ECLI:NL:RVS:2024:5391, Raad van State, 24-12-2024, 202204360/2/R3 en 202204361/2/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij tussenuitspraak van 10 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2796, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de raad van de gemeente Hengelo opgedragen om het daarin genoemde gebrek in de besluiten van 8 juni 2022 ter herstellen, met inachtneming van wat over dat gebrek in de tussenuitspraak is overwogen. Bij besluiten van 8 juni 2022 heeft de raad de bestemmingsplannen Oele en Mosterdpot vastgesteld. Tegen deze eerdere besluiten heeft de stichting beroep ingesteld. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling onder 6.3 het volgende overwogen: "In paragraaf 3.2 van de plantoelichting van beide bestemmingsplannen staat dat de kabelverbinding wordt aangelegd door horizontaal gestuurde boringen en door open ontgravingen. Op de in deze paragraaf opgenomen afbeelding is aangegeven waar wordt geboord en waar wordt gegraven. Dit onderscheid in de wijze van aanleg is van betekenis voor de gevolgen die het plan heeft. Uit de plantoelichting, uit de bij de plantoelichting gevoegde natuurtoetsen en de nota zienswijzen volgt namelijk dat gestuurde boring op bepaalde locaties nodig is om gevolgen voor natuur- en landschapswaarden te voorkomen."

202204360/2/R3 en 202204361/2/R3.
    Datum uitspraak: 24 december 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Stichting Twickel, gevestigd in Ambt Delden, gemeente Hof van Twente,
    appellante,
    en
    de raad van de gemeente Hengelo,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij tussenuitspraak van 10 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2796, heeft de Afdeling de raad opgedragen om het daarin genoemde gebrek in de besluiten van 8 juni 2022 ter herstellen, met inachtneming van wat over dat gebrek in de tussenuitspraak is overwogen.
    Ter uitvoering van de uitspraak heeft de raad bij besluiten van 9 oktober 2024 het bestemmingsplan "Parapluplan ondergrondse 110kV kabelverbinding Hengelo Weideweg - Hengelo Oele" (hierna: bestemmingsplan Oele) en het bestemmingsplan "Parapluplan ondergrondse 110kV kabelverbinding Almelo Mosterdpot - Hengelo Weideweg" (hierna: bestemmingsplan Mosterdpot) opnieuw en gewijzigd vastgesteld.
    Stichting Twickel (hierna: de stichting) heeft over deze herstelbesluiten een zienswijze naar voren gebracht.
    Met toepassing van artikel 8:57, tweede lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft de Afdeling bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Tussenuitspraak
    1.       Bij besluiten van 8 juni 2022 heeft de raad de bestemmingsplannen Oele en Mosterdpot vastgesteld. Tegen deze eerdere besluiten heeft de stichting beroep ingesteld.
    2.       In de tussenuitspraak heeft de Afdeling onder 6.3 het volgende overwogen:
    "In paragraaf 3.2 van de plantoelichting van beide bestemmingsplannen staat dat de kabelverbinding wordt aangelegd door horizontaal gestuurde boringen en door open ontgravingen. Op de in deze paragraaf opgenomen afbeelding is aangegeven waar wordt geboord en waar wordt gegraven. Dit onderscheid in de wijze van aanleg is van betekenis voor de gevolgen die het plan heeft. Uit de plantoelichting, uit de bij de plantoelichting gevoegde natuurtoetsen en de nota zienswijzen volgt namelijk dat gestuurde boring op bepaalde locaties nodig is om gevolgen voor natuur- en landschapswaarden te voorkomen. Volgens de raad kunnen bijvoorbeeld daar waar gevolgen voor natuur- en landschapswaarden zoals bedoeld in de provinciale omgevingsverordening, voor houtopstanden en voor dier- en plantensoorten in het geding zijn, deze worden voorkomen door het toepassen van horizontaal gestuurde boringen."
