ECLI:NL:RVS:2024:4753, Raad van State, 20-11-2024, 202307219/1/R1 en 202307484/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-11-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 augustus 2023 heeft het college van burgemeester en wethouders van Hoorn hogere waarden als bedoeld in artikel 110a, eerste lid, van de Wet geluidhinder vastgesteld ten behoeve van het bestemmingsplan "Oude hockeyvelden Nieuwe Steen". Het bestemmingsplan bevat een regeling voor onder meer de bouw en het gebruik van een Integraal Kind- en Expertise Centrum en van vier woongebouwen met maximaal 140 woningen op de locatie van de voormalige hockeyvelden aan de Nieuwe Steen. Het is de bedoeling dat in twee woongebouwen 80 sociale huurwoningen worden gerealiseerd door woningcorporatie Intermaris en dat in twee woongebouwen 60 koopwoningen worden gerealiseerd door VORM Concepten. Voor de bouw van de twee woongebouwen van Intermaris is bij besluit van 15 april 2024 een omgevingsvergunning verleend. Op de zitting hebben partijen toegelicht dat tegen het verleningsbesluit nog wel bezwaar is gemaakt, maar tegen het besluit op bezwaar geen beroep is ingesteld. De beroepstermijn is inmiddels verstreken, zodat de omgevingsvergunning onherroepelijk is geworden.

202307219/1/R1 en 202307484/1/R1.
    Datum uitspraak: 20 november 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in de gedingen tussen:
    1.       [appellant sub 1], wonend in Hoorn,
    2.       [appellant sub 2] en anderen, allen wonend in Hoorn,
    appellanten,
    en
    1.       de raad van de gemeente Hoorn,
    2.       het college van burgemeester en wethouders van Hoorn,
    verweerders.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 augustus 2023 heeft het college hogere waarden als bedoeld in artikel 110a, eerste lid, van de Wet geluidhinder vastgesteld ten behoeve van het bestemmingsplan "Oude hockeyvelden Nieuwe Steen".
    Bij besluit van 26 september 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Oude hockeyvelden Nieuwe Steen" vastgesteld.
    [appellant sub 2] en anderen hebben beroep ingesteld tegen beide besluiten. [appellant sub 1] heeft beroep ingesteld tegen het besluit van de raad.
    De raad en het college hebben een verweerschrift ingediend.
    [appellant sub 2] en anderen hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de beroepen op een zitting behandeld op 8 november 2024, waar zijn verschenen:
    - [appellant sub 1];
    - [appellant sub 2] en anderen, bij monde van [appellant sub 1], vergezeld door [personen];
    - de raad en het college, beide vertegenwoordigd door mr. L.P.E. Frusch, drs. I. Lubrun en T. Mantel;
    - VORM Concepten, vertegenwoordigd door [gemachtigde A];
    - Intermaris, vertegenwoordigd door [gemachtigde B].
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet, de Invoeringswet Omgevingswet en de Aanvullingswet geluid Omgevingswet in werking getreden.
    Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is. Het ontwerpplan is op 24 maart 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Voor de beoordeling van het beroep tegen het besluit van 22 augustus 2023 is het recht zoals dat gold ten tijde van het nemen van dat besluit bepalend.
    Inleiding
    2.       Het bestemmingsplan bevat een regeling voor onder meer de bouw en het gebruik van een Integraal Kind- en Expertise Centrum (hierna: IKEC) en van vier woongebouwen met maximaal 140 woningen op de locatie van de voormalige hockeyvelden aan de Nieuwe Steen. Het is de bedoeling dat in twee woongebouwen 80 sociale huurwoningen worden gerealiseerd door woningcorporatie Intermaris en dat in twee woongebouwen 60 koopwoningen worden gerealiseerd door VORM Concepten. Voor de bouw van de twee woongebouwen van Intermaris is bij besluit van 15 april 2024 een omgevingsvergunning verleend. Op de zitting hebben partijen toegelicht dat tegen het verleningsbesluit nog wel bezwaar is gemaakt, maar tegen het besluit op bezwaar geen beroep is ingesteld. De beroepstermijn is inmiddels verstreken, zodat de omgevingsvergunning onherroepelijk is geworden.
