ECLI:NL:RBROT:2024:11324, Rechtbank Rotterdam, 15-11-2024, ROT 23/8075
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-11-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursstrafrecht

Samenvatting: Oplegging boete in verband met 36 overtredingen van de Arbeidstijdenwet (Atw) in verband met kinderarbeid en de rusttijd. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 23/8075 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 15 november 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [naam eiser] h.o.d.n. [naam horecagelegenheid] , uit [plaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. M.J.I. Assink),
    
    
      en
    
    
  
  
    
      [naam overheidsinstantie] , de minister 
    (gemachtigde: mr. drs. S. Martis).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      Met het besluit van 13 april 2023 heeft de minister aan eiser boetes opgelegd van € 78.750,- en € 225,- in verband met 36 overtredingen van de Arbeidstijdenwet (Atw).
      
    
    
      1.2.
      Met het bestreden besluit van 27 oktober 2023 op het bezwaar van eiser heeft de minister het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de boetes vastgesteld op een bedrag van € 52.500,- en een bedrag van € 150,- in verband met 36 overtredingen van de Atw.
      
    
    
      1.3.
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
      
    
    
      1.4.
      De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.5.
      De rechtbank heeft het beroep op 11 juli 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van de minister, bijgestaan door [persoon A] , inspecteur van de Nederlandse Arbeidsinspectie (de Arbeidsinspectie). 
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    2. [naam horecagelegenheid] [locatie 1] ( [naam horecagelegenheid] [locatie 1] ) is een eenmanszaak waarvan [naam eiser] eigenaar is.
    
    3. Op 17 juli 2022 om 01:10 uur werd een maaltijdbezorger van 16 jaar oud  geverbaliseerd voor het door rood licht rijden met een bezorgscooter. Deze jeugdige maaltijdbezorger was op dat moment een werknemer van eiser. Deze bevinding is vastgelegd in een mutatierapport van de Nationale Politie, Basisteam Feijenoord, gemeente Rotterdam. Naar aanleiding van dit mutatierapport heeft de Arbeidsinspectie een onderzoek ingesteld. De bevindingen van dat onderzoek zijn vastgelegd in het Boeterapport Arbeidstijdenwet van 30 januari 2023 en het aanvullend Boeterapport Arbeidstijdenwet van 22 februari 2023 (de boeterapporten). De Arbeidsinspectie heeft op basis van het arbeidstijdenregistratiesysteem van eiser en de verklaringen van drie 15-jarige maaltijdbezorgers in dienst van eiser geconstateerd dat in de periode van 20 juni 2022 tot en met 17 juli 2022 door drie 15-jarige kinderen arbeid is verricht bestaande uit het zonder toezicht op een elektrische fiets bezorgen van maaltijden. Dit zijn volgens de Arbeidsinspectie kindgevaarlijke werkzaamheden. Bovendien is geconstateerd dat door de kinderen regelmatig na 21:00 uur arbeid is verricht. Deze werkzaamheden werden verricht door [persoon 1] (geboren [geboortedatum 1] 2006, [persoon 1] ), [persoon 2] (geboren [geboortedatum 2] 2006, [persoon 2] ) en [persoon 3] (geboren [geboortedatum 3] 2006, [persoon 3] ) op de volgende momenten:
    
    
      
        [persoon 1] : 
    
    - 25 juni 2022 van 12:00 uur tot 00:00 uur
    - 27 juni 2022 van 16:10 uur tot 20:00 uur
    - 29 juni 2022 van 19:00 uur tot 22:00 uur
    - 1 juli 2022 van 15:30 uur tot 23:00 uur
    - 2 juli 2022 van 15:00 uur tot 23:00 uur
    - 3 juli 2022 van 12:10 uur tot 23:00 uur
    - 4 juli 2022 van 16:00 uur tot 23:15 uur
    - 6 juli 2022 van 14:50 uur tot 23:20 uur
    - 8 juli 2022 van 15:00 uur tot 21:10 uur
    
    
      
        [persoon 2] : 
    
    - 6 juli 2022 van 18:30 uur tot 00:30 uur
    - 7 juli 2022 van 19:00 uur tot 00:30 uur
    - 8 juli 2022 van 16:50 uur tot 00:30 uur
    - 9 juli 2022 van 16:00 uur tot 00:30 uur
    - 11 juli 2022 van 15:00 uur tot 00:30 uur
    - 12 juli 2022 van 17:00 uur tot 00:30 uur
    - 13 juli 2022 van 18:00 uur tot 00:30 uur
    - 15 juli 2022 van 18:00 uur tot 00:30 uur
    - 16 juli 2022 van 17:00 uur tot 00:30 uur
    - 17 juli 2022 van 18:30 uur tot 00:30 uur
    
    
      
