ECLI:NL:CBB:2024:874, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 03-12-2024, 22/1228, 22/1229, 22/2201, 22/2326, 22/2327 en 22/2328
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-12-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: TVL-subsidie voor zes kwartalen. Over de intrekking van de subsidie voor Q4 2020 heeft het College al eerder uitspraak gedaan. Geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan de minister van terugvordering had moeten afzien. Dat beroep is ongegrond. De overige beroepen zijn gegrond, omdat de ondernemer nu wel aannemelijk heeft gemaakt dat hij voldoet aan het vestigingsvereiste. Schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 22/1228, 22/1229, 22/2201, 22/2326, 22/2327 en 22/2328
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 december 2024 in de zaken tussen 
    
      [naam 1] , te [plaats 1] (ondernemer)
    
    
      en
    
    
    de minister van Economische Zaken
    (gemachtigden: mr. P. van Veen en C. Zieleman)
    
    
      en 
    
    
    de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      De ondernemer heeft beroep ingesteld tegen zes besluiten van de minister op zijn bezwaren tegen het afwijzen van vier subsidieaanvragen en het intrekken of terugvorderen van twee eerder verleende subsidies op grond van de Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19 (TVL). 
    
    
    
      De ondernemer heeft verzoeken om schadevergoeding ingediend.
    
    
    
      De minister heeft verweerschriften ingediend. 
    
    
    
      De zitting was op 22 oktober 2024. Aan de zitting hebben de ondernemer, [naam 2] en de gemachtigden van de minister deelgenomen.  
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Samenvatting en leeswijzer 
      
    
    
    
      1.1
      De minister heeft in deze zaken vier subsidieaanvragen van de ondernemer afgewezen en twee eerder verleende subsidies ingetrokken, omdat de ondernemer niet voldoet aan het vestigingsvereiste. In een bijlage bij deze uitspraak is een overzicht van de bestreden besluiten opgenomen. Op 26 juli 2022 heeft het College uitspraak gedaan over de intrekking van de subsidie die de minister aan de ondernemer had verleend voor het vierde kwartaal (Q4) van 2020 (ECLI:NL:CBB:2022:440). In die uitspraak heeft het College geoordeeld dat de ondernemer onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat hij op het adres [adres 1] in [plaats 1] meer dan incidenteel zijn eigen bedrijfsactiviteiten heeft uitgeoefend. Hij voldoet dus niet aan het vestigingsvereiste en de minister mocht de subsidie daarom intrekken. 
    
    
      1.2
      In deze uitspraak komt het College tot een andere conclusie. Met alle stukken die de ondernemer nu heeft ingediend, heeft hij aannemelijk gemaakt dat op [adres 1] duurzame uitoefening van zijn bedrijfsactiviteiten plaatsvindt en dat hij dus voldoet aan het vestigingsvereiste. 
    
    
      1.3
      Hierna zal het College eerst de zaak met nummer 22/2326 bespreken. In die zaak wordt namelijk opnieuw de intrekking van de subsidie voor Q4 van 2020 aan de orde gesteld, terwijl het College daarover in de uitspraak van 26 juli 2022 al een oordeel gegeven heeft. Vervolgens zal er eerst nog een procedureel aspect in de zaken 22/1228 en 22/1229 besproken worden, voordat het College zal toelichten hoe het tot de conclusie is gekomen dat de ondernemer voldoet aan het vestigingsvereiste. Ten slotte komen het verzoek om schadevergoeding, het verzoek om nadeelcompensatie en de overschrijding van de redelijke termijn aan de orde. Q4 van 2020 (22/2326) 
    
    
      2.1
      Voor Q4 van 2020 heeft de minister op 16 maart 2021 een subsidie van € 6.801,60 aan de ondernemer verleend. De ondernemer heeft bezwaar gemaakt tegen de verlening, omdat hij het niet eens was met de hoogte van de subsidie. In de beslissing op bezwaar van 13 augustus 2021 heeft de minister het bezwaar ongegrond verklaard en de subsidieverlening ingetrokken, omdat in bezwaar was gebleken dat de ondernemer niet aan het vestigingsvereiste voldeed. De ondernemer heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 13 augustus 2021. Dat beroep is in de eerdergenoemde uitspraak van 26 juli 2022 ongegrond verklaard. In die uitspraak heeft het College geoordeeld dat de minister bevoegd was om de subsidieverlening in te trekken. Die intrekking mocht worden opgenomen in het besluit op bezwaar tegen de subsidieverlening. Een apart intrekkingsbesluit was dus niet meer nodig, aldus het College in die uitspraak. De minister had echter op 2 december 2021 al een intrekkingsbesluit genomen, in reactie op het verzoek om vaststelling van de subsidie dat de ondernemer op 28 mei 2021 had ingediend. De ondernemer heeft bezwaar gemaakt tegen dat intrekkingsbesluit, waarbij ook het uitbetaalde voorschot van € 5.441,28 is teruggevorderd. Dat bezwaar heeft de minister met het besluit van 20 oktober 2022 ongegrond verklaard en daartegen heeft de ondernemer beroep ingesteld (22/2326). 
    
    
      2.2
      Gelet op wat het College heeft geoordeeld in de uitspraak van 26 juli 2022, bestond er geen juridische grondslag meer voor het intrekkingsbesluit van 2 december 2021, voor zover het de intrekking van de subsidie voor Q4 van 2020 betreft. Die subsidie was immers al ingetrokken bij de beslissing op bezwaar van 13 augustus 2021 en daarover heeft het College al het oordeel gegeven dat de minister dat mocht doen. Van dat oordeel moet het College uitgaan in de zaak die nu voorligt. Het enige waarover het College nog een oordeel mag geven, is het besluit tot terugvordering van het uitbetaalde voorschot van € 5.441,28, dat bij het besluit van 20 oktober 2022 is gehandhaafd.
    
    
      2.3
      Het College stelt vast dat de ondernemer geen afzonderlijke beroepsgronden heeft ingediend tegen de terugvordering. Voor zover de ondernemer heeft betoogd dat hij niet in staat is het voorschot terug te betalen, geldt dat hij dit niet heeft onderbouwd. Zoals de minister heeft verklaard en ook in het intrekkingsbesluit heeft meegedeeld, kan een betalingsregeling worden getroffen. Het College begrijpt dat de terugvordering financieel nadelig is voor de ondernemer, maar niet is gebleken dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de minister van terugvordering had moeten afzien. Ook heeft de ondernemer niet onderbouwd dat de gevolgen van het terugvorderen van de subsidie in dit geval zodanig nadelig zijn, dat de terugvordering onevenredig is. Dit betekent dat de minister het uitbetaalde voorschot terecht heeft teruggevorderd en dat het beroep in de zaak met nummer 22/2326 ongegrond is. Het verzet in 22/1228 en 22/1229 
      3. Het College heeft de beroepen met zaaknummers 22/1228 en 22/1229 in zijn uitspraak van 30 augustus 2022 niet-ontvankelijk verklaard, omdat het beroepschrift te laat was ingediend. De ondernemer heeft verzet gedaan tegen deze uitspraak. In verzet is gebleken dat de ondernemer niet in verzuim is geweest. Het verzet moet daarom gegrond worden verklaard. Omdat het verzet gegrond wordt verklaard, vervalt de uitspraak van 30 augustus 2022 en wordt het onderzoek voortgezet in de stand waarin het zich bevond. Met toepassing van artikel 8:55, tiende lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) doet het College tevens uitspraak op de beroepen. Dit betekent dat het College ook een oordeel zal geven over de afwijzing van de subsidieaanvragen van de ondernemer voor Q2 van 2021 en Q3 van 2021.Het vestigingsvereiste in 22/1228, 22/1229, 22/2201, 22/2327 en 22/2328  
      4. Uit artikel 1.1 van de TVL en artikel 1, eerste lid, aanhef en onder j, van de Handelsregisterwet volgt dat onder vestiging wordt verstaan een gebouw of complex van gebouwen waar duurzame uitoefening van de activiteiten van een onderneming of rechtspersoon plaatsvindt. Tussen partijen is in geschil of de ondernemer in de subsidieperiodes (Q1 van 2021 tot en met Q1 van 2022) de activiteiten van zijn onderneming duurzaam uitoefende op de [adres 1] in [plaats 1] . 
      5. De activiteiten van de ondernemer bestaan, zo blijkt uit het uittreksel uit het handelsregister van de Kamer van Koophandel, onder meer uit het verhuren van vakantiehuisjes en appartementen, het bemiddelen bij handel, huur, of verhuur van onroerend goed, en organisatie en advies. De eenmanszaak staat sinds 1 januari 2019 ingeschreven in het handelsregister. De zoon van de ondernemer exploiteert een yogaschool. Deze activiteiten zijn ondergebracht in twee vennootschappen: [naam 3] B.V. (opgericht op 22 februari 2018) en [naam 4] B.V. (opgericht op 23 december 2019). De zoon van de ondernemer heeft op 13 april 2020 een ernstig ongeluk gehad, waardoor hij gedurende langere tijd niet kon werken. De ondernemer is vanaf dat moment opgetreden als zijn gemachtigde en heeft de werkzaamheden van de zoon voor [naam 3] B.V. overgenomen. [naam 4] B.V. was op het moment van het ongeluk nog niet actief. Toen de zoon uit het ziekenhuis kwam in juli 2020, is hij bij wijze van revalidatie gestart met activiteiten voor die onderneming. 
      6. Het College heeft in de uitspraak van 26 juli 2022 als volgt geoordeeld: 	Het College is met verweerder van oordeel dat aannemelijk is dat appellant heel regelmatig op 	het adres ( [adres 1] ) aanwezig was: naar eigen zeggen heeft hij 14 uur per dag en 7 	dagen per week werkzaamheden uitgevoerd voor de onderneming van zijn zoon die direct 	naast dat adres (op [adres 2] ) was gevestigd. De reden van zijn aanwezigheid daar, zo 	begrijpt het College, was dan ook niet zijn eigen onderneming, maar die van zijn zoon die een 	ernstig ongeluk had gehad. Dat appellant, in weerwil van de inschrijving in het handelsregister 	op dat moment, op het adres in [plaats 1] meer dan incidenteel zijn eigen bedrijfsactiviteiten 	heeft uitgeoefend, heeft hij naar het oordeel van het College onvoldoende aannemelijk 	gemaakt. 
      7. De minister stelt zich in deze procedures op het standpunt dat de ondernemer niets heeft aangevoerd wat tot een andere conclusie zou moeten leiden. Het College is het daar niet mee eens. Het College stelt vast dat de ondernemer sinds 1 juni 2019 een kantoorruimte huurt aan de [adres 1] in [plaats 1] . De ondernemer heeft een overzicht overgelegd van de transacties op zijn OV-chipkaart. Hieruit blijkt dat hij in ieder geval vanaf 4 maart 2020 bijna dagelijks heen en weer reisde tussen zijn woonplaats [plaats 2] en [plaats 1] . Dat betekent dat hij ook al vóór het ongeluk van zijn zoon en dus voordat hij diens werkzaamheden heeft overgenomen, gebruik maakte van het kantoor in [plaats 1] . Ook heeft de ondernemer foto’s en een video overgelegd waarop de kantoorruimte te zien is. Hierop is ook de (papieren) administratie van de ondernemer te zien. Het College vindt het gelet op deze informatie aannemelijk dat de ondernemer al vóór het ongeluk van zijn zoon op 13 april 2020 duurzaam zijn bedrijfsactiviteiten uitoefende op de [adres 1] in [plaats 1] en hij die activiteiten nadien heeft voortgezet. Op de zitting heeft de ondernemer toegelicht dat in de periode na het ongeluk hij en zijn vrouw door het uitvallen van hun zoon met name vragen moesten beantwoorden van 5000 klanten van zijn bedrijf over de lessen en betalingen. Voor zijn eigen onderneming was er door de coronamaatregelen minder werk te doen, terwijl het sluiten van de yogaschool vanwege die maatregelen juist veel werk met zich bracht. Dat de ondernemer in de periode na het ongeluk vooral activiteiten heeft verricht voor de onderneming van zijn zoon en dat hij dat deed vanaf het adres in [plaats 1] , betekent naar het oordeel van het College niet dat zijn eigen onderneming daar niet meer gevestigd was en hij daarvoor helemaal geen bedrijfsactiviteiten meer ondernam. 
    
    
      8.1
      De minister wijst er in het verweerschrift op dat de ondernemer tijdens de hoorzitting op 22 februari 2022 heeft aangegeven tot dan toe geen huur te hebben betaald voor het pand aan de [adres 1] in [plaats 1] . Dit betekent dat hij niet de vaste lasten heeft die voortvloeien uit het hebben en onderhouden van een vestiging. De minister verwijst daarbij naar een uitspraak van het College van 17 januari 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:14). 
    
    
      8.2
      Anders dan de minister heeft betoogd, volgt uit de uitspraak van 17 januari 2023 niet dat een subsidieaanvraag moet worden afgewezen als een ondernemer geen huur betaalt. In de zaak die tot deze uitspraak heeft geleid, had de ondernemer betoogd dat het vestigingsvereiste geen goed criterium was, omdat hij ook andere vaste lasten heeft dan alleen voor huisvesting. Het College heeft vervolgens geconcludeerd dat de regelgever bewust een verband heeft gelegd tussen de (hoogte van de) vaste lasten voor vestiging en het vestigingsvereiste. Daarmee is echter niet gezegd dat een subsidieaanvraag moet worden afgewezen als een ondernemer (tijdelijk) geen vaste lasten heeft voor zijn vestiging. Het vereiste waaraan moet worden voldaan, is dat de onderneming ten minste één vestiging heeft. 
      9 Het College concludeert dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de ondernemer niet aan het vestigingsvereiste voldoet. Anders dan ten tijde van de uitspraak van 26 juli 2022, heeft de ondernemer nu wel aannemelijk gemaakt dat hij duurzaam zijn bedrijfsactiviteiten uitoefende op de [adres 1] in [plaats 1] . Wat dit betekent voor de bestreden besluiten en het verdere verloop van de procedure, zal het College hierna onder 10 uitleggen. 
      
      
        
          Conclusie 
          
        
      
      10. Het College zal in de zaken met nummers 22/1228, 22/1229, 22/2201 en 22/2327 de beroepen gegrond verklaren en de bestreden besluiten vernietigen. De minister moet opnieuw beslissen op de bezwaren van de ondernemer tegen de afwijzing van zijn subsidieaanvragen voor Q1, Q2 en Q3 van 2021 en Q1 van 2022. De subsidie voor Q4 van 2021 is ten onrechte ingetrokken. In de zaak met nummer 22/2328 zal het College daarom het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit vernietigen en het intrekkingsbesluit herroepen. Dat betekent dat de ondernemer het reeds uitbetaalde voorschot niet terug hoeft te betalen. Zoals onder 2.3 al is geconcludeerd, is het beroep in de zaak met nummer 22/2326 ongegrond. De ondernemer moet het voor Q4 van 2020 uitbetaalde voorschot dus wel terugbetalen. Verzoek om schadevergoeding en nadeelcompensatie
      11. De ondernemer heeft een verzoek om schadevergoeding ingediend wegens onrechtmatige besluitvorming. Hij vordert een bedrag van € 4.127.008,-. Uit artikel 8:89, tweede lid, van de Awb volgt dat de bestuursrechter bevoegd is voor zover de gevraagde vergoeding ten hoogste € 25.000,- bedraagt. Dit betekent dat het College niet bevoegd is te beslissen op het verzoek om schadevergoeding. 
      12. Voor zover de ondernemer verzoekt om nadeelcompensatie, is het niet aan de minister om dit verzoek te beoordelen, maar aan de Staat der Nederlanden. De TVL is namelijk geen regeling voor nadeelcompensatie. In het kader van deze beroepsprocedure kan dit verzoek dan ook niet aan de orde komen.Overschrijding van de redelijke termijn 
    
    
      13.1
      De ondernemer heeft een beroep gedaan op overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
    
    
      13.2
      In procedures als deze geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase samen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren, tenzij er sprake is van factoren die aanleiding geven overschrijding van deze behandelingsduur gerechtvaardigd te achten. Per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, heeft de ondernemer recht op € 500,- schadevergoeding. 
    
    
      13.3
      In dit geval wordt schadevergoeding verzocht voor zes procedures van één belanghebbende. Omdat alle zaken in hoofdzaak betrekking hebben op hetzelfde onderwerp, zal alleen voor de eerste procedure (die het langst heeft geduurd) een schadevergoeding worden toegekend. In de andere vijf zaken kan worden volstaan met de vaststelling dat de redelijke termijn is overschreden (vergelijk de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 1 februari 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:428 en de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 10 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1481).
    
    
      13.4
      In de zaak 22/1228 heeft de minister het bezwaarschrift ontvangen op 22 september 2021. Dat betekent dat op het moment van deze uitspraak de termijn van twee jaar met ruim een jaar is overschreden. Van factoren die aanleiding geven om de overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Dat betekent dat de ondernemer recht heeft op € 1.500,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de overschrijding volledig is toe te rekenen aan het College, omdat de behandeling van het bezwaar minder dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. Het College zal daarom op grond van artikel 8:88 van de Awb de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.500,- aan de ondernemer. 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
    
      
        verklaart de verzetten in de zaken met nummers 22/1228 en 22/1229 gegrond; 
      
      
        verklaart de beroepen in de zaken met nummers 22/1228, 22/1229, 22/2201, 22/2327 en 22/2328 gegrond; 
      
      
        vernietigt de bestreden besluiten in de zaken met nummers 22/1228, 22/1229, 22/2201, 22/2327 en 22/2328; 
      
      
        draagt de minister op binnen zes weken een nieuw besluit te nemen op het bezwaar in de zaken met nummers 22/1228, 22/1229, 22/2201 en 22/2327 met inachtneming van deze uitspraak; 
      
      
        herroept het intrekkingsbesluit van 17 mei 2022 in de zaak met nummer 22/2328; 
      
      
        verklaart het beroep in de zaak met nummer 22/2326 ongegrond; 
      
      
        draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 920,- (vijf keer € 184,-) aan de ondernemer te vergoeden;
      
      
        verklaart zich onbevoegd kennis te nemen van het verzoek om schadevergoeding wegens onrechtmatige besluitvorming;
      
      
        veroordeelt de Staat tot betaling aan de ondernemer van een vergoeding voor immateriële schade van € 1.500,-.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.P. Glerum, in aanwezigheid van mr. A.A. Dijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 december 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. M.P. Glerum	w.g. A.A. Dijk
    
    
  
  
    Bijlage: overzicht bestreden besluiten
    
    
      
        
        
        
        
        
          
            
              
                Zaaknummer
              
            
            
              
                Primaire besluit
              
            
            
              
                Bestreden besluit
              
            
            
              
                Onderwerp
              
            
          
          
            
              22/1228
            
            
              26 augustus 2021
            
            
              8 maart 2022
            
            
              Q2 van 2021Afwijzing subsidieaanvraag
            
          
          
            
              22/1229
            
            
              6 december 2021
            
            
              9 maart 2022
            
            
              Q3 van 2021Afwijzing subsidieaanvraag
            
          
          
            
              22/2201
            
            
              13 mei 2022
            
            
              25 augustus 2022
            
            
              Q1 van 2022Afwijzing subsidieaanvraag
            
          
          
            
              22/2326
            
            
              2 december 2021
            
            
              20 oktober 2022
            
            
              Q4 van 2020Terugvordering voorschot
            
          
          
            
              22/2327
            
            
              1 juni 2022
            
            
              20 oktober 2022
            
            
              Q1 van 2021
              Afwijzing subsidieaanvraag
            
          
          
            
              22/2328
            
            
              17 mei 2022
            
            
              20 oktober 2022
            
            
              Q4 van 2021
              Intrekking subsidie