ECLI:NL:RBNHO:2024:12780, Rechtbank Noord-Holland, 19-11-2024, 23/5291
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2024-11-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep gegrond. Bezwaar niet-ontvankelijk. Pro forma bezwaar. Ontbreken bezwaargronden. Strijd met goede procesorde. Van belang is – onder meer - of verweerder op een enkel moment, binnen de gestelde termijn, anderszins op de hoogte kan zijn geweest van de bezwaargronden waar het om gaat.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Haarlem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: HAA 23/5291 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 november 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit [plaats] (NH), eiseres
    (gemachtigde: mr. J.C. Klompé),
    
    
      en
    
    
  
  
    De Minister van Infrastructuur en Waterstaat, ILT, verweerder 
    (gemachtigde: mr. M.A. van Werkhoven).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	Het gaat in deze uitspraak om de vraag of verweerder het bezwaar van eiseres gericht tegen de invorderingsbeschikking van 17 mei 2023 niet-ontvankelijk heeft kunnen verklaren. 
    
    
    
      1.1
      Verweerder heeft op 17 mei 2023 een invorderingsbesluit genomen.
      
    
    
      1.2
      Eiseres heeft bij brief van 22 mei 2023 pro forma bezwaar ingediend.
      
    
    
      1.3
      Verweerder heeft op 4 juli 2023 het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk verklaard wegens het ontbreken van de gronden van bezwaar. Hiertegen is door eiseres beroep ingesteld bij de rechtbank.
      
    
    
      1.4
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.5
      De rechtbank heeft het beroep op 8 oktober 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van verweerder.
      
    
  
  
    Totstandkoming van het bestreden besluit
    
    
      2.1
      Eiseres importeert en distribueert pleziervaartuigen, voornamelijk sloepen. Sinds 1998 dienen op grond van Europese regelgeving gebrachte pleziervaartuigen met een lengte tussen de 2,5 en 24 meter te zijn voorzien van een CE-keurmerk. Eind 2021 is eiseres door een handhaver gewezen op non-conformiteit van een aantal vaartuigen van eiseres. Eiseres heeft de nodige aanpassingen aangebracht en toegezegd de voorgeschreven documentatie op orde te maken. Op 25 mei 2022 heeft verweerder een last onder dwangsom opgelegd van € 5.000,- voor iedere geconstateerde overtreding van artikel 12, vijfde lid, onder a van de Wet pleziervaartuigen 2016 en artikel 7 van de Richtlijn 2013/53/EU per in de handel gebracht pleziervaartuig. Eiseres heeft hiertegen geen bezwaar gemaakt.
      
    
    
      2.2
      Op 6 september 2022 is er een bespreking geweest tussen partijen, hierbij kreeg eiseres een afschrift van de last onder dwangsom. Op 17 februari 2023 is aan verweerder een pakket verzonden met de herziene technische dossiers waarbij eiseres aangeeft dat zij er vanuit gaat dat de dossiers nu in orde zijn omdat deze op aanwijzing van de ECB zijn aangepast. Op 26 maart 2023 heeft eiseres de dossiers per mail aan verweerder verzonden omdat de eerder verzonden brief met bijlagen niet op de juiste plek zijn ontvangen. 
      
    
    
      2.3
      Verweerder heeft op 14 februari 2023 het voornemen geuit om een invorderingsbeschikking te nemen voor de opgelegde last onder dwangsom. Op 14 maart 2023 heeft eiseres een zienswijze ingediend. Op 17 mei 2023 heeft verweerder het invorderingsbesluit (het primaire besluit) genomen. Eiseres heeft op 7 september 2023 opnieuw geheel aangepaste technische dossiers ingediend. Hierop is door verweerder wederom afwijzend gereageerd.
      
    
    
      2.4
      Bij brief van 22 mei 2023 heeft eiseres pro forma bezwaar ingediend tegen het invorderingsbesluit van 17 mei 2023. Hierin vraagt eiseres om een termijn van vier weken voor het aanvullen van de gronden. Dit is overgenomen door verweerder in de ontvangstbevestiging van 25 juni 2023. 
      
    
    
      2.5
      Op 20 juni 2023 is er een bespreking geweest naar aanleiding van een door eiseres aangespannen kort geding. 
      
    
    
      2.6
      Bij e-mail van 4 juli 2023 heeft eiseres de gronden van bezwaar aangevuld.
      
    
    
      2.7
      Op 6 juli 2023 heeft verweerder het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk verklaard.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank 
    
    
      3.	De rechtbank beoordeelt of verweerder in redelijkheid het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk heeft kunnen verklaren.
    
    
    
      4.1
      Verweerder heeft het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk verklaard omdat de gronden van bezwaar niet tijdig zijn ingediend. Kort gezegd stelt eiseres dat de gestelde bezwaartermijn geen ambtshalve termijn is en dat het niet in behandeling nemen van het bezwaar van eiseres een te zware sanctie is.
      
    
    
      4.2
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder het bezwaar van eiseres niet niet-ontvankelijk heeft kunnen verklaren. Het beroep is daarom gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      
        
          Gronden van beroep
        
        5.	De rechtbank stelt vast dat eiseres op 22 mei 2023 een zogeheten pro forma bezwaarschrift heeft ingediend dat niet de gronden van bezwaar bevatte. Op 25 mei 2023 heeft verweerder de ontvangst van het pro forma bezwaarschrift bevestigd, de gemachtigde van eiseres op het gebrek (ontbreken van bezwaargronden) gewezen en verzocht dit binnen vier weken te herstellen. Deze termijn liep op 22 juni 2023 af. De termijn waarbinnen nog tijdig bezwaar gemaakt kon worden eindigde op 28 juni 2023. Eiseres heeft vervolgens de gronden van bezwaar op 4 juli 2023, derhalve niet tijdig, per email en per post aangevuld. De vraag is vervolgens of deze termijnoverschrijding verschoonbaar geacht kan worden. De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend.
      
      
    
    
      6.1
      Eiseres erkent weliswaar dat zij de gronden van bezwaar niet tijdig heeft aangevuld, maar zij voert – kort en zakelijk samengevat – aan dat de niet-ontvankelijkverklaring in het onderhavige geval een te zware sanctie is. Eiseres althans haar gemachtigde leefde in de veronderstelling dat op 20 juni 2023 tijdens de bespreking is gesproken over een verlenging van de termijn voor het indienen van de gronden, dat daarbij is aangegeven dat de intensieve werkzaamheden in het dossier ervoor gezorgd hadden dat het nog niet van afronden van de gronden van bezwaar was gekomen en dat verweerder hier begrip voor had getoond. Ter zitting heeft eiseres toegelicht dat zij weliswaar niet nadrukkelijk om termijnverlenging heeft gevraagd, maar dat de intentie tijdens het gesprek wel was om aan te geven dat zij druk was met het opstellen van de gronden en deze wellicht iets later zouden zijn door de grote drukte op dat moment. Onder die omstandigheden had het verweerder, aldus eiseres, gepast om eiseres nogmaals op de gevolgen van een termijnoverschrijding te wijzen.  
      
    
    
      6.2
      Verweerder stelt dat de termijn voor het indienen van bezwaargronden ongebruikt is overschreden en dat het bezwaar daarom niet-ontvankelijk is verklaard. Het is vaste rechtspraak dat bij gebrek aan een tijdige indiening van de gronden van bezwaar, het bezwaar niet-ontvankelijk is. De hersteltermijn van vier weken verliep op 22 juni 2023 en de wettelijke bezwaartermijn op 28 juni 2023. Verweerder heeft pas op 4 juli 2023, na het verstrijken van de gestelde termijn en wettelijke bezwaartermijn, de gronden van het bezwaar ontvangen. Een verzoek tot een verlenging van de termijn is niet gedaan. Eiseres werd gedurende de bezwaartermijn bijgestaan door een professionele rechtshulpverlener. In dat geval blijft diens handelen voor rekening van de indiener. Het niet tijdig indienen van bezwaar kan daarom aan eiseres worden toegerekend.
      
    
    
      6.3
      De rechtbank stelt voorop dat verweerder in beginsel bevoegd is om het bezwaar met toepassing van artikel 6:6 van de Awb niet-ontvankelijk te verklaren. Een bezwaarschrift dient de gronden van bezwaar te bevatten. In de rechtspraktijk is het gebruik ontstaan bezwaar te maken door middel van een zogenaamd pro forma-bezwaarschrift, waarna het bestuursorgaan met toepassing van artikel 6:6 van de Awb een hersteltermijn biedt. Het bezwaar kan niet-ontvankelijk worden verklaard als niet voldaan is aan (onder andere) artikel 6:5, mits de indiener de gelegenheid heeft gehad het verzuim te herstellen binnen een hem daartoe gestelde termijn. In de parlementaire geschiedenis bij de artikelen 6:5 en 6:6 is hierover opgemerkt dat het gebruik maken van de bevoegdheid een bezwaarschrift niet-ontvankelijk te verklaren moet passen binnen de sleutel van een goede procesorde. Daartoe stelt de wetgever dat het bestuursorgaan enerzijds een hersteltermijn dient te bieden die redelijk is, waarbinnen de bezwaarmaker het verzuim kan herstellen, en anderzijds dat het slechts tot niet-ontvankelijkheid mag beslissen indien een termijn voor het herstel van het verzuim is gesteld en deze termijn ongebruikt is verstreken.
      
    
    
      6.4
      Desondanks kan onder bepaalde omstandigheden, waarin iemand in de gelegenheid is gesteld het verzuim ten aanzien van de gronden te herstellen en de gronden niet binnen die termijn zijn ontvangen, niet in redelijkheid tot een niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar worden gekomen. Van belang daarbij is – onder meer - of verweerder op een enkel moment, binnen de gestelde termijn, anderszins op de hoogte kan zijn geweest van de bezwaargronden waar het om gaat. Indien deze vraag bevestigend wordt beantwoord dan is niet-ontvankelijkverklaring een te zwaar middel. Hierbij neemt de rechtbank tevens in aanmerking dat een enkele bezwaargrond al voldoende aanleiding geeft om tot een inhoudelijke beslissing over te gaan. Niet kan worden gezegd dat verweerder niet bekend was met de gronden van bezwaar tegen de invorderingbeschikking van 17 mei 2023. De bezwaargronden – zoals die uiteindelijk expliciet bij email en brief van 4 juli 2023 zijn verwoord – liggen in het verlengde van een uitgebreide inhoudelijke discussie tussen partijen over de vraag of eiseres wel of niet voldeed aan het zogeheten CE-keurmerk. Deze discussie werd al sinds 2021 gevoerd, dus voorafgaande aan de last onder dwangsom van 25 mei 2022, maar ook daarna in verband met de vraag of eiseres sindsdien haar werkwijze op gepaste wijze had aangepast. Maar ook los daarvan, is namens eiseres vrijwel direct na het indienen van haar pro forma bezwaarschrift in een rechtstreekse email van 25 mei 2023 aan de betrokken ambtenaar haar standpunt hierover nog verder uiteengezet, waarbij tegelijkertijd namens eiseres duidelijke kanttekeningen zijn geplaatst bij de evenredigheid van de invorderingsbeschikking. Verder staat vast dat er op 20 juni 2023 tussen partijen nog een gesprek is geweest waarbij namens eiseres door de gemachtigde – de rechtbank ziet geen reden om hier wezenlijk aan te twijfelen- kenbaar is gemaakt dat er werd gewerkt aan de aanvulling van de gronden, maar dat dat wel meer tijd vergde. Aan verweerder kan dan weliswaar worden toegegeven dat namens eiseres niet formeel om verlenging is gevraagd, maar daartegenover staat dat ook van verweerder een alertere en assertievere reactie had mogen worden verwacht, in die zin dat verweerder de gemachtigde van eiseres van zijn kant erop had kunnen wijzen dat – zonder een expliciet verzoek om verlenging van de termijn – het bezwaarschrift van eiseres niet-ontvankelijk zou worden verklaard. Onder deze omstandigheden verhoudt de niet-ontvankelijkverklaring zich naar het oordeel van de rechtbank niet tot een goede procesorde. Verweerder had daarom een inhoudelijke beslissing moeten nemen. De beroepsgrond slaagt.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    7. Het beroep is gegrond omdat de niet-ontvankelijk verklaring van het bezwaar in strijd is met een goede procesorde. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing te nemen. Ook draagt de rechtbank niet aan verweerder op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit omdat deze zaak tot nu toe alleen ging over de ontvankelijkheid van het bezwaar.
    
    8. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat verweerder een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft verweerder hiervoor zes weken. 
    
    9. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten.
    Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
    
    
  
  
    Beslissing
    De rechtbank:
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 4 juli 2023;
    - draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 184 aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiseres.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. drs.  J.H.A.C. Everaerts, rechter, in aanwezigheid van mr. A.M. Wammes, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 november 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
    
    
    
    
    
  
  
     Artikel 6:5, eerste lid, aanhef en onder d, van de Algemene wet bestuursrecht.