        [persoon 3] : 
    
    - 27 juni 2022 van 17:40 uur tot 23:40 uur
    - 29 juni 2022 van 18:00 uur tot 00:00 uur
    - 1 juli 2022 van 16:50 uur tot 23:30 uur
    - 2 juli 2022 van 12:00 uur tot 00:00 uur
    - 4 juli 2022 van 15:00 uur tot 00:30 uur
    - 5 juli 2022 van 15:10 uur tot 00:30 uur
    - 6 juli 2022 van 16:20 uur tot 00:30 uur
    - 8 juli 2022 van 18:00 uur tot 22:00 uur
    - 9 juli 2022 van 11:02 uur tot 00:00 uur
    - 10 juli 2022 van 12:00 uur tot 22:30 uur
    - 11 juli 2022 van 18:00 uur tot 23:00 uur
    - 12 juli 2022 van 15:00 uur tot 00:00 uur
    - 13 juli 2022 van 15:00 uur tot 00:30 uur
    - 14 juli 2022 van 15:00 uur tot 00:30 uur
    - 15 juli 2022 van 15:00 uur tot 00:30 uur
    - 17 juli 2022 van 12:00 uur tot 00:30 uur
    
    
      Ook heeft eiser er volgens de Arbeidsinspectie niet voor gezorgd dat een 16-jarige maaltijdbezorger voldoende onafgebroken rusttijd had. Dit betreft:
      
        [persoon 4] (geboren [geboortedatum 4] 2006, [persoon 4] ). De dienst van [persoon 4] startte op 17 juli 2022 om 17:40 uur en eindigde op 17 juli 2022 om 1:10 uur. De rusttijd tussen de diensten omvatte daardoor niet ook de periode tussen 23.00 uur en 06.00 uur. 
    
    
    4. Op grond van het mutatierapport en de bevindingen in de boeterapporten heeft de minister aan eiser boetes opgelegd ter hoogte van (na wijziging in bezwaar) € 52.500,- voor 35 overtredingen van artikel 3:2, eerste lid, van de Atw (kinderarbeid) en € 150,- voor een overtreding van artikel 5:3, eerste lid, van de Atw (rusttijd). Eiser is het niet eens met de door de minister opgelegde boetes.
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Wat beoordeelt de rechtbank in deze zaak?
      
    
    5. Voor zover eiser in beroep verwijst naar wat hij in de zienswijze en in bezwaar heeft aangevoerd, overweegt de rechtbank dat het aan eiser is om in beroep gemotiveerd en specifiek aan te voeren waarom hij het niet eens is met het bestreden besluit. De algemene verwijzing naar de zienswijze en het bezwaarschrift wordt niet als zo’n gemotiveerde en specifieke betwisting opgevat. Daarop is immers gereageerd in het bestreden besluit. Daarom zal de rechtbank het beroep beoordelen op grond van de in beroep nader uitgewerkte gronden.
    
    6. De rechtbank beoordeelt de vraag of de minister aan eiser boetes heeft mogen opleggen van € 52.500,- en € 150,- voor 36 overtredingen van de Atw. 
    
    7. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    8. De voor deze uitspraak relevante artikelen in de Atw, de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit 2013 (de Beleidsregel) en de Nadere regeling kinderarbeid, zoals geldend ten tijde van het bestreden besluit, zijn opgenomen in de aan deze uitspraak gehechte bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    
      
        Het arbeidstijdenregistratiesysteem en de verklaringen van de kinderen
      
    
    
      9.1.
      
