ECLI:NL:RVS:2024:4661, Raad van State, 15-11-2024, 202204309/1/V1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-11-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 oktober 2019 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een aanvraag van de vreemdeling om haar een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen.

202204309/1/V1.
    Datum uitspraak: 15 november 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    de minister van Asiel en Migratie,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 20 juni 2022 in zaken nrs. 20/9562 en 22/1328 in het geding tussen:
    [de vreemdeling], mede voor haar minderjarige kinderen,
    en
    de minister.
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 oktober 2019 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een aanvraag van de vreemdeling om haar een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen.
    Bij besluit van 16 december 2020 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 21 februari 2022 heeft de staatssecretaris een aanvullend terugkeerbesluit genomen.
    Bij uitspraak van 20 juni 2022 heeft de rechtbank de daartegen door de vreemdeling ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 16 december 2020 en 21 februari 2022 vernietigd en de staatssecretaris opgedragen om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar gericht tegen het besluit van 7 oktober 2019.
    Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
    De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. P. Le Heux, advocaat te Amsterdam, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       In deze uitspraak wordt met de vreemdeling bedoeld: de moeder van de kinderen. Zij is geboren op [geboortedatum] en heeft in 2012 voor het eerst een aanvraag ingediend in Nederland om een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen. Bij die aanvraag heeft zij verklaard dat zij de Congolese nationaliteit heeft. De minister heeft deze aanvraag afgewezen, omdat de vreemdeling wisselend en onjuist heeft verklaard over haar herkomst en vals bevonden documenten heeft overgelegd, en omdat uit een taalanalyse bleek dat haar herkomst eenduidig te herleiden was tot Rwanda. In september 2013 heeft zij opnieuw een asielaanvraag ingediend. Op 25 september 2013 heeft de minister ook deze aanvraag afgewezen, daarbij een terugkeerbesluit genomen en tegen haar een inreisverbod van twee jaar uitgevaardigd.
    1.1.    Op 20 maart 2012, tijdens de eerste asielprocedure, is de dochter van de vreemdeling geboren. Twee jaar later heeft zij nog een dochter gekregen. De vreemdeling heeft in de periode van 2013 tot 2019 verschillende verblijfsrechtelijke aanvragen ingediend. Op 7 oktober 2016 is zij gepresenteerd bij de consul van de Democratische Republiek Congo (hierna: Congo), die haar Congolese nationaliteit heeft bevestigd.
    1.2.    In 2019 heeft de vreemdeling, mede voor de kinderen, een aanvraag ingediend voor verblijf op grond van de Afsluitingsregeling langdurig verblijvende kinderen (hierna: de Afsluitingsregeling), met de oudste dochter als hoofdpersoon. De minister heeft deze aanvraag afgewezen, omdat de vreemdeling en haar kinderen in de periodes van 8 augustus 2017 tot 3 augustus 2018 en van 9 oktober 2018 tot 19 februari 2019 buiten beeld zijn geweest en niet beschikbaar zijn geweest voor vertrek. Volgens de minister voldoen zij daarom niet aan voorwaarde c van de Afsluitingsregeling en is contra-indicatie e van de Afsluitingsregeling van toepassing (paragraaf B9/6.5 en 6.6 van de Vc 2000).
    1.3.    In het zogenoemde aanvullende terugkeerbesluit heeft de minister zicht op het standpunt gesteld dat het beoogde land van terugkeer Congo is, omdat op 7 oktober 2016, na een presentatie bij het Congolese consulaat, is gebleken dat de vreemdeling de Congolese nationaliteit heeft.
    De uitspraak van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft overwogen dat het terugkeerbesluit van 21 februari 2022 geen aanvulling op het eerder genomen terugkeerbesluit is, maar een nieuw terugkeerbesluit. Dat betekent volgens de rechtbank dat het eerder genomen terugkeerbesluit geacht wordt niet te bestaan en geen rechtsgevolgen heeft, en dat het daarop gebaseerde inreisverbod is komen te vervallen. Verder heeft de rechtbank overwogen dat het nieuwe terugkeerbesluit geen stand kan houden, omdat de minister niet deugdelijk heeft beoordeeld of terugkeer naar Congo in strijd is met het beginsel van non-refoulement.
    2.1.    Verder heeft de rechtbank overwogen dat het vaststaat dat de vreemdeling en haar kinderen niet aan de vereisten van de Afsluitingsregeling voldoen, maar dat de minister aanleiding had moeten zien om af te wijken van het beleid, met toepassing van artikel 4:84 van de Awb, omdat de gevolgen van het vasthouden aan het beleid onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    3.       De Afdeling bespreekt hieronder eerst het hoger beroep voor zover dat gaat over het terugkeerbesluit. Daarna gaat de Afdeling in op het hoger beroep voor zover dat gaat over de Afsluitingsregeling.
    Het terugkeerbesluit
    4.       De minister klaagt in zijn eerste grief over het oordeel van de rechtbank dat het besluit van 21 februari 2022 een nieuw terugkeerbesluit is, en dat daarom het eerder genomen terugkeerbesluit van 25 september 2013 geacht wordt niet te hebben bestaan. De minister verwijst naar een uitspraak van de Afdeling van 2 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1155, onder 9.1. Daarin heeft de Afdeling overwogen dat de minister het ten onrechte niet noemen van een land van herkomst kan herstellen door een terugkeerbesluit te nemen waarin wel een land van terugkeer staat. Het eerdere terugkeerbesluit heeft daarom volgens de minister tot het nemen van het aanvullende besluit rechtsgeldig bestaan. Bovendien, betoogt de minister, staat het eerdere terugkeerbesluit in rechte vast en ligt de rechtmatigheid daarvan in deze procedure niet voor.
    4.1.    Verder klaagt de minister over het oordeel van de rechtbank dat hij niet heeft beoordeeld of terugkeer naar Congo in strijd is met het beginsel van non-refoulement. Hij betoogt dat hij de vreemdeling in de gelegenheid heeft gesteld om in een zienswijze haar bezwaren over terugkeer naar Congo naar voren te brengen en dat hij erop heeft gewezen dat het haar vrijstaat om een nieuwe asielaanvraag in te dienen.
    5.       De Afdeling stelt vast dat de minister in het terugkeerbesluit van 25 september 2013 niet expliciet een land van terugkeer heeft genoemd. In dat besluit heeft hij de Congolese nationaliteit van de vreemdeling ongeloofwaardig geacht, omdat uit een taalanalyse bleek dat de herkomst van de vreemdeling eenduidig te herleiden is tot Rwanda. Maar in het terugkeerbesluit van 21 februari 2022 staat expliciet dat het land van terugkeer Congo is en dat de minister van de vreemdeling nu dus verwacht dat zij terugkeert naar Congo. Daarmee heeft de minister het eerdere terugkeerbesluit niet aangevuld, zoals hij dat heeft genoemd, maar gewijzigd. Daarom moet worden geoordeeld dat hij een nieuw terugkeerbesluit heeft genomen in de zin van artikel 3, aanhef en onder vier, van de Terugkeerrichtlijn (zie het arrest van het Hof van Justitie van 14 mei 2020, FMS e.a., ECLI:EU:C:2020:367, punt 116, en de uitspraak van de Afdeling van 2 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1693, onder 1.2).
    5.1.    Anders dan de rechtbank heeft overwogen, betekent dit overigens niet dat het terugkeerbesluit van 25 september 2013, dat in rechte vaststaat, nooit heeft bestaan en geen rechtsgevolgen heeft. Zoals de minister terecht betoogt, richt het beroep van de vreemdeling zich tegen het terugkeerbesluit van 21 februari 2022 voor zover dat het land van terugkeer wijzigt. In zoverre staan ook rechtsmiddelen open tegen dat besluit. De rechtmatigheid van het eerdere terugkeerbesluit ligt in deze procedure niet voor.
    5.2.    Omdat het besluit van 21 februari 2022 een nieuw terugkeerbesluit is, betekent dat volgens artikel 5 van de Terugkeerrichtlijn dat de minister bij het nemen van het terugkeerbesluit rekening had moeten houden met het belang van de kinderen, het familie- en gezinsleven, de gezondheidstoestand van de vreemdeling en haar kinderen, en dat hij met name zorg moet dragen voor de eerbiediging van het beginsel van non-refoulement (uitspraak van de Afdeling van 2 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1155, onder 8, en punt 118 en 119 van het arrest FMS). Uit het terugkeerbesluit blijkt niet dat de minister dat beginsel in acht heeft genomen. Hij heeft zich namelijk over de asielgerelateerde omstandigheden alleen op het standpunt gesteld dat het de vreemdeling vrijstaat om daarvoor een asielaanvraag in te dienen. Daarmee heeft de minister geen standpunt ingenomen over het risico dat de vreemdeling loopt op refoulement bij terugkeer naar Congo. Dit is voornamelijk van belang, omdat de vreemdeling eerder twee keer een asielaanvraag heeft ingediend, waarin zij heeft verklaard gevaar te lopen in Congo, en de minister haar asielrelaas nooit heeft beoordeeld in het licht van de situatie in Congo. Bovendien heeft de vreemdeling in haar eerste asielgehoor verklaard dat zij uit Uvira, in Zuid-Kivu, komt, waar volgens het beleid van de minister momenteel sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 15c van de Kwalificatierichtlijn.
    5.3.    Om naar behoren aan de vereisten uit artikel 5 van de Terugkeerrichtlijn te voldoen, moet de minister een vreemdeling daarover horen voordat hij een terugkeerbesluit neemt (vergelijk de eerder genoemde uitspraak van 2 juni 2021, onder 8). De rechtbank heeft terecht overwogen dat de minister dat in dit geval ten onrechte niet heeft gedaan. Dat hij de vreemdeling al op 5 oktober 2020 heeft gehoord, naar aanleiding van het bezwaar in de procedure over de Afsluitingsregeling, is daarvoor onvoldoende. Op dat moment had de minister immers het nieuwe terugkeerbesluit nog niet genomen, en was het de vreemdeling en haar kinderen nog niet duidelijk dat volgens de minister Congo het land van terugkeer was. Dat gehoor ging dan ook niet over een mogelijke terugkeer naar Congo, maar voornamelijk over de verblijfplaats en het inkomen van de vreemdeling en haar kinderen en de ontwikkeling van de kinderen in Nederland.
    5.3.1. Dat de vreemdeling naar aanleiding van het voornemen tot het nemen van het nieuwe terugkeerbesluit een zienswijze naar voren heeft kunnen brengen, acht de Afdeling in dit geval onvoldoende. Zij heeft in haar zienswijze verzocht om gehoord te worden. Vervolgens heeft de minister zonder gehoor of nadere vraagstelling een besluit genomen, waarbij hij zich op het standpunt heeft gesteld dat de vreemdeling een asielaanvraag of een verzoek om toepassing van artikel 64 van de Vw 2000 kan indienen, als zij van mening is dat daar aanleiding voor bestaat. Daarmee heeft de minister onvoldoende zorg gedragen voor eerbiediging van het beginsel van non-refoulement. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat de minister het terugkeerbesluit niet zorgvuldig heeft voorbereid.
    5.4.    De grief faalt.
    Conclusie terugkeerbesluit
    6.       De rechtbank heeft het beroep tegen het besluit van 21 februari 2022 terecht gegrond verklaard en dat besluit terecht vernietigd. Als de minister een nieuw terugkeerbesluit wil nemen, waarin hij opnieuw Congo als het land van terugkeer aanwijst, moet hij de vreemdeling daaraan voorafgaand horen.
    De Afsluitingsregeling
    7.       De minister klaagt in zijn tweede grief over het oordeel van de rechtbank dat, in het kader van de Afsluitingsregeling, zich in het geval van de vreemdeling en haar kinderen bijzondere omstandigheden voordoen die aanleiding geven om van het beleid af te wijken, als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb.
    7.1.    Aangevoerde omstandigheden geven slechts aanleiding tot afwijking van een beleidsregel als die omstandigheden binnen de strekking en reikwijdte van de wettelijke bevoegdheid vallen, ter invulling waarvan de beleidsregel strekt. Uit de uitspraken van 17 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2290, onder 9.12 tot en met 9.14, en 22 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4785, onder 5.1 tot en met 5.4, volgt dat de hier toepasselijke wettelijke bepalingen zelf de beleidsruimte niet beperken. Dit betekent dat ook omstandigheden die niet gaan over een voorwaarde die ten grondslag is gelegd aan een besluit in het kader van de Afsluitingsregeling, kunnen leiden tot onevenredige gevolgen in verhouding tot het doel van het beleid in de Afsluitingsregeling. Omstandigheden zijn in dit kader alleen niet relevant als deze geen enkel raakvlak hebben met het toegepaste beleid, in het licht van de wettelijke bepalingen. De Afdeling heeft in eerdergenoemde uitspraak van 22 december 2023, onder 5.3, toegelicht dat de minister, gelet op de wettelijke bepalingen, in het kader van de Afsluitingsregeling alle omstandigheden in zijn beoordeling moet betrekken die te maken hebben met het langdurig onrechtmatig verblijf van een hoofdpersoon en zijn familie in Nederland.
