ECLI:NL:RVS:2024:5134, Raad van State, 11-12-2024, 202204625/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-12-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 september 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn aan [wederpartij] een last onder dwangsom opgelegd om het aantal zelfstandige wooneenheden in het pand aan de [locatie 1] in Apeldoorn terug te brengen naar één en de kamergewijze verhuur te beëindigen en beëindigd te houden. [wederpartij] is eigenaar van de percelen aan de [locatie 1] en het [locatie 2] in Apeldoorn. De percelen grenzen aan elkaar en er staat één gebouw op. Op de percelen ligt de bestemming "Wonen" en het gebouw heeft de bouwaanduiding "twee-aaneen". [wederpartij] heeft in 2020 een conceptaanvraag gedaan voor het splitsen van het gebouw in zelfstandige wooneenheden. Kort daarna heeft het college aan [wederpartij] meegedeeld dat een eventuele omgevingsvergunningaanvraag afgewezen zou worden. Een toezichthouder van de gemeente heeft geconstateerd dat de [locatie 1] is opgedeeld in zes appartementen met elk een eigen keuken en sanitaire voorzieningen. Volgens het college is hiervoor een omgevingsvergunning voor bouwen nodig en is dit in strijd met het bestemmingsplan.

202204625/1/R4.
    Datum uitspraak: 11 december 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland (hierna: de rechtbank) van 27 juni 2022 in zaken nrs. 22/2481 en 22/2483 in het geding tussen:
    [wederpartij], wonend in Apeldoorn
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 september 2021 heeft het college aan [wederpartij] een last onder dwangsom opgelegd om het aantal zelfstandige wooneenheden in het pand aan de [locatie 1] in Apeldoorn terug te brengen naar één en de kamergewijze verhuur te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij besluit van 13 april 2022 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 27 juni 2022 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 13 april 2022 vernietigd en het besluit van 29 september 2021 herroepen. De rechtbank heeft verder bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 11 september 2024, waar het college, vertegenwoordigd door mr. E.E. de Jong, en [wederpartij], bijgestaan door mr. S.P.M. Schaap, advocaat in Raalte, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. Bij besluit van 29 september 2021 heeft het college aan [wederpartij] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [wederpartij] is eigenaar van de percelen aan de [locatie 1] en het [locatie 2] in Apeldoorn. De percelen grenzen aan elkaar en er staat één gebouw op. Waar in deze uitspraak gesproken wordt van "het gebouw" wordt het gehele gebouw bedoeld. De twee delen van het gebouw zullen worden aangeduid met de bijbehorende adressen. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Stadsdeel Zuid-Midden karakteristieke panden", zoals gewijzigd met het bestemmingsplan "Parapluherziening begeleid wonen digitale plannen" (hierna tezamen: het bestemmingsplan). Op de percelen ligt de bestemming "Wonen" en het gebouw heeft de bouwaanduiding "twee-aaneen". [wederpartij] heeft in 2020 een conceptaanvraag gedaan voor het splitsen van het gebouw in zelfstandige wooneenheden. Kort daarna heeft het college aan [wederpartij] meegedeeld dat een eventuele omgevingsvergunningaanvraag afgewezen zou worden. Een toezichthouder van de gemeente heeft geconstateerd dat de [locatie 1] is opgedeeld in zes appartementen met elk een eigen keuken en sanitaire voorzieningen. Volgens het college is hiervoor een omgevingsvergunning voor bouwen nodig en is dit in strijd met het bestemmingsplan.   
    Wettelijk kader
    3.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt onderdeel uit van de uitspraak.
    De last onder dwangsom
    4.       De last waar het in deze zaak om gaat houdt in dat [wederpartij] voor 1 december 2021 de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo moet beëindigen door het aantal zelfstandige wooneenheden aan de [locatie 1] terug te brengen naar één en door de kamergewijze verhuur op dat adres te beëindigen en beëindigd te houden. Als niet of niet tijdig aan de last wordt voldaan, verbeurt [wederpartij] een dwangsom van € 60.000,00 ineens.
