ECLI:NL:RBLIM:2024:2200, Rechtbank Limburg, 30-04-2024, ROE 21/2025
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2024-04-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Boete werkgever vanwege arbeidsongeval. Overtreding van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit. Verwijtbaar, geen reden tot matiging van boete.

RECHTBANK LIMBURG
  
  
    Zittingsplaats Roermond
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROE 21/2025 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 april 2024 in de zaak tussen
  
    
      Profleds B.V., uit Geleen, eiseres
    (gemachtigde: mr. S.X.J. Zuidema),
    
    
      en
    
    
  
  
    de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder 
    (gemachtigde: mr. F.O.A. Korff).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de boete-
      oplegging vanwege overtreding van artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet) in verbinding met artikel 3.16, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit).  
    
    
    
      1.1.
      Verweerder heeft bij besluit van 15 februari 2021 (het primaire besluit) eiseres een boete van € 7.200,-opgelegd. Met het bestreden besluit van 22 juni 2021 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 27 november 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] en [naam 2] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van verweerder. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt de boeteoplegging. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    3. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Feiten
        
      
    
    4. Op 22 juli 2020 heeft er een arbeidsongeval plaatsgevonden op een arbeidslocatie in een sporthal te Sittard. Bij dit arbeidsongeval heeft een werknemer van eiseres letsel opgelopen. Naar aanleiding van dit ongeval heeft een arbeidsinspecteur een boeterapport opgemaakt, gedateerd op 1 december 2020. Het boeterapport vermeldt dat het slachtoffer, werknemer [naam werknemer] (de werknemer), op 22 juli 2020 op de ijzeren roostervloeren van het plafond van de sporthal bezig was met het leggen van signaalkabels ten behoeve van lichtlijnen en het aansluiten van verlichting. De werknemer stapte op één van deze roosters en zakte met het ijzeren rooster door het plafond naar beneden en viel op de vloer van de sporthal. De werknemer raakte tijdens de val eerst de balustrade van het onderliggende bordes en kwam daarna op de vloer van de sporthal terecht. De werknemer maakte in totaal een val van 8,286 meter. Het opgelopen letsel bestond uit twee gebroken ruggenwervels waarvan de breuken instabiel waren, vier gebroken ribben aan de linkerzijde van het lichaam, een klaplong aan de linkerzijde en een ontzette kaak. De werknemer is geopereerd aan zijn verwondingen waarbij vijf ruggenwervels met stalen pinnen zijn vastgezet. De werknemer is van 22 juli 2020 tot en met 29 juli 2020 opgenomen geweest in het ziekenhuis.
    
    
      
        Het boeterapport 
      
    
    
    5. Uit het boete-rapport blijkt dat de bevindingen van de arbeidsinspecteur zijn gebaseerd op zijn eigen waarnemingen. De arbeidsinspecteur heeft een onderzoek verricht op de werkplek, getuigen en het slachtoffer gehoord en alle beschikbare informatie beoordeeld.
    
      5.1.
      De arbeidsinspecteur is in een werkbak van een hoogwerker naar het plafond gegaan en heeft de situatie van het plafond in het boete-rapport beschreven en daarvan foto’s gemaakt. De arbeidsinspecteur beschrijft, voor zover hier relevant, het volgende. De houten (OSB)-platen lagen in de dwarsrichting (haaks) op de stalen H-balken. Langs de losse houten platen, die als looppad fungeerden, waren geen hekwerken, leuningen of andere afbakingen aanwezig. Nabij de plaats waar het rooster uit het plafond was gevallen, overlapten twee houten platen elkaar. Het meteen naast de opening in het plafond gelegen rooster rustte niet op de onderste flenzen van het H-profiel, maar was half uit het H-profiel gekomen en zat daardoor klem tussen de onderste flens van de groene stalen H-balk. Daar waar dit rooster klem zat tegen de onderste flens, vertoonde deze flens ter plekke roestvorming en was op die plek geen groene lak meer aanwezig, wat er volgens de arbeidsinspecteur mogelijk op zou kunnen duiden dat het rooster voor langere tijd op deze manier tussen de flenzen ingeklemd zat. De arbeidsinspecteur kreeg door enige kracht te zetten tegen de onderzijde van het ingeklemde rooster, dit rooster weer terug op zijn plaats, dat wil zeggen met beide zijden rustend op de onderste flenzen van de groene metalen balken. Ter plekke waar het rooster heeft gezeten dat omlaag was gevallen, waren geen flensen van het groene stalen H-profiel weggeslepen. De arbeidsinspecteur merkt daarbij op dat hij [naam 2] hoorde zeggen dat van een deel van deze stalen balken de bovenste rand van het H-profiel wel was weggeslepen om de roosters in het H-profiel te kunnen leggen. De overige ijzeren roosters in de directe nabijheid lagen los op de onderste flenzen van de ijzeren H-profielen, deze roosters waren niet geborgd met een roosterklem bestaande uit een zadel en onderbeugel, de spijlen van deze roosters waren op de hoekpunten rond en lagen met de afgeronde hoekpunten op de onderste flens van de H-profielen. De arbeidsinspecteur heeft het eerst naastgelegen rooster uit de roostervloer geheel tegen de rechterzijde van het H-profiel geschoven en heeft geconstateerd dat aan de linkerzijzijde het rooster maar op een klein gedeelte van de afgeronde hoekpunten op de onderste flens van het H-profiel rustte. Na meting bleek dat de afstand aan de linkerzijde tussen rooster en de rechterzijde (bedoeld is linkerzijde) van het H-profiel 1,1 centimeter was. Nadat het rooster geheel tegen de linkerzijde van het H-profiel was geschoven mat de arbeidsinspecteur aan de rechterzijde van het rooster en de rechterzijde van het H-profiel eveneens een vrije ruimte van 1,1 cm.  
    
