ECLI:NL:RVS:2024:5229, Raad van State, 18-12-2024, 202204259/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-12-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 april 2022 heeft de raad van de gemeente Bronckhorst het bestemmingsplan "Landelijk gebied: Veegplan 2022-1A" vastgesteld. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Het voorliggende plan betreft een zogenoemd ‘veegplan’, waarin diverse nieuwe ontwikkelingen en ambtshalve aanpassingen van het geldende bestemmingsplan voor het buitengebied zijn gebundeld. Het plangebied betreft dan ook niet één, samenhangend gebied, maar ruim 30 individuele locaties. Voor deze procedure is van belang dat het plan ook betrekking heeft op de gronden aan de Beckenstraat 1 in Vierakker, die eigendom zijn van Natuurmonumenten. Deze locatie maakt onderdeel uit van het landgoed Hackfort - eveneens eigendom van Natuurmonumenten - en op deze locatie was een melkveehouderij gevestigd. In het plan wordt de agrarische bestemming gewijzigd om de bouw van twee nieuwe woningen mogelijk te maken, waarbij de bestaande historische boerderij en bijbehorende schuur worden behouden.

202204259/1/R4.
    Datum uitspraak: 18 december 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend in [woonplaats], en anderen,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Bronckhorst,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 april 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Landelijk gebied: Veegplan 2022-1A" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen (hierna: de erven) beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De erven hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 december 2024, waar de erven, vertegenwoordigd door mr. I.P.A. van Heijst, advocaat te Rozendaal, en de raad, vertegenwoordigd door D. Robbertson-Boon en C. Lubbers, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de Vereniging tot behoud van Natuurmonumenten, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], vergezeld door [gemachtigde B] en [gemachtigde C], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is. Het ontwerpplan is op 16 december 2021 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het voorliggende plan betreft een zogenoemd ‘veegplan’, waarin diverse nieuwe ontwikkelingen en ambtshalve aanpassingen van het geldende bestemmingsplan voor het buitengebied zijn gebundeld. Het plangebied betreft dan ook niet één, samenhangend gebied, maar ruim 30 individuele locaties. Voor deze procedure is van belang dat het plan ook betrekking heeft op de gronden aan de Beckenstraat 1 in Vierakker, die eigendom zijn van Natuurmonumenten. Deze locatie maakt onderdeel uit van het landgoed Hackfort - eveneens eigendom van Natuurmonumenten - en op deze locatie was een melkveehouderij gevestigd. In het plan wordt de agrarische bestemming gewijzigd om de bouw van twee nieuwe woningen mogelijk te maken, waarbij de bestaande historische boerderij en bijbehorende schuur worden behouden. De overige agrarische opstallen zoals een bungalow en stallen worden gesloopt. Ook krijgt het deel van deze locatie langs de Hackfortse beek een natuurbestemming. Het plan is onder andere wat betreft dit plandeel gewijzigd vastgesteld.
    De erven zijn gezamenlijk eigenaar van [landgoed], dat ten zuidwesten van het bestreden plandeel ligt en zij verzetten zich tegen de beoogde bouw van twee nieuwe woningen aan de Beckenstraat 1 in Vierakker. Tegen de herbestemming van de historische boerderij naar een woonfunctie hebben zij geen bezwaar.
    Toetsingskader
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Strijd met goede ruimtelijke ordening
    4.       De erven voeren aan dat het mogelijk maken van twee nieuwe woningen geen enkel ruimtelijk doel dient, maar enkel de financiële belangen van Natuurmonumenten. Het plan draagt niet bij aan het behoud of versterken van de cultuurhistorische of landschappelijke kwaliteiten van de locatie of de omgeving. Dit historische agrarische erf is niet gebaat bij de bouw van twee moderne woningen, wat ook blijkt uit het gegeven dat de nieuwe woningen moeten worden gecamoufleerd als agrarische schuren. Niet bij elke verbetering ten opzichte van de bestaande situatie is per definitie sprake van een goede ruimtelijke ordening, aldus de erven. Volgens hen zou de bouw van twee luxe, vrijstaande woningen als zelfstandige ontwikkeling nooit zijn toegestaan op deze locatie. De herontwikkeling van de Beckenstraat 1 kan volgens de erven ook gerealiseerd worden zonder de bouw van twee woningen op deze locatie. Voor de financiële haalbaarheid is dit niet noodzakelijk, aangezien Natuurmonumenten over voldoende inkomsten beschikt. Het toekennen van lucratieve bouwmogelijkheden zonder dat daar een ruimtelijk belang mee wordt gediend is in feite een vorm van staatssteun, aldus de erven.