        Eiser voert aan dat de minister de opgelegde boete vanwege kinderarbeid niet mag baseren op het arbeidstijdenregistratiesysteem van eiser omdat dit systeem geen juiste weergave geeft van de gewerkte dagen en uren van de kinderen. Er konden onderling inlogcodes worden uitgewisseld waardoor voor anderen kon worden ingeklokt en waarbij uitklokken ook werd ‘vergeten’, zodat het systeem het kind automatisch om 00.30 uur uitklokte. De teamleider hield de juiste arbeidstijdenregistratie bij in het systeem Tiemdo. 
        Ook voert eiser aan dat de minister de boete niet mag baseren op de verklaringen van de kinderen, zoals opgenomen in de boeterapporten, omdat deze onzorgvuldig tot stand zijn gekomen. Deze verklaringen zijn niet door de kinderen (en hun ouders/verzorgers) ondertekend en niet door de arbeidsinspecteur aan hen voorgehouden. Er zijn onvoldoende waarborgen geboden tijdens het verhoren van deze minderjarige getuigen. De Richtlijn (EU) 2016/800 van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2016 betreffende procedurele waarborgen voor kinderen die verdachte of beklaagde zijn in een strafprocedure (Richtlijn 2016/800) had naar analogie moeten worden toegepast. Eiser heeft ondertekende verklaringen overgelegd van [persoon 1] , [persoon 2] en [persoon 3] . Uit deze verklaringen volgt dat [persoon 2] niet op de fiets heeft gewerkt, dat [persoon 3] alleen op 29 juni 2022 heeft gewerkt op de fiets en dat [persoon 1] alleen op 25 juni 2022 en 4 en 6 juli 2022 heeft bezorgd. Deze verklaringen zijn volgens eiser aannemelijk, omdat geen sprake is van een afhankelijkheidsrelatie tussen de kinderen en de werkgever nu zij niet voor hun inkomen afhankelijk zijn van deze kleine baantjes en omdat de arbeidsmarkt zo krap is dat zij gemakkelijk elders aan de slag kunnen. Dat deze kinderen in een eerste verklaring meer geneigd waren de waarheid en onbevangen te verklaren, vindt volgens eiser geen steun in de door hem overgelegde verklaringen, omdat daaruit volgt dat men het spannend vond, de vragen niet geheel begreep, het volledige antwoord niet werd afgewacht, de verklaring niet mocht worden nagelezen, er geen ouders aanwezig waren of kinderen zelfs expliciet geheel andere (persoonlijke) redenen hadden om een verklaring af te leggen om eiser schade toe te kunnen brengen.
      
      
      
        9.2.1.
        Een bestuursorgaan mag in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend boeterapport, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het boeterapport weergeven. Als die bevindingen worden betwist, dan moet worden onderzocht of, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen, dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
        
      
      
        9.2.2.
        De boeterapporten zijn op ambtseed opgemaakt en ondertekend door de inspecteur van de Arbeidsinspectie. Uit het boeterapport van 21 februari 2023 volgt dat de arbeidsinspecteur de arbeidstijdenregistratie van eiser heeft gebruikt om de werktijden van de kinderen vast te stellen. De arbeidsinspecteur heeft deze arbeidstijdenregistratie als uitgangspunt genomen naar aanleiding van een verklaring van [naam eiser] dat dit systeem werd gebruikt door de kinderen voor het in- en uitklokken en dat zij op basis hiervan werden verloond. De arbeidsinspecteur heeft vervolgens alle in het arbeidstijdenregistratiesysteem geregistreerde werkuren over de onderzoeksperiode van 20 juni 2022 tot en met 17 juli 2022 bekeken. 
        
      
      
        9.2.3.
        De minister heeft de arbeidstijdenregistratie, in combinatie met de verklaringen van de kinderen zoals deze tegenover de arbeidsinspecteur zijn afgelegd, ten grondslag kunnen en mogen leggen aan het besluit tot oplegging van de boetes. De kinderen hebben verklaard dat zij (hoofdzakelijk) hebben gewerkt als maaltijdbezorger en dat de dagen waarop zij volgens het arbeidsregistratiesysteem zouden hebben gewerkt, inderdaad de dagen zijn waarop zij als bezorger hebben gewerkt. De verklaringen van de kinderen ten overstaan van de arbeidsinspecteur zijn auditief opgenomen en in een op ambtseed opgemaakt boeterapport vastgelegd. De rechtbank ziet geen reden om aan te nemen dat de kinderen de verklaringen zoals die in het boeterapport van 30 januari 2023 zijn weergegeven, niet daadwerkelijk hebben afgelegd. Anders dan eiser betoogt, ziet de rechtbank in de wet en de rechtspraak geen steun voor het feit dat een boeterapport of de getuigenverklaringen die daarin worden vermeld, moeten zijn ondertekend. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de verklaringen onzorgvuldig tot stand zijn gekomen. Voor een analoge toepassing van Richtlijn 2016/800 ziet de rechtbank geen aanleiding, omdat de kinderen als getuigen en niet als verdachten zijn gehoord door de arbeidsinspecteur. De verklaringen die door eiseres zijn overgelegd, zijn weliswaar ondertekend, maar niet blijkt dat deze handtekeningen daadwerkelijk afkomstig zijn van de betreffende kinderen. Er is bijvoorbeeld geen (kopie van een) identiteitsbewijs bijgevoegd. Ook zijn die verklaringen ongedateerd en niet afgelegd ten overstaan van een inspecteur die beschikt over de noodzakelijke kennis en vaardigheden om getuigenverhoren af te nemen en die verklaringen schriftelijk en op ambtseed vastlegt in een boeterapport. Uit de tekst van die verklaringen blijkt bovendien dat zij zijn opgemaakt onder een zekere regie van eiseres. Zo vermelden alle door eiseres overgelegde verklaringen: “NYP heeft mij gevraagd om het bovenstaande te verklaren”. Bovendien roepen de verklaringen vragen op. Zo verklaart [persoon 2] in de handgeschreven verklaring dat er niemand bij het verhoor aanwezig was, terwijl volgens het boeterapport zijn vader bij het verhoor aanwezig was. Met betrekking tot de handgeschreven verklaring van [persoon 3] blijft onduidelijk of hij persisteert bij zijn eerdere verklaring dat hij op bepaalde dagen niet heeft gewerkt. De rechtbank kan aan deze verklaringen daarom niet de waarde hechten die eiser eraan hecht. 
        
