ECLI:NL:RVS:2024:5117, Raad van State, 11-12-2024, 202300683/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-12-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 maart 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag de aanvraag van [appellant] om een vergunning voor het omzetten van de zelfstandige woonruimte aan [locatie] te Den Haag in onzelfstandige woonruimte voor zes personen afgewezen. [appellant] is eigenaar van het pand [locatie] te Den Haag. Hij heeft een vergunning aangevraagd om de woning om te zetten in onzelfstandige woonruimte voor zes personen. Op grond van de Huisvestingsverordening Den Haag 2019, zoals deze gold van 24 december 2020 tot en met 31 mei 2021, mogen zelfstandige woonruimten in alle wijken van Den Haag niet worden omgezet in onzelfstandige woonruimte voor vier of meer personen zonder vergunning van het college. De rechtbank heeft artikel 5:1, in samenhang met artikel 5:2, aanhef en onder b, van de Hv 2019 exceptief getoetst. De rechtbank heeft geoordeeld dat de gemeenteraad een vergunningplicht voor omzetting voor de hele gemeente in de Hv 2019 mocht opnemen.

202300683/1/A2.
    Datum uitspraak: 11 december 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Den Haag,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 20 december 2022 in zaak nr. 21/2747 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 maart 2021 heeft het college de aanvraag van [appellant] om een vergunning voor het omzetten van de zelfstandige woonruimte aan [locatie] te Den Haag in onzelfstandige woonruimte voor zes personen (hierna: de omzettingsvergunning) afgewezen.
    [appellant] heeft het college verzocht ten aanzien van het besluit van 1 maart 2021 om in te stemmen met een rechtstreeks beroep bij de rechtbank zoals bedoeld in artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    Het college heeft ingestemd met het rechtstreeks beroep en heeft het verzoek doorgezonden aan de rechtbank.
    Bij uitspraak van 20 december 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 november 2024, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. N.J.M. Beelaerts van Blokland, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. G. Tjon-Man-Tsoi en mr. E. Veldman, bijgestaan door mr. M.E. van Velzen-de Boer, advocaat te Utrecht, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       [appellant] is eigenaar van het pand [locatie] te Den Haag. Hij heeft een vergunning aangevraagd om de woning om te zetten in onzelfstandige woonruimte voor zes personen. Op grond van de Huisvestingsverordening Den Haag 2019, zoals deze gold van 24 december 2020 tot en met 31 mei 2021, (hierna: Hv 2019, versie 3) en van toepassing was ten tijde van het besluit van 1 maart 2021, mogen zelfstandige woonruimten in alle wijken van Den Haag niet worden omgezet in onzelfstandige woonruimte voor vier of meer personen zonder vergunning van het college.
    2.       Het college heeft bij besluit van 1 maart 2021 de aanvraag afgewezen. Het college heeft aan dit besluit artikel 5:5, aanhef en onder c, van de Hv 2019, versie 3, in combinatie met het gewijzigde beleid zoals dit was vervat in de Beleidsregel tot wijziging van de Beleidsregel omzettingsvergunning Den Haag 2020, (hierna: de gewijzigde beleidsregel), die op 23 juni 2020 in werking is getreden ten grondslag gelegd.
    In artikel 5:5, aanhef en onder c, van de Hv 2019, versie 3, was opgenomen dat een vergunning als bedoeld in artikel 5:1 van de Hv 2019
    - een vergunning voor onttrekking, omzetting of woningvorming -, kan worden geweigerd als het verlenen van de vergunning zou kunnen leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het betreffende pand. In de gewijzigde beleidsregel is als nadere uitwerking van artikel 5:5, aanhef en onder c, opgenomen dat een omzettingsvergunning zal leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op het geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het betreffende pand, wanneer er vier of meer personen van verschillende huishoudens samen in een zelfstandige woonruimte wonen, omdat dit gevolgen heeft voor het wooncomfort, de leefbaarheid en sociale cohesie in woonwijken. De aldus gewijzigde beleidsregel hield daarmee een tijdelijke stop in op de afgifte van omzettingsvergunningen voor vier kamers voor de hele gemeente. Er zijn daarbij geen bijzondere omstandigheden bekend die aanleiding geven van de weigering van de vergunning af te zien.
    3.       Het juridisch kader is nader opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Wat heeft de rechtbank geoordeeld?
    4.       De rechtbank heeft artikel 5:1, in samenhang met artikel 5:2, aanhef en onder b, van de Hv 2019 exceptief getoetst. De rechtbank heeft geoordeeld dat de gemeenteraad een vergunningplicht voor omzetting voor de hele gemeente in de Hv 2019 mocht opnemen. De rechtbank heeft daartoe geoordeeld dat het college met de notitie van 29 augustus 2022 ‘Schaarste aan woonruimte in Den Haag. Een onderbouwing van de onevenredige en onevenwichtige effecten van schaarste in Den Haag en de noodzaak en geschiktheid van een vergunningplicht voor de bestaande woningvoorraad’ (hierna: de notitie) voldoende onderbouwd heeft dat ten behoeve van het behoud van de woningvoorraad en de doorstroming binnen de markt het aanwijzen van een vergunningplicht voor het gehele grondgebied, in alle prijssegmenten, noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte. Deze notitie is als bijlage 1 van de Woonvisie Den Haag 2022 gevoegd. Nu in de hele gemeente een vergunningplicht geldt, is deze ook van toepassing op [locatie]. Als er voldaan is aan artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014, kan leefbaarheid wel een rol spelen bij de vergunningplicht, aldus de rechtbank.
    De rechtbank heeft vervolgens beoordeeld of de omzettingsvergunning mocht worden geweigerd. De rechtbank heeft overwogen dat met de door het college gegeven motivering van de schaarste, de bevoegdheid om op basis van de Hv 2019 de woningmarkt te reguleren een gegeven is. De motivering op het punt van schaarste, zoals aangevuld met de notitie, kan de weigering van de vergunning dragen. De rechtbank komt daarom niet toe aan een beoordeling van de vraag of de weigeringsgrond leefbaarheid terecht is tegengeworpen. Verder heeft de rechtbank volledigheidshalve overwogen dat indien het college een nieuw besluit zou moeten nemen op basis van de op dat moment geldende huisvestingsverordening, de vergunning niet verleend zou worden. Op de woning zijn dwingend geformuleerde bepalingen van toepassing, zoals bedoeld in artikel 5:6, tweede en derde lid van de Hv 2019.
    Hoger beroep
    Motivering van de vergunningplicht in de Hv 2019
    5.       De gronden die [appellant] aanvoert over de vergunningplicht zoals die is opgenomen in de Hv 2019 en de Huisvestingswet 2014, gaan over een rechtsvraag die de Afdeling eerder heeft beantwoord (zie de uitspraak van 28 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3424 onder 12, 13, en 14 - of de notitie kan worden meegenomen -, en onder 15.3 en 15.4, - of met de notitie voldoende is onderbouwd dat in de Hv 2019 een vergunningplicht mocht worden opgenomen -). Wat [appellant] aanvoert, biedt geen reden om hierover in dit geval anders te oordelen. Ten aanzien van het betoog dat de definitie van zelfstandige woning, zoals die is opgenomen in het Besluit huurprijzen woonruimte zou moeten doorwerken in de huisvestingsverordening, merkt de Afdeling op dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het de gemeenteraad vrij staat om in de huisvestingsverordening dit begrip te definiëren als zelfstandige woonruimte zoals bedoeld in artikel 234 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek.
    Deze gronden slagen niet.
    Weigering van de vergunning
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college, indien hij in heroverweging op de zaak zou beslissen, de omzettingsvergunning alsnog zou moeten weigeren op grond van artikel 5:6, tweede lid, van de Hv 2019, zoals van toepassing vanaf 1 juni 2021 (versie 4 en 5). De vergunning was geweigerd op grond van leefbaarheid, en niet op grond van schaarste. Het is in strijd met het overgangsrecht, of bij gebreke daarvan met het legaliteitsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel, als de nadelige wijziging van het recht in de periode tussen het primaire besluit en het besluit op bezwaar tot gevolg heeft dat de vergunning alsnog geweigerd wordt, anders dan om de reden dat er geen vergunningplicht bestaat. [appellant] verwijst daarbij naar de uitspraak van de Afdeling van 3 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2230.
    6.1.    Volgens de Afdeling is overweging 13 van de aangevallen uitspraak, waarnaar [appellant] verwijst, aan te merken als een overweging ten overvloede. Dit heeft de rechtbank uitgedrukt door de overweging te starten met de zin: "Volledigheidshalve overweegt de rechtbank dat ook op grond van de op dit moment geldende Hvv, de aanvraag niet voor inwilliging in aanmerking komt." De aangevallen overweging van de rechtbank wordt door de Afdeling dan ook beschouwd als een overweging ten overvloede, die niet dragend is voor het dictum van de aangevallen uitspraak.
    Nu de ten overvloede gemaakte overweging niet aan het dictum ten grondslag is gelegd, behoeft deze derhalve geen bespreking.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Overschrijding van de redelijke termijn
    9.       [appellant] heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
    10.     Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, overschreden, indien de duur van de totale procedure te lang is.
    11.     Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1282, moet bij een rechtstreeks beroep, zoals hier aan de orde, een redelijke termijn van in totaal vier jaar worden aangehouden. De behandeling van het beroep mag ten hoogste twee jaar duren. Voor het hoger beroep geldt ook als uitgangspunt dat de uitspraak moet worden gedaan binnen twee jaar nadat het rechtsmiddel is ingesteld. Zie de uitspraak van de Afdeling van 18 oktober 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2815, r.o. 9 en 10).
    12.     Indien pas bij de Afdeling een beroep op schending van de redelijke termijn wordt gedaan, zoals in dit geval, wordt de vraag of de redelijke termijn is overschreden beoordeeld naar de stand van de zaak op het moment van de uitspraak van de Afdeling, waarbij de duur van de totale procedure in ogenschouw wordt genomen.
    13.     Het bezwaarschrift waarin [appellant] het college heeft gevraagd om in te stemmen met het rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter is ontvangen op 6 april 2021. Voor de beoordeling van de redelijke termijn wordt daarom van die datum uitgegaan.
    14.     Sinds de ontvangst van het bezwaarschrift op 6 april 2021 tegen het besluit van 1 maart 2021, zijn ten tijde van de uitspraak drie jaar en acht maanden en vijf dagen verstreken. De totale procedure is dus binnen vier jaar afgerond. Dat betekent dat de redelijke termijn niet is overschreden. Het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt afgewezen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       wijst het verzoek om schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn af.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H. Bangma, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.S. de Jong, griffier.
    w.g. Bangma
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. De Jong
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 december 2024
    1014
     
    BIJLAGE
     
    Huisvestingswet 2014
    Vanaf 1 juli 2019 tot 1 januari 2024
    Artikel 2
    1. De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.
    [...]
    Vanaf 1 juli 2017 tot 1 januari 2021
    Artikel 21
    Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
    b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden;
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet tehouden;
    d. tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.
    Vanaf 1 januari 2021 tot 1 januari 2024
    Artikel 21
    1 Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
    b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden;
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
    d. tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.
    […]
    Vanaf 24 december 2020 t/m 31 mei 2021 (versie 3)
    Huisvestingsverordening Den Haag 2019
    Artikel 1:1 Begripsomschrijvingen
    In deze verordening wordt verstaan onder:
    […]
    - zelfstandige woonruime: zoals omschreven in artikel 234 van boek 7 van het Burgerlijk Wetboek.
    Artikel 5:1 Woonruimten met een vergunningplicht voor onttrekking, omzetting of woningvorming
    1. Artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 is van toepassing op alle zelfstandige woonruimten behorend tot een gebouw gelegen in alle wijken van Den Haag.
    2. Artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 is niet van toepassing op woonruimten van woningcorporaties gelegen in een actiegebied.
    Artikel 5:2 Vergunningplicht onttrekking, omzetting of woningvorming
    De in artikel 5:1 genoemde woonruimten mogen niet zonder vergunning:
    a. anders dan voor bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar geheel of gedeeltelijk aan de bestemming tot (permanente) bewoning worden onttrokken;
    b. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte voor vier of meer personen worden omgezet;
    c. worden verbouwd tot twee of meer zelfstandige woonruimten;
    d. in gebruik worden gegeven voor toeristische verhuur.
    Artikel 5:5 Weigeringsgronden onttrekking, omzetting of woningvorming
    1. Een vergunning als bedoeld in artikel 5:1 kan worden geweigerd als:
    a. naar het oordeel van burgemeester en wethouders het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het belang van de door aanvrager voorgestelde wijziging;
    b. het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad niet of niet voldoende kan worden gediend door het stellen van voorwaarden en voorschriften aan de vergunning;
    c. het verlenen van de vergunning zou kunnen leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het betreffende pand;
    d. naar het oordeel van burgemeester en wethouders een negatief oordeel uit een Bibob-toets voortvloeit ten aanzien van het verlenen van de vergunning.
    Artikel 5:6 Aanvullende weigeringsgronden onttrekking, omzetting of woningvorming
    1. Een vergunning, als bedoeld in artikel 5:2, onder b, kan worden geweigerd indien de aanvraag toeziet op een woonruimte die is gelegen in één van de kwetsbare gebieden (Schildersbuurt, Transvaalkwartier, Regentessekwartier (excl. Koningsplein e.o.), Valkenboskwartier (excl. Heesterbuurt), Rustenburg en Oostbroek en Laakkwartier (excl. Laakhavens West en Spoorwijk).
    […]
    Artikel 8:1 Overgangsbepaling bezwaar en beroep
    De Huisvestingsverordening Den Haag 2015-2019 blijft van toepassing op bezwaar- en beroepsprocedures betreffende bezwaar- en beroepschriften die vóór de dag van inwerkingtreding van deze verordening zijn ingediend, indien dit voor bezwaarmaker gunstiger is.
    Artikel 8:2 Overgangsbepaling urgentieverklaring, huisvestings-, woningvorming- of onttrekkingsvergunning
    1. De Huisvestingsverordening Den Haag 2015-2019 blijft van toepassing op aanvragen van woningzoekenden voor een urgentieverklaring of voor een huisvestingsvergunning die vóór de inwerkingtreding van deze verordening zijn ingediend, indien dit voor de aanvrager gunstiger is.
    2. De Huisvestingsverordening Den Haag 2015-2019 blijft van toepassing op aanvragen van een vergunning op grond van artikel 21 of 22 van de Huisvestingswet 2014, die vóór de dag van inwerkingtreding van deze verordening zijn ingediend, indien dit voor de aanvrager gunstiger is.
    […]