ECLI:NL:RBNNE:2023:418, Rechtbank Noord-Nederland, 10-02-2023, LEE 21/3432 en LEE22/354
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2023-02-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Illegale bewoning van een bijgebouw. Omgevingsvergunning is geweigerd en last onder dwangsom opgelegd. Geschil over de uitleg van een bestemmingsplanregel. De weigering van de omgevingsvergunning is ten onrechte voorbereid met de uitgebreide procedure. Dit had de reguliere procedure moeten zijn. Het gevolg is dat de omgevingsvergunning van rechtswege is verleend. Het college moet de omgevingsvergunning bekend maken. Belanghebbenden kunnen hier nog bezwaar tegen maken. 
        Omdat de omgevingsvergunning is verleend, is het ook niet redelijk om een last onder dwangsom op te leggen. De last wordt ook vernietigd.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Groningen
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: LEE 21/3432 en LEE 22/354 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 februari 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres], uit [plaats], eiseres en eiser 
    (gemachtigde: G. Metselaar),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Coevorden (het college)
      (gemachtigde: J. Hulst en mr. G. de Boer).
    
    
  
  
    Als derde-partij neemt aan de zaken deel: [belanghebbende] uit [plaats].
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseres en eiser (gezamenlijk aangeduid als: [eiseres]) tegen:
    
      
        de weigering van een omgevingsvergunning voor het bewonen van een voormalige schuur op het perceel naast [adres] te [plaats] en 
      
      
        een door het college opgelegde last onder dwangsom over het gebruik van die schuur.
      
    
    
    
      1.1.
      
        [eiseres] woonde in een boerderij op het perceel [adres] te [plaats]. [eiseres] heeft dat perceel gesplitst. Het deel van het perceel met daarop de boerderij (de bedrijfswoning) heeft zij verkocht en zij is zelf in de voormalige schuur gaan wonen. Zij heeft op 1 februari 2021 een omgevingsvergunning aangevraagd om de voormalige schuur - in strijd met het bestemmingsplan - als woning te gebruiken. 
      
    
    
      1.2.
      Derde-partij heeft het college verzocht om handhavend op te treden, omdat het niet is toegestaan om in bijgebouwen te wonen. Het college heeft aan [eiseres] een last onder dwangsom opgelegd. Zij moet – voor zover nog van belang – het bewonen van het bijgebouw voor 17 november 2021 staken en gestaakt houden. Doet zij dat niet, of niet op tijd, dan moet zij een dwangsom van € 6.000,- betalen. 
      
    
    
      1.3.
      Het college heeft het besluit tot weigering van de omgevingsvergunning van 16 september 2021 (bestreden besluit 1) voorbereid met een uitgebreide voorbereidingsprocedure. Volgens het college wordt niet voldaan aan het beleid voor woningsplitsing of een ruimte-voor-ruimteregeling. Ook is er geen ruimtelijke onderbouwing overlegd. Het college meent verder dat er geen gebruik gemaakt kan worden van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid van artikel 40.1.8 van het bestemmingsplan, omdat dit artikel ziet op de functie wonen, en niet op de toevoeging van een woning. 
      
    
    
      1.4.
      Met het besluit van 20 januari 2021 (bestreden besluit 2) is het college bij de last onder dwangsom gebleven omdat er geen concreet zicht is op legalisatie. De begunstigingstermijn van de last onder dwangsom is verlengd tot één week nadat de uitspraak in deze beroepsprocedures (LEE 21/3432 en LEE 22/354) is verzonden.
      
    
    
      1.5.
      Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. [eiseres] heeft aanvullende stukken, waaronder een ruimtelijke onderbouwing, toegestuurd. Het college heeft aanvullende stukken toegestuurd.
      
    
    
      1.6.
      De rechtbank heeft de beroepen op 12 januari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiseres] en hun gemachtigde en de gemachtigden van het college. Derde-partij was niet aanwezig.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt de weigering van de omgevingsvergunning en de opgelegde last onder dwangsom. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van [eiseres] De rechtbank bespreekt eerst de weigering van de omgevingsvergunning en daarna de last onder dwangsom.
    
    3. De rechtbank is van oordeel dat de beroepen gegrond zijn. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    4. De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. 
    
    1. De weigering van de omgevingsvergunning van 16 september 2021
    
    
      
        Intrekking beroepsgrond
      
    
    5. Niet in geschil is dat het wonen in bijgebouwen is verboden op grond van het geldende bestemmingsplan ‘Buitengebied’ (het bestemmingsplan). In 2006 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van de voormalige schuur tot schoonheidssalon, cursusruimte en bergruimte. In het beroepschrift heeft [eiseres] aangevoerd dat door deze vergunning uit 2006 ook het wonen in de voormalige schuur impliciet is toegestaan. Ter zitting heeft de gemachtigde van [eiseres] deze beroepsgrond ingetrokken. 
    
    
    
      
        Is artikel 40.1.8 van het bestemmingsplan van toepassing?
      
    
    6. [eiseres] stelt dat het college voor de bewoning van de schuur toestemming kan verlenen op grond van artikel 40.1.8 van het bestemmingsplan. Volgens eisers wordt aan alle eisen voldaan, omdat er sprake is van de functie wonen.
    
    
      6.1.
      Het college meent dat dit artikel niet van toepassing is, omdat [eiseres] een woning wil toevoegen, terwijl het artikel slechts het gebruiken van gebouwen voor de functie wonen mogelijk maakt. Dit mag volgens het college alleen bij een bestaande woning, zoals vermeld in artikel 25 van het bestemmingsplan.
      
    
    
      6.2.
      De gronden waarop de bedrijfswoning en de voormalige schuur liggen, hebben in het bestemmingsplan de bestemming ‘Agrarisch met waarden – Beekdallandschap’. De gronden zijn bestemd voor, onder andere, de uitoefening van het agrarisch bedrijf. Per bouwvlak mag niet meer dan één bedrijfswoning worden gebouwd. Op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1° van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) kan het college een omgevingsvergunning verlenen voor het gebruiken van gronden in strijd met het bestemmingsplan met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking. De activiteit mag daarbij niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Dit heet een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid. In artikel 40 van het bestemmingsplan zijn algemene afwijkingsregels opgenomen. Artikel 40.1.8, aanhef luidt:
      
      
        40.1.8
        
          
            Voormalige agrarische bedrijfsbebouwing
          
          Bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bepaalde in het plan voor het gebruiken van voormalige agrarische bedrijfsbebouwing voor de functies wonen, bedrijfsdoeleinden, recreatieve doeleinden en zorgdoeleinden, met in achtneming van de volgende voorwaarden:
          a. […]
        
        
      
    
    
      6.3.
      De rechtbank is van oordeel dat artikel 40.1.8 van toepassing is op de aanvraag. De rechtbank baseert dit oordeel op het volgende.
      
      
        6.3.1.
        Artikel 40.1.8 geeft het college de bevoegdheid om bebouwing die eerder voor agrarische bedrijvigheid werd gebruikt, een andere functie (te weten: wonen, bedrijfsdoeleinden, recreatieve doeleinden of zorgdoeleinden) te geven. De reikwijdte van deze bevoegdheid moet worden onderscheiden van de voorwaarden om toepassing te geven aan deze bevoegdheid. [eiseres] heeft gevraagd een voormalig agrarisch bedrijfsgebouw, namelijk de voormalige schuur, de functie wonen te geven. Dit verzoek valt binnen de reikwijdte van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid. Of aan de voorwaarden, zoals vermeld in de onderdelen a tot en met h van dit artikel, wordt voldaan, moet vervolgens worden beoordeeld door het college. Of het college daarbij beoordelingsruimte heeft, hangt af van de manier waarop deze voorwaarden zijn geformuleerd. 
        
      
      
        6.3.2.
        De rechtbank volgt het college niet in zijn standpunt dat het artikel alleen van toepassing is als er wordt gevraagd om het anders gebruiken van gronden die horen bij een bestaande woning zoals bedoeld in artikel 25 van het bestemmingsplan. Dit volgt niet uit de tekst van artikel 40.1.8. De rechtbank ziet hiervoor verder ook geen aanknopingspunten. 
        
      
      
        6.3.3.
        Ook volgt uit artikel 40.1.8 niet dat er geen extra wooneenheid mag worden toegevoegd. Het college heeft wel beleidsruimte bij de beantwoording van de vraag of hij toepassing geeft aan de bevoegdheid. Hij mag bij deze beoordeling bijvoorbeeld betrekken of hij het wenselijk acht om extra wooneenheden toe te voegen. Maar de beantwoording van deze vraag vindt plaats nadat is vastgesteld op grond van welke bevoegdheid hij de aanvraag moet beoordelen. 
        
      
    
    
      6.4.
      Dit betekent dat het college had moeten beoordelen of aan de wijzigingsvoorwaarden in artikel 40.1.8 onder a tot en met h wordt voldaan. Daarbij had hij moeten beoordelen of er sprake is van een goede ruimtelijke ordening en de betrokken belangen moeten afwegen. Het besluit had daarbij moeten worden voorbereid met de reguliere voorbereidingsprocedure, in plaats van de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Als het college niet binnen de geldende termijnen van de reguliere voorbereidingsprocedure beslist, dan is de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven.
      
    
    
      6.5.
      Niet in geschil is dat het college niet binnen de geldende beslistermijn van acht weken heeft besloten op de aanvraag van [eiseres]. Ook heeft het college de beslistermijn niet verlengd. Dit betekent dat op 30 maart 2021 de gevraagde omgevingsvergunning van rechtswege is verleend. Het college was daarna niet meer bevoegd om op de aanvraag te beslissen. Het besluit van 16 september 2021 is daarom onbevoegd genomen. Het beroep tegen het bestreden besluit (1) is om die reden gegrond. De rechtbank zal dit besluit vernietigen. De gevolgen hiervan bespreekt de rechtbank onder nummer 10.
      
      7. Omdat het beroep tegen het besluit van 16 september 2021 gegrond is, hoeven de overige gronden die [eiseres] tegen dit besluit heeft aangevoerd, niet verder besproken te worden. 
      
      
        2. De last onder dwangsom
      
      
      8. De last onder dwangsom gaat niet alleen over het bewonen van de voormalige schuur, maar ook over het hebben of maken van een inrit en het stallen van goederen op het erf. Ter zitting is komen vast te staan dat deze onderdelen van de last niet meer in geschil zijn. 
      
      
        
          Is er sprake van bijzondere omstandigheden?
        
      
      9. [eiseres] heeft zich op het standpunt gesteld dat er sprake is van bijzondere omstandigheden, waardoor het college van handhaving zou moeten afzien. Ten eerste stelt zij zich op het standpunt dat de weigering van de omgevingsvergunning geen stand kan houden, dus dat de situatie gelegaliseerd kan worden. Ten tweede zijn volgens haar de gevolgen voor [eiseres], die geen andere woonruimte heeft, onevenredig groot in verhouding met het belang dat is gediend met handhaving. Volgens haar heeft niemand last van de bewoning van het pand. 
      
    
    
      9.1.
      Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
      
    
    
      9.2.
      De rechtbank overweegt dat de beslissing op het bezwaarschrift tegen de last onder dwangsom op 20 januari 2022 is genomen. Op dat moment was er, gelet op wat hiervoor is overwogen, sprake van een omgevingsvergunning van rechtswege voor het bewonen van de schuur. Deze omgevingsvergunning is nog niet bekendgemaakt en daarom nog niet in werking getreden. Dit betekent dat het op 20 januari 2022 nog niet legaal was om in de schuur te wonen. Het college moet deze omgevingsvergunning echter zo snel mogelijk bekendmaken, waarna het wel legaal is om in de schuur te wonen. Naar het oordeel van de rechtbank is dit een bijzondere omstandigheid die maakt dat het college niet in redelijkheid van haar bevoegdheid om handhavend op te treden gebruik kon maken. Ook het beroep tegen het besluit van 20 januari 2022 is daarom gegrond en de rechtbank zal dit besluit ook vernietigen.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      10. De beroepen zijn gegrond omdat de bestreden besluiten zijn genomen in strijd met artikel 3.7 van de Wabo en artikel 3:2 van de Awb. De rechtbank vernietigt daarom de bestreden besluiten. 
    
    
    
      10.1.
      Op grond van artikel 8:72, vierde lid van de Awb draagt de rechtbank het college op om binnen twee weken na verzending van deze uitspraak de van rechtswege verleende omgevingsvergunning bekend te maken aan de aanvrager en kennis te geven van de verleende omgevingsvergunning.  Dit betekent dat eisers een omgevingsvergunning hebben om in de schuur te wonen. Dit betekent ook dat belanghebbenden binnen zes weken na de bekendmaking van de omgevingsvergunning aan de aanvrager bezwaar kunnen maken tegen de verleende omgevingsvergunning.
      
    
    
      10.2.
      Op grond van artikel 8:72, derde lid van de Awb bepaalt de rechtbank dat deze uitspraak gedeeltelijk in de plaats treedt van de bestreden besluit 2. De rechtbank herroept last onder dwangsom van 27 juli 2021 voor zover die ziet op het bewonen van het bijgebouw en wijst het handhavingsverzoek op dat punt af.
      
      
        11. Omdat de beroepen gegrond zijn moet het college het griffierecht (€ 181,- en € 184,-) aan [eiseres] vergoeden. Zij krijgt ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. 
      