    Onder 6.4 is overwogen:
    "De Afdeling overweegt dat de bestemmingsplannen geen regels bevatten die waarborgen op welke wijze de kabelverbindingen worden aangelegd. De plantoelichting is geen juridisch bindend deel van het bestemmingsplan. Met de vermelding op een kaart in de plantoelichting van de locaties waar gestuurd wordt geboord en de locaties waar wordt gegraven is dan ook niet op juridisch bindende wijze geregeld op welke wijze de kabelverbinding wordt aangelegd. Dat betekent naar het oordeel van de Afdeling en gelet op het daarover ingenomen standpunt door de raad over het belang van de wijze van aanleg van de kabelverbindingen dat nu niet is verzekerd dat zich geen gevolgen zullen voordoen voor natuur- en landschapswaarden."
    Herstelbesluiten
    3.       Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de raad de bestemmingsplannen opnieuw vastgesteld en gewijzigd. Op de verbeelding van het bestemmingsplan Oele zijn de aanduidingen "specifieke vorm van leiding-gestuurde boring", "specifieke vorm van leiding-persing" en "specifieke vorm van leiding-open ontgraving" aangegeven. Ook is op de verbeelding de aanduiding "minimum diepte (m)" met een maatvoering aangegeven. Dat is op de verbeelding van het bestemmingsplan Mosterdpot ook het geval met uitzondering van de aanduiding "specifieke vorm van leiding-persing".
    In artikel 1 van de planregels van beide plannen is een omschrijving van de begrippen "gestuurde boring" en "open ontgraving" toegevoegd. In de planregels van het bestemmingsplan Oele is ook een omschrijving van het begrip "persing" opgenomen.
    In artikel 3.4 van de planregels is een gebruiksregel opgenomen. Daarin is onder a bepaald dat ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van leiding - gestuurde boring" de hoogspanningsverbinding uitsluitend mag worden aangelegd door middel van een gestuurde boring, waarbij de verticale diepte van de hoogspanningsverbinding ter plaatse van de aanduiding "minimum diepte (m)" gemeten vanaf maaiveld niet minder mag bedragen dan is aangegeven. Op de verbeelding van beide bestemmingsplannen is op enkele, maar niet alle, locaties waar de aanduiding "specifieke vorm van leiding-gestuurde boring" is aangegeven, als maatvoering een minimum diepte van 5 m weergegeven.
    4.       In de Staat van Wijzigingen, die bij de herstelbesluiten is gevoegd, is toegelicht dat de aanduiding "minimum diepte (m)" uitsluitend is opgenomen op het gedeelte van de kabelverbinding dat als gestuurde boring wordt gerealiseerd en de minimum diepte relevant is voor de bescherming van natuurwaarden.
    Verder is bij de toelichting van beide bestemmingsplannen de memo "Ecologische beoordeling werkwijze" van Antea van 3 september 2024 gevoegd. Daarin is ingegaan op de wijze waarop de werkzaamheden plaatsvinden betreffende open ontgravingen, gestuurde boringen en in het geval van het bestemmingsplan Oele ook betreffende persing. In de memo staat onder meer het volgende vermeld:
    "Op locaties waar NNN gebieden en andere kwetsbare natuurgebieden gepasseerd worden, wordt een gestuurde boring toegepast. De gestuurde boring loopt vanaf de in- en uittredeput onder een hoek van 16˚naar beneden tot een uiteindelijke diepte van circa 15 meter onder het maaiveld. De afstand tussen de in- en uittredeputten bedraagt minimaal 25 meter waardoor de diepte van de boring bij het passeren van de grens van het NNN of kwetsbare natuurgebied minimaal 5 meter is. Op een diepte van 5 meter is het uitgesloten dat zich beschermde dieren bevinden die effecten van het boren van de leidingen kunnen ondervinden."
    Beroep van rechtswege
    5.       Artikel 6:19, eerste lid, van de Awb luidt:
    "Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben."
    6.       De herstelbesluiten zijn op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb onderdeel van dit geding.
    Zienswijze
    7.       Volgens de stichting is het door de Afdeling geconstateerde gebrek met de herstelbesluiten niet hersteld. De stichting betoogt dat ter plaatse van gebied dat is aangewezen als Natuurnetwerk Nederland (hierna: NNN) ten onrechte een minimale boordiepte van slechts 5 m is voorgeschreven. Zij wijst er op dat in de "Aanvullende ecologische beschouwing" van Antea van 9 maart 2023 (hierna: aanvullende ecologische beschouwing van 9 maart 2023) het volgende staat over het NNN-gebied Twickel:
    "Daar waar onder het NNN geboord wordt gebeurt dit op zodanige diepte (minimaal 10 m -mv.) dat er geen sprake is van een aantasting van het NNN of het oorspronkelijke bodemprofiel."
    Daarnaast is volgens de stichting ten onrechte niet ter plaatse van alle boringen een minimale diepte-aanduiding aangegeven. Zij voert aan dat de raad niet heeft toegelicht waarom dit achterwege kan worden gelaten. Daarbij wijst zij erop dat het plangebied van het bestemmingsplan Mosterdpot waterbergingsgebied raakt, ter plaatse van het perceel A5028. De stichting stelt dat daar natuurwaarden en de waarde als waterbergingsgebied kunnen worden aangetast als geen minimale diepte wordt voorgeschreven.
    Beoordeling van de zienswijze
    8.       De Afdeling stelt vast dat de raad bij de herstelbesluiten op de verbeelding van beide bestemmingsplannen heeft aangegeven waar wordt geboord en waar wordt gegraven en daarvoor ook planregels heeft opgenomen. Daarnaast heeft de raad een minimumdiepte van de boring aangegeven daar waar de raad dat nodig acht in verband met daar voorkomende natuurwaarden. Het betoog van de stichting in de zienswijze houdt in dat een verdergaande regeling in de bestemmingsplannen had moeten worden opgenomen. De Afdeling overweegt daarover het volgende.
    9.       De Afdeling ziet in wat de stichting heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het standpunt van de raad, dat van het boren van leidingen op een diepte van minimaal 5 m zich geen gevolgen voor het NNN zullen voordoen, niet kan worden gevolgd.
    Zoals in de bij de plantoelichting gevoegde memo van Antea van 3 september 2024 is toegelicht, loopt de boring in een hoek van 16˚ naar beneden tot een uiteindelijke diepte van 15 m. Dat betekent dat de diepte van de boring niet overal gelijk is en dus ook 10 m diep kan zijn. Uit de memo van Antea en de Staat van Wijzigingen die bij de herstelbesluiten hoort volgt dat in ieder geval bij het passeren van de grens met het NNN of een ander kwetsbaar natuurgebied een diepte van minimaal 5 m moet zijn bereikt in verband met de bescherming van natuurwaarden en dat is in de bestemmingsplannen geregeld. De door de stichting bedoelde passage in de aanvullende ecologische beschouwing van 9 maart 2023, waarin staat dat op een diepte van 10 m wordt geboord, leidt niet tot de conclusie dat de voorgeschreven diepte van 5 m niet toereikend is. Deze passage volgt op een beschrijving van de gehanteerde werkwijze in en nabij het NNN-gebied Twickel. Volgens die beschrijving worden de werkzaamheden grondwaterneutraal uitgevoerd en daarom is het nodig om het bodemprofiel, met name de keileemlaag, te herstellen in de oorspronkelijke staat. Het NNN-gebied zelf wordt met boringen gepasseerd. De keileemlaag is op ongeveer 1 tot 2 m-mv diepte aanwezig, zo staat in de beschrijving van de aanvullende ecologische beschouwing van 9 maart 2023. Daarna volgt de door de stichting genoemde passage, die inhoudt dat onder het NNN wordt geboord op zo'n diepte, met tussen haakjes aangegeven dat dit minimaal 10 m is, dat daar geen sprake is van aantasting van het NNN of het oorspronkelijke bodemprofiel.
    In de tussenuitspraak is ingegaan op het betoog van de stichting over de gevreesde gevolgen van het doorboren van keileemlagen en voor de waterhuishouding en daarmee de vegetatie in het NNN-gebied. In de tussenuitspraak is geoordeeld dat dit betoog van de stichting geen aanleiding gaf voor de conclusie dat de rapporten waarop de raad zich heeft gebaseerd voor zijn conclusie dat zich geen gevolgen voordoen voor het NNN, niet kon worden gevolgd. In de tussenuitspraak is onder 10.7 overwogen, dat uit deze rapporten, waaronder de aanvullende ecologische beschouwing van 9 maart 2023 waarin de hiervoor beschreven werkwijze staat vermeld, volgt dat in het NNN-gebied geen aantasting van het ondiepe bodemprofiel plaatsvindt, waardoor er voldoende vocht overblijft voor de vegetatie. Daarnaast is er ook geen blijvend effect op de grondwaterstromingen en daarmee is er ook geen blijvend effect voor de waterhuishouding en de vegetatie, omdat de boorgang na afloop weer wordt gevuld met boorvloeistof.
    Dat, zoals de stichting nu in de zienswijze aanvoert, in de aanvullende ecologische beschouwing van 9 maart 2023 staat dat op een diepte van 10 m wordt geboord, betekent daarom niet dat het voorschrijven van een minimale diepte van 5 m niet toereikend is om de door de stichting gevreesde gevolgen te voorkomen. Omdat de keileemlaag zich bevindt in het ondiepe bodemprofiel, op een diepte van 1-2 m-mv, boven de nu voorgeschreven minimale diepte van 5 m, zal deze niet door de boring worden geraakt. De stichting heeft voor het overige niet onderbouwd waarom deze diepte niet toereikend is ter bescherming van het NNN. Zoals in de tussenuitspraak al is overwogen, zal de boorgang worden gevuld met boorvloeistof, zodat zich geen blijvende effecten voordoen vanwege het boren onder de keileemlaag.
    Het betoog slaagt niet.
    10.     De stichting heeft daarnaast niet onderbouwd waarom het op alle locaties waar volgens de verbeelding gestuurde boring plaatsvindt, ook nodig is om een minimale diepte-aanduiding van de boring op te nemen. Dat geldt ook voor het door de stichting genoemde waterwingebied ter plaatse van het perceel A5028, in het plangebied van het bestemmingsplan Mosterdpot. Daarbij komt dat de stichting over de nu gestelde waarden van het waterwingebied, dat niet in het NNN ligt, geen beroepsgronden heeft aangevoerd tegen het oorspronkelijke besluit waarbij het bestemmingsplan Mosterdpot is vastgesteld. Het is niet mogelijk om na een tussenuitspraak nog nieuwe beroepsgronden aan te voeren die al tegen het oorspronkelijke besluit naar voren hadden kunnen worden gebracht (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2853, vanaf 12).
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    11.     Het voorgaande betekent dat de raad het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek in de besluiten van 8 juni 2022 met de herstelbesluiten van 9 oktober 2024 heeft hersteld.
    12.     Uit wat in de tussenuitspraak is overwogen, volgt dat het beroep van de stichting gegrond is. De besluiten van 8 juni 2022 moeten dus worden vernietigd. Uit de hiervoor weergegeven bespreking van de zienswijze van de stichting volgt dat het beroep van rechtswege tegen de besluiten van 9 oktober 2024 ongegrond is. Dat betekent dat de bestemmingsplannen Oele en Mosterdpot onherroepelijk worden.
    13.     De raad moet de proceskosten van de stichting vergoeden. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de beroepen van Stichting Twickel tegen de besluiten van de raad van de gemeente Hengelo van 8 juni 2022 tot vaststelling van de bestemmingsplannen Parapluplan ondergrondse 110kV kabelverbinding Hengelo Weideweg - Hengelo Oele en Parapluplan ondergrondse 110kV kabelverbinding Almelo Mosterdpot - Hengelo Weideweg gegrond;
    II.       vernietigt de onder I. vermelde besluiten;
    III.      verklaart de beroepen van Stichting Twickel tegen de besluiten van de raad van de gemeente Hengelo van 9 oktober 2024 tot opnieuw en gewijzigde vaststelling van de bestemmingsplannen Parapluplan ondergrondse 110kV kabelverbinding Hengelo Weideweg - Hengelo Oele en Parapluplan ondergrondse 110kV kabelverbinding Almelo Mosterdpot - Hengelo Weideweg ongegrond;
    IV.     veroordeelt de raad van de gemeente Hengelo tot vergoeding van bij Stichting Twickel in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.187,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.      gelast dat de raad van de gemeente Hengelo aan Stichting Twickel het door hem voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 730,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Duursma, griffier.
    w.g. Gundelach
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Duursma
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2024
    378