    Voor het IKEC is al bij besluit van 23 april 2023, dus voorafgaand aan de vaststelling van het plan, een omgevingsvergunning verleend voor onder meer de activiteiten bouwen als is bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) en planologisch strijdig gebruik als is bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Ook deze omgevingsvergunning is inmiddels onherroepelijk.
    De oppervlakte van het plangebied is ongeveer 2,35 ha. Het plangebied bestond uit onder meer sportvelden, een clubgebouw en een parkeerterrein met 78 parkeerplaatsen. Het plangebied ligt in de wijk Nieuwe Steen.
    3.       Met het hogere waardenbesluit zijn hogere waarden voor de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting voor wegverkeerslawaai vastgesteld voor de twee noordelijke appartementsgebouwen in het plangebied.
    4.       [appellant sub 2] en anderen wonen allen in de wijk Nieuwe Steen. [appellant sub 1] woont aan de [locatie], ten oosten van het plangebied. [appellant sub 2] en anderen zijn het niet eens met de bestreden besluiten, omdat deze volgens hen te veel woningen mogelijk maken. [appellant sub 1] verzet zich met name tegen de locatie van de woongebouwen.
    Ontvankelijkheid van het beroep van [appellant sub 2] en anderen
    5.       De raad en het college stellen zich op het standpunt dat het beroep van [appellant sub 2] en anderen niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Volgens de raad en het college is het beroep alleen door [appellant sub 2] ingediend en is [appellant sub 2] geen belanghebbende bij de bestreden besluiten. Pas nadat [appellant sub 2] erop was gewezen dat machtigingen ontbraken, heeft hij omwonenden verzocht hem te machtigen. Daarmee is beroep ingesteld namens personen van wie tijdens de beroepstermijn de identiteit niet kenbaar is, aldus de raad en het college.
    5.1.    Dit verweer slaagt niet. Omdat [appellant sub 2] een zienswijze naar voren heeft gebracht, is zijn beroep in zoverre ontvankelijk. De Afdeling stelt vast dat [appellant sub 2] niet alleen voor zichzelf beroep heeft ingesteld, maar ook namens omwonenden. Een lijst met namen en adressen is bij het beroepschrift gevoegd. In zoverre is dus niet de situatie aan de orde dat onbekend is namens wie het beroepschrift is ingediend. De Afdeling heeft [appellant sub 2] in de gelegenheid gesteld om ondertekende machtigingen over te leggen, waaruit blijkt dat hij gemachtigd is om deze personen in de beroepsprocedure te vertegenwoordigden. Binnen de daarvoor gestelde termijn heeft hij 45 machtigingen overgelegd en toegelicht dat ervan mag worden uitgegaan dat de groep appellanten deze personen en hemzelf omvat. Daarmee staat vast dat [appellant sub 2] door hen is gemachtigd om namens hen beroep in te stellen.
    De hogere waarden
    6.       [appellant sub 2] en anderen betogen dat het besluit tot vaststelling van hogere waarden tot gevolg heeft dat bij te veel woningen een te hoge geluidbelasting zal optreden.
    6.1.    Ingevolge artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
    Het college heeft hogere waarden voor de geluidbelasting op een aantal van de nieuwe woningen vanwege wegverkeer vastgesteld. De regeling in de Wet geluidhinder strekt ertoe dat bij besluit wordt vastgesteld welke geluidbelasting, eventueel na het treffen van maatregelen, bij de te bouwen woningen of andere geluidgevoelige gebouwen maximaal mag optreden. De regeling strekt dus tot bescherming van de belangen van de bewoners van de nieuwe woningen. [appellant sub 2] en anderen hebben beroep ingesteld als omwonenden van de ontwikkeling. De regeling in de Wet geluidhinder strekt daarmee niet tot de bescherming van hun belangen. Op grond van artikel 8:69a van de Awb kunnen de beroepsgronden van [appellant sub 2] en anderen tegen het hogere waardenbesluit dus niet tot vernietiging van dit besluit leiden.
    Het bestemmingsplan
    Toetsingskader
    7.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Participatie
    8.       [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 1] betogen dat van werkelijke participatie geen sprake is geweest, omdat er niets is gedaan met de inbreng van omwonenden.
    8.1.    De Afdeling stelt vast dat het bestemmingsplan overeenkomstig artikel 3.8 van de Wet ruimtelijke ordening is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb. Het bestemmingsplan is overeenkomstig deze procedure in ontwerp ter inzage gelegd. Hierover konden zienswijzen naar voren worden gebracht. Deze zienswijzen heeft de raad betrokken in zijn afweging, zoals blijkt uit het vaststellingsbesluit in samenhang met de Nota van zienswijzen en wijzigingen (bijlage 25 bij de plantoelichting). Andere vormen van participatie maken geen deel uit van deze voorbereidingsprocedure. Ook de inspraakverordening van de gemeente Hoorn verplicht niet tot enige vorm van inspraak of participatie voorafgaand aan de vaststelling van een bestemmingsplan.
    Niettemin is wel gelegenheid tot participatie geboden, zoals volgt uit paragraaf 7.1 van de plantoelichting en bijlagen 21 tot en met 23 bij de plantoelichting. Daarin is beschreven wat er met de participatie is gedaan. Zo is één van de woongebouwen verplaatst en verlaagd en zullen er meer parkeerplaatsen worden aangelegd.
    Omdat de in de wet voorgeschreven procedure is gevolgd, slagen de betogen over participatie niet.
    Verkeer en cumulatie van ontwikkelingen
    9.       [appellant sub 2] en anderen voeren aan dat alle woningbouwprojecten in de wijk samen zullen leiden tot een onaanvaardbare verkeerssituatie in en om de wijk. Zij wijzen op recente woningbouwprojecten (de projecten aan de Zandsteen en Nieuwe Steen 21) en voorgenomen toekomstige woningbouwprojecten in de wijk (onder meer de projecten aan de Nieuwe Steen 6, 8 en 10 en Bouwsteen 2). De raad had aanleiding moeten zien om de gevolgen van deze projecten integraal te onderzoeken. Ook verwachten zij aanzienlijke verkeersproblemen bij het in- en uitrijden van het plangebied aan de Nieuwe Steen.
    9.1.    De Afdeling stelt vast dat de voorzieningenrechter in haar uitspraak van 29 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1767, onder 9.1, heeft overwogen dat aan het plan diverse verkeersonderzoeken ten grondslag liggen, waarin alle relevante concrete ontwikkelingen zijn betrokken. De raad behoefde ten behoeve van dit bestemmingsplan geen integraal onderzoek te doen naar alle, ook onzekere toekomstige, ontwikkelingen in de wijk om de ruimtelijke aanvaardbaarheid van dit bestemmingsplan te kunnen beoordelen. De conclusie in de verkeersonderzoeken luidt dat de verkeersafwikkeling van de relevante kruisingen in de omgeving van het plangebied, waaronder de ontsluiting van het plangebied op de Nieuwe Steen, voldoende is. Alleen bij de kruising Blokmergouw/Zwaagmergouw moet bij de verkeerslichten een van de opstelstroken verlengd worden, maar de raad heeft toegelicht dat deze verlenging voor 2030 zal worden uitgevoerd, zodat er geen onnodige congestie ontstaat rondom deze kruising. De Afdeling ziet geen aanleiding om de beroepsgrond over verkeer anders te beoordelen.
    Het betoog slaagt niet.
