ECLI:NL:RVS:2024:4762, Raad van State, 20-11-2024, 202200764/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-11-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 december 2021 heeft de raad van de gemeente Leeuwarden het bestemmingsplan "Leeuwarden - Arken en woonschepen" vastgesteld en besloten geen exploitatieplan vast te stellen. Het bestemmingsplan voorziet, onder meer, in drie ligplaatsen voor recreatiearken in het water dat grenst aan de landtong de Burd. Aansluitend aan de drie ligplaatsen zijn in het bestemmingsplan gronden op de landtong bestemd voor de inrichting van een erf bij deze ligplaatsen. De ligplaatsen zijn aangeduid als Burd 8025, 8026 en 8027. De bestemde ligplaats Burd 8027 met bijbehorend erf ligt het meest noordelijk en volledig vrij van de andere twee bestemde ligplaatsen en tuinen. De locatie Burd 8025 ligt het meest zuidelijk. De ligplaatsen Burd 8025 en 8026 liggen los van elkaar. De gronden op land die bestemd zijn voor de tuinen grenzen voor deze twee locaties wel aan elkaar. De ligplaatsen maken de verplaatsing mogelijk van drie recreatiearken vanuit het gebied Minne Finne te Grou. Deze voorziene verplaatsing is het gevolg van de wens om op de locatie Minne Finne woningbouw te ontwikkelen.

202200764/1/R3.
    Datum uitspraak: 20 november 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
    Vereniging van Eigenaren Suder Burd (hierna: de VvE), gevestigd te Grou, gemeente Leeuwarden, en anderen,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Leeuwarden,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 december 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Leeuwarden - Arken en woonschepen" vastgesteld en besloten geen exploitatieplan vast te stellen.
    Tegen dit besluit hebben de VvE en anderen beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft provinciale staten van Fryslân met toepassing van artikel 8:45 van de Awb verzocht om inlichtingen te verstrekken. Provinciale staten hebben deze inlichtingen verstrekt.
    [partij A], [partij B], [partij C], [partij D], [partij E], [partij F], [partij G](hierna: [partij A] en anderen) en Grouster Vastgoed Maatschappij B.V. (hierna: GVM) hebben samen een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 12 april 2024, waar de VvE en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], [gemachtigde B] en [gemachtigde C], vergezeld door [persoon], bijgestaan door mr. M.J.F. Nuijens, advocaat te Groningen, en de raad, vertegenwoordigd door mr. J.J. Hengst en P. Jager, zijn verschenen. Verder zijn op de zitting GVM en [partij A] en anderen, vertegenwoordigd door [partij A], [partij E] en [partij F], bijgestaan door mr. J.A. Vos, advocaat te Ede, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 16 april 2020 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het bestemmingsplan voorziet, onder meer, in drie ligplaatsen voor recreatiearken in het water dat grenst aan de landtong de Burd. Aansluitend aan de drie ligplaatsen zijn in het bestemmingsplan gronden op de landtong bestemd voor de inrichting van een erf bij deze ligplaatsen. De ligplaatsen zijn aangeduid als Burd 8025, 8026 en 8027. De bestemde ligplaats Burd 8027 met bijbehorend erf ligt het meest noordelijk en volledig vrij van de andere twee bestemde ligplaatsen en tuinen. De locatie Burd 8025 ligt het meest zuidelijk. De ligplaatsen Burd 8025 en 8026 liggen los van elkaar. De gronden op land die bestemd zijn voor de tuinen grenzen voor deze twee locaties wel aan elkaar.
    3.       De ligplaatsen maken de verplaatsing mogelijk van drie recreatiearken vanuit het gebied Minne Finne te Grou. Deze voorziene verplaatsing is het gevolg van de wens om op de locatie Minne Finne woningbouw te ontwikkelen. GVM heeft ten behoeve van de woningbouwontwikkeling in het gebied Minne Finne een exploitatieovereenkomst met de gemeente Leeuwarden gesloten. Onderdeel van deze overeenkomst is dat GVM zorgdraagt voor de verplaatsing van de drie recreatiearken van het terrein Minne Finne naar een andere locatie. [partij A] en anderen zijn de eigenaren van de voor de ligplaatsen en tuinen bestemde percelen en de recreatiearken.
    4.       De VvE is een vereniging van de eigenaren van de recreatiewoningen op de Suder Burd in Grou. De VvE en anderen bestaat daarnaast uit een groep eigenaren en gebruikers van de recreatiewoningen op de Suder Burd. Deze recreatiewoningen bevinden zich op een afstand van minimaal ongeveer 80 tot maximaal ongeveer 360 m van de locatie waar het bestemmingsplan de ligplaatsen mogelijk maakt. De VvE en anderen kunnen zich niet vinden in het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan, onder meer omdat zij vinden dat hun uitzicht en de natuur worden aangetast als recreatiearken hier ligplaats innemen.
    5.       De relevante regelgeving is (deels) opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak en maakt daar onderdeel van uit.
    Ingetrokken beroep exploitatieplan en beroepsgronden bestemmingsplan
    6.       De VvE en anderen hebben hun beroep tegen het besluit om geen exploitatieplan vast te stellen op de zitting ingetrokken. Ook hebben zij de beroepsgronden ingetrokken die inhouden dat het bestemmingsplan is vastgesteld in strijd met de artikelen 2.1.1, 2.3.1 en 3.1.1 van de Verordening Romte Fryslân 2014 (hierna: de Verordening).
    Toetsingskader
    7.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Beroepsgronden
    Aantasting woon-, leef- en verblijfsklimaat
    8.       De VvE en anderen betogen dat het toestaan van de drie recreatiearken met bijbehorende bebouwing een onevenredige aantasting vormt op hun woon-, leef- en verblijfsklimaat. De drie recreatiearken met bijbehorende tuinen zorgen er namelijk voor dat het aangezicht van de oever minder aantrekkelijk wordt waardoor het uitzicht wordt aangetast.
    Daartoe voeren de VvE en anderen eerst aan dat hun recreatiewoningen in een natuurlijk gebied liggen dat zich kenmerkt door openheid, stilte en duisternis in de avond en nacht. De recreatiearken zijn groot en hoog en met de mogelijkheid voor het oprichten van, al dan niet vergunningvrije, bijbehorende bouwwerken zorgen ze voor verrommeling van de omgeving, aldus de VvE en anderen. De VvE en anderen wijzen er verder op dat de recreatiearken in de avond worden verlicht. Dit belemmert het uitzicht verder, omdat dit ten koste gaat van de kenmerkende duisternis.
    8.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat er door de in het bestemmingsplan mogelijk gemaakte recreatiearken en bijbehorende inrichtingen op het erf geen onevenredige aantasting plaatsvindt van het woon-, leef- en verblijfsklimaat van de VvE en anderen.
    Allereerst voert de raad daartoe aan dat de recreatiewoningen van de VvE en anderen nog altijd volledig voor recreatie kunnen worden benut na de vaststelling van het bestemmingsplan. Daarbij is het gebied waarin de recreatiewoningen van de VvE en anderen zelf liggen geen stiltegebied in een donkere omgeving, aldus de raad.
    Voor zover de VvE en anderen stellen dat de voorziene recreatiearken het uitzicht vanaf het recreatiepark belemmeren, wijst de raad er eerst op dat er geen recht is op vrij uitzicht. Daarnaast is van een verrommeling van de landtong volgens de raad geen sprake. De raad stelt dat de ligplaatsen passen in de omgeving en dat een betere situatie ontstaat dan de oude situatie waarin twee aanlegsteigers aanwezig waren aan de landtong. Langsvarende schepen konden daar ligplaats innemen. Voor deze schepen gold geen welstandsbeleid. Voor de recreatiearken geldt wel een specifiek welstandsbeleid, waardoor geen vervallen of afgedankte schepen kunnen worden afgemeerd. Ten slotte zijn volgens de raad geen vergunningvrije bijbehorende bouwwerken toegestaan op de tuinen op de landtong.
    8.2.    Op de verbeelding is voor elke recreatieark voorzien in een bestemmingsvlak waarop de bestemming "Water" met de aanduiding "specifieke vorm van water - recreatieark" is opgenomen. Artikel 3.1, aanhef en onder a, van de planregels bepaalt dat op gronden met de bestemming "Water", vaarwater, waterberging, waterhuishouding, watergangen en waterlopen en oeverstroken zijn toegestaan. Artikel 3.1, aanhef en onder e, van de planregels bepaalt dat per aanduiding "specifieke vorm van water - recreatieark" één recreatie-ark geplaatst mag worden.
    Daarnaast zijn op de verbeelding op de ligplaatsen de aanduidingen "specifieke vorm van water - ehs 8025", "specifieke vorm van water - ehs 8026" en "specifieke vorm van water - ehs 8027" opgenomen. Artikel 3.2, onder b, sub 3 tot en met 6, van de planregels staat de volgende maximale maatvoeringen toe:
    - Burd 8027: 18 m lengte, 6 m breedte, 85 m2 oppervlakte en 3 m bouwhoogte;
    - Burd 8026: 29 m lengte, 7 m breedte, 205 m2 oppervlakte en 6 m bouwhoogte;
    - Burd 8025: 17 m lengte, 6 m breedte, 65 m2 oppervlakte en 3,5 m bouwhoogte.
    8.3.    Voor de aan de ligplaatsen grenzende gronden op de landtong gelden de bestemming "Tuin - Erf bij recreatie-ark" en de aanduidingen "specifieke vorm van water - ehs 8025", "specifieke vorm van water - ehs 8026" en "specifieke vorm van water - ehs 8027".
    Artikel 6.1, aanhef en onder a, sub 1, van de planregels verplicht ertoe dat het erf uiterlijk binnen een jaar na het plaatsen van een recreatieark wordt ingericht in overeenstemming met het stedenbouwkundig en landschapsplan de Burd in Grou van oktober 2018 (hierna: beheerplan) dat als bijlage 1 bij de planregels is opgenomen. Artikel 6.1, aanhef en onder a, sub 2, verplicht er daarnaast toe om deze inrichting te beheren en in stand te houden volgens het bepaalde onder 4.3 van de ruimtelijke onderbouwing d.d. 29 oktober 2018, De Burd gemeente Leeuwarden (hierna: de beheermaatregelen) dat als bijlage 2 bij de planregels is opgenomen.
    Artikel 6.2.1 van de planregels staat op gronden met de aanduiding "specifieke vorm van water - EHS 8025", "specifieke vorm van water - EHS 8026" en "specifieke vorm van water - EHS 8027" een maximale oppervlakte van 20 m2 aan bijbehorende bouwwerken toe op een erf bij een nabijgelegen recreatieark. De maximale goothoogte van een bijbehorend bouwwerk is 3 m en de maximale bouwhoogte is 4 m.
    8.4.    De Afdeling oordeelt dat de raad zich op het standpunt heeft mogen stellen dat er geen onevenredige aantasting van het woon-, leef- en verblijfsklimaat ter plaatse van de recreatiewoningen plaatsvindt vanwege de gevolgen die de toegestane recreatiearken en de bijbehorende inrichting op de landtong zullen hebben voor het uitzicht. Het heeft weliswaar invloed, maar naar het oordeel van de Afdeling zijn de gevolgen van de toegestane recreatiearken voor het uitzicht beperkt. De Afdeling overweegt daarvoor als volgt.
    De Afdeling stelt voorop dat in het algemeen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. Hieruit volgt dat de VvE en anderen geen aanspraak kunnen maken op een blijvend vrij uitzicht vanuit de recreatiewoningen, ook niet als het vorige bestemmingsplan daar geen bebouwing toestond. Vergelijk hiervoor de uitspraak van de Afdeling van 31 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:354, r.o. 15.1.
    De maximale oppervlakten van de recreatiearken zijn respectievelijk 65, 205 en 85 m2. De maximale bouwhoogtes zijn 3, 3,5 en 6 m. Daarmee kunnen de ligplaatsen gevolgen hebben voor het uitzicht vanaf de percelen van de recreatiewoningen. De Afdeling stelt verder vast dat het mogelijk is dat de recreatiearken verlicht worden, waardoor er ook in de avond en nacht zicht kan zijn op de recreatiearken.
    De gevolgen voor het uitzicht worden echter beperkt door de afstand van de recreatiewoningen tot de arken. De kortste afstand tussen een recreatiewoning van de VvE en anderen en een ligplaats in het bestemmingsplan is ongeveer 80 meter. De afstand vanaf de overige recreatiewoningen en de afstand tot de overige recreatiearken is groter. Daarnaast wordt de belemmering van het vrije uitzicht beperkt door de maximale bouwmogelijkheden die in het bestemmingsplan zijn opgenomen. Voor de recreatiearken is een maximale bouwhoogte van respectievelijk 3, 3,5 en 6 m vastgesteld. Daarbij staat het bestemmingsplan op het erf bij een recreatieark maximaal 20 m2 aan bijbehorende bouwwerken toe met een maximale bouwhoogte van 4 m. Ook voorziet het bestemmingsplan in een verplichte inrichting bij de recreatiearken die in overeenstemming is met het beheerplan. In dit beheerplan is gekozen voor een groene invulling van de tuinen.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    8.5.    De Afdeling oordeelt verder dat de raad zich op het standpunt heeft mogen stellen dat er geen verrommeling optreedt door vergunningvrije bijbehorende bouwwerken die bij de recreatiearken kunnen worden opgericht. De Afdeling overweegt daarvoor als volgt.
    Voor het vergunningvrij bouwen van bijbehorende bouwwerken is op grond van artikel 2, aanhef en onderdeel 3, aanhef en onder g, onder 3o, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) vereist dat deze niet worden gebouwd aan of bij een bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf door één huishouden. Op de ligplaatsen zijn uitsluitend recreatiearken toegestaan. Recreatie-ark is in artikel 1.32 van de planregels gedefinieerd als "een drijvend bouwwerk, niet (meer) bestemd of ingericht om te varen, doorgaans voorzien van een rechthoekige opbouw, en bestemd voor recreatief gebruik". Omdat de recreatiearken niet (meer) bestemd of ingericht zijn om te varen en ter plaatse zullen blijven liggen zijn deze aan te merken als bouwwerken.
    Voor de vraag of sprake is van een bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf door één huishouden is doorslaggevend hoe dit bouwwerk in het bestemmingsplan is bestemd. Vergelijk hiervoor de uitspraak van de Afdeling van 3 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:206, onder 5.1.
    In de Nota van Toelichting bij artikel 2, onderdeel 3, van het Bor (Stb. 2010, 143) staat over recreatief nachtverblijf het volgende:
    "(…) Onder 3° wordt niet langer gesproken over een woning of woongebouw die of dat niet voor permanente bewoning is bestemd, maar, ter verduidelijking van wat hieronder dient te worden verstaan, over een bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf door één huishouden. Dit omvat naast een recreatiewoning bijvoorbeeld ook een stacaravan. De onder 3° opgenomen uitzondering ziet niet op een bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf door meer dan één huishouden, zoals een hotel of een jeugdherberg. Bij een dergelijk bouwwerk is het op grond van artikel 2 van de regeling vergunningvrij realiseren van een bijbehorend bouwwerk dus mogelijk."
    Gelet op deze toelichting met de genoemde voorbeelden van een recreatiewoning en een stacaravan kunnen naar het oordeel van de Afdeling ook de voorziene recreatiearken als een recreatief nachtverblijf worden aangemerkt. De recreatiearken mogen op grond van artikel 3.1, aanhef en onder e, van de planregels recreatief worden gebruikt. Recreatief gebruik is in artikel 1.33 gedefinieerd als "dagrecreatief en verblijfsrecreatief gebruik". Gelet op het toestaan van verblijfsrecreatief gebruik is recreatief nachtverblijf toegestaan. Daarbij bepaalt artikel 9.1, aanhef en onder b, van de planregels dat een recreatieark niet gebruikt mag worden voor onder meer bêd & brochje. Bêd & brochje is in artikel 1.17 gedefinieerd als het tegen betaling aanbieden van tijdelijke logies en ontbijt.
    Nu recreatief nachtverblijf is toegestaan en het tegen betaling aanbieden van tijdelijke logies is uitgesloten, is er naar het oordeel van de Afdeling sprake van een bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf door één huishouden. Daarom is het niet mogelijk om op basis van artikel 2, aanhef en onderdeel 3, van bijlage II van het Bor bijbehorende bouwwerken op te richten. De Afdeling komt daarom niet toe aan de vraag of de gronden op de landtong met de bestemming "Tuin - Erf bij recreatie-ark" zijn aan te merken als achtererfgebieden in de zin van artikel 2, aanhef en onderdeel 3, van het Bor.
    Voor zover artikel 3, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor wel van toepassing kan zijn, stelt de Afdeling vast dat daarmee niet meer vergunningvrij gebouwd kan worden dan het bestemmingsplan toestaat. Daarom mist het betoog dat de vergunningvrije mogelijkheden voor bijbehorende bouwwerken voor een verrommeling zorgen feitelijke grondslag.
    Het betoog slaagt daarom ook in zoverre niet.
    Verordening Romte 2014
    9.       De VvE en anderen betogen dat het bestemmingsplan in strijd is met verschillende artikelen uit de Verordening. Op grond van artikel 4.1, eerste lid, van de Wro kunnen bij of krachtens provinciale verordening regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen, indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken. Dat betekent dat de raad bij de voorbereiding en vaststelling van een bestemmingsplan moet toetsen of het in overeenstemming is met in een provinciale verordening gestelde algemene regels. De Afdeling zal hieronder de beroepsgronden over de verschillende artikelen behandelen.
    Artikel 5.1.2 Verordening
    10.     De VvE en anderen betogen dat het bestemmingsplan in strijd is met artikel 5.1.2, eerste lid, van de Verordening. Daartoe voeren zij aan dat de drie nieuwe voorziene recreatiearken en de al langere tijd aanwezige vierde recreatieark aan de westzijde van de landtong, samen een complex van recreatiewoningen in de zin van deze bepaling vormen. Daarvoor is volgens de VvE en anderen van belang dat elke recreatieark is aan te merken als recreatiewoning en dat deze aan dezelfde landtong worden geplaatst met een bijbehorende inrichting. Daarbij voeren de VvE en anderen aan dat een dergelijk complex alleen toegestaan is in, aansluitend aan of nabij een recreatiekern. Aangezien de landtong niet is aan te merken als een recreatiekern als bedoeld in de provinciale structuurvisie, is daar niet aan voldaan, aldus de VvE en anderen.
    10.1.  De raad stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is van een complex van recreatiewoningen in de zin van artikel 5.1.2, eerste lid, van de Verordening. Volgens de raad is er geen sprake van recreatiewoningen die in samenhang worden geplaatst. Daarvoor ontbreken de gemeenschappelijke voorzieningen, zoals een toiletgebouw of een receptie. Voor zover de VvE en anderen erop wijzen dat er samenhang tussen de recreatiearken is, omdat deze in hetzelfde bestemmingsplan worden bestemd, wijst de raad erop dat dit bestemmingsplan voorziet in een bestemming van alle arken en woonschepen in de gemeente.
    10.2.  Artikel 5.1.2, eerste lid, van de Verordening luidt als volgt:
    "In een ruimtelijk plan kan een nieuw complex van recreatiewoningen uitsluitend worden toegestaan in, aansluitend aan of nabij een recreatiekern, tot een maximum aantal van 50 recreatiewoningen."
    Artikel 1.25 luidt:
    "1.25 Complex van recreatiewoningen:
    een terrein van enige omvang, blijkens de inrichting bestemd om meerdere recreatiewoningen in samenhang te plaatsen of geplaatst te houden, inclusief bijbehorende gemeenschappelijke faciliteiten."
    10.3.  De Afdeling stelt op de eerste plaats vast dat het bestemmingsplan een ruimtelijk plan is, omdat dit volgt uit artikel 1.85 van de Verordening. De Afdeling stelt daarnaast vast dat partijen het erover eens zijn dat de recreatiearken zijn aan te merken als recreatiewoningen in de zin van de Verordening. De Afdeling ziet zich voor de vraag gesteld of deze nieuw voorziene recreatiearken, eventueel in samenhang met de al aanwezige recreatieark, een nieuw complex van recreatiewoningen in de zin van de Verordening vormt.
    10.4.  De Afdeling oordeelt dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen sprake is van een complex van recreatiewoningen, zoals bedoeld in artikel 1.25 van de Verordening. Uit de stukken en het verhandelde op de zitting blijkt niet dat de landtong een inrichting heeft bestemd om meerdere recreatiewoningen in samenhang te plaatsen of geplaatst te houden. De recreatiearken worden geplaatst op een eigen perceel aan de landtong, met een eigen bijbehorende inrichting op de landtong. De bepaling in de planregels om het erf van een recreatieark in te richten zoals in het beheerplan staat, is een eis die per recreatieark individueel geldt en niet voor de recreatiearken gezamenlijk. Ook zijn er op de landtong geen bijbehorende gemeenschappelijke faciliteiten, zoals een aan te leggen toiletgebouw of een receptie.
    Hoewel de recreatiearken in hetzelfde bestemmingsplan aan dezelfde landtong als zodanig worden bestemd is daarmee naar het oordeel van de Afdeling geen sprake van een samenhangende plaatsing. Zoals de raad terecht heeft opgemerkt voorziet het bestemmingsplan namelijk in een regeling voor alle woonschepen en arken in de gemeente Leeuwarden. Daarnaast is het feit dat de recreatiearken in elkaars buurt worden geplaatst, niet hetzelfde als dat deze in samenhang worden geplaatst.
    Onder deze omstandigheden oordeelt de Afdeling dat er geen sprake is van de vereiste plaatsing van meerdere recreatiewoningen in samenhang op een terrein van enige omvang, inclusief bijbehorende gemeenschappelijke faciliteiten, om van een complex van recreatiewoningen te spreken. Tussen de al aanwezige ark aan de westzijde van de landtong en de in het bestemmingsplan voorziene recreatiearken bestaat naar het oordeel van de Afdeling om dezelfde redenen ook geen samenhang.
    Het betoog slaagt niet.
    Artikelen 5.6.1 en 5.6.2 Verordening
    11.     De VvE en anderen betogen dat het bestemmingsplan is vastgesteld in strijd met de artikelen 5.6.1 en 5.6.2 van de Verordening. Daartoe voeren zij aan dat de plantoelichting ten onrechte in zijn geheel niet ingaat op deze artikelen.
    11.1.  De Afdeling stelt vast dat zowel artikel 5.6.1 als artikel 5.6.2 van de Verordening van toepassing zijn in het geval dat er sprake is van "(…) een uitbreiding van een bestaande recreatieve voorziening of de vestiging van een nieuwe recreatieve voorziening". Op grond van artikel 1.81 van de Verordening wordt onder recreatieve voorziening, voor zover hier van belang, een verblijfsrecreatieve inrichting verstaan en artikel 1.95 van de Verordening definieert dat, voor zover hier van belang, als een complex recreatiewoningen. De VvE en anderen hebben op zitting toegelicht dat zij betogen dat er sprake is van de vestiging van een nieuwe recreatieve voorziening, omdat door de plaatsing van de recreatiearken een (nieuw) complex van recreatiewoningen zal ontstaan. Aangezien de Afdeling onder 10.4 al heeft geoordeeld dat er geen sprake is van een complex van recreatiewoningen kan dit betoog daarom al niet slagen.
    Artikel 7.1.1 Verordening
    12.     De Afdeling stelt vast dat de VvE en anderen verschillende beroepsgronden aanvoeren met betrekking tot artikel 7.1.1 van de Verordening. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan een inhoudelijke behandeling van deze beroepsgronden. Daarvoor stelt de raad dat artikel 7.1.1 van de Verordening een algemeen belang beschermt en niet de belangen van de VvE en anderen. Daarom zal de Afdeling hieronder eerst ingaan op dit verweer van de raad. Daarna zal de Afdeling ingaan op de afzonderlijke beroepsgronden over deze bepaling, als daar nog aanleiding toe is.
    Artikel 7.1.1 Verordening - relativiteitsvereiste
    13.     Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.
    13.1.  Artikel 7.1.1 van de Verordening luidt als volgt:
    "1. Een ruimtelijk plan dat betrekking heeft op gronden die deel uitmaken van de ecologische hoofdstructuur zoals begrensd op de van deze verordening deel uitmakende kaart Natuur voorziet in een passende bestemming met gebruiksregels gericht op behoud, herstel of ontwikkeling van de wezenlijke kenmerken en waarden van de gronden.
    2. Een ruimtelijk plan voor gronden zoals bedoeld in het eerste lid maakt geen activiteiten en ontwikkelingen mogelijk die leiden tot significante aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden, of tot een significante vermindering van de oppervlakte van die gronden, of tot significante aantasting van de samenhang tussen gebieden die deel uitmaken van de ecologische hoofdstructuur.
    3. Een ruimtelijk plan dat betrekking heeft op gronden nabij de ecologische hoofdstructuur kan nieuwe, niet-agrarische activiteiten en ontwikkelingen mogelijk maken, mits die niet leiden tot een significante aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden van de ecologische hoofdstructuur."
    13.2.  In de overzichtsuitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706 over het relativiteitsvereiste, zijn in 10.51 tot en met 10.62 overwegingen opgenomen over de toepassing van het relativiteitsvereiste in het geval een natuurlijk persoon of een rechtspersoon zich beroept op de bepalingen van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) die strekken tot de bescherming van de natuurwaarden van een Natura 2000-gebied. In overweging 10.63 is overwogen dat de overwegingen 10.51 tot en met 10.62 ook van belang zijn voor andere normen die strekken ter bescherming van natuurgebieden, zoals provinciale normen die strekken tot bescherming van een natuurnetwerk, zoals de ecologische hoofdstructuur (inmiddels: het Natuurnetwerk Nederland, hierna: EHS).
    De bepalingen in de Wnb over de beoordeling van een bestemmingsplan dat gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied strekken ter bescherming van het behoud van de natuurwaarden in deze gebieden. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de overzichtsuitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, onder overwegingen 10.51, 10.52 en 10.56, beroept een natuurlijke persoon, indien hij een beroep doet op de bepalingen van de Wnb die strekken tot de bescherming van de natuurwaarden van een Natura 2000-gebied, zich op een algemeen belang waarvoor hij niet in rechte kan opkomen.
    De individuele belangen van een natuurlijke persoon bij het behoud van een goede kwaliteit van zijn woon- en leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, kunnen echter zo verweven zijn met de algemene belangen die de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen in de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van zijn belangen. Deze situatie doet zich concreet voor ingeval het betreffende gebied deel uitmaakt van de leefomgeving van appellant. In dat geval raakt de aantasting van het gebied immers ook zijn belang bij het behoud van een goede kwaliteit van zijn woon- en leefomgeving. Bij de beantwoording van de vraag of verwevenheid als hiervoor bedoeld kan worden aangenomen, wordt onder meer rekening gehouden met de situering van de woning van de appellant, al dan niet tussen overige bebouwing, met de afstand tussen de woning van appellant en het natuurgebied, met hetgeen aanwezig is in het gebied tussen de woning en het Natura 2000-gebied en met het al dan niet bestaande, gehele of gedeeltelijke directe zicht vanuit de woning op het gebied.
    Een rechtspersoon waarvan de statutaire doelstelling niet is gericht op de bescherming van natuurbelangen als zodanig, kan in rechte niet opkomen voor het algemeen belang bij de bescherming van de natuurwaarden van een bepaald gebied. Indien echter een rechtspersoon waarvan de statutaire doelstelling niet is gericht op de bescherming van natuurbelangen als zodanig, in lijn met haar statutaire doelstelling, opkomt voor de collectieve belangen van bewoners van een bepaald gebied bij een goede kwaliteit van hun woon- en leefomgeving en het Natura 2000-gebied, voor de bescherming waarvan zij in rechte opkomt, deel uitmaakt van de leefomgeving van de bewoners waarvoor de rechtspersoon opkomt, kan niet geoordeeld worden dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen van deze rechtspersoon.
    Voor de inroepbaarheid van de schending van de procedurele normen, zoals de normen in de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb, is het beschermingsbereik van de onderliggende materiële norm bepalend. Zie daarvoor onder meer de overzichtsuitspraak van 11 november 2020, onder 8.1 en 8.2.
    13.3.  De recreatiearken van [partij A] en anderen zijn mogelijk gemaakt in het gebied dat door de provincie is aangewezen als EHS. Het terrein met de recreatiewoningen waar de VvE en anderen eigenaren en gebruikers van zijn, behoort niet tot de EHS. Dat terrein is echter wel door de EHS omgeven. De afstand van de recreatiewoningen tot de EHS is maximaal 100 m. Het gebied tussen de recreatiewoningen en de EHS is onbebouwd en open en er bestaat vrij zicht op de EHS. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de individuele belangen van de groep eigenaren en gebruikers van de recreatiewoningen op de Suder Burd bij het behoud van een goede kwaliteit van hun woon- en leefomgeving, waarvan een EHS deel uitmaakt, zo verweven zijn met de algemene belangen die de Verordening beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Verordening kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen. Gelet hierop kan evenmin worden geoordeeld dat betrokken normen van de Verordening kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen van de VvE.
    Artikel 7.1.1 Verordening - Verkeerde begrenzing van de EHS
    14.     De VvE en anderen betogen dat de raad er bij de beoordeling of voldaan is aan artikel 7.1.1 van de Verordening ten onrechte van uit is gegaan dat een groot deel van de gronden waarop de tuinen bij de recreatiearken zijn voorzien, niet zijn gelegen in de EHS. Zij voeren daartoe aan dat deze gronden in de Verordening weliswaar niet zijn aangemerkt als onderdeel van de EHS, maar dat de Verordening op dit punt is vastgesteld in strijd met artikel 2.10.5 van het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (hierna: Barro). Ten tijde van het vaststellen van de Verordening schreef dit artikel namelijk voor dat de begrenzing van de EHS alleen gewijzigd kan worden als de oppervlakte van de EHS ten minste gelijk blijft. Met de vaststelling van de Verordening is de EHS echter gewijzigd, terwijl de oppervlakte aan EHS is verminderd, aldus de VvE en anderen.
    Ter onderbouwing van hun standpunt dat de oppervlakte aan EHS is verminderd wijzen de VvE en anderen erop dat de gronden waarop de tuinen bij de recreatiearken zijn voorzien in de Verordening Romte Fryslân 2011 (hierna: de Verordening 2011), welke verordening de voorganger was van de Verordening Romte 2014 (in deze uitspraak aangeduid met "de Verordening"), volledig onderdeel uitmaakten van de EHS. In de Verordening 2011 waren de gebieden die onderdeel waren van de EHS aangeduid op de bij de Verordening 2011 opgenomen kaart Natuur. Op deze kaart waren voor de gronden van het hele gebied waarop de recreatiearken en de tuinen zijn voorzien, de aanduidingen "EHS water" en "EHS overige Natuur" opgenomen. Deze twee aanduidingen sloten volledig op elkaar aan.
    Op de kaart Natuur bij de Verordening is op de plaats waar de tuinen bij de recreatiearken zijn voorzien sprake van een witte strook tussen de aanduidingen "EHS water" en "EHS overige natuur". Daardoor maken de gronden waarop deze witte strook ligt in de Verordening geen onderdeel meer uit van de EHS. Hierdoor is met de vaststelling van de Verordening de begrenzing van de EHS gewijzigd, waarbij de oppervlakte aan EHS niet ten minste gelijk is gebleven, aldus de VvE en anderen.
    De VvE en anderen verzoeken de Afdeling daarom om te bepalen dat de Verordening op dit punt onverbindend is, dan wel dat de Verordening buiten toepassing had moeten worden gelaten door de raad. Daarom had de raad moeten toetsen aan de EHS, zoals vastgelegd in de Verordening 2011, zonder witte strook. Doordat de raad dit heeft nagelaten is het bestemmingsplan onzorgvuldig voorbereid en ondeugdelijk gemotiveerd, aldus de VvE en anderen.
    14.1.  De raad wijst erop dat artikel 2.10.2, eerste lid van het Barro aan provinciale staten de mogelijkheid geeft om de gebieden aan te wijzen die behoren tot de EHS. De bevoegdheid tot het wijzigen van de grenzen is opgenomen in artikel 2.10.5 van het Barro. Bij de Verordening zijn op de kaart Natuur de gebieden aangewezen die vallen onder de EHS. De raad stelt daarbij dat op deze kaart duidelijk een strook witte grond te zien is tussen de aanduidingen "EHS water" en "EHS overige natuur".
    Tegen de vaststelling van de Verordening staan geen rechtsmiddelen open, waardoor van de juistheid van die begrenzing uit moet worden gegaan, aldus de raad. De raad heeft op zitting toegelicht dat hij hiermee niet bestrijdt dat exceptief getoetst kan worden of de begrenzing van de EHS in de Verordening in overeenstemming is met artikel 2.10.2 en 2.10.5 van het Barro. De raad stelt echter dat voor zover er in de Verordening al sprake is van een wijziging van de begrenzing van de EHS ten opzichte van de daarvoor geldende verordening niet valt in te zien waarom deze begrenzing evident in strijd is met artikel 2.10.5 van het Barro. Daarom ziet de raad geen reden om de Verordening op dit punt buiten toepassing te laten of onverbindend te verklaren.
    14.2.  De artikelen 2.10.2, 2.10.5. en 3.5. van het Barro luidden op 25 juni 2014, de datum waarop de Verordening werd vastgesteld, voor zover van belang, als volgt:
    "Artikel 2.10.2. (begrenzing)
    1. Bij provinciale verordening worden de gebieden aangewezen die de ecologische hoofdstructuur vormen. De ligging van die gebieden wordt geometrisch vastgelegd.
    2. (…)"
    "Artikel 2.10.5. (wijziging van begrenzing)      
    De begrenzing, bedoeld in artikel 2.10.2, eerste lid, kan bij provinciale verordening worden gewijzigd:
    a. ten behoeve van een verbetering van de samenhang of een betere planologische inpassing van de ecologische hoofdstructuur, voor zover:
    1°.de wezenlijke kenmerken en waarden van de ecologische hoofdstructuur worden behouden, en
    2°.de oppervlakte van de ecologische hoofdstructuur ten minste gelijk blijft;
    b. ten behoeve van een kleinschalige ontwikkeling, voor zover:
    (…)
    3°.de oppervlakte van de ecologische hoofdstructuur ten minste gelijk blijft;
    (…)"
    "Artikel 3.5. (tijdstip vaststelling provinciale verordeningen)
    1. (…)
    2. Provinciale staten stellen een verordening als bedoeld in titel 2.10 vast uiterlijk op 30 juni 2013, dan wel drie maanden na het tijdstip van inwerkingtreding van titel 2.10, indien deze titel na 30 juni 2013 in werking treedt.
    (…)"
    14.3.  De Verordening, waarvan de kaart met de begrenzing van de EHS deel uitmaakt, is een algemeen verbindend voorschrift waartegen, gelet op artikel 8:3, eerste lid, onder a, van de Awb, geen beroep kan worden ingesteld. Een rechter kan een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, in een zaak over een besluit dat op dat voorschrift gebaseerd is, toetsen op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te beoordelen of dat algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak gaat. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze zoals de Afdeling die heeft uiteengezet in haar uitspraak van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452.
    14.4.  De Afdeling stelt vast dat de Verordening 2011 op 15 juni 2011 is vastgesteld. De artikelen 2.10.2, 2.10.5 en 3.5 van het Barro zijn eerst op 1 oktober 2012 in werking getreden (Stb. 2012, 434). De verplichting tot het vastleggen van de begrenzing van de EHS op grond van de genoemde bepalingen uit het Barro is daarom ontstaan ná het vaststellen van de Verordening 2011. De Afdeling ziet zich daarom allereerst voor de vraag gesteld of de vaststelling van de Verordening op 25 juni 2014 aan te merken is als het aanwijzen van de gebieden die de EHS vormen op grond van artikel 2.10.2 van het Barro, óf een wijziging van de begrenzing van deze aangewezen gebieden, op grond van artikel 2.10.5 van het Barro.
    14.5.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 10 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4491, overweging 12.5, staat in de totstandkomingsgeschiedenis van titel 2.10 van het Barro (nota van toelichting, blz. 24-25, Stb. 2012, 388) dat op de middelen voor natuurbeleid en gebiedsgericht beleid bezuinigingen worden doorgevoerd, in het licht van de toestand van de financiën van het rijk. Een deel van deze bezuinigingen wordt gerealiseerd door de EHS te herijken en te decentraliseren. Op 20 september 2011 is tussen het rijk en de provincies het zogenoemde "onderhandelingsakkoord decentralisatie natuur" gesloten, ter uitwerking van de paragraaf over natuur en landelijk gebied in de bestuursafspraken 2011-2015 tussen het rijk, de provincies, de gemeenten en de waterschappen. In het akkoord zijn onder meer de uitgangspunten neergelegd aan de hand waarvan de provincies de herijkte EHS realiseren. Ter verduidelijking van en in aanvulling op deze afspraken hebben de partijen op 7 december 2011 een aanvullend akkoord gesloten. Ook hebben de partijen op 8 februari 2012 uitvoeringsafspraken gemaakt. Tezamen worden het onderhandelingsakkoord, het aanvullende akkoord en de uitvoeringsafspraken aangeduid als "bestuursakkoord natuur".
    Verder staat in de totstandkomingsgeschiedenis dat om zeker te stellen dat wordt voldaan aan de internationale verplichtingen op het vlak van biodiversiteit en dat de samenhang van het stelsel wordt verzekerd, borging van een landsbreed planologisch beschermingsregime noodzakelijk is. Daarom is de EHS als een nationaal ruimtelijk belang opgenomen in de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte en worden in het Barro regels gesteld omtrent de planologische bescherming van de ecologische hoofdstructuur. Het gaat hier uitdrukkelijk om de herijkte nationale EHS zoals vastgelegd in het bestuursakkoord natuur.
    14.6.  Uit deze totstandkomingsgeschiedenis van titel 2.10 van het Barro volgt dat provinciale staten alleen de gebieden die tot de herijkte EHS behoren, moesten aanwijzen in hun provinciale verordeningen. Het was daarom niet de bedoeling van de wetgever dat provinciale staten gebonden waren aan de oppervlakte van de EHS die zij onverplicht, uit eigen beweging, voor de inwerkingtreding van titel 2.10 van het Barro in een provinciale verordening hadden opgenomen. Naar het oordeel van de Afdeling kan de Verordening 2011 daarom niet als provinciale verordening als bedoeld in artikel 2.10.2, eerste lid, van het Barro worden aangemerkt.
    Provinciale staten van Fryslân hebben desgevraagd aangegeven dat tussen de besluiten tot vaststelling van de Verordening 2011 en de Verordening geen wijzigingen van de Verordening 2011 hebben plaatsgevonden die van betekenis zijn voor de vaststelling van de EHS. Partijen hebben dit ook niet bestreden. De Afdeling oordeelt dan ook dat de Verordening de eerste vaststelling van de begrenzing van de herijkte EHS op grond van artikel 2.10.2 van het Barro is. Dit betekent dat artikel 2.10.5 van het Barro niet van toepassing was op de vaststelling van de Verordening, omdat deze bepaling alleen van toepassing is op wijzigingen in een provinciale verordening als bedoeld in artikel 2.10.2 van het Barro. Vergelijk de genoemde uitspraak van 10 december 2014, r.o. 12.6.
    14.7.  De Afdeling kan de VvE en anderen ook niet volgen in hun betoog dat, omdat provinciale staten van Fryslân niet voor 30 juni 2013 een verordening hebben vastgesteld, de Verordening 2011 toch als eerste vaststelling van de begrenzing van de EHS onder artikel 2.10.2 van het Barro moet gelden. Artikel 3.5 van het Barro schreef inderdaad voor dat voor 30 juni 2013 een provinciale verordening vastgesteld moest worden waarin de begrenzing van de EHS werd vastgesteld. Provinciale staten van Fryslân hebben voor deze datum geen verordening vastgesteld die ziet op het begrenzen van de EHS op grond van artikel 2.10.2 van het Barro. Uit artikel 3.5, of een andere bepaling van het Barro, volgt echter niet dat in die situatie uitgegaan moet worden van een eerdere onverplichte vaststelling van de begrenzing van de EHS. Dit sluit ook niet aan bij de onder 14.5 omschreven totstandkomingsgeschiedenis van titel 2.10 van het Barro, waarin het vastleggen van de begrenzing van de herijkte EHS het uitgangspunt was.
    14.8.  Gelet op het voorgaande oordeelt de Afdeling dat de raad terecht geen reden heeft gezien om de Verordening 2014, voor zover daarin de EHS is aangewezen, buiten toepassing te laten. De raad is daarom terecht uitgegaan van de EHS zoals deze is vastgesteld in de Verordening 2014. Het betoog slaagt niet.
    Artikel 7.1.1 Verordening - verouderd en onvolledig onderzoek
    15.     De VvE en anderen betogen dat het onderzoek dat de raad heeft verricht naar de gevolgen van het plan voor de EHS is verouderd. Daartoe voeren de VvE en anderen aan dat dit onderzoek bestaat uit de Quickscan flora en fauna en toets EHS van Staro van december 2016 (hierna: de Quickscan), terwijl het bestemmingsplan ongeveer vijf jaar later, op 1 december 2021 is vastgesteld. Daar komt volgens VvE en anderen bij dat uit artikel 1.99 van de Verordening volgt dat voor wat de wezenlijke kenmerken en waarden in een gebied zijn, gekeken moet worden naar de beheertypenkaart en de ambitiekaart van het Natuurbeheerplan. In de Quickscan is voor de beoordeling gekeken naar het Natuurbeheerplan 2017, provincie Fryslân (hierna: het Natuurbeheerplan 2017). Er is dan ook ten onrechte geen rekening gehouden met het Natuurbeheerplan 2022, provincie Fryslân (hierna: het Natuurbeheerplan 2022), dat vóór de vaststelling van het bestemmingsplan, op 29 juni 2021 is vastgesteld, zo voeren de VvE en anderen aan.
    Daarnaast wijzen de VvE en anderen erop dat de landtong in de zomer van 2016 is heringericht. Daardoor was er ten tijde van het opstellen van het rapport onvoldoende tijd verstreken waarin de natuur zich kon herstellen na deze herinrichting, zo stellen de VvE en anderen. Daarbij voeren de VvE en anderen nog aan dat de Quickscan is gebaseerd op één veldonderzoek, wat te weinig is voor een representatief beeld. Dit veldonderzoek heeft bovendien in november plaatsgevonden, waardoor veel soorten op dat moment niet aanwezig waren.
    15.1.  De raad stelt zich op het standpunt dat hij de Quickscan wel aan de vaststelling van het bestemmingsplan ten grondslag mocht leggen. De raad erkent dat in de Quickscan weliswaar aan het Natuurbeheerplan van 2017 is getoetst, maar stelt zich op het standpunt dat deze toets niet wezenlijk verschilt van de toets die zou zijn uitgevoerd als wel rechtstreeks aan het Natuurbeheerplan van 2022 was getoetst. De raad wijst daarbij op het door [partij A] en anderen toegestuurde rapport "Actualisatie Ecologische beoordeling Verplaatsing Recreatiearken De Burd", van het Successie Natuurcollectief van maart 2024 (hierna: de Actualisatie). Daarin is opnieuw geconcludeerd dat er geen sprake zal zijn van een significante aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden van de EHS.
    15.2.  In artikel 3.1.1a van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) staat dat bij de vaststelling van een bestemmingsplan in ieder geval gebruik kan worden gemaakt van gegevens en onderzoeken die niet ouder zijn dan twee jaar. Dit artikel staat er echter niet aan in de weg dat onderzoeksgegevens ouder dan twee jaar aan een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan ten grondslag worden gelegd. De Afdeling verwijst hiervoor naar haar uitspraak van 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1907, r.o. 10.2.
    15.3.  De Afdeling ziet in wat de VvE en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de Quickscan zodanig is verouderd, of dat zich na de totstandkoming daarvan zodanige ontwikkelingen hebben voorgedaan, dat de raad dit onderzoek niet aan het besluit tot vaststelling van het plan ten grondslag heeft mogen leggen. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt.
    15.4.  In de Quickscan staat:
    "De locaties waar de woonboten en de nieuwe aanlegsteiger zijn voorzien, behoren tot het beheertype N04.02 - zoete plas. Een gedeelte van de landtong, waar gedeelten van twee van de tuinen zijn voorzien, behoort tot de EHS, maar is nog niet ontwikkeld. De ambitie voor dit stuk EHS is het beheertype N10.02 - vochtig hooiland."
    Zoals ook uit het beroepschrift van de VvE en anderen blijkt is in het Natuurbeheerplan 2022 ook sprake van deze twee beheertypen binnen het plangebied. Dat betekent dat in de Quickscan is uitgegaan van dezelfde beheertypen als de beheertypen die van toepassing waren onder het Natuurbeheerplan 2022. De VvE en anderen hebben daarnaast niet concreet aangevoerd op welke punten de natuurbeheerplannen van elkaar verschillen. Daarbij is er bij het opstellen van de Quickscan veldonderzoek gedaan om te beoordelen wat de specifieke kenmerken en waarden ter plaatse zijn. Onder deze omstandigheden ziet de Afdeling in het enkele bestaan van een nieuw natuurbeheerplan geen reden waarom de Quickscan niet aan het plan ten grondslag mocht worden gelegd.
    15.5.  Voor zover de VvE en anderen wijzen op de herinrichting van de landtong in de zomer van 2016 en het ontbreken van meer onderzoek ter plaatse dan het veldbezoek aan de landtong in november, overweegt de Afdeling als volgt. Ten eerste zijn de gronden in het plangebied op de landtong voornamelijk gelegen binnen de witte strook waarop geen aanduiding EHS van toepassing is en voor een zeer beperkt deel binnen de aanduiding "EHS overige natuur". Na de herinrichting heeft een veldonderzoek op de landtong plaatsgevonden, voordat de Quickscan is opgesteld. De Afdeling ziet in het aangevoerde geen reden om aan te nemen dat doordat er één veldbezoek is gedaan, er geen representatief beeld van de situatie ter plaatse is ontstaan. In de Quickscan is opgenomen dat in dit gebied riet, voedselrijke ruigte en een kort gemaaid grasland aanwezig is. De VvE en anderen hebben enkel gesteld dat dit veldbezoek te kort na de herinrichting heeft plaatsgevonden, maar daarbij geen feiten of omstandigheden aangevoerd waaruit blijkt dat in de Quickscan ten onrechte uit is gegaan van de aanwezigheid van het riet, de voedselrijke ruigte en het grasland.
    De door de VvE en anderen genoemde herinrichting heeft plaatsgevonden op de landtong en niet in het om de landtong gelegen water. De VvE en anderen hebben verder geen feiten of omstandigheden aangevoerd waarom de situatie op de gronden met de aanduiding "EHS water" (zoete plas) op het moment van het vaststellen van het bestemmingsplan zo gewijzigd is, dat de situatie in de Quickscan niet meer representatief was. Om die reden ziet de Afdeling ook in wat de VvE en anderen op dit punt aangevoerd hebben, geen reden waarom de Quickscan niet aan het plan ten grondslag mocht worden gelegd.
    15.6.  Het betoog slaagt niet.
    Artikel 7.1.1 Verordening - Aanlegsteigers als uitgangspunt Quickscan
    16.     De VvE en anderen betogen dat de raad ontoereikend heeft gemotiveerd of voldaan is aan het vereiste uit artikel 7.1.1, tweede lid, van de Verordening, inhoudende dat het bestemmingsplan geen activiteiten en ontwikkelingen mogelijk maakt die leiden tot significante aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden van de ecologische hoofdstructuur. Hiertoe voeren zij aan dat de Quickscan ten onrechte als uitgangspunt neemt dat in het plangebied sprake was van twee grote aanlegsteigers. Deze lagen daar volgens de VvE en anderen namelijk in strijd met de voorheen geldende bestemmingsplannen "Buitengebied 2008" (hierna: het bestemmingsplan Buitengebied) en "Buitengebied 2008 Tweede partiële herziening" (hierna: de partiële herziening) van de gemeente Boarnsterhim.
    De VvE en anderen voeren hier eerst over aan dat onder het voorheen geldende bestemmingsplan, steigers waren toegestaan als op de plankaart een aanduiding "steiger" was opgenomen. Dat was op deze locatie echter niet het geval, zo betogen de VvE en anderen. Daarnaast was er volgens de VvE en anderen ook geen sprake van bestaande aanlegsteigers in de zin van artikel 7 van de voorschriften van het bestemmingsplan Buitengebied. Onder de definitie van bestaand was volgens de VvE en anderen namelijk vereist dat de steigers legaal aanwezig waren op het moment van inwerkingtreding van dit bestemmingsplan. Niet is aangetoond dat op het moment van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan Buitengebied en de partiële herziening de aanlegsteigers legaal aanwezig waren, aldus de VvE en anderen.
    16.1.  De Afdeling stelt vast dat tussen partijen geen discussie bestaat over het feit dat er op het moment van inwerkingtreding van het bestemmingsplan Buitengebied en de partiële herziening, twee aanlegsteigers aanwezig waren op de plaats waar de recreatiearken in het bestemmingsplan zijn voorzien. Partijen zijn echter verdeeld over het antwoord op de vraag of deze aanlegsteigers legaal aanwezig waren onder het voorheen geldende bestemmingsplan.
    16.2.  Op de gronden waarop de aanlegsteigers aanwezig waren, golden op het moment dat het bestemmingsplan werd vastgesteld, het bestemmingsplan Buitengebied en de partiële herziening. In het bestemmingsplan Buitengebied was voor de gronden waarop de aanlegsteigers lagen de bestemming "natuurgebied met waterrecreatief medegebruik" opgenomen. Deze bestemming is niet veranderd door de partiële herziening.
    Artikel 7, eerste lid, van de voorschriften bij het bestemmingsplan Buitengebied, luidde als volgt:
    "1 Bestemmingsomschrijving
    De op de plankaart voor "natuurgebied met waterrecreatief medegebruik", aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    (…)
    g. bestaande aanlegsteigers ten behoeve van het aanleggen van vaartuigen;
    (…)
    en voor zover de gronden op de plankaart zijn aangegeven met:
    (…)
    k. "steiger" tevens voor een aanlegsteiger.
    (…)"
    Artikel 1, aanhef en onder l, luidde als volgt:
    "In deze voorschriften wordt verstaan onder:
    (…)
    l. bestaand: de situatie zoals die is op het moment dat het bestemmingsplan in werking treedt.
    (…)"
    16.3.  Artikel 3 van de voorschriften van de partiële herziening, luidde als volgt:
    "In de ‘Begripsbepalingen’ van het bestemmingsplan Buitengebied 2008, wordt artikel 1, onder d, e en l vervangen door het volgende:
    (…)
    l. bestaand
    het gebruik dat en/of de bebouwing die ten tijde van de inwerkingtreding van dit bestemmingsplan legaal plaatsvindt respectievelijk aanwezig, dan wel bebouwing die kan worden gebouwd krachtens een verleende bouw- en/of omgevingsvergunning, met dien verstande dat alle bouwwerken die voor 1 januari 1943 gerealiseerd zijn bij woningen en woonboerderijen mogen worden ingewisseld voor het realiseren van eenzelfde oppervlakte aan bouwwerken elders op het perceel, waarbij rekening gehouden wordt met de situering op het perceel en het landschap;"
    Artikel 7, eerste lid, van de voorschriften bij het bestemmingsplan Buitengebied, is door de partiële herziening niet veranderd.
    16.4.  De Afdeling stelt vast dat de aanduiding "steiger" op de plankaart van het bestemmingsplan Buitengebied ontbreekt, zodat de aanlegsteigers niet op grond van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder k, van de voorschriften waren toegestaan.
    Op grond van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder g, van de voorschriften van het bestemmingsplan Buitengebied waren echter ook bestaande aanlegsteigers toegestaan op de gronden met de bestemming "natuurgebied met waterrecreatief medegebruik". De Afdeling stelt vast dat in het bestemmingsplan Buitengebied een definitie van bestaand was opgenomen, op grond waarvan alles wat feitelijk aanwezig was op het moment van de inwerkingtreding van dit bestemmingsplan als bestaand en daarmee als planologisch legaal wordt gezien. Daarmee waren de aanlegsteigers op het moment van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan Buitengebied legaal. Weliswaar wijzigt de partiële herziening de definitie van bestaand, maar indien de aanlegsteigers als gevolg van die gewijzigde definitie niet langer als bestaand moeten worden gezien - daargelaten of dat zo is − zouden de aanlegsteigers bescherming genieten op grond van het overgangsrecht dat is opgenomen in de partiële herziening. De aanlegsteigers moeten immers tot aan de vaststelling van de partiële herziening als legaal worden gezien, gelet op de definitie van bestaand die op grond van het bestemmingsplan Buitengebied gold tot aan de inwerkingtreding van de partiële herziening. Om die reden heeft de raad terecht in zijn Quickscan als uitgangspunt genomen dat de aanlegsteigers in het plangebied aanwezig waren.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    Artikel 7.1.1. - passende bestemming en significante aantasting
    17.     De VvE en anderen betogen dat de raad ten onrechte concludeert dat als gevolg van het bestemmingsplan geen significante aantasting plaatsvindt van de wezenlijke kenmerken en waarden van de EHS. De raad heeft volgens de VvE en anderen de gevolgen van het bestemmingsplan namelijk onderschat. Het bestemmingsplan voorziet volgens hen dan ook niet in een passende bestemming met gebruiksregels gericht op behoud, herstel of ontwikkeling van de wezenlijke kenmerken en waarden van de gronden, terwijl artikel 7.1.1, eerste lid, van de Verordening dit wel voorschrijft.
    Zij voeren daarvoor eerst aan dat in de Quickscan ten onrechte geen rekening is gehouden met de mogelijkheid tot het oprichten van vergunningvrije bouwwerken. Daarbij zorgen eventuele op te richten vergunningplichtige of vergunningvrije bijbehorende bouwwerken er samen met de aanwezigheid van mensen voor, dat de tuinen een barrière vormen voor plant- en diersoorten in het gebied. De VvE en anderen wijzen er verder op dat in de Quickscan staat dat de toegestane bijgebouwen nodig zijn voor landschapsbeheer, maar stellen dat de raad niet heeft onderbouwd waarom de bijgebouwen hiervoor nodig zijn.
    Verder voeren de VvE en anderen aan dat het bestemmingsplan afbreuk doet aan de wezenlijke kenmerken en waarden van het beheertype "vochtig hooiland", omdat toegestaan wordt dat de gronden worden opgehoogd en het beheerplan voorziet in bomen in het plangebied. Door de ophoging zullen de gronden echter minder nat worden, wat niet bij het beheertype "vochtig hooiland" past. Ook bomen passen niet binnen dit beheertype.
    De VvE en anderen wijzen er verder op dat in paragraaf 5.2 en 5.3 van de Quickscan staat dat steigers en loopplanken over de oeverzone heen zullen lopen, waardoor de oevers met rietkragen en riet in het water behouden blijven. Ook gaat de Quickscan ervan uit dat alleen speciale buitenverlichting zal worden toegestaan. Deze aspecten zijn ook genoemd in paragraaf 4.2 van de ruimtelijke onderbouwing. De VvE en anderen betogen dat het bestemmingsplan de wijze waarop steigers en loopplanken worden aangelegd en een speciaal type buitenverlichting ten onrechte niet voorschrijft, omdat in artikel 6.1, aanhef en onder a, sub 2, van de planregels wel een koppeling is gemaakt met paragraaf 4.3 van de ruimtelijke onderbouwing, maar niet met paragraaf 4.2.
    De VvE en anderen voeren verder aan dat de te realiseren recreatiearken de wezenlijke kenmerken en waarden van de EHS kunnen aantasten omdat het bestemmingsplan niet verbiedt dat geloosd wordt in het oppervlaktewater. Dit terwijl het oppervlaktewater waar de recreatiearken in komen te liggen onderdeel zijn van de EHS met het beheertype "zoete plas". De VvE en anderen verwijzen daarbij naar de omschrijving van het beheertype "zoete plas" uit de Index Natuur en Landschap. Daarin staat: "Troebel water en een zeer hoog aanbod van voedingstoffen komen veel voor. Vermesting, uit landbouwgebieden of bij lozingspunten veroorzaken deze problemen." In de plantoelichting is niet uitgelegd waarom lozen op het oppervlaktewater niet leidt tot significante aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden van de EHS, aldus de VvE en anderen.
    Ten slotte wijzen de VvE en anderen erop dat de nota van zienswijzen verwijst naar de afweging die het college van gedeputeerde staten van de provincie Fryslân zou hebben gemaakt met betrekking tot de gevolgen voor de natuur en de opmerking dat er mitigerende beheersmaatregelen worden getroffen overeenkomstig de instructies van de provincie. Onduidelijk is wat hiermee wordt bedoeld, aldus de VvE en anderen.
    - Bijbehorende bouwwerken
    17.1.  De Afdeling verwijst eerst naar wat hiervoor onder 8.5 is overwogen. Daaruit volgt dat het bestemmingsplan geen vergunningvrije bijbehorende bouwwerken toestaat. De Afdeling stelt verder vast dat het bestemmingsplan inderdaad bijbehorende bouwwerken mogelijk maakt tot een oppervlakte van 20 m2. Dit volgt uit artikel 6.2.1 van de planregels. Voor elk perceel is in het beheerplan voorzien in een berging van 20 m2 met een schuin sedumdak. De locaties waar deze bergingen in het beheerplan zijn voorzien bevinden zich binnen de witte strook die in de Verordening geen onderdeel uitmaakt van de EHS. De Afdeling acht het gelet op deze positie en de omvang van de bergingen niet aannemelijk dat de aanwezigheid van deze bijbehorende bouwwerken een barrière zal vormen voor plant- en diersoorten in het EHS gebied. Daarom oordeelt de Afdeling dat de raad in de mogelijkheid tot het oprichten van deze bijbehorende bouwwerken geen reden heeft hoeven zien dat het bestemmingsplan tot een significante aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden van de EHS zal leiden. De vraag of de toegestane bijbehorende bouwwerken nodig zijn voor landschapsbeheer doet daarom niet ter zake.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    - Ophoging en bomen
    17.2.  In het beheerplan staat beschreven dat bosjes van wilg de afscheiding vormen tussen de tuinen. Op de tekening in het beheerplan is te zien dat zowel op de erfgrenzen als op een aantal andere locaties voorzien is in wilgen. In het beheerplan en in de beheermaatregelen is daarnaast niet voorgeschreven dat de gronden worden opgehoogd. In de planregels van het bestemmingsplan is echter ook niet voorzien in een vergunningplicht voor het ophogen van de gronden. De Afdeling gaat er daarom vanuit dat bij de inrichting van de percelen voorzien wordt in bomen en dat toegestaan is dat de gronden worden opgehoogd.
    De Afdeling stelt verder vast dat de omvang van het plangebied dat binnen de aanduiding "EHS overige natuur" van de Verordening ligt, zeer beperkt is. Het gaat om een klein driehoekje in het uiterste westen van het perceel met de aanduiding "specifieke vorm van water - ehs 8025". De Afdeling verwijst daarvoor naar de afbeelding in paragraaf 2.7 van de plantoelichting. Dat is op het meest zuidelijke perceel op de landtong. Uit het beheerplan volgt dat de bomen niet of nauwelijks geplaatst worden op deze gronden binnen de EHS. Voor zover de bomen wel binnen de EHS geplaatst worden of de grond wordt opgehoogd, acht de Afdeling het vanwege de beperkte omvang van dit gebied niet aannemelijk dat deze ophoging of deze bomen zullen leiden tot een significante aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden van de EHS. De raad heeft zich naar het oordeel van de Afdeling op het standpunt mogen stellen dat het plan niet in strijd is met artikel 7.1.1, tweede lid, van de Verordening op deze punten.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    - Steigers, loopplanken en buitenverlichting
    17.3.  Over de steigers en loopplanken en de buitenverlichting overweegt de Afdeling als volgt. In de Quickscan is het volgende opgenomen in paragraaf 5.3:
    "Steigers/loopplanken dienen over de oeverzone heen te lopen, zodat deze niet wordt verstoord en het riet tot wasdom kan komen. (…).
    Om verstoring door licht binnen de EHS te voorkomen mag geen buitenverlichting worden geplaatst bij de woonboten, of er dient speciale verlichting te worden aangebracht die geen verstoring kan veroorzaken, zoals afgeschermde armaturen. Hierover dienen afspraken te worden gemaakt met de eigenaren van de woonboten. Ook hier geeft het landschappelijk inrichtingsplan invulling aan."
    17.4.  De Quickscan gaat er voor de beoordeling dat geen significante aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden van de EHS plaatsvindt dus vanuit dat steigers en loopplanken over de oeverzone heen zullen lopen en dat geen, of alleen speciale, buitenverlichting toegepast zal worden. De Afdeling stelt vast dat in de planregels, noch in het beheerplan of de voorgeschreven beheersmaatregelen, is opgenomen dat steigers en loopplanken over de oeverzone heen zullen lopen en dat geen of alleen speciale verlichting aangebracht mag worden. Daarom staat het bestemmingsplan toe dat steigers en loopplanken niet over de oeverzone heenlopen, en dat er andere buitenverlichting aangebracht wordt dan waar de Quickscan vanuit gaat. Uit de verdere toelichting van het bestemmingsplan of uit andere stukken blijkt ook niet waarom er geen significante aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden van de EHS plaatsvindt als niet wordt voldaan aan deze maatregelen waar de Quickscan van uitgaat.
    Gelet op dit verschil tussen de in de Quickscan beschreven maatregelen en wat het bestemmingsplan toestaat oordeelt de Afdeling dat het bestemmingsplan op deze punten niet zorgvuldig is voorbereid en voorzien is van een gebrekkige motivering, waardoor niet is uitgesloten dat een significante aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden van de EHS kan plaatsvinden.
    Het betoog slaagt in zoverre.
    - Lozen afvalwater
    17.5.  De gronden waarop de recreatiearken in het bestemmingsplan zijn toegestaan, liggen voor het grootste deel binnen de EHS water. Daarbij is voorzien in het beheertype "zoete plas". De Afdeling overweegt dat de VvE en anderen terecht stellen dat in de omschrijving van het beheertype "zoete plas" uit de Index Natuur en Landschap volgt dat lozen op het water eventueel van invloed kan zijn op de aanwezige wezenlijke kenmerken en waarden. Lozen op het oppervlaktewater is niet verboden in de planregels.   
    17.6.  Paragraaf 3.3 (Watertoets) van de plantoelichting luidt als volgt:
    "De watertoets is op grond van het bepaalde in het Bro een verplicht onderdeel van het bestemmingsplan. Omdat er geen sprake is van het realiseren van nieuwe ligplaatsen van woonarken of woonschepen en omdat het bestemmingsplan weinig ruimte biedt voor het toevoegen van nieuwe bebouwing, is er geen sprake van een effect op de oppervlaktewaterhuishouding. Er is dan ook geen sprake van een noodzaak van compensatie."
