ECLI:NL:RBNNE:2022:4090, Rechtbank Noord-Nederland, 28-10-2022, LEE 22/2204
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2022-10-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Openen winkel tijdens lockdown, beroep tegen lasten onder dwangsom en invordering verbeurde dwangsommen ongegrond verklaard.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Groningen
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: LEE 22/2204 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 oktober 2022 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] uit [woonplaats] , eiseres
    (gemachtigde: [gemachtigde] ),
    
    
      en
    
    
  
  
    de burgemeester van de gemeente Ooststellingwerf (burgemeester)
    (gemachtigden: K. van Dalen en D. van Ruler).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen twee besluiten van de burgemeester tot het opleggen van een last onder dwangsom en twee besluiten tot het invorderen van verbeurde dwangsommen.
    
    
    
      1.1
      In het bestreden besluit van 4 mei 2022 op het bezwaar van eiseres is de burgemeester bij de vier besluiten gebleven.
      
    
    
      1.2
      De burgemeester heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3
      De rechtbank heeft het beroep op 7 oktober 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van de burgemeester. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt het beroep aan de hand van de beroepsgronden die eiseres naar voren heeft gebracht. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    3. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Op 23 december 2021 is geconstateerd dat de winkel van eiseres in strijd met de coronamaatregelen open was. In het besluit van 24 december 2021 heeft de burgemeester een last onder dwangsom van 
    € 5.000,00 aan eiseres opgelegd. Op 30 december 2021 is weer vastgesteld dat de winkel van eiseres in strijd met de coronamaatregelen open was. De burgemeester heeft in het besluit van 6 januari 2022 een (tweede) last onder dwangsom van € 10.000,00 opgelegd. Op 8 januari 2022 is opnieuw geconstateerd dat de winkel van eiseres in strijd met de coronamaatregelen open was. In twee besluiten van 16 februari 2022 heeft de burgemeester de verbeurde dwangsommen van € 5.000,00 en € 10.000,00 ingevorderd.
    4. Eiseres voert aan dat zij ten onrechte niet in het openbaar is gehoord. Het bestreden besluit is daarom onzorgvuldig tot stand gekomen.
    
    
      4.1
      De rechtbank volgt eiseres niet. In de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt niet voorgeschreven dat de hoorzitting in bezwaar openbaar is, de commissie beslist hierover. In de gemeente Ooststellingwerf is een regeling vastgesteld over de openbaarheid van de hoorzitting. Die regeling bepaalt dat de zitting van de Algemene Kamer openbaar is, maar dat de deuren kunnen worden gesloten als de voorzitter dat nodig vindt. Volgens het advies van de commissie heeft de voorzitter besloten de hoorzitting achter gesloten deuren te laten plaatsvinden wegens het ontstane tumult. Weliswaar betwist eiseres dat sprake was van tumult, maar het blijft aan de voorzitter om zo’n beslissing te nemen. Eiseres heeft er vervolgens zelf, in het bijzijn van haar gemachtigde, voor gekozen om niet te worden gehoord. De rechtbank overweegt verder dat eiseres ervoor had kunnen kiezen om, net als bij de rechtbank, de commissie op de hoogte te stellen van de omstandigheid dat hoogstwaarschijnlijk medestanders op de hoorzitting zouden verschijnen. Dan had de commissie daarmee rekening kunnen houden. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      5. Eiseres stelt over de inhoud van het bestreden besluit allereerst dat het bezwaarschrift van 31 januari 2022 en het aanvullende bezwaarschrift (‘aanvullende productie’) van 28 maart 2022 als herhaald en ingelast moeten worden beschouwd. De rechtbank overweegt dat deze stelling – zonder daarbij aan te geven in welk opzicht, in haar visie, de reactie van de burgemeester op de bezwaargronden in het bestreden besluit ontoereikend is – onvoldoende is om te spreken van een beroepsgrond waar de rechtbank op in moet gaan.
      
      6. Eiseres voert verder aan dat de grondslag – de rechtbank begrijpt hoofdstuk Va van de Wet publieke gezondheid (Wpg) - waarop de burgemeester zijn bevoegdheid om handhavend op te treden heeft gebaseerd, onrechtmatig en onverbindend is, omdat 
      
        Covid-19 ten tijde van de besluiten niet was aangemerkt als een ziekte behorend tot groep A in artikel 1, aanhef en onder e, van de Wpg. Dat Covid-19 in de ministeriële regeling van 
        28 januari 2020 is aangemerkt als een ziekte behorend tot groep A is volgens eiseres onvoldoende. Eiseres heeft de rechtbank en eerder de burgemeester gevraagd om een exceptieve toetsing. De burgemeester heeft hierop volgens eiseres onvoldoende gereageerd.
      
      
    
    
      6.1
      Op 1 december 2020 is de Tijdelijke wet maatregelen Covid-19 in werking getreden. Daarmee is onder meer de Wpg gewijzigd en is hoofdstuk Va toegevoegd. In de Tijdelijke regeling maatregelen Covid-19 (Trm) worden de maatregelen nader uitgewerkt. Van belang in deze zaak zijn de bepalingen over de sluiting van een publieke plaats.
      
    
    
      6.2
      De exceptieve toetsing houdt in dat algemeen verbindende voorschriften die geen wet in formele zin zijn, door de rechter kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe om te beoordelen of het algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het bestreden besluit.
    
    
      6.3
      De rechtbank overweegt dat (hoofdstuk Va van) de Wpg een wet in formele zin is, die door de rechter – en het bestuursorgaan - niet mag worden getoetst aan de Grondwet en ook niet aan rechtsbeginselen. Op de zitting heeft eiseres verwezen naar de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Snijders, waaruit volgt dat het toetsingsverbod doorbroken kan worden als de wetgever bij de totstandkoming van een wet bepaalde omstandigheden niet of niet goed onder ogen heeft gezien. Eiseres heeft echter niet gesteld en het is de rechtbank ook niet gebleken dat de wetgever bij de totstandkoming van hoofdstuk Va van de Wpg aan bepaalde omstandigheden niet heeft gedacht. Het toetsingsverbod wordt daarom niet doorbroken.
      
    
    
      6.4
      De Trm kan wel worden getoetst aan de wet, maar gesteld noch gebleken is dat sprake is van discrepantie tussen de in deze regeling genomen maatregelen en de bepalingen in (hoofdstuk Va van) de Wpg. De Wpg biedt voor de Trm dan ook een voldoende wettelijke basis.
      
    
    
      6.5
      De rechtbank verwerpt verder de stelling van eiseres dat hoofdstuk Va van de Wpg niet van toepassing is op Covid-19. In artikel 58a van de Wpg staat immers dat onder het begrip epidemie wordt verstaan ‘de epidemie van Covid-19, veroorzaakt door het virus SARS-CoV-2’. Dat aan het begin van de Wpg, buiten hoofdstuk Va om, is opgenomen dat onder epidemie van een infectieziekte moet worden verstaan: ‘een in korte tijd sterke toename van het aantal nieuwe patiënten lijdend aan een infectieziekte behorend tot groep A, B1, B2 of C’ is vanwege de specifieke, op Covid-19 toegespitste definitie van epidemie in hoofdstuk Va niet relevant. Overigens volgt uit voornoemde ministeriële  regeling dat Covid-19 wordt aangemerkt als een ziekte behorend tot groep A. De rechtbank ziet niet in waarom dat onvoldoende is nu artikel 20, eerste lid, van de Wpg daarvoor een wettelijke basis biedt. Naar het oordeel van de rechtbank bieden de Wpg en de Trm een voldoende wettelijke grondslag voor het handhavend optreden van de burgemeester. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        7.	Eiseres voert ook aan dat zij gebruik heeft gemaakt van haar recht om te demonstreren door haar winkel te openen tijdens de lockdown. Volgens eiseres is daarnaast sprake van schending van het gelijkheidsbeginsel en het verbod van willekeur omdat andere burgemeesters in soortgelijke (protest)situaties hebben afgezien van handhaving.
      
      
    
    
      7.1
      
        De rechtbank overweegt dat een ieder, dus ook eiseres, recht heeft om te demonstreren, maar dat is geen absoluut recht. Het recht op demonstratie betekent niet dat eiseres zich niet meer aan de (corona)regels moet houden. Alleen al hierom slaagt het beroep op het recht op demonstratie niet. De rechtbank ziet verder geen schending van het gelijkheidsbeginsel of het verbod van willekeur. Gesteld noch gebleken is dat de burgemeester in vergelijkbare gevallen anders heeft gehandeld. Dat burgemeesters van andere gemeentes (soms) anders hebben gehandeld, doet daar niet aan af. De burgemeester is in zijn gemeente bevoegd om handhavend op te treden. Bovendien gaat het in de voorbeelden van eiseres om aangekondigde, eenmalige protestacties. Daar is in deze zaak geen sprake van. Tot slot kan een last onder dwangsom weliswaar niet gelijk worden gesteld met een waarschuwing, maar eiseres heeft wel de mogelijkheid gehad om te voorkomen dat de dwangsom verbeurd zou worden door haar winkel niet opnieuw te openen tijdens de lockdown. De beroepsgrond slaagt niet.
        8.	Eiseres voert tot slot aan dat het bestreden besluit in strijd is met het motiveringsbeginsel omdat de burgemeester niet heeft meegewogen dat de lockdown niet heeft bijgedragen aan de bestrijding van de epidemie. De openstelling van de winkel heeft volgens eiseres geen nadelige gevolgen gehad voor de volksgezondheid.
      
      
    
    
      8.1
      De rechtbank volgt eiseres niet. De burgemeester hoeft niet bij ieder handhavend optreden op basis van de verbodsbepaling in de Trm, de toets van artikel 58b, tweede lid, van de Wpg aan te leggen. Dat is gebeurd in de hoofdregel van artikel 4.a1 van de Trm en de daarin opgenomen uitzonderingen. Het sluiten van plaatsen is een ingrijpende maatregel, maar die is genomen voor het zwaarwegend belang van de publieke gezondheid tijdens een pandemie. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9.	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit van de burgemeester in stand blijft. Eiseres krijgt geen vergoeding van het betaalde griffierecht en haar proceskosten.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. C.H. de Groot, rechter, in aanwezigheid van mr. M. Lok, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     artikel 7:13, vierde lid in samenhang met artikel 7:5, tweede lid, van de Awb
  
  
     artikel 12 van de Verordening commissie bezwaarschriften Ooststellingwerf 2022
  
  
     regeling van de Minister voor Medische Zorg van 28 januari 2020, kenmerk 1643096-201442-PG, ex artikel 20 van de Wet publieke gezondheid (Regeling 2019-nCoV)
  
  
     artikel 58h van de Wpg in samenhang met artikel 4.a1 van de Trm
  
  
    ECLI:NL:RVS:2022:1441