      
      
        9.2.4.
        Eiser heeft geen stukken overgelegd uit het systeem Tiemdo, waarin volgens hem een juiste registratie werd bijgehouden en waaruit volgens hem blijkt wat de daadwerkelijke arbeidstijden zijn geweest in de periode van 20 juni 2022 tot en met 27 juli 2022. Eiser heeft ter zitting toegelicht dat hij niet meer over deze informatie beschikt omdat de gegevens verloren gaan zodra een werknemer uit dienst gaat. Het ontbreken van deze informatie komt voor rekening en risico van eiser. Aan de door eiser in beroep overgelegde urenregistraties van de teamleider kan de rechtbank niet de waarde hechten die eiser daaraan hecht, nu uit deze registraties weliswaar blijkt welke dagen de kinderen hebben gewerkt, maar niet welke werkzaamheden zij toen hebben verricht en of deze gewerkte uren daadwerkelijk zijn uitbetaald. De door eiser overgelegde salarisstroken bieden daarvoor onvoldoende onderbouwing nu bankafschriften met overschrijvingen ontbreken. Eiseres heeft erop gewezen dat aan [naam horecagelegenheid] [locatie 1] met het besluit van 3 november 2023 (beslissing op bezwaar van 3 april 2024, boeterapport van 20 juni 2023) een boete is opgelegd omdat er geen deugdelijke registratie van de (begintijden en eindtijden van de) arbeids- en rusttijden werd gevoerd, terwijl die vaststelling is gebaseerd op hetzelfde ondeugdelijke arbeidstijdenregistratiesysteem als in de onderhavige procedure. Dit betekent echter niet dat het gebruikte arbeidstijdenregistratiesysteem in combinatie met de bevestigende getuigenverklaringen van de kinderen zoals deze tegenover de arbeidsinspecteur zijn afgelegd wat betreft de dagen waarop is gewerkt, een onjuiste registratie betreft en daarom geheel onbruikbaar is ter onderbouwing van de opgelegde boete. 
        
        
          
            De overtreding van de rusttijden van een jeugdige
          
        
      
    
    
      10.1.
      Eiser voert aan dat niet aannemelijk is dat [persoon 4] om 1:10 uur nog aan het werk was, omdat de vestiging elke dag om 23.00 uur sluit en omdat uit de in beroep alsnog overgelegde urenregistratie blijkt dat hij die avond tot 00.00 uur heeft gewerkt. Na sluitingstijd moeten er vaak nog opruimwerkzaamheden worden verricht en dat is – kennelijk – die avond ook gebeurd. Niet duidelijk is op grond waarvan de politie heeft geconstateerd dat [persoon 4] nog aan het werk was. Het enkele feit dat hij op een bezorgscooter reed, is volgens eiser onvoldoende. De scooters werden ook na sluitingstijd gebruikt, bijvoorbeeld om naar de wel geopende McDonalds te rijden. Dat er pizza’s in de scooter aanwezig waren, is niet gebleken. Ook is geen verklaring van [persoon 4] opgenomen waaruit dit blijkt. Ter zitting heeft eiser toegelicht dat [persoon 4] is staande gehouden in een postcodegebied dat niet bij de vestiging aan de [locatie 1] hoort, maar bij de vestiging van [locatie 2] die eerder sluit (22.00 uur) omdat deze zich in een winkelcentrum bevindt. 
      
    
    
      10.2.
      Het mutatierapport van de politie Eenheid Rotterdam vermeldt dat de politie op zondag 17 juli 2022 om 1:10 uur te Rotterdam een bezorgscooter zag rijden van [naam horecagelegenheid] . De bezorgscooter reed door het rode verkeerslicht waardoor hij de aandacht trok van de verbalisanten. Daarbij reed de bezorgscooter ook aan de verkeerde zijde van de weg. Verbalisanten gaven de bestuurder van de bezorgscooter een stopteken en controleerden het rijbewijs. De bestuurder bleek niet in het bezit te zijn van een geldig Nederlands rijbewijs. De bestuurder was 16 jaar oud en was om 01.10 aan het werk voor [naam horecagelegenheid] [locatie 1] . De bestuurder bleek te zijn [persoon 4] .
      
    
    
      10.3.
      De enkele stellingen van eiser dat de vestiging om 23.00 uur sloot en dat [persoon 4] is aangehouden in het (aangrenzende) postcodegebied dat hoort bij de vestiging van [naam horecagelegenheid] [locatie 2] , die al gesloten was, zijn onvoldoende om te betwijfelen dat, anders dan in het mutatierapport is vermeld, [persoon 4] niet aan het werk was toen hij werd staande gehouden. Bovendien heeft eiser in zijn bezwaarschrift opgenomen dat de reguliere openingstijden op zaterdag en zondag van 12:00 tot 23:59 uur waren en heeft eiser ter zitting toegelicht dat hij de openingstijden heeft gewijzigd naar aanleiding van de boetes. De door eiser overgelegde printscreen uit 2024 met de openingstijden biedt geen bevestiging van de openingstijden op 17 juli 2022. Dat de bezorgscooters ook na sluitingstijd mochten worden gebruikt voor andere doeleinden en dat dit ook in dit geval zo was, heeft eiser niet aannemelijk gemaakt. Uit de door eiser overgelegde verklaring van [persoon 4] volgt niet dat hij niet aan het werk was. Dat uit het mutatierapport niet blijkt of er wel of geen pizza’s in de scooter aanwezig waren, doet niet ter zake nu er na de bezorging van een bestelling ook geen pizza’s in een bezorgscooter aanwezig zullen zijn. De minister heeft de overtreding van de rusttijden van [persoon 4] daarom kunnen en mogen baseren op het mutatierapport. 
      
      
        
          De hoogte van de bestuurlijke boete en het evenredigheidsbeginsel
        
      
    
    
      11.1
      Eiser voert aan dat sprake is van eendaadse samenloop dan wel van een voortgezette handeling omdat sprake is van één wilsbesluit waarbij de elkaar in tijd opvolgende gedragingen zo nauw met elkaar samenhangen en in tijd opvolgend zijn, dat daarvan (slechts) één verwijt kan worden gemaakt. Ook als hiervan geen sprake zou zijn, is eiser van mening dat sprake is van een onevenredige cumulatie.
      
    
    
      11.2
      De bevoegdheid om vanwege een overtreding van artikel 3:2, eerste lid, van de Atw (kinderarbeid) en artikel 5:3, eerste lid, van de Atw (rusttijd) een bestuurlijke boete op te leggen, is een discretionaire bevoegdheid. De minister moet de bestuurlijke boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. De minister houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. In het belang van de rechtseenheid en de rechtszekerheid hanteert de minister bij het aanwenden van de bevoegdheid de Beleidsregel. Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) bevat de Beleidsregel in beginsel voldoende mogelijkheden tot differentiatie om een evenredige boete op te kunnen leggen. De minister dient bij de toepassing van deze Beleidsregel in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van de Beleidsregel zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag passend en geboden is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het bestreden besluit met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
      
    
    
      11.3.
      De minister is bevoegd om voor iedere overtreding één bestuurlijke boete op te leggen. Aan die cumulatie stellen de wettelijke voorschriften en de Beleidsregel geen maximum. De wetgever heeft met de cumulatiebepaling in de Atw beoogd om overtredingen per kind (werknemer), per feit en per dag vast te stellen. Volgens de Memorie van Toelichting bij deze bepaling, wordt met deze bepaling vermeden dat een werkgever met bijvoorbeeld één werknemer, bij overtreding van de bestuursrechtelijke gesanctioneerde normen, een even hoge boete krijgt als een werkgever waarvan tien werknemers de bestuursrechtelijke gesanctioneerde normen overtreden. Bovendien kan via deze cumulatiebepaling worden vermeden dat het niet naleven van de bestuursrechtelijke gesanctioneerde normen bijvoorbeeld meerdere malen achtereen, als één overtreding wordt aangemerkt.
      
    
    
      11.4.
      
        De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van een eendaadse samenloop dan wel van een voortgezette handeling waarmee de minister in het kader van de evenredigheid rekening had moeten houden. De Memorie van Toelichting bij de totstandkoming van de ‘Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht’ beschrijft de eendaadse samenloop als volgt: “Daarvan is kort gezegd sprake als door één gedraging twee of meer voorschriften worden overtreden die naar hun strekking zodanig nauw samenhangen dat in wezen slechts één overtreding plaatsvindt (vgl. art. 55, eerste lid, WvSr).” In dit geval doet een dergelijke situatie zich niet voor, omdat sprake is van de situatie dat één bepaling, het verbod van kinderarbeid, meerdere keren wordt overtreden. Ook de gedraging bij de overtreding van de rusttijden staat los van de gedragingen bij de overtredingen van het verbod van kinderarbeid. Van een voortgezette handeling is op grond van artikel 56, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht sprake als “meerdere feiten, ofschoon elk op zichzelf misdrijf of overtreding opleverende, in zodanig verband [staan] dat zij moeten worden beschouwd als één voortgezette handeling, dan wordt slechts één strafbepaling toegepast, bij verschil die waarbij de zwaarste hoofdstraf is gesteld.”. Het gaat er om of de verschillende bewezen verklaarde, elkaar in de tijd opvolgende gedragingen ook met betrekking tot het wilsbesluit zo nauw met elkaar samenhangen dat de verdachte daarvan één verwijt wordt gemaakt. Een dergelijke situatie doet zich in dit geval niet voor, omdat geen sprake was van één ongeoorloofd wilsbesluit maar van meerdere wilsbesluiten. De overtredingen zijn immers op verschillende dagen met betrekking tot verschillende kinderen begaan. Eiser heeft op elk van de 35 momenten steeds opnieuw besloten om een kind maaltijden te laten bezorgen en had op elk van deze momenten anders kunnen besluiten. De minister heeft daarom bij de bepaling van de hoogte van de boete uit mogen gaan van 35 overtredingen van kinderarbeid. 
        Ook anderszins is de rechtbank van oordeel dat geen sprake is van een onevenredige cumulatie van boetes die noopt tot matiging. Daarbij overweegt de rechtbank dat de wetgever uitdrukkelijk oog heeft gehad voor de situatie van cumulatie zoals in het onderhavige geval en heeft overwogen dat het ook in strijd is met het evenredigheidsbeginsel als een werkgever die veel overtredingen begaat, om die reden korting krijgt per overtreding. Het matigen van de boete zou dan immers het begaan van veel overtredingen belonen. Hoewel de rechtbank het niet uitgesloten acht dat cumulatie in een concreet geval tot een onevenredige boete kan leiden, is daar in dit geval naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van. 
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      12.	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de minister aan eiser bestuurlijke boetes heeft mogen opleggen van € 52.500,- en € 150,- wegens kinderarbeid en het niet voldoen aan de rusttijd. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.V. van Baaren, voorzitter, en mr. S. Veling en mr. J.J.R. Lautenbach, leden, in aanwezigheid van mr. S.I. van der Hoek, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 15 november 2024.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage
    
  
  
    Arbeidstijdenwet (Atw)
    
    
      Artikel 1:1, derde lid, van de Atw
      In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt onder jeugdige werknemer verstaan: een werknemer van 16 of 17 jaar.
    
    
    
      Artikel 1:2, eerste lid, van de Atw
      In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder kind: een persoon jonger dan 16 jaar.
    
    
    
      Artikel 3:1 van de Atw
      Voor de toepassing van dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder verantwoordelijke persoon:
    
    a. de werkgever;
    b. een ieder, die over een kind het ouderlijk gezag of de voogdij uitoefent of in wiens huishouding een kind is opgenomen.
    
    
      Artikel 3:2 van de Atw
    
    1. De verantwoordelijke persoon zorgt er voor, dat een kind geen arbeid verricht.
    2. Het eerste lid geldt niet ten aanzien van het verrichten van
    a. arbeid in het kader van een alternatieve sanctie door een kind van 12 jaar of ouder, voor zover deze arbeid niet wordt verricht gedurende de schooltijd;
    b. niet-industriële arbeid van lichte aard door een kind van 13 jaar of ouder
    
      1°.voor zover deze arbeid niet wordt verricht gedurende de schooltijd, of
      2°.in het kader van een maatschappelijke stage als bedoeld in artikel 2.32 van de Wet voortgezet onderwijs 2020;
    
    c. arbeid van lichte aard door een kind van 14 jaar of ouder voor zover deze arbeid verricht wordt naast en in samenhang met het onderwijs;
    d. arbeid bestaande uit het bezorgen van ochtendkranten door een kind van 15 jaar, voor zover deze arbeid niet wordt verricht gedurende de schooltijd.
    3. Bij regeling van Onze Minister worden nadere regels gesteld met betrekking tot het tweede lid.
    4. De verantwoordelijke persoon leeft de nadere regels, bedoeld in het derde lid na.
    
    
      Artikel 5:3, eerste lid, van de Atw
      De werkgever organiseert de arbeid zodanig, dat de jeugdige werknemer een onafgebroken rusttijd heeft van ten minste 12 uren in elke aaneengesloten periode van 24 uren, waarin zijn begrepen de uren tussen 23.00 uur en 06.00 uur.
    
    
    
      Artikel 10:1, eerste lid, van de Atw
      Als overtreding wordt aangemerkt het niet naleven van de artikelen 3:2, eerste en vierde lid […]5:3, eerste en tweede lid […].
    
    
    
      Artikel 10:5, eerste lid, van de Atw
      Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar legt de bestuurlijke boete op aan de natuurlijke of rechtspersoon op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als overtreding.
    
    
    
      Artikel 10:5, derde lid, van de Atw
      De ter zake van deze wet en de daarop berustende bepalingen gestelde overtredingen gelden ten opzichte van elke persoon, met of ten aanzien van wie de overtreding is begaan, en met betrekking tot elke dag in de loop waarvan deze overtreding is begaan.
    
    
    
      Artikel 10:7, zesde lid, van de Atw
      Onze Minister stelt beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de overtredingen worden vastgesteld. […] Artikel 5:53 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing indien een artikel gesteld bij of krachtens de wet op grond waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, niet is nageleefd.
    
    
    
      
        Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit 2013 (de Beleidsregel)
      
    
    
    
      Artikel 1. (Berekening van de bestuurlijke boete) van de Beleidsregel
    
    1. Bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 10:5 van de Arbeidstijdenwet wordt voor alle overtredingen waarvoor een bestuurlijke boete kan worden opgelegd als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die gelden voor de onderscheiden onderwerpen in de 'Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Arbeidstijdenwet' die als bijlage 1 bij deze beleidsregel is gevoegd.
    2. Bij de toepassing hiervan wordt onderscheid gemaakt tussen:
    a. overtredingen waarvoor eerst een waarschuwing wordt gegeven of een eis wordt gesteld en pas in tweede instantie, nadat nogmaals is geconstateerd dat dezelfde of een soortgelijke wettelijke verplichting niet is nageleefd of dat de desbetreffende tekortkoming niet is opgeheven, wordt overgegaan tot het opleggen van een bestuurlijke boete;
    b. overtredingen waarvoor direct een bestuurlijke boete wordt opgelegd, die zijn opgenomen in de ‘Lijst overtredingen waarvoor direct een boete wordt opgelegd’, die als bijlage 2 bij deze beleidsregel is gevoegd.
    
    
      Artikel 2. (Correctie aantal werknemers) van de Beleidsregel
    
    1. De in bijlage 1 genoemde boetenormbedragen zijn uitgangspunt voor de berekening van op te leggen bestuurlijke boetes voor een werkgever die 50 of meer, maar minder dan 100 werknemers in dienst heeft (middelgroot bedrijf).
    2. Voor de werkgever die een van het eerste lid afwijkend aantal werknemers in dienst heeft, worden de volgende uitgangspunten gehanteerd voor de berekening van op te leggen bestuurlijke boetes:
    a. 0,5 maal het boetenormbedrag voor de werkgever die minder dan 10 werknemers in dienst heeft (kleinbedrijf);
    b. 0,75 maal het boetenormbedrag voor de werkgever die 10 of meer, maar minder dan 50 werknemers in dienst heeft (middenbedrijf);
    c. 1,5 maal het boetenormbedrag voor de werkgever die 100 of meer werknemers in dienst heeft (grootbedrijf).
    3. Een al dan niet op het aantal werknemers dat in dienst is van de werkgever gecorrigeerd normbedrag, is het uitgangsbedrag voor de eventuele verdere berekening van de bestuurlijke boete.
    
    
      Artikel 4. (Verantwoordelijke persoon) van de Beleidsregel
    
    1. Voor een verantwoordelijk persoon als bedoeld in artikel 3:1, onderdeel b, van de Arbeidstijdenwet geldt als uitgangspunt voor de berekening van de op te leggen bestuurlijke boete 0,25 maal het boetenormbedrag.
    2. In geval van het niet naleven van artikel 3:2 van de Arbeidstijdenwet waardoor er sprake is van een voor een kind gevaarlijke situatie, is er voor de verantwoordelijk persoon, bedoeld in artikel 3:1, onderdeel b, van de Arbeidstijdenwet, pas sprake van een direct beboetbare overtreding indien deze ten tijde van de inspectie bij de werkzaamheden aanwezig was of vooraf toestemming heeft gegeven voor de betreffende werkzaamheden.
    3. Indien een kind van 13 tot en met 15 jaar arbeid verricht tussen 21.00 uur en 06.00 uur is er voor de verantwoordelijk persoon, bedoeld in artikel 3:1, onderdeel b, van de Arbeidstijdenwet, pas sprake van een direct beboetbare overtreding indien er arbeid wordt verricht tussen 23.00 uur en 04.00 uur.
    
    
      Artikel 5. (Maximum aantal werknemers) van de Beleidsregel 
    
    1. Het maximaal in het boeterapport op te nemen aantal werknemers ter zake waarvan één of meer overtredingen is vastgesteld, bedraagt, afhankelijk van het aantal werknemers dat bij de betreffende werkgever in dienst is:
    
      a.3 (kleinbedrijf),
      b.6 (middenbedrijf),
      c.9 (middelgroot bedrijf),
      d.12 (grootbedrijf).
    
