ECLI:NL:RBROT:2024:9306, Rechtbank Rotterdam, 05-09-2024, ROT 24/8050
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-09-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Afwijzing verzoek om een voorlopige voorziening. Last onder bestuursdwang m.b.t. glazen die volgens de staatssecretaris niet geschikt zijn voor hete vloeistoffen. De staatssecretaris heeft bij het opstellen van zijn risicobeoordelingen gebruik mogen maken van het in onderdeel 5.3. van het Uitvoeringsbesluit (EU) 2019/417 bedoelde risicobeoordelingsmodel. Daarin heeft de staatssecretaris mogen uitgaan van de categorie kwetsbare consumenten, omdat op grond van het model voor die categorie een hoger risico bestaat dan voor gemiddelde consumenten. Wat betreft het realiteitsgehalte van het berekende risiconiveau staat in de Richtsnoeren dat moet worden gecontroleerd of het risiconiveau aannemelijk is, maar (juist) niet dat dit inhoudt dat de berekende waarschijnlijkheid ook moet worden geëxtrapoleerd naar het totaal aantal incidenten onder de hele bevolking. Geen reden om primaire besluit te schorsen.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 24/8050
  
  
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 5 september in de zaak tussen
  
    
      
      [naam verzoekster] , uit [plaats] , verzoekster (hierna: [naam verzoekster] )
    (gemachtigde: mr. I.E.M. Verheijen),
    
    
      en
    
    
  
  
    de staatssecretaris van Jeugd, Preventie en Sport, de staatssecretaris 
    (gemachtigde: mr. I.C.M. Nijland).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van [naam verzoekster] tegen een last onder bestuursdwang die de staatssecretaris aan haar heeft opgelegd. [naam verzoekster] heeft hiertegen bezwaar gemaakt en vraagt de voorzieningenrechter om de last onder bestuursdwang te schorsen totdat op het bezwaar is beslist.
    
    
    
      1.1.
      De staatssecretaris heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.2.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 30 augustus 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: mr. E. Rutjes, [persoon A] en [persoon B] namens [naam verzoekster] , de gemachtigde van [naam verzoekster] , de gemachtigde van de staatssecretaris, vergezeld door [persoon C] en [persoon D] , werkzaam als toezichthouders bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. De NVWA heeft veiligheidsmeldingen ontvangen over door [naam verzoekster] verkochte drinkglazen van het type [naam type] (hierna tevens: de (drink)glazen). De meldingen houden in dat het drinkglas door (on)zichtbare beschadigingen bij normaal gebruik (het in de vaatwasser zetten, stapelen en stoten) kan breken, indien daarin hete vloeistoffen zitten. De NVWA heeft [naam verzoekster] verzocht om een risicobeoordeling op te stellen.
    
    
    
      2.1.
      Op 4 april 2024 heeft een woordvoerder van [naam verzoekster] onder meer verklaard dat de glazen zijn gemaakt van gehard glas, dat een zeer kleine impact het glas uren of zelfs maanden later kan doen versplinteren, dat dit de reden is waarom glas in zeldzame gevallen zonder duidelijke reden lijkt te versplinteren en dat dit is een bekend brancheprobleem is. 
      
    
    
      2.2.
      De NVWA heeft vervolgens zelf een risicobeoordeling uitgevoerd. Daarin staat dat de glazen een ernstig risico op gevaar voor de veiligheid of de gezondheid van de mens opleveren.
    
    
      2.3.
      Op 19 april 2024 heeft [naam verzoekster] gereageerd dat zij per direct de verkoop van de glazen heeft stopgezet en de kwestie nader onderzoekt. In een e-mail van 7 mei 2024 heeft [naam verzoekster] gesteld dat de glazen geen onredelijk risico vormen voor haar klanten en dat zij voornemens was de verkoop van de glazen weer te hervatten. [naam verzoekster] heeft op 26 april 2024 zelf een risicobeoordeling gemaakt. Hierin staat dat sprake is van een gering risico.
      
    
    
      2.4.
      Op 15 mei 2024 heeft de NVWA gereageerd dat de uitkomsten van de risicobeoordelingen van [naam verzoekster] en de NVWA zo verschillend zijn dat zij heeft besloten om de Europese Commissie (EC) hierover te raadplegen. Beide beoordelingen zijn aan de EC voorgelegd. Die heeft de NVWA bericht dat de risicobeoordeling van [naam verzoekster] niet in overeenstemming is met de “Risk assessment guidelines for consumer products”, meer specifiek, punt 2.3 (Enkele nuttige tips) en 3.6. (Waarschijnlijkheid van de verwonding).
      
    
    
      2.5.
      Op 28 mei 2024 heeft de NVWA de eerdere risicobeoordeling herzien. Het risico is volgens de NVWA echter nog steeds ernstig.
      
    
    
      2.6.
      Op 26 juni 2024 heeft op het hoofdkantoor van [naam verzoekster] een onderhoud plaatsgevonden tussen vertegenwoordigers van de NVWA, [naam verzoekster] [naam hoofdkantoor] en [naam verzoekster] . 
      
    
    
      2.7.
      Bij brief van 1 juli 2024 heeft de staatssecretaris [naam verzoekster] in de gelegenheid gesteld om binnen 14 dagen een corrigerende maatregel te treffen. [naam verzoekster] heeft op 18 juli 2024 op deze brief gereageerd. Op 24 juli 2024 is de NVWA overgegaan tot het opleggen van een last onder bestuursdwang.
      
    
    
      2.8.
      Naar aanleiding van de last onder bestuursdwang heeft [naam verzoekster] op 31 juli 2024 om 09.00 uur de volgende mededeling geplaatst op haar website:
      
      
        “Belangrijke mededeling: [naam verzoekster] informeert klanten dat het inschenken van zeer hete dranken in een [naam type] drinkglas kan leiden tot plotseling barsten met verbranding of brandwonden tot gevolg
        
          [naam type] drinkglazen zijn gemaakt van gehard glas, dat verschillende veiligheidsvoordelen heeft ten opzichte van ongehard glas. Echter, glas is een breekbaar materiaal dat altijd voorzichtig moet worden behandeld. Soms blijft het effect van een stoot of kras in het glas zitten, maar breekt het niet meteen. In zeldzame gevallen kan een beschadigde rand of een bekrast oppervlak ervoor zorgen dat gehard glas plotseling barst. Als een [naam type] glas barst terwijl het gevuld is met een zeer hete drank, kan dit leiden tot verbranding of brandwonden.
      
      
      
        Om de kans hierop te verkleinen, raden we aan het glas neer te zetten in plaats van het in de hand te houden wanneer je er een hete drank inschenkt. Vermijd ook dat het glas wordt blootgesteld aan plotselinge temperatuurschommelingen, bijvoorbeeld door een hete drank in een koud glas te schenken. Beschadigde of gebroken [naam type] glazen mogen niet gebruikt worden.
      
      
      
        Het bovenstaande geldt voor de volgende [naam type] glazen: (NB: foto's tonen varianten met helder glas)
        	• [naam type] glas 27 cl, helder glas en alle kleuren
        	• [naam type] glas 35 cl, helder glas en alle kleuren
        	• [naam type] glas 65 cl, helder glas
        (…)”
      
      
      
        
          [naam verzoekster] heeft deze mededeling ook per e-mail gestuurd naar de bij haar bekende consumenten die deze glazen hebben gekocht.
      
      
    
    
      2.9.
      Op 1 augustus 2024 heeft de staatssecretaris de last onder bestuursdwang van 24 juli 2024 ingetrokken, gelet op een mogelijke onduidelijkheid in de formulering van de last en de herstelmaatregel.
      
    
    
      2.10.
      Op 7 augustus 2024 heeft de staatssecretaris [naam verzoekster] in kennis gesteld van zijn voornemen om [naam verzoekster] een nieuwe last onder bestuursdwang op te leggen. [naam verzoekster] heeft op 13 augustus 2024 een zienswijze op dit voornemen naar voren gebracht.
      
    
    
      2.11.
      Op 15 augustus 2024 heeft de staatssecretaris een nieuwe last onder bestuursdwang aan [naam verzoekster] opgelegd. De staatssecretaris heeft hieraan – samengevat – ten grondslag gelegd dat [naam verzoekster] drinkglazen van het type [naam type] verkoopt die een gevaar opleveren voor de veiligheid of de gezondheid van de mens. Vanwege dit gevaar heeft de staatssecretaris [naam verzoekster] verzocht voldoende corrigerende maatregelen te nemen ten aanzien van de drinkglazen, wat [naam verzoekster] niet afdoende heeft gedaan. Dit is volgens de staatssecretaris een overtreding van artikel 21, eerste lid, van de Warenwet. De last onder bestuursdwang houdt concreet het volgende in: “(…) U moet de overtreding beëindigen vóór 23 augustus 2024, 13:00 uur.
      
      
        
          Herstelmaatregel
        
        U kunt de overtreding beëindigen door de gebruikers van de drinkglazen [naam type] :
        1) op een passende en doeltreffende wijze te waarschuwen voor het gevaar van het gebruik van deze glazen met zichtbare of niet zichtbare beschadigingen in combinatie met hete vloeistoffen en de consumenten erop te wijzen deze glazen niet te gebruiken in combinatie met hete vloeistoffen;
        U kunt dit bijvoorbeeld doen door:
        1) een gepersonaliseerde e-mail te versturen naar alle bij u bekende consumenten die deze glazen hebben gekocht;
        	en
        2) 	een waarschuwing op uw openbare website te plaatsen;
      
      
      
        (…)
      
      
      
        
          Veiligheidswaarschuwing
        
        Voor zover [naam verzoekster] . dat wenst staat het haar vrij om contact op te nemen met de NVWA om de te plaatsen veiligheidswaarschuwing voor te leggen. Ik raad u aan om de veiligheidswaarschuwing door de NVWA goed te laten keuren alvorens deze wordt geplaatst zodat eventuele discussies over de inhoud van de geplaatste veiligheidswaarschuwing voorkomen kunnen worden.
      
      
    
  
  
    Gevolg niet uitvoeren last
    Als u de last zelf niet of niet adequaat uitvoert, heb ik de bevoegdheid de overtreding zelf te beëindigen. (…) De kosten die ik daarbij maak zal ik op [naam verzoekster] verhalen op grond van artikel 5:25, eerste lid, van de Awb. (…)”
    
    
      2.12.
      De gemachtigde van de staatssecretaris heeft de voorzieningenrechter per e-mail van 22 augustus 2024 bericht dat de staatssecretaris de last onder bestuursdwang opschort tot het moment waarop de voorzieningenrechter uitspraak doet.
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    3. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
    
    
      
        Spoedeisend belang
      
    
    4. De voorzieningenrechter ziet in de door [naam verzoekster] gestelde schade aan haar reputatie bij het voldoen aan de last onder bestuursdwang, voldoende spoedeisend belang. Daarbij wordt meegewogen dat dergelijke schade naar zijn aard moeilijk is te bepalen en dus niet eenvoudig vergoedbaar is mocht de last onder bestuursdwang uiteindelijk niet in stand blijven.
    
    
      
        Inhoudelijke beoordeling
      
    
    
      5.1.
      Centraal staat de vraag of de staatssecretaris zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de drinkglazen een ernstig risico opleveren voor de veiligheid of gezondheid van de mens. De staatssecretaris baseert dat standpunt op de door hem uitgevoerde risicobeoordelingen en [naam verzoekster] bestrijdt dat standpunt op basis van de door Exponent uitgevoerde risicobeoordeling. 
      
    
    
      5.2.
      Tijdens de zitting is duidelijk geworden dat het verschil in standpunten op basis van de risicobeoordelingen van de staatssecretaris enerzijds en van [naam verzoekster] anderzijds, wordt veroorzaakt door twee factoren. In de eerste plaats gaat de staatssecretaris uit van het risico van het product voor de groep kwetsbare consumenten als het algemene productrisico, terwijl [naam verzoekster] uitgaat van het risico van het product voor de totale bevolking. In de tweede plaats stelt [naam verzoekster] zich op het standpunt dat het percentage waar de staatssecretaris op uitkomt zou betekenen dat er in Nederland een onwaarschijnlijk groot aantal consumenten tweedegraads brandwonden zou moeten hebben opgelopen, terwijl haar maar drie meldingen bekend zijn.
      
    
    
      5.3.
      De staatssecretaris heeft bij het opstellen van zijn risicobeoordelingen in het kader van artikel 21, eerste lid, van de Warenwet gebruik mogen maken van het in onderdeel 5.3. van het Uitvoeringsbesluit (EU) 2019/417 bedoelde risicobeoordelingsmodel. Daarin heeft de staatssecretaris mogen uitgaan van de categorie kwetsbare consumenten, omdat op grond van het model voor die categorie een hoger risico bestaat dan voor gemiddelde consumenten. In de Richtsnoeren voor de risicobeoordeling van consumentenproducten in het Uitvoeringsbesluit 2019/417 staat namelijk onder meer het volgende (onderstreping door de voorzieningenrechter):
      
      
        
          Punt 2.2. “Een risicobeoordeling in drie stappen”
        
        “(…) Indien zich verschillende verwondingsscenario's zouden kunnen voordoen, moet het hoogste risico worden genomen als „het algemene risico” van het product. Het hoogste risico is normaal van cruciaal belang omdat enkel de acties die voor het hoogste risico worden genomen, een voldoende hoog niveau van bescherming bieden. (…)”
      
      
      
        
          Punt 3.3. De consument 
        
        “De vaardigheden en het gedrag van de consument die het product gebruikt, kunnen het risiconiveau erg beïnvloeden. Daarom is het van cruciaal belang een goed beeld te hebben van het soort consument waarop het verwondingsscenario is afgestemd. Verwondingsscenario's met verschillende soorten consumenten kunnen nodig zijn om het hoogste risico, en dus het algemene risico van het product, te bepalen. (…) ”
      
      
      
        
          Punt 3.7. “Bepaling van het risico”
        
        “Na het bepalen van de ernst van de verwonding en de waarschijnlijkheid, indien mogelijk voor meerdere verwondingsscenario's, moet het risiconiveau in tabel 4 worden opgezocht. Tabel 4 combineert de ernst van de verwonding met de waarschijnlijkheid en het hoogste risico is „het risico” van het product. (…)”
      
      
    
    
      5.4.
      De staatssecretaris heeft, zoals ter zitting is toegelicht, op de invulling van de variabele ‘kwetsbare consument’ in het risicobeoordelingsmodel geen invloed omdat die in het model gegeven is. Als [naam verzoekster] het niet eens is met het door de staatssecretaris gebruikte beoordelingsmodel en de daarin gebruikte variabelen, kan zij dat in bezwaar beargumenteren. De staatssecretaris zal, om een zinvolle discussie daarover mogelijk te maken, in bezwaar zoveel mogelijk inzicht moeten geven in dat model en de bedoelde variabelen. 
      
    
    
      5.5.
      Wat betreft het realiteitsgehalte van het berekende risiconiveau staat in de Richtsnoeren dat moet worden gecontroleerd of het risiconiveau aannemelijk is, maar (juist) niet dat dit inhoudt dat de berekende waarschijnlijkheid ook moet worden geëxtrapoleerd naar het totaal aantal incidenten onder de hele bevolking, zoals [naam verzoekster] voorstaat. In de Richtsnoeren staat hierover in onderdeel 3.6.:
      
      
        “In dit geval is de „waarschijnlijkheid van verwonding” de waarschijnlijkheid dat het verwondingsscenario daadwerkelijk zal plaatsvinden. Waarschijnlijkheid beschrijft dus niet de algemene blootstelling van de bevolking aan het product, die bijvoorbeeld wordt berekend door eerst de miljoenen artikelen die op de markt worden verkocht, in overweging te nemen en dan de paar artikelen die het kunnen laten afweten.” 
        […]
        “Statistieken over ongevallen moeten ook voorzichtig worden geïnterpreteerd wanneer zij worden gebruikt om de waarschijnlijkheid in te schatten, zelfs al zijn zij productspecifiek. De omstandigheden van het ongeval werden misschien onvoldoende gedetailleerd meegedeeld, het product kan intussen zijn veranderd, het kan om een andere producent gaan enz. Bovendien zijn kleine ongevallen misschien niet gemeld aan de personen die de gegevens voor de statistieken verzamelen.”
      
      
    
    
      5.6.
      Omdat [naam verzoekster] en haar deskundige in hun risicobeoordelingen van uitgangspunten zijn uitgegaan die afwijken van de Richtsnoeren en de staatssecretaris de Richtsnoeren als uitgangspunt heeft mogen gebruiken, geven de risicobeoordelingen van [naam verzoekster] de voorzieningenrechter geen reden tot twijfel aan de risicobeoordelingen van de staatssecretaris. De staatssecretaris heeft zich op basis van zijn risicobeoordelingen op het standpunt kunnen stellen dat gebruik van de drinkglazen voor hete dranken een ernstig risico voor de consument oplevert en dat [naam verzoekster] daarom de consument moet waarschuwen dat de drinkglazen niet geschikt zijn voor hete dranken. Die waarschuwing heeft [naam verzoekster] met de op 31 juli 2024 door haar gedane mededeling niet ondubbelzinnig gegeven. Wat [naam verzoekster] verder heeft aangevoerd, leidt niet tot een andere conclusie.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      6. In de door [naam verzoekster] aangevoerde argumenten, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor schorsing van de werking van de last onder bestuursdwang. De voorzieningenrechter wijst het verzoek daarom af. Dat betekent dat de werking van het bestreden besluit niet wordt opgeschort en dat [naam verzoekster] aan de last onder bestuursdwang moet voldoen. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
  
  
    
      Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. Rop, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 5 september 2024.
    
    
    
    
      
        De griffier is verhinderd 
      
      
        deze uitspraak te ondertekenen
      
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Warenwet
      
      
        Artikel 21, eerste lid
      
      Indien waren naar het oordeel van Onze Minister gevaar opleveren voor de veiligheid of de gezondheid van de mens, of indien het technische voortbrengselen betreft, tevens gevaar opleveren voor de veiligheid van zaken, kan hij met het oog op de bescherming van die belangen degene die de waar of het voortbrengsel verhandelt of heeft verhandeld, gelasten om de houders dan wel de vermoedelijke houders van die waar onverwijld en op doeltreffende wijze op de hoogte te stellen van het gevaar. Degene tot wie de last is gericht, geeft daaraan onverwijld gevolg.
    
    
    
      
        Artikel 21b, eerste lid
      
      Degene die waren, niet zijnde eet- of drinkwaren, voor zover die in de particuliere sfeer kunnen worden gebruikt, verhandelt of heeft verhandeld waarvan hij weet, of op grond van de hem ter beschikking staande gegevens beroepshalve behoort te weten, dat die waren een gevaar opleveren voor de veiligheid of gezondheid van de mens, stelt Onze Minister daarvan onmiddellijk op de hoogte en deelt daarbij Onze Minister tevens mede welke maatregelen door hem zijn genomen ter bescherming van de genoemde belangen.
    
    
    
      
        Artikel 32
      
      Onze Minister is in het belang van de volksgezondheid of van de veiligheid, en indien het technische voortbrengselen betreft, tevens in het belang van de gezondheid van de mens of van de veiligheid van zaken bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van:
    
    a. regels gesteld bij of krachtens deze wet;
    b. regels gesteld bij of krachtens een verordening, vastgesteld op grond van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, indien bij of krachtens deze wet is verboden in strijd met die regels te handelen.
    
    
      
        Warenwetbesluit algemene productveiligheid 
      
      
        Artikel 2, eerste lid, onder a en b
      
      De producent dient binnen het bestek van zijn activiteiten:
    
    a. de consument de relevante informatie te verstrekken die hem in staat stelt een oordeel te vormen over de aan een product inherente veiligheids- en gezondheidsrisico's gedurende de normale of redelijkerwijs te verwachten gebruiksduur, indien deze risico's zonder passende waarschuwing niet onmiddellijk herkenbaar zijn, opdat de consument zich tegen deze risico's kan beschermen;
    b. op de kenmerken van de door hem geleverde producten afgestemde maatregelen te nemen om:
    
      1°. op de hoogte te kunnen blijven van mogelijke veiligheids- en gezondheidsrisico’s van deze producten;
      2°. passende acties te kunnen ondernemen om mogelijke veiligheids- en gezondheidsrisico’s van deze producten te voorkomen, waaronder:
      – 	het uit de markt nemen van het betrokken product;
      – 	het passend en doeltreffend waarschuwen van de consument;
      –	het terugroepen van het betrokken product.
    
  
  
     Richtsnoeren voor de risicobeoordeling van consumentenproducten, opgenomen in het Uitvoeringsbesluit (EU) 2019/417.