ECLI:NL:RBNHO:2025:527, Rechtbank Noord-Holland, 22-01-2025, 24/7925 en 24/7926
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2025-01-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Niet is komen vast te staan dat het geconstateerde gebruik in strijd is met de op de gronden rustende bestemming. Ook is niet komen vast te staan dat de verordening fysiek domein is overtreden. De bewijslast dat sprake is van een overtreding rust bij verweerder en verweerder is hier niet in geslaagd.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Haarlem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: HAA 24/7925 en 24/7926
    
      
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 22 januari 2025 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
    
  
  
    
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser,
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer, het college 
      gemachtigde: mr. V. van Toledo, ambtenaar in dienst van de gemeente.
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1
      In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het beroep en op het verzoek om een voorlopige voorziening van eiser tegen de (in bezwaar gewijzigde) last die het college aan hem heeft opgelegd, om (gestelde) overtredingen te beëindigen van zowel het verbod om grond in strijd met een bestemmingsplan als het verbod een openbare plaats in strijd met de publieke functie daarvan te gebruiken. De overtredingen kan eiser volgens het college ongedaan maken door het gebruik van een deel van het kadastraal perceel aangeduid als gemeente Haarlemmermeer sectie [sectie] nummer [nummer 1] , als tuin te staken en gestaakt te houden. Als eiser geen gehoor geeft aan deze last is hij, volgens het besluit, een dwangsom verschuldigd van € 9.677,50.
      
    
    
      1.2
      Het voornemen tot het opleggen van de last dateert van 7 juni 2022. Het primaire besluit heeft het college op 28 mei 2024 genomen. Het bestreden besluit op het bezwaar van eiser tegen dat primaire besluit dateert van 8 november 2024.
      
    
    
      1.3
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 8 januari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigde van het college. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      2.	Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, beslist hij ook op het beroep van eiser. Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
    
    
    
      
        Niet in geschil zijnde feiten
      
    
    
      3.1
      Eiser is bewoner/eigenaar van de woning en de daarbij behorende achter- en voortuin op het adres [adres] te [woonplaats] (gemeente Haarlemmermeer). 
      
    
    
      3.2
      In het openbare register waarin feiten over de (civielrechtelijke) rechtstoestand van registergoederen worden bijgehouden, is het perceel, waarop de woning en de tuin liggen aangeduid als het kadastrale perceel gemeente Haarlemmermeer nummer [nummer 2] . 
      
    
    
      3.3
      De gemeente Haarlemmermeer is eigenaar van de [straat] . De weg ligt – ook ter hoogte van de woning van eiser - op het kadastrale perceel [nummer 1] . 
      
    
    
      3.4
      Tot 1 januari 2024 was op het perceel van eiser en het perceel van verweerder bestemmingsplan Cruquius 2009 van toepassing. Het perceel waar de [straat] over loopt heeft de bestemming “verkeer”. Het perceel waar de woning en tuin van eiser op zijn gesitueerd is op grond van het bestemmingsplan bestemd voor “wonen” en “tuin”. 
      
    
    
      3.5
      Aan de voorzijde van het perceel van eiser, aan de weg, zijn op een strook grond van 2 meter diepte over het 12 meter brede perceel van eiser tegelverharding aangebracht, alsmede een coniferenhaag, een ligusterhaag en gekleurde stenen muurkolommen – hierna aan te duiden als “betwiste strook”. De kolommen zijn circa een meter, maar in elk geval geen zes meter hoog. Tussen de kolommen door over de verharding, welke ruimte fungeert als inrit, is de woning van eiser met een auto, per fiets en te voet bereikbaar. 
      
