ECLI:NL:RBROT:2024:11065, Rechtbank Rotterdam, 11-11-2024, ROT 23/3107
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-11-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: subsidie vanuit het Europees Sociaal Fonds (ESF). De staatssecretaris heeft een deel van de aan eiseres toegekende subsidie afgewezen omdat de projectadministratie niet voldoende inzichtelijk en controleerbaar is ten aanzien van een deel van de werkzaamheden van de Stichting (artikel 15 van de Subsidieregeling). Over de projectadministratie ten aanzien van andere projectonderdelen (uitgevoerd door andere partijen dan de Stichting) bestaat in beroep geen discussie. Er is, gelet op de wijze van invullen, geen sprake van een administratie met een een-op-een-relatie tussen een begeleider en een deelnemer. In zoverre corresponderen de in de weekstaat opgenomen uren niet objectief en ondubbelzinnig met de voorliggende prestatieverantwoording (aanwezigheidsregistratie) bij controle van de weekstaat van één begeleider. De projectadministratie is daarom niet inzichtelijk en controleerbaar. Ook indien de weekstaten van alle aanwezige begeleiders bij de steekproef worden betrokken, levert dit geen inzichtelijke en controleerbare administratie op waaruit kan worden opgemaakt dat de gedeclareerde uren daadwerkelijk zijn gemaakt. Er ontstaat ook dan geen sluitende administratie voor wat betreft het verband tussen de bij elkaar opgetelde en gedeclareerde uren van de aanwezige begeleiders en de bij elkaar opgetelde uren dat deelnemers aanwezig waren.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 23/3107 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 11 november 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [naam eiseres] , uit [plaats] , eiseres
    (gemachtigden: [persoon A] , [persoon B] en [persoon C] ),
    
    
      en
    
    
    
      
        de staatssecretaris Participatie en Integratie, voorheen de minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen, de staatssecretaris
      (gemachtigde: mr. R.A. van der Oord).
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Stichting [naam stichting] uit [plaats] (de Stichting).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      Met een besluit van 20 mei 2022 (het primaire besluit) heeft de staatssecretaris de aan eiseres verleende subsidie vanuit het Europees Sociaal Fonds (ESF) voor het project “ [naam project] ” vastgesteld op een bedrag van € 1.373.352,-. Ook heeft de staatssecretaris met dit besluit het te veel uitbetaalde voorschot op deze subsidie van € 412.748,- teruggevorderd. 
      
    
    
      1.2.
      Met een besluit van 8 februari 2023 op het bezwaar van eiseres en een wijziging van dit besluit van 13 maart 2023 (de bestreden besluiten) heeft de staatssecretaris het bezwaar gegrond verklaard en het vastgestelde subsidiebedrag gewijzigd van € 1.373.352,- in € 1.398.988,- en het bedrag van de terugvordering van het voorschot gewijzigd van € 412.748,- in € 387.112,-. 
      
    
    
      1.3.
      De staatssecretaris heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift en een aanvullend verweerschrift. De Stichting heeft schriftelijk gereageerd op het beroep. 
      
    
    
      1.4.
      Eiseres heeft schriftelijk gereageerd op het aanvullend verweerschrift.
      
    
    
      1.5.
      De rechtbank heeft het beroep op 11 juli 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiseres, de gemachtigde van de staatssecretaris, bijgestaan door [persoon D] , [persoon E] en [persoon F] , en namens de Stichting [persoon G] .
      
      
      
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2.1.
      Op 7 december 2016 heeft eiseres een aanvraag ingediend voor subsidie voor het project “ [naam project] ”. Eiseres heeft deze subsidie aangevraagd op grond van de Subsidieregeling ESF 2014–2020 (de Subsidieregeling).
      
    
    
      2.2.
      Met besluiten van 9 februari 2017 en 26 november 2018 heeft de staatssecretaris subsidie verleend voor het project “ [naam project] ” (projectnummer [projectnummer] ) voor de periode van 1 januari 2017 tot en met 31 december 2019.
      
    
    
      2.3.
      Eiseres heeft bij de staatssecretaris op 16 juni 2020 een einddeclaratie ingediend voor een bedrag van € 4.421.444,- en verzocht om de subsidie op een bedrag van € 1.786.100,- vast te stellen. Dit is overeenkomstig het bedrag dat de staatssecretaris aan eiseres als voorschot heeft verstrekt.
      
    
    
      2.4.
      Op 24 januari 2022 heeft de staatssecretaris na controle van de projectadministratie het definitieve rapport van bevindingen (het rapport) uitgebracht. Naar aanleiding van dit rapport heeft de staatssecretaris het primaire besluit genomen. 
      
    
    
      2.5.
      Aan de bestreden besluiten heeft de staatssecretaris samengevat – voor zover in beroep van belang – ten grondslag gelegd dat de projectadministratie niet voldoende inzichtelijk en controleerbaar is ten aanzien van een deel van de werkzaamheden van de Stichting, waardoor geen recht op subsidie bestaat voor dit projectonderdeel. Over de projectadministratie ten aanzien van andere projectonderdelen (uitgevoerd door andere partijen dan de Stichting) bestaat in beroep geen discussie.
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. Op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het bezwaar of beroep van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben. Het besluit van 13 maart 2023 is een besluit in de zin van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb. De rechtbank zal dit besluit daarom betrekken bij de beoordeling van het beroep. 
    
    4. De rechtbank beoordeelt of de staatssecretaris het subsidiebedrag heeft mogen vaststellen op € 1.398.988,- en het terug te vorderen subsidiebedrag op € 387.112,-. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    5. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    6. Eiseres voert aan dat de aanwezigheidsregistratie (presentielijsten) van de Stichting voldoet aan de vereisten van de Subsidieregeling ten aanzien van de projectadministratie nu deze inzichtelijk en controleerbaar is. Eiseres heeft haar projectadministratie ingericht overeenkomstig de daarvoor geldende handleiding en het ESF-formulier. Daarbij is volgens eiseres niet vereist dat in de aanwezigheidsadministratie een begeleider en een deelnemer steeds een-op-een aan elkaar te koppelen zijn, omdat sprake is van groepsbegeleiding. Dat sprake is van groepsbegeleiding, is inzichtelijk en controleerbaar, zodat de staatssecretaris ten onrechte heeft gesteld dat in die gevallen dat begeleider en deelnemer niet een-op-een aan elkaar te koppelen zijn, dit geen subsidiabele kosten zijn. Voorts voert eiseres aan dat op grond van een vergelijkbare projectadministratie met groepsbegeleiding ten aanzien van de tranche 2014-2016 de kosten op grond van de Subsidieregeling door de staatssecretaris wel subsidiabel werden geacht.
    
    
      7.1.
      Op grond van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb kan de subsidie lager worden vastgesteld indien de subsidieontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen. 
      
    
    
      7.2.
      De regels waaraan een ESF-project moet voldoen, staan in de Subsidieregeling. Op grond van artikel 15, eerste lid, van de Subsidieregeling houdt de subsidieontvanger een inzichtelijke en controleerbare administratie bij met betrekking tot de uitvoering van het project en de in verband daarmee gemaakte kosten en gerealiseerde opbrengsten. Deze administratie bestaat uit een projectadministratie, waaronder voor zover van toepassing een deelnemersadministratie, en een financiële administratie waarin alle noodzakelijke gegevens tijdig, juist en volledig zijn vastgelegd en ten behoeve van de vaststelling van de subsidiabiliteit zijn te verifiëren met bewijsstukken. In deze procedure gaat het enkel om het onderdeel deelnemersadministratie van de projectadministratie.
      
      
        7.3.1.
        Uitvoering Van Beleid (een onderdeel van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid) heeft de “Handleiding projectadministratie (HPA), ESF 2014 – 2020, Handleiding voor het voeren van de projectadministratie Thema Actieve Inclusie” (HPA) uitgegeven om aanvragers/begunstigden van ESF-subsidie te helpen voldoen aan de regels die gelden voor de projectadministratie in de programmaperiode 2014-2020. In deze HPA wordt aangegeven hoe de projectadministratie kan worden ingericht en welk bewijsmateriaal nodig is om de subsidiabiliteit van de kosten aan te tonen.
        
      
      
        7.3.2.
        
          In paragraaf 2.3.1 “Deelnemers gerelateerde activiteiten” is bij de activiteit “scholing (bijvoorbeeld sollicitatietraining)” onder “vast te leggen gegevens” een aanwezigheidsregistratie opgenomen. Onder “bewijsstuk” is opgenomen:
          
            “Een aanwezigheidsadministratie vormt een goed bewijsstuk voor de onderbouwing van de intern en extern geleverde prestaties; zeker indien gedurende de projectperiode geen diploma’s of certificaten worden verstrekt. Een aanwezigheidsadministratie geeft inzicht in de aan- en afwezigheid in uren van deelnemers. De aanwezigheidsregistratie is tijdig en in functiescheiding opgesteld en ondertekend. Dit betekent dat zowel de deelnemers als de docent/instructeur iedere cursusdag met een paraaf of handtekening tekenen voor aanwezigheid op die dag. Op de aanwezigheidsregistratie dient per dag en per activiteit minimaal de naam van de activiteit, de datum, de begin- en eindtijd en de namen en parafen van de instructeur(s) (met datering) en cursisten weergegeven te worden.”
          
        
        
        
          In paragraaf 3.1.5 “Prestatieverantwoording” is opgenomen:
          
            “Algemeen
          
          
            Het is van belang dat de uren die zijn opgenomen in de urenregistratie daadwerkelijk zijn gemaakt en dat het gaat om uren die voor subsidie in aanmerking komen. Dit toont u voor directe uren aan door middel van een prestatieverantwoording. Bij deze prestatieverantwoording dient de relatie te worden gelegd tussen de gedeclareerde uren van het personeel en de tijd besteed aan de ESF-deelnemers. U als aanvrager dient aan te tonen dat de verantwoorde tijd daadwerkelijk is gerealiseerd en is besteed aan de ESF-doelgroep. Zie voor een verdere uitwerking paragraaf 2.3.1.
          
        
        
        
          
            Weekstaten
          
          
            De in de weekstaat opgenomen uren dienen objectief en ondubbelzinnig te corresponderen met de voorliggende prestatieverantwoording.[…]”
          
        
        
      
    
    
      8.1.
      
        De staatssecretaris heeft de bestreden besluiten gebaseerd op het rapport. Via een “Geld Eenheden Steekproef” heeft Uitvoering Van Beleid de door eiseres gedeclareerde kosten gecontroleerd op juistheid. Ten aanzien van de gecontroleerde kosten van de Stichting zijn zeven steekproeven uitgevoerd waarbij steeds een bepaalde weekstaat van één medewerker/begeleider en de onderbouwing daarvan is gecontroleerd. Het foutpercentage van het cluster waar de steekproeven van de Stichting onder vallen, is vervolgens vermenigvuldigd met de in totaal gedeclareerde kosten in dit cluster om daarmee de niet-subsidiabele kosten te bepalen.
        Uit het rapport volgt dat ten aanzien van de Stichting zes steekproeven (U33, U36, U38, U40, U42 en U48) leidden tot een foutpercentage van 100% (volledige correctie) en één steekproef (U32) leidde tot een foutpercentage van 5%. 
        Steekproef U32 ziet op een ziekteverzuimregistratie. Deze steekproef en de uitkomst daarvan (gedeeltelijke correctie) worden door eiseres niet betwist. 
      
      
    
    
      8.2.
      
        De post U33 in de steekproef is door Uitvoering van Beleid volledig gecorrigeerd om de navolgende reden (pagina 37-38 van het rapport): 
        “U stelt dat de aanwezige begeleiders alle aanwezige deelnemers begeleiden, ongeacht op welke regel door de begeleider getekend is. Indien er niet op regelniveau, per deelnemer is ondertekend zoals bij eerste beoordeling vanuit is gegaan, vervalt de administratieve waarde van de presentielijsten. Indien elke handtekening van begeleiders willekeurig op de presentielijst zijn geplaatst, zijn begeleiders niet meer aan deelnemers te koppelen.
        
          Daarbij zijn er wel- en niet ESF deelnemers op presentielijsten opgenomen en is geen toerekening in de administratie te vinden. Uit uw reactie stelt u dat medewerkers om en om deelnemers begeleiden, echter komen de geschreven tijden niet overeen met de opgetelde gedeclareerde uren van de medewerkers. Tevens ondertekenen enkele begeleiders op een presentielijst zonder dat er uren zijn geschreven. Ook is een presentielijst van zaterdag 23/6 toegevoegd zonder toelichting en loopt de weekstaat tot vrijdag. Geconstateerd is dat de enige aanwezige deelnemers volgens de presentielijsten van WK25/2018 (alle overige deelnemers zijn als afwezig aangegeven).
        
        
          Hierdoor wordt de gehele post gecorrigeerd.
        
        
          NB Door herinterpretatie en herbeoordeling van de overlegde presentielijsten als niet op regelniveau zijnde ondertekend vervallen ook goedkeuringen van prestatieonderbouwing van andere posten. Deze gevallen zijn per post aangegeven.”
      
      
    
    
      8.3.
      
        Bij de posten U36, U38, U40, U42 en U48 vermeldt het rapport bij elk van deze posten over de reden van de volledige correctie (pagina 38 tot en met 40 van het rapport):
        
          “Er is op basis van weekstaten gedeclareerd.
        
        
          […]
        
        
          Na herbeoordeling van de presentielijsten naar aanleiding van uw reactie op het
        
        
          conceptrapport vervalt de administratieve basis van prestatieverantwoording van
        
        
          deze week conform U33.”
        
        
          “Hierdoor wordt de gehele post gecorrigeerd”
        
      
      
    
    
      9.1.
      De rechtbank is van oordeel dat de staatssecretaris op basis van de steekproeven heeft kunnen vaststellen dat geen sprake is van een inzichtelijke en controleerbare projectadministratie als bedoeld in de Subsidieregeling. Ook niet indien wordt uitgegaan van groepsbegeleiding. De rechtbank stelt voorop dat het aan eiseres is om aan te tonen dat de uren die zijn opgenomen in de urenregistratie (weekstaten), daadwerkelijk zijn gemaakt en dat het gaat om uren die zijn besteed aan de ESF-doelgroep en dus subsidiabele uren betreffen. De begeleiders/medewerkers van de Stichting hebben in dit geval weekstaten opgesteld waarop per week en per dag is aangegeven hoeveel ESF-uren en niet-ESF-uren de betreffende begeleider heeft gemaakt. De in de weekstaat opgenomen ESF-uren dienen volgens de HPA objectief en ondubbelzinnig te corresponderen met de prestatieverantwoording. Deze prestatieverantwoording betreft een aanwezigheidsregistratie, in dit geval de door de deelnemers en begeleiders getekende presentielijsten. Uit de HPA volgt dat een gedetailleerde aanwezigheidsregistratie wordt vereist waarin per dag en per activiteit minimaal de naam van de activiteit, de datum, de begin- en de eindtijd en de namen en parafen van de instructeur(s) (met datering) en de cursisten vermeld worden. In dit geval hebben de deelnemers de presentielijst per dag getekend met een starttijd en een eindtijd. De begeleiders hebben op deze lijsten per dag getekend voor aanwezigheid, zonder een koppeling aan de begin- en de eindtijden van de deelnemers of anderszins een vermelding van de tijdstippen waarop zijzelf aanwezig waren. De begeleiders hebben op een willekeurige plek op deze lijsten getekend voor aanwezigheid. Er is, gelet op deze wijze van invullen, geen sprake van een administratie met een een-op-een-relatie tussen een begeleider en een deelnemer. In zoverre corresponderen de in de weekstaat opgenomen uren niet objectief en ondubbelzinnig met de voorliggende prestatieverantwoording (aanwezigheidsregistratie) bij controle van de weekstaat van één begeleider. De projectadministratie is daarom niet inzichtelijk en controleerbaar. De rechtbank volgt de staatssecretaris in zijn stelling ter zitting dat dit anders geweest zou kunnen zijn als elke begeleider op deze lijsten had genoteerd op welke tijdstippen hij of zij op die dag aanwezig was. Het noteren van de begin- en de eindtijd is ook een in de HPA genoemd vereiste van de aanwezigheidsadministratie. Anders dan eiseres, is de rechtbank van oordeel dat het enkele feit dat de presentielijsten overeenkomen met het voorbeeld als vermeld in de HPA, niet maakt dat deze presentielijsten “ESF-proof” zijn. Het gaat er immers om hoe, in dit geval met name door de begeleiders, deze voorgedrukte presentielijsten zijn ingevuld.
      
    
    
      9.2.
      Verder is van belang dat, ook indien de weekstaten van alle aanwezige begeleiders bij de steekproef worden betrokken, dit geen inzichtelijke en controleerbare administratie oplevert waaruit kan worden opgemaakt dat de gedeclareerde uren daadwerkelijk zijn gemaakt. De rechtbank zal dit toelichten aan de hand van de steekproeven U33 en U38, die ook door de staatssecretaris (in het aanvullend verweerschrift) en eiseres (in haar schriftelijke reactie daarop) zijn besproken. 
      
    
    
      9.3.
      
