ECLI:NL:RBROT:2024:12955, Rechtbank Rotterdam, 23-12-2024, ROT 23/6984
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-12-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: De burgemeester heeft in redelijkheid de sluitingstijd van het café kunnen terugbrengen en het café kunnen sluiten voor de duur van één maand.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 23/6984 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 december 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] h.o.d.n. [naam café], uit [plaatsnaam], eiser
    (gemachtigde: mr. Z.M. Nasir),
    
    
      en
    
    
  
  
    de burgemeester van Rotterdam, de burgemeester 
    (gemachtigde: mr. S.B.H. Fijneman).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. Met het primaire besluit I van 26 januari 2023 heeft de burgemeester onder meer de sluitingstijd van het door eiser geëxploiteerde [naam café], gevestigd aan [adres] (het café), voor de periode van één maand met drie uur teruggebracht. 
    
    
    
      1.1.
      Met het primaire besluit II van 9 maart 2023 heeft de burgemeester het café gesloten voor de duur van een maand.
      
    
    
      1.2.
      Met het bestreden besluit van 11 september 2023 is de burgemeester bij de primaire besluiten I en II gebleven. 
      
    
    
      1.3.
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De burgemeester heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 11 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, zijn gemachtigde en de gemachtigde van de burgemeester. 
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. Op 15 december 2019 is aan eiser voor de exploitatie van het café een exploitatievergunning, categorie 2 (regulier), verleend. Het café is daarbij aangemerkt als avondhoreca waarvoor het volgens de Algemene plaatselijke verordening Rotterdam 2012 (APV) is toegestaan tot 01:00 uur geopend te zijn op zondag t/m donderdag en op vrijdag en zaterdag tot 02:00 uur. Op grond van de exploitatievergunning moet de exploitant voldoen aan de geluidsnormen voor alleen achtergrondmuziek waarbij bezoekers zonder stemverheffing met elkaar kunnen spreken. In de exploitatievergunning is verder een waarschuwing opgenomen, naar aanleiding van geluidsoverlast vanuit het café. 
    
    
    
      2.1.
      Op 29 november 2022 heeft de politie de burgemeester met een bestuurlijke rapportage op de hoogte gesteld van de bevindingen van een bezoek aan het café op zondag 20 november 2022 omstreeks 01:11 uur. Het bezoek vond plaats naar aanleiding van een melding van geluidsoverlast. Zij constateerden dat de muziek erg luid was en dat er zonder ontheffing live muziek werd gedraaid. Omstreeks 02:20 uur hebben politiefunctionarissen het café nogmaals bezocht waarbij de muziek nog steeds buiten duidelijk hoorbaar was en er nog mensen in het café waren na de verplichte sluitingstijd van 02:00 uur. De bestuurlijke rapportage vermeldt daarnaast dat de horecagebiedscoördinator en de politie in 2022 vóór 29 november verschillende waarschuwende gesprekken hebben gevoerd met eiser in verband met meldingen van onder meer geluidsoverlast vanuit het café. De burgemeester heeft vervolgens nog een bestuurlijke rapportage ontvangen van de politie-eenheid Rotterdam gedateerd op 12 december 2022. Hierin staat vermeld dat politiefunctionarissen op zondag 11 december 2022 omstreeks 02:30 uur het café hebben bezocht na een melding van geluidshinder. Bij de controle bleek dat een geluidje was verleend voor 11 op 12 december 2022, maar dat was op het moment van controle niet meer geldig. De burgemeester heeft naar aanleiding van deze bestuurlijke rapportages het primaire besluit I genomen.
      
    
    
      2.2.
      De burgemeester heeft later nogmaals een bestuurlijke rapportage ontvangen van de politie-eenheid Rotterdam gedateerd op 23 februari 2023. Hierin staat vermeld dat politiefunctionarissen op 7 februari 2023 tijdens een surveillance rond 22:03 uur hebben geconstateerd dat het café nog open was terwijl de voor die dag op grond van het primaire besluit I geldende sluitingstijd (22:00 uur) al was verstreken. De politiefunctionarissen hebben het café om 22:05 uur betreden en geconstateerd dat zeven personen aanwezig waren, een sportwedstrijd op televisie aanstond en er nog twee half gevulde flesjes bier en een glas gevuld met, vermoedelijk, rum-cola op de bar stonden. Vervolgens heeft de burgemeester het primaire besluit II genomen. Met het bestreden besluit heeft de burgemeester het bezwaar van eiser tegen beide primaire besluiten ongegrond verklaard.
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. Voor de relevante regelgeving verwijst de rechtbank naar de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
      
        Het terugbrengen van de sluitingstijden van het café
      
    
    
    4. Ten aanzien van het terugbrengen van de sluitingstijden van het café met drie uur gedurende één maand, verzoekt eiser zijn bezwaar op dit punt als herhaald en ingelast te beschouwen. Eiser stelt verder dat hij ten onrechte als overtreder is aangemerkt in de waarschuwing die is gegeven in de exploitatievergunning van 15 december 2019 omdat deze waarschuwing ziet op een periode waarin hij nog niet de vergunninghouder was. De burgemeester mocht de in de exploitatievergunning gegeven waarschuwing dan ook niet mee laten wegen bij zijn besluitvorming. Hij mocht daarom conform zijn beleid ook niet meteen overgaan tot het terugbrengen van de sluitingstijden van het café, maar had moeten volstaan met het geven van een waarschuwing. Voor wat betreft de overlast stelt eiser dat bij de onder het kopje “historie” in de bestuurlijke rapportages genoemde meldingen van geluidsoverlast in de meeste gevallen geen sprake is geweest van geobjectiveerde overlast in de zin van het beleid van de burgemeester zoals opgenomen in de Horecanota 2017-2021, zodat deze meldingen evenmin konden worden betrokken bij de besluitvorming.
    
    5. De rechtbank beoordeelt allereerst of de burgemeester in redelijkheid de sluitingstijden van het café kon terugbrengen met drie uur gedurende één maand. Artikel 2:29, tiende lid, van de APV Rotterdam 2012 geeft de burgemeester kort gezegd de bevoegdheid om de openings- en sluitingstijden te beperken. De burgemeester voert op dit punt beleid. Dit beleid staat in het handhavingsarrangement bij de Horecanota 2017-2021 (die ten tijde van het bestreden besluit nog steeds van kracht was).
    
    
      5.1.
      Voor zover eiser in zijn beroepschrift verwijst naar dat wat hij in bezwaar heeft aangevoerd, overweegt de rechtbank dat het aan eiser is om in beroep gemotiveerd en specifiek aan te voeren waarom hij het niet eens is met het bestreden besluit. De verwijzing naar het bezwaarschrift wordt niet als zo’n gemotiveerde en specifieke betwisting opgevat. Daarop is immers gereageerd in het bestreden besluit. Eiser moet dus aanvoeren waarom hij het met die reactie niet eens is. Gelet hierop zal de rechtbank de beoordeling van het beroep plaatsen in het licht van de in beroep nader uitgewerkte gronden en niet in het licht van wat in bezwaar is aangevoerd.
      
    
    
      5.2.
      
        Ten aanzien van eisers stelling dat hij in het verleden ten onrechte als overtreder is aangemerkt overweegt de rechtbank het volgende. Met het besluit van 15 december 2019 is aan eiser een exploitatievergunning verleend voor het café. In de exploitatievergunning staat opgenomen dat eiser als nieuwe exploitant met terugwerkende kracht vanaf 1 oktober 2019 staat ingeschreven bij de Kamer van Koophandel en hij vanaf juli 2019 heeft meegedraaid in de inrichting. In eisers stelling dat hij pas vanaf 15 december 2019 vergunninghouder is en dus vanaf die datum als mogelijke overtreder kan worden aangemerkt, ziet de rechtbank dan ook geen reden om aan te nemen dat de waarschuwing destijds ten onrechte aan hem is gericht en daarom nu buiten beschouwing zou moeten worden gelaten. 
        Bij het terugbrengen van de sluitingstijden heeft de burgemeester zich verder kunnen baseren op de geobjectiveerde overlast die de politie bij twee verschillende gelegenheden heeft vastgesteld en die staan beschreven in de bestuurlijke rapportages van 29 november 2022 en 12 december 2022. De burgemeester heeft daarom overeenkomstig het handhavingsarrangement in de Horecanota 2017-2021 bij overlast gezien de eerdere waarschuwing in de exploitatievergunning en de in de bestuurlijke rapportages geobjectiveerde overlast de sluitingstijden kunnen terugbrengen met drie uur gedurende één maand.
      
      
    
    
      5.3.
      Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de burgemeester in redelijkheid de sluitingstijd van het café mocht terugbrengen met drie uur gedurende één maand. 
      
      
        
          De tijdelijke sluiting van het café
        
      
      6. Vervolgens moet de rechtbank beoordelen of de burgemeester het café in redelijkheid kon sluiten voor de duur van één maand in het belang van de openbare orde of het woon- of leefklimaat.
      
      7. Eiser betwist allereerst dat er sprake is van een overtreding van de sluitingstijd op 7 februari 2023. In dat kader voert hij aan dat hij in de gerechtvaardigde veronderstelling verkeerde dat vanaf de sluitingstijd nog het in de horeca gebruikelijke afkoelhalfuurtje zou gelden. De sluiting is daarnaast slechts gebaseerd op één omstandigheid, namelijk dat het café op 7 februari 2023 drie minuten na sluitingstijd nog open was. Er is volgens eiser dus geen sprake van een herhaalde overtreding van de sluitingstijden en in zo’n geval moet de burgemeester volgens zijn beleid eerst een waarschuwing geven. De burgemeester heeft daarom met de tijdelijke sluiting in strijd met het eigen beleid en het evenredigheidsbeginsel gehandeld. De burgemeester had volgens eiser moeten volstaan met een lichtere maatregel, zoals een waarschuwing of een last onder dwangsom.
      
    
    
      7.1.
      De rechtbank overweegt het volgende. De burgemeester heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het afkoelhalfuurtje niet geldt op het moment dat er een bestuurlijke maatregel van kracht is. Dit staat in artikel 6, derde lid, van het Besluit openbare inrichtingen 2017 en in de Horecanota 2017-2021. Van een exploitant van een horeca-inrichting mag worden verwacht dat hij op de hoogte is van de relevante regels. Dat geldt te meer als er door overlast in zijn inrichting een bestuurlijke maatregel is opgelegd. Anders dan eiser betoogt is de omstandigheid dat in het primaire besluit I niet is opgenomen dat het afkoelhalfuurtje niet geldt, geen reden voor een andersluidend oordeel. 
      
    
    
      7.2.
      Eisers stelling dat niet overeenkomstig het beleid van de burgemeester eerst een waarschuwing is gegeven, slaagt niet. Bij een constatering van het overtreden van de sluitingstijden volgt bij een eerste constatering eerst een waarschuwing, gelet op de Horecanota 2017-2021. Dat staat in de daarvoor geldende matrix. Deze matrix is weliswaar een uitwerking van het algemeen gedeelte van het beleid, maar dit betekent niet dat geen betekenis meer toekomt aan de in het algemeen gedeelte van het beleid geformuleerde uitgangspunten. In de Horecanota 2017-2021 staat bij de uitgangspunten van het algemeen gedeelte van het beleid vermeld dat het de exploitant zwaar wordt aangerekend als er een overtreding wordt begaan terwijl er al een maatregel van kracht is. In dat geval kan de burgemeester besluiten om een zwaardere maatregel toe te passen. De overtreding van 7 februari 2023 is gepleegd terwijl de maatregel die bij besluit van 26 januari 2023 was opgelegd nog gold. Gelet op het beleid mocht de burgemeester onder deze omstandigheden overgaan tot een verzwarende maatregel, in dit geval een tijdelijke sluiting waarbij aansluiting is gezocht met de matrix die bij overlast geldt.
      
    
    
      7.3.
      Eisers stelling dat de sluiting slechts is gebaseerd op één overtreding op 7 februari 2023 van de sluitingstijd met slechts enkele minuten, zodat het onevenredig is om zo’n zware maatregel op te leggen, volgt de rechtbank niet. De burgemeester heeft daarbij bij de besluitvorming mogen betrekken dat eiser al een waarschuwing had gekregen in de exploitatievergunning van 15 december 2019, dat er verschillende waarschuwende gesprekken met eiser zijn gevoerd in 2022 zoals hierboven beschreven in 2.1 en dat er al twee bestuurlijke rapportages van 29 november 2022 en 12 december 2022 waren opgesteld, die betrekking hadden op overtreding van de sluitingstijd en geluidsoverlast. Onder die omstandigheden kon de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt stellen dat niet hoefde te worden volstaan met een lichtere maatregel.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt en het bestreden besluit in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J.M. de Grave, rechter, in aanwezigheid van mr. H. Sabanovic, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 23 december 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
  
  
    Bijlage: relevante regelgeving
    
  
  
    Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2012
    Artikel 2.28 Exploitatie openbare inrichting
    6. Onverminderd de artikelen 1:6 en 1:8 kan de burgemeester de exploitatievergunning geheel of gedeeltelijk weigeren, intrekken, wijzigen of schorsen, indien:
    
      a.	in of vanuit de openbare inrichting een feit of feiten hebben voorgedaan of aannemelijk is dat in de toekomst zich een feit of feiten gaan voordoen waardoor de openbare orde of het woon- of leefklimaat in de omgeving van de openbare inrichting nadelig zal worden beïnvloed;
      b.	door de exploitatie van de openbare inrichting de leefbaarheid in de omgeving van de openbare inrichting wordt aangetast of dreigt te worden aangetast;
      (…)
    
    
    
      
        Artikel 2:29 Openings- en sluitingstijden
      
    
    10. De burgemeester kan in het belang van de openbare orde of het woon- of leefklimaat voor een of meer openbare inrichtingen, voor categorieën van openbare inrichtingen of voor de tot de openbare inrichting behorende terrassen de krachtens het tweede tot en met het vijfde lid geldende openings- en sluitingstijden, al dan niet tijdelijk, beperken, dan wel andere openings- en sluitingstijden vaststellen.
    
    
    
      
        Artikel 2:30 Sluiting van openbare inrichtingen
      
    
    1. De burgemeester kan een openbare inrichting tijdelijk of voor onbepaalde tijd gesloten verklaren:
    
      (…)
      b.	indien een van de in artikel 2:28, vijfde of zesde lid, genoemde situaties zich voordoet;
      (…)
    
    
  
  
    Besluit openbare inrichtingen 2017
    Artikel 6 Afkoelperiode
    1. De openingstijden van openbare inrichtingen, als bedoeld in artikel 2.27, sub a, onder 1, APV worden ten hoogste een half uur verlengd, indien:
    
      – tijdens de afkoelperiode geen dranken of etenswaren worden verstrekt;
      – tijdens de afkoelperiode geen muziek ten gehore wordt gebracht;
      – tijdens de afkoelperiode de verlichting wordt ontstoken;
      – tijdens de afkoelperiode geen nieuwe bezoekers in de openbare inrichting worden toegelaten;
      – de afkoelperiode niet later eindigt dan 01.30 uur en op vrijdag en zaterdag niet later eindigt dan 03.30 uur.
      (…)
    
    3. De afkoelperiode geldt niet gedurende de periode dat met een bestuurlijke maatregel de exploitatietijden van een openbare inrichting zijn teruggebracht danwel een procedure hiertoe is opgestart.
    
  
  
    Horecanota 2017-2021
    
      p. 25
    
    
      
        Afkoelhalfuurtje
      
      Horeca-inrichtingen die alcohol schenken (dus met drank- en horecawetvergunning) kunnen gebruik maken van een afkoelperiode17. Tot een half uur na de vergunde openingstijden kunnen gasten in de horeca-inrichting hun drankje opdrinken en de inrichting rustig verlaten. Tijdens het afkoelhalfuurtje geldt:
      • deze geldt niet voor de bij de inrichting behorende terrassen en/of gevelzitplaats;
      • er worden geen dranken en/of etenswaren verstrekt;
      • er wordt geen muziek ten gehore gebracht;
      • de verlichting wordt ontstoken;
      • er worden geen nieuwe bezoekers in de inrichting toegelaten;
      • de inrichting nooit later dan tot 01:30 / 02:30 uur geopend kan zijn.
      Indien de burgemeester besluit de openings- en sluitingstijden van een horeca-inrichting tijdelijk terug te brengen, kan geen gebruik worden gemaakt van het afkoelhalfuurtje.
      (…)
    
    
    
      p. 34
    
    
      (…)
      
        Meerdere maatregelen/overtredingen & incidenten gedurende een maatregel
      
      Het kan zijn dat op bepaalde feiten en omstandigheden meerdere bestuurlijke maatregelen of verschillende handhavingsstappen van toepassing zijn. In dat geval wordt de zwaarste bestuurlijke maatregel opgelegd.
      Wanneer een incident plaatsvindt of een overtreding wordt begaan terwijl er reeds een maatregel van de burgemeester van kracht is, dan wordt dit de exploitant zwaar aangerekend. In deze gevallen kan de burgemeester besluiten de lopende maatregel te verlengen, te verzwaren en/of een andere zwaardere maatregel toe te passen.
      (…)
    
    
    
      Het handhavingsarrangement is zo opgebouwd dat de zwaarte van de maatregel niet alleen afhangt van de zwaarte van de constatering of het incident, maar ook van de tijd die is verstreken sinds het voorgaande incident of de voorgaande overtreding heeft plaatsgevonden. Wanneer de overtredingen binnen een jaar plaatsvinden, dan zal in principe de volgende stap in het arrangement worden gezet. Indien het na een jaar, maar binnen vijf jaar na de laatste constatering of incident is geweest, dan zal de toen gezette handhavingsstap worden herhaald. Hierbij geldt uiteraard dat de burgemeester afhankelijk van de feiten en omstandigheden, kan besluiten om een handhavingsstap over te slaan of een ander stappenplan te hanteren.
    
    
      p. 38-39
    
    
      
        Overlast
      
      Bij (klachten van) overlast moet het volgende in ieder geval duidelijk zijn:
      • het moet gaan om "objectiveerbare" overlast. Dat wil zeggen dat gemiddeld genomen ieder weldenkend mens dit als overlast zou beschouwen. Deze overlast moet dan wel worden waargenomen (en als zodanig geregistreerd) door politieambtenaren, toezichthouders van DCMR, of medewerkers van Stadsbeheer en
      • de overlast moet te herleiden zijn tot de inrichting waarop de klachten betrekking hebben en
      • er zijn duidelijke effecten op de woon- en leefomgeving.
      Omdat overlast door horeca als belangrijke klacht zeer serieus wordt genomen, kiest Rotterdam ervoor dat een dossier, op basis waarvan kan worden gehandhaafd, niet slechts hoeft te bestaan uit metingen. Ook op andere manieren kan aannemelijk worden gemaakt dat een horecabedrijf overlast veroorzaakt en kan worden opgetreden.
      Horeca-inrichtingen met een 24-uurs openstelling genieten het vertrouwen dat zij tot diep in de nacht en vroege ochtend kunnen exploiteren zonder overlast te veroorzaken voor bewoners. Hier tegenover staat dat overlast ná 02:00/03:00 uur, dus nadat de meeste horeca dicht en leeggelopen is, een exploitant zwaar zal worden aangerekend. De burgemeester zal bij aanhoudende overlast, waarbij structureel politieoptreden noodzakelijk is, de sluitingstijden gedurende een lange tijd en vervolgens permanent terugbrengen.
    
    
    
      p. 39
    
    
      
        
      
    
    
      (…)
    
    
    
      
        
      
    
  
  
     Een incidentele ontheffing van de geluidsnormen.
  
  
     Zie hiervoor rechtsoverweging 2.1.
  
  
     Zie de Horecanota 2017-2021, p. 39. 
  
  
     Kort gezegd: tot een half uur na de vergunde openingstijden kunnen gasten in een horeca-inrichting hun drankje opdrinken en de inrichting rustig verlaten.
  
  
     Zie de Horecanota 2017-2021, p. 25.
  
  
     Zie de Horecanota 2017-2021, p. 39.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 5 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:902.
  
  
     Zie de Horecanota 2017-2021, p. 39.