijden).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [naam] uit [woonplaats] (belanghebbende).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het besluit van 25 oktober 2021. Met dit besluit heeft het college het bezwaar van eisers tegen een opgelegde last onder dwangsom ongegrond verklaard.
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Ook belanghebbende heeft schriftelijk gereageerd. 
      
    
    
      1.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 25 april 2023 ter zitting behandeld. Op deze zitting zijn de beroepen met de zaaknummers SHE 21/2843, SHE 21/2978, SHE 22/1292, SHE 22/1550, SHE 22/1551, SHE 22/1617, SHE 22/1663, SHE 22/1803 en SHE 22/2888 gezamenlijk behandeld. Hierbij waren de gemachtigden van het college en [naam] , [naam] , [naam] , [naam] en [naam] , met hun gemachtigde, aanwezig. [naam] was niet aanwezig.
      
    
    
      1.3.
      Bij sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de rechtbank medegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht zes weken later uitspraak te doen.
      
      
    
  
  
    Feiten en omstandigheden
    
    
      2. Met de brief van 24 maart 2021 heeft belanghebbende het college verzocht handhavend op te treden vanwege gestelde illegale bouwwerkzaamheden op de locatie [adres] te [woonplaats] .
    
    
    
      2.1.
      Met de aanvullende brief van 28 maart 2021 heeft belanghebbende het verzoek aangevuld en verduidelijkt. Zij verzoekt het college daarbij handhavend op te treden, vanwege gestelde illegale bouwwerkzaamheden ten behoeve van de realisatie van een mantelzorgwoning op de locatie [adres] , kadastrale perceel [nummer] , door te gelasten de bouwwerkzaamheden stil te leggen, het reeds gebouwde af te laten breken en een dwangsom op te leggen.
      
    
    
      2.2.
      Met de brief van 5 april 2021 heeft belanghebbende aangegeven dat op de locatie [adres] tevens illegale woningsplitsing zou hebben plaatsgevonden en dat er een illegaal bouwwerk op het kadastrale perceel [nummer] zou zijn geplaatst. Belanghebbende verzoekt hiertegen handhavend op te treden.
      
    
    
      2.3.
      Met de brief van 13 mei 2021 heeft belanghebbende onder meer verzocht handhavend op te treden vanwege meerdere door haar geconstateerde overtredingen. Volgens belanghebbende is er, naast het hiervoor genoemde, sprake van illegale aanbouwen op de kadastrale percelen [nummer] en [nummer] en illegaal gebruik van landbouwpercelen op de kadastrale percelen [nummer] en [nummer] .
      
    
    
      2.4.
      Met het besluit van 27 mei 2021 heeft het college [naam] gelast de bouw van het bijbehorende bouwwerk (mantelzorgwoning) stil te leggen, vanwege overschrijding van de maximaal toegestane oppervlakte aan bijgebouwen, op straffe van een dwangsom van een dwangsom van € 30.000,00 ineens.
      
    
    
      2.5.
      Zowel eisers als belanghebbende hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt. 
      
    
    
      2.6.
      Met de brief van 27 juni 2021 heeft belanghebbende een (nieuw) verzoek om handhaving ingediend wegens het zonder benodigde omgevingsvergunning houden van paarden op de locatie [adres] te [woonplaats] .
      
    
    
      2.7.
      Op 22 juli 2021 heeft de onafhankelijke bezwaarschriftencommissie van de gemeente Boxtel (de commissie) een hoorzitting gehouden, waarna zij op 13 september 2021 een advies heeft uitgebracht.
      
    
    
      2.8.
      Bij brief van 25 juli 2021 heeft belanghebbende de gronden van het bezwaar wederom nader aangevuld. De commissie heeft deze aanvulling niet bij haar advisering betrokken, omdat deze is ingediend na de hoorzitting. De commissie heeft wel aangegeven dat het college deze aanvulling dient te betrekken in zijn nadere besluitvorming.
      