      
        
          Standpunt college 
        
      
    
    
      4.1
      Volgens het college bevindt de betwiste strook zich op het kadastrale perceel [nummer 1] en heeft eiser de betwiste strook in strijd met de daarop rustende bestemming verkeer als tuin in gebruik. Ook heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat eiser (gemeente)grond in gebruik heeft in strijd met artikel 6.1, eerste lid, van de Verordening fysiek domein van de gemeente Haarlemmermeer.
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
    
    
      4.2
      In beroep heeft eiser zich – kort samengevat – op het standpunt gesteld dat er geen sprake is van een overtreding en dat verweerder daarom niet handhavend tegen hem mag optreden. Eiser heeft in dit verband onder meer gesteld dat de betwiste strook bij de tuin van zijn woning hoort en dat de grenzen van zijn perceel niet juist zijn vastgesteld door het kadaster. Op de betwiste strook is volgens eiser niet de bestemming verkeer maar de bestemming tuin van toepassing. Het geconstateerde gebruik is volgens eiser overigens gewoon toegestaan en niet in strijd met de bestemming. Daarnaast heeft eiser zich op het standpunt gesteld dat  hij eigenaar is van de betwiste strook omdat die strook op het kadastrale perceel [nummer 2] ligt. Hij is de eigenaar omdat hij het hele perceel [nummer 2] van 440 m² heeft verworven en de betwiste strook daar wel op moet liggen en dat hij anders door verjaring eigenaar is geworden van de betwiste strook. Ook daarom is het geconstateerde gebruik van de strook toegestaan. Hij betwist voorts dat de betwiste strook een openbare plaats is met een publieke bestemming. 
      
      
        
          Wettelijk kader
        
      
    
    
      5.1
      Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. In beginsel is deze wet met ingang van die datum van toepassing op omgevingsrechtelijke besluiten toe handhaving van het bestemmingsplan als de onderhavige. Als een bestuursorgaan ter voorbereiding van een besluit tot handhaving voor 1 januari 2024 een voornemen tot handhaving bekend heeft gemaakt en heeft gevraagd om een zienswijze, blijft volgens de artikelen 4.5 en 4.22 van de Invoeringswet Omgevingswet echter de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) van toepassing, ook als het handhavingsbesluit na 1 januari 2024 is genomen. In dit geval is op 7 juni 2022 (en dus voor 1 januari 2024) het voornemen om handhavend op te treden aan eiser bekend gemaakt en is eiser uitgenodigd om zijn zienswijze daartegen aan verweerder kenbaar te maken. De voorzieningenrechter zal daarom in dit geval toetsen aan de Wabo, en niet aan de Omgevingswet. 
      
    
    
      5.2
      Hoofdstuk 6 “Buitenruimte” van de Verordening fysiek domein gemeente Haarlemmermeer 2024 en de voorganger Verordening fysiek domein gemeente Haarlemmermeer 2023 zijn, zo neemt de voorzieningenrechter in navolging van verweerder ter zitting aan, geen algemeen verbindend voorschriften – en dus geen omgevingsplan - over de fysieke leefomgeving als bedoeld in artikel 1.2 van de Omgevingswet. Op die bepalingen is de Invoeringswet Omgevingswet dus niet van toepassing, zodat in deze zaak de Verordening fysiek domein gemeente Haarlemmermeer 2024 van toepassing is. 
      
    
    
      5.3
      Artikel 2.1 Wabo luidt – voor zover van belang - als volgt.
      1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
      (…)
      c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…)
      
    
    
      5.4
      Regels bij het bestemmingsplan Cruquius 2009 luiden, voor zover van belang:
      
      
        Artikel 18: Verkeer 
      
    
    
      18.1.
      
        Bestemmingsomschrijving 
        De voor „Verkeer‟ aangewezen gronden zijn bestemd voor: 
      
      a. wegverkeer;
      b. parkeren; 
      c. fiets- en voetverkeer; 
      d. groen; 
      e. water; 
      f. speelvoorzieningen; 
      g. voorzieningen ter bevordering van de milieukwaliteit, zoals geluidschermen en luchtkwaliteitschermen; wegverkeerslawaai en/of luchtkwaliteit; 
      h. overslag van grondstoffen en/of materiaal ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - overslaginstallatie'; 
      met daaraan ondergeschikt: 
      i. uitingen van beeldende kunst; 
      j. reclame-uitingen; 
      met daarbij behorend(e): 
      k. verhardingen; 
      l. paden; 
      alsmede bestemd voor: 
      m. „Water‟, overeenkomstig het bepaalde in artikel 19, ter plaatse van de aanduiding „brug‟.
      
    
    
      18.2.
      Bouwregels 
      
        18.2.1.
        Op of in deze gronden mogen geen gebouwen worden gebouwd, met uitzondering van: gebouwen ten behoeve van speelvoorzieningen.
      
      
        18.2.2.
        Voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, gelden de volgende bepalingen: 
        a.	de hoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, anders dan rechtstreeks ten behoeve van de geleiding, beveiliging en regeling van het verkeer mag niet meer zijn dan 6 meter; 
        b.	de hoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten behoeve van de geleiding en beveiliging en regeling van het verkeer, alsmede lichtmasten mag niet meer zijn dan 10 meter; 
        c.	voor zover de gronden zijn aangeduid als 'specifieke vorm van bedrijf - overslaginstallatie', mag de hoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, van een overslaginstallatie ten behoeve van de aangrenzende gronden met de bestemming 'Bedrijventerrein - 4' , maximaal 23 meter zijn.
        
      
    
    
      5.5
      Verordening fysiek domein gemeente Haarlemmermeer 2024 luidt, voor zover van belang:
      
      
        Artikel 6.1 
        Voorwerpen op of aan een openbare plaats
        1. Het is verboden zonder vergunning een openbare plaats te gebruiken dan overeenkomstig de publieke functie daarvan.
      
      
      
        In artikel 1 is openbare plaats gedefinieerd als: een voor het publiek toegankelijke plaats, waaronder begrepen de weg, als bedoeld in deze begripsbepalingen; en weg als: hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wegenverkeerswet 1994. 
      
      
      
        
          Is sprake van een overtreding van het bestemmingsplan ?
        
      
      
    
    
      6.1
      Eiser heeft betwist dat sprake is van een overtreding, kort gezegd, primair omdat niet de gemeente maar hij eigenaar is van de betwiste strook.
      
    
    
      6.2
      De voorzieningenrechter stelt voorop dat de eigendomssituatie van de betwiste strook niet doorslaggevend is voor de vraag of sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan. Gronden met de bestemming verkeer dienen overeenkomstig de regels die horen bij die bestemming te worden gebruikt. Als de betwiste strook de bestemming verkeer heeft, dan is die bestemming bepalend voor de vraag of sprake is van een overtreding. Aan de vraag wie eigenaar is van de betwiste strook gaat de voorzieningenrechter daarom voorbij. Bovendien behoort beantwoording van die vraag, bij een geschil daarover, niet tot de taak van de bestuursrechter, maar tot de taak van de civiele rechter. Wel zou nog van belang kunnen zijn of eiser de betwiste strook wel of niet gebruikt. Maar daarover bestaat geen geschil, omdat hij het gebruik van de betwiste strook voor de hagen, de verharding en de kolommen niet betwist. 
      
    
    
      6.3
      De vraag die wel moet worden beantwoord, is of voor de betwiste strook de bestemming verkeer geldt, zoals verweerder stelt. 
      
    
    
      6.4
      Volgens verweerder, zoals hij ter zitting heeft toegelicht, is dat het geval omdat de bestemming verkeer in het bestemmingplan voor de woning van eiser is toegekend aan het perceel [nummer 1] . Weliswaar zijn in de bestemmingsplankaart uit 2009 kadastrale percelen niet ingetekend, maar uit de bestemmingsplansystematiek volgt dat die bestemming aan dat perceel is gekoppeld, zoals de bestemmingen woning en tuin op dezelfde wijze zijn gekoppeld aan (eisers) perceel [nummer 2] . De betwiste strook ligt volgens verweerder niet in het kadastrale perceel [nummer 2] zoals bedoeld in het bestemmingsplan, maar in het perceel [nummer 1] . Dat de betwiste strook niet op perceel [nummer 2] ligt, heeft verweerder onderbouwd met luchtfoto’s waarop ook de betwistte strook is te zien die hij heeft gecombineerd met kaarten van de kadastrale percelen. Voorts heeft hij het kadaster eerder verzocht de erfgrens te markeren en bij die markering is met stalen bouten in het straatwerk de grens gemarkeerd niet aan de zijde van de overgang van de betwiste strook naar de [straat] maar naar het perceel van eiser. 
      
