ECLI:NL:RVS:2025:522, Raad van State, 12-02-2025, 202204082/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-02-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 september 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn een omgevingsvergunning verleend aan [partij A] (hierna: [partij A]) voor de activiteiten bouwen, handelen in strijd met de regels van ruimtelijke ordening en het onderhouden etc. van gemeentelijke monumenten ten behoeve van het pand gelegen aan de [locatie 1] te Boskoop. [partij A] heeft op 17 juni 2019 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het verbouwen en uitbreiden van het pand aan de [locatie 1] in Boskoop in afwijking van het bestemmingsplan. Dit gebouw werd eerst gebruikt als partycentrum. Met de verbouwing, waarbij het achterste deel van het pand wordt gesloopt, en uitbreiding worden 9 appartementen gerealiseerd. [appellant] woont aan de [locatie 2] in Boskoop, en daarmee tegenover het pand. Zij heeft vanuit haar woning zicht op het pand. [appellant] is het niet eens met de verlening van de omgevingsvergunning omdat [appellant] van mening is dat de status van het pand als gemeentelijk monument onjuist is beoordeeld en dat bij de beoordeling ten onrechte ervan uit is gegaan dat enkel het voorste gedeelte van het pand een monumentale status heeft.

202204082/1/R3.
    Datum uitspraak: 12 februari 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Boskoop, gemeente Alphen aan den Rijn,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 25 mei 2022 in zaak nr. 20/6506 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 september 2020 heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan [partij A] (hierna: [partij A]) voor de activiteiten bouwen, handelen in strijd met de regels van ruimtelijke ordening en het onderhouden etc. van gemeentelijke monumenten ten behoeve van het pand gelegen aan de [locatie 1] te Boskoop.
    Bij tussenuitspraak van 14 december 2021 (hierna: de tussenuitspraak) heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld de geconstateerde gebreken in het besluit van 8 september 2020 te herstellen.
    Bij uitspraak van 25 mei 2022 (hierna: de einduitspraak) heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 8 september 2020 ingestelde beroep gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en de rechtsgevolgen daarvan in stand gelaten.
    Tegen de tussenuitspraak en de einduitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college, [partij A] en [partij B] en anderen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en Slot en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 oktober 2024, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door A. Nieland en R.A. Noorhoff, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij A], vertegenwoordigd door mr. J.J. Turenhout, en [partij B], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 17 juni 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [partij A] heeft op 17 juni 2019 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het verbouwen en uitbreiden van het pand aan de [locatie 1] in Boskoop (hierna: het pand) in afwijking van het bestemmingsplan. Dit gebouw werd eerst gebruikt als partycentrum. Met de verbouwing, waarbij het achterste deel van het pand wordt gesloopt, en uitbreiding worden 9 appartementen gerealiseerd.
    Bij besluit van 8 september 2020 heeft het college de omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten het bouwen van een bouwwerk, het handelen in strijd met de regels van een bestemmingsplan en het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een gemeentelijk monument, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, en artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo.
    [appellant] woont aan de [locatie 2] in Boskoop, en daarmee tegenover het pand. Zij heeft vanuit haar woning zicht op het pand. [appellant] is het niet eens met de verlening van de omgevingsvergunning omdat [appellant] van mening is dat de status van het pand als gemeentelijk monument onjuist is beoordeeld en dat bij de beoordeling ten onrechte ervan uit is gegaan dat enkel het voorste gedeelte van het pand een monumentale status heeft. Ook is [appellant] van mening dat er onvoldoende rekening is gehouden met haar belangen. [appellant] heeft daarom beroep ingesteld tegen het besluit.
    De rechtbank heeft bij tussenuitspraak het college in de gelegenheid gesteld om de door de rechtbank geconstateerde gebreken over redelijke eisen van welstand en de afwijking van de planregels over goothoogte, bouwhoogte en het bouwvlak, in het besluit te herstellen. Het college heeft in reactie op de tussenuitspraak een aanvullende motivering gegeven. De rechtbank heeft in haar einduitspraak, gelet op de in de tussenuitspraak geconstateerd gebreken, het beroep gegrond verklaard en het besluit van 8 september 2020 vernietigd. Omdat het college in de reactie op de tussenuitspraak het besluit alsnog heeft gemotiveerd, heeft de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit in stand gelaten. [appellant] kan zich niet verenigen met de tussenuitspraak, het in de einduitspraak in stand laten van de rechtsgevolgen en de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding en heeft hoger beroep ingesteld.
    Toelating eigenaren van de appartementen als partij bij de procedure
    3.       [appellant] heeft zich op het standpunt gesteld dat de eigenaren van de appartementen niet als partij aan de procedure zouden mogen deelnemen. Zij zijn geen belanghebbenden, omdat zij slechts een afgeleid belang hebben.
    4.       Slot en anderen zijn als partij toegelaten.
    Op grond van artikel 8:26, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan een belanghebbende als partij in het geding worden toegelaten. Een natuurlijk persoon dient om als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb te kunnen worden aangemerkt, een objectief en actueel, eigen, persoonlijk belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het besluit. Bij de beoordeling daarvan dient in dit geval te worden uitgegaan van de feiten en omstandigheden zoals deze waren voor het einde van de termijn waarin tegen het besluit van 8 september 2020 beroep kon worden ingesteld, vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 21 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1844. De Afdeling overweegt dat om als partij aan het geding te kunnen deelnemen er sprake moet zijn van een rechtspositie die rechtstreeks in het geding is. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 19 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2453, onder 5.1, wordt aan het criterium rechtstreeks belang niet voldaan wanneer er uitsluitend sprake is van een afgeleid belang. Een afgeleid belang wordt in de regel aangenomen, indien een betrokkene slechts indirect, bijvoorbeeld via een contractuele relatie wordt getroffen in een belang dat parallel is aan dat van de geadresseerde van het besluit. In sommige gevallen bestaat er aanleiding om toch een rechtstreeks belang aan te nemen. Dat is onder andere het geval indien er feitelijk een reële mogelijkheid bestaat dat een fundamenteel recht bij het besluit is betrokken.   
    Slot en anderen zijn inmiddels eigenaren en bewoners van de appartementen. Zoals hiervoor staat moet echter worden beoordeeld of zij voor het einde van de beroepstermijn, 28 oktober 2020, een rechtstreeks belang hadden. De eigenaren van de appartementen hebben op 4 december 2020 de eerste koopovereenkomsten gesloten, welke zijn ontbonden als gevolg van het door [appellant] ingediende bezwaar. In maart 2022 hebben gesprekken plaatsgevonden, die tot nieuwe koopovereenkomsten hebben geleid. Op 7 juli 2022 is de akte van levering getekend en heeft het notariële transport plaatsgevonden. Gelet op deze omstandigheden bestond ten tijde van belang geen contractuele relatie. Ook anderszins is er geen aanleiding om een rechtstreeks belang aan te nemen.
    Slot en anderen kunnen niet met toepassing van artikel 8:26, eerste lid, van de Awb als partij in het geding worden toegelaten. De Afdeling zal de door hen toegezonden stukken en wat zij op zitting naar voren hebben gebracht buiten beschouwing laten.
    Hoger beroep tussenuitspraak
    Omgevingsvergunning voor de activiteit slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een gemeentelijk monument
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank in de tussenuitspraak heeft miskend dat de omgevingsvergunning voor de activiteit monument ten onrechte is verleend. Het college heeft een onjuiste beoordeling van de status van het pand als gemeentelijk monument gehanteerd. [appellant] betoogt dat uit het aanwijzingsbesluit blijkt dat het pand als geheel is aangewezen als monument en niet slechts het voorste deel. [appellant] voert aan dat de rechtbank in de tussenuitspraak ten onrechte heeft overwogen dat de brief over het besluit aan de eigenaar het besluit is en het document dat "Besluit" als titel heeft is bestempeld tot "Besluitenlijst". Hiermee betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte overweegt dat er geen sprake is van elkaar tegensprekende besluiten. Volgens [appellant] is de rechtsgang belemmerd als gevolg van de eerdere deelaanwijzing en bekendmaking. Omdat, volgens [appellant], het college de Erfgoedvereniging Heemschut (hierna: de Erfgoedvereniging) niet op de hoogte heeft gesteld van het besluit, en de Erfgoedvereniging geen weet had van de afwijking kon zij geen verweer instellen. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte overweegt dat [appellant] in 2016 bezwaar had moeten aantekenen tegen de later gebleken gedeeltelijke aanwijzing van het pand als gemeentelijk monument. Naar de mening van [appellant] was zij nog geen belanghebbende ten tijde van de besluitvorming in 2016.
    5.1.    De rechtbank heeft in de tussenuitspraak geoordeeld dat het "besluit" van 22 november 2016 aan de Erfgoedvereniging geen besluit is, maar de besluitenlijst met toelichting waarmee het college de besluiten die hij heeft genomen over het aanwijzen van een aantal panden in Boskoop als gemeentelijk monument openbaar heeft bekendgemaakt. In deze besluitenlijst wordt vermeld dat belanghebbenden met aparte brieven zullen worden geïnformeerd. De rechtbank is van oordeel dat deze brieven de besluiten per pand betreffen waarin het college een aantal panden in Boskoop als gemeentelijk monument heeft aangewezen. Naar het oordeel van de rechtbank behoort tot deze besluiten ook het besluit van 22 november 2016, waarin het pand gedeeltelijk als monument is aangewezen. Daarmee is de rechtbank van oordeel dat het pand gedeeltelijk aangewezen is als monument.
    5.2.    De Afdeling stelt het volgende vast.
    Op 7 mei 2012 heeft de Erfgoedvereniging het college verzocht om een aantal objecten, waaronder het pand aan [locatie 1], aan te wijzen als gemeentelijk monument. Het college heeft dit verzoek afgewezen en dit besluit na bezwaar in stand gehouden. Naar aanleiding van een uitspraak van de rechtbank over het beroep daartegen, heeft het college op 22 november 2016 een nieuw besluit op het bezwaar van onder andere de Erfgoedvereniging genomen. In de besluitenlijst van die vergadering staat het volgende:
    "1. Aanwijzing gemeentelijke monumenten in Boskoop
    Besluit:
    1. Ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank van 1 december 2014 en het advies van de commissie bezwaarschriften van 5 september 2016 de bezwaarschriften van Erfgoedvereniging Heemschut en Cuypersgenootschap tegen het niet aanwijzen van diverse panden in Boskoop als gemeentelijk monument, ontvankelijk en gegrond te verklaren.
    2. Als gevolg van het besluit onder 1 de panden […], [locatie 1], […] aan te wijzen als beschermd gemeentelijk monument
    3. Alle belanghebbende te informeren met bijgevoegde brieven en de daarin genoemde bijlagen."
    Op 23 november 2016 heeft het college aan de Erfgoedvereniging een brief verzonden waarin staat:
    "met deze brief ontvangt u ons besluit over de aanwijzing van gemeentelijke monumenten in Boskoop".
    Als bijlage bij deze brief is de besluitenlijst gevoegd, die als titel "Besluit" heeft.
    Ook op 23 november 2016 heeft het college een brief aan de eigenaar van het pand gestuurd, waarin staat:
    "Met deze brief berichten wij u dat het pand [locatie 1] gedeeltelijk wordt aangewezen als beschermd gemeentelijk monument.
    […]
    Besluit
    […] wijzen wij het voorste gedeelte van het pand [locatie 1] aan als gemeentelijk monument."
    Uit deze brief volgt verder dat het college om tegemoet te komen aan de bijzondere omstandigheden van de eigenaar van het pand, alleen het meest gezichtsbepalende bouwdeel van het pand als gemeentelijk monument aan wil wijzen.
    5.3.    Artikel 3, eerste lid, (de aanwijzing tot gemeentelijk monument) van de Erfgoedverordening 2015, zoals deze luidde ten tijde van het besluit van 22 november 2016:
    "1. Het college kan, al dan niet op aanvraag van een belanghebbende, een zaak of een terrein aanwijzen als gemeentelijk monument".
    Artikel 6 (mededeling aanwijzingsbesluit) luidt:
    "De aanwijzing als bedoeld in artikel 3, eerste lid, wordt medegedeeld aan degenen die als zakelijk gerechtigden in de kadastrale legger bekend staan."   
    5.4.    In de besluitenlijst van de vergadering van het college op 22 november 2022 staat onder 2 zonder enige beperking vermeld dat het pand [locatie 1] als gemeentelijk monument wordt aangewezen. Ook in de brief aan de Erfgoedvereniging is deze besluitenlijst als besluit bijgevoegd. Deze brief, gericht aan de aanvrager om aanwijzing van het pand als monument, moet als bekendmaking van het besluit van 22 november 2022 worden beschouwd. De Afdeling is van oordeel dat het besluit als vermeld onder 2 van de besluitenlijst niet anders kan worden begrepen dan dat het gehele pand en niet slechts het voorste gedeelte daarvan als monument is aangewezen. Ook de toelichting bij de besluitenlijst, waaronder de argumenten, bevat geen enkele aanknopingspunt dat het pand gedeeltelijk zou zijn aangewezen. Dat onder 3 wordt verwezen naar bijgevoegde brieven, leidt niet tot het oordeel dat het pand gedeeltelijk is aangewezen. Daarin staat alleen dat belanghebbenden worden geïnformeerd, waarmee niet de omvang van de aanwijzing wordt bepaald. Ook de brief aan de eigenaar, leidt niet tot een ander oordeel. Uit de Erfgoedverordening 2015 volgt dat aan de zakelijk gerechtigde mededeling wordt gedaan van het besluit tot aanwijzing. Deze brief zelf kan daarom niet als het besluit tot aanwijzing worden aangemerkt.      
    5.5.    De rechtbank heeft wat hiervoor staat niet onderkend. Het college heeft bij de beoordeling van de aanvraag om de omgevingsvergunning voor de activiteit slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een gemeentelijk monument ten onrechte niet betrokken dat ook voor het achterste gedeelte, dat zou worden gesloopt, de omgevingsvergunning voor deze activiteit was vereist. Dit is in strijd met artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo.
    Het betoog slaagt.
    Schadevergoeding
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft overwogen dat er geen sprake is van een verzoek op grond van artikel 8:91 van de Awb. [appellant] verzoekt om die reden dat het verzoek om schadevergoeding niet-ontvankelijk wordt verklaard, zodat zij in een separate procedure de geleden en te lijden schade kan verhalen op het college.
    6.1.    Op grond van artikel 8:91 van de Awb, eerste lid, wordt indien het verzoek om schadevergoeding wordt gedaan gedurende het beroep tegen of het hoger beroep omtrent het schadeveroorzakende besluit, ingediend bij de bestuursrechter waarbij het beroep of het hoger beroep aanhangig is. [appellant] heeft in haar beroepschrift de rechtbank verzocht om het college te veroordelen tot integrale vergoeding van de kosten van de procedure én tot het betalen van een materiële en immateriële schadevergoeding voor de door haar geleden schade. De rechtbank heeft het verzoek om het college te veroordelen tot het betalen van materiële schadevergoeding terecht aangemerkt als een beroep op artikel 8:91 van de Awb.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is gegrond. De Afdeling komt niet toe aan de beoordeling van de overige hoger beroepsgronden.
    De tussenuitspraak, voor zover aangevallen, en de eindspraak, voor zover daarbij de rechtsgevolgen in stand zijn gelaten, moeten worden vernietigd.
    Het college moet met inachtneming van deze uitspraak en de tussenuitspraak van de rechtbank voor zover deze niet is vernietigd een nieuw besluit nemen op de aanvraag voor een omgevingsvergunning van [partij A] van 17 juni 2019.
    Judiciële lus
    8.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    Proceskosten
    9.       Het college moet de proceskosten van [appellant] in hoger beroep vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de tussenuitspraak van de rechtbank van 14 december 2021, 20/6506 T, voor zover aangevallen, en de uitspraak van de rechtbank van 25 mei 2022, 20/6506, voor zover daarbij de rechtsgevolgen in stand zijn gelaten;
    III.      bepaalt dat tegen het nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    IV.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 929,79, waarvan € 907,00 toe te rekenen is aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.      gelast dat het college van burgemeesters en wethouders van Alphen aan den Rijn aan [appellant] het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 184,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
    w.g. Ten Veen
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Soede
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 12 februari 2025
    270-1123