ECLI:NL:OGEABES:2024:111, Gerecht in eerste aanleg van Bonaire, Sint Eustatius en Saba, 19-12-2024, BON202400203, BON202400204, BON202400205, BON202400207, BON202400208, BON202400209, BON202400211 en BON202400212
Gerecht in eerste aanleg van Bonaire, Sint Eustatius en Saba — Uitspraak 
Datum: 2024-12-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Handhavingsbesluiten tegen 8 eigenaren van woningen in wijk Sabal Palm op Bonaire vanwege overtreding verbod toeristische verhuur korter dan 3 maanden. Afwijzing verzoeken om vrijstelling van dit verbod. Ruimtelijk Ontwikkelingsplan Bonaire. Overgangsrecht. Vertrouwensbeginsel. Gelijkheidsbeginsel. Beginselplicht tot handhaving. Evenredigheid dwangsommen.

GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN BONAIRE
    
  
  
    Uitspraak
    
    
      in de zaken tussen:
    
    
    
    
      
        
          [namen eisers 1], wonende in Amsterdam,
      
      
        
          [namen eisers 2], wonende in München, Duitsland,
      
      
        
          [namen eisers 3], wonende in Gaithersburg, Verenigde Staten van Amerika,
      
      
        
          [namen eisers 4], wonende in Zoetermeer,
      
    
    
      hierna: eisers,
      gemachtigde: mr. M.D. van den Brink, advocaat,
    
    
    
      tegen
    
    
  
  
    het Bestuurscollege van het Openbaar Lichaam Bonaire,
    
      verweerder (hierna: het Bestuurscollege),
      gemachtigde: mr. H.M. Weijand.
    
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.		In deze uitspraak beoordeelt het Gerecht het beroep van eisers tegen de beslissingen van het Bestuurscollege om (1) eisers geen vrijstelling te verlenen van het verbod in het Ruimtelijk Ontwikkelingsplan Bonaire (ROB) om hun woning voor verblijfsrecreatie te gebruiken (hierna: het afwijzingsbesluit) en (2) eisers een last onder dwangsom op te leggen. 
    
    
    
      1.1
      Bij beschikking van 10 april 2024 heeft het Bestuurscollege het afwijzingsbesluit genomen. 
      
    
    
      1.2
      Bij beschikking van 24 april 2024 heeft het Bestuurscollege eisers de last onder dwangsom opgelegd. Het Bestuurscollege heeft eisers gelast om binnen 14 dagen het gebruik van de woning in strijd met artikel 53, eerste lid, van het ROB te staken. Het Bestuurscollege heeft aan die last een dwangsom gekoppeld van USD 17.500,- bij een eerste overtreding, USD 35.000,- bij een tweede overtreding en USD 70.000,- bij een derde overtreding, met een maximum van USD 280.000,-. 
      
    
    
      1.3
      Eisers 1, eisers 2, eisers 3 en eisers 4 hebben ieder voor zich een beroepschrift ingediend. Het Bestuurscollege heeft in alle vier de zaken één verweerschrift ingediend. Eisers hebben gezamenlijk een schriftelijke reactie op het verweerschrift ingediend. Het Bestuurscollege heeft bij een aan eisers gerichte brief van 19 september 2024 het afwijzingsbesluit nader gemotiveerd. 
      
    
    
      1.4
      Het Gerecht heeft de beroepen op de zitting van 1 oktober 2024 in het gerechtsgebouw te Bonaire behandeld. Eisers [naam eiser 1, [naam eiser 2], [naam eiser 3], en [naam eiser 4] hebben via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. De overige eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde, die in het gerechtsgebouw bij de zitting aanwezig is geweest. Het Bestuurscollege heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en mr. A.O. Schuitemaker, werkzaam bij het Bestuurscollege. De beroepen van eisers zijn tegelijkertijd behandeld met het beroep van [naam eiseres] (BON202400239).
      
    
  
  
    Beoordeling door het Gerecht
    
    
      2.1
      Het Gerecht beoordeelt de twee beslissingen van het Bestuurscollege aan de hand van de beroepsgronden van eisers. 
      
    
    
      2.2
      Het Gerecht is van oordeel dat zowel het afwijzingsbesluit als de last onder dwangsom in stand kunnen blijven. De beroepen van eisers tegen het afwijzingsbesluit zijn weliswaar vanwege een motiveringsgebrek gegrond, maar dat is door het Bestuurscollege voldoende hersteld met de brief van 19 september 2024. Het beroep van eisers tegen de last onder dwangsom is ongegrond.  
      
    
    
      2.3
      Hierna legt het Gerecht dit oordeel uit. 
      
      
        
          Wat is relevant om te weten in deze zaken?
        
      
      
    
    
      3.1
      Eisers zijn allen eigenaren van woningen in de wijk Sabal Palm. Hun woningen liggen op gronden die in het ROB de bestemming “Woongebied II” hebben. Het ROB is op 8 oktober 2010 door de eilandsraad vastgesteld. Eisers verblijven allemaal gedurende een aantal weken per jaar zelf in hun woning. De overige weken van het jaar laten zij vrienden en familie verblijven in hun woning of zij verhuren hun woning voor recreatieve doeleinden aan toeristen. 
      
    
    
      3.2
      Eisers [namen eisers 1] zijn sinds 2017 eigenaar van hun perceel en in 2021 is daarop hun woning gebouwd. Eisers [namen eisers 2] zijn sinds 2014 eigenaar van hun woning. Deze woning is gebouwd in de jaren ’90. Eisers [namen eisers 3] zijn sinds 2021 eigenaar van hun woning. Deze woning was net als de woning van [namen eisers 2] al gebouwd voor de inwerkingtreding van het ROB. Eisers [namen eisers 4] zijn sinds 2019 eigenaar van hun perceel en in 2021 is daarop hun woning gebouwd. 
      
