ECLI:NL:RBDHA:2024:20003, Rechtbank Den Haag, 06-12-2024, 23/788
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2024-12-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Tozo, herziening en terugvordering, schending inlichtingenplicht, beroep ongegrond. Schadevergoeding vanwege overschrijding redelijke termijn (art. 6 EVRM)

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 23/788 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 december 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
    (gemachtigde: J.A. Mook), 
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Waddinxveen, verweerder 
    (gemachtigde: mr. A. Blok), 
    
    
      en
    
    
  
  
    de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de herziening en terugvordering van haar uitkering op grond van de Tijdelijke Overbruggingsregeling Zelfstandige Ondernemers (Tozo) over de periode van 1 maart 2020 tot en met 31 mei 2020.
    
    
    
      1.1.
      Met het primaire besluit van 8 maart 2022 is de Tozo-uitkering herzien en teruggevorderd. Met het bestreden besluit van 22 december 2022 op het bezwaar van eiseres heeft verweerder het besluit herroepen voor wat betreft de hoogte van de terugvordering en voor het overige het besluit gehandhaafd.
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 7 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van verweerder. 
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. Eiseres heeft op 31 mei 2020 bijstand aangevraagd op grond van de Tozo voor haar onderneming [bedrijfsnaam 1] C.V. (hierna: de CV). Op 24 juni 2020 is de aanvraag toegewezen en verweerder heeft over de maanden maart tot en met mei 2020 een bedrag van € 1.503,31 per maand aan eiseres toegekend.
    
    
    
      2.1.
      Op 25 november 2021 is een onderzoek gestart naar aanleiding van een rechtmatigheidssignaal van het Inlichtingenbureau. Uit informatie van de Belastingdienst bleek dat eiseres inkomsten heeft gehad uit haar onderneming [bedrijfsnaam 2] B.V. (hierna: de BV). Eiseres heeft bij de Tozo-aanvraag aangegeven dat haar te verwachten inkomsten € 300,- netto per maand zijn in de periode maart tot en met mei 2020. Bij de beoordeling van de Tozo-aanvraag bleek dat er ook een BV op naam van eiseres stond en heeft verweerder aan eiseres gevraagd aan te geven wat de inkomsten waren van de BV. Hierop heeft eiseres aangegeven dat deze inkomsten niet relevant waren voor de aanvraag. Verder heeft eiseres een nieuwe berekening gestuurd van te verwachten winst/verlies van de CV, waaruit een negatief inkomen in de periode maart tot en met mei 2020 blijkt. Bij de toekenning van de Tozo-uitkering heeft verweerder aan eiseres medegedeeld dat wijzigingen in haar situatie, waaronder het hebben van meer of minder netto-inkomsten, dienen te worden opgegeven bij verweerder en dat de controle op de juistheid van de aangeleverde stukken met gegevens achteraf zou gebeuren. 
    
    
      2.2.
      Uit het onderzoek is gebleken dat eiseres in de maanden maart, april en mei van 2020 een bruto-inkomen uit de BV had van € 1.401,91 per maand. Deze inkomsten zijn volgens verweerder van belang voor de vaststelling van het juiste recht op de Tozo-uitkering en waren niet eerder bekend bij verweerder. Bovendien vindt verweerder het aannemelijk dat eiseres in ieder geval van de maanden maart en april 2020 kennis had van de hoogte van het inkomen bij het indienen van haar Tozo-aanvraag, aangezien eiseres de aanvraag op 31 mei 2020 heeft ingediend. Eiseres beschikte over de maandelijkse salarisspecificaties. Met het primaire besluit heeft verweerder het recht op de Tozo-uitkering herzien vanwege de inkomsten van eiseres gedurende de uitkeringsperiode, welke zij niet gemeld heeft bij verweerder. De terugvordering bedraagt in totaal € 4.198,65 (bruto). 
    
    
      2.3.
      Op 12 juli 2022 is een aanvullende rapportage bijzonder onderzoek opgesteld waarin het nadeel voor verweerder is herberekend. Verweerder heeft geconstateerd dat eiseres een foutieve salarisspecificatie heeft aangeleverd, namelijk van april 2021 in plaats van april 2020. Verweerder heeft contact opgenomen met eiseres en verzocht om de juiste salarisspecificatie. Ondanks toezeggingen van de zijde van eiseres dat de juiste specificatie zal worden overlegd, heeft verweerder die niet ontvangen. Daarom heeft verweerder voor de herberekening aansluiting gezocht bij de inkomsten over maart en mei 2020, er van uitgaande dat de inkomsten gelijk zijn gebleven. Met toepassing van het bedrag € 1.216,41 aan inkomsten per maand over maart tot en met mei 2020 heeft verweerder het bedrag van onterecht ontvangen Tozo-uitkering vastgesteld op € 4.074,17 (bruto). 
      
    
    
      2.4.
      Naar aanleiding van het bezwaar van eiseres heeft de bezwaarschriftencommissie verweerder geadviseerd om het bezwaar ongegrond te verklaren, het besluit te herroepen voor wat betreft het terugvorderingsbedrag, dit aan te passen naar € 4.074,17 (bruto) conform de rapportage van 12 juli 2022, en voor het overige het besluit in stand te laten. Dit advies heeft verweerder opgevolgd. In het bestreden besluit is het primaire besluit gehandhaafd, met enkel de aanpassing van de hoogte van de terugvordering. Verweerder heeft overwogen of er sprake is van dringende redenen om geheel of gedeeltelijk af te zien van de terugvordering, maar hier is naar het oordeel van verweerder geen sprake van. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    3. De rechtbank beoordeelt de herziening en terugvordering van de Tozo-uitkering van eiseres over de periode van 1 maart 2020 tot en met 31 mei 2020. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    Wat vindt eiseres?
    4. Eiseres stelt dat zij 100% van de aandelen van de BV heeft en hier een dienstbetrekking heeft. Gedurende de periode maart tot en met mei 2020 heeft eiseres een bruto-inkomen uit deze onderneming ontvangen van € 1.324,83 per maand. De CV is in 2016 gestart als eenmanszaak en per 1 januari 2020 omgezet naar een besloten CV, met als beherend vennoot eiseres en als commanditair vennoot de BV. In verband met de Tozo-aanvraag is er een schatting gemaakt van het inkomen uit de CV voor de maanden maart tot en met mei 2020. De inkomsten waren negatief: in maart 2020 € -726,87, in april 2020 € -848,37 en in mei 2020 € -1.353,32. Volgens eiseres was haar totale bruto inkomen in maart daarom € 597,96, in april € 476,46 en in mei € 28,49. Er is ten onrechte geen rekening gehouden met de negatieve inkomsten uit de onderneming bij de vaststelling van het inkomen. Volgens eiseres blijkt uit de wetsgeschiedenis dat voor toekenning van de Tozo-uitkering de optelsom van de inkomstenbestanddelen bepalend is, zoals ondernemingsresultaten en inkomsten uit dienstbetrekking. Eiseres stelt dat op grond van de Algemene Wet inzake Rijksbelastingen voor de inkomstenbelasting een besloten CV wordt aangemerkt als transparant, hetgeen betekent dat de winst en verliezen direct in aanmerking worden genomen bij de betreffende natuurlijke persoon beherend vennoot. 
    
    
      4.1.
      Eiseres is van mening dat voor de maanden maart tot en met mei 2020 haar totale inkomsten onder het bijstandsniveau bleven. Volgens eiseres is de redenering van verweerder dat bij een dubbele bron van inkomsten de ene bron als verwervingskosten geldt ten opzichte van de andere onjuist en onlogisch, omdat in dat geval alleen positieve inkomsten zouden meetellen en de negatieve niet. Daarnaast is de vermenging van de twee onjuist, omdat de ondernemingsbron reeds een netto begrip is waarvan de kosten al zijn verminderd met de omzet. Daarmee wordt een foute invulling gegeven aan het bronnenbegrip, wat in strijd is met de Participatiewet (Pw) volgens eiseres. Voor de bepaling in hoeverre door inkomsten uit meerdere bronnen wel of niet de bijstandsnorm wordt overschreden is de optelsom van de netto positieve en netto negatieve bedragen uit de afzonderlijke bronnen beslissend, stelt zij.
      
    
    
      4.2.
      De aankondiging van een verhoging is in strijd met het Besluit Bestuurlijke Boeten Belastingdienst §4, omdat eiseres op zijn minst een pleitbaar standpunt heeft.
      
    
    
      4.3.
      
        Ook geeft eiseres aan dat ze, ondanks dat het primaire besluit is gewijzigd en het teruggevorderde bedrag is verlaagd, geen proceskostenvergoeding heeft gekregen in bezwaar. Eiseres is van mening dat met de verlaging van de in het primaire besluit bepaalde terugvordering sprake is van een onrechtmatige daad jegens eiseres. Eiseres verzoekt dan ook om toekenning van een proceskostenvergoeding in bezwaar en om toekenning van de Tozo-uitkering, betaling van de forfaitaire kostenvergoeding van zowel de bezwaarschriftprocedure als de beroepsprocedure en een schadevergoeding vanwege de lange periode waarover de kwestie speelt.
        
          
          Wat oordeelt de rechtbank? 
        
      
      5. Allereerst overweegt de rechtbank dat de gemachtigde van eiseres ter zitting heeft gesteld dat het punt met betrekking de aankondiging van de boete kan komen te vervallen. Verweerder heeft laten weten dat er geen bestuurlijke boete is opgelegd. Dit punt laat de rechtbank dan verder ook onbesproken.
      
      
        
          Schending inlichtingenverplichting
        
      
      6. De rechtbank stelt vast dat de te beoordelen periode loopt van 1 maart 2020 tot en met 31 mei 2020. 
      
    
    
      6.1.
      De Tozo vindt zijn grondslag in artikel 78f van de Pw. Uit de nota van toelichting bij de Tozo volgt dat het bijstandskarakter van de regeling ook blijkt uit het uitgangspunt dat de zelfstandige primair zelf verantwoordelijk is voor de voorziening in het bestaan. Op grond van artikel 11 van de Pw wordt bijstand alleen verleend indien de belanghebbende in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien. Een beroep op aanvullende inkomensondersteuning is dus pas mogelijk nadat beschikbare eigen middelen zijn ingezet. In de Tozo is niet van het inkomensbegrip van artikel 32 van de Pw afgeweken.
      
    
    
      6.2.
      In artikel 31, tweede lid, van de Pw is bepaald welke vermogens- en inkomensbestanddelen niet tot de middelen van de belanghebbende worden gerekend.
      
    
    
      6.3.
      Ingevolge artikel 32, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Pw wordt, voor zover van belang, onder inkomen verstaan de op grond van artikel 31 in aanmerking genomen middelen voorzover deze betreffen inkomsten uit of in verband met arbeid, socialezekerheidsuitkeringen, uitkeringen tot levensonderhoud op grond van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek, voorlopige teruggave of teruggave van inkomstenbelasting, dan wel naar hun aard met deze inkomsten en uitkeringen overeenkomen en betrekking hebben op een periode waarover beroep op bijstand wordt gedaan.
    
    
      6.4.
      De inlichtingenverplichting van artikel 17, eerste lid, van de Pw is onverkort van toepassing. Op grond van dit artikel doet de belanghebbende aan verweerder op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn recht op bijstand.
    
    
      6.5.
      De rechtbank stelt vast dat eiseres niet heeft gemeld bij de aanvraag voor de Tozo dat zij inkomsten had uit de BV. Op het aanvraagformulier heeft eiseres ontkennend geantwoord op de vraag “Heeft u een BV?”.  Bovendien heeft zij, toen verweerder navraag deed over inkomsten van de BV, aangegeven dat deze gegevens niet relevant waren. De inkomsten zijn niet gemeld door eiseres, terwijl haar redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat deze van invloed konden zijn op haar recht op Tozo-uitkering. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres hiermee de inlichtingenverplichting geschonden. 
      
      
        
          Herziening en terugvordering Tozo
        
        7. Op grond van artikel 54, derde lid, van de Pw herziet verweerder een besluit tot toekenning van bijstand, indien het niet of niet behoorlijk nakomen van de inlichtingenverplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van bijstand.
      
      
    
    
      7.1.
      Eiseres stelt zich op het standpunt dat de herziening onjuist is, omdat het verlies uit de CV verrekend had moeten worden met het inkomen uit de BV.
    
    
      7.2.
      De rechtbank overweegt dat uit de nota van toelichting bij artikel 6 van de Tozo volgt dat zakelijke kosten – de kosten die betrekking hebben op de onderneming – op het bedrag van de met de ondernemingsresultaten behaalde omzet in mindering kunnen worden gebracht. 
    
    
      7.3.
      Echter, in het geval van eiseres gaat het om inkomen uit een BV dat volgens haar moet worden verrekend met het verlies van een andere onderneming, een CV. Op de inkomsten van de BV kunnen de gestelde zakelijke kosten van eiseres met betrekking tot de CV naar het oordeel van de rechtbank niet in mindering worden gebracht. Uit de Pw (en uit de daarop gebaseerde Bbz 2004) volgt niet dat bij de toepassing van het inkomensbegrip met een negatief inkomen uit de onderneming rekening moet worden gehouden. De artikelen 31 en 32 van de Pw bieden geen ruimte om negatief inkomen uit onderneming te verrekenen met positief ander inkomen, ook niet bij de beoordeling of er recht op Tozo-bijstand bestaat. Daarbij merkt de rechtbank op dat het inkomensbegrip uit de Pw afwijkt van het fiscale inkomensbegrip.
    
    
      7.4.
      De achtergrond daarvan is dat voor de bijstandverlening enkel van belang is of de zelfstandige wel of niet de middelen heeft om in de noodzakelijke bestaanskosten te voorzien. Als de zelfstandige naast het afwezige inkomen uit de onderneming (in dit geval de CV) wel uit andere bron (in dit geval de BV) middelen heeft om in die kosten te voorzien, is voor bijstandverlening geen plaats. Dit is vaste rechtspraak.
    
    
      7.5.
      Vaststaat dat eiseres inkomen verwierf uit de BV. Zij kon dit inkomen aanwenden voor de kosten van levensonderhoud. Dat het vanuit ondernemersperspectief wellicht verstandig was om deze middelen aan te wenden om de kosten van de CV te bestrijden die doorliepen, maakt dit niet anders. Verweerder hoefde dus niet het negatief inkomen uit de CV te verrekenen met positief inkomen uit de andere inkomstenbron, de BV. . 
    
    
      7.6.
      De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat verweerder door de schending van de inlichtingenverplichting het recht op bijstand niet goed heeft kunnen vaststellen, waardoor eiseres teveel Tozo-uitkering heeft gekregen. De aan eiseres verstrekte Tozo-uitkering over de maanden maart tot en met mei 2020 is dan ook terecht herzien. 
    
    
      7.7.
      Op grond van artikel 58, eerste lid, van de Pw vordert verweerder de kosten van bijstand terug voor zover de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is ontvangen als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid. Tegen de terugvordering heeft eiseres geen zelfstandige grond aangevoerd, zodat deze verder ook niet hoeft te worden besproken.
    
    
      7.8.
      Indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn, kan verweerder op grond van artikel 58, achtste lid, van de Pw besluiten geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien. Niet gesteld of gebleken is dat sprake is van dringende redenen. 
      
      
        
          Proceskostenvergoeding in bezwaar
        
        8. In het kader van een proceskostenvergoeding regelt artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wie kan worden veroordeeld tot het vergoeden van de proceskosten. Het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) regelt welke kosten voor vergoeding in aanmerking komen. 
      
    
    
      8.1.
      Eiseres heeft gesteld dat zij recht heeft op de forfaitaire vergoeding voor de proceskosten in bezwaar. De rechtbank overweegt dat er weliswaar sprake is van een forfaitair stelsel, maar het uitgangspunt van het in de bijlage bij het Bpb opgenomen forfaitaire vergoedingsstelsel en van de jurisprudentie is dat voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand kosten in rekening worden gebracht. Bij rechtsbijstand verleend door een tot een zelfde huishouding behorende persoon, zoals in dit geval, wordt in beginsel verondersteld dat die rechtsbijstand niet op zakelijke basis is verleend. Ter zitting heeft de gemachtigde van eiseres bevestigd geen derde te zijn, maar de partner van eiseres. De door hem verleende rechtsbijstand kan dan ook niet worden aangemerkt als door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en komt niet voor vergoeding in aanmerking. 
    
    
      8.2.
      De rechtbank overweegt dat eiseres verder niet aannemelijk heeft gemaakt dat er sprake is van kosten die in aanmerking zouden kunnen komen voor vergoeding.
    
    
      8.3.
      Alleen al op grond van het voorgaande heeft verweerder terecht geen proceskostenvergoeding in bezwaar toegekend.
      
      
        
          Verzoek schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn
        
        9. Eiseres heeft verzocht om schadevergoeding gelet op de lange periode dat de kwestie speelt. Naar vaste rechtspraak geldt het uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase samen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren, behoudens bijzondere omstandigheden. Uitgangspunt voor de hoogte van de schadevergoeding is een tarief van € 500, - per half jaar waarmee de termijn is overschreden, naar boven afgerond.
      
      
    
    
      9.1.
      De termijn is aangevangen op 31 maart 2022, de datum waarop verweerder het bezwaarschrift van eiseres tegen het besluit van 8 maart 2022 heeft ontvangen. De redelijke termijn eindigde derhalve op 31 maart 2024. Dat betekent dat de redelijke termijn is overschreden met (naar boven afgerond) negen maanden. Met de overschrijding van negen maanden correspondeert een vergoeding voor immateriële schade van € 1.000,-.  
      
    
    
      9.2.
      Verweerder heeft ter zitting gesteld het onredelijk te vinden om een schadevergoeding toe te kennen voor de termijnoverschrijding in bezwaar, omdat verweerder in de betreffende periode veel bezwaarschriften moest verwerken en eiseres geen ingebrekestelling heeft verstuurd. Deze omstandigheden kunnen naar het oordeel van de rechtbank echter niet worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden waardoor de behandeling van het bezwaar langer mocht duren dan een half jaar.
      
    
    
      9.3.
      De behandeling van het bezwaar heeft vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift tot aan het besluit op bezwaar van 22 december 2022 bijna negen maanden geduurd. Dat betekent dat de redelijke termijn in de bezwaarfase is overschreden met bijna drie maanden. De overschrijding van de overige zes maanden is toe te rekenen aan de rechtbank. Het bedrag van € 1.000,- zal naar evenredigheid worden toegerekend aan verweerder en de Staat. De rechtbank zal verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 333,33 (3/9 x € 1.000,--) en de Staat tot betaling van een bedrag van € 666,67 (6/9 x € 1.000,--).
    
    
      9.4.
      Voor toekenning van een proceskostenvergoeding in verband met het verzoek om schadevergoeding bestaat in dit geval geen aanleiding omdat, zoals overwogen in rechtsoverweging 8.1, geen sprake is van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      10. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten. Wel krijgt zij een schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn. 
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond;
      
      
        veroordeelt verweerder tot vergoeding van immateriële schade aan eiseres tot een bedrag van € 333,33; 
      
      
        veroordeelt de Staat tot vergoeding van immateriële schade aan eiseres tot een bedrag van € 666,67.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.B. Wijnholt, rechter, in aanwezigheid van mr. E.P.A. Stok, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 december 2024.
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
  
  
     Zie Staatsblad 2020, 118, paragraaf 1.2.
  
  
     Zie de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 7 december 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:2356.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de CRvB van 12 maart 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:598.
  
  
     Zie ook noot 3.
  
  
     Zie de uitspraak van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252.