        Steekproef U33 betreft week 25 uit 2018 waarin de medewerker/begeleider C.V. is “gestoken”. De door eiseres gedeclareerde kosten zijn gebaseerd op de weekstaten van de begeleiders. Uit de weekstaat van C.V. volgt dat zij in die week alleen op 22 juni 2018 twee uur aan ESF-activiteiten heeft besteed. De presentielijst van die dag is getekend door deelnemer J.L. voor aanwezigheid van 9.15 uur tot 13.15 uur en door deelnemer H.F. voor aanwezigheid van 15.15 uur tot 17.00 uur. Dit betreft in totaal 5,75 uur. Naast C.V. hebben nog drie andere begeleiders getekend voor aanwezigheid op die dag. Deze vier begeleiders hebben op een willekeurige plek op de presentielijst getekend voor aanwezigheid, zonder begintijd en eindtijd. Er is daarom geen sprake van een administratie met een een-op-een-relatie tussen een begeleider (C.V.) en een deelnemer. De in de weekstaat opgenomen uren van C.V. corresponderen daarom niet objectief en ondubbelzinnig met de voorliggende prestatieverantwoording (aanwezigheidsregistratie). 
        Dit geldt ook als de weekstaten van de overige drie begeleiders bij deze steekproef worden betrokken. Er ontstaat geen sluitende administratie voor wat betreft het verband tussen de bij elkaar opgetelde en gedeclareerde uren van de vier aanwezige begeleiders en de bij elkaar opgetelde uren dat twee deelnemers aanwezig waren. Uit de weekstaten van de overige drie begeleiders blijkt namelijk dat zij op die dag in totaal vier uur aan ESF-activiteiten op hun weekstaten hebben vermeld. Samen met de uren van C.V. is dat in totaal zes uur aan groepsbegeleiding door vier begeleiders op 22 juni 2018. Dat betekent dat de twee deelnemers samen 5,75 uur aanwezig waren tegenover zes uur aan aanwezige vier begeleiders. Onduidelijk is waar de extra 0,25 uur van de begeleiders ten opzichte van de deelnemers vandaan komt. 
      
      
    
    
      9.4.
      
        Steekproef U38 betreft week 40 uit 2018 waarin medewerker/begeleider M.M. is “gestoken”. Uit de weekstaat van M.M. volgt onder meer dat zij in die week op 2 oktober 2018 twee uur aan ESF-activiteiten heeft besteed. De presentielijst van 2 oktober 2018 is getekend door deelnemer E.B. voor aanwezigheid van 9.45 uur tot 10.30 uur en deelnemer R.B. voor aanwezigheid van 8.15 uur tot 17.00 uur. Dit betreft in totaal 9,5 uur. Naast M.M. hebben nog vier andere begeleiders getekend voor aanwezigheid op die dag. Deze vijf begeleiders hebben op een willekeurige plek op de presentielijst getekend voor aanwezigheid, zonder begintijd en eindtijd. Er is daarom geen sprake van een administratie met een een-op-een-relatie tussen een begeleider (M.M.) en een deelnemer. De in de weekstaat opgenomen uren van M.M. corresponderen daarom niet objectief en ondubbelzinnig met de voorliggende prestatieverantwoording (aanwezigheidsregistratie). 
        Dit geldt ook als de weekstaten van de overige vier begeleiders bij deze steekproef worden betrokken. Uit de weekstaten van de overige vier begeleiders blijkt namelijk dat zij op die dag in totaal zes uur aan ESF-activiteiten op hun weekstaten hebben vermeld. Samen met de uren van M.M. is dat in totaal acht uur aan groepsbegeleiding door begeleiders op 2 oktober 2018. Dat betekent dat de twee deelnemers samen 9,5 uur aanwezig waren tegenover acht uur aan aanwezige vier begeleiders. Onduidelijk is waar de extra 90 minuten van de deelnemers ten opzichte van de begeleiders vandaan komt. 
      
      
    
    
      9.5.
      De stelling van eiseres dat op grond van een vergelijkbare projectadministratie ten aanzien van de tranche 2014-2016 de kosten op grond van de Subsidieregeling door de staatssecretaris wel subsidiabel werden geacht, leidt niet tot een ander oordeel. Eiseres heeft deze stelling niet nader onderbouwd. Verder laat deze gestelde omstandigheid onverlet dat de staatssecretaris de subsidiabiliteit van de kosten moet beoordelen op grond van de projectadministratie zoals deze nu voorligt.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      10.	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de staatssecretaris het toegekende subsidiebedrag heeft mogen vaststellen op € 1.398.988,- en het terug te vorderen subsidiebedrag op € 387.112,-. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Veling, voorzitter, en mr. M.V. van Baaren en mr. J.J.R. Lautenbach, leden, in aanwezigheid van mr. S.I. van der Hoek, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 11 november 2024.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.