      
      
        De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen eisers een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 597,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 837,-. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend, deelgenomen aan de hoorzitting in bezwaar, twee beroepschriften ingediend en aan de zitting bij de rechtbank deelgenomen. De proceskosten komen daarmee op € 3.705,-. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart de beroepen gegrond;
    - vernietigt het besluit van 16 september 2021 (bestreden besluit 1);
    - bepaalt dat het college binnen twee weken na verzending van deze uitspraak de van rechtswege verleende omgevingsvergunning bekendmaakt en hiervan kennisgeeft;
    - vernietigt het besluit van 20 januari 2022 (bestreden besluit 2), voor zover dat ziet op het bewonen van het bijgebouw;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het bestreden besluit voor zover dat is vernietigd;
    - herroept de last onder dwangsom van 27 juli 2021 voor zover die ziet op het bewonen van het bijgebouw;
    - wijst het verzoek om handhaving, voor zover dat zag op het wonen in het bijgebouw, af;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eisers moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 3.705,- aan proceskosten aan eisers.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.L. Vucsán, rechter, in aanwezigheid van mr. A.P.  Voorham, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 10 februari 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
      
        Artikel 4:20b
      
    
    1. Indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, is de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven.
    2. De verlening van rechtswege geldt als een beschikking.
    […]
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
      
      
        Artikel 2.12   
      
    
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
      1°.met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
      […]
      3°.in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    
    
  
  
    Artikel 3.7 
    
      1. Deze paragraaf is van toepassing op de voorbereiding van besluiten, tenzij paragraaf 3.3 daarop van toepassing is.
      […]
    
    
  
  
    Artikel 3.9
    1. Het bevoegd gezag beslist op de aanvraag om een omgevingsvergunning binnen acht weken na de datum van ontvangst van de aanvraag
    […]
    2. Het bevoegd gezag kan de in het eerste lid bedoelde termijn eenmaal met ten hoogste zes weken verlengen. Het maakt zijn besluit daartoe bekend binnen de eerstbedoelde termijn. […]
    3. Paragraaf. 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht is, met uitzondering van de artikelen 4:20b, derde lid, en 4:20f, van toepassing op de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag. 
    […]
    4. Het bevoegd gezag doet zo spoedig mogelijk mededeling van de bekendmaking, bedoeld in artikel 4:20c van de Algemene wet bestuursrecht, op de wijze waarop het overeenkomstig artikel 3.8 kennis heeft gegeven van de aanvraag.
    
  
  
    Artikel 3.10
    1. Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op:
    a. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan of een beheersverordening en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°;
    
      […] 
      
        Bestemmingsplan Buitengebied
      
      
        40.1.8 Voormalige agrarische bedrijfsbebouwing
      
      Bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bepaalde in het plan voor het gebruiken van voormalige agrarische bedrijfsbebouwing voor de functies wonen, bedrijfsdoeleinden, recreatieve doeleinden en zorgdoeleinden, met in achtneming van de volgende voorwaarden:
    
    a. de toegestane functie/activiteiten zijn uitsluitend in combinatie met de woonfunctie toegestaan;
    b. de toegestane functie/activiteiten moeten binnen de (bestaande) gebouwen plaatsvinden;
    c. voor de toe te stane functie/activiteiten moet er voldoende parkeercapaciteit op het bijbehorende erf aanwezig zijn;
    d. de toe te stane functie/activiteiten mogen niet tot gevolg hebben dat een onevenredige toename van het aantal verkeersbewegingen plaatsvindt of dusdanig zwaar verkeer wordt aangetrokken waarop de bestaande (toeleidende) wegen niet zijn berekend;
    e. de nieuw functie/activiteiten mogen niet conflicteren met de provinciale kernkwaliteiten natuur, landschap, stilte, duisternis, aardkundig waardevol gebied, archeologie, cultuurhistorie en milieu- en leefomgevingskwaliteit;
    f. de toe te stane functie van bedrijfsdoeleinden is alleen bedoeld voor ambachtelijke en dienstverlenende bedrijven zoals omschreven in de categorieën 1 en 2 van Bijlage 3 Staat van Bedrijfsactiviteiten of hiermee voor wat betreft het leefklimaat vergelijkbare bedrijven;
    g. Bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het plan voor het herbouwen of verbouwen van een woning, waarbij binnen het bestaande bouwlichaam maximaal twee wooneenheden worden gecreëerd. van één extra wooneenheid in een bedrijfswoning, waarbij de bedrijfswoning mag worden verbouwd en herbouwd, indien en voor zover:
    h. nabijgelegen bedrijven mogen niet in hun bedrijfsvoering worden beperkt of belemmerd op basis van de milieuaspecten bodem, geluid, stof, geur en hindercirkels.
    
  
  
     Artikel 3.10 en verder van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). 
  
  
     Uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Nederland van 17 februari 2022 (ECLI:NL:RBNNE:2022:411).
  
  
     Artikel 2.1, onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en artikel 38, eerste lid onder g van het bestemmingsplan. 
  
  
     Vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 18 juli 2013, (ECLI:NL:RVS:2013:483).
  
  
     Dit volgt uit artikel 3.7, eerste lid en 3.10, eerste lid, onder a, van de Wabo.
  
  
     Artikel 3.9 van de Wabo en artikel 4:20b van de Algemene wet bestuursrecht.
  
  
     Artikel 4:20c van de Algemene wet bestuursrecht.
  
  
     Artikel 3.9, vierde lid van de Wabo.