ECLI:NL:RVS:2024:5422, Raad van State, 24-12-2024, 202302375/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 februari 2023 heeft de raad van de gemeente Den Haag het bestemmingsplan "Madestein-Vroondaal 5e herziening" vastgesteld. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Den Haag heeft in besluiten op aanvragen van de appellanten - met uitzondering van de Bewonersvereniging - om tegemoetkoming in planschade, vastgesteld dat zij als gevolg van het bestemmingsplan "Madestein - Vroondaal" directe planschade lijden in de vorm van waardevermindering van hun respectieve percelen met daarop hun woningen. In dat bestemmingsplan zijn - samengevat - bouwvlakken opgenomen die de contouren van de aanwezige woningen volgen, en zijn de feitelijke hoogtes van de aanwezige woningen bestemd. Hiermee zijn de bouwrechten die in het voorgaande bestemmingsplan "Madestein 2001" bestonden, wegbestemd. Onder de werking van dat plan mochten de woningen uitgebreid worden, zowel wat betreft hoogte als bouwoppervlak. In de besluiten over tegemoetkoming in planschade is het college er van uitgegaan dat het plan "Madestein - Vroondaal" voor deze 9 appellanten heeft geleid tot een planologische verslechtering.

202302375/1/R3.
    Datum uitspraak: 24 december 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], beiden wonend in Den Haag,
    2.       [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], beiden wonend in Den Haag,
    3.       [appellant sub 3], wonend in Den Haag,
    4.       [appellant sub 4], wonend in Den Haag,
    5.       [appellant sub 5A] en [appellant sub 5B], beiden wonend in Den Haag,
    6.       [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B], beiden wonend in Den Haag,
    7.       [appellant sub 7], wonend in Den Haag,
    8.       [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B], beiden wonend in Den Haag,
    9.       [appellant sub 9], wonend in Den Haag,
    10.     Bewonersvereniging Vroondaal Hofstedepark (hierna: de Bewonersvereniging), gevestigd in Den Haag,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Den Haag,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 februari 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Madestein-Vroondaal 5e herziening" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben appellanten beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    Een aantal appellanten en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 19 december 2024, waar een aantal appellanten, vertegenwoordigd door mr. E. Meijer, rechtsbijstandverlener in Dordrecht, vergezeld door [gemachtigde A], de Bewonersvereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigde B], en de raad, vertegenwoordigd door W. de Jongh en A. te Lindert, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan.
    Het ontwerpplan is op 10 februari 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Toetsingskader
    2.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Inleiding
    3.       Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Den Haag heeft in besluiten op aanvragen van de appellanten - met uitzondering van de Bewonersvereniging - om tegemoetkoming in planschade, vastgesteld dat zij als gevolg van het bestemmingsplan "Madestein - Vroondaal" directe planschade lijden in de vorm van waardevermindering van hun respectieve percelen met daarop hun woningen. In dat bestemmingsplan zijn - samengevat - bouwvlakken opgenomen die de contouren van de aanwezige woningen volgen, en zijn de feitelijke hoogtes van de aanwezige woningen bestemd. Hiermee zijn de bouwrechten die in het voorgaande bestemmingsplan "Madestein 2001" bestonden, wegbestemd. Onder de werking van dat plan mochten de woningen uitgebreid worden, zowel wat betreft hoogte als bouwoppervlak. In de besluiten over tegemoetkoming in planschade is het college er van uitgegaan dat het plan "Madestein - Vroondaal" voor deze 9 appellanten heeft geleid tot een planologische verslechtering. In deze besluiten op de aanvragen om tegemoetkoming in planschade zijn door het college, voor zover hier van belang, de schadebedragen vastgesteld en is ook besloten anderszins te voorzien in vergoeding van deze schade door een bestemmingsplan voor te bereiden waarin weggevallen bouwmogelijkheden worden teruggegeven.
    Met het bestemmingsplan "Madestein-Vroondaal 5e herziening", dat nu voorligt, wil de raad de door het plan "Madestein-Vroondaal" veroorzaakte planschade compenseren door, ter plaatse van de 9 percelen, de bouwrechten die bestonden onder het plan "Madestein 2001" terug te geven, voor zover het wegbestemmen daarvan heeft geleid tot planschade.
    4.       De Bewonersvereniging behartigt de collectieve belangen van de eigenaren en huurders van de woningen gelegen in de woonbuurt Vroondaal in Den Haag, deelgebied Vroondaal Hofstedepark.
    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], [appellant sub 3], [appellant sub 4], [appellant sub 5A] en [appellant sub 5B], [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B], [appellant sub 7], [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B], en [appellant sub 9] (hierna: de eigenaren van de 9 percelen) waren ten tijde van het ontstaan van de planschade de eigenaren van de 9 percelen. De eigenaren van de 9 percelen en Bewonersvereniging Vroondaal Hofstedepark zijn het niet eens met dit plan. Zij vinden dat het plan enkel is vastgesteld om de door het college vastgestelde planschade te compenseren, dat de benodigde watercompensatie onvoldoende is geborgd, en dat het plan zal leiden tot een onwenselijke precedentwerking in de wijk. De Bewonersvereniging vreest daarnaast dat het plan leidt tot een verstoring van de sociale cohesie in de wijk.
    De omvang van het geding
    5.       De eigenaren van de 9 percelen en de Bewonersvereniging voeren verschillende beroepsgronden aan die erop neerkomen dat, met het voorliggende plan "Madestein-Vroondaal 5e herziening" tegemoetkoming in de planschade als bedoeld in artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening, die het door appellanten gestelde gevolg is van het voorafgaande bestemmingsplan Madestein-Vroondaal, niet voldoende anderszins is verzekerd.
    De Afdeling overweegt daarover dat in deze procedure het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan "Madestein-Vroondaal 5e herziening" voorligt. Besluiten op aanvragen van de eigenaren van de 9 percelen om een tegemoetkoming in planschade, die het gestelde gevolg is van het voorafgaande bestemmingsplan liggen in deze procedure niet voor. De beantwoording van de vraag of met het voorliggende plan tegemoetkoming in de planschade die de eigenaren van de 9 percelen als gevolg van het bestemmingsplan stellen te hebben geleden voldoende anderszins is verzekerd, kan aan de orde komen in een eventuele procedure omtrent tegemoetkoming in planschade. In deze procedure kunnen enkel beroepsgronden die betrekking hebben op de vraag of het vastgestelde plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening aan bod komen. Om die reden blijven vorenbedoelde beroepsgronden buiten inhoudelijke bespreking (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 25 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:161, onder 5).
    De beroepsgronden
    6.       Op de zitting hebben de eigenaren van de 9 percelen hun beroepsgronden dat het onduidelijk is welke wijzigingen door de raad zijn doorgevoerd ten opzichte van het voorstel van het college, en dat sprake is van strijd met de Wet op de economische delicten, ingetrokken.
    Goede ruimtelijke ordening
    7.       De Bewonersvereniging betoogt dat het bestemmingsplan niet is vastgesteld vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, maar enkel vanuit het oogpunt van compensatie van de veroorzaakte planschade. Het bestemmingsplan is daarom niet in het belang van alle bewoners van de wijk Vroondaal Hofstedepark vastgesteld.
    7.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat voldoende is aangetoond dat er sprake is van een goede ruimtelijke ordening. De bouwmogelijkheden die het plan biedt zijn stedenbouwkundig beoordeeld en akkoord bevonden. Uit onderzoek, dat in de plantoelichting uiteen is gezet, is gebleken dat er geen milieukundige bezwaren zijn. Daarbij merkt de raad op dat het bestemmingsplan is opgesteld om te kunnen voorzien in compensatie van de geconstateerde planschade en dat het teruggeven van wegbestemde bouwrechten in dit kader een geaccepteerde werkwijze is.
    7.2.    De raad betwist niet dat de aanleiding voor het plan wordt gevormd door de wens om de door een voorgaand plan voor dit plangebied veroorzaakte planschade anders dan in geld te compenseren. Dit betekent echter niet dat dit plan alleen al daarom niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
    De Afdeling stelt vast dat aan de vaststelling van het bestemmingsplan een planologische afweging ten grondslag is gelegd. Dat met het plan een tegemoetkoming in planschade kan worden geboden mag een rol spelen in deze afweging. In de toelichting van het plan is de raad niet alleen op het planschadeaspect ingegaan, maar heeft hij ook gemotiveerd uiteengezet dat en waarom het plan uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar is. Behalve de hierna - onder 8 en 9 - te bespreken gronden over "watercompensatie" en "groen" heeft de Bewonersvereniging geen specifieke redenen aangevoerd waarom het plan niet in overeenstemming zou zijn met een goede ruimtelijke ordening.
    De Afdeling ziet daarom in het betoog van de Bewonersvereniging geen aanleiding voor het oordeel dat het bestemmingsplan enkel is vastgesteld vanuit het oogpunt van planschadecompensatie en dat het plan alleen al om die reden in strijd zou zijn met een goede ruimtelijke ordening.
    Het betoog slaagt niet.
    Herziening plan niet toegestaan
    7.3.    De Bewonersvereniging betoogt dat de raad het bestemmingsplan niet mocht vaststellen, omdat het niet is toegestaan om een onherroepelijk bestemmingsplan te herzien door bepaalde aspecten van een reeds vervallen bestemmingsplan te herstellen. Het bestemmingsplan "Madestein - Vroondaal" is onherroepelijk, en het bestemmingsplan "Madestein 2001" is daardoor komen te vervallen. De raad kan er nu volgens de Bewonersvereniging niet voor kiezen om dit vervallen bestemmingsplan deels te laten herleven. Zij verwijst naar een uitspraak van de Afdeling van 6 juni 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1848), waarin de Afdeling oordeelt dat de intrekking van een inpassingsplan voor een bepaald perceel niet betekende dat de voorheen voor dat perceel geldende beheersverordening kwam te herleven. De raad mocht daarom niet, met de vaststelling van het voorliggende bestemmingsplan, voor de 9 percelen de bouwrechten die golden onder het bestemmingsplan "Madestein 2001" teruggeven, aldus  de Bewonersvereniging. Daarbij stelt de raad volgens haar onterecht dat voorliggend bestemmingsplan een nieuw bestemmingsplan is, omdat het slechts een herziening is, waarbij bepaalde bouwrechten uit het oude bestemmingsplan worden teruggeven.
    Ook zorgt de manier van herzien volgens de Bewonersvereniging voor onduidelijkheid, omdat de 2e, 3e, en 4e herzieningen van het bestemmingsplan "Madestein - Vroondaal" niet worden vervangen en dus nog altijd geldig zijn. Het is daarom niet duidelijk welke herziening voor welke bewoners van Vroondaal gelden. Die onduidelijkheid maakt handhaving onmogelijk.
    De Bewonersvereniging betoogt verder dat het bestemmingsplan niet mocht worden vastgesteld, omdat er nog geen onherroepelijk besluit van het college inzake de planschadeclaims (van de 9 andere appellanten) was.
    7.4.    De raad stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is van intrekking van het bestemmingsplan "Madestein - Vroondaal". Een deel van dit plan wordt vervangen door het voorliggende bestemmingsplan. Omdat de 2e, 3e, en 4e herzieningen van het bestemmingsplan niet zagen op de 9 percelen, worden deze niet vervangen door het voorliggende bestemmingsplan, en blijven deze geldig. Voor de 9 percelen golden de bestemmingsplannen "Madestein - Vroondaal" en "Madestein-Vroondaal, 1e herziening". Deze twee bestemmingsplannen worden daarom nu, wat betreft deze 9 percelen, vervangen door het voorliggende bestemmingsplan.
    7.5.    De Afdeling stelt voorop dat het de raad in beginsel vrij staat om, zolang dit in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, bouwrechten uit een vervallen plan door middel van de vaststelling van een nieuw bestemmingsplan terug te geven. In de uitspraak van de Afdeling waar de Bewonersvereniging naar verwijst, heeft de Afdeling geoordeeld dat de intrekking van een onherroepelijk plan niet betekent dat het daarvoor geldende plan komt te herleven. Die uitspraak heeft dus geen betrekking op de situatie waarin, ter vervanging van een geldend bestemmingsplan, een nieuw plan wordt vastgesteld waarin de rechten uit een eerder plan worden hersteld. Deze tweede situatie speelt in deze zaak. Het bestemmingsplan "Madestein - Vroondaal" wordt niet ingetrokken, maar wordt deels vervangen door het voorliggende plan, waarin de bouwrechten uit het bestemmingsplan "Madestein 2001", wat betreft de 9 percelen, worden teruggegeven.
    Anders dan de Bewonersvereniging veronderstelt, volgt uit de Wet ruimtelijke ordening niet dat een bestemmingsplan strekkende tot compensatie in natura van planschade pas door de raad mag worden vastgesteld nadat het college een onherroepelijk geworden besluit omtrent toekenning van planschade, die veroorzaakt is door het voorgaande plan, heeft genomen.
    In wat de Bewonersvereniging heeft aangevoerd, ziet de Afdeling daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet op deze manier de bouwrechten uit het plan "Madestein 2001" aan de 9 percelen mocht teruggeven.
    Het betoog slaagt niet.
    Watercompensatie
    8.       De Bewonersvereniging betoogt dat de watercompensatie, die volgens haar noodzakelijk is vanwege de toename aan verharding die het plan mogelijk maakt, onvoldoende door de raad is geborgd. De extra waterberging in het Landschapspark Madestein, waarvan de raad in de plantoelichting stelt dat deze gerealiseerd zal worden, is volgens haar onvoldoende geborgd, omdat de hiervoor noodzakelijke herinrichtingsplannen van het park zich nog in de ontwerpfase bevinden.
    8.1.    De raad stelt zich primair op het standpunt dat de percelen onder het vorige plan "Madestein - Vroondaal", al volledig verhard mochten worden. Het voorliggende plan maakt daarom volgens de raad geen toename van verharding mogelijk, waardoor er überhaupt geen watercompensatie nodig is.
    Daarbij is de in de plantoelichting genoemde watercompensatie in het Landschapspark Madestein volgens de raad wél voldoende geborgd. De bestemming "Groen", waar het park onder valt in het geldende bestemmingsplan "Madestein - Vroondaal", staat namelijk de aanleg van oevers, waterlopen en waterpartijen toe. Ook als de herinrichting van het park niet door kan gaan, kan de waterberging daarom in het park worden gerealiseerd. Het is volgens de raad echter onwaarschijnlijk dat de herinrichting niet door kan gaan, omdat de benodigde kapvergunning inmiddels onherroepelijk is.
    8.2.    De Afdeling stelt vast dat het vorige plan "Madestein - Vroondaal", de volledige verharding van de 9 percelen, bijvoorbeeld in de vorm van tuinverharding, mogelijk maakte. Op de zitting is dit niet door de Bewonersvereniging weersproken. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich daarom op het standpunt mogen stellen dat er geen watercompensatie nodig was. Voor zover de raad toch, naar aanleiding van bespreking met Hoogheemraadschap Delfland, heeft willen zorgen voor waterberging door middel van de herinrichting van het Landschapspark Madestein, moet dit dus begrepen worden als een maatregel ten overvloede, en geen maatregel die noodzakelijk is voor de aanvaardbaarheid van het plan. Deze maatregel hoefde daarom niet te worden gewaarborgd in het plan. De door de Bewonersvereniging gestelde omstandigheid dat de waterborging onvoldoende in het plan is geborgd, kan daarom in ieder geval niet leiden tot het oordeel dat de vaststelling van het plan niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
    Het betoog slaagt niet.
    Groen
    9.       De Bewonersvereniging betoogt dat het plan zorgt voor een verdichting van het woongebied ten koste van het aanwezige groen.
    9.1.    Zoals de Afdeling onder 8.2 heeft overwogen, leidt het plan niet tot extra verharding. Dit betekent dat evenmin gesteld kan worden dat het plan leidt tot een verdichting van het woongebied, ten koste van het aanwezige groen.
    Het betoog slaagt niet.
    Planschaderisicoanalyse
    10.     De eigenaren van de 9 percelen betogen dat de raad een planschaderisicoanalyse had moeten laten opstellen met betrekking tot de mogelijke planschadeclaims die zullen ontstaan als gevolg van het voorliggende bestemmingsplan.
    10.1.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 23 maart 2022, onder 22, ECLI:NL:RVS:2022:864), bestaat er geen wettelijke verplichting om een planschaderisicoanalyse te maken. Voor de eventuele tegemoetkoming in planschade bij andere woningen in de wijk bestaat een afzonderlijke procedure met eigen rechtsbeschermingsmogelijkheden. De Afdeling wijst op de mogelijkheid om op grond van artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening een verzoek om een tegemoetkoming in planschade in te dienen. Het staat bewoners van de wijk vrij daarop een beroep te doen. Door de eigenaren van de 9 percelen is niet aannemelijk gemaakt dat als gevolg van de vaststelling van het bestemmingsplan zodanige planschade zal ontstaan dat deze financieel niet gedragen kan worden en dat de financiële uitvoerbaarheid aldus niet is verzekerd. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de raad op de zitting heeft toegelicht dat met Grond Exploitatie Maatschappij Vroondaal is overeengekomen dat deze eventuele door het college toe te kennen tegemoetkomingen in planschade als gevolg van inwerkingtreding van het voorliggende bestemmingsplan voor haar rekening zal nemen.
    Het betoog slaagt niet.
    Precedentwerking en rechtsongelijkheid
    11.     De eigenaren van de 9 percelen en de Bewonersvereniging betogen dat het plan zal zorgen voor precedentwerking, omdat eigenaren van andere percelen in de wijk dezelfde bouwrechten zullen willen verkrijgen die nu enkel aan deze 9 percelen worden toegekend. Volgens de Bewonersvereniging ontstaat er hierdoor ongelijkheid in de wijk, omdat er geen eenduidig toetsingskader meer bestaat voor bouwplannen van bewoners. Dit zal volgens haar leiden tot schadeclaims en onderlinge onenigheden in de wijk.
    11.1.  De raad stelt zich op het standpunt dat het plan niet tot precedentwerking zal leiden. Omdat bij de andere percelen in de wijk geen planschade als gevolg van het bestemmingsplan "Madestein - Vroondaal" is geconstateerd, zijn de andere percelen in de wijk namelijk niet vergelijkbaar met de 9 percelen die onderdeel uitmaken van het voorliggende plan. Het plan leidt daarom niet tot rechtsongelijkheid, waardoor de eigenaren van deze andere percelen geen rechten kunnen invorderen op basis van het gelijkheidsbeginsel.
    11.2.  De Afdeling stelt voorop dat het de raad beleidsruimte heeft bij het vaststellen van bestemmingsplannen. Als de betrokken belangen daarbij op de juiste manier zijn afgewogen, betekent dit dat het de raad in principe vrijstaat om aan bepaalde woningen in een wijk afwijkende bouwrechten toe te kennen. De enkele omstandigheid dat in een bestemmingsplan aan verschillende woningen verschillende bouwrechten worden toegekend, maakt daarom niet dat het plan alleen al om die reden niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening is. Dit geldt ook voor de gestelde omstandigheid dat het plan zal leiden tot precedentwerking. De raad heeft zich hierbij terecht op het standpunt gesteld dat er tussen de woningen geen sprake is van gelijke omstandigheden.
    In wat de Bewonersvereniging en de eigenaren van de 9 percelen hebben aangevoerd, ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het plan op dit punt niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening is.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    12.     De beroepen zijn ongegrond.
    13.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart de beroepen van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], [appellant sub 3], [appellant sub 4], [appellant sub 5A] en [appellant sub 5B], [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B], [appellant sub 7], [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B], [appellant sub 9] en Bewonersvereniging Vroondaal Hofstedepark ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.W.L. van der Heijden, griffier.
    w.g. Van Ravels
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van der Heijden
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2024
    884-1103