    
    
      2.9.
      Met het (bestreden) besluit van 25 oktober 2021 heeft het college het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt het bestreden besluit aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
    
    4. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    Overtreding
    5. Eisers betogen dat geen sprake is van een overtreding, omdat legale woningsplitsing heeft plaatsgevonden en daarom sprake is van twee woningen. De woonboerderij is in 1996 op basis van een positief advies van de gemeentelijke monumentencommissie en op basis van een verleende bouwvergunning gerealiseerd. De daarbij horende bouwtekening maakt duidelijk dat het ging om een te herbouwen woonboerderij met twee woningen, waarop zichtbaar was dat beide woningen een eigen huiskamer en keuken krijgen. De woningsplitsing is daarom in 1996 dus reeds vergund, aldus eisers. Daar komt bij dat bij het huisnummerbesluit uit is gegaan van een formele woningsplitsing. Bij de totstandkoming van dat besluit is namelijk expliciet overwogen dat de splitsing legaal is.
    
    
      5.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat sprake is van een overtreding, omdat nooit een vergunning ten behoeve van woningsplitsing is verleend. De bouwvergunning ziet daar niet op en aan het huisnummerbesluit kunnen geen andere rechten worden ontleend dan enkel het toekennen van een huisnummer. 
      
    
    
      5.2.
      De rechtbank volgt het betoog van eisers niet. Ook als zou worden uitgegaan van legale woningsplitsing, was ten tijde van het nemen van het bestreden besluit meer gebouwd dan vergunningsvrij is toegestaan. De berging was toen namelijk nog niet gesloopt. Dat blijkt uit de controlerapporten en de door eisers overgelegde sloopofferte. Daarmee staat vast dat sprake is van een overtreding. De vraag of sprake is van legale woningsplitsing, is in het kader van het vaststellen van de overtreding daarom niet relevant.
      
      
        Het betoog slaagt niet.
      
      
      
        
          Overtreder
        
        6. Eisers betogen dat de last ten onrechte is gericht aan [naam] , want hij is geen eigenaar van het perceel waarop het bestaande woonhuis gesitueerd is. [naam] en [naam] zijn daarvan eigenaar, evenals van de kadastrale percelen, sectie H, nummers [nummer] en [nummer] , waarop de mantelzorgwoning wordt gerealiseerd. Het college was bekend of had ermee bekend moeten zijn dat [naam] vanaf 1 augustus 2017 geen eigenaar meer is van de onroerende zaak aan de [adres] . Met het bestreden besluit had de last richting [naam] daarom moeten worden ingetrokken.
      
      
    
    
      6.1.
      Het college stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat in de last is gewezen op het feit dat, op grond van artikel 5.18 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (de Wabo), de last ook geldt voor rechtsopvolgers.
      
    
    
      6.2.
      
        De rechtbank volgt het betoog van eisers niet. Het begrip overtreder beperkt zich niet tot de eigenaar van een onroerende zaak, maar ziet op een ieder die in strijd met een wettelijk voorschrift handelt. De last onder dwangsom kan worden gericht aan degene die het in zijn macht heeft een overtreding te (doen) beëindigen. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat [naam] een beperkt zakelijk gebruiksrecht heeft gevestigd ten behoeve van de bouw van de mantelzorgwoning, dat de bouw van de mantelzorgwoning een gezamenlijk project van de familie betreft en dat [naam] mede-opdrachtgever van de bouw van de woning is. Dat betekent dat [naam] overtreder is en het feitelijk in zijn macht heeft de overtreding te (doen) beëindigen.
        Het betoog slaagt niet.
      
      
      
        
          Vertrouwensbeginsel
        
        7. Eisers betogen dat handhaving in strijd is met het vertrouwensbeginsel, omdat een medewerker van de gemeente Boxtel per mail het volgende heeft aangegeven: “Zoals afgesproken bijgaand een folder met de regelgeving omtrent een mantelzorgwoning. Onderstaand een afschrift van de kadastrale kaart. In het groen gearceerd gedeelte kan in totaal maximaal 150 m2 bijbehorende bouwwerken worden gerealiseerd. Vervolgens kan dit bestaand bouwwerk in zijn geheel of gedeeltelijk worden gebruikt als mantelzorgwoning. (…)” Ook heeft de toezichthouder eisers succes gewenst met bouwen.
      