    4.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat de planologische regeling voor deze locatie wel een ruimtelijk doel dient. Het slopen van de aanwezig stallen en schuren en de keuze voor nieuwbouw in de vorm van twee woningen in schuurvorm is een goede keuze voor het behoud en versterken van de cultuurhistorische kwaliteiten van landgoed Hackfort. Daarbij wijst de raad op de voorwaardelijke verplichting in de planregels die verzekert dat een landschappelijke inpassing wordt uitgevoerd. De nieuwbouw wordt zodanig uitgevoerd dat het onderdeel wordt van de agrarische bebouwing en het hoofdgebouw - de historische boerderij - herkenbaar blijft. Wat betreft de gestelde staatssteun stelt de raad dat de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de nieuwbouw op deze locatie is beoordeeld en of het initiatief uitvoerbaar is. Het financiële belang van initiatiefnemer is in die afweging niet doorslaggevend, aldus de raad.
    4.2.    De Afdeling volgt de erven niet in hun betoog dat aan het bestreden plandeel geen ruimtelijke afweging van de raad ten grondslag zou liggen. In paragraaf 2.1 van de plantoelichting is uitvoerig beschreven welke factoren een rol hebben gespeeld bij het wijzigen van de agrarische bestemming naar een woonbestemming en daarbij is gekeken naar de ruimtelijke effecten van de herontwikkeling van het perceel aan de Beckenstraat 1. Daarbij is ook nadrukkelijk beschreven hoe de nieuwbouw op het voormalige agrarische erf uit landschappelijk en cultuurhistorisch oogpunt het beste kan worden ingepast. Dit betoog slaagt niet.
    4.3.    Niet valt in te zien waarom de raad bij de vaststelling van het plan geen financiële belangen zou mogen meewegen, aangezien een bestemmingsplan ingevolge artikel 3.1.6, eerste lid, onderdeel f, van het Besluit ruimtelijke ordening ook financieel uitvoerbaar moet zijn. Wat betreft het betoog dat volgens de erven mogelijk sprake is van ongeoorloofde staatssteun, verwijst de Afdeling naar de overzichtsuitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, overweging 11.4. In die uitspraak heeft de Afdeling - kort samengevat - onder meer overwogen dat omwonenden, voor zover zij niet als concurrenten zijn aan te merken, zich niet kunnen beroepen op de staatssteunregels uit het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU). Het relativiteitsvereiste, zoals vervat in artikel 8:69a van de Awb, brengt met zich dat belanghebbenden die zich niet kunnen beroepen op artikel 108, derde lid, van het VWEU omdat die bepaling kennelijk niet strekt tot bescherming van hun belangen. De Afdeling ziet dan ook af van een inhoudelijke bespreking van dit betoog van de erven, aangezien dit niet kan leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
    Provinciale verordening
    5.       De erven betogen dat het bestreden plandeel in strijd is met de Omgevingsverordening Gelderland. De locatie ligt in het Gelders Natuur Netwerk (GNN), waar het provinciale beleid is gericht op bescherming en herstel van aanwezige natuurwaarden. Ingevolge artikel 2.39 van de Omgevingsverordening worden alleen nieuwe ontwikkelingen toegelaten als die geen nadelige gevolgen kunnen hebben voor de kernkwaliteiten van het gebied. Het is volgens de erven onmiskenbaar dat de bouw van twee nieuwe woningen nadelige gevolgen kan hebben voor die kernkwaliteiten te weten ‘klein cultuurlandschap’, ‘historische erfkarakteristieken’ van landgoed Hackfort’, ‘stilte en rust’, ‘donkerte’ en ‘openheid’. De raad heeft ten onrechte niet getoetst of deze ontwikkeling aan artikel 2.39 van de Omgevingsverordening voldoet. De raad heeft slechts volstaan met de beoordeling of de nadelige gevolgen van deze ruimtelijke ontwikkeling aanvaardbaar zijn, aldus de erven. Het bestreden plandeel maakt ook onderdeel uit van het Nationaal Landschap De Graafschap, waarvoor op grond van de Omgevingsverordening een vergelijkbaar beschermingsregime geldt en de voorziene ontwikkeling op deze locatie staat evenzeer haaks hierop.
