ECLI:NL:RBDHA:2024:19692, Rechtbank Den Haag, 28-11-2024, 21/7971
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2024-11-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Wet voorkeursrecht gemeenten. Voorlopig en definitief voorkeursrecht.

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 21/7971 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 november 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] B.V., uit [vestigingsplaats], eiseres
    (gemachtigde: mr. R.R. Oudijk),
    
    
      en
    
    
  
  
    de raad van de gemeente Zuidplas, de raad
    (gemachtigde: mr. ing. J. de Vries).
    
    
  
  
    Inleiding
    In het besluit van 24 maart 2021 (primair besluit 1) heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zuidplas (college) percelen in het gebied “Zuidplaspolder”, globaal gelegen nabij de Knibbelweg, Zuidelijke Dwarsweg, Tweede Tochtweg, Derde Tochtweg, Vijfde Tochtweg, Bredeweg, Middelweg in Zevenhuizen en Moordrecht en de percelen bij de Grote Esch, Zuidbaan en de Noord Ringdijk in Moordrecht (de percelen), voorlopig aangewezen als percelen waarop een voorkeursrecht op grond van de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) wordt gevestigd. 
    
    
      In het besluit van 19 mei 2021 (primair besluit 2) heeft de raad het voorkeursrecht definitief gevestigd op deze percelen.  
    
    
    
      In het besluit van 28 oktober 2021 (het bestreden besluit) heeft de raad het besluit om op het perceel van eiseres een definitief voorkeursrecht te vestigen gehandhaafd.    
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De raad heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 13 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres [naam 1] en [naam 2], bijgestaan door de gemachtigde van eiseres, en de gemachtigde van de raad, bijgestaan door [naam 3]. 
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Overgangsrecht 
      
    
    
    
      1.1
      Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. De artikelen 4.1 en 4.2 van de Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet regelen het overgangsrecht voor het voorkeursrecht. Voorkeursrechtprocedures die zijn gestart vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet worden afgerond op basis van het oude recht. Dat betekent dat in deze zaak het oude recht van toepassing blijft.
      
    
    
      1.2
      De voor dit beroep relevante wet- en regelgeving is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. 
      
      
        
          De besluiten en wat daaraan voorafging
        
      
      
    
    
      2.1
      Eiseres is eigenaar van het perceel gemeente [gemeente], sectie [sectieletter], nummer [nummer]. Het perceel heeft een oppervlakte van 21.130 m2 en ligt in het middengebied van de Zuidplaspolder. Op het perceel zijn gevestigd [bedrijfsnaam 1] B.V. en [bedrijfsnaam 2] B.V (gezamenlijk: het loonbedrijf). Het loonbedrijf richt zich op onder meer de agrarische sector, de infrastructurele sector en de bouw. 
      
    
    
      2.2
      In verband met het plan van de raad om na 2025 een Vijfde Dorp in het middengebied van de Zuidplaspolder te realiseren en het bestaande bedrijventerrein Gouweknoop en Doelwijk uit te bereiden, heeft de raad op 27 november 2012 de structuurvisie “Zuidplas 2030, Ruimte voor dorps wonen in de Randstad” (structuurvisie) vastgesteld. 
      
    
    
      2.3
      Daarna heeft de gemeente de structuurvisie uitgewerkt, onder meer in het Masterplan Middengebied Zuidplaspolder (Masterplan), dat op 19 mei 2021 is vastgesteld. Dit document heeft niet de status van een structuurvisie, maar geeft een beleidskader voor de verdere ontwikkeling van het middengebied. 
      
    
    
      2.4
      Het perceel waarvan eiseres eigenaar is valt onder de percelen, waarop het voorkeursrecht is gevestigd. Aangewezen zijn gronden die op dit moment agrarisch of bedrijfsmatig worden gebruikt en waar functies wonen en bedrijven met bijbehorende voorzieningen aan worden toegedacht. In primaire besluit 1 heeft het college van burgemeester en wethouders (college) een voorlopig voorkeursrecht op het perceel van eiseres gevestigd. In primair besluit 2 heeft de raad een definitief voorkeursrecht gevestigd. 
      
    
    
      2.5
      In het bestreden besluit heeft de raad het gevestigde definitieve voorkeursrecht gehandhaafd. De raad is van mening dat is voldaan aan de vereisten van artikel 4, eerste lid, onder a, van de Wvg. 
      
      
        
          Voorlopig voorkeursrecht 
        
      
      
    
    
      3.1
      Eiseres heeft aangevoerd dat er in de structuurvisie een bestemming is toegedacht aan haar perceel, zodat het college niet het bevoegde orgaan was om op grond van artikel 6 Wvg te besluiten tot het opleggen van een voorlopig voorkeursrecht. In een dergelijk geval is alleen de raad bevoegd om te besluiten tot het vestigen van een definitief voorkeursrecht. Dat dit niet letterlijk in de wettekst staat neemt niet weg dat artikel 6 Wvg enkel bedoeld is voor de gevallen waarbij nog geen ruimtelijke plannen beschikbaar zijn om een voorkeursrecht – via de raad – te vestigen. 
      
