ECLI:NL:RBOBR:2022:1058, Rechtbank Oost-Brabant, 23-03-2022, SHE 20/2745
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2022-03-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Hoe om te gaan met beweiden van vee in een natuurvergunning?
      
      
        In het bestreden besluit heeft GS de natuurvergunning geweigerd voor het beweiden van melkvee en de vergunning voor het overige deel van het project verleend omdat geen sprake is van een toename in stikstofdepositie. GS gaat er hierbij van uit dat de depositie van de stal en het bemesten afneemt wanneer het melkrundvee ook in de wei wordt gezet. In het herstelbesluit heeft verweerder de gehele aanvraag afgewezen. De rechtbank stelt vast dat beweiden van vee altijd een onlosmakelijk onderdeel heeft uitgemaakt van deze veehouderij. In de omgevingsvergunningen is rekening houden met beweiden en de veehouder doet mee sinds 2009 meedoet aan het Weidemelk keurmerk. In het bestreden besluit is ten onrechte een knip gemaakt in het project door de aanvraag, voor zover deze ziet op beweiden, af te wijzen. 
        De rechtbank stelt voorop dat GS niet bij iedere melkrundveehouderij de omvang en situering van het beschikbare areaal weidepercelen hoeft te onderzoeken, omdat significante gevolgen van wijzigingen in dit areaal veelal op voorhand kunnen worden uitgesloten als de weidepercelen van de veehouderij op enige afstand van Natura 2000-gebieden af liggen. In dit geval is wel aanleiding voor een onderzoek naar substantiële wijzigingen in het areaal weidepercelen ten opzichte van de referentiesituatie in de omgevingsvergunning van 2016 omdat de huiskavel van de veehouderij direct naast het betrokken Natura 2000-gebied ligt. Als de veehouderij na de referentiesituatie meer koeien is gaan beweiden op korte afstand van het Natura 2000-gebied, zijn significante gevolgen niet op voorhand uitgesloten. Een dergelijke beoordeling heeft in het bestreden besluit noch in het herstelbesluit plaatsgevonden. Daarom wordt het herstelbesluit ook vernietigd en moet GS een nieuw besluit nemen. De rechtbank geeft hiervoor aanwijzingen.

RECHTBANK OOST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SHE 20/2745 
    
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 23 maart 2022 in de zaak tussen
    
      [eiser] , uit Valkenswaard, eiser
    (gemachtigde: A.A. Bouman),
    
    
      en
    
    
    het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant, verweerder
    (gemachtigde: mr. A. Speekenbrink).
    
    
      Als derde-partij neemt aan het geding deel: [naam bedrijf] te Valkenswaard
      (gemachtigde: mr. F.K. van den Akker).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het besluit van 27 januari 2020 (primair besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser om handhavend op te treden tegen [naam bedrijf] , gevestigd aan de [adres] te Valkenswaard vanwege handelen in strijd met de Wet natuurbescherming (Wnb) afgewezen. 
    
    
    
      In het besluit van 24 augustus 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiser deels ongegrond en deels gegrond verklaard en besloten het primaire besluit gelet op nieuwe feiten en omstandigheden nader te motiveren en het primaire besluit met deze verbeterde motivering in stand te laten.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 3 februari 2022 op zitting behandeld, gelijktijdig met de zaken SHE 21/308 en SHE 21/368. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Derde-partij is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
    
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    1. Deze handhavingszaak is gelijktijdig behandeld met een zaak over een aanvankelijk verleende en vervolgens geweigerde natuurvergunning. In de handhavingszaak spelen twee vormen van agrarisch grondgebruik: beweiden en bemesten. Hieronder worden eerst de feiten op een rij gezet. Daarna worden de beide vormen van agrarisch gebruik behandeld. De conclusie is dat verweerder meer onderzoek had moeten doen. Daarom wordt het bestreden besluit vernietigd. De rechtbank geeft enkele aanwijzingen voor het vervolg. 
    
    
      
        Feiten
      
    
    2. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten:
    
      
        De derde-partij exploiteert een bedrijf waar varkens en melkrundvee worden gehouden aan de [adres] te Valkenswaard. Het bedrijf is in de loop der jaren meermalen gewijzigd. 
      
      
        Eiser woont tegenover het bedrijf en heeft ook een agrarisch perceel op circa 200 meter van de beek de Tongelreep. 
      
      
        In 2000 werd het Natura 2000-gebied Leenderbos, Groote Heide & De Plateaux (gedeeltelijk) als Vogelrichtlijngebied aangewezen. In 2004 werd het gebied als Habitatrichtlijngebied aangewezen. De Tongelreep maakt onderdeel uit van het Natura 2000-gebied. 
      