      
    
    
      7.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt, omdat weliswaar is gezegd dat in het groen gearceerde deel tot 150 m2 kan worden gebouwd, maar dat niet is gebleken dat de medewerker op de hoogte is gesteld van alle relevante feiten en omstandigheden omtrent het hoofdgebouw. Er is sprake is algemene informatie met betrekking tot de regelgeving omtrent een mantelzorgwoning. Dat blijkt ook uit de meegestuurde algemene folder. Ook de mail waarin succes wordt gewenst, kan niet als toezegging worden gezien. Het had op de weg van eisers gelegen om mede te delen dat nooit een (legale) woningsplitsing heeft plaatsgevonden. Het college stelt zich voorts op het standpunt dat geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, omdat de gestelde toezeggingen niet kunnen worden toegerekend aan het bevoegd gezag en omdat het laten bouwen van een mantelzorgwoning zonder vergunning in strijd is met de wet.
      
    
    
      7.2.
      De rechtbank overweegt dat, gelet op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 29 mei 2019, bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel drie stappen moeten worden doorlopen. De eerste is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Doorgaans zal de uitlating en/of gedraging door een ambtenaar worden gedaan of worden verricht, maar dit kan ook gebeuren door anderen, bijvoorbeeld een wethouder of derden die door het bestuursorgaan worden ingeschakeld.  Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.
      
    
    
      7.3.
      
        De rechtbank volgt het betoog van eisers. Ter zitting hebben eisers laten weten dat [naam] voorafgaand aan het starten van de bouw een informatief gesprek heeft gehad met een medewerker omgevingsrecht van de frontoffice. Later hebben [naam] en [naam] samen een tweede gesprek gehad met diezelfde medewerker. Na deze gesprekken is door de betreffende medewerker per mail concreet en zonder enig voorbehoud aangegeven dat (en waar) 150 m2 aan bijgebouwen, in dit geval een mantelzorgwoning, gerealiseerd kan worden. Daarna is ook de toezichthouder bouwen twee keer langsgekomen. Hij heeft enkel medegedeeld dat een sloopmelding moet worden gedaan en dat een vergunningaanvraag voor een inrit moet worden ingediend. Later is tussen eisers en deze toezichthouder ook nog per mail contact geweest, waarbij laatstgenoemde zijn mail afsloot met de tekst: “Alvast bedankt en succes met bouwen.”
        Naar het oordeel van de rechtbank zijn de uitlatingen en gedragingen, gelet op de door eisers geschetste en door het college onweersproken gang van zaken, de aan de bouw voorafgaande gesprekken en de inhoud van de mails, aan te merken als een toezegging. Omdat sprake is van een medewerker van de afdeling omgevingsrecht en een toezichthouder bouwen, kunnen deze uitlatingen en gedragingen ook aan het college worden toegerekend. 
      
      
    
    
      7.4.
      Doordat het college zich op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake is van een toezegging en, als daarvan wel sprake is, deze toezegging niet aan hem kan worden toegerekend, heeft hij zich niet gemotiveerd uitgelaten over de betekenis van het gewekte vertrouwen bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid. De enkele opmerking van het college dat het laten bouwen van een mantelzorgwoning in dit geval in strijd met de wet is, is onvoldoende. 
      
      
        Het betoog slaagt. 
      
      
      
        
          Evenredigheid
        
      
      8. Eisers hebben zich ook beroepen op de onevenredigheid van handhaving. Gelet op hetgeen de rechtbank in de rechtsoverwegingen 7.2 tot en met 7.4 heeft overwogen, zal zij op deze beroepsgrond niet inhoudelijk ingaan. Dit dient het college namelijk te betrekken in zijn beoordeling van de betekenis van het gewekte vertrouwen bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid. 
      