    5.1.    De raad stelt dat het bestreden plandeel niet in strijd is met artikel 2.39 van de Omgevingsverordening. Van de beoogde ontwikkeling die aan de Beckenstraat 1 is voorzien, is samen met de provincie beoordeeld dat die geen nadelige gevolgen heeft voor de kernkwaliteiten van de GNN. Daarbij wijst de raad erop dat de provincie kan instemmen met deze ruimtelijke ontwikkeling, omdat is voldaan aan de daarvoor geldende voorwaarden, namelijk een inrichtingsplan, een voorwaardelijke verplichting in de planregels en een verantwoording in de plantoelichting hoe met de Omgevingsverordening rekening is gehouden.
    5.2.    In paragraaf 2.1.3.2.11 van de plantoelichting is vermeld dat een toetsing is uitgevoerd van een planvoornemen aan de Beckenstraat 1 aan de regels binnen de provinciale omgevingsverordening. Het resultaat daarvan is opgenomen in het rapport ‘Toetsing Gelders Natuurnetwerk Beckenstraat 1 te Vierakker’ van 8 februari 2022, uitgevoerd door Econsultancy, dat is opgenomen in bijlage 8 bij de plantoelichting. In paragraaf 5.3 van dat rapport is ook getoetst aan de kenmerken van Nationaal landschap De Graafschap. De conclusies van het rapport zijn dat het voorgenomen planvoornemen geen nadelige gevolgen heeft voor zowel de gebiedspecifieke kernkwaliteiten als de algemene kernkwaliteiten, oppervlakte of samenhang als bedoeld in bijlage Kernkwaliteiten Gelders natuurnetwerk en Groene ontwikkelingszone. Tevens wordt door de voorgenomen inrichting voldaan aan de criteria die gesteld zijn aan ontwikkelingen op erven binnen Nationaal Landschap de Graafschap.
    Tijdens de zitting bleek enige onduidelijkheid te bestaan over de omvang van de maatregelen die nodig zijn om een aantasting van de kernkwaliteiten van het gebied te voorkomen en daarmee te voldoen aan de Omgevingsverordening. Zoals blijkt uit zowel paragraaf 2.1.2.2.2 van de plantoelichting en eerdergenoemd rapport van Econsultancy uit 2022 gaat het om ongeveer 1 hectare aan natuurontwikkeling binnen het plangebied. De uitvoering van die natuurontwikkeling is met een voorwaardelijke verplichting in artikel 5.5.2 van de planregels ook verzekerd. De 10 hectare natuurontwikkeling die tijdens de zitting ter sprake kwam, heeft geen betrekking op de realisatie van de twee woningen in het plangebied, maar op het gehele landgoed Hackfort - dat ruim 700 hectare beslaat - waar het plangebied onderdeel van uitmaakt.
    Nu de erven niet nader hebben onderbouwd in welk opzicht de toetsing aan de Omgevingsverordening onvolledig of onjuist is of waarom de natuurmaatregelen van ruim 1 hectare zoals vastgelegd in het landschappelijk inpassingsplan onvoldoende zijn om een aantasting van de kernkwaliteiten van het gebied te voorkomen, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden plandeel in strijd met artikel 2.39 van de Omgevingsverordening is vastgesteld. Dit betoog slaagt niet.
    Woonvisie 2019-2025
    6.       Volgens de erven is het door hen bestreden plandeel in strijd met het gemeentelijke woonbeleid in de ‘Woonvisie 2019-2025’. Zij wijzen daarbij in het bijzonder op paragraaf 5.5 van de Woonvisie. Het standpunt van de raad dat geen sprake is van strijd met de Woonvisie, omdat het geen toevoeging van wooncontingenten betreft, kunnen de erven niet volgen. Wooncontingenten laten zich niet verplaatsen van de ene naar de andere locatie. Daarbij wijzen zij erop dat volgens artikel 2 van de ‘Beleidsregel verplaatsing woningbouw’ alleen toestemming voor verplaatsing van een woningcontingent kan worden verleend als daarmee een ruimtelijk of sociaal knelpunt op zowel de oude als de nieuwe locatie wordt opgelost en daarvan is in dit geval geen sprake. Dat Natuurmonumenten de voorkeur eraan geeft om in kasteel Hackfort zeven recreatiewoningen te realiseren in plaats van vijf reguliere woningen, waardoor een woningcontingent vrijkomt, geeft geen recht op twee nieuwe woningen op deze locatie. Evenmin is het bestaan van een woningcontingent relevant voor de beoordeling van de toelaatbaarheid van twee nieuwe woningen op deze locatie en kan dit gegeven niet dienen voor de ruimtelijke onderbouwing van het plan, aldus de erven.
    6.1.    De raad wijst erop dat in de inleiding van de Woonvisie is vermeld dat ruimte is voor flexibiliteit en maatwerk en dat in juni 2021 een actualisatie van de beleidsuitgangspunten voor de Woonvisie heeft plaatsgevonden. Sindsdien is in de Woonvisie in paragraaf 5.4 het volgende vermeld: "Waar mogelijk verbinden we de volkshuisvestelijke opgave aan andere ruimtelijke en maatschappelijke opgaven, zoals het aanpakken van leegstaande winkels in de centra, het in stand houden van landgoederen en monumenten, het voorkomen van eenzaamheid en het zorgen voor een aantrekkelijk vestigingsklimaat voor bedrijven en hun personeel." Eveneens is in de 'Notitie verruiming woningbouw in het buitengebied' van februari 2022 extra aandacht geschonken aan landgoederen. Hierin is op bladzijde 10 eveneens vermeld dat om landgoederen financieel gezond te houden woningbouw mogelijk is op basis van de huidige woonvisie.
    Verder is tijdens de zitting toegelicht dat het eerste voornemen tot herontwikkeling van de locatie Beckenstraat 1 uit 2009 dateert en dat destijds deze locatie nog in een krimpregio lag, waarbij woningcontingenten - een maximumaantal te bouwen woningen - voor gemeenten werden vastgesteld. Daarom komt het begrip ‘woningcontingent’ per ongeluk nog steeds voor in enkele passages in de plantoelichting, maar dit begrip is niet langer relevant, aldus de raad.
    6.2.    In paragraaf 2.1.3.3 van de plantoelichting is het volgende vermeld: "Het past binnen de ‘Woonvisie 2019-2025’, doordat er hier geen sprake is van het toevoegen van woningen. Het gaat hier om een verschuiving van een aantal woningcontingenten." Ook in paragraaf 2.1.1.1 van de plantoelichting wordt het begrip ‘wooncontingent’ gebruikt, waar het gaat om de bestemmingen voor kasteel Hackfort en de Beckenstraat 1. Zoals hiervoor is overwogen, heeft de raad een ruimtelijke afweging gemaakt voor de twee nieuwe woningen en is het gegeven dat sprake zou zijn van een woningcontingent daarbij niet leidend geweest zoals de erven lijken te veronderstellen. Ook is geen sprake is van het verplaatsen van een woningbouwmogelijkheid, zodat de ‘Beleidsregel verplaatsing woningbouw’ waar de erven naar verwijzen toepassing mist. Verder ziet de Afdeling geen reden om de raad niet te volgen in het standpunt dat het mogelijk maken van twee nieuwe woningen aan de Beckenstraat 1 in overeenstemming is met de Woonvisie. Daarbij is van belang dat in 2021 - ruim vóór vaststelling van het plan - de Woonvisie is geactualiseerd en daarin nadrukkelijk de mogelijkheid wordt geboden om woningen te bouwen voor het in stand houden van landgoederen. Daarnaast heeft de raad er terecht op gewezen dat in de Woonvisie de mogelijkheid is opgenomen om maatwerk te bieden indien dat nodig is. Dit betoog treft dan ook geen doel.
    Conclusie
    7.       Het beroep is ongegrond.
    8.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Besselink, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Vreugdenhil, griffier.
    w.g. Besselink
    voorzitter
    w.g. Vreugdenhil
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 december 2024
    571