    
      5.2.
      
        In het boeterapport is eveneens vermeld dat uit de bouwtekening van de sporthal bleek dat het plafond deels beloopbaar was en daarop niet specifiek werd aangegeven welk deel wel en welk deel niet beloopbaar was. Voorafgaande aan de werkzaamheden was door of namens eiseres de beloopbaarheid/draagkracht van het plafond niet onderzocht. De werknemer en zijn collega’s die eveneens op de ongeval locatie werkzaam waren, waren geïnstrueerd om tijdens hun werkzaamheden op het plafond de volgende volgorde aan te houden: 
        1. Loop zoveel mogelijk over op de houten OSB (Oriënted Strand Board)-platen;
        2. Als dat niet mogelijk was dan zoveel mogelijk op de groene stalen balken (H-profielen waar de roosters in liggen) lopen;
        3. Als laatste op de roosters lopen als het niet anders kan. 
        Het slachtoffer was net klaar met zijn werk en wilde terug lopen via de losse houten OSB-platen die fungeerden als looppad, naar de plaats waar hij de ijzeren roostervloer van het plafond had betreden. Hij is op dat moment om onbekende redenen van de houten OSB-plaat op een ijzeren rooster gestapt en ogenblikkelijk met het rooster door het plafond naar beneden gevallen. 
      
      
      
        
          Standpunten partijen
          
        
      
      6. Verweerder heeft eiseres een boete van € 7.200,- opgelegd omdat sprake is van een overtreding van artikel 16, tiende lid, van de Arbowet in verbinding met artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit. Er is sprake van een overtreding als aan de materiële voorwaarden van dat artikel is voldaan; de verwijtbaarheid maakt geen deel uit van de omschrijving van de materiële gedraging. De werkzaamheden werden verricht op een roosterplafond op ruim acht meter hoogte. Er is sprake van een overtreding omdat de roosters van het plafond niet veilig beloopbaar waren omdat zij los lagen en onvoldoende draagkracht hadden, zodat valgevaar bestond en dit valgevaar niet is tegengegaan door het aanbrengen van een veilige steiger, stelling, bordes of werkvloer of door doelmatige hekwerken, leuningen of andere dergelijke voorzieningen aan te brengen op het looppad van OSB-platen. De stelling van eiseres dat zij ervan uit mocht gaan dat het plafond veilig was op basis van haar eigen onderzoek en informatie van de gemeente en de Sportstichting, is niet relevant voor de beoordeling of sprake is van een overtreding. Dit geldt tevens voor de stelling van eiseres dat zij haar zorgplicht is nagekomen. De gestelde inspanningen van eiseres kunnen alleen een rol spelen bij de beoordeling van de verwijtbaarheid van de overtreding. Verweerder heeft bij de berekening van de hoogte van de boete de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidsomstandighedenregelgeving (de Beleidsregel) toegepast en geen gronden voor matiging van de boete wegens verminderde verwijtbaarheid aanwezig geacht.Verweerder acht de hoogte van de boete evenredig in de zin van de artikelen 5:46, tweede lid, en 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
      
      7. Eiseres heeft in beroep verwezen naar de inhoud van het bezwaarschrift en de zienswijze en heeft verzocht de inhoud daarvan, voor zover daarvan in het beroepschrift niet wordt afgeweken, als herhaald en ingelast te beschouwen. Eiseres betwist dat sprake is van een overtreding op grond van artikel 3.16 van het Arbobesluit. Ook is sprake van een verschillende interpretatie van de term ‘deels beloopbaar’. De stelling van verweerder dat alleen de balken veilig zijn om overheen te lopen is onjuist; de gehele vloer is veilig beloopbaar. Ook de bewering van verweerder dat de OSB-platen een looppad waren over een niet beloopbare vloer is onjuist. De OSB-platen zijn op de op zich zelf al beloopbare vloer gelegd om de in de vloer aanwezige technische installaties en isolatiematerialen te beschermen. Die beschermingsfunctie is ook de reden waarom er zijdens de eigenaar/gebruiker is verzocht om zoveel mogelijk op de OSB-platen te lopen. Verweerder doet het lijken alsof de OSB-platen op de H-balken waren gelegd om zodoende een vloer te vormen, maar is dus onjuist. De vloer wordt gevormd door de roosters, geplaatst in de H-balken. De roosters kunnen alleen uit de H-balken worden gehaald door ze eerst te verschuiven naar een plek waar de bovenste slab van de H-balk een uitsparing heeft waardoor het rooster aan een kant omhoog getild kan worden uit de balk om vervolgens het rooster aan die zijde schuin naar boven uit te trekken. De roosters kunnen er dus niet naar beneden uit. Het rooster dat er wel is uitgevallen, was achteraf aangepast zodat dat specifieke rooster er wel van onder uit gehaald kon worden. De eigenaar/gebruiker van het gebouw heeft dit gedaan om op die plek makkelijk en snel bij een technische installatie te komen. De eigenaar/gebruiker wist hier ongetwijfeld van, maar heeft eiseres daarvan niet op de hoogte gesteld. Integendeel, aan eiseres is medegedeeld dat het een volledig beloopbare vloer was, die al sinds de oplevering van het gebouw gebruikt wordt door de eigenaar/gebruiker en derden voor onderhoud en werkzaamheden aan de in en onder de vloer aanwezige installaties. Aan het onderzoek van verweerder kan niet de conclusie worden verbonden dat de gehele vloer gebrekkig was. De vloer was wel veilig beloopbaar, zodat eiseres ten aanzien daarvan geen nadere veiligheidsmaatregelen had hoeven te nemen. 
      Het bestreden besluit gebrekkig gemotiveerd waardoor sprake is van een motiveringsgebrek. 
      
    
    
      7.1.
      Volgens eiseres is sprake van een informationbias; de onderzoekers wisten dat er een ongeluk heeft plaatsgevonden en zullen dan geneigd zijn om te concluderen dat doordat het ongeval heeft plaatsgevonden, de vloer wel onveilig moet zijn en zullen het onderzoek zo uitvoeren dat hun conclusie wordt bevestigd. De ambtenaar van de gemeente is verzocht om aan te geven of de vloer beloopbaar was terwijl deze wist dat een ongeluk is gebeurd. De informatie van de ambtenaar is gekleurd en mag niet gebruikt worden. De inspectie zelf kan het onderzoek naar de vloer ook niet doen, wel een onderzoek naar de oorzaak van het ongeval. Voor dit onderzoek had een onafhankelijk expert ingeschakeld moeten worden, die niet werd verteld dat er een ongeval had plaatsgevonden. Volgens eiseres kan het bestreden besluit niet in stand blijven omdat voor de vaststelling of sprake is van valgevaar geen deugdelijk onderzoek is verricht. 
      
    
    
      7.2.
      
        Eiseres heeft een rapport van [bedrijfsnaam] ( [bedrijfsnaam] ), gedateerd 22 september 2021, overgelegd. Volgens [bedrijfsnaam] was geen sprake van een te zwakke constructie, maar van een lokaal gebrek dat tot het ongeval heeft geleid. Volgens de bestektekening was het gehele plafond, deels beloopbaar. [bedrijfsnaam] wijst op het feit dat de term deels of gedeeltelijk beloopbaar ook betrekking kan hebben op het gegeven dat het plafond geen gebruiksvloer is maar een ‘incidentele’ vloer voor onderhoud gebruikt dient te worden. Deze uitleg van het woord ‘gedeeltelijk’ is het meest aannemelijk, gezien de verschillende installaties die onderhoud nodig hebben boven het plafond. Eiseres vraagt zich af hoe het feit dat één rooster niet goed in de IPE’s lag gezien moet worden in het licht van het voldoen aan de voorwaarden van artikel 3.16. Artikel 3.16 spreekt over het aanbrengen van doelmatige hekwerken, leuningen of dergelijke, die waren hier niet nodig en hadden het ongeluk ook niet voorkomen. Het is niet het verlaten van het pad van OSB-platen dat het ongeluk veroorzaakte, maar het gebrekkig rooster. 
        
          Oordeel rechtbank
          
        
      
      8. De rechtbank verwijst voor de toepasselijke wet- en regelgeving naar de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak. 
      
      9. De rechtbank overweegt dat de enkele verwijzing naar de gronden van bezwaar en de zienswijze, zonder daarbij aan te geven in hoeverre de reactie van verweerder daarop in het bestreden besluit tekortschiet, onvoldoende is om als beroepsgrond te worden aangemerkt waarover de rechtbank zich zou moeten uitlaten. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat verweerder in het bestreden besluit zich uitgebreid heeft uitgelaten over hetgeen in bezwaar door eiseres is aangevoerd. De rechtbank ziet niet in dat er sprake is van een situatie dat verweerder onvoldoende is ingegaan op hetgeen in bezwaar is aangevoerd of dat hetgeen is overwogen evident onjuist is. Het is derhalve aan eiseres om in beroep aan te geven wat er volgens haar onjuist is aan de overwegingen van verweerder.
      
        
        Heeft eiseres artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit overtreden?     
      
      
      10. Gelet op vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) mag een bestuursorgaan in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend boeterapport, voor zover die eigen waarnemingen van de opsteller van het boeterapport weergeven. Indien die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
      
      11. De rechtbank is van oordeel dat uit deze beschrijving en de samenvatting van de bevindingen van de arbeidsinspecteur (zoals vermeld in 5, 5.1. en 5.2.) geen sprake is van een geheel beloopbare werkvloer en over de roosters gelopen kon worden, zoals eiseres stelt. Uit de foto’s en de bevindingen in het boete-rapport blijkt dat het plafond bestond uit een ijzeren roostervloer. De afzonderlijke roosters lagen tussen de groene stalen H-profiel balken en waren niet aan de H-profielbalken vastgemaakt. Het plafond was deels beloopbaar door een looppad bestaande uit houten platen die dwars waren gelegd op de stalen H-profielbalken. Ook was er nog een rooster, direct naast het rooster dat uit de plafond was gevallen, dat uit het plafond dreigde te vallen omdat dit uit de H-profielbalken was afgegleden en klem zat. [inspecteur handhaving] ( [inspecteur handhaving] ), inspecteur Handhaving gemeente Sittard-Geleen verklaart in een e-mail van 29 juli 2020 dat de roosters duidelijk niet beloopbaar zijn en dat het ronduit gevaarlijk is om over de roosters te lopen. De rechtbank is van oordeel dat de arbeidsinspecteur op basis van zijn bevindingen terecht heeft geconstateerd dat de roosters niet veilig beloopbaar waren. Uit de bevindingen van de inspecteur blijkt verder dat het niet om één rooster ging dat los lag maar om meerdere roosters. Deze roosters konden verschuiven en hadden afgeronde hoeken. Hierdoor was sprake van valgevaar en dit werd niet tegengegaan door een zo mogelijke veilige werkvloer aan te brengen of door het treffen van andere voorzieningen. Geconstateerd is ook dat de houten platen niet waren vastgezet en dat nabij de plaats waar het rooster uit het plafond was gevallen houten platen elkaar overlapten. De rechtbank is van oordeel dat het onderzoek van de arbeidsinspectie zorgvuldig is geweest en dat de conclusies in het boeterapport deugdelijk zijn onderbouwd.Verweerder heeft op basis van het boete-rapport terecht mogen concluderen dat de roosters en de OSB-platen niet veilig waren om op te lopen waardoor sprake was van valgevaar. Eiseres heeft geen doeltreffende maatregelen getroffen het valgevaar tegen te gaan door het aanbrengen van een veilige steiger, stelling, bordes of werkvloer of door doelmatige hekwerken, leuningen of andere dergelijke voorzieningen aan te brengen op het looppad van OSB-platen.   
      
    
    
      11.1.
      Op grond van artikel 24, vierde lid, van de Arbowet is een arbeidsinspecteur bevoegd ter zake van een arbeidsongeval een onderzoek in te stellen. De rechtbank ziet geen aanleiding om eiseres te volgen in haar betoog dat bij de arbeidsinspecteurs sprake is geweest van een vooroordeel. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de arbeidsinspectie ook met de wetenschap dat een ongeval heeft plaatsgevonden, onbevooroordeeld onderzoek kunnen doen naar onder meer de toedracht van het arbeidsongeval en het valgevaar. 
      
    
    
      11.2.
      De rechtbank is van oordeel dat het rapport van [bedrijfsnaam] geen aanleiding vormt om aan de bevindingen van de arbeidsinspecteur en aan de door verweerder getrokken conclusie dat de roosters en de looppaden niet veilig waren om op te lopen en dat sprake is van valgevaar te twijfelen. Volgens [bedrijfsnaam] is het gezien het incident en dat de roosters op minimaal één plek onvoldoende op de stalen balken liggen niet veilig om over het plafond te lopen. Dat volgens [bedrijfsnaam] sprake is van een gebrek maakt dat niet anders. [bedrijfsnaam] heeft ook anderszins niet aangetoond dat de roosters op de andere plekken veilig waren om op te lopen. [bedrijfsnaam] geeft aan dat uit de bestektekening volgt dat het plafond gedeeltelijk beloopbaar is, maar omdat de term ‘gedeeltelijk’ niet is gedefinieerd zorgt dit voor verwarring omdat dit ook betrekking kan hebben op het gegeven dat het plafond geen vloer is in de zin van de bouwregelgeving. Het standpunt van [bedrijfsnaam] dat in de praktijk is bewezen dat de roosters en de IPE’s geschikt zijn om op te lopen, volgt de rechtbank niet. Dat er niet eerder een ongeluk is gebeurd, maakt niet dat daaruit de conclusies kan worden getrokken dat de roosters veilig zijn om te lopen. Uit de bestektekening volgt immers dat het plafond gedeeltelijk beloopbaar is en weliswaar is deze term niet gedefinieerd, maar gedeeltelijk beloopbaar betekent naar het oordeel van de rechtbank in ieder geval niet dat het gehele plafond veilig is om op te lopen. [bedrijfsnaam] heeft dat standpunt onvoldoende onderbouwd. 
      
      12. De rechtbank volgt eiseres niet in het standpunt dat het bestreden besluit gebrekkig is gemotiveerd. Verweerder heeft op basis van het rapport van de arbeidsinspectie, dat de rechtbank als voldoende zorgvuldig en deugdelijk onderbouwd beschouwt, in het bestreden besluit het standpunt dat sprake is van een overtreding en is voldoende ingegaan op de bezwaargronden van eiseres. Van een motiveringsgebrek is geen sprake. 
      
      13. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat eiseres artikel 3.16 van het Arbobesluit heeft overtreden en dat verweerder op grond van artikel 9.9b, eerste lid, aanhef en onder c, van het Arbobesluit bevoegd was om aan eiseres een boete op te leggen wegens overtreding van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit. 
      
      
        
          Bestaat er aanleiding tot matiging van de boete vanwege verminderde verwijtbaarheid? 
        
      
      
      14. In beginsel mag bij bewezenverklaring van de gedraging waarvoor de boete is opgelegd van de verwijtbaarheid van de overtreding worden uitgegaan. In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt, bestaat geen grond voor boeteoplegging. Die situatie doet zich in elk geval voor als de overtreder aannemelijk heeft gemaakt dat hij alles wat redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de boete te matigen. Daarbij kan een rol spelen dat uit feiten en handelingen blijkt dat de overtreding niet opzettelijk is begaan. Aan dit uitgangspunt is invulling gegeven in artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel  boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (de Beleidsregel). In deze bepaling zijn vier inspanningen beschreven die elk kunnen leiden tot matiging van de boete met 25% (a. risico-inventarisatie en -evaluatie en veilige werkwijze, b. randvoorwaarden, c. adequate instructies, d. adequaat toezicht). De vraag of eiseres een verwijt te maken valt, hangt dus samen met de vraag of eiseres aan de vier matigingsgronden van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel heeft voldaan. Het is aan de werkgever om te stellen en te onderbouwen dat hij zelf deze inspanningen heeft verricht. 
      
    
    
      14.1.
      De beroepsgrond van eiseres dat het aan verweerder is de verwijtbaarheid aan te tonen omdat eiseres heeft aangetoond dat de overtreding niet vaststaat, slaagt niet omdat de rechtbank al in de eerdere overwegingen heeft vastgesteld dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van een overtreding. 
      
      
        
          Risico-inventarisatie en -evaluatie (RI&E) en veilige werkwijze (matigingsgrond a)
        
      
      
      15. Verweerder heeft in het bestreden besluit op dit punt vermeld dat de werkgever de risico’s van de concrete werkzaamheden ten tijde van het ongeval zelf inventariseert en evalueert en dat de werkgever op basis van deze RI&E zelf een werkwijze dient te ontwikkelen om de concrete werkzaamheden in het concrete geval op een veilige wijze te verrichten waarbij de werkwijze voldoet aan de vereisten van de Arbowetgeving. Volgens verweerder is geen sprake geweest van een (deugdelijke) RI&E en van een veilige werkwijze en heeft eiseres dit niet aannemelijk gemaakt. Anders dan eiseres stelt mocht zij niet afgaan op informatie van de gemeente of de Sportstichting over de veiligheidsrisico’s van het roosterplafond. Als werkgever is eiseres zelf verantwoordelijk voor het inventariseren van deze risico’s en mag zij deze verantwoordelijkheid niet afwentelen op anderen. Vast staat dat eiseres niet beschikte over een schriftelijke RI&E. Ten aanzien van de stelling van eiseres dat zij de risico’s feitelijk heeft geïnventariseerd door voorafgaand aan de werkzaamheden een inspectie uit te voeren van het roosterplafond heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat deze inspectie ondeugdelijk is omdat de inspecteur heeft geconstateerd dat eiseres de beloopbaarheid en draagkracht van de roosters niet heeft onderzocht. De stelling van eiseres dat zij op basis van haar inspectie heeft mogen concluderen dat het roosterplafond veilig beloopbaar was en dat daarom geen valgevaar was acht verweerder op basis van het voorgaande onjuist. Verweerder heeft verder gewezen op  wat eiseres in het bezwaarschrift heeft gesteld over de onveiligheid van het looppad van de OSB-platen zodat eiseres zich voor de aanvang van de werkzaamheden bewust was van de veiligheidsrisico’s van de OSB-platen. Eiseres heeft desondanks nagelaten deze risico’s te inventariseren, te evalueren en daarvoor een veilige werkwijze te ontwikkelen. Verder is niet gebleken dat de gemeente en de Sportstichting hebben verklaard dat het roosterplafond veilig was. Verweerder heeft gewezen op een verklaring van [inspecteur handhaving] ,  Inspecteur Handhaving van de gemeente Sittard-Geleen die verklaard heeft dat de roosters duidelijk niet beloopbaar zijn en het ronduit gevaarlijk is om over de roosters te lopen. Verweerder heeft tevens gewezen op een verklaring van [naam 3] , medewerker beheer en onderhoud van de Sportstichting, die verklaard heeft dat hij eiseres heeft medegedeeld dat men alleen over de groene H-profielbaklen mocht lopen of op de houten looppaden en dat hij nooit tegen iemand heeft gezegd dat de roosters beloopbaar zijn.  
      
      16. Eiseres heeft aangevoerd dat in het midden kan blijven of een inspectie heeft plaatsgevonden en of deze al dan niet deugdelijk was omdat volgens [bedrijfsnaam] vaststaat dat de roosters en de balken (IPE’s) voldoende draagkrachtig waren. Eiseres vergelijkt dit met werkzaamheden op een willekeurige verdiepingsvloer, waar een visuele inspectie of er gaten in de vloer zitten en wat voor constructie de vloer is volstaat. Eiseres heeft een visuele inspectie gedaan, samen met de verzekering van de opdrachtgever dat sprake was van een beloopbare vloer. En dat laatste is weer bevestigd door [bedrijfsnaam] .
      
      17. Verweerder heeft als reactie in het verweerschrift naar voren gebracht dat wat eiseres stelt onjuist is. De roosters waren niet voldoende draagkrachtig wegens een combinatie van factoren (afmeting roosters, roosters waren niet vastgezet aan de H-profielbalken maar lagen er los in, waardoor zij konden verschuiven, de afgeronde hoeken van de draagstaven van de roosters waarmee zij op de onderste flensen van de H-profielbalken, als een rooster naar één kant was geschoven en daar gewicht op kwam van een werknemer, kon het rooster aan de andere kant van de onderste flensen van de H-profielbalken afglijden en uit het plafond vallen, als een rooster uit het plafond viel kon de werknemer worden meegenomen in de val, dit was een val van 8 meter gezien de hoogte van het roosterplafond) en daardoor was valgevaar. De draagkracht van de H-profielbalken was niet een van deze factoren en was daarom niet van belang voor de vaststelling van het valgevaar. Verder was eiseres gewaarschuwd door [naam 3] van de Sportstichting dat er niet over de roosters mocht worden gelopen. Er was voor eiseres dus alle reden om de draagkracht van de roosters te onderzoeken, zeker nu zij wist dat ook de OSB-platen onveilig waren om over te lopen. Eiseres heeft daarmee gehandeld in strijd met de zorgplicht als werkgever om de veiligheid van haar medewerkers te beschermen. Zij mocht ook niet zonder meer afgaan op de gestelde mededeling van de opdrachtgever dat de vloer beloopbaar was. Van een veilige werkwijze is evenmin sprake omdat deze gebaseerd moet zijn op een deugdelijke RI&E en die heeft niet plaatsgevonden, aldus verweerder.
      
      18. De rechtbank is van oordeel dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij heeft voldaan aan de voorwaarden voor matigingsgrond a. De rechtbank kan zich vinden in de overwegingen van verweerder in het bestreden besluit en de reactie in het verweerschrift zoals hiervoor weergegeven onder 15. en 17. De rechtbank acht de motivering van verweerder op dit punt toereikend en inzichtelijk. Zoals overwogen in 11.2 acht de rechtbank de conclusies van [bedrijfsnaam] onvoldoende onderbouwd om te twijfelen aan het boeterapport van de arbeidsinspecteur.
      
      19. Bij het beoordelen of is voldaan aan de andere matigingsgronden (b, c en d), kan in aanmerking worden genomen dat er geen sprake is van een veilige werkwijze. Naar het oordeel van de rechtbank is, als gevolg van het ontbreken van een veilige werkwijze, ook niet voldaan aan de overige drie matigingsgronden. Omdat er geen veilige werkwijze is ontwikkeld, kan er namelijk ook geen sprake zijn van het creëren van noodzakelijke randvoorwaarden voor deze veilige werkwijze en kunnen er ook geen adequate instructies zijn gegeven om de overtreding te voorkomen. Als er geen sprake is van een veilige werkwijze, kan logischerwijs ook geen sprake zijn van adequaat toezicht daarop. Het houden van adequaat toezicht ziet namelijk op het naleven van een veilige werkwijze, zodat zonder die veilige werkwijze ook geen sprake kan zijn van adequaat toezicht. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraken van de Afdeling van 9 februari 2022 en 28 juni 2023.
      
      
        
          Strijd met motiveringsbeginsel, zorgvuldigheidsbeginsel, evenredigheidsbeginsel? 
        
      
      
      20. Eiseres heeft aangevoerd dat het besluit een motiveringsgebrek heeft, dat het motiveringsgebrek in onderhavige zaak niet op zichzelf staat en dat dit wordt voorafgegaan door een schending van het evenredigheidsbeginsel en zorgvuldigheidsbeginsel.
      
    
    
      20.1.
      
        De rechtbank heeft in overweging 12. overwogen dat geen sprake is van een motiveringsgebrek in het bestreden besluit. De rechtbank heeft in overweging 11. overwogen dat van een onzorgvuldig onderzoek door de arbeidsinspectie geen sprake is en dat de conclusies in het boeterapport deugdelijk zijn onderbouwd. Het bestreden besluit is gebaseerd op het boeterapport en verweerder mocht van de juistheid van het boeterapport uitgaan. Van een onzorgvuldig tot stand gekomen besluit is naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen sprake. Eiseres heeft haar beroepsgrond dat sprake is van schending van het evenredigheidsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel niet verder onderbouwd. 
        21.	Verweerder dient op grond van artikel 5:46, tweede lid, van de Awb de boete af te stemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Op grond van artikel 3:4 van de Awb moet verweerder een belangenafweging maken. Verweerder heeft beleid vastgesteld in de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving waarin de evenredigheid van de boete wordt bepaald aan de hand van de ernst van de overtreding, de verwijtbaarheid, eventuele andere omstandigheden en de financiële situatie van de overtreder. De boete is gebaseerd op de ernst van de overtreding (de overtreding van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit wordt aangemerkt als een zware overtreding vanwege de grote kans dat de gevolgen van een val van hoogte ernstig kunnen zijn) en daarbij hoort een boete van het 6e normbedrag van 
        € 9.000,-. Verweerder heeft de boete vastgesteld op 20% van het normbedrag omdat rekening moet worden gehouden met de bedrijfsgrootte en heeft vervolgens deze boete verhoogd omdat rekening moet worden gehouden met de ernst van de overtreding (in het geval van een arbeidsongeval dat leidt tot een ziekenhuisopname van zeven nachten en meer dient de boete te worden vermenigvuldigd met factor 4). Verweerder kan bij een zware overtreding dit normbedrag vermenigvuldigen met twee. Verweerder heeft in het verweerschrift naar voren gebracht dat in het kader van de evenredigheidstoets daarvan is afgezien. 
      
      
    
    
      21.1.
      De rechtbank is van oordeel dat de boete niet onevenredig is; gesteld noch gebleken is van omstandigheden dat de boete onevenredige gevolgen heeft in verhouding tot het daarmee te dienen doel (het beschermen van de veiligheid en de gezondheid van werknemers). Verweerder heeft het belang van werknemers in deze zaak zwaarder mogen laten wegen dan het (financiële) belang van eiseres. 
      
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      22. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt en dat de boete wordt gehandhaafd. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D.D. Kock, rechter, in aanwezigheid van mr. R.G. Cremers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 30 april 2024
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 30 april 2024
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage wettelijk kader
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
      Artikel 5:46, tweede lid: Het bestuursorgaan stemt de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten, tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
    
    
    
      
        Arbeidsomstandighedenwet
      
      Artikel 16, tiende lid: De werkgever […] en de werknemers zijn verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel, artikel 20, eerste lid, en artikel 24, negende lid, vastgestelde algemene maatregel van bestuur voor zover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald.
    
    
    
      Artikel 33, tweede lid: Als overtreding wordt tevens aangemerkt het niet naleven van de artikelen (…) en 16, tiende lid, voor zover het niet naleven van de in die artikelleden bedoelde voorschriften en verboden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als overtreding.
    
    
    
      Artikel 34, eerste lid: Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar legt de bestuurlijke boete op aan de overtreder op wie de verplichtingen rusten die voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als overtreding.
    
    
    
      Artikel 34, tiende lid: Onze Minister stelt beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de overtredingen worden vastgesteld. Artikel 5:53 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing indien een artikel gesteld bij of krachtens deze wet op grond waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, niet is nageleefd.
    
    
    
      
        Arbeidsomstandighedenbesluit
      
      Artikel 3.16, eerste lid: Bij het verrichten van arbeid waarbij valgevaar bestaat is zo mogelijk een veilige steiger, stelling, bordes of werkvloer aangebracht of is het gevaar tegengegaan door het aanbrengen van doelmatige hekwerken, leuningen of andere dergelijke voorzieningen. 
    
    
    
      Artikel 3.16, tweede lid: Er is in elk geval sprake van valgevaar bij aanwezigheid van risicoverhogende omstandigheden, openingen in vloeren, of als het gevaar bestaat om 2,5 meter of meer te vallen.
    
    
    
      Artikel 9.9b, eerste lid: Als overtreding ter zake waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, wordt aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften welke zijn opgenomen in de volgende artikelen:
      (…)
    
    c. van hoofdstuk 3: de artikelen (…) 3.16, eerste en vijfde lid (…)
    
    
    
      
        Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving 
      
    
    
    
      Artikel 1. Boeteoplegging
    
    1. In deze beleidsregel wordt onderscheid gemaakt tussen drie typen overtredingen, te weten:
    a. een zware overtreding (ZO), oftewel een overtreding die in de bijlage als ZO is aangemerkt en waarvoor direct een boete wordt gegeven;   
    b. een overtreding met directe boete (ODB), oftewel een overtreding die in de bijlage als ODB is aangemerkt en waarvoor direct een bestuurlijke boete wordt gegeven; en
    c. een overige overtreding (OO), oftewel een overtreding die in de bijlage als OO is aangemerkt en waarvoor eerst een waarschuwing of een kennisgeving van een eis tot naleving wordt gegeven, of een eis tot naleving wordt gesteld, en pas nadat dezelfde of een soortgelijke overtreding opnieuw wordt geconstateerd, wordt overgegaan tot boeteoplegging.
    
      (…)
      3.a Bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 33, eerste en tweede lid, en artikel 34 van de Arbeidsomstandighedenwet worden zeven categorieën normbedragen onderscheiden, te weten:
      1°.het 1e normbedrag € 340;
      2°.het 2e normbedrag € 750;
      3°.het 3e normbedrag € 1500;
      4°.het 4e normbedrag € 3000;
      5°.het 5e normbedrag € 4500;
      6°.het 6e normbedrag € 9000;
      7°.het 7e normbedrag € 13.500;
      (…)
    
    8. De in het derde lid genoemde normbedragen zijn uitgangspunt voor de berekening van op te leggen bestuurlijke boetes voor bedrijven of instellingen met 500 of meer werknemers. Voor bedrijven of instellingen van geringere omvang geldt het volgende:
    a. bedrijven of instellingen met minder dan 5 werknemers betalen 10 procent;
    b. bedrijven of instellingen met 5 tot en met 9 werknemers betalen 20 procent;
    c. bedrijven of instellingen met 10 tot en met 39 werknemers betalen 30 procent;
    d. bedrijven of instellingen met 40 tot en met 99 werknemers betalen 50 procent;
    e. bedrijven of instellingen met 100 tot en met 249 werknemers betalen 60 procent;
    f. bedrijven of instellingen met 250 tot en met 499 werknemers betalen 80 procent.
    
      Een al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerd normbedrag is het uitgangsbedrag voor eventuele verdere boeteberekening.
      (…)
    
    10. Bij de berekening van de op te leggen bestuurlijke boete kunnen één of meer van de volgende factoren aan de orde zijn en leiden tot verhoging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag:
    a. bij een arbeidsongeval dat leidt tot de dood of uitzonderlijk ernstig blijvend letsel worden de boetenormbedragen voor de daaraan ten grondslag liggende overtreding of overtredingen vermenigvuldigd met vijf;
    b. bij een arbeidsongeval dat leidt tot blijvend letsel worden de boetenormbedragen van de daaraan ten grondslag liggende overtredingen met het volgende getal vermenigvuldigd:
    
      1°. bij ernstig blijvend letsel met vier;
      2°. bij matig blijvend letsel met drieënhalf;
      3°. bij licht blijvend letsel met drie;
    
    c. bij een arbeidsongeval dat leidt tot een ziekenhuisopname worden de boetenormbedragen voor de daaraan ten grondslag liggende overtreding of overtredingen met het volgende getal vermenigvuldigd, waarbij onder het begrip ‘nacht’ wordt verstaan het tijdvak gelegen tussen 24.00 en 06.00 uur;
    
      1°. bij een ziekenhuisopname van zeven nachten en meer met vier;
      2°. bij een ziekenhuisopname van twee nachten en meer, maar minder dan zeven nachten, met drieënhalf;
      3°. bij een ziekenhuisopname van minder dan twee nachten met drie;
    
    d. (…)
    e. in het geval van een zware overtreding (ZO), wordt het boetenormbedrag vermenigvuldigd met twee;
    f. (…)
    11. Indien de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, kan dit leiden tot matiging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag. De volgende inspanningen kunnen leiden tot een matiging van 25% per onderdeel:
    a. als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet;
    b. als de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze;
    c. als er adequate instructies zijn gegeven;
    d. als er adequaat toezicht is gehouden.
    
    
      In de bijlage bij de Beleidsregel is overtreding van 3.16, eerste lid en vijfde lid van het Arbobesluit aangemerkt als een ZO en is categorie normbedrag 6 aan de orde. 
    
    
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 10 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2496)
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 28 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2500
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:407
  
  
     ECLI:NL:RVS:2023:2500