    
    
      Artikel 6. (Correctie overtreding waarvoor direct een bestuurlijke boete wordt opgelegd) van de Beleidsregel
      Het op grond van voorgaande artikelen bepaalde boetebedrag wordt met anderhalf vermenigvuldigd, indien er sprake is van een overtreding waarvoor direct een bestuurlijke boete wordt opgelegd zoals genoemd in de lijst die is opgenomen als bijlage 2 bij deze beleidsregel.
    
    
    
      Artikel 7. (Cumulatie bestuurlijke boetes) van de Beleidsregel
      De totale bij een boetebeschikking op te leggen bestuurlijke boete bestaat, in geval er sprake is van meerdere overtredingen, uit de som van de per overtreding berekende boetebedragen.
    
    
    
      Bijlage 1 bij de Beleidsregel
      Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Arbeidstijdenwet
      Onderwerp                                                                                               Boetenormbedrag
      * Kinderarbeid          
      ○ Het verbod van kinderarbeid;                                                                       € 2.000,–
    
    
    
      * Het niet naleven van voorschriften in geval van toegestane kinderarbeid
      ○ rusttijd                                                                                                             € 200,–
    
    
    
      Bijlage 2 bij de Beleidsregel
      Lijst overtredingen waarvoor direct een boete wordt opgelegd
      [..]
    
    c. Indien er bij het niet naleven van art. 3:2 van de Arbeidstijdenwet sprake is van een voor een kind gevaarlijke situatie.
    [..]
    e. Indien sprake is van het verrichten van arbeid door jeugdige werknemers (16 en 17 jarigen):
    
      –een jeugdige werknemer in een aaneengesloten tijdruimte van 7 maal 24 uren een onafgebroken rusttijd heeft van minder dan 24 uur, of
      –tussen 00.00 uur en 06.00 uur, of
      [..]
    
    
    
      Toelichting bij bijlage 2
      De lijst met overtredingen waarvoor direct een boete wordt gegeven
      Kinderarbeid
      Indien de inspecteur constateert dat een kind niet-toegestane arbeid verricht, is dit een overtreding waarvoor direct een boete wordt opgelegd, wanneer ook aan één van de volgende voorwaarden is voldaan:
    
    a. er is sprake van een voor een kind gevaarlijke situatie; of,
    b. het kind heeft onvoldoende gerust, werkt laat of werk te lang zoals omschreven in bijlage 2.
    c. er is geen ontheffing verleend voor artistieke arbeid, of er wordt niet voldaan aan de voorwaarden daaraan in de ontheffing.
    
  
  
    Nadere regeling kinderarbeid (Nrk) 
    
    
      Artikel 1:1, tweede lid, van de Nrk
      Geen arbeid van lichte aard is in ieder geval arbeid waarbij:
      [..]
    
    b. met maatregelen als bedoeld in artikel 2.15 van het Arbeidsomstandighedenbesluit blootstelling aan psychosociale arbeidsbelasting als bedoeld in de Arbeidsomstandighedenwet niet kan worden voorkomen of beperkt;
    c. door een kind kassawerkzaamheden worden verricht;
    [..]
    
    
      Artikel 1:1, derde lid, van de Nrk
      Onacceptabele veiligheidsrisico's voor een kind of zijn omgeving zijn in ieder geval aanwezig bij werkzaamheden:
      waarbij door het kind zelfstandig en op commerciële basis maaltijden worden bezorgd waarbij sprake is van deelname aan het verkeer met behulp van een voertuig.
    
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 8 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:913, rechtsoverweging (r.o.) 6.3.
  
  
     Zie in die zin ook de conclusie van de Afdeling van 12 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1034 r.o. 4.2.7.
  
  
     Zie ook de artikelen 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en 5:46, tweede lid, van de Awb.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 22 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:501, r.o. 5.2.
  
  
     Zie o.a. de uitspraken van de Afdeling van 9 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3747, r.o. 5.2 en 5 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1814, r.o. 4.2.
  
  
    Op grond van artikel 10:5, derde lid, van de Atw en artikel 7 van de Beleidsregel.
  
  
     Artikel 10:5, derde lid, van de Atw.
  
  
     Memorie van Toelichting, Wijziging van de Arbeidstijdenwet in verband met de invoering van bestuursrechtelijke handhaving en de daarmee samenhangende bepalingen (Wet bestuurlijke boete Arbeidstijdenwet), Kamerstukken II, 2002/2003, 29 000, nr. 3, p. 18.
  
  
     Memorie van Toelichting, Aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht), Kamerstukken II, 2003/2004, 29 702, nr. 3, p. 91.
  
  
    Artikel 3:2, eerste lid, van de Atw.
  
  
     Artikel 5:3, eerste lid, van de Atw.