ECLI:NL:CBB:2023:413, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 15-08-2023, 22/780
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2023-08-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De minister heeft de TVL-subsidie voor Q2 2021 terecht beperkt tot een bedrag van € 34.346,97. Met de verlening van dat subsidiebedrag, is het staatssteunplafond van € 225.000,- dat in Q2 2021 geldt voor primaire producenten van landbouwproducten bereikt. Dat staatssteunplafond is niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat het geldt voor alle primaire producenten van landbouwproducten en omdat ondernemingen die actief zijn in de primaire productie van landbouwproducten niet gelijk zijn aan ondernemingen die actief zijn in de visserijsector of in de overige sectoren. Voor de verschillende sectoren gelden verschillende staatssteunregels, die het onderscheid in de hoogte van het staatssteunplafond verklaren.

uitspraak
  
    
      
        
      
    
    
      
        
      
    
  
  
    
      COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
  
  
    zaaknummer: 22/780
  
  
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 15 augustus 2023 in de zaak tussen 
      
    
    
      
        [naam] B.V., te [woonplaats] (de onderneming)
    (gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
  
  
    en
  
  
    
      de minister van Economische Zaken en Klimaat
    
    (gemachtigden: mr. M.J.H. van der Burgt en mr. H.G.M. Wammes).
  
  
    
      Procesverloop 
    
  
  
    Met het besluit van 2 augustus 2021 heeft de minister de aanvraag van de onderneming voor een subsidie op grond van de Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19 (TVL) voor het tweede kwartaal (Q2) van 2021 afgewezen. 
  
  
    Met het besluit van 11 maart 2022 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de onderneming gegrond verklaard en een subsidie verleend van € 34.346,97. 
  
  
    De onderneming heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
  
  
    De minister heeft een verweerschrift ingediend. 
  
  
    De zitting was op 16 februari 2023. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen.
  
  
    Na de zitting heeft het College het onderzoek heropend en de minister in de gelegenheid gesteld nadere vragen te beantwoorden. De minister heeft hierop met de brief van 21 maart 2023 gereageerd. De onderneming heeft daarop met de brief van 19 april 2023 gereageerd. Nadat geen van de partijen heeft aangeven dat zij op een nadere zitting wil worden gehoord, heeft het College het onderzoek gesloten.
  
  
    
      Overwegingen 
    
  
  1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Inleiding 
  2. De onderneming houdt zich bezig met het houden en opfokken van vleeskuikens. Zij heeft een aanvraag ingediend voor een subsidie op grond van de TVL voor Q2 2021. De minister heeft deze aanvraag eerst afgewezen. In het bestreden besluit heeft de minister alsnog een TVL-subsidie verleend, omdat de onderneming bij nader inzien wel aan de voorwaarden van de TVL voldoet. De minister heeft in het bestreden besluit toegelicht dat de onderneming op basis van het verwachte omzetverlies in Q2 2021 in aanmerking zou komen voor een maximale TVL-subsidie van € 356.946,-, maar dat de subsidieverlening moet worden beperkt tot een bedrag van € 34.346,97. De reden daarvoor is dat de onderneming ook TVL-subsidies heeft ontvangen voor andere kwartalen (voor het eerste kwartaal (Q1) van 2021 een bedrag van € 98.389,91 en voor het derde kwartaal (Q3) van 2021 een bedrag van € 92.263,12). Met de verlening van de TVL-subsidie van € 34.346,97 is het maximale bedrag bereikt dat in totaal aan de onderneming kan worden toegekend. Dat maximale bedrag wordt het staatssteunplafond genoemd en geeft het maximale steunbedrag weer dat aan een onderneming of aan een groep van verbonden ondernemingen mag worden verstrekt. De hoogte van het staatssteunplafond verschilt per sector. Omdat de onderneming actief is in de primaire productie van landbouwproducten bedraagt het staatssteunplafond in Q2 2021 voor haar € 225.000,-.
  
    
    Standpunt van de onderneming
  
  3. De onderneming is het er niet mee eens dat de minister de subsidieverlening heeft beperkt tot een bedrag van € 34.346,97. Zij voert aan dat TVL-subsidie niet voldoet aan de staatssteuncriteria zoals verwoord in artikel 107, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Een TVL-subsidie is volgens de onderneming een schadevergoeding en vervalst daarom de mededinging niet. Bovendien is de maatregel gelijk voor elk bedrijf en dus niet selectief. De TVL-subsidie kan daarom niet worden beschouwd als staatssteun, zodat de TVL onverbindend is voor zover daarin een staatssteunplafond is opgenomen. 
  4. Als de TVL op dit punt wel verbindend is, dan is volgens de onderneming sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel. De Tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun ter ondersteuning van de economie vanwege de huidige COVID-19 uitbraak (Tijdelijke kaderregeling) en de TVL maken bij de hoogte van het staatssteunplafond namelijk ongemotiveerd onderscheid tussen getroffen ondernemingen in verschillende MKB-sectoren. Bovendien is onduidelijk waarom voor de landbouwsector is gekozen voor een staatssteunplafond van € 225.000,-, terwijl voor de visserijsector een staatssteunplafond geldt van € 270.000,-.
  
    
    Standpunt van de minister
  
  5. De minister stelt zich op het standpunt dat de TVL-subsidie staatssteun is in de zin van artikel 107, eerste lid, van het VWEU. Dat is door de Europese Commissie bevestigd. De Europese Commissie heeft de TVL-regelingen goedgekeurd onder bepaalde voorwaarden, waaronder de voorwaarde dat het staatssteunplafond niet wordt overschreden. Dat staatssteunplafond staat in paragraaf 3.1 van de Tijdelijke kaderregeling. De Europese Commissie kijkt bij het vaststellen van staatssteunregels naar het effect van de steun op het handelsverkeer tussen lidstaten. De marktordening van de sectoren, het gemeenschappelijk beleid en meer in het algemeen de marktkenmerken van de sectoren zijn daarbij relevant. Het verstrekken van een TVL-subsidie in strijd met het staatssteunplafond leidt tot ongeoorloofde steun. De minister kan dus aan de onderneming geen hogere TVL-subsidie verlenen dan hij nu heeft gedaan. 
  6. Van strijd met het gelijkheidsbeginsel is volgens de minister geen sprake. De relevante regelgeving voor ondernemingen die actief zijn in de primaire productie van landbouwproducten wijkt af van de regelgeving die ziet op andere ondernemingen. Voor alle ondernemingen die actief zijn in de primaire productie van landbouwproducten geldt een lager staatssteunplafond dan voor ondernemingen die actief zijn in andere sectoren. Dat komt doordat voor primaire producenten van landbouwproducten bijzondere en aparte staatssteunregels gelden, die over het algemeen strenger zijn dan voor andere sectoren. De reden voor die andere regels is de sterke mate van regulering en subsidiëring in de landbouwsector. 
  
    
      Beoordeling door het College
    
  
  
    
      TVL-subsidie is staatssteun
    
  
  7. Het College volgt de onderneming niet in haar standpunt dat de TVL-subsidie geen staatssteun is in de zin van artikel 107, eerste lid, van het VWEU. Aan het begin van de coronapandemie heeft de Europese Commissie de Tijdelijke kaderregeling in het leven geroepen. Deze Tijdelijke kaderregeling verruimt de mogelijkheden voor de lidstaten om staatssteun te verstrekken aan ondernemingen die zijn getroffen door de gevolgen van de pandemie. In paragraaf 3.1 van de Tijdelijke kaderregeling staat onder welke voorwaarden de lidstaten deze staatssteun mogen verstrekken. De TVL-regeling is één van de nationale steunregelingen waar ondernemingen een beroep op konden doen. De TVL-regeling is ter voorafgaande goedkeuring bij de Europese Commissie aangemeld. De oorspronkelijke TVL-regeling is bij beschikking van 26 juni 2020 (State Aid SA.57712 (2020/N)) goedgekeurd. Vervolgens heeft de Europese Commissie ook verschillende wijzigingen van de TVL-regeling goedgekeurd. Zo zijn de wijzigingen voor Q1 2021 goedgekeurd bij beschikking van 9 februari 2021 (State Aid SA60166 (2021/N)), en de wijzigen voor Q2 2021 bij beschikking van 22 juni 2021 (State Aid SA.63257 (2021/N)). In deze beschikkingen concludeert de Europese Commissie aan de hand van de staatssteuncriteria van artikel 107 van het VWEU dat de TVL-subsidie staatssteun is. Ook aan de voorwaarden die de onderneming in twijfel trekt, namelijk dat de subsidie de mededinging niet vervalst en niet selectief is, wordt volgens de beschikkingen voldaan. Het College verwijst naar de hiervoor genoemde beschikking van 9 februari 2021, randnummer 55 t/m 60 en de beschikking van 22 juni 2021, randnummer 11. De onderneming heeft geen aanknopingspunten naar voren gebracht die erop wijzen dat deze conclusies van de Europese Commissie onjuist zijn. Er is daarom geen aanleiding om de bepaling in de TVL waarin het staatssteunplafond is opgenomen (artikel 2.3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van de TVL), onverbindend te verklaren.
  
    
      Met de verlening van de subsidie is het staatsteunplafond bereikt
    
  
  8. Paragraaf 3.1. van de Tijdelijke kaderregeling bepaalt dat de staatssteun die wordt verleend, het staatssteunplafond niet mag overschrijden. Naarmate de pandemie voortduurde, is het staatssteunplafond in de Tijdelijke kaderregeling een paar keer verhoogd, door middel van uitbreidingen van die regeling. De bedragen die op grond van de Tijdelijke kaderregeling gelden als staatssteunplafond voor de verschillende sectoren, zijn steeds overgenomen in de TVL; voor Q2 2021 in artikel 2.3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van de TVL. De staatssteunplafonds die gelden voor de verschillende sectoren in de verschillende kwartalen zijn hieronder schematisch weergegeven. 
  
    
      
      
      
      
      
        
          
            
            
          
          
            Landbouw
          
          
            Visserij
          
          
            Overig
          
        
        
          
            tot en met Q4 2020
          
          
            € 100.000
          
          
            € 120.000
          
          
            € 800.000
          
        
        
          
            tot en met Q3 2021
          
          
            € 225.000
          
          
            € 270.000
          
          
            € 1,8 miljoen
          
        
        
          
            tot en met Q1 2022
          
          
            € 290.000
          
          
            € 345.000
          
          
            € 2,3 miljoen
          
        
      
    
  
  9. Zoals de minister in het bestreden besluit terecht heeft vastgesteld, geldt voor de onderneming voor de TVL-subsidie voor Q2 2021 een staatssteunplafond van € 225.000,-. Met het verlenen van de TVL-subsidie van € 34.346,97 is dat staatsteunplafond bereikt. De minister mag geen hogere subsidie verlenen dan hij heeft gedaan. Dat zou ongeoorloofde staatssteun opleveren. 
  
    
      Het gelijkheidsbeginsel is niet geschonden
    
  
  10. Het College is van oordeel dat het staatssteunplafond voor primaire producenten van landbouwproducten niet in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. In de eerste plaats richt de Tijdelijke kaderregeling zich tot alle lidstaten, zodat alle lidstaten ook zijn gebonden aan het staatssteunplafond van € 225.000,-. Het staatssteunplafond geldt dus voor alle primaire producenten van landbouwproducten in de Europese Unie. In de tweede plaats zijn ondernemingen die actief zijn in de primaire productie van landbouwproducten niet gelijk aan ondernemingen die actief zijn in de visserijsector of in de overige sectoren. Voor de verschillende sectoren gelden verschillende staatssteunregels, die het onderscheid in de hoogte van de staatssteunplafond verklaren. Binnen de Europese Unie is een gemeenschappelijk landbouwbeleid tot stand gekomen dat grotendeels vanuit de Europese Unie wordt gefinancierd. Ondernemingen die actief zijn in de primaire productie van landbouwproducten kunnen op grond daarvan aanspraak maken op verschillende subsidieregelingen. Daardoor is de ruimte voor aanvullende nationale steun, zoals subsidie op grond van de TVL, ten opzichte van overige sectoren beperkt. Dit rechtvaardigt een lager staatssteunplafond voor ondernemingen die actief zijn in de primaire productie van landbouwproducten dan voor ondernemingen die actief zijn in de overige sectoren. Ook voor de visserijsector gelden op grond van het gemeenschappelijk visserijbeleid andere staatssteunregels dan voor de landbouwsector, zodat ook ten opzichte van de visserijsector geen sprake is van gelijke gevallen. 
  11. Ter illustratie van het verschil tussen de staatssteunregels in de verschillende sectoren wijst het College op de de-minimisverordeningen die van toepassing zijn op de landbouwsector, de visserijsector en overige sectoren (Verordening (EU) nr. 1408/2013, nr. 717/2014 en nr. 1407/2013). De verschillen komen ook in die verordeningen naar voren in het maximale steunbedrag dat over een periode van drie belastingjaren mag worden gegeven: voor de landbouwsector is dat € 20.000,-, voor de visserijsector € 30.000,- en voor overige sectoren € 200.000,-. 
  12. Dat de Europese Commissie niet heeft toegelicht hoe zij voor Q2 2021 tot een staatssteunplafond van exact € 225.000,- is gekomen, leidt tot slot niet tot het oordeel dat de minister in strijd met dat staatssteunplafond een hogere TVL-subsidie had moeten toekennen. De Europese Commissie heeft dit staatssteunplafond vastgesteld en de minister kan daar niet naar boven van afwijken. 
  
    
      Conclusie
    
  
  13. De minister heeft de TVL-subsidie voor Q2 2021 terecht verleend tot een bedrag van 
  
    € 34.346,97. Met de verlening van dat subsidiebedrag is het staatssteunplafond van 
    € 225.000,- bereikt. Van strijd met het gelijkheidsbeginsel is geen sprake. Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
  
  
    
      Beslissing
    
  
  
    Het College verklaart het beroep ongegrond. 
  
  
    Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, mr. T. Pavićević, en 
    mr. drs. M.P. Glerum, in aanwezigheid van mr. A.M. Slierendrecht, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 augustus 2023.
  
  
    w.g. R.W.L. Koopmans	w.g. A.M. Slierendrecht
  
  
    BIJLAGE
  
  
    Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
    
    
      
        Artikel 107
      
    
    
    
      
        Behoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
      
      
        Met de interne markt zijn verenigbaar:
      
    
    
      a. steunmaatregelen van sociale aard aan individuele verbruikers op voorwaarde dat deze toegepast worden zonder onderscheid naar de oorsprong van de producten;
      b. steunmaatregelen tot herstel van de schade veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen;
      c. steunmaatregelen aan de economie van bepaalde streken van de Bondsrepubliek Duitsland die nadeel ondervinden van de deling van Duitsland, voorzover deze steunmaatregelen noodzakelijk zijn om de door deze deling berokkende economische nadelen te compenseren. Vijf jaar na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon kan de Raad op voorstel van de Commissie een besluit tot intrekking van dit punt vaststellen.
    
    3. Als verenigbaar met de interne markt kunnen worden beschouwd:
    
      a. 	steunmaatregelen ter bevordering van de economische ontwikkeling van streken waarin de levensstandaard abnormaal laag is of waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst en van de in artikel 349 bedoelde regio’s, rekening houdend met hun structurele, economische en sociale situatie;
      b. 	steunmaatregelen om de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen of een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen;
      c. 	steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad;
      d.	steunmaatregelen om de cultuur en de instandhouding van het culturele erfgoed te bevorderen, wanneer door deze maatregelen de voorwaarden inzake het handelsverkeer en de mededingingsvoorwaarden in de Unie niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad;
      e. 	andere soorten van steunmaatregelen aangewezen bij besluit van de Raad, op voorstel van de Commissie.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        Tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun ter ondersteuning van de economie vanwege de huidige COVID-19 uitbraak
      
    
    
    
      
        Paragraaf  3.1 Steun in de vorm van rechtstreekse subsidies, terugbetaalbare voorschotten of belastingvoordelen
      
    
    
    21. Naast de bestaande mogelijkheden op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU kunnen tijdelijke beperkte steunbedragen voor ondernemingen die plotseling met een tekort aan of zelfs de niet-beschikbaarheid van liquiditeit kampen, in de huidige omstandigheden een geschikte, noodzakelijke en gerichte oplossing zijn.
    
    22. De Commissie zal dergelijke staatssteun als verenigbaar met de interne markt beschouwen op basis van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU, mits aan alle volgende voorwaarden is voldaan (de specifieke bepalingen voor de sectoren primaire landbouw en visserij en aquacultuur worden vastgesteld in punt 23): 
    
    a. de steun bedraagt niet meer dan 800 000 EUR per onderneming in de vorm van rechtstreekse subsidies, terugbetaalbare voorschotten of belasting- of betalingsvoordelen; alle bedragen moeten brutobedragen zijn, d.w.z. de bedragen vóór aftrek van belastingen of andere heffingen; 
    
    b. de steun wordt verleend op grond van een regeling met een geraamd budget; 
    
    c. de steun mag worden verleend aan ondernemingen die op 31 december 2019 niet in moeilijkheden verkeerden (in de zin van de algemene groepsvrijstellingsverordening); de steun mag worden verleend aan ondernemingen die niet in moeilijkheden verkeren en/of aan ondernemingen die op 31 december 2019 niet in moeilijkheden verkeerden maar vervolgens met moeilijkheden te kampen hadden of in moeilijkheden kwamen als gevolg van de uitbraak van COVID-19; 
    
    d. de steun wordt uiterlijk op 31 december 2020 verleend; 
    
    e. steun aan ondernemingen die zich toeleggen op de verwerking en de afzet van landbouwproducten, wordt afhankelijk gesteld van de voorwaarde dat deze steun niet geheel of ten dele aan primaire producenten wordt doorgegeven en niet wordt vastgesteld op basis van de prijs of de hoeveelheid van de producten die de betrokken ondernemingen bij de primaire producenten aankopen of in de handel brengen. 
    
    23. In afwijking van punt 22 gelden voor de landbouw-, de visserij- en de aquacultuursector de volgende specifieke voorwaarden: 
    
    a. de steun bedraagt niet meer dan 120 000 EUR per onderneming die actief is in de visserij- en aquacultuursector of 100 000 EUR per onderneming die actief is in de primaire productie van landbouwproducten; alle bedragen moeten brutobedragen zijn vóór aftrek van belastingen of andere heffingen; 
    
    b. steun aan ondernemingen die zich toeleggen op de primaire productie van landbouwproducten, mag niet worden vastgesteld op basis van de prijs of de hoeveelheid van de producten die in de handel worden gebracht; 
    
    c. steun aan ondernemingen die in de visserij- en aquacultuursector actief zijn, heeft geen betrekking op de in artikel 1, lid 1, onder a) tot en met k), van Verordening (EU) nr. 717/2014 van de Commissie bedoelde categorieën steun; 
    
    d. indien een onderneming actief is in verschillende sectoren waarvoor verschillende maximumbedragen gelden overeenkomstig punt 22, onder a), en punt 23, onder a), zorgt de betrokken lidstaat er met passende middelen voor, zoals een boekhoudkundige scheiding, dat voor elk van deze activiteiten het desbetreffende plafond in acht wordt genomen en dat het hoogste mogelijke bedrag niet wordt overschreden in totaal; 
    
    e. alle andere voorwaarden van punt 22 zijn van toepassing.
    
    
    
      
        Vijfde wijziging van de tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun ter ondersteuning van de economie vanwege de huidige COVID-19-uitbraak en wijziging van de bijlage bij de mededeling van de Commissie aan de lidstaten inzake de toepassing van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie op kortlopende exportkredietverzekering
      
    
    
    23. In punt 23 wordt punt a) vervangen door: “a. de totale steun bedraagt niet meer dan 
    
      270 000 EUR per onderneming die actief is in de visserij- en aquacultuursector of 
      225 000 EUR per onderneming die actief is in de primaire productie van landbouwproducten; de steun mag worden toegekend in de vorm van rechtstreekse subsidies, belastingvoordelen en betalingsregelingen of andere vormen van steun, zoals terugbetaalbare voorschotten, garanties, leningen en eigen vermogen, mits de totale nominale waarde van dergelijke maatregelen niet meer bedraagt dan het totale plafond van 270 000 EUR of 225 000 EUR per onderneming; alle gebruikte bedragen moeten brutobedragen zijn, d.w.z. vóór aftrek van belastingen of andere heffingen;
    
  
  
    Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19 (TVL)
    
    
      
        Artikel 2.3.6 (afwijzingsgronden)
      
    
    
    1. De minister beslist afwijzend op een aanvraag:
    a. indien de aanvraag niet voldoet aan de bij deze regeling gestelde regels;
    (…)
    c. voor zover  de totale door de getroffen MKB-onderneming ontvangen steun die wordt gerechtvaardigd door paragraaf 3.1 van de Tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun ter ondersteuning van de economie vanwege de huidige COVID-19-uitbraak (PbEU 2020, C 91 I) na toepassing van deze regeling, en waarbij uit wordt gegaan van brutobedragen per onderneming als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de algemene de-minimisverordening, meer bedraagt dan:
    
      1°. € 1.800.000;
      2°. € 270.000, indien de getroffen MKB-onderneming actief is in de visserij- en aquacultuursector als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van verordening (EU) nr. 717/2014 van de Commissie van 27 juni 2014 inzake de toepassing van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie op de-minimissteun in de visserij- en aquacultuursector (PbEU 2014, L 190);
      3°. € 225.000 indien de getroffen MKB-onderneming actief is in de primaire productie van landbouwproducten als bedoeld in bijlage 1 bij het Verdrag inzake de werking van de Europese Unie;
      (…)