ECLI:NL:RVS:2024:5396, Raad van State, 24-12-2024, 202401260/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 december 2023 heeft de raad van de gemeente Rijssen-Holten het bestemmingsplan "Chw bestemmingsplan Wonen Holten, herontwikkeling Enkcoterrein e.o." vastgesteld. Het plangebied ligt aan de noordzijde van Holten en wordt globaal begrensd door de Waagweg aan de noordzijde, de Industriestaat aan de oostzijde en de Kolweg aan de zuidzijde. Het bestemmingsplan maakt de transformatie van het voormalige fabrieksterrein van Encko, alsmede enkele agrarische gronden en percelen ten zuiden van de Kerkhofsweg te Holten mogelijk. Het plan voorziet in een divers parkachtig woongebied met ruimte voor 155 woningen en 1.850 m² aan commerciële ruimten. Meer specifiek voorziet het plan in 21 zogeheten flexwoningen op een terrein aan de Industriestraat ten noorden van de Weverstraat. Deze woningen mogen maximaal 15 jaar blijven staan, waarna het plan voorziet in permanente grondgebonden woningen. [appellant] woont aan de [locatie] te Holten in de directe nabijheid van het plangebied en kijkt aan de achterzijde van haar woning uit op het deel van het plangebied waar de flexwoningen mogen worden gerealiseerd.

202401260/1/R3.
    Datum uitspraak: 24 december 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend in Holten, gemeente Rijssen-Holten,
    appellant,
    en
    de raad van de gemeente Rijssen-Holten,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 december 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Chw bestemmingsplan Wonen Holten, herontwikkeling Enkcoterrein e.o." vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 november 2024, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door M. Dijkstra en R. Jansen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is. Het ontwerpplan is op 29 juni 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het plangebied ligt aan de noordzijde van Holten en wordt globaal begrensd door de Waagweg aan de noordzijde, de Industriestaat aan de oostzijde en de Kolweg aan de zuidzijde. Het bestemmingsplan maakt de transformatie van het voormalige fabrieksterrein van Encko, alsmede enkele agrarische gronden en percelen ten zuiden van de Kerkhofsweg te Holten mogelijk. Het plan voorziet in een divers parkachtig woongebied met ruimte voor 155 woningen en 1.850 m² aan commerciële ruimten. Meer specifiek voorziet het plan in 21 zogeheten flexwoningen op een terrein aan de Industriestraat ten noorden van de Weverstraat. Deze woningen mogen maximaal 15 jaar blijven staan, waarna het plan voorziet in permanente grondgebonden woningen. Voor deze locatie geldt ten behoeve van de flexwoningen een voorlopige bestemming "Woongebied-Flexwonen Voorlopig" op grond van artikel 12 van de planregels. Deze bestemming vervalt 15 jaar na het onherroepelijk worden van het plan, waarna de bestemming "Woongebied-Grondgebonden" op grond van artikel 11 van de planregels van kracht wordt.
    3.       [appellant] woont aan de [locatie] te Holten in de directe nabijheid van het plangebied en kijkt aan de achterzijde van haar woning uit op het deel van het plangebied waar de flexwoningen mogen worden gerealiseerd. Zij verzet zich alleen tegen de bestemming "Woongebied-Flexwonen Voorlopig". [appellant] vindt onder meer dat er geen zorgvuldige procedure is doorlopen, de percelen waaraan de bestemming "Woongebied-Flexwonen Voorlopig" is toegekend niet in dit bestemmingsplan hadden mogen worden opgenomen, de bestemming niet passend is en dat de termijn van 15 jaar te lang is.
    Hoe beoordeelt de Afdeling een beroep tegen een bestemmingsplan?
    4.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Wachten op uitkomst procedure rechtbank?
    5.       [appellant] heeft de Afdeling verzocht pas uitspraak te doen in deze procedure als de procedure over de afgegeven tijdelijke omgevingsvergunning voor de flexwoningen is afgerond.
    6.       Op 11 mei 2023 is met behulp van de in artikel 2.12 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) neergelegde bevoegdheid een tijdelijke omgevingsvergunning verleend voor de bouw van 21 flexwoningen op de locatie, met een instandhoudingstermijn van 10 jaar. De woningen zijn inmiddels gebouwd en nadat de bezwaren, waaronder die van [appellant], waren afgewezen zijn de woningen toegewezen aan woningzoekenden. De tijdelijke omgevingsvergunning is nog niet onherroepelijk, omdat onder andere [appellant]- beroep heeft ingesteld. Ter zitting is gebleken dat begin 2025 het beroep tegen de tijdelijke omgevingsvergunning ter zitting wordt behandeld door rechtbank.
