ECLI:NL:CBB:2025:10, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 14-01-2025, 22/1504
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-01-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Boete wegens overtreding van de Regeling preventie, bestrijding en monitoring van besmettelijke dierziekten en zoönosen en TSE's. Een vervoermiddel was, voordat het op de openbare weg werd gebracht, niet op zodanige wijze gereinigd dat de bioveiligheid niet in gevaar kwam.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 22/1504
    
    
    
      
        uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 januari 2025 op het hoger beroep van:
        
      
    
    
      [naam 1] B.V., te [plaats 1] ( [naam 1] ) 
    (gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen)
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 8 juli 2022, kenmerk 21/28, in het geding tussen
    
    
    
      [naam 1] 
    
      en
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (minister)
    (gemachtigde: mr. E.M.M. Geerligs)
    
    
      en
    
    
    de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) (Staat).
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      
        [naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 8 juli 2022 (ECLI:NL:RBROT:2022:5512) (aangevallen uitspraak). 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      De zitting was op 25 november 2024. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. 
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      
        Op 14 april 2020 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit toezicht gehouden op vervoermiddelen van evenhoevigen. Tijdens zijn inspectie bevond hij zich omstreeks 8.15 uur op het bedrijf van [naam 2] te [plaats 2] in verband met een export van gebruiksbiggen. De firma [naam 3] B.V. te [plaats 3] was de aanvrager van de export en had [naam 1] ingehuurd als transporteur voor deze export. 
        De toezichthouder heeft van wat hij tijdens de controle heeft geconstateerd een rapport van bevindingen opgemaakt op 16 april 2020. Daarin heeft hij vermeld dat de vervoerder een ongeladen vervoerseenheid, waarmee evenhoevigen worden vervoerd, op de openbare weg heeft gebracht terwijl deze vervoerseenheid niet op zodanige wijze was gereinigd en ontsmet, dat de bioveiligheid niet in gevaar kwam.
      
      
    
    
      1.3
      Met het besluit van 17 juli 2020 (boetebesluit) heeft de minister aan [naam 1] een boete opgelegd van € 5.000,- wegens overtreding van artikel 17, van Gezondheids- en welzijnswet voor dieren, in samenhang bezien met artikel 30, eerste lid, en artikel 31, eerste lid, van de Regeling preventie, bestrijding en monitoring van besmettelijke dierziekten en zoönosen en TSE's (Regeling preventie).
      
    
    
      1.4
      Met het besluit van 20 november 2020, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van [naam 1] ongegrond verklaard en het boetebesluit gehandhaafd. 
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    2 De rechtbank heeft het beroep van [naam 1] ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen, waarbij voor eiseres [naam 1] moet worden gelezen en voor verweerder de minister:  
    
    
      “[…]
    
    5. Eiseres heeft aangevoerd dat op basis van het rapport van bevindingen met bijlage moet worden vastgesteld dat het vervoermiddel wel was gereinigd. De foto’s bij het rapport van bevindingen tonen niet aan dat het zaagsel vuil is. De toezichthouder heeft in het rapport van bevindingen vermeld dat het zaagsel voornamelijk rond de scharnieren zit en er is niets vermeld over zaagsel op de bodem en ook is niet vermeld dat het zaagsel vuil is. Wat er volgens eiseres hooguit is gebeurd is dat er door het rijden en bewegen van de wagen resten strooisel uit spleten en scharnieren te voorschijn zijn gekomen. Dat kan haar niet worden verweten. In aanvulling hierop heeft eiseres ter zitting naar voren gebracht dat zij de norm van artikel 31, eerste lid, van de Regeling preventie niet heeft overtreden omdat er geen gevaar was voor de bioveiligheid. Daarnaast heeft eiseres erop gewezen dat de toezichthouder akkoord heeft gegeven om te laden, zodat haar ook om die reden geen verwijt treft.
    
    
      5.1.
      Zoals het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) heeft geoordeeld in de uitspraak van 17 maart 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:179) mag een bestuursorgaan in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal. Indien die bevindingen evenwel gemotiveerd worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Voor zover de door de toezichthouders van de NVWA opgestelde stukken niet op ambtseed of ambtsbelofte zijn opgemaakt, brengt dat niet zonder meer met zich dat daaraan geen betekenis toekomt.
    
    
    
      5.2.
      Met haar stelling dat er door het rijden en bewegen van de wagen resten strooisel uit spleten en scharnieren te voorschijn zijn gekomen heeft eiseres geen concrete aanknopingspunten aangedragen voor twijfel aan de bevindingen van de toezichthouder. Dat geldt ook voor de enkele stelling van eiseres dat de wagen wel was gereinigd en het aangetroffen strooisel schoon was. Tussen partijen is niet in geschil dat de wagen was gereinigd, maar verweerder heeft aan eiseres tegengeworpen dat de wagen niet voldoende was gereinigd. In het rapport van bevindingen, voorzien van toelichtende foto’s, is duidelijk vermeld dat er strooiselresten aanwezig waren op diverse plaatsen op de laadvloer, voornamelijk rond de scharnieren, en op de ventilatieopeningen van de veewagen. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat veewagens goed moeten worden gereinigd om te voorkomen dat ziektekiemen van het ene naar het andere bedrijf worden overgebracht. In de strooiselresten die in de wagen zijn achtergebleven kunnen zich immers ziektekiemen bevinden die ziektes onder dieren kunnen verspreiden. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat het feit dat er op diverse plaatsen op de laadvloer strooiselresten zijn aangetroffen, leidt tot de conclusie dat het vervoermiddel niet overeenkomstig artikel 31, eerste lid, van de Regeling preventie was gereinigd, zodat eiseres niet met het vervoermiddel de openbare weg op mocht gaan. De stelling van eiseres dat er geen gevaar voor enige besmetting (bioveiligheid) is geweest kan de rechtbank niet volgen. Ook de stelling van eiseres dat de toezichthouder akkoord heeft gegeven om te laden leidt niet tot een ander oordeel, nu niet is gebleken van een akkoord door de toezichthouder. Ook al zou de toezichthouder akkoord hebben gegeven om te laden, dan nog mogen er geen strooiselresten in de wagen worden aangetroffen. Achteraf is gebleken dat de wagen onvoldoende was gereinigd. Het blijft de verantwoordelijkheid van eiseres als professioneel ondernemer om ervoor te zorgen dat de wagen volledig is gereinigd overeenkomstig de relevante wettelijke bepalingen.
    
    
    
      5.3.
      Gelet op het voorgaande heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank terecht vastgesteld dat eiseres heeft gehandeld in strijd met de verplichting het vervoermiddel te reinigen en te ontsmetten met een toegelaten ontsmettingsmiddel op zodanige wijze dat de bioveiligheid niet in gevaar komt en daarmee tevens heeft gehandeld in strijd met het verbod om een (niet juist gereinigd) ongeladen vervoermiddel waarmee een of meer evenhoevigen zijn vervoerd, op de openbare weg te brengen. Eiseres heeft artikel 30, eerste lid, en artikel 31, eerste lid, van de Regeling preventie verwijtbaar overtreden.
      […]
    
    7. Het beroep is ongegrond. […] ”
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      
        Is sprake van een overtreding? 
      
    
    
    
      3.1
      
        
          [naam 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat sprake is van een overtreding. Volgens [naam 1] is aangetoond dat de wagen afdoende was gereinigd en ontsmet. Er is maar een klein beetje gereinigd zaagsel in de wagen aangetroffen, zodat van gevaar voor enige besmetting geen sprake was. De reiniging heeft met een toegestaan ontsmettingsmiddel plaatsgevonden en daarmee zijn ook de restjes die nog zijn aangetroffen gedesinfecteerd. De rechtbank heeft zonder enige motivering van de kant van de minister aangenomen dat zich in de restjes ook ziektekiemen kunnen bevinden. Niet is onderbouwd waar de grens ligt bij wat al dan niet nog aanvaardbaar is wat betreft het aantal restjes. 
        Daarnaast heeft minister in de bezwaarfase het aantal aangetroffen restjes geprobeerd uit te breiden op basis van een niet nader overgelegde verklaring van de toezichthouder. De toezichthouder zou hebben verklaard dat de restjes ook op de vloer en ventilatieopeningen van de wagen zijn aangetroffen en vervuild zouden zijn. Dit blijkt niet uit de foto’s. Dit is kennelijk verklaard in een poging het volume van het aanwezige strooisel te vergroten zodat er geen twijfel meer zou bestaan over de gevaren voor een besmetting. Dit wijst erop dat de minister kennelijk een bepaalde hoeveelheid restjes aanvaardbaar acht. 
        Verder heeft de toezichthouder ermee ingestemd dat de wagen zonder nadere reiniging en ontsmetting weer werd geladen. De overweging van de rechtbank over de toestemming die de toezichthouder heeft gegeven is onjuist. De toezichthouder was getuige van het laden en heeft daar geen gevaar in gezien en heeft niet ingegrepen. Ook dat ondersteunt het standpunt van [naam 1] dat in dit geval geen sprake was van gevaar voor besmetting. 
      
    
    
      3.2
      De minister heeft in het verweerschrift en op de zitting uiteengezet dat het belang van het voldoende reinigen en ontsmetten van vervoermiddelen voor transport van vee is dat verspreiding van besmettelijke dierziekten wordt voorkomen. Door een transportmiddel grondig te reinigen na elk vervoer van onder meer evenhoevigen wordt de kans verkleind dat ziekteverwekkers zich door het transport verder verspreiden. De infectiedruk bij jonge dieren in de intensieve veehouderij, zoals biggen, is hoog. Ziektekiemen worden veelal uitgescheiden via mest, urine of speeksel. In strooisel kunnen die kiemen nog aanwezig zijn. Het is volgens de minister dan ook van het grootste belang dat transporteurs de hygiënemaatregelen strikt naleven. Daarom wordt streng gecontroleerd of het gehele vervoermiddel is gereinigd, ontsmet en gedroogd. Daarbij wordt uitgegaan van een resultaatsverplichting. Een wagen is schoon wanneer er visueel geen deeltjes meer aanwezig zijn, aan de binnen- en buitenkant. Als er nog duidelijk mest, stro of zaagselresten in of aan de buitenzijde van een veewagen aanwezig zijn, dan is de veewagen niet voldoende gereinigd, aldus de minister. De minister heeft er verder op gewezen dat ontsmetting pas kan plaatsvinden als het vervoermiddel volledig schoon is. Het ontsmetten van een wagen met zaagselresten heeft volgens hem weinig nut, omdat in strooiselresten, ook als deze zijn ontsmet, ziekteverwekkers aanwezig blijven, omdat deze geen glad oppervlak hebben. Juist strooiselresten vormen daarom volgens de minister een diergezondheidsrisico.
    
    
      3.3
      In een geval als dit waarin een boete is opgelegd, rust de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. Het College ziet in wat [naam 1] heeft aangevoerd geen aanleiding de minister niet te volgen in zijn uiteenzetting. Het College onderschrijft dan ook het oordeel van de rechtbank dat sprake is van een overtreding van artikel 30, eerste lid, en artikel 31, eerste lid, van de Regeling preventie. Uitgangspunt is dat strooiselresten in een vervoermiddel dat op de openbare weg wordt gebracht per definitie een risico vormen voor de bioveiligheid. Of de resten in aanraking zijn geweest met een toegestaan ontsmettingsmiddel is dus niet relevant, nog daargelaten of dat tot resultaat zou kunnen hebben dat eventueel aanwezige ziekteverwekkers worden bestreden. Evenmin is de hoeveelheid aangetroffen strooiselresten relevant. Nu uit het rapport van bevindingen en de foto’s die daarbij horen, blijkt dat zich strooiselresten op de vloer en bij de ventilatieopeningen van het vervoermiddel bevonden, heeft de minister zich reeds daarom terecht op het standpunt gesteld dat het vervoermiddel, voordat het op de openbare weg werd gebracht, niet op zodanige wijze was gereinigd dat de bioveiligheid niet in gevaar kwam. Het betoog van [naam 1] dat de toezichthouder toestemming zou hebben gegeven het vervoermiddel zonder nadere reiniging en ontsmetting weer te laden – wat daarvan ook zij – kan niet afdoen aan de conclusie dat sprake is van een overtreding van artikel 30, eerste lid, en artikel 31, eerste lid, van de Regeling preventie. Dat [naam 1] deze overtreding te verwijten valt, is niet bestreden. 
      
    
    
      3.4
      De hogerberoepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Is de hoogte van het boetebedrag evenredig?
        
      
      
      
        4	De aan [naam 1] bij besluit van 17 juli 2020 opgelegde (bestuurlijke) boete is aan te merken als een punitieve sanctie. Artikel 47 van het Handvest en artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) brengen mee dat de rechter dient te toetsen of een opgelegde boete in het concrete geval in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de bewezen overtreding. Voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen, zoals hier aan de orde, vormt artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het kader waarin de op artikel 47 van het Handvest en artikel 6 van het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt uitgevoerd (zie ook de uitspraak van het College van 14 juni 2022, ECLI:NL:CBB:2022:301). Artikel 5:46, derde lid, van de Awb voorziet in de mogelijkheid tot het opleggen van een lagere boete door de minister indien een overtreder aannemelijk maakt dat de opgelegde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. [naam 1] heeft geen bijzondere omstandigheden aangevoerd. Naar het oordeel van het College is de door de minister opgelegde boete die bij de Regeling bestuurlijke boetes Gwwd is vastgesteld voor deze overtreding, passend en geboden.  
      
      
      
        
          Ambtshalve beoordeling overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM
        
      
      
    
    
      5.1
      Het College beoordeelt, onder verwijzing naar zijn uitspraak van vandaag (ECLI:NL:CBB:2025:7, onder 6.1), ambtshalve of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het EVRM, is overschreden. Het College heeft de Staat in verband hiermee aangemerkt als partij.
      
    
    
      5.2
      In een bestraffende zaak als de onderhavige geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hoger beroepsfase twee jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.
      
    
    
      5.3
      In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 23 juni 2020. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met ruim zes maanden overschreden. Deze overschrijding is volledig toe te rekenen aan de rechterlijke fase. Er vindt een matiging plaats met 5% voor ieder half jaar overschrijding. Het College ziet dan ook aanleiding de boete te matigen met 10% tot een bedrag van € 4.500,-. 
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      6 Het hoger beroep slaagt niet. Wegens overschrijding van de redelijke termijn zal het College de aangevallen uitspraak vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft.
      Daarom zal het College ook het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren, dat besluit vernietigen voor zover het de hoogte van het boete betreft en het boetebesluit in zoverre herroepen. Het College zal de boete vaststellen op € 4.500,-.
      
      
        
          Proceskosten
        
      
      
      7 [naam 1] heeft zelf geen beroep gedaan op een overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Van gemaakte proceskosten die zijn gemoeid met een zodanig verzoek die voor vergoeding in aanmerking komen is dus geen sprake. 
      Omdat [naam 1] bedoeld verzoek niet heeft gedaan, krijgt hij geen vergoeding voor de door hem gemaakte proceskosten. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het de hoogte van de boete betreft;
    - verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit voor zover het de hoogte van de boete betreft;
    - herroept het boetebesluit voor zover het de hoogte van de boete betreft;
    - stelt het bedrag van de boete vast op € 4.500,-;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
    - bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige, voor zover aangevochten;
    - draagt de minister op het in beroep betaalde griffierecht van € 360,- aan [naam 1] te vergoeden;
    - bepaalt dat de griffier van het College het in hoger beroep betaalde griffierecht van 
    € 548,- aan [naam 1] terugbetaalt.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 januari 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. M. van Duuren	w.g. W.I.K. Baart