ECLI:NL:RVS:2021:1596, Raad van State, 21-07-2021, 202002978/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-07-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 4 februari 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zoeterwoude een verzoek van [appellant] om hem een nieuw burgerservicenummer toe te kennen afgewezen. [appellant] heeft sinds 2003 een eenmanszaak waarvoor hij een btw-nummer heeft. Hij is verplicht om op de facturen die hij voor zijn zaak verstuurt zijn btw-nummer te vermelden. In dit btw-nummer dat door de belastingdienst wordt toegekend, was zijn BSN nummer opgenomen. De belastingdienst heeft dit aangepast naar aanleiding van het oordeel van de Autoriteit Persoonsgegevens dat het BSN nummer een strikt persoonlijk identificatiegegeven is, wat niet gedeeld moet worden met derden en waarvan de verwerking door de belastingdienst in het btw-nummer ontoelaatbaar is. [appellant] heeft het college verzocht om voor hem een nieuw BSN nummer aan te maken en toe te wijzen omdat zijn BSN nummer door deze ontoelaatbare verwerking nog steeds op het internet te vinden is.

202002978/1/A3.
    Datum uitspraak: 21 juli 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 31 maart 2020 in zaak nr. 19/2111 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zoeterwoude.
    Procesverloop
    Bij brief van 4 februari 2019 heeft het college een verzoek van [appellant] om hem een nieuw burgerservicenummer (hierna: BSN) toe te kennen afgewezen.
    Bij uitspraak van 9 augustus 2019 heeft de rechtbank met toepassing van artikel 8:54 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) het rechtstreeks daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het college opgedragen het BSN van [appellant] te wijzigen.
    Bij uitspraak van 17 oktober 2019 heeft de rechtbank het door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties tegen de uitspraak van 9 augustus 2019 gedane verzet gegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 31 maart 2020 heeft de rechtbank zich onbevoegd verklaard om van het tegen de brief van 4 februari 2019 ingestelde beroep kennis te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 januari 2021, waar [appellant] is verschenen. Verder is ter zitting de minister, vertegenwoordigd door mr. C.A. Geleijnse, advocaat te Den Haag, mr. A. Aydogdu en ir. J.M. Stienen, gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] heeft sinds 2003 een eenmanszaak waarvoor hij een btw-nummer heeft. Hij is verplicht om op de facturen die hij voor zijn zaak verstuurt zijn btw-nummer te vermelden. In dit btw-nummer dat door de belastingdienst wordt toegekend, was zijn BSN nummer opgenomen. De belastingdienst heeft dit aangepast naar aanleiding van het oordeel van de Autoriteit Persoonsgegevens dat het BSN nummer een strikt persoonlijk identificatiegegeven is, wat niet gedeeld moet worden met derden en waarvan de verwerking door de belastingdienst in het btw-nummer ontoelaatbaar is. [appellant] heeft het college verzocht om voor hem een nieuw BSN nummer aan te maken en toe te wijzen omdat zijn BSN nummer door deze ontoelaatbare verwerking nog steeds op het internet te vinden is. Hierdoor bestaat volgens [appellant] het gevaar van misbruik van het BSN nummer in de vorm van identiteitsfraude.
    1.1.    Het college heeft het verzoek opgevat als een verzoek tot wijziging van het eerder aan [appellant] toegekende BSN nummer. Bij brief van 4 februari 2019 heeft het college [appellant] medegedeeld dat een BSN nummer in beginsel niet kan worden gewijzigd. Het college is op grond van de Wet algemene bepalingen burgerservicenummer (hierna: Wabb) alleen bevoegd om een BSN nummer toe te kennen onmiddellijk na inschrijving in de basisregistratie personen en alleen als aan deze persoon nog niet eerder een BSN nummer is toegekend. De verantwoordelijkheid voor het BSN-stelsel en de uitgifte van de nummers ligt bij de minister, aldus het college. Daarom heeft het college het verzoek van [appellant] tot wijziging van het BSN afgewezen.
    De aangevallen uitspraak
    2.       In de uitspraak van 31 maart 2020 heeft de rechtbank geoordeeld dat zij niet bevoegd is om te oordelen op het rechtstreeks ingestelde beroep, omdat er geen wettelijke bepaling voorziet in het wijzigen van het BSN,  anders dan bij foutieve toekenning. Een BSN nummer is uniek en wordt eenmalig toegekend en kan daarna niet worden gewijzigd, anders dan indien de uniciteit zelf in het geding is in het uitzonderlijke geval dat sprake is van een foutieve toekenning van een BSN. De rechtbank noemt als voorbeeld dat één BSN nummer aan meerdere personen is toegekend of meerdere BSN nummers aan één persoon. De rechtbank heeft verder overwogen dat uit de wet volgt dat het nadrukkelijk niet de bedoeling van de wetgever is dat het BSN nummer wordt gewijzigd in andere gevallen dan een foutieve toekenning. Volgens de rechtbank kan daarom geen sprake zijn van een beoordeling van de aanwezigheid en reikwijdte van een veronderstelde bevoegdheid en is de brief van 4 februari 2019 daarom geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb waartegen beroep kan worden ingesteld. Daarbij verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de Afdeling van 14 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1551.
