ECLI:NL:CBB:2024:929, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 24-12-2024, 22/879
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Meststoffenwet, mestboete. Overschrijding gebruiksnorm dierlijke meststoffen in 2016. Vrachten mest niet afgevoerd. Matiging boete wegens overschrijding redelijke termijn.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 22/879
    
    
    
      
        uitspraak van de meervoudige kamer van 24 december 2024 op het hoger beroep van:
      
    
    
    
    Maatschap [naam 1] , te [plaats] (maatschap)
    (gemachtigde: mr. P.G. Grijpstra)
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 7 april 2022, kenmerk SHE 21/891, in het geding tussen
    
    
    
      de maatschap 
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur 
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa)
    
    
      en
    
    
    de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) (de Staat)
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      De maatschap heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant (rechtbank) van 7 april 2022, zaaknummer 21/891 (aangevallen uitspraak, niet gepubliceerd).
    
    
    
      De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      De maatschap heeft een nader stuk ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 19 november 2024. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen.
    
    
    
      De maatschap heeft verzocht om matiging van de boete in verband met overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Naar aanleiding van dit verzoek heeft het College de Staat als partij aangemerkt.
    
    
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      De maatschap exploiteert een melkveehouderij.
      
    
    
      1.2
      In de periode 2015-2017 is door de politie in samenwerking met de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een strafrechtelijk onderzoek ingesteld naar fraude met dierlijke meststoffen door intermediair [naam 2] B.V. (intermediair). In dat onderzoek kwamen de naam en vestiging van de maatschap naar voren. Vervolgens heeft de NVWA onderzocht of in de periode van 1 januari 2016 tot en met 31 december 2017 door de intermediair van het bedrijf van de maatschap afgevoerde vrachten dierlijke mest ook in werkelijkheid waren afgevoerd. De resultaten van dit onderzoek zijn, voor zover voor deze zaak van belang, neergelegd in rapporten van bevindingen van 22 juni 2018 (nr. [… 1] ) en 16 november 2018 (nr. [… 2] ) van de NVWA.
      
    
    
      1.3
      In de rapporten staat dat uit de bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) geregistreerde vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (VDM’s) blijkt dat de intermediair op 27, 28, 29 en 30 december 2016 in totaal zeven vrachten dierlijke mest (met mestcodes 10 en 13, vrachtnummers 21 tot en met 27) van het bedrijf van de maatschap heeft afgevoerd, maar dat uit de controle is gebleken dat deze afvoer in werkelijkheid niet heeft plaatsgevonden.
      
    
    
      1.4
      Met de brief van 10 oktober 2019 heeft de minister de maatschap medegedeeld het voornemen te hebben om meerdere bestuurlijke boetes op te leggen voor verschillende overtredingen van de Meststoffenwet (Msw) voor het jaar 2016 met een totaalbedrag van € 11.237,-. De maatschap heeft in de zienswijzen van 21 oktober 2019 en 4 november 2019 gereageerd op dat voornemen. 
      
    
    
      1.5
      Op grond van de bevindingen in de rapporten van de NVWA en met inachtneming van de zienswijzen van de maatschap heeft de minister met het besluit van 22 juni 2020 de maatschap twee bestuurlijke boetes opgelegd van in totaal € 7.953,30 (het boetebesluit). De maatschap heeft de gebruiksnorm dierlijke meststoffen overschreden met 175 kilogram stikstof. Dit resulteert in een boete van € 1.225,-. Wegens overschrijding van de redelijke beslistermijn is deze boete gematigd met 10% tot € 1.102,50,-. Verder heeft de maatschap niet voldaan aan de overgenomen mestverwerkingsplicht en daardoor onvoldoende fosfaat verwerkt. Dit resulteert in een boete van € 7.612,-. Wegens overschrijding van de redelijke beslistermijn is deze boete gematigd met 10% tot € 6.850,80,-.
      
    
    
      1.6
      Met het besluit van 25 februari 2021, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar tegen het boetebesluit gedeeltelijk gegrond verklaard en het boetebedrag verlaagd naar € 1.102,50. De resterende boete ziet op de overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 175 kilogram. De boete voor deze overtreding bedraagt € 1.225,- en is wegens overschrijding van de redelijke beslistermijn met 10% gematigd tot € 1.102,50. De boete voor het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht is vervallen, omdat in bezwaar is gebleken dat de maatschap hieraan wel had voldaan.
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2.1
      De rechtbank heeft het beroep van de maatschap ongegrond verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een boeterapport. De minister heeft volgens de rechtbank in de rapporten van 22 juni 2018 en 16 november 2018 wat betreft de betwiste zeven vrachten dierlijke meststoffen inzichtelijk gemaakt dat die vrachten niet met de voertuigen die volgens de opgave op de geregistreerde VDM’s zijn gebruikt, van het bedrijf van de maatschap zijn afgevoerd. De minister heeft daarbij volgens de rechtbank terecht doorslaggevend gewicht toegekend aan de Data2Track gegevens. De maatschap heeft volgens de rechtbank niet met objectieve gegevens het tegendeel aannemelijk gemaakt. De rechtbank heeft daartoe het volgende overwogen, waarbij voor ‘eiseres’ de maatschap en voor ‘verweerder’ de minister moet worden gelezen en waarbij persoonsgegevens zijn geanonimiseerd:
      
      
        “7. Niet in geschil is dat in dit geval de controle is verricht en de rapporten van 22 juni 2018 en 16 november 2018 zijn opgemaakt door bevoegde controleurs. Uit de rapporten blijkt dat de NVWA haar bevindingen heeft ontleend aan de in beslag genomen administratie van [de intermediair], gegevens die geregistreerd zijn door AGR/GPS apparatuur en gegevens Data2Track. De NVWA heeft daarbij per voertuig die voor de vrachten volgens de opgave op de geregistreerde VDM’s zijn gebruikt, inzichtelijk gemaakt dat die vrachten niet met die voertuigen kunnen zijn afgevoerd.
      
      
      
        8. De rechtbank is verder van oordeel dat de minister terecht doorslaggevend gewicht heeft toegekend aan de Data2Trackgegevens en terecht voorbij is gegaan aan de door eiseres overgelegde gegevens. De Data2Trackgegevens zijn objectieve gegevens, terwijl de door eiseres overgelegde gegevens gemanipuleerd kunnen zijn. Eiseres heeft weliswaar twijfels geuit over de juistheid van de Data2Trackgegevens, maar hiervoor geen concreet aanknopingspunt aangedragen. Ten aanzien van de stelling van eiseres dat [de intermediair] niet meer bij die gegevens kan komen omdat hij niet meer bij Data2Track kan inloggen, heeft de minister er onweersproken op gewezen dat [de intermediair] een administratie had moeten bijhouden van de Data2Trackgegevens en dat hij dat niet heeft gedaan. Uit deze gegevens blijkt dat de vrachtwagens waarmee de vrachten mest zouden zijn verreden eerst op het terrein van [naam] in Haaren hebben stilgestaan nabij de mestopslag, zonder dat daarvan een laadbericht is ontvangen. Ook blijkt uit die gegevens dat de vrachtwagens na aankomst bij eiseres niet op het terrein van eiseres zijn geweest, maar aan de weg/bij de ingang hebben geparkeerd terwijl de mest achter op het terrein is opgeslagen. Ook heeft de minister terecht gewezen op de (te) korte laadtijden van de vrachten. Bij de walkingfloor-combinatie is namelijk steeds 1 minuut na stilstand het laadbericht verzonden (vrachten 21 tot en met 24). Bij de vrachten met de containercombinatie is het laadbericht al na 13 minuten (vracht 25), 3 minuten (vracht 26) en 1 minuut (vracht 27) verzonden. Eiseres heeft haar stelling dat het mogelijk is om met vooraf gevulde containers (walkingfloor-combinatie) en shovels (containercombinatie) zo snel te laden, niet onderbouwd. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het gelet op de ingevulde VDM’s om grote hoeveelheden mest zou moeten gaan, namelijk tussen de 32,8 en 36,1 ton mest per vracht. Ook heeft de minister terecht in aanmerking genomen dat uit onderzoek van personeel van Data2Track op 15 november 2016 is gebleken dat op de desbetreffende voertuigen “kraantjes” waren gemonteerd op de luchtslang tussen de veer- en luchtbalgen en de druksensor van de AGR/GPS-apparatuur. Niet in geschil is dat het daardoor mogelijk was om met de AGR/GPS-apparatuur op deze voertuigen laad- of losberichten te verzenden, zonder daadwerkelijk te laden of lossen. Verder blijkt uit de verklaringen van de afnemers [naam] en [naam] dat zij van [de intermediair] geitenmest hebben ontvangen en geen, zoals op de VDM’s staat ingevuld rundveemest (mestcodes 13 en 10). Gelet op het voorgaande is komen vast te staan dat de desbetreffende zeven vrachten dierlijke meststoffen in werkelijkheid niet van het bedrijf van eiseres zijn afgevoerd. Eiseres heeft niet met objectieve gegevens het tegendeel aannemelijk gemaakt.”
      
      
    
    
      2.2
      
        Wat betreft de overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM heeft de rechtbank vastgesteld dat de minister de boete al op grond van zijn matigingsbeleid met 10% heeft gematigd. De rechtbank heeft in dit geval, waarin de overschrijding van de redelijke termijn minder dan een half jaar is, geen grond voor verdere matiging van de boete gezien.
        
          Beoordeling van het geschil in hoger beroep
        
      
      
    
    
      3.1
      De maatschap betwist het oordeel van de rechtbank dat de minister heeft mogen uitgaan van de juistheid van de bevindingen in de NVWA-rapporten. De maatschap stelt dat zij met alternatieve bewijsmiddelen aannemelijk heeft gemaakt dat de betreffende vrachten mest wel van het bedrijfsterrein van de maatschap zijn afgevoerd. De maatschap heeft verder aangevoerd dat de redelijke termijn is overschreden en dat de boete verder moet worden gematigd.
      
    
    
      3.2
      De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd. 
      
      
        
          Overtreding
        
      
      
    
    
      4.1
      Het College stelt vast dat wat de maatschap in hoger beroep over de overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen heeft aangevoerd, in essentie een herhaling is van de gronden die de maatschap in beroep heeft aangevoerd. De maatschap heeft ter zitting ook erkend dat zij dezelfde bewijzen aanvoert als in beroep bij de rechtbank en dat er geen nieuwe bewijzen of gronden zijn. De rechtbank is in de aangevallen uitspraak gemotiveerd op deze beroepsgronden ingegaan. De maatschap heeft geen redenen aangevoerd waarom de overwegingen van de rechtbank onjuist of onvolledig zouden zijn. Het College kan zich vinden in het oordeel en de overwegingen van de rechtbank en neemt deze over. Daaraan wordt naar aanleiding van wat op zitting is besproken, nog het volgende toegevoegd.
      
    
    
      4.2
      De maatschap stelt zich in hoger beroep weer op het standpunt zij voldoende bewijs heeft ingebracht om aannemelijk te maken dat de zeven vrachten dierlijke meststoffen wel van haar bedrijf zijn afgevoerd. De maatschap wijst daarbij op de in beroep bij de rechtbank overgelegde schriftelijke verklaringen van haarzelf en van de intermediair en de factuur en het betalingsbewijs voor de afvoer van de vrachten. De rechtbank heeft volgens de maatschap niet gemotiveerd waarom deze bewijsmiddelen gemanipuleerd zouden zijn.
      
    
    
      4.3
      Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank heeft terecht tot uitgangspunt genomen dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een boeterapport, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Het ligt dan op de weg van de maatschap om aannemelijk te maken dat de bevindingen onjuist zijn. De maatschap is hierin met de door haar aangedragen bewijsmiddelen niet geslaagd. De verklaringen van de maatschap zelf en van de intermediair zijn afkomstig van direct belanghebbenden en dus niet als objectief bewijs te beschouwen. Verder betekent het gegeven dat voor de afvoer van de vrachten is betaald, niet dat die afvoer ook daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Of de bewijzen gemanipuleerd zijn, kan dan ook in het midden blijven.
      
    
    
      4.4
      De maatschap heeft verder aangevoerd dat de rechtbank in overweging 8 van de aangevallen uitspraak de walkingfloor-combinatie en de containercombinatie door elkaar heeft gehaald. Een walkingfloor-combinatie wordt geladen met shovels en een containercombinatie met voorgeladen containers. Het College is van oordeel dat het hier gaat om een kennelijke verschrijving van de rechtbank. Van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel of het motiveringsbeginsel is geen sprake.
      
    
    
      4.5
      De rechtbank heeft dan ook terecht geconcludeerd dat de desbetreffende zeven vrachten dierlijke meststoffen in werkelijkheid niet van het bedrijf van de maatschap zijn afgevoerd en dat de maatschap niet met objectieve gegevens het tegendeel aannemelijk heeft gemaakt. De minister was dus bevoegd een boete op te leggen.
      
      
        
          Matiging van de boete
        
      
      
    
    
      5.1
      
        De maatschap heeft aangevoerd dat de rechtbank de boete verder had moeten matigen in verband met de overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Volgens de maatschap geldt de halfjaarstermijn alleen in procedures in drie instanties (bezwaar – beroep – hoger beroep) en heeft de rechtbank die ten onrechte toegepast terwijl de procedure nog maar twee instanties behelsde. Het zou volgens de maatschap redelijk zijn als bij twee instanties de overschrijdingstermijn korter was, namelijk drie of vier maanden. In deze zaak is bij de rechtbank de procedure met ruim vier maanden overschreden, zodat de boete dan alsnog met 5% gematigd had moeten worden.
        Verder heeft de maatschap aangevoerd dat ook in hoger beroep sprake is van overschrijding van de redelijke termijn.
      
      
    
    
      5.2
      Het College is van oordeel dat de rechtbank terecht de boete niet verder heeft gematigd vanwege overschrijding van de redelijke termijn op het moment van de aangevallen uitspraak. De rechtbank heeft vastgesteld dat de minister op grond van zijn matigingsbeleid de boete al met 10% had gematigd. Deze matiging is van invloed op de vraag of, en zo ja in hoeverre een verdergaande matiging op grond van overschrijding van de redelijke termijn dient plaats te vinden. Bedraagt in zodanige omstandigheden de overschrijding van de redelijke termijn minder dan een halfjaar, dan is er voor een verdergaande matiging in beginsel geen plaats. Of deze overschrijding plaatsvindt in beroep of in hoger beroep is daarbij niet relevant. Anders dan de maatschap betoogt, volgt uit de rechtspraak van het College (zie de uitspraak van het College van 24 november 2016, ECLI:NL:CBB:2016:454) niet dat bij een eerdere matiging door de minister en een overschrijding van de redelijke termijn bij de rechtbank, een kortere periode dan een half jaar in acht zou moeten worden genomen. 
      
    
    
      5.3
      Over het verzoek van de maatschap om matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn in hoger beroep overweegt het College als volgt.
      
    
    
      5.4
      In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar – beroep – hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is in dit geval 10 oktober 2019, de datum waarop de minister het voornemen tot boeteoplegging heeft uitgebracht. Het College ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de totale redelijke termijn voor deze procedure meer dan vier jaar zou moeten bedragen. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn van vier jaar met één jaar en ruim twee maanden overschreden.
      
    
    
      5.5
      De minister heeft op grond van zijn beleid over matiging van de boete bij overschrijding van de beslistermijn de boete in het primaire besluit gematigd met 10%. Het College ziet in het gegeven dat de minister de boete al heeft gematigd wegens overschrijding van de beslistermijn aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden (zie de uitspraak van het College van 23 juli 2024, ECLI:NL:CBB:2024:500, onder 5.3). Voor de overschrijding van de redelijke termijn vanaf zes tot twaalf maanden zou plaats zijn voor een matiging van de boete met 5% met een maximum van € 2.500,-. Voor de resterende overschrijding van de redelijke termijn vanaf twaalf maanden (namelijk met ruim twee maanden) wordt naar bevind van zaken gehandeld (zie de uitspraak van het College van 24 september 2024, ECLI:NL:CBB:2024:660 onder 7.4). Het College ziet in dit gegeven aanleiding om de boete te matigen met twee maal 5%. Dit betekent dat de opgelegde boete van € 1.102,50 dient te worden gematigd met 10%, wat neerkomt op een verlaging van het boetebedrag met € 110,25 tot een bedrag van € 992,25.
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      6 De hoger beroepsgronden falen. Wegens overschrijding van de redelijke termijn zal het College de aangevallen uitspraak vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Het College zal het bij de rechtbank ingestelde beroep van de maatschap tegen het bestreden besluit in zoverre gegrond verklaren, dit besluit in zoverre vernietigen, het boetebesluit in zoverre herroepen, de boete vaststellen op € 992,25 en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit. Voor het overige zal het College de aangevallen uitspraak bevestigen.
      
      7 Nu de verdere overschrijding van de redelijke termijn is veroorzaakt door de duur van de behandeling bij het College, zal de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) worden veroordeeld in de door de maatschap gemaakte proceskosten voor het doen van het verzoek om matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn. Het College stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 437,50 (één punt met een wegingsfactor van 0,5 en een waarde van € 875,-).
      Omdat het hoger beroep alleen slaagt ten aanzien van het beroep op overschrijding van de redelijke termijn en niet ten aanzien van inhoudelijke gronden, bestaat geen aanleiding voor een vergoeding van de overige door de maatschap gevraagde kosten.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover het de hoogte van de boete betreft;
      
      
        verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van de maatschap tegen het bestreden besluit gegrond en vernietigt dat besluit, voor zover het de hoogte van de boete betreft;
      
      
        herroept het boetebesluit in zoverre en stelt de boete vast op € 992,25;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
      
      
        bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
      
      
        veroordeelt de Staat (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van de maatschap tot een bedrag van €437,50;
      
      
        draagt de Staat (minister van Justitie en Veiligheid) op het betaalde griffierecht van € 548,- aan de maatschap te vergoeden.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, mr. M.J. Jacobs en mr. C.C.W. Lange, in aanwezigheid van mr. M.L. Bosman, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 december 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. T. Pavićević						w.g. M.L. Bosman