ECLI:NL:RBDHA:2024:21616, Rechtbank Den Haag, 23-12-2024, 22/6312, 23/1358, 23/1360, 23/715 en 23/1361
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2024-12-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: handhavingsbesluit ; last onder dwangsom ; invorderingsbeschikkingen; beroepen ongegrond; eiser heeft zonder omgevingsvergunning werkzaamheden uitgevoerd (het aanleggen van een waterpartij en het aanleggen van een wegverharding); op grond van artikel 6.6.1. van de planregels is voor deze werkzaamheden een vergunning vereist; handhavend optreden is niet onevenredig; het college heeft aannemelijk gemaakt dat het aanleggen en de aanwezigheid van de waterpartij en de wegverharding afbreuk doen aan de ter plaatse aanwezige landschaps- en natuurwaarden

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: SGR 22/6312, 23/1358, 23/1360, 23/715 en 23/1361 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 december 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Pijnacker-Nootdorp, het college 
    (gemachtigde: mr. S. Boot).
    
    
      Als derde-partijen nemen aan de zaken deel: 
      
        
          [derde-partij 1]
         uit [woonplaats] , 
      
        
          [derde-partij 2]
         uit [woonplaats] en 
      
        
          [derde-partij 3]
         uit [woonplaats] (gezamenlijk: derde-partijen)
      (gemachtigde: mr. F. van der Heijden).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het besluit van het college om eiser een last onder dwangsom op te leggen. De last houdt in dat hij binnen drie maanden de waterpartij die hij op zijn perceel aan [adres] (het perceel) heeft aangelegd dient te dempen en dat hij de verharding die hij heeft aangelegd dient te verwijderen, onder straffe van een dwangsom van € 1.000,- per maand ineens, met een maximum van € 5.000,-. 
    
    
    
      1.1.
      Met het besluit van 24 augustus 2022 op het bezwaar van eiser heeft het college de last onder dwangsom in stand gelaten. Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
    
    
      1.2.
      Het beroep heeft van rechtswege mede betrekking op vier beschikkingen van het college tot invordering van de vijf successievelijk verbeurde dwangsommen, die eiser betwist.
      
    
    
      1.3.
      Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. Derde-partijen hebben ook schriftelijk gereageerd. 
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft de beroepen gevoegd en op 11 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, namens het college [naam 1] , [naam 2] , [naam 3] en de gemachtigde, namens derde-partijen [derde-partij 1] , [derde-partij 2] , [derde-partij 3] en de gemachtigde. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van de besluiten
    
    
      2. Op 18 februari 2021 heeft een toezichthouder van het college vastgesteld dat op het perceel bouw-, graaf- en ophoogwerkzaamheden werden uitgevoerd. De toezichthouder heeft eiser verzocht om de werkzaamheden te staken.
    
    
      2.1.
      Op 19 februari 2021 hebben derde-partijen het college verzocht om handhavend op te treden tegen de werkzaamheden.
    
    
      2.2.
      Met het besluit van 14 april 2022 (het primaire besluit) heeft het college eiser een last onder dwangsom opgelegd. Volgens het college zijn de werkzaamheden in strijd met artikel 6.6.1 van de regels van het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan] ” (bestemmingsplan). Dat artikel bepaalt (voor zover hier relevant) dat het verboden is om zonder omgevingsvergunning wegen en paden aan te leggen en te verharden, de bodem te verlagen en af te graven en gronden op te hogen en te egaliseren. Volgens het college is er geen concreet zicht op legalisatie. Eiser dient de overtreding binnen drie maanden te beëindigen, onder straffe van een dwangsom van € 1.000,- per maand ineens, met een maximum van € 5.000,-. Eiser kan de overtreding beëindigen door de gronden met de bestemming ‘Agrarisch met waarden – Landschaps- en Natuurwaarden’ in de oude staat te herstellen. Onder herstellen wordt verstaan: het dempen van de vijverpartij, het verwijderen van de verharding, het uitvlakken van het terrein en dit vervolgens inzaaien met gras.
    
    
      2.3.
      Met het besluit van 24 augustus 2022 op het bezwaar van eiser heeft het college het primaire besluit herroepen voor zover daarin als herstelmaatregel het inzaaien van het gras is genoemd. Voor het overige is het primaire besluit in stand gelaten.
    
    
      2.4.
      Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Eiser heeft niet aan de last voldaan.
    
    
      2.5.
      Het college heeft vervolgens vier beschikkingen genomen tot invordering van de vijf successievelijk verbeurde dwangsommen, op 15 november 2022 (eerste en tweede dwangsom), 5 december 2022 (derde dwangsom), 3 januari 2023 (vierde dwangsom) en 24 januari 2023 (vijfde dwangsom). Het beroep tegen de last onder dwangsom heeft ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede betrekking op de invorderingsbeschikkingen, die eiser betwist.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt de door het college aan eiser opgelegde last onder dwangsom en de daarop gebaseerde invorderingsbeschikkingen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    4. De rechtbank is van oordeel dat de beroepen van eiser ongegrond zijn en dat de besluiten van het college in stand blijven. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    5. De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    6. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat het verzoek om handhaving is gedaan en de last onder dwangsom is opgelegd vóór 1 januari 2024, is op de bestreden besluiten de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing.
    
  
  
    SGR 22/6312 (de last onder dwangsom)
    
    
      
        Bezwaar ontvankelijk?
        
      
      7. Derde-partijen betogen dat eiser de gronden van zijn bezwaar te laat heeft aangevuld. Het college had het bezwaar van eiser daarom niet-ontvankelijk moeten verklaren.
    
    
      7.1.
      Eiser heeft op 30 mei 2022 pro forma bezwaar gemaakt. Het college heeft eiser bij brief van diezelfde dag “tot uiterlijk 21 juni 2022” in de gelegenheid gesteld om de gronden van bezwaar aan te vullen. Eiser heeft het aanvullend bezwaarschrift op 21 juni 2022 ingediend.
    
    
      7.2.
      
        Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser de gronden van zijn bezwaar tijdig aangevuld. In Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal wordt “uiterlijk” namelijk omschreven als “op zijn laatst, niet later dan”. Dat betekent dat 21 juni 2022 de laatste dag was waarop de gronden konden worden aangevuld. Het betoog van de derde-partijen slaagt daarom niet.
        
          Is sprake van een overtreding?
          
        
        8. Eiser betoogt dat geen sprake is van een overtreding. De werkzaamheden zijn volgens hem niet in strijd met het bestemmingsplan, omdat het aanlegvergunningenstelsel van artikel 6.6.1 van de planregels blijkens de toelichting slechts geldt voor werkzaamheden die de landschappelijke en natuurwaarden kunnen verstoren. De uitgevoerde werkzaamheden versterken deze waarden juist. Artikel 6.6.2 van de planregels maakt bovendien een uitzondering voor werkzaamheden van ondergeschikte betekenis. Eiser wijst erop dat de waterpartij is aangelegd daar waar voorheen al een waterbassin van een glastuinbouwbedrijf aanwezig was. Bovendien staat de bestemmingsomschrijving in artikel 6.1 een waterpartij en voetpaden nadrukkelijk toe.
      
    
    
      8.1.
      Naar het oordeel van de rechtbank is wel sprake van een overtreding. Door het uitvoeren van de werkzaamheden (het aanleggen van een waterpartij en het aanleggen van een wegverharding), zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend, heeft eiser in strijd gehandeld met het verbod van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo. Artikel 6.6.1, onder a, b en c, van de regels van het bestemmingsplan bepaalt immers dat voor dergelijke werkzaamheden een omgevingsvergunning is vereist. 
    
    
      8.2.
      Dat in de (niet bindende) toelichting van het bestemmingsplan is vermeld dat het aanlegvergunningenstelsel betrekking heeft op “eventuele werkzaamheden die de landschappelijke en natuurwaarden kunnen verstoren” betekent – anders dan eiser stelt – niet dat de vergunningplicht uitsluitend geldt voor werkzaamheden die die waarden daadwerkelijk verstoren. De vergunningplicht geldt immers voor alle in artikel 6.6.1 van de planregels genoemde werkzaamheden. Pas bij de beoordeling of de omgevingsvergunning kan worden verleend wordt – blijkens artikel 6.6.3 van de planregels – getoetst of de werkzaamheden geen onevenredige afbreuk doen aan het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de in de bestemmingsomschrijving genoemde waarden.
    
    
      8.3.
      De rechtbank is verder van oordeel dat de werkzaamheden niet van ondergeschikte betekenis zijn. De in artikel 6.6.2 onder a van de planregels genoemde uitzondering op de vergunningplicht is dus niet aan de orde. Daarbij betrekt de rechtbank dat uit het constateringsrapport van de toezichthouder van 17 februari 2021 blijkt dat sprake was van substantiële graafwerkzaamheden met een graafmachine en ander bouwmaterieel, waarvoor ook een bouwwerkplaats was ingericht. De werkzaamheden hadden bovendien betrekking op een grote oppervlakte. Dat op de plek van de waterpartij voorheen een waterbassin aanwezig is geweest, doet hier niet aan af. Met het aanleggen van de waterpartij waren immers nieuwe werkzaamheden gemoeid, die naar hun aard en omvang niet van ondergeschikte betekenis zijn. 
    
    
      8.4.
      Ook het feit dat de bestemmingsomschrijving een waterpartij en voetpaden toestaat, betekent niet dat de vergunningplicht van artikel 6.6.1 van de planregels voor het aanleggen daarvan niet geldt. Dat zou de vergunningplicht voor deze werkzaamheden immers zinledig maken en afbreuk doen aan de daarmee beoogde bescherming van de ook in de bestemmingsomschrijving genoemde landschaps- en natuurwaarden.
    
    
      8.5.
      
        Deze beroepsgrond slaagt niet.
        
          Beginselplicht tot handhaving
        
      
      
      9. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
      
        Is handhavend optreden onevenredig?
      
      
      10. Eiser betoogt dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, omdat de landschaps- en natuurwaarden niet gebaat zijn bij het verwijderen van de waterpartij en de wegverharding. Er zijn veel diersoorten gesignaleerd bij de waterpartij, die bij het dempen ervan verstoord zouden worden. De waterpartij draagt bovendien bij aan de bergingsopgave, de waterkwaliteit en het tegengaan van wateroverlast.
    
    
      10.1.
      De rechtbank oordeelt dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat het verwijderen van de waterpartij en de wegverharding onevenredig afbreuk doet aan de landschaps- en natuurwaarden. Dat er veel diersoorten zijn gesignaleerd rondom de waterpartij zegt nog niets over de gevolgen van het verwijderen van de waterpartij voor die dieren en de betekenis van de aanwezigheid van die dieren voor de ter plaatse aanwezige landschaps- en natuurwaarden. Eiser heeft verder niet onderbouwd waarom de bijdrage van de waterpartij aan de bergingsopgave, de waterkwaliteit en het tegengaan van wateroverlast relevant is voor de betrokken landschaps- en natuurwaarden. Eiser heeft ook niet toegelicht waarom het verwijderen van de wegverharding onevenredig afbreuk zou doen aan die waarden.
    
    
      10.2.
      Daar staat tegenover dat het college juist wél aannemelijk heeft gemaakt dat het aanleggen en de aanwezigheid van de waterpartij en de wegverharding afbreuk doen aan de ter plaatse aanwezige landschaps- en natuurwaarden. Eiser heeft op 23 februari 2023 (dus na het bestreden besluit) een omgevingsvergunning aangevraagd om de waterpartij te legaliseren. Het college heeft de aanvraag door de afdeling Beleid laten toetsen aan de ter plaatse aanwezige landschaps- en natuurwaarden. Uit de resulterende adviezen van 26 april 2023 en 25 juli 2023 blijkt dat de waterpartij niet past in het karakteristieke open veenweidelandschap en het kenmerkende verkavelings- en slagenpatroon van het landschap van de Zuidpolder. Dit is één van de laatste open veenweidepolders in de gemeente. Het behoud van dit waardevolle landschap, met de daarbij behorende ecologische waarde voor onder andere weidevogels, staat voor het college voorop. 
    
    
      10.3.
      De rechtbank is van oordeel dat het college zich gelet op het voorgaande terecht op het standpunt heeft gesteld dat handhavend optreden niet onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Daarbij betrekt de rechtbank dat aan het algemeen belang dat is gediend met handhaving een groot gewicht moet worden toegekend.
    
    
      10.4.
      Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
    
  
  
    SGR 23/1358, 23/1360, 23/715 en 23/1361 (de invorderingsbeschikkingen)
    
    
      11. Eiser verwijst in zijn brieven van 21 februari 2023 en 21 maart 2023 over de invorderingsbeschikkingen naar de beroepsgronden over de last onder dwangsom. 
    
    
      11.1.
      De rechtbank is al tot het oordeel gekomen dat de beroepsgronden over de last onder dwangsom niet slagen. Eiser heeft tegen de invorderingsbeschikkingen geen aanvullende beroepsgronden aangevoerd. Dat betekent dat de beroepen tegen de invorderingsbeschikkingen ook ongegrond zijn.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      12. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat de last onder dwangsom en de daarop gebaseerde invorderingsbeschikkingen in stand blijven. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van der Ven, rechter, in aanwezigheid van mr.Y. Al-Qaq, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 23 december 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 5.39 
    
    1. Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
    
    
      
        Invoeringswet Omgevingswet
      
    
    
    
      Artikel 4.3 (besluit op aanvraag)
      Als voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet een aanvraag om een besluit is ingediend, blijft het oude recht, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, van toepassing:
    
    a. als tegen het besluit beroep openstaat: tot het besluit onherroepelijk wordt,
    
    
      Artikel 4.23 (bestuurlijk sanctiebesluit)
      Als voor de inwerkingtreding van afdeling 18.1 van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, een overtreding is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en voor de inwerkingtreding van die afdeling een bestuurlijke sanctie is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft het oude recht op die bestuurlijke sanctie van toepassing tot het tijdstip waarop:
    
    
      
        de beschikking onherroepelijk is geworden en volledig is uitgevoerd of ten uitvoer is gelegd,
      
      
        de beschikking is ingetrokken of is komen te vervallen, of
      
      
        als de beschikking gaat om de oplegging van een last onder dwangsom:
      
    
    
      1°.	de last volledig is uitgevoerd,
      2°.	de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of
      3°.	de last is opgeheven.
    
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
      
    
    
    
      Artikel 2.1
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
      a. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,
      
        Bestemmingsplan “Lint Oude Leede 2”
      
    
    
    
      Artikel 6.1 Bestemmingsomschrijving
      De voor ‘Agrarisch met waarden- Landschaps- en Natuurwaarden’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    
      
        grondgebonden agrarische bedrijvigheid;
      
      
        behoud, herstel en ontwikkeling van de landschaps- en natuurwaarden in het algemeen en in het bijzonder voor:
      
    
    
      1. landschappelijk open gebied;
      2. weidevogels en ganzen;
      …
    
    f. 	sloten en andere watergangen en waterpartijen;
    	…
    h.	fiets-, voet- en ruiterpaden, onder andere ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van recreatie – recreatieve route’.
    
    
      Artikel 6.6.1 Werken en werkzaamheden
      Het is verboden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning van het bevoegd gezag de volgende werken en werkzaamheden uit te voeren of te laten uitvoeren:
    
    
      
        het aanleggen en verharden van wegen en paden en het aanleggen of verharden van andere oppervlakteverhardingen;
      
      
        het verlagen van de bodem en afgraven, ophogen en egaliseren van de gronden;
      
      
        het aanleggen en dempen van watergangen, sloten en andere waterpartijen;
      
    
    
    
      Artikel 6.6.2 Uitzonderingen
      Het in lid 6.6.1 vervatte verbod is niet van toepassing op werken en werkzaamheden welke:
    
    a. het normale onderhoud en/of gebruik betreffen, dan wel van ondergeschikte betekenis zijn;
    
  
  
     SGR 22/6312
  
  
     SGR 23/1358, 23/1360, 23/715 en 23/1361
  
  
     Zie artikel 4.3, aanhef en onder a, en artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet.