ECLI:NL:GHARL:2024:6993, Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, 12-11-2024, 200.335.045/01
Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden — Uitspraak 
Datum: 2024-11-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Zorgverlener stelt de gemeente aansprakelijk voor schade die hij lijdt door een brief van de gemeente waarin een onderzoek wordt aangekondigd over de in rekening gebrachte tarieven (PGB-gelden) in verband met opleidingseisen. Volgens het hof heeft de gemeente, anders dan de zorgverlener stelt, niet onrechtmatig gehandeld met de brief.

GERECHTSHOF ARNHEM-LEEUWARDEN
      
    
    
    
      locatie Leeuwarden, afdeling civiel
    
    
    
      zaaknummer gerechtshof 200.335.045/01
      zaaknummer rechtbank Midden-Nederland 548204
    
    
    
      
        arrest van 12 november  2024
      
    
    
    
      in de zaak van
    
    
    
      
        
          [appellant]
        ,
      die woont in [woonplaats1] ,
      die hoger beroep heeft ingesteld,
      en bij de rechtbank optrad als eiser,
      hierna: [appellant],
      advocaat: mr. C.G. Mensink te Almelo,
    
    
    
      tegen
    
    
    
      
        Gemeente Almere,
      die is gevestigd in Almere,
      en bij de rechtbank optrad als gedaagde,
      hierna: de gemeente,
      advocaat: mr. E.J.M. van der Ploeg te Breda.
    
    
    
  
  
    
      1Het verloop van de procedure in hoger beroep
    
    
      
        [appellant] heeft met een dagvaarding van 20 november 2023 hoger beroep ingesteld tegen de vonnissen van 17 mei 2023 en 30 augustus 2023 die de rechtbank Midden-Nederland, locatie Lelystad tussen partijen heeft gewezen. [appellant] heeft na introductie van de zaak bij het hof een memorie van grieven (met producties) genomen en de gemeente een memorie van antwoord.  Het hof heeft daarna op verzoek van de gemeente een mondelinge behandeling van de zaak bepaald, die heeft plaatsgevonden op 2 oktober 2024. Daarvan is een verslag (het proces-verbaal) gemaakt dat aan het dossier is toegevoegd. Hierna hebben partijen het hof gevraagd opnieuw arrest te wijzen.
    
    
  
  
    
      2De kern van de zaak 
    
    
      2.1
      
        [appellant] heeft als zelfstandig ondernemer vanaf 2017 werkzaamheden verricht als zorgaanbieder, bestaande uit het bieden van ondersteuning aan en begeleiding van mensen met (psychosociale) problemen. [appellant] werd voor zijn werkzaamheden betaald uit het persoonsgebonden budget (PGB) dat deze mensen kregen van de gemeente op grond van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning 2015 (WMO). [appellant] kreeg betaald tegen het zogenoemde formele tarief dat gold voor professionele zorgaanbieders.  Dat tarief is hoger dan het zogenoemde informele tarief voor individuele begeleiding. Naar aanleiding van een brief van 7 mei 2020 van de gemeente, waarin de gemeente heeft medegedeeld dat [appellant] met betrekking tot een specifiek dossier niet aan de eisen voldeed gezien de door de gemeente gehanteerde beleidsregels en de gemeente een onderzoek aankondigde naar andere dossiers, heeft [appellant] al zijn lopende dossiers met ingang van 1 juni 2020 overgedragen aan andere zorgaanbieders. Volgens [appellant] heeft de gemeente met de brief onrechtmatig jegens hem gehandeld en is de gemeente jegens hem aansprakelijk voor schade die hij daardoor heeft geleden. 
    
    
      2.2
      De rechtbank heeft de vorderingen van [appellant] om uit te spreken (‘voor recht te verklaren’) dat de gemeente onrechtmatig jegens hem heeft gehandeld en aansprakelijk is voor zijn schade en de gemeente te veroordelen tot vergoeding van materiële schade (na vermindering van eis: € 23.975) en immateriële schade (€ 1,-) afgewezen en hem in de proceskosten van de gemeente veroordeeld. 
    
    
      2.3
      
        [appellant] heeft in hoger beroep zijn vordering verminderd tot een vordering om te verklaren voor recht dat de gemeente onrechtmatig jegens hem heeft gehandeld, met veroordeling van de gemeente in zijn proceskosten voor de procedure bij de rechtbank en het hof en tot terugbetaling van het bedrag van € 5.398,- dat [appellant] op 2 oktober 2023 aan de gemeente heeft betaald op grond van het vonnis van 30 augustus 2023, vermeerderd met wettelijke rente vanaf 2 oktober 2023, een en ander met vernietiging van het vonnis van de rechtbank.
      
    
  
  
    
      3Het oordeel van het hof
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      3.1
      Het hof zal oordelen dat het vonnis van de rechtbank in stand blijft (wordt bekrachtigd). Dat betekent dat de vorderingen van [appellant] ook met wat door hem in hoger beroep is gesteld niet toewijsbaar zijn. Dat wordt hierna uitgelegd. De bezwaren (grieven) van [appellant] zullen daarbij, tenzij anders is aangegeven, thematisch worden behandeld. Het hof zal eerst de relevante feiten weergeven op grond waarvan het hof de vorderingen van [appellant] heeft beoordeeld.  
      
      
        
          De feiten
        
      
      
    
    
      3.2
      
        Vanaf 2017 heeft [appellant] als zorgaanbieder onder de eenmanszaak [naam1]
         ondersteuning en begeleiding gegeven. Hij heeft daarbij hulp verleend aan mensen met (psychosociale) problemen, die niet of niet geheel zelfredzaam zijn en die geen hulp konden vinden bij reguliere zorgaanbieders. Voorafgaand aan deze werkzaamheden heeft [appellant] de volgende opleidingen voltooid en werkervaring opgedaan:
      
      
      
        Opleiding en cursussen:
        LTS-C (diploma behaald in 1982)
        GO-BI Bedrijfsarchiefkunde (MBO) (diploma behaald in 1993)
        B & C opleiding douane (certificaat behaald in 1998)
        Diverse interne opleidingen en trainingen bij de Politie 
        Particulier onderzoeker (diploma behaald in 2011)
      
      
      
        Werkervaring:
        
          [beroep1] (1983-1991)
        
          [beroep2] (1991)
        
          [beroep3] (1991-1998)
        
          [beroep4] (1998-1999)
        
          [beroep5] (1999-2011)
      
    
    
      3.3
      Cliënten van [appellant] hebben bij de gemeente een persoonsgebonden budget (PGB) aangevraagd, waarmee zij zelf zorg en ondersteuning konden inkopen. Als de gemeente het PGB toekende, declareerde [appellant] zijn werkzaamheden bij de Sociale Verzekeringsbank (hierna: de SVB). De SVB betaalde de declaratie aan [appellant] , na controle namens het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente (hierna: het College).
      
    
    
      3.4
      
        Een professioneel zorgaanbieder ontvangt van de gemeente het formele PGB-tarief
        van (in 2020) € 52,14 per uur voor de werkzaamheden. Een niet-professionele
        zorgaanbieder ontvangt het informele PGB-tarief van (in 2020) maximaal € 20,73 per uur.
      
      
    
    
      3.5
      
        
          [appellant] heeft vanaf 2017 tot en met april 2020 het formele PGB-tarief voor zijn
        werkzaamheden gedeclareerd en ontvangen.
      
      
    
    
      3.6
      
        In 2020 waren de Verordening maatschappelijke ondersteuning Almere 2018
        (hierna: de Verordening) en de Beleidsregels maatwerkvoorzieningen in het kader van de
        Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 en voorzieningen in het kader van de Jeugdwet
        (hierna: de Beleidsregels) van de gemeente van toepassing.
      
      
      
        In de Verordening staat:
      
      
      
        'Artikel 11. Regels voor pgb
      
      1. Het college verstrekt een pgb in overeenstemming met artikel 2.3.6 van de wet.
      (...)
      6. De cliënt die in aanmerking wil komen voor een pgb dient een uitvoeringsplan op te
      
        stellen waarin in elk geval de volgende onderdelen zijn omschreven:
        (...)
      
      c. hoe is gewaarborgd dat de in te kopen maatwerkvoorziening voldoet aan de
      
        door het college vast te stellen PGB-kwaliteitseisen.
        (...)
      
      10. De hoogte van een pgb:
      a. wordt vastgesteld aan de hand van een door de cliënt opgesteld en door het
      college goedgekeurd plan over hoe hij het pgb gaat besteden;
      b. wordt berekend op basis van een prijs of tarief waarmee redelijkerwijs is
      
        verzekerd dat het pgb toereikend is om veilige, doeltreffende en kwalitatief
        goede diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen
        die tot de maatwerkvoorziening behoren, van derden te betrekken, en wordt
        indien nodig aangevuld met een vergoeding voor onderhoud en verzekering,
        en
      
      c. bedraagt niet meer dan de kostprijs van de in de betreffende situatie
      goedkoopst adequate maatwerkvoorziening in natura.
      11. De hoogte van een pgb wordt vastgesteld voor:
      (...)
      c. individuele begeleiding:
      1. uitgevoerd door een daartoe opgeleid persoon, die voldoet aan de
      
        door het college vast te stellen PGB-kwaliteitseisen, op basis van
        het tarief dat hiervoor wordt gehanteerd voor een door de gemeente
        gecontracteerde aanbieder, mits de betreffende hulpverlener geen
        eerste- of tweedegraads familielid of huisgenoot is. ’(...)
      
      
      
        In de Beleidsregels staat:
      
      
      
        'Hoofdstuk 4: PGB Kwaliteitseisen
        Artikel 14. Kwaliteitseisen PGB die van toepassing zijn bij zorgverlening in het kader van
        de Wmo
        14a. Kwaliteitseisen bij zorgverlening door een daartoe opgeleid persoon:
        • De zorgverlener biedt hulp die veilig, doeltreffend, doelmatig is en cliëntgericht
        wordt verleend en is afgestemd op de reële behoefte van de cliënt. (...).
        • De zorgverlener beschikt aantoonbaar over een afgeronde opleiding die passend is
        bij de te verrichten activiteiten. (...). ’
      
      
    
    
      3.7
      
        Met een e-mail van 19 maart 2020 heeft de WMO-consulent van de gemeente aan [appellant] geschreven:
        “Gister heb ik mevrouw [naam2] gesproken. Ik heb begrepen dat u samen met cliënt de PGB
        papieren heeft ingevuld. Dit mag niet (alleen uw gegevens mag u invullen ). (...). Voor deze
        keer zal ik dit accepteren. Tevens wil ik van u een vak diploma zien op het gebied van zorg.
        Dit in verband met kwaliteitseisen formele zorgaanbieder. (...). ’
      
      
    
    
      3.8
      
        Diezelfde dag heeft [appellant] per e-mail geantwoord:
        “Even voor de duidelijkheid: Ik heb NIET samen met mijn cliënt [naam3] de PGB
        papieren ingevuld.
        U vraagt mij naar een vak diploma op gebied van zorg. Zie bijlagen.
        In de periode 2000 t/m 2011 ben ik werkzaam geweest bij de [beroep5] . In de functie
        van wijkagent ben ik veel bezig geweest met verslavingszorg en draaide ik projecten met
        begeleiding van (ex-)verslaafden. Deze diensten van begeleiden, coachen en sturen van deze
        personen, bied ik nu als zzp aan middels een PGB-vorm. Dat doe ik al enige jaren binnen
        
          [woonplaats1] en dan alleen bij alleen complexe personen (zorgmijders). Bij de Kamer van koophandel staat o.a. bij mijn activiteiten als zzp-er: Het begeleiden van personen met een
        verstandelijke handicap, psychische aandoening of psychosociaal probleem ten behoeve van
        het bevorderen van de zelfredzaamheid.
        Daarnaast heb ik als ZZP-er een AGB-registratie: [nummer1] ”
      
      
    
    
      3.9
      
        Op 23 maart 2020 heeft een WMO-consulent van de Gemeente aan [appellant]
        geschreven:
        “Ik heb samen met mijn collega's van kwaliteit en beleid gekeken naar uw (vak)diploma‘s.
        Helaas komt u niet in aanmerking voor het professionele tarief van maximale PGB tarief
        van € 52,14 per uur. (...).
        In de Beleidsregels maatwerkvoorzieningen in het kader van de Wet maatschappelijke
        ondersteuning 2015 en voorzieningen in het kader van de Jeugdwet staat bij:
        Artikel 14. Kwaliteitseisen die van toepassing zijn bij zorgverlening in het kader van de
        Wmo. 14a. Kwaliteitseisen bij zorgverlening door een daartoe opgeleid persoon: Punt 6: De
        zorgverlener beschikt aantoonbaar over een afgeronde opleiding die passend is bij de te
        verrichten activiteiten. 
        De door u gemailde papieren komen hier niet mee overeen. Dit
        houdt in dat u alleen in aanmerking komt voor het tarief niet professionele ondersteuners.
        Dit is € 20 per uur.
        De zorgovereenkomst van de SVB en het uitvoeringsplan zullen aangepast moeten worden.
        Gebleken is dat u, tot heden, voor cliënten formeel tarief heeft ontvangen. Dit is niet in
        overeenstemming met de daarvoor geldende regels. Dit wordt nader bekeken en u krijgt
        daarvoor afzonderlijk bericht.”
      
      
    
    
      3.10
      In de brief van 7 mei 2020 (hierna: de brief) heeft de Gemeente aan [appellant] geschreven:
      
      
        “De aanleiding voor deze brief is een ingediende aanvraag van een inwoner van [woonplaats1] in
        het kader van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning 2015 (hierna te noemen: WMO
        2015) voor een maatwerkvoorziening in de zin van individuele begeleiding in de vorm van
        een PGB. De aanvrager had het voornemen u als zorgaanbieder te contracteren. In dat
        kader berichten wij u als volgt. Wij willen u graag op de hoogte stellen van de kwaliteitseisen die de gemeente Almere hanteert bij het verstrekken van een
        maatwerkvoorziening WMO in de vorm van een PGB.
        In de Beleidsregels maatwerkvoorzieningen in het kader van de Wet Maatschappelijke
        Ondersteuning 2015 en voorzieningen in het kader van de bijlage Jeugdwet (hierna te
        noemen: Beleidsregels) stelt de gemeente Almere kwaliteitseisen aan de hulpverleners die
        via een PGB zorg verlenen aan hulpbehoevende inwoners van de gemeente Almere. Wij
        maken daarin een onderscheid tussen daartoe opgeleide personen en niet daartoe opgeleide
        personen.
        Wij hebben geconstateerd dat, in relatie tot de eerder genoemde WMO aanvraag, u als
        zorgaanbieder niet voldoet aan de opleidingseisen die worden gesteld voor het hanteren van
        het formele PGB tarief als bedoeld in de Verordening Maatschappelijke Ondersteuning
        Almere 2018 en de Beleidsregels. In de desbetreffende casus hebben wij geconstateerd dat u
        geen afgeronde opleiding heeft die passend is bij de u te verrichten activiteiten in het kader
        van de WMO 2015 afgegeven maatwerkvoorziening individuele begeleiding waardoor de in
        deze genoemde WMO aanvraag noodzakelijke deskundige ondersteuning niet geboden kan
        worden. U kunt daarom geen beroep doen op een formeel tarief WMO.
        U kunt deze ondersteuning wel bieden indien u beschikt over een aantoonbare afgeronde
        passende opleiding en die opleiding ook passend is bij de activiteiten die uitgevoerd moeten
        worden (zoals beschreven in een ondersteuningsplan) om de zorgvrager te ondersteunen.
        Tevens hebben wij geconstateerd dat u aan meerdere PGB houders woonachtig in [woonplaats1]
        ondersteuning biedt. Met de desbetreffende PGB houders heeft u een zorgovereenkomst
        afgesloten. Op basis van de bovengenoemde constatering dat u in de desbetreffende casus
        niet voldoet aan de gestelde kwaliteitseisen zullen wij een nader onderzoek instellen naar de
        reeds afgegeven indicaties voor WMO maatwerk-voorzieningen in de vorm van PGB
        waarbij u als hulpverlener wordt ingeschakeld. Wij zullen per casus gaan beoordelen of in
        die situaties voldaan wordt aan de bovengenoemde kwaliteitseisen. Dit kan betekenen dat
        reeds toegekende PGB budgetten zullen worden aangepast aan het informele PGB tarief.
        Wij raden u daarom aan om op korte termijn te gaan voldoen aan de kwaliteitseisen en aan
        het juiste opleidingsniveau.
        Wij begrijpen dat het bovenstaande consequenties heeft voor de betrokken PGB houders en
        voor u. Echter de gemeente Almere hecht grote waarde aan een juiste gekwalificeerde en
        kwalitatieve goede zorgverlening waar de juiste vergoeding tegenover staat.”
      
      
    
    
      3.11
      
        [appellant] heeft naar aanleiding van deze brief zijn werkzaamheden als zorgaanbieder gestaakt en zijn lopende dossiers en zijn klanten per 1 juni 2020 overgedragen aan andere zorgaanbieders.
      
    
    
      3.12
      
        [appellant] heeft op 4 juni 2020 bestuursrechtelijk bezwaar gemaakt tegen de brief en de gemeente aansprakelijk gesteld voor de inkomensschade die hij stelde te hebben geleden als gevolg van het beëindigen van de zorgovereenkomsten met zijn cliënten. 
      
    
    
      3.13
      
        De gemeente heeft op 14 december 2020 aan [appellant] meegedeeld dat de
        brief geen besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht en dat daartegen daarom geen bezwaar kan worden gemaakt, zodat [appellant] niet ontvangen kan worden in zijn bezwaar. De gemeente heeft in die brief ook meegedeeld:
        “Uw brief van 4 juni 2020 is doorgestuurd naar de afdeling Aansprakelijkheid met het
        verzoek om uw schadeclaim te beoordelen. (...).
        Volledigheidshalve merken wij nog op dat de gemeente geen onderzoeken zal verrichten
        naar de afgegeven indicaties voor een maatwerkvoorziening in de vorm van een pgb op
        grond van de Wmo waarbij u als zorgaanbieder betrokken bent geweest.”
      
      
    
    
      3.14
      
        [appellant] heeft op 7 januari 2021 naar aanleiding van deze brief beroep ingesteld bij de bestuursrechter. De bestuursrechter heeft in een uitspraak van 21 juni 2021 geoordeeld dat de brief niet kwalificeert als een voor beroep vatbaar besluit, dat de gemeente [appellant] daarom terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard en dat het beroep daartegen ongegrond is.
      
    
    
      3.15
      
        [appellant] heeft op 10 juni 2021 de gemeente herinnerd aan zijn brief van 4 juni 2020. De verzekeraar van de gemeente heeft in antwoord daarop verwezen naar een door haar verstuurde brief van 6 januari 2021, waarin zij schrijft dat de gemeente niet aansprakelijk is.
      
    
    
      3.16
      
        
          [appellant] heeft daarop in juni 2021 een klacht ingediend bij de Ombudsman Metropool
        Amsterdam (hierna: de Ombudsman) over het besluit van de gemeente dat hij geen PGB- werkzaamheden tegen het formele PGB-tarief mag verrichten en over de manier waarop de
        gemeente met zijn situatie en klachten is omgegaan.
      
      
    
    
      3.17
      De Ombudsman heeft op 27 juli 2022 een rapport uitgebracht, waarin  onder andere staat dat:
      - de Ombudsman heeft geconstateerd dat [appellant] volgens de Gemeente niet de juiste
      
        diploma’s heeft om het professioneel tarief te rekenen, maar dat de gemeente niet
        duidelijk heeft gemaakt welke diploma’s nodig waren en waarom [appellant] in het
        verleden wel zonder deze diploma’s mocht werken;
      
      - de beslissing om van tarief te veranderen tamelijk willekeurig lijkt, omdat er een
      
        concreet toetsingskader ontbreekt en de gemeente niet heeft verteld wat de precieze
        zorgen waren over de kwaliteit van de al geleverde zorg;
      
      - de Ombudsman de wijze waarop aan [appellant] werd medegedeeld dat alle lopende
      
        indicaties doorgenomen zouden worden, onbehoorlijk vindt, temeer nu het voorheen
        door de gemeente zelf werd toegestaan;
      
      - de opstelling en het handelen van de gemeente op gespannen voet staat met de
      
        behoorlijkheidsnorm ‘Open en Duidelijk’, omdat de Gemeente geen duidelijke
        motivering heeft gegeven en er veel onzekerheid is geweest over het vervolg;
      
      - de Ombudsman anders dan [appellant] van mening is dat ook sprake is van een
      
        ondernemersrisico waarbij een zelfstandig ondernemer rekening moet houden met
        het feit dat voorwaarden en omstandigheden kunnen wijzigen, zodat [appellant] onder oud
        beleid tegen het professionele tarief hulp kon verlenen en dit onder nieuw beleid niet
        meer mogelijk is.
      
      
    
    
      3.18
      
        
          [appellant] heeft met zijn brief van 28 september 2022 de gemeente opnieuw aansprakelijk
        gesteld voor zijn schade, waarop de gemeente niet heeft geantwoord.
      
      
    
  
  
    
      4De beoordeling
    
    
      4.1
      Het geschil van partijen heeft betrekking op twee kwesties, te weten a) of [appellant] voldoende belang heeft bij enkel een verklaring voor recht, gegeven de omstandigheid dat de rechtbank zijn schadevorderingen heeft afgewezen en [appellant] zich bij de beslissingen daarover heeft neergelegd door die niet in het hoger beroep te betrekken en b) of de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld jegens [appellant] . Het hof ziet aanleiding om eerst over kwestie b) een oordeel te geven. 
      
    
    
      4.4
      
        [appellant] meent dat de gemeente met de brief (van 7 mei 2020) onrechtmatig jegens hem heeft gehandeld. Hoewel de memorie van grieven anders doet vermoeden is ter zitting bij het hof namens [appellant] verklaard dat niet is bedoeld te stellen namens [appellant] dat de Beleidsregels als zodanig onrechtmatig zijn.
      
    
    
      4.5
      Het gaat er dus alleen om te beoordelen of de gemeente met de brief onrechtmatig jegens [appellant] heeft gehandeld. Bij de beoordeling daarvan is niet enkel de brief, maar ook de context waarin die brief is verzonden van belang. Het hof neemt bij de beoordeling tot uitgangspunt dat de gemeente in het algemeen de bevoegdheid heeft om in het kader van door haar in het kader van de uitvoering van de WMO 2015 verstrekte en te verstrekken vergoedingen een onderzoek te doen naar de rechtmatigheid daarvan, indien daar een redelijke grond voor is. Dat uitgangspunt wordt door [appellant] terecht ook niet bestreden. Indien, zoals in dit geval, naar aanleiding van een aanvraag voor een maatwerkvoorziening twijfel bestaat of degene die aan de betreffende persoon zorg gaat verlenen over de juiste kwalificaties beschikt, geeft dat grond voor een onderzoek en voor vragen aan de beoogde zorgverlener. De informatie die de WMO-consulent van de gemeente had ontvangen en waarover zij in de aan de brief voorafgaande e-mailwisseling opheldering aan [appellant] heeft gevraagd (zie 3.7-3.9) vormde daarvoor voldoende reden. De door [appellant] verstrekte informatie over zijn opleiding en werkervaring kon de gemeente vervolgens redelijkerwijs tot het oordeel brengen dat [appellant] in dat specifieke geval mogelijk niet over een volgens de Beleidsregels ‘passende opleiding’ (als omschreven in artikel 14a daarvan) beschikte voor de werkzaamheden die hij al verrichtte op basis van aan zorgvragers toegekende PGB-en en dat de gemeente een onderzoek daarnaar mocht doen. Het in de Beleidsregels neergelegde criterium is, zoals de Ombudsman ook heeft vastgesteld, niet heel concreet. Maar dat maakt op zich niet dat de opleiding van [appellant] niet getoetst mocht worden met het oog op de door hem te verlenen zorg en de vergoeding die hij daarvoor in rekening bracht en zeker niet dat de gemeente zonder meer de opleiding van [appellant] als voldoende moest aanvaarden. [appellant] heeft overigens niet gesteld dat de door hem behaalde diploma’s en gevolgde opleidingen voldoende waren en passend binnen het in de Beleidsregels gehanteerde, ruim omschreven, criterium. In zoverre is de brief van de gemeente dan ook niet onrechtmatig: de gemeente mocht aan [appellant] mededelen dat hij mogelijk ook ter zake van al toegekende PGB-maatwerkvoorzieningen waarbij hij als begeleider optreedt niet over de noodzakelijke opleidingen beschikte en de gemeente mocht naar aanleiding van die constatering een onderzoek naar de bestaande begeleiding door [appellant] van zorgvragers in de gemeente met een PGB in het vooruitzicht stellen.
      
    
    
      4.6
      Aan [appellant] kan worden toegegeven dat het in de brief niet alleen lijkt te gaan over opleidingseisen maar ook over, kennelijk daarvan te onderscheiden, kwaliteitseisen en dat de brief dus een breder palet lijkt te bestrijken, zonder dat is duidelijk gemaakt wat er aan de kwaliteit van zijn werkzaamheden schortte. De gemeente heeft ter zitting daarover verklaard dat de brief op dat punt inderdaad ongelukkig is geformuleerd en daarover aangegeven dat het bij [appellant] feitelijk alleen ging om de vraag of hij qua opleiding aan de eisen in de Beleidsregels voldeed. Dat dit dan zou meebrengen dat de uitkomsten van een aangekondigd onderzoek in feite op voorhand vaststonden - [appellant] zou immers gezien zijn opleiding nooit in aanmerking kunnen komen voor een hoger tarief, ongeacht de kwaliteit van zijn werk - betekent echter niet dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld door in de brief zowel te refereren aan kwaliteitseisen als aan opleidingseisen. Bovendien heeft [appellant] de brief redelijkerwijs niet anders kunnen begrijpen dan dat het feitelijk alleen ging om zijn opleidingseisen. De brief moet zoals gezegd worden bezien tegen de achtergrond van en in de context van de eerdergenoemde e-mailwisseling met de WMO-consulent; het moet voor [appellant] duidelijk zijn geweest dat de brief van de gemeente een vervolg was op die e-mailwisseling, die was gericht op informatie over de opleiding van [appellant] . Dat blijkt met name uit de e-mail aan [appellant] van 23 maart 2020.  
      
    
    
      4.7
      Anders dan [appellant] leest het hof in de brief niet, ook niet impliciet of tussen de regels, dat [appellant] door de gemeente van fraude of ander onoorbaar handelen wordt beschuldigd. De brief is neutraal van toon en inhoud. Ook in de eerdere e-mailwisseling tussen [appellant] en de WMO-consulente wordt [appellant] niet van fraude of iets dergelijks beschuldigd en in de context van die e-mailwisseling valt niet in te zien dat [appellant] kon menen dat dit in de brief (toch) wel het geval was. Dat [appellant] dat gevoel wel had, moge zo zijn, maar dat is dan niet terug te voeren op de brief of de e-mailwisseling.  
      
    
    
      4.8
      
        [appellant] leest in de brief ook op een ander punt meer dan er staat. Hij heeft gesteld dat hij met de brief zonder meer werd geconfronteerd met een dreigende terugvordering van al uitgekeerde vergoedingen. Het hof leest dat niet in de brief. Er staat in de brief dat reeds toegekende PGB-budgetten zullen worden aangepast naar het informele tarief, maar niet dat die aanpassing ook leidt tot terugvordering van reeds uitbetaalde vergoedingen, ook niet als die herziening zou worden toegepast met terugwerkende kracht. [appellant] heeft die brief redelijkerwijs niet zo mogen begrijpen. Het feit dat uiteindelijk het in de brief aangekondigde onderzoek naar andere dossiers niet is gedaan – volgens de gemeente omdat [appellant] al met zijn werkzaamheden was gestopt – maakt niet dat de brief om die reden onzorgvuldig is en dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld. 
      
    
    
      4.9
      In het voorgaande ligt besloten dat de gemeente niet in strijd heeft gehandeld met   algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Tot een besluit in bestuursrechtelijke zin heeft de brief niet geleid, zodat in zoverre geen sprake is van schending van regels omtrent het nemen van besluiten zoals die zijn vastgelegd in de Algemene Wet Bestuursrecht. De inhoud van de brief is als zodanig niet onzorgvuldig of onvoldoende gemotiveerd. [appellant] heeft geen feiten en omstandigheden gesteld waaruit zou volgen dat gelijke gevallen verschillend zijn behandeld en dat daarom sprake is van willekeur. [appellant] heeft onvoldoende feiten en omstandigheden gesteld op grond waarvan hij er op grond van mededelingen of gedragingen van de gemeente gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat hij steeds en ook in de toekomst in alle gevallen volgens de gemeente aan de opleidingsvereisten voldeed en daarom recht had op het formele tarief en dat de gemeente op onaanvaardbare wijze dat vertrouwen heeft geschonden. Het feit dat de gemeente in een aantal gevallen, zonder voorafgaande toets of specifieke en concrete standpuntbepaling over de opleidingseisen, het formele tarief heeft toegekend acht het hof daarvoor niet voldoende. Niet gesteld of gebleken is dat de gemeente bij controle van de declaraties die [appellant] voor uitbetaling aan het SVB heeft gestuurd die toets heeft verricht of een dergelijk standpunt heeft bepaald en dat reeds daarom sprake is van schending van het vertrouwensbeginsel.    
      
    
    
      4.10
      De slotsom is dat de vorderingen bij gebrek aan een toereikende feitelijke en juridische grondslag niet kunnen worden toegewezen. De vraag of [appellant] voldoende belang heeft bij een verklaring voor recht kan daarmee onbeantwoord blijven. Het antwoord daarop leidt hoe dan ook niet tot een voor [appellant] gunstige beslissing op zijn vorderingen.
      
      
      
      
      
        
          De conclusie
        
      
      
    
    
      4.11
      Het hoger beroep slaagt niet. Omdat [appellant] in het ongelijk zal worden gesteld, zal het hof [appellant] tot betaling van de proceskosten in hoger beroep veroordelen. Onder die kosten vallen ook de nakosten die nodig zijn voor de betekening van de uitspraak en de wettelijke rente daarover. De rente is verschuldigd vanaf veertien dagen na die betekening.
      
    
    
      4.12
      De veroordelingen in deze uitspraak kunnen ook ten uitvoer worden gelegd als een van partijen de beslissing van het hof voorlegt aan de Hoge Raad (uitvoerbaarheid bij voorraad).
      
      
    
  
  
    
      5De beslissing
    
    
      Het hof:
    
    
    
      5.1
      bekrachtigt de vonnissen van de rechtbank Midden-Nederland, locatie Lelystad van 17 mei 2023 en 30 augustus 2023;
      
    
    
      5.2
      
        veroordeelt [appellant] tot betaling van de volgende proceskosten van de gemeente: 
        €     783,-  aan griffierecht,
        €  2.428, - aan salaris van de advocaat van de gemeente (2 procespunten x appeltarief II);
      
      
    
    
      5.3
      bepaalt dat al deze kosten moeten worden betaald binnen 14 dagen na vandaag. Als niet op tijd wordt betaald, dan worden die kosten verhoogd met de wettelijke rente;
      
    
    
      5.4
      verklaart de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad;
      
    
    
      5.5
      wijst af wat verder is gevorderd.
      
      
      
        Dit arrest is gewezen door mrs. J. Smit, H. de Hek en M. Lennarts, en is door de rolraadsheer in tegenwoordigheid van de griffier in het openbaar uitgesproken op 12 november 2024.
      
    
  
  
     Artikel 3:302/303 BW
  
  
     HR 10 juni 2022, ECLI: NL:HR:2022:853.