ECLI:NL:RVS:2024:5015, Raad van State, 04-12-2024, 202303358/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-12-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 november 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Utrecht geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwkundig splitsen van een gedeelte van het pand aan de [locatie] in Utrecht tot twee appartementen. [appellant] is eigenaar van het pand aan de [locatie] in Utrecht. In het gedeelte van het pand waar de aanvraag op ziet, is een appartement op de bovenverdieping en een appartement op de begane grond gerealiseerd. [appellant] wil graag een apart huisnummer voor het appartement op de benedenverdieping. Voor de bouwkundige splitsing heeft [appellant] een omgevingsvergunning aangevraagd. Hij vraagt daarmee een vergunning aan voor werkzaamheden die hij al heeft uitgevoerd. Het college heeft de aanvraag ook aangemerkt als een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de bouwwerkzaamheden die feitelijk hebben geleid tot het splitsen van de woning, hebben plaatsgevonden op een moment dat daarvoor geen vergunningplicht voor de activiteit bouwen gold.

202303358/1/R4.
    Datum uitspraak: 4 december 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 3 april 2023 in zaak nr. 22/3996 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 november 2021 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwkundig splitsen van een gedeelte van het pand aan de [locatie] in Utrecht tot twee appartementen.
    Bij besluit van 15 juni 2022 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 3 april 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 16 juli 2024, waar [appellant], en het college, vertegenwoordigd door mr. N. van Polanen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 24 augustus 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant] is eigenaar van het pand aan de [locatie] in Utrecht.
    In het gedeelte van het pand waar de aanvraag op ziet, is een appartement op de bovenverdieping en een appartement op de begane grond gerealiseerd. [appellant] wil graag een apart huisnummer voor het appartement op de benedenverdieping. Voor de bouwkundige splitsing heeft [appellant] een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo aangevraagd. Hij vraagt daarmee een vergunning aan voor werkzaamheden die hij al heeft uitgevoerd.
    Het college heeft de aanvraag op grond van artikel 2.10 van de Wabo ook aangemerkt als een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Op grond van artikel 4.4, onder a, van de planregels van het op het perceel geldende bestemmingsplan "Chw Algemene regels over bouwen en gebruik" mag het veranderen, vervangen of vergroten van een woning namelijk niet leiden tot omzetting van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte of tot de vorming van een extra woning.
    Bij besluit van 29 november 2021 heeft het college geweigerd om toepassing te geven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1º, van de Wabo in samenhang gelezen met artikel 4.4, onder b, van de planregels. Het college heeft aan het besluit ten grondslag gelegd dat niet wordt voldaan aan de leefbaarheidstoets uit de "Beleidsregels wijziging samenstelling van de woonruimtevoorraad (woningsplitsing en omzetten) gemeente Utrecht", omdat de benedenwoning na splitsing kleiner is dan 50 m². Bij besluit op bezwaar van 15 juni 2022 heeft het college het besluit van 29 november 2021 in stand gelaten.
    3.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt onderdeel uit van de uitspraak.
    Beoordeling hoger beroep
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de bouwwerkzaamheden die feitelijk hebben geleid tot het splitsen van de woning, hebben plaatsgevonden op een moment dat daarvoor geen vergunningplicht voor de activiteit bouwen gold. Hij voert aan dat uit de verklaring van zijn aannemer, de heer M. [partij A], en de verklaringen van de vorige huurder en eigenaar, mevrouw I. [partij B], volgt dat de feitelijke splitsing van de woning al heeft plaatsgevonden in 2002.
    4.1.    [appellant] heeft bij brief van 21 november 2021 aan het college de vraag gesteld of er wel een omgevingsvergunningplicht geldt voor de bouwwerkzaamheden die hebben geleid tot het splitsen van de woning. In die brief heeft hij erop gewezen dat de woning in 1978 al is gesplitst. Bij besluit van 29 november 2021 heeft het college hierop gereageerd en zich op het standpunt gesteld dat er geen aanleiding is om aan te nemen dat voor het uitvoeren van een bouwkundige splitsing in 1978 geen vergunning nodig was voor het bouwen. In zijn bezwaarschrift heeft [appellant] er nogmaals op gewezen dat de splitsing al in 1978, maar in ieder geval in 2002 heeft plaatsgevonden. In het besluit op bezwaar heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het, bij het bepalen van het tijdstip van de bouwkundige splitsing, bij gebrek aan andere tekeningen en informatie dan bouwtekeningen uit 2002 en 2018, uitgaat van de situatie in 2018. Dit jaartal is aangegeven op de tekeningen die zijn ingediend bij de aanvraag. In beroep heeft [appellant] de verklaringen van [partij A] en [partij B] overgelegd.
    4.2.    Los van het antwoord op de vraag of in 1978 of in 2002 een vergunningplicht voor het bouwen bestond, is de Afdeling van oordeel dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de werkzaamheden die feitelijk hebben geleid tot het splitsen van de woning zijn uitgevoerd voor 2018. Op dat moment waren de aangevraagde bouwwerkzaamheden in ieder geval vergunningplichtig op grond van artikel 2.1 van de Wabo. De werkzaamheden zijn niet vergunningvrij. Artikel 3, aanhef en onder 8, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht is, gelet op artikel 5, eerste lid, van bijlage II van dat besluit, niet van toepassing omdat door de aangevraagde werkzaamheden het aantal woningen niet gelijk blijft.
    De Afdeling is van oordeel dat [appellant] met de verklaringen van [partij A] en [partij B] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de werkzaamheden die feitelijk hebben geleid tot het splitsen van de woning zijn uitgevoerd voor 2018. Die verklaringen zijn op zichzelf niet voldoende objectief en bevatten ook onvoldoende details die bevestigd kunnen worden aan de hand van objectieve gegevens, zoals facturen of foto’s, voorzien van een datum. Ook overigens heeft [appellant] dit niet aan de hand van objectieve gegevens aannemelijk gemaakt.
    De rechtbank is weliswaar terecht tot de conclusie gekomen dat [appellant] onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de woning voor 2018 al is gesplitst, maar heeft dit beoordeeld aan de hand van de vraag of de bouwwerkzaamheden onder de beschermende werking van het overgangsrecht vallen. De rechtbank heeft dat ten onrechte gedaan, alleen al omdat, als de beschermende werking van het overgangsrecht van toepassing is op de bouwwerkzaamheden die hebben geleid tot de splitsing, dit geen met een omgevingsvergunning voor het bouwen vergelijkbare titel oplevert. Dit leidt echter niet tot een vernietiging van de aangevallen uitspraak, omdat de Afdeling van oordeel is dat het dictum van die uitspraak, mede gelet op wat hierna volgt, juist is.
    5.       [appellant] betoogt tevens dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college het besluit om de aangevraagde omgevingsvergunning te weigeren onvoldoende heeft gemotiveerd. Hij erkent dat splitsing van de woning niet voldoet aan de leefbaarheidstoets, maar feitelijk zijn de woningen al gesplitst en hierover zijn geen klachten gekomen uit de buurt. Ook de huurders wonen er naar volle tevredenheid. Het college had daarom toch tot verlening van de omgevingsvergunning moeten overgaan, aldus [appellant].
    5.1.    Voordat de Afdeling deze grond beoordeelt, overweegt zij dat het college heeft getoetst aan de leefbaarheidstoets uit de "Beleidsregels wijziging samenstelling van de woonruimtevoorraad (woningsplitsing en omzetten) gemeente Utrecht". Artikel 4.4, onder b, van de planregels van het bestemmingsplan "Chw Algemene regels over bouwen en gebruik" verwijst echter naar de leefbaarheidstoets uit de "Beleidsnotitie en beleidsregels Woningsplitsen en omzetten". Omdat de criteria ten aanzien van de minimale oppervlaktes voor dit specifieke geval inhoudelijk hetzelfde zijn, heeft dat geen gevolgen voor de toets die het college heeft uitgevoerd.
    5.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, kunnen omstandigheden die bij het opstellen van een beleidsregel zijn verdisconteerd, dan wel moeten worden geacht te zijn verdisconteerd, niet alleen al daarom buiten beschouwing worden gelaten. Het college moet aan de hand van alle omstandigheden van het geval nagaan of zich bijzondere omstandigheden voordoen in de zin van artikel 4:84 van de Awb die maken dat het handelen in overeenstemming met de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840.
    Met de rechtbank ziet de Afdeling in de door [appellant] aangevoerde omstandigheden geen grond voor het oordeel dat het weigeren van de omgevingsvergunning gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college meer waarde mocht hechten aan het belang van de leefbaarheid van de wijk dan aan het belang van [appellant] om de woning te mogen splitsen.
    Het betoog slaagt ook in zoverre niet.
    Slaagt het beroep op het vertrouwensbeginsel?
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college niet heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel. Hij heeft een e-mail ontvangen van een medewerker van de gemeente, waarin staat dat hij de benedenverdieping mag gebruiken als woning. [appellant] stelt dat hij hieraan de gerechtvaardigde verwachting mocht ontlenen dat de benedenverdieping zelfstandig bewoond mocht worden.
    6.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    6.2.    Ter zitting is door het college bevestigd dat in de door [appellant] bedoelde e-mail staat dat het gebruik van de benedenverdieping voor bewoning is toegestaan. De e-mail zoals geciteerd door [appellant] gaat echter alleen over de vraag of bewoning van de benedenverdieping al dan niet past binnen de bestemming "Wonen" in het bestemmingsplan "Oudwijk, Krommerijn e.o.". Daarmee is niets gezegd over de vraag of voor woningsplitsing een omgevingsvergunning voor bouwen of gebruiken in strijd met het bestemmingsplan nodig is en, zo ja, of die verleend kan worden.
    De rechtbank heeft dus terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.D. Kamphorst-Timmer, griffier.
    w.g. Knol
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Kamphorst-Timmer
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 december 2024
    776-1069
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 4:84
    Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    […]
    Artikel 2.10
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    […]
    c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
    […]
    2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
    Artikel 2.12
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    […]
    Besluit omgevingsrecht
    Artikel 3 van bijlage II:
    Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:
    […]
    8. een verandering van een bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    a. geen verandering van de draagconstructie,
    b. geen verandering van de brandcompartimentering of beschermde subbrandcompartimentering,
    c. geen uitbreiding van de bebouwde oppervlakte, en
    d. geen uitbreiding van het bouwvolume.
    Artikel 5 van bijlage II
    1. Bij de toepassing van de artikelen 2, 3 en 4 blijft het aantal woningen gelijk.
    Deze eis is niet van toepassing op de gevallen, bedoeld in:
    a. de artikelen 2, onderdelen 3 en 22, en 3, onderdeel 1, voor zover het betreft huisvesting in verband met mantelzorg,
    b. artikel 4, onderdeel 1, voor zover het betreft huisvesting in verband met mantelzorg,
    c. artikel 4, onderdelen 9 en 11.
    […].
    Bestemmingsplan Chw Algemene regels over bouwen en gebruik
    Artikel 4.4
    a. Het veranderen, vervangen of vergroten van een woning mag niet leiden tot omzetting van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte of tot de vorming van een extra woning.
    b. Burgemeester en wethouders kunnen afwijken van de regel onder a en woningvorming en omzetting toestaan, als na toepassing van de algemene leefbaarheidstoets en de fysieke leefbaarheidseisen van de Beleidsnotitie en beleidsregels Woningsplitsen en omzetten, blijkt dat kwalitatief goede onzelfstandige woonruimten of woningen ontstaan en er geen onevenredige aantasting plaatsvindt van:
    1. het woon- en leefmilieu;
    2. de privacy van omwonenden;
    3. het verkeer en de parkeersituatie;
    4. de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden.
    Artikel 5.2
    a. Een gebruiksverandering waarvoor geen omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen nodig is, mag niet leiden tot de omzetting van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte of tot de vorming van een extra woning.
    b. Burgemeester en wethouders kunnen afwijken van de regel onder a en woningvorming en omzetting toestaan, als na toepassing van de algemene leefbaarheidstoets en de fysieke leefbaarheidseisen uit de Beleidsnotitie en beleidsregels Woningsplitsen en omzetten, blijkt dat kwalitatief goede onzelfstandige woonruimten of woningen ontstaan en er geen onevenredige aantasting plaatsvindt van:
    1. het woon- en leefmilieu;
    2. de privacy van omwonenden;
    3. het verkeer en de parkeersituatie;
    4. de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden.
    Beleidsregels Wijziging samenstelling van de woonruimtevoorraad (woningsplitsen en omzetten) gemeente Utrecht
    Artikel 2.2.2
    Lid 1 Geluidsisolatie
    De om te zetten of te vormen woonruimte moet voldoen aan de normen van NEN 5077 (Bouwbesluit nieuw) voor luchtgeluidsisolatie voor woning scheidende constructies (horizontaal/verticaal) van gebruiksruimten.
    Lid 2 Gebruiksoppervlakte bij omzetten
    Na omzetting heeft de woonruimte een gebruiksoppervlakte (volgens de normen van NEN 2580) van minimaal 18 m² per bewoner. Als voorbeelden:
    - Een woning met 4 bewoners moet minimaal 72 m² aan gebruiksoppervlakte hebben.
    - Een woning met 105 m² aan gebruiksoppervlakte kan door maximaal 5 bewoners worden bewoond. Er wordt niet naar boven afgerond.
    Lid 3 Gebruiksoppervlakte bij bouwkundig splitsen en woningvorming
    De feitelijk te verbouwen woonruimte heeft een oorspronkelijke - dat wil zeggen bij de eerste bouw ervan - gebruiksoppervlakte (volgens NEN 2580) van minimaal 140 m². De te vormen woonruimte heeft een minimale gebruiksoppervlakte van 50 m².
    Voor de Binnenstad (inclusief Stationsgebied) geldt dat de te vormen woonruimte een minimale oppervlakte heeft van 40 m² en dat en per pand geldt een gemiddelde oppervlakte van 50 m² per te realiseren woonruimte. Voor de begrenzing van de Binnenstad hanteren wij de gegevens van het CBS.
    Beleidsnotitie en beleidsregels Woningsplitsen en omzetten
    Gebruiksoppervlakte: eisen bij bouwkundig splitsen en woningvorming
    -De feitelijk te verbouwen woonruimte heeft een oorspronkelijke - dat wil zeggen bij de eerste bouw ervan - gebruiksoppervlakte (volgens NEN 2580) van minimaal 140 m².
    -De te vormen woonruimte heeft een minimale gebruiksoppervlakte van 50 m².