ECLI:NL:CBB:2025:46, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 28-01-2025, 24/1028
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-01-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Voorlopige voorziening hangende bezwaarprocedure. Last onder bestuursdwang. Overtredingen van het Besluit houders van dieren. Veehouder moet binnen twee maanden aanpassingen doen aan de ligboxen en de voerhekken van de runderen. Voorlopig rechtmatigheidsoordeel en belangenafweging. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 24/1028
    
    
    
      
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 28 januari 2025 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    
    
      [naam 1] , te [plaats] , verzoeker
    (gemachtigde: mr. N. Bouwman),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, verweerder
    (gemachtigde: mr. E.M.M. Geerligs).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 27 november 2024 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan verzoeker een last onder bestuursdwang opgelegd vanwege een tweetal overtredingen van het Besluit houders van dieren (Bhd). 
    
    
    
      Verzoeker heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Hij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Beide partijen hebben aanvullende stukken ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 14 januari 2025. Daarbij waren aanwezig verzoeker, zijn gemachtigde en [naam 2] . Namens verweerder waren aanwezig mr. E.M.M. Geerligs, [naam 3] , [naam 4] en [naam 5] .
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over?
      
    
    
    
      1	 Deze zaak gaat over de vraag of de voorzieningenrechter van het College een voorlopige voorziening moet treffen om ervoor te zorgen dat de aan verzoeker opgelegde last wordt geschorst. Verzoeker wil daarmee bereiken dat zijn runderen niet worden meegevoerd door verweerder. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt het College in de (eventuele) bodemprocedure(s) niet.
    
    
    
      
        Wat is de achtergrond van deze zaak?
      
    
    
    
      2.1
      Verzoeker exploiteert een melkveebedrijf. Sinds zes jaar komen toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) met enige regelmaat op het bedrijf van verzoeker. Daarbij controleren zij of verzoeker zich houdt aan de wettelijke regels die gaan over het houden van dieren. Er zijn in die periode verschillende overtredingen geconstateerd door verweerder. Hier lopen nog verschillende bezwaar- en beroepsprocedures over.
      
    
    
      2.2
      Op 16 juli 2024 hebben toezichthouders en een toezichthoudend dierenarts een controle uitgevoerd. Tijdens deze controle hebben de toezichthouders verschillende overtredingen geconstateerd. In het bestreden besluit van 27 november 2024 wordt verzoeker een tweetal verwijten gemaakt. Ten eerste wordt verzoeker verweten dat de ligboxen van de runderen te klein zijn, waardoor zij worden belemmerd in hun natuurlijke gedragingen en houdingen bij het (gaan) liggen en (op)staan. Dit levert volgens verweerder een overtreding op van artikel 1.6, tweede lid, van het Bhd. Daarnaast wordt verzoeker verweten dat de wijze van toediening van voer de runderen onnodig pijn of letsel toebrengt. Hierdoor overtreedt verzoeker volgens verweerder artikel 2.4, zevende lid, van het Bhd. 
      
    
    
      2.3
      In het bestreden besluit is aan verzoeker een last onder bestuursdwang opgelegd om deze overtredingen binnen twee maanden te beëindigen. Als niet aan de last wordt voldaan, dan past verweerder bestuursdwang toe, wat betekent dat de dieren worden meegevoerd en elders worden ondergebracht.
      
      
        
          Heeft verzoeker een spoedeisend belang bij deze procedure?
        
      
      
      3 Omdat verzoeker de overtredingen (deels) betwist is er voldoende spoedeisend belang bij het treffen van een voorlopige voorziening. Daarbij merkt de voorzieningenrechter op dat deze spoedprocedure zich niet leent voor een diepgaande en gedetailleerde bespreking van de aangevoerde gronden. De voorzieningenrechter geeft een voorlopig oordeel over de rechtmatigheid van de opgelegde last.
      
      
        
          Wat zijn de wettelijke bepalingen waar aan moet worden getoetst?
        
      
      
      4 In artikel 1.6, tweede lid, van het Bhd staat het volgende: “Een dier wordt voldoende ruimte gelaten voor zijn fysiologische en ethologische behoeften.”.
      
      
        In artikel 2.4, zevende lid, van het Bhd staat het volgende: “Het toegediende voer en drinken alsmede de wijze van toediening brengen het dier geen onnodig lijden of letsel toe.”.
      
      
      
        
          Voldoen de ligboxen van de runderen aan de wettelijke eisen?
        
      
      
      5 Verzoeker voert aan dat er geen sprake is van een overtreding van artikel 1.6, tweede lid van het Bhd. Volgens verzoeker is namelijk niet duidelijk hoe groot de ligboxen precies moeten zijn, zodat niet kan worden vastgesteld dat hij de wet heeft overtreden. In de wetgeving is geen concrete maatvoering voorgeschreven en in het besluit staat alleen een abstracte omschrijving. Uit de foto’s en verklaringen in het dossier blijkt ook niet dat de maatvoering van de ligboxen niet past bij de grootte van de runderen in de stal. De door verzoeker geraadpleegde deskundige en zijn eigen dierenarts hebben het bedrijf bezocht op 16 december 2024 en een rapportage opgemaakt waaruit blijkt dat de ligboxen (grotendeels) voldoen en dat de dieren geen bovenmatige gezondheidsproblemen hebben door de huidige ligboxen. Ook uit objectieve gegevens van KoeData en KalfOK-score en een verklaring van de klauwbekapper van verzoeker blijkt dat de algemene gezondheid van de runderen op het bedrijf goed is.
      
      6 Verweerder stelt zich op het standpunt dat de overtreding voldoende is onderbouwd met de rapporten van bevindingen van 22 juli 2024 en 8 januari 2025, de veterinaire verklaringen van 22 juli 2024 en 29 oktober 2024, de bijgevoegde foto’s en de tijdens de zitting getoonde videobeelden. De opgelegde last is ook voldoende duidelijk en concreet. Er is sprake van regelgeving met open normen waarin doelen staan geformuleerd in plaats van regels. Dit is een bewuste keuze geweest van de regelgever. De maatvoering van de ligboxen is afhankelijk van de specifieke diersoort, het specifieke ras en de groei en ontwikkeling van de dieren. In het bestreden besluit is duidelijk geformuleerd hoe verzoeker kan voldoen aan de last. In de bijlage bij de veterinaire verklaring van 29 oktober 2024 heeft de dierenarts suggesties gedaan voor de maatvoering van de ligboxen.
      
    
    
      7.1
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder voldoende heeft onderbouwd dat verzoeker artikel 1.6, tweede lid, van het Bhd heeft overtreden. De bevindingen zijn uitgebreid onderbouwd en toegelicht. Uit die bevindingen blijkt onder meer dat er runderen met de achterhand op het mestrooster liggen, dat zij schuin in de ligboxen liggen, dat zij hun kop niet in een ontspannen houding kunnen houden tijdens het liggen en dat de kopzwaairuimte aan de voorkant van de ligboxen bij het opstaan te klein is. De tijdens de zitting getoonde videobeelden, waarop drie runderen te zien waren die vanuit een liggende positie opstonden, bevestigen deze bevindingen. Wat is aangevoerd over de scores van KoeData en KalfOK-score doet aan deze bevindingen niet af, omdat die scores niet gaan over de maatvoering van de ligboxen van de runderen. Ook het door verzoeker overgelegde deskundigenrapport legt onvoldoende gewicht in de schaal. Volgens dat rapport is de bedrijfssituatie op onderdelen niet optimaal, maar vergelijkbaar met de omstandigheden in veel Nederlandse rundveestallen. Er zijn volgens het rapport geen dierenwelzijnsproblemen of sprake van het veroorzaken van pijn of leed bij de runderen. De bevindingen van verweerder laten echter zien dat er wél dierenwelzijnsproblemen zijn en het standpunt dat de situatie vergelijkbaar is met de situatie in veel andere stallen in Nederland is door verweerder gemotiveerd betwist. Volgens verweerder zijn er weliswaar meer veehouders met oudere stallen, maar er zijn verschillende mogelijkheden – bouwtechnisch of bedrijfsmatig – om die stallen in overeenstemming te brengen met de huidige wettelijke eisen. Verzoeker heeft die mogelijkheden volgens verweerder echter niet benut, waardoor de realiteit is dat de stal te krap is voor de runderen die hij houdt. 
      
    
    
      7.2
      Dat de opgelegde last onvoldoende duidelijk en concreet zou zijn, volgt de voorzieningenrechter niet. Anders dan verzoeker stelt kan een overtreding niet pas worden vastgesteld op het moment dat duidelijk is hoe groot de ligboxen precies moeten zijn. De wetgever heeft bewust gekozen voor regelgeving met open normen. In onder meer het bestreden besluit en de bijlage bij de veterinaire verklaring van 29 oktober 2024 heeft verweerder toegelicht waarom de huidige ligboxen niet voldoen, en verschillende – op wetenschappelijke bronnen gebaseerde – suggesties gegeven qua maatvoering. Het is uiteindelijk aan verzoeker als houder van de dieren om de ligboxen aan te passen aan de fysiologische en ethologische behoeften van de runderen.
      
      
        
          Is de last die is opgelegd voor de voerhekken voldoende duidelijk en concreet?
        
      
      
      8 In het bestreden besluit is opgenomen dat verzoeker de overtreding van artikel 2.4, zevende lid, van het Bhd kan beëindigen door ervoor te zorgen dat de hoogte van de voerhekken in stal 2 op zodanige wijze staat afgesteld dat het bij geen van de dieren in de behuizing onnodig lijden of letsel toebrengt. Ook dient verzoeker tijdig het voer aan te schuiven. 
      
      9 Verzoeker heeft hierover aangevoerd dat de last onvoldoende duidelijk en concreet is. In het bestreden besluit volstaat verweerder met een algemene beschrijving en de opmerking dat de maatvoering afhankelijk is van de diersoort, het ras en de diergroep. Bovendien is er inmiddels een nieuw voerhek geplaatst. Een ander voerhek is aangeschaft, maar het moment van levering is nog niet duidelijk.
      
    
    
      10.1
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat niet is gebleken dat aan de last is voldaan. In stal 2 is weliswaar één voerhek vervangen, die volgens de verklaring van verweerder ter zitting in beginsel voldoet. Maar twee andere voerhekken in stal 2 zijn (nog) niet vervangen, en zorgen volgens het rapport van bevindingen van 8 januari 2025 nog steeds voor verwondingen en schoftbulten.
      
    
    
      10.2
      De voorzieningenrechter volgt verzoeker ook niet in het standpunt dat de last onvoldoende duidelijk en concreet is. In het bestreden besluit zijn voor zover mogelijk concrete suggesties gedaan wat er nodig is om deze overtreding te beëindigen. Gelet op de open normen in het Bhd kan echter niet van verweerder worden verwacht dat hij concrete maten geeft waar de voerhekken aan moeten voldoen. Het gaat erom dat de runderen door de wijze van toediening geen onnodig pijn of letsel ondervinden.
      
      
        
          Had verweerder het overleg met verzoeker moeten aangaan?
        
      
      
      11 Verzoeker voert aan dat verweerder ondanks meerdere expliciete verzoeken heeft geweigerd om in overleg te treden. Daarmee heeft verweerder gehandeld in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel.
      
      12 Verweerder heeft geen reden gezien om opnieuw met verzoeker in gesprek te gaan. Gelet op de open normen in de regelgeving is het niet mogelijk om concrete maten af te spreken. Bovendien is er in het verleden ruimschoots overleg geweest. Dit heeft echter niet geleid tot aanpassingen in de bedrijfsvoering. Verweerder ziet geen mogelijkheden voor een minnelijke oplossing.
      
      13 Er is geen wettelijke verplichting voor een bestuursorgaan om altijd in overleg te treden. Verweerder heeft voldoende toegelicht waarom hij in dit geval geen toegevoegde waarde zag van nog meer overleg. Van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel is daarom geen sprake. 
      
      
        
          Heeft verweerder voldoende rekening gehouden met de belangen van verzoeker?
        
      
      
      14 Verzoeker voert aan dat het meevoeren en opslaan van de runderen buitenproportioneel is. Er zijn geen acute dierenwelzijnsprobleem of andere problemen die direct ingrijpen noodzakelijk maken. Verzoeker heeft bovendien bereidheid getoond om aanpassingen te doen. Mede op advies van zijn deskundige heeft hij een rechte schoftboom vervangen door een gebogen schoftboom, een aantal boxafscheidingen op de juiste maat gezet en een voerhek vervangen. Een ander voerhek wordt nog vervangen en verzoeker is voornemens om een buitenmuur te verwijderen, zodat de runderen meer ruimte hebben bij het opstaan. Ook is verzoeker voornemens om de grootste runderen op korte termijn af te voeren. Verzoeker heeft voor deze maatregelen echter meer tijd nodig. Als de runderen worden meegevoerd, betekent dat waarschijnlijk het definitieve einde van het bedrijf. Daar is onvoldoende rekening mee gehouden. 
      
      15 In de veterinaire verklaring van 29 oktober 2024 heeft de toezichthoudend dierenarts toegelicht dat ondanks verschillende bestuursrechtelijke en strafrechtelijke interventies nog steeds sprake is van ligboxen die niet voldoen aan de ethologische en fysiologische behoeften van de runderen en van voerhekken die er voor zorgen dat er nog steeds runderen met schoftbulten rondlopen. Er zijn ingrijpende bouwkundige of bedrijfsmatige maatregelen nodig om de overtredingen aan te pakken. Verweerder heeft er weinig vertrouwen in dat verzoeker de tekortkomingen serieus zal aanpakken. Het meevoeren en opslaan van de dieren is daarom de enige mogelijkheid om een kans op herstel te bieden. 
      
      16 Ondanks dat de voorzieningenrechter begrijpt dat het meevoeren van de runderen voor verzoeker erg ingrijpend is, is zij van oordeel dat aan de belangen van verweerder bij het handhaven van regels ter bescherming van het dierenwelzijn meer gewicht moet worden toegekend. Anders dan verzoeker is de voorzieningenrechter van oordeel dat wel sprake is van ernstige dierenwelzijnsproblemen. Een begunstigingstermijn van twee maanden acht de voorzieningenrechter ook niet onredelijk kort. Gelet op het voorlopig rechtmatigheidsoordeel in deze uitspraak is de kans op succes van verzoeker in de bezwaarprocedure bovendien niet erg groot. Daarmee is er meer ruimte voor het belang van de minister in deze belangenafweging. Daarbij laat de voorzieningenrechter ook het volgende zwaar meewegen. Verzoeker weet al geruime tijd dat verweerder van mening is dat sprake is van tekortkomingen in de ligboxen en voerhekken. Er is tot nu toe geen plan gemaakt om deze problemen structureel op te lossen. Daarbij komt dat op zitting is gebleken dat vanwege het feit dat het om een verouderde stal gaat dit bouwkundig met de huidige stal niet op te lossen is zonder een zeer substantiële, niet rendabele, verkleining van de rundveestapel. De belangenafweging valt daarom uit in het voordeel van verweerder.
      
      
        
          Conclusie 
        
      
      
      17. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Verweerder hoeft geen proceskosten te vergoeden.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. L.N. Foppen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 januari 2025.
    
    
    
    
    
    
      w.g. T. Pavićević	w.g. L.N. Foppen
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: