ECLI:NL:RVS:2023:1150, Raad van State, 22-03-2023, 202107539/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-03-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 december 2020 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten zorg- en huurtoeslag van [wederpartij] over het toeslagjaar 2020 opnieuw berekend en vastgesteld op respectievelijk nihil en € 1.255,00.  [wederpartij] en [gemachtigde] zijn op 11 november 2020 gehuwd en staan in ieder geval sinds 1 januari 2020 op hetzelfde adres ingeschreven. Daarom heeft de Belastingdienst/Toeslagen hen, op grond van artikel 3, eerste lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen, zoals die tot 1 januari 2021 luidde, in samenhang met artikel 5a, tweede lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen, met terugwerkende kracht over het hele jaar als toeslagpartners aangemerkt. Het geschatte toetsingsinkomen van [wederpartij] en haar echtgenoot over 2020 is vastgesteld op € 29.980,00. De Belastingdienst/Toeslagen heeft daarom bij besluit van 29 december 2020 het voorschot zorgtoeslag van [wederpartij] verlaagd van € 1250,00 naar € 0,00 en het voorschot huurtoeslag van € 3198,00 naar € 1255,00.

202107539/1/A2.
    Datum uitspraak: 22 maart 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de Belastingdienst/Toeslagen,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 20 oktober 2021 in zaak nr. 21/1133 in het geding tussen:
    [wederpartij]
    en
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 december 2020 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten zorg- en huurtoeslag van [wederpartij] over het toeslagjaar 2020 opnieuw berekend en vastgesteld op respectievelijk nihil en € 1.255,00.
    Bij besluit van 26 februari 2021 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar kennelijk ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 20 oktober 2021 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 26 februari 2021 en de door de Belastingdienst/Toeslagen vastgestelde terugvorderingen van zorg- en huurtoeslag van [wederpartij] over 2020 vernietigd en bepaald dat de Belastingdienst/Toeslagen binnen zes weken nadat de uitspraak onherroepelijk is geworden een nieuwe berekening van de voorschotten zorg- en huurtoeslagen van [wederpartij] (en haar partner) over 2020 moet maken. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de Belastingdienst/Toeslagen hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 januari 2023, waar de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en [wederpartij], vertegenwoordigd door [gemachtigde], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [wederpartij] en [gemachtigde] zijn op 11 november 2020 gehuwd en staan in ieder geval sinds 1 januari 2020 op hetzelfde adres ingeschreven. Daarom heeft de Belastingdienst/Toeslagen hen, op grond van artikel 3, eerste lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir), zoals die tot 1 januari 2021 luidde, in samenhang met artikel 5a, tweede lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: Awr), met terugwerkende kracht over het hele jaar als toeslagpartners aangemerkt. Het geschatte toetsingsinkomen van [wederpartij] en haar echtgenoot over 2020 is vastgesteld op € 29.980,00. De Belastingdienst/Toeslagen heeft daarom bij besluit van 29 december 2020 het voorschot zorgtoeslag van [wederpartij] verlaagd van € 1250,00 naar € 0,00 en het voorschot huurtoeslag van € 3198,00 naar € 1255,00.
    1.1.    In de besluiten van 29 december 2020 en 26 februari 2021 zijn de terugvorderingen niet vermeld. De Belastingdienst/Toeslagen heeft in het verweerschrift en op de zitting bij de rechtbank toegelicht dat door het besluit van 29 december 2020 terugvorderingen zorgtoeslag van € 1250,00 en huurtoeslag van € 1943,00 zijn ontstaan.
    Juridisch kader
    2.       Gelet op artikel 3, eerste lid, van de Awir, zoals die bepaling tot 1 januari 2021 luidde, is partner van de belanghebbende degene die ingevolge artikel 5a van de Awr als partner wordt aangemerkt. Ingevolge artikel 5a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awr wordt de echtgenoot als partner aangemerkt. Degene die ingevolge artikel 5a, eerste lid, van de Awr voor een deel van het jaar als partner wordt aangemerkt, wordt op grond van artikel 5a, tweede lid, van de Awr ook voor de andere perioden van het kalenderjaar als partner aangemerkt, voor zover die persoon in die perioden op hetzelfde adres als de belastingplichtige was ingeschreven in de basisregistratie personen. Artikel 3, eerste lid, van de Awir is op 1 januari 2021 gewijzigd (Stb. 2020, 518). Het nieuwe artikel 3, eerste lid, van de Awir verwijst niet meer naar artikel 5a, tweede lid, van de Awr. Vanaf 1 januari 2021 wordt een belanghebbende in dezelfde situatie als hiervoor beschreven, op grond van artikel 3, derde lid, van de Awir, alleen nog in de perioden vanaf de dag waarop het toeslagpartnerschap op grond van het eerste lid van artikel 3 van de Awir in samenhang met artikel 5a, eerste lid, van de Awr is ontstaan, als partner aangemerkt.
    2.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3536, schrijft artikel 26 van de Awir niet imperatief voor dat de Belastingdienst/Toeslagen het volledige bedrag van een belanghebbende terugvordert en heeft de Belastingdienst/Toeslagen discretionaire ruimte bij de vaststelling van het bedrag dat wordt teruggevorderd. Dit betekent dat de Belastingdienst/Toeslagen op grond van artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen moet afwegen en onder bijzondere omstandigheden van terugvordering kan afzien of het terug te vorderen bedrag kan matigen.
    2.2.    De staatssecretaris van Financiën heeft in het Verzamelbesluit Toeslagen van 17 april 2020 (Stcrt. 2020, 22720) beleid over de terugvordering van toeslagen vastgesteld. In het Verzamelbesluit Toeslagen is opgenomen dat van bijzondere omstandigheden geen sprake is als de terugvordering het gevolg is van een afwijking van het daadwerkelijk over het berekeningsjaar vastgestelde toetsingsinkomen voor de toeslagen en het geschatte inkomen op basis waarvan het voorschot is berekend. Afhankelijk van de specifieke omstandigheden van het geval kan er bij de aanwezigheid van aanvullende omstandigheden die, op zichzelf of in samenhang, wel zijn aan te merken als bijzondere omstandigheden, na een belangenafweging toch aanleiding bestaan de terugvordering te matigen. Verder is in het Verzamelbesluit Toeslagen vermeld dat de financiële situatie of financiële problemen van belanghebbenden die terugbetaling van toeslagen verhinderen, in het algemeen niet leiden tot een matiging van de terugvordering. Voor deze situatie bestaat de mogelijkheid van een betalingsregeling.
    2.3.    In de uitspraak van 8 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1628, onder 7.12, heeft de Afdeling geoordeeld dat naast de in het Verzamelbesluit Toeslagen genoemde omstandigheden die kunnen leiden tot matiging van de terugvordering, ook andere omstandigheden aanleiding kunnen zijn voor matiging.
    2.4.    De hier genoemde en andere voor deze zaak relevante bepalingen zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van de uitspraak.
    Motivering in het verweerschrift
    3.       De Belastingdienst/Toeslagen heeft zich in het verweerschrift in beroep, onder verwijzing naar het Verzamelbesluit Toeslagen, op het standpunt gesteld dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden om de terugvordering te matigen of kwijt te schelden. Het is niet ongebruikelijk dat personen eerst samenwonen en daarna in de loop van een jaar met elkaar trouwen, waarbij vaak ook voor het huwelijk al sprake is geweest van een gedeelde huishouding. Dat hiermee vervolgens met terugwerkende kracht een toeslagpartnerschap en daarmee een terugvordering ontstaat, is volgens de Belastingdienst/Toeslagen een bewuste keuze van de wetgever geweest. Ook is het een bewuste keuze van de wetgever geweest om aan de wijziging van artikel 3, derde lid, van de Awir geen terugwerkende kracht te verlenen. De Belastingdienst/Toeslagen heeft er verder op gewezen dat de bij [wederpartij] teruggevorderde zorgtoeslag deels weer aan haar ten goede is gekomen via de aan [gemachtigde] uitgekeerde zorgtoeslag. Ook kan [wederpartij] zo nodig verzoeken om een betalingsregeling van 24 termijnen of een persoonlijke betalingsregeling, afgestemd op haar betalingscapaciteit. Verder zijn er volgens de Belastingdienst/Toeslagen geen specifieke of aanvullende omstandigheden die op zichzelf of in samenhang zijn aan te merken als bijzondere omstandigheden en na een belangenafweging toch reden zouden zijn de terugvorderingen te matigen of geheel kwijt te schelden.
    Aangevallen uitspraak
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het besluit van 26 februari 2021 niet deugdelijke gemotiveerd is, omdat de Belastingdienst/Toeslagen eerst in het verweerschrift van 7 juli 2021 heeft toegelicht hoe het toeslagpartnerschap voor de zorg- en huurtoeslag van [wederpartij] over 2020 is vastgesteld.
    4.1.    In het kader van de finale geschillenbeslechting heeft de rechtbank overwogen dat zij het eens is met de in het verweerschrift weergegeven herziene vaststelling van de huurtoeslag van [wederpartij] over 2020. Over de herziene vaststelling van de zorgtoeslag heeft de rechtbank overwogen dat de Belastingdienst/Toeslagen het besluit van 26 februari 2021 in zoverre niet handhaaft.
    4.2.    De rechtbank heeft overwogen dat zij de Belastingdienst/Toeslagen niet volgt in het standpunt dat in dit geval geen sprake is van bijzondere omstandigheden. Volgens de rechtbank heeft de Belastingdienst/Toeslagen geen gevolg gegeven aan de uitspraak van de Afdeling van 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3536. De rechtbank is van oordeel dat het terugvorderen met terugwerkende kracht, over de periode van 1 januari 2020 tot en met 30 november 2020, niet in evenredige verhouding staat tot de gevolgen voor [wederpartij]. Juist in verband met het gewijzigde standpunt van de wetgever met betrekking tot de terugwerkende kracht van een huwelijk is dit volgens de rechtbank wrang voor [wederpartij]. De rechtbank heeft daarbij betrokken dat het huwelijk van [wederpartij] op 11 november 2020 vlak voor de datum van de inwerkingtreding van de nieuwe wetgeving op 1 januari 2021 is gelegen.
    Hoger beroep en beoordeling
    5.       De Afdeling stelt voorop dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de Belastingdienst/Toeslagen het besluit van 26 februari 2021 niet handhaaft voor zover de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot zorgtoeslag van [wederpartij] over 2020 op nihil heeft vastgesteld. Ter zitting hebben partijen desgevraagd verklaard dat deze overweging van de rechtbank onjuist is en dat de vaststellingen in het verweerschrift van de zorg- en huurtoeslag niet in geschil zijn.
    5.1.    Het betoog van de Belastingdienst/Toeslagen dat er in dit geval geen sprake is van bijzondere omstandigheden en dat de betaalde voorschotten zorg- en huurtoeslag bij [wederpartij] mochten worden teruggevorderd, slaagt naar het oordeel van de Afdeling niet.
    Anders dan de rechtbank heeft overwogen heeft de Belastingdienst/Toeslagen in het verweerschrift bij de beoordeling van de evenredigheid van de terugvorderingen wel gevolg gegeven aan de uitspraak van de Afdeling van 23 oktober 2019. Daarbij is van belang dat de staatssecretaris van Financiën naar aanleiding van die uitspraak het Verzamelbesluit Toeslagen heeft aangepast. De Belastingdienst/Toeslagen heeft het Verzamelbesluit Toeslagen daarom terecht bij de beoordeling betrokken. De Belastingdienst/Toeslagen heeft echter ten onrechte niet beoordeeld of er nog andere omstandigheden waren die aanleiding kunnen geven voor matiging. De Afdeling wijst in dit geval in het bijzonder op het per 1 januari 2021 laten vervallen door de wetgever van de terugwerkende kracht van het partnerschap. Het standpunt van de Belastingdienst/Toeslagen dat de wetgever het laten vervallen van de terugwerkende kracht van het partnerschap niet eerder heeft laten ingaan dan op 1 januari 2021 is weliswaar juist en betekent met name dat de vaststellingsbesluiten daarmee juist zijn, maar de Belastingdienst/Toeslagen heeft bij zijn van de bevoegdheid tot vaststelling te onderscheiden  discretionaire bevoegdheid tot terugvordering niet onderkend dat de wetgever hier gezien de toelichting bij de wijzing van artikel 3, derde lid, van de Awir (TK 2020-2021, 35574, nr. 3) niet voor heeft gekozen vanwege principiële redenen maar alleen vanwege praktische redenen (zie in dezelfde zin de uitspraak van de Afdeling van 16 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3309). De Belastingdienst/Toeslagen had daarbij mede bij de beoordeling moeten betrekken dat het huwelijk van [wederpartij] en [gemachtigde] kort voor de wetswijziging is gesloten en in het bijzonder dat uit de wetswijziging blijkt dat de wetgever de terugwerkende kracht van het partnerschap nu onrechtvaardig acht. De enkele opmerking over de zorgtoeslag van [gemachtigde] vindt de Afdeling in dit verband onvoldoende om te oordelen dat daarmee toereikend is gemotiveerd dat de Belastingdienst/Toeslagen daarom toch het geheel aan voorschotten zorg- en huurtoeslag van [wederpartij] heeft teruggevorderd. Het besluit van 26 februari 2021, voor zover dit gaat over de terugvordering van voorschotten zorg- en huurtoeslag van [wederpartij], berustte al niet op een deugdelijke motivering, zoals artikel 7:12, eerste lid, van de Awb vereist, zoals in hoger beroep door de Belastingdienst/Toeslagen niet is bestreden, maar ook de nadien gegeven toelichting in het verweerschrift bij de rechtbank ontbeert de vereiste deugdelijke motivering. Als de Belastingdienst/Toeslagen het gehele bedrag van [wederpartij] wil terugvorderen, dan moet de Belastingdienst/Toeslagen een uitgebreider op de zaak toegesneden motivering kunnen geven waaruit volgt dat het voor [wederpartij] specifiek niet onevenredig is om het gehele bedrag terug te vorderen.
    Het betoog leidt dus niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak en slaagt dus niet.
    5.2.    Voor zover de Belastingdienst/Toeslagen ter zitting heeft verklaard dat achteraf is gebleken dat voor het huwelijk sprake was van fiscaal partnerschap en dat daarmee ook sprake was van toeslagpartnerschap omdat in 2020 een koppeling bestond tussen het fiscaal- en toeslagpartnerschap, overweegt de Afdeling dat dit niet in dit stadium van deze procedure aan [wederpartij] kan worden tegengeworpen en gaat de Afdeling daaraan dus voorbij. De Belastingdienst/Toeslagen heeft dit pas tijdens de zitting in hoger beroep naar voren gebracht. In het besluit van 26 januari 2021 noch in de later in het verweerschrift bij de rechtbank gegeven motivering noch in het hoger beroepschrift van de Belastingdienst/Toeslagen bij de Afdeling wordt artikel 3, tweede lid, aanhef en onder f, van de Awir, zoals dat luidde vóór 1 januari 2021, immers genoemd.
    5.3.    De Afdeling overweegt ten overvloede dat het op de weg van de Belastingdienst/Toeslagen ligt om te voorzien in regels voor specifieke gevallen, zoals die van [wederpartij], die zich vlak voor de wetswijziging die op 1 januari 2021 is ingegaan, hebben voorgedaan.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    7.       De Belastingdienst/Toeslagen hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.A. de Vink, griffier.
    w.g. Polak
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. De Vink
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 maart 2023
    154-1033
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 3:4
    1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
    […]
    Artikel 7:12
    1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.
    Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen, zoals die luidt vanaf 1 januari 2021
    Artikel 3
    1. Partner van de belanghebbende is degene die ingevolge artikel 5a, eerste lid en derde tot en met zevende lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen als partner wordt aangemerkt. Artikel 2, zesde lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen is van overeenkomstige toepassing.
    2. In aanvulling op het eerste lid wordt voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen onder partner mede verstaan degene die als ingezetene op hetzelfde woonadres is ingeschreven in de basisregistratie personen als de belanghebbende en:
    […]
    e. die evenals de belanghebbende meerderjarig is, waarbij op dat woonadres tevens een minderjarig kind van ten minste een van beiden staat ingeschreven, behoudens ingeval de belanghebbende een verzoek indient om niet als partner te worden aangemerkt van degene, bedoeld in de aanhef van dit lid, bij welk verzoek de belanghebbende door middel van een schriftelijke huurovereenkomst, waaraan bij ministeriële regeling nadere voorwaarden kunnen worden gesteld, doet blijken dat een van beiden op zakelijke gronden een gedeelte van de woning huurt van de ander of dat beiden op zakelijke gronden een eigen gedeelte van de woning huren van een derde; of
    […]
    3. Degene die ingevolge het eerste of tweede lid voor een deel van het berekeningsjaar als partner wordt aangemerkt, wordt vanaf de dag waarop het partnerschap ingevolge het eerste of tweede lid is ontstaan, ook als partner aangemerkt in de daaropvolgende perioden van het berekeningsjaar, voor zover hij in die perioden als ingezetene op hetzelfde woonadres is ingeschreven in de basisregistratie personen als de belanghebbende.
    Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (oud)
    Artikel 3
    1. Partner van de belanghebbende is degene die ingevolge artikel 5a van de Algemene wet inzake rijksbelastingen als partner wordt aangemerkt. Artikel 2, zesde lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen is van overeenkomstige toepassing.
    2. In aanvulling op het eerste lid wordt voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen onder partner mede verstaan degene die als ingezetene op hetzelfde woonadres is ingeschreven in de basisregistratie personen als de belanghebbende en:
    […]
    e. die evenals de belanghebbende meerderjarig is, waarbij op dat woonadres tevens een minderjarig kind van ten minste een van beiden staat ingeschreven, behoudens ingeval de belanghebbende door middel van een schriftelijke huurovereenkomst, waaraan bij ministeriële regeling nadere voorwaarden kunnen worden gesteld, doet blijken dat een van beiden op zakelijke gronden een gedeelte van de woning huurt van de ander;
    […]
    3. Degene die ingevolge het tweede lid voor een deel van het berekeningsjaar als partner wordt aangemerkt, wordt ook als partner aangemerkt in de andere perioden van het berekeningsjaar, voor zover hij in die perioden als ingezetene op hetzelfde woonadres is ingeschreven in de basisregistratie personen als de belanghebbende.
    Algemene wet inzake rijksbelastingen
    Artikel 5a
    1. Als partner wordt aangemerkt:
    a. de echtgenoot;
    […]
    2. Degene die ingevolge het eerste lid voor een deel van het kalenderjaar als partner wordt aangemerkt, wordt ook als partner aangemerkt in de andere perioden van het kalenderjaar, voor zover hij in die perioden op hetzelfde woonadres als de belastingplichtige staat ingeschreven in de basisregistratie personen of een daarmee naar aard en strekking overeenkomende registratie buiten Nederland.