ECLI:NL:RVS:2024:4881, Raad van State, 27-11-2024, 202302240/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-11-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 april 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam de door [appellant A] en [appellant B] aangevraagde omgevingsvergunning voor het bouwen van een opbouw en het realiseren van een terras op het dak van de woning aan de [locatie] in Amsterdam geweigerd [appellant A] en [appellant B] wonen op het perceel aan de [locatie] in Amsterdam (hierna: het perceel). Zij willen op het dak van hun woning, die op de tweede en derde verdieping ligt, een opbouw plaatsen van 42 m² om hun woonruimte te vergroten. Ook willen zij een dakterras realiseren. Ter plaatse gold ten tijde van de besluiten het bestemmingsplan "Museumkwartier Valeriusbuurt". Op het perceel rust op grond van het bestemmingsplan de bestemming "Gemengd - 2", die onder meer wonen toestaat. Op grond van de verbeelding in samenhang met artikel 6.2.2, onder a, van de planregels geldt voor het perceel een maximumbouwhoogte van 14,5 meter. Met de opbouw op het dak wordt de maximale bouwhoogte met 1,6 meter overschreden. Op grond van artikel 25 van de planregels kan van de toegestane maximumbouwhoogte worden afgeweken ten behoeve van een extra bouwlaag.

202302240/1/R1.
    Datum uitspraak: 27 november 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend in Amsterdam,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 februari 2023 in zaak nr. 21/5934 in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 april 2021 heeft het college de door [appellant A] en [appellant B] aangevraagde omgevingsvergunning voor het bouwen van een opbouw en het realiseren van een terras op het dak van de woning aan de [locatie] in Amsterdam geweigerd.
    Bij besluit van 4 november 2021 heeft het college het door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 27 februari 2023 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 oktober 2024, waar [appellant A] en [appellant B], bijgestaan door mr. G.L.M. Teeuwen, rechtsbijstandverlener in Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door M.G. Spiegelenburg, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 3 december 2020. Dit betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant A] en [appellant B] wonen op het perceel aan de [locatie] in Amsterdam (hierna: het perceel). Zij willen op het dak van hun woning, die op de tweede en derde verdieping ligt, een opbouw plaatsen van 42 m² om hun woonruimte te vergroten. Ook willen zij een dakterras realiseren.
    Ter plaatse gold ten tijde van de besluiten het bestemmingsplan "Museumkwartier Valeriusbuurt". Op het perceel rust op grond van het bestemmingsplan de bestemming "Gemengd - 2", die onder meer wonen toestaat. Op grond van de verbeelding in samenhang met artikel 6.2.2, onder a, van de planregels geldt voor het perceel een maximumbouwhoogte van 14,5 meter. Met de opbouw op het dak wordt de maximale bouwhoogte met 1,6 meter overschreden. Op grond van artikel 25 van de planregels kan van de toegestane maximumbouwhoogte worden afgeweken ten behoeve van een extra bouwlaag.
    Met het besluit van 1 april 2021 heeft het college geweigerd om met toepassing van artikel 25 omgevingsvergunning te verlenen voor de opbouw op het dak, waarmee een extra bouwlaag wordt gerealiseerd. Het college stelt zich op het standpunt dat de opbouw niet voldoet aan het vereiste van artikel 25, aanhef en onderdeel a, onder 6, dat er geen onevenredige afbreuk mag worden gedaan aan het straat- en bebouwingsbeeld. Daaraan heeft het college de door hem op 22 april 2020 vastgestelde beleidsregels, neergelegd in het stuk "Beleidsregels afwijkingen omgevingsvergunning" (hierna: de beleidsregels) ten grondslag gelegd.
    Het college heeft het besluit met het besluit op het bezwaar van 4 november 2021 gehandhaafd. De rechtbank heeft het beroep hiertegen ongegrond verklaard en het besluit op bezwaar in stand gelaten. [appellant A] en [appellant B] kunnen zich hiermee niet verenigen. Zij zijn van opvatting dat de omgevingsvergunning vanwege een eerder door hen ingediende aanvraag voor een opbouw op het dak en de verlening van een omgevingsvergunning aan hun buren voor een opbouw op het dak, had moeten worden verleend.
    Relevante wettelijke bepalingen
    3.       De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Rechtszekerheidsbeginsel
    4.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank door te overwegen dat het college de beleidsregels mocht toepassen, heeft miskend dat het weigeren van de omgevingsvergunning op grond van het gewijzigde beleid, terwijl artikel 25 van de planregels ongewijzigd is, in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is.
    4.1.    Wat [appellant A] en [appellant B] in hoger beroep ter onderbouwing van deze grond hebben aangevoerd is een herhaling van wat zij in beroep hebben aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die grond ingegaan. [appellant A] en [appellant B] hebben geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die grond in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in de onder 11 van de aangevallen uitspraak opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
    Het betoog slaagt niet.
    Afwijken van de beleidsregels
    5.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college vanwege bijzondere omstandigheden een omgevingsvergunning had moeten verlenen in afwijking van het bestemmingsplan. De opbouw op het dak, waarvoor omgevingsvergunning is aangevraagd, zou juist leiden tot een verbetering van het straat- en bebouwingsbeeld. In dit verband wijzen zij erop dat de huidige opbouw op hun dak kleiner is dan de opbouwen op daken in de directe omgeving en daarom niet passend. Het college had volgens [appellant A] en [appellant B] meer gewicht moeten toekennen aan de omstandigheid dat hun eerdere aanvraag voor een opbouw op het dak ten onrechte was afgewezen en hun buren wel een vergunning hebben gekregen voor een identieke opbouw op het dak. Op grond van het inmiddels geldende bestemmingsplan "Museumkwartier Valeriusbuurt 2022" kan de opbouw wel worden vergund, zo stellen zij. Ook wijzen zij erop dat een medewerker van de gemeente te kennen heeft gegeven dat de aanvraag kans van slagen had. [appellant A] en [appellant B] wijzen er verder nog op dat van vergunningverlening voor de opbouw in afwijking van de beleidsregels geen precedentwerking zal uitgaan.
    5.1.    Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    5.2.    Op grond van de beleidsregels, uitvoeringsrichtlijn 2, wordt een extra bouwlaag op het dak van een pand dat op de "Waarderingskaart architectonische en stedenbouwkundige kwaliteit" is aangeduid als een orde 3 pand, gelegen binnen de stedenbouwkundige zones A of B, aangemerkt als onevenredige afbreuk van het straat- en bebouwingsbeeld als bedoeld in artikel 25, aanhef en onderdeel a, onder 6, van de planregels. Dit komt erop neer dat volgens de beleidsregels een extra bouwlaag op het dak van een dergelijk pand in die zones altijd leidt tot een onevenredige afbreuk van het straat- en bebouwingsbeeld. Het pand op het perceel is een orde 3 pand en ligt in zone B. Anders dan waarvan [appellant A] en [appellant B] uitgaan, bieden de beleidsregels wat betreft uitvoeringsrichtlijn 2 geen ruimte voor een algemene afweging van de ruimtelijke belangen en hun belangen.
    Het betoog faalt.
    5.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college de vergunning heeft mogen weigeren.
    Op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht handelt het bestuursorgaan overeenkomstig een beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    Het college heeft geen aanleiding hoeven zien om in de door [appellant A] en [appellant B] aangevoerde omstandigheden af te wijken van de beleidsregels. 
    Over de door hen gestelde omstandigheid dat met de bestaande opbouw op het dak, die toegang geeft tot het dak en aanzienlijk kleiner is dan de gewenste opbouw, het straat- en bebouwingsbeeld meer wordt aangetast en de realisering van het bouwplan in zoverre dus een verbetering is, heeft het college zich op het standpunt gesteld dat met de beleidsregels is beoogd om eenduidig vast te stellen op welke panden en in welke gebieden het toevoegen van een bouwlaag niet passend wordt geacht. Dit is ter voorkoming van een verdere toename van het aantal bouwlagen op specifieke panden in die gebieden. In de beleidsregels is ondubbelzinnig vastgelegd dat het college de toevoeging van een bouwlaag op orde 3 panden binnen zone B niet passend acht. Wat dan ook zij van de stelling van [appellant A] en [appellant B] dat de gewenste opbouw passender is in het straat- en bebouwingsbeeld dan de huidige dakopbouw, het college was niet gehouden om om die reden af te wijken van het standpunt dat het geen opbouwen op orde 3 panden in zone B gebieden wil toevoegen.    
    Het college heeft bij de besluitvorming betrokken dat eerder is geweigerd aan [appellant A] en [appellant B] omgevingsvergunning te verlenen voor een opbouw en dat nadien wel vergunning is verleend voor een opbouw op het aangrenzende pand. Op de desbetreffende aanvraag, die net als de eerdere aanvraag van [appellant A] en [appellant B] ook in december 2018 is gedaan, waren echter de beleidsregels niet van toepassing. Omdat voor die vergunning een ander toetsingskader gold, is dit geen gelijk geval. Hoewel de opbouw op het aangrenzende pand destijds op grond van de toen door het college gehanteerde vaste gedragslijn ook in strijd met het straat- en bebouwingsbeeld werd geacht, is toch omgevingsvergunning verleend, volgens het college omdat het toen ook een vaste gedragslijn was om het belang van bewoners bij het vergroten van woonoppervlak zwaarwegender te achten dan andere ruimtelijke belangen, zoals het straat- en bebouwingsbeeld. In de gang van zaken rondom de eerdere aanvragen heeft het college echter geen aanleiding moeten zien om in het voorliggende geval af te wijken van het sindsdien aangescherpte beleid. Tegen de naar aanleiding van die aanvragen genomen besluiten stonden rechtsmiddelen open.
    Met de omstandigheid dat volgens [appellant A] en [appellant B] het bouwplan op grond van het thans geldende bestemmingsplan "Museumkwartier Valeriusbuurt 2022" zou zijn toegestaan, wat daar verder ook van zij, heeft het college bij het besluit van 4 november 2021 geen rekening kunnen houden. Dit bestemmingsplan is op 13 juli 2022, dus na dat besluit, door de raad vastgesteld.
    Tot slot heeft het college in de mededeling van een medewerker en de stelling van [appellant A] en [appellant B] dat zich geen precedentwerking zal voordoen, evenmin een bijzondere omstandigheid moeten zien om af te wijken van de beleidsregels.
    Het betoog faalt.
    Het fair play-beginsel
    6.       [appellant A] en [appellant B] betogen tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat het college heeft gehandeld in strijd met het fair play-beginsel omdat het college heeft nagelaten [appellant A] en [appellant B] erop te attenderen dat de vaste gedragslijn zou wijzigen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat het college niet heeft gehandeld in strijd met het fair play-beginsel. Dit beginsel strekt niet zover dat het college gehouden is potentiële aanvragers van een vergunning te informeren over aanstaande beleidswijzigingen.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.F. de Groot, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
    w.g. De Groot
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Heusden
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 27 november 2024
    163-1124
     
    BIJLAGE
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk;
    […];
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
    […].
    Artikel 2.12
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    […].
    Bestemmingsplan "Museumkwartier Valeriusbuurt"
    Artikel 1.26 bouwlaag
    Een doorlopend gedeelte van een gebouw dat door op gelijke of bij benadering gelijke hoogte liggende vloeren of balklagen is begrensd, zulks met inbegrip van de begane grond en met uitsluiting van bijzondere bouwlagen.
    Artikel 6.2.2 gebouwen
    Voor het bouwen van gebouwen gelden de volgende regels:
    a. maximum bouwhoogte: zoals op de verbeelding staat aangegeven.
    […].
    Artikel 25 Algemene afwijkingsregels
    a. Indien niet met toepassing van een andere bepaling van deze regels afgeweken kan worden, is het dagelijks bestuur bevoegd overeenkomstig het bepaalde in artikel 3.6, lid 1 onder c, van de Wet ruimtelijke ordening een omgevingsvergunning te verlenen in afwijking van de desbetreffende bepalingen van dit bestemmingsplan, ten behoeve van:
    […];
    6. de in de regels toegestane maximum bouwhoogten ten behoeve van een extra bouwlaag of het verbouwen van een bijzondere bouwlaag tot een bouwlaag met ten hoogste 3 meter, onder voorwaarden dat:
    · door de Commissie voor Welstand en Monumenten Amsterdam een positief advies is gegeven en;
    · de bouwlaag ten dienste is van de functie wonen en;
    · de bouwlaag niet leidt tot een toename van het aantal woningen en;
    · de bouwlaag geen onevenredige afbreuk doet aan het straat- en bebouwingsbeeld en;
    · de bouwlaag geen onevenredige gevolgen heeft voor de daglichttoetreding van omliggende panden;
    […].