    Parkeren
    10.     [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 1] betogen dat het bestemmingsplan zal leiden tot een toename van de parkeerdruk in de wijk. Binnen het plangebied ligt nu nog een parkeerterrein met 78 parkeerplaatsen, dat op werkdagen vol staat. Het nieuwe bestemmingsplan voorziet niet in een compensatie van deze parkeerplaatsen, zodat naar verwachting ergens anders geparkeerd zal gaan worden in de wijk.
    Daarnaast voorziet het plan volgens [appellant sub 2] en anderen in te weinig parkeerplaatsen voor het IKEC en de vier woongebouwen. Bij enkelgebruik van de parkeerplaatsen zal sprake zijn van een tekort. Volgens hen mocht de raad in dit geval niet uitgaan van dubbelgebruik, omdat een deel van toekomstige bewoners op werkdagen thuis zal zijn. Omdat er door dit onjuiste uitgangspunt te weinig parkeerplaatsen zullen worden gerealiseerd, zal de parkeeroverlast in de wijk toenemen.
    10.1.  De Afdeling stelt vast dat de voorzieningenrechter in haar uitspraak van 29 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1767, onder 10.1 en 10.2, heeft geoordeeld dat de raad zich op het standpunt heeft mogen stellen dat er voldoende parkeerplaatsen in het plangebied worden gerealiseerd en er geen parkeeroverlast in de omgeving zal ontstaan. Daarbij heeft de voorzieningenrechter in aanmerking genomen dat het parkeerterrein met 78 parkeerplaatsen hoort bij de sportvelden en dat deze parkeerplaatsen, vanwege het verdwijnen van de sportvelden, niet hoeven te worden gecompenseerd. De Afdeling ziet geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen, ook als daarbij in aanmerking wordt genomen dat de loopafstand tussen het bestaande parkeerterrein van de hockeyvelden en de woningen van appellanten korter is dan waarvan de voorzieningenrechter is uitgegaan. De afstand tot de woning van bijvoorbeeld [appellant sub 1] is zo’n 750 meter en die afstand acht de Afdeling te groot voor het ontstaan van parkeeroverlast. In de uitspraak van de voorzieningenrechter staat ook dat op die zitting [appellant sub 2] heeft bevestigd dat eventuele parkeeroverlast als gevolg van het verdwijnen van dit parkeerterrein naar verwachting niet bij zijn woning en de woningen aan de Saffier zal optreden.
    De betogen slagen niet.
    Bouwhoogten, schaduwhinder en privacy
    11.     [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 1] betogen dat de maximale bouwhoogten van de woongebouwen in samenhang met de locatie zullen leiden tot schaduwhinder en een vermindering van de daglichttoetreding voor de bewoners aan de Saffier. Ook leiden de maximale bouwhoogten tot een aantasting van hun privacy, omdat hun achtertuinen op het plangebied zijn gericht. Dit wordt versterkt door de kap van bomen in het plangebied. Daarnaast betogen zij dat de bouwhoogten in strijd zijn met het gemeentelijk beleid, omdat die niet te veel mogen verschillen van de omliggende bebouwing.
    11.1.  De Afdeling ziet geen aanleiding voor de conclusie dat de belangen van [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 1] onevenredig worden geschaad door de toegelaten bouwhoogte van de woongebouwen, variërend van 25,5 tot 16,5 meter. Daarvoor is van belang dat sprake is van een stedelijke omgeving en de woongebouwen nabij de Saffier met een maximum bouwhoogte van 16,5 meter op meer dan 50 meter van de achtergevel van de woningen en meer dan 40 meter van de achterzijde van de tuinen aan de Saffier zijn voorzien.
    Uit de uitgevoerde zonnestudie in bijlage 1 bij de plantoelichting volgt dat er gedurende een deel van het jaar aan het einde van dag schaduwhinder zal optreden van de woongebouwen. In zoverre ondervinden de bewoners aan de Saffier dus nadelige gevolgen van dit bestemmingsplan. Maar op basis van de zonnestudie kon de raad ook de conclusie trekken dat ruimschoots wordt voldaan aan de door de raad gehanteerde zogenoemde "lichte TNO-norm" van minimaal twee zonuren per etmaal op de gevel, zodat de raad zich op het standpunt mocht stellen dat er geen sprake is van een onevenredige schaduwhinder.
    Ook wat betreft privacy zullen de bewoners aan de Saffier nadelige gevolgen kunnen ervaren, maar ook daaraan heeft de raad geen doorslaggevende betekenis hoeven toekennen in een stedelijke omgeving bij voormelde afstanden. Dat er voor de bouw van de woongebouwen bomen gekapt moeten worden, maakt die conclusie niet anders.
    Over de bouwhoogten stelt Afdeling vast dat deze niet in strijd zijn met het gemeentelijk beleid vervat in het document "Visie Hoornse Hoogte". Hierin is het plangebied aangemerkt als ‘klein stedelijk’ en daarin zijn hoogten tussen 3 en 5 bouwlagen met accenten tot maximaal 8 lagen toegestaan, waaraan de toegelaten bouwhoogten voldoen.
    De betogen slagen niet.
    Alternatieven
    12.     Volgens [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 1] had de raad voor een van de door hen aangedragen alternatieve inrichtingen van het plangebied moeten kiezen. Het door [appellant sub 2] en anderen aangedragen alternatief houdt in dat het IKEC op een andere plek in het plangebied wordt gebouwd, er 10 tot maximaal 40 grondgebonden woningen worden gebouwd, de aanwezige 78 parkeerplaatsen behouden blijven en het plangebied via de Blokmergouw wordt ontsloten. De bezwaren van [appellant sub 2] en anderen tegen het plan doen zich niet voor bij dit alternatief. Ook hoeven er volgens hen dan geen hogere waarden te worden vastgesteld. Het door [appellant sub 1] aangedragen alternatief houdt in dat de woongebouwen aan de westzijde van het plangebied worden gerealiseerd en de parkeerplaatsen aan de oostzijde. Hierdoor wordt de afstand tussen zijn woning en de woontorens groter.
    12.1.  De raad moet bij de keuze van een bestemming een afweging maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsruimte. De voor- en nadelen van alternatieven moeten in die afweging worden meegenomen.
    Het door [appellant sub 2] en anderen genoemde alternatief is niet overgenomen, omdat het aantal woningen niet aansluit bij het uitgangspunt van de raad om in het gebied meer woningen te realiseren. Ook een ontsluiting van het plangebied op de Blokmergouw is volgens de raad uit verkeerskundig oogpunt onwenselijk.
    Over het door [appellant sub 1] aangedragen alternatief om de situering van de woontorens en de parkeerplaatsen om te wisselen, heeft de raad op de zitting nader toegelicht dat in het plangebied twee eilanden zijn voorzien, waarbij op het zuidelijke eiland het IKEC is voorzien en op het noordelijke eiland de woongebouwen. Het door [appellant sub 1] aangedragen alternatief is niet overgenomen, omdat in die situatie het verkeer voor de woongebouwen moet rijden over het eiland waarop het IKEC staat. De raad mocht zich op het standpunt stellen dat dit nadeel zwaarder weegt dan de door [appellant sub 1] genoemde voordelen van het door hem aangedragen alternatief, ook in aanmerking genomen de hiervoor beoordeelde ruimtelijke gevolgen van het plan.
    De voor- en nadelen van de aangedragen alternatieven heeft de raad dus in zijn afweging betrokken. De raad heeft deugdelijk gemotiveerd waarom hij de aangedragen alternatieven niet heeft overgenomen.
    De betogen slagen niet.
    Conclusie
    13.     De beroepen zijn ongegrond
    14.     De raad en het college hoeven geen proceskosten te vergoeden.  
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart de beroepen ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. A.B. Blomberg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Boer, griffier.
    w.g. Blomberg
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Boer
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 november 2024
    745