ECLI:NL:RBMNE:2020:1565, Rechtbank Midden-Nederland, 09-04-2020, UTR 18/4657 en UTR 19/2196
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2020-04-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: WSW is niet rechtstreeks belanghebbend bij subsidiebesluiten van woningcorporaties
        Trefwoorden: 1:2 van de Awb, afgeleid belang, zakelijk belang, collectief belang, bijzondere positie Woningwet, volkshuisvestelijk belang
        Samenvatting
        Eiseres heeft borg gestaan voor de leningen die twee woningcorporaties zijn aangegaan. Deze woningcorporaties hebben zulke grote financiële problemen gekregen dat zij saneringssubsidie hebben aangevraagd bij verweerder. Verweerder heeft die subsidie in het ene geval gedeeltelijk verleend en in het andere geval geheel geweigerd. Verweerder stelt zich namelijk op het standpunt dat andere partijen in de financiering van de sanering kunnen en ook zullen voorzien. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen deze beslissingen, omdat zij die partij is die moet opdraaien voor de kosten van de sanering. Verweerder heeft de bezwaren niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank is het hiermee eens. Eiseres heeft als borgingsmaatschappij alleen een contractueel belang bij de besluiten en wordt daardoor dus niet rechtstreeks geraakt. Dat eiseres in haar functie van gemandateerd saneerder als bedoeld in artikel 59, tweede lid, van de Woningwet betrokken is geweest bij de opstelling van de saneringsplannen, verplicht haar ook niet tot medewerking aan die plannen. Dat niet meewerken voor eiseres financieel onaantrekkelijk is, betekent niet dat zij op dat vlak geen keuze heeft. Ook vindt de rechtbank niet dat het belang van eiseres en de woningcorporaties tegengesteld of niet soortgelijk zou zijn. Eiseres en de woningcorporaties willen hetzelfde, namelijk volledige saneringssubsidie. Eiseres wordt evenmin geraakt in haar zakelijk recht van hypotheek. De subsidiebesluiten hebben namelijk geen gevolgen voor de waarde van de registergoederen van de woningcorporaties, waarop het recht van hypotheek van eiseres rust. Dat eiseres een bijzondere positie heeft in het volkshuisvestelijk bestel maakt haar evenmin rechtstreeks belanghebbend, omdat hieruit niet volgt dat eiseres in het verleden geen keuze heeft gehad om borg te staan voor alle leningen die de woningcorporaties hebben afgesloten. Het betoog van eiseres dat zij, bij een negatieve uitkomst in dit geding, naar de civiele rechter zal moeten stappen, maakt haar ook niet belanghebbend. De saneringsbesluiten zijn niet aan te merken als onrechtmatig in de zin van artikel 6:162 van het BW jegens eiseres, waarmee niet aan het relativiteitsvereiste is voldaan. Niet is verder gebleken dat eiseres een collectief belang behartigt en dat zij daarom belanghebbende is. Het beroep is ongegrond.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    Zittingsplaats Utrecht
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: UTR 18/4657 en UTR 19/2196  
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 9 april 2020 in de zaak tussen
    
    Stichting Waarborgfonds Sociale Woningebouw, te Hilversum, eiseres
    (gemachtigden: mr. C.W. Kniestedt en mr. P. Jansen),
    
    
      en
    
    
    De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, verweerder
    (gemachtigden: mr. E.C. Pietermaat en mr. J.V. de Kort).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
      
        In het besluit van 22 november 2017 (het primaire besluit 1) heeft verweerder de door Stichting Humanitas Huisvesting (SHH), gevestigd te Rotterdam, ingediende aanvraag om saneringssubsidie afgewezen. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt. 
      In het besluit van 29 juni 2018 (het primaire besluit 2) heeft verweerder de door Woningstichting Geertruidenberg (WSG), gevestigd te Geertruidenberg, ingediende aanvraag om saneringssubsidie deels toegewezen en deels afgewezen. Ook hiertegen heeft eiseres bezwaar gemaakt. 
    
    
    
      Bij afzonderlijke besluiten van 31 oktober 2018 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eiseres niet-ontvankelijk verklaard. 
      Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. Het beroep met zaaknummer UTR 18/4657 richt zich tegen het bestreden besluit dat is genomen op het bezwaar tegen de weigering van subsidie aan SHH en het beroep met zaaknummer UTR 19/2196 richt zich tegen het besluit dat is genomen op het bezwaar tegen de gedeeltelijke weigering van subsidie aan WSG. De rechtbank heeft de beroepen van eiseres gevoegd behandeld.
      Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 februari 2020. Eiseres en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
      
      Inleiding
    
    
      
        Eiseres is een stichting die tot doel heeft om te bevorderen dat toegelaten instellingen, zoals omschreven in artikel 19 van de Woningwet, geld kunnen lenen tegen zo laag mogelijke kosten om hun activiteiten op het gebied van het wonen te kunnen realiseren, waarbij de financiële belangen van de deelnemers, het Rijk en de gemeenten in acht worden genomen. Dit doel staat zo verwoord in haar statuten. Zowel SHH als WSG waren op het moment dat de primaire besluiten werden genomen toegelaten instellingen en namen deel aan eiseres. Contractueel was tussen eiseres en deze twee instellingen vastgelegd dat eiseres borg zou staan voor hun financiële verplichtingen aan derden. Als SHH en WSG hun rente- of aflossingsverplichtingen aan leninggevers niet zouden kunnen voldoen, konden de leninggevers zich tot eiseres wenden. Eiseres zou, na betaling van de rente- en aflossingsverplichtingen aan de leninggevers, vervolgens een vordering op SHH en WSG krijgen uit hoofde van een (contractueel) regresrecht en subrogatie. Als zekerheid hadden SHH en WSG ten gunste van eiseres hypotheekrechten verleend op hun registergoederen.
      
      
        Zowel SHH als WSG zijn in financiële problemen geraakt en hebben plannen moeten maken om te saneren. Zij hebben verweerder verzocht om toekenning van een saneringssubsidie als bedoeld in artikel 57, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet om die plannen te realiseren. 
      
    
    
      2.1.
      In het primaire besluit 1 heeft verweerder de opties voor een oplossing van de financiële problemen bij SHH beoordeeld en vervolgens ingestemd met een fusie tussen SHH en een andere toegelaten instelling. SHH heeft voor de uitvoering van dit fusieplan een bedrag van 130 miljoen euro nodig. Verweerder heeft de saneringssubsidie in zijn geheel geweigerd, omdat hij van mening is dat ook zonder deze subsidie de noodzakelijke DAEB (dienst van algemeen economisch belang)-werkzaamheden zullen worden uitgevoerd. Anderen hebben namelijk bij de totstandkoming van de fusie een groot economisch belang en zullen in de benodigde financiën kunnen voorzien. Daarmee komt het volkshuisvestelijk belang volgens verweerder dus niet in het geding.
    
    
      2.2.
      In het primaire besluit 2 heeft verweerder de opties voor een oplossing van de financiële problemen bij WSG beoordeeld en vervolgens onder voorwaarden subsidie verleend voor de uitvoering van het zogenaamde ‘puzzelmodel’. In dit saneringsplan nemen acht regiowoningcorporaties het volledige bezit en een deel van de leningenportefeuilles van WSG over. Met deze woningcorporaties wordt een juridische afsplitsing van WSG gerealiseerd, waarna de resterende leningen achterblijven in WSG. Verweerder heeft enkele opschortende voorwaarden genoemd voor de verlening van deze subsidie, waaronder dat WSG uiterlijk op 1 september 2018 in de vorm van een uitwerkingsovereenkomst vastlegt op welke wijze zij regelt dat het resterende vermogen in WSG ten minste € 0,- is. Ook moeten de hypotheekrechten die rusten op de registergoederen van WSG worden doorgehaald, voordat het eigendom van deze goederen over kan gaan op de regiocorporaties. Verweerder neemt echter maar een deel van de hier beschreven sanering voor zijn rekening. Het gaat om 55% van het totaalbedrag, dat 554,4 miljoen euro bedraagt (en bij tegenvallende resultaten 701,4 miljoen euro). Dit betekent dat verweerder maximaal 385,7 miljoen euro zal betalen aan WSG. De rest zal volgens verweerder door derden moeten worden betaald. Ook hier heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat door de gedeeltelijke weigering van subsidie het volkshuisvestelijk belang niet in het gedrang komt. Het resterende bedrag dat nodig is voor de uitvoering van het ‘puzzelmodel’ zal volgens verweerder door een andere partij moeten worden verstrekt.
      3. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen deze twee besluiten, omdat zij in het geval van SHH de gehele sanering en in het geval van WSG 45% van de benodigde gelden zal moeten betalen. Zij betoogt dat zij de derde partij is die voor de (resterende) kosten opdraait. Volgens haar is verweerder gehouden om alle kosten van de sanering te voldoen en daarom komt zij op tegen deze besluiten. 
      4. Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van eiseres niet-ontvankelijk verklaard, omdat eiseres geen direct-belanghebbende is in de zin van artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Zij heeft volgens verweerder slechts een van SHH en WSG afgeleid belang dat parallel loopt aan het belang van deze twee toegelaten instellingen. SHH en WSG hebben als direct-belanghebbende ook zelf bezwaar gemaakt tegen de primaire besluiten en hebben beroep ingesteld tegen de aan hen gerichte besluiten, waarbij verweerder de primaire besluiten handhaaft. 
      5. Eiseres stelt zich op het standpunt dat zij wel belanghebbende is in de zin van artikel 1:2 van de Awb en dat zij zelfstandig kan opkomen tegen de primaire besluiten. Zij betoogt dat zij een belang heeft zoals bedoeld is in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.Zij noemt daarvoor vier argumenten:- Volgens eiseres is zij direct-belanghebbende omdat haar belang rechtstreeks bij het besluit is betrokken. Van eiseres wordt verwacht dat zij als derde de resterende kosten van de sanering op zich neemt. In het primaire besluit 2 komt dat het duidelijkst naar voren, omdat daarin de medewerking van eiseres expliciet wordt benoemd. Zonder haar medewerking kan WSG namelijk de hypotheekrechten helemaal niet doorhalen en ook niet zorgen dat het resterende vermogen in WSG nihil is. - Eiseres betoogt verder dat het leerstuk van het afgeleid belang in dit geval ook niet van toepassing is, omdat zij afgezien van de bestaande contractuele relatie met SHH en WSG, over een zelfstandig eigen belang beschikt dat duidelijk verschilt van dat van SHH en WSG. Er is volgens haar geen sprake van een parallel belang en daarom is eiseres belanghebbend.- Eiseres betoogt verder dat zij geraakt wordt in haar zakelijk recht van hypotheek en dat zij daarom los van het afgeleid belang ook een eigen rechtstreeks belang heeft bij de primaire besluiten. - Eiseres voert aan dat verweerder is voorbijgegaan aan de bijzondere positie die zij heeft in het volkshuisvestelijk bestel; zij is zowel wettelijk gemandateerd saneerder als wettelijke borgingsvoorziening. Deze bijzondere positie maakt haar ook direct-belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.Als eiseres niet kan worden aangemerkt als belanghebbende in bestuursrechtelijke zin, zal zij zich moeten wenden tot de burgerlijke rechter met een vordering uit onrechtmatige daad. Eiseres betoogt dat dit een onwenselijke uitkomst is.Eiseres betoogt tot slot dat zij ook belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb, omdat zij, gelet op haar statuten, het collectief belang behartigt van de toegelaten instellingen.
      6. De rechtbank is het met verweerder eens dat eiseres niet kan worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb. Zij zal hierna de argumenten van eiseres bespreken. Direct-belanghebbende
      7. Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, bepaalt dat onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij het besluit is betrokken. De primaire besluiten richten zich tot SHH en WSG als direct-belanghebbende en zijn een reactie op hun aanvragen om saneringssubsidie. Zij richten zich niet tot eiseres. Hoewel het financiële belang van eiseres door deze primaire besluiten kan worden geraakt, komen de gevolgen van deze besluiten voor haar pas via haar privaatrechtelijke contractuele relatie met SHH en WSG tot stand. Het belang van eiseres is daarmee dus niet rechtstreeks bij de primaire besluiten betrokken, zoals artikel 1:2, eerste lid, van de Awb voorschrijft, maar is afgeleid van het belang van WSG en SHH. 
    
    
      7.1.
      Eiseres stelt dat de primaire besluiten direct tot gevolg hebben dat zij in het geval van SHH en WSG het (resterende) bedrag voor de sanering moet betalen en in het geval van WSG moet meewerken aan het doorhalen van de hypotheekrechten en moet bijdragen aan een oplossing om het vermogen dat resteert in WSG op € 0,- te krijgen. Dit is echter niet juist. 
      
    
    
      7.2.
      De opschortende voorwaarden die verweerder heeft opgenomen in het primaire besluit 2 zijn voorwaarden die zich –anders dan eiseres aanneemt – niet richten tot haar, maar tot WSG als direct-belanghebbende. Het is aan WSG om, als zij saneringssubsidie wil ontvangen van verweerder, zorg te dragen voor de doorhaling van de hypotheekrechten en om in de uitvoeringsovereenkomst te regelen dat het resterende vermogen in WSG nihil is. Deze opschortende voorwaarden zijn, zo heeft verweerder tijdens de zitting toegelicht, niet bedoeld als vereisten om in aanmerking te komen voor de subsidie, maar het zijn maatregelen die noodzakelijk zijn om het ‘puzzelplan’ te realiseren. Dit plan houdt onder meer in dat het eigendom van de registergoederen aan anderen wordt overgedragen en dat kan niet zonder doorhaling van de hypotheekrechten die op deze goederen rusten. Eiseres is echter niet verplicht om hieraan mee te werken. Het primaire besluit 2 houdt dus – anders dan eiseres meent- geen verplichting voor haar in. 
    
    
      7.3.
      
        Dat eiseres in haar functie van gemandateerd saneerder als bedoeld in artikel 59, tweede lid, van de Woningwet betrokken is geweest bij de opstelling van zowel het ‘fusieplan’ als het ‘puzzelplan’, verplicht haar vervolgens ook niet tot medewerking aan deze plannen. Het kan zijn dat niet meewerken voor eiseres financieel onaantrekkelijk is - een mogelijk faillissement van de twee toegelaten instellingen kost eiseres waarschijnlijk veel meer geld - maar dat is een keuze die te maken heeft met haar rol als borger en die dus voortvloeit uit de door haar gesloten contracten met SHH en WSG. De rechtbank verwijst naar uitspraken van het College van beroep voor het bedrijfsleven (CBb) en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), waarnaar ook verweerder in de bestreden besluiten heeft verwezen, waaruit volgt dat aandeelhouders, deelnemers of financiers van een bedrijf geen belanghebbenden zijn bij financiële besluiten die gericht zijn tot het bedrijf waarmee zij een financieringsrelatie hebben. Zulke partijen worden namelijk door dit soort besluiten niet direct in hun belang geraakt, want de gevolgen die zij van de afwijzing ondervinden vloeien in de eerste plaats voort uit de contractuele relatie zij met de betrokken bedrijven zijn aangegaan, en niet (direct) uit het bestuursrechtelijke besluit dat voorligt.Parallel belang
        8. Eiseres heeft erop gewezen dat volgens vaste rechtspraak geen afgeleid belang wordt aangenomen als het belang van de derde tegengesteld, dan wel niet soortgelijk is aan dat van de geadresseerde direct-belanghebbende. Zij verwijst in dit verband naar de conclusie van advocaat-generaal Widdershoven van 7 november 2018 aan de Centrale Raad van Beroep (CRvB) die gaat over het leerstuk van het afgeleid belang. Eiseres betoogt dat haar belang niet parallel loopt dan wel niet soortgelijk is aan dat van SHH en WSG. Zij stelt dat het belang van de twee instellingen om saneringssubsidie te ontvangen erin is gelegen om zoveel mogelijk zekerheid te hebben over het bereiken van een oplossing voor hun financiële problemen. Subsidie van verweerder biedt hen naar zijn aard meer zekerheid dan een vordering op een partij zoals eiseres. Het belang van eiseres bestaat eruit dat wordt voorkomen dat zij (een deel van) de sanering zal moeten betalen. Hoewel volgens eiseres haar belangen en die van de instellingen niet zo uiteenlopen dat zij tegenstrijdig zijn, loopt haar belang ook niet parallel aan dat van de instellingen en kan haar niet worden tegengeworpen dat zij slechts een afgeleid belang heeft. 
      