    De aangevallen uitspraak
    5.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het gebruik van de [locatie 1] voor meerdere zelfstandige wooneenheden niet in strijd is met het bestemmingsplan omdat het gebruik van een woning voor meerdere huishoudens niet in de planregels verboden is. De aanduiding "twee-aaneen" maakt dat volgens de rechtbank niet anders, want dit gaat over de bouw van een woning, niet het gebruik. De rechtbank heeft vastgesteld dat er in de [locatie 1] al verschillende keukens en/of badkamers waren voordat [wederpartij] het gebouw in 2020 kocht. Het college heeft niet geïnventariseerd hoeveel wanden, badkamers en keukens [wederpartij] heeft aangebracht. Daardoor is niet duidelijk of en hoeveel zelfstandige wooneenheden hij heeft toegevoegd, en of hij dus in overtreding is. Voor zover [wederpartij] al in overtreding is door het realiseren van meerdere zelfstandige wooneenheden, blijkt uit de last onder dwangsom niet duidelijk wat hij moet doen om de overtreding te beëindigen, gelet op de situatie ten tijde van de aankoop. Daarnaast heeft de rechtbank overwogen dat de last onder dwangsom innerlijk tegenstrijdig is, omdat volgens de herstelmaatregel ook de kamergewijze verhuur moet worden beëindigd, terwijl het college van mening is dat sprake is van zelfstandige bewoning.
    Het hoger beroep
    6.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het gebruik van de [locatie 1] voor meer dan één huishouden niet in strijd is met het bestemmingsplan. De rechtbank had bij de beantwoording van de vraag of dit gebruik in strijd is met het bestemmingsplan ook de bouwaanduiding "twee-aaneen" en de bijbehorende bouwregels moeten betrekken, aldus het college.
    6.1.    De Afdeling overweegt dat artikel 8 van de planregels bepaalt dat de voor "Wonen" aangewezen gronden onder andere bestemd zijn voor woningen. In die bepaling zijn geen beperkingen opgenomen aan het aantal woningen of huishoudens. Ook de begripsbepaling van "woning" in artikel 1.74 van de planregels beperkt het aantal huishoudens per woning niet. Omdat de gebruiksregels op dit punt duidelijk zijn, is er geen aanleiding om aan de hand van de bouwaanduiding en de bouwregels tot een andere uitleg te komen. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het gebruik van de [locatie 1] voor meer dan één huishouden in overeenstemming is met de gebruiksregels uit het bestemmingsplan. Op dat punt was er daarom geen sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
    Het betoog slaagt niet.
    7.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat [wederpartij] in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en onder c, van de Wabo de [locatie 1] verbouwd heeft tot meerdere zelfstandige wooneenheden. Daarover voert het college aan dat uit de bouwaanduiding "twee-aaneen" en de bijbehorende bouwregels volgt dat in het gebouw maximaal twee woningen zijn toegestaan. Aan de [locatie 1] is volgens het college daarom maar één woning toegestaan, terwijl [wederpartij] daar zes zelfstandige wooneenheden heeft gemaakt, aldus het college.