    
    
      6.5
      Eiser heeft het standpunt van verweerder over de situering van perceel [nummer 2] bestreden door de verwijzen naar transportaktes over de verkrijging van de eigendom van perceel [nummer 2] en de daarin genoemde oppervlakte daarvan alsmede naar foto’s van grensaanduidingspalen van het Hoogheemraadschap die voorheen eigenaar was van de gronden. Uit de plaatsing van die palen volgt volgens eiser dat het perceel [nummer 2] dat zijn eigendom is, verder naar voren ligt, dan verweerder aanneemt en de hele betwiste strook omvat. Voorts wijst hij er op dat de gemeente eigendomsverkrijging door verjaring van enige buren wel heeft erkend. 
      
    
    
      6.6
      Eiser heeft niet bestreden dat de bestemmingen verkeer en wonen en tuin ter plaatse van zijn woning op de bestemmingsplankaart zijn gekoppeld aan respectievelijk de kadastrale percelen [nummer 1] (dat van de gemeente) en [nummer 2] (dat van eiser). De door eiser overgelegde bewijsstukken weerleggen voorts niet overtuigend de bewijsstukken van verweerder, op wie overigens de bewijslast ligt, – met name de luchtfoto met daarin geprojecteerd de kadastrale percelen -, waaruit volgt dat de betwiste strook niet in perceel [nummer 2] ligt, maar in perceel [nummer 3] en dus in de bestemming verkeer. Uit eisers bewijsstukken kan wel volgen dat zijn kadastraal perceel volgens de eigendomsoverdracht 440 m² moet zijn, maar dat weerlegt nog niet dat de voorzijde van het door het Kadaster aangewezen perceel achter de betwiste strook, aan de zijde van eisers perceel, ligt. Dat het Hoogheemraadschap ooit palen zou hebben geplaatst om percelen af te grenzen, onderbouwt daarnaast onvoldoende dat het ingetekende kadastrale perceel niet op de door verweerder met tekeningen onderbouwde plek ligt.
      
    
    
      6.7
      De voorzieningenrechter moet vervolgens – gelet op de betwisting door eiser - wel op basis van de vaststaande feiten vaststellen of er sprake is van een overtreding van de bepalingen uit het bestemmingsplan voor de bestemming verkeer. Uit de artikelen 18.1 en  18.2 volgt immers dat het gebruik van de gronden met de bestemming verkeer is bedoeld voor verhardingen, groen en bouwwerken (geen gebouw zijnde) en voor weg-, voet- en fietsverkeer en parkeren en bouwwerken geen gebouwen zijnde. De door het college geconstateerde aanwezigheid van de (tegel)verharding, het groen en de bouwwerken (geen gebouw zijnde) van minder dan 6 meter hoog zijn daarmee helemaal niet in strijd. De hagen vormen groen, de verharding is ook toegestaan en wordt gebruikt voor auto, fiets- en voetverkeer en parkeren en de bouwwerken zijn ook niet in strijd met de bestemmingsplanregels. Van een overtreding van de planregels die gelden voor gronden met de bestemming verkeer, is dus geen sprake, althans dit blijkt niet uit hetgeen het college heeft geconstateerd. Het beroep op dit punt is daarom gegrond.
      
    
    
      6.8
      De stelling die verweerder ter zitting nog heeft ingenomen, dat verondersteld mag worden dat gronden met de bestemming verkeer per definitie alleen voor openbaar gebruik bestemd zijn en het gebruik door eiser daarom per definitie daarmee strijdig is, en dat daarom toch terecht besloten is om te handhaven, volgt de voorzieningenrechter niet. Redengevend hiervoor is dat de eis van openbaarheid niet valt af te leiden uit de planregels, dat niet is vastgesteld dat geen sprake is van openbaarheid in de door verweerder bedoelde zin en daarmee strijdig gebruik door daar groen, verharding en de bouwwerken te hebben en dat verweerder dit ook niet aan zijn besluit ten grondslag heeft gelegd. Voor zover het college met die stelling bedoeld heeft aan te voeren dat op gemeente-eigendom groen, verharding en de bouwwerken zijn aangebracht, heeft hij gebruik gemaakt van een bevoegdheid om daartegen op te treden die daarvoor niet is bedoeld en ook niet mag worden gebruikt. 
      
      
        
          Is er sprake van een overtreding van de Verordening fysiek domein ?
        
