ECLI:NL:RVS:2024:5008, Raad van State, 04-12-2024, 202304339/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-12-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 mei 2023 heeft het college van burgemeester en wethouders van Borsele het bestemmingsplan "Buitengebied Borsele 2018, gedeelte [locatie], 2023" vastgesteld. Het plan voorziet in een in een planologisch-juridische regeling voor het omzetten van de functie Agrarisch grondgebonden bedrijf naar de functie Wonen op het adres [locatie] in Baarland, kadastraal bekend als S 693 (thans: S 700 en S 701). Daartoe wordt een woonbestemming toegekend aan het kadastrale perceel S 693 en wordt het bestaande bouwvlak op de kadastrale percelen S 693 én S 695 verwijderd. In het bestemmingsplan "Omgevingsplan Buitengebied Borsele 2018", dat grotendeels blijft gelden, had het kadastrale perceel S 693 de functie "Agrarisch - grondgebonden agrarisch bedrijf" met een suggestievlak (bouwvlak) voor bebouwing. Dit bouwvlak gold ook voor het kadastrale perceel S 695 dat in eigendom is bij [appellant]. De bestemming voor het kadastrale perceel S 695 is voor het overige ongewijzigd.

202304339/1/R1.
    Datum uitspraak: 4 december 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], handelend onder de naam [bedrijf], gevestigd in Baarland, gemeente Borsele,
    appellant,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Borsele,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 mei 2023 heeft het college het bestemmingsplan "Buitengebied Borsele 2018, gedeelte [locatie], 2023" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 november 2024, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door F. de Groot en T. Nuijten-van Pul, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij] als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    1.1.    Het ontwerpplan is op 16 februari 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het plan voorziet in een in een planologisch-juridische regeling voor het omzetten van de functie Agrarisch grondgebonden bedrijf naar de functie Wonen op het adres [locatie] in Baarland, kadastraal bekend als S 693 (thans: S 700 en S 701). Daartoe wordt een woonbestemming toegekend aan het kadastrale perceel S 693 en wordt het bestaande bouwvlak op de kadastrale percelen S 693 én S 695 verwijderd. In het bestemmingsplan "Omgevingsplan Buitengebied Borsele 2018", dat grotendeels blijft gelden, had het kadastrale perceel S 693 de functie "Agrarisch - grondgebonden agrarisch bedrijf" met een suggestievlak (bouwvlak) voor bebouwing. Dit bouwvlak gold ook voor het kadastrale perceel S 695 dat in eigendom is bij [appellant]. De bestemming voor het kadastrale perceel S 695 is voor het overige ongewijzigd.
    3.       [appellant] heeft op 27 oktober 2021 bij de gemeente het verzoek neergelegd om een woonbestemming toe te kennen aan (de monumentale boerderij op) het kadastrale perceel S 693 en een bouwtitel aan het kadastrale perceel S 695, zodat hier een nieuwe loods kan worden gebouwd. Het college heeft meermaals gereageerd met de mededeling dat niet aan beide onderdelen van het verzoek kan worden meegewerkt. Het kadastrale perceel S 693 is in eigendom overgegaan op 1 augustus 2022. De nieuwe eigenaren hebben verzocht een woonbestemming toe te kennen aan dit kadastrale perceel. Het college heeft hieraan in het plan gevolg gegeven. Daarbij heeft het college tevens het bouwvlak voor het kadastrale perceel S 695 verwijderd. [appellant] kan instemmen met het toekennen van een woonbestemming aan het kadastrale perceel S 693, maar kan zich niet verenigen met het verwijderen van het bouwvlak voor zijn kadastrale perceel S 695. Hiertoe voert hij aan dat het college niet bevoegd was het bestemmingsplan voor zijn perceel te herzien. De Afdeling behandelt deze beroepsgrond hierna. De voor de behandeling van het beroep relevante planregels zijn opgenomen in de bijlage.
    Bevoegdheid college
    4.       [appellant] betwist dat zijn agrarische bedrijf op het kadastrale perceel S 695, een akkerbouwbedrijf, is beëindigd. Dit betekent volgens hem dat het college niet bevoegd was om op grond van artikel 140.5.1, onder a, van de planregels van het "Omgevingsplan Buitengebied Borsele 2018" het plan vast te stellen. Hij wijst daarbij specifiek op de woorden "op een locatie" in dit artikel.
    4.1.    Het college stelt dat nu het agrarisch bedrijf op het kadastrale perceel S 693 is beëindigd het bevoegd was een herziening van het bestemmingsplan "Omgevingsplan Buitengebied Borsele 2018" vast te stellen. Volgens het college was het agrarisch bedrijf gevestigd op het kadastrale perceel S 693. Daarvoor wijst het college erop dat de bedrijfsbebouwing staat op dat perceel. Voorts stelt het college dat aan de voorwaarden in artikel 140.5.5 van planregels van het bestemmingsplan "Omgevingsplan Buitengebied Borsele 2018" voor het gebruikmaken van de in dat bestemmingsplan opgenomen delegatiebevoegdheid in artikel 140.5.1, onder a, van de planregels is voldaan.
    4.2.    De Afdeling stelt vast dat het geschil geen betrekking heeft op de woonbestemming voor het kadastrale perceel S 693. Tussen partijen is namelijk niet in geschil dat het college op grond van artikel 140.5.1, aanhef en onder a, van de planregels van het door de raad van de gemeente vastgestelde bestemmingsplan "Omgevingsplan Buitengebied Borsele 2018" bevoegd was voor het kadastrale perceel S 693 een herziening van het bestemmingsplan vast te stellen, omdat het agrarisch bedrijf op dat perceel is beëindigd. Tussen partijen is slechts in geschil of het college op grond van datzelfde artikel eveneens bevoegd was om voor het kadastrale perceel S 695 een herziening van het bestemmingsplan vast te stellen, terwijl vaststaat dat de agrarische activiteiten van [appellant] op dat kadastrale perceel niet zijn beëindigd. De Afdeling oordeelt dat dit niet het geval is. De beroepsgrond slaagt.
    Daarvoor acht de Afdeling van belang dat artikel 140.5.1, aanhef en onder a, van de planregels, voor zover van belang, bepaalt dat het college bevoegd is een herziening vast te stellen voor het gebruik ten behoeve van wonen op "een locatie" waar de bestaande functie ‘agrarisch - grondgebonden agrarisch bedrijf’ is of wordt beëindigd. Met de keuze van de raad om de bevoegdheid te verbinden aan een doel, locatie, functieaanduiding en voorwaarde heeft de raad die bevoegdheid beperkt. Nu vaststaat dat de bestaande agrarische functie op het kadastrale perceel S 695 niet is of wordt beëindigd, kan het college met betrekking tot althans die locatie aan die planregel geen bevoegdheid tot herziening ontlenen. Voor de door het college bepleite ruimere interpretatie, te weten een interpretatie waarbij de bevoegdheid van het college zich zou uitstrekken tot alle andere percelen die planologisch samenhangen of hebben samengehangen met een op een bepaalde locatie en/of perceel beëindigd agrarisch bedrijf, ziet de Afdeling in de planregels noch in de plantoelichting aanleiding. Daarvoor is van belang dat als uitgangspunt geldt dat een planregel omwille van de rechtszekerheid letterlijk dient te worden uitgelegd. De rechtszekerheid vereist immers dat van hetgeen in het bestemmingsplan is bepaald, in beginsel dient te worden uitgegaan. Dit geldt te meer als het gaat om een delegatiebepaling, zoals hier aan de orde is.
    De Afdeling overweegt voorts dat de door het college bepleite interpretatie er bovendien toe zou kunnen leiden dat het college bevoegd moet worden geacht voor een onbepaald aantal locaties dan wel percelen, en ongeacht hun functie en gebruik, een herziening van het bestemmingsplan vast te stellen, mits die percelen alle een planologische samenhang hebben met één beëindigd agrarisch bedrijf. Een dergelijke ruime interpretatie past echter niet bij de tekst van het artikel dat duidelijk "op een locatie" vermeldt en voorts bepaalt dat op die locatie ook sprake moet zijn van beëindiging van de bestaande agrarische functie. Zou de interpretatie van het college worden gevolgd, dan zou derhalve worden geaccepteerd dat de bevoegdheid van het college tot bestemmingsplanwijziging ook zou gelden voor locaties en percelen waar van voormelde beëindiging van de agrarische functie in het geheel geen sprake is. De Afdeling ziet echter geen enkele aanwijzing dat de raad ook deze verdergaande bevoegdheidstoekenning aan het college gewenst of beoogd heeft. Voor de situatie als hier aan de orde is voorts van belang dat, ondanks de kadastrale vernummering, ook al ten tijde van de vaststelling van het plan sprake was van twee percelen met bovendien twee verschillende eigenaren.
    4.3.    Het voorgaande betekent dat het besluit tot vaststelling van het plan onbevoegd is genomen, voor zover het ziet op het kadastrale perceel S 695. Het beroep is gegrond.
    Conclusie
    5.       Gelet op wat [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover dat gaat over de vaststelling van het plan voor het kadastrale perceel S 695, is genomen in strijd met artikel 3.1, eerste lid, van de Wro. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre moet worden vernietigd.
    6.       De Afdeling ziet aanleiding het college op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening.
    7.       Het college moet op na te melden wijze de proceskosten van [appellant] vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van 30 mei 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied Borsele 2018, gedeelte [locatie], 2023", (NL.IMRO-0654.OPBGBSS122023-0002), voor zover dit betrekking heeft op het kadastrale perceel S 695;
    III.      draagt het college van burgemeester en wethouders van Borsele op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II wordt verwerkt op de landelijke voorziening;
    IV.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Borsele tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    V.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Borsele aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 184,00 voor de behandeling van het beroep vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. A. Kuijer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.A. van Heusden, griffier.
    w.g. Kuijer
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Heusden
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 december 2024
    647
     
    Bijlage
     
    Regels van het "Omgevingsplan Buitengebied Borsele 2018"
    Artikel 140.1 Toelaatbare veranderingen van gebruik en bouwen
    In de kleinschalige polders zijn veranderingen van gebruik en bouwen toegestaan met dien verstande dat:
    a.  voor de relatief eenvoudige veranderingen die zijn opgenomen in lid 140.3 een melding nodig is;
    b.  voor de veranderingen die zijn opgenomen in  lid 140.4 een afwijkingsprocedure nodig is;
    c. voor de veranderingen die zijn opgenomen in lid 140.5 dit omgevingsplan dient te worden herzien; de gemeenteraad delegeert aan het college van burgemeester en wethouders de bevoegdheid een herziening van dit omgevingsplan vast te stellen indien voldaan wordt aan de voorwaarden die in lid 140.5 zijn opgenomen;
    waarbij:
    d. de veranderingen in  ieder geval aan de in lid 140.2 opgenomen Gebiedsbeschrijving worden getoetst;
    e. indien van toepassing de provinciale 'Handreiking verevening' zoals deze luidt op het moment van inwerkingtreding van het plan, zal worden gehanteerd.
    Artikel 140.5 Functieverandering en bouwen met delegatie in de kleinschalige polders
    Artikel 140.5.1 De gemeenteraad delegeert aan het college van burgemeester en wethouders de bevoegdheid een herziening van dit omgevingsplan vast te stellen voor:
    a.  het gebruik ten behoeve van Wonen op een locatie waar de bestaande functie Agrarisch - grondgebonden agrarisch bedrijf, […] is of wordt beëindigd en een bedrijfswoning in dit plan niet is uitgesloten;
    […]