ECLI:NL:RVS:2024:5135, Raad van State, 11-12-2024, 202107619/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-12-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 oktober 2021 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat het saneringsplan "Oost-Nederland 2" vastgesteld en een aantal geluidproductieplafonds verlaagd. Het bij het besluit van 25 oktober 2021 vastgestelde saneringsplan heeft betrekking op het geluid van diverse wegvakken van de A1, A12, A18, A28, A30, A50, N35 en N50, gelegen in de provincies Gelderland en Overijssel. Het saneringsplan bevat bronmaatregelen en afschermende maatregelen om dat geluid te verminderen. Als gevolg hiervan zijn bij het besluit van 25 oktober 2021 de geluidproductieplafonds op referentiepunten langs de wegvakken verlaagd. [appellant sub 1] en de personen die deel uitmaken van de Stuurgroep wonen in Heerde, in de nabijheid van de A50. Zij zijn het niet eens met het besluit van 25 oktober 2021, onder meer omdat zij vinden dat er te weinig maatregelen worden getroffen om geluid bij hun woningen te verminderen.

202107619/1/R4.
    Datum uitspraak: 11 december 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       [appellant sub 1], wonend in Heerde,
    2.       [appellant sub 2] en anderen, allen wonend in Heerde, samen handelend onder de naam "De Stuurgroep overlast A 50" (hierna: de Stuurgroep),
    appellanten,
    en
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 oktober 2021 heeft de minister het saneringsplan "Oost-Nederland 2" vastgesteld en een aantal geluidproductieplafonds verlaagd.
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en de Stuurgroep beroep ingesteld.
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: StAB) heeft een deskundigenbericht uitgebracht. De Stuurgroep en de minister hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
    De Stuurgroep heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 14 augustus 2024, waar de Stuurgroep, vertegenwoordigd door [gemachtigde], vergezeld door [gemachtigden], en de minister, vertegenwoordigd door mr. D. Tieleman en O. Meijer, zijn verschenen. Verder is op de zitting Rijkswaterstaat, vertegenwoordigd door D. van der Gugten, via een videoverbinding als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet geluid Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 3.3, tweede lid, aanhef en onder a en c, van de Aanvullingswet geluid Omgevingswet blijft hoofdstuk 11 van de Wet milieubeheer van toepassing op een op grond van artikel 11.56, eerste lid, van de Wet milieubeheer ingediend verzoek tot vaststelling van een saneringsplan totdat dit saneringsplan onherroepelijk is en op een op grond van artikel 11.63, eerste lid, van de Wet milieubeheer ingediend verzoek tot verlaging van geluidproductieplafonds totdat deze verlaging onherroepelijk is.
    Dat betekent dat in dit geval hoofdstuk 11 van de Wet milieubeheer, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het bij het besluit van 25 oktober 2021 vastgestelde saneringsplan heeft betrekking op het geluid van diverse wegvakken van de A1, A12, A18, A28, A30, A50, N35 en N50, gelegen in de provincies Gelderland en Overijssel. Het saneringsplan bevat bronmaatregelen en afschermende maatregelen om dat geluid te verminderen. Als gevolg hiervan zijn bij het besluit van 25 oktober 2021 de geluidproductieplafonds op referentiepunten langs de wegvakken verlaagd.
    [appellant sub 1] en de personen die deel uitmaken van de Stuurgroep wonen in Heerde, in de nabijheid van de A50. Zij zijn het niet eens met het besluit van 25 oktober 2021, onder meer omdat zij vinden dat er te weinig maatregelen worden getroffen om geluid bij hun woningen te verminderen.
    Wettelijk kader
    3.       Op grond van artikel 11.19 van de Wet milieubeheer bevinden zich langs rijkswegen referentiepunten waar, voor het geluid van het verkeer op de weg, geluidproductieplafonds gelden. De beheerder van de weg draagt ingevolge artikel 11.20 zorg voor naleving van deze geluidproductieplafonds. Met de geluidproductieplafonds worden in de omgeving van de referentiepunten gelegen woningen en andere geluidsgevoelige objecten beschermd tegen geluidsbelasting vanwege de weg.
    Voor bepaalde categorieën woningen en andere geluidsgevoelige objecten die een te hoge geluidsbelasting ondervinden, voorziet afdeling 11.3.6 van de Wet milieubeheer in een saneringsregeling. Het gaat daarbij om saneringsobjecten zoals omschreven in artikel 11.57. Op verzoek van de wegbeheerder (Rijkswaterstaat) stelt de minister een saneringsplan vast met maatregelen om de geluidsbelasting vanwege de weg van deze saneringsobjecten te verminderen. Welke maatregelen daarbij in aanmerking kunnen komen, volgt uit artikel 11.59, in samenhang met artikel 11.29 van de Wet milieubeheer.
    Als de in het saneringsplan opgenomen maatregelen leiden tot een lagere geluidsbelasting van saneringsobjecten, dan moet in verband daarmee ook een verlaging van de geluidproductieplafonds op de voor die saneringsobjecten relevante referentiepunten plaatsvinden. Dit volgt uit artikel 11.63 van de Wet milieubeheer.
    4.       Een deel van de relevante wettelijke bepalingen is weergeven in de bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
    Goede procesorde
    5.       Behalve in geschillen waarin de wet het niet toestaat, kunnen ook na afloop van de beroepstermijn en, als die termijn is gegeven, na de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), nieuwe gronden worden ingediend. Deze mogelijkheid wordt begrensd door de goede procesorde. In zaken waarin de Afdeling de StAB heeft verzocht om een deskundigenbericht uit te brengen, is het indienen van nieuwe beroepsgronden later dan drie weken nadat dit verzoek is verzonden in ieder geval in strijd met de goede procesorde. De Afdeling heeft partijen op dat laatste ook gewezen in haar brief van 6 april 2022.
    6.       De beroepsgrond dat een aantal woningen (De Doelen 2a, Mussenkampseweg 7a en Sprengenweg 6) in het saneringsplan ten onrechte buiten beschouwing is gelaten, is na die hiervoor genoemde termijn van drie weken naar voren gebracht. Deze grond wordt daarom wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing gelaten.
    Bespreking beroepen
    7.       Appellanten hebben een groot aantal betogen naar voren gebracht, zowel over het onderwerp geluid als over andere onderwerpen, bijvoorbeeld fijnstof en klimaat. De Afdeling zal hierna eerst ingaan op de betogen over geluid en daarna op de andere betogen. Zoals daarbij zal worden uiteengezet, geldt voor een groot deel van de betogen dat het in deze zaak toepasselijke wettelijke kader geen ruimte biedt om met die betogen rekening te houden.
    - Geluid
    8.       Appellanten vinden dat het saneringsplan onvoldoende maatregelen bevat ter vermindering van geluid bij hun woningen. Zij hebben twijfels geuit over de akoestische berekeningen die aan het saneringsplan ten grondslag liggen en kritiek op door de minister gehanteerde uitgangspunten bij het bepalen van de te treffen saneringsmaatregelen. Appellanten betogen daarbij onder meer dat de minister ten onrechte uitsluitend maatregelen in aanmerking heeft genomen die voldoen aan het wettelijke criterium van financiële doelmatigheid. De minister had volgens de Stuurgroep onderzoek moeten doen naar de mogelijkheid van ‘bovenwettelijke’ maatregelen die niet voldoen aan dat criterium. De Stuurgroep heeft er daarbij op gewezen dat er contacten zijn geweest tussen haar, de gemeente Heerde en Rijkswaterstaat als wegbeheerder, over het treffen van dergelijke maatregelen. Ook heeft de Stuurgroep erop gewezen dat de StAB in het deskundigenbericht dit betoog en een aantal andere betogen onderschrijft.
    8.1.    De Afdeling stelt voorop dat afdeling 11.3.6 van de Wet milieubeheer, zoals nader uitgewerkt in het Besluit geluid milieubeheer en de Regeling geluid milieubeheer, een dwingende regeling bevat voor de vaststelling van saneringsplannen. De minister was verplicht om dit wettelijke kader toe te passen bij het nemen van het besluit van 25 oktober 2021. Een groot deel van wat appellanten aanvoeren, valt buiten dit wettelijke kader en kan om die reden geen aanleiding geven voor het oordeel dat het besluit van 25 oktober 2021 onrechtmatig is. De Afdeling licht dit hieronder toe.
    8.2.    Uit artikel 11.59 van de Wet milieubeheer volgt dat het saneringsplan is gericht op het terugbrengen van de geluidsbelasting vanwege de weg van saneringsobjecten. Dit betekent dat woningen (en andere geluidsgevoelige objecten) die geen saneringsobject zijn, geen rol kunnen spelen bij de beoordeling welke maatregelen in het saneringsplan moeten worden opgenomen ter vermindering van de geluidsbelasting vanwege de weg. Dit geldt bijvoorbeeld voor de woningen van de personen die deel uitmaken van de Stuurgroep. Niet in geschil is dat hun woningen geen saneringsobjecten zijn als omschreven in artikel 11.57. Daarnaast volgt uit artikel 11.59 dat een geluidbron die geen onderdeel uitmaakt van de weg geen rol kan spelen bij de beoordeling welke maatregelen nodig zijn. Dit geldt bijvoorbeeld voor de door zowel de Stuurgroep als [appellant sub 1] genoemde verzorgingsplaats "Het Veen" naast de A50.
    Van belang is verder dat de minister bij zijn beoordeling toepassing moet geven aan het in artikel 11.29, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer neergelegde criterium van financiële doelmatigheid. Maatregelen die daaraan niet voldoen, mogen door de minister niet in aanmerking worden genomen. Op grond van het tweede lid van artikel 11.29 is dit anders als de wegbeheerder de minister uitdrukkelijk heeft verzocht om rekening te houden met een financieel niet doelmatige maatregel. In de praktijk komt het voor dat zo’n verzoek door de wegbeheerder wordt gedaan in het kader van een overeenkomst met een gemeente over (mede)financiering door die gemeente van financieel niet doelmatige maatregelen. De door de Stuurgroep genoemde contacten tussen haar, de gemeente en Rijkswaterstaat hebben echter niet geleid tot een verzoek als bedoeld in artikel 11.29, tweede lid, en de minister was op grond van het toepasselijke wettelijke kader niet verplicht om de mogelijkheid van zo’n verzoek te onderzoeken.
    8.3.    Dat in het deskundigenbericht enige opmerkingen zijn gemaakt over het criterium van financiële doelmatigheid die aansluiten bij de betogen van appellanten, kan niet afdoen aan het voorgaande. Deze opmerkingen passen namelijk, net als de betogen die aanleiding hebben gegeven tot de opmerkingen, niet in het toepasselijke wettelijke kader. Dit geldt onder meer voor de opmerking dat het in de rede had gelegen dat de minister de mogelijkheden had verkend om via artikel 11.29, tweede lid, van de Wet milieubeheer financieel niet doelmatige maatregelen in het saneringsplan op te kunnen nemen en voor de opmerking dat een omvangrijker maatregelpakket in het saneringsplan financieel doelmatig zou kunnen zijn als ook gekeken zou worden naar de geluidreductie bij niet-saneringsobjecten. De Afdeling verwijst op deze punten naar wat onder 8.2 is overwogen.
    8.4.    Ook aan andere opmerkingen in het deskundigenbericht gaat de Afdeling voorbij, omdat die onvoldoende kunnen worden gerelateerd aan het toepasselijke wettelijke kader en/of het in deze zaak ter beoordeling staande besluit van 25 oktober 2021. Het gaat dan bijvoorbeeld om de opmerking dat het in de rede had gelegen dat in de "Integrale Nota van Uitgangspunten Meerjarenprogramma Geluidsanering (MJPG)" van 17 april 2019 was vastgelegd hoe in de saneringsoperatie wordt omgegaan met de controle van de effecten van de maatregelen bij de saneringswoningen. Zoals in het deskundigenbericht zelf al is opgemerkt, voorziet de Wet milieubeheer niet in het uitvoeren van een controlemeting van het geluidreducerende effect van een saneringsmaatregel. Een ander voorbeeld is de opmerking dat het in de rede had gelegen dat in die nota uit 2019 was ingegaan op de wenselijkheid van het bereiken van een zo groot mogelijke geluidreductie door het toepassen van geluidschermen met absorptieklasse A5. In het bij het besluit van 25 oktober 2021 vastgestelde saneringsplan is in de nabijheid van de woningen van appellanten gekozen voor schermen met absorptieklasse A3. Het deskundigenbericht biedt geen aanknopingspunten voor het oordeel dat die keuze niet in overeenstemming is met het toepasselijke wettelijke kader en het daarbij geldende criterium van financiële doelmatigheid. Dat het afschermende effect van schermen met absorptieklasse A5 volgens het deskundigenbericht ‘veel groter’ is, is daarvoor niet voldoende. De StAB onderschrijft in het deskundigenbericht overigens het standpunt van de minister dat de keuze voor schermen met absorptieklasse A3 niet leidt tot een relevante reflectie of zogenoemde trechtering van geluid, zoals gevreesd door appellanten.
    8.5.    Met inachtneming van het toepasselijke wettelijke kader geven de betogen van appellanten over geluid en de bespreking daarvan in het deskundigenbericht geen aanleiding voor het oordeel dat aan het saneringsplan een ondeugdelijke akoestische beoordeling ten grondslag ligt of dat het saneringsplan in de nabijheid van de woningen van appellanten had moeten voorzien in meer of andere saneringsmaatregelen.
    - Overige betogen
    9.       Appellanten betogen dat de in het saneringsplan opgenomen maatregelen ten onrechte uitsluitend zijn gericht op een vermindering van geluidsbelasting. Er had volgens hen gekozen moeten worden voor maatregelen die tegelijkertijd leiden tot een verbetering voor andere milieu- of ruimtelijke aspecten, zoals maatregelen die leiden tot minder fijnstof en maatregelen die bijdragen aan klimaatverbetering.
    9.1.    Ook dit betoog valt buiten het in deze zaak toepasselijke wettelijke kader en kan om die reden geen aanleiding geven voor het oordeel dat het besluit van 25 oktober 2021 onrechtmatig is. Zoals is overwogen onder 8.2, volgt uit artikel 11.59 van de Wet milieubeheer dat het saneringsplan is gericht op het terugbrengen van de geluidsbelasting vanwege de weg van saneringsobjecten. De wettelijke saneringsregeling in afdeling 11.3.6 van de Wet milieubeheer bevat geen grondslag om bij de toepassing van die regeling andere doelen na te streven. Bij het bepalen welke maatregelen in het saneringsplan opgenomen moeten worden, kan daarom niet aan de orde komen of een maatregel al dan niet leidt tot een verbetering voor andere milieu- of ruimtelijke aspecten.
    Omgekeerd kunnen andere aspecten dan geluid onder omstandigheden wel in de weg staan aan het in het saneringsplan opnemen van een maatregel. De Afdeling wijst in dit verband op artikel 11.29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer, waaruit volgt dat een maatregel niet in aanmerking wordt genomen als deze stuit op overwegende bezwaren van stedenbouwkundige, verkeerskundige, vervoerskundige, landschappelijke of technische aard. Maar dan gaat het niet om de vraag of een maatregel al dan niet gunstige gevolgen heeft voor andere aspecten dan geluid, maar of een maatregel negatieve gevolgen heeft voor een of meer van de in die bepaling genoemde aspecten. En of die negatieve gevolgen zo groot zijn dat zij leiden tot de in die bepaling bedoelde overwegende bezwaren. Dat is echter niet de strekking van het betoog onder 9.
    10.     Voor zover appellanten betogen dat de in het saneringsplan opgenomen maatregelen leiden tot een verslechtering van de concentratie fijnstof in de omgeving van de weg en tot een vermindering van de waarde van hun woningen, overweegt de Afdeling dat niet aannemelijk is dat de in het saneringsplan opgenomen maatregelen die gevolgen daadwerkelijk hebben. Alleen al daarom kunnen deze betogen niet slagen. De Afdeling laat daarbij in het midden of het toepasselijke wettelijke kader ruimte biedt om met deze gestelde negatieve gevolgen rekening te houden.
    11.     Voor zover de Stuurgroep betoogt dat er bij de voorbereiding van het besluit van 25 oktober 2021 onvoldoende mogelijkheden tot participatie zijn geweest, kan ook dat betoog niet slagen. In overeenstemming met artikel 11.60, tweede lid, van de Wet milieubeheer is het besluit van 25 oktober 2021 voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure in afdeling 3.4 van de Awb, met de mogelijkheid voor eenieder om over het ontwerp van het besluit zienswijzen naar voren te brengen. De Wet milieubeheer voorziet niet in andere vormen van participatie of inspraak dan het volgen van die voorbereidingsprocedure.
    Slotoverwegingen
    12.     Gelet op wat hiervoor is overwogen, treffen de betogen van [appellant sub 1] en de Stuurgroep om inhoudelijke redenen geen doel. De Afdeling spreekt zich daarom niet uit over de vraag of bij een of meer van de betogen het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste in de weg zou hebben gestaan aan een vernietiging van het besluit van 25 oktober 2021.
    13.     De beroepen zijn ongegrond.
    14.     De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart de beroepen ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. D.A. Verburg en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, griffier.
    w.g. Minderhoud
    voorzitter
    w.g. Van Grinsven
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 december 2024
    462
     
    Bijlage
     
    Wet milieubeheer
    Artikel 11.29
    1. Bij de voorbereiding van een besluit omtrent het vaststellen of wijzigen van een geluidproductieplafond neemt Onze Minister een geluidbeperkende maatregel niet in aanmerking, indien het treffen daarvan:
    a. financieel niet doelmatig is met betrekking tot het beperken van de geluidsbelasting van een of meer geluidsgevoelige objecten, dan wel
    b. stuit op overwegende bezwaren van stedenbouwkundige, verkeerskundige, vervoerskundige, landschappelijke of technische aard.
    2. Het eerste lid, aanhef en onder a, is niet van toepassing, indien de beheerder Onze Minister uitdrukkelijk verzoekt om bij de besluitvorming rekening te houden met een door hem voorgestelde financieel niet doelmatige geluidbeperkende maatregel.
    3. Op uitdrukkelijk verzoek van de beheerder houdt Onze Minister bij de voorbereiding van een besluit omtrent het vaststellen of wijzigen van een geluidproductieplafond rekening met een door de beheerder voorgestelde maatregel die niet is aangewezen als geluidbeperkende maatregel.
    4. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld voor de toepassing van het criterium, bedoeld in het eerste lid, onder a.
    Artikel 11.57
    1. Saneringsobjecten zijn geluidsgevoelige objecten die vallen onder een of meer van de volgende categorieën:
    a. woningen en andere geluidsgevoelige objecten langs wegen en spoorwegen die op de geluidplafondkaart zijn aangegeven, die op grond van artikel 88 van de Wet geluidhinder, zoals dat luidde voor 1 januari 2007, of artikel 4.17 van het Besluit geluidhinder bij Onze Minister tijdig zijn gemeld, voor zover deze nog niet zijn gesaneerd, en de geluidsbelasting bij volledige benutting van de geluidproductieplafonds hoger is dan 60 dB als het een weg betreft of 65 dB als het een spoorweg betreft,
    b. woningen alsmede in een bestemmingsplan opgenomen ligplaatsen voor woonschepen en standplaatsen voor woonwagens, waarvan de geluidsbelasting vanwege een in artikel 11.56 bedoelde weg of spoorweg bij volledige benutting van de geluidproductieplafonds hoger is dan 65 dB als het een weg betreft of 70 dB als het een spoorweg betreft,
    c. woningen alsmede in een bestemmingsplan opgenomen ligplaatsen voor woonschepen en standplaatsen voor woonwagens, waarvan de geluidsbelasting vanwege bij algemene maatregel van bestuur genoemde delen van wegen of spoorwegen bij volledige benutting van de geluidproductieplafonds hoger is dan 55 dB als het een weg betreft of 60 dB als het een spoorweg betreft.
    […]
    Artikel 11.59
    1. Een saneringsplan bevat voor saneringsobjecten de maatregelen die met overeenkomstige toepassing van artikel 11.29 in aanmerking zijn genomen om de geluidsbelasting vanwege de desbetreffende weg of spoorweg bij volledige benutting van de geluidproductieplafonds op de gevel van de saneringsobjecten te beperken tot de streefwaarde van 60 dB als het een weg betreft of 65 dB als het een spoorweg betreft.
    2. In afwijking van het eerste lid bevat een saneringsplan de maatregelen die met overeenkomstige toepassing van artikel 11.29 in aanmerking zijn genomen om de geluidsbelasting vanwege de desbetreffende weg of spoorweg op de gevel van de saneringsobjecten die voldoen aan artikel 11.57, eerste lid, onder c, met minimaal 5 dB te reduceren, tenzij toepassing van het eerste lid leidt tot een lagere geluidsbelasting.
    3. Een saneringsplan kan voor saneringsobjecten voorts andere in aanmerking komende saneringsmaatregelen bevatten.