ECLI:NL:RBOVE:2023:1139, Rechtbank Overijssel, 29-03-2023, ak_21_1987
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2023-03-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroepen tegen drie samenhangende verkeersbesluiten van verweerder rond de Hogeboekelweg ongegrond verklaard; nadelige gevolgen van de verkeersbesluiten voor eiseres niet onevenredig in verhouding tot de met die besluiten te dienen doelen.

RECHTBANK OVERIJSSEL
  
  
    Zittingsplaats Zwolle
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ZWO 21/1987 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
    
  
  
    Maatschap [naam 1] en [naam 2] uit [woonplaats] , eisers
    (gemachtigde: mr. J.H. Meester),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Losser (verweerder)
    (gemachtigden: mr. T. Rötscheid en mr. D. Korsse).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen 
      drie samenhangende verkeersbesluiten van verweerder, die gevolgen hebben voor de verkeerssituatie op en rond de Hogeboekelweg in de gemeente Losser. Twee van de drie verkeersbesluiten (verkeersbesluit I en verkeersbesluit II) zijn op 9 maart 2021 vastgesteld. Het derde verkeersbesluit (verkeersbesluit III) is een besluit van 19 juli 2022, waarbij onder meer een onderdeel van verkeersbesluit I is gewijzigd. 
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 12 oktober 2021 heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen de verkeersbesluiten I en II ongegrond verklaard.
      
    
    
      1.2.
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Dit beroep heeft op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede betrekking op verkeersbesluit III.
      
    
    
      1.3.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.4.
      
        De rechtbank heeft het beroep op 9 januari 2023 op zitting behandeld. 
        Hieraan hebben deelgenomen: eiseres (in de persoon van [naam 3] en [naam 2] ), de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van verweerder, vergezeld 
        door M. Hijkoop, beleidsmedewerker Verkeer & Vervoer bij de gemeente Losser, en 
        J. Verhoeven, adviseur verkeerstechnische en ruimtelijke vormgeving bij adviesbureau Goudappel Coffeng (Goudappel Coffeng).
      
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Inleiding en samenvatting
      
    
    
    
      2.	De rechtbank beoordeelt of verweerder de drie verkeersbesluiten in redelijkheid heeft kunnen nemen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. 
    
    
    
      2.1.
      
        De rechtbank is van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen komen 
        tot de verkeersbesluiten I, II en III omdat de verkeersbesluiten de in artikel 2 van de Wegenverkeerwet (WVW 1994) gestelde doelen en belangen dienen, de besluiten zorgvuldig zijn voorbereid en deugdelijk gemotiveerd en verweerder de belangen ook zorgvuldig heeft gewogen. 
      
      
      
        2.1.1.
        Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft.
        
      
      
        2.1.2.
        De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
        
        
          
            Relevante feiten 
          
        
        
        
          3.	Op 9 maart 2021 heeft verweerder de verkeersbesluiten I en II - overeenkomstig ontwerp-verkeersbesluiten - vastgesteld die betrekking hebben op de Hogeboekelweg, 
          een oude, tamelijk smalle, verbindingsweg tussen Losser en Enschede. De Hogeboekelweg is oorspronkelijk een erftoegangsweg. De afstand via deze weg tussen (de bebouwde kom van) Losser en Enschede is ongeveer zes kilometer. 
        
        
      
      
        3.1.1.
        
          Met verkeersbesluit I worden een deel van de Hogeboekelweg (tussen de Zoekerweg en de Lonneker Markeweg) en de Strokappenweg (tussen de Hogeboekelweg 
          en de gemeentegrens met Enschede) gesloten verklaard voor motorvoertuigen (hierna: gesloten verklaard). Dit wordt aangekondigd door plaatsing van een verkeersbord met een vooraanduiding bij de Bredelweg (ter hoogte van de aansluiting op de Kennebroeksweg). Onder de verkeersborden over de geslotenverklaring worden onderborden geplaatst met de tekst “uitgezonderd aanwonenden en exploitatie van aanliggende percelen”.
        
        
      
      
        3.1.2.
        Met verkeersbesluit II wordt een zone met de maximumsnelheid van 30 km/u ingesteld voor het deel van de Hogeboekelweg tussen de kruising met de Lonneker Markeweg en de Zoekerweg en voor het deel van de Hogeboekelweg tussen de Zoekerweg en de bebouwde komgrens van Losser. Daarnaast zijn de delen van de Hogeboekelweg tussen de kruising met de Lonnekermarkeweg en de Zoekerweg en tussen de Zoekerweg en de kruising met de Broekhoekweg aangewezen als fietsstraat. 
        
      
      
        3.1.3.
        
          De (korte en doodlopende) Strokappenweg en de Bredelweg komen uit op het gedeelte van de Hogeboekelweg dat met verkeersbesluit I gesloten wordt verklaard.  
          De Strokappenweg wordt met verkeersbesluit I volledig gesloten verklaard. Het deel van 
          de Hogeboekelweg waarvoor op grond van verkeersbesluit II een maximumsnelheid wordt ingesteld van 30 km/u, wordt door de Nitertweg en de Zoekerweg gekruist. Ter plaatse van de kruising met de Zoekerweg zal een maximumsnelheid van 60 km/u blijven gelden. 
          Gewaarmerkte tekeningen met daarop aangegeven de betreffende delen van de Hogeboekelweg, de (beoogde) verkeerssituatie en de te plaatsen verkeersborden en -tekens maken deel uit van de verkeersbesluiten I en II. 
        
        
      
      
        3.1.4.
        
          Het verkeersbesluit III is genomen tijdens de beroepsfase. Met dit besluit wordt 
          de gedeeltelijke geslotenverklaring van de Hogeboekelweg gewijzigd. De tekst van de onderborden wordt gewijzigd in ‘uitgezonderd aanwonenden, bezoekers en exploitatie aanliggende percelen’. Een onderbord met dezelfde tekst wordt toegevoegd aan een verkeersbord met de vooraanduiding van de geslotenverklaring. Daarnaast houdt verkeersbesluit III in dat de 30 km/u-zone wordt uitgebreid voor het deel van de Hogeboekelweg tussen de Lonneker Markeweg en de gemeentegrens met Enschede.
        
        
      
      
        3.1.5.
        
          De rechtbank zal de verkeersbesluiten I, II en III hierna tezamen aanduiden als 
          ‘de verkeersbesluiten’.
        
        
      
    
    
      3.2.
      De werkzaamheden waarmee uitvoering wordt gegeven aan de verkeersbesluiten zijn inmiddels afgerond en de fietsstraat is in gebruik genomen. 
      
    
    
      3.3.
      
        Eiseres exploiteert een melkveehouderij aan de [adres] te Losser. Zij heeft twee graslandpercelen van in totaal twee hectare aan de Lonneker Markeweg, tegenover 
        nummer [nummer] . Die percelen liggen buiten het gesloten verklaarde gedeelte van de Hogeboekelweg. Eiseres rijdt via de Hogeboekelweg naar haar percelen over een afstand van drie kilometer.  
      
      
      
        
          De beroepsgronden
        
      
      
      
        
          Dienen de verkeersbesluiten de in artikel 2 van de WVW 1994 genoemde doelen en belangen en zijn deze besluiten voldoende zorgvuldig voorbereid en deugdelijk en draagkrachtig gemotiveerd?
      
      
      
        4.	Eiseres is van mening dat met de verkeersbesluiten de doelstellingen van artikel 2 van de WVW 1994 niet zijn gediend. De uitvoering van de besluiten leidt, anders dan verweerder stelt, niet tot ‘het in stand houden van de weg’ of ‘het waarborgen van de bruikbaarheid ervan’ in de zin van artikel 2, eerst lid, onder c, van de WVW 1994. 
        Ook de verkeersveiligheid is met de verkeersbesluiten niet gediend. Volgens eiseres heeft verweerder zijn bevoegdheid voor een ander doel gebruikt dan de met artikel 2 van de WVW 1994 beoogde doelen, namelijk alleen om subsidie van de provincie Overijssel 
        te kunnen verkrijgen. Zij voert daartoe het volgende aan. 
      
      
    
    
      4.1.
      Eiseres stelt dat de Hogeboekelweg dagelijks door agrariërs wordt gebruikt, die zoals eiseres met zware en brede landbouwvoertuigen over de weg rijden. Wanneer de weg als een fietsstraat wordt ingericht, met een smallere rijstrook, zullen de landbouwvoertuigen en fietsers elkaar niet goed kunnen passeren. De verkeersveiligheid van fietsers zal hierdoor eerder (ernstig) verslechteren. 
      
    
    
      4.2.
      
        Het verkeerskundig rapport van Goudappel Coffeng - waar de verkeersbesluiten mede op zijn gebaseerd - is, waar het gaat om de gevolgen van de besluiten voor een bedrijf als dat van eiseres, ondeugdelijk. Dit rapport gaat uit van onjuiste gegevens. 
        Volgens het rapport betekenen de verkeersmaatregelen niet meer dan een beperkte omrij-route en geringe extra reistijd voor de aanwonenden, maar Goudappel Coffeng is bij zijn berekening uitgegaan van de afstand tot aan de gemeentegrens terwijl de afstanden in werkelijkheid langer zijn. Ook heeft Goudappel Coffeng het feitelijke gebruik van de weg niet goed in kaart gebracht en er onvoldoende rekening mee gehouden dat de weg door zware landbouwvoertuigen wordt gebruikt.  
        Uit een - door eisers ingebracht - rapport van verkeersadviesbureau De Baan (De Baan) blijkt dat in de oude situatie geen sprake is van een onveilige verkeerssituatie in het algemeen en voor fietsers in het bijzonder. Volgens De Baan is de aanleg van een fietsstraat niet de oplossing om doorgaand verkeer met hoge snelheden tegen te gaan. De door Goudappel Coffeng voorgestelde breedte van de weg bij het gebruik als fietsstraat (inclusief stroken grasbeton naast de asfaltstrook van 4,7 meter) is volgens De Baan onvoldoende bij tweerichtingsverkeer. De aanleg van grasbeton naast de weg zal de verkeerssituatie voor fietsers, door de sleuven en hoogteverschillen naast de weg, bovendien gevaarlijker maken. Volgens De Baan voldoen de aantallen fietsers en auto’s niet aan de richtlijnen van het CROW-Fietsberaad voor de introductie van een fietsstraat. 
      
      
    
    
      4.3.
      Verweerder is volgens eiseres bovendien zonder goede redenen voorbij gegaan aan het negatieve advies van de verkeersadviseur van politie Oost-Nederland, waarin staat dat handhaving van de maatregelen problematisch is. 
      
    
    
      4.4.
      Eiseres heeft daarnaast aangevoerd dat verweerder zonder goede redenen aan het zorgvuldig afgewogen en goed onderbouwde advies van de bezwaarcommissie voorbij is gegaan. 
      
      
        De rechtbank overweegt als volgt.
      
      
      5. Op grond van artikel 2, eerste lid, van de WVW 1994 strekken de regels van verkeersbesluiten tot:
      
        
          het verzekeren van de veiligheid op de weg;
        
        
          het beschermen van weggebruikers en passagiers;
        
        
          het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;
        
        
          het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.
        
      
      
    
    
      5.1.
      Op grond van artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, kunnen die regels verder strekken tot het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer.
      
    
    
      5.2.
      
        Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrecht van de Raad van State (de Afdeling) komt bij het nemen van een verkeersbesluit aan een bestuursorgaan beoordelingsruimte toe bij de uitleg van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de WVW 1994 genoemde begrippen. De rechter toetst of het bestuursorgaan geen onredelijk gebruik heeft gemaakt van deze beoordelingsruimte. 
        Nadat het bestuursorgaan heeft vastgesteld welke verkeersbelangen naar zijn oordeel bij 
        het besluit moeten worden betrokken, moet het die belangen tegen elkaar afwegen. Daarbij heeft het bestuursorgaan beleidsruimte. De bestuursrechter toetst of de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van het verkeersbesluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. Daarbij geldt dat het bestuursorgaan niet de absolute noodzaak van een verkeersbesluit hoeft aan te tonen. Voldoende is dat met het verkeersbesluit de eraan ten grondslag gelegde belangen, bedoeld in artikel 2, eerste en tweede lid, van de WVW 1994, worden gediend en dat inzichtelijk is gemaakt op welke wijze deze belangen tegen elkaar zijn afgewogen. 
      
      
    
    
      5.3.
      Verweerder heeft ter toelichting in de aanhef bij de verkeersbesluiten I en II vermeld dat de aanleiding voor de maatregelen was een op 13 november 2018 - unaniem aangenomen - motie van de gemeenteraad ‘Fietsverbinding Enschede’ waarbij aan verweerder opdracht is gegeven om de Hogeboekelweg veiliger te maken voor fietsverkeer van en naar Enschede, onder meer door ongewenst doorgaand gemotoriseerd verkeer te weren.  
      
      
        5.3.1.
        
          In verkeersbesluit I staat dat het smalle wegprofiel van de Hogeboekelweg 
          niet geschikt is om dienst te doen als doorgaande route voor gemotoriseerd verkeer en weggebruikers als recreatieve fietsers en wandelaars hinder ondervinden van het doorgaand gemotoriseerd verkeer. Verder is ter toelichting vermeld dat het gewenst is, uit het oogpunt van het in stand houden en waarborgen van de bruikbaarheid van de weg en daarmee verzekeren van de veiligheid op de weg en het voorkomen of beperken van de door het verkeer veroorzaakte overlast, om doorgaand gemotoriseerd verkeer via de Hogeboekelweg te weren. 
        
        
      
      
        5.3.2.
        In Verkeersbesluit II staat dat de Hogeboekelweg, behalve als een ontsluitingsweg voor de aanliggende percelen, hoofdzakelijk dienst doet als een recreatieve fiets- en/of wandelroute en na de herinrichting dienst zal doen als ‘utilitaire fietsroute’. Verder is vermeld dat het, uit oogpunt van het in stand houden van en het waarborgen van de bruikbaarheid van de weg en daarmee het verzekeren van de veiligheid op de weg en het voorkomen of beperken van de door het verkeer veroorzaakte overlast gewenst is om de inrichting van de weg af te stemmen op de gewenste functie en gebruik en dat het beoogde kan worden bereikt door de weg in te richten als een fietsstraat waarbij gemotoriseerd verkeer ‘te gast’ is. 
        
      
      
        5.3.3.
        In verkeersbesluit III staat, kort gezegd, dat op het deel van de Hogeboekelweg tussen de Lonneker Markeweg en de gemeentegrens met Enschede een snelheidsregime van 30 km per uur wordt ingesteld om verwarring - en daarmee verkeersonveilige situaties - te voorkomen. 
        
      
    
    
      5.4.
      Verweerder heeft in de aanloop naar de verkeersbesluiten I en II verkeerskundig onderzoek laten verrichten door Goudappel Coffeng. Dit bureau heeft onderzocht welke mogelijkheden er zijn om de weg veiliger te maken voor fietsverkeer van en naar Enschede.
      
      
        5.4.1.
        Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat een bestuursorgaan op een advies van een deskundige mag afgaan, nadat is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten, de zogenoemde vergewisplicht. Deze verplichting volgt uit artikel 3:2 van de Awb. 
        
      
      
        5.4.2.
        
          Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid 
          van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het bestuursorgaan aan de adviseur een reactie op wat de partij over het advies heeft aangevoerd. Het gaat erom dat het bestuursorgaan in voldoende mate inzicht verschaft in de gedachtegang die aan het gevolgde advies ten grondslag ligt.
        
        
      
      
        5.4.3.
        
          Goudappel Coffeng heeft op 9 oktober 2019 verkeerskundig advies uitgebracht.
          Op basis van het onderzoek is vastgesteld dat de Hogeboekelweg voor het verkeer, gezien de functie en het feitelijke gebruik van de weg, te smal is. Ook de bermen naast de weg zijn smal en daarmee is de afstand tussen de rijloper (het deel van de verharding waar rijdend verkeer gebruik van dient te maken) en de langs de weg gelegen (diepe) sloten klein. Deze situatie leidt automobilisten af en is voor fietsers onveilig en oncomfortabel. Volgens de rapportage van Goudappel Coffeng maakt vooral doorgaand gemotoriseerd verkeer gebruik van de Hogeboekelweg en wordt met regelmaat te hard gereden, wat problemen geeft voor het fietsverkeer. 
          Goudappel Coffeng heeft in haar rapportage diverse oplossingsmogelijkheden aangedragen. 
          Eén van de mogelijke oplossingen is het wegprofiel aan te passen door de aanleg van een smalle rijloper van 3,5 meter en daarnaast verharding van de bermen zodat de voertuigen kunnen passeren zonder teveel schade aan de bermen te veroorzaken. Daarnaast wordt geadviseerd om maatregelen te treffen ter verbetering van de fietsveiligheid. Volgens Goudappel Coffeng heeft het daarbij de voorkeur om doorgaand verkeer om te leiden, 
          door – zo nodig  – een knip in de weg aan te brengen. Voor het doorgaande verkeer bestaan goede alternatieven, zoals de (nabijgelegen) verbindingswegen N732 en N731. 
          Het bestemmingsverkeer krijgt in dat geval volgens het advies een relatief beperkte omrijroute krijgen met een extra rijtijd van drie tot zes minuten. 
          Goudappel Coffeng noemt in haar advies verder nog de mogelijkheid andere flankerende maatregelen te treffen om het doorgaand verkeer te beperken, bijvoorbeeld door de fietsroute te benadrukken middels andere bestrating en/of  de fietsroute over de Hogeboekelweg te laten aansluiten op bestaande fietsroutes.  
        
        
      
      
        5.4.4.
        
          De Baan heeft een tegenadvies uitgebracht. Volgens het rapport van De Baan zal het instellen van een geslotenverklaring voor gemotoriseerd verkeer de inrichting van de Hogeboekelweg als fietsstraat niet tot een veiliger fietsverbinding tussen Losser en Enschede leiden omdat het aandeel fietsverkeer ten opzichte van het gemotoriseerde verkeer daarvoor onvoldoende is, zelfs indien het sluipverkeer wordt tegengegaan. Volgens De Baan is bovendien het door Goudappel Coffeng voorgestelde dwarsprofiel met twee redresseer-stroken van 0,50 meter, gelet op het feitelijke gebruik van de weg en in geval van tweerichtingsverkeer, te smal. De Baan adviseert (onder meer) om een snelheidsregime 
          van 60 km per uur te handhaven – wanneer er geen fietsstraat komt – en om op strategische punten herhaalborden te plaatsen waarbij wordt gewezen op de geldende maximumsnelheid alsook om verticale snelheidsremmers/verkeersdrempels aan te brengen. 
        
        
      
      
        5.4.5.
        
          Goudappel Coffeng heeft - op verzoek van verweerder - inhoudelijk gereageerd op de zienswijze van eiseres (en de zienswijzen van andere belanghebbenden) in de vorm van een reactienota van 29 oktober 2020, waarna verweerder zijn reactie heeft neergelegd in een zienswijzennota van 2 maart 2021. In de reactienota van Goudappel Coffeng en de zienswijzennota van verweerder staat dat verweerder samen met de gemeente Enschede werkt aan een hoogwaardige fietsverbinding over de Hogeboekelweg en dat over de hoofdlijnen van het beleid politieke besluitvorming heeft plaatsgevonden.
          Ter onderbouwing van de maatregelen in de verkeersbesluiten wordt in de reactienota en 
          de zienswijzennota verwezen naar publicaties van CROW-Fietsberaad, welke instantie 
          zich (onder meer) bezighoudt met het opstellen van richtlijnen voor fietsstraten buiten de bebouwde kom. In de zienswijzennota is verweerder verder puntsgewijs ingegaan op alle door eiseres en andere belanghebbenden, opgeworpen kanttekeningen op basis van onder meer het advies van De Baan. Verweerder heeft alle kanttekeningen in samenhang beoordeeld.
        
        
      
      
        5.4.6.
        
          De rechtbank ziet, mede gelet op de inhoud van de reactienota en de zienswijzen-nota, in de inhoud van het rapport van De Baan en in hetgeen eiseres verder nog heeft aangevoerd geen redenen om te oordelen dat het advies van Goudappel Coffeng niet op 
          een zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin niet begrijpelijk is en/of 
          de getrokken conclusies daar niet op aansluiten. 
          Naar oordeel van de rechtbank mocht verweerder zich daarom bij de totstandkoming van 
          de verkeersbesluiten (mede) baseren op de inhoud van het rapport van Goudappel Coffeng.
        
        
        
          6.	Verweerder stelt in het bestreden besluit dat met de verkeersbesluiten wordt 
          beoogd ‘het tegengaan van het gemotoriseerd verkeer op de Hogeboekelweg anders dan 
          het bestemmingsverkeer’. De keuze voor de inrichting als fietsstraat is een uitvloeisel van beleidskeuzes van de gemeenten Losser en Enschede, welke gemeenten een veilige, prettige en directe fietsroute tot stand willen brengen als alternatief voor het fietspad langs de - verderop parallel aan de Hogeboekelweg gelegen - drukke Lossersestraat (N732). 
          De fietsstraat zal aansluiten op de fietsstraat over de Hogeboekelerweg te Enschede en 
          de maatregelen zullen zorgen voor uitbreiding van het regionale fietsnetwerk. 
          Bij de voorbereiding van de maatregelen om te komen tot de inrichting als fietsstraat heeft verweerder - in aanvulling op het advies en de reactienota op de zienswijzen van Goudappel Coffeng alsook het rapport van De Baan gebruik gemaakt van onderzoeken en publicaties van het ‘CROW-Fietsberaad’, waaronder het rapport ‘Fietsstraten buiten de bebouwde kom’ van 2021 en de Fietsberaad-notitie ‘Fietsstraten buiten de bebouwde kom’ van 2021.
        
        
      
    
    
      6.1.
      
        De rechtbank is van oordeel dat er geen aanwijzingen zijn dat verweerder de verkeersbesluiten alleen maar heeft genomen om subsidie te verkrijgen van de provincie Overijssel in verband met noodzakelijk onderhoud aan de weg. 
        Verweerder stelt hierover in de zienswijzennota dat extra mogelijkheden qua financiering (subsidie) geen argument zijn geweest bij de keuze voor de herinrichting van de Hogeboekelweg. Het verkrijgen van een subsidie is wel een mogelijke ‘bijvangst’ die efficiënte inzet van gemeentelijke gelden en gemeente-overstijgende ambities mogelijk 
        kan maken. 
        De rechtbank ziet geen reden om aan hetgeen verweerder stelt met betrekking tot de met de besluiten beoogde doelen te twijfelen. Van een schending van het verbod van misbruik van bevoegdheid is naar oordeel van de rechtbank dan ook niet gebleken. 
      
      
    
    
      6.2.
      De rechtbank is - gezien het voorgaande - van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de verkeersbesluiten de in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a en c en het tweede lid, aanhef en onder a, van de WVW 1994 genoemde doelen dienen, te weten de belangen van het in stand houden en waarborgen van de bruikbaarheid van de weg, de verkeersveiligheid en het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast. 
      
    
    
      6.3.
      Verweerder heeft de verkeersbesluiten naar oordeel van de rechtbank bovendien zorgvuldig voorbereid en deugdelijk en draagkrachtig gemotiveerd. 
      
      
        De rechtbank overweegt daartoe, in aanvulling op het voorgaande, nog het volgende.
      
      
      
        
          Het advies van de verkeersadviseur van de politie
        
      
      
      
        7.	Verweerder heeft anders beslist dan is geadviseerd door de verkeersadviseur van de politie. 
      
      
    
    
      7.1.
      Volgens vaste rechtspraak kunnen verkeersbesluiten niet enkel en alleen worden genomen indien de politie positief heeft geadviseerd. Het advies van de politie is wel één van de belangen die moeten worden betrokken en gewogen bij de besluitvorming.
      
    
    
      7.2.
      
        De verkeersadviseur heeft in zijn advies aangegeven dat een maximumsnelheid 
        in overeenstemming moet zijn met het wegbeeld ter plaatse.
        Waar nodig moet een weg worden aangepast zodat de beoogde snelheid redelijkerwijs voortvloeit uit de aard en inrichting van de weg. Volgens de verkeersadviseur is in dit geval geen sprake van een zogenaamd ‘verblijfsgebied’ (waar verkeerstekens en - borden in beginsel achterwege moeten blijven en waar een 30 km zone kan gelden) omdat na uitvoering van de maatregelen niet alleen het bestemmingsverkeer maar vooral ook recreatief fietsverkeer van de weg gebruik zal maken. Handhaving van een maximumsnelheid van 30 km/u  zal daarom problematisch zijn. 
      
      
      
        7.2.1.
        
          Verweerder stelt het advies van de politie bij zijn besluitvorming te hebben betrokken. 
          Verweerder heeft hierover in het verweerschrift en ter zitting ter toelichting aangegeven 
          dat de fietsstraat herkenbaar is gemaakt door het aanbrengen van een rode coating, verhogingen in het wegdek ter hoogte van kruisingen en het plaatsen van borden. 
          De Hogeboekelweg wordt daarmee ingericht met het oog op het beoogde gebruik. Verweerder heeft niet gekozen voor andere fysieke snelheidsremmende maatregelen (zoals verkeersdrempels), onder meer omdat dit ten koste zal gaan van een comfortabele fietszone en mogelijk voor geluidoverlast zal zorgen. Volgens verweerder kan de Hogeboekelweg worden aangemerkt als verblijfsgebied. Daarbij heeft verweerder erop gewezen dat in paragraaf 2.1 van het CROW Handboek Wegontwerp 2013 staat dat erftoegangswegen wegen van ‘de laagste orde’ zijn, waarop de verblijfsfunctie prevaleert. 
        
        
      
      
        7.2.2.
        
          Naar oordeel van de rechtbank heeft verweerder er aldus voldoende blijk van gegeven acht te hebben geslagen op het advies van de verkeersadviseur. 
          
            Het advies van de adviescommissie
          
        
        
        
          8.	Verweerder is met het bestreden besluit afgeweken van het advies van de adviescommissie. 
        
        
      
    
    
      8.1.
      
        Op grond van artikel 7:13 van de Awb moet een bestuursorgaan, wanneer de beslissing op het bezwaar afwijkt van het advies van de adviescommissie, in haar besluit 
        de reden voor die afwijking vermelden en het advies meezenden met de beslissing. Een bestuursorgaan is dus niet gehouden om een advies van een adviescommissie te volgen. 
      
      
    
    
      8.2.
      Verweerder heeft in het bestreden besluit uitvoerig gereageerd op alle door de adviescommissie opgeworpen kanttekeningen. Deze reactie hield, samengevat weergegeven, het volgende in.   
      
         Ten aanzien van (onduidelijkheid over) de reikwijdte van de (gedeeltelijke) geslotenverklaring van de weg stelt verweerder dat het bestemmingsverkeer en de bezoekers van aanwonenden en bedrijven geen hinder zullen ondervinden van deze maatregel, wat met onderborden duidelijk wordt gemaakt;  
         Ten aanzien van klachten van omwonenden vanwege de noodzaak tot omrijden stelt verweerder dat (ook) omwonenden van de Hogeboekelweg gebruik kunnen blijven maken;
         Ten aanzien van de bezwaren met betrekking tot het systeem van ontheffingen voor medewerkers en bezoekers van agrarische bedrijven aan en rond de Hogeboekelweg stelt verweerder dat de bereikbaarheid van de bedrijven ongewijzigd blijft, wat middels de onderborden kenbaar wordt gemaakt. Bedrijven binnen het gesloten verklaarde gebied zijn bestemmingsverkeer en hoeven geen ontheffing aan te vragen. Ten aanzien van het overige (landbouw-)verkeer heeft verweerder, in overleg met LTO Noord, laten beoordelen voor welke bedrijven het gebruik van de Hogeboekelweg essentieel is voor de bedrijfsvoering. Deze bedrijven komen in aanmerking voor ontheffing;  
         Ten aanzien van het bezwaar tegen de inrichting van de Hogeboekelweg als fietsstraat, nu deze weg dat nooit is geweest, stelt verweerder dat de fietsstraat zal aansluiten op een fietsstraat over de Hogeboekelerweg in Enschede en dat de verwachting is dat hiermee het fietsgebruik in de toekomst zal toenemen; 
         In reactie op het bezwaar dat landbouwvoertuigen veelal de volledige breedte van de weg nodig zullen hebben, inclusief de graskeien, wat problemen geeft bij het passeren, stelt verweerder dat in het buitengebied op smalle wegen grote voertuigen altijd moeten uitwijken voor tegenliggers. Verweerder stelt verder te verwachten dat het gemotoriseerde verkeer door de geslotenverklaring zal afnemen, wat – in combinatie met de gewijzigde inrichting – zal leiden tot een verbetering van de veiligheid voor fietsers; 
         In reactie op de kritiek dat onvoldoende onderzoek is gedaan naar de verkeersveiligheid en dat de verkeersbesluiten onvoldoende zijn gemotiveerd, stelt verweerder dat hij, vooruitlopend op CROW-aanbevelingen over de inrichting van fietsstraten buiten de bebouwde kom, gebruik heeft gemaakt van onderzoeken en publicaties van het CROW-Fietsberaad, waaronder het onderzoeksrapport Fietsstraten buiten de bebouwde kom (2021) en Fietsberaadnotitie ‘Fietsstraten buiten de bebouwde kom’ (uit 2021); 
         In  reactie op de stelling van de adviescommissie dat de bezwaren van belanghebbenden bij de besluitvorming onvoldoende zijn meegenomen heeft verweerder erop gewezen dat met de inhoud van de zienswijzen wel degelijk rekening is gehouden en de daarin opgeworpen bezwaren gemotiveerd zijn verworpen; 
         Verder heeft verweerder erop gewezen dat hij aanvullende maatregelen heeft getroffen om de gevolgen van de geslotenverklaring voor de aanwonenden en bedrijven zoveel mogelijk te ondervangen. 
      
      
    
    
      8.3.
      
        De rechtbank is van oordeel dat verweerder, gezien het voorgaande, bij de voorbereiding van het bestreden besluit heeft voldaan aan zijn verplichting om de nodige kennis met betrekking tot de relevante feiten en de af te wegen belangen te vergaren.  
        Verweerder heeft bovendien de motivering van de verkeersbesluiten op een inzichtelijke en draagkrachtige wijze vermeld in de verkeersbesluiten en het bestreden besluit. Verweerder heeft daarbij voldoende inzichtelijk gemaakt waarom hij is afgeweken van het advies van de adviescommissie. Ook heeft hij voldoende inzichtelijk gemaakt hoe hij de bij de besluiten betrokken belangen tegen elkaar heeft afgewogen.
      
      
      
        De beroepsgronden slagen niet. 
      
      
      
        
          Heeft verweerder voldoende rekening gehouden met de belangen van eiseres ? 
        
      
      
      9. Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden 
      
        met haar belangen.
        Volgens eiseres is verweerder bij het nemen van de verkeersbesluiten volledig voorbij gegaan aan het vele ongemak en de extra kosten die door uitvoering van de besluiten voor haar rekening zullen komen. 
        De bereikbaarheid van haar bedrijf zal ernstig verslechteren. Op de percelen moet worden gemaaid, geschud, geharkt en gehakseld, en de percelen worden beweid en bemest. In de nieuwe situatie zal een snelheidsregime gelden van 30 km/u; landbouwvoertuigen zullen door de inrichting als fietsstraat genoodzaakt zijn om achter de fietsers te blijven rijden. Gezien de afstand naar de percelen van drie kilometer zal bij een maximumsnelheid van 
      
      30 km/u sprake zijn van forse extra rijtijd van 10 minuten. 
      
        Onduidelijk is of de loonwerkers over het afgesloten gedeelte zullen mogen rijden; de kosten door extra rijtijd zullen dan oplopen. Volgens eiseres is het systeem van ontheffingen met registratie van kentekens onduidelijk en de uitvoerbaarheid ervan heel twijfelachtig. 
        Het aanvragen van een ontheffing kost € 42,50. Doordat het gaat om een groot aantal (bedrijfs-)voertuigen, leidt dat tot een onevenredig hoge kostenpost. Eiseres vreest bovendien dat de waarde van haar percelen zal verminderen in verband met de slechte bereikbaarheid. Eiseres zal door dit alles veel financiële schade leiden.
      
      
      
        De rechtbank overweegt als volgt. 
      
      
    
    
      9.1.
      De rechtbank is van oordeel dat niet is gebleken dat verweerder bij het nemen van de verkeersbesluiten niet dan wel onvoldoende rekening heeft gehouden met de belangen van eiseres. De rechtbank neemt hierbij het volgende in aanmerking.
      
      
        9.1.1.
        De rechtbank volgt eiseres in haar standpunt dat de bereikbaarheid van haar agrarische bedrijf en haar landbouwpercelen als gevolg van de maatregelen in de verkeersbesluiten in enige mate is verslechterd. 
        
      
      
        9.1.2.
        
          Verweerder heeft echter in maart en april 2021 alle aanwonenden van de Hogeboekelweg en de Lonneker Markeweg tussen de gemeentegrens met Enschede en het begin van de gesloten verklaring voor gemotoriseerd verkeer vanaf de Lonneker Markeweg schriftelijk meegedeeld dat zij een aanvraag kunnen indienen om voor een ontheffing van de geslotenverklaring in aanmerking te komen. 
          Verweerder heeft bovendien in overleg met LTO Noord beoordeeld voor welke bedrijven 
          de Hogeboekelweg een ‘essentieel wegvak’ is voor de bedrijfsvoering; ook deze bedrijven komen in aanmerking voor ontheffing van het verbod op doorgaand gemotoriseerd verkeer. Deze ontheffingsmogelijkheid geldt niet alleen voor de voertuigen van het bedrijf zelf, maar ook voor voertuigen van medewerkers en bezoekers. 
          Bij besluit van 22 juni 2021 is verder besloten dat voor deze categorie geen leges wordt geheven bij een ontheffingsaanvraag. 
        
        
      
      
        9.1.3.
        Bij het verlenen van ontheffing gaat verweerder zoveel mogelijk uit van maatwerk. Een ontheffing kan worden verstrekt op naam, op kenteken of – zoals verweerder ter zitting heeft medegedeeld – op adres. Een ontheffing kan voor één jaar of vijf jaar worden verleend en/of verlengd. Ook aan eiseres is schriftelijk medegedeeld dat zij voor ontheffing in aanmerking komt, zowel wat betreft het gebruik van privéauto’s als het gebruik van bedrijfsvoertuigen. Verweerder heeft erop gewezen dat in het geval van eiseres de gestelde extra rijtijd, mede gelet op genoemde voorzieningen, beperkt zal blijven. 
        
      
      
        9.1.4.
        De rechtbank is van oordeel dat de bezwaren van eiseres verband houdend met de verslechterde bereikbaarheid van haar bedrijf - en daarmee de toename van kosten voor het bedrijf - door de getroffen aanvullende maatregelen en voorzieningen voor een groot deel zijn ondervangen. 
        
      
    
    
      9.2.
      
        De rechtbank concludeert dat de nadelige gevolgen van de verkeersbesluiten voor eiseres niet onevenredig zijn in verhouding tot de met die besluiten te dienen doelen. 
        Verweerder heeft de met de verkeersbesluiten beoogde doelen en belangen zwaarder mogen laten wegen dan de individuele belangen van eiseres. 
      
      
      
        De beroepsgrond slaagt gelet op het voorgaande niet.   
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      Het beroep tegen het bestreden besluit is ongegrond. Datzelfde geldt voor het beroep tegen het verkeersbesluit III. 
      Dit betekent dat de verkeersbesluiten in stand zullen blijven. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart: 
    
    
    
      - het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Oosterveld, rechter, in aanwezigheid van mr. J.M. van Westerlaak, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op  
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
  
  
    Wegenverkeerswet 1994. 
    
  
  
    Artikel 2 
    1. De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen strekken tot:
    
      
        het verzekeren van de veiligheid op de weg;
      
      
        het beschermen van weggebruikers en passagiers;
      
      
        het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;
      
      
        het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.
      
    
    
    2 De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen voorts strekken tot:
    
      
        het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer;
      
      
        het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden.
      
    
    
  
  
    Artikel 15
    
      
        De plaatsing of verwijdering van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens, en onderborden voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd, geschiedt krachtens een verkeersbesluit.
      
      
        Maatregelen op of aan de weg tot wijziging van de inrichting van de weg of tot het aanbrengen of verwijderen van voorzieningen ter regeling van het verkeer geschieden krachtens een verkeersbesluit, indien de maatregelen leiden tot een beperking of uitbreiding van het aantal categorieën weggebruikers dat van een weg of weggedeelte gebruik kan maken.
      
    
    
  
  
    § 6 Verkeersbesluiten
    
  
  
    Artikel 21
    De motivering van het verkeersbesluit vermeldt in ieder geval welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Indien tevens andere van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen in het geding zijn, wordt voorts aangegeven op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen.
    
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 6 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:998. 
  
  
     Rapport ‘Verkeersonderzoek Hogeboekelweg Losser’ 2 oktober 2019, Goudappel Coffeng, adviseurs mobiliteit.
  
  
     Verkeersadvies, bureau De Baan 31 juli 2020, opgemaakt in het kader van een second opinion, 'Overall conclusies', pag. 20.
  
  
     Zienswijzennota Verkeersbesluiten Hogeboekelweg van 2 maart 2021. 
  
  
     Zienswijzennota, pag. 6, 7 onderaan, 9 bovenaan, en reactienota bureau Goudappel Coffeng, pag. 7 bovenaan.
  
  
     CROW-Fietsberaad is het kenniscentrum voor fietsbeleid van de Nederlandse overheden.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 8 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2759, r.o. 2. 
  
  
     Hoofdstuk II, paragraaf 4, onder 1, van de Uitvoeringsvoorschriften BABW.