ECLI:NL:RBMNE:2024:6390, Rechtbank Midden-Nederland, 20-11-2024, UTR 24/7442 en UTR 24/7451
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2024-11-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Omgevingswet, handhaving, opa. Handhaving omgevingsplanactiviteit graafwerkzaamheden in archeologisch waardevol gebied, beroep vanwege niet tijdig beslissen en graafverbod als voorlopige voorziening.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: UTR 24/7442 en UTR 24/7451
  
  
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 20 november 2024 in de zaken tussen
  
    
      
      [verzoeker 1] ,
    
      
        
          [verzoeker 2] ,
      
      
        
          [verzoeker 3] ,
      
      
        
          [verzoeker 4] ,
      
      
        
          [verzoeker 5] ,
      
      
        
          [verzoeker 6] ,
      
      
        
          [verzoeker 7]
        
      
      
        
          [verzoeker 8]
        , allen uit [plaats] , verzoekers 
      (gemachtigde: mr. J.H.D. Elings)
      
        en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Vijfheerenlanden, verweerder, (gemachtigde: T. den Braven).
    
    
    
      Verder is partij bij de zaak:
      
        de gemeente Vijfheerenlanden.
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. Deze uitspraak gaat over graafwerkzaamheden in een archeologisch waardevol gebied in [plaats] . De voorzieningenrechter komt tot de conclusie dat het college direct had moeten beslissen op de vraag van verzoekers om deze werkzaamheden stil te leggen en geeft het college de opdracht om alsnog snel een besluit te nemen. In afwachting daarvan wordt een voorlopige voorziening getroffen die inhoudt dat er nu niet mag worden gegraven.
    
    2. Er is een voornemen om aan de [adres] in [plaats] zogenoemde flexwoningen te bouwen. Met het oog daarop vinden nu graafwerkzaamheden plaats voor de aanleg van nutsvoorzieningen. De gemeente Vijfheerenlanden is daarvoor de opdrachtgever. De graafwerkzaamheden vinden plaats op een locatie die is aangemerkt als archeologisch waardevol gebied, waarbinnen in beginsel een omgevingsvergunning nodig is om te mogen graven.Het procesverloop
    3. Op 18 november 2024 hebben verzoekers het college verzocht om binnen 48 uur handhavend op te treden tegen het verrichten van graafwerkzaamheden zonder omgevingsvergunning. Na het verstrijken van deze termijn hebben verzoekers op 20 november 2024 beroep bij de rechtbank ingesteld vanwege het niet tijdig beslissen op hun handhavingsverzoek. Daarnaast hebben zij de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    4. Gelet op de hierna te bespreken spoedeisende situatie doet de voorzieningenrechter versneld uitspraak. 
    
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter – beroep niet tijdig beslissen
    
    
      
        Het college had direct op het handhavingsverzoek moeten beslissen
      
    
    5. De voorzieningenrechter heeft genoeg informatie om niet alleen op het verzoek om voorlopige voorziening te beslissen, maar ook direct op het beroep vanwege niet tijdig beslissen. Verder onderzoek naar de zaak is niet nodig. Een beroep dat is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit wordt in beginsel zonder zitting vereenvoudigd behandeld (artikel 8:55b van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)). De voorzieningenrechter vindt een zitting in dit geval ook niet nodig en doet daarom direct uitspraak.
    
    6. Als een bestuursorgaan niet tijdig een besluit neemt, kan daartegen beroep worden ingesteld (artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb). In gevallen waarin het niet redelijk is om te vragen dat het bestuursorgaan eerst in gebreke wordt gesteld, kan zo’n beroepschrift worden ingediend zodra het bestuursorgaan in gebreke is om tijdig een besluit te nemen (artikel 6:12, derde lid, van de Awb). Een handhavingsverzoek is een beschikking op aanvraag waarvoor de wet geen beslistermijn bepaalt. Een besluit op een handhavingsverzoek moet daarom binnen een redelijke termijn na ontvangst van de aanvraag worden gegeven (artikel 4:13, eerste lid, van de Awb).
    
    7. De voorzieningenrechter oordeelt dat er sprake is van een zodanige spoed dat een beslistermijn van 48 uur niet onredelijk is. Daarbij is van belang dat er graafwerkzaamheden plaatsvinden in een archeologisch waardevol gebied. Een aantasting van archeologische waarden is naar haar aard niet meer terug te draaien en dus onomkeerbaar. De taak van het college als bevoegd gezag voor de bestuurlijke handhaving van omgevingsvergunningplichtige activiteiten in een als zodanig aangewezen archeologisch waardevol gebied maakt dat onder deze omstandigheden direct moet worden beslist of handhavend optreden wel of niet nodig is. Diezelfde omstandigheden maken ook dat aan het instellen van beroep vanwege niet tijdig beslissen niet eerst een ingebrekestelling vooraf hoeft te gaan. 
    