      
        Op 9 november 1993 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Valkenswaard (B&W) aan derde-partij een vergunning verleend op basis van de (voormalige) Hinderwet. De destijds vergunde veestapel (waaronder 70 melkkoeien) was gehuisvest in traditionele stallen en veroorzaakte een emissie van 2.478,5 kg ammoniak per jaar. 
      
      
        Op 21 augustus 2001 heeft B&W aan derde-partij een revisievergunning verleend op basis van het (voormalige) artikel 8.4 van de Wet milieubeheer (Wm). Hierbij is onder meer een nieuwe stal voor vleesvarkens vergund. Derde-partij heeft geen bouwvergunningen aangevraagd of verleend in verband met deze vergunning.
      
      
        Op 13 september 2004 heeft B&W opnieuw een revisievergunning verleend.
      
      
        Vervolgens zijn enkele andere omgevingsvergunningen verleend. De laatste betreft  de omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM) van 7 november 2016 ten behoeve van de huidige veebezetting. De hierin vergunde veestapel veroorzaakt een emissie van 2.261,75 kg ammoniak per jaar. 
      
      
        Op 2 februari 2016 heeft verweerder de derde-partij een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw 1998) verleend voor het bedrijf. In een uitspraak van 29 mei 2019 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling), naar aanleiding van beroepen van een milieuvereniging en anderen, deze natuurvergunning vernietigd. 
      
    
    
      
        Bij besluit van 29 december 2020 heeft verweerder aan de derde-partij een vergunning verleend als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. 
      
      
        Hiertegen hebben eiser en een derde afzonderlijk beroep ingesteld. Het beroep van eiser is geregistreerd onder zaaknummer SHE 21/308, dat van de derde onder zaaknummer SHE 21/368.
      
      
        Bij besluit van 20 juli 2021 heeft verweerder besloten de op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb aangevraagde vergunning te weigeren. De verleende vergunning is daarbij ingetrokken. 
      
      
        In de uitspraak van heden in zaken SHE 21/308 en SHE 21/368 heeft de rechtbank de beroepen van eiser en de derde-partij gegrond verklaard, de vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb en de (positieve) weigering van deze vergunning vernietigd en verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen op de aanvraag van de derde-partij.
      
    
    
    
      
        Formele punten
      
    
    3. In de hierboven genoemde uitspraak heeft de rechtbank geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de Wnb kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van eiser. De rechtbank denkt hier in deze zaak hetzelfde over. De rechtbank gaat er hierbij vanuit dat de huiskavel van het perceel van de derde-partij wordt gebruikt voor beweiden en kan worden gebruikt voor bemesten.
    
    
      
        Beweiden
      
    
    
      4.1
      Eiser voert aan dat de derde-partij een Wnb-vergunning nodig heeft voor het beweiden van vee op zijn percelen. 
      
    
    
      4.2
      Verweerder heeft in het bestreden besluit geoordeeld dat sprake is van een concreet zicht op legalisatie, omdat de derde-partij op dat moment een ontvankelijke aanvraag voor een natuurvergunning had ingediend en verweerder een ontwerpbesluit ter inzage had gelegd. 
      
    
    
      4.3
      Na het bestreden besluit heeft verweerder een definitief besluit genomen op de aanvraag voor de natuurvergunning. Hierin heeft verweerder de aanvraag voor het beweiden expliciet geweigerd, omdat volgens verweerder de depositie van de stal afneemt wanneer het melkrundvee ook in de wei wordt gezet. In het besluit van 20 juli 2021 heeft verweerder de gehele aanvraag afgewezen, omdat geen sprake zou zijn van een toename van stikstofdepositie op nabijgelegen Natura 2000-gebieden. Daarom is volgens verweerder geen natuurvergunning nodig.
      
    
    
      4.4
      Ter zitting heeft de derde-partij aangegeven dat de huiskavel sinds 2016 niet is gewijzigd. Verweerder heeft aangegeven dat in 2017 een perceel van twee hectare is aangekocht van een andere rundveehouder. Dit betreft een perceel waar ook rundvee werd gehouden.
      
    
    
      4.5
      De rechtbank stelt voorop dat de vraag of sprake is van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb niet alleen van belang is in de zaak over de Wnb-vergunning, maar ook in de handhavingszaak. Als geen sprake is van een overtreding, dan is er ook geen bevoegdheid om handhavend op te treden. De rechtbank ziet daarom aanleiding haar oordeel in de vergunningszaak in de uitspraak van heden in deze zaak te betrekken.
      