    7.1.1. Verder heeft de Afdeling onder 5.3 van die uitspraak overwogen dat het bestaan van een meer aangewezen verblijfsrechtelijke procedure op zichzelf geen reden is om aangevoerde omstandigheden buiten de beoordeling te laten. De minister mag het bestaan van een dergelijke procedure echter wel in zijn besluit betrekken.
    7.2.    De minister klaagt terecht over het oordeel van de rechtbank dat vasthouden aan de beleidsregel onevenredig is, omdat hij nooit heeft beoordeeld of terugkeer naar Congo in strijd is met het beginsel van non-refoulement. Hij stelt zich namelijk terecht op het standpunt dat de vreemdeling pas na twee asielprocedures een nationaliteitsverklaring van Congo heeft verkregen, en dat zij daarna nooit meer een asielaanvraag heeft ingediend, terwijl zij daar wel toe in de gelegenheid was. Er was voor de minister daarom niet eerder aanleiding om te beoordelen of terugkeer naar Congo in strijd is met het beginsel van non-refoulement.
    7.3.    De minister klaagt ook terecht dat de rechtbank bij haar oordeel heeft betrokken dat hij te lang stil heeft gezeten. Hij betoogt terecht dat de rechtbank eraan voorbij is gegaan dat de vreemdeling zelf meerdere verblijfsrechtelijke procedures is gestart, waardoor de minister haar niet heeft kunnen uitzetten, en dat de vreemdeling en haar kinderen daarna meerdere afspraken voor een vertrekgesprek met de Dienst Terugkeer en Vertrek hebben gehad, maar daar niet altijd zijn verschenen. De rechtbank heeft daarom ten onrechte overwogen dat het besluit van 16 december 2020 wegens deze twee omstandigheden in strijd is met artikel 4:84 van de Awb.
    7.4.    De grief slaagt.
    7.5.    De minister heeft in het besluit van 16 december 2020 de aanvraag van de vreemdeling en haar kinderen afgewezen en het eerdere terugkeerbesluit van 25 september 2013 bevestigd. De Afdeling komt niet toe aan de vraag of de minister daarbij het beginsel van non-refoulement voldoende in acht heeft genomen, omdat de Afdeling onder 5.2 tot en met 5.3.1, in het kader van het latere terugkeerbesluit van 21 februari 2022, al heeft overwogen dat de minister dat onvoldoende heeft gedaan, en hij de vreemdeling daarover had moeten horen.
    Conclusie Afsluitingsregeling
    8.       Aangezien de tweede grief slaagt, behoeft de derde grief, over het eigen oordeel van de rechtbank over artikel 4:84 van de Awb, geen bespreking. Het hoger beroep van de minister tegen het oordeel van de rechtbank over de weigering om de Afsluitingsregeling toe te passen, is gegrond.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd, voor zover zij het beroep tegen het besluit over de Afsluitingsregeling gegrond heeft verklaard en voor zover zij het besluit op dat punt heeft vernietigd (zaak nr. 20/9562). Omdat er geen beroepsgronden zijn die de rechtbank niet heeft besproken, is het beroep alsnog ongegrond. Voor zover de uitspraak ziet op zaak nr. 22/1328 (het terugkeerbesluit), bevestigt de Afdeling die. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 20 juni 2022 in zaak nr. 20/9562;
    III.      verklaart het beroep in zaak nr. 20/9562 ongegrond;
    IV.     bevestigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 20 juni 2022 in zaak nr. 22/1328.
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.W. de Lange, griffier.
    w.g. Van Breda
    voorzitter
    w.g. De Lange
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 november 2024
    999