      
      
    
    
      7.1
      Verweerder heeft aan het besluit om handhavend op te treden mede ten grondslag gelegd dat sprake is van overtreding van artikel 6.1, eerste lid, van de Verordening fysiek domein van de gemeente Haarlemmermeer 2024, omdat eiser, zoals verweerder ter zitting heeft toegelicht, een openbare plaats (de betwiste strook) gebruikt voor een andere dan een publieke functie. 
      
    
    
      7.2
      Volgens eiser is van het gebruiken van een openbare plaats voor een andere dan een publieke functie geen sprake en is het feitelijk gebruik van de gronden nooit veranderd.
      
    
    
      7.3
      De voorzieningenrechter stelt vast dat verweerder eiser verwijt dat eiser de betwiste strook, die ooit openbare plaats zou zijn geweest en zou zijn gebruikt voor een publieke functie, nu anders dan voor een publieke functie in gebruik heeft genomen. Dit verwijt kan verweerder, op wie als handhavend bestuursorgaan de bewijslast rust, alleen maken als vast staat dat de strook ooit openbaar is geweest en is gebruikt voor een publieke functie en als vast staat dat dit gebruik door eiser is gewijzigd. Of dit het geval is, is een feitelijke vaststelling die los staat van de vraag welke bestemming op grond van het bestemmingsplan op de strook rust en los staat van de vraag wie eigenaar is van de strook. Het is het college dat heeft gesteld dat sprake is van overtreding van artikel 6.1 eerste lid van de Verordening fysiek domein. Het is daarom ook aan het college om de feiten te stellen en te bewijzen waaruit volgt dat de strook ooit een openbare plaats in de zin van de verordening is geweest, dat de strook toen is gebruikt voor een publieke functie en dat eiser dit gebruik heeft veranderd. Hierin is verweerder niet geslaagd. De voorzieningenrechter kan daarom niet vaststellen dat de strook op een goed moment als openbare plaats met een publiek functie in gebruik is geweest, noch dat eiser dit gebruik zonder vergunning heeft gewijzigd. Zolang dat niet is vastgesteld, kan niet worden vastgesteld dat artikel 6.1, eerste lid, van de verordening Fysiek Domein is overtreden, laat staan dat eiser dat heeft gedaan. Het beroep is daarom ook op dit punt gegrond.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8.1
      Niet kan worden vastgesteld dat eiser de overtredingen heeft begaan die verweerder ten grondslag heeft gelegd aan zijn beslissing om handhavend op te treden tegen eiser. Het beroep is daarom gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit daarom vernietigen en het primaire besluit herroepen, zodat de last komt te vervallen. Dit betekent dat eiser geen gehoor meer hoeft te geven aan de bestreden last onder dwangsom en dat hij bij ongewijzigd gebruik van de strook geen dwangsom verschuldigd zal zijn.
      
    
    
      8.2
      Voor het treffen van een voorlopige voorziening bestaat dan geen aanleiding of noodzaak meer. Het verzoek daartoe zal de voorzieningenrechter daarom afwijzen.
      
    
    
      8.3
      De voorzieningenrechter zal daarbij wel bepalen dat verweerder eiser het door hem betaalde griffierecht voor zowel het beroep als het verzoek ten bedrage van in totaal € 374,- (2x 187) vergoedt. 
      
    
    
      8.4
      Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding, omdat niet is gebleken van daarvoor in aanmerking komende kosten.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit van 8 november 2024;
    - herroept het primaire besluit van 28 mei 2024;
    - wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
    - bepaalt dat verweerder eiser het door hem betaalde griffierecht van in totaal 374,-  
      vergoedt.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H.M. Bruin, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. E. Degen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 22 januari 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening, staat geen hoger beroep open. 
  
  
     Per 1 januari 2024 geldt dat bestemmingsplan als omgevingsplan.
  
  
     De voorzieningenrechter merkt daar wel bij op dat vaststelling dat de betwiste strook niet in zijn perceel [nummer 2] ligt maar in perceel [nummer 3] , niet betekent dat de aanduiding door het kadaster van de perceelsgrenzen civielrechtelijk juist is. Maar als eerder overwogen, kan – en hoeft – in deze procedure niet de juiste eigendomssituatie en vertaling in de openbare registers en daarbij gebruikte kadastrale kaarten worden vastgesteld.