    
    
      4.6
      In rechtsoverweging 7 van de uitspraak van heden in de zaak onder nummer 21/308 heeft de rechtbank een oordeel gegeven over de referentiesituatie van het bedrijf ten aanzien van beweiden. Dat oordeel moet hier als herhaald en ingelast worden beschouwd. In rechtsoverweging 11 van genoemde uitspraak van heden heeft de rechtbank geoordeeld dat verweerder beter had moeten onderzoeken of substantiële wijzigingen in het areaal weidepercelen ten opzichte van de referentiesituatie in de omgevingsvergunning van 2016 hebben plaatsgevonden, omdat de huiskavel van de veehouderij van de derde-partij direct ligt naast het betrokken Natura 2000-gebied. Als de veehouderij na de referentiesituatie meer koeien is gaan beweiden op korte afstand van het Natura 2000-gebied, zijn significante gevolgen niet op voorhand uit te sluiten en is mogelijk sprake van een overtreding. In genoemde uitspraak van heden heeft de rechtbank verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen op de aanvraag van de derde-partij om een Wnb-vergunning en verweerder de volgende aanwijzingen gegeven:
      - verweerder zal in het nieuwe besluit moeten duiden waar het nieuwe weideperceel ligt; 
      - als het perceel vlakbij het Natura 2000-gebied ligt, zal verweerder moeten onderzoeken of het gebruik van dit perceel voor beweiden leidt tot een toename van stikstofdepositie op het nabijgelegen Natura 2000-gebied. 
      
    
    
      4.7
      De hiervoor bedoelde gegevens zijn nu niet bekend en waren ook niet bekend ten tijde van het bestreden besluit. Er was dus geen ontvankelijke aanvraag voor een natuurvergunning en daarmee was ook geen sprake van een concreet zicht op legalisatie. Verweerder heeft in het bestreden besluit ten onrechte een ander standpunt ingenomen. Deze beroepsgrond slaagt.
      
      
        
          Bemesten
        
      
    
    
      5.1
      Eiser voert aan dat de derde-partij een Wnb-vergunning nodig heeft voor het bemesten van grond. Ook uit het eindadvies van het Adviescollege Stikstofproblematiek van 8 juni 2020 “Niet alles kan overal” volgt de verplichting dat voor het beweiden van vee en het bemesten van gronden een Wnb-vergunning nodig is die specifiek hierop ingaat.
      
    
    
      5.2
      In het verweerschrift heeft verweerder verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 18 november 2020. Ter zitting heeft de toezichthouder van verweerder aangegeven dat uit de mestboekhouding van het bedrijf van de derde-partij zou zijn gebleken dat meer koeienmest is afgevoerd naar afnemers dan voorheen. 
      
    
    
      5.3
      De derde-partij heeft aangegeven dat voorheen ook de varkensmest werd uitgereden, maar dat dit nu niet meer gebeurt. Verder heeft de derde-partij aangegeven dat alleen aanleiding bestaat om een onderzoek te doen naar het bemesten van nieuwe percelen die er na de referentiesituatie bij zijn gekomen. 
      
    
    
      5.4
      In de uitspraak van 29 mei 2019 oordeelde de Afdeling het volgende over de vraag of een Wnb-vergunning nodig is voor het bemesten van grond:
      
        
          in rechtsoverweging 20 beschouwt de Afdeling het bemesten op zichzelf als een project of andere handeling. De gevolgen daarvan worden dus niet zoals bij het weiden van vee in samenhang met de exploitatie, oprichting of uitbreiding van een agrarisch bedrijf beoordeeld, maar op zichzelf;
        
        
          in rechtsoverweging 22 oordeelt de Afdeling (samengevat) dat het bemesten, zoals dat plaatsvond voor de referentiedatum niet zonder meer kan worden gezien als één-en-hetzelfde project, als gevolg van wijzigingen in de regelgeving en wijzigingen in de toegepaste methoden en technieken van bemesten. Dat neemt niet weg dat van belang is dat de Afdeling ook van oordeel is dat het bemesten vóór de referentiedatum rechtmatig plaatsvond en dat daarmee wordt voldaan aan de voorwaarde dat voor het project naar nationaal recht toestemming was verleend vóór de relevante referentiedatum;
        
        
          in rechtsoverweging 24 oordeelt de Afdeling dat agrarische bedrijven voor het op of in de bodem brengen van meststoffen een Wnb-vergunning nodig hebben, als het bemesten - kort gezegd - een verslechterend of significant verstorend effect kan hebben op stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied.
        
      
      
    
    
      5.5
      De rechtbank is van oordeel dat bij het bepalen van de referentiesituatie voor het bemesten van percelen niet kan worden aangesloten bij de omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM) uit 2016, omdat het bemesten (anders dan het beweiden) als een op zichzelf staand project moet worden beschouwd. Verweerders verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 18 november 2020 is niet juist. Het bemesten is een ander project dan de in 2016 vergunde veehouderij. 
      
    
    
      5.6
      Dat betekent dat voor het bemesten afzonderlijk zal moeten worden bepaald of sprake is van een referentiesituatie en wat de referentiesituatie is. De rechtbank benadrukt in dit verband dat de uitspraak van de Afdeling is gedaan op basis van de Wnb zoals deze gold vóór 1 januari 2020. Als gevolg van de wijziging van de Wnb per 1 januari 2020 is de vergunningplicht voor projecten die enige maar geen significante gevolgen kunnen hebben (de verslechteringsvergunning), komen te vervallen. Een verslechteringsvergunning voor het wijzigen van technieken of methoden is niet langer vereist. Als ná de referentiedatum percelen worden bemest die niet werden bemest vóór de referentiedatum, dan beschikken deze percelen niet over een referentiesituatie. Dat betekent dat voor het bemesten van deze percelen een Wnb-vergunning is vereist, als het bemesten significante gevolgen kan hebben op stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte heeft nagelaten om te onderzoeken of (en zo ja, welke) percelen van de derde-partij werden bemest vóór de referentiedatum en of ná de referentiedatum ook andere percelen werden bemest. 
      
    
    
      5.7
      Verweerder kan niet volstaan met een algemene op de zitting mondeling gedane verwijzing naar de mestboekhouding van de derde-partij en de daaruit blijkende dalende trend van het gebruik van mest van het bedrijf van de derde-partij voor het bemesten van percelen en de toename van de afzet van mest aan mestverwerkende bedrijven. Verweerder heeft de mestboekhouding niet ingebracht in de procedure als gedingstuk en eiser heeft hier ter zitting niet op kunnen reageren. Daarnaast kunnen op basis van deze dalende trend significante gevolgen voor de nabijgelegen Natura 2000-gebieden niet zonder meer worden uitgesloten. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, waarin de Afdeling in rechtsoverweging 22 oordeelde dat op basis van een ogenschijnlijk soortgelijk onderzoek (de tijdreeksanalyse) niet kan worden uitgesloten dat de toekomstige bemestingsactiviteiten bij de in die uitspraak relevante vier bedrijven significante gevolgen voor stikstofgevoelige natuurwaarden in Natura 2000-gebieden zullen hebben. De rechtbank herhaalt dat, als een perceel voor het eerst wordt bemest na de referentiedatum hoe dan ook zal moeten worden onderzocht of dit bemesten significante gevolgen kan hebben op stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied, of er nu sprake is van een dalende trend of niet. 
      
    
    
      5.8
      De rechtbank concludeert dat het bestreden besluit voor wat betreft bemesten ook onvoldoende is onderbouwd. 
      
    
    
      6.1
      Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Verweerder moet een nieuw besluit nemen en daarbij rekening houden met deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van 12 weken. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat in de vergunningsprocedure een termijn van 6 maanden is gegeven. 
      
    
    
      6.2
      De rechtbank geeft verweerder de volgende aanwijzingen:
      
        
          verweerder zal in het nieuwe besluit moeten duiden waar het nieuwe weideperceel ligt; 
        
        
          als het perceel vlakbij het Natura 2000-gebied ligt, zal verweerder moeten onderzoeken of het gebruik van dit perceel voor beweiden leidt tot een toename van stikstofdepositie op het nabijgelegen Natura 2000-gebied; 
        
        
          verweerder zal moeten onderzoeken welke percelen werden bemest voor de referentiedatum en of er nu ook andere percelen worden bemest;
        
        
          als nu ook andere percelen worden bemest dan op de referentiedatum, zal verweerder moeten onderzoeken of het gebruik van deze andere percelen voor bemesten kan leiden tot significante gevolgen op nabijgelegen Natura 2000-gebieden;
        
        
          indien uit het onderzoek naar de percelen blijkt dat op dit moment percelen worden bemest die ook werden bemest voor de referentiedatum, zal verweerder moeten onderbouwen dat het bedrijf van de derde-partij nu minder mest aanwendt voor bemesten dan ten tijde van de referentiedatum en of op basis van deze dalende trend significante gevolgen voor nabijgelegen Natura 2000-gebieden zijn uitgesloten, omdat sprake is van een afname van stikstofdepositie;
        
        
          gesteld dat de huiskavel of andere percelen direct naast het Natura 2000-gebied ook werden gebruikt voor bemesten en nog steeds worden gebruikt voor bemesten, zal verweerder naast stikstofdepositie ook de gevolgen van eventuele andere effecten moeten onderzoeken. 
        
      
      
    
    
      6.3
      Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoeden. Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiser een vergoeding voor de proceskosten die hij heeft gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 759,00 en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 759,00), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 1.518,00. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - draagt verweerder op binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op de aanvraag met inachtneming van deze uitspraak;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,00 aan eiser te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.518,00.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, mr. D.J. Hutten en 
      mr. J.H.G. van den Broek, leden, in aanwezigheid van A.J.H. van der Donk, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 23 maart 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2019:1702.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2020:2760.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2019:1604.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2020:2760.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2019:1604.