ECLI:NL:RBROT:2022:4830, Rechtbank Rotterdam, 21-06-2022, ROT 21/103
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2022-06-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Boete voor karkas dat met fecaliën was verontreinigd. Naar het oordeel van de rechtbank is overtreding van punt 7 en 10 van Bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, van Verordening 853/2004 terecht vastgesteld. Voldoende aannemelijk dat de in de uitbeenderij geconstateerde bezoedeling bij het uitslachten is ontstaan. Verhoogde boete vanwege recidive is niet onevenredig. Wel verlaging van de boete vanwege overschrijding redelijke termijn.

Rechtbank Rotterdam		
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 21/103
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 juni 2022 in de zaak tussen
    
    
      [eiseres] , te [plaats] , eiseres,
    gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen,
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
    gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman,
    
    
      en
    
    
    de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 24 januari 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 7.500,- voor een overtreding van de Wet dieren. 
    
    
    
      Bij besluit van 27 november 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 juni 2022. Dit beroep is tegelijk behandeld met ROT 21/104. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam] , bestuurder van eiseres, en [naam] , KAM-coördinator bij eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Verweerder heeft aan eiseres een boete opgelegd voor het volgende beboetbare feit: “Een karkas was zichtbaar verontreinigd. Deze zichtbare verontreiniging werd niet onmiddellijk verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect.”
    
      Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van: artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder d, van de Regeling dierlijke producten, en gelezen in samenhang met artikel 3, eerste lid, en Bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 7 en 10, van Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Verordening 853/2004). 
    
    
    2. Verweerder heeft zijn boetebesluit gebaseerd op een rapport van bevindingen dat is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. In het rapport schrijft de toezichthouder onder meer het volgende:
    
      “Datum en tijdstip van de bevinding: 31 mei 2019 omstreeks 14:52 uur.
      
        In het bedrijf aangesproken en gelegitimeerd aan: de heer [naam] , functie: bedrijfsleider.
      
      
        Tijdens mijn reguliere inspectie bevond ik mij in de uitbeenderij alwaar ik op een stomp van een kalf faecale bezoedeling aantrof. Aan de kleur en consistentie was duidelijk zichtbaar dat het mest betrof, zie fotobijlage foto 1. De stomp was gestempeld (goedgekeurd voor humane consumptie) en was verschillende posities gepasseerd waar eventuele bezoedeling verwijderd had moeten worden, zie fotobijlage foto 2. Faecale bezoedeling aan de binnenzijde van het bekken zoals bij dit karkas ontstaat voor of tijdens het verwijderen van het maagdarmpakket. De zichtbare verontreinigingen werden niet onmiddellijk verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect. [eiseres] . heeft als ccp (critical control point) het voorkomen van faecale bezoedeling in hun bedrijfsplan staan wat betekent dat vlees met faecale bezoedeling de slachthal niet zou mogen verlaten. Ik heb direct opdracht gegeven de faecale bezoedeling te verwijderen door middel van wegsnijden.
      
      
        Bij mijn controle na afloop van het slachtproces zag ik dat een karkas zichtbaar was verontreinigd. Zichtbare verontreinigingen werden niet onmiddellijk verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect.
      
      […]
      
        Ter plaatse heb ik de heer [naam] , chef uitbeenderij van [eiseres] , van mijn bevindingen op de hoogte gesteld en hem medegedeeld dat ik een rapport van bevindingen zou opmaken. Vervolgens heb ik de heer [naam] , bedrijfsleider van [eiseres] , telefonisch op de hoogte gebracht en hem een rapport aangezegd. Tenslotte heb ik de heer [naam] , als directeur van [eiseres] , via een e-mailbericht op de hoogte gesteld van mijn bevindingen en hem ter zake een rapport van bevindingen aangezegd, zie bijlage aanzegging rapport per e-mail 31-05-2019.”
    
    
    3. Eiseres voert aan dat pas in de uitbeenderij de bezoedeling is geconstateerd. Zowel medewerkers van eiseres als de NVWA-controleurs hadden het betreffende karkas toen al een aantal malen gezien en beoordeeld maar dat heeft geen constatering van bezoedeling opgeleverd. Er wordt aangenomen dat de bezoedeling is ontstaan bij het verwijderen van het maag-darmpakket maar als dat zo was, dan was de bezoedeling al veel eerder opgemerkt. Er wordt aangenomen dat het karkas met bezoedeling de slachthal heeft verlaten maar dat blijkt nergens uit. Eiseres weet niet hoe de bezoedeling op de stomp terecht is gekomen maar sluit uit dat dit tijdens het uitslachten is gebeurd. Eiseres kan dan ook niet overtreding van punt 7 en punt 10  van hoofdstuk IV, sectie I, Bijlage III, van Verordening 853/2004 worden verweten. Zij heeft aan alles in punt 7 voldaan, het karkas is gecontroleerd en gestempeld als goedgekeurd voor menselijke consumptie. Gedurende het gehele proces tot en met het stempelen was er geen verontreinigd karkas. Ook is niet aangetoond dat het zou schorten aan de hygiëne tijdens het slachten; daarbij wijst eiseres ook op de weekoverzichten. Daarnaast kan het wel voorkomen dat een bezoedeling pas in de uitbeenderij zichtbaar wordt maar dan is de procedure dat het dan onmiddellijk wordt weggesneden. Het rapport rept daar niet over. Dan kan eiseres dus niet worden verweten dat een bezoedeling niet meteen werd weggesneden. 
    
      Verder voert eiseres aan dat telkens dezelfde boetebesluiten worden gebruikt om een nieuwe boete te verhogen maar dat kan niet, dat zou je slechts één keer moeten kunnen doen. Er is geen beleid dat dit ongelimiteerd gebruik van een eerdere overtreding aan banden legt. Dat is disproportioneel en onevenredig. Bovendien worden dergelijke boetes voor dit soort zaken in het strafrecht niet opgelegd. Daarnaast wijst eiseres erop dat verweerder de termijn van artikel 5:51 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft overtreden en dat dit moet leiden tot een verlaging van de boete.
      Ten slotte heeft eiseres ter zitting nog een beroep gedaan op de redelijke termijn.   
    
    
    
      3.1.
      Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), onder meer herhaald in ECLI:NL:CBB:2021:564, mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport zoals hier aan de orde, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
      
    
    
      3.2.
      De rechtbank ziet geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van het rapport van bevindingen. In het rapport is duidelijk beschreven wat de toezichthouder heeft waargenomen, namelijk fecale bezoedeling op de stomp van een kalf. Ook zijn twee foto’s bij het rapport gevoegd. Eiseres heeft de aangetroffen fecale bezoedeling ook niet betwist.  
      
    
    
      3.3.
      Eiseres stelt terecht dat verweerder de termijn van artikel 5:51 van de Awb heeft overschreden door niet binnen 13 weken na het rapport van bevindingen het boetebesluit te nemen. Deze termijn is evenwel een termijn van orde (TK 2003-2004, 29701, nr. 3, p.150) en overschrijding ervan leidt als zodanig niet tot het vervallen van de bevoegdheid om een boete op te leggen. Ook voor een eventuele matiging van de boete ziet de rechtbank in dit geval geen reden, nu gesteld noch gebleken is dat eiseres door de termijnoverschrijding in haar belangen of bewijspositie is geschaad. Daarbij merkt de rechtbank op dat uit het rapport van bevindingen blijkt dat de toezichthouder de chef uitbeenderij ter plekke, de bedrijfsleider telefonisch en de directeur per e-mail op de hoogte heeft gesteld van de bevindingen en hen heeft meegedeeld dat er een rapport zou worden opgemaakt. 
      
    
    
      3.4.
      Het gaat hier om een vermeende overtreding van punt 7 en 10 van Bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, van Verordening 853/2004. In punt 7 en 10 staat het volgende:
      
      
        7. Het bedwelmen, het verbloeden, het villen of plukken, het verwijderen van de ingewanden en andere vormen van uitslachten moeten zo spoedig mogelijk plaatsvinden en op zodanige wijze dat verontreiniging van het vlees wordt voorkomen. In het bijzonder geldt het volgende:
        a) de luchtpijp en de slokdarm moeten tijdens het verbloeden intact blijven, behalve bij rituele slachtingen;
        b) tijdens het verwijderen van huiden en vachten:
        i)  mag de buitenkant daarvan niet in aanraking komen met het karkas, en 
        ii)  mogen personeelsleden en apparatuur die met de buitenkant van huiden en vachten in contact zijn geweest, niet meer in aanraking komen met het vlees;
        c) er worden maatregelen genomen om te voorkomen dat bij en na het verwijderen van de ingewanden de inhoud van maag en darmen wordt gemorst en om het verwijderen van de ingewanden zo snel mogelijk na het bedwelmen te voltooien, 
        en
        d) het verwijderen van de uier mag niet leiden tot verontreiniging van het karkas met melk of colostrum.
      
      
      
        10. Karkassen mogen niet zichtbaar met uitwerpselen verontreinigd zijn. Elke zichtbare verontreiniging moet onmiddellijk worden verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect.
      
      
    
    
      3.5.
      Het CBb heeft in de uitspraak ECLI:NL:CBB:2021:1029 geoordeeld dat punt 7 en punt 10 zien op de uitslachtfase en dat dit betekent dat vóór de postmortemkeuring, die het einde van deze fase van het slachten markeert, aan het bepaalde in punt 7 en punt 10 moet zijn voldaan. Ook volgt uit die uitspraak dat geen sprake meer mag zijn van verontreiniging op het moment dat de dierenarts heeft beslist over de geschiktheid van het vlees voor menselijke consumptie en het gezondheidsmerk is aangebracht ten bewijze van die geschiktheid. In deze zaak heeft de toezichthouder de constatering gedaan in de uitbeenderij bij een stomp die was gestempeld en daarmee goedgekeurd voor humane consumptie. Op het moment van de controle door de toezichthouder moest dus al aan punt 7 en 10 zijn voldaan en mocht er geen sprake meer zijn van een verontreiniging. Desondanks was de goedgekeurde stomp bezoedeld met fecaliën. De rechtbank acht voldoende aannemelijk dat deze bezoedeling bij het uitslachten is ontstaan. In het rapport van bevindingen is gemotiveerd dat het bij het verwijderen van het maagdarmpakket moet zijn ontstaan, gezien de plek van de fecale bezoedeling (aan de binnenzijde van het bekken). Ter zitting heeft de toezichthoudend dierenarts ook toegelicht dat de bezoedeling moet zijn ontstaan op het moment dat de darmen uit het aarsgat werden gehaald en dat gelet op de plek waar de bezoedeling is aangetroffen zij geen ander moment van ontstaan denkbaar acht. Daar tegenover heeft eiseres haar stelling dat het karkas in de uitslachtfase nog niet verontreinigd kan zijn geweest, enkel onderbouwd door te betogen dat een verontreiniging in die fase zou zijn opgemerkt bij de controles. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht overtreding van punt 7 en 10 vastgesteld.
      
    
    
      3.6.
      
        Verweerder heeft een boete van € 7.500,- aan eiseres opgelegd. Dit betreft een verhoging van het standaardboetebedrag, omdat sprake is van recidive. Verweerder heeft verwezen naar een eerder boetebesluit waarop de verhoging is gebaseerd en dat is door eiseres niet betwist. Deze verhoging is conform artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren. De wetgever heeft er nadrukkelijk voor gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te beboeten door het op te leggen bedrag te verhogen. Het doel van de boete is immers ook het afdoende voorkomen van herhaling in het specifieke geval. In de regeling wordt de verhoging van de boete niet beperkt tot eenmalig gebruik van de eerdere boete, zoals eiseres voorstelt. Dit zou ook afdoen aan het doel van de verhoging. Wel kent het artikel een beperking in de tijd (vijf jaren) voor gebruik van een eerdere boete voor verhoging in verband met recidive. 
        De rechtbank vindt de boete voor deze overtreding in dit geval niet onevenredig. Het met Verordening 853/2004 gediende doel, bescherming van de volksgezondheid, staat voorop. Door de overtreding is een niet gering risico of gevaar voor de volksgezondheid ontstaan. Verder heeft eiseres geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan verweerder de boete had moeten matigen en ook de rechtbank is daarvan niet gebleken.
      
    
    
      3.7.
      Ten aanzien van het beroep van eiseres op de redelijke termijn overweegt de rechtbank dat volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32) bij punitieve sancties als uitgangspunt geldt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500,-. In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 3 januari 2020. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met bijna 6 maanden overschreden. De rechtbank ziet in deze overschrijding aanleiding om de boete te matigen met 5 % tot een bedrag van € 7.125,-.
      
      4. Uit al het voorgaande volgt dus dat verweerder terecht de boete heeft opgelegd, maar dat het boetebedrag wordt verlaagd omdat de redelijke termijn is overschreden. Omdat de rechtbank het boetebedrag verlaagt, wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd en het primaire besluit in zoverre herroepen. Het beroep is dus gegrond. 
      
      5. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard, ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat het door eiseres betaalde griffierecht en een deel van de proceskosten van eiseres wordt vergoed. Voor de toerekening hiervan geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase onredelijk lang heeft geduurd voor zover deze de duur van een jaar overschrijdt en hetzelfde geldt voor de rechterlijke fase. In dit geval is de overschrijding volledig aan de rechtbank toe te rekenen. De rechtbank zal dan ook de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) opdragen deze bedragen te vergoeden.
      
      6. Het door eiseres betaalde griffierecht bedraagt € 360,-. De Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) dient dit bedrag aan eiseres te vergoeden.
      
      7. Daarnaast vindt een veroordeling plaats in de door eiseres gemaakte proceskosten voor de behandeling van haar verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 379,50,- (1 punt voor het indienen van het verzoek met een waarde per punt van € 759,- en wegingsfactor 0,5). Daartoe verwijst de rechtbank naar de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 16 januari 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:32). Ook deze kosten dienen door de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) te worden vergoed.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
      
      
        herroept het primaire besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
      
      
        stelt de boete vast op € 7.125,-;
      
      
        bepaalt dat de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) aan eiseres het betaalde griffierecht van € 360,- vergoedt;
      
      
        veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 379,50.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 21 juni 2022.
    
    
    
      
        de rechter is verhinderd
      
      
        deze uitspraak te ondertekenen
      
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.