ECLI:NL:RVS:2024:4164, Raad van State, 16-10-2024, 202302795/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-10-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 december 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Borne [appellant] een last onder dwangsom opgelegd om bepaalde materialen, een platte wagen, een container en een hekwerk/poort op het perceel Veldovenweg ong. in Borne te verwijderen en verwijderd te houden.  [appellant] is eigenaar van het perceel. Bij een inspectie in december 2019 is gebleken dat op het perceel een container met een oppervlakte van ongeveer 6 m² en een hoogte van 2,2 m is geplaatst en er een poort/hekwerk met een lengte van 6 m en hoogte van 2 m staat. Uit inspecties van 9 april 2020 en 15 april 2020 is gebleken dat op het perceel de container, het hekwerk en een platte wagen staan en verschillende materialen liggen. Het college heeft [appellant] bij besluit van 22 december 2020 gelast de container, het hekwerk, de platte wagen en de vermelde materialen te verwijderen, omdat dit alles zonder omgevingsvergunning in strijd is met de regels van het bestemmingsplan "Algemene herziening Borne, Hertme en Zenderen" aanwezig is en de container zonder omgevingsvergunning voor het bouwen daarvan is geplaatst.

202302795/1/R3
    Datum uitspraak: 16 oktober 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Borne,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 17 maart 2023 in zaak nr. 21/1582 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Borne.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 december 2020 heeft het college [appellant] een last onder dwangsom opgelegd om bepaalde materialen, een platte wagen, een container en een hekwerk/poort op het perceel Veldovenweg ong. in Borne (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden.
    Bij besluit van 17 augustus 2021 heeft college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 17 maart 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 september 2024, waar [appellant], bijgestaan door ing. M.H. Middelkamp en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. T. Weustenraad en mr. M. Knol, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 22 december 2020 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant] is eigenaar van het perceel. Bij een inspectie in december 2019 is gebleken dat op het perceel een container met een oppervlakte van ongeveer 6 m² en een hoogte van 2,2 m is geplaatst en er een poort/hekwerk met een lengte van 6 m en hoogte van 2 m staat. Uit inspecties van 9 april 2020 en 15 april 2020 is gebleken dat op het perceel de container, het hekwerk en een platte wagen staan en verschillende materialen liggen.
    Het college heeft [appellant] bij besluit van 22 december 2020 gelast de container, het hekwerk, de platte wagen en de vermelde materialen te verwijderen, omdat dit alles zonder omgevingsvergunning in strijd is met de regels van het bestemmingsplan "Algemene herziening Borne, Hertme en Zenderen" aanwezig is en de container zonder omgevingsvergunning voor het bouwen daarvan is geplaatst. Het college zag in het beroep op het vertrouwensbeginsel geen reden om van handhaving af te zien. Ook zag het college geen mogelijkheden voor legalisering.
    De rechtbank heeft het beroep van [appellant] ongegrond verklaard. Zij heeft overwogen dat met de aanwezigheid van de container, het hekwerk/de poort en de materialen op het perceel sprake was van een overtreding, dat er geen concreet zicht op legalisatie bestond en dat er geen sprake was van een toezegging op grond waarvan het college van handhavend optreden had moeten afzien.
    Overtreding?
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college geen last had mogen opleggen, omdat geen sprake is van een overtreding. Hij voert aan dat het hekwerk/poort als parkeervoorziening op grond van het bestemmingsplan is toegestaan. De materialen liggen tijdelijk op het perceel, zodat de aanwezigheid daarvan ook niet in strijd is met het bestemmingsplan. De container is ook tijdelijk aanwezig en is daarmee geen bouwwerk. Bovendien is de container er neergezet als nutsvoorziening, wat niet in strijd is met het bestemmingsplan.
    4.       Voor de beantwoording van de vraag of sprake is van een overtreding zijn de regels neergelegd in artikel 2.1 van de Wabo en de artikelen 23.1, 23.2, 28.1 en 48.2 van het bestemmingplan van belang. Deze regels zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    - materialen
    5.       De Afdeling stelt vast dat de materialen niet slechts tijdelijk aanwezig waren, maar voor langere tijd. Uit de stukken, waaronder de foto’s die bij de verschillende inspecties zijn gemaakt, blijkt dat de materialen voorafgaand aan de last al ruim negen maanden op het perceel aanwezig waren. Het aanwezig hebben van de materialen op het perceel kan daarom als opslag worden aangemerkt. Dit is in strijd met artikel 48.2 van de planregels. Voor zover [appellant] op de zitting heeft opgemerkt dat de materialen nodig zijn voor de aanleg van verharding wat is toegestaan, overweegt de Afdeling dat uit de bij de inspectierapporten behorende foto’s blijkt dat de op het perceel aanwezige materialen, waaronder stalen buizen en een pallet, geen materialen betreffen voor de aanleg van een verharding.
    - het hekwerk/de poort
    6.       Voor zover [appellant] op zitting naar voren heeft gebracht dat het bestemmingsplan ten onrechte een hekwerk van 2 m hoog op gronden met de bestemming "Tuin" niet toelaat, overweegt de Afdeling dat het bestemmingsplan onherroepelijk is en hier niet ter beoordeling voorligt. De bezwaren van [appellant] tegen dit plan kunnen in deze procedure niet aan de orde komen. Van dit bestemmingsplan moet dan ook worden uitgegaan.
    Op grond van artikel 23.1, aanhef en onder b, van de planregels zijn parkeervoorzieningen toegestaan. De Afdeling stelt vast dat [appellant] in zijn zienswijzen op het voornemen om een last op te leggen en op de zitting heeft opgemerkt dat het hekwerk met poort is geplaatst om de toegang van auto’s van anderen op het perceel tegen te gaan. Het is daarom al geen voorziening om het parkeren van voertuigen mogelijk te maken.
    Het bestemmingsplan staat het hekwerk niet toe, zodat het hekwerk hiermee in strijd is.
    - container
    7.       Als de container geen bouwwerk is, zoals [appellant] betoogt, is geen omgevingsvergunning voor bouwen vereist. In dat geval is er op dat punt geen overtreding.
    Het begrip "bouwwerk" is in de Wabo niet omschreven. Voor de uitleg van dit begrip wordt volgens vaste rechtspraak van de Afdeling aangesloten bij de omschrijving van dit begrip in de modelbouwverordening. Deze omschrijving luidt: "elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren". Als hieraan wordt voldaan, dan gaat het om een bouwwerk.
    De Afdeling is van oordeel dat de container gelet op het plaatsgebonden karakter moet worden aangemerkt als een bouwwerk. De Afdeling betrekt hierbij dat de container, anders dan [appellant] stelt, niet slechts tijdelijk aanwezig was, maar voor langere tijd. Uit de stukken, waaronder de foto’s die bij de verschillende inspecties zijn gemaakt, blijkt dat de container voorafgaand aan de last al meer dan een jaar op het perceel stond. Dit betekent dat voor het plaatsen van de container een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, aanhef en onder a, van de Wabo is vereist.
    8.       Voor zover [appellant] betoogt dat de container als nutsvoorziening is toegestaan, overweegt de Afdeling het volgende. De container is geplaatst op gronden met de bestemming "Wonen". De Afdeling stelt vast dat nutsvoorzieningen in artikel 28.1 niet zijn vermeld als daarbij behorende toegestane voorzieningen. Ook al zou de container een nutsvoorziening zijn, dan is deze alleen al daarom niet toegestaan.
    Tussenconclusie
    9.       Gelet op wat hiervoor staat is de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat met de aanwezigheid van het hekwerk/de poort, de container en de materialen op het perceel sprake was van overtredingen ten aanzien waarvan het college bevoegd was handhavend op te treden.
    Het betoog slaagt niet.
    Bijzondere omstandigheden
    10.     Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    11.     [appellant] betoogt dat in gesprekken met een ambtenaar is ingestemd met het plaatsen van het hekwerk en de container.
    11.1.  Dit betoog is een herhaling van wat hij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die grond ingegaan. [appellant] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die grond in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank onder 9.4.
    Het betoog slaagt niet.
    Overige
    12.     Op zitting heeft [appellant] aangevoerd dat de begunstigingstermijn te kort was en de dwangsom te hoog. Hij heeft dit niet eerder aangevoerd. In het omgevingsrecht kunnen beroepsgronden niet voor het eerst in hoger beroep worden aangevoerd. Een uitzondering wordt gemaakt als uitgesloten is dat andere belanghebbenden daardoor worden benadeeld. Die uitzondering doet zich bij deze beroepsgronden niet voor. De Afdeling zal deze beroepsgronden dus niet inhoudelijk bespreken.
    Conclusie
    13.     Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
    14.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
    w.g. Van Breda
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Soede
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 16 oktober 2024
    270
     
    BIJLAGE
     
    Wabo
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. bouwen van een bouwwerk;
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […].
    bestemmingsplan "Algemene herziening Borne, Hertme en Zenderen"
    Artikel 23.1
    De voor "Tuin" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. tuinen en verhardingen bij de op de aangrenzende gronden gelegen hoofdgebouwen;
    b. parkeervoorzieningen;
    […]
    Artikel 23.2
    Voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouwen zijnde gelden de volgende regels:
    […]
    c. de bouwhoogte van overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde (zoals erfafscheidingen), bedraagt maximaal 1 meter met dien verstande dat ter plaatse van de aanduiding "specifieke bouwaanduiding-Brinkstraat 16, de bouwhoogte van erf en terreinafscheidingen maximaal 2 meter bedraagt:
    […]
    Artikel 28.1
    De voor "Wonen" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. wonen met daaronder begrepen beroep-aan-huis:
    b. inwoning:
    c. ter plaatse van de aanduiding […];
    […]
    met de daarbij behorende:
    x. parkeervoorzieningen op eigen terrein;
    y. ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van wonen-glastechniekbedrijf", opslag ten behoeve van het glastechniekbedrijf;
    z. ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van wonen-Brinkstraat 16", voorzieningen voor het opwekken van duurzame energie;
    aa. tuinen en erven;
    ab. water- en waterhuishoudkundige voorzieningen;
    Artikel 48.2
    Onder verboden gebruik wordt in elk geval verstaan:
    a. een gebruik van gronden als stort- en/of opslagplaats van grond en/of afval anders dan voor normaal onderhoud, gebruik en beheer, tenzij dat uitdrukkelijk is toegestaan in de planregels;
    […]