ECLI:NL:RBGEL:2024:8077, Rechtbank Gelderland, 13-11-2024, 23/1363
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2024-11-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Handhaving wegens bewoning van een gebouw zonder woonbestemming. Geen beroep op gebruiksovergangsrecht. Niet is aangetoond dat het gebouw vanaf de peildatum in 1985 onafgebroken is bewoond.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 23/1363 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 
    
    
      in de zaak tussen
    
  
  
    
      
      [eisers] uit [woonplaats] , eisers
    (gemachtigde: mr. E.T. de Jong),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Lingewaard 
    (gemachtigde: H.P.T. Nas).
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de twee aan hen opgelegde lasten onder dwangsom van 21 april 2022. De ene last onder dwangsom ziet op het beëindigen van het bewonen van het gebouw aan de [adres] , en de andere op het verwijderen van het hekwerk ter plaatse voor zover strijdig met het geldende bestemmingsplan.
    
    
    
      1.1.
      In de beslissing op bezwaar van 24 januari 2023 heeft het college het bezwaarschrift voor zover dat ziet op het bewonen, in afwijking van het advies van de commissie bezwaarschriften, ongegrond verklaard en met een verbetering van de motivering in stand gelaten. Voor zover het bezwaarschrift ziet op het hekwerk is het bezwaarschrift ook ongegrond verklaard. 
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft een verweerschrift ingediend.
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 26 september 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser [naam] en zijn gemachtigde en de gemachtigde van het college. 
      
    
    
      1.4.
      Ter zitting hebben eisers een verklaring van [naam 2] van 18 september 2024 overgelegd.
      
    
  
  
    Waar gaat deze zaak over?
    
    2. Op 10 december 2020 heeft een toezichthouder van het college, onder meer en voor zover hier van belang, geconstateerd dat eisers het gebouw aan de [adres] als woning gebruiken en er een hekwerk van twee meter hoog omheen hebben geplaatst. Dit is volgens het college allebei in strijd met het bestemmingsplan “Buitengebied Lingewaard”. Daarom heeft het college twee lasten onder dwangsom aan eisers opgelegd, namelijk:
    
      
        een last onder dwangsom van 21 april 2022 tot beëindiging en beëindigd houden van de bewoning van de [adres] vóór 1 november 2022 onder verbeuring van een automatische dwangsom van € 500,00 per dag met een maximum van € 15.000,00, en 
      
      
        een last onder dwangsom van 21 april 2022 tot terugbrenging van de hoogte van het hekwerk om de [adres] tot de toegestane hoogte volgens het geldende bestemmingsplan Buitengebied Lingewaard vóór 1 november 2022 onder verbeuring van een automatische dwangsom van € 250,00 per dag met een maximum van € 5.000,00.
      
    
    
    
      2.1.
      In de beslissing op bezwaar heeft het college de lasten onder dwangsom in stand gelaten. De last onder dwangsom met betrekking tot bewoning heeft het college als volgt nader gespecificeerd. Eisers dienen het gebruik als woning te beëindigen en beëindigd te houden en de wooninrichting en niet vergunde woonvoorzieningen te verwijderen en verwijderd te houden. Deze woonvoorzieningen betreffen de keuken, de badkamer, slaapkamers en toiletten.
      
    
    
      2.2.
      Bij uitspraak van de rechtbank Gelderland van 25 april 2023 heeft de voorzieningenrechter vastgelegd dat het college de begunstigingstermijn heeft verlengd tot de uitspraak in deze bodemprocedure. Tijdens de zitting van 26 september 2024 heeft het college toegezegd dat aan eisers een nadere begunstigingstermijn wordt gegund. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      3.	De rechtbank stelt vast dat het beroep alleen nog ziet op de bewoning van het gebouw en niet meer op het geplaatste hekwerk. Ter zitting is namelijk gebleken dat eisers inmiddels hebben voldaan aan de last onder dwangsom over het hekwerk en over deze last onder dwangsom geen oordeel van de rechtbank willen. De rechtbank beoordeelt de opgelegde last onder dwangsom ten aanzien van bewoning aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
    
    
    
      3.1.
      De rechtbank beslist dat het beroep van eisers ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      
        
          Planologisch kader
        
      
    
    
      3.2.
      Ter plaatse van [adres] geldt het bestemmingsplan ‘Buitengebied Lingewaard’, vastgesteld door de gemeenteraad op 31 oktober 2013. Volgens de bestemmingsplankaart heeft het gebouw de bestemming ‘Agrarisch met waarden – oeverwallen’ met de dubbelbestemming ‘Waarde – Archeologie 5’ en een bouwaanduiding bijgebouwen. Het bestemmingsplan bevat overgangsrecht zoals weergegeven in bijlage 1 van deze uitspraak. Voorafgaand aan dit bestemmingsplan gold het bestemmingsplan ‘Buitengebied’, goedgekeurd door het college van gedeputeerde staten van Gelderland op 22 januari 1985. In bijlage 2 bij deze uitspraak is de plankaart en het overgangsrecht van dit inmiddels vervallen bestemmingsplan ‘Buitengebied’ opgenomen.
      
    
    
      3.3.
      De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat het gebouw aan [adres] geen woonbestemming heeft onder het huidige bestemmingsplan ‘Buitengebied Lingewaard’ en ook geen woonbestemming had onder het vervallen bestemmingsplan ‘Buitengebied’. Ook is niet in geschil dat de peildatum voor het gebruiksovergangsrecht valt in het voorjaar van 1985. 
      
      
        
          Slaagt het beroep op het gebruiksovergangsrecht?
        
      
      4. Eisers betogen dat er geen sprake is van een overtreding omdat het gebruik van het gebouw onder het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan valt. Het gebouw wordt al sinds het einde van de Tweede Wereldoorlog – ver voor de peildatum - bewoond en is sindsdien bewoond gebleven. Daarmee valt het gebruik als woning volgens eisers onder het gebruiksovergangsrecht en is zodoende rechtmatig. Eiser ( [naam] ) is vanaf 1999 eigenaar van het gebouw en heeft er sindsdien – met een paar onderbrekingen van bewoning door anderen – zelf gewoond. Voor zover het college twijfelt over bewoning van het gebouw in de periode 1984 tot en met 1999 en de bewoning van eiser sinds 1999 hebben eisers ter onderbouwing de volgende nadere stukken overgelegd om aan te tonen dat er sprake is geweest van onafgebroken bewoning:
      
        
          een verklaring van eiser (ongedateerd);
        
        
          twee verklaringen van [naam 3] van 28 en 30 juli 2022;
        
        
          twee verklaringen van [naam 4] van 28 en 30 juli 2022;
        
        
          een verklaring van [naam 5] van 30 juli 2022;
        
        
          een verklaring van [naam 6] van 1 maart 2023;
        
        
          een verklaring van [naam 2] van 18 september 2024 (ter zitting overgelegd); samen: de verklaringen;
        
        
          twaalf (ongedateerde) foto’s.
        
      
      
    
    
      4.1.
      Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) eerder heeft overwogen, rust in beginsel op degene die een beroep doet op het overgangsrecht de plicht om aannemelijk te maken dat dit van toepassing is.
      
    
    
      4.2.
      
        De beroepsgrond slaagt niet. Naar het oordeel van de rechtbank kan het college zich op het standpunt stellen dat eisers niet aannemelijk hebben gemaakt dat bewoning van het gebouw sinds de peildatum in 1985 tot aan nu onafgebroken is geweest. In de overgelegde verklaringen van personen die in de buurt van het gebouw wonen staat dat het gebouw altijd bewoond is geweest. Dit is echter niet op te maken uit de Basisregistratie personen (Brp), waar het college van uitgaat. In de verklaringen wordt aangegeven dat de leden van de familie [naam 8] tot 1999 in het gebouw zouden hebben gewoond. Er liggen echter geen verklaringen en andere stukken van de familie [naam 8] zelf die onderbouwen dat zij tot 1999 in het gebouw hebben gewoond. Hoewel in de overgelegde verklaringen staat dat eiser sinds 1999 in het gebouw woont, heeft het college dit naar het oordeel van de rechtbank ook in twijfel kunnen trekken. Eiser heeft zich pas op 18 mei 2020 ingeschreven in de Brp. Hij was daarmee de eerste in de Brp ingeschreven persoon op het [adres] . Van 1977 tot 18 mei 2020 – met een aantal onderbrekingen wegens verblijf elders – was eiser hoofdzakelijk ingeschreven aan de [adres 2] (het adres van zijn vader). In 1999 stond eiser respectievelijk ingeschreven in Arnhem, Velp en Angeren. 
        Naast eisers zijn er geen anderen geweest die zich in 1999 of later hebben ingeschreven in de Brp aan [adres] . 
        Ook is verklaard dat van 2001 tot 2018 Roemeense werknemers inwoonden in het gebouw. Ook dit blijft bij een enkele verklaring en is niet verder onderbouwd. 
        De rechtbank concludeert hieruit, mede gelet op het feit dat naast de verklaringen en (ongedateerde foto’s) geen andere onderbouwing is gegeven, dat het college terecht tot de conclusie is gekomen dat eisers niet aannemelijk hebben gemaakt dat het gebruik als woning sinds de peildatum onveranderd is voortgezet.
      
      
      
        
          Is er sprake van bijzondere omstandigheden die leiden tot het afzien van handhaving?
        