    
    
      8.1.
      De rechtbank ziet dit anders. Weliswaar zijn de motieven van SHH en WSG om saneringssubsidie te ontvangen voor de saneringsplannen misschien anders dan die van eiseres, maar dat maakt niet dat het belang van eiseres niet materieel volledig parallel loopt aan dat van SHH en WSG. Zowel eiseres als SHH en WSG willen immers volledige saneringssubsidie voor de bestrijding van de financiële problemen bij SHH en WSG. De weigering om subsidie te verlenen heeft weliswaar financiële gevolgen voor eiseres, maar die zijn het gevolg van de door haar met SHH en WSG afgesloten privaatrechtelijke contracten om borg te staan. De privaatrechtelijke contracten staan ook hier dus op de voorgrond. Als er geen contracten waren geweest, dan zou het belang van eiseres op geen enkele manier bij de primaire besluiten betrokken zijn geweest. De rechtbank vindt steun voor dit standpunt in de uitspraken van de ABRvS van 22 april 1996, 13 juni 2000 en 27 september 2017 die ook genoemd worden in de eerdergenoemde conclusie van Widdershoven.
    
    
      8.2.
      
        Widdershoven draagt in zijn conclusie ook een oplossing aan voor het feit dat eiseres niet onder het bestuursrechtelijke belanghebbendenbegrip valt, terwijl zij wel financiële gevolgen zal kunnen ondervinden van de primaire besluiten. Die oplossing houdt in dat de derde en de direct-belanghebbende(n) contractueel kunnen afspreken dat de derde gemachtigd is om rechtsmiddelen aan te wenden namens de direct-belanghebbende(n). In deze situatie is van deze mogelijkheid ook daadwerkelijk gebruik gemaakt en hebben SHH en WSG, als gevolg van de contractuele afspraken daarover, bezwaar gemaakt tegen de primaire besluiten en beroep ingesteld tegen de besluiten op bezwaar waarbij de primaire besluiten zijn gehandhaafd. Wat eiseres inhoudelijk wil aanvoeren, kan in de beroepen van WSG en SHH aan de orde worden gesteld. Zakelijk recht
        9. Eiseres betoogt verder dat zij geraakt wordt in een zakelijk recht en dat zij daarom, los van het afgeleid belang, ook een eigen rechtstreeks belang heeft bij de primaire besluiten. Zij wijst er op dat in het primaire besluit 2 van WSG wordt verlangd om de hypotheekrechten van eiseres door te halen. Dat kan WSG echter niet doen zonder medewerking van eiseres en het doorhalen van de hypotheekrechten raakt haar direct in haar zakelijk recht van hypotheek. In het primaire besluit 1 speelt ook een rol dat eiseres hypotheekrechten heeft op registergoederen van SHH. Als SHH de saneringssubsidie namelijk niet ontvangt en als gevolg daarvan failliet gaat, zullen haar registergoederen volgens eiseres worden verkocht om de schulden te voldoen. Volgens haar leveren de registergoederen bij een faillissement van SHH minder op dan bij een normale verkoop en wordt eiseres daarmee door het primaire besluit dus geraakt in een zakelijk recht. 
      
    
    
      9.1.
      Hierin heeft eiseres geen gelijk. Een uitzondering op het leerstuk van het afgeleid belang kan zich voordoen in de situatie dat een derde door een bestuursrechtelijk besluit rechtstreeks in een zakelijke recht wordt geraakt. In zo’n situatie heeft deze derde een eigen recht op rechtsbescherming. Dit is bijvoorbeeld het geval in de uitspraak van de ABRvS van 5 oktober 2016. Het ging in die zaak om een hypotheekhouder die als belanghebbende werd aangemerkt bij het besluit tot herziening van een exploitatieplan. Deze herziening zou een negatief effect hebben op de waarde van de grond waarop het recht op hypotheek was afgesloten. De hypotheekhouder ondervond daardoor rechtstreeks financiële gevolgen van het besluit tot wijziging. 
    
    
      9.2.
      
        De primaire besluiten waar het hier om gaat hebben echter geen gevolgen voor de waarde van de registergoederen van SHH en WSG. Dat de subsidie aan WSG alleen kan worden toegekend als WSG de hypotheekrechten die zij heeft afgesloten ten gunste van eiseres doorhaalt, is – zoals hiervoor is overwogen – slechts een opschortende voorwaarde die zich tot WSG richt en die noodzakelijk is om feitelijk uitvoering te geven aan het uitgekozen saneringsplan. Eiseres hoeft hieraan strikt genomen niet mee te werken. De redenering dat bij een mogelijk faillissement de registergoederen van de instellingen tegen een lagere waarde zullen worden verkocht, is - wat hier ook van zij - geen rechtstreeks gevolg van het besluit tot weigering van de saneringssubsidie. De rechtbank ziet geen aanleiding om op dit punt een ruimere uitzondering op het leerstuk van het afgeleid belang aan te nemen. Dat zou namelijk de onwenselijke situatie met zich brengen dat een financier direct-belanghebbende is in álle gevallen waarin een betrokkene te maken krijgt met een financieel overheidsbesluit dat gevolgen zou kunnen hebben voor diens rente- en aflossingsmogelijkheden. Positie in het volkshuisvestelijk bestel
        10. Eiseres heeft vervolgens gewezen op haar bijzondere positie in het volkshuisvestelijke bestel. Zij heeft toegelicht dat zij gemandateerd saneerder is als bedoeld in artikel 59, tweede lid, van de Woningwet. Zij heeft daarom het primaire besluit 1 in mandaat genomen. Het mandaat is in de zaak van WSG door verweerder weliswaar teruggenomen, omdat – zo is tijdens de zitting toegelicht – eiseres zelf een tegengesteld belang bij die besluitvorming voorzag, maar dit neemt niet weg dat eiseres wel een belangrijke rol heeft gespeeld bij het tot stand komen van het ‘puzzelmodel’ als saneringsmogelijkheid voor WSG. Eiseres treedt verder op als borgvoorziening in de zin van artikel 1 van de Woningwet, wat inhoudt dat zij een door de Staat der Nederlanden gefaciliteerde voorziening is, die in het leven is geroepen met het oog op het door toegelaten instellingen kunnen aantrekken van leningen. 95% van de toegelaten instellingen is bij haar aangesloten. Eiseres betoogt dat in de parlementaire geschiedenis van de herziene Woningwet uitdrukkelijk wordt gewezen op de dwarsverbanden die bestaan tussen borging en sanering. Zij zijn omschreven als communicerende vaten. Eiseres heeft een sleutelrol gespeeld bij de inspanningen die zijn verricht om WSG en SHH te saneren en is dus geen gewone procespartij. Verweerder gaat feitelijk ook uit van de medewerking van eiseres aan de saneringsplannen. Van eiseres wordt namelijk verlangd dat zij (een deel van) de sanering voor haar rekening neemt. Omdat ook nog van haar verlangd wordt dat zij afstand doet van haar zekerheden (het recht op hypotheek), wordt zij in de visie van eiseres rechtstreeks in haar belangen geraakt. 
      
    
    
      10.1.
      De rechtbank volgt eiseres hierin niet. De hoofdregel is dat een belang dat uitsluitend voortvloeit uit een contractuele relatie met de direct-belanghebbende niet kan worden aangemerkt als een rechtstreeks belang. De omstandigheid dat eiseres de wettelijke taken van borger en saneerder uitvoert en dat haar statuten haar contractsvrijheid beperken tot de woningmarkt, maakt niet dat die contractsvrijheid in die mate is ingeperkt dat aan de hoofdregel moet worden voorbij gegaan. Zoals in overweging 7 van deze uitspraak is overwogen hebben de primaire besluiten alleen maar gevolgen voor eiseres, omdat zij met SHH en WSG privaatrechtelijke contracten is aangegaan om borg te staan voor door hen afgesloten leningen. Zij had echter niet borg hoeven staan voor álle leningen. Zover strekt de wettelijke borgingsfunctie van eiseres namelijk niet. Eiseres heeft niet kunnen aantonen dat haar positie wezenlijk anders is dan die van een andere financier en dat zij de borgstelling voor de leningen niet op enig moment heeft kunnen weigeren. Dat er op de woningmarkt geen andere speler is zoals zij, doet er niet aan af dat eiseres alleen via de door haar afgesloten privaatrechtelijke contracten geraakt wordt in haar belang. Dat maakt haar belang dus afgeleid en niet rechtstreeks. Het standpunt van eiseres zou ertoe kunnen leiden dat het belanghebbendebegrip van artikel 1:2 Awb door middel van een contract zou kunnen worden uitgebreid. Artikel 1:2 van de Awb is echter een bepaling van openbare orde, die niet ter vrije beschikking van partijen staat en die de rechter, los van de wil en kennis van partijen, ambtshalve bewaakt. Los van de privaatrechtelijke contracten hebben de subsidiebesluiten van verweerder voor eiseres in haar rol als borger noch in haar rol als saneerder enige betekenis en daarmee is haar belang niet rechtstreeks geraakt door die besluiten. Civiele procedure
      11. Tot slot ziet de rechtbank geen aanleiding voor een andere conclusie in de aankondiging van eiseres dat zij, bij een voor haar negatieve uitkomst in deze beroepsprocedures, naar de civiele rechter zal stappen met een vordering uit onrechtmatige daad. Eiseres heeft gelijk dat moet worden voorkomen dat zowel de bestuursrechter als de civiele rechter zich zouden moeten buigen over deze kwestie, maar dat maakt haar nog niet belanghebbend bij de primaire besluiten. Dit zou anders zijn als de besluiten die zich richten tot SHH en WSG als onrechtmatig in de zin van artikel 6:162 van het Burgerlijk wetboek (BW) kunnen worden beschouwd tegenover eiseres en er dus aan het relativiteitsvereiste van artikel 6:163 van het BW wordt voldaan. Dan vereist de effectieve rechtsbescherming namelijk dat er niet twee verschillende rechtsingangen zijn tegen eenzelfde besluit en dat eiseres dus niet hoeft uit te wijken naar de civiele rechter maar dat haar een eigen bestuursrechtelijke rechtsbescherming toekomt. De rechtbank oordeelt dat die situatie hier niet aan de orde is. Er zijn geen aanknopingspunten voor het standpunt dat de weigering om SHH en WSG saneringssubsidie toe te kennen onrechtmatig zou kunnen zijn tegenover eiseres als privaatrechtelijke borginstelling.
      
      
        
          Collectief belang
        
      
      12. Eiseres stelt subsidiair dat zij een collectief belang behartigt, zoals bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb. Dat lid bepaalt dat ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede worden beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen. Uit de statutaire doelstellingen van eiseres volgt dat het belang dat zij tracht te behartigen, ziet op het bevorderen van de mogelijkheden voor deelnemende toegelaten instellingen om tegen zo gunstig mogelijke voorwaarden hun activiteiten te financieren, een en ander op zodanige wijze dat daarbij de financiële belangen van de deelnemers (en achtervangers) in acht worden genomen. Zoals uit de statuten van eiseres verder blijkt, tracht zij dit doel onder meer te bereiken door zich borg te stellen voor de reguliere rente- en aflossingsverplichtingen van leningen van de toegelaten instelling. Eiseres en alle bij haar aangesloten toegelaten instellingen zullen volgens haar aanzienlijke financiële gevolgen ondervinden als gevolg van de primaire besluiten. Eiseres zal uit haar eigen vermogen forse betalingen moeten gaan doen om SHH en WSG te saneren, maar zij zal ook moeten vragen aan de deelnemende toegelaten instellingen om obligo bij te dragen. Hierdoor worden ook deze instellingen dus geraakt door de weigering van verweerder om subsidie te verlenen. Dat eiseres aanzienlijke betalingen zal moeten verrichten, zal ook tot gevolg hebben dat zij een lager oordeel zal krijgen van rating agencies en dat resulteert vervolgens in verminderde beschikbaarheid van financiering voor andere deelnemers en hogere rentelasten. De primaire besluiten hebben volgens eiseres dus gevolgen voor de financierbaarheid en daarmee de investeringscapaciteit van de gehele sociale-woningbouwsector. 
    
    
      12.1.
      Ook hierin volgt de rechtbank eiseres niet. Met artikel 1:2, derde lid, van de Awb heeft de wetgever blijkens de totstandkomingsgeschiedenis veilig willen stellen dat verenigingen of stichtingen als belanghebbende kunnen opkomen tegen bestuursrechtelijke besluiten als zij een algemeen of collectief behartigen en zij zich daarvoor daadwerkelijk inzetten en dat belang rechtstreeks bij dat besluit is betrokken. Het algemeen of collectief belang moet blijken uit de statuten. Volgens vaste rechtspraak van de ABRvS moet het gaan om een voldoende specifiek algemeen of collectief belang, gelet op het in het derde lid gestelde vereiste dat de rechtspersoon die belangen 'in het bijzonder' behartigt.
    
    
      12.2.
      Eiseres behartigt niet zo’n specifiek collectief belang dat zelfstandige rechtsbescherming rechtvaardigt. Uit artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van haar statuten blijkt dat het haar eigen doel is te bevorderen dat toegelaten instellingen als omschreven in de Woningwet geld kunnen lenen tegen zo laag mogelijke kosten om hun activiteiten op het gebied van het wonen te kunnen realiseren. Uit de statuten blijkt niet dat eiseres de collectieve belangen behartigt van álle toegelaten instellingen die bij haar zijn aangesloten in een procedure tegen een saneringsbesluit dat is gericht aan een andere toelaten instelling. Voor zover eiseres namens afzonderlijke instellingen opkomt tegen het saneringsbesluit, omdat dit ertoe zou kunnen leiden dat zij obligo aan eiseres zouden moeten betalen, is dat bovendien een nog minder rechtstreeks belang dan eiseres zelf bij de primaire besluiten heeft. 
    
    
      12.3.
      
        Zelfs als eiseres zou moeten worden aangemerkt als behartiger van algemene of collectieve belangen in de woningsector, dan worden die belangen in deze situatie ook niet rechtstreeks geraakt. Er is ook geen afzonderlijke toegelaten instelling die tegen de primaire besluiten zelf rechtsmiddelen heeft aangewend of zich daartegen op een andere manier heeft verzet. De rechtbank ziet in de uitspraak van de ABRvS van 6 februari 2013 overigens steun voor het standpunt dat deze weg voor hen helemaal niet openstaat. Eiseres kan niet optreden namens toegelaten instellingen die zelf ook geen rechtstreeks belang hebben. De door eiseres beschreven gevolgen van de weigering van subsidie waaronder een mogelijke lagere ranking en problemen met de financiering in de toekomst, zijn – wat hier van zij - allemaal aan te merken als mogelijk indirecte gevolgen. Een rechtstreeks belang ontleent eiseres hieraan dus niet.Het betoog slaagt niet.
        
          
          Conclusie
        
        13. Eiseres kan niet worden aangemerkt als belanghebbende bij de primaire besluiten. Verweerder heeft de bezwaren van eiseres dus terecht niet-ontvankelijk verklaard. De beroepen zijn ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan op 9 april 2020 door mr. J.J. Catsburg, voorzitter, en mr. L.M. Reijnierse en mr. H.H.L. Krans, leden, in aanwezigheid van mr. M.E.C. Bakker, griffier. 
    
    
    
      Als gevolg van maatregelen rondom het coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak alsnog in het openbaar uitgesproken
    
    
    
    
    
    
      griffier						voorzitter		
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              De griffier is verhinderd deze uitspaak te ondertekenen.
            
            
              De voorzitter is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen.
            
          
        
      
    
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
  
  
     Uitspraak van het CBb van 10 mei 2016, ECLI:NL:CBB:2016:105, uitspraak van het CBb 15 november 2017, ECLI:NL:CBB:2016:323, en uitspraak van de ABRvS van 15 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3151
  
  
     ECLI:NL:CRVB:2018:3474
  
  
     ECLI:NL:RVS:1996:AN5252 (Haegens Bouw), ECLI:NL:RVS:2000:AH6919 (Boerderij ‘t Lindeke) en ECLI:NL:RVS:2017:2601 (Taxateur Soest)
  
  
     Onder punt 8.13 van de conclusie van Widdershoven
  
  
     ECLI:NL:RVS:2016:2643 (FGH Bank)
  
  
     Vgl. de conclusie van Widdershoven punt 8.13
  
  
     Kamerstukken II 1988/1989, 21 221, nr. 3, blz. 32-35
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRvS van 5 december 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB9493
  
  
     ECLI:NL:RVS:2013:BZ0794