    
    
      3.3
      Naar aanleiding van bij het bestuurscollege binnengekomen klachten is de Directie Toezicht & Handhaving (DTH) een onderzoek gestart naar recreatieve verhuur van woningen in de wijk Sabal Palm. Bij brief van 19 juli 2021 heeft de directeur van DTH een brief gestuurd naar de eigenaren van de woningen in Sabal Palm. Daarin staat de bestemmingsomschrijving en het gebruiksvoorschrift vermeld. Verder staat in de brief dat de eigenaren tot 1 september 2021 de gelegenheid krijgen om het gebruik in overeenstemming te brengen met de bestemming. Na 1 september 2021 zal bij overtredingen zo nodig een handhavingstraject worden gestart om het juiste gebruik af te dwingen. 
      
    
    
      3.4
      Op 16 augustus 2021 hebben eisers vrijstellingsverzoeken ingediend bij het bestuurscollege. Zij verzoeken om vrijstelling van het verbod om hun woning verblijfsrecreatief te gebruiken. Kort gezegd willen zij allemaal hun woning kunnen blijven verhuren aan toeristen, ook voor de korte termijn. Deze vrijstellingsverzoeken hebben geleid tot de afwijzende beschikkingen van het bestuurscollege van 10 april 2024 en 19 september 2024, zoals in de inleiding van deze uitspraak vermeld. 
      
    
    
      3.5
      Op 24 april 2024 heeft het bestuurscollege de handhavingsbesluiten genomen zoals vermeld in de inleiding van deze uitspraak. 
      
      
        
          Leeswijzer
        
      
      
      4. De beroepen van eisers zijn gericht tegen zowel de weigering om vrijstelling te verlenen als de aan hen opgelegde lasten onder dwangsom. Het Gerecht zal hierna eerst de beroepsgronden van eisers bespreken die gericht zijn tegen de weigering om vrijstelling te verlenen. Daarna zal het Gerecht de beroepsgronden van eisers gericht tegen de lasten onder dwangsom bespreken. 
      
      
        
          Welke wettelijke bepaling is van belang bij de beoordeling van het afwijzingsbesluit?
        
      
      
      5. Artikel 53.5 van het ROB bepaalt dat het verboden is de gebouwen, bouwwerken geen gebouwen zijnde en terreinen te gebruiken of te laten gebruiken in strijd met de bestemming en de voorschriften. Het Bestuurscollege kan op verzoek vrijstelling verlenen van dit verbod. Daarbij worden de volgende twee situaties onderscheiden: 
      
        
          indien er geen dringende reden is het meest doelmatig gebruik te beperken; 
        
        
          in het geval van nieuw te bouwen woningen als een verblijfsrecreatieve bewoning geen afbreuk doet aan het woon- en leefklimaat in de nabijheid van de te bouwen woningen of de verblijfsrecreatieve functie ondergeschikt blijft aan de woonfunctie. 
        
      
      
      
        
          Om welke reden is in het afwijzingsbesluit geen vrijstelling verleend?
        
      
      
      6. In het afwijzingsbesluit van 10 april 2024 staat onder meer het volgende vermeld over de redenen voor het Bestuurscollege om geen vrijstelling te verlenen: 
      
      
        “(…)het Bestuurscollege niet bevoegd is de door u voorgestelde nieuwe bestemming toe te kennen aan uw woning”. 
      
      
      
        
          Wat is het oordeel van Gerecht over het afwijzingsbesluit?
        
      
      
      7. Eisers voeren tegen het afwijzingsbesluit aan dat dit onvoldoende is gemotiveerd, omdat een bestemmingswijzing geen voorwaarde is voor het verlenen van een vrijstelling. 
      
    
    
      7.1.
      Deze beroepsgrond slaagt. Het Gerecht motiveert dat als volgt. 
      
    
    
      7.2
      Artikel 53.5 van het ROB geeft een bevoegdheid aan het Bestuurscollege om vrijstelling te verlenen van het verbod om onder andere gebouwen in strijd met de bestemming te gebruiken. Eisers hebben het Bestuurscollege verzocht om van deze bevoegdheid gebruik te maken. Zij hebben niet verzocht om “een nieuwe bestemming toe te kennen aan hun woning” zoals het Bestuurscollege in het afwijzingsbesluit schrijft. Al om deze reden is het afwijzingsbesluit naar het oordeel van het Gerecht onvoldoende gemotiveerd. 
      
    
    
      7.3
      Het beroep van eisers tegen het afwijzingsbesluit is daarom gegrond. Het Gerecht zal het afwijzingsbesluit wegens strijd met het motiveringsbeginsel vernietigen. 
      
      
        
          Kunnen de rechtsgevolgen van het afwijzingsbesluit in stand blijven? 
        
      
      
      
        8.		Met het oog op finale geschilbeslechting onderzoekt het Gerecht of de rechtsgevolgen van het te vernietigen afwijzingsbesluit in stand kunnen blijven. Het Gerecht is van oordeel dat dat het geval is. Het Gerecht motiveert dat als volgt. 
      
      
    
    
      8.1
      Het Bestuurscollege heeft in zijn brief van 19 september 2024 een aanvullende motivering gegeven. 
      
    
    
      8.2
      Daarin schrijft het Bestuurscollege dat het gebruik van een gebouw overeenkomstig de gegeven bestemming wordt gezien als het meest doelmatige gebruik gelet op een goede ruimtelijke ordening. Als het gebruik van de woning conform de bestemming objectief gezien niet meer mogelijk is, kan vrijstelling worden verleend. Dat is in het geval van eisers niet aan de orde, aangezien het gebruik als woning nog steeds mogelijk is. 
      
    
    
      8.3
      Daarnaast bestaan er volgens het Bestuurscollege ook dringende redenen tegen de door eisers beoogde gebruiksvorm. Er wordt met de door eisers beoogde gebruiksvorm namelijk afbreuk gedaan aan het woon- en leefklimaat in de nabijheid van de woning. Het Bestuurscollege heeft dat als volgt gemotiveerd. Verhuur van de woning kan ten koste gaan van de sociale cohesie in de wijk, dat vindt het Bestuurscollege onwenselijk. Verder is door de aanhoudende economische groei op Bonaire sprake van groei van de (beroeps)bevolking, terwijl het aanbod van woningen achterblijft. Er is daardoor een disbalans tussen vraag en aanbod op de woningmarkt. Deze al bestaande scheve verhouding wordt verder versterkt als eigenaren hun woningen aan de lokale markt onttrekken voor verhuur aan toeristen voor verblijfsrecreatie. Ten slotte staat in de nadere motivering in dit verband vermeld dat het Bestuurscollege sinds 2020 aanhoudende signalen van onvrede, overlast en verstoring van het woon- en leefklimaat van permanente bewoners uit de diverse woonwijken op het eiland ontvangt. 
      
    
    
      8.4
      Het Bestuurscollege besluit de nadere motivering met een afweging van de belangen van de eigenaren die hun woningen verblijfsrecreatief verhuren tegen het algemeen belang dat met een goede ruimtelijke ordening is gediend.  
      
    
    
      8.5
      Het Bestuurscollege heeft ter zitting toegelicht dat hij in zijn nadere motivering het verzoek om vrijstelling getoetst heeft aan het in eerste in artikel 53.5 ROB genoemde criterium, gecombineerd met de toets uit het tweede criterium (afbreuk aan het woon- en leefklimaat in de nabijheid van de woning). 
      
      
        
          Waarom zijn eisers het met de nadere motivering ook niet eens? 
        
      
      
    
    
      8.6
      Eisers hebben zich ter zitting op het standpunt gesteld dat het in hun geval gaat om onder het ROB nieuw te bouwen woningen. Het Bestuurscollege had hun vrijstellingsverzoek daarom alleen moeten toetsen aan het aan het criterium dat wordt genoemd in het tweede deel van artikel 53.5 ROB (geen afbreuk aan het woon- en leefklimaat in de nabijheid van de te bouwen woningen en verblijfsrecreatieve functie blijft ondergeschikt aan woonfunctie). Eisers voldoen aan deze voorwaarden. De verblijfsrecreatieve bewoning doet immers geen afbreuk aan het woon- en leefklimaat in de nabijheid van de te bouwen woningen en de verblijfsrecreatieve functie blijft ondergeschikt aan de woonfunctie. 
      
      
        
          Wat vindt het Gerecht daarvan?
        
      
      
    
    
      8.7
      Naar het oordeel van het Gerecht hoefde verweerder in het geval van eisers hun verzoek om vrijstelling enkel te toetsen aan het eerste deel van artikel 53.5. Het tweede deel van dit artikel ziet naar het oordeel van het Gerecht alleen op nieuw te bouwen woningen waarvoor een verzoek om vrijstelling wordt gedaan. Ten tijde van het verzoek om vrijstelling stonden de woningen van eisers er al. Het meest doelmatig gebruik is het gebruik overeenkomstig het ROB en dat is dus het gebruik van de gronden van eisers om te wonen. Naar het oordeel van het Gerecht doet de situatie dat er geen dringende reden is het meest doelmatig gebruik te beperken zich niet voor. Immers, niet gebleken is dat een zinvol gebruik van de gronden van eisers overeenkomstig het geldende bestemmingsplan objectief gezien niet meer mogelijk is. Het Bestuurscollege heeft dus kunnen beslissen om geen gebruik te maken van zijn bevoegdheid om vrijstelling te verlenen. 
      
    
    
      8.8
      Het Gerecht ziet op grond van wat hiervoor is overwogen aanleiding om de rechtsgevolgen van het te vernietigen afwijzingsbesluit in stand te laten. 
      
    
    
      8.9
      Hierna zal het Gerecht de beroepsgronden van eisers tegen de last onder dwangsom bespreken.  
      
      
        
          Waarom heeft het Bestuurscollege eisers een last onder dwangsom opgelegd?
        
      
      
    
    
      9.1
      Het Bestuurscollege heeft aan de last onder dwangsom ten grondslag gelegd dat eisers in strijd met het ROB hun woning gebruiken voor verblijfsrecreatieve verhuur. 
      
    
    
      9.2
      Het Bestuurscollege heeft verder toegelicht dat Bonaire de laatste jaren een sterke groei heeft gekend van zowel toeristen als bevolking. Woningen worden volgens het Bestuurscollege steeds vaker als investeringsobjecten gekocht en verkocht. Dat leidt tot stijgende huizenprijzen. Er zijn minder betaalbare middenstandswoningen beschikbaar en de identiteit van woonwijken komt steeds meer onder druk te staan. Op 31 mei 2022 heeft het Bestuurscollege een uitvoeringsprogramma vastgesteld. Het belangrijkste doel daarvan is het tegengaan van illegale recreatieve verhuur in woongebieden. 
      
      
        
          Wat is het oordeel van Gerecht over de lasten onder dwangsom?
        
      
      
      
        
          Is er een overtreding?
        
      
      
      10. Eisers 2 en eisers 3 voeren allereerst aan dat geen sprake is van een overtreding, omdat zij hun woning volgens het ROB verblijfsrecreatief mogen gebruiken. Zij betogen dat op grond van artikel 53.1, derde lid, van het ROB woningen die ten tijde van het van kracht worden van het ROB verblijfsrecreatief werden gebruikt, die functie mogen blijven vervullen. Het verblijfsrecreatief gebruik van die woningen, is volgens eisers dus positief bestemd. De woning van eisers werd voor 8 oktober 2010 (de vaststelling van het ROB) recreatief gebruikt en dus mogen eisers dat recreatieve gebruik voortzetten. Dit artikel in het ROB is volgens eisers anders dan het bestuurscollege stelt geen overgangsrecht. Het overgangsrecht voor gebruik is immers geregeld in artikel 73.2 van het ROB. Bovendien is artikel 53.1, derde lid, van het ROB zo geformuleerd dat als aan de voorwaarde is voldaan, het verblijfsrecreatief gebruik oneindig mag worden voortgezet. Het idee achter overgangsrecht is dat het eindig is. Ook om die reden kan artikel 53.1, derde lid, van het ROB volgens eisers geen overgangsrecht zijn. In dit verband hebben eisers ter zitting gewezen op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 9 december 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3766). Nu artikel 53.1, derde lid, van het ROB geen overgangsrecht is, is het ook niet aan eisers om aannemelijk te maken dat de woning ten tijde van de inwerkingtreding van het ROB verblijfsrecreatief werd gebruikt. Het is juist aan het Bestuurscollege om te onderbouwen dat sprake is van een overtreding en dus moet het bestuurscollege onderbouwen dat de woning ten tijde van de inwerkingtreding van het ROB niet verblijfsrecreatief werd gebruikt.	
      
      11. Deze beroepsgrond slaagt niet. Het Gerecht motiveert dat als volgt. 
      
    
    
      11.1
      In artikel 53 van het ROB staan de voorschriften behorende bij de bestemming Woongebied-II. 
      
    
    
      11.2
      Artikel 53.1, eerste lid, luidt: “De gronden met de bestemming 'Woongebied - II' zijn bestemd voor woningen, niet zijnde appartementengebouwen.” 
      
    
    
      11.3
      Artikel 53.1, derde lid, luidt: “Woningen die ten tijde van het van kracht worden van dit ruimtelijk ontwikkelingsplan verblijfsrecreatief of voor een andere functie worden gebruikt, mogen deze functie blijven vervullen.”
    
    
      11.4
      Artikel 73.2 van het ROB bevat het algemene (gebruiks)overgangsrecht. Artikel 73.2. onder a van het ROB bepaalt dat het gebruik van gronden dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het ruimtelijk ontwikkelingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet. Onder b van dit artikel staat kort gezegd dat het verboden is het met het ruimtelijk ontwikkelingsplan strijdige gebruik te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind. Onder c staat vervolgens dat indien het gebruik, bedoeld in sublid a, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, het verboden is dit gebruik daarna te hervatten.
      
    
    
      11.5
      Het Gerecht volgt eisers niet in hun betoog dat artikel 53.1, derde lid, geen overgangsrecht is. 
      
      
        11.5.1
        Het Gerecht stelt vast dat de percelen van eisers zijn bestemd als “Woongebied – II”. Gronden met die bestemming zijn blijkens de bestemmingsomschrijving bestemd voor woningen, niet zijnde appartementengebouwen. Hoewel het begrip woning niet is gedefinieerd in het ROB, gaat het Gerecht ervan uit dat de planwetgever bedoeld heeft dat de gronden met die bestemming gebruikt dienen te worden om te wonen. De gronden met deze bestemming zijn dus niet bestemd voor verblijfsrecreatie. Anders dan eisers betogen, is het verblijfsrecreatief gebruik van die woningen dus niet positief bestemd in artikel 53.1, derde lid, van het ROB. Als de planwetgever het verblijfsrecreatief gebruik positief had willen bestemmen, dan had de planwetgever gekozen voor een andere formulering van dit artikel. Bij het positief bestemmen had de planwetgever opgeschreven dat de gronden (ook) bestemd zijn voor recreatiewoningen, zoals hij heeft gedaan in bijvoorbeeld artikel 25.1, tweede lid, van het ROB. De formulering van artikel 53.1, derde lid, is anders en bevat een voorwaarde voor het mogen gebruiken van de gronden voor verblijfsrecreatie, namelijk dat dit gebruik ook het gebruik was ten tijde van het van kracht worden van het plan. 
        
      
      
        11.5.2
        Dat in artikel 73.2 (ook) een overgangsrechtelijke bepaling is opgenomen, brengt het Gerecht niet tot een ander oordeel. Het overgangsrecht in artikel 73.2 is een vorm van algemeen overgangsrecht. Deze bepaling is bedoeld voor het geval zich overgangsrechtelijke situaties voordoen die de planwetgever niet heeft onderkend of niet expliciet heeft willen regelen. In dit geval heeft de planwetgever de overgangssituatie wel onderkend en daar expliciet een voorziening in de bestemmingsvoorschriften zelf voor getroffen. 
        
      
      
        11.5.3
        In wat eisers aanvoeren over de formulering van artikel 53.1, derde lid, van het ROB ziet het Gerecht ook geen grond voor een ander oordeel. Uit de formulering van dit artikel blijkt dat het de bedoeling van de planwetgever is geweest om en tijde van het van kracht worden van het ROB bestaande rechten te respecteren en daarvoor dus overgangsrecht in het leven te roepen. Het Gerecht volgt eisers in hun stelling dat overgangsrecht naar zijn aard niet bedoeld is om situaties oneindig te laten voortduren. Dit volgt ook uit vaste rechtspraak dat het in een volgend bestemmingsplan opnieuw onder het overgangsrecht brengen van bestaand gebruik slechts onder bijzondere omstandigheden aanvaardbaar kan zijn. De formulering van artikel 53.1 zegt echter alleen iets over het toegestane gebruik ten tijde van het huidige ROB. Hieruit volgt dus niet dat het strijdig gebruik oneindig mag worden voortgezet. Overigens is de formulering van artikel 73.2 onder a, waarvan eisers zelf zeggen dat het overgangsrecht is, vergelijkbaar. 
        
      
    
    
      11.6
      Nu in artikel 53.1, derde lid, van het ROB sprake is van overgangsrecht en eisers daarop een beroep doen, is het aan hen om aannemelijk te maken dat het met het ROB strijdige gebruik op de peildatum plaatsvond en daarna (zonder onderbreking) is voortgezet. 
      
    
    
      11.7
      Eisers zijn daar niet in geslaagd. Eisers hebben enkel van andere bewoners gehoord dat hun woning in het verleden is verhuurd. Eisers 3 hebben nog een printscreen van een website overgelegd waarop hun woning van 12 maart 2016 als vakantieadres is aangeprezen. Hiermee hebben eisers niet aannemelijk gemaakt dat hun woning ten tijde van het van kracht worden van het ROB verblijfsrecreatief werd gebruikt.
      
      12. Eisers hebben geen andere beroepsgronden aangevoerd over de vraag of sprake is van een overtreding. Tussen partijen is niet in geschil dat eisers hun woning verblijfsrecreatief hebben gebruikt. Onder verwijzing naar het wettelijk kader en vaste rechtspraak (zie de overwegingen 8.1 tot en met 8.4 in de uitspraak van heden in de zaak met nummer BON202400203, ECLI:NL:OGEABES:2024:***) oordeelt het Gerecht dat het Bestuurscollege bevoegd is handhavend op te treden. 
      
      
      
        
          Beginselplicht tot handhaving
        
      
      
      13. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
      
      
        
          Is er concreet zicht op legalisatie?
        
      
      
      14. Eisers voeren aan dat er concreet zicht op legalisatie was en dat het Bestuurscollege daarom van handhavend optreden had moeten afzien. Eisers betogen daartoe dat hun vrijstellingsverzoek weliswaar is afgewezen, maar dat die beslissing geen stand houdt gelet op de door het Bestuurscollege gebruikte argumenten. Verder wijzen eisers op een nieuwsbericht van 2 juni 2024, waarin uitlatingen staan vermeld die gedeputeerde C. Abraham heeft gedaan tijdens een persconferentie. 
      
      15. Deze beroepsgrond slaagt niet. Het Gerecht motiveert dat als volgt. 
      
    
    
      15.1
      Het Gerecht overweegt dat voor concreet zicht op legalisatie in een geval als dit vereist is dat een aanvraag strekkende tot legalisatie van de illegale situatie is ingediend en dat het bevoegd gezag geen beletselen ziet voor verlening van de gevraagde vrijstelling.
      
    
    
      15.2
      Ten tijde van het opleggen door het Bestuurscollege van de last onder dwangsom was het Bestuurscollege niet bereid om vrijstelling te verlenen. Immers, het besluit waarbij het Bestuurscollege het verzoek om vrijstelling had afgewezen, was toen al genomen. Reeds hierom was er ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom geen concreet zicht op legalisatie. 
      
    
    
      15.3
      In de omstandigheid dat eisers het niet eens zijn met het afwijzingsbesluit, ligt geen reden voor het oordeel dat er wel concreet zicht was op legalisatie. De redenen waarom eisers het niet eens zijn met het afwijzingsbesluit, kunnen zij naar voren brengen in een bezwaar- of beroepsprocedure. Dat hebben eisers overigens ook gedaan in deze procedure en dat heeft geleid tot het oordeel van het Gerecht over de afwijzingsbesluiten zoals hiervoor in deze uitspraak weergegeven. 
      
    
    
      15.4
      De uitlatingen van de gedeputeerde in de door eisers genoemde persconferentie leiden ook niet tot een ander oordeel. In het door eisers overgelegde nieuwsbericht van 2 juni 2024 wordt gedeputeerde Abraham geciteerd. Uit een van de citaten van de gedeputeerde volgt dat er een vergunningstraject voor korte verhuur overwogen wordt. Verder toont hij in zijn uitlating begrip voor mensen die in Bonaire een tweede huis hebben gebouwd voor hun pensioen, maar dat eerst de wet die in 2010 is vastgesteld, veranderd zal moeten worden. Nog daargelaten dat dit een deputeerde betreft en niet het Bestuurscollege en dat de uitlatingen zijn gedaan na het opleggen van de last onder dwangsom, zijn de uitlatingen ook onvoldoende concreet om te concluderen dat er ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom sprake was van concreet zicht op legalisatie. 
      
      
        
          Is handhaving onevenredig?
        
      
      
      
        16.		Eisers voeren ook aan dat handhaving onevenredig is. Volgens eisers zijn de voor hen nadelige gevolgen van dit handhavend optreden onevenredig in verhouding tot de met de handhaving te dienen belangen. Eisers betogen daartoe dat handhaving in dit geval niet in het algemeen belang is, terwijl nadelige gevolgen van handhavend optreden voor hen groot zijn. 
      