    7.       De Afdeling ziet geen reden om de uitkomsten van de beroepsprocedure af te wachten. De rechtsbeschermingsprocedures van het bestemmingsplan enerzijds en van de verleende tijdelijke omgevingsvergunning voor de flexwoningen anderzijds zijn twee gescheiden zelfstandige trajecten, waarbij kort gezegd de Afdeling staat voor de vraag of het plan is vastgesteld in overeenstemming met de Wet ruimtelijke ordening en de rechtbank voor de vraag of de tijdelijke omgevingsvergunning is afgegeven in overeenstemming met de Wabo. Dat de procedures (gedeeltelijk) parallel zijn doorlopen maakt dat niet anders. Daarbij komt dat het bestemmingsplan zich voor herhaalde toepassing leent.
    Zorgvuldige procedure?
    8.       [appellant] betoogt dat bij de voorbereiding van het plan ten onrechte geen mogelijkheid tot participatie is gegeven. Bovendien had de raad de bezwaren tegen de tijdelijke omgevingsvergunning flexwoningen als zienswijze tegen het ontwerpbestemmingsplan moeten meenemen. Ook stelt [appellant] dat de publicaties verwarrend waren en niet duidelijk was dat de percelen met de bestemming "Woongebied-Flexwonen Voorlopig" ook deel uitmaken van het plangebied.
    9.       De raad heeft aangegeven dat de wettelijke procedure is doorlopen, waarbij in de publicaties het globale plangebied is weergegeven. Het plan is weliswaar gewijzigd vastgesteld, maar deze wijzingen zagen niet op de percelen waarop de bestemming "Woongebied-Flexwonen Voorlopig" ziet. [appellant], noch de omwonenden zijn naar het oordeel van de raad onjuist geïnformeerd. Omdat de procedure tegen de tijdelijke omgevingsvergunning flexwoningen een aparte procedure is zijn de bezwaren daartegen niet als zienswijze meegenomen in de procedure tot vaststelling van het plan.
    10.     Naar het oordeel van de Afdeling slagen deze gronden niet. De Afdeling stelt vast dat de wettelijke procedure in acht is genomen en dat het bieden van inspraak voorafgaande aan de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan geen onderdeel uitmaakt van de in de Wet ruimtelijke ordening en het Besluit ruimtelijke ordening geregelde procedure, en ook niet anderszins is voorgeschreven in de gemeente Rijssen-Holten. De beroepsgrond die ziet op de verwarrende publicaties hangt samen met het feit dat de procedures van dit plan en de tijdelijke omgevingsvergunning (gedeeltelijk) parallel zijn doorlopen en brengen niet met zich dat de wettelijke procedures niet zijn doorlopen. Verder heeft de Afdeling hier vooral geoordeeld dat de procedure over de tijdelijke omgevingsvergunning voor de flexwoningen moet worden onderscheiden van de procedure over dit bestemmingsplan. De raad mocht om die reden de bezwaren tegen de verleende tijdelijke omgevingsvergunning voor de flexwoningen buiten beschouwing laten in de procedure tot vaststelling van het plan.
    Plangrens: percelen F 6770 en F 6771?
    11.     [appellant] is van oordeel, dat de percelen F6770 en F6771, waaraan de bestemming "Woongebied-Flexwonen Voorlopig" is toegekend, niet in het plan hadden mogen worden opgenomen, omdat die percelen al deel uitmaken van het bestemmingsplan "Wonen Holten, de Kol". Dat deze percelen wel deel zijn gaan uitmaken van het plan is misleidend.
    12.     De raad stelt zich op het standpunt, dat begrenzingen van een plan mogen worden aangepast en dat nieuwe ruimtelijke inzichten kunnen worden meegenomen in een nieuw bestemmingsplan. Op de percelen was het plan "Wonen Holten, de Kol" van toepassing en dat plan voorzag reeds in de transformatie van een bedrijventerrein naar een woongebied. Bij de begrenzing van het plangebied is ervoor gekozen de nog niet herontwikkelde delen van het plan "Wonen Holten, de Kol" op te nemen in het nieuwe bestemmingsplan en aan de percelen F6770 en F6771 de bestemming "Woongebied-Flexwonen Voorlopig" toe te kennen en na 15 jaar de bestemming "Woongebied-Grondgebonden". Die bestemming is vergelijkbaar is met de bestemming die op de percelen in het plan "Wonen Holten, de Kol" rustte.
    13.     De Afdeling begrijpt deze grond als een grond gericht tegen de plangrenzen van het plan. Naar het oordeel van de Afdeling slaagt deze grond niet. De raad komt binnen de grenzen van de goede ruimtelijke ordening beleidsruimte toe bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Gelet op wat [appellant] heeft aangevoerd is de Afdeling van oordeel dat de raad zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing een goede ruimtelijke ordening dient. Zij betrekt daarbij dat de raad aanleiding heeft gezien aan de nog niet herontwikkelde percelen F6770 en F6771 in het plan "Wonen Holten, de Kol" op te nemen in het nieuwe bestemmingsplan en daaraan de voorlopige bestemming "Woongebied-Flexwonen Voorlopig" toe te kennen totdat weer de bestemming zal gelden die ook al onder het vorige plan gold. Of de voorlopige bestemming "Woongebied-Flexwonen Voorlopig" een passende bestemming is bespreekt de Afdeling hierna.
    Passende bestemming?
    14.     [appellant] vindt de bestemming die flexwoningen mogelijk maakt niet passend voor een locatie waar al permanente woningen waren voorzien en die binnen afzienbare tijd gerealiseerd hadden kunnen worden. De flexwoningen passen naar hun aard, zo heeft [appellant] ter zitting benadrukt, niet in de omgeving. [appellant] wijst daarbij ook op het verdringingseffect van flexwoningen, die permanente woningen verdringen. Ook wijst zij op de negatieve invloed die de flexwoningen hebben op de waarde van de bestaande woningen.
    15.     De raad geeft aan dat de flexwoningen in een tijdelijke behoefte voorzien en nodig zijn om de druk op de sociale woningmarkt te verlichten. Dit is ook verwoord in de Woonvisie 2021 tot en met 2023 Rijssen-Holten, die op 27 januari 2022 door de raad is vastgesteld. Flexwoningen vormen daarin een vast onderdeel van het woningbouwprogramma. De locatie is gekozen, omdat deze in eigendom is van de gemeente, de percelen braak liggen en direct beschikbaar zijn. Het gebied is ook passend, omdat het nabij een bestaand en een toekomstig woongebied ligt.
    16.     Naar het oordeel van de Afdeling slaagt deze grond niet. Het is naar het oordeel van de Afdeling niet in strijd met de goede ruimtelijke ordening als op percelen waarop woningbouw reeds mogelijk is maar concrete bouwplannen ontbreken op deze percelen voor een periode van 15 jaar flexwoningen toe te staan, welke onbetwist voorzien in een behoefte en passend zijn binnen de Woonvisie van de gemeente. Voor zover er van een verdringingseffect al sprake zal zijn is dat de uitdrukkelijke keuze van de raad. Dat de aard en het voorkomen van die woningen afwijkt van (de bestaande) permanente woningen betekent niet dat de flexwoningen om die reden niet passend zijn. Het gaat in de kern immers om woningen en het daarbij passende gebruik. Flexwoningen zijn geen gebiedsvreemde functie. Dat de raad bij de keuze van de locatie mee heeft laten wegen dat de locatie deel uitmaakt van een woongebied en ligt in de directe nabijheid van een te ontwikkelen woongebied is naar het oordeel van de Afdeling aanvaardbaar, waarbij ook een rol mocht spelen dat de locatie deels als bestemd was voor woningbouw en op korte termijn beschikbaar.
    17.     Wat de eventueel nadelige invloed van het plan op de waarde van de woning van [appellant] betreft, bestaat geen aanleiding voor de verwachting dat die eventuele waardevermindering zo groot zal zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan hij heeft gedaan. Het betoog slaagt niet.
    Termijn voorlopige bestemming te lang?
    18.     [appellant] meent dat de termijn van 15 jaar te lang is.
    19.     De raad is van oordeel dat de termijn van 15 jaar een reële termijn is om de woningen te realiseren, toe te wijzen en te laten voorzien in de behoefte van woningzoekenden.
    20.     Naar het oordeel van de Afdeling slaagt deze grond niet. Het plan staat flexwoningen toe voor een periode van 15 jaar tot na het onherroepelijk worden van het plan. Die periode is niet onaanvaardbaar lang als daarbij wordt betrokken de tijd gemoeid met de ontwikkeling van de flexwoningen, waaronder de vergunningprocedures en de bouwtermijn, en de periode gemoeid met het op termijn verwijderen en eventueel elders plaatsen van de flexwoningen. Dat de tijdelijke omgevingsvergunning is verleend voor een periode van 10 jaar staat daar los van, hoewel de Afdeling vaststelt dat na de ommekomst van die termijn van 10 jaar het goed mogelijk is dat de termijn van 15 nog niet is verstreken en verlenging van het gebruik van de flexwoningen op grond van dit plan dan mogelijk is.
    Conclusie
    21.     Het beroep is ongegrond.
    22.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep van [appellant] ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. A ten Veen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van A. Sandanam, griffier.
    w.g. Ten Veen
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Sandanam
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2024