ECLI:NL:RBGEL:2024:7915, Rechtbank Gelderland, 30-10-2024, AWB 23/6464
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2024-10-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Arbeidsomstandighedenwet. Bestuurlijke boete wegens twee overtredingen van de Arbowet en het Arbobesluit. De eerste boete is opgelegd vanwege een arbeidsongeval. Daarbij is een werknemer van eiseres beklemd geraakt tussen een kooipallet en een roterende tafel. Het is voldoende aannemelijk dat de werknemer hierdoor één nacht in het ziekenhuis is opgenomen, waardoor de minister de boete mocht vermenigvuldigen. De minister had geen aanleiding hoeven zien om deze boete te matigen. Daarnaast mocht de minister aan eiseres een boete opleggen voor het niet-melden van dit arbeidsongeval. Beroep ongegrond.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 23/6464 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van
    
    
      in de zaak tussen
    
  
  
    
      
      [eiseres] , uit [plaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. D.Y. Li),
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 
    (gemachtigde: mr. F.O.A. Korff).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de aan haar opgelegde boetes wegens overtreding van de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet) en het Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit).
    
    
    
      1.1.
      Met het besluit van 7 april 2023 heeft de minister aan eiseres boetes opgelegd van in totaal € 25.200. Met het bestreden besluit van 22 augustus 2023 op het bezwaar van eiseres is de minister bij het opleggen van de boetes gebleven.
      
    
    
      1.2.
      De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 22 augustus 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [persoon A] (namens eiseres), de gemachtigde van eiseres, [persoon B] , arbeidsinspecteur bij de Nederlandse Arbeidsinspectie, en de gemachtigde van de minister.
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2.	Eiseres is producent van verpakte maaltijden. Op 15 oktober 2018 vond op de productielocatie van eiseres een arbeidsongeval plaats. Een medewerkster van eiseres (hierna: het slachtoffer) verrichtte werkzaamheden voor eiseres bij een roterende inpaktafel, terwijl direct achter het slachtoffer een (kooi)pallet stond, die met een elektrische pallettruck in de richting van de inpaktafel werd geduwd. Het slachtoffer raakte hierdoor bekneld tussen de pallet en de tafel waaraan zij werkte. Het arbeidsongeval is op 7 december 2021 door een derde, niet zijnde de werkgever, gemeld bij de Nederlandse Arbeidsinspectie. Tussen 31 december 2021 en 23 augustus 2022 hebben [persoon C] , [persoon D] en [persoon B] , allen arbeidsinspecteur bij de Nederlandse Arbeidsinspectie, onderzoek naar dit ongeval uitgevoerd. Op 21 oktober 2022 heeft laatstgenoemde op ambtsbelofte een boeterapport opgesteld.
    
    
    
      2.1.
      De arbeidsinspecteurs hebben in hun boeterapport het volgende vermeld:
      
      
        
          Op de inpakafdeling van eiseres worden verpakte bakjes met etenswaren via een lopende band aangevoerd naar een roterende tafel. Het slachtoffer was op 15 oktober 2018 aan het werk. Zij stond bij deze tafel en verplaatste de bakjes van de tafel en zette die in een kooipallet. Een elektrische pallettruck kwam aanrijden. De bestuurder hiervan stak de vorken van de pallettruck meermaals onder de kooipallet die achter het slachtoffer stond. Een hoek van deze kooipallet drukte daarbij tegen het slachtoffer aan. Zij werd hierdoor tegen de roterende tafel gedrukt en klapte met haar bovenlichaam over de tafel.
        
        
          De elektrische pallettruck en de kooipallet waren niet zodanig geplaatst of gebruikt dat het gevaar om getroffen te worden door de pallet en bekneld te raken tussen de pallet en de tafel zo veel mogelijk was voorkomen of beperkt. Dat is een overtreding van artikel 16, tiende lid, van de Arbowet, gelezen in samenhang met artikel 7.4, derde lid, van het Arbobesluit, gelezen in samenhang met artikel 3.17 van het Arbobesluit. Dit is de eerste overtreding.
        
        
          Het ongeval is niet gemeld door eiseres. Het werd op 7 december 2021 door een derde gemeld. Dit is een overtreding van artikel 9, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 33, eerste lid, van de Arbowet. Dit is de tweede overtreding.
        