      
    
    
      16.1
      Handhaving is volgens eisers niet in het algemeen belang. Eisers wijzen er in dit verband op dat Bonaire een bepaald type toerist wil aantrekken en dat die toerist nu juist voor een kort verblijf woningen als die van eisers wil huren. Het handhaven van het verbod op korte termijn verhuur, zal dus nadelig zijn voor het toerisme. De door het Bestuurscollege beoogde sociale cohesie in de woonwijk komt er niet door deze handhavingsactie. Immers, lange termijn verhuur is en blijft mogelijk. De werkgelegenheid zal verminderen als gevolg van de handhavingsactie en handhaving zal niet leiden tot meer woonaanbod voor kwetsbare groepen voor wie in Bonaire onvoldoende woonruimte is. Daar komt bij dat er geen reële overlast is van toeristen die de woningen huren. Toeristen zijn juist veel op pad overdag. De klachten die het Bestuurscollege heeft ontvangen, zijn afkomstig van maar een paar personen die bekend staan als notoire klagers. 
      
    
    
      16.2
      De nadelige gevolgen voor eisers zijn groot. Zij hebben allen geïnvesteerd in de bouw of aankoop van een tweede woning op Bonaire die zij niet permanent bewonen. Daarbij zijn eisers ervan uitgegaan dat zij die woning, als zij er zelf niet zijn, kunnen verhuren. De nadelige gevolgen van handhaving bestaan voor eisers uit het niet meer zelf kunnen gebruiken of door vrienden kunnen laten gebruiken van de woning en het mislopen huurinkomsten. Bovendien brengt het alleen mogen verhuren voor de langere termijn mee dat eisers zelf niet meer in hun woning kunnen verblijven op het door hen gekozen moment. 
      
    
    
      16.3
      Het Bestuurscollege had dus vanwege de onevenredigheid in deze concrete situatie van handhaving moeten afzien, aldus eisers. 
      
      
        17.		 Deze beroepsgrond slaagt niet. Het Gerecht motiveert dat als volgt.
      
      
    
    
      17.1
      Het Gerecht herhaalt allereerst de beginselplicht tot handhaving. Er is een algemeen belang dat met handhaving van wettelijk vastgestelde regels is gediend. Verder is het Gerecht van oordeel dat het met het ROB strijdige gebruik van de woningen door eisers niet als een overtreding van geringe aard en ernst is aan te merken. Het is ook niet zo dat met beëindiging van deze overtreding een zodanig gering belang is gediend dat handhaving reeds om die reden onevenredig is.  
      
    
    
      17.2
      De door eisers in 16.1 weergegeven gestelde omstandigheden zijn door het Bestuurscollege gemotiveerd weersproken. Al zou het al zou kloppen wat eisers stellen, dan zijn die omstandigheden naar het oordeel van het Gerecht van onvoldoende gewicht om te kunnen concluderen dat handhaving niet in het algemeen belang is. 
      
    
    
      17.3
      De nadelige gevolgen van eisers zijn vooral financieel van aard. Zij kunnen immers nog wel, zoals ter zitting door het Bestuurscollege nogmaals is herhaald, zelf van de woning gebruik maken en ook vrienden mogen van de woning gebruik maken zolang maar geen sprake is van verhuur. Het is ook niet zo dat eisers hun woning niet meer kunnen verhuren, voor de lange termijn is de verhuur wel toegestaan. Het Gerecht ziet de nadelige gevolgen voor eisers, maar deze gevolgen zijn niet van zodanig gewicht dat het Bestuurscollege deze belangen van eisers bij het recreatief verhuren van hun woningen zwaarder had moeten laten wegen dan het algemeen belang dat bij de handhaving van de bestemmingsplanregels is gediend. 
      
      
      
        
          Is sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel?
        
      
      
      18. Eisers doen een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Volgens eisers vindt verblijfsrecreatieve verhuur niet alleen plaats in de duurdere wijken zoals hun wijk Sabal Palm, maar ook in de wijken waar woningen voor lagere inkomen staan en in de middenstandswijken. Eisers hebben een overzicht overgelegd met daarop 23 woningen gelegen in diverse wijken met een woonbestemming, die op het internet worden aangeboden voor verblijfsrecreatieve verhuur. Het Bestuurscollege handelt volgens eisers in strijd met het gelijkheidsbeginsel door alleen handhavend op te treden in de wijken Sabal Palm en La Palma en niet in de andere wijken. Het is volgens eisers ook niet logisch om te beginnen in de dure wijken Sabal Palm en La Palma als het Bestuurscollege streeft naar een grotere beschikbaarheid van meer betaalbare middenstandswoningen.
      
      19. Deze beroepsgrond slaagt niet. Het Gerecht motiveert dat als volgt. 
      
    
    
      19.1
      Ter zitting heeft het Bestuurscollege toegelicht dat er te weinig capaciteit is bij DTH om bij alle volgens het ROB niet toegestane verblijfsrecreatieve verhuur direct handhavend op te treden. Daarom heeft het Bestuurscollege keuzes gemaakt en een prioriteitenlijst gemaakt. Als er veel klachten komen uit een wijk, staat die wijk hoger op de prioriteitenlijst qua handhaving dan andere wijken. In dit geval zijn er veel klachten gekomen uit Sabal Palm en dat is een signaal voor het Bestuurscollege geweest om daar te beginnen met handhaving. Dat betekent niet dat in andere wijken niet wordt gehandhaafd. In vier andere wijken zijn al controles uitgevoerd. Het Bestuurscollege zal ook handhavend optreden bij de door eisers genoemde woningen als bij die woningen sprake is van een overtreding van het ROB. 
      
    
    
      19.2
      Het Gerecht is van oordeel dat deze prioritering in het handhavingsbeleid, mede gelet op de capaciteit bij DTH en het aantal overtredingen, niet onaanvaardbaar is. Uit de toelichting van het Bestuurscollege blijkt dat het handhavend zal optreden tegen andere gevallen, zij het dat dit nog enige tijd kan duren. Het Gerecht heeft geen aanleiding om aan de juistheid van die toelichting te twijfelen en gaat er vanuit dat het Bestuurscollege uitvoering geeft aan de ter zitting gegeven toelichting. 
      
      
      
        
          Mochten eisers erop vertrouwen dat er niet gehandhaafd zou worden?
        
      
      
    
    
      20.1
      Eisers 1 doen een beroep op het vertrouwensbeginsel. Zij hebben in 2017 hun kavel gekocht en wisten toen niet beter dan dat zij hun woning verblijfsrecreatief mochten verhuren. Om dit zeker te weten, heeft een collega van [naam eiser 1], de heer [naam collega], namens [naam eiser 1] met mevrouw [naam beleidsadviseur] gesproken. Zij is beleidsadviseur ruimtelijke ordening en werkzaam bij het OLB. Zij heeft aan [naam collega] verklaard dat de te bouwen woning van [naam eiser 1] verblijfsrecreatief mocht worden verhuurd. Ter onderbouwing hiervan wijzen eisers op een email van mevrouw [naam beleidsadviseur] van 11 mei 2017 en een email van [naam collega] aan [naam eiser 1] van 26 januari 2024. Eisers 1 hebben steeds toeristenbelasting betaald als zij hun woning verhuurden. Het Bestuurscollege heeft daartegen nooit bezwaar gemaakt.  
      
    
    
      20.2
      Ook de overige eisers hebben ter zitting toegelicht dat voor hen de kern van de zaak draait om vertrouwen. Zij hebben toegelicht dat zij erop hebben vertrouwd dat de notaris en de makelaar hen juist hebben voorgelicht. Van hen hebben eisers begrepen dat zij hun woning mochten verhuren. Ook andere wijkbewoners hebben eisers verteld dat zij hun woning konden verhuren. Eisers hebben tijdens de zitting toegelicht dat zij nooit zo’n grote investering hadden gedaan als zij geweten hadden dat zij hun woning niet voor de korte termijn aan toeristen zouden mogen verhuren. Het Bestuurscollege heeft eerder hier ook niet tegen opgetreden. 
      
      
        21.			Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet. Het Gerecht motiveert dat als volgt. 
      
      
    
    
      21.1
      Het Gerecht zal voor de beoordeling van het beroep op het vertrouwensbeginsel het stappenplan hanteren zoals uiteengezet in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en of gedraging waarop de betrokkene zich beroept, namelijk de vraag of die uitlating en of gedraging kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord of het gewekte vertrouwen moet worden nagekomen en, zo ja, wat de betekenis daarvan is voor de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.
      
    
    
      21.2
      Bij de eerste stap, de vraag of die uitlating en of gedraging kan worden gekwalificeerd als een toezegging, is onder andere relevant of de betrokkene besefte of had moeten beseffen dat de uitlating van de ambtenaar ging over een beslissing die buiten de bevoegdheid van het bestuursorgaan lag, of anderszins in strijd was met de toepasselijke rechtsregels. Hierbij is van belang dat op degene die een beroep op het vertrouwensbeginsel doet een onderzoeksplicht rust. Bij de vraag of een toezegging is gedaan, speelt ook de deskundigheid van de betrokkene een rol.
      
    
    
      21.3
      Het Gerecht stelt vast dat in de mail van 11 mei 2017 van mevrouw [naam beleidsadviseur] (destijds Beleidsadviseur Ruimtelijke Ordening bij OLB) staat: 
      
      
        “Beste [voornaam collega],
      
      
      
        Naar aanleiding van het telefoongesprek van zojuist bericht ik u dat de eigenaar van een woning het recht heeft zijn woning te verhuren.
      
      
      
        Met vriendelijke groeten,
      
      
      
        [naam beleidsadviseur]”
      
      
    
    
      21.4
      Naar het oordeel van het Gerecht kan de uitlating van mevrouw [naam beleidsadviseur] niet worden gekwalificeerd als een toezegging waaruit volgt dat het Bestuurscollege niet handhavend zal optreden tegen recreatieve verhuur van de woning van eisers 1 in strijd met het ROB. Daarvoor is de uitlating in de mail te algemeen. Bovendien roept het bericht in de mail vragen op als het bericht is geschreven naar aanleiding van het gevoerde telefoongesprek met de heer [naam collega] in de context zoals eisers die stellen. Als mevrouw [naam beleidsadviseur] in het telefoongesprek concreet zou hebben gezegd dat het toegestaan was de woning van eisers verblijfsrecreatief te verhuren aan toeristen, dan past de algemene tekst van haar mail daar niet goed bij. Gelet op de onderzoeksplicht die op eisers rust, hadden zij naar aanleiding van deze mail vragen kunnen en moeten stellen aan mevrouw [naam beleidsadviseur] om een duidelijkere boodschap ten aanzien van de verblijfsrecreatieve verhuur van hun woning te verkrijgen. Nu het betoog van eisers strandt bij stap 1, laat het Gerecht de overige stappen uit de hiervoor bedoelde uitspraak van 29 mei 2019 onbesproken.
      
    
    
      21.5
      Dat het Bestuurscollege eerder niet handhavend heeft opgetreden, is onvoldoende voor het oordeel dat er door het Bestuurscollege in rechte te eerbiedigen vertrouwen is gewekt. Ook aan het zonder bezwaar in ontvangst nemen van de toeristenbelasting door het OLB konden eisers niet de gerechtvaardigde verwachting ontlenen dat het Bestuurscollege niet handhavend zou optreden tegen de verblijfsrecreatieve verhuur van hun woning. 
      
    
    
      21.6
      Ook voor de overige eisers slaagt het beroep op het vertrouwensbeginsel niet. De op hen rustende onderzoeksplicht brengt met zich dat zij zich verdiepen in de geldende wet- en regelgeving, te beginnen met het ROB dat wettelijke regels bevat over wat wel en niet mag op de percelen van eisers. Als eisers al verkeerd zouden zijn voorgelicht door hun notarissen, makelaars en of medebuurtbewoners, wat zij overigens niet hebben onderbouwd, kan dat er niet toe leiden dat het Bestuurscollege niet handhavend meer zou mogen optreden tegen overtredingen van de wettelijke regels in het ROB. 
      
      
        
          Zijn de dwangsommen onevenredig hoog?
        
      
      
      22. Eisers voeren ten slotte aan dat de dwangsommen onevenredig hoog zijn en dat de hoogte daarvan niet is gemotiveerd.
      
      23. Ook deze beroepsgrond slaagt niet. Het Gerecht motiveert dat als volgt. 
      
    
    
      23.1
      Het Gerecht stelt vast dat het Bestuurscollege geen beleid heeft als het gaat om het vaststellen van de hoogte van dwangsommen. Het Bestuurscollege heeft in het verweerschrift en ter zitting toegelicht dat hij bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom is uitgegaan van de gemiddelde verhuurprijzen die in de wijk van eisers worden gehanteerd. Het Bestuurscollege heeft de gemiddelde verhuurprijs per week bepaald en die vermenigvuldigd met 10. Het Bestuurscollege komt ruime mate van beleidsvrijheid toe bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom. Gelet daarop en op de toelichting van het Bestuurscollege, ziet het Gerecht in wat eisers aanvoeren geen grond voor het oordeel dat de gestelde dwangsommen niet in een redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      24.1
      De beroepen van eisers voor zover gericht tegen het afwijzingsbesluit zijn gegrond. Het Gerecht vernietigt het afwijzingsbesluit. Het Gerecht laat vervolgens de rechtsgevolgen van het afwijzingsbesluit in stand. Het Bestuurscollege heeft het afwijzingsbesluit namelijk alsnog voldoende gemotiveerd in de brief van 19 september 2024. 
      
    
    
      24.2
      Het beroep van eisers voor zover gericht tegen de last onder dwangsom is ongegrond. 
      
    
    
      24.3
      Het voorgaande betekent dat beide beslissingen van het Bestuurscollege in stand blijven. 
      
      
        25.			Omdat het beroep tegen het afwijzingsbesluit gegrond is, moet het Bestuurscollege het door eisers in dat beroep betaalde griffierecht van USD 84,- aan eisers vergoeden. Het Bestuurscollege moet dus in elk van de zaaknummers BON202400203, -205, -208 en -211 USD 84,- griffierecht aan eisers betalen. Eisers krijgen ook een vergoeding van hun proceskosten voor zover het gaat om de beroepen tegen het afwijzingsbesluit. Omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor de zitting, waarde per punt USD 391,-) bedraagt de vergoeding USD 782,- per zaak. Het Gerecht merkt de beroepen van eisers 2 (BON202400205), eisers 3 (BON202400208) en  eisers 4 (BON202400211) aan als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht BES. Deze zaken worden op grond van het eerste lid van dit artikel beschouwd als één zaak. Vanwege de afwijkende beroepsgrond over het vertrouwensbeginsel in het beroep van eisers 1 merkt het Gerecht dit beroep aan als een aparte zaak. Er zijn dus in zoverre twee zaken waarvoor het Bestuurscollege het bedrag van USD 782.- moet betalen. De vergoeding voor proceskosten bedraagt daarom USD 1.564,-.
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het Gerecht:
    
    
    
      
        
          verklaart het beroep van eisers gericht tegen het afwijzingsbesluit van 10 april 2024 gegrond;
      
      
        
          vernietigt het afwijzingsbesluit van 10 april 2024;
      
      
        
          bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde afwijzingsbesluit van 10 april 2024 in stand blijven;
      
      
        
          verklaart het beroep van eisers gericht tegen de last onder dwangsom van 24 april 2024 ongegrond;
      
      
        
          veroordeelt het Bestuurscollege tot betaling aan eisers van hun proceskosten tot een bedrag van USD 1.564,-;
      
      
        
          bepaalt dat het Bestuurscollege aan eisers 1, eisers 2, eisers 3 en eisers 4 afzonderlijk het door hen betaalde griffierecht van USD 84,- vergoedt.
      
    
    
    
      Aldus vastgesteld door mr. drs. S. Lanshage, rechter, en in het openbaar uitgesproken op 19 december 2024, in tegenwoordigheid van mr. H. van der Schaft, griffier.
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    
    
      Tegen deze uitspraak kunnen alle partijen hoger beroep instellen bij het Gemeenschappelijk Hof van Justitie. 
    
    
    
      Het hoger beroepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
    
      Het hoger beroep moet worden ingediend bij het Gerecht dat de uitspraak heeft gedaan. 
    
    
    
       De indiener van het hoger beroep moet in ieder geval: 
    
    
      
        het hoger beroepschrift indienen in tweevoud;
      
      
        een afschrift van deze uitspraak bijvoegen;
      
      
        vermelden waarom hij het niet eens is met de uitspraak (hoger beroepsgronden).
      
    
    Partijen kunnen gebruik maken van de mogelijkheid om binnen de gegeven hoger beroepstermijn te volstaan met een pro-forma hoger beroepschrift. Dit betekent dat de hoger beroepsgronden op een later moment kunnen worden ingediend.