ECLI:NL:RBROT:2024:853, Rechtbank Rotterdam, 16-01-2024, ROT 22/3244
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-01-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Leges omgevingsvergunning. De Verordening is in dit geval onverbindend, omdat niet aan het kenbaarheidsvereiste is voldaan.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Zittingsplaats Rotterdam
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 22/3244
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 16 januari in de zaak tussen
  
    
      
      [naam eiseres] , uit [plaatsnaam] , eiseres
    (gemachtigde: mr. P.F. van der Muur en [naam 1] ),
    
    
      en
    
    
  
  
    het hoofd Bouw- en Woningtoezicht, verweerder 
    (gemachtigden: mrs. S. van der Vlegel en [naam 2] ).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Verweerder heeft aan eiseres met dagtekening 21 september 2020 een aanslag leges omgevingsvergunning van € 438.445,74 opgelegd.
    
    
    
      Verweerder heeft bij uitspraak op bezwaar van 7 juni 2022 (het bestreden besluit), het bezwaar van eiseres hiertegen gegrond verklaard en de aanslag verminderd tot € 384.794,34.
    
    
    
      Eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep, samen met de zaak ROT 22/3167, op 13 juni 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiseres en de gemachtigden van verweerder en [naam 3] , kostenexpert bij de gemeente Rotterdam.
    
    
    
  
  
    Feiten
    
    
      1.1
      
        Eiseres heeft op 6 april 2020 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het 
        het bouwen van drie distributiecentra nabij [adres 1] . Als geschatte kosten voor de werkzaamheden heeft eiseres € 14.250.000,- exclusief omzetbelasting opgegeven. Op de aanvraag is de Verordening leges omgevingsvergunning 2020 (de Verordening) van toepassing.
        Op 7 juli 2020 is de aangevraagde vergunning verleend.
      
      
    
    
      1.2
      
        In afwijking van de door eiseres opgegeven bouwkosten, heeft verweerder de aanslag gebaseerd op € 20.728.950,- aan bouwkosten. In het bestreden besluit heeft verweerder de hoogte van de bouwkosten onder verwijzing naar een berekening van een bouwkostenexpert verlaagd naar € 18.290.250,-. 
        
          Beoordeling door de rechtbank
        
      
      
      1. De rechtbank beoordeelt of verweerder de aanslag kon opleggen en zo ja of verweerder de hoogte van de aanslag juist heeft vastgesteld. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
      
      2. Eiseres voert als meest verstrekkende beroepsgrond aan dat de Verordening onverbindend is, omdat niet aan het kenbaarheidsvereiste is voldaan. Volgens eiseres is in strijd met artikel 139 en 217 van de Gemeentewet gehandeld, omdat de NEN 2580 essentieel is voor (de berekening van) de heffingsmaatstaf waarnaar de leges worden geheven, terwijl deze NEN-norm niet is gepubliceerd in de Staatscourant, noch staat in de Verordening vermeld dat deze ter inzage ligt. 
      
    
    
      2.1
      Artikel 139, eerste en derde lid, van de Gemeentewet luidde ten tijde van belang als volgt:
      
      1. Besluiten van het gemeentebestuur die algemeen verbindende voorschriften inhouden, verbinden niet dan wanneer zij zijn bekendgemaakt in het gemeenteblad.
      (..) 
      3. In afwijking van het eerste lid kan een besluit als bedoeld in dat lid bepalen dat een bij het besluit behorende bijlage wordt bekendgemaakt door terinzagelegging.
      
      
        Artikel 217 van de Gemeentewet luidt als volgt:
      
      
      
        Een belastingverordening vermeldt, in de daartoe leidende gevallen, de belastingplichtige, het voorwerp van de belasting, het belastbare feit, de heffingsmaatstaf, het tarief, het tijdstip van ingang van de heffing, het tijdstip van beëindiging van de heffing en hetgeen overigens voor de heffing en de invordering van belang is.
      
      
    
    
      2.2
      In het arrest van de Hoge Raad van 19 juni 2015, ECLI:NL:HR:2015:1669 heeft de Hoge Raad overwogen dat de artikelen 139 en 217 van de Gemeentewet eisen stellen aan de kenbaarheid van de maatstaven waarnaar gemeentebelastingen worden geheven. In een geval waarin de gemeentelijke regelgeving in het kader van de omschrijving van de heffingsmaatstaf verwijst naar NEN-normen, is aan die eisen voldaan als de gemeente die normen bekend maakt door terinzagelegging op de wijze die in artikel 139, derde lid, van de Gemeentewet is voorzien voor bijlagen en desgevraagd papieren afschriften van die normen verstrekt tegen betaling van bedragen die niet hoger zijn dan de tarieven die de gemeente hanteert voor het verstrekken van papieren afschriften van besluiten die algemeen verbindende voorschriften inhouden.
      
      
        In het arrest van de Hoge Raad van 1 februari 2019, ECLI:NL:HR:2019:143, heeft de Hoge Raad eveneens overwogen dat de artikelen 139 en 217 Gemeentewet eisen stellen aan de kenbaarheid van de maatstaven waarnaar gemeentebelastingen worden geheven. Zij strekken onder meer ertoe dat de belastingverordening alle essentialia bevat waaruit de belastingschuldige de omvang van zijn belastingschuld kan afleiden (Kamerstukken II 1989/90, 21 591, nr. 3, blz. 63). Tot die essentialia behoren bij de heffing van bouwleges mede de voorschriften voor het vaststellen van de bouwkosten, waarop de hoogte van die leges wordt gebaseerd.
      
      
      
        In het arrest van de Hoge Raad van 7 juni 2019, ECLI:NL:HR:2019:868, heeft de Hoge Raad met betrekking tot een aanslag zuiveringsheffing geoordeeld dat NEN 6600-1 over meting en bemonstering in het kader van de bepaling van de heffingsmaatstaf (bepalen aantal vervuilingseenheden) relevant is en derhalve als essentialium kenbaar moet zijn. Rechtsoverweging 2.4.2 van dit arrest luidt als volgt: “In de verordening is met betrekking tot de heffingsmaatstaf bepaald dat die maatstaf is het aantal vervuilingseenheden. De verordening bevat voorschriften voor meting, bemonstering en analyse om het aantal vervuilingseenheden vast te stellen. Dit geschiedt in overeenstemming met NEN-normen waarnaar in de verordening wordt verwezen. Deze NEN-normen zijn daarom essentieel voor het vaststellen van de heffingsmaatstaf, zodat ten aanzien van die NEN-normen aan de kenbaarheidseis van de artikelen 73 en 111 van de Waterschapswet moet zijn voldaan.”
      
      
    
    
      2.3
      In de Tarieventabel die bij de Verordening hoort staat onder meer:
      
    
    
      1.1
      
        Maatstaf van heffing:
        Maatstaf van heffing zijn de totale bouwkosten van de zaak waarop de aanvraag om een vergunning betrekking heeft.
      
      
      
        1.1.1
        De totale bouwkosten worden berekend volgens de NEN 2699 (investerings- en exploitatiekosten van gebouwen – Begripsomschrijvingen en indelingen) en hierop gebaseerde kengetallen en ramingsprogramma’s.
      
      
      
        1.1.2
        NEN 2699 (investerings- en exploitatiekosten van gebouwen – Begripsomschrijvingen en indelingen), en de gebruikte kengetallen en ramingsprogramma’s alsmede de Richtlijnen Bouwleges van de gemeente Rotterdam liggen voor eenieder ter inzage ten kantore van de Afdeling Bouw- en woningtoezicht van het Cluster Stadsontwikkeling, kantoorhoudend aan [adres 2].
      
      
    
    
      
      
        De omzetbelasting en de kosten van het verwerven van de grond maken geen deel uit van de totale bouwkosten.
      
      
    
    
      2.4
      In artikel 1.1.2 van de Tarieventabel bij de Verordening wordt verwezen naar NEN 2699. Deze NEN-norm bevat voorschriften voor het berekenen van de bouwkosten. Niet in geschil is dat de NEN 2699 voldoet aan de kenbaarheidseisen, nu deze ter inzage is gelegd en dit ook vermeld is in de Tarieventabel. 
      
      
        In de NEN 2699 staat onder meer: 
      
      
      
        
          De volgende documenten waarnaar is verwezen zijn onmisbaar voor de toepassing van dit document. Bij gedateerde verwijzingen is alleen de aangehaalde versie van toepassing. Bij ongedateerde verwijzingen is de laatste versie van het document (met inbegrip van wijzigings- en correctiebladen) waarnaar is verwezen van toepassing.
        
      
      
      
        
          NEN 2580 		Oppervlakten en inhouden van gebouwen — Termen, definities en
        
        
          			bepalingsmethoden
        
      
      
      
        (..)
      
      
      
        
          3.14
        
        
          brutovloeroppervlakte
        
        
          BVO
        
        
          oppervlakte bepaald volgens NEN 2580
        
      
      
      
        (..)
      
      
      
        
          3.37
        
        
          nettovloeroppervlakte
        
        
          NVO
        
        
          oppervlakte bepaald volgens NEN 2580
        
      
      
      
        Voor het overige komt de NEN 2580 niet terug in de NEN 2699.
      
      
    
    
      2.5
      
        Verder wordt in artikel 1.1.2 van de Tarieventabel verwezen naar kengetallen en ramingsprogramma’s. In het verweerschrift en ter zitting is door verweerder toegelicht dat met de kengetallen wordt bedoeld de kengetallen uit het BouwkostenKompas. Het ramingsprogramma waarnaar de Tarieventabel verwijst, is de Bouwkostencheck, de digitale versie van het BouwkostenKompas.
        In het BouwkostenKompas worden normbedragen per brutovloeroppervlakte (bvo) genoemd. De bvo van een bouwwerk wordt in de begrippenlijst van het BouwkostenKompas als volgt omschreven:
      
      
      
        
          De oppervlakte, gemeten op vloerniveau, tussen de begrenzende opgaande scheidingsconstructies, die de desbetreffende ruimte of groep van ruimten omhullen. Zie tevens NEN 2580.
        
      
      
      3. Niet in geschil is dat NEN 2580 in dit geval niet kenbaar was, omdat deze norm niet is gepubliceerd of ter inzage is gelegd.
      
      4. Anders dan verweerder betoogt, is de rechtbank van oordeel dat de NEN 2580 in dit geval essentieel is voor de berekening van de heffingsmaatstaf. Daartoe acht zij redengevend dat in de NEN 2699 staat dat NEN 2580 onmisbaar is voor de toepassing daarvan. Verder heeft verweerder verklaard dat, behalve aansluiten bij de opgegeven bouwkosten, geen andere manier van berekenen van de bouwkosten wordt gehanteerd dan het vermenigvuldigen van de bvo van het te bouwen object met de normkosten. Ook in het rapport van IGG dat verweerder ter onderbouwing van de bouwkosten heeft overgelegd, is de bvo berekend met toepassing van de NEN 2580. Kenbaarheid van NEN 2580 is in dit geval dus noodzakelijk om inzicht te krijgen in de wijze waarop de omvang van de belastingschuld zal worden bepaald.
      Dat in de Verordening niet rechtstreeks naar de NEN 2580 wordt verwezen, legt hiertegenover onvoldoende gewicht in de schaal. Dat het BouwkostenKompas een eigen definitie daarvan geeft, is evenmin doorslaggevend, omdat daarin ook naar de NEN 2580 wordt verwezen en dat bij uitleg en toepassing van die (summiere) omschrijving vragen kunnen rijzen waarvoor NEN 2580 moet worden geraadpleegd (vergelijk de uitspraak van hof Den Bosch van 24 september 2020, ECLI:NL:GHSHE:2020:2919).  
      
      5. Dit leidt ertoe dat de Verordening in dit geval onverbindend moet worden geacht, omdat niet aan het kenbaarheidsvereiste is voldaan. 
      
      6. Dit betekent dat het beroep gegrond is en het bestreden besluit en de aanslag moeten worden vernietigd. Gelet hierop behoeven de overige beroepsgronden van eiseres geen bespreking meer.
      
      7. Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het door eiseres betaalde griffierecht vergoeden.
      
      8. De rechtbank veroordeelt verweerder verder in de door eiseres gemaakte proceskosten. 
      
        Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.750,-  (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 875,- en wegingsfactor 1). Daarbij geldt dat deze zaak samenhangend is in de zin van artikel 3 van het Bpb met zaak ROT 22/3167, zodat de vergoeding voor door een derde beroepsmatig verleende voor beide zaken geldt. Dat maakt dat voor deze zaak de vergoeding dan € 875,- is. Omdat in bezwaar nog geen sprake was van rechtsbijstand, hoeft er voor die fase niets vergoed te worden.
        Van andere kosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        vernietigt de aanslag leges omgevingsvergunning;
      
      
        bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 365,- vergoedt;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 875,-.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Fransen, voorzitter, en mrs. G.C.W. van der Feltz en A.P. Bliek-Monsma, leden, in aanwezigheid van mr. M. Noordegraaf, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 16 januari 2024.
    
    
    
    
    
    
      griffier								voorzitter
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de verzenddatum hoger beroep instellen bij het gerechtshof Den Haag (team belastingrecht).