      
      5. Nu het beroep van eisers op het gebruiksovergangsrecht niet slaagt heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat sprake is van een overtreding van artikel 2.1 eerste lid onder c Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Vanwege het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal bij overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
      
      
        
          Concreet zicht op legalisatie
        
      
    
    
      5.1.
      Eisers betogen dat sprake is van bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien. Handhaving is een bevoegdheid met een belangenafweging. De belangrijkste reden om te handhaven zou zijn het niet willen inzetten van een legaliseringsonderzoek vanwege naastgelegen fruitteelt met bestrijdingsmiddelen. Daarbij geldt een spuitzone van 50 meter. Dat argument overtuigt volgens eisers niet, gelet op de plek van de beacon (meetpunt) en de reeds aanwezige andere woningen zoals een aanleunwoning die korter op de grens staat dan het gebouw van eisers. Locatiespecifiek onderzoek kan uitwijzen dat de afstand korter mag zijn. Eisers willen daaraan meewerken. 
      
    
    
      5.2.
      Concreet zicht op legalisatie van het gebruik van het gebouw als woning hangt samen met het indienen van een aanvraag om een omgevingsvergunning. Niet is gebleken dat er een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend. Zoals door het college naar voren is gebracht is legalisatie niet mogelijk omdat het gebouw binnen de bestrijdingsmiddelenspuitzone van 50 meter van naastgelegen agrarische percelen ligt, een door het bestemmingsplan voorgeschreven zone. Mogelijke legalisatie hangt af van een nog te verrichten locatiespecifiek spuitzone-onderzoek dat eisers zelf kunnen laten uitvoeren en kunnen indienen bij een aanvraag om een omgevingsvergunning. Nu eisers een dergelijke aanvraag nog niet hebben ingediend en in het verlengde daarvan dat onderzoek (vooralsnog) niet (hebben) laten uitvoeren stelt het college zich terecht op het standpunt dat er geen zicht op legalisatie is. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet. 
      
      
      
        
          Evenredigheid
        
      
    
    
      5.3.
      Eisers betogen dat hun belangen niet zijn meegewogen. Door de last onder dwangsom dreigt een jong gezin dakloos te worden. Eisers doen een beroep op het evenredigheidsbeginsel. 
      
    
    
      5.4.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank overweegt dat eisers er voor hebben gekozen om te wonen in een gebouw dat geen woonbestemming heeft. De eventuele negatieve gevolgen van deze bewust gemaakte keuze komen voor hun rekening en risico. 
      
      
        
          Gelijkheidsbeginsel
        
      
    
    
      5.5.
      Eisers betogen verder dat er andere woningen zoals bijvoorbeeld een aanleunwoning zijn die binnen de bestrijdingsmiddelenspuitzone van 50 meter vallen. 
      
    
    
      5.6.
      Eisers hebben onvoldoende gesteld om welke (vergelijkbare) woningen het specifiek gaat. Daarnaast heeft het college aangegeven dat in de directe omgeving percelen aanwezig zijn met een woonbestemming. Dit zijn bestaande woningen, die ook als zodanig zijn bestemd en dus niet vergelijkbaar zijn met het perceel van eisers. Die stelling is daarom onvoldoende onderbouwd en daarom slaagt de beroepsgrond niet. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      
        6.	Het beroep van eisers is ongegrond. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Emaus Visschers, rechter, in aanwezigheid van mr. M.M. Verschuren, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
    Bijlage 1 – overgangsrecht bestemmingsplan Buitengebied Lingewaard
    
    
      Overgangsrecht bestemmingsplan Buitengebied Lingewaard, vastgesteld door de gemeenteraad van Lingewaard op 31 oktober 2013 (citaat):
    
    
    
      ‘41.2 Overgangsrecht gebruik
    
    
    
      41.2.1 Algemeen
      Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
    
    
    
      41.2.2 Strijdig gebruik
      Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in 41.2.1, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
    
    
    
      41.2.3 Onderbroken gebruik
      Indien het gebruik, bedoeld in 41.2.1, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
    
    
    
      41.2.4 Uitzondering
      Het bepaalde in 41.2.1 is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.’
    
    
  
  
    Bijlage 2 – overgangsrecht bestemmingsplan Buitengebied
    
    
      Plankaart en overgangsrecht bestemmingsplan Buitengebied, goedgekeurd door gedeputeerde staten van Gelderland op 22 januari 1985:
    
    
    
      
        
      
    
    
    
    
      Overgangsrecht (citaat) 
    
    
    
      ‘Artikel 27 Voortzetting bestaand gebruik
    
    
    
      Onbebouwde gronden en bouwwerken die bij het van kracht worden van het
      plan in gebruik zijn op een wijze of tot een doel strijdig met de bij
      dit plan aan de grond gegeven bestemming, mogen op deze wijze of tot dit
      doel in gebruik blijven.’
    
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:920.
  
  
     1 Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    c.het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
  
  
     Vaste jurisprudentie, zie bijvoorbeeld ABRvS 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1216.