    7.1.    Uit de bouwaanduiding "twee-aaneen" en artikel 8.2.1, onder c van de planregels volgt dat op de gronden aan de [locatie 1] en het [locatie 2] alleen vrijstaande woningen en twee-onder-een-kapwoningen mogen worden gebouwd. Gelet op de begripsbepaling van "twee-onder-een-kapwoningen" in artikel 1.67 van de planregels en de begripsbepaling van "woning" in artikel 1.74 van de planregels, betekent dit dat er in het gebouw niet meer dan twee zelfstandige gedeelten voor de huisvestiging van personen aan elkaar mogen zijn gebouwd. Het college heeft op grond van de controlerapporten en de plattegronden die [wederpartij] heeft aangeleverd geconstateerd dat [wederpartij] de [locatie 1] heeft gesplitst in zes zelfstandige woningen, zonder de daarvoor benodigde omgevingsvergunning. Aan het [locatie 2] is één zelfstandige woning. Op de zitting heeft [wederpartij] toegelicht welke wijzigingen hij in de [locatie 1] heeft uitgevoerd. Hij heeft toegelicht dat dit gedeelte van het gebouw bij aankoop een kantoorpand was waarin hij wooneenheden heeft gemaakt. De binnendeuren tussen de [locatie 1] en het [locatie 2] zijn dichtgemaakt, [wederpartij] heeft een enkel wandje geplaatst en heeft de zes kamers aan de [locatie 1] voorzien van een eigen keuken en badkamer, voor zover deze nog niet aanwezig waren. De Afdeling stelt vast dat de zes kamers hiermee zelfstandige gedeelten van de [locatie 1] zijn geworden die bedoeld zijn voor huisvesting van personen. [wederpartij] heeft hiermee het pand [locatie 1] tot zes woningen, als bedoeld in artikel 1.74 van de planregels, gemaakt. Dit is in strijd met het bestemmingsplan omdat, uitgaande van één woning aan het [locatie 2], er maar één woning aan de [locatie 1] mag zijn. Anders dan [wederpartij] op de zitting stelde, zijn de werkzaamheden aan de [locatie 1] niet vergunningvrij op grond van artikel 3, onderdeel 8, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Artikel 5, eerste lid van bijlage II van het Bor bepaalt namelijk dat het aantal woningen gelijk moet blijven. Dat betekent dat [wederpartij] door deze werkzaamheden zonder vergunning uit te voeren, artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en onder c, van de Wabo heeft overtreden. Op dit punt heeft de rechtbank dus onjuist geoordeeld.
    Het betoog slaagt.
    8.       Het college betoogde in het hogerberoepschrift ook dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat onduidelijk is wat [wederpartij] moet doen om de overtreding te beëindigen. In een nader stuk van 23 augustus 2024 heeft het college echter erkend dat de last onder dwangsom op dit punt gebrekkig is. De Afdeling bespreekt dit betoog daarom niet.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is gegrond. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld was sprake van een overtreding. De overige gebreken die de rechtbank heeft geconstateerd - en die het college niet of niet meer bestrijdt - kunnen worden gerepareerd in een nieuw besluit op bezwaar. De rechtbank heeft daarom ten onrechte het besluit van 29 september 2021 herroepen en haar uitspraak in de plaats gesteld van het vernietigde besluit op bezwaar. De Afdeling ziet aanleiding om de uitspraak van de rechtbank in zoverre te vernietigen en voor het overige te bevestigen.
    10.     Het college heeft de Afdeling verzocht om zelf in de zaak te voorzien en heeft daarbij een tekstvoorstel gedaan voor verduidelijking van de herstelmaatregelen om aan de last te voldoen. Volgens het tekstvoorstel moeten toegevoegde woontechnische voorzieningen die ervoor zorgen dat er meer dan twee zelfstandige wooneenheden in het gebouw zijn ontstaan, verwijderd worden. [wederpartij] heeft op de zitting meegedeeld dat ook met dit tekstvoorstel voor hem onvoldoende duidelijk is hoeveel en welke woontechnische voorzieningen hij moet verwijderen. De Afdeling is het daarmee eens en zal daarom niet zelf in de zaak voorzien. Het college kan in een nieuw besluit op bezwaar verduidelijken welke herstelmaatregelen [wederpartij] moet nemen. De Afdeling geeft het college daarbij mee dat de [locatie 1] een oppervlakte heeft van ongeveer 250 m2. In een huis van die omvang is het niet ongebruikelijk dat er verschillende toiletten, badkamers of zelfs keukens zijn. Dit betekent niet zonder meer dat sprake is van meer dan één zelfstandige wooneenheid.
    11.     De Afdeling zal bepalen dat het college een nieuw besluit op bezwaar moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. Daarvoor zal de Afdeling een termijn stellen. Aangezien het college in het nadere stuk van 23 augustus 2024 ook heeft erkend dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de last ten onrechte ook slaat op kamergewijze verhuur en heeft erkend dat de dwangsom te hoog is, zal het dit in het nieuwe besluit op bezwaar moeten herstellen.
    12.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    13.     Als gevolg van deze uitspraak herleeft het besluit van 29 september 2021. Omdat vaststaat dat het college gebreken in dit besluit zal moeten herstellen, ziet de Afdeling aanleiding om bij wijze van voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb te bepalen dat het besluit van 29 september 2021 met terugwerkende kracht wordt geschorst tot zes weken na bekendmaking van het nieuw te nemen besluit op bezwaar.
    14.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland van 27 juni 2022 in zaken nrs. 22/2481 en 22/2483, voor zover de voorzieningenrechter het besluit van 29 september 2021 met kenmerk 2021-275119 daarbij heeft herroepen en heeft bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 13 april 2022;
    III.      bevestigt de uitspraak voor het overige;
    IV.     draagt het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn op om binnen acht weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [wederpartij] met inachtneming van deze uitspraak en dit besluit vervolgens op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    V.      bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn te nemen besluit slechts beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling;
    VI.     schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn van 29 september 2021, kenmerk 2021-275119, met terugwerkende kracht tot zes weken na de dag van bekendmaking van het nieuw te nemen besluit op bezwaar;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Veldwijk, griffier.
    w.g. Verburg
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Veldwijk
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 december 2024
    912-1069
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    […]
    Besluit omgevingsrecht
    Bijlage II
    Artikel 3
    […]
    8. een verandering van een bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    a. geen verandering van de draagconstructie,
    b. geen verandering van de brandcompartimentering of beschermde subbrandcompartimentering,
    c. geen uitbreiding van de bebouwde oppervlakte, en
    d. geen uitbreiding van het bouwvolume.
    Artikel 5
    1. Bij de toepassing van de artikelen 2, 3 en 4 blijft het aantal woningen gelijk. Deze eis is niet van toepassing op de gevallen, bedoeld in:
    a. de artikelen 2, onderdelen 3 en 22, en 3, onderdeel 1, voor zover het betreft huisvesting in verband met mantelzorg,
    b. artikel 4, onderdeel 1, voor zover het betreft huisvesting in verband met mantelzorg,
    c. artikel 4, onderdelen 9 en 11.
    […]
    Bestemmingsplan "Stadsdeel Zuid-Midden karakteristieke panden", zoals gewijzigd door het bestemmingsplan "Parapluherziening begeleid wonen digitale plannen"
    Artikel 1.39 gestapelde woning
    Een woning in een woongebouw waarin 2 of meer zelfstandige woningen boven elkaar en eventueel ook naast elkaar zijn gebouwd.
    Artikel 1.67 twee-onder-een-kapwoningen
    Twee woningen waarvan de hoofdgebouwen aan elkaar zijn gebouwd.
    Artikel 1.74 woning
    Een gebouw of een zelfstandig gedeelte van een gebouw dat bedoeld is voor de huisvesting van personen.
    Artikel 8 Wonen
    8.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. woningen,;
    […]
    8.2 Bouwregels
    8.2.1 Toegestane woningtypen
    Als woningtypen zijn toegestaan:
    a. ter plaatse van de aanduiding 'aaneengebouwd': aaneengebouwde woningen;
    b. ter plaatse van de aanduiding 'gestapeld': gestapelde woningen;
    c. ter plaatse van de aanduiding 'twee-aaneen': twee-onder-een-kapwoningen en vrijstaande woningen;
    d. ter plaatse van de aanduiding 'vrijstaand': vrijstaande woningen.