ECLI:NL:CBB:2024:869, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 03-12-2024, 22/888, 22/1661 en 22/1662
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-12-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Meststoffenwet. Intrekking derogatie en mestboetes. Overschrijding gebruiksnormen 2017 en 2018. Mestopslagcapaciteit. Stikstofcorrectiefactor graasdieren. Geen verdere matiging boete ivm gering economisch voordeel. Overschrijding redelijke termijn.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 22/888, 22/1661 en 22/1662
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 3 december 2024 in de zaken tussen:
    
    
    Maatschap [naam 1], te [woonplaats] (maatschap)
    (gemachtigde: ir. A.H.J. van der Putten)
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa)
    
    
      en
    
    
    de Staat der Nederlanden (ministerie van Justitie en Veiligheid) (Staat)
    
    
  
  
    Procesverloop in (hoger) beroep
    
    
      
        22/888
      
    
    
    
      Met het besluit van 10 december 2020 heeft de minister de derogatievergunning van de maatschap voor het jaar 2018 ingetrokken en de maatschap voor het jaar 2021 uitgesloten van derogatie.
    
    
    
      Met het besluit van 30 november 2021 (het bestreden besluit) heeft de minister het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. 
    
    
    
      De maatschap heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      
        22/1661 en 22/1662
      
    
    
    
      De maatschap heeft hoger beroepen ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel (rechtbank) van 25 juli 2022 met zaaknummers 21/956 en 21/1040, ECLI:NL:RBOVE:2022:2176 (aangevallen uitspraak).
    
    
    
      De minister heeft reacties op de hogerberoepschriften ingediend.
    
    
    
      
        Alle zaken
      
    
    
    
      De zitting was op 19 november 2024. De zaken zijn gevoegd behandeld. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen.
    
    
    
      De maatschap heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Naar aanleiding van dit verzoek heeft het College de Staat als partij aangemerkt.
    
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      De maatschap exploiteert een veehouderijbedrijf.
      
    
    
      1.2
      In 2017 en 2018 mocht de maatschap gebruikmaken van derogatie. Dat houdt in dat de maatschap onder voorwaarden meer stikstof uit dierlijke mest mocht gebruiken dan op basis van de reguliere gebruiksnormen is toegestaan, namelijk 230 kilogram (kg) stikstof per hectare in plaats van de reguliere norm van 170 kg (artikel 24, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling)). De voorwaarden houden onder meer in dat deze en andere gebruiksnormen niet worden overschreden.
      
    
    
      1.3
      Tot en met het jaar 2017 werd derogatie verkregen door aanmelding en verviel de derogatie van rechtswege bij overtreding van de voorwaarden. Sinds het jaar 2018 geldt voor derogatie een vergunningensysteem (artikel 25 van de Uitvoeringsregeling).
      
    
    
      1.4
      Eind 2018 hebben toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een onderzoek ingesteld naar de gebruiksnormen van de maatschap voor 2017 en de derogatievoorwaarden voor 2018. Hiertoe hebben de toezichthouders onder meer de door de maatschap opgegeven percelen bezocht, een aangekondigde bedrijfscontrole bij het bedrijf van de maatschap gehouden, de opslagcapaciteit en mestvoorraad van de rundveemest opgemeten en de pachtcontracten en de boekhouding van de maatschap onderzocht. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in twee rapporten van bevindingen van 27 september 2019 met nummers 114529 (over de naleving van de gebruiksnormen door de maatschap in 2017) en 118266 (over de vraag of de maatschap heeft voldaan aan de voorwaarden voor derogatie in 2018).
      
    
    
      1.5
      Met een brief van 3 juni 2020 heeft de minister de maatschap medegedeeld het voornemen te hebben om meerdere bestuurlijke boetes op te leggen voor verschillende overtredingen van de Meststoffenwet (Msw) voor het jaar 2017 met een totaalbedrag van € 43.579,50,-. Met een afzonderlijke brief van 3 juni 2020 heeft de minister de maatschap medegedeeld het voornemen te hebben om meerdere bestuurlijke boetes op te leggen voor verschillende overtredingen van de Meststoffenwet (Msw) voor het jaar 2018 met een totaalbedrag van € 51.468,50,-. De maatschap heeft in zienswijzen van 6 juli 2020, 5 augustus 2020 en 28 oktober 2020 gereageerd op de voornemens.
      
    
    
      1.6
      Op grond van de bevindingen in de rapporten van de NVWA en met inachtneming van de zienswijzen van de maatschap heeft de minister vervolgens de volgende besluiten genomen.
      
      
        1.6.1
        Met het besluit van 10 december 2020 (boetebesluit 1) heeft de minister de maatschap twee bestuurlijke boetes opgelegd van in totaal € 25.310,- voor overtredingen van de Msw voor het jaar 2017. De maatschap heeft de gebruiksnorm dierlijke meststoffen overschreden met 3.930 kg stikstof. Dit resulteert in een boete van € 27.510,-. Wegens overschrijding van de redelijke beslistermijn is de boete gematigd met € 2.500,- tot € 25.010,-. Verder heeft de maatschap niet naar waarheid gegevens verstrekt over de oppervlakte, gewasteelt en ligging van percelen op de Gecombineerde Opgave 2017. Dit resulteert in een waarschuwing, omdat de overtreding langer dan drie jaar geleden is begaan. Tot slot heeft de maatschap niet naar waarheid de Aanvullende gegevens landbouwer (AGL) 2017 aangeleverd. Hiervoor wordt een boete van € 300,- opgelegd.
        
      
      
        1.6.2
        In het (tweede) besluit van 10 december 2020 (boetebesluit 2) heeft de minister de maatschap twee bestuurlijke boetes opgelegd van in totaal € 23.534,25 voor overtredingen van de Msw voor het jaar 2018. De maatschap heeft de gebruikersnorm dierlijke meststoffen overschreden met 5.889 kg stikstof, de algemene stikstofgebruiksnorm overschreden met 152 kg en de fosfaatgebruiksnorm overschreden met 1.657 kg fosfaat. Dit resulteert in een boete van € 50.868,50. Omdat de maatschap over 2017 ook een boete heeft gekregen voor het overschrijden van de gebruiksnormen en in 2018 niet in de gelegenheid is geweest om de bedrijfssituatie aan te passen aan de geldende wet- en regelgeving, heeft de minister de boete gematigd met 50% naar € 25.434,25. Wegens overschrijding van de redelijke beslistermijn is de boete verder gematigd met € 2.500,- tot € 22.934,25. Verder heeft de maatschap niet naar waarheid gegevens verstrekt over de oppervlakte, gewasteelt en ligging van percelen op de Gecombineerde Opgave 2018. Dit resulteert in een boete van € 300,-. Tot slot heeft de maatschap niet naar waarheid de AGL 2018 aangeleverd. Hiervoor wordt een boete van € 300,- opgelegd.
        
      
      
        1.6.3
        Met het boetebesluit 2 heeft de minister ook de derogatievergunning van de maatschap voor het jaar 2018 ingetrokken, omdat uit de controle is gebleken dat de maatschap de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden en daarmee niet aan de voorwaarden van de derogatievergunning heeft voldaan. Ook heeft de minister de maatschap in dit besluit meegedeeld dat de maatschap voor 2021 wordt uitgesloten voor derogatie.
        
      
    
    
      1.7
      De maatschap heeft tegen de beide boetebesluiten en tegen de intrekking van de derogatievergunning bezwaar gemaakt. Met twee afzonderlijke beslissingen op bezwaar van 30 april 2021 en 12 mei 2021 heeft de minister de bezwaren niet-ontvankelijk verklaard, omdat de bezwaarschriften niet tijdig waren ingediend. De maatschap heeft tegen deze beslissingen op bezwaar beroep ingesteld bij de rechtbank.
      
    
    
      1.8
      Tijdens het beroep bij de rechtbank heeft de minister nieuwe beslissingen op het bezwaar genomen.
      
      
        1.7.1
        Bij beslissing op bezwaar van 30 november 2021 (bestreden besluit 1) heeft de minister het bezwaar tegen het boetebesluit 1 alsnog ontvankelijk en gedeeltelijk gegrond verklaard. De minister heeft een gewijzigde boete van in totaal € 24.761,- opgelegd. In bezwaar is gebleken dat de maatschap de gebruiksnorm dierlijke meststoffen in 2017 heeft overschreden met 3.923 kg stikstof. Dit resulteert in boete van € 27.461,-. Wegens overschrijding van de redelijke beslistermijn is de boete gematigd met € 2.500,- tot € 24.961,-. De boete van € 300,- voor het niet naar waarheid aanleveren van de AGL 2017 blijft in stand.
        
      
      
        1.7.2
        Bij beslissing op bezwaar van 30 november 2021 (bestreden besluit 2) heeft de minister het bezwaar tegen het boetebesluit 2 alsnog ontvankelijk en gedeeltelijk gegrond verklaard. De minister heeft een gewijzigde boete van in totaal € 21.222,60,- opgelegd. In bezwaar is gebleken dat de maatschap de gebruikersnorm dierlijke meststoffen in 2018 heeft overschreden met 5.373 kg stikstof en de fosfaatgebruiksnorm met 1.494 kg fosfaat. Dit resulteert in boete van € 45.828,-. Omdat de maatschap over 2017 ook een boete heeft gekregen voor het overschrijden van de gebruiksnormen en in 2018 niet in de gelegenheid is geweest om de bedrijfssituatie aan te passen aan de geldende wet- en regelgeving, heeft de minister de boete gematigd met 50% naar € 22.914,-. Wegens overschrijding van de redelijke beslistermijn is de boete verder gematigd met 10% tot € 20.622,60. De boete van € 300,- voor het niet naar waarheid gegevens verstrekken op de Gecombineerde Opgave 2018 en de boete van € 300,- voor het niet naar waarheid aanleveren van de AGL 2018 blijven in stand. Ook het besluit tot intrekking van de derogatievergunning voor 2018 en de uitsluiting voor 2021 blijft in stand.
        
      
    
    
      1.8
      Tegen de bestreden besluiten 1 en 2 heeft de maatschap beroepen ingesteld bij de rechtbank. De rechtbank heeft het beroep tegen bestreden besluit 2, voor zover dat ziet op de intrekking van de derogatievergunning 2018 en uitsluiting voor 2021, doorgezonden naar het College. De beroepen tegen de bestreden besluiten 1 en 2, voor zover die zien op de opgelegde boetes, heeft de rechtbank beoordeeld in de aangevallen uitspraak.
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2.1
      De rechtbank heeft het beroep tegen het besluit van 30 april 2021 niet-ontvankelijk verklaard, het beroep tegen het bestreden besluit 1 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover het de hoogte van de boete betreft en de boete voor overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen in 2017 vastgesteld op € 24.898,-. De rechtbank heeft verder het beroep tegen het besluit van 12 mei 2021 niet-ontvankelijk en het beroep tegen het bestreden besluit 2 ongegrond verklaard. Hierover heeft zij, voor zover nog relevant in hoger beroep, het volgende overwogen. In de hieronder opgenomen samenvatting wordt verwezen naar de nummers bij de overwegingen in die uitspraak.
      
    
    
      2.2
      Over de boete over de overschrijding van de gebruiksnormen in 2017 heeft de rechtbank als volgt geoordeeld. 
      
      
        De maatschap betwist de berekening van de minister van de mestopslagcapaciteit. De rechtbank volgt de minister in zijn standpunt dat in het geval van de maatschap geen onnauwkeurigheidsmarge wordt toegepast, nu de inspecteurs van de NVWA zelf een meting op het bedrijf van de maatschap hebben verricht en de maatschap niet aannemelijk heeft gemaakt dat deze meting onjuist is. Verder is de minister er terecht van uitgegaan dat drijfmest een soortelijk gewicht van 1.00 kg per m3 heeft. Het soortelijk gewicht van rundveegier is hoger, namelijk 1.03 kg per m3, maar de maatschap heeft in 2017 alleen rundveedrijfmest in opslag gehad en geen rundveegier. De beroepsgrond over de mestopslagcapaciteit faalt (overwegingen 4.4 t/m 4.6).
      
      
      
        Over de gehalten stikstof en fosfaat in de voorraad graasdierenmest heeft de minister in het verweerschrift erkend dat het onlangs gewijzigde “Boetebeleid Meststoffenwet RVO” versie 2.0 uit 2022 van toepassing is. De berekening van de voorraden graasdierenmest op basis van een forfaitaire waardering van de begin- en de eindvoorraad graasdierenmest is volgens de minister in het voordeel van de maatschap. De minister heeft daarom een herziene berekening laten opstellen en deze bij het verweerschrift gevoegd. De maatschap kan zich in deze herberekening vinden. De herberekening leidt ertoe dat de hoogte van de boete over 2017 wordt verlaagd van € 27.461,00 naar € 27.398,00. Deze boete moet in verband met overschrijding van de redelijke beslistermijn nog worden verminderd met € 2.500,00, zodat de boete uiteindelijk € 27.398,00 - € 2.500,00 = € 24.898,00 bedraagt. De beroepsgrond slaagt (overwegingen 4.7 t/m 4.9).
      
      
      
        De rechtbank volgt niet het standpunt van de maatschap dat op de in 2017 afgevoerde graasdierenmest een correctie voor opgetreden stikstofverlies dient te worden toegepast. De minister heeft terecht gesteld dat de mestproductie van graasdieren op het bedrijf is bepaald aan de hand van de BEX-berekening (bedrijfsspecifieke excretie), waarbij rekening wordt gehouden met bedrijfsspecifieke omstandigheden zoals rantsoensamenstelling, staltypes, het weideseizoen, het aantal uren weidegang per dag en het aandeel drijfmest en vaste mest. In die berekening is al een (bedrijfsspecifieke) correctie opgenomen voor stikstofvervluchtiging en er is dus geen aanleiding om nog een extra correctie voor stikstofverlies toe te passen (overwegingen 4.10 t/m 4.13).
      
      
      
        De opgelegde boete is in overeenstemming met het boetebeleid van de minister. Voor een verdere matiging van de boete bestaat volgens de rechtbank geen aanleiding (overwegingen 4.14 t/m 4.17).
      
      
    
    
      2.3
      Over de boete over de overschrijding van de gebruiksnormen in 2018 heeft de rechtbank als volgt geoordeeld. 
      
      
        De enkele stelling van de maatschap dat nimmer varkensmest wordt toegediend aan de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond, is onvoldoende om te volgen. Verder heeft de minister in het verweerschrift voldoende duidelijk gemaakt dat negatieve uitkomsten in de mestbalans inherent zijn aan de rekensystematiek waarmee de voor die balans relevante hoeveelheden worden bepaald. Als het niet mogelijk is om de hoeveelheden te bepalen op basis van werkelijke gehalten, gebeurt dat op basis van forfaitaire gehalten, dan wel zo nauwkeurig mogelijk. Daarbij kunnen mogelijk hoeveelheden worden vastgesteld die niet overeenkomen met de werkelijkheid, zoals negatieve uitkomsten. Omdat een bedrijf geen negatieve hoeveelheid meststoffen kan hebben gebruikt, wordt met dergelijke negatieve getallen verder niet gerekend in de balans. De rechtbank ziet in hetgeen de maatschap in beroep heeft aangevoerd geen aanleiding om de gewijzigde berekeningen van de minister van de gebruikte hoeveelheid fosfaat voor onjuist te houden (overwegingen 6.4 t/m 6.7).
      
      
      
        Voor wat de maatschap heeft aangevoerd over de mestopslagcapaciteit verwijst de rechtbank naar de overwegingen over 2017.
      
      
      
        De minister heeft over de eindvoorraad rundveedrijfmest genoegzaam uiteengezet dat artikel 68, lid 3, van het Uitvoeringsbesluit Msw, in samenhang bezien met artikel 94, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling en de toelichting op deze bepaling niet voorzien in de door de maatschap voorgestelde methode om de eindvoorraad te waarderen op basis van de gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalten van de productie en de beginvoorraad. Indien mest bemonsterd en geanalyseerd is afgevoerd, dient op grond van deze artikelen enkel te worden vastgesteld of deze afvoer representatief kan worden geacht voor de eindvoorraad. Uit het bestreden besluit 2 volgt dat de maatschap in oktober en december 2018 in totaal 410 ton rundveedrijfmest gewogen en bemonsterd heeft afgevoerd en heeft laten analyseren. Omdat deze afvoer is bemonsterd en geanalyseerd, zijn de gehalten van deze afgevoerde mest de meest betrouwbare weergave van de werkelijke gehalten van de eindvoorraad rundveedrijfmest. De rechtbank ziet in wat de maatschap in beroep heeft aangevoerd geen aanleiding om de gehalten niet representatief te achten. Partijen zijn het er verder over eens dat de beginvoorraad graasdierenmest 2018 zoals deze in het bestreden besluit is berekend als uitgangspunt moet worden gehanteerd (overwegingen 6.9 t/m 6.12).
      
      
      
        Voor het afzien van boeteoplegging of een verdere matiging van de boete bestaat volgens de rechtbank geen aanleiding (overweging 6.13).
      
      
    
    
      2.4
      Ten aanzien van de overschrijding van de redelijke termijn in beide boetezaken heeft de rechtbank vastgesteld dat de minister beide boetes al op grond van zijn matigingsbeleid heeft gematigd met 10% tot een maximum van € 2.500,-. De rechtbank ziet onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 4 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:60) in dit geval waarin de overschrijding van de redelijke termijn slechts anderhalve maand bedraagt, geen grond voor verdere matiging van de boete (overwegingen 8 t/m 8.2).
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in beroep en hoger beroep
    
    
      3.1
      De maatschap voert primair aan dat de door de minister berekende overschrijdingen in 2017 en 2018 lager zijn. Subsidiair stelt de maatschap dat de boetes voor 2017 en 2018 aanvullend gematigd moeten worden. Verder dient de derogatievergunning voor 2018 en 2021 in stand te blijven.
      
    
    
      3.2
      De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd. Zijn stellingen zullen, voor zover nodig, hierna bij de beoordeling worden besproken.
      
      
        
          Overtredingen in 2017 en 2018
        
      
      
    
    
      4.1
      Het College stelt vast dat de maatschap ook in hoger beroep geen gronden heeft aangevoerd tegen de boetes voor het niet naar waarheid aanleveren van de AGL 2017 en 2018 en het niet naar waarheid indienen van de Gecombineerde Opgave 2018. Deze boetes zijn niet in geschil en vallen daarom buiten de omvang van het geding in hoger beroep
      
    
    
      4.2
      Het College stelt verder vast dat wat de maatschap in hoger beroep over de overschrijding van de gebruiksnormen in 2017 en 2018 heeft aangevoerd, in essentie een herhaling is van de gronden die de maatschap in beroep heeft aangevoerd. De maatschap heeft dat op de zitting ook erkend. De rechtbank is gemotiveerd op deze beroepsgronden ingegaan. De maatschap heeft geen redenen aangevoerd waarom deze overwegingen van de rechtbank onjuist of onvolledig zouden zijn. Het College kan zich vinden in het oordeel en de overwegingen van de rechtbank en neemt deze over. Daaraan wordt naar aanleiding van het verhandelde op de zitting nog het volgende toegevoegd.
      
      
        4.2.1
        
          De maatschap stelt zich in hoger beroep weer op het standpunt dat op de meting van de mestopslagcapaciteit een onnauwkeurigheidsmarge moet worden toegepast. Deze beroepsgrond slaagt ook in hoger beroep niet. Zoals de minister terecht heeft opgemerkt, heeft de opmeting van de mestopslagcapaciteit plaatsgevonden op het bedrijf van de maatschap door toezichthouders van de NVWA, in het bijzijn van de heer [naam 1]. Er is onder meer gemeten met een [naam 2] infraroodmeter. Dergelijke meters zijn volgens de minister tot 1 mm nauwkeurig. Ook de meting met de peilstok is zo nauwkeurig mogelijk en in het bijzijn van [naam 1] gedaan, die destijds ook heeft bevestigd dat de metingen klopten. De maatschap heeft de metingen zelf en de uitkomst hiervan niet bestreden, bijvoorbeeld met eigen metingen en meetgegevens of andere bewijzen. Ook heeft de maatschap niet aannemelijk gemaakt dat de meting onnauwkeurig is geweest. Voor het toepassen van een onnauwkeurigheidsmarge of correctie voor meetfouten bij het bepalen van de omvang van de mestopslagcapaciteit, bestaat dan ook geen aanleiding.
          Het College ziet evenmin aanleiding om uit te gaan van een hoger soortelijk gewicht van rundveedrijfmest dan waarvan de minister is uitgegaan. De maatschap heeft niet met objectieve gegevens onderbouwd dat een soortelijk gewicht van 1.00 kg per m3 voor rundveedrijfmest onjuist is.
          De minister is bij de bepaling van de mestopslagcapaciteit dan ook terecht uitgegaan van de fysieke metingen van de NVWA en een soortelijk gewicht van rundveedrijfmest van 1.00 kg per m3.
        
        
      
      
        4.2.2
        De maatschap heeft op de zitting aangevoerd dat de minister onlangs in een brief aan de Tweede Kamer (brief van de minister aan de voorzitter van de Tweede Kamer van 13 september 2024, kenmerk DGA/86995984, p. 6) heeft aangekondigd dat op basis van nieuwe wetenschappelijke inzichten de stikstofcorrectiefactor per 1 januari 2025 zal worden verhoogd naar 14%. Omdat het wetenschappelijk onderzoek (ook) ziet op de periode waarvoor de minister bij de maatschap de overtredingen heeft vastgesteld, moet volgens de maatschap dit percentage ook bij haar worden toegepast. Deze grond treft geen doel. De minister heeft op de zitting terecht opgemerkt dat uit voornoemde brief van de minister blijkt dat de verhoging van de norm alleen ziet op de forfaitaire excretiegehalten voor graasdieren. De mestproductie van graasdieren op het bedrijf van de maatschap is bepaald aan de hand van de BEX-berekening. In die berekening is al een (bedrijfsspecifieke) correctie opgenomen voor stikstofvervluchtiging. Zie in dit verband ook de uitspraak van het College van 3 september 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:612, onder 3.7).
        
        
          
            Matiging van de boetes
          
        
        
      
    
    
      5.1
      De maatschap heeft aangevoerd dat de boetebedragen aanvullend moeten worden gematigd. Daarbij heeft zij zich beroepen op de uitspraak van de rechtbank Zeeland- West- Brabant van 15 juli 2022 (ECLI:NL:RBZWB:2022:3853, onder 3.15 en 3.16). De rechtbank oordeelde in die zaak dat de boete disproportioneel was, onder meer omdat de minister bij de berekening van het economisch voordeel als element van de boete is uitgegaan van de hoeveelheid stikstof die de landbouwer mocht gebruiken zonder derogatie, terwijl hij dat jaar wel beschikte over een derogatievergunning. Dat speelt volgens de maatschap in haar geval ook, omdat zij zowel in 2017 als in 2018 gebruik mocht maken van derogatie.
      
    
    
      5.2
      Het College is het met de rechtbank en de minister eens dat geen aanleiding bestaat voor matiging van de boetes, omdat deze disproportioneel zouden zijn. Het beroep van de maatschap op de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 15 juli 2022 slaagt niet. De wetgever heeft namelijk met de vaststelling van de (gefixeerde) boetebedragen er al rekening mee gehouden dat het economisch voordeel feitelijk (veel) lager kan zijn. Zie hierover de uitspraak van het College van 23 juli 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:500, onder 5.1 en 5.2). Bovendien is in het geval van de maatschap geen sprake van een geringe overschrijding van de derogatienorm van 230 kg stikstof per hectare, zodat alleen al daarom geen aanleiding bestaat om te boete te matigen. Overigens speelden in genoemde uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant ook nog andere omstandigheden die aanleiding gaven tot matiging van de boete zodat een vergelijking met die zaak niet opgaat.
      
    
    
      5.3
      De maatschap heeft verder verzocht om matiging van de boete in verband met overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Volgens de maatschap is de connectie die de rechtbank legt tussen de matiging door de minister in verband met de overschrijding van de beslistermijn en de termijnoverschrijding in bezwaar en beroep in strijd met het Boetebeleid Meststoffenwet RVO 2022. Verder is ook in hoger beroep sprake van overschrijding van de redelijke termijn.
      
    
    
      5.4
      Het College is van oordeel dat de rechtbank terecht de boete niet verder heeft gematigd vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Nog daargelaten dat de bestuursrechter hierin een zelfstandige beoordelingsbevoegdheid heeft en dus niet gehouden is aan het beleid van de minister, is van enige strijdigheid geen sprake. De beoordeling van de matiging bij overschrijding van de redelijke termijn voor een procedure in twee of drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) staat los van de beoordeling van de matiging door de minister bij overschrijding van de beslistermijn. De bestuursrechter kan daarbij wel rekening houden met een eerdere matiging door de minister wegens het overschrijding van de beslistermijn, zoals de rechtbank hier terecht heeft gedaan.
      
    
    
      5.5
      Over het verzoek van de maatschap om matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn in hoger beroep overweegt het College als volgt. In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is in dit geval 3 juni 2020, de datum waarop de minister de voornemens tot boeteoplegging heeft uitgebracht. In dit geval is deze termijn ten tijde van deze uitspraak met zes maanden overschreden. Het College ziet in het gegeven dat de minister de boetes al heeft gematigd met 10% en € 2.500,- wegens het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum van het boeterapport en de oplegging van de boete (dan wel het voornemen daartoe), geen aanleiding om een verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn met zes maanden. Zie hierover de uitspraak van het College van 24 november 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:454, onder 5.12).
      
      
        
          Intrekking derogatievergunning
        
      
      
      
        6	Omdat de minister terecht heeft vastgesteld dat de maatschap in 2018 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden, heeft de maatschap de voorwaarden van de aan haar verleende derogatievergunning overtreden. De minister mocht die vergunning daarom intrekken en de maatschap uitsluiten van derogatie voor 2021.
      
      
      
        
          Overschrijding van de redelijke termijn in de procedure over de derogatievergunning
        
      
      
    
    
      7.1
      De maatschap heeft op de zitting verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn van artikel 6 van het EVRM.
      
    
    
      7.2
      In zaken als hier aan de orde geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase samen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren, tenzij er sprake is van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor de schadevergoeding is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
      
    
    
      7.3
      De termijn is begonnen op de datum waarop de minister het bezwaarschrift heeft ontvangen, te weten op 22 januari 2021. Dit betekent dat ten tijde van deze uitspraak de redelijke termijn van twee jaar met ruim een jaar en 11 maanden is overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten, is geen sprake. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, brengt dit mee dat de maatschap recht heeft op een schadevergoeding van € 2.000,-.
      
    
    
      7.4
      De overschrijding is volledig toe te rekenen aan het College, omdat de behandeling van het bezwaar minder dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 2.000,- aan de maatschap.
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
    
    
      8.1
      Uit het voorgaande volgt dat de minister terecht heeft vastgesteld dat de maatschap in 2017 en 2018 de gebruiksnormen heeft overschreden. De minister mocht daarom bestuurlijke boetes voor 2017 en 2018 opleggen en de derogatievergunning voor 2018 intrekken. Het beroep is ongegrond en de hoger beroepen slagen niet.
      
    
    
      8.2
      Het College zal daarom in zaak 22/888 het door de maatschap ingestelde beroep ongegrond verklaren en in zaken 22/1661 en 22/1662 de aangevallen uitspraak bevestigen. 
      
    
    
      8.3
      Het College zal verder de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 2.000,- aan de maatschap wegens overschrijding van de redelijke termijn in zaak 22/888.
      
    
    
      8.4
      Ook zal het College de Staat veroordelen in de proceskosten die verband houden met het verzoek tot vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn in zaak 22/888 (1 punt voor het indienen van het verzoek met een wegingsfactor van 0,5 en een waarde per punt van € 875,-). Voor het vergoeden van het griffierecht bestaat geen aanleiding, omdat het griffierecht is betaald voor het indienen van het beroep en niet voor het verzoek om schadevergoeding.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      
        in zaak 22/888
      
    
    
    
      Het College
    
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond;
      
      
        veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan de maatschap van een vergoeding voor immateriële schade van € 2000,-;
      
      
        veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van de maatschap voor het indienen van het verzoek tot vergoeding van schade tot een bedrag van € 437,50,-.
      
    
    
    
      
        in zaken 22/1661 en 22/1662
      
    
    
    - Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, mr. M.J. Jacobs en mr. C.C.W. Lange, in aanwezigheid van mr. M.L. Bosman, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 december 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. T. Pavićević					w.g. M.L. Bosman