ECLI:NL:RBZWB:2024:8468, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 17-12-2024, BRE 24/12127
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2024-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom wegens het agrarisch gebruik van een strook grond in strijd met de natuurbestemming. Vraag is of dit onder het overgangsrecht valt.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats Breda
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: BRE 23/12127 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 december 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser], uit [plaats], eiser
    (gemachtigde: mr. E.T. Stevens),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda
    (gemachtigde: [gemachtigde]).
    
  
  
    Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [naam 1] en [naam 2] (de buren)
    (gemachtigde: mr. R. Hörchner).
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de last onder dwangsom om het agrarisch gebruik van gronden met een natuurbestemming te beëindigen.
    
    
    
      1.1
      Het college heeft op 20 april 2023 een last onder dwangsom opgelegd waarin eiser wordt gelast agrarisch gebruik van natuurgronden te beëindigen (primair besluit). Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Met het bestreden besluit van 7 november 2023, aangevuld op 30 januari 2024, heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard en de last onder dwangsom in stand gelaten. 
      
    
    
      1.2
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De buren hebben schriftelijk gereageerd. Eiser heeft nog aanvullende stukken gestuurd. 
      
    
    
      1.3
      De rechtbank heeft het beroep op 22 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, bijgestaan door zijn dochter [naam 3] en zijn gemachtigde, de gemachtigde van het college bijgestaan door [naam 4] als ecologisch deskundige, de buren en de gemachtigde van de buren. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. Op 7 december 2022 verzoeken enkele buren om handhavend optreden tegen het agrarisch gebruik van gronden met een natuurbestemming langs een beukenlaan. Het college voert enkele controles uit en stuurt op 14 maart 2023 het voornemen uit om handhavend op te treden. Verschillende partijen, waaronder eiser, dienen een zienswijze in. Hierna heeft het college de besluiten genomen die in de inleiding zijn genoemd. 
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt of het college op goede gronden de last onder dwangsom heeft opgelegd. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    4. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    5. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
      5.1
      Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. Het verzoek om handhaving van de Wabo is gedaan op 7 december 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
      
      
        
          Inhoudelijke beoordeling
        
      
      
      
        
          Bestemmingsplan
        
      
      
      6. Op de gronden waarvoor handhaving is verzocht is het bestemmingsplan Buitengebied Zuid 2013 van toepassing. De gronden hebben daarin, voor zover hier van belang, de bestemming Natuur. Het betreft de noordelijke strook van 6 meter van de percelen [perceel 1], [perceel 2] en [perceel 3], die in gebruik zijn bij eiser. Deze gronden zijn bestemd voor de duurzame instandhouding van natuurgebieden, behoud, herstel en/of ontwikkeling van de aan de natuurgebieden eigen zijnde natuur- en hydrologische waarden en behoud of versterking van de landschappelijke, cultuurhistorische en archeologische waarden en extensief recreatief medegebruik.
      
      
        
          Is er sprake van een overtreding?
        
      
      
      7. Eiser stelt dat het gebruik van de gronden voor landbouwdoeleinden is toegestaan en er dus geen sprake is van een overtreding. Ten eerste zijn de agrarische activiteiten onderdeel van de natuur- en cultuurhistorische waarden van het perceel. Daarnaast vallen de activiteiten binnen de toegestane werkzaamheden van artikel 26.8.1 van het bestemmingsplan. 
      
    
    
      7.1
      Deze beroepsgrond slaagt niet. De gronden zijn, in tegenstelling tot gronden met de bestemmingen Agrarisch, Agrarisch met waarden - landschapswaarden en Agrarisch met waarden - Natuur- en landschapswaarden, in de eerste instantie bedoeld voor de duurzame instandhouding van natuurgebieden. Daarbinnen is plaats voor behoud of versterking van de landschappelijke en cultuurhistorische waarden. Op de gronden zit nu juist niet de bestemming Agrarisch (al dan niet met waarden), waarbij (duurzaam) agrarisch grondgebruik vooropstaat. De wijze waarop eiser de gronden gebruikt is met name gericht op een economische activiteit die thuishoort op gronden met zo’n agrarische bestemming. Daarnaast bepaalt artikel 26.8.1 van de planbepalingen wanneer een vergunning nodig is voor het uitvoeren van werken of werkzaamheden. Dat een dergelijke vergunning niet nodig is voor de werkzaamheden van eiser wil niet zeggen dat dit binnen de gebruiksbepalingen van het bestemmingsplan past.
      
      
        
          Valt het gebruik onder het overgangsrecht?
        
      
      
      
        8. Eiser stelt dat de gronden altijd zijn gebruikt als landbouwgrond en dat al die tijd ook de beukenlaan is gebruikt om uit te wegen. Dit gebruik valt daarmee onder het overgangsrecht. Hij onderbouwt dit met (lucht)foto’s en met verklaringen van omwonenden en (oud-)eigenaren van de percelen. 
      
      
    
    
      8.1
      Het college stelt dat de gronden sinds 2009 de bestemming Natuur hebben en dat voortdurend agrarisch gebruik op die gronden sinds 2009 niet aannemelijk is gemaakt. Er zijn foto’s uit Geoweb waaruit blijkt dat de strook tot 2016 is gerespecteerd en sindsdien smaller is geworden. Ook de buren bestrijden dat het perceel steeds agrarisch is gebruikt.
      
    
    
      8.2
      Van belang voor de vraag of sprake is van overgangsrecht is de vraag wat de peildatum is. Het gebruik als landbouwgrond is verboden vanaf de inwerkingtreding van bestemmingsplan “Buitengebied Zuid”. Dit bestemmingsplan is op 24 september 2009 vastgesteld. De exacte datum van bekendmaking is niet bekend. Een bestemmingsplan treedt in werking op de dag na afloop van de beroepstermijn, dus normaal gesproken zes weken na de bekendmaking. Bekendmaking moet binnen twee weken na vaststelling gebeuren. Dit betekent dat om en nabij 20 november 2009 als datum inwerkingtreding moet gelden. De rechtbank houdt deze datum aan als peildatum. Als het gebruik op dat moment onder het overgangsrecht viel, is het bij ongewijzigd gebruik ook onder het overgangsrecht van het latere bestemmingsplan Buitengebied Zuid 2013 komen te vallen. 
      
      
        De peildatum had later kunnen zijn als de inwerkingtreding is geschorst. Bij wijze van voorlopige voorziening heeft de ABRvS een deel van het bestemmingsplan geschorst voor zover dat zag op een specifiek bouwvlak. De rest van het bestemmingsplan, inclusief het deel dat van toepassing is op de gronden waar het in deze zaak over gaat, is dus niet geschorst. Dat betekent dat het bestemmingsplan voor al het overige al wel in werking was getreden en de peildatum die in deze zaak speelt daardoor dus niet is gewijzigd. 
      
      
    
    
      8.3
      Volgens vaste rechtspraak rust de bewijslast dat het overgangsrecht van toepassing is, op degene die zich daarop beroept. De vraag die de rechtbank moet beantwoorden is of eiser voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat het met het plan strijdige agrarische gebruik vlak vóór 20 november 2009 is aangevangen en daarna, tot de datum van het bestreden besluit, niet meer dan één jaar is onderbroken en niet naar aard of omvang is vergroot. Eiser heeft daartoe foto’s en verklaringen overgelegd waaruit dit zou blijken. Het college en de buren hebben foto’s overgelegd waaruit het tegendeel zou blijken.
    
    
      8.4
      De rechtbank is van oordeel dat eiser er onvoldoende in is geslaagd om aannemelijk te maken dat het gebruik zoals dat nu plaatsvindt, al vlak vóór 20 november 2009 plaatsvond en sinds die tijd (nagenoeg) ongewijzigd is voortgezet. Uit de overgelegde foto’s is dit gebruik niet duidelijk af te leiden, zeker niet gelet op de foto’s die het college en de buren hebben overgelegd en die het tegendeel laten zien. Uit een groot deel van de door partijen overgelegde foto’s is niet af te leiden wanneer ze zijn genomen en tot waar de grens loopt van de bestemming Natuur. Nog minder is uit de foto’s af te leiden dat dit gebruik de gehele periode ongewijzigd is voortgezet. Hoewel uit de overgelegde verklaringen blijkt dat de percelen tot aan de bomen toe altijd zijn gebruikt voor agrarisch gebruik, blijkt uit die verklaring niet om welk agrarisch gebruik het gaat en hoe vaak de beukenlaan werd gebruikt om uit te wegen. Daarbij zou het ook zo kunnen zijn dat het gebruik na de peildatum is geïntensiveerd of over een groter deel van de grond(en) plaatsvindt. Bovendien blijkt uit de foto’s dat duidelijk niet de gehele periode tot aan de bomen toe, dat wil zeggen tot aan de stam van de bomen, de grond voor landbouw is gebruikt. Er is tot op heden altijd een strook grond geweest tussen de stam van de bomen en de gronden die niet voor landbouw worden gebruikt. Het is daarmee onduidelijk welke grond wel voor landbouw werd gebruikt en welke grond niet. Dat houdt in dat de rechtbank op basis van de overgelegde foto’s en verklaringen niet vast kan stellen dat het huidige gebruik onder het overgangsrecht valt. 
      
      
        
          Toepassing van de toverformule
        
      
      
      
        9. Eiser stelt dat het gebruik van de uitweg toegestaan moet worden op grond van artikel 26.3 onder b van de planbepalingen. Dit lid bepaalt dat het college af kan wijken van het gebruiksverbod indien strikte toepassing daarvan zou leiden tot een beperking van het meest doelmatige gebruik, welke beperking niet door dringende redenen wordt gerechtvaardigd. 
      
      
    
    
      9.1
      Het beroep op deze zogeheten toverformule slaagt niet. Ter zitting is gebleken dat eiser het perceel ook op een andere wijze dan via de beukenlaan kan bereiken. Hij kan zijn perceel dus onverkort voor de bestemming blijven gebruiken. Dat hij zijn perceel gunstiger in kan richten als hij via de beukenlaan uit kan wegen is onvoldoende voor de stelling dat dit leidt tot een beperking van het meest doelmatige gebruik die niet door dringende redenen wordt gerechtvaardigd. 
      
      
        
          Beginselplicht tot handhaving
        
      
      
      
        10. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Dat wordt ook wel de beginselplicht tot handhaving genoemd. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan van deze beginselplicht afwijken, bijvoorbeeld als er een concreet zicht op legalisering bestaat. Daarnaast kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
      
      
    
    
      10.1
      Eiser heeft niet aangevoerd dat er concreet zicht op legalisatie is of dat er sprake is van andere bijzondere omstandigheden, die in deze uitspraak nog niet aan de orde zijn geweest, die ertoe leiden dat het college af moest zien van handhavend optreden. Het college heeft dan ook op goede gronden besloten handhavend op te treden. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      11. Het beroep is ongegrond. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat er sprake is van een overtreding. Daarnaast heeft eiser niet aannemelijk gemaakt dat het strijdige gebruik onder het overgangsrecht valt. Het college was daarom in beginsel gehouden handhavend op te treden en er is in dit geval geen aanleiding op basis waarvan het college daarvan af moest zien. 
    
    
    
      11.1
      Omdat het beroep ongegrond is, is er geen aanleiding om het college te veroordelen in het vergoeden van de proceskosten of teruggave van het griffierecht.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M.L.E. Ides Peeters, rechter, in aanwezigheid van mr.drs. R.J. Wesel, griffier op 17 december 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
      
        Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving (voor zover relevant)
      
    
    
    
      
        Bestemmingsplan Buitengebied Zuid 2013
      
    
    
  
  
    Artikel 13 Natuur
    
    
      13.1
      
        
          Bestemmingsomschrijving
        
        De voor Natuur aangewezen gronden zijn bestemd voor:
      
      
        
          de duurzame instandhouding van natuurgebieden;
        
        
          behoud, herstel en/of ontwikkeling van de aan de natuurgebieden eigen zijnde natuur- en hydrologische waarden;
        
        
          behoud of versterking van de landschappelijke, cultuurhistorische en archeologische waarden;
        
        
          ter plaatse van de aanduidingen 'wro-zone - zoekgebied voor behoud en herstel van watersystemen' , 'wro-zone - zoekgebied voor ecologische verbindingszone' tevens daarvoor;
        
        
          verspreid liggende legale bebouwing zoals die aanwezig is ten tijde van het als ontwerp ter inzage leggen van dit plan;
        
        
          ter plaatse van de aanduiding 'ijsbaan' tevens als ijsbaan;
        
        
          extensief recreatief medegebruik.
        
      
      
      
        (…)
      
      
    
    
      13.3
      
        
          Specifieke gebruiksregels
        
        Voor het gebruik van de gronden en gebouwen is het bepaalde in artikel 26 lid 26.3 van toepassing. (…)
      
      
    
    
      13.4
      
        
          Omgevingsvergunning voor het uitvoeren van werken, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden
        
        Ten aanzien van het uitvoeren van werken en/of werkzaamheden is het bepaalde in artikel 26 lid 26.8.1 van toepassing.
      
      
    
  
  
    Artikel 26 Overige bepalingen
    
    
      26.3
      
        
          Algemene gebruiksregels
        
        (…)
        b. Burgemeester en wethouders wijken af van het bepaalde in lid a, indien strikte toepassing daarvan zou leiden tot een beperking van het meest doelmatige gebruik, welke beperking niet door dringende redenen wordt gerechtvaardigd.
      
      
      
        26.8.1
        
          
            Omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden
          
          (…)
        
      
    
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 17 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:140.
  
  
     ABRvS, 30 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM0166.
  
  
     ABRvS, 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4645.
  
  
     ABRvS, 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1758.