    In de ruimtelijke onderbouwing staat over de watertoets het volgende beschreven:
    "Op de watertoets is de digitale watertoets uitgevoerd voor dit project. Daaruit volgt onderstaand Wateradvies (zie ook bijlage 2). De uitkomst is dat de korte procedure moet worden gevolgd. Het plan 3 recreatiearken De Burd heeft een beperkte invloed op de wateraspecten die van belang kunnen zijn bij ruimtelijke plannen. Dit betekent dat de beperkte invloed van het plan kan worden opgevangen met standaard maatregelen die vermeld staan in de leidraad watertoets. Naast dit wateradvies staan hieronder enkele aandachtspunten die gelden voor het plan."
    De Afdeling overweegt dat uit de plantoelichting en de daarbij opgenomen stukken, zoals de ruimtelijke onderbouwing, de Quickscan en de zienswijzennota niet blijkt of de recreatiearken worden aangesloten op het riool of hoe hun afvalwater anderszins wordt afgevoerd en wat de gevolgen kunnen zijn van eventuele lozingen op het water dat behoort tot de EHS. De Afdeling oordeelt daarom dat onvoldoende beschreven en onderzocht is wat de gevolgen zijn van lozingen op het water dat is aangewezen als EHS water en of dit significante gevolgen kan hebben. Naar het oordeel van de Afdeling is het bestemmingsplan op dit punt onzorgvuldig voorbereid en voorzien van een gebrekkige motivering.
    Het betoog slaagt in zoverre.
    - Mitigerende beheersmaatregelen
    17.7.  In de reactie van de raad op de aanvullende zienswijze staat dat er mitigerende beheersmaatregelen worden getroffen overeenkomstig de instructies van de provincie. Uit bijvoorbeeld de bij de toelichting van het bestemmingsplan opgenomen "Bijlage 4 Consultatie provincie Fryslan" blijkt dat hiermee verwezen wordt naar het beheerplan dat is opgesteld en gewaarborgd via artikel 6.1, aanhef en onder a, sub 1, van de planregels. Op dat punt ziet de Afdeling niet in dat sprake is van een gebrekkige motivering van het bestreden besluit.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    Artikel 7.1.1 Verordening - Conclusie
    18.     De Afdeling heeft hiervoor in 17.4 en 17.6 geoordeeld dat het bestemmingsplan verschillende gebreken vertoont. De raad heeft naar het oordeel van de Afdeling op die punten niet zonder verdere onderbouwing of specifieke planregeling kunnen concluderen dat het bestemmingsplan geen activiteiten en ontwikkelingen mogelijk maakt die leiden tot significante aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden van de EHS. Ook heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling op die punten niet kunnen concluderen dat het plan voorziet in een passende bestemming met gebruiksregels gericht op behoud, herstel of ontwikkeling van de wezenlijke kenmerken en waarden van de gronden.
    Daarom slaagt het betoog van de VvE en anderen dat het bestemmingsplan in strijd met artikel 7.1.1 van de Verordening is vastgesteld. De Afdeling oordeelt daarnaast dat het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan onzorgvuldig is voorbereid, wat in strijd is met artikel 3:2 van de Awb. Ook is het bestemmingsplan in strijd met artikel 3:46 van de Awb niet voorzien van een deugdelijke motivering. De Afdeling zal hieronder ingaan op de consequenties die dit heeft voor het bestemmingsplan, na de bespreking van de overige beroepsgronden.
    Behoeftetoets
    19.     De VvE en anderen betogen dat de raad het mogelijk maken van de drie recreatiearken met daarbij behorende tuinen in het bestemmingsplan ten onrechte niet heeft aangemerkt als een nieuwe stedelijke ontwikkeling in de zin van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Gelet op het feit dat de landtong onbebouwd is en gelegen is in de EHS is er sprake van een substantiële ontwikkeling. Het toestaan van de recreatiearken kan volgens de VvE en anderen gezien worden als de ontwikkeling van drie (recreatie)woningen, waarmee er sprake is van een recreatiepark, dat aan te merken is als een "andere stedelijke voorziening" in de zin van artikel 1.1.1., eerste lid, onder i, Bro.
    De VvE en anderen voeren verder aan dat ook als geen sprake is van een stedelijke ontwikkeling in de zin van het Bro, de ontwikkeling moet voorzien in een behoefte. Hier is echter niet aan getoetst. Daarbij gaat de raad er bij de beoordeling vanuit dat op de locatie ligplaatsen worden gecreëerd voor drie bestaande recreatiearken, terwijl het bestemmingsplan drie ligplaatsen creëert voor recreatiearken in het algemeen.
    19.1.  De raad stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling. De verplaatsing van drie recreatiearken voorziet in een planologische behoefte. Dat wordt ook in de toelichting beschreven. Doordat woningbouw mogelijk wordt gemaakt aan de Minne Finne moeten de recreatiearken immers verplaatst worden. Daardoor voorzien de betreffende locaties in een concrete behoefte.
    19.2.  In artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is de ladder voor duurzame verstedelijking opgenomen. Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro luidt als volgt:
    "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien."
    19.3.  Met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is bedoeld uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening ongewenste leegstand te vermijden en zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren. De ladder voor duurzame verstedelijking is geen blauwdruk voor een optimale ruimtelijke inpassing van alle nieuwe ontwikkelingen, maar zorgt ervoor dat de wens om een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk te maken met het toetsingskader van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro nadrukkelijk in de plantoelichting wordt gemotiveerd en afgewogen met oog voor de ontwikkelingsbehoefte van een gebied en voor de toekomstige ruimtebehoefte en de ontwikkeling van de omgeving waarin het gebied ligt. De stappen schrijven geen vooraf bepaald resultaat voor, omdat het bevoegd gezag, dat de regionale en lokale omstandigheden kent en de verantwoordelijkheid draagt voor de ruimtelijke afweging over die ontwikkeling, moet beoordelen of het bereikte resultaat optimaal is.
    19.4.  De ladder voor duurzame verstedelijking moet worden toegepast als sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro bepaalt dat onder stedelijke ontwikkeling wordt verstaan:
    "ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen;"
    19.5.  Zoals, onder meer, in de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, r.o. 6.3., is overwogen dient een ontwikkeling voldoende substantieel te zijn om aangemerkt te kunnen worden als stedelijke ontwikkeling. Daarbij is het uitgangspunt dat het realiseren van minder dan 11 woningen in principe niet aan te merken is als een stedelijke ontwikkeling. Uit de bestemmingen en de planregels volgt dat hier sprake is van het mogelijk maken van drie recreatiewoningen met een bijbehorende inrichting. Onder die omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat geen sprake is van een woningbouwlocatie in de zin van artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro.
    De Afdeling oordeelt verder dat de ontwikkeling die voorziet in de recreatiearken met bijbehorende inrichting niet zodanig substantieel is, of dat de aard van de omgeving ertoe moet leiden, dat in deze situatie sprake is van een andere stedelijke voorziening. Daarbij betrekt de Afdeling dat er geen sprake is van een recreatiepark, maar van de plaatsing van drie recreatiearken met een hoofdzakelijk landschappelijke inrichting op de landtong. De Afdeling verwijst daarvoor naar overweging 10.4. Daarbij is op de landtong sprake van beperkte bebouwingsmogelijkheden. Daarmee komt de Afdeling tot het oordeel dat de raad er terecht van is uitgegaan dat het plan niet voorziet in een stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    19.6.  Dat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro niet van toepassing is neemt niet weg dat aan de eisen van het eerste lid van artikel 3.1.6 van het Bro moet worden voldaan. Bij de toets of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening dient onder meer beoordeeld te worden of de mogelijk gemaakte ontwikkeling voorziet in een behoefte. De behoefte aan de mogelijk gemaakte ontwikkeling dient met het oog op de uitvoerbaarheid van het plan te zijn onderbouwd. De Afdeling verwijst hiervoor naar de hiervoor genoemde overzichtsuitspraak, onder 4.1.
    19.7.  Uit paragraaf 2.7 van de plantoelichting blijkt dat de recreatiearken worden verplaatst van de locatie Minne Finne om daar ter plaatse woningbouw mogelijk te maken. De Afdeling oordeelt dat de raad daarmee voldoende inzichtelijk heeft gemaakt dat er sprake is van een behoefte aan de drie ligplaatsen voor recreatiearken.
    19.8.  Het betoog slaagt niet.
    Onjuiste redenen om het bestemmingsplan vast te stellen
    20.     De VvE en anderen betogen dat de raad het bestemmingsplan heeft vastgesteld op basis van onjuiste informatie en veronderstellingen, waardoor het besluit niet op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen. Daarvoor verwijzen de VvE en anderen naar verslagen van de raadsvergaderingen van 13 september 2021 en 1 december 2021. Ook verwijzen de VvE en anderen naar de zienswijzennota. Tijdens deze vergaderingen en in de zienswijzennota is door de wethouder, respectievelijk het college, aan de raad meegegeven dat er een verplichting bestond om de recreatiearken in het bestemmingsplan op te nemen, aldus de VvE en anderen. Dit is mede gebaseerd op een eerder verleende omgevingsvergunning, die echter op het moment van het vaststellen van het bestemmingplan was vernietigd. Daarnaast is door de wethouder aan de raad voorgehouden dat planschadeclaims zouden ontstaan als niet ingestemd zou worden met het bestemmingsplan, terwijl in de exploitatieovereenkomst tussen de gemeente en GVM over de Minne Finne staat dat eventuele planschadekosten voor rekening van GVM komen en niet voor rekening van de gemeente.
    20.1.  De raad stelt dat hij al bij de totstandkoming van het woningbouwplan voor de Minne Finne heeft besloten dat de recreatiearken verplaatst moesten worden naar een andere locatie. Daarbij is de voorliggende locatie als meest aangewezen locatie benoemd. De locaties aan landtong de Burd waren in het ontwerpbestemmingsplan opgenomen als bestaande gevallen en dat is ook niet onjuist, omdat er omgevingsvergunningen voor waren verleend. Voor zover die zijn vernietigd door de rechtbank wijst de raad erop dat dit op formele gronden is gebeurd en dat dit geen afbreuk doet aan de door de raad al gemaakte inhoudelijke afweging.
    20.2.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 15 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4234, r.o. 6.3, vergt de vaststelling van een bestemmingsplan een belangenafweging, waarbij naast ruimtelijke belangen ook politieke en bestuurlijke inzichten een rol kunnen en mogen spelen. Het is dus niet zo dat financiële overwegingen in het geheel niet in de afweging mochten worden betrokken. In wat de VvE en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat geen ruimtelijke maar uitsluitend financiële belangen van de gemeente doorslaggevend zijn geweest in de afweging van de raad. Ook is niet aannemelijk geworden dat de raad enkel ingestemd heeft omdat het de raadsleden onduidelijk was dat zij nog van een eerder ingenomen standpunt konden terugkomen. De Afdeling acht daarbij van belang dat in het verslag van de raad van 13 september 2021 staat dat de wethouder specifiek heeft benadrukt dat als de raad een volledige heroverweging van het besluit wilde maken, dit gefaciliteerd zou worden.
    Het betoog slaagt niet.
    Alternatieven
    21.     De VvE en anderen betogen dat de raad geen onderzoek heeft gedaan naar mogelijke alternatieve locaties voor de recreatiearken, terwijl de VvE en anderen wel alternatieven aan hebben gedragen. In de toelichting van het bestemmingsplan is niet ingegaan op deze mogelijke alternatieven. In de ruimtelijke onderbouwing is volstaan met de opmerking dat alternatieven om moverende redenen niet voorhanden zijn, aldus de VvE en anderen. Ook in de raadsvergadering van 13 september 2021 is aangegeven dat onderzoek naar alternatieven niet nodig was, omdat de recreatiearken bij de Minne Finne al waren wegbestemd.
    21.1.  De raad stelt dat hij wel degelijk onderzoek heeft gedaan naar alternatieven. Dit is volgens de raad al bekeken bij de totstandkoming van de woningbouwplannen aan de Minne Finne. Ook is bij de voorbereiding van het hier voorliggende bestemmingsplan gekeken naar alternatieven, mede naar aanleiding van de zienswijzen. Er is echter niet voor een van die alternatieven gekozen, aldus de raad.
    De raad heeft op de zitting toegelicht dat en waarom de verschillende alternatieven op bezwaren stuitten. Allereerst vanwege de eigendomssituatie. Daarnaast omdat deze locaties voor de eigenaren van de recreatiearken kwalitatief niet gelijkwaardig waren. Ten slotte waren sommige locaties ongeschikt omdat ze geheel in de EHS liggen. Ter onderbouwing van deze standpunten heeft de raad de memo "Vvgb verplaatsing arken naar De Burd" 23 april 2019 overgelegd (hierna: de Memo).
    21.2.  De VvE en anderen hebben hier op zitting op gereageerd door te stellen dat zij zich niet kunnen vinden in de redenen waarom de alternatieven door de raad zijn verworpen. Daartoe hebben zij aangevoerd dat de gronden waarop de recreatiearken met tuinen zijn voorzien oorspronkelijk ook in particulier eigendom waren. Daarnaast betogen de VvE en anderen dat niet van belang is of de andere locaties kwalitatief gelijkwaardig zijn. Ten slotte wijzen de VvE en anderen erop dat de nu gekozen locatie ook in het EHS gebied ligt.
    21.3.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 17 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1397, r.o. 3.1, moet de raad bij de keuze van een bestemming een afweging maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsruimte. De voor- en nadelen van alternatieven moeten in die afweging worden meegenomen.
    21.4.  De Afdeling stelt vast dat uit verschillende stukken blijkt dat naar alternatieven is gekeken bij de voorbereiding van het plan. In de ruimtelijke onderbouwing, die als bijlage 2 bij de planregels is gevoegd, staat dat alternatieve locaties om moverende redenen niet voorhanden zijn. Uit de bij de plantoelichting opgenomen "Bijlage 4 Consultatie provincie Fryslan" blijkt dat het alternatief in het inrichtingsgebied Swette-De Burd ten oosten van de recreatiewoningen van de VvE en anderen aan de provincie is voorgelegd door middel van een principeverzoek. De provincie heeft hierop echter afwijzend gereageerd.
    Op de zitting heeft de raad aan de hand van de Memo verder toegelicht naar welke alternatieven in een eerder stadium is gekeken en waarom niet is gekozen voor die alternatieven. In de Memo is daarbij ingegaan op vijf alternatieve locaties die door de VvE en anderen zijn aangedragen. Voor drie van de locaties is in de Memo aangegeven dat dit kwalitatief geen vergelijkbare locaties zijn én dat de eigendom van de gronden in één of meerdere particuliere handen ligt, waardoor verwerving van de gronden ingewikkeld is. De vierde locatie ligt volgens de Memo in zijn geheel binnen de EHS, terwijl de locatie in het bestemmingsplan slechts deels in de EHS ligt. De vijfde locatie betreft de locatie die door de provincie is afgewezen, aldus de Memo.
    De Afdeling oordeelt dat de raad gelet op het voorgaande de voor- en nadelen van alternatieven bij de besluitvorming voldoende in de afweging heeft meegenomen en toereikend heeft gemotiveerd waarom niet voor die alternatieven is gekozen. Het betoog slaagt niet.
    Specifieke planregels
    Te grote maatvoering recreatiearken
    22.     De VvE en anderen betogen dat het in artikel 3.2, onder b, van de planregels mogelijk is gemaakt dat de recreatiearken aan de Suder Burd een grotere maatvoering hebben dan recreatiearken elders in het plangebied. Dat getuigt vanwege de ligging in de EHS niet van een goede ruimtelijke ordening, aldus de VvE en anderen.
    22.1.  De raad stelt dat om de verplaatsing mogelijk te maken er in artikel 3.2, onder b, van de planregels een grotere maatvoering toegestaan moest worden dan in de rest van het plangebied.
    22.2.  De Afdeling overweegt dat het enkele feit dat een andere maatvoering is toegestaan dan op andere locaties in het plangebied niet automatisch tot de conclusie leidt dat er strijd is met de goede ruimtelijke ordening. Over de effecten van de recreatiearken op de EHS is hierboven uitvoerig ingegaan.
    Het betoog slaagt niet.
    Onduidelijkheid over toegestane oppervlakte recreatieark
    23.     Verder voeren de VvE en anderen aan dat artikel 3.2, onder b, sub 5, van de planregels niet duidelijk maakt of de oppervlakte per verdieping geldt, of voor de recreatieark in totaal. Dat is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
    23.1.  De Afdeling stelt vast dat in artikel 3.2, onder b, sub 5 van de planregels staat: "de oppervlakte van een recreatie-ark". Daarbij is duidelijk dat dit geldt voor de oppervlakte van de recreatieark als geheel. De Afdeling acht de bepaling daarom niet rechtsonzeker.
    Het betoog slaagt niet.
    Afwijkingsmogelijkheden te ruim en te beperkt toetsingskader
    24.     Ook betogen de VvE en anderen dat de afwijkingsmogelijkheden in artikel 3.3.1 van de planregels te ruim zijn en dat in artikel 3.3.2 niet is voorzien in een toets aan de wezenlijke kenmerken en waarden van de EHS. Datzelfde geldt voor de afwijkingsmogelijkheden in artikel 6.3.1 van de planregels en het afwegingskader in artikel 6.3.2.
    24.1.  De Afdeling stelt vast dat artikel 3.3.1 van de planregels voorziet in de mogelijkheid om bij omgevingsvergunning een kortere afstand aan te houden tussen de recreatiearken dan de voorgeschreven 5 meter. Daarnaast voorziet artikel 6.3.1 in de mogelijkheid om bij omgevingsvergunning nieuwe bouwwerken, geen gebouwen zijnde, toe te staan, met een maximale bouwhoogte van 1,8 m. Artikel 6.3.1 voorziet verder in de mogelijkheid om bij omgevingsvergunning toe te staan dat afgeweken wordt van de maximaal toegestane gezamenlijke oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken, ten behoeve van een maximale gezamenlijke oppervlakte van de bijbehorende bouwwerken van niet meer dan 6 m2.
    De Afdeling stelt vast dat voor zover de afwijkingsmogelijkheden van artikel 3.3.1 en artikel 6.3.1 van toepassing zijn, er sprake is van beperkte afwijkingen van de bouwregels van het bestemmingsplan. Bovendien bepalen de artikelen 3.3.2 en 6.3.2 dat een omgevingsvergunning voor deze afwijkingen slechts wordt verleend als geen onevenredige aantasting plaatsvindt van verschillende ruimtelijke aspecten, waaronder bijvoorbeeld de woonsituatie en de milieusituatie. Uit artikel 1.25 van de planregels volgt dat onder de milieusituatie ook de gevolgen voor natuur en landschap worden verstaan.
    De Afdeling oordeelt daarom dat de afwijkingsbevoegdheden beperkt zijn en onderworpen zijn aan een nadere afweging. Bij die afweging is voorzien in een nadere toets aan de gevolgen voor natuur en landschap. Daarmee is er ook ruimte om de wezenlijke kenmerken en waarden van de EHS bij de beoordeling te betrekken. De Afdeling kan de VvE en anderen dan ook niet volgen in hun betoog dat deze afwijkingsbevoegdheden te ruim zijn en een te beperkt afwegingskader kennen.
    Het betoog slaagt niet.
    Afmeren pleziervaartuig
    25.     Daarnaast volgt uit artikel 3.4, aanhef en onder e, van de planregels dat het mogelijk is om aan de recreatiearken een pleziervaartuig af te meren tussen 1 april en 1 november. Dit leidt volgens de VvE en anderen tot overlast en verlies van uitzicht. Tevens is hier in de Quickscan geen rekening mee gehouden.
    25.1.  Artikel 1.31 van de planregels definieert een pleziervaartuig als "een gebruiksklaar vaartuig dat is bestemd voor sportbeoefening of vrijetijdsbesteding;". De Afdeling ziet niet in waarom het aanmeren van een dergelijk pleziervaartuig aan een recreatieark in de periode tussen 1 april en 1 november tot een zodanige overlast zal leiden dat dit een onevenredige aantasting van het woon-, leef- en verblijfsklimaat ter plaatse van de recreatiewoningen van de VvE en anderen tot gevolg heeft. De Afdeling verwijst daarbij naar wat onder 8.4 is overwogen. Daarnaast blijkt uit wat hierboven onder 16.4 is overwogen dat onder de voorheen geldende bestemmingsplannen de mogelijkheid bestond om hier recreatieve vaartuigen aan te leggen. De Afdeling ziet daarom niet in waarom het afmeren van pleziervaartuigen bij de recreatiearken tot een andere conclusie in de Quickscan had kunnen leiden.
    Het betoog slaagt niet.
    Lengtematen in m2
    26.     Ten slotte worden in artikel 6.2.1, onder b, van de planregels de lengtematen voor de bouwhoogte en de goothoogte ten onrechte weergegeven in m2, aldus de VvE en anderen.
    26.1.  De Afdeling merkt op dat in artikel 6.2.1, onder b, inderdaad de lengtematen voor de bouwhoogte en de goothoogte zijn weergegeven in m2. Uit het gegeven dat het om lengtematen voor de bouw- en goothoogte gaat is duidelijk af te leiden dat er sprake is van een afstand in meters. De Afdeling is daarom van oordeel dat het hier gaat om een kennelijke verschrijving die niet leidt tot rechtsonzekerheid.
    Het betoog slaagt niet.
    Bestuurlijke lus
    27.     Gelet op wat onder 17.4, 17.6 en 18 is overwogen, is het besluit van 1 december 2021 vastgesteld in strijd met artikel 7.1.1 van de Verordening en de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb, voor zover het betrekking heeft op de plandelen met de bestemming "Water", de bestemming "Tuin - Erf bij recreatie-ark" en de functieaanduidingen "specifieke vorm van water - ehs 8027", "specifieke vorm van water - ehs 8026", "specifieke vorm van water - ehs 8025", "specifieke vorm van water - recreatie-ark", voor zover toegekend aan de gronden en het water aan de oostkant van/bij landtong De Burd.
    28.     Met het oog op een spoedige beëindiging van het geschil zal de Afdeling op grond van artikel 8:51d van de Awb de raad opdragen om binnen zesentwintig weken na verzending van deze tussenuitspraak, met inachtneming van wat hiervoor is overwogen onder 17.4, 17.6 en 18, de daarin omschreven gebreken te herstellen door:
    - alsnog in de planregels te borgen dat de steigers en loopplanken over de oeverzone heen zullen lopen;
    - alsnog in de planregels te borgen dat geen of alleen speciale buitenverlichting is toegestaan;
    - alsnog in de planregels te borgen dat lozen op het water is verboden, en dus een gewijzigd of nieuw besluit te nemen; of
    - met een aanvullend onderzoek te onderbouwen waarom het niet borgen van (een of meer van) deze aspecten in het plan niet zal leiden tot een significante aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden van de EHS en het plan desondanks voorziet in een passende bestemming met gebruiksregels gericht op behoud, herstel of ontwikkeling van de wezenlijke kenmerken en waarden van de gronden.
    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1174, blijft op een gewijzigd of nieuw besluit het recht, zoals dat gold onmiddellijk vóór 1 januari 2024, van toepassing.
    29.     De raad moet de Afdeling, de VvE en anderen, en [partij A] en anderen schriftelijk meedelen op welke wijze de gebreken in het bestreden besluit zijn hersteld en een eventueel gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendmaken. Het eventueel door de raad te nemen besluit hoeft niet opnieuw overeenkomstig afdeling 3.4 van de Awb te worden voorbereid.
    Proceskosten en griffierecht
    30.     In de einduitspraak zal worden beslist over vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht van de VvE en anderen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    draagt de raad van de gemeente Leeuwarden op om:
    - binnen 26 weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van wat is overwogen onder 17.4, 17.6, 18 en 27 de daar omschreven gebreken in het besluit van de raad van de gemeente Leeuwarden van 1 december 2021 te herstellen, en
    - de Afdeling, de VvE en anderen en GVM en [partij A] en anderen de uitkomst mee te delen en een gewijzigd of nieuw besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen.
    Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. H. Benek, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Wolvers-Poppelaars, griffier.
    w.g. De Moor-van Vugt
    voorzitter
    w.g. Wolvers-Poppelaars
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 november 2024
    780-1080
     
    Bijlage: wettelijk kader
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 3:2
    Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
    Artikel 3:46
    Een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering.
    Artikel 8:3
    1. Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit:
    a. inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,
    Artikel 8:45
    1. De bestuursrechter kan partijen en anderen verzoeken binnen een door hem te bepalen termijn schriftelijk inlichtingen te geven en onder hen berustende stukken in te zenden.
    (…)
    Artikel 8:51d
    Indien de bestuursrechter in hoogste aanleg uitspraak doet, kan hij het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. De artikelen 8:51a, eerste lid, tweede volzin, en tweede lid, 8:51b, tweede en derde lid, en 8:51c, aanhef en onderdelen b tot en met d, zijn van toepassing.
    Artikel 8:69a
    De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
    Wet ruimtelijke ordening
    Artikel 3.1
    1. De gemeenteraad stelt voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemmingsplannen vast, waarbij ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven. Deze regels betreffen in elk geval regels omtrent het gebruik van de grond en van de zich daar bevindende bouwwerken. Deze regels kunnen tevens strekken ten behoeve van de uitvoerbaarheid van in het plan opgenomen bestemmingen, met dien verstande dat deze regels ten aanzien van woningbouwcategorieën uitsluitend betrekking hebben op percentages gerelateerd aan het plangebied.
    (…)
    Artikel 4.1
    1. Indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, kunnen bij of krachtens provinciale verordening regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen, van omgevingsvergunningen waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2° of 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, omtrent de daarbij behorende toelichting of onderbouwing, alsmede omtrent de inhoud van beheersverordeningen. Daarbij kan worden bepaald dat een regel slechts geldt voor een daarbij aangegeven gedeelte van het grondgebied van de provincie.
    2. (…)
    Besluit ruimtelijke ordening
    Artikel 1.1.1
    (…)
    i. stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen;
    (…)
    Artikel 3.1.1a
    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan kan in ieder geval gebruik worden gemaakt van gegevens en onderzoeken die niet ouder zijn dan twee jaar.
    Artikel 3.1.6
    1. Een bestemmingsplan alsmede een ontwerp hiervoor gaan vergezeld van een toelichting, waarin zijn neergelegd:
    a. een verantwoording van de in het plan gemaakte keuze van bestemmingen;
    b. een beschrijving van de wijze waarop in het plan rekening is gehouden met de gevolgen voor de waterhuishouding;
    c. de uitkomsten van het in artikel 3.1.1 bedoelde overleg;
    d. de uitkomsten van het met toepassing van artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht verrichte onderzoek;
    e. een beschrijving van de wijze waarop burgers en maatschappelijke organisaties bij de voorbereiding van het bestemmingsplan zijn betrokken;
    f. de inzichten over de uitvoerbaarheid van het plan.
    2. De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien.
    (…)
    Besluit omgevingsrecht, bijlage II
    Artikel 2
    Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
    (…)
    3. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    g. niet aan of bij:
    (…)
    3°.een bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf door één huishouden;
    Artikel 3
    Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:
    1. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    (…)
    Verordening Romte Fryslân 2014
    Hoofdstuk 1 Begripsbepalingen
    (…)
    1.81 Recreatieve voorziening:
    een dagrecreatieve inrichting, een verblijfsrecreatieve inrichting, of een jachthaven.
    (…)
    1.85 Ruimtelijk plan
    a. een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1 van de wet;
    (…)
    1.95 Verblijfsrecreatieve inrichting:
    een kampeerterrein of een complex recreatiewoningen.
    (…)
    1.99 Wezenlijke kenmerken en waarden: aanwezige natuurwaarden en, voor gebieden met een bestemming natuur, tevens potentiële natuurwaarden en de daarvoor vereiste bodem- en watercondities, voor zover deze natuurwaarden en condities in het licht van de internationale biodiversiteitdoelstellingen relevant zijn, overeenkomstig de natuurbeheertypen zoals vastgelegd op de beheertypenkaart en de ambitiekaart van het Natuurbeheerplan.
    Artikel 5.6.1
    1. In een ruimtelijk plan waarin een uitbreiding van een bestaande recreatieve voorziening of de vestiging van een nieuwe recreatieve voorziening is toegestaan, zoals bedoeld in de artikelen in dit hoofdstuk, wordt in de plantoelichting onderbouwd dat de inrichting milieuhygiënisch en verkeerskundig inpasbaar is in de omgeving en wat betreft schaal en verschijningsvorm inpasbaar is binnen de landschappelijke en cultuurhistorische kernkwaliteiten.
    2. Voor de landschappelijke inpassing van een recreatieve voorziening zoals bedoeld in de artikelen 5.1 tot en met 5.4 wordt een ruimtelijk inrichtingsplan opgesteld volgens de methodiek ‘Nije Pleats’, waarvan de uitvoering zo nodig als voorwaardelijke bepaling in het ruimtelijk plan is opgenomen.
    Artikel 5.6.2
    1. In een ruimtelijk plan waarin een uitbreiding van een bestaande recreatieve voorziening of de vestiging van een nieuwe recreatieve voorziening is toegestaan, zoals bedoeld in de artikelen in dit hoofdstuk, wordt in de plantoelichting onderbouwd dat de beoogde ontwikkeling:
    a. bijdraagt aan verbreding of kwaliteitsverbetering van het toeristisch-recreatieve aanbod in de regio, en
    b. voor zover het betreft de uitbreiding van een bestaande voorziening, deze bijdraagt aan kwaliteitsverbetering van die voorziening.
    Bestemmingsplan "Leeuwarden - Arken en woonschepen"
    Artikel 1 Begrippen
    In deze regels wordt verstaan onder:
    (…)
    1.17 bêd & brochje:
    het tegen betaling aanbieden van tijdelijke logies en ontbijt;
    (…)
    1.25 milieusituatie:
    de situatie, waarbij milieuaspecten dienen te worden beoordeeld, zoals hinder voor omwonenden, een verkeersaantrekkende werking, de effecten op bodem, water en lucht maar ook de gevolgen voor natuur en landschap;
    (…)
    1.33 recreatief gebruik:
    dagrecreatief en verblijfsrecreatief gebruik;
    Artikel 3 Water
    3.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor 'Water' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. vaarwater, waterberging, waterhuishouding, watergangen en waterlopen en oeverstroken;
    b. (…)
    e. recreatief gebruik van recreatie-arken, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van water - recreatie-ark', met dien verstande dat:
    1. het aantal recreatie-arken niet meer mag bedragen dan 1 dan wel niet meer dan is aangegeven ter plaatse van de aanduiding 'aantal' voor zover die is opgenomen;
    (…)
    met daarbij behorende bouwwerken, steigers en loopplanken en waterhuishoudkundige voorzieningen."
    3.2 Bouwregels
    a. (…)
    b. Voor het bouwen van recreatie-arken ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van water - recreatie-arkenligplaats' gelden de volgende regels:
    1. (…)
    3. de lengte van een recreatie-ark mag niet meer dan 17 m bedragen; voor de recreatie-ark ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van water - EHS 8026' bedraagt deze maat 29 m; voor de recreatie-ark ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van water - EHS 8027' bedraagt deze maat 18 m;
    4. de breedte van een recreatie-ark mag niet meer dan 6 m bedragen; voor de recreatie-ark ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van water - EHS 8026' bedraagt deze maat 7 m;
    5. de oppervlakte van een recreatie-ark mag niet meer dan 65 m2 bedragen, met dien verstande dat wanneer een grotere oppervlakte aanwezig is op het tijdstip van de inwerkingtreding van dit plan deze oppervlakte mag worden gehandhaafd; voor de recreatie-ark ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van water - EHS 8026' bedraagt deze maat 205 m2; voor de recreatie-ark ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van water - EHS 8027' bedraagt deze maat 85 m2;
    6. de bouwhoogte van een recreatie-ark mag niet meer dan 3 m bedragen, met dien verstande dat wanneer een grotere bouwhoogte aanwezig is op het tijdstip van de inwerkingtreding van dit plan deze bouwhoogte mag worden gehandhaafd; voor de recreatie-ark ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van water - EHS 8025' bedraagt deze maat 3,5 m; voor de uit twee bouwlagen bestaande recreatie-ark ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van water - EHS 8026' bedraagt deze maat 6 m.
    3.3.1 Omgevingsvergunning
    Bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van:
    a. lid 3.2 sub a onder 2 en lid 3.2 sub b onder 2 ten behoeve van een kleinere onderlinge afstand als kan worden voldaan aan de in het Bouwbesluit (dan wel de op dat moment geldende wetgeving) gestelde eisen ten aanzien van brandveiligheid en voldaan wordt aan de vereisten van het burenrecht op grond van het Burgerlijk Wetboek;
    b. lid 3.2 sub a onder 5 voor het verhogen van de bouwhoogte van een woonark tot 4,50 m voor een woonark die bestaat uit twee woonlagen, waarbij de onderste woonlaag grotendeels onder water ligt, mits:
    er ter plaatse voldoende diepgang is om dit te realiseren;
    de stedenbouwkundige kwaliteit en de welstand positief worden beoordeeld.
    3.3.2 Afwegingskader
    De in sublid 3.3.1 genoemde omgevingsvergunning wordt slechts verleend, indien geen onevenredige aantasting plaatsvindt van:
    a.       de stedenbouwkundige kwaliteit van de omgeving;
    b.       het straat- en bebouwingsbeeld;
    c.       de woonsituatie;
    d.       de milieusituatie;
    e.       externe veiligheid;
    f.       de verkeersveiligheid en de bereikbaarheid;
    g.       de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden.
    3.4 Specifieke gebruiksregels
    Tot een gebruik, strijdig met deze bestemming, wordt in ieder geval gerekend:
    (…)
    e. het afmeren van pleziervaartuigen in de periode 1 november - 1 april binnen de aanduiding 'woonschepenligplaats', 'specifieke vorm van water - woonarkenligplaats' en 'specifieke vorm van water - recreatie-ark';
    6.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor "Tuin - Erf bij recreatie-ark" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. erf bij de aanliggende recreatie-ark, met dien verstande dat bij recreatief gebruik van recreatie-arken ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van water - EHS 8025', 'specifieke vorm van water - EHS 8026' en 'specifieke vorm van water - EHS 8027' het verplicht is dat het terrein behorende bij de recreatie-ark:
    1. uiterlijk binnen 1 jaar na het plaatsen van de recreatie-ark wordt ingericht conform het beheerplan van de gemeente leeuwarden, zoals neergelegd in het stedenbouwkundig en landschapsplan de Burd in Grou van oktober 2018 (zie Bijlage 1 bij deze regels) en
    2. wordt beheerd en in stand gehouden conform het bepaalde onder 4.3 van de ruimtelijke onderbouwing d.d. 29 oktober 2018, De Burd gemeente Leeuwarden (zie Bijlage 2 bij deze regels);
    b. water, oeverstroken en voorzieningen voor de waterhuishouding
    met daarbij behorende bouwwerken, steigers en loopplanken ten behoeve van de recreatie-ark"
    6.2 Bouwregels
    6.2.1 Bijbehorende bouwwerken
    Voor het bouwen van bijbehorende bouwwerken op een erf bij nabijgelegen recreatie-ark, uitsluitend voor zover is aangeduid met 'specifieke vorm van tuin - erf bij recreatie-ark, gelden de volgende regels:
    a. de gezamenlijke oppervlakte van bijbehorende bouwwerken per recreatieark mag niet meer bedragen dan de bestaande oppervlakte; voor recreatie-arken met de aanduiding 'specifieke vorm van water - EHS 8025', 'specifieke vorm van water - EHS 8026' en 'specifieke vorm van water - EHS 8027' bedraagt deze oppervlaktemaat 20 m2;
    b. de goothoogte en bouwhoogte mogen niet meer bedragen dan de bestaande goothoogte en bestaande bouwhoogte; voor recreatie-arken met de aanduiding 'specifieke vorm van water - EHS 8025', 'specifieke vorm van water - EHS 8026' en 'specifieke vorm van water - EHS 8027' bedragen deze maten voor de bouwhoogte 4 m2 en voor de goothoogte 3 m2.
    6.3.1 Omgevingsvergunning
    Bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van:
    a. sublid 6.2.1 onder a ten behoeve van een maximale gezamenlijke oppervlakte van de bijbehorende bouwwerken van niet meer dan 6 m2, met dien verstande dat de bouwhoogte niet meer dan 2,25 m mag bedragen;
    b. sublid 6.2.2 onder a bouwen van nieuwe bouwwerken, geen gebouw zijnde, met dien verstande dat de bouwhoogte van bouwwerken, geen gebouw zijnde, niet meer dan 1,80 m mag bedragen.
    6.3.2 Afwegingskader
    De in sublid 6.3.1 genoemde omgevingsvergunningen worden slechts verleend, indien geen onevenredige aantasting plaatsvindt van:
    a.       de stedenbouwkundige kwaliteit van de omgeving;
    b.       het straat- en bebouwingsbeeld;
    c.       de woonsituatie;
    d.       de milieusituatie;
    e.       externe veiligheid;
    f.       de verkeersveiligheid en de bereikbaarheid;
    g.       de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden.
    Artikel 9 Algemene gebruiksregels
    9.1 Strijdig gebruik
    Onder een gebruik, strijdig met de bestemming, wordt in ieder geval verstaan:
    a. (…)
    b. het gebruiken of laten gebruiken van gronden en bouwwerken, woonarken, woonschepen, recreatie-arken of andere schepen voor aan-huis-verbonden beroeps- en bedrijfsactiviteiten en/of bêd & brochje;
    Bestemmingsplan "Buitengebied 2008 Tweede partiële herziening"
    Artikel 5.2
    a. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
    b. (…)
    c. (…)
    d. Het bepaalde in sub a is niet van toepassing op gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan.