ECLI:NL:RVS:2024:5010, Raad van State, 04-12-2024, 202203459/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-12-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 april 2022 heeft de raad de gemeente Molenlanden het bestemmingsplan "[locatie], Oud-Alblas" vastgesteld. Het perceel aan de [locatie] te Oud-Alblas is gelegen aan de rivier de Alblas. Op het perceel zijn een bedrijfswoning, een bijgebouw en een bedrijfspand aanwezig. Het bestemmingsplan voorziet in de wijziging van de bedrijfswoning naar een burgerwoning en de sanering van de overige bebouwing op het perceel om een bijgebouw bij deze burgerwoning én nog een woning met een bijgebouw te realiseren. [appellant A] en [appellant B] wonen aan de over- en zuidkant van de Alblas, schuin tegenover het perceel. Zij zijn het niet eens met dit plan. Zij vinden dat het karakter van het gebied in het plan niet wordt gerespecteerd en dat het plan in strijd met beleid is vastgesteld. [appellant A] en [appellant B] betogen dat de raad het vertrouwensbeginsel heeft geschonden.

202203459/1/R3.
    Datum uitspraak: 4 december 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend in Oud-Alblas, gemeente Molenlanden,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Molenlanden,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 april 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "[locatie], Oud-Alblas" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant A] en [appellant B] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant A] en [appellant B] hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 15 oktober 2024, waar [appellant B] en de raad, vertegenwoordigd door mr. J.L. Roetman en C.M. Krijgsman, zijn verschenen. Verder is op de zitting [partij] als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 10 november 2020 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het perceel aan de [locatie] te Oud-Alblas (hierna: het perceel) is gelegen aan de rivier de Alblas. Op het perceel zijn een bedrijfswoning, een bijgebouw en een bedrijfspand aanwezig. Het bestemmingsplan voorziet in de wijziging van de bedrijfswoning naar een burgerwoning en de sanering van de overige bebouwing op het perceel om een bijgebouw bij deze burgerwoning én nog een woning met een bijgebouw te realiseren.
    3.       [appellant A] en [appellant B] wonen aan de over- en zuidkant van de Alblas, schuin tegenover het perceel. Zij zijn het niet eens met dit plan. Zij vinden dat het karakter van het gebied in het plan niet wordt gerespecteerd en dat het plan in strijd met beleid is vastgesteld.
    Omvang van het geding
    4.       De Afdeling stelt voorop dat de omvang van het geding waar in deze uitspraak over wordt geoordeeld, beperkt is tot het besluit van 19 april 2022, waarbij het bestemmingsplan "[locatie], Oud-Alblas", is vastgesteld. Dat betekent dat de Afdeling bijvoorbeeld over het betoog dat de huidige bedrijfswoning in strijd met het vorige bestemmingsplan is gebouwd, in deze uitspraak niet zal oordelen.
    Hoe beoordeelt de Afdeling een beroep tegen een bestemmingsplan
    5.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    De gronden van het beroep
    Intrekking beroepsgrond
    6.       [appellant A] en [appellant B] hebben op de zitting hun beroepsgrond, dat het plan is vastgesteld in strijd met het rijksbeleid ten aanzien van de ecologische hoofdstructuur, ingetrokken.
    Vertrouwensbeginsel
    7.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de raad het vertrouwensbeginsel heeft geschonden. Het in 1992 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied", dat gold toen zij in 2003 hun kavel kochten, gaf aan hen namelijk het vertrouwen dat het uitzicht vanuit hun woning op de polder Noordzijde zou worden gewaarborgd. Zij wijzen in dit kader op de geruime afstand van het bouwvlak tot het water in dit plan, de afstand van 5 m tot de zijdelingse perceelsgrenzen en het feit dat de bouwvlakken van de naastgelegen percelen de vorm van zaagtanden hebben en haaks op de perceelsgrenzen zijn gesitueerd.
    7.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat aan dit bestemmingsplan, dat gold in 2003, geen rechten kunnen worden ontleend. In 2010 is er namelijk een nieuw bestemmingsplan onder dezelfde naam vastgesteld, waarin ruimere bouwmogelijkheden bestonden voor het perceel dan in zowel het plan uit 1992 als in het nu voorliggende plan. Dit plan uit 2010 kent namelijk een bouwvlak over de gehele breedte van het perceel en een maximum bouwhoogte van 10 m. Het uitzicht dat volgens [appellant A] en [appellant B] gewaarborgd was met het plan uit 1992, is in 2010 daarom al tenietgegaan. De raad merkt daarbij op dat het nu voorliggende plan juist minder bouwmogelijkheden biedt dan het plan uit 2010. Ook wordt volgens de raad in dit plan een aantal zichtlijnen geïntroduceerd waardoor het uitzicht vanuit de woning van [appellant A] en [appellant B] juist wordt verbeterd.
    7.2.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja, hoe.
    7.3.    De Afdeling overweegt dat aan een geldend bestemmingsplan in het algemeen geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. In dit geval beroepen [appellant A] en [appellant B] zich op een bestemmingsplan uit 1992, dat sinds 2010 niet meer geldt. Naar het oordeel van de Afdeling is uit dit bestemmingsplan geen toezegging of andere uitlating af te leiden waaraan [appellant A] en [appellant B] het vertrouwen konden ontlenen dat uitzicht vanuit hun woning op de polder Noordzijde ook in toekomstige plannen gewaarborgd zou blijven.
    Het betoog slaagt niet.
    Rijks- en provinciaal beleid
    8.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat het bestemmingsplan moet voldoen aan rijks- en provinciaal beleid. Zij noemen in het kader van het rijksbeleid "het restrictief beleid met betrekking tot wonen en werken" en in het kader van het provinciaal beleid het Landschapsplan en het convenant A&V.
    8.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is van strijd met rijks- of provinciaal beleid. De raad merkt ten eerste op dat [appellant A] en [appellant B] niet duidelijk hebben gemaakt welke beleidsregels precies uit deze beleidsstukken volgen en waarom het plan daarmee in strijd zou zijn. Daarnaast is uit vooroverleg met de provincie gebleken dat het plan niet in strijd is met provinciale belangen.
    8.2.    In wat [appellant A] en [appellant B] hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat het plan in overeenstemming is met rijks- en provinciaal beleid. Hiertoe overweegt de Afdeling dat [appellant A] en [appellant B] alleen maar verschillende beleidsstukken hebben genoemd zonder verder te concretiseren waarom het bestemmingsplan daarmee niet in overeenstemming zou zijn.
    Het betoog slaagt niet.
    Afbreuk aan gebiedskarakter
    9.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat het bestemmingsplan afbreuk doet aan het karakter van het gebied, waarvan de beschermenswaardigheid blijkt uit gemeentelijk en provinciaal beleid en de toelichting bij het vorige plan. Zij verwijzen naar de toelichting bij het bestemmingsplan "Buitengebied Graafstroom", door de raad vastgesteld op 25 januari 2010 (hierna: het bestemmingsplan uit 2010), het provinciale "Gebiedsprofiel Alblasserwaard-Vijfheerenlanden", vastgesteld door het college van gedeputeerde staten van de provincie Zuid-Holland (hierna: het gebiedsprofiel), en het "Molenwaards Kookboek". De Noordzijde wordt volgens [appellant A] en [appellant B] onder meer gekarakteriseerd door zaagtandvormige rooilijnen aan de voorgevels van de woningen, doorkijkjes, heldere volumes en een goede landschappelijke inpassing, waarbij één voorgevel naar de wegzijde en één voorgevel naar de waterzijde gericht is en "rijtjes" woningen voorkomen worden.
    In afwijking van dit in het beleid beschreven karakter van het gebied verdwijnen volgens [appellant A] en [appellant B] in het bestemmingsplan de zaagtandvormige rooilijnen aan de voorgevels. Ook zijn de woningen zo gepositioneerd dat zij een rijtje vormen en het perceel bijna geheel vullen. Daarbij wijzen beide voorgevels dezelfde kant uit. Vanaf de openbare weg wordt uitgekeken op twee grote schuren, die ook het uitzicht op de polder Noordzijde vanaf de overkant van de Alblas blokkeren. Hierdoor gaat de karakteristiek van doorkijkjes verloren. Er is volgens [appellant A] en [appellant B] geen sprake van een goede landschappelijke inpassing. Voor deze keuze ontbreekt daarnaast een stedenbouwkundige onderbouwing. Ook stelt de raad in dit kader onterecht dat er sprake is van een sanering; de hoeveelheid bebouwing ter plaatse van het perceel neemt namelijk door het plan toe.
    9.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat het karakter van het gebied in het bestemmingsplan voldoende gerespecteerd wordt. De ontwikkeling betekent namelijk feitelijk de transformatie van een bedrijfsloods naar een woning. Daarmee wordt geen afbreuk gedaan aan het karakter van het gebied of de verkaveling. Volgens de raad wordt de openheid zelfs versterkt, omdat de planologische bouwmogelijkheden worden beperkt ten opzichte van het vorige plan, en de nieuwe woning minder breed zal zijn dan de bestaande bedrijfsloods. In het vorige bestemmingsplan mag volgens de raad het hele bouwvlak, een oppervlak van ongeveer 900 m², volgebouwd worden met bedrijfsbebouwing met een bouwhoogte van 10 m, terwijl het nieuwe bestemmingsplan een maximaal volume van 750 m³ voor de wooneenheden mogelijk maakt. Daarom is er wel sprake van een planologische sanering, waarbij het enige bedrijf in een lint van woningen verdwijnt en wordt vervangen door een woning.
    De raad stelt zich dan ook op het standpunt dat het bestemmingsplan in lijn is met de uitgangspunten van het gebiedsprofiel en het "Molenwaards Kookboek" en dat dit ook in de plantoelichting gemotiveerd is. Hoewel de raad inziet dat het inpassen van twee vrijstaande woningen op het perceel krap is, is het volgens hem niet té krap en past het binnen de door [appellant A] en [appellant B] aangehaalde beleidskaders. Alleen het feit dat er twee woningen naast elkaar komen, betekent volgens de raad niet dat er, in strijd met het gebiedsprofiel, sprake is van gelijksoortige woningen die een "rijtje" vormen. Daarnaast zijn de stappen uit het "Molenwaards Kookboek" doorlopen om aan de voorwaarde van een landschappelijke inpassing te voldoen. Daarbij is gekeken welke landschapsstructuren op het perceel behouden en versterkt kunnen worden. Hier is volgens de raad invulling aan gegeven door aan de straatzijde meer groen te realiseren in de vorm van streekeigen beplanting en hagen langs de perceelsgrenzen. De raad wijst daarnaast naar verschillende andere adressen aan de Noordzijde waar woningen net zo dicht naast elkaar zijn gebouwd. De door [appellant A] en [appellant B] genoemde zaagtandvormige rooilijnen zijn volgens de raad nergens in het beleid vastgelegd.
    9.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat het karakter van het gebied in het bestemmingsplan voldoende gerespecteerd wordt. Ongeacht de vraag of de hoeveelheid bebouwing ter plaatse van het perceel toeneemt, heeft de raad voldoende gemotiveerd dat er sprake is van een sanering, in de zin dat de verloedering van het perceel wordt tegengegaan door middel van de vervanging van oude bedrijfsbebouwing door een woning.
    Wat betreft het "Molenwaards Kookboek" en het gebiedsprofiel, waar [appellant A] en [appellant B] naar verwijzen, heeft de raad op de zitting toegelicht dat deze documenten geen gemeentelijk of provinciaal beleid zijn. Zij bevatten geen normen waaraan een bestemmingsplan moet voldoen om te kunnen worden vastgesteld. Het zijn hulpmiddelen die kunnen worden gebruikt bij het opstellen van bestemmingsplannen. Dit volgt ook uit de inleiding van het gebiedsprofiel. Daar wordt namelijk opgemerkt dat het een handreiking is bij het opstellen van bestemmingsplannen, en "nadrukkelijk geen blauwdruk of ontwikkelingsplan." Dit betekent dat, zelfs als de raad in de plantoelichting onvoldoende zou hebben gemotiveerd dat het plan in overeenstemming met deze documenten is, dit geen aanleiding zou geven om het bestemmingsplan te vernietigen.
    [appellant A] en [appellant B] verwijzen ook naar de toelichting bij het bestemmingsplan uit 2010. Daargelaten of dit als toetsingskader kan gelden voor het bestemmingsplan dat nu voorligt, staat nergens in deze toelichting iets over de karakteristiek van "doorkijkjes". De Afdeling ziet hierin daarom ook geen aanleiding om het bestemmingsplan te vernietigen. 
    Voor zover [appellant A] en [appellant B] daarnaast aanvoeren dat de raad, ook los van de motivering in relatie tot deze documenten, de landschappelijke inpassing onvoldoende heeft gemotiveerd en dat een stedenbouwkundige onderbouwing ontbreekt, ziet de Afdeling geen grond voor dat oordeel. In de plantoelichting heeft de raad gemotiveerd waarom het bestemmingsplan past binnen de stedenbouwkundige structuur van de omgeving, waarbij de bebouwing op ruime afstand van de Noordzijde, op de Alblas georiënteerd, wordt gerealiseerd. Alleen het feit dat [appellant A] en [appellant B] een andere inrichting van het perceel, zoals de door hen in verschillende tekeningen en op de zitting met een maquette geïllustreerde alternatieve inrichtingen, mooier vinden, betekent niet dat de raad niet voor de gekozen inrichting mocht kiezen of dat deze inrichting in strijd is met het karakter van het gebied.
    Het betoog slaagt niet.
    Hoogspanningsleidingen
    10.     [appellant A] en [appellant B] betogen dat de nieuw te bouwen woning te dicht bij een 380 KV hoogspanningsleiding zal worden gebouwd. Dit is volgens hen in strijd met de richtlijnen van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (hierna: het RIVM). De raad heeft namelijk onterecht een minimale afstand van 38 m gehanteerd, terwijl de RIVM-richtlijnen een minimale afstand van 130 m voorschrijven.
    [appellant A] en [appellant B] verwijzen naar een eerdere situatie die zich twee jaar geleden voordeed, toen de eigenaar van Noordzijde 18 een mantelzorgwoning op zijn perceel wilde bouwen. Deze aanvraag is volgens hen toen afgewezen, omdat de mantelzorgwoning binnen een afstand van 130 m van dezelfde hoogspanningsleiding zou komen te liggen.
    10.1.  Artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:
    "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
    10.2.  Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.
    10.3.  De normen waar [appellant A] en [appellant B] zich op beroepen met betrekking tot de hoogspanningslijn, dienen niet ter bescherming van hun belang als bewoners van een woning tegenover het perceel. Deze normen dienen ter bescherming van het belang van de eigenaren en (toekomstige) bewoners van het perceel zelf. De Afdeling is niet gebleken van een belang van [appellant A] en [appellant B] dat beschermd wordt door deze normen. Artikel 8:69a van de Awb staat daarom in de weg aan de vernietiging van het besluit vanwege deze beroepsgrond. Daarom zal de Afdeling deze beroepsgrond niet inhoudelijk bespreken.
    Waardevermindering
    11.     [appellant A] en [appellant B] betogen dat het bestemmingsplan tot waardevermindering van hun woning zal leiden.
    11.1.  Wat de eventueel nadelige invloed van het plan op de waarde van de woning van [appellant A] en [appellant B] betreft, bestaat geen aanleiding voor de verwachting dat die waardevermindering zo groot zal zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan hij heeft gedaan.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    12.     Het beroep is ongegrond.
    13.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Wolvers-Poppelaars, griffier.
    w.g. Gundelach
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Wolvers-Poppelaars
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 december 2024
    780-1103