ECLI:NL:RBZWB:2024:8345, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 05-12-2024, 24/416
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2024-12-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Beroep tegen het verlenen van een omgevingsvergunning (fase 1) voor het realiseren van een hotel.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats Breda
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: BRE 24/416 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 december 2024 in de zaak tussen
    
    
      
        
          Stichting Belangenbehartiging Recreatie-, Horeca- en toerismeondernemers Midden Brabant, uit Tilburg, 
      
      
        
          Vereniging De samenwerkende Hotels Breda, uit Breda, 
      
      
        
          Flamingo Beheer B.V., uit Gilze, 
      
      
        
          Motel Gilze Beheer B.V. uit Tilburg, 
      
      
        
          Motel Gilze exploitatie B.V. uit Gilze, 
      
      
        
          Princeville Exploitatie B.V., uit Breda, 
      
      
        
          Princeville Beheer B.V., uit Breda, 
      
      
        
          B.W. Beheer BVBA, uit Brecht (België), 
      
    
    
      samen, eiseressen, 
      (gemachtigden: mr. M.P. Wolf en mr. E.C.J. Wouters),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda (het college).
    
  
  
    Als vergunninghoudster neemt aan de zaak deel: Van der Valk Hotel Breda B.V. uit Utrecht, 
    (gemachtigde: [gemachtigde]).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Eiseressen hebben beroep ingesteld tegen het besluit van het college van 16 november 2023 (bestreden besluit), over het verlenen van een omgevingsvergunning (fase 1) voor het realiseren van Hotel Van der Valk Exclusief op het perceel K6146 en K6192 aan de Bavelseparklaan in Breda (hierna: het perceel). 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 24 oktober 2024 op zitting behandeld. Namens eiseressen waren hun gemachtigden, J[naam 1], [naam 2] en mr. [naam 3] aanwezig. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M. van der Made en [naam 4]. Namens de derde partij waren haar gemachtigde, [naam 5], [naam 6], [naam 7] en [naam 8] aanwezig. 
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    1.	Wat zijn de feiten? 
    
    
      Vergunninghoudster is voornemens om op het perceel een hotel (Van der Valk Exclusief) te bouwen, met 170 hotelkamers, een restaurant, hotelbar, vergadercentrum en diverse wellnessfaciliteiten. Daarnaast worden 350 parkeerplaatsen gerealiseerd. De totale omvang van het hotel en de voorzieningen bedraagt 16.0000 m2 bruto vloeroppervlakte. De omvang van het gebouw wordt 3.000 m2, met een maximale hoogte van 24 meter. 
    
    
    
      Eiseressen exploiteren onder andere de Van der Valk hotels in Breda (Princeville) en Gilze. 
    
    
    
      Vergunninghoudster heeft op 25 augustus 2022 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning fase 1. De aanvraag ziet op de activiteit: ‘afwijken van het bestemmingsplan’. 
    
    
    
      Het college heeft de uniforme openbare voorbereidingsprocedure toegepast. In het kader van die procedure heeft het college op 7 april 2023 en op 30 mei 2023 een ontwerp-omgevingsvergunning ter inzage gelegd. Eiseressen hebben daar een zienswijze over kenbaar gemaakt. 
    
    
    
      Bij bestreden besluit heeft het college de aangevraagde omgevingsvergunning (fase 1) verleend aan vergunninghoudster. 
    
    
    
      Eiseressen hebben daar op 29 december 2023 beroep tegen ingesteld. 
    
    
    2.	Wettelijk kader? 
    
    
      2.1
      Het bestreden besluit is gebaseerd op de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Die wet is vervallen als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024. Uit artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet leidt de rechtbank af dat het oude recht van toepassing blijft op een besluit op een aanvraag die vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet is ingediend. Het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) en de Wet natuurbescherming (Wnb) maakten ook onderdeel uit van dat oude recht. 
      
    
    
      2.2
      De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
      
      
        
          3.	Gronden 
        
      
      
    
    
      3.1
      Eiseressen hebben aangevoerd dat het college de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan niet heeft kunnen verlenen. Ter onderbouwing van dat standpunt hebben eiseressen verschillende argumenten aangevoerd. Eiseressen hebben aangevoerd dat zij ten onrechte niet zijn betrokken bij de omgevingsdialoog. Daarnaast heeft het college de omgevingsvergunning in strijd met het vertrouwensbeginsel verleend. Volgens eiseressen heeft het college in het bestreden besluit verder niet gemotiveerd met welke bepalingen uit de van toepassing zijnde bestemmingsplannen het voorziene bouwplan in strijd is. Het college had de omgevingsvergunning ook niet mogen verlenen zonder verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad. Volgens eiseressen voldoet de ruimtelijke onderbouwing daarnaast niet aan artikel 3.1.6. van het Bro en is het initiatief qua ruimtelijke inpassing niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening. Eiseressen hebben daaraan toegevoegd dat voor het initiatief ook een natuurvergunning was vereist op grond van de Wnb en dat die moest worden aangehaakt aan deze omgevingsvergunning. 
      
      
        
          4.	Omgevingsdialoog 
        
      
      
    
    
      4.1
      Eiseressen hebben aangevoerd dat zij ten onrechte niet zijn uitgenodigd om deel te nemen aan de omgevingsdialoog ten aanzien van dit initiatief. Zij hebben al in een vroegtijdig stadium bij de gemeente kenbaar hebben gemaakt dat zij ernstige bezwaren hebben tegen de plannen. 
      
    
    
      4.2
      De gevolgde procedure voor het verlenen van de omgevingsvergunning vereist niet dat een omgevingsdialoog voorafgaand aan het verlenen van de omgevingsvergunning wordt gevoerd. Naar het oordeel van de rechtbank volgt een dergelijke verplichting ook niet uit de “Participatieleidraad: Breda Brengt het Samen”. De rechtbank leest in die leidraad dat de invulling van participatie vormvrij is. Het college schrijft terecht in het verweerschrift, dat uit die leidraad niet blijkt dat de initiatiefnemer kan worden verplicht om bepaalde personen in het participatietraject te betrekken. Uit het participatieverslag van Rokade Planontwikkeling B.V. van 19 juli 2022 blijkt overigens dat wel participatie heeft plaatsgevonden. 
      
      
        
          5.	Vertrouwensbeginsel 
        
      
      
    
    
      5.1
      Eiseressen hebben aangevoerd dat het college de omgevingsvergunning in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft verleend. Wethouder Bergkamp (portefeuillehouder ruimtelijke ordening) heeft volgens eiseressen in 2014 het gerechtvaardigd vertrouwen gewekt dat op het perceel nimmer een hotel ontwikkeld zou worden. Uit een overgelegde brief van 16 februari 2021 en overgelegde getuigenverklaringen blijkt volgens eiseressen dat Princeville e.a. meerdere gesprekken hebben gehad met het college over de ontwikkeling van een Van der Valk hotel op het perceel. De wethouder heeft toen meermaals toegezegd dat op die locatie nimmer een hotel zou worden toegestaan. 
      
    
    
      5.2
      De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) heeft op 29 mei 2019 een richtinggevende uitspraak gedaan over de toepassing van het vertrouwensbeginsel. In de uitspraak zet de Afdeling uiteen welke drie stappen moeten worden doorlopen als een beroep wordt gedaan op het vertrouwensbeginsel. Bij de eerste stap moet de vraag worden beantwoord of de uitlating en/of gedraging, waarop de betrokkene zich beroept, kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap gaat het om de vraag of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. In het kader van de derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de bevoegdheid.
      
    
    
      5.3
      De rechtbank is van oordeel dat het college de omgevingsvergunning niet in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft verleend. Eiseressen hebben voldoende aannemelijk gemaakt dat de wethouder op 1 oktober 2014 mondeling tegen mr. Wolf en [naam 2] heeft gezegd dat het realiseren van een Van der Valk hotel op het perceel planologisch en stedenbouwkundig ongewenst was en dat een hotel op die locatie nooit zou worden toegestaan. Naar het oordeel van de rechtbank kan die toezegging echter niet aan het bevoegde bestuursorgaan worden toegerekend. De Afdeling heeft in een geval dat een wethouder met een bepaalde portefeuille de indruk wekt dat hij de opvatting van het college vertolkt en op het terrein van zijn portefeuille toezeggingen doet, terwijl het voor de betrokkene niet eenvoudig kenbaar is dat deze wethouder daartoe niet bevoegd is en niemand hem daar op wijst, bepaald dat het college zich niet met succes kan beroepen op de onbevoegdheid van de wethouder om een dergelijke toezegging te doen. Naar het oordeel van de rechtbank doet een dergelijke situatie zich in dit geval niet voor, omdat het in ieder geval voor mr. Wolf als professioneel rechtsbijstandverlener (advocaat) kenbaar had kunnen en moeten zijn dat de wethouder niet bevoegd was om zulke toezeggingen te doen namens het gehele college dan wel de gemeenteraad. 
      
      
        
          6.	Strijd met het bestemmingsplan 
        
      
      
    
    
      6.1
      Het was op grond van de Wabo verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestond uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan. Bij bestreden besluit heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het afwijken van het bestemmingsplan, met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3, van de Wabo. 
      
    
    
      6.2
      Eiseressen hebben aangevoerd dat het college in het bestreden besluit niet heeft gemotiveerd met welke bepalingen uit welk bestemmingsplan het voorziene bouwplan in strijd is. 
      
    
    
      6.3
      Aan het overgrote deel van het perceel was in het bestemmingsplan ‘Park de Bavelse Berg’ de enkelbestemming ‘Bedrijventerrein’ toegekend en de gebiedsaanduiding ‘luchtvaartverkeerzone – invliegtunnel’. Aan een deel van dat overgrote deel was de dubbelbestemming ‘Waarde – Archeologie’ toegekend. Aan het overige deel van het perceel was de enkelbestemming ‘Groen’ toegekend. Daarnaast was op het perceel het bestemmingsplan ‘Herziening diverse locaties in Breda 2019’ van toepassing. In dat bestemmingsplan was aan het perceel de gebiedsaanduiding ‘overige zone – 07’ toegekend.
      
    
    
      6.4
      Het college heeft toestemming verleend voor het gebruiken van gronden en bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling blijkt dat het begrip ‘gebruiken’ in ruime zin moet worden uitgelegd. Dat begrip heeft niet alleen betrekking op het gebruik van de gronden of bouwwerken, maar ook op het bouwen van bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan. 
      
    
    
      6.5
      
        Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit het bestreden besluit onvoldoende met welke bepalingen uit het bestemmingsplan het initiatief in strijd is en voor welke afwijkingen van het bestemmingsplan toestemming is verleend. Uit het bestreden besluit blijkt dat het gebruik van het perceel als hotel niet past binnen de bestemming
        ‘Bedrijventerrein’. Daarnaast is in het bestreden besluit opgenomen dat de gevraagde bebouwing de toegestane maatvoering overschrijdt. Het college heeft in het bestreden besluit niet inzichtelijk gemaakt voor welke afwijkingen van welke bouwregels uit de bestemmingsplannen nu precies toestemming is verleend. Ter zitting heeft het college toegelicht aan de hand van de tekening figuur 8 in de Ontwikkelvisie die zich in het dossier bevindt, dat in ieder geval toestemming is verleend voor het afwijken van de maximale voorgeschreven bouwhoogte (15 meter) binnen de bestemming ‘Bedrijventerrein’. Uit de tekening volgt een maximale hoogte van 25 voor het te bouwen hotel, zodat het college toestemming heeft verleend voor een maximale bouwhoogte van 25 meter. Ter zitting heeft het college niet inzichtelijk kunnen maken of ook wordt afgeweken van de minimale en maximale bebouwingspercentages (40% en 70%) die binnen die bestemming gelden en of voor die afwijking ook toestemming is verleend. Ter zitting hebben het college en vergunninghoudster wel voldoende toegelicht dat het bouwplan niet in strijd is met de enkelbestemming ‘Groen’ waarbinnen volgens de planregels niet mag worden gebouwd, omdat het gebouw niet op dat deel van het perceel zal worden gerealiseerd. Het bouwplan is ook niet in strijd met de bouwregels die gelden voor de gebiedsaanduiding ‘luchtvaartverkeerszone – invliegtunnel’. Binnen die aanduiding mag volgens de planregels niet hoger worden gebouwd dan 105 meter boven NAP. Het bouwplan voorziet niet in een gebouw dat die hoogte overschrijdt.
      
      
      
        
          7	Verklaring van geen bedenkingen
        
      
      
    
    
      7.1
      Uit de Wabo volgde dat een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3 van de Wabo  niet mocht worden verleend, dan nadat de gemeenteraad had verklaard geen bedenkingen te hebben tegen het initiatief. De verklaring kon slechts worden geweigerd in het belang van een goede ruimtelijke ordening.
      
    
    
      7.2
      Eiseressen hebben aangevoerd dat het college de omgevingsvergunning niet heeft kunnen verlenen zonder verklaring van geen bedenkingen (vvgb) van de gemeenteraad van de gemeente Breda. Het initiatief past volgens eiseressen niet binnen de door het college genoemde categorieën van gevallen. Volgens het college was geen vvgb voor het initiatief vereist, omdat het initiatief valt binnen de categorieën van gevallen die door de gemeenteraad bij besluit van 4 juli 2019 zijn aangewezen als gevallen waarvoor een verklaring niet is vereist.
      
    
    
      7.3
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college redelijkerwijs kunnen besluiten dat geen specifieke vvgb was vereist voor het verlenen van de omgevingsvergunning. De gemeenteraad kon categorieën gevallen aanwijzen waarin een vvgb niet is vereist. De gemeenteraad heeft dergelijke categorieën bij besluit van 4 juli 2019 aangewezen. Uit dat besluit blijkt dat in artikel 1, derde lid, van het Besluit als categorie staat aangewezen: “Het oprichten, wijzigen en/of uitbreiden alsmede het gebruiken van een gebouw met een maximum bebouwd grondoppervlakte van 4.000 m2, inclusief gevelwijzigingen, ten behoeve van cultuur, detailhandel, dienstverlening, de bouw van carnavalswagens, horeca, kantoorgebruik, maatschappelijke voorzieningen, ontspanning, recreatie, sport, met inbegrip van bijgebouwen”. Het college heeft redelijkerwijs kunnen besluiten dat het aangevraagde initiatief binnen die categorie valt, omdat het toekomstige hotel een maximum bebouwd grondoppervlakte van 3.000 m2 zal hebben. 
      
      
        
          8.	De ruimtelijke onderbouwing en artikel 3.1.6 van het Bro 
        
      
      
    
    
      8.1
      
        Het college was daarnaast alleen bevoegd om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3 van de Wabo, wanneer de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevatte. Die goede ruimtelijke onderbouwing moest voldoen aan artikel 3.1.6 van het Bro.
        Tussen partijen is niet in geschil dat het initiatief voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in het Bro. Uit artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro volgde dat de ruimtelijke onderbouwing een beschrijving moest bevatten van de behoefte aan die ontwikkeling. 
      
      
    
    
      8.2
      Het college heeft in het bestreden besluit (en de nota van zienswijzen) besloten dat kwantitatieve en kwalitatieve behoefte bestaat aan het initiatief. Ter onderbouwing van dat standpunt verwijst het college naar de ruimtelijke onderbouwing, het rapport ‘Update behoefteonderzoek Hotelontwikkeling Van der Valk Exclusief Breda’ van Horwath HTL van 12 juli 2022 (hierna: behoefteonderzoek) en een oplegnotitie van Horwath HTL van 13 mei 2024 (hierna: oplegnotitie). 
      
    
    
      8.3
      In het behoefteonderzoek is een ‘behoefteanalyse’ gemaakt, aan de hand van een analyse van het concept en de locatie, een omgevingsanalyse, een aanbodanalyse en een vraaganalyse. In de behoefteanalyse is een berekening gemaakt van de huidige en toekomstige marktruimte in het CEBUCO-gebied Breda voor de periode 2022 – 2032. Daarbij is rekening gehouden met een basisscenario, positief scenario en negatief scenario. Uitgaande van het basisscenario is de marktruimte in 2022 3, in 2027 825 en in 2032 1.793 hotelkamers. Vervolgens is een confrontatie van het huidige aanbod en de huidige vraag met het planaanbod en de toekomstige vraag gemaakt, om te beoordelen in hoeverre de verwachte marktruimte naar verwachting wordt ingevuld met de huidige hotelbouwplannen en welke ruimte er is voor nieuwe ontwikkelingen. 
      
    
    
      8.4
      
        Standpunt eiseressen 
      
      
      
        8.4.1
        Eiseressen hebben aangevoerd dat het college niet naar het behoefteonderzoek heeft kunnen verwijzen ter onderbouwing van het bestreden besluit, omdat dit behoefteonderzoek ondeugdelijkheden bevat. Het behoefteonderzoek is volgens eiseressen gedateerd. Gelet op de onzekere marktomstandigheden die in het behoefteonderzoek zijn genoemd (onder andere corona, de oorlog in Oekraïne en hoge inflatie), had een recenter behoefteonderzoek aan het besluit ten grondslag moeten worden gelegd. Daarnaast hebben eiseressen aangevoerd dat de omvang van het behoefteonderzoek ten onrechte is beperkt tot de gemeente Breda en CEBUCO-gebied Breda. 
      
      
        8.4.2
        Eiseressen hebben daarnaast aangevoerd dat uit de stukken waar het college naar verwijst onvoldoende blijkt dat kwantitatieve en kwalitatieve behoefte bestaat aan het initiatief. De omstandigheid dat op dit moment geen hotel aanwezig is op Breepark, maakt niet dat om die reden kwalitatief behoefte bestaat aan een hotelontwikkeling op deze locatie. Daarvoor is van belang of behoefte bestaat aan het specifieke karakter van de specifieke ontwikkeling. Voor de kwalitatieve behoefte is ook niet relevant of een Van der Valk exclusief hotel kan bijdragen aan de sfeer en uitstraling van het gebied, dat het een uniek familiebedrijf is, dat Van der Valk een hoge plaats inneemt in de omzetranglijsten en dat de locatie voor bezoekers goed bereikbaar is. Het voorziene Van der Valk hotel is niet anders (qua kamergrootte en voorzieningen) dan de al aanwezige Van der Valk hotels in Gilze en Breda. Uit de hotelvisie blijkt ook dat geen behoefte bestaat aan het voorziene hotel. Ter onderbouwing van dit standpunt hebben eiseressen een rapport van Invast Hotels van 11 oktober 2024 (Hotelontwikkeling Van der Valk Breda – Breepark, beoordeling expertrapporten) overgelegd. 
        
      
    
    
      8.5
      
        Relativiteitsvereiste 
      
      
      
        8.5.1
        De rechtbank heeft beoordeeld of het relativiteitsvereiste in de weg staat aan die beroepsgrond. De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
        
      
      
        8.5.2
        De Afdeling heeft overwogen dat artikel 3.1.6 van het Bro is bedoeld om uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening ongewenste leegstand te vermijden en zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren. Als een concurrent stelt dat het besluit in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, moeten feiten en omstandigheden naar voren  komen die het oordeel rechtvaardigen dat de voorziene ontwikkeling tot een uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening relevante leegstand zal kunnen leiden. In dat geval staat het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste niet aan inhoudelijke beoordeling van de gestelde strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro in de weg. In het kader van die beoordeling kan aan de orde komen of het bestreden besluit zodanige leegstandseffecten tot gevolg heeft dat dit tot een uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie zal kunnen leiden. Relevante leegstand als hiervoor bedoeld wordt niet reeds aangenomen als de voorziene ontwikkeling leidt of kan leiden tot een verminderde vraag naar producten of diensten en daardoor tot daling van omzet en inkomsten van de eigen onderneming of de desbetreffende vestiging.
        
      
      
        8.5.3
        Naar het oordeel van de rechtbank hebben eiseressen op zitting voldoende toegelicht dat het relativiteitsvereiste er niet aan in de weg kan staan dat de Stichting Belangenbehartiging Recreatie-, Horeca- en toerismeondernemers Midden Brabant (hierna: de Stichting) deze beroepsgrond aanvoeren. Het relativiteitsvereiste staat niet aan vernietiging in de weg, wanneer een rechtspersoon als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb opkomt voor algemene of collectieve belangen die zij, gelet op haar statutaire doelstelling en door haar feitelijke werkzaamheden behartigt, en die geheel of ten dele samenvallen met de belangen die de norm beoogt te beschermen. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de statuten van de Stichting dat zij als doel hebben om onder andere dit belang te behartigen. Ter zitting hebben eiseressen voldoende toegelicht dat uit artikel 2, onder f, van de statuten van de stichting blijkt dat zij opkomt voor zorgvuldig ruimtegebruik en het voorkomen van leegstand. Eén van de doelen is aantasting van de fysieke leefomgeving zoveel mogelijk te voorkomen.
        
      
      
        8.5.4
        De rechtbank zal de beroepsgrond daarom inhoudelijk beoordelen. Het antwoord op de vraag of het relativiteitsvereiste in de weg staat aan het aanvoeren van deze beroepsgrond door de overige eiseressen acht de rechtbank daarom niet meer relevant. 
        
      
    
    
      8.6
      
        Toetsingskader 
      
      
      
        8.6.1
        De motivering van de behoefte aan een nieuwe stedelijke ontwikkeling diende in het licht te worden geplaatst van een goede ruimtelijke ordening en diende zich te richten tot het motiveren van de behoefte aan die ontwikkeling met het oog op het tegengaan van ongewenste leegstand en het stimuleren van zorgvuldig ruimtegebruik. De behoefte werd onderbouwd en afgewogen op het niveau van het verzorgingsgebied van de ontwikkeling. Dit betekende dat de aard en omvang van de ontwikkeling bepalend was voor de reikwijdte van de beschrijving van en het overleg over de behoefte, waarvan de resultaten ook waren opgenomen in de beschrijving. Bij de behoefte ging het niet alleen om de kwantitatieve behoefte, maar ook de kwalitatieve behoefte, zijnde de behoefte aan het specifieke karakter van de voorziene stedelijke ontwikkeling.
        
      
      
        8.6.2
        De Afdeling heeft daarnaast overwogen dat in de ruimtelijke onderbouwing,  afhankelijk van de aard van de stedelijke ontwikkeling die het plan mogelijk maakt, op objectieve wijze, aan de hand van in de beschrijving vermelde voldoende actuele, concrete en zo mogelijk cijfermatige gegevens, de behoefte aan deze stedelijke ontwikkeling dient te worden beschreven. In deze beschrijving dient tot uitdrukking te komen dat deze behoefte is afgewogen tegen het bestaande aanbod, waarbij ook de planologische capaciteit een factor van belang kan zijn. In de beschrijving dient inzichtelijk te worden gemaakt dat het plan niet tot onnodig nieuw ruimtebeslag leidt en geen zodanige leegstand tot gevolg zal hebben dat dit tot een uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie in het verzorgingsgebied van de voorziene ontwikkeling zal leiden.
        
      
    
    
      8.7
      
        Beoordeling 
      
      
      
        8.7.1
        Voor de onderbouwing van de behoefte kan worden volstaan met een vermelding van de uitkomst van de beoordeling en een verwijzing naar een of meer onderzoeks-rapporten of beleidsdocumenten. De rechtbank acht Horwath HTL deskundig op het gebied van behoefte aan hotels, omdat zij beschikken over kennis over de gastvrijheidsbranche en daarover adviseert. 
        
      
      
        8.7.2
        Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college het behoefteonderzoek redelijkerwijs actueel kunnen achten ten tijde van het bestreden besluit. Het college mag zich op grond van artikel 3.1a van de Wabo in ieder geval baseren op gegevens en onderzoeken die niet ouder zijn dan twee jaar. Ten tijde van het bestreden besluit (16 november 2023) was het behoefteonderzoek van 12 juli 2022 niet ouder dan twee jaar. Eiseressen hebben niet met objectieve en verifieerbare bewijsstukken onderbouwd dat het behoefteonderzoek – gelet op corona, de oorlog in Oekraïne en de hoge inflatie – niet langer actueel kon worden geacht ten tijde van het bestreden besluit. Uit het behoefteonderzoek blijkt dat en op welke wijze met de door eiseressen genoemde onzekere omstandigheden rekening is gehouden bij het onderzoek.
        
      
      
        8.7.3
        
          Naar het oordeel van de rechtbank is in het behoefteonderzoek onvoldoende
          gemotiveerd waarom de behoefteanalyse is beperkt tot onderzoeksgebied Cebuco-gebied 43 (Breda). De Afdeling heeft overwogen dat bij een behoefteonderzoek van geval tot geval moet worden bezien welk regionaal schaalniveau past bij de ontwikkeling waarin een plan voorziet. Cebuco-gebieden bestaan uit gemeenten die geconcentreerd zijn rondom een economische verzorgingskern, zijnde een cluster van gemeenten waarvan de bewoners voor met name een uitgebreid winkelaanbod, werk, hoger onderwijs en gespecialiseerde medische voorzieningen georiënteerd zijn op een centrale gemeente. Dit gebied bestaat voor Breda uit de gemeenten Breda, Drimmelen, Etten-Leur, Geertruidenberg, Oosterhout en Zundert. Voor Tilburg bestaat het uit de gemeenten Tilburg, Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Dongen, Gilze en Rijen, Hilvarenbeek, Loon op Zand en Oisterwijk. Eiseressen hebben terecht aangevoerd dat het hotel op de grens van Cebuco-gebied 42 (Tilburg) en Cebuco-gebied 43 wordt gerealiseerd. Binnen Cebuco-gebied 42 zijn ook hotels aanwezig, waarvan er in ieder geval een, zoals eiseressen terecht hebben betoogd, op kortere afstand is gelegen van het te realiseren hotel, dan een aantal hotels binnen Cebuco-gebied 43. Gelet daarop had Cebuco-gebied 42 (Tilburg) ook redelijkerwijs meegenomen moeten worden in het behoefteonderzoek. Naar het oordeel van de rechtbank is dit gebrek in beroep niet hersteld door het overleggen van de oplegnotitie. In die oplegnotitie is het onderzoeksgebied uitgebreid naar Cebuco-gebied 43 én de gemeente Gilze en Rijen. Het onderzoeksgebied is in die oplegnotitie niet uitgebreid naar het gehele Cebuco-gebied 42. 
        
        
      
      
        8.7.4
        Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college door te verwijzen naar de ruimtelijke onderbouwing, het behoefteonderzoek en de oplegnotitie onvoldoende gemotiveerd en onderbouwd dat een kwantitatieve behoefte bestaat aan het hotel. De kwantitatieve behoefte ziet op de behoefte aan de 170 hotelkamers op deze locatie. Uit het behoefteonderzoek blijkt dat de harde plancapaciteit groter is dan de vraag naar hotelkamers. In het behoefteonderzoek wordt er desondanks vanuit gegaan dat sprake is van een kwantitatieve behoefte, omdat de onderzoekers aannemelijk achten dat niet de gehele harde plancapaciteit zal worden gerealiseerd. Rekening houdend met de realisatiekans van de plannen, wordt door de onderzoekers verwacht dat tot en met 2027 slechts 458 kamers van de marktruimte (825 kamers) wordt gerealiseerd. Voor 2032 verwachten de onderzoekers dat slechts 743 kamers van de marktruimte (1224 kamers) worden gerealiseerd. De rechtbank leidt uit een uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2020 af dat voor het bepalen van de kwantitatieve behoefte uitgegaan moet worden van de gehele harde plancapaciteit, waaronder wordt verstaan: het aanbod van - in dit geval - hotelkamers dat volgt uit onherroepelijke planologische besluiten, ook als dat aanbod feitelijk (nog) niet is gerealiseerd. Onder die omstandigheden acht de rechtbank de kwantitatieve behoefte aan de 170 hotelkamers op deze locatie onvoldoende gemotiveerd. 
        
      
      
        8.7.5
        
          Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college door te verwijzen naar de ruimtelijke onderbouwing, het behoefteonderzoek en de oplegnotitie ook onvoldoende gemotiveerd en onderbouwd dat een kwalitatieve behoefte bestaat aan het hotel. De kwalitatieve behoefte ziet op de behoefte aan het specifieke karakter van het hotel. Er is aangesloten bij de criteria van de Beleidsnotitie Hotelvisie van de gemeente Breda. Volgens het college voldoet het initiatief aan deze Hotelvisie. 
          Naar het oordeel van de rechtbank is vereist dat wordt toegelicht wat het specifieke, bijzondere karakter (bijvoorbeeld concept, doelgroep of voorzieningen) is van dit hotel en waarom op deze locatie behoefte bestaat aan dit specifieke karakter. Ook is van belang dat inzichtelijk wordt gemaakt in hoeverre het hotel als gevolg van dit specifieke karakter ten opzichte van het aanzienlijke bestaande en nieuwe aanbod een eigen vraag zal kunnen genereren. Ook dient in het geval van nieuwe gebiedsontwikkelingen onderbouwd te worden waarom een hotelfunctie een waardevolle bijdrage levert aan de conceptuele invulling, levendigheid en dynamiek. Naar het oordeel van de rechtbank zijn al deze onderdelen in de onderzoeken waar het college naar heeft verwezen onvoldoende gemotiveerd. Dat op dit moment geen hotel aanwezig is op Breepark, acht de rechtbank niet relevant voor de vraag of sprake is van een kwalitatieve behoefte. In overweging 8.7.4 is namelijk overwogen dat op deze locatie geen sprake is van een kwantitatieve behoefte aan hotelkamers. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt het specifieke karakter van het hotel ook onvoldoende uit de in het behoefteonderzoek genoemde omstandigheden. Dat het hotel kan bijdragen aan de sfeer en uitstraling van het gebied en dat de locatie goed bereikbaar is zegt niks over het specifieke, bijzondere karakter van het hotel. In het behoefteonderzoek wordt gesteld dat sprake is van een uniek familiebedrijf met hoge bezettingsgraad, maar wordt niet met objectieve en verifieerbare bewijsstukken gespecifieerd op welke wijze het hotel zich onderscheidt van andere hotels. In het onderzoek wordt ook alleen gesteld – maar niet met objectieve en verifieerbare bewijsstukken onderbouwd – dat het bedrijf zich qua ruimere hotelkamers en luxere voorzieningen onderscheidt van andere hotels. Als al sprake is van specifieke kenmerken op grond waarvan het hotel zich onderscheidt, is in het behoefteonderzoek op geen enkele wijze onderbouwd dat er vraag is naar die specifieke kenmerken. 
        
        
        
          
            9.	Inpassing in de omgeving 
          
        
        
      
    
    
      9.1
      Eiseressen hebben verder aangevoerd dat in de goede ruimtelijke onderbouwing ten onrechte is opgenomen dat de omvang van het gebouw qua massa aansluit bij de omvang van de omliggende bedrijfsgebouwen. Eiseressen stellen dat het bouwplan met een maximale bouwhoogte van 24 meter niet aansluit bij de omliggende bebouwing. Naast het perceel is eenlaagse bebouwing aanwezig. Het voorziene gebouw wijkt in alle opzichten af van de reeds op Breepark aanwezige bebouwing. 
      
    
    
      9.2
      De rechtbank leest in deze beroepsgrond dat eiseressen wensen aan te voeren dat het college de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan niet had mogen verlenen, omdat het initiatief qua inpassing in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. 
    
    
      9.3
      Het college was alleen bevoegd om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3 van de Wabo, wanneer het initiatief in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Volgens de wetsgeschiedenis was sprake van een goede ruimtelijke ordening, wanneer zo gunstig mogelijke voorwaarden werden gecreëerd voor het gebruik en de ontwikkeling van een bepaald gebied. Het college diende een belangenafweging te maken tussen alle betrokken ruimtelijk relevante belangen en diende aan de hand van die belangenafweging vast te stellen wat hij een goede ruimtelijke ordening vond: welke ruimtelijk relevante belangen hij wilde behartigen ten behoeve van een goed woon-, leef- of verblijfsklimaat. Bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de aan het college toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een aangevraagde omgevingsvergunning te verlenen, kwam het college beleidsruimte toe. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit in overeenstemming is met het recht.
      
    
    
      9.4
      Het relativiteitsvereiste staat er niet aan in de weg dat de Stichting deze beroepsgrond aanvoert. De norm van een goede ruimtelijke ordening kende vele aspecten en strekte tot bescherming van een veelheid van ruimtelijk relevante belangen. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de statuten van de Stichting dat zij als doel hebben om onder andere dit belang te behartigen. In de statuten van de Stichting staat namelijk dat zij tot doel stellen om aantasting van de fysieke leefomgeving zoveel mogelijk te voorkomen. De rechtbank zal de beroepsgrond daarom inhoudelijk beoordelen. Het antwoord op de vraag of het relativiteitsvereiste in de weg staat aan het aanvoeren van deze beroepsgrond door de overige eiseressen acht de rechtbank daarom niet relevant. 
      
    
    
      9.5
      
        Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college – door te verwijzen naar de ruimtelijke onderbouwing en de bij het besluit behorende ontwikkelvisie van 15 juli 2022 – voldoende gemotiveerd dat het initiatief qua massa voldoende aansluit bij de omvang van de omliggende bedrijfsgebouwen. Het bebouwingsvolume zal aansluiting zoeken op de bestaande en toekomstige bebouwing in de omgeving. Het hoofdvolume wordt gepositioneerd in lijn met de omliggende bebouwing, en zal een gepaste afstand behouden tot de naastgelegen groene omzoming van de plas. Het gebouw wordt daarnaast omgeven door een groene inrichting. Deze groene inrichting sluit aan op de omgeving en zorgt aan alle zijden voor een passende overgang met die omgeving. Aan de oostzijde van de locatie wordt een groenstrook van circa tien meter gerealiseerd. Ook aan de noord- en westzijde wordt het parkeerterrein met een brede groenstrook omzoomd. Deze rand bestaat uit een bomenrij met haag. De groenstrook bestaat verder uit grassen en kruiden. Aan 
        de zuidzijde wordt als overgang tussen het terras en de aangrenzende natuur/plas een glooiend landschap met inheemse begroeiing gerealiseerd. Eiseressen hebben niet met objectieve en verifieerbare bewijsstukken onderbouwd waarom het college niet kon oordelen dat het initiatief niet aansluit bij de bebouwing in de omgeving. 
      
      
      
        
          10.	Natuurvergunning 
        
      
      
    
    
      10.1
      Eiseressen hebben daarnaast aangevoerd dat een natuurvergunning was vereist voor het project op grond van de Wnb en dat die ten onrechte niet is aangehaakt aan de omgevingsvergunning. Als gevolg van het initiatief zal de stikstofdepositie toenemen op het Ulvenhoutse bos. Gelet op die additionele stikstofdepositie kunnen significante gevolgen voor dat natuurgebied niet worden uitgesloten. Uit de berekeningen ten aanzien van de aanlegfase blijkt niet dat significante gevolgen kunnen worden uitgesloten in die fase, omdat in die berekeningen ten onrechte wordt uitgegaan van een aanleg in twee bouwjaren. Er is geen rekening gehouden met de mogelijkheid dat de bouwwerkzaamheden vertraging op kunnen lopen. Ook is in de berekening ten onrechte 2024 als rekenjaar gehanteerd, in plaats van de jaren 2024 en 2025. Uit de berekeningen ten aanzien van de gebruiksfase blijkt niet dat significante gevolgen kunnen worden uitgesloten in die fase, omdat in die berekeningen is uitgegaan van onjuiste verkeersberekeningen. De gehanteerde parkeernormen zijn binnen de bandbreedte van het kencijfer niet de maximale. In de berekening is ten onrechte uitgegaan van de minimale normen behorende bij de diverse functies. De ‘gekozen turnovers’, de ‘toegepaste 15% vanwege combinatiegebruik door gasten’ en de ‘worst case scenario van 10 zware mvt/etmaal’ zijn daarnaast ook niet onderbouwd.
      
    
    
      10.2
      
        Relativiteitsvereiste 
      
      
      
        10.2.1
        Het relativiteitsvereiste staat er niet aan in de weg dat de Stichting deze beroepsgrond aanvoert. De bepalingen in de Wnb over de beoordeling van plannen, projecten of andere handelingen, die gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied, strekten ter bescherming van het behoud van de natuurwaarden in deze gebieden. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de statuten van de Stichting dat zij als doel hebben om onder andere dit belang te behartigen. 
        
      
      
        10.2.2
        De rechtbank zal de beroepsgrond daarom inhoudelijk beoordelen. Het antwoord op de vraag of het relativiteitsvereiste in de weg staat aan het aanvoeren van deze beroepsgrond door de overige eiseressen acht de rechtbank daarom niet relevant. 
        
      
    
    
      10.3
      
        Toetsingskader 
      
      
      
        10.3.1
        De situatie kon zich – voor de inwerkingtreding van de Omgevingwet – voordoen dat voor één initiatief zowel een omgevingsvergunning was vereist op grond van de Wabo als een natuurvergunning op grond van de Wnb. De initiatiefnemer kon er in dat geval voor kiezen om deze vergunningen afzonderlijk van elkaar aan te vragen, maar kon er ook voor kiezen om de aanvraag voor een natuurvergunning aan te haken aan de omgevings-vergunningaanvraag. Een verplichting tot aanhaking bestond wanneer voor een initiatief zowel een omgevingsvergunning als een natuurvergunning was vereist en die laatste niet voorafgaand aan de aanvraag voor die omgevingsvergunning was aangevraagd. In dat geval leidde het niet-aanhaken van de natuurvergunning tot strijd met de artikelen 2.2aa en 6.10a, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Bij een aanvraag om een omgevingsvergunning was het aan het college om te beoordelen of voor een initiatief ook een natuurvergunning was vereist.
        
      
      
        10.3.2
        In artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb stond de natuurvergunningplicht opgenomen: het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
        
      
    
    
      10.4
      
        Beoordeling 
      
      
      
        10.4.1
        Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college redelijkerwijs niet vast kunnen stellen dat voor het initiatief geen omgevingsvergunning was vereist op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo in samenhang met artikel 2.2aa van het Bor. Naar het oordeel van de rechtbank kan namelijk niet uitgesloten worden dat voor de voorgenomen verandering van de inrichting geen natuurvergunning is vereist op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. 
        
      
      
        10.4.2
        Tussen partijen is uitsluitend in geschil of het initiatief zal leiden tot een additionele stikstofdepositie op Natura 2000-gebied het Ulvenhoutse Bos. Tussen partijen is niet in geschil of het initiatief ook andere gevolgen zal hebben voor het Natura 2000-gebied. Uit de ruimtelijke onderbouwing blijkt ook niet van andere mogelijke gevolgen. 
        
      
      
        10.4.3
        Het uitgangspunt in de jurisprudentie is dat een natuurvergunning is vereist voor een project dat leidt tot een additionele stikstofdepositie op een stikstofoverbelast Natura 2000-gebied. Bij een dergelijke depositie kunnen significante gevolgen voor het Natura 2000-gebied (verzuring/vermesting) namelijk niet worden uitgesloten. Uit de gebiedsanalyse van het Ulvenhoutse bos blijkt dat het Natura 2000-gebied stikstofoverbelast is.
        
      
      
        10.4.4
        Het dossier bevat verschillende memo’s van Rho adviseurs van 9 november 2023 over de stikstofdepositie die wordt verwacht in zowel de bouwfase (aanlegfase) als de gebruiksfase. De rechtbank acht dit adviesbureau deskundig op het gebied van natuur. Naar het oordeel van de rechtbank is gebleken dat de memo ten aanzien van de gebruiksfase naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont, dat het college deze niet – of niet zonder meer – aan het bestreden besluit ten grondslag had mogen leggen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college daarom niet aannemelijk gemaakt dat kan worden uitgesloten dat het initiatief zal leiden tot significante gevolgen voor Natura 2000-gebied het Ulvenhoutse bos. De rechtbank licht dat oordeel hierna verder toe. 
        
      
      
        10.4.5
        Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college door te verwijzen naar de memo’s en daarbij behorende Aeriusberekening voldoende aannemelijk gemaakt dat de aanlegfase niet zal leiden tot een additionele stikstofdepositie op het natuurgebied. Eiseressen hebben niet aannemelijk gemaakt dat bij de berekeningen is uitgegaan van onjuiste uitgangspunten. Tijdens de aanlegfase ontstaan volgens de memo stikstofemissies door de inzet van materieel, auto’s en vrachtwagens. Uit de memo blijkt daarnaast dat voor die fase is uitgegaan van een bouwperiode van twee jaar in het jaar 2024 en 2025. Eiseressen hebben niet met objectieve en verifieerbare bewijstukken onderbouwd waarom zij een bouwperiode van twee jaar niet aannemelijk achten. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de omgevingsvergunning ook dat is gewaarborgd dat conform die berekeningen wordt gebouwd in de aanlegfase. In de omgevingsvergunning staat dat de werkzaamheden conform de uitgangspunten van de stikstoftoets uitgevoerd moeten worden. 
        
      
      
        10.4.6
        Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college door te verwijzen naar de memo’s en de daarbij behorende Aeriusberekening niet voldoende aannemelijk gemaakt dat ook de gebruiksfase niet zal leiden tot een additionele stikstofdepositie op het natuurgebied. Tijdens de gebruiksfase ontstaan volgens de memo stikstofemissies door de verkeersgeneratie. Voor het bepalen van de verkeersgeneratie zijn berekeningen uitgevoerd op basis van kengetallen uit de CROW-publicatie 381 "Toekomstbestendig parkeren- Kencijfers parkeren en verkeersgeneratie" (hierna: de CROW-publicatie). Daarbij zijn de kenmerken ‘sterk stedelijk’ en ‘rest bebouwde kom’ gehanteerd. Binnen de bandbreedte van het kencijfer voor de verkeersgeneratie (per tien kamers) is voor het bepalen van de verkeergeneratie van het hotel uitgegaan van het maximale kencijfer (12,2 per tien kamers). De CROW-publicatie kent geen norm voor de verkeersgeneratie van het voorziene restaurant en de hotelbar en de zaalaccommodatie. In de memo is de verkeersgeneratie van die voorzieningen berekend door een turnover toe te passen op de parkeernormen die wel in de CROW-publicatie staan opgenomen ten aanzien van deze voorzieningen. Uit een uitspraak van de Afdeling leidt de rechtbank af dat die turnovers voldoende inzichtelijk gemaakt moeten worden.Naar het oordeel van de rechtbank stellen eiseressen terecht dat in de memo uitsluitend is gesteld dat van de gehanteerde turnovers moet worden uitgegaan, maar dat niet is toegelicht waarom die turnovers gangbaar zijn. De rechtbank acht daarvoor onvoldoende dat op zitting is toegelicht dat dit is gebaseerd op eigen kengetallen van vergunninghoudster, omdat dit standpunt niet met objectieve en verifieerbare bewijsstukken is onderbouwd. Zo is niet duidelijk op welke gegevens deze eigen kengetallen zijn gebaseerd en hoe deze kengetallen tot stand zijn gekomen.
        
        
          
            11.	Wat is de conclusie? 
          
        
        
      
    
    
      11.1
      Gelet op het voorgaande heeft het college in het bestreden besluit onvoldoende gespecificeerd voor welke afwijkingen van het bestemmingsplan toestemming is verleend. Daarnaast is onvoldoende gemotiveerd dat de ruimtelijke onderbouwing voldoet aan de eisen van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Ook is onvoldoende gemotiveerd dat voor het initiatief geen natuurvergunning is vereist. De rechtbank zal het beroep daarom gegrond verklaren en zal het bestreden besluit vernietigen. 
      
    
    
      11.2
      De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat het aan het college is om opnieuw te beslissen op de aanvraag met inachtneming van deze uitspraak. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden.
      
    
    
      11.3
      Omdat het beroep van eiseressen gegrond wordt verklaard, bepaalt de rechtbank dat het college aan eiseressen het door hen betaalde griffierecht voor het beroep vergoedt.
      
    
    
      11.4
      
        Daarnaast zal het college worden veroordeeld in de door eiseressen gemaakte proceskosten. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht stelt de rechtbank deze proceskosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.750,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875,- en wegingsfactor 1).
        
          De beslissing 
        
      
      
      
        De rechtbank: 
      
      
        
          verklaart het beroep gegrond;
        
        
          vernietigt het bestreden besluit;
        
        
          draagt het college op het betaalde griffierecht van € 365,- aan eiseressen te vergoeden;
        
        
          veroordeelt het college in de proceskosten van eiseressen tot een bedrag van € 1.750,-.
        
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. A.G.J.M. de Weert, rechter, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 5 december 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                Griffier
              
              
                Rechter
              
            
          
        
      
      
      
      
        Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
      
      
      
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
  
  
    Wettelijk kader 
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
      
    
    
    
      
        Artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo
      
      Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
    
    
    
      
        Artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo 
      
      Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: het verrichten van een andere activiteit die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving.
    
    
    
      
        Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo
      
      Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
    
      
        met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
      
      
        in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of,
      
      
        in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
      
    
    
    
      
        Artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo 
      
      In bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen wordt een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft. Bij een maatregel als bedoeld in de eerste volzin worden slechts categorieën gevallen aangewezen waarin voor het verrichten van de betrokken activiteit een afzonderlijke toestemming van het aangewezen bestuursorgaan wenselijk is gezien de bijzondere deskundigheid die dat orgaan ten aanzien van die activiteit bezit of de verantwoordelijkheid die dat orgaan draagt voor het beleid dat betrekking heeft op de betrokken categorie activiteiten. Bij die maatregel kan worden bepaald dat het aangewezen bestuursorgaan categorieën gevallen kan aanwijzen waarin de verklaring niet is vereist.
    
    
    
      
        Besluit omgevingsrecht (Bor)
      
    
    
    
      
        Artikel 2.2aa, onder a, van het Bor 
      
      Als categorie activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de wet, worden tevens aangewezen: het realiseren van een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming, behoudens de gevallen, bedoeld in de artikelen 2.9, eerste en tweede lid, of 9.4, eerste, achtste of negende lid, van die wet, artikel 9, vijfde lid, van de Spoedwet wegverbreding of artikel 13, achtste lid, van de Tracéwet, voor zover dat project, onderscheidenlijk die handeling bestaat uit een activiteit waarop het verbod, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdelen a tot en met h of in artikel 2.2 van de wet, of bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel i, van de wet in samenhang met artikel 2.2a van toepassing is en voor zover voor dat project geen vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming is aangevraagd of verleend. 
    
    
    
      
        Artikel 5.20 van het Bor 
      
      Voor zover de omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet zijn de artikelen 3.1.2, 3.1.6 en 3.3.1, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening van overeenkomstige toepassing.
    
    
    
      
        Artikel 6.5, eerste, tweede en derde lid, van het Bor 
      
    
    
      
        Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, wordt de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan of de beheersverordening, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft, tenzij artikel 3.2, aanhef en onder b, van dit besluit of artikel 3.36 van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing is.
      
      
        De verklaring kan slechts worden geweigerd in het belang van een goede ruimtelijke ordening.
      
      
        De gemeenteraad kan categorieën gevallen aanwijzen waarin een verklaring niet is vereist.
      
    
    
    
      
        Besluit ruimtelijke ordening (Bro)
      
    
    
    
      
        Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro 
      
      De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien.
    
    
    
      
        Bestemmingsplan Park de Bavelse Weg 
      
    
    
    
      
        Artikel 4.1 van de planregels 
      
      De voor Bedrijventerrein aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. bedrijven in de milieucategorie 1 tot en met 3.2 zoals opgenomen in de Staat van bedrijfsactiviteiten zoals die als bijlage 1 bij deze regels is gevoegd en met uitzondering ter plaatse van de aanduiding 'bedrijf van categorie 3.2 uitgesloten' waar enkel bedrijven tot en met categorie 3.1 zijn toegestaan maar met uitzondering van:
    
      1. risicovolle inrichtingen, geluidzoneringsplichtige bedrijven, zoals vermeld in 2.1, lid 3, van het Besluit omgevingsrecht;
      2. zelfstandige detailhandel;
      3. zelfstandige kantoren;
      4. horecabedrijven;
    
    
       water;
       infrastructuur;
       parkeervoorzieningen;
       ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van groen - 1' voor de realisatie van een groenstrook met een minimale breedte van 15 meter;
    
    met daarbij behorende:
    
       groenvoorzieningen;
       nutsvoorzieningen.
    
    
    
      
        Artikel 4.2.1 van de planregels 
      
      Voor het bouwen van gebouwen gelden de volgende regels:
    
    
      
        het bouwperceel dient een minimale oppervlakte te hebben van 2000 m2;
      
      
        gebouwen dienen binnen het bouwvlak te worden gebouwd;
      
      
        het bebouwingspercentage mag niet minder bedragen dan 40% en niet meer dan 70% bedragen;
      
      
        e bouwhoogte bedraagt ter plaatse van de aanduiding 'minimale bouwhoogte (m)' minimaal als ter plaatse aangegeven en maximaal 15 meter tenzij ter plaatse van de aanduiding 'maximale bouwhoogte (m)' anders is aangegeven;
      
      
        ter plaatse van de aanduiding 'minimum afstand tot de zijdelingse perceelsgrenzen' dient deze minimaal te bedragen zoals is aangegeven met dien verstande dat van deze stroken minimaal 5 meter wordt ingevuld met groen.
      
    
    
    
      
        Artikel 7.1 van de planregels 
      
      De voor Groen aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    
      
        groenvoorzieningen;
      
      
        waterlopen en waterpartijen;
      
      
        voet-, fiets-, en ruiterpaden;
      
    
    met daaraan ondergeschikt:
    
       verhardingen;
       parkeervoorzieningen;
       nutsvoorzieningen.
    
    
    
      
        Artikel 7.2 van de planregels 
      
      Op of in de tot Groen bestemde gronden mag niet worden gebouwd.
    
    
    
      
        Artikel 16.4 van de planregels
      
      Op gronden gelegen binnen deze aanduiding (Luchtvaartverkeerszone – invliegtunnel) mag, ongeacht het bepaalde hieromtrent in de betreffende bestemming, niet hoger gebouwd worden dan 105 m boven NAP.
    
    
    
      
        Wet natuurbescherming (Wnb)
      
    
    
    
      
        Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb
      
      Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
    
    
    
  
  
     ABRvS 13 september 2024, ECLI:NL:RVS:2023:2460, r.o. 2.1. 
  
  
     ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, r.o. 11. 
  
  
    ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, r.o. 11.3.
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. 
  
  
     ABRvS 3 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2229, r.o. 3.1 en ABRvS 26 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU1640, r.o. 2.6.1
  
  
     Artikel 4.1 van de planregels. 
  
  
     Artikel 4.2.1, onder d, van de planregels.
  
  
     Artikel 4.2.1, onder c, van de planregels.
  
  
     Artikel 7.2 van de planregels. 
  
  
     Artikel 16.4 van de planregels. 
  
  
     Artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo jo. artikel 6.5, eerste en tweede lid, van het Bor.
  
  
     Artikel 6.5, derde lid, van het Bor.  
  
  
     Artikel 6.5, derde lid, van het Bor. 
  
  
     Artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3, en het tweede lid van de Wabo en artikel 5.20 van het Bor in samenhang met artikel 3.1.6 van het Bro. 
  
  
     Artikel 8:69a van de Awb. 
  
  
     ABRvS 25 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1888, r.o. 6.2 t/m 6.5 en ABRvS 13 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1934, r.o. 5.5. 
  
  
     ABRvS 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, r.o. 6.6 en 6.10. 
  
  
     Nota van toelichting bij Staatsblad 2017, 182 en ABRvS 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:939, r.o. 16 en ABRvS 2 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:654, r.o. 7.5.1. 
  
  
     ABRvS 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:939, r.o. 16.
  
  
     ABRvS 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:939, r.o. 16.
  
  
     Zie bijvoorbeeld pagina 4, 27, 60, 63 en 68. 
  
  
     ABRvS 22 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1668, r.o. 5.6. 
  
  
     ABRvS 15 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1666, r.o. 6.3. 
  
  
     ABRvS 15 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1666, r.o. 6.9. 
  
  
     ABRvS 24 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:7414, r.o. 9.
  
  
     ABRvS 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, r.o. 10.14. 
  
  
     ABRvS 17 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:146, r.o. 20.8. 
  
  
     ABRvS 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, r.o. 10.49. 
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo in samenhang met artikel 2.2aa van het Besluit omgevingsrecht (Bor).
  
  
     ABRvS 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:387, r.o. 4.1.
  
  
     ABRvS 15 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:74, r.o. 3.2.
  
  
     ABRvS 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1260, r.o. 8 en ABRvS 14 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1507, r.o. 7.
  
  
     ABRvS 17 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:146, r.o. 20.8.