ECLI:NL:RVS:2024:5114, Raad van State, 11-12-2024, 202305079/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-12-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 juni 2023 heeft de raad van de gemeente Nederweert het bestemmingsplan "Kreijel 1 Ospel" vastgesteld. Het plan maakt de uitbreiding tot maximaal 17 camperstandplaatsen mogelijk van de campercamping op het perceel ten zuiden van de Kreijel en ten westen van de Waatskamp in Ospel. Dit plan kent aan de noordelijke helft van het plangebied de bestemming "Recreatie" toe. Op dat deel van het plangebied rusten ook de functieaanduidingen "specifieke vorm van groen - landelijke inpassing kreijel 1", "specifieke vorm van recreatie - campercamping" en "specifieke vorm van recreatie "camperstandplaatsen". Hier is naast 17 camperplaatsen ook een recreatieverblijf voor maximaal acht personen toegestaan. Ook zijn een bedrijfswoning, facilitaire voorzieningen en een watertappunt toegestaan. [appellant A] en [appellant B] wonen nabij het plangebied. Zij kunnen zich om verschillende redenen niet verenigen met het plan. [partij] is de initiatiefnemer van het plan.

202305079/1/R1.
    Datum uitspraak: 11 december 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B], wonend in Ospel, gemeente Nederweert,
    en
    de raad van de gemeente Nederweert,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 juni 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Kreijel 1 Ospel" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant A] en [appellant B] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [partij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant A] en [appellant B] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 9 oktober 2024, waar [appellant A] en [appellant B] en de raad, vertegenwoordigd door mr. K.M.W. van der Cruijsen en [gemachtigde A], zijn verschenen. Verder is op zitting [partij], bijgestaan door mr. M.R.A. Arntz, rechtsbijstandsverlener te Roermond, en [gemachtigde B], via een videoverbinding, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 24 december 2021 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het plan maakt de uitbreiding tot maximaal 17 camperstandplaatsen mogelijk van de campercamping op het perceel ten zuiden van de Kreijel en ten westen van de Waatskamp in Ospel. Dit plan kent aan de noordelijke helft van het plangebied de bestemming "Recreatie" toe. Op dat deel van het plangebied rusten ook de functieaanduidingen "specifieke vorm van groen - landelijke inpassing kreijel 1", "specifieke vorm van recreatie - campercamping" en "specifieke vorm van recreatie "camperstandplaatsen". Hier is naast 17 camperplaatsen ook een recreatieverblijf voor maximaal acht personen toegestaan. Ook zijn een bedrijfswoning, facilitaire voorzieningen en een watertappunt toegestaan. Op de zuidelijke helft van het plangebied rust de bestemming "Agrarisch". Het gehele perceel had onder het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied Nederweert" de bestemming "Agrarisch".
    [appellant A] en [appellant B] wonen nabij het plangebied. Zij kunnen zich om verschillende redenen niet verenigen met het plan. [partij] is de initiatiefnemer van het plan.
    Toetsingskader
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Risico op meer recreatie
    4.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat door het toekennen van de bestemming "Recreatie" aan het noordelijke deel van het plangebied, het risico bestaat dat in de toekomst meer en andere vormen van recreatie worden toegestaan. In dit verband wijzen [appellant A] en [appellant B] op wijzigingen in de toelichting bij het vastgestelde plan ten opzichte van het ontwerpplan die niet in de nota van zienswijzen zijn beschreven. Zij betogen dat het toekennen van de bestemming "Recreatie" ook niet nodig is om de door [partij] gewenste uitbreiding naar 17 camperplaatsen mogelijk te maken. Op grond van het voorheen geldende bestemmingsplan en de daarin vervatte agrarische bestemming voor het volledige perceel was het immers mogelijk om een campercamping met maximaal 25 plaatsen te exploiteren, zo stellen zij. De raad had volgens hen ook de voormalige agrarische bedrijfswoning op het perceel planologisch kunnen omzetten in een burgerwoning.
    4.1.    Artikel 3.6.1, aanhef en onder a, van de regels bij het bestemmingsplan "Buitengebied Nederweert" zoals dat voorheen gold voor het plangebied luidde:
    "Burgemeester en wethouders kunnen ontheffing verlenen van het bepaalde in:
    a. artikel 3.5 onder a en toestaan dat de gronden bij een burgerwoning, recreatiebedrijf of agrarisch bedrijf worden gebuikt als kleinschalig kampeerterrein tot maximaal 25 kampeerplaatsen […]"
    4.2.    De regels en de verbeelding van het plan dat de raad bij besluit van 27 juni 2023 heeft vastgesteld bieden naar het oordeel van de Afdeling voldoende waarborgen dat binnen het plangebied enkel een campercamping met maximaal 17 plaatsen is toegestaan en, behoudens het recreatieverblijf voor maximaal acht personen, niet nog andere vormen van recreatie. Ingevolge artikel 4.1, onder a en e, zijn de voor "Recreatie" aangewezen gronden bestemd voor een campercamping en een recreatieverblijf voor maximaal acht personen. Het plan laat geen andere vormen van recreatie toe. Ook beperkt het plan het aantal standplaatsen voor campers. Ingevolge artikel 4.1, onder a, onder 2, van de planregels mag het aantal camperplaatsen maximaal 17 bedragen. De regels van het bestemmingsplan bieden geen mogelijkheid om van dit aantal af te wijken. Voor zover [appellant A] en [appellant B] wijzen op de plantoelichting bij het vastgestelde plan, overweegt de Afdeling dat de plantoelichting geen juridisch bindend deel van het plan is.
    4.3.    De raad heeft toegelicht dat het initiatief mede ziet op de beëindiging van de agrarische bedrijfsactiviteiten op het perceel en dat daarom het initiatief niet is toegestaan op grond van het voorheen geldende bestemmingsplan. Op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied Nederweert" was een kampeerterrein op het perceel niet bij recht toegestaan. Artikel 3.6.1, aanhef en onder a, van de regels bij dit bestemmingsplan bood enkel de mogelijkheid een ontheffing voor een kampeerterrein te verlenen, bij een burgerwoning, een recreatiebedrijf of een agrarisch bedrijf. De raad heeft naar het oordeel van de Afdeling voldoende onderbouwd waarom hij geen woonbestemming wil toekennen aan de gronden waarop de bedrijfswoning op het perceel staat. De raad heeft toegelicht dat hij het veranderen van enkel de bestemming van de bedrijfswoning onwenselijk acht, omdat het initiatief naast de woning ook ziet op een camping met een recreatieverblijf. De raad acht dit niet passend naast een burgerwoning. Volgens de raad is dit geval in zoverre anders dan de situatie bij andere bedrijfswoningen in de omgeving die wel zijn bestemd tot burgerwoningen, omdat in die gevallen geen sprake is van tevens een camping en recreatieverblijf. De Afdeling ziet in wat [appellant A] en [appellant B] hebben aangevoerd geen reden om aan deze toelichting te twijfelen.
    4.4.    De Afdeling ziet geen aanleiding om te veronderstellen dat het toekennen van een recreatieve bestemming in plaats van het volledig handhaven van de agrarische bestemming dan wel het vestigen van een woonbestemming de kans op het toestaan van verdere uitbreiding van de camping vergroot. Mocht in de toekomst de wens bestaan om de campercamping of het recreatieverblijf te vergroten of de door het plan toegestane vorm van recreatie te wijzigen of uit te breiden, dan zal daartoe een nieuw besluit moeten worden genomen. In dat geval kunnen [appellant A] en [appellant B] tegen een eventueel nieuw besluit opnieuw rechtsmiddelen aanwenden.
    Het betoog slaagt niet.
