ECLI:NL:CBB:2025:125, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 04-02-2025, 21/1492
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-02-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Hoger beroep. Bestuurlijke boete voor het overschrijden van gebruiksnormen. Bezinklaag in de mestput. Best beschikbare gegevens. Redelijke termijn.

uitspraak	 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 21/1492
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 maart 2025 op het hoger beroep van:
    
      [naam 1] , te [plaats] ( [naam 1] )
    (gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij)
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 2 november 2021, zaaknummer 21/80, in het geding tussen
    
    
    
      
        [naam 1]
      
    
    
    
      en 
    
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (de minister)
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa)
    
    
      en 
    
    
    de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) (Staat)
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep  
    
    
      
        [naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 2 november 2021 (ECLI:NL:RBOBR:2021:5716).
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      
        [naam 1] heeft een nader stuk ingediend en verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. In verband daarmee heeft het College de Staat als partij aangemerkt.
    
    
    
      De minister heeft nadere stukken ingediend.
      
        De zitting was op 4 december 2024. Daar waren [naam 2] , bijgestaan door [naam 3] en de gemachtigden van partijen aanwezig. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.1
      
        [naam 1] is de eenmanszaak van [naam 2] en heeft als bedrijfsactiviteit het fokken en houden van varkens. 
      
    
    
      1.2
      De minister heeft het bedrijf van [naam 1] administratief gecontroleerd op naleving in het jaar 2017 van de gebruiksnormen in de Meststoffenwet (Msw). De minister is tot de conclusie gekomen dat [naam 1] zich in 2017 niet aan de gebruiksnormen van artikel 8 van de Msw heeft gehouden en het daardoor geldende verbod van artikel 7 van de Msw om meststoffen op of in de bodem te brengen heeft overtreden.
      
      2 De minister heeft met een besluit van 25 augustus 2020 (boetebesluit), gehandhaafd met een besluit op bezwaar van 2 december 2020 (bestreden besluit), aan [naam 1] een bestuurlijke boete van € 79.500,- opgelegd. Daaraan is ten grondslag gelegd dat [naam 1] in 2017 de gebruiksnormen voor dierlijke meststoffen, stikstof en fosfaat heeft overschreden. Daarvoor heeft de minister heeft de op grond van artikel 57 van de Msw op te leggen boete van € 93.518,50 overeenkomstig zijn boetebeleid gematigd tot € 82.000,- omdat de overtreding is begaan door een natuurlijke persoon (eenmanszaak) en met € 2.500,- wegens het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum van het boeterapport en de oplegging van de boete. Voor een verdere matiging op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft de minister geen aanleiding gezien.
      
      3 De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. 
      
      4 [naam 1] is het met die uitspraak niet eens. Volgens hem is de minister bij het bestreden besluit van een onjuiste eind- en beginvoorraad mest in 2017 uitgegaan. [naam 1] heeft daartoe in hoger beroep dezelfde gronden aangevoerd als in beroep, als hierna onder 5.2 en 6.2 meer uitgebreid weergegeven, en stelt dat de rechtbank hem daarin ten onrechte niet is gevolgd.
      
    
  
  
    Beoordeling 
    
    
      5 	Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
    
    
    
      
        Eindvoorraad mest 2017
      
    
    
    
      5.1
      In dit geding is de vraag aan de orde of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de minister bij het vaststellen van de eindvoorraad mest in 2017 heeft mogen uitgaan van de door [naam 1] in de Aanvullende Gegevens Landbouwer (AGL) 2016 en 2017 verstrekte gegevens over de bezinklaag in de mestput.
      
    
    
      5.2
      
        [naam 1] betoogt in beroep, evenals in hoger beroep, dat de minister niet heeft mogen uitgaan van de gegevens in de AGL 2016 en 2017 omdat die gegevens onjuist zijn. Zijn toenmalige adviseur heeft de fout gemaakt door in de AGL 2017 geen melding te maken van een aangroei van de bezinklaag in de mestput van twee centimeter. Volgens [naam 1] neemt de minister op grond van zijn vaste beleid altijd een jaarlijkse aangroei van de bezinklaag met twee centimeter in aanmerking en heeft hij dat in zijn geval ten onrechte niet gedaan. [naam 1] heeft dit ook in beroep aangevoerd en de rechtbank heeft daar ten onrechte geen aandacht aan besteed. Vanwege dat beleid hoefde [naam 1] de bezinklaag niet zelf na te meten, wat volgens hem ook niet mogelijk is, omdat een bezinklaag een niet doordringbare laag is waar je niet met een peilstok doorheen komt. [naam 1] betwist het standpunt van de minister dat uit onderzoek is gebleken dat het bij oude stallen als die van hem goed mogelijk en niet ongebruikelijk is dat een bezinklaag niet aangroeit. Het gaat hier om een ‘criminal charge’ en de rechtbank heeft volgens [naam 1] het belang van waarheidsvinding miskend. 
      
    
    
      5.3
      Het hiervoor onder 5.2 vermelde betoog slaagt niet. Het College kan zich vinden in wat de rechtbank in haar uitspraak, onder 4, heeft overwogen, waarnaar hier kortheidshalve wordt verwezen. De rechtbank heeft terecht en op goede gronden geoordeeld dat de minister bij het vaststellen van de eindvoorraad mest 2017 heeft mogen uitgaan van hetgeen in de AGL 2016 en 2017 is vermeld over de bezinklaag in de mestput. Daaruit blijkt dat er in 2017 ten opzichte van 2016 geen aangroei van de bezinklaag was. Het College volstaat hier verder met het volgende. 
      
    
    
      5.4
      Het betoog van [naam 1] dat de rechtbank het belang van waarheidsvinding heeft miskend, slaagt niet. De rechtbank is de minister terecht gevolgd in zijn standpunt dat een landbouwer met het indienen van de AGL verklaart dat de daarop vermelde gegevens naar waarheid zijn verstrekt. [naam 1] heeft geen objectieve en verifieerbare gegevens overgelegd waaruit blijkt dat die gegevens onjuist zijn. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de minister van die gegevens, die als waarheid zijn opgegeven, heeft mogen uitgaan.
      
    
    
      5.5
      Het betoog van [naam 1] dat de rechtbank geen overweging heeft gewijd aan zijn beroepsgrond dat de minister op grond van vast beleid had moeten uitgaan van een aangroei van de bezinklaag van twee centimeter slaagt evenmin. De rechtbank heeft daar wel aandacht aan besteed door te overwegen dat de minister heeft mogen uitgaan van de door [naam 1] verstrekte gegevens over de bezinklaag in zijn mestput en daarom niet hoefde uit te gaan van een aangroei van die bezinklaag met twee centimeter. De minister heeft verder ter zitting van het College verklaard dat hij niet als vast beleid heeft dat hij in alle gevallen automatisch uitgaat van een jaarlijkse aangroei van de bezinklaag met twee centimeter. [naam 1] heeft het door hem gestelde tegendeel niet aannemelijk gemaakt.
      
    
    
      5.6
      De onder 5.1 vermelde vraag beantwoordt het College bevestigend. De minister heeft bij het vaststellen van de eindvoorraad mest in 2017 mogen uitgaan van de door [naam 1] verstrekte gegevens over de bezinklaag in de mestput. 
      
      
        
          Beginvoorraad mest in 2017
        
      
      
    
    
      6.1
      In dit geding is ook de vraag aan de orde of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de minister bij het vaststellen van de beginvoorraad mest in 2017 heeft mogen uitgaan van de gemiddelde fosfaat- en stikstofgehalten van de in 2016 afgevoerde mest (7,07 kg stikstof en 4,85 kg fosfaat per ton). 
      
    
    
      6.2
      
        [naam 1] betoogt in hoger beroep, evenals in beroep, dat de minister niet had moeten uitgaan van de gemiddelde fosfaat- en stikstofgehalten van de afgevoerde mest in 2016. Volgens [naam 1] heeft de rechtbank een onjuiste uitleg gegeven aan het begrip ‘best beschikbare gegevens’ in artikel 94, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling Msw). De gemiddelde gehalten van de in 2016 van zijn bedrijf afgevoerde mest zijn niet de best beschikbare gegevens omdat deze niet representatief zijn. Hij heeft dat in bezwaar met een notitie van 1 juni 2021 van [naam 4] onderbouwd. Uit het daarin vermelde overzicht van afgevoerde mest in de jaren 2015 tot en met 2018 blijkt dat er in 2016 minder mest is afgevoerd dan in andere jaren en dat de gehalten hoger zijn dan in andere jaren. Dat komt omdat er in 2016 weinig mest is afgevoerd en de gehalten zijn bepaald met mengmonsters. Het zou beter zijn om uit te gaan van de gemiddelde gehalten in de afgevoerde mest van 2017. Deze afvoer was groter en is meer representatief. In dat geval zou geen sprake zijn van overschrijding van de gebruiksnormen in 2017. Door het in 2016 ongunstig afvoeren van minder mest met een mengmonster met hoge gehaltes fosfaat en stikstof is door de rekensystematiek van de overheid in 2016 sprake van een papieren overtreding, met een disproportionele boete tot gevolg. [naam 1] verwijst naar de conclusie van mr. P.J. Wattel van 22 mei 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:187) waaruit volgt dat het schatten van hoeveelheden mineralen in mestputten problematisch is en dat het ongewenst is dat onnauwkeurigheden leiden tot papieren overtredingen. Uit die conclusie volgt volgens hem ook dat, omdat sprake is van een ‘criminal charge’, terughoudendheid bij het opleggen hiervan gepast is. Volgens [naam 1] hebben de minister en de rechtbank die terughoudendheid onvoldoende betracht. 
      
    
    
      6.3
      Het onder 6.2 vermelde betoog slaagt niet. Het College kan zich vinden in wat de rechtbank daarover in haar uitspraak onder 6 en 7 heeft overwogen, waarnaar hier kortheidshalve wordt verwezen. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de minister