ECLI:NL:RVS:2024:2041, Raad van State, 15-05-2024, 202204571/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-05-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 juli 2022 heeft de raad van de gemeente Weststellingwerf het bestemmingsplan "Facetbestemmingsplan Geitenhouderijen" vastgesteld. Op 4 juli 2022 heeft de raad het bestemmingsplan vastgesteld. Het plan bevat een algemeen verbod op de uitbreiding van bestaande geitenhouderijen en de vestiging van nieuwe geitenhouderijen. Met dit plan wordt geanticipeerd op het onderzoek van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu naar oorzaken van verhoogde gezondheidsrisico’s rond geitenhouderijen. Het plan bevat daarnaast zowel een uitzondering op het verbod als een algemene afwijkingsmogelijkheid van het verbod. De uitzondering bepaalt dat het verbod niet geldt voor twee omgevingsvergunningsprocedures die op het moment van vaststelling van het plan aanhangig zijn bij de gemeente. Eén hiervan betreft de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de uitbreiding van de geitenhouderij aan de [locatie 1] in Oldeholtpade, in de buurt van de woning van [appellant A] en [appellant B] aan de [locatie 2].

202204571/1/R3.
    Datum uitspraak: 15 mei 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Oldeholtpade, gemeente Weststellingwerf,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Weststellingwerf,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 juli 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Facetbestemmingsplan Geitenhouderijen" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant A]en [appellant B] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 28 maart 2024, waar [appellant A]en [appellant B], bijgestaan door drs. S.A.N. Geerling, rechtsbijstandverlener te Leusden, en de raad, vertegenwoordigd door mr. J. van Weperen en bijgestaan door mr. M.J.F. Nuijens, advocaat te Groningen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 22 april 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Op 4 juli 2022 heeft de raad het bestemmingsplan vastgesteld. Het plan bevat een algemeen verbod op de uitbreiding van bestaande geitenhouderijen en de vestiging van nieuwe geitenhouderijen. Met dit plan wordt geanticipeerd op het onderzoek van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu naar oorzaken van verhoogde gezondheidsrisico’s rond geitenhouderijen.
    Het plan bevat daarnaast zowel een uitzondering op het verbod als een algemene afwijkingsmogelijkheid van het verbod. De uitzondering bepaalt dat het verbod niet geldt voor twee omgevingsvergunningsprocedures die op het moment van vaststelling van het plan aanhangig zijn bij de gemeente. Eén hiervan betreft de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de uitbreiding van de geitenhouderij aan de [locatie 1] in Oldeholtpade (hierna: de aanvraag), in de buurt van de woning van [appellant A] en [appellant B] aan de [locatie 2]
    [appellant A] en [appellant B] kunnen zich wel vinden in het verbod op de nieuwvestiging en uitbreiding van geitenhouderijen, maar niet in de uitzondering op het verbod en in de mogelijkheid om van dit verbod af te wijken. Zij vrezen dat uitbreidingen van bestaande geitenhouderijen of nieuwvestiging van geitenhouderijen die met de uitzondering en met afwijkingsmogelijkheid van het plan mogelijk worden gemaakt, leiden tot gezondheidsrisico’s.
    Hoe beoordeelt de Afdeling een beroep tegen een bestemmingsplan?
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    De beroepsgronden
    Bekendmakingsgebrek
    4.       [appellant A]en [appellant B] betogen dat in artikel 4.1, onder c, van de planregels ten onrechte is bepaald dat de aanvraag uitgezonderd is van het algemene verbod op nieuwvestiging en uitbreiding van geitenhouderijen. Hiertoe voeren zij aan dat de aanvraag niet in overeenstemming met artikel 3.8 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), in samenhang gelezen met artikel 12 van de Bekendmakingswet, in het Gemeenteblad bekend is gemaakt. Omdat niet gecontroleerd kan worden of de aanvraag daadwerkelijk is ingediend, had de aanvraag volgens [appellant A] en [appellant B] niet opgenomen mogen worden in de uitzondering van artikel 4.1, onder c, van de planregels.
    4.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat artikel 3.8 van de Wabo niet van toepassing is op deze aanvraag, omdat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is.
    4.2.    Artikel 4.1 van de planregels luidt:
    "a. in afwijking van het bepaalde in de bestemmingsplannen die zijn genoemd in Bijlage 1 bij deze regels, is het gebruik van gronden en bouwwerken voor nieuwe geitenhouderijen en het bouwen ten behoeve hiervan niet toegestaan. Hieronder wordt begrepen:
    1. Nieuwvestiging van geitenhouderijen, al dan niet als neventak bij een agrarisch bedrijf;
    2. Het uitbreiden van een geitenhouderij, door het aantal met één of meer geiten dat wordt gehouden te vergroten.
    […];
    c. het verbod zoals in lid a. bepaald is niet van toepassing op het perceel [locatie 1] in Oldeholtpade en het perceel [locatie 3] in De Hoeve, voor zover het betreft de voor deze percelen kadastraal bekend als Gemeente Wolvega (nummer L […], gedeeltelijk) en Gemeente Blesdijke (nummer D […], gedeeltelijk), ingediende aanvragen voor een omgevingsvergunning voor uitbreiding ([locatie 1]: OV-2021-1159, aanvraag ingediend op 05-03-2021) respectievelijk nieuwvestiging ([locatie 3]: OV-2021-2109, aanvraag ingediend op 22-04-2021) van een geitenhouderij, tenzij deze aanvragen niet hebben geleid tot een onherroepelijke omgevingsvergunning."
    4.3.    Niet in geschil is dat de aanvraag niet bekend is gemaakt volgens de procedure van artikel 3.8 van de Wabo, in samenhang gelezen met artikel 12 van de Bekendmakingswet. Daargelaten of artikel 3.8 van de Wabo van toepassing is op de procedure voor deze aanvraag, is de Afdeling van oordeel dat een gesteld bekendmakingsgebrek niet kan leiden tot de conclusie dat geen sprake is van een aanvraag. Het feit dat in de planregel het kenmerk en de datum van indiening van de aanvraag en de voorgenomen activiteit waarvoor de aanvraag is ingediend, worden genoemd, duidt erop dat er sprake is van een ingediende aanvraag. Door [appellant A] en [appellant B] is verder niet betwist dat deze aanvraag is ingediend. In het betoog van [appellant A] en [appellant B] ziet de Afdeling daarom geen grond voor het oordeel dat de aanvraag niet opgenomen had mogen worden in artikel 4.1, onder c, van de planregels.
    Het betoog slaagt niet.
    Buitenbehandelingstelling van de aanvraag
    5.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de aanvraag niet opgenomen had mogen worden in artikel 4.1, onder c, van de planregels, omdat voor de vaststelling van het plan al duidelijk was dat de aanvraag niet tot een onherroepelijke omgevingsvergunning heeft geleid. Daarbij wijzen zij op een publicatie in het gemeenteblad van 28 december 2021, waaruit blijkt dat het college van burgemeester en wethouders op 23 december 2021 heeft besloten om de aanvraag buiten behandeling te laten wegens onvolledigheid. Dit betekent dat de procedure onder het zaaknummer OV-2021-1159 definitief is beëindigd. Daarom moet artikel 4.1, onder c, van de planregels worden geschrapt, voor zover het betrekking heeft op de aanvraag.
    5.1.    De raad heeft tijdens de zitting toegelicht dat het college op 23 december 2021 weliswaar heeft besloten om de aanvraag buiten behandeling te laten, maar dat daartegen door de indiener van de aanvraag bezwaar is gemaakt. Het college heeft daarna op 29 maart 2022 een besluit op bezwaar genomen, waarbij het besluit van 23 december 2021 is herroepen en de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is verklaard. Dit betekent dat de aanvraagprocedure nog loopt en niet definitief beëindigd is.
    5.2.    Naar het oordeel van de Afdeling geeft ook dit betoog van [appellant A] en [appellant B] geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de aanvraag niet onder de uitzondering van artikel 4.1, onder c, van de planregels heeft kunnen laten vallen. Hiertoe overweegt de Afdeling dat het relevante toetsingsmoment het moment van vaststelling van het bestemmingsplan is. Toen het plan op 4 juli 2022 werd vastgesteld, was het besluit van het college tot buitenbehandelingstelling van de aanvraag van 23 december 2021 al herroepen. Dit betekent dat de procedure met betrekking tot de aanvraag op het moment van de vaststelling van het bestemmingsplan nog niet beëindigd was. De door [appellant A] en [appellant B] op de zitting naar voren gebrachte omstandigheid dat er sindsdien geen ontwikkelingen meer hebben plaatsgevonden met betrekking tot de aanvraag, maakt dat niet anders. Die omstandigheid heeft namelijk betrekking op de periode na de vaststelling van het bestemmingsplan.
    Het betoog slaagt niet.
    Uitzondering in strijd met het doel van het plan
    6.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de uitzondering voor de aanvraag in strijd is met het beoogde doel van het bestemmingsplan, namelijk de bescherming van de volksgezondheid.
    6.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat de uitzondering de rechtszekerheid dient. De raad verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 3 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:142. Volgens de raad volgt uit deze uitspraak dat bij de vaststelling van het plan rekening moest worden gehouden met concrete initiatieven, zoals de aanvraag.
    Daarnaast volgt volgens de raad uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:203, en 29 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4413) dat een onherroepelijke vergunning als uitgangspunt positief moet worden bestemd. Ook als de uitzondering niet in het bestemmingsplan was opgenomen, zou het verbod niet gelden voor een eventuele onherroepelijke vergunning die het gevolg was van een vóór de vaststelling van het plan ingediende aanvraag.
    6.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad redelijkerwijs de uitzondering in de planregels kunnen opnemen. Hiertoe overweegt de Afdeling dat de aanvraag is ingediend vóór de vaststelling van het plan. De raad heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat uit de aangehaalde uitspraak van de Afdeling volgt dat bij de vaststelling van het plan rekening moest worden gehouden met concrete initiatieven, zoals de aanvraag.
    Daarnaast overweegt de Afdeling dat uit de overige door de raad aangehaalde uitspraken van de Afdeling volgt dat als uitgangspunt geldt dat een onder het vorige plan onherroepelijk verleende vergunning in een nieuw plan als zodanig moet worden bestemd. De uitzondering van artikel 4.1, onder c, van de planregels ziet op het geval dat de aanvraag leidt tot een onherroepelijke omgevingsvergunning. Uit de aangehaalde jurisprudentie volgt dat zo’n onherroepelijke vergunning in beginsel niet onder het verbod van een nieuw bestemmingsplan mag komen te vallen. De uitzondering van artikel 4.1, onder c, regelt dat. In die zin dient de uitzondering de rechtszekerheid en heeft de raad zich, naar het oordeel van de Afdeling, op het standpunt kunnen stellen dat deze niet in strijd is met het beoogde doel van het plan. De uitzondering gaat namelijk alleen op als de aanvraag leidt tot een onherroepelijke omgevingsvergunning.
    Het betoog slaagt niet.
    Algemene afwijkingsgrond
    7.       [appellant A] en [appellant B] betogen tot slot dat de afwijkingsmogelijkheid van artikel 4.2 van de planregels het beoogde doel van het bestemmingsplan, de bescherming van de volksgezondheid, voorbij schiet. De planregel is volgens hen daarom in strijd met een goede ruimtelijke ordening.
    7.1.    Artikel 4.2 van de planregels luidt:
    "a. Het bevoegd gezag kan met een omgevingsvergunning afwijken van het verbod in lid 4.1, sub a, indien uit onderzoek in voldoende mate is gebleken dat gezondheidsrisico's van personen die verblijven in nabij gelegen functies, zijn uit te sluiten;
    b. Het bevoegd gezag betrekt bij het al dan niet verlenen van de omgevingsvergunning in ieder geval:
    1. de afstand van de geitenhouderij tot bestaande of geprojecteerde woonfuncties of andere gevoelige verblijfsfuncties;
    2. een advies van de GGD of andere onafhankelijke deskundige, zo lang er geen algemene nieuwe inzichten zijn."
    7.2.    Uit de plantoelichting volgt dat het bestemmingsplan is opgesteld naar aanleiding van de zorgen over de gezondheidsrisico’s in relatie tot geitenhouderijen, in het bijzonder longontstekingen, die voortkomen uit het landelijk onderzoek "Veehouderij en Gezondheid Omwonenden".
    In paragraaf 2.2.1 van de plantoelichting is toegelicht dat de algemene afwijkingsmogelijkheid van artikel 4.2 van de planregels is opgenomen om te voldoen aan het evenredigheidsbeginsel. De afwijkingsmogelijkheid heeft betrekking op het alsnog kunnen uitbreiden of nieuw vestigen van een geitenhouderij als uit onderzoek in voldoende mate is gebleken dat er geen gezondheidsrisico’s zijn voor mensen die in de omgeving ervan verblijven. Bij het al dan niet verlenen van de omgevingsvergunning wordt in ieder geval zowel de afstand van de geitenhouderij tot bestaande of geprojecteerde woonfuncties of andere gevoelige verblijfsfuncties als, zo lang er geen algemene nieuwe inzichten zijn, een advies van de GGD of andere onafhankelijke deskundige betrokken.
    7.3.    In wat [appellant A] en [appellant B] hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat artikel 4.2 van de planregels in strijd is met de doelstelling om de volksgezondheid te beschermen. Hiertoe overweegt de Afdeling dat er alleen toepassing gegeven kan worden aan de afwijkingsmogelijkheid van artikel 4.2 van de planregels, als uit onderzoek in voldoende mate is gebleken dat gezondheidsrisico’s van personen die verblijven in nabij gelegen functies zijn uit te sluiten. Met deze voorwaarden wordt de doelstelling van het bestemmingsplan, de bescherming van de volksgezondheid, juist gediend. De afwijkingsmogelijkheid zorgt er alleen voor dat geitenhouderijen waarvan gezondheidsrisico’s zijn uitgesloten, niet onnodig getroffen worden door het verbod van artikel 4.1, onder a, van de planregels. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich daarom redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat deze afwijkingsmogelijkheid in overeenstemming is met de doelstelling van het bestemmingsplan.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het beroep is ongegrond.
    9.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.W.L. van der Heijden, griffier.
    w.g. Gundelach
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van der Heijden
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 mei 2024
    884-1103