    Noodzaak van de uitbreiding van de campercamping
    5.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de raad de noodzaak voor de uitbreiding van de bestaande campercamping van vijf naar 17 camperplaatsen onvoldoende heeft gemotiveerd. De raad heeft volgens [appellant A] en [appellant B] zich hierbij ten onrechte enkel gebaseerd op een toekomstvisie en niet op de bestaande marktsituatie. In dit verband wijzen [appellant A] en [appellant B] op tellingen van de bezetting van de campercamping die zij zelf hebben uitgevoerd en die op een onderbezetting van de bestaande plaatsen wijzen. De raad is uitgegaan van onjuiste gegevens over de bestaande campercamping, aldus [appellant A] en [appellant B]. Zo bevat de memo "Camperplaats Kreijelhof - de ‘Parel in de Peel’" die als kwantitatieve en kwalitatieve onderbouwing dient voor het initiatief (hierna: de memo), volgens hen enkel een vergelijking met gemeenten waar geen tot weinig campercampings zijn. [appellant A] en [appellant B] stellen zich op het standpunt dat de raad het plan wegens de ondeugdelijke onderbouwing van de noodzaak van de uitbreiding van de camping in strijd met de Omgevingsverordening Limburg 2014 (hierna: de Omgevingsverordening) heeft vastgesteld. De ontwikkeling die door het plan mogelijk wordt gemaakt, voldoet volgens [appellant A] en [appellant B] niet aan de criteria voor regionale afstemming zoals genoemd in bijlage 2 bij de Omgevingsverordening.
    5.1.    Artikel 2.4.6, tweede lid, van de Omgevingsverordening, luidde ten tijde van belang:
    "Een ruimtelijk plan voor een gebied gelegen in de regio Midden-Limburg voorziet niet in de toevoeging van vestigingsmogelijkheden voor voorzieningen voor vrijetijdseconomie aan de bestaande voorraad vrijetijdseconomie alsmede aan de bestaande planvoorraad vrijetijdseconomie anders dan in overeenstemming met de opgaven en algemene principes van het POL2014 en de bestuursafspraken regionale uitwerking POL2014 voor de regio MiddenLimburg, zoals verwoord in de bij deze paragraaf behorende bijlage 2."
    5.2.    Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 3 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1743, onder 6.3, is de raad gehouden inzichtelijk te maken dat behoefte bestaat aan het voorziene verblijfsrecreatiebedrijf. De behoefte aan de mogelijk gemaakte ontwikkeling dient met het oog op de uitvoerbaarheid van het plan te zijn onderbouwd in het kader van een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt, gelet op deze onderbouwing, of de mogelijk gemaakte ontwikkeling zodanig is dat het betrokken bestuursorgaan ervan heeft kunnen uitgaan dat daaraan behoefte zal bestaan.
    Volgens de raad is gebleken dat de vraag naar camperplaatsen groter is dan de vijf vergunde camperplaatsen. De uitbreiding van de camping voorziet volgens hem in zowel een kwantitatieve als kwalitatieve uitbreiding van de bestaande campercamping. Deze ontwikkeling voorziet in een behoefte van recreanten die een voorkeur hebben voor een camping met enkel camperplaatsen, aldus de raad. Ter onderbouwing hiervan heeft de raad de memo overgelegd met de kwantitatieve en kwalitatieve onderbouwing. [appellant A] en [appellant B] hebben naar het oordeel van de Afdeling geen aanknopingspunten naar voren gebracht om aan de juistheid van de memo te twijfelen. In de memo staat dat 1.805 personen hebben overnacht op de campercamping in de periode van 1 juni 2021 tot en met 31 augustus 2022. Dit getal komt volgens [appellant A] en [appellant B] overeen met hun eigen tellingen van gemiddeld twee campers per nacht, en onderstreept naar hun mening dat de bestaande vijf plaatsen al onderbezet zijn en er dus geen behoefte is aan uitbreiding. Anders dan [appellant A] en [appellant B] betogen, betekent de door hen over een langere periode berekende gemiddelde bezetting echter niet dat de raad de behoefte onvoldoende heeft onderbouwd. Daarbij is van belang dat de bezetting, naar moet worden aangenomen, sterk kan schommelen naar gelang de seizoenen. Verder is van belang dat met de ontwikkeling ook een kwalitatieve verbetering wordt beoogd die de camping aantrekkelijker kan maken en aldus in een behoefte kan voorzien. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de onderbouwing in de memo op onjuiste gegevens berust omdat het aanbod aan campercampings wordt vergeleken met gemeenten in Noord-Brabant met weinig camperplaatsen. De gemeente Nederweert ligt aan de grens tussen de provincies Limburg en Noord-Brabant. De Noord-Brabantse gemeenten die in de memo worden genoemd, liggen op korte afstand van de gemeente Nederweert. De raad heeft deze plaatsen mogen betrekken bij de onderbouwing van de behoefte.
    5.3.    In paragraaf 7 van bijlage 2 bij de Omgevingsverordening staat dat de regio nieuwe initiatieven binnen de vrijetijdseconomie afstemt. Daarvoor is een zogenoemd format opgesteld met vier criteria: marktonderzoek, onderscheidenheid, kwaliteit en locatie en ruimtelijke ontwikkeling. Zoals blijkt uit de door de raad overgelegde verslagen van de vergaderingen van het Gecombineerd Bestuurlijk en Ambtelijk Overleg van Samenwerking Midden-Limburg op 28 november 2022 en 9 juni 2023, heeft dit overleg ingestemd met het initiatief voor de campercamping dat door het bestemmingsplan mogelijk wordt gemaakt. De raad heeft op de zitting toegelicht dat ten behoeve van het overleg van Samenwerking Midden-Limburg onderbouwende stukken zijn aangeleverd en dat het initiatief is toegelicht door de gemeente. Samenwerking Midden-Limburg heeft volgens de raad met het initiatief ingestemd nadat het kritisch was bezien. Dat geen inhoudelijke opmerkingen zijn opgenomen in het verslag doet daar niet aan af, aldus de raad. De Afdeling ziet, gelet op wat zij heeft overwogen onder 5.2, geen aanleiding voor het oordeel dat deze instemming van Samenwerking Midden-Limburg op basis van ondeugdelijke gegevens tot stand is gekomen. Wat [appellant A] en [appellant B] betogen geeft, mede in het licht daarvan, geen grond voor het oordeel dat de raad het bestemmingsplan in strijd met artikel 2.4.6, tweede lid, van de Omgevingsverordening heeft vastgesteld.
    Het betoog slaagt niet.
    Onjuiste weergave toegestane situatie in plantoelichting
    6.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de raad blijkens de plantoelichting onvoldoende onderzoek heeft verricht naar welke activiteiten op het perceel vergund waren. Het plan staat daardoor enkele niet-vergunde aanpassingen op het perceel toe, zo betogen zij.
    6.1.    De Afdeling overweegt hierover allereerst dat de raad op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen bestemmingen en regels voor gronden mag vaststellen die afwijken van het voorafgaande plan. De raad mag in beginsel ook activiteiten faciliteren die feitelijk al plaatsvinden of plaatsgevonden hebben maar waarvoor nog geen vergunning is verleend. De Afdeling ziet in wat [appellant A] en [appellant B] aanvoeren geen grond voor de conclusie dat de raad dat in dit geval niet had mogen doen, daargelaten of voor de betrokken activiteiten daadwerkelijk een vergunning was vereist en die vergunning ontbrak. Overigens heeft de raad verklaard dat in 2011 aan [partij] omgevingsvergunning is verleend voor vijf camperplaatsen en zijn de overige aanpassingen waar [appellant A] en [appellant B] op wijzen, afgezien van de loods op het perceel, volgens de raad in overeenstemming met het voorheen geldende bestemmingsplan en daarom niet illegaal. De Afdeling ziet op voorhand geen aanleiding om aan de juistheid daarvan te twijfelen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het beroep is ongegrond.
    8.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    w.g. De Moor-van Vugt
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Sparreboom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 december 2024
    195-1099