ECLI:NL:CBB:2023:525, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 26-09-2023, 21/1096
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2023-09-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: TVL vestigingsvereiste. Het College constateert dat het bij de fysieke afscheiding van de privéwoning en de eigen opgang of toegang om twee cumulatieve vereisten gaat waaraan een onderneming moet voldoen. Artikel 2.1.7, tweede lid, aanhef en onder e, van de TVL somt vervolgens de bewijsstukken op die een aanvrager kan gebruiken om de fysieke scheiding en de eigen opgang of toegang aan te tonen. Met de minister is het College van oordeel dat dit artikel een inhoudelijke beoordeling van deze bewijsstukken toestaat. Het antwoord op de vraag of voldoende duidelijk is wanneer sprake is van een fysieke afscheiding tussen de werkruimte en de (rest van de) woning en of die blijkt, of kan blijken, uit de overgelegde kopie van de aangifte inkomstenbelasting, kan in dit geval in het midden blijven. Het College is namelijk van oordeel dat het bestaan van een eigen opgang of toegang (het tweede cumulatieve vereiste) in ieder geval niet uit de overgelegde aangifte blijkt. Ter zitting heeft de ondernemer verklaard dat de werkruimte van de onderneming zich bevindt op de bovenste verdieping van de privéwoning van de ondernemer. Die verdieping wordt bereikt via een inpandige trap. In het licht van deze verklaring en van de door de ondernemer overgelegde foto’s van zijn werkruimte kan naar het oordeel van het College in dit geval duidelijk worden vastgesteld dat de vestiging van de ondernemer in ieder geval géén eigen opgang of toegang heeft.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 21/1096
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 26 september 2023 in de zaak tussen
    
      
        [naam 1] , handelend onder de naam [naam 2], te [woonplaats] (de ondernemer)
    
    
      en
    
    
    de minister van Economische Zaken en Klimaat
    (gemachtigden: mr. M.P. Beudeker en E.S.M. Slot)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 1 februari 2021 heeft de minister de aanvraag van de ondernemer op grond van de Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19 (TVL) voor het vierde kwartaal (Q4) van 2020 afgewezen.
    
    
    
      Met het besluit van 28 mei 2021 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de ondernemer ongegrond verklaard. 
    
    
    
      De ondernemer heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting van de enkelvoudige kamer was op 2 maart 2023. Daaraan hebben de ondernemer, en mr. M.J.H. van der Burgt namens de minister deelgenomen. Vervolgens is het onderzoek gesloten.
    
    
    
      Na de zitting heeft het College het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar een meervoudige kamer. Het College heeft de minister verzocht (schriftelijk) te reageren op aanvullende vragen.
    
    
    
      De minister heeft met zijn brief van 21 juni 2023 gereageerd op de vragen van het College.
    
    
    
      De ondernemer heeft op 30 juni 2023 schriftelijk gereageerd op de antwoorden van de minister.
    
    
    
      De zitting van de meervoudige kamer was op 6 juli 2023. Daaraan hebben de ondernemer en de gemachtigden van de minister deelgenomen. Vervolgens is het onderzoek gesloten.
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1 	Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
    
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      2.1
      Om voor subsidie op grond van de TVL in aanmerking te komen, moeten ondernemers onder meer voldoen aan het vestigingsvereiste. Dat vestigingsvereiste, voor zover in deze zaak van belang, houdt in dat de onderneming een vestiging heeft die fysiek is afgescheiden van de privéwoning van de eigenaar van de onderneming en een eigen op- of toegang heeft. Een onderneming moet volgens de TVL bij een aanvraag verklaren dat zij aan het vestigingsvereiste voldoet. Deze regeling biedt ondernemers drie opties voor stukken die daarbij kunnen worden aangeleverd: een kopie van een huur- of koopovereenkomst, een kopie van een aangifte inkomstenbelasting, waaruit blijkt dat de vaste lasten en kosten van de werkruimte fiscaal aftrekbaar zijn, of een kopie van een ander bewijsstuk.
      
    
    
      2.2
      De ondernemer heeft door middel van een kopie van zijn aangifte inkomstenbelasting willen aantonen dat zijn onderneming voldoet aan het vestigingsvereiste. Op verzoek van de minister heeft hij ook twee foto’s van zijn werkruimte overgelegd. De minister heeft vervolgens de TVL-aanvraag afgewezen, omdat de ondernemer volgens hem niet voldoet aan het vestigingsvereiste.
      
      
        
          Standpunt van de ondernemer
        
      
      
    
    
      3.1
      De ondernemer betoogt dat het bestreden besluit genomen is in strijd met het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel. Volgens de ondernemer heeft hij een TVL-aanvraag gedaan onder de Regeling subsidie financiering vaste lasten MKB COVID-19, maar heeft de minister de aanvraag afgewezen onder toepassing van de verkeerde regeling, namelijk de TVL. Door niet de juiste regeling toe te passen, heeft de minister onzorgvuldig gehandeld en kan de motivering het besluit niet dragen.
      
    
    
      3.2
      Verder doet de ondernemer een beroep op strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. De begrippen ‘fysieke afscheiding’ en ‘eigen opgang of toegang’ zijn niet gedefinieerd in de TVL of in andere Nederlandse wet- en regelgeving. Door de TVL-aanvraag af te wijzen op basis van onduidelijke begrippen, handelt de minister in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Met betrekking tot het gelijkheidsbeginsel voert de ondernemer aan dat hij in het kader van de Beleidsregel tegemoetkoming ondernemers getroffen sectoren COVID-19 (TOGS) op basis van dezelfde bewijsstukken wel een tegemoetkoming heeft ontvangen, en dat de minister hem in het kader van die aanvraag niet het (gelijkluidende) vestigingsvereiste heeft tegengeworpen.
      
    
    
      3.3
      Ook heeft de ondernemer, door een kopie van zijn aangifte inkomstenbelasting in te dienen, alleen daarom al voldaan aan het vestigingsvereiste. De TVL geeft ondernemers namelijk drie mogelijkheden om te verklaren over de fysieke afscheiding en de eigen opgang of toegang, waaronder door middel van een kopie van de aangifte inkomstenbelasting, waaruit blijkt dat er sprake is van een werkruimte waarvan de vaste lasten en kosten fiscaal aftrekbaar zijn. Het woord ‘of’ in de desbetreffende bepaling toont aan dat het gaat om alternatieve mogelijkheden. Als één van de genoemde verklaringen is overgelegd, dan is dat voldoende om te concluderen dat aan het vestigingsvereiste is voldaan. De TVL biedt de minister geen ruimte om een overgelegde verklaring inhoudelijk te beoordelen. Ook biedt de regeling geen ruimte om bij ondernemers aanvullende bewijsstukken op te vragen. Omdat de ondernemer een aangifte inkomstenbelasting als bedoeld in de regeling heeft overgelegd, had de minister de aanvraag moeten goedkeuren. 
      
    
    
      3.4
      Tot slot stelt de ondernemer zich op het standpunt dat de toekenning van subsidie niet zou moeten afhangen van de fysieke afscheiding van de werkruimte. Er is slechts een gering verband tussen de vaste lasten van een MKB-onderneming en de fysieke of bouwkundige kenmerken van de vestiging van een MKB-onderneming. Vaste lasten kunnen ook andere vormen aannemen, zoals bijvoorbeeld financieringslasten.
      
      
        
          Standpunt van de minister
        
      
      
    
    
      4.1
      Ten aanzien van het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel voert de minister aan dat het bestreden besluit wel degelijk op basis van de juiste regeling is genomen. De ondernemer heeft zijn aanvraag gedaan voor Q4 van 2020. De TVL biedt de grondslag om voor die periode subsidie te verlenen. Deze regeling vervangt de Regeling subsidie vaste lasten financiering MKB COVID-19, die gold voor de maanden juni, juli, augustus en september van 2020.
      
    
    
      4.2
      Met betrekking tot het gelijkheidsbeginsel stelt de minister zich op het standpunt dat de TOGS en de TVL twee verschillende regelingen zijn, met elk eigen vereisten om voor subsidie in aanmerking te komen. Het gaat dan ook niet om gelijke gevallen, dus kan het beroep op strijd met het gelijkheidsbeginsel niet slagen.
      
    
    
      4.3
      De minister moet verder de overgelegde bewijsstukken waaruit de fysieke afscheiding en de eigen opgang of toegang zouden blijken, anders dan de ondernemer stelt, wel inhoudelijk beoordelen. Artikel 2.1.1, tweede lid, aanhef en onder e, aanhef en onderdeel 1, van de TVL bevat het vereiste om voor subsidie in aanmerking te komen, namelijk dat er sprake is van een fysieke afscheiding met eigen opgang of toegang. Artikel 2.1.7, tweede lid, aanhef en onder e, van de TVL somt vervolgens de bewijsstukken op die een aanvrager bij zijn aanvraag moet voegen om aan te tonen dat hij aan het vestigingsvereiste voldoet. De woorden ‘blijkend uit’ in dat artikelonderdeel impliceren dat de minister controleert of de fysieke afscheiding en de eigen opgang of toegang daadwerkelijk blijken uit de overgelegde bewijsstukken. Uit de beoordeling door de minister van de door de ondernemer overgelegde aangifte inkomstenbelasting volgt dat daaruit de fysieke afscheiding en de eigen opgang of toegang niet blijken. De ondernemer kan die aangifte dan ook niet gebruiken als bewijsmiddel.
      
    
    
      4.4
      Tot slot verwijst de minister naar de uitspraak van het College van 17 januari 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:14) waarin het heeft geoordeeld dat de enkele indiening van gegevens, zoals bedoeld in artikel 2.1.7, tweede lid, aanhef en onder e, van de TVL, nog niet betekent dat daarmee is voldaan aan het vestigingsvereiste. Die uitspraak is gedaan naar aanleiding van een ander beroep van dezelfde ondernemer, en ook in die uitspraak heeft het College geoordeeld dat de minister terecht ervan is uitgegaan dat de onderneming niet voldoet aan het vestigingsvereiste.
      
      
      
      
        
          Beoordeling door het College
        
      
      
    
    
      5.1
      Het door de minister toegepaste artikel 2.1.1, tweede lid, van de TVL bevat de vereisten om voor subsidie in aanmerking te komen voor de periode Q4 van 2020, waarvoor de ondernemer een aanvraag heeft gedaan. Als een onderneming is gevestigd op hetzelfde adres als de privéwoning van de eigenaar van de onderneming, dan bepaalt artikel 2.1.1, tweede lid, aanhef en onder e, aanhef en onderdeel 1, van de TVL in de eerste plaats dat die vestiging fysiek moet zijn afgescheiden van de privéwoning en daarnaast dat de vestiging een eigen opgang of toegang moet hebben. Naar het oordeel van het College heeft de minister hiermee de juiste regeling toegepast en heeft hij, gelet hierop, niet onzorgvuldig of in strijd met het motiveringsbeginsel gehandeld.
      
    
    
      5.2
      Het College constateert dat het bij de fysieke afscheiding van de privéwoning en de eigen opgang of toegang om twee cumulatieve vereisten gaat waaraan een onderneming moet voldoen. Artikel 2.1.7, tweede lid, aanhef en onder e, van de TVL somt vervolgens de bewijsstukken op die een aanvrager kan gebruiken om de fysieke scheiding én de eigen opgang of toegang aan te tonen. Met de minister is het College van oordeel dat dit artikel een inhoudelijke beoordeling van deze bewijsstukken toestaat. Dat volgt uit de woorden ‘blijkend uit’ in artikel 2.1.7, tweede lid, aanhef en onder e, van de TVL. Die formulering impliceert dat een aanvrager niet alleen (een of meer van) de daar genoemde bewijsstukken moet overleggen, maar ook dat de fysieke afscheiding tussen de vestiging en de privéwoning en de eigen opgang of toegang uit die gegevens moeten ‘blijken’. Ook de woorden ‘in ieder geval’ in het tweede lid van artikel 2.1.7 van de TVL bieden de minister ruimte om in te schatten in hoeverre al overgelegde gegevens voldoende zijn om te beoordelen of aan de subsidievereisten is voldaan. Het enkele feit dat de gegevens zijn verstrekt, betekent nog niet dat daarmee is voldaan aan het vestigingsvereiste. Ook al heeft de ondernemer een kopie van zijn aangifte inkomstenbelasting overgelegd, dan nog heeft de minister terecht getoetst of de ondernemer voldeed aan het vestigingsvereiste.
      
    
    
      5.3
      Het antwoord op de vraag of voldoende duidelijk is wanneer sprake is van een fysieke afscheiding tussen de werkruimte en de (rest van de) woning en of die blijkt, of kan blijken, uit de overgelegde kopie van de aangifte inkomstenbelasting, kan in dit geval in het midden blijven. Het College is namelijk van oordeel dat het bestaan van een eigen opgang of toegang (het tweede cumulatieve vereiste uit artikel 2.1.1, tweede lid, aanhef en onder e, aanhef en onderdeel 1, tweede gedachtestreepje, van de TVL) in ieder geval niet uit de overgelegde aangifte blijkt.
      
    
    
      5.4
      Ter zitting heeft de ondernemer verklaard dat de werkruimte van de onderneming zich bevindt op de bovenste verdieping van de privéwoning van de ondernemer. Die verdieping wordt bereikt via een inpandige trap. In het licht van deze verklaring en van de door de ondernemer overgelegde foto’s van zijn werkruimte kan naar het oordeel van het College in dit geval duidelijk worden vastgesteld dat de vestiging van de ondernemer in ieder geval géén eigen opgang of toegang heeft, nu deze werkruimte via een inpandige trap wordt bereikt. Het beroep van de ondernemer op strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, omdat het begrip ‘eigen opgang of toegang’ niet is gedefinieerd, slaagt dan ook niet. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de ondernemer niet voldoet aan het vestigingsvereiste.
      
    
    
      5.5
      Met betrekking tot het beroep van de ondernemer op strijd met het gelijkheidsbeginsel verwijst het College naar zijn onder 4.4 aangehaalde uitspraak van 17 januari 2023. Hierin heeft het geoordeeld dat het gelijkheidsbeginsel niet zo ver strekt dat verweerder gehouden is om op grond van de hier voorliggende regeling weer een tegemoetkoming toe te kennen, zoals volgens appellant op grond van de TOGS is gebeurd. Het is immers vaste jurisprudentie dat het gelijkheidsbeginsel niet zover strekt dat een bestuursorgaan gehouden is een eerder gemaakte fout te herhalen. Daarbij neemt het College in overweging dat de ondernemer, omdat hij geen vestiging heeft in de zin van de TVL, ook niet de vaste lasten heeft die voortvloeien uit het hebben en onderhouden van een vestiging.
      
    
    
      5.6
      
        Naar aanleiding van het standpunt van de ondernemer, dat een onderneming ook vaste lasten kan hebben die onafhankelijk zijn van de fysieke of bouwkundige kenmerken van de vestiging, overweegt het College, eveneens onder verwijzing naar zijn uitspraak van 
        17 januari 2023, als volgt. In de TVL is bij de tegemoetkoming (inderdaad) ook rekening gehouden met andere vaste lasten dan die uit huisvesting (bijvoorbeeld kosten van vervoermiddelen en software). Het vestigingsvereiste is dan ook slechts één van de criteria waaraan de subsidieaanvraag van een onderneming wordt getoetst. Wel heeft de regelgever een bewust verband gelegd tussen de (hoogte van de) vaste lasten van een vestiging en het vestigingsvereiste. Hierbij komt dat de regelgever heeft gekozen voor een forfaitair systeem. Zo’n systeem brengt mee dat de werkelijke vaste lasten van een onderneming in voorkomende gevallen niet overeenkomen met de forfaitaire vaste lasten, maar hoger of lager kunnen zijn. Daarvoor is gekozen om de regeling uitvoerbaar te houden. Dit betekent dat de minister geen rekening hoeft te houden met de feitelijke vaste lasten van een onderneming.
      
      
      6 Het College is op grond van het voorgaande van oordeel dat de minister de aanvraag terecht op grond van artikel 2.1.1, tweede lid, aanhef en onder e, aanhef en onderdeel 1, van de TVL heeft afgewezen, omdat niet is voldaan aan het vestigingsvereiste.
      
      7 Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H. van den Heuvel, mr. H.L. van der Beek en 
      mr. C.T. Aalbers, in aanwezigheid van mr. T.D. Geldof, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 september 2023.
    
    
    
    
    
    
    
      H. van den Heuvel	T.D. Geldof
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19
      
    
    
    
      Artikel 1.1
      In deze regeling wordt verstaan onder:
      
        vestiging: vestiging als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel j van de Handelsregisterwet 2007.
    
    
    
      Artikel 2.1.1, tweede lid, aanhef en onder e, aanhef en onderdeel 1
    
    2. De subsidie wordt enkel verstrekt aan een MKB-onderneming:
    e. die:
    1°. voor zover het een MKB-onderneming, niet zijnde een horecaonderneming of een ambulante onderneming, betreft:
    
      
        ten minste één vestiging heeft met een ander adres dan het privéadres van de eigenaar of eigenaren van de MKB-onderneming; of
      
      
        een vestiging heeft die fysiek afgescheiden is van de privéwoning van de eigenaar of eigenaren van de MKB-onderneming en voorzien is van een eigen opgang of toegang.
      
    
    
    
      Artikel 2.1.7, tweede lid, aanhef en onder e
    
    2. Een aanvraag omvat in ieder geval:
    e. indien van toepassing: een verklaring dat de getroffen MKB-onderneming een vestiging heeft die fysiek afgescheiden is van de privéwoning van de eigenaar of eigenaren van de onderneming en voorzien is van een eigen opgang of toegang, blijkend uit:
    
      1°. een kopie van een zakelijke huur- of koopovereenkomst van de vestiging;
      2°. een kopie van de belastingaangifte van het jaar 2019 of 2020 waaruit blijkt dat er sprake is van een werkruimte waarvan de vaste lasten en kosten fiscaal aftrekbaar zijn als bedoeld in artikel 3.16, eerste lid, van de Wet inkomstenbelasting 2001, of
      3°. een kopie van een ander bewijsstuk.
    
    
    
      
        Wet inkomstenbelasting 2001 
      
    
    
    
      Artikel 3.16, eerste lid
    
    1. Bij het bepalen van de winst komen mede niet in aftrek kosten en lasten die verband houden met een werkruimte, de inrichting daaronder begrepen, ten behoeve van de belastingplichtige zelf in zijn niet tot zijn ondernemingsvermogen behorende woning, tenzij de werkruimte een naar verkeersopvatting zelfstandig gedeelte van de woning vormt en:
    a. ingeval hij tevens een werkruimte buiten die woning ter beschikking heeft, hij het gezamenlijke bedrag van zijn winst uit een of meer ondernemingen, belastbaar loon en belastbaar resultaat uit overige werkzaamheden hoofdzakelijk in de werkruimte in die woning verwerft, of
    b. ingeval hij niet tevens een werkruimte buiten die woning ter beschikking heeft, hij het gezamenlijke bedrag van zijn winst uit een of meer ondernemingen, belastbaar loon en belastbaar resultaat uit overige werkzaamheden hoofdzakelijk in of vanuit de werkruimte in die woning verwerft en in belangrijke mate in de werkruimte in die woning verwerft.