ECLI:NL:RVS:2025:880, Raad van State, 05-03-2025, 202306972/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-03-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 april 2019 (hierna: het primaire besluit) heeft het college de aanvraag van [vergunninghouder] om een omgevingsvergunning voor de uitbreiding van "The Budget Hotel" op het perceel aan de Rijndijk 96 in Hazerswoude-Rijndijk geweigerd. [vergunninghouder] is eigenaar van het perceel aan de Rijndijk 96 in Hazerswoude-Rijndijk. Daarop staat het hotel "The Budget Hotel". [vergunninghouder] heeft op 28 december 2018 een aanvraag ingediend voor een uitbreiding van het hotel met 39 kamers. [vergunninghouder] betoogt onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 7 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3207, dat [appellant] geen beroepsgronden kan aanvoeren over aspecten waarover de Afdeling in de uitspraak van 21 juni 2023 al een oordeel heeft gegeven, omdat [appellant] niet eerder aan de procedure omtrent de aanvraag om een omgevingsvergunning heeft deelgenomen. Het is volgens hem ook in strijd met de rechtszekerheid en met de goede procesorde dat [appellant] dit pas nu doet.

202306972/1/R3.
    Datum uitspraak: 5 maart 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend in [woonplaats], gemeente Alphen aan den Rijn,
    appellant,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 april 2019 (hierna: het primaire besluit) heeft het college de aanvraag van [vergunninghouder] om een omgevingsvergunning voor de uitbreiding van "The Budget Hotel" op het perceel aan de Rijndijk 96 in Hazerswoude-Rijndijk geweigerd.
    Bij besluit van 13 augustus 2019 heeft het college het door [vergunninghouder] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 2 augustus 2021 heeft de rechtbank het door [vergunninghouder] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 13 augustus 2019 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep en [vergunninghouder] incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 11 februari 2022 heeft het college het door [vergunninghouder] tegen het besluit van 2 april 2019 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 21 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2401, heeft de Afdeling de uitspraak van de rechtbank bevestigd, het beroep van [vergunninghouder] tegen het besluit van 11 februari 2022 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Daarbij is het college opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar van [vergunninghouder] te nemen en bepaald dat tegen dit besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    Bij besluit van 29 september 2023 heeft het college een nieuw besluit genomen en aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het tijdelijk uitbreiden, voor de duur van 15 jaar, van The Budget Hotel met 39 kamers.
    [appellant] heeft daartegen beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    [vergunninghouder] heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld op 4 februari 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. S.T.J. Olierook, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door R.A. Noorhoff en J. van der Velden, zijn verschenen. Verder is op de zitting [vergunninghouder], bijgestaan door mr. C.J.R. van Binsbergen, advocaat te Bodegraven, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [vergunninghouder] is eigenaar van het perceel aan de Rijndijk 96 in Hazerswoude-Rijndijk (hierna: het perceel). Daarop staat het hotel "The Budget Hotel". [vergunninghouder] heeft op 28 december 2018 een aanvraag ingediend voor een uitbreiding van het hotel met 39 kamers. De aanvraag ziet op de activiteit "bouwen" en op de activiteit "handelen in strijd met regels van het bestemmingsplan", als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en onder c, van de Wabo. De aanvraag gaat over een bouwwerk met een instandhoudingstermijn van 15 jaar. Op het aanvraagformulier staat dat het bouwwerk voor logies gebruikt gaat worden.
    [appellant] woont aan de [locatie], tegenover het hotel en naast het perceel waarop parkeergelegenheid wordt gecreëerd. Hij is het niet eens met de uitbreiding van het hotel en vreest vooral voor parkeeroverlast. [appellant] betoogt dat de omgevingsvergunning wegens strijd met het bestemmingsplan "Van Rijksweg 11 tot Rijn" en wegens strijd met het bestemmingsplan "Parapluplan Parkeren" had moeten worden geweigerd.
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    2.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wabo.
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 28 december 2018. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Omvang van het geding
    3.       [vergunninghouder] betoogt onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 7 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3207, dat [appellant] geen beroepsgronden kan aanvoeren over aspecten waarover de Afdeling in de uitspraak van 21 juni 2023 al een oordeel heeft gegeven, omdat [appellant] niet eerder aan de procedure omtrent de aanvraag om een omgevingsvergunning heeft deelgenomen. Het is volgens hem ook in strijd met de rechtszekerheid en met de goede procesorde dat [appellant] dit pas nu doet.
    3.1.    Dit betoog volgt de Afdeling niet. De eerdere besluitvorming, waarover de uitspraak van de Afdeling van 21 juni 2023 gaat, betreft de weigering om een omgevingsvergunning te verlenen voor de uitbreiding van Het Budget Hotel. Hiermee kon [appellant] zich verenigen. In het nu voorliggende besluit is voor het eerst sprake van een verleende omgevingsvergunning, waarmee [appellant] zich niet kan verenigen. Daarmee is niet dezelfde situatie aan de orde als in de door [vergunninghouder] bedoelde uitspraak van 7 augustus 2024. In die uitspraak ging het om een besluit na een tussenuitspraak, waarbij zowel in het eerdere als het latere besluit sprake was van een verleende omgevingsvergunning en een aantal appellanten voor het eerst tegen het latere besluit beroep hebben ingesteld.
    Bestemming "Horeca"
    4.       [appellant] betoogt dat zich strijd voordoet met de bestemming "Horeca", omdat de omgevingsvergunning het toegestane verblijf niet beperkt tot een aantal dagen, weken of maanden. Dat betekent volgens hem dat het mogelijk is om het bouwwerk voor wonen te gebruiken. Hij wijst er daarbij op dat het bestaande pand al regelmatig door dezelfde personen wordt bewoond voor periodes van 8 maanden tot enkele jaren. Hij verwijst ter ondersteuning van zijn betoog naar een uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:884.
    [appellant] betoogt verder dat uit de toelichting bij de aanvraag volgt dat de gemeenschappelijke ruimten gebruikt kunnen worden door de gebruikers van de kamers. Dat is ook in strijd met het bestemmingsplan, omdat die gemeenschappelijke ruimten liggen op gronden waarvoor de aanduiding "Wonen" geldt. Bovendien worden er regelmatig grootschalige feesten en partijen gehouden in het hotel, terwijl dat niet is toegestaan gelet op artikel 14.1, onder c, van de planregels. Dat heeft het college ten onrechte niet bij de vergunningverlening betrokken.
    4.1.    Voor het betrokken perceel aan de Rijndijk 96 geldt op grond van het bestemmingsplan "Van Rijksweg 11 tot Rijn" de bestemming "Horeca". Daarnaast geldt de functieaanduiding "Wonen".
    In artikel 14.1, onder c, van de planregels is bepaald dat ter plaatse van de aanduiding "wonen" maximaal 125 personen gelijktijdig in het pand aanwezig mogen zijn.
    In artikel 1.96 is bepaald dat onder wonen moet worden verstaan het houden van een verblijf of het gehuisvest zijn in een woning.
    4.2.    Zoals de Afdeling al in de uitspraak van 21 juni 2023 heeft overwogen, onder 8.4 en 10.3, is het hotel, waar het bouwplan in voorziet, niet in strijd met de in het bestemmingsplan "Van Rijksweg 11 tot Rijn" aan het perceel gegeven bestemming "Horeca". Daarom is er ook geen grond om aan de omgevingsvergunning voorschriften te verbinden die ertoe strekken dat het gebruik daarmee in overeenstemming moet zijn. Indien de kamers van het hotel worden gebruikt voor een andere vorm van huisvesting dan wat wordt verstaan onder het bieden van logies/nachtverblijf dat hoort bij een hotel, is dat een kwestie van handhaving, zoals de Afdeling onder 8.4 heeft overwogen. Dat geldt ook voor zover er feesten en partijen worden gehouden die niet op grond van het bestemmingsplan zijn toegelaten. De aanvraag heeft daarop geen betrekking. Dat is dus geen grond om de omgevingsvergunning te weigeren.
    4.3.    De door [appellant] genoemde uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2018 leidt niet tot een andere conclusie. In die uitspraak was een omgevingsvergunning voor het afwijken van een bestemmingsplan voor studentenhuisvesting aan de orde. Daarbij deed de vraag zich voor of sprake was van een geluidgevoelig gebouw. Geoordeeld is dat het beoogde gebruik voor studentenhuisvesting als "wonen" moet worden aangemerkt. Van belang daarbij was, zo heeft de Afdeling in die uitspraak overwogen, dat het gebruik van het pand voor overnachting en verblijf gedurende de periode van maximaal één collegejaar respectievelijk zes maanden is aan te merken als een zodanig duurzaam verblijf dat een woonkarakter aanwezig moet worden geacht. In dit geval is echter de vraag aan de orde of het bouwplan in strijd is met de bestemming "Horeca". Zoals uit de uitspraak van 21 juni 2023 volgt, kan uit de aanvraag niet worden afgeleid dat het gebouw niet zal worden gebouwd met het oog op het gebruik als hotel. Er is geen sprake van een vergelijkbare situatie als die in de uitspraak van 16 maart 2018.
    4.4.    Het betoog slaagt niet.
    Parkeren
    5.       Het college heeft de vergunning verleend op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1˚, van de Wabo voor het binnenplans afwijken van het bestemmingsplan. Daarbij is gebruik gemaakt van de bevoegdheid die daarvoor is opgenomen in artikel 3.2 van de regels van het bestemmingsplan "Parapluplan Parkeren", omdat niet op eigen terrein, maar elders in voldoende parkeergelegenheid kan worden voorzien.
    6.       [appellant] betoogt dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan "Parapluplan Parkeren", omdat niet wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid. Hij voert daarvoor aan dat ten onrechte niet is gerekend met de parkeernorm van 0,7 per kamer, die geldt voor bewoning van "kamers + gezamenlijke ruimte overig". Dat betekent dat voorzien zou moeten worden in 28 parkeerplaatsen. Omdat in vergunningvoorschrift 1 is bepaald dat minimaal 14 parkeerplaatsen in stand moeten worden gehouden, terwijl 28 parkeerplaatsen zijn benodigd, wordt niet voorzien in voldoende parkeerplaatsen.
    6.1.    Dit betoog slaagt niet. Uit wat hiervoor onder 4 en verder is overwogen, volgt dat het college terecht is uitgegaan van een parkeernorm voor de functie logies in plaats van een woonfunctie.
    7.       [appellant] betoogt dat het parkeren aan de Rijndijk 45 niet deugdelijk in de omgevingsvergunning is geregeld, omdat de kenbaarheid ontbreekt. Dat is in strijd met een goede ruimtelijke ordening, artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo en de vereiste zorgvuldigheid. [appellant] heeft verder naar voren gebracht dat de overeenkomst, op grond waarvan gebruik kon worden gemaakt van het terrein aan de Rijndijk 45, inmiddels is opgezegd.
    7.1.    Aan de omgevingsvergunning zijn voorwaarden verbonden. De aan de omgevingsvergunning verbonden voorwaarde 1 luidt:
    "Gedurende de termijn dat deze omgevingsvergunning geldt, dienen naast de al aanwezige 34 parkeerplaatsen op eigen terrein, op privéterrein (in dit geval Rijndijk 45 Hazerswoude-Rijndijk) minimaal 14 parkeerplaatsen ten dienste van tijdelijke uitbreiding beschikbaar zijn en in stand worden gehouden. Deze parkeerplaatsen dienen te zijn gelegen op een loopafstand van 300 meter, gemeten conform de gemeentelijke beleidsregels parkeren."
    Daarnaast staat in het besluit waarbij de omgevingsvergunning is verleend onder het kopje "Beoordeling bouwplan" het volgende:
    "Om te borgen dat de parkeerplaatsen op Rijndijk 45 gedurende de looptijd van de omgevingsvergunning gerealiseerd en beschikbaar zijn en blijven, is dat ook als voorwaarde aan deze omgevingsvergunning verbonden. Daarbij geldt tevens de voorwaarde dat voor gasten duidelijk zichtbaar en bekend moet zijn dat als op Rijndijk 96 geen parkeerplaatsen beschikbaar zijn ze bij Rijndijk 45 kunnen moeten parkeren. Daarbij geldt dat als om onvoorziene redenen parkeren aan de Rijndijk 45 niet meer mogelijk is, u ten allen tijde verplicht bent om op andere wijze en op vergelijkbare loopafstand te voorzien in voldoende parkeergelegenheid en deze gedurende de resterende vergunningtermijn in stand te doen houden. Indien u niet aan de eis voldoet, handelt u in strijd met deze omgevingsvergunning en dient het vergunde gebruik te worden gestaakt."
    7.2.    De Afdeling toetst het nu bestreden besluit aan de hand van de feiten en omstandigheden zoals die zich voordeden op het moment van het nemen van dit besluit. Dat betekent dat de Afdeling de omstandigheid dat inmiddels de overeenkomst voor het huren van parkeergelegenheid aan de Rijndijk 45 is beëindigd, niet in haar oordeel kan betrekken. Het betoog daarover slaagt daarom niet.
    7.3.    Op de zitting is aan de orde geweest dat duidelijk is dat het college heeft bedoeld om als te handhaven voorwaarde aan de omgevingsvergunning te verbinden dat het voor gasten van "The Budget Hotel" duidelijk zichtbaar en bekend moet zijn dat als op het perceel Rijndijk 96 geen parkeerplaatsen beschikbaar zijn, op privéterrein elders moet worden geparkeerd. Ook heeft het college bedoeld als te handhaven voorwaarde op te nemen dat als het perceel Rijndijk 45 daarvoor niet meer kan worden gebruikt, elders in voldoende parkeergelegenheid moet worden voorzien.
    Deze voorwaarden zijn echter niet als zodanig in de aan de omgevingsvergunning verbonden voorwaarden zelf opgenomen en kunnen daarmee niet worden gehandhaafd. Het college heeft het besluit van 29 september 2023 in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid. Dat betekent dat het betoog van [appellant] hierover slaagt.
    7.4.    De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) zelf in de zaak te voorzien. De Afdeling zal daartoe de aan de omgevingsvergunning verbonden voorwaarde 1 wijzigen door de onder 7.3 omschreven voorwaarden daaraan toe te voegen. Daarbij betrekt de Afdeling dat niet aannemelijk is dat de belangen van derden, waaronder [vergunninghouder],  daardoor worden geschaad. Op de zitting is duidelijk geworden dat [vergunninghouder] er vanuit ging dat hij zich al aan deze voorwaarden moest houden.
    Dubbelbestemming "Waarde-Natuur"
    8.       [appellant] betoogt dat ten onrechte niet is getoetst aan de dubbelbestemming "Waarde-Natuur". Hij voert aan dat sprake is van een ecologische verbindingszone die volledig wordt volgebouwd. Volgens hem is ten onrechte geen onderzoek verricht in verband met de daar voorkomende natuurwaarden.
    8.1.    Voor het perceel geldt ook de dubbelbestemming "Waarde-Natuur".
    In artikel 37.1, eerste lid, van de planregels is bepaald dat de in het bestemmingsplan voor "Waarde - Natuur" aangewezen gronden, behalve voor de andere daar voorkomende bestemmingen, mede zijn bestemd voor de bescherming en het behoud van natuurwaarden.
    In het tweede lid is bepaald dat in overeenstemming met de voor de betrokken bestemming(en) geldende (bouw)regels op deze gronden alleen mag worden gebouwd:
    a. met inachtneming van de in dit gebied voorkomende natuurwaarden in de vorm van broedgebied voor water-moerasvogels en waardevolle vegetaties;
    b. gericht op behoud, versterking en verdere ontwikkeling van de voor dit gebied kenmerkende ecotopen (water, oevers, graslanden) in samenhang met de daarvoor vereiste waterkwaliteit en waterkwantiteit.
    8.2.    Het college heeft toegelicht dat in de omgevingsvergunning weliswaar niet wordt vermeld dat de dubbelbestemming ter plaatse geldt, maar dat zich geen strijd met deze dubbelbestemming voordoet omdat op het perceel al sprake is van bebouwing en verharding.
    Het betoog van [appellant] bevat geen aanwijzingen voor de conclusie dat zich desondanks ter plaatse natuurwaarden bevinden waarmee rekening zou moeten worden gehouden. Het geeft daarom geen grond voor het oordeel dat het college zich niet zonder nader onderzoek op het standpunt heeft mogen stellen dat zich geen strijd voordoet met wat in artikel 37.2 van de planregels is bepaald.
    Het betoog slaagt niet.
    Overige beroepsgronden
    9.       [appellant] heeft op de zitting aangegeven dat zijn beroepsgronden over strijd met de Omgevingsverordening Zuid-Holland en strijd met de "Keur Rijnland 2020" niet hoeven te worden besproken als tot het oordeel wordt gekomen dat zich geen strijd voordoet met het bestemmingsplan "Van Rijksweg 11 tot Rijn". De Afdeling zal daarom deze beroepsgronden niet inhoudelijk bespreken.
    Conclusie
    10.     De conclusie is, gelet op wat onder 7 en verder is overwogen, dat het beroep gegrond is. Het besluit van 29 september 2023 moet worden vernietigd, voor zover het de aan de omgevingsvergunning verbonden voorwaarde 1 betreft.
    11.     Zoals is overwogen onder 7.4 ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien. De Afdeling zal daartoe de aan de omgevingsvergunning voorwaarde 1 wijzigen door de onder 7.3 omschreven voorwaarden daaraan toe te voegen.
    12.     De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 29 september 2023, voor zover dat wordt vernietigd.
    13.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep van [appellant] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn van 29 september 2023, kenmerk V2018/811, gegrond;
    II.       vernietigt het onder I. vermelde besluit, voor zover het voorwaarde 1 betreft;
    III.      bepaalt dat voorwaarde 1 komt te luiden:
    "Gedurende de termijn dat deze omgevingsvergunning geldt, dienen naast de al aanwezige 34 parkeerplaatsen op eigen terrein aan Rijndijk 96, op privéterrein (in dit geval op Rijndijk 45 in Hazerswoude-Rijndijk), minimaal 14 parkeerplaatsen ten dienste van de tijdelijke uitbreiding beschikbaar te zijn en in stand te worden gehouden. Deze parkeerplaatsen dienen te zijn gelegen binnen een loopafstand van 300 meter, gemeten conform de gemeentelijke beleidsregels parkeren. Voor gasten moet duidelijk zichtbaar en bekend zijn dat als op Rijndijk 96 geen parkeerplaatsen beschikbaar zijn, op Rijndijk 45 moet worden geparkeerd. Daarbij geldt dat als om onvoorziene redenen parkeren op Rijndijk 45 niet meer mogelijk is, op andere wijze en op vergelijkbare loopafstand moet worden voorzien in voldoende parkeergelegenheid en dat deze parkeergelegenheid gedurende de resterende termijn dat de omgevingsvergunning geldt beschikbaar moet zijn en in stand moet worden gehouden."
    IV.     bepaalt dat deze uitspraak, wat onderdeel III betreft, in de plaats treedt van het besluit van 29 september 2023, voor zover dit is vernietigd;
    V.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 274,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. A.B. Blomberg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Duursma, griffier.
    w.g. Blomberg
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Duursma
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 maart 2025
    378