ECLI:NL:RBNNE:2021:4339, Rechtbank Noord-Nederland, 15-09-2021, LEE 21/825
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2021-09-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De rechtbank Noord-Nederland heeft beslist dat de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo), die een Continuïteitsbijdrage van zorgverzekeraars beschouwt als een voorliggende voorziening, op dit punt in strijd is met die wet. 
      
      De Tozo gaat uit van de begrippen van de Participatiewet. Eiseres, een zorgaanbieder, heeft bij de gemeente een uitkering voor levensonderhoud op grond van de Tozo aangevraagd, omdat haar inkomen tot onder het sociaal minimum is gedaald. De gemeente heeft deze aanvraag afgewezen omdat eiseres een Continuïteitsbijdrage heeft gekregen. Daardoor is volgens de gemeente haar inkomen boven het sociaal minimum gebleven. De Continuïteitsbijdrage is volgens de gemeente een voorliggende voorziening als bedoeld in de Participatiewet, te weten een “voorziening die, gezien haar aard en doel, wordt geacht voor de belanghebbende toereikend en passend te zijn”. 
      
      De rechtbank heeft in deze zaak beslist dat de Continuïteitsbijdrage géén voorliggende voorziening is: eiseres heeft een uitkering voor levensonderhoud aangevraagd, terwijl de Continuïteitsbijdrage bedoeld is om voor zorgaanbieders het overgrote deel van de omzetdaling door de coronacrisis te compenseren (en dus niet bedoeld is voor levensonderhoud). Omdat in de Toelichting op de Tozo staat dat de Continuïteitsbijdrage wél een voorliggende voorziening is, heeft de rechtbank beslist dat de Tozo op dit punt in strijd is met de Participatiewet. De gemeente heeft de aanvraag dan ook ten onrechte afgewezen en moet een nieuwe beslissing nemen.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Leeuwarden 
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: LEE 21/825 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 15 september 2021 in de zaak tussen
    
    
      [eiseres] , wonende te [woonplaats] , eiseres,
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Súdwest-Fryslân, verweerder
      (gemachtigde: M. van der Heide).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 2 juni 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres voor inkomensondersteuning op grond van de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo) voor de maanden maart, april en mei 2020 afgewezen.
    
    
    
      Bij besluit van 21 oktober 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting van de enkelvoudige kamer heeft plaatsgevonden op 7 juni 2021. Eiseres is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Het onderzoek is ter zitting gesloten.
    
    
    
      Bij brief van 10 juni 2021 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar de meervoudige kamer. Tevens is eiseres in de gelegenheid gesteld afschriften van de met de zorgverzekeraars gesloten contracten over te leggen.
    
    
    
      Eiseres heeft op 15 juni 2021 afschriften van de gesloten contracten overgelegd.
    
    
    
      Nadat partijen binnen de hun gestelde termijn niet hebben aangegeven op een nadere zitting te willen worden gehoord, heeft de rechtbank het onderzoek weer gesloten.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1. 		De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.1.
      Eiseres is fysiotherapeut en mede-eigenaar van [bedrijf] , een Vennootschap onder Firma (vof). Het bedrijf staat sinds 1 april 2013 ingeschreven bij de Kamer van Koophandel en heeft 10 personeelsleden.
    
    
      1.2.
      Eiseres heeft op 28 mei 2020 een aanvraag voor inkomensondersteuning op grond van de Tozo voor de maanden maart, april en mei 2020 ingediend. Daarbij heeft zij verklaard dat haar inkomen als zelfstandig ondernemer door de coronacrisis tot onder het sociaal minimum is gedaald. 
      
    
    
      1.3.
      Bij het primaire besluit, na bezwaar gehandhaafd bij het bestreden besluit, heeft verweerder de aanvraag van eiseres afgewezen. 
      
      2. Eiseres is het niet eens met het bestreden besluit en brengt in beroep -samengevat- het volgende naar voren. Zij stelt dat zij slechts beperkte steun heeft ontvangen uit de continuïteitsbijdrage (CB) van zorgverzekeraars, omdat zij met hen weinig contracten heeft. Zij verwijst in dit verband naar de in bezwaar overgelegde boekhouding. Volgens eiseres beschouwt verweerder de CB ten onrechte als inkomen. De CB is volgens haar bedoeld om een deel van het omzetverlies vanwege de coronacrisis te compenseren, terwijl de Tozo bedoeld is om boven het sociaal minimum uit te komen. Eiseres betaalt van de CB alle doorlopende vaste lasten die verband houden met het bedrijf, zoals huurkosten, salarissen en andere vaste lasten. Ondanks de CB is haar inkomen nog steeds negatief en heeft zij geld geleend om in de maanden maart, april en mei 2020 in de kosten van levensonderhoud te voorzien. 
      
      3. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de aanvraag terecht is afgewezen, omdat de CB als een voorliggende voorziening, als bedoeld in artikel 15 van de Participatiewet (Pw), moet worden aangemerkt. Verweerder verwijst daarbij naar de toelichting bij de Tozo.
      
      4. De rechtbank overweegt als volgt. 
      
    
    
      4.1.
      De hier te beoordelen periode loopt van maart 2020 tot en met mei 2020. 
      
    
    
      4.2.
      Ingevolge artikel 1 van de Tozo wordt in dit besluit en de daarop berustende bepalingen verstaan onder wet: Participatiewet.
      
    
    
      4.3.
      In artikel 15 van de Pw is bepaald dat er geen recht op bijstand bestaat voor zover een beroep kan worden gedaan op een voorliggende voorziening die, gezien haar aard en doel, wordt geacht voor de belanghebbende toereikend en passend te zijn. 
      
    
    
      4.4.
      In artikel 32, eerste lid, van de Pw is bepaald dat onder inkomen wordt verstaan de op grond van artikel 31 in aanmerking genomen middelen voor zover deze:
      ( a) betreffen inkomsten uit of in verband met arbeid, inkomsten uit vermogen, een premie als bedoeld in artikel 31, tweede lid, onderdeel j, een kostenvergoeding als bedoeld in artikel 31, tweede lid, onderdeel k, inkomsten uit verhuur, onderverhuur of het hebben van een of meer kostgangers, socialezekerheidsuitkeringen, uitkeringen tot levensonderhoud op grond van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek, voorlopige teruggave of teruggave van inkomstenbelasting, loonbelasting, premies volksverzekeringen en inkomensafhankelijke bijdragen als bedoeld in artikel 43 van de Zorgverzekeringswet, dan wel naar hun aard met deze inkomsten en uitkeringen overeenkomen; en
      ( b) betrekking hebben op een periode waarover beroep op bijstand wordt gedaan.
      
      
      
      
    
    
      4.5.
      De Tozo is een algemene maatregel van bestuur die bij Koninklijk Besluit van 17 april 2020 is vastgesteld en waaraan terugwerkende kracht is gegeven tot en met 1 maart 2020 (Stb. 2020, 118). De Tozo bevat regels over bijstandsverlening aan zelfstandigen die financieel getroffen zijn door de gevolgen van de coronacrisis. Omdat de coronacrisis niet als normaal ondernemersrisico kan worden aangemerkt, acht de regering het gerechtvaardigd en noodzakelijk om deze zelfstandigen tijdelijk te ondersteunen. De Tozo vindt, evenals het Besluit bijstandsverlening zelfstandigen 2004, haar grondslag in artikel 78f van de Pw.
      
    
    
      4.6.
      De Tozo biedt twee voorzieningen: 
      - Inkomensondersteuning (hoofdstuk 3) bedoeld voor zelfstandigen van wie het inkomen als gevolg van de coronacrisis is gedaald tot onder het sociaal minimum; en 
      - Bedrijfskapitaal (hoofdstuk 4) bedoeld voor zelfstandigen die als gevolg van de coronacrisis worden geconfronteerd met een liquiditeitsprobleem. 
      
    
    
      4.7.
      Uit paragraaf 2.2 van de Nota van toelichting bij de Tozo volgt dat bij het vaststellen van het recht op inkomensondersteuning wordt aangehaakt bij artikel 32 van de Pw (Stb. 2020, 118, p. 12).
      
    
    
      4.8.
      Zorgverzekeraars Nederland heeft ingestemd met een regeling om gecontracteerde en niet-gecontracteerde zorgaanbieders met terugwerkende kracht, tot 1 maart 2020, maandelijks via de CB financieel te ondersteunen. De CB is gebaseerd op de normale omzet die zorgverzekeraars vergoeden uit de basis- en aanvullende verzekeringen en ligt voor de meeste zorgaanbieders tussen de 75% en 87%. Het doel is om het overgrote deel van de omzetdaling door de coronacrisis te compenseren en er voor te zorgen dat verzekerden, ook na de crisis, zorg kunnen krijgen. Wanneer zelfstandige zorgaanbieders vanuit de CB geen of onvoldoende financiële ondersteuning krijgen, kunnen zij een beroep doen op de Tozo (Stb. 2020, 118, p. 10). 
      
    
    
      4.9.
      Niet in geschil is dat eiseres een beroep heeft gedaan op inkomensondersteuning en dat zij als zelfstandig zorgaanbieder valt onder de doelgroep van de Tozo. Verder is niet in geschil dat eiseres over de hier te beoordelen periode CB heeft ontvangen. Tussen partijen is in geschil of verweerder de CB terecht als voorliggende voorziening heeft aangemerkt waardoor - nu het inkomen van eiseres tot boven het sociaal minimum is aangevuld - geen recht op Tozo bestaat. 
      
    
    
      4.10.
      Naar het oordeel van de rechtbank dient de CB te worden beschouwd als een bijdrage waarmee zelfstandige zorgaanbieders, zoals eiseres, liquiditeitsproblemen kunnen opvangen, ontstaan door de coronacrisis. De CB compenseert -gelet op 4.8- de omzetdaling in de vorm van een bijdrage voor uit het bedrijf voortvloeiende kosten, zoals huur en personeelskosten. Uit de regeling volgt niet dat de CB als inkomen kan worden gebruikt voor kosten zoals vaste woonlasten, boodschappen en dergelijke. Integendeel, wanneer zelfstandige zorgaanbieders, zoals eiseres, de CB voor hun eigen levensonderhoud gebruiken, kunnen bedrijven alsnog door financiële problemen ten onder gaan. Naar het oordeel van de rechtbank is de Tozo juist bedoeld om bedrijven uit zwaar weer te halen en (onnodig veel) faillissementen te voorkomen. De conclusie van de rechtbank is dat de CB geen voorliggende voorziening is als bedoeld in artikel 15 van de PW.
      
      
      
      
    
    
      4.11.
      Verweerder heeft voor zijn standpunt dat de CB wél een voorliggende voorziening is als bedoeld in artikel 15 van de Pw verwezen naar de toelichting bij de Tozo, Stb. 2020, 118, pagina 10. Daar staat:
      
      
        “(..) Bovendien bestaat op grond van artikel 15 van de Participatiewet geen
        recht op bijstand voor zover een beroep kan worden gedaan op een voorliggende voorziening die, gezien haar aard en doel, wordt geacht voor betrokkene toereikend te zijn. De inkomensondersteuning is derhalve aanvullend op voorliggende voorzieningen. Zorgaanbieders die in de financiële problemen zijn gekomen als gevolg van de coronacrisis, kunnen terecht bij het loket van de financiers van hun
        zorg (zorgverzekeraars en gemeenten) voor een beroep op financiële ondersteuning in de vorm van een maandelijkse continuïteitsbijdrage of een voorschot daarop. Pas als zij daar geen of onvoldoende financiële ondersteuning krijgen, kunnen zelfstandige zorgaanbieders een beroep doen op financiële ondersteuning op basis van onderhavig besluit (..)”.
      
      
      
        Uit deze passage blijkt dat de regelgever de CB wél als voorliggende voorziening als bedoeld in artikel 15 van de Pw beschouwt. In 4.10 heeft de rechtbank echter geconcludeerd dat de CB géén voorliggende voorziening is. Daarmee is de Tozo, die uitgaat van de begrippen van de Pw, op dit punt in strijd met die wet. De rechtbank onderkent dat de Tozo is opgezet als een ruimhartige regeling die bedoeld is om de gevolgen van de coronacrisis zoveel mogelijk te compenseren. Zij stelt echter ook vast dat een ongewenst resultaat van de toepassing van de Tozo, zoals de regelgever die voor ogen staat, is dat zelfstandig ondernemers als eiseres geen ondersteuning vanuit deze regeling kunnen krijgen.
      
      
    
    
      4.12.
      Dat eiseres een vof exploiteert maakt het onder 4.10 genoemde evenmin anders. Uit de Tozo volgt immers dat de zelfstandige zorgaanbieder die het bedrijf uitoefent in de vorm van een vof ook in aanmerking kan komen voor inkomensondersteuning in de vorm van algemene bijstand. De achterliggende gedachte van de regeling is dat de behaalde omzet uit een vof, ondanks het ontbreken van een rechtspersoon, niet automatisch tot het privé-inkomen van de vennoot wordt gerekend. Inkomen of winst wordt, ook bij een vof, pas uitgekeerd nadat over de behaalde omzet inkomstenbelasting is betaald en kosten in mindering zijn gebracht. In dit geval blijkt uit de door eiseres in bezwaar overgelegde boekhouding dat -ondanks de CB- een negatief resultaat is blijven bestaan. Hierdoor heeft eiseres geen middelen om in haar levensonderhoud te voorzien. Dit betekent dat eiseres in dit geval (ook) een beroep kan doen op financiële ondersteuning op basis van de Tozo. 
      
    
    
      4.13.
      Uit 4.1 tot en met 4.12 volgt dat de CB in dit geval geen toereikende en passende voorziening is als bedoeld in artikel 15 van de Pw. Dat verweerder naar eigen zeggen in lijn heeft gehandeld met het advies van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten maakt dit niet anders. Verweerder heeft de aanvraag van eiseres ten onrechte op deze grond afgewezen.
      
    
    
      4.14.
      Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit wegens strijd met artikel 15 van de Pw. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat zij niet over de informatie beschikt om dat te kunnen doen. Verweerder wordt opgedragen opnieuw te beslissen op het bezwaar van eiseres met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van vier weken na de dag van verzending van deze uitspraak.
      
      
      5. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten, bestaande uit reiskosten voor het bijwonen van de zitting te Leeuwarden op 7 juni 2021 tot een bedrag van € 32,18. Van overige voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is de rechtbank niet gebleken.
      
      6. Verweerder dient het door eiseres betaalde griffierecht aan haar te vergoeden.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerder op binnen vier weken een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 32,18;
      
      
        bepaalt dat verweerder aan eiseres het griffierecht van € 47,- vergoedt.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. P.G. Wijtsma, voorzitter, en mrs. M.W. de Jonge en L.B. Bartels-van Goor, leden, in aanwezigheid van H.J. Boerma, griffier, op 15 september 2021. De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende maandag na deze datum.
    
    
    
    
    
    
      de griffier is verhinderd om										voorzitter		
      de uitspraak te ondertekenen.
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.