ECLI:NL:RVS:2024:5248, Raad van State, 18-12-2024, 202204934/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-12-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 mei 2022 heeft de raad van de gemeente Noordenveld het bestemmingsplan "Langewijk naast 9" vastgesteld. Het bestemmingsplan maakt de bouw van twee vrijstaande woningen mogelijk op gronden ten oosten van het perceel Langewijk 9 in Nieuw-Roden. Om de bouw van de woningen mogelijk te maken heeft de raad toepassing gegeven aan de zogenoemde ruimte-voor-ruimte regeling van de provincie. Het plan ziet ook op de vier percelen aan de Langewijk 9 in Nieuw-Roden, Poolswijk 12 en 13 in Nieuw-Roden en Noordseveldweg 4 in Norg, waar in ruil voor de bouw van de twee vrijstaande woningen bebouwing is of zal worden gesloopt. [appellant sub 2] woont aan [locatie 1] in Zevenhuizen en is daarnaast eigenaar van het perceel [locatie 2] in Nieuw-Roden, dat tegenover het plangebied ligt. [appellant sub 1] woont naast het plangebied op het perceel [locatie 3]. Zij kunnen zich niet verenigen met het plan, onder meer omdat zij vinden dat de provinciale ruimte-voor-ruimteregeling niet juist is uitgelegd en toegepast en omdat de bestemmingsplanprocedure niet zorgvuldig is doorlopen.

202204934/1/R3.
    Datum uitspraak: 18 december 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       [appellant sub 1], wonend in Nieuw-Roden, gemeente Noordenveld,
    2.       [appellant sub 2], wonend in Zevenhuizen, gemeente Westerkwartier,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Noordenveld,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 mei 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Langewijk naast 9" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant sub 1], [appellant sub 2] en Provestion B.V. hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 11 november 2024, waar [appellant sub 2], vertegenwoordigd door mr. M.A. Jansen, advocaat te Heerenveen is verschenen. [appellant sub 1] en de raad, vertegenwoordigd door Y. van den Berg, hebben via een videoverbinding deelgenomen. Verder is op de zitting Provestion, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. L.J. Gerritsen, advocaat te Nijmegen, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 21 december 2021 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het bestemmingsplan maakt de bouw van twee vrijstaande woningen mogelijk op gronden ten oosten van het perceel Langewijk 9 in Nieuw-Roden. Om de bouw van de woningen mogelijk te maken heeft de raad toepassing gegeven aan de zogenoemde ruimte-voor-ruimte regeling van de provincie. Het plan ziet ook op de vier percelen aan de Langewijk 9 in Nieuw-Roden, Poolswijk 12 en 13 in Nieuw-Roden en Noordseveldweg 4 in Norg, waar in ruil voor de bouw van de twee vrijstaande woningen bebouwing is of zal worden gesloopt.
    3.       [appellant sub 2] woont aan [locatie 1] in Zevenhuizen en is daarnaast eigenaar van het perceel [locatie 2] in Nieuw-Roden, dat tegenover het plangebied ligt. [appellant sub 1] woont naast het plangebied op het perceel [locatie 3]. Zij kunnen zich niet verenigen met het plan, onder meer omdat zij vinden dat de provinciale ruimte-voor-ruimteregeling niet juist is uitgelegd en toegepast en omdat de bestemmingsplanprocedure niet zorgvuldig is doorlopen.
    Toetsingskader
    4.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Leeswijzer
    5.       Hierna zal eerst het onderwerp Omgevingsverordening worden behandeld. Daarover hebben zowel [appellant sub 2] als [appellant sub 1] beroepsgronden naar voren gebracht. Daarna zullen de beroepen van [appellant sub 2] en [appellant sub 1] afzonderlijk voor het overige worden behandeld.
    De beroepsgronden over de Omgevingsverordening
    6.       [appellant sub 2] betoogt dat het plan in strijd met artikel 2.17, tweede lid, van de Provinciale Omgevingsverordening Drenthe 2018 (hierna: POV) is vastgesteld, omdat niet is voldaan aan de voorwaarden voor de toepassing van de ruimte-voor-ruimteregeling als bedoeld in artikel 2.16 van de POV.
    [appellant sub 2] voert daarvoor aan dat ten onrechte al gesloopte bebouwing op de percelen Poolswijk 15 en Noordseveldweg 4 bij de toepassing van de regeling is betrokken. In artikel 2.16, eerste lid, staat namelijk dat een ruimtelijk plan kan voorzien in een ruimte-voor-ruimteregeling als in dat gebied voormalige agrarische bedrijfsbebouwing aanwezig is.
    [appellant sub 2] voert daarnaast aan dat ten onrechte geen enkele samenhang bestaat tussen de percelen waar sloop van bebouwing plaatsvindt of heeft plaatsgevonden en de percelen waar nieuwbouw plaatsvindt, wat in strijd is met artikel 2.16, tweede lid, onder d, van de POV. Het is weliswaar mogelijk om bebouwing op meerdere percelen samen te voegen om aan de sloopnorm te voldoen, maar gelet op de doelstelling van de ruimte-voor-ruimteregeling, namelijk landschapsverbetering, moet wel zijn aangetoond dat de bebouwing is gesloopt ten behoeve van die regeling. Dat is niet gebeurd. Volgens [appellant sub 2] is gezocht naar willekeurige gesloopte bebouwing in het buitengebied om aan de sloopnorm te kunnen voldoen en daarmee wordt het doel van de ruimte-voor-ruimteregeling volgens hem niet gediend.