      
      
    
    
      2.2.
      De minister heeft het boeterapport aan de besluitvorming ten grondslag gelegd en aan eiseres boetes van in totaal € 25.200 opgelegd wegens deze twee overtredingen van de Arbowet en/of het Arbobesluit. Het boetenormbedrag voor de eerste overtreding bedraagt € 7.200 en is met een factor drie vermenigvuldigd omdat uit het boeterapport volgt dat sprake was van een ziekenhuisopname van het slachtoffer van minder dan twee nachten. De totale boete voor de eerste overtreding bedraagt daarom € 21.600. De boete voor de tweede overtreding bedraagt € 3.600.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt of de minister de twee boetes aan eiseres mocht opleggen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    4. Het beroep is ongegrond. De minister mocht de boetes voor beide overtredingen aan eiseres opleggen en had de boetes niet hoeven matigen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Leeswijzer
      
    
    5. De rechtbank beoordeelt eerst de beroepsgrond van eiseres dat zij de eerste overtreding niet heeft begaan (onder 6 en 6.1). Vervolgens beoordeelt de rechtbank of de minister de boete mocht vermenigvuldigen (onder 7 tot en met 8) en of de hoogte van de boete vanwege verminderde verwijtbaarheid onevenredig is en had moeten worden gematigd (onder 9 tot en met 12). Tot slot beoordeelt de rechtbank de beroepsgrond van eiseres dat zij de tweede overtreding niet heeft begaan (onder 13 en 13.1).
    
    
    
      
        Heeft eiseres de eerste overtreding begaan?
      
    
    6. Eiseres betoogt dat zij de eerste overtreding niet heeft begaan. Eiseres betwist niet dat het arbeidsongeval heeft plaatsgevonden, maar volgens eiseres is pas sprake van een overtreding als de werkgever niet “zo veel mogelijk heeft voorkomen” dat het arbeidsongeval heeft plaatsgevonden. Eiseres stelt dat zij door middel van een deugdelijke risico-inventarisatie en -evaluatie (RI&E), een veilige werkwijze en adequate instructies zo veel mogelijk heeft gedaan om te voorkomen dat het ongeval zou gebeuren. Dat het arbeidsongeval desondanks heeft plaatsgevonden, is dan ook niet aan haar te verwijten.
    
    
      6.1.
      Dit betoog slaagt niet. De minister stelt zich terecht op het standpunt dat de wet- en regelgever in de delictsomschrijving van artikel 7.4, derde lid, van het Arbobesluit geen element van verwijtbaarheid heeft opgenomen, zodat de overtreding vaststaat op het moment dat aan de materiële voorwaarden van die bepaling is voldaan en in dat geval in beginsel van de verwijtbaarheid van de overtreding wordt uitgegaan. Vervolgens is het aan de overtreder om aannemelijk te maken dat geen of in mindere mate sprake is van verwijtbaarheid. Eiseres heeft uitdrukkelijk niet betwist dat het arbeidsongeval heeft plaatsgevonden en heeft dus ook niet betwist dat aan de materiële voorwaarden van artikel 7.4, derde lid, van het Arbobesluit is voldaan. Daarmee staat vast dat zij overtreding 1 heeft begaan. Het betoog van eiseres dat haar niets te verwijten valt, betrekt de rechtbank hierna bij de beoordeling van de verwijtbaarheid.
      
      
        
          Mocht de minister de boete voor overtreding 1 vermenigvuldigen?
        
        7.	Eiseres betoogt dat de minister de boete voor de eerste overtreding ten onrechte heeft vermenigvuldigd op de grond dat sprake is van een ziekenhuisopname. In de eerste plaats betwist eiseres dat sprake is geweest van een ziekenhuisopname. Uit het verpleegkundig verslag van het ziekenhuis blijkt dat het slachtoffer pas ’s avonds laat (om 22:59 uur) naar het ziekenhuis is gegaan en daar pijnstilling ontving. Het is daarom logisch dat zij de nacht in het ziekenhuis heeft doorgebracht. Eiseres vindt ook dat bij deze observatie-opname niet kan worden gesproken van een ziekenhuisopname, omdat het slachtoffer niet is behandeld en zij een observatie-opname wezenlijk anders vindt dan een behandelopname. Verder betwist eiseres dat er een verband bestaat tussen de pijnklachten van het slachtoffer, de ziekenhuisopname en het ongeval. Het is onduidelijk of en, zo ja, welke pijnklachten het slachtoffer heeft gehad, omdat deze pijnklachten slechts door haarzelf zijn omschreven en niet met medische stukken zijn onderbouwd. Daarnaast is het onduidelijk hoe het tot de ziekenhuisopname is gekomen: het slachtoffer zou door haar huisarts naar het ziekenhuis zijn verwezen, maar het is niet duidelijk hoe dat bezoek aan de huisarts is verlopen en hoe de doorverwijzing tot stand is gekomen. Daar komt nog bij dat medisch adviseur Medas in 2020 heeft vastgesteld dat er geen geneeskundig vastgesteld letsel is als gevolg van het ongeval. Het lijkt er daarom meer op dat het slachtoffer rancuneus is en wraak wil nemen op eiseres als gevolg van het ongeval, dan dat zij met werkelijke pijnklachten naar het ziekenhuis is geweest.
      
      
    
    
      7.1.
      Als een arbeidsongeval leidt tot een ziekenhuisopname, dan vermenigvuldigt de minister het boetenormbedrag met een factor drie als sprake is van een ziekenhuisopname van maximaal twee nachten.
    
    
      7.2.
      Het betoog van eiseres slaagt niet. De minister mocht het boetenormbedrag met een factor drie vermenigvuldigen. Uit het verpleegkundig verslag van het ziekenhuis blijkt dat het slachtoffer op 17 oktober 2018 om 22:59 uur in het ziekenhuis is opgenomen en op 18 oktober 2018 na 14:59 uur is ontslagen. Hieruit volgt dat het slachtoffer in elk geval één nacht in het ziekenhuis heeft doorgebracht. Alleen al daarom is sprake van een ziekenhuisopname van één nacht en mocht de minister de boete volgens zijn beleid met een factor drie vermenigvuldigen. Dat deze nacht in het ziekenhuis te wijten zou zijn aan het tijdstip waarop het slachtoffer naar het ziekenhuis is gegaan, doet hier feitelijk niet aan af en is dus voor de vraag of de minister het boetenormbedrag mocht vermenigvuldigen niet van belang. Het is ook niet van belang dat het slachtoffer alleen ter observatie in het ziekenhuis heeft verbleven en daar niet is behandeld. De minister wijst er in dat verband terecht op dat van een ziekenhuisopname in de zin van de arbeidsomstandighedenwetgeving ook sprake is als een slachtoffer ‘slechts’ ter observatie in het ziekenhuis wordt opgenomen. De rechtbank acht op basis van het boeterapport verder voldoende aannemelijk dat er een causaal verband is tussen het arbeidsongeval, de pijnklachten en de ziekenhuisopname. Op de video van het arbeidsongeval (van 15 oktober 2018) is te zien dat het slachtoffer door de kooipallet in haar rug wordt geraakt en met haar buik tegen de roterende tafel terechtkomt. Het slachtoffer heeft verder op 24 oktober 2018 in een e-mail aan eiseres geschreven dat zij op 16 oktober 2018 is thuisgebleven met pijnstillers en dat zij op 17 oktober 2018 naar de huisarts is gegaan, omdat de rugpijn niet wegtrok en zij ernstig last van haar onderbuik kreeg. De huisarts heeft haar vervolgens onmiddellijk naar het ziekenhuis doorverwezen, waar zij diezelfde avond ter observatie is opgenomen. De rechtbank ziet geen reden om aan de verklaringen van het slachtoffer te twijfelen en acht het, gelet op het relatief korte tijdsverloop, zeer aannemelijk dat de pijnklachten in de rug en onderbuik van het slachtoffer het gevolg zijn van het feit dat zij tussen de kooipallet en de roterende tafel bekneld is geraakt. Dat de pijnklachten zelf niet nader zouden zijn omschreven en dat niet duidelijk is hoe het bezoek aan de huisarts is verlopen, doet daar niet aan af. Het gaat immers om het feit dat het slachtoffer als gevolg van het ongeval een nacht in het ziekenhuis is opgenomen, en niet om de precieze pijnklachten waarmee zij is opgenomen en om de beweegredenen van de huisarts om het slachtoffer door te verwijzen. Om dezelfde reden doen ook de bevindingen van medisch adviseur Medas van de letselschadeverzekeraar van eiseres niet ter zake. Voor de stelling van eiseres dat het slachtoffer “rancuneus” zou zijn en “wraak” zou willen nemen op haar oud-werkgever, ontbreekt iedere feitelijke onderbouwing.
      
      8. Voor zover eiseres (nog) heeft betoogd dat de minister de boete niet mocht vermenigvuldigen op de grond dat sprake was van zwaar letsel, treft dat betoog geen doel. De minister heeft de boete immers niet op die grond vermenigvuldigd.
      
      
        
          Is de boete voor overtreding 1 evenredig?
        
      
      9. Eiseres betoogt dat de boete voor overtreding 1 onevenredig is, omdat sprake is van verminderde verwijtbaarheid. De minister had daarin aanleiding moeten zien om de boete te matigen.
      
      
        
          RI&E en adequate instructies
        
      
      10. Eiseres stelt dat zij de risico’s van het werken met de elektrische pallettruck en aan de roterende tafel voldoende heeft geïnventariseerd, een veilige werkwijze heeft ontwikkeld en adequate instructies aan haar personeel heeft gegeven. Dit blijkt volgens eiseres uit de veiligheidsinstructie voor de elektrische pallettruck van 27 maart 2018. Hierin staat (onder meer) vermeld dat lasten niet mogen worden neergezet op “verkeer- en vluchtroutes”, dat onbevoegde personen uit de gevarenzone van de pallettruck moeten worden weggestuurd en dat de pallettruck onmiddellijk tot stilstand moet worden gebracht als onbevoegden de gevarenzone niet verlaten.
      
    
    
      10.1.
      Dit betoog slaagt niet. De minister matigt de boete als de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht om te voorkomen dat het ongeval zou kunnen gebeuren, doordat hij (onder meer) de risico’s van de concrete werkzaamheden heeft geïnventariseerd en een veilige werkwijze heeft gecreëerd en het personeel adequate instructies heeft gegeven. De minister stelt zich in redelijkheid op het standpunt dat eiseres daarin niet is geslaagd. De minister heeft op de zitting toegelicht dat bij het opstellen van het boeterapport naar voren is gekomen dat eiseres wel een RI&E had, maar dat in deze RI&E geen aandacht was besteed aan de risico’s van de concrete werkzaamheden ten tijde van de overtreding aan de roterende tafel en het met de elektrische pallettruck wegrijden van een volgeladen pallet. Dat is in een gesprek met de Arbeidsinspectie ook bevestigd door de heer [persoon E] als vertegenwoordiger van eiseres. Alleen al hierom kan niet worden gesteld dat eiseres vóór het arbeidsongeval een op deze werkzaamheden toegespitste RI&E heeft opgesteld en een veilige werkwijze heeft gecreëerd. De veiligheidsinstructies voor de elektrische pallettruck hadden voor de minister geen aanleiding hoeven zijn voor een ander standpunt. Deze instructies zijn van algemene aard en bevatten geen concrete risico-inventarisatie en evaluatie voor de werkzaamheden ten tijde van de overtreding. Voor zover eiseres op zitting nog heeft betoogd dat de toenmalige RI&E is opgesteld door een extern deskundige en zij erop mocht vertrouwen dat deze compleet was, stelt de minister terecht dat eiseres als werkgever eindverantwoordelijk is voor het (laten) opstellen van een adequate RI&E. Het feit dat zij dit aan een externe partij uitbesteedt, ontslaat haar niet van die verantwoordelijkheid. Hieruit volgt dat eiseres dus geen concrete RI&E heeft opgesteld en geen veilige werkwijze heeft gecreëerd. De minister mocht alleen al daarom óók in het nadeel van eiseres wegen dat zij geen adequate instructies heeft gegeven. Eiseres heeft verder niet onderbouwd dat zij deze adequate instructies wél heeft gegeven. De stelling van eiseres dat nieuwe medewerkers vóór het tekenen van hun arbeidsovereenkomst aanvullend worden voorgelicht over de huis- en veiligheidsregels, is ook onvoldoende concreet en niet onderbouwd.
      
      
        
          Achteraf genomen maatregelen
        
      
      11. Het betoog van eiseres dat de boete had moeten worden gematigd, omdat zij na het ongeval maatregelen heeft getroffen om herhaling te voorkomen, slaagt niet. Eiseres heeft in dit verband weliswaar gesteld dat zij na het ongeval de regel heeft ingevoerd dat kooipallets eerst met een handpomp moet worden verplaatst, maar de minister stelt terecht dat eiseres dit niet concreet heeft onderbouwd.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      12. De minister had de boete niet hoeven matigen, omdat niet is gebleken van verminderde verwijtbaarheid. De boete is daarom niet onevenredig.
      
      
        
          Heeft eiseres de tweede overtreding begaan?
        
      
      13. Eiseres betoogt dat zij de tweede overtreding niet heeft begaan. Eiseres wist niet dat de medewerkster was opgenomen in het ziekenhuis, waardoor zij ook niet gehouden was om het ongeval te melden. Dat blijkt onder meer uit het feit dat eiseres onmiddellijk na het ongeval een ongevallenformulier heeft opgemaakt en daarop heeft ingevuld dat de medewerkster niet in het ziekenhuis is opgenomen. De feitelijke situatie is dat de medewerkster op eigen initiatief en nota bene twee dagen later pas naar het ziekenhuis is gegaan, waar zij slechts ter observatie heeft verbleven. De invuller van het formulier vond daarom dat van een ziekenhuisopname geen sprake was. Bijkomende moeilijkheid is dat tussen eiseres en de werkneemster nog een uitzendbureau zit, waar het ongeval voor het volgen van de juiste protocollen wel is gemeld, en dat de medewerkster niet openstond voor een re-integratietraject. Eiseres heeft daarom alles gedaan wat van haar verwacht kan worden.
      
    
    
      13.1.
      Dit betoog slaagt niet. De minister stelt zich terecht op het standpunt dat eiseres de tweede overtreding heeft begaan. Zoals hiervoor onder 7.2 is overwogen, is voldoende aannemelijk dat eiseres als gevolg van het arbeidsongeval in het ziekenhuis is opgenomen. Daarom bestond op grond van artikel 9, eerste lid, van de Arbowet voor eiseres de verplichting om dit aan de Arbeidsinspectie te melden. Eiseres heeft dat niet gedaan. De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat zij niet van deze ziekenhuisopname wist. Na het arbeidsongeval is een ongevallenformulier opgesteld, waarop de toenmalige leidinggevende van het slachtoffer weliswaar “nee” heeft aangekruist bij de vraag of sprake was van een ziekenhuisopname, maar ook heeft toegelicht dat het slachtoffer twee dagen na het ongeval “op eigen initiatief” naar het ziekenhuis is gegaan. De stelling dat eiseres niet van de ziekenhuisopname wist, valt daarmee niet te rijmen. Voor zover de leidinggevende van het slachtoffer zelf vond dat van een ziekenhuisopname in de zin van de Arbowet geen sprake was en op het formulier daarom “nee” heeft aangekruist, komt dat voor rekening en risico van eiseres. Bovendien heeft het slachtoffer op 24 oktober 2018 aan een productieleider van eiseres, de heer [persoon F], gemaild dat zij een nacht ter observatie in het ziekenhuis is opgenomen. Eiseres heeft het bestaan van deze e-mail niet betwist, maar wel gesteld dat [persoon F] deze e-mail niet heeft doorgestuurd aan de HR-afdeling van eiseres. Dat is echter ook een omstandigheid die voor rekening en risico van eiseres komt. Dat het slachtoffer via een uitzendbureau heeft gewerkt en niet wil meewerken aan het re-integratietraject, maakt dat niet anders. Dat ontslaat eiseres immers niet van haar wettelijke verplichting om een arbeidsongeval te melden als dat tot een ziekenhuisopname heeft geleid. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      14.	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt en de volledige boete van € 25.200 in stand blijft. De minister hoeft daarom de proceskosten van eiseres niet te vergoeden. Eiseres krijgt ook het griffierecht niet terug.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G.H.W. Bodt, rechter, in aanwezigheid van mr. S.J.B. ter Beke, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     ABRvS 11 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4172, r.o. 7; ABRvS 29 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3266, r.o. 5.1.
  
  
     Dat staat in artikel 1, tiende lid, aanhef en onder c, nummer 3, van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (Beleidsregel).
  
  
     De minister wijst op Stcrt. 2019, 40497, p. 5. Zie ook ABRvS 14 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:507, r.o. 8.1.
  
  
     Dat staat in artikel 1, elfde lid, aanhef en onder a en c, van de Beleidsregel.
  
  
     Zie bijlage 12 bij het boeterapport, p. 3.
  
  
     ABRvS 26 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1116, r.o. 6.3; ABRvS 15 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1655, r.o. 8.