ECLI:NL:RVS:2024:4055, Raad van State, 09-10-2024, 202105911/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-10-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 juni 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Soest besloten over te gaan tot invordering van door [wederpartij] verbeurde dwangsommen ten bedrage van € 15.000,00. Bij besluit van 13 maart 2018 heeft het college [wederpartij] een last onder dwangsom opgelegd om het met het bestemmingsplan "Soestdijkse Grachten" strijdige gebruik van een autohandelsbedrijf op het perceel [locatie] in Soest te beëindigen en beëindigd te houden. Ook is in dat besluit bepaald dat [wederpartij] na afloop van de begunstigingstermijn een dwangsom van € 5.000,00 verbeurt per maand of deel van een maand dat niet aan de last is voldaan, met een maximum van € 50.000,00. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat uit controles op 19 september 2019 en 30 oktober 2019 blijkt dat [wederpartij] in strijd met de last onder dwangsom een autohandelsbedrijf op het perceel had. Volgens het college betekent dit dat in september en oktober 2019 dwangsommen zijn verbeurd. Daarom heeft het college bij het besluit op bezwaar van 15 oktober 2020 besloten tot invordering van een bedrag van € 10.000,00.

202105911/1/R4.
    Datum uitspraak: 9 oktober 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Soest,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 2 augustus 2021 in zaak nr. 20/4294 in het geding tussen:
    [wederpartij], wonend in Soest
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 juni 2020 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van door [wederpartij] verbeurde dwangsommen ten bedrage van € 15.000,00.
    Bij besluit van 15 oktober 2020 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het ingevorderde bedrag gewijzigd in € 10.000,00.
    Bij uitspraak van 2 augustus 2021 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 15 oktober 2020 vernietigd, het besluit van 18 juni 2020 herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 augustus 2024, waar het college, vertegenwoordigd door mr. P.S. Dijkstra, en [wederpartij], bijgestaan door mr. J.W. Verhoeven, advocaat in Utrecht, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 13 maart 2018 heeft het college aan [wederpartij] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval het recht, waaronder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Bij besluit van 13 maart 2018 heeft het college [wederpartij] een last onder dwangsom opgelegd om het met het bestemmingsplan "Soestdijkse Grachten" (hierna: het bestemmingsplan) strijdige gebruik van een autohandelsbedrijf op het perceel [locatie] in Soest te beëindigen en beëindigd te houden. Ook is in dat besluit bepaald dat [wederpartij] na afloop van de begunstigingstermijn een dwangsom van € 5.000,00 verbeurt per maand of deel van een maand dat niet aan de last is voldaan, met een maximum van € 50.000,00.
    Bij besluit van 11 juli 2018 heeft het college het bezwaar van [wederpartij] tegen het besluit van 13 maart 2018 ongegrond verklaard en de begunstigingstermijn verlengd naar 22 augustus 2018. De rechtbank heeft het beroep van [wederpartij] tegen dat besluit bij uitspraak van 26 februari 2019 in zaak nr. 18/3200 ongegrond verklaard. [wederpartij] is niet in hoger beroep gegaan tegen deze uitspraak.
    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat uit controles op 19 september 2019 en 30 oktober 2019 blijkt dat [wederpartij] in strijd met de last onder dwangsom een autohandelsbedrijf op het perceel had. Volgens het college betekent dit dat in september en oktober 2019 dwangsommen zijn verbeurd. Daarom heeft het college bij het besluit op bezwaar van 15 oktober 2020 besloten tot invordering van een bedrag van € 10.000,00.
    De uitspraak van de rechtbank
    3.       In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat het niet beëindigen en beëindigd houden van een autohandelsbedrijf een voortdurende overtreding is, waarvoor per maand of deel van de maand vanaf 22 augustus 2018 van rechtswege een dwangsom van € 5.000,00 werd verbeurd. Daarom is volgens de rechtbank de laatste dwangsom al verbeurd op 22 juni 2019, tien maanden na afloop van de begunstigingstermijn op 22 augustus 2018. Omdat op het moment van de constateringen in september en oktober 2019 het maximale bedrag aan dwangsommen van € 50.000,00 al was verbeurd, mocht het college naar het oordeel van de rechtbank voor deze maanden geen dwangsommen meer invorderen.
    Het hoger beroep van het college
    4.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het geen dwangsommen meer mocht invorderen voor de op 19 september 2019 en op 30 oktober 2019 geconstateerde overtredingen van de last onder dwangsom. Volgens het college was het maximale bedrag aan dwangsommen toen nog niet verbeurd. Daarvoor voert het college aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het niet beëindigen en beëindigd houden van een autohandelsbedrijf een voortdurende overtreding is. Volgens het college kan de bedrijfsmatige verkoop van auto’s op het perceel relatief eenvoudig tussendoor worden beëindigd en weer hervat, zodat sprake is van een niet-voortdurende overtreding. Naar het oordeel van het college betekent dit dat pas dwangsommen worden verbeurd, als per maand of deel van een maand is vastgesteld dat de last niet is nagekomen. Volgens het college is voor het eerst in september en oktober 2019 vastgesteld dat [wederpartij] niet aan de last onder dwangsom voldeed, zodat toen pas voor het eerst dwangsommen zijn verbeurd.
    4.1.    Naar het oordeel van de Afdeling voert het college terecht aan dat het gebruik van het perceel voor een autohandelsbedrijf op zichzelf geen voortdurende overtreding oplevert. Het gebruik van het perceel voor een autohandelsbedrijf kan namelijk relatief eenvoudig worden beëindigd en weer hervat. Dat in september en oktober 2019 mogelijk niet aan de last werd voldaan, betekent daarom niet dat ook in de eerste tien maanden na afloop van de begunstigingstermijn niet aan de last werd voldaan.
    Om te weten of een dwangsom is verbeurd, zal eerst moeten worden vastgesteld dat niet aan de last is voldaan. In dit geval ontbreken concrete gegevens over onderzoek en controle waaruit blijkt dat de last niet is nageleefd gedurende de eerste tien maanden na afloop van de begunstigingstermijn. Dit betekent dat de rechtbank er ten onrechte van uit is gegaan dat het maximale bedrag aan dwangsommen al op 22 juni 2019 was verbeurd.
    Alleen al hierom slaagt het betoog.
    5.       De rechtbank is niet toegekomen aan een beoordeling van alle door [wederpartij] aangevoerde beroepsgronden. Omdat het betoog van het college slaagt, zal de Afdeling hierna alsnog de overige beroepsgronden beoordelen.
    6.       [wederpartij] betoogt dat het voeren van een autohandelsbedrijf op zijn perceel niet in strijd is met het bestemmingsplan, zodat het college geen dwangsommen mocht invorderen. Hij voert aan dat het autohandelsbedrijf kan worden aangemerkt als een bedrijf van categorie 2 van de "Staat van bedrijfsactiviteiten - bedrijventerrein" en dat het bestemmingsplan bedrijven van deze categorie toestaat op het perceel.
    6.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466, kan een belanghebbende in de procedure tegen de invorderingsbeschikking of de kostenverhaalsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom of last onder bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan alleen in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen als evident is dat er geen overtreding is gepleegd of betrokkene geen overtreder is.
    6.2.    Uit wat [wederpartij] aanvoert, blijkt niet dat zo’n uitzonderlijk geval zich hier voordoet, alleen al omdat een autohandelsbedrijf niet als bedrijf van categorie 2 is genoemd in de Staat van bedrijfsactiviteiten.
    Het betoog slaagt niet.
    7.       [wederpartij] betoogt dat het college artikel 4:8, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft geschonden, omdat het hem niet in de gelegenheid heeft gesteld een zienswijze naar voren te brengen over het besluit tot invordering.
    7.1.    Artikel 4:8, eerste lid, van de Awb luidt:
    "Voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, stelt het die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien:
    a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en
    b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt."
    7.2.    Het college heeft [wederpartij] voorafgaand aan het invorderingsbesluit niet in de gelegenheid gesteld om zijn zienswijze naar voren te brengen, terwijl dit op grond van artikel 4:8, eerste lid, van de Awb wel vereist is. Naar het oordeel van de Afdeling is dit gebrek in bezwaar hersteld, omdat [wederpartij] toen alsnog zijn zienswijze over het invorderingsbesluit naar voren heeft kunnen brengen.
    Het betoog slaagt niet.
    8.       [wederpartij] betoogt dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij de last in september en oktober 2019 heeft overtreden. [wederpartij] voert aan dat de auto’s die het college op zijn perceel heeft aangetroffen tijdens de controles, daar stonden in afwachting of na afloop van een poetsbeurt door zijn autopoetsbedrijf. Omdat het college de internetcontroles op een andere dag heeft uitgevoerd dan de controles op het perceel, kan volgens [wederpartij] op geen van de dagen worden vastgesteld dat de auto’s op het perceel voor de particuliere verkoop werden aangeboden. Verder voert hij aan dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij op het perceel detailhandel zoals bedoeld in artikel 1.31 van de planregels bedrijft.
    8.1.    Aan een invorderingsbesluit moet een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag liggen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1179). Dit brengt met zich dat de vaststelling of waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot verbeurte van een dwangsom dient te worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag, door een ter zake deskundige persoon in opdracht van het bevoegd gezag of door een ter zake deskundige persoon wiens bevindingen het bevoegd gezag voor zijn rekening heeft genomen. De vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden dienen op een duidelijke wijze te worden vastgelegd. Dat kan geschieden in een schriftelijke rapportage, maar in bepaalde gevallen ook met foto’s of ander bewijsmateriaal. Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gehanteerd. Voor zover de vastgestelde feiten en omstandigheden in een geschrift zijn vastgelegd, dient een inzichtelijke beschrijving te worden gegeven van hetgeen is vastgesteld of waargenomen. Een schriftelijke rapportage dient voorts in beginsel te zijn voorzien van een ondertekening door de opsteller en een dagtekening.
    8.2.    De aan [wederpartij] opgelegde last strekt tot het beëindigen en beëindigd houden van het gebruik van het perceel als autohandelsbedrijf. In de last staat niet dat detailhandel als bedoeld in artikel 1.31 van de planregels moet worden beëindigd. Voor vaststelling of niet aan de last is voldaan, is daarom niet van belang of [wederpartij] op het perceel detailhandel als bedoeld in artikel 1.31 van de planregels bedrijft.
    Het college heeft aan het besluit tot invordering twee controlerapporten ten grondslag gelegd. In het rapport van 8 oktober 2019 over de controle van 19 september 2019 is door een inspecteur van de gemeente vastgesteld dat negen van de tien auto’s die op de website van [wederpartij] te koop werden aangeboden, op het perceel stonden. In dit rapport zijn de verschillende specifieke modellen geïdentificeerd, op foto’s vastgelegd en vergeleken met de aangeboden modellen op de website van [wederpartij]. In het rapport van 26 november 2019 over de controle op 30 oktober 2019 heeft dezelfde inspecteur geconstateerd dat nog steeds auto’s voor de handel op het perceel staan, waaronder auto’s die ook tijdens de controle van 19 september 2019 op het perceel stonden. Uit de bijbehorende internetcontrole blijkt ook dat dezelfde modellen nog te koop werden aangeboden op de website van [wederpartij]. Weliswaar zaten er tussen de controles op het perceel en van de website een aantal dagen, maar die tijd is zo kort dat dit er niet aan afdoet dat met de concrete gegevens die het college over de maanden september en oktober van 2019 heeft verzameld, aannemelijk is gemaakt dat in die maanden niet aan de last is voldaan.
    Het betoog slaagt niet.
    9.       [wederpartij] betoogt dat het college in strijd met het vertrouwensbeginsel is overgegaan tot invordering van de dwangsommen. Hij voert hiertoe aan dat de dossierverantwoordelijke gemeentelijke ambtenaar hem bij e-mail van 6 januari 2020 heeft toegezegd dat het college pas tot invordering zou overgaan als de eerste vijf dwangsommen zouden zijn verbeurd en dat hij daaruit heeft mogen afleiden dat het college nog niet zou overgaan tot invordering van de twee dwangsommen over de maanden september en oktober van 2019.
    9.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    Vereist is dat de toezegging, andere uitlating of gedraging afkomstig is van het bevoegde bestuursorgaan of aan het bevoegde bestuursorgaan moet worden toegerekend. Van toerekening van een onbevoegde uitlating is sprake als de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
    9.2.    In de e-mail van 6 januari 2020 heeft de gemeentelijke ambtenaar aan de toenmalige advocaat van [wederpartij] geschreven:
    "[…] Er gebeuren nu nog steeds en zelfs meer activiteiten op het perceel die in strijd zijn met het bestemmingsplan. De controles zullen daarom onverminderd doorgaan. Als de eerste vijf dwangsommen zijn verbeurd, zullen wij overgaan tot het innen van deze vijf dwangsommen. […]" Hiermee is een duidelijke toezegging gedaan aan [wederpartij] over wanneer het college zou overgaan tot invordering. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het college in zijn verweerschrift in beroep bij de rechtbank heeft verklaard dat de bedoeling van de mededeling was om duidelijk te maken dat niet elke verbeurde dwangsom tot een invorderingsbeschikking zou leiden, maar dat bij een clustering van vijf dwangsommen zou worden overgegaan tot het nemen van een invorderingsbeschikking.
    De mededeling in de e-mail kan aan het college worden toegerekend. De ambtenaar was als juridisch medewerker handhaving werkzaam bij de gemeente en werd in verschillende brieven voorgesteld als contactpersoon van het college in de zaak over de door [wederpartij] verbeurde dwangsommen. De ambtenaar heeft hierover ook meermaals contact gehad met [wederpartij] en zijn advocaat. Daarnaast was de ambtenaar de gemachtigde van het college in de procedure bij de rechtbank over de last onder dwangsom. Het college heeft ook niet weersproken dat de ambtenaar namens hem heeft gesproken.
    [wederpartij] mocht, gelet op het voorgaande, de gerechtvaardigde verwachting hebben dat het college pas over zou gaan tot invordering van dwangsommen als er vijf dwangsommen waren verbeurd.
    In het besluit op bezwaar van 15 oktober 2020 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat er slechts twee dwangsommen zijn verbeurd. Gelet hierop is het college het door hem gewekte vertrouwen niet nagekomen.
    Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Andere belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen zwaarder wegen. Het college heeft in zijn besluit van 15 oktober 2020 echter niet gemotiveerd welke andere belangen zwaarder wegen dan de bij [wederpartij] gewekte verwachtingen. Dit betekent dat het besluit van 15 oktober 2020 in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb is genomen.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    10.     Gelet op wat hiervoor is overwogen, heeft de rechtbank terecht het beroep gegrond verklaard en het besluit op bezwaar vernietigd. Het college heeft immers niet onderkend dat het gerechtvaardigde verwachtingen heeft gewekt bij [wederpartij]. Het college heeft in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb verder niet deugdelijk gemotiveerd dat er belangen zijn die zwaarder wegen dan het belang van [wederpartij] bij nakoming van de gewekte verwachtingen.
    Het is in eerste instantie aan het college om te motiveren of er belangen zijn die zwaarder wegen dan het belang van [wederpartij], en zo ja, waarom. Het college moet dat in een nieuw besluit op bezwaar doen. De rechtbank heeft daarom ten onrechte het besluit van 18 juni 2020 herroepen en bepaald dat de aangevallen uitspraak in de plaats treedt van het besluit op bezwaar van 15 oktober 2020.
    Gelet op het voorgaande is het hoger beroep van het college gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover daarin het besluit van 18 juni 2020 is herroepen en is bepaald dat de aangevallen uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 15 oktober 2020. Voor het overige dient de aangevallen uitspraak, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd.
    11.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    12.     Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Soest gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 2 augustus 2021 in zaak nr. 20/4294 voor zover de rechtbank het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Soest van 18 juni 2020 heeft herroepen en heeft bepaald dat die uitspraak in de plaats treedt van het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Soest van 15 oktober 2020;
    III.      bevestigt de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 2 augustus 2021 in zaak nr. 20/4294 voor het overige;
    IV.      bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    w.g. Van Altena
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Roessel
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 9 oktober 2024
    457-1098