ECLI:NL:RVS:2024:4490, Raad van State, 06-11-2024, 202206081/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-11-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 11 en 12 mei 2021 heeft het Instituut Mijnbouwschade Groningen aan [appellant A] en [appellant B] ieder een schadevergoeding van € 2080,66, vermeerderd met wettelijke rente, voor waardedaling van hun woning toegekend. [appellant A] en [appellant B] zijn ieder voor 50% eigenaar van de woning aan de [locatie] te Noordbroek. Het Instituut heeft bij besluiten van 11 mei 2021 en 12 mei 2021 aan [appellant A] en [appellant B] ieder een vergoeding voor de waardedaling van hun woning toegekend voor een bedrag van € 2080,66, vermeerderd met wettelijke rente. Bij besluiten van 15 oktober 2021 heeft het Instituut de bezwaren ongegrond verklaard. Volgens [appellant A] en [appellant B] moet de waardedalingsvergoeding € 56.000,- bedragen. Dit is het verschil tussen de WOZ-waarde van de woning in de huidige (klus)staat van € 110.000,- en de WOZ-waarde in de afgebouwde staat van € 166.000,-. Daartoe stellen zij dat zij voor aanvang van de aardbevingen met de renovatiewerkzaamheden zijn begonnen, maar deze niet af hebben kunnen maken omdat [appellant A] volledig arbeidsongeschikt is geworden als gevolg van de afhandeling van de bevingsschade.

202206081/1/A2
    Datum uitspraak: 6 november 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], wonend in Noordbroek, gemeente Midden-Groningen,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-­Nederland van 14 september 2022 in zaak nrs. 21/3558 en 21/3559 in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B]
    en
    Instituut Mijnbouwschade Groningen.
    Procesverloop
    Bij besluiten van 11 en 12 mei 2021 heeft het Instituut aan [appellant A] en [appellant B] ieder een schadevergoeding van € 2080,66, vermeerderd met wettelijke rente, voor waardedaling van hun woning toegekend.
    Bij besluiten van 15 oktober 2021 heeft het Instituut de door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij besluiten van 31 mei 2022 heeft het Instituut de besluiten van 15 oktober 2021 herzien en aan [appellant A] en [appellant B] ieder een schadevergoeding toegekend van € 2.526,40, vermeerderd met wettelijke rente.
    Bij uitspraak van 14 september 2022 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] tegen de besluiten van 15 oktober 2021 ingestelde beroep gegrond verklaard en het beroep tegen de besluiten van 31 mei 2022 ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    Het Instituut heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant A] en [appellant B] hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 oktober 2024, waar [appellant A], ook als vertegenwoordiger van [appellant B], en het Instituut, vertegenwoordigd door mr. C.L. Kuipers en mr. L. Sijbrandij-Leyten, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       [appellant A] en [appellant B] zijn ieder voor 50% eigenaar van de woning aan de [locatie] te Noordbroek.
    2.       Het Instituut heeft bij besluiten van 11 mei 2021 en 12 mei 2021 aan [appellant A] en [appellant B] ieder een vergoeding voor de waardedaling van hun woning toegekend voor een bedrag van € 2080,66, vermeerderd met wettelijke rente. Bij besluiten van 15 oktober 2021 heeft het Instituut de bezwaren ongegrond verklaard.
    3.       Tijdens de beroepsprocedure bij de rechtbank heeft het Instituut op 31 mei 2022 de besluiten van15 oktober 2021 herzien, de bezwaren alsnog gegrond verklaard en aanvullende vergoedingen van € 522,88 toegekend. Dit heeft het Instituut als volgt toegelicht.
    4.       Bij besluit van 12 februari 2020 heeft de heffingsambtenaar van de gemeente Midden-Groningen de WOZ-waarde van de woning verlaagd met een bedrag van € 23.565,34 als gevolg van (fysieke) aardbevingsschade. Omdat het Instituut bij de berekening van de waardedaling geen rekening heeft gehouden met deze verlaging, is het aanvankelijk ten onrechte uitgegaan van een WOZ-waarde van € 110.000,-. Zonder fysieke aardbevingsschade zou de WOZ-waarde van de woning € 133.565,34 zijn geweest. Door € 23.565,34 bij de WOZ-waarde van 1 januari 2019 op te tellen, worden [appellant A] en [appellant B] bij de berekening van de waardedaling niet benadeeld door de schade als gevolg van aardbevingen.
    5.       Op de zitting in hoger beroep hebben [appellant A] en [appellant B] bevestigd dat zij in 2019 een schadevergoeding van ruim € 22.000,- hebben ontvangen voor de fysieke schade als gevolg van aardbevingen.
    6.       Volgens [appellant A] en [appellant B] moet de waardedalingsvergoeding € 56.000,- bedragen. Dit is het verschil tussen de WOZ-waarde van de woning in de huidige (klus)staat van € 110.000,- en de WOZ-waarde in de afgebouwde staat van € 166.000,-. Daartoe stellen zij dat zij voor aanvang van de aardbevingen met de renovatiewerkzaamheden zijn begonnen, maar deze niet af hebben kunnen maken omdat [appellant A] volledig arbeidsongeschikt is geworden als gevolg van de afhandeling van de bevingsschade.
    Uitspraak van de rechtbank
    7.       De rechtbank is van oordeel dat [appellant A] en [appellant B] er niet in zijn geslaagd om het causaal verband tussen de aardbevingen als gevolg van gaswinning en de gestelde waardevermindering van € 56.000,- aan te tonen. Dat de huidige slechte staat van de woning het gevolg is van aardbevingen, is niet gebleken. Omdat voltooiing van de renovatie de waardedaling door de slechte staat van de woning zou wegnemen, staat dit in principe los van de aardbevingen. [appellant A] en [appellant B] hebben niet aannemelijk gemaakt dat de renovatie niet kan worden voltooid en dat die onmogelijkheid is toe te schrijven aan (de gevolgen van) aardbevingen door gaswinning. Voor zover [appellant A] en [appellant B] aannemelijk hebben gemaakt dat de fysieke aardbevingsschade gevolgen heeft gehad voor de waarde van de woning (namelijk door vermindering van de WOZ-waarde met een bedrag van € 23.565,34) is dit door het Instituut in de herziene besluiten van 31 mei 2022 meegenomen bij de berekening van de waardedalingsvergoeding. Aldus de rechtbank.
    Regeling waardedaling
    8.       De van toepassing zijnde regeling voor de begroting van waardedaling van woningen (hierna: de regeling) is neergelegd in de Procedure en werkwijze van het Instituut (art. 3.2-3.5).
    9.       Het Instituut kent op aanvraag vergoedingen toe voor waardedaling van woningen als gevolg van aardbevingen en het risico daarop. In de regeling is neergelegd dat het Instituut de ontstane waardedaling in het aardbevingsgebied aan de hand van de methode van Atlas voor gemeenten (tegenwoordig Atlas Research; verder: Atlas) begroot. Het Instituut volgt daarbij de adviezen van de onafhankelijke Adviescommissie Waardedaling woningen aardbevingsgebied Groningen (hierna: de adviescommissie). Deze adviescommissie bestaat uit mr. A. Hammerstein, prof. dr. J. Rouwendal en prof. dr. P.J. Boelhouwer.
    10.     Het Instituut begroot de waardedaling in het risicogebied in de periode van 16 augustus 2012 tot 1 januari 2019 enerzijds op basis van het imago-effect van 2,29% plus een zekerheidstoeslag van 0,43%. Dit wordt eenmalig uitgekeerd aan degene(n) die op 16 augustus 2012 eigenaar is/zijn van de woning. Daarnaast berekent het Instituut de waardedaling aan de hand van het aantal bevingen boven de 2,9 mm/s die in een (zespositie)postcodegebied hebben plaatsgevonden. Per beving wordt een percentage toegekend van 0,82% die met een zekerheidstoeslag van 0,10% wordt verhoogd. De omvang van de waardedaling wordt berekend aan de hand van de WOZ-waarde op 1 januari 2019. Indien een woning vóór die tijd is verkocht, gaat het Instituut uit van de verkoopwaarde van een woning. De aldus berekende vergoeding voor waardedaling heeft in beginsel een definitief karakter.
    11.     De Afdeling verwijst voor de beschrijving van de verdere inhoud van de regeling op hoofdlijnen naar haar uitspraak van 9 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3218, onder 11-16.
    Hoger beroep van [appellant A] en [appellant B] bij de Afdeling
    12.     Onder verwijzing naar artikel 10 van de Tijdelijk wet Groningen (TwG) betogen [appellant A] en [appellant B] dat de rechtbank heeft miskend dat de toegekende schadevergoeding voor waardedaling in strijd is met de wettelijk voorgeschreven ruimhartigheid. Zij stellen recht te hebben op vergoeding van de werkelijke waardedaling van € 56.000,-.
    13.     [appellant A] en [appellant B] betogen dat het Instituut de schade in hun geval concreet in plaats van abstract moet begroten. De berekening van de vergoeding voor waardedaling overeenkomstig de regeling leidt door hun uitzonderlijke situatie tot onrechtvaardige uitkomsten en is daarom in strijd met het evenredigheidsbeginsel.
