ECLI:NL:RBGEL:2024:8078, Rechtbank Gelderland, 14-11-2024, 23/7155
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2024-11-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Weigering omgevingsvergunning voor splitsen woning in twee grondgebonden wooneenheden. Geen beroep op vertrouwensbeginsel. Eiser heeft onvoldoende aannemelijk gemaakt dat er een toezegging is gedaan.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 23/7155 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 
    
    
      in de zaak tussen
    
  
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. P.J.G. Poels),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Overbetuwe 
    (gemachtigden: R.N. Willemse en M. Scholte).
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van de aanvraag van eiser voor een omgevingsvergunning tot splitsing van een woning in twee wooneenheden.
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 21 december 2022 afgewezen. Met het bestreden besluit van 10 oktober 2023 op het bezwaar van eiser is het college bij afwijzing van de aanvraag gebleven, in afwijking van het advies van de commissie bezwaarschriften.
      
    
    
      1.2.
      Eiser heeft op 1 november 2023 beroep ingesteld en het college heeft op 15 februari 2024 een verweerschrift ingediend.
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 26 september 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en zijn gemachtigde en twee gemachtigden namens het college. 
      
    
  
  
    Waar gaat deze zaak over?
    
    
      2.	Eiser heeft op 14 juli 2022 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het verticaal splitsen van de woning aan [adres] in twee grondgebonden wooneenheden. Het college heeft de omgevingsvergunning geweigerd omdat de aanvraag in strijd is met het bestemmingsplan “Bestemmingsplan Elst”. Het college wil niet afwijken van het bestemmingsplan omdat het college een vermeerdering van het aantal woningen in het plangebied strijdig met een goede ruimtelijke ordening vindt. Het college heeft de weigering bij besluit op bezwaar in stand gelaten. 
    
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt het besluit op bezwaar waarmee het college de weigering van de omgevingsvergunning voor het splitsen van de woning in twee wooneenheden in stand heeft gelaten. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    4. De rechtbank verklaart het beroep van eiser ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Planologisch kader
      
    
    5. Volgens bestemmingsplan Elst is de woning bestemd voor ‘Wonen’ met als dubbelbestemming ‘Waarde – Archeologie’ en met specifieke bouwaanduiding VD2, zijnde vrijstaand of dubbelwoning in twee bouwlagen. Op grond van artikel 17.2.3. onder b van het bestemmingsplan Elst mag het bestaande aantal woningen niet worden vermeerderd, uitgezonderd het genoemde aantal woningen ter plaatse van de aanduiding "maximaal aantal wooneenheden". Op de plankaart is voor deze woning geen maximum aantal wooneenheden opgenomen. 
    
    
      5.1.
      De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat het bouwplan van eiser in strijd is met het bestemmingsplan vanwege de toename van het totaal aantal woningen in het plangebied.
      
      
        
          Slaagt het beroep op het vertrouwensbeginsel?
        
        6. 	Eiser betoogt dat de weigering van de omgevingsvergunning in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Eiser heeft zijn bouwplan op verzoek van het college meerdere keren aangepast, van een plan voor vier studio’s in een plan voor drie wooneenheden en daarna in een plan voor twee grondgebonden woningen. In het bijzonder uit de e-mail van 14 oktober 2022 van de vergunningenregisseur van de gemeente Overbetuwe aan de gemachtigde van eiser (hierna: de e-mail van 14 oktober 2024) komt naar voren dat de omgevingsvergunning zou worden verleend als er een positief advies zou worden overgelegd over het parkeren. De e-mail van 14 oktober 2022 luidt als volgt:
        ‘Geachte heer Poels,
        Ik heb deze week het stedenbouwkundig advies afgestemd met de nieuwe stedenbouwkundige. Hiermee is het advies nu in het dossier positief afgerond. Hiermee staat alleen de parkeerproblematiek nog open.
        Er moet een parkeeronderzoek aangeleverd worden. Zie onze brief van 6 oktober 2022. Als het onderzoek binnen is zullen wij dit inhoudelijke beoordelen. Hierbij wordt gekeken naar de manier waarop het onderzoek is uitgevoerd en de onderbouwing van de uitkomst.
        Het akkoord gaan met een onderzoek zoals dit is een bevoegdheid die bij het college ligt. Hierom zal, nadat deze inhoudelijk is getoetst en akkoord bevonden, het onderzoek ter besluitvorming voorgelegd worden aan het college.
        Met vriendelijke groet,
        
          [naam]
        
        Vergunningenregisseur 
        Team Omgeving 
        Gemeente Overbetuwe 
        Gemeentehuis, Dorpsstraat 67 in Elst’
      
      
    
    
      6.1.
      Een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat door de overheid uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Verder is vereist dat die uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend.
      
    
    
      6.2.
      Op 29 mei 2019 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een uitspraak gedaan over het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht.  In deze uitspraak heeft de Afdeling een stappenplan geïntroduceerd. De eerste stap betreft de vraag of die uitlating en/of gedraging kwalificeert als een toezegging. De tweede stap betreft de vraag of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Als beide vragen bevestigend worden beantwoord en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. De derde stap betreft de belangenafweging. In dat kader is de vraag of er geen zwaarder wegende belangen zijn die aan het honoreren van de gewekte verwachtingen in de weg staan. Het is aan eiser om aannemelijk te maken dat er sprake is van uitlatingen en/of gedragingen die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken dat het bestuur op een bepaalde manier van zijn bevoegdheid gebruik zou maken.
      
    
    
      6.3.
      De beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank is van oordeel dat de eerste stap uit het hierboven beschreven stappenplan niet kan worden gezet en dat eiser onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat er een toezegging is gedaan. Na weigering van de eerste aanvraag om de woning te splitsen in vier studio’s blijkt uit het verloop van het contact tussen eiser en de gemeenteambtenaren uitsluitend dat de gemeente bereid was mee te denken met de bouwplannen van eiser. Eiser heeft naar het oordeel van de rechtbank niet aangetoond dat gedurende het ambtelijke vooroverleg een concrete toezegging is gedaan. Voor zover eiser zich beroept op de e-mail van 14 oktober 2022 ziet de rechtbank daarin geen toezegging. Uit de e-mail blijkt uitsluitend dat er een ambtelijk advies zal worden uitgebracht aan het college dat vervolgens een beslissing zal nemen zodra het parkeeronderzoek is afgerond en ambtelijk is beoordeeld.
      
      
        
          Is het college ten onrechte afgeweken van de beleidsregel?
        
        7.	Eiser betoogt dat de aanvraag in overeenstemming is met de Beleidsregel planologische afwijkingsmogelijkheden gemeente Overbetuwe 2017 (hierna: de beleidsregel) en er géén sprake is van bijzondere omstandigheden (als bedoeld in art. 4:84 Algemene wet bestuursrecht) die maken dat in redelijkheid van de beleidsregel moet worden afgeweken. Het bouwplan is - in overleg met het college - reeds aanzienlijk aangepast om zoveel mogelijk tegemoet te komen aan de belangen van de omwonenden, in het bijzonder de directe buren. In overleg met het college heeft eiser het oorspronkelijke plan tot splitsing in vier wooneenheden gewijzigd in twee grondgebonden wooneenheden. Het college had de vergunning moeten verlenen. De weigering van het college komt volgens eiser met name voort uit de motie van de gemeenteraad van 19 april 2022 (hierna: de motie). In de motie staat dat ongewenste woningsplitsing voorkomen moet worden en dat er aanwijzingen zijn dat commerciële partijen woningen opkopen om na splitsing te gaan verhuren wat mogelijk kan leiden tot verpaupering van de wijk doordat de woningen niet meer geschikt zijn voor gezinnen of andere samenwoningsvormen.
      
    
    
      7.1.
      De rechtbank stelt vast dat het college in het primaire besluit heeft aangegeven dat de aanvraag technisch voldoet aan de toepassingsvoorwaarden in artikel 10.1.6 van de beleidsregel. Maar dit staat los van de vraag of wordt voldaan aan de voorwaarden uit artikel 2 van de beleidsregel. In artikel 2 van de beleidsregel staat dat het college de mogelijkheid heeft om een vergunning te verlenen als de aanvraag voldoet aan de artikelen 5 tot en met 11 van de beleidsregel en er geen onevenredige aantasting van het woon- en leefmilieu plaatsvindt. Het college motiveert waarom niet is voldaan aan de voorwaarden in artikel 2 van de beleidsregel. Dit betekent, anders dan eiser betoogt, dat het college niet is afgeweken van de beleidsregel, maar dat de artikel 2 van de beleidsregel in de weg staat aan het verlenen van de omgevingsvergunning. Er is dan ook geen sprake van toepassing van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht door het college. Het kan zo zijn dat het college de motie van de gemeenteraad meeweegt maar die maakt niet dat van het beleid wordt afgeweken. Het college heeft beleidsvrijheid. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Is sprake van een onevenredige aantasting van het woon- en leefmilieu?
        
      
      8. Eiser betoogt dat het verticaal splitsen van één woning tot twee woningen niet maakt dat het woon- en leefmilieu ter plaatse wordt aangetast, laat staan onevenredig wordt aangetast. Eerder is aan eiser vergunning verleend om de woning aan [adres 2] in dezelfde wijk te splitsen in drie wooneenheden op grond van hetzelfde beleid. Eiser ziet niet in dat deze splitsing tot een onevenredige aantasting van het woon- en leefmilieu leidt. Een mogelijk cumulatief effect leidt niet tot het zwaarst wegend belang. 
      
    
    
      8.1.
      De beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank oordeelt dat het college voldoende heeft uiteengezet waarom sprake is van een onevenredige aantasting van het woon- en leefmilieu. Het gaat om een negatieve verandering van uitstraling en karakter van de buurt die hoofdzakelijk bestaat uit twee-onder-een-kapwoningen en vrijstaande woningen. Er ontstaat zo een intensiever gebruik van de leefomgeving zoals groenvoorzieningen en parkeerplaatsen. Er kan een ongewenst cumulatief effect optreden als meer woningen worden gesplitst. Het college wil dus precedentwerking voorkomen. Na de splitsing van [adres 2] is er discussie geweest over de toename van het aantal woningen in het plangebied en dat heeft uiteindelijk geleid tot de motie van de gemeenteraad. Eiser heeft zijn aanvraag ingediend nadat de motie in de gemeenteraad is aangenomen, en had zodoende kunnen weten dat zijn aanvraag voor splitsing van [adres] geweigerd zou kunnen worden. De rechtbank is van oordeel dat het college in redelijkheid heeft kunnen beslissen dat in het voorkomen van een onevenredige aantasting van het woon- en leefmilieu - gelet op de precedentwerking en de mogelijk daarmee samenhangende negatieve effecten – nu al een grens is bereikt waardoor het algemene belang van een goede ruimtelijke ordening zwaarder weegt dan de belangen van eiser. 
      
      
        
          Beroep op het gelijkheidsbeginsel
        
        9.	Voor zover eiser een beroep doet op het gelijkheidsbeginsel overweegt de rechtbank dat in zo’n geval sprake moet zijn van gelijke gevallen. De woning aan [adres] is een tussenwoning en de woning aan de [adres 2] een hoekwoning en zijn daarom al geen gelijke gevallen. Verder dateert de eerdere omgevingsvergunning van 2017. Het college kan nu anders denken over woningsplitsing, mede gelet op de motie van de gemeenteraad van 19 april 2022. Dat er eerder een vergunning is verleend betekent niet dat het college een dergelijke beslissing moet blijven herhalen. Het is weliswaar in dezelfde wijk maar het betreft een ander type woning. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      10.	Het beroep van eiser is ongegrond. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding. 
    
    
    
    
  
  
    De beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Emaus Visschers, rechter, in aanwezigheid van mr. M.M. Verschuren, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
    ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694.
  
  
     Beleidsregel planologische afwijkingsmogelijkheden gemeente Overbetuwe 2017
    Artikel 10.1.6 Woningsplitsing
    Burgemeester en wethouders kunnen vergunning verlenen voor het splitsen van een woning in één of meerder woningen binnen de bebouwde kom mits:
    a. de gebruiksoppervlakte woonfunctie van de bestaande woning groter is dan of gelijk is aan 140m2, en;
    b. de gebruiksoppervlakte woonfunctie van elke zelfstandige woning die als gevolg van de splitsing ontstaat niet kleiner is dan 50m2.
  
  
     Beleidsregel planologische afwijkingsmogelijkheden gemeente Overbetuwe 2017
    Artikel 2 Algemene afweging/financiële bepalingen
    1.Burgemeester en wethouders kunnen een vergunning alleen verlenen als een aanvraag voldoet aan het in artikel 5 tot en met 11 van deze beleidsregel bepaalde en in ieder geval aan de volgende criteria, voor zover van toepassing op de specifieke aanvraag:
    a. er vindt geen onevenredige aantasting plaats van het woon- en leefmilieu;
    b. er mag geen sprake zijn van aantasting van de ruimtelijke kwaliteit;
    c. de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende percelen mogen niet onevenredig worden beperkt;
    d. de activiteit mag voor de omliggende bedrijven niet tot gevolg hebben dat zij in hun bestaande milieurechten worden beperkt;
    e. er vindt geen onevenredige aantasting plaats van de verkeersafwikkeling, de verkeersveiligheid en parkeersituatie ter plaatse.