    
    
      3.2
      Uit artikel 6, eerste lid, van de Wvg blijkt dat primair besluit 1 is komen te vervallen doordat de raad met primair besluit 2 een definitief voorkeursrecht heeft gevestigd. Op grond van artikel 6, derde lid, van de Wvg is het bezwaar van eiseres tegen primair besluit 1 mede gericht tegen primair besluit 2. 
      
    
    
      3.3
      De grond is gericht tegen primair besluit 1. Aangezien primair besluit 1 echter met het nemen van primair besluit 2 is komen te vervallen, dient te worden beoordeeld of eiseres nog belang heeft bij de beoordeling van haar grond voor zover gericht tegen primair besluit 1. 
      
    
    
      3.4
      Uit vaste jurisprudentie volgt dat procesbelang kan bestaan indien betrokkene stelt schade te hebben geleden ten gevolge van de bestuurlijke besluitvorming. Daartoe is vereist dat tot op zekere hoogte aannemelijk wordt gemaakt dat de gestelde schade daadwerkelijk als gevolg van deze bestuurlijke besluitvorming is geleden. Eiseres heeft ter zitting slechts gesteld dat zij procesbelang heeft omdat er in potentie schade is, en dat de vaststelling van die schade later wel komt. Daarmee heeft zij niet voldoende aannemelijk gemaakt dat er daadwerkelijk schade geleden is, dat die schade is ontstaan door het nemen van primair besluit 1, en hoe hoog die schade wordt ingeschat. Naar het oordeel van de rechtbank is hierin dan ook geen procesbelang gelegen. Eiseres heeft daarom geen belang meer bij inhoudelijke behandeling van het beroep voor zover gericht tegen primair besluit 1. De rechtbank verklaart het beroep van eiseres in zoverre niet-ontvankelijk. 
      
      
        
          Grondslag voorkeursrecht
        
      
      
    
    
      4.1
      Volgens eiseres heeft de raad ten onrechte artikel 4 van de Wvg als grondslag toegepast voor het vestigen van het voorkeursrecht. Een gedeelte van het perceel is opgenomen in bestemmingsplan Rode Waterparel, gelet daarop kan een voorkeursrecht voor dit deel van het perceel enkel worden gegrond op artikel 3 van de Wvg. Weliswaar wordt voldaan aan beide vereisten in artikel 4 van de Wvg, namelijk dat de gronden in de structuurvisie een niet-agrarische bestemming is toegedacht en dat het huidige gebruik afwijkt van de toegedachte bestemming, maar dat neemt niet weg dat artikel 3, eerste lid, van de Wvg de hoofdregel bevat en dat artikel 4, eerste lid daarop een afwijking vormt. Na inwerkingtreding van het bestemmingsplan in 2011 is in 2012 de Structuurvisie vastgesteld. Daarin is geen aanwijzing te vinden dat het bestemmingsplan in 2012 is overruled door de structuurvisie. Het planologisch regime voor het perceel werd dus wel degelijk nog steeds gevormd door het bestemmingsplan, en de Structuurvisie heeft niet het doel dat dat te wijzigen, aldus eiseres.
      
    
    
      4.2
      De rechtbank overweegt dat de raad, nadat het bestemmingsplan Rode Waterparel tot stand is gekomen, de structuurvisie heeft vastgesteld. In die structuurvisie wordt blijk gegeven van een gewijzigd inzicht over het gebruik van de betreffende gronden, waarbij duidelijk is dat verweerder niet het voornemen heeft om verder uitvoering te geven aan dit deel van het bestemmingsplan Rode Waterparel. Dit gewijzigd inzicht blijkt ook uit de na de structuurvisie tot stand gekomen beleidsstukken zoals het Masterplan. Het bestemmingsplan geeft in zoverre niet meer de gewenste ruimtelijke ontwikkeling weer. Daarmee is de structuurvisie het bepalende planologisch kader. Verweerder heeft het voorkeursrecht dan ook kunnen baseren op artikel 4 van de Wvg. Voorts is noch uit de bewoordingen van artikel 3, 4 en 5 van de Wvg noch de toelichting op deze artikelen op te maken dat in deze artikelen een bepaalde rangorde in de Wvg is beoogd. Van strijd met de systematiek van de Wvg is dan ook geen sprake. De grond slaagt niet.  
      
    
    
      4.3
      Eiseres voert aan dat de structuurvisie niet als basis kan dienen voor de vestiging van het voorkeursrecht, aangezien die achterhaald is. Nadien zijn het Masterplan en de Omgevingsvisie vastgesteld. Bovendien hebben de gronden van eiseres in de structuurvisie de bestemming “bedrijven met bijbehorende voorzieningen”, terwijl die gronden in latere stukken de bestemming “wonen” hebben gekregen. Verder zijn de structuurvisie en -kaart te weinig concreet om als basis te kunnen dienen voor het vestigen van een voorkeursrecht. De structuurvisie geeft onvoldoende duidelijkheid over het aantal te ontwikkelen woningen. Geen sprake is van een concreet omlijnd gebied en ook is geen schaal vermeld. De invulling van het toekomstig gebruik van de percelen en dus ook die van eiseres is daardoor niet duidelijk.
      
    
    
      4.4
      Uit vaste rechtspraak volgt dat bij vestiging van een voorkeursrecht op basis van een structuurvisie geen zekerheid hoeft te bestaan omtrent de vraag of de beoogde uitwerking, waarvoor het voorkeursrecht is gevestigd, daadwerkelijk tot stand zal komen. De systematiek van de Wvg brengt mee, dat op het moment dat het voorkeursrecht kan en dient te worden aangewend, veelal nog niet zeker zal zijn of de geplande uitwerking feitelijk zal kunnen worden gerealiseerd. Gelet op het doel van de wet, het verschaffen van voorrang aan gemeenten bij aankoop van gronden benodigd voor het realiseren van toekomstige planologische ontwikkelingen, staat de gestelde onzekerheid niet in de weg aan het gebruik van de bij de wet gegeven bevoegdheid tot het vestigen van een voorkeursrecht. Voldoende is als de structuurvisie in elk geval aanwijzingen bevat voor de bestemming. 
      
    
    
      4.5
      De rechtbank stelt vast dat de structuurvisie vervolgens nader is uitgewerkt in diverse beleidsstukken, waaronder het Masterplan. Beleidsstukken hebben echter niet de status van een structuurvisie of een bestemmingsplan en kunnen dus – zo blijkt uit de Wvg – niet als grondslag voor het vestigen van een voorkeursrecht dienen. De Omgevingsvisie, vastgesteld op 13 juli 2021, dateert weliswaar van voor de vestiging van het voorkeursrecht, maar komt niet voor als mogelijke grondslag daarvoor in de Wvg. Verder gaat het nog steeds om gewijzigd gebruik, te weten geen agrarisch gebruik meer maar gebiedsontwikkeling met verschillende functies, woningbouw en bedrijventerrein. 
      
    
    
      4.6
      Uit de structuurkaart blijkt voldoende concreet waar het te ontwikkelen gebied gelegen is, alleen al door de intekening van de snelwegen, de ontsluitingswegen en het spoor. Invulling op perceelsniveau en vermelding van een schaal bij de kaart is niet vereist. Geen sprake is van een heel concreet omlijnd gebied en ook is niet duidelijk hoeveel woningen en bedrijven exact zullen worden gerealiseerd, maar uit de structuurvisie en – kaart blijkt wel voldoende dat het perceel van eiseres valt onder het gebied waarin geen sprake meer is van een agrarische bestemming, maar van een woonbestemming en een bedrijventerrein, en dat hij op het grensvlak van beide bestemmingen zit. Gelet op de onder 4.4 vermelde vaste rechtspraak is toelaatbaar dat de ‘begrenzing’ van de toegedachte bestemmingen, die bovendien vloeiend in elkaar overlopen, enigszins wijzigt, waardoor een in de structuurvisie genoemde bestemming wijzigt in die van een aanliggende bestemming. Naar het oordeel van de rechtbank was ten tijde van het vestigen van het voorkeursrecht geen sprake van een situatie waarin de uitvoering van de plannen zo onzeker was dat verweerder in redelijkheid geen voorkeursrecht had kunnen vestigen. De grond slaagt niet. 
      
      
        
          Is inpassing van het loonbedrijf mogelijk in de toekomstige situatie?
        
      
      
    
    
      5.1
      Eiseres ziet niet in dat een loonbedrijf niet valt in te passen in de toegedachte bestemming “hoogwaardig bedrijvenlandschap”. 
      
    
    
      5.2
      De rechtbank is van oordeel dat de voorkeursregeling niet zo beperkt hoeft te worden opgevat, dat deze alleen kan worden toegepast wanneer sprake is van een bestemming voor andere gebruiksvormen. Ook wanneer die bestemming voorziet in een vergelijkbaar, maar intensiever gebruik dan het bestaande, zal geredelijk van een afwijkend gebruik kunnen worden gesproken. Uit de structuurvisie blijkt dat de gemeente van plan is om binnen de Gebiedsopgave Gouweknoop een hoogwaardig bedrijvenlandschap te ontwikkelen dat ruimte biedt voor kennisintensieve bedrijven met een innovatief karakter. Verweerder heeft voor de locatie van het bedrijventerrein dan ook een andersoortige bedrijvigheid voor ogen dan plaatsvindt in het loonbedrijf van eiseres. Gelet daarop kan een voorkeursregeling worden toegepast. Overigens heeft verweerder in de daarna vervaardigde beleidsstukken aan het perceel van eiseres een nog meer afwijkende bestemming toegedacht, namelijk een woonbestemming. De grond slaagt niet. 
      
      
        
          Belangenafweging
        
      
      
    
    
      6.1
      Eiseres betoogt dat haar belangen onvoldoende in acht zijn genomen bij het vestigen van een voorkeursrecht op haar perceel. De raad werkt onvoldoende mee aan het bereiken van een oplossing, waarbij de gemeente het perceel koopt, de volledige schade vergoedt en eiseres in staat stelt een vervangende locatie te kopen. Inmiddels is zelfs een voorbereidingsbesluit genomen, zodat concrete plannen om zich verder te ontwikkelen niet meer uitvoerbaar zijn, terwijl het realiseren van het Vijfde Dorp nog onzeker is.
      
    
    
      6.2
      In deze procedure is het vestigen van een voorkeursrecht aan de orde en dat staat los van verkoop van het perceel van eiseres aan de gemeente en de prijsvaststellingsprocedure. Hierboven is reeds overwogen dat bij vestiging van een voorkeursrecht op basis van een structuurvisie geen zekerheid hoeft te bestaan omtrent de vraag of de beoogde uitwerking, waarvoor het voorkeursrecht is gevestigd, daadwerkelijk tot stand zal komen. In dat kader is bij het besluit tot het vestigen van het voorkeursrecht niet gebleken van onvoldoende zorgvuldigheid of dat de belangen niet goed zijn afgewogen. Dat eiseres door het vestigen van een voorkeursrecht een rem ervaart om ontwikkelingen op haar perceel uit te voeren, is begrijpelijk, maar maakt niet dat het voorkeursrecht niet gevestigd mocht worden. De grond slaagt niet. 
      
      
        
          Conclusie en gevolgen
        
      
      
      7. Het beroep, voor zover gericht tegen de beslissing op het bezwaar van eiseres tegen primair besluit 1, is niet-ontvankelijk. Voor het overige is het beroep ongegrond. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
      
        Beslissing
      
      
      
        De rechtbank:
      
      - verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het voorlopige voorkeursrecht, niet-ontvankelijk;
      - verklaart het beroep voor het overige ongegrond. 
      
      
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. D.A.J. Overdijk, rechter, in aanwezigheid van mr. I. Geerink-van Loon, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 28 november 2024.
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                griffier
              
              
                rechter
              
            
          
        
      
      
      
      
        Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
      
      
      
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg)
    
    
      Artikel 2
      De gemeenteraad kan gronden aanwijzen waarop de artikelen 10 tot en met 15, 24 en 26 van toepassing zijn.
    
    
    
      Artikel 3
    
    1. Voor aanwijzing komen in aanmerking gronden waaraan bij het bestemmingsplan of inpassingsplan een niet-agrarische bestemming is toegekend en waarvan het gebruik afwijkt van dat plan. 
    
    
      Artikel 4
    
    1. In afwijking van artikel 3, eerste lid, komen voor aanwijzing voorts in aanmerking:
    a. gronden die zijn begrepen in een structuurvisie, waarbij aanwijzingen zijn gegeven voor de bestemming en waaraan bij de structuurvisie een niet-agrarische bestemming is toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van de toegedachte bestemming;
    
    
      Artikel 6
    
    1. Burgemeester en wethouders kunnen gronden voorlopig aanwijzen, mits bij het hiertoe strekkend besluit aan die gronden een niet-agrarische bestemming is toegedacht en het gebruik afwijkt van de toegedachte bestemming. Het besluit vervalt van rechtswege drie maanden na dagtekening of zoveel eerder als een besluit van de gemeenteraad tot aanwijzing ingevolge artikel 3, 4 of 5 in werking treedt.
    2. De artikelen 3, tweede en derde lid, 10 tot en met 15, 24 en 26 zijn van overeenkomstige toepassing.
    3. Indien bezwaar of beroep aanhangig is tegen een besluit tot voorlopige aanwijzing en dit besluit vervalt omdat een besluit van de gemeenteraad tot aanwijzing in werking is getreden, wordt het bezwaar of beroep mede geacht te zijn gericht tegen het besluit van de gemeenteraad.
    
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 19 juli 2017 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), ECLI:NL:RVS:2017:1927.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 16 april 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AF7348
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 22 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1638. 
  
  
     Zie de in voetnoot 2 aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 16 april 2003.