ECLI:NL:RVS:2024:5410, Raad van State, 24-12-2024, 202203288/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 maart 2020 heeft het college van Capelle aan den IJssel het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen de detailhandelsactiviteiten die Allsafe ontplooit op de [locatie 1] in Capelle aan den IJssel afgewezen. Allsafe is een bedrijf dat gebouwen exploiteert door onder andere verhuur van bergruimten en het leveren van bijbehorende diensten aan klanten. Op 30 oktober 2018 heeft het college aan Allsafe een omgevingsvergunning verleend voor de realisatie van een vestiging van Allsafe op het perceel. Op dit perceel rust op grond van het bestemmingsplan "Fascinatio-Capelsebrug" de enkelbestemming "Bedrijf". De omgevingsvergunning is verleend voor de activiteiten bouwen (het bouwen van een bedrijfsgebouw), bouwen (het plaatsen van een vlaggenmast), gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan (binnenplans), het maken van een uitweg/inrit en het maken van reclame ten behoeve van Allsafe. De vergunning is onherroepelijk. [appellant] woont op het perceel [locatie 2] te Capelle aan den IJssel op ongeveer 120 meter van het perceel.

202203288/1/R3.
    Datum uitspraak: 24 december 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    1.       [appellant], wonend in Capelle aan den IJssel,
    2.       ALLSAFE mini opslag Exploitatie Capelle aan den IJssel Fascinatio Boulevard B.V (hierna: Allsafe), gevestigd in Capelle aan den IJssel,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 15 april 2022 in zaak nr. 20/4248 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 maart 2020 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen de detailhandelsactiviteiten die Allsafe ontplooit op de [locatie 1] in Capelle aan den IJssel (hierna: het perceel) afgewezen.
    Bij besluit van 30 juni 2020 heeft het college, het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 15 april 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Allsafe heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college en Allsafe hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 oktober 2024, waar [appellant], Allsafe, vertegenwoordigd door mr. L.J. Gerritsen, advocaat te Nijmegen, en het college, vertegenwoordigd door mr. S. Yavuzyigitoglu, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is ingediend voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk voor dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt.
    Het verzoek om handhaving van de Wabo is gedaan op 8 oktober 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold voor 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Allsafe is een bedrijf dat gebouwen exploiteert door onder andere verhuur van bergruimten en het leveren van bijbehorende diensten aan klanten. Op 30 oktober 2018 heeft het college aan Allsafe een omgevingsvergunning verleend voor de realisatie van een vestiging van Allsafe op het perceel. Op dit perceel rust op grond van het bestemmingsplan "Fascinatio-Capelsebrug" de enkelbestemming "Bedrijf". De omgevingsvergunning is verleend voor de activiteiten bouwen (het bouwen van een bedrijfsgebouw), bouwen (het plaatsen van een vlaggenmast), gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan (binnenplans), het maken van een uitweg/inrit en het maken van reclame ten behoeve van Allsafe. De vergunning is onherroepelijk. [appellant] woont op het perceel [locatie 2] te Capelle aan den IJssel op ongeveer 120 meter van het perceel. Op 8 oktober 2019 heeft [appellant] samen met een aantal andere bewoners het college verzocht om handhavend op te treden tegen de detailhandelsactiviteiten die Allsafe ontplooit, omdat de activiteiten volgens [appellant] in strijd zijn met het bestemmingsplan en de verleende omgevingsvergunning van 30 oktober 2018. Deze activiteiten leiden volgens hen tot een verkeersonveilige situatie. Het college heeft bij besluit van 3 maart 2020 het handhavingsverzoek afgewezen, omdat volgens het college de detailhandelsactiviteiten zijn toegestaan binnen de bestemming. Bij besluit van 30 juni 2020 heeft het college het primaire besluit met onderschrijving en inachtneming van het advies van de bezwaarschriftencommissie van 2 juni 2020, in stand gelaten en het bezwaar van [appellant] ongegrond verklaard. [appellant] kan zich niet verenigen met de uitspraak van de rechtbank van 15 april 2022 waarin zijn beroep ongegrond is verklaard.
    Intrekking incidenteel hoger beroep Allsafe
    3.       Op de zitting heeft Allsafe haar incidenteel hoger beroep ingetrokken.
    Hoger beroep [appellant]
    Handhaving
    -zijn de activiteiten in strijd met het bestemmingsplan?
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er geen sprake is van een overtreding. [appellant] voert aan dat de aanvullende activiteiten van Allsafe wel in strijd zijn met het bestemmingsplan, omdat deze niet van ondergeschikte betekenis zijn. De rechtbank heeft zich ten onrechte uitsluitend tot de herkenbaarheid beperkt. Door het veelvoud van andere activiteiten, waaronder detailhandel, is de hoofdfunctie van het pand die bestaat uit de verhuur van opslagruimten voor particulieren niet meer herkenbaar. Het pand wordt volgens [appellant] gebruikt voor opslag voor bedrijven, als distributiecentrum, als PostNL-punt en voor webshops. Daarnaast bevinden zich op het perceel een winkel met verhuis- en opslagproducten, een pakketservice, een postbusservice en een bandenservice, aldus [appellant].
    4.1.    Artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo luidt:
    "1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan […],"
    Artikel 3.1 van de planregels luidt:
    "De voor "Bedrijf" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a.  bedrijven uit ten hoogste de categorie 3.1 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten ‘Fascinatio-Capelsebrug’ […];
    b. kantoren en kantoorachtige activiteiten ten behoeve van bedrijven en instellingen in de dienstverlenende sfeer, alsmede bedrijfsmatige activiteiten, waaronder handelsbedrijven en een showroom;
    c. bedrijven en instellingen gericht op persoonlijke dienstverlening;
    […]."
    Artikel 1.14 (bedrijf) luidt:
    "een bedrijf een onderneming is waarbij de bedrijfsactiviteiten gericht zijn op het vervaardigen, bewerken, installeren, inzamelen en verhandelen van goederen, waarbij eventueel detailhandel uitsluitend plaatsvindt als ondergeschikt onderdeel van de onderneming in de vorm van verkoop c.q. levering van ter plaatse vervaardigde, bewerkte of herstelde goederen, dan wel goederen die in rechtstreeks verband staan met de uitgeoefende handelingen".
    Artikel 1.30 (detailhandel) luidt:
    "een bedrijfsmatig te koop of te huur aanbieden, waaronder begrepen de uitstalling ten verkoop, verkopen en/of leveren van goederen aan personen, die deze goederen kopen voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit, horecadoeleinden worden hieronder niet begrepen"
    Artikel 1.47 (ondergeschikte activiteit) luidt:
    "een activiteit is van zeer beperkte bedrijfsmatige en/of ruimtelijke omvang zodat de functie waaraan zij wordt toegevoegd, qua aard, omvang en verschijningsvorm, overwegend of nagenoeg geheel als hoofdfunctie herkenbaar blijft".
    4.2.    Voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming(en) en aanduiding(en) en de daarbij behorende regels bepalend. Vanwege de rechtszekerheid moet een planregel letterlijk worden uitgelegd. Als die op zichzelf niet duidelijk is en ook niet in samenhang met de andere planregels (systematiek), dan komt betekenis toe aan de niet bindende plantoelichting. Die plantoelichting kan namelijk meer inzicht geven in de bedoeling van de planwetgever.
    4.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat niet gebleken is dat op het perceel activiteiten plaatsvinden die gelet op de op het perceel geldende bestemming niet zijn toegestaan.
    De Afdeling overweegt dat het gebruik van het pand als opslag voor bedrijven, waaronder ook webshops, als distributiecentrum en als PostNL-punt niet in strijd is met het bestemmingsplan. Distributiecentra en opslaggebouwen (verhuur opslagruimte) staan vermeld op de Staat van Bedrijfsactiviteiten behorende bij het bestemmingsplan als categorie 3.1 onderscheidenlijk categorie 2 bedrijf, zodat deze op grond van artikel 3.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn toegestaan.
    Wat betreft de door [appellant] genoemde overige detailhandelsactiviteiten, zoals de winkel met verhuis- en opslagproducten en de pakketservice, overweegt de Afdeling het volgende. Gelet op de tekst van de omschrijving van ondergeschikte activiteiten in artikel 1.47 van de planregels volgt daaruit dat als de hoofdfunctie qua aard, omvang en verschijningsvorm, nagenoeg geheel herkenbaar blijft, dit met zich brengt dat er sprake is van een activiteit van zeer beperkte omvang. Daarom volgt de Afdeling het betoog van [appellant] dat de rechtbank bij de beoordeling van ondergeschiktheid zich ten onrechte uitsluitend tot de herkenbaarheid heeft beperkt, niet.
    De Afdeling overweegt dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de genoemde activiteiten niet tot gevolg hebben dat de hoofdfunctie van Allsafe, te weten de verhuur van opslagruimtes, niet meer herkenbaar is. De Afdeling betrekt daarbij de omvang, verschijningsvorm en aard van het gebouw, dat is ingericht en grotendeels in gebruik is voor de verhuur van opslag. Niet is gebleken dat, ondanks de door [appellant] genoemde activiteiten, deze functie niet meer herkenbaar is.
    Ten aanzien van de door [appellant] genoemde webshops en de bandenservice overweegt de Afdeling dat niet aannemelijk is geworden dat deze vanuit de vestiging in Capelle aan den IJssel worden geëxploiteerd. Het pand wordt uitsluitend gebruikt als opslag voor de webshops, waardoor in zoverre geen sprake is van -ondergeschikte- detailhandelsactiviteiten. Daarnaast is op de zitting gebleken dat er ook geen sprake is van exploitatie van een bandenservice vanuit deze vestiging, maar dat de bandenservice om commerciële redenen op de website is weergegeven.    
    4.4.    Voor zover [appellant] op zitting naar voren heeft gebracht dat hij vreest voor uitbreiding van de detailhandelsactiviteiten waardoor in de toekomst er geen sprake meer is van ondergeschiktheid, overweegt de Afdeling dat deze procedure daar niet over gaat en hij daarvoor een nieuw verzoek tot handhaving kan indienen.
    4.5.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat er geen sprake is van een overtreding.
    Het betoog slaagt niet.
    - overeenstemming omwonenden over verkeersveiligheid
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat ter zitting is gebleken dat gesprekken tussen omwonenden, vergunninghouder en de gemeente ertoe hebben geleid dat overeenstemming is bereikt om de rijrichting op het perceel te wijzigen en de ingang van het pand voor voertuigen naar de achterzijde van het pand te verplaatsen en de uitgang naar de voorzijde. [appellant] stelt zicht op het standpunt dat het college handhavend moet optreden omdat er geen sprake is van overeenstemming met omwonenden en de getroffen maatregelen geen oplossing zijn en de verkeersveiligheid verslechteren.
    5.1.    De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant] zo dat hij zich vooral zorgen maakt over de verkeerssituatie. Het college is echter alleen bevoegd om handhavend op te treden tegen de door [appellant] genoemde activiteiten bij overtreding van een wettelijk voorschrift. Zoals onder 4.5 is overwogen is daarvan geen sprake. Los van de vraag of er overeenstemming was, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college het verzoek om handhaving terecht heeft afgewezen.
    Het betoog slaagt niet.
    Verzoek intrekking omgevingsvergunning
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er geen redenen zijn om de omgevingsvergunning van 30 oktober 2018  in te trekken. [appellant] voert aan dat de omgevingsvergunning tot stand is gekomen op basis van onjuiste en onvolledige informatie. Daarnaast voert [appellant] aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er geen toename van parkeerdruk is opgetreden en dat er voldoende parkeerplaatsen zijn gerealiseerd. Volgens [appellant] heeft het college op basis van onjuiste en onvolledige informatie gebruik gemaakt van haar afwijkingsbevoegdheid bij de verlening van de vergunning.
    6.1.    Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder een besluit verstaan, een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijk rechtshandeling.
    6.2.    De Afdeling overweegt dat het college in zijn besluit van 3 maart 2020 het verzoek tot handhavend optreden met betrekking tot de detailhandelsactiviteiten bij Allsafe heeft afgewezen. In de bezwaarprocedure heeft [appellant] verzocht om de omgevingsvergunning in te trekken omdat volgens hem deze vergunning is verleend ten gevolge van een onjuiste en onvolledige opgave. De bezwaarschriftencommissie heeft blijkens het advies het ook als een dergelijk verzoek begrepen. In het advies staat dat er geen sprake is van één van de gronden, genoemd in artikel 5.19 van de Wabo, die aanleiding zouden kunnen geven voor de intrekking van de verleende omgevingsvergunning. De conclusie van het advies is dat het college terecht en op goede gronden tot het bestreden besluit tot afwijzing van het verzoek om handhaving is gekomen en dat het bezwaarschrift ongegrond is. Het college heeft in het besluit 30 juni 2020 het bezwaar tegen de afwijzing van het verzoek om handhaving, onder verwijzing naar het advies, ongegrond verklaard. De Afdeling is van oordeel dat het college daarmee geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb heeft genomen over het verzoek tot intrekking. De rechtbank heeft dit niet onderkend en had niet inhoudelijk in moeten gaan op de in beroep aangevoerde gronden over het verzoek om intrekking van de vergunning. De Afdeling zal daarom de hoger beroepsgronden over de overwegingen van de rechtbank over de intrekking van de vergunning, niet inhoudelijk bespreken.
    Conclusie en proceskosten
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet, met verbetering van de gronden, worden bevestigd.
    Het voorgaande betekent dat het college nog een besluit moet nemen op het verzoek van [appellant] tot intrekking van de omgevingsvergunning van 30 oktober 2018.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
    w.g. Ten Veen
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Soede
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2024
    270-1123