    
      
        Het college krijgt nu nog twee weken om op het handhavingsverzoek te beslissen
      
    
    8. Uit het voorgaande volgt 1) dat een periode van 48 uur een redelijke beslistermijn was om op het handhavingsverzoek te beslissen, 2) dat het niet redelijk is om van verzoekers te vragen om het college eerst in gebreke te stellen en 3) dat het beroep daarom niet te vroeg is ingesteld. 
    
    9. Het beroep vanwege niet tijdig beslissen is gegrond. De voorzieningenrechter zal het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit vernietigen.
    
    10. Het college moet alsnog op het handhavingsverzoek beslissen. De voorzieningenrechter geeft daarvoor de beslistermijn van twee weken die het wettelijk uitgangspunt is bij uitspraken over niet tijdig beslissen (artikel 8:55d, eerste lid). Deze termijn hoeft op dit moment niet korter te zijn, omdat de voorzieningenrechter hierna als voorlopige voorziening een graafstop aan deze uitspraak zal verbinden.
    
    11. De voorzieningenrechter bepaalt dat het college een dwangsom van € 100,- moet betalen voor elke dag waarmee de beslistermijn nu nog wordt overschreden door het college. Daarbij geldt wel een maximum van € 15.000,-.
    
    
      
        Het college moet de kosten van de procedure betalen
      
    
    
      12. Omdat het beroep gegrond is, krijgen verzoekers een vergoeding voor de proceskosten die zij hebben gemaakt. Deze vergoeding is € 437,50 voor rechtsbijstandskosten, op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht (1 punt voor het indienen van het beroep met wegingsfactor 0,5).
      12. Omdat de voorzieningenrechter het beroep gegrond verklaart, moet het college aan verzoekers het door hen betaalde griffierecht vergoeden. 
    
    
    
  
  
    Beoordeling voorzieningenrechter – verzoek voorlopige voorziening
    
    14. Met deze uitspraak bereiken verzoekers wel dat het college zich snel over het handhavingsverzoek moet buigen, maar er is geen bescherming tegen eventuele onrechtmatige graafwerkzaamheden in de tussentijd. De voorzieningenrechter ziet daarin aanleiding om af te wegen of hij een voorlopige voorziening moet treffen. De voorzieningenrechter geeft hiervoor een inschatting van de kans van slagen van het handhavingsverzoek en weegt de belangen van verzoekers en van de gemeente bij het al dan niet treffen van een voorlopige voorziening. Daarbij geldt dat de rechtbank later – in een eventuele procedure over de beslissing op het handhavingsverzoek – niet is gebonden aan het oordeel dat nu op hoofdlijnen wordt gegeven in het kader van deze voorlopige voorziening.
    
    
      
        Het graven is omgevingsvergunningplichtig
      
    
    15. Op de locatie van de graafwerkzaamheden geldt het Paraplubestemmingsplan Archeologie Vijfheerenlanden, dat op grond van het overgangsrecht geldt als deel van het Omgevingsplan gemeente Vijfheerenlanden (artikel 4.6, eerste lid, aanhef en onder g van de Invoeringswet Omgevingswet). Het college heeft telefonisch aan de griffier van de voorzieningenrechter laten weten dat er beroep is ingesteld tegen het bestemmingsplan en dat een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening is gedaan bij de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Zolang het in werking getreden bestemmingsplan echter niet is geschorst, moet iedereen zich daaraan houden.
    
    16. De gronden waar de graafwerkzaamheden plaatsvinden, hebben de bestemming ‘Waarde - Archeologie 4a’ en zijn bestemd voor de bescherming en het behoud van de op en/of in deze gronden voorkomende en te verwachten archeologische waarden. Binnen deze bestemming is ontgronden en afgraven zonder omgevingsvergunning verboden (artikel 8.4.1, aanhef en onder a, van de planregels). Dit geldt als een omgevingsplanactiviteit (‘opa’) in de zin van de Omgevingswet, zodat ontgronden en graven omgevingsvergunningplichtig is (artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet). Er geldt een uitzondering op de omgevingsplicht, als het gaat om werkzaamheden die nodig zijn om een bouwplan uit te voeren waarvoor een omgevingsvergunning is verleend (artikel 8.4.2, aanhef en onder a, van de planregels). De gemeente heeft telefonisch laten weten dat nog geen omgevingsvergunning voor de bouw van de flexwoningen is verleend, dus deze uitzondering doet zich niet voor. Er is ook niet gebleken dat een van de andere uitzonderingen zich voordoet. Bij de huidige stand van zaken is de conclusie dat de graafwerkzaamheden omgevingsvergunningplichtig zijn en dat dit verbod wordt overtreden.
    
    
      
        Er is nu geen concreet zicht op legalisatie
      
    
    17. Het college zal bij de beslissing op het handhavingsverzoek vervolgens in acht moeten nemen dat hij in beginsel gehouden is om handhavend op te treden tegen een overtreding. Alleen bij bijzondere omstandigheden mag het college daarvan afzien. Dat kan het geval zijn als er concreet zich op legalisatie bestaat of als handhavend optreden in een concrete situatie onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen.
    
    18. Als de gemeente snel een omgevingsvergunning voor graafwerkzaamheden aanvraagt, dan kan het college beoordelen of dat concreet zich op legalisatie oplevert op grond waarvan van handhaving kan worden afgezien. Er moet dan worden bekeken wat de kans is dat de omgevingsvergunning kan worden verleend. Daarvoor gelden de regels die daarover in het omgevingsplan – in dit geval: in het paraplubestemmingsplan – zijn gesteld (artikel 8.0a, eerste lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving). De omgevingsvergunning kan worden verleend als a) blijkt dat er geen archeologische waarden zijn, als b) die waarden niet of niet onevenredig worden geschaad of als afdoende maatregelen zijn getroffen tot behoud van die waarden, als c) een rapport wordt ingediend waarin die waarden voldoende zijn vastgesteld of d) als de waarden kunnen worden behouden door voorschriften aan de vergunning te verbinden (artikel 8.4.3 van de planregels). De voorzieningenrechter heeft hierover geen informatie en er is nog geen aanvraag gedaan. Er kan daarom nu niet worden gezegd dat er concreet zicht is op legalisatie.
    
    19. De gemeente heeft er telefonisch op gewezen dat wel een omgevingsvergunning is aangevraagd voor de bouw van de flexwoningen en dat die aanvraag al is beoordeeld en akkoord is bevonden voor wat betreft de gevolgen voor de archeologische waarden. De voorzieningenrechter overweegt dat het verlenen van deze omgevingsvergunning de omgevingsvergunningplicht voor de graafwerkzaamheden kan wegnemen (artikel 8.4.2, aanhef en onder a, van de planregels). Ook dan geldt in het kader van de beoordeling van die aanvraag echter eenzelfde beoordelingskader (artikel 8.3.1 van de planregels). Ook hierover is nu geen informatie.
    
    
      
        De voorzieningenrechter legt een graafverbod op
      
    
    20. In het licht hiervan vindt de voorzieningenrechter dat sprake is van een spoedeisende situatie die gelet op de belangen van verzoekers vergt dat een voorlopige voorziening wordt getroffen die inhoudt dat er niet mag worden gegraven in afwachting van de beslissing op het handhavingsverzoek van verzoekers. Bepalend daarvoor is de onomkeerbaarheid van het verstoren van de bodem in relatie tot de onzekerheid over eventuele vergunningverlening. Het belang van de archeologische waarden moet dan voorgaan.
    
    21. De voorzieningenrechter zal bepalen dat deze voorlopige voorziening geldt tot twee weken na de beslissing op het handhavingsverzoek van verzoekers of tot het moment dat het college een omgevingsvergunning voor graven verleent. Daarbij merkt de voorzieningenrechter op dat een dergelijke omgevingsvergunning dan een activiteit mogelijk maakt die kan leiden tot een wijziging van een bestaande toestand die niet kan worden hersteld, in welk geval moet worden bepaald dat de vergunning pas na vier weken in werking treedt. Dat volgt uit artikel 16.79, tweede lid, aanhef en onder b, van de Omgevingswet.
    
    
      
        Het college moet de kosten van de procedure betalen
      
    
    
      22. Omdat het verzoek wordt toegewezen, krijgen verzoekers een vergoeding voor de proceskosten die zij hebben gemaakt. Deze vergoeding is € 437,50 voor rechtsbijstandskosten, op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht (1 punt voor het indienen van het beroep met wegingsfactor 0,5).
      22. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst, moet het college aan verzoekers het door hen betaalde griffierecht vergoeden. 
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het, met een besluit gelijk te stellen, niet tijdig nemen van een besluit;
      
      
        draagt het college op uiterlijk twee weken na de dag van verzending van de uitspraak een besluit op het handhavingsverzoek van verzoekers bekend te maken;
      
      
        bepaalt dat het college aan verzoekers een dwangsom van € 100,- moet betalen voor elke dag waarmee hij de hiervoor genoemde termijn overschrijdt, met een maximum van € 15.000,-;
      
      
        treft de voorlopige voorziening dat er geengraafwerkzaamheden mogen plaatsvinden op het perceel aan de [adres] in [plaats] ;
      
      
        bepaalt dat deze voorlopige voorziening vervalt twee weken na de te nemen beslissing op het handhavingsverzoek van verzoekers, dan wel als een omgevingsvergunning wordt verleend voor de graafwerkzaamheden;
      
      
        veroordeelt het college in de proceskosten van verzoekers tot een bedrag van totaal € 875,-;
      
      
        draagt het college op het betaalde griffierecht van tweemaal € 187,- aan verzoekers te vergoeden.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is op 20 november 2024 gedaan door mr. K. de Meulder, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. C.H. Verweij, griffier. De uitspraak wordt openbaar gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?Als u het niet eens bent met deze uitspraak op het beroep vanwege niet tijdig beslissen, kunt u een brief sturen naar de rechtbank waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een verzetschrift. U moet dit verzetschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven. Als u graag een zitting wilt waarin u uw verzetschrift kunt toelichten, kunt u dit in uw verzetschrift vermelden.
    
    
      Tegen de getroffen voorlopige voorziening staat geen beroep of verzet open.