    14.     [appellant A] en [appellant B] betogen dat de afwikkeling van de fysieke mijnbouwschade en de daardoor veroorzaakte 100% arbeidsongeschiktheid door een burn-out, de afronding van de renovatie van de woning onmogelijk heeft gemaakt, waardoor de woning in waarde is gedaald. De rechtbank had dit verband moeten beoordelen met toepassing van het wettelijk bewijsvermoeden en de omkering van bewijslast. Volgens [appellant A] en [appellant B] ziet de voorgeschreven ruimhartigheid op alle aspecten bij afhandeling van de mijnbouwschade. De rechtbank heeft volgens hen ten onrechte de waardedaling van de woning niet met toepassing van het civiele recht beoordeeld.
    15.     Daarnaast heeft de rechtbank miskend dat de schade naast waardedaling vooral ook uit immateriële schade bestaat. De werkelijke immateriële schade als gevolg van het niet hebben kunnen afronden van de renovatie door [appellant A] zelf is veel hoger dan de bedragen die het Instituut toekent voor immateriële schadevergoeding.
    Oordeel van de Afdeling
    16.     De Afdeling stelt voorop dat in deze procedure de schade centraal staat die bestaat uit waardedaling van de woning doordat de woning in het risicogebied ligt. Op grond van de regeling komt alleen schade in de vorm van waardedaling door het imago-effect en gelet op de bevingsgeschiedenis van de woning voor vergoeding in aanmerking.
    17.     In de uitspraak van 19 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1536, heeft de Afdeling overwogen dat de keuze voor een abstracte wijze van schadebegroting van de waardedaling aan de hand van het model van Atlas toelaatbaar is. Het gaat namelijk om veelvoorkomende schade met een structureel karakter en grote aantallen vergelijkbare schadegevallen. Die vergen een snelle afwikkeling volgens uniforme maatstaven. Dat is in het belang van diegenen die met waardedaling als gevolg van mijnbouw zijn geconfronteerd.
    18.     Verder heeft de Afdeling in deze uitspraak uiteengezet dat het model van Atlas voor de afwikkeling van grote aantallen zaken van eigenaren in het risicogebied als geheel tot redelijke en aanvaardbare uitkomsten leidt. De regeling is een beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). In individuele gevallen bestaat ruimte om onevenredige uitkomsten van het model van Atlas te corrigeren met toepassing van art. 4:84 van de Awb.
    19.     In dit geval betogen [appellant A] en [appellant B] dat het Instituut niet overeenkomstig de regeling mag handelen, omdat dit voor hen gevolgen heeft die, wegens bijzondere omstandigheden, onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Zij betogen dat het meer dan aannemelijk is dat de waardedaling van € 56.000,00 het (indirecte) gevolg van mijnbouw is, althans - met inachtneming van een ruimhartige toepassing van het wettelijk bewijsvermoeden - zou kunnen zijn.
    20.     De Afdeling volgt dit betoog niet. Het bewijsvermoeden van artikel 6:177a van het Burgerlijk Wetboek (BW) ziet expliciet op fysieke schade aan gebouwen en werken. Slechts die fysieke schade, die naar haar aard redelijkerwijs door beweging van de bodem als gevolg van de aanleg of exploitatie van een mijnbouwwerk ten behoeve van het winnen van gas uit het Groningenveld of gasopslag bij Norg of gasopslag bij Grijpskerk zou kunnen zijn, wordt vermoed veroorzaakt te zijn door de aanleg of de exploitatie van dat mijnbouwwerk. In de nota naar aanleiding van het verslag is vermeld dat fysieke schade tastbare schade aan het gebouw of werk zelf is, zoals scheuren in muren, maar niet de waardedaling van woningen door ligging in het risicogebied (Kamerstukken II 2015/16, 34390, nr. 6, p. 7). Dat betekent dat, anders dan [appellant A] en [appellant B] betogen, het bewijsvermoeden niet van toepassing is op de gestelde waardedaling. Het betoog dat de rechtbank als bestuursrechter een onjuiste toetsingsmaatstaf heeft gehanteerd en onvoldoende rechtsbescherming heeft geboden, volgt de Afdeling dan ook niet.
    21.     Anders dan [appellant A] en [appellant B] betogen, is de waardedaling als gevolg van het niet afronden van de renovatiewerkzaamheden geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het Instituut met toepassing van artikel 4:84 van de Awb van de regeling had behoren af te wijken en de uitkomsten van het model van Atlas had moeten corrigeren.
    22.     Iedere burger die eigenaar is van een woning in het risicogebied en te maken heeft gekregen met fysieke schade als gevolg van de aardbevingen, staat voor de keuze om de los van de aardbevingen staande verbouwings-, opknap- en renovatiewerkzaamheden al dan niet uit te voeren. Dat is dus geen bijzondere omstandigheid die in dit geval tot afwijking van de regeling had moeten leiden.
    Daarbij komt dat de gestelde waardedaling van € 56.000,- door het niet afronden van renovatiewerkzaamheden geen gevolg is van de ligging van de woning in het waardedalingsgebied. Immers niet afgeronde renovatiewerkzaamheden hebben een zelfstandige negatieve invloed op de waarde van de woning. Dit staat los van waardedaling wegens ligging in het risicogebied.
    23.     [appellant A] en [appellant B] hebben niet aannemelijk gemaakt dat het door de ligging in het risicogebied onmogelijk was de renovatiewerkzaamheden af te ronden. Op de zitting van de Afdeling heeft [appellant A] toegelicht dat hij de renovatiewerkzaamheden niet heeft voorgezet in afwachting van de afhandeling van zijn verzoeken om schadevergoeding. De Afdeling maakt daaruit op dat het staken van de renovatiewerkzaamheden het gevolg is van een door [appellant A] en [appellant B] gemaakte afweging. De waardedaling veroorzaakt door het staken van de renovatiewerkzaamheden is daarom geen direct gevolg van de aardbevingen.
    24.     Er is daarmee evenmin grond voor het oordeel dat de uitkomsten in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel.
    25.     Het betoog slaagt niet.
    Immateriële schade
    26.     [appellant A] en [appellant B] verzoeken de Afdeling het Instituut te veroordelen tot een ruimhartige vergoeding voor immateriële schade, omdat procedures rondom de mijnbouwschade [appellant A] veel leed hebben bezorgd.
    27.     De Afdeling stelt voorop dat zij het leed van [appellant A] erkent. De Afdeling kan de immateriële schade echter niet beoordelen in deze procedure. Immateriële schade als gevolg van ernstig leed en verdriet door de gevolgen van gaswinning komt op grond van een aparte regeling voor vergoeding in aanmerking. [appellant A] en [appellant B] hebben op de zitting van de Afdeling desgevraagd medegedeeld dat zij, in afwachting van de uitkomst van deze procedure, geen aanvraag voor immateriële schadevergoeding hebben ingediend. Het Instituut heeft op zitting gezegd dat [appellant A] en [appellant B] zichzelf te kort zouden doen door geen aanvraag in te dienen, omdat het verzoek om vergoeding van immateriële schade niet bij voorbaat kansloos is.
    Bestuursrechtelijke weg
    28.     Verder betogen [appellant A] en [appellant B] dat de wetgever ten onrechte gebruik maakt van de bestuursrechtelijke weg voor het afhandelen van de mijnbouwschade. Zij vinden het civiele recht toepasselijker voor de beoordeling van het geschil dan het bestuursrecht. Ook vinden zij dat de Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM) aansprakelijk is voor de schade.
    29.     Op grond van artikel 2, vierde lid, onderdeel d, van de Tijdelijke wet Groningen (hierna: TwG) is het Instituut niet bevoegd om een aanvraag om vergoeding van schade te behandelen indien deze schade betreft waarvoor een vordering is ingesteld bij de burgerlijke rechter, tenzij deze vordering met instemming van de gedaagde door de aanvrager wordt ingetrokken. In de memorie van toelichting staat dat de wetgever hiermee de keuzevrijheid van de burger heeft willen handhaven (Kamerstukken II 2018/19, 35250, nr. 3, p. 9-10). Het stond [appellant A] en [appellant B] dus vrij om hun schade direct te verhalen bij de NAM, met rechtsbescherming bij de burgerlijke rechter.
    30.     Ten overvloede merkt de Afdeling op dat op grond van artikel 2, zesde lid, van de TwG het Instituut de toegekende taken en bevoegdheden uitvoert met toepassing van de bepalingen van het Burgerlijk Wetboek, uitgezonderd artikel 6:178, aanhef en onderdeel c, BW. Het Instituut past bij de toekenning van de schadevergoeding dus inhoudelijk al het civiele recht toe. Dat de procedure bestuursrechtelijk is vormgegeven doet daaraan niet af.
    31.     Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    32.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd.
    33.     Het Instituut hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. C.H.M. van Altena en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
    w.g. Polak
    voorzitter
    w.g. Planken
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 november 2024
    299-1120