      
        
          Dwangsom
        
      
      9. Eisers betogen dat de hoogte van de dwangsom te hoog is. Het college kwalificeert de overtreding als ernstig, maar daarvan is geen sprake omdat de woningsplitsing destijds vergund is en eisers met betrekking tot de realisatie van de mantelzorgwoning in overleg met de gemeente zijn getreden en daarover met haar ook afspraken heeft gemaakt.  
      
    
    
      9.1.
      Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat hij de dwangsom niet onevenredig acht in verhouding tot de ernst van de overtreding.
      
    
    
      9.2.
      De rechtbank komt tot het oordeel dat het bestreden besluit ook op dit punt onvoldoende gemotiveerd is. In het door het college overgenomen advies staat alleen dat de dwangsom niet onevenredig wordt geacht in verhouding tot de ernst van de overtreding, maar een motivering daartoe ontbreekt. Het college had in het bestreden besluit gemotiveerd moeten aangeven of en waarom de hoogte van de dwangsom in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom.
      
      
        Het betoog slaagt.
      
      
      
        
          Redelijke termijn
        
        10. Uit rechtspraak van de Afdeling blijkt dat de rechtbank in beginsel niet gehouden is om te toetsen of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden wanneer in beroep, uiterlijk op de zitting, niet over de duur van de procedure wordt geklaagd. Dat is slechts anders indien ten tijde van het sluiten van het onderzoek geen sprake was van een overschrijding van de redelijke termijn en deze, uitgaande van de in artikel 8:66 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegde termijn voor het doen van een schriftelijke uitspraak, ook niet te voorzien was.
        Omdat de rechtbank de in artikel 8:66 van de Awb opgenomen uitspraaktermijn van zes weken heeft verlengd, ziet zij aanleiding ambtshalve te toetsen of sprake is van overschrijding van de redelijke termijn.
      
      
    
    
      10.1.
      Zoals de Afdeling heeft overwogen, is in beginsel de redelijke termijn overschreden als de rechter in eerste aanleg niet binnen twee jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak doet. In deze termijn is de duur van een eventuele bezwaarfase, als bedoeld in Hoofdstuk 7 van de Awb, inbegrepen. De vraag of de redelijke termijn is overschreden, wordt beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop deze door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene. De rechtbank ziet in deze procedure geen bijzonderheden die van invloed (kunnen) zijn op de termijnoverschrijding.
      
    
    
      10.2.
      De rechtbank stelt vast dat de termijn is aangevangen met de ontvangst van het bezwaarschrift door het college op 25 juni 2021. Daarop heeft hij op 25 oktober 2021 een besluit op bezwaar genomen, waartegen op 6 december 2021 door eisers beroep is ingesteld. Met deze uitspraak van 10 juli 2023 eindigt de termijn. Sinds de start van de procedure tot de uitspraak is iets meer dan twee jaar verstreken, wat betekent dat de redelijke termijn van artikel 6 EVRM (net) is overschreden.
      
    
    
      10.3.
      Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan eiseres toe te kennen bedrag € 500,00.
      
    
    
      10.4.
      Gelet hierop ziet de rechtbank aanleiding om de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) te veroordelen tot betaling van een schadevergoeding van € 500,00.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      11. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit is in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, Dit betekent dat de rechtbank het bestreden besluit zal vernietigen. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder b, van de Awb dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor een termijn van twaalf weken.
    
    
    
      11.1.
      
        Omdat het beroep gegrond is, zal de rechtbank bepalen dat het college het griffierecht aan eisers moet vergoeden. Ook krijgen eisers een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.674,- omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De rechtbank:
      
      - verklaart het beroep gegrond;
      - vernietigt het bestreden besluit van 25 oktober 2021;
      - draagt het college op binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      - bepaalt dat het college het griffierecht van € 181,- aan eisers moet vergoeden;
      - veroordeelt het college tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eisers.
      - veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) om aan eisers te betalen een vergoeding van € 500,00.
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.W. Huijben, rechter, in aanwezigheid van mr.J. Oosterveer, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2023.
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                griffier
              
              
                rechter
              
            
          
        
      
      
      
      
        Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
      
      
      
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     ECLI:NL:RVS:2019:1694.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2023:704.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2023:2213.