ECLI:NL:RBDHA:2023:4461, Rechtbank Den Haag, 13-03-2023, AWB 21/1435
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2023-03-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: VK, Standstill-bepaling Besluit 1/80, eis vijf jaar rechtmatig verblijf is nieuwe beperking, artikel 59 Aanvullend Protocol, gegrond

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Zittingsplaats Rotterdam
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: AWB 21/1435 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 maart 2023 in de zaak tussen
    
      [naam eiser], eiser
    
      V-nummer: [nummer]
      (gemachtigde: mr. D. Schaap),
    
    
    
      en
    
    
    de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
    (gemachtigde: mr. A.S. van den Anker),
    
    
      alsmede
    
    
    de Staat der Nederlanden (namens deze: de Minister van Justitie en Veiligheid).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het besluit van 17 september 2020 (primair besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiser voor een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd afgewezen.
    
    
    
      In het besluit van 8 februari 2021 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Hij heeft ook verzocht om toekenning van schadevergoeding wegens schending van de redelijke termijn.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 14 december 2022 op zitting behandeld. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    1. Eiser is geboren op [geboortedatum] en heeft de Turkse nationaliteit. Op 28 mei 2020 heeft eiser de onderhavige aanvraag voor een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd ingediend. Hij heeft vanaf 6 juni 2018 rechtmatig verblijf in Nederland. Daarvoor heeft eiser van 26 april 2013 tot 19 mei 2015 rechtmatig verblijf gehad in Nederland. In de tussenliggende periode had hij geen rechtmatig verblijf hier, maar wel zijn feitelijk hoofdverblijf.
    
    
      
        Bestreden besluit
      
    
    
    2. Bij het bestreden besluit, waarbij het primaire besluit is gehandhaafd, heeft verweerder de aanvraag van eiser afgewezen. Nu ingevolge artikel 59 van het Aanvullend Protocol bij de Associatieovereenkomst tussen de EEG en Turkije (PB 1972 L293, Aanvullend Protocol) de behandeling van Turkse onderdanen niet soepeler mag zijn dan die van Unieburgers, geldt het vereiste van vijf jaar onafgebroken rechtmatig verblijf op grond van een verblijfsvergunning voorafgaand aan de aanvraag evenzeer voor Turkse onderdanen en daarom ook voor eiser. Eiser komt niet in aanmerking voor een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd, omdat hij op het moment van de aanvraag dan wel op het moment van de beslissing niet voor minimaal vijf jaar zonder onderbreking in Nederland verbleef, op basis van een geldige verblijfsvergunning regulier. Volgens eiser wordt hem in het besluit een nieuwe beperking in strijd met de standstill-bepaling tegengeworpen. Daartoe stelt eiser dat hem nu wordt tegengeworpen dat hij op het moment van de aanvraag, dan wel het moment van de beslissing, niet vijf jaar zonder onderbreking in Nederland heeft verbleven op basis van een geldige verblijfsvergunning. Verweerder vindt dat niet relevant, omdat volgens hem artikel 59 van het Aanvullend Protocol de standstill-bepaling in een situatie als deze doorbreekt. 
    
      Subsidiair stelt verweerder zich op het standpunt dat ten aanzien van het begrip hoofdverblijf geen sprake is van een aangescherpte wet- en regelgeving, waardoor eiser geen geslaagd beroep kan doen op de standstill-bepaling van artikel 13 van het Besluit nr. 1/80 van de Associatieraad van 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de associatie tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Turkije (Besluit 1/80). Volgens verweerder werd ook voor de inwerkingtreding van de Vreemdelingenwet (althans op 1 januari 1980) aan een verblijf voor onbepaalde tijd, de vestigingsvergunning, het vereiste gesteld dat de vreemdeling voorafgaand aan de aanvraag van de vestigingsvergunning zijn hoofdverblijf in Nederland diende te hebben op grond van artikel 9 of 10 van de Vreemdelingenwet (Oud), dus op grond van een vergunning tot verblijf dan wel de vluchtelingenstatus. Het huidige vereiste van vijf jaar rechtmatig verblijf op grond van een verblijfsvergunning, zoals dat wordt gesteld aan verlening van een vergunning als bedoeld in artikel 20 en 45b van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000), is volgens verweerder dus niet in strijd met de standstill-bepaling als bedoeld in artikel 13 van het Besluit 1/80.
      De geldigheidsduur van de verblijfsvergunning van eiser wordt ook niet verlengd, nu zijn verblijfsvergunning nog langer dan drie maanden geldig is. Verweerder ziet verder geen aanleiding wegens bijzondere omstandigheden af te wijken van de beleidsregels op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
    
    
    
      
        Juridisch kader
      
    
    
    
      3.1.
      Ingevolge artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 kan de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd worden afgewezen indien de vreemdeling niet gedurende vijf jaren ononderbroken en direct voorafgaande aan de aanvraag rechtmatig verblijf heeft gehad als bedoeld in artikel 8.
    
    
      3.2.
      Ingevolge artikel 13 van Besluit nr. 1/80 mogen de lidstaten van de Gemeenschap en Turkije geen nieuwe beperkingen invoeren met betrekking tot toegang tot werkgelegenheid van werknemers en hun gezinsleden wier verblijf en arbeid op hun onderscheiden grondgebied legaal zijn (de standstill-bepaling).
    
    
      3.3.
      Artikel 13 van de Vreemdelingenwet 1965 (Vw 1965) luidde vóór de inwerkingtreding van de standstill-bepalingen, voor zover van belang, als volgt:
      1. Onze Minister is bevoegd tot het verlenen en intrekken van vergunningen tot vestiging.
      2. (...)
      3. Aan een vreemdeling die gedurende een tijdvak van vijf jaren zijn hoofdverblijf in Nederland heeft gehad, kan de vergunning slechts worden geweigerd:
      a. indien niet redelijkerwijs is gewaarborgd dat hij duurzaam zal kunnen beschikken over voldoende middelen van bestaan;
      b. indien hij ernstig inbreuk heeft gemaakt op de openbare rust of de openbare orde, dan wel een ernstig gevaar vormt voor de nationale veiligheid.
      4. Aan een vreemdeling die gedurende een tijdvak van tien jaren zijn hoofdverblijf in Nederland heeft gehad, kan de vergunning niet meer worden geweigerd op de in het voorgaande lid onder a omschreven grond.
      5. Onder een tijdvak als bedoeld in het derde en vierde lid van dit artikel wordt verstaan een tijdvak onmiddellijk voorafgaande aan de dag waarop de vergunning tot vestiging is aangevraagd. Voor de berekening van zodanig tijdvak wordt verblijf in Nederland vóór het bereiken van de zestienjarige leeftijd buiten beschouwing gelaten.
      
      
        
          Beoordeling van de beroepsgronden
        
      
      
      4. Eiser voert aan dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat niet wordt toegekomen aan de toepassing van artikel 13 van het Besluit 1/80, omdat artikel 59 van het Aanvullend Protocol daaraan in de weg staat. Eiser volgt verweerder ook niet in zijn (subsidiaire) standpunt dat er ten aanzien van het begrip ‘hoofdverblijf’ geen sprake is van een nieuwe beperking in de zin van artikel 13 van het Besluit 1/80. Eiser verwijst naar de uitspraak van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 22 februari 1979 (RV 1979, 62). Er is sprake van een vergelijkbare situatie als in die zaak: vijf jaar hoofdverblijf, de eerste drie jaar geen rechtmatig verblijf en de laatste twee jaar onmiddellijk voorafgaand aan de aanvraag van de vergunning tot vestiging wel. Eiser verwijst ook naar de Afdelingsuitspraak van 3 juni 1985 (ECLI:NL:RVS:1985:AM9101), waarin wordt benadrukt dat het verblijf rechtmatig moet zijn op het moment dat de aanvraag voor de vergunning tot vestiging werd ingediend. Dat was in de zaak die leidde tot de uitspraak uit 1985 niet het geval, maar in de onderhavige zaak juist wel. De uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Middelburg, van 5 september 2013 (ECLI:NL:RBDHA:2013:19457) en de Afdelingsuitspraak van 17 maart 2014 (201309240/1/V1) bevestigen het standpunt van eiser. Hier is verweerder inhoudelijk niet op ingegaan. Uit deze uitspraken blijkt dat de `lijn-1979' is gevolgd. Verweerder heeft dan ook de gevraagde vergunning voor onbepaalde tijd verleend en verweerder heeft dat eerder al gedaan na uitspraak van de rechtbank Den Haag van 28 maart 2012 (ECLI:NL:RBSGR:2012:BW0995). Dat betekent dat los van de standstill-bepaling al op grond van het gelijkheidsbeginsel tot verlening van de gevraagde vergunning moet worden overgegaan. 
      Verder verwijst eiser (ter illustratie van de ‘lijn 1985’) naar de uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Utrecht, van 23 november 2016 (ECLI:NL:RBDHA:2016:15019). De relevantie zit met name in het feit dat de feiten zeer vergelijkbaar zijn met de Afdelingsuitspraak uit 1985, in die zin dat ook de vreemdeling in het beroep bij de rechtbank ten tijde van de indiening van zijn aanvraag al lang niet meer over rechtmatig verblijf op grond van een verblijfsvergunning beschikte. De zaak onderscheidt zich daarom op dit cruciale punt van de feiten aan de orde in de Afdelingsuitspraak uit 1979 en die in het onderhavige beroep. In deze zaak was er immers wel sprake van rechtmatig verblijf direct voorafgaand aan de aanvraag voor een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd.
      
    
    
      5.1.
      De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat eiser al minimaal vijf jaar in Nederland verblijft en dat hij vanaf 6 juni 2018 (en dus ook ten tijde van de onderhavige aanvraag) rechtmatig verblijf heeft. Verder staat vast dat eiser in de periode van 19 mei 2015 tot 6 juni 2018 niet beschikte over een geldige verblijfsvergunning.
      
    
    
      5.2.
      Het geschil spitst zich toe op de vraag of eisers gehele verblijf (hoofdverblijf) in Nederland voorafgaand aan de aanvraag voor de vergunning meegeteld dient te worden of dat alleen de periode waarin hij rechtmatig verblijf in Nederland had meegeteld dient te worden voor de berekening van de periode van vijf jaren ononderbroken verblijf.
      
    
    
      5.3.
      In de Afdelingsuitspraak van 22 februari 1979 is geoordeeld dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Vreemdelingenwet blijkt dat het begrip “hoofdverblijf”, genoemd in artikel 13, derde lid, van deze wet, een strikt feitelijke betekenis heeft en dat daaronder niet kan worden verstaan legaal hoofdverblijf. Aan de betrokkene in deze zaak uit 1979 kon daarom volgens de Afdeling – nu deze ten tijde van de bestreden afwijzing al langer dan vijf jaar het hoofdverblijf in Nederland had – “slechts een vergunning tot vestiging worden geweigerd op de in artikel 13, derde lid, genoemde gronden”. Uit dit hiervoor in 3.3 opgenomen artikel 13, derde lid, volgt dat de vergunning alleen kan worden geweigerd als niet redelijkerwijs is gewaarborgd dat de betrokkene duurzaam zal kunnen beschikken over voldoende middelen van bestaan of indien hij ernstig inbreuk heeft gemaakt op de openbare rust of de openbare orde, dan wel een ernstig gevaar vormt voor de nationale veiligheid. De Afdeling is in de zaak uit 1979 van oordeel dat er onvoldoende steun is om aan te nemen dat de betrokkene in die zaak door de periode waarin hij illegaal in Nederland had verbleven (van 1971 tot 1974) een zodanige inbreuk heeft gemaakt op de openbare orde dat hem op grond van artikel 13, derde lid, een vergunning had kunnen worden geweigerd. Daarbij kan volgens de Afdeling niet voorbij worden gegaan aan de omstandigheid dat aan de betrokkene sinds 18 maart 1974 een vergunning is verleend met een geldigheidsduur tot 18 maart 1976. De inbreuk op de openbare orde die het illegale verblijf opleverde was immers blijkbaar geen beletsel voor het verlenen van die vergunning, aldus de Afdeling. Uit deze uitspraak leidt de rechtbank af dat – in ieder geval in 1979 – na  verblijfsverlening de voorafgaande periode van illegaal feitelijk verblijf wel meetelt bij de beoordeling van de vraag of aan het vereiste van vijf jaren hoofdverblijf is voldaan.
      
    
    
      5.4.
      De standstill-bepaling staat niet toe dat er na 1 december 1980 nieuwe beperkingen worden ingevoerd als in die bepaling omschreven. De in artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 gestelde voorwaarde dat sprake moet zijn van vijf jaar rechtmatig verblijf voorafgaande aan de aanvraag, is naar het oordeel van de rechtbank een nieuwe beperking ten opzichte van het in artikel 13, derde lid, van de Vw 1965 genoemde vereiste van vijf jaar hoofdverblijf, dat – zo blijkt uit voormelde uitspraak van de Afdeling uit 1979 – een strikt feitelijke betekenis had.
      
    
    
      5.5.
      De rechtbank volgt verweerder niet in zijn standpunt dat de Afdeling in de uitspraak van 3 juni 1985 is teruggekomen van eerdere rechtspraak. In de uitspraak van 3 juni 1985 was op het moment van de aanvraag geen sprake van een geldige verblijfstitel. Juist dat was in de zaak van 1985 een bepalend element. De Afdeling vond namelijk dat het zich niet met het stelsel van de Vw zou verdragen als aan de vreemdeling zonder geldige verblijfstitel wél een vergunning tot vestiging (de huidige verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd) zou moeten worden verleend, terwijl de vreemdeling tegelijkertijd niet voldoet aan de voorwaarden voor een – minder verstrekkende – vergunning tot verblijf (de huidige verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd). Dat was is in de zaak van 1979 (en dus in de zaak van eiser) niet aan de orde, omdat de vreemdeling daar al een vergunning tot verblijf had (en dus ook aan de voorwaarden daarvoor had voldaan).
      
      6. Ook het standpunt van verweerder over artikel 59 van het Aanvullend Protocol volgt de rechtbank niet. In dat artikel is bepaald dat de behandeling van Turkije niet gunstiger mag zijn dan die welke de lidstaten elkaar toekennen krachtens het Verdrag tot oprichting van de Gemeenschap. Dat voor Unieburgers geldt dat er sprake moet zijn van vijf jaar onafgebroken rechtmatig verblijf in Nederland voordat geconcludeerd kan worden dat er sprake is van duurzaam verblijfsrecht (op grond van artikel 8.17 van het Vreemdelingenbesluit 2000), betekent niet dat het vereiste dat een Turkse onderdaan gedurende een tijdvak van vijf jaren zijn hoofdverblijf in Nederland moet hebben gehad, waarbij dit deels om een feitelijk verblijf kan gaan, een gunstiger behandeling oplevert van Turkse onderdanen. Eiser heeft er in beroep – onder verwijzing naar het arrest Derin van het Hof van Justitie van de Europese Unie – op gewezen dat niet uitsluitend de voorwaarde van vijf jaren moet worden bezien, maar dat de gehele rechtspositie moet worden vergeleken. De rechtbank volgt eiser in dit standpunt. Eiser heeft onweersproken betoogd dat hij niet in aanmerking komt voor een duurzaam verblijfsrecht op grond van artikel 8.17, dat deze bepaling geen afzonderlijke voorwaarde stelt over het hoofdverblijf, dat het unierechtelijk verblijfsrecht declaratoir van aard is terwijl de verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd moet worden aangevraagd en dat voor de verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd een inburgerings- en middeleneis geldt die voor het unierechtelijke verblijfsrecht niet geldt. Daarom gaat het beroep op artikel 59 van het Aanvullend Protocol niet op. 
      
      7. Gelet op het vorenstaande kan de bestreden afwijzing niet worden gedragen door de motivering die verweerder daaraan heeft gegeven. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit wordt vernietigd. Verweerder dient een nieuw besluit te nemen met in achtneming van deze uitspraak.
      
      8. Ook het beroep van eiser op de schending van de hoorplicht slaagt. De rechtbank overweegt dat het uitgangspunt ten aanzien van het horen in bezwaar is dat ingevolge artikel 7:2, eerste lid, van de Awb voor het bestuur een hoorplicht bestaat, behoudens de in artikel 7:3 van de Awb genoemde uitzonderingen. Van een kennelijk ongegrond bezwaar als bedoeld in artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb is sprake indien, aan de hand van de inhoud van het bezwaarschrift, in samenhang met hetgeen in eerste instantie door de vreemdeling is aangevoerd en met de motivering van de primaire beslissing, naar objectieve maatstaven bezien, op voorhand redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit. Reeds vanwege de gegrondverklaring van het beroep heeft verweerder ten onrechte het standpunt ingenomen dat er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk was dat het bezwaar niet kon leiden tot een andersluidend besluit. Van een kennelijk ongegrond bezwaar was dus geen sprake, zodat verweerder niet van het horen van eiser heeft kunnen afzien.
      
      
        
          Beoordeling van het schadevergoedingsverzoek
        
      
      9. Eiser verzoekt de rechtbank om toekenning van een schadevergoeding wegens het overschrijden van de redelijke termijn, zoals beschermd door artikel 6 van het EVRM. Volgens eiser is de redelijke termijn per 15 oktober 2022 geschonden. Nu het om een overschrijding van korter dan een half jaar gaat, bedraagt het bedrag dat voor vergoeding in aanmerking komt € 500,-.
      
    
    
      9.1.
      In de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, heeft de Afdeling bepaald dat de redelijke termijn voor een procedure over binnenkomst, verblijf en uitzetting van vreemdelingen in twee instanties in beginsel twee jaar bedraagt. De behandeling van het bezwaar mag in beginsel ten hoogste een half jaar duren en de behandeling van het beroep in beginsel ten hoogste anderhalf jaar. De redelijke termijn vangt aan op het moment waarop verweerder het bezwaarschrift heeft ontvangen. Er kunnen zich echter bijzondere omstandigheden voordoen die een langere behandelingsduur rechtvaardigen. Verder volgt uit die uitspraak dat in beginsel een vergoeding gepast is van € 500,- per half jaar, of gedeelte daarvan, waarmee de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
      
    
    
      9.2.
      De rechtbank stelt vast dat in het onderhavige beroep de redelijke termijn is overschreden. Vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift op 15 oktober 2020 zijn ten tijde van deze uitspraak 2 jaar en 5 maanden verstreken. Verweerder heeft op 8 februari 2021, en daarmee binnen een half jaar, op het bezwaar beslist. De rechtbank heeft vervolgens op 13 maart 2023 uitspraak gedaan, zodat de termijn voor het behandelen van het beroep met vijf maanden is overschreden. De redelijke termijn is dus in de rechterlijke fase geschonden. 
      
    
    
      9.3.
      Bij toerekening van een termijnoverschrijding en de daarvoor toe te kennen schadevergoeding geldt dat in een geval als dit, waarin de redelijke termijn in de rechterlijke fase is geschonden, een overschrijding van de redelijke termijn geheel is toe te rekenen aan de Staat der Nederlanden. 
      
    
    
      9.4.
      Gezien het voorgaande heeft eiser recht op een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn van € 500,-, die geheel ten laste komt van de Staat. De rechtbank wijst het daartoe strekkende verzoek van eiser dan ook in zoverre toe en veroordeelt de Staat tot betaling van een schadevergoeding van € 500,- aan eiser.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      10. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit wordt vernietigd. Verweerder dient een nieuw besluit te nemen met in achtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt een termijn van acht weken voor het beslissen op het bezwaar.
      
      11. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837,- , en een wegingsfactor 1).
      
      12. Met toepassing van artikel 8:74, eerste lid, van de Awb gelast de rechtbank dat verweerder het betaalde griffierecht moet vergoeden.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - draagt verweerder op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 181,- aan eiser te vergoeden;
    
      - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.674,-;
    - veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) om aan eiser een schadevergoeding te betalen van € 500,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Dielemans-Goossens, rechter, in aanwezigheid van mr. M.M. Mercelina, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
      13 maart 2023.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 4 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
  
  
     Zie ook de noot van R. Fernhout bij de Afdelingsuitspraak van 3 juni 1985 (nr. R02841618).
  
  
     Arrest van 18 juli 2007, C-325/05.