    Het hoger beroep
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank zich ten onrechte onbevoegd heeft verklaard om van het beroep kennis te nemen. De rechtbank heeft miskend dat het college het verzoek had moeten opvatten als een verzoek om een nieuw nummer in het verkeer te brengen en dit aan hem toe te kennen en gelijktijdig het oude nummer af te voeren. Het college is volgens hem wel bevoegd dit te doen op grond van de Wabb. Het eenmalig en foutloos toekennen van een BSN nummer staat volgens [appellant] niet in de weg aan de toekenning van meerdere nummers aan één persoon. Gezien het Logisch Ontwerp, dat beschrijft hoe een BSN nummer wordt gegenereerd en toegekend, is er een verschil tussen het uit het verkeer halen van een BSN nummer en het vernietigen daarvan. Bij het uit het verkeer halen van een BSN nummer zal het nummer toegewezen blijven aan een persoon, maar niet meer actief zijn. Alleen het geval van vernietiging van het BSN nummer leidt daarom tot problemen met de herleidbaarheid van oude gegevens, omdat het nummer dan niet meer zal bestaan, aldus [appellant]. Volgens hem is het college dan ook wel bevoegd op grond van de Wabb een besluit te nemen op het verzoek zoals hij dat heeft gedaan en heeft de rechtbank daarom ten onrechte aangesloten bij de onder overweging 2 genoemde uitspraak van de Afdeling van 14 juni 2017.
    Het wettelijk kader
    4.       Artikel 1:3, eerste lid, van de Awb luidt: ‘Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.’
    Artikel 8:1 van de Awb luidt: ‘Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.’
    Artikel 7 van de Wabb luidt: ‘Onze Minister draagt er zorg voor dat een nummer dat als burgerservicenummer kan worden toegekend slechts éénmaal wordt aangemaakt en ter beschikking gesteld aan een bestuursorgaan dat bevoegd is het nummer toe te kennen.’
    Artikel 8 van de Wabb luidt: ‘1. Het college van burgemeester en wethouders, onderscheidenlijk Onze Minister, kent onmiddellijk na de inschrijving van een persoon als ingezetene, onderscheidenlijk niet-ingezetene, in de basisregistratie personen, aan de ingeschrevene een burgerservicenummer toe, tenzij aan hem reeds een burgerservicenummer is toegekend.
    2. Het burgerservicenummer wordt toegekend uit de nummers die op grond van artikel 7 ter beschikking zijn gesteld.
    3. Een burgerservicenummer wordt foutloos en slechts éénmaal toegekend.
    […]’  
    Beoordeling
    5.       [appellant] betoogt onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 14 juni 2017 dat zijn situatie hiervan verschilt omdat hij niet verzoekt om vernietiging van zijn BSN nummer, maar om de toekenning van een nieuw nummer en het inactief maken van het oude nummer. In die uitspraak ging het om een verzoek tot vernietiging van het BSN nummer. [appellant] betoogt terecht dat zijn verzoek gaat om wijziging van het BSN nummer en dat dat kan worden opgevat als het toekennen van een nieuw nummer en het inactief maken van het oude nummer. Anders dan [appellant] met zijn betoog beoogt heeft dit echter niet tot gevolg dat de reactie op zijn verzoek daarmee een besluit is. Zoals eveneens volgt uit de genoemde uitspraak van 14 juni 2017 is zowel het toekennen van een BSN nummer aan een burger als het intrekken van een BSN nummer een feitelijke handeling. Tegen een feitelijke handeling kan geen bezwaar worden gemaakt of beroep worden ingesteld.
    5.1.    Vervolgens rijst de vraag of de reactie van het college zou moeten worden gelijkgesteld met een besluit om zo rechtsbescherming te bieden aan burgers die een BSN nummer uit het verkeer gehaald willen zien en een nieuw BSN nummer toegekend willen krijgen. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wabb volgt dat dit niet de bedoeling van de wetgever is geweest. Daarin wordt gesteld dat het niet nodig is om handelingen met betrekking tot het toekennen van een BSN gelijk te stellen met een besluit in de zin van de Awb (Kamerstukken II 2005/06, 30 312, nr. 4, blz. 5) omdat aan het BSN zelf geen rechten kunnen worden ontleend. 
    5.1.    De minister heeft ter zitting het volgende toegelicht over het BSN-stelsel. Veel ZZP’ers zoals [appellant] maakten gebruik van een btw-nummer dat gelijk was aan het BSN nummer. Het is technisch mogelijk om aan iemand een nieuw BSN nummer toe te kennen, maar de wet sluit die mogelijkheid bewust uit in artikel 8, eerste lid, van de Wabb. Een BSN nummer wordt nadrukkelijk eenmalig toegekend aan een persoon en dat is ook het uitgangspunt van de Wabb. De minister stelt een BSN nummer ter beschikking aan de gemeente, die het BSN nummer toekent wanneer een persoon zich voor de eerste maal inschrijft in de basisregistratie personen. Alleen als blijkt van een fout waardoor strijd met de Wabb ontstaat wordt het BSN nummer uit het verkeer gehaald, en in een archief bewaard. Deze gang van zaken wordt ook wel "inactief maken" van het nummer genoemd. Daarmee blijven de gegevens die zijn gekoppeld aan dat nummer bewaard. Een BSN nummer wordt nooit vernietigd omdat het belangrijk is dat deze gegevens bewaard blijven. Veel organisaties maken gebruik van het BSN nummer, ook private organisaties, waaronder bijvoorbeeld ziekenhuizen. Als ook in andere gevallen zou worden overgegaan tot wijziging van BSN nummers zou dit grote praktische gevolgen kunnen hebben die niet makkelijk te overzien zijn, aldus de minister.
    5.2.    Uit de Wabb en de daarop gegeven toelichting volgt dat het stelsel van de Wabb uitsluitend is bedoeld als een beheersysteem om het beheer van persoonsgegevens in registraties te vereenvoudigen. Het BSN nummer is levenslang gekoppeld aan een persoon en is daarmee een belangrijk identificatiemiddel. Dit systeem is van groot belang voor de rechtszekerheid voor alle betrokkenen. De Afdeling kan de minister volgen in zijn redenering dat het ingrijpen in dit stelsel grote gevolgen kan hebben. Aan de andere kant is door de niet toelaatbare verwerking van het BSN nummer in het btw-nummer van de belastingdienst het BSN nummer van [appellant] inmiddels in ruimere kring bekend geworden. [appellant] heeft toegelicht dat hij bang is voor identiteitsfraude omdat door deze ontoelaatbare verwerking van de belastingdienst zijn BSN nummer makkelijk op internet te vinden is, in samenhang met andere gegevens van hem. Hij heeft ook toegelicht dat van daadwerkelijke identiteitsfraude tot nu toe niet is gebleken.
    5.3.    De Afdeling overweegt dat het BSN nummer, in een tijd van toenemende digitalisering, een steeds belangrijkere rol speelt bij allerlei verwerkingen van gegevens. Daarmee is de zorgvuldige omgang met het BSN nummer van groot belang voor burgers. Niet in geschil is verder dat identiteitsfraude in het algemeen een steeds groter probleem wordt en dat dergelijke fraude grote gevolgen voor daarbij betrokkenen kan hebben. De minister heeft op de zitting toegelicht dat inmiddels onderzoek wordt uitgevoerd naar het BSN-stelsel en -nummer en hoe de veiligheid daarvan kan worden gegarandeerd. Daarbij wordt ook onderzocht of het stelsel aanpassingen behoeft en hoe dit, indien nodig, kan worden ingericht en uitgevoerd.
    De Afdeling ziet op dit moment onvoldoende aanknopingspunten om de reactie op het verzoek van [appellant] om wijziging van het BSN, gelijk te stellen met een besluit uit het oogpunt van rechtsbescherming.
    Daarbij acht de Afdeling van groot belang dat het in de eerste plaats aan de wetgever is om onderzoek te doen naar het BSN-stelsel en mogelijke risico’s daarvan en vervolgens om af te wegen of, en zo ja op welke wijze, de wet moet worden aangepast. De wetgever kan daarbij immers alle belangen betrekken, onderzoeken en afwegen met de hem daarbij ter beschikking staande middelen, terwijl de Afdeling is gehouden tot concrete geschilbeslechting. Zoals ter zitting is toegelicht door de minister is inmiddels een onderzoek naar het BSN-stelsel in gang gezet.
    Dat betekent dat de Afdeling de reactie op het verzoek van [appellant], die geen besluit is, ook niet gelijkstelt met een besluit en dat de rechtbank terecht, zij het op andere gronden, zich onbevoegd heeft verklaard van het beroep kennis te nemen.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden, te worden bevestigd.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.      
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2021
    317-857.