    Op de zitting heeft [appellant sub 2] aangevoerd dat met de door Provestion overgelegde overeenkomsten voor de inzet van de slooplocaties Poolswijk 12 en Langewijk 9 voor de ruimte-voor-ruimteregeling en het principebesluit van 26 november 2019 niet is aangetoond dat er voldoende samenhang bestaat tussen de slooplocaties en de woningbouwlocatie. Volgens hem was de raad niet bevoegd om de regeling toe te passen, omdat in artikel 2.16, eerste lid, van de POV staat dat in een ruimtelijk plan voor een gebied kan worden voorzien in een ruimte-voor-ruimte regeling als in dat gebied voormalige agrarische bedrijfsbebouwing aanwezig is. De bevoegdheid is volgens [appellant sub 2] te ver opgerekt door al gesloopte bebouwing te betrekken en andere locaties te betrekken dan de locatie waar wordt gebouwd.
    6.1.    [appellant sub 1] betoogt dat drie van de vier te slopen of gesloopte gebouwen ten onrechte niet in dezelfde straat of in hetzelfde dorp staan of stonden als de te realiseren woningen. De slooplocaties worden ten onrechte niet gebruikt voor de nieuwbouw en ook niet op een andere wijze herbenut. Dat is volgens [appellant sub 1] niet in overeenstemming met de doelstelling van de ruimte-voor-ruimteregeling. Op de zitting heeft [appellant sub 1] onder verwijzing naar de nadere stukken aangevoerd dat op het perceel Langewijk 9 weliswaar voormalige agrarische bebouwing is gesloopt, maar dat er op dat perceel ook weer een nieuwe schuur is teruggebouwd. Daarom kon er volgens hem geen gebruik meer worden gemaakt van de sloopmeters van het perceel Langewijk 9.
    6.2.    Artikel 1.1 van de POV luidt:
    […]
    ruimte-voor-ruimte regeling:
    regeling ter verbetering van de ruimtelijke kwaliteit in het landelijk gebied door het verwijderen van landschapsontsierende agrarische bedrijfsgebouwen, die geen agrarische functie meer hebben en waarvoor ter compensatie van de sloop een of meerdere woning(en) mag (mogen) worden gebouwd;
    Artikel 2.17 van de POV luidt:
    "[…]
    2. Een ruimtelijk plan kan voorzien in incidentele bouwmogelijkheden buiten het bestaand stedelijk gebied in de gevallen:
    a. bedrijfswoningen, een tweede woning bij een agrarisch bedrijf, het splitsen van boerderijen in twee of meer woningen, en nieuwbouw die past binnen de kaders van de ruimte-voor-ruimte-regeling;
    […]"
    Artikel 2.16 luidt:
    "1. Een ruimtelijk plan voor een gebied, niet gelegen binnen het bestaand stedelijk gebied, kan voorzien in een ruimte-voor-ruimte regeling als in dat gebied voormalige agrarische bedrijfsbebouwing aanwezig is.
    2. De ruimte-voor-ruimte regeling wordt vormgegeven met inachtneming van het volgende:
    a. toepassing van de regeling is alleen mogelijk voor agrarische bedrijfsbebouwing die op 2 juni 2010 al aanwezig was;
    b. de randvoorwaarde dat de sloopnorm voor 1 compensatiewoning tenminste 750 m2 en tenminste 2.000 m2 voor maximaal 2 compensatiewoningen aan agrarisch bedrijfsbebouwing bedraagt;
    c. een beperkte afwijking van de onder b genoemde randvoorwaarde is mogelijk mits sprake is van een extra kwaliteitsslag;
    d. in het ruimtelijk plan mag de mogelijkheid worden geboden tot het samenvoegen van agrarische bebouwing op meerdere percelen (saldering) om te kunnen komen tot de sloopnorm van 750 m2 of tot 2.000 m2;
    e. randvoorwaarden voor inpassing, omvang, inhoud en uiterlijk van de compensatiewoning worden vastgelegd;
    f. de randvoorwaarde dat bouw van een compensatiewoning niet plaatsvindt in gebieden die op kaart D3 (Natuurnetwerk Nederland) en/of kaart D11 (Beekdal en bergingsgebied) zijn aangeduid, tenzij de oorspronkelijke agrarische bedrijfsbebouwing wordt verwijderd in de betreffende gebieden."
    6.3.    De gronden ten oosten van het perceel Langewijk 9 hebben de bestemming "Wonen" gekregen.
    Artikel 4.6 van de planregels luidt:
    "Voorwaardelijke verplichting sloop bedrijfsgebouwen
    Gronden met de bestemming 'Wonen' mogen pas in gebruik worden genomen ten behoeve van wonen als bedoeld in lid 4.1 onder a, als is aangetoond dat de bedrijfsgebouwen op de kaart, die als Bijlage 3 bij de planregels is gevoegd, zijn gesloopt."
    Bijlage 3 bij de planregels bevat vier uitsneden van kadastrale kaarten. Daarop zijn de volgende gebouwen aangeduid als te slopen gebouwen:
    -op het perceel Poolswijk 15 in Nieuw-Roden: een te slopen gebouw van 520 m2;
    -op het perceel Langewijk 9 in Nieuw-Roden: te slopen gebouwen van in totaal 770 m2;
    -op het perceel Poolswijk 12 in Nieuw-Roden: te slopen gebouwen van in totaal 358 m2;
    -op het perceel Noordseveldweg 4 in Norg: een te slopen gebouw van 355 m2.
    6.4.    In paragraaf 2.2 van de plantoelichting wordt ook uiteengezet dat in het kader van de ruimte-voor-ruimteregeling op vier agrarische en voormalige agrarische percelen bebouwing wordt gesloopt. In totaal wordt er op de vier locaties 2.003 m2 aan agrarische bedrijfsbebouwing gesloopt, zo staat in de plantoelichting. Op het perceel Langewijk 9 gaat het om twee stallen, op de percelen Poolswijk 15 en Noordseveldweg 4 om twee veldschuren en op het perceel Poolswijk 12 om meerdere bedrijfsgebouwen.
    6.5.    De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de veldschuren op de percelen Poolswijk 15 en Noordseveldweg 4, die op het moment van vaststelling van het bestemmingsplan niet meer aanwezig waren, niet zouden mogen worden meegeteld bij de toepassing van de ruimte-voor-ruimte regeling. In artikel 2.16, tweede lid, onder a, van de POV staat dat de toepassing van de ruimte-voor-ruimte regeling alleen mogelijk is voor agrarische bedrijfsbebouwing die op 2 juni 2010 al aanwezig was. Daar staat niet dat de bebouwing nog steeds aanwezig moet zijn bij de vaststelling van het bestemmingsplan en/of dat deze bebouwing niet daarvoor al gesloopt mocht zijn. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 28 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:842, r.o. 12.3, is in artikel 2.16 van de POV geen bepaling opgenomen die vereist dat de bebouwing in alle gevallen nog aanwezig moet zijn op het moment van het vaststellen van een plan dat met gebruikmaking van de ruimte-voor-ruimteregeling in een nieuwe ontwikkeling voorziet. In dit geval acht de Afdeling het van belang dat de raad heeft aangegeven dat over het slopen van de agrarische bebouwing op de percelen Poolswijk 15 en Noordseveldweg 4 overleg is geweest en dat in het principebesluit van het college van burgemeester en wethouders van Noordenveld van 26 november 2019 is vastgelegd dat de oppervlakte van de te slopen bebouwing op die percelen mocht worden ingezet voor deze ruimte-voor-ruimte regeling. [appellant sub 2] heeft dit niet weersproken. Op de zitting heeft Provestion toegelicht dat Bosma zelf eigenaar is van die percelen en dat er daarom geen overeenkomst is over de toepassing van de ruimte-voor-ruimteregeling voor die percelen.
    Het betoog slaagt niet.
    6.6.    Over het betoog van [appellant sub 2] en [appellant sub 1] dat er sprake moet zijn van enige samenhang tussen de percelen waarop bebouwing wordt gesloopt en het perceel waarop de woningen worden voorzien, overweegt de Afdeling het volgende. Uit artikel 2.16 van de POV volgt niet dat er sprake moet zijn van enige samenhang (vgl. ook de hiervoor genoemde uitspraak van 28 februari 2024, r.o. 12.4). In artikel 2.16, tweede lid, onder d, van de POV staat dat in het ruimtelijk plan de mogelijkheid mag worden geboden tot het samenvoegen van agrarische bebouwing op meerdere percelen (saldering) om te kunnen komen tot de sloopnorm van 750 m2 of tot 2.000 m2. Ook in de toelichting van artikel 2.16 van de POV staat niet dat er sprake moet zijn van enige samenhang. Zo staat in de toelichting dat indien de landschappelijke inpassing op de voormalige bedrijfslocatie niet in voldoende mate mogelijk is, de woning elders mag worden gebouwd, bijvoorbeeld op een ander agrarisch perceel, een bouwlocatie in een lint of in een kleine kern. Ook staat in de toelichting dat hoe een gemeente wil omgaan met deze voorwaarden, de gemeente dit zelf verder kan vormgeven.
    6.7.    Voor zover [appellant sub 2] en [appellant sub 1] betogen dat de raad niet bevoegd was om de ruimte-voor-ruimteregeling toe te passen, omdat willekeurig is gezocht naar sloopmeters, op andere locaties dan de woningbouwlocatie, en het doel van de ruimte-voor-ruimteregeling, te weten landschapsverbetering, hiermee niet wordt bereikt, overweegt de Afdeling het volgende. In artikel 4.6, in samenhang met bijlage 3 bij de planregels, is gewaarborgd dat de gronden met de bestemming "Wonen" pas in gebruik worden genomen ten behoeve van wonen als is aangetoond dat de bedrijfsgebouwen op de kaart, die als bijlage 3 bij de planregels is gevoegd, zijn gesloopt. Dat is de bebouwing zoals hiervoor onder 6.3 en 6.4 is beschreven. Provestion heeft overeenkomsten over de toepassing van de ruimte-voor-ruimteregeling met de eigenaren van de percelen Poolswijk 12 en Langewijk 9 overgelegd en het al genoemde principebesluit uit 2019. De raad heeft in de plantoelichting en ook in het verweerschrift toegelicht dat met het slopen van voormalige agrarische bebouwing op andere locaties dan waar de woningen zijn voorzien, het doel van de ruimte-voor-ruimteregeling wordt gediend. Op die locaties wordt ontsierende voormalige agrarische bebouwing gesloopt, terwijl op de nieuwe locatie woningen zorgvuldig landschappelijk worden ingepast. De raad wijst in dit kader ook op de definitie van de ruimte-voor-ruimteregeling in de POV. Daaruit blijkt volgens de raad dat het doel van de regeling is om de ruimtelijke kwaliteit in het landelijk gebied als geheel te verbeteren door het verwijderen van landschapsontsierende agrarische bedrijfsgebouwen, en niet alleen op locatieniveau. Dat doel wordt volgens de raad met dit plan behaald. De Afdeling ziet in wat [appellant sub 2] heeft aangevoerd geen aanleiding om aan dit standpunt van de raad te twijfelen.
    De betogen over de samenhang slagen niet.
    6.8.    Over het betoog van [appellant sub 1] dat de sloopmeters van het perceel Langewijk 9 dubbel zijn ingezet, overweegt de Afdeling het volgende. De raad heeft op de zitting toegelicht dat voor de nieuwe schuur op het perceel Langewijk 9 geen gebruik is gemaakt van de ruimte-voor-ruimteregeling, maar dat met een omgevingsvergunning is afgeweken van het bestemmingsplan. Het perceel Langewijk 9 heeft volgens de raad de bestemming "Wonen-Boerderij" en het bestemmingsplan kent een afwijkingsbevoegdheid voor de oppervlakte van bijgebouwen. De Afdeling stelt vast dat dat juist is. Hoewel de Afdeling begrijpt dat [appellant sub 1] het idee had dat sloopmeters twee keer werden ingezet, is dat dus niet het geval. Het is niet zo dat op percelen waar voormalige agrarische bebouwing is gesloopt in het geheel geen nieuwe bebouwing meer mag worden gerealiseerd.
    Het betoog slaagt niet.
    Het beroep van [appellant sub 2] voor het overige                                         
    Situering oostelijke woning en landschappelijke inpassing
    7.       [appellant sub 2] betoogt dat bij het vaststellen van de locatie van het bouwvlak voor de oostelijke woning ten onrechte niet is uitgegaan van de actuele situatie. [appellant sub 2] voert hiervoor aan dat tegenover het plangebied van het bestreden plan het plangebied van het bestemmingsplan "[locatie 2]" ligt, waardoor de indeling van dat perceel anders is dan waar bij de vaststelling van het bestreden plan is uitgegaan.
    Daarnaast betoogt [appellant sub 2] dat bij het bestreden plan andere toetsingscriteria voor de landschappelijke inpassing zijn gebruikt dan bij het bestemmingsplan "[locatie 2]".
    7.1.    De Afdeling stelt vast dat op 7 juli 2021 het bestemmingsplan "[locatie 2] Nieuw Roden" is vastgesteld voor het perceel van [appellant sub 2].
    7.2.    Op de zitting is toegelicht dat er om stedenbouwkundige redenen en om aan de bezwaren van [appellant sub 2] tegemoet te komen voor is gekozen om het bouwvlak van de oostelijke woning naar het westen te verplaatsen, zodat het bouwvlak voor die nieuwe woning en het bouwvlak voor de inmiddels gerealiseerde woning op het perceel [locatie 2], zoals vastgelegd in het bestemmingsplan "[locatie 2] Nieuw Roden", niet meer recht tegenover elkaar zouden liggen. Op de zitting is met partijen vastgesteld dat dit juist is: de beide bouwvlakken liggen niet recht tegenover elkaar, maar schuin tegenover elkaar. Hieruit blijkt dat wel van de actuele situatie is uitgegaan. Het betoog slaagt niet.
    7.3.    Voor zover [appellant sub 2] aanvoert dat bij de landschappelijke inpassing van de twee woningen die het plan mogelijk maakt andere criteria zijn gehanteerd dan bij het bestemmingsplan voor het perceel [locatie 2], overweegt de Afdeling dat [appellant sub 2] niet concreet heeft gemaakt in hoeverre de criteria van elkaar verschillen en waarom dat tot de conclusie zou moeten leiden dat het Landschappelijk inpassingsplan dat behoort bij het bestreden plan in strijd met het gelijkheidsbeginsel tot stand is gekomen.
    Het betoog slaagt niet.
    Het beroep van [appellant sub 1] voor het overige
    Procedureel
    Participatie
    8.       [appellant sub 1] betoogt dat de omwonenden van het plangebied geen mogelijkheid is geboden tot participatie, anders dan de ontwikkelaar aangeeft. Op de zitting voert [appellant sub 1] onder verwijzing naar de nadere stukken aan dat met hem, als eigenaar van [locatie 3], niet is gesproken over het plan.
    8.1.    De Afdeling stelt vast dat de raad het bestemmingsplan overeenkomstig artikel 3.8 van de Wro heeft voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb. Vooraf is een ontwerpplan ter inzage gelegd waarover zienswijzen naar voren konden worden gebracht. [appellant sub 1] heeft ook van die gelegenheid gebruik gemaakt. In zoverre is de voor het voorbereiden van een bestemmingsplan voorgeschreven procedure door de raad gevolgd.
    Daarnaast hebben er volgens de raad en Provestion, hoewel er geen participatiebeleid is, diverse gesprekken met omwonenden plaatsgevonden over de ontwikkelingen in het gebied. Op de zitting is erkend dat niet met [appellant sub 1] is gesproken, omdat zijn woning op dat moment werd verhuurd aan derden. Het bieden van inspraak voorafgaande aan de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan maakt echter geen deel uit van de in de Wro en het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) geregelde bestemmingsplanprocedure. Hoewel [appellant sub 1] terecht aanvoert dat niet met hem is gesproken over het woningbouwinitiatief, heeft het niet bieden van inspraak of een andere vorm van overleg in die eerdere fase daarom geen gevolgen voor de rechtmatigheid van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan.
    Zienswijzenprocedure
    9.       [appellant sub 1] betoogt dat de zienswijzenfase niet zorgvuldig is doorlopen door de raad. In de publicatie van de terinzagelegging van het ontwerpplan in de krant stond ten onrechte niet dat een ieder een zienswijze naar voren kon brengen. Daarnaast is zijn mondelinge zienswijze ten onrechte niet schriftelijk vastgelegd. Ook is de schriftelijke zienswijze niet volledig en niet juist beantwoord door de raad, en is de zienswijze bovendien niet door de raad zelf maar door de (advocaat van de) projectontwikkelaar beantwoord, zonder dat de raad de juistheid daarvan heeft gecontroleerd.
    Een ieder
    9.1.    De Afdeling stelt vast dat het betoog van [appellant sub 1] dat ten onrechte niet in de publicatie van de terinzagelegging van het ontwerpplan is vermeld dat een ieder zienswijzen naar voren kon brengen, niet juist is. In de kennisgeving van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan van 21 december 2021 in het Gemeenteblad en in het Roder Journaal stond vermeld dat "iedereen schriftelijk of mondeling een zienswijze over het ontwerpbestemmingsplan kan geven". Het betoog mist in zoverre feitelijke grondslag.
    Schriftelijk of mondeling
    9.2.    Artikel 3:15 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt:
    "1. Belanghebbenden kunnen bij het bestuursorgaan naar keuze schriftelijk of mondeling hun zienswijze over het ontwerp naar voren brengen.
    […]"
    Artikel 3:17 luidt:
    "Van hetgeen overeenkomstig artikel 3:15 mondeling naar voren is gebracht, wordt een verslag gemaakt."
    Artikel 6:22 luidt:
    "Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld."
    9.3.    Zoals volgt uit artikel 3:15, eerste lid, van de Awb is het aan de indiener van een zienswijze om een keuze te maken tussen het schriftelijk of mondeling naar voren brengen van een zienswijze. In de bekendmaking van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan is dit ook op de juiste manier vermeld. Partijen zijn het erover eens dat [appellant sub 1] in eerste instantie mondeling een zienswijze naar voren heeft gebracht. De raad erkent in het verweerschrift dat daar per abuis geen verslag als bedoeld in artikel 3:17 van de Awb van is gemaakt. De raad stelt zich echter op het standpunt dat [appellant sub 1] daardoor niet is benadeeld, omdat aan hem is gevraagd zijn zienswijze op schrift te stellen, [appellant sub 1] dat vervolgens ook heeft gedaan en dat die zienswijze is beantwoord in de zienswijzennota.
    9.4.    De Afdeling overweegt dat de raad in strijd met artikel 3:17 van de Awb geen verslag heeft gemaakt van de mondeling naar voren gebrachte zienswijze van [appellant sub 1]. De Afdeling ziet aanleiding om dat gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren, omdat aannemelijk is dat [appellant sub 1] daardoor niet is benadeeld. Hij heeft naast de mondelinge zienswijze ook schriftelijk zijn zienswijze over het ontwerpplan naar voren gebracht. Die zienswijze is in de zienswijzennota van een reactie voorzien. [appellant sub 1] heeft niet aangevoerd dat hij mondeling meer of andere bezwaren naar voren heeft gebracht dan hij schriftelijk heeft gedaan. Het betoog slaagt niet.
    Beantwoording van de zienswijze
    9.5.    Voor zover [appellant sub 1] betoogt dat de wijze waarop de raad de naar voren gebrachte zienswijze heeft behandeld in strijd is met artikel 3:46 van de Awb, overweegt de Afdeling het volgende. Die bepaling luidt: "Een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering."
    Artikel 3:46 van de Awb verzet zich er niet tegen dat de raad de zienswijzen samengevat weergeeft. Voor een voldoende motivering is het niet nodig dat op elk argument afzonderlijk wordt ingegaan. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren of argumenten niet in de overwegingen zijn betrokken. Op de zitting heeft [appellant sub 1] bevestigd dat op alle onderwerpen uit zijn zienswijze is gereageerd. Het betoog slaagt niet.
    9.6.    Over de betrokkenheid van de projectontwikkelaar, Provestion, bij de beantwoording van de zienswijze, overweegt de Afdeling het volgende. De raad stelt in het verweerschrift dat het niet ongebruikelijk is in de ontwikkelingspraktijk dat de initiatiefnemer van een bestemmingsplan met het gemeentebestuur samenwerkt om te komen tot goede besluitvorming. Daarbij is het volgens de raad ook niet ongebruikelijk dat een initiatiefnemer betrokken wordt bij het opstellen van de zienswijzennota, zoals ook in dit geval is gebeurd. De raad benadrukt dat hij een zelfstandige beoordeling heeft gemaakt van het plan en wijst op een uitspraak van 29 juli 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2382, r.o. 33.2).
    De Afdeling ziet in wat [appellant sub 1] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet een zelfstandige beoordeling heeft gemaakt van de belangen die met het plan zijn gemoeid. De enkele omstandigheid dat de initiatiefnemer betrokken is geweest bij de voorbereiding van het plan en bij het opstellen van de zienswijzennota leidt niet tot dat oordeel. Het betoog slaagt niet.
    Vooringenomenheid
    10.     [appellant sub 1] betoogt dat de raad zijn taak niet zonder vooringenomenheid heeft vervuld. [appellant sub 1] voert daartoe aan dat de projectontwikkelaar de besluitvorming tijdens de raadsvergadering heeft beïnvloed via telefonisch contact met de wethouder. De raad heeft volgens [appellant sub 1] zijn besluitvorming afgestemd op de telefonisch geuite wensen van de projectontwikkelaar. Andere belanghebbenden zijn tijdens die raadsvergadering ten onrechte niet gehoord. Omdat de gemeente ook andere projecten met deze ontwikkelaar heeft lopen, is volgens [appellant sub 1] sprake van een schijn van belangenverstrengeling.
    10.1.  De raad stelt zich op het standpunt dat van vooringenomenheid of belangenverstrengeling geen sprake is. Dat de gemeente de initiatiefnemer behulpzaam is bij de bestemmingsplanprocedure, maakt niet dat daarvan sprake is. Over de gang van zaken tijdens de raadsvergadering merkt de raad op dat de initiatiefnemer is meegenomen in de afstemming over de procedure van het bestemmingsplan en dat daarbij zijn belangen zijn betrokken. Dat doet volgens de raad niet af aan de eigen afweging die de raad uiteindelijk heeft gemaakt omtrent de vaststelling van dit plan.
    10.2.  Artikel 2:4 van de Awb luidt:
    "1. Het bestuursorgaan vervult zijn taak zonder vooringenomenheid.
    2. Het bestuursorgaan waakt ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden."
    10.3.  De Afdeling ziet in de aangevoerde feiten en omstandigheden geen grond voor het oordeel dat zich in dit geval een vorm van belangenverstrengeling heeft voorgedaan, waardoor de raad vooringenomen was.
    Dat projectontwikkelaar Provestion betrokken is geweest bij andere projecten in de gemeente Noordenveld, betekent nog niet dat bij de besluitvorming over het betrokken plan alleen rekening is gehouden met de belangen van die projectontwikkelaar, of dat in zoverre sprake is geweest van vooringenomenheid.
    Verder heeft [appellant sub 1] met de door hem naar voren gebrachte argumenten geen concrete feiten of omstandigheden aangevoerd waardoor aan de onafhankelijkheid van de raad moet worden getwijfeld. De enkele omstandigheid dat er tijdens de raadsvergadering telefonisch contact is geweest met Provestion is daarvoor onvoldoende (vgl. uitspraak van 31 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:382, r.o. 23.1). Het betoog slaagt niet.
    Inhoudelijk
    Alternatieven
    11.     [appellant sub 1] betoogt dat de raad geen goede afweging van alternatieve locaties heeft gemaakt. Elders aan de Langewijk liggen bijvoorbeeld percelen waar in het verleden al een woning heeft gestaan en die ook in het bezit zijn van Bosma, waardoor het passender is om daar nieuwbouw mogelijk te maken. Op de zitting heeft [appellant sub 1] toegelicht dat daarmee het oude karakter van de Langewijk zou worden teruggebracht. Ook het perceel Langewijk 9 zelf is als alternatief genoemd.
    11.1.  De raad moet bij de keuze van een bestemming een afweging maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsruimte. De voor- en nadelen van alternatieven moeten in die afweging worden meegenomen.
    In de zienswijzennota heeft de raad uitgelegd waarom is gekozen voor de locatie ten oosten van het perceel Langewijk 9 en niet voor de locaties die [appellant sub 1] bedoelt. Zo is op het perceel Langewijk 9 zelf al een woning aanwezig, waardoor het niet wenselijk is om daar een nieuwe woning te realiseren. Voor zover [appellant sub 1] doelt op het perceel tegenover Langewijk 9 stuit het volgens de raad op stedenbouwkundige bezwaren, omdat dan een cluster woningen zou ontstaan. Verder is het volgens de raad niet aannemelijk dat een woning op een andere locatie aan de Langewijk tot aanzienlijk minder bezwaren zou hebben geleid. De locatie ten oosten van Langewijk 9 is het meest logisch, omdat op dat perceel de meeste bebouwing wordt gesloopt.
    Hieruit volgt dat de raad de door [appellant sub 1] voorgestelde alternatieven heeft afgewogen bij de vaststelling van het plan. De raad heeft naar het oordeel van de Afdeling toereikend gemotiveerd waarom niet voor die alternatieven is gekozen. Het betoog slaagt niet.
    Karakteristieke waarden
    12.     [appellant sub 1] betoogt dat door het plan de cultuurhistorische en karakteristieke waarden van het gebied worden aangetast. De openheid, een bomenrij, ander groen en een pad gaan ten onrechte verloren door de ontwikkeling van de woonpercelen. Dit terwijl volgens [appellant sub 1] is toegezegd dat de historische bomenrij behouden zou blijven.
    Ook ontstaat door de toevoeging van twee woningen op deze locatie een cluster van zes woningen, terwijl de Langewijk zich verder kenmerkt door versnipperde bebouwing en lintbebouwing. De nieuwe woningen zijn daarom volgens [appellant sub 1] niet passend op deze locatie.
    12.1.  In paragraaf 2.3 van de plantoelichting is beschreven waarom de nieuwe woningen binnen de bestaande landschapsstructuur en bebouwing passen. Onder het kopje "ligging en situering bouwvlak" staat:
    "Kenmerkend voor het landschap is het contrast tussen de bebouwingslinten en het open landschap. Soms staat een woning direct met representatieve voorgevel aan de weg, soms staat deze in de doorkijk verderop in het landschap (zie figuur 10 en 11). Erftoegangswegen zijn ook gevarieerd in lengte (kort-lang). De bebouwing komt vrij op het perceel te liggen op ruime afstand van de kavelgrenzen. Om de zeer kenmerkende oost-west gerichte landschapsstructuur en de knik in de weg meer nadruk te geven, is de meest oostelijke woning in de lengterichting gesitueerd met de representatieve gevel in het verlengde van de zichtlijn gezien van de weg knik Langewijk (zie figuur 10)."
    12.2.  De raad heeft er daarnaast op gewezen dat regels in het plan zijn opgenomen om de bebouwing zoveel mogelijk te laten aansluiten op de bestaande landschapsstructuur en bebouwing. Zo is de landschappelijke inpassing met een voorwaardelijke verplichting vastgelegd en zijn de gevellijnen vastgelegd.
    Artikel 4.2.1 van de planregels luidt:
    "Voor het bouwen van woningen gelden de volgende regels:
    a. per bestemmingsvlak mag maximaal één vrijstaande woning worden gebouwd;
    b. de woning dient binnen het bouwvlak te worden gebouwd;
    c. de oppervlakte van het hoofdgebouw bedraagt ten hoogste 150 m²;
    d. ter plaatse van de aanduiding 'gevellijn' wordt de voorgevel van het hoofdgebouw hoofdzakelijk in en evenwijdig aan die gevellijn gebouwd;
    e. de afstand van het hoofdgebouw tot de zijdelingse perceelgrens bedraagt minimaal 5 m;
    f. de goot- en bouwhoogte bedragen ten hoogste 3,5 m, respectievelijk 9 m;
    g. het hoofdgebouw moet zijn voorzien van een kap, waarvan de helling minimaal 30° en maximaal 60° dient te bedragen."
    De Afdeling stelt vast dat de westelijke nieuwe woning een aanduiding "gevellijn" heeft ter plaatse van de zuidelijke lijn van het bouwvlak, wat betekent dat die woning met de voorgevel naar de Langewijk gericht zal moeten worden. De oostelijke nieuwe woning heeft de aanduiding "gevellijn" ter plaatse van de oostelijke lijn van het bouwvlak. Dat betekent dat die woning met de voorgevel richting het oosten gericht zal zijn.
    12.3.  De Afdeling stelt verder vast dat het plan voorziet in een landschappelijke inpassing van de twee vrijstaande woningen. Artikel 4.5.2 van de planregels luidt:
    "Onder strijdig gebruik met dit bestemmingsplan wordt begrepen het gebruik dat afwijkt van de bestemmingsomschrijving.
    Onder strijdig gebruik wordt in elk geval verstaan:
    a. de bewoning van de woning indien de landschappelijke inpassing op het perceel niet binnen twee jaar na de inwerkingtreding van het bestemmingsplan is uitgevoerd en in stand wordt gehouden conform het landschappelijk inpassingsplan, zoals dat als Bijlage 2 bij de regels is gevoegd;
    […]"
    In bijlage 2 bij de planregels is het document "Landschappelijke inpassing Langewijk 8 Nieuw-Roden" van BügelHajema van 5 november 2020 (hierna: Landschappelijk inpassingsplan) opgenomen. Daarin is de wijze waarop de woningen landschappelijk moeten worden ingepast beschreven.
    12.4.  De raad heeft zich naar het oordeel van de Afdeling op het standpunt mogen stellen dat het plan voor de nieuwe woningen past in de omgeving en niet tot aantasting van karakteristieke waarden leidt. Hierbij betrekt de Afdeling het volgende.
    12.5.  Van een volledig open landschap is volgens de raad geen sprake omdat er in de bestaande situatie ook bomen aanwezig zijn. Omdat [appellant sub 1] naast de openheid ook de aanwezigheid van bomen noemt, stelt de Afdeling vast dat partijen over de bestaande feitelijke situatie van de percelen niet van mening verschillen. De raad heeft naar het oordeel van de Afdeling van belang mogen achten dat tegenover de toename van de bebouwing op deze locatie de verwijdering van beeldverstorende bebouwing elders in het buitengebied staat. Het open landschap neemt daardoor per saldo toe, wat de gedachte is achter de ruimte-voor-ruimteregeling. Het betoog dat door het toevoegen van twee woningen op deze percelen een cluster van zes woningen ontstaat wat niet passend is in het gebied, heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling weerlegd met de uiteenzetting die in paragraaf 2.3 van de plantoelichting is gegeven. Zo is bijvoorbeeld op figuur 10 in de plantoelichting te zien dat geen cluster van woningen ontstaat door de toevoeging van deze twee woningen, maar dat er nog steeds sprake zal zijn van verspreid liggende bebouwing langs de Langewijk en dat woningen op ruime afstand van elkaar zijn gesitueerd. Het betoog slaagt niet.
    12.6.  Anders dan [appellant sub 1] stelt, worden er volgens de raad geen bomen gerooid als gevolg van het plan. Waar nodig worden bestaande houtwallen juist versterkt en worden er nieuwe bomen aangeplant. De Afdeling leidt uit het Landschappelijk inpassingsplan af dat dat juist is. Op pagina 5 van het Landschappelijk inpassingsplan staat:
    "De huidige beplanting blijft behouden. Door ter hoogte van de bouwkavels de elzensingel te versterken langs de Langewijk wordt het kenmerkende ontginningspatroon behouden en versterkt. Langs de Langewijk wordt de elzensingel (Juglans nigra) aangevuld en ter hoogte van de bebouwing van onderbeplanting (wilg, vlier, meidoorn, veldesdoorn, beuk) voorzien, deels is de onderbeplanting al aanwezig. Het ontbrekende stuk elzensingel achter de te slopen loods wordt ook aangeplant echter zonder onderbeplanting om de oost-west richting te benadrukken en doorzicht naar het achterliggende landschap te bieden. Ook in noord-zuid richting worden om de erven bestaand/nieuw af te schermen elzensingels aangeplant aangevuld met eik, es, berk, lijsterbes, kastanje en onderbeplanting. De woonpercelen worden hiermee volledig ‘groen’ ingekaderd. Waar de representatieve gevel zich presenteert aan de weg of zicht is op open landschap, kan de onderbeplanting achterwege blijven."
    Het betoog slaagt niet.
    12.7.  Over het door [appellant sub 1] genoemde pad overweegt de Afdeling het volgende. Provestion heeft op de zitting toegelicht dat al is begonnen met de in het plan verankerde landschappelijke inpassing, waarvan ook nieuwe toegangspaden deel uitmaken. Daartoe is een oud pad met puinverharding verwijderd en komen er nieuwe toegangspaden. [appellant sub 1] heeft op de zitting toegelicht dat aan het oude pad geen bescherming toekwam op grond van gemeentelijk beleid of anderszins. Voor zover het plan nieuwe (toegangs)paden mogelijk maakt, ziet de Afdeling in wat [appellant sub 1] heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat dit afbreuk doet aan het karakter van het gebied. Het betoog slaagt niet.
    Privacy
    13.     [appellant sub 1] betoogt dat het plan leidt tot onevenredige aantasting van zijn privacy, omdat de inrit en het uitzicht van een van de woonpercelen volledig is gericht op zijn perceel [locatie 3] in plaats van richting de openbare weg. Dit terwijl is toegezegd dat zijn privacy gewaarborgd zou blijven.
    13.1.  Zoals hiervoor onder 12.2 is overwogen, is het juist dat de voorgevel van de oostelijke nieuwe woning zich aan de oostzijde zal bevinden. De voorgevel zal dus richting het woonperceel van [appellant sub 1] [locatie 3] gericht zijn. De Afdeling stelt vast dat het perceel [locatie 3] ten tijde van de vaststelling van het bestreden plan op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied Noordenveld" de bestemming "Wonen-Boerderij" had en dat het bouwvlak van zijn woning zich op een afstand van ongeveer 165 meter van het bouwvlak van de nieuwe woning bevindt. Gelet op de afstand tussen de beide woningen en de zich daartussen - in elk geval na realisatie van het Landschappelijk inpassingsplan - bevindende bomen en begroeiing, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat het plan niet tot een onevenredige aantasting van de privacy zal leiden. Het betoog slaagt niet.
    Gelijkheidsbeginsel
    14.     [appellant sub 1] betoogt dat sprake is van ongelijke behandeling door de raad. Hijzelf en buurtgenoten werden bij plannen voor hun percelen geconfronteerd met grote beperkingen om karakteristieke waarden te behouden, terwijl dat bij het bestreden plan niet zo is.
    14.1.  Over de door [appellant sub 1] gemaakte vergelijking met zijn eigen perceel [locatie 3] heeft de raad zich op de zitting op het standpunt gesteld dat deze situatie verschilt van de aan de orde zijnde situatie, omdat de woning op het perceel [locatie 3] de bouwaanduiding "karakteristiek" heeft. Gelet op wat [appellant sub 1] heeft aangevoerd is de Afdeling van oordeel dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de situatie die hij heeft genoemd niet dezelfde is als de situatie die nu aan de orde is. Zijn perceel heeft een andere bestemming ("Wonen-Boerderij" met de bouwaanduiding "karakteristiek") met andere planregels dan het voorliggende plan. Het betoog slaagt niet.
    14.2.  Artikel 8:69a van de Awb luidt:
    "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
    Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.
    14.3.  Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 11 november 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2706, r.o. 6.4 en 10.10 e.v.), ligt in artikel 8:69a van de Awb besloten dat degene die vernietiging van een besluit beoogt zich in beginsel niet met succes kan beroepen op belangen van anderen. Met het betoog dat andere buurtbewoners bij planvorming met meer beperkingen zijn geconfronteerd dan de initiatiefnemer van het bestreden plan, komt [appellant sub 1] naar het oordeel van de Afdeling op voor het belang van die buurtbewoners. Dit betekent dat artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan vernietiging van het bestreden besluit vanwege deze beroepsgrond. In verband daarmee laat de Afdeling een inhoudelijke bespreking van deze beroepsgrond achterwege.
    Conclusie
    15.     De beroepen zijn ongegrond.
    Proceskosten
    16.     De raad moet, gelet op wat onder 9.4 is overwogen, het griffierecht van [appellant sub 1] vergoeden. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de beroepen ongegrond;
    II.       gelast dat de raad van de gemeente Noordenveld aan [appellant sub 1] het door hem voor behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 184,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. B. Meijer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Wolvers-Poppelaars, griffier.
    w.g. Meijer
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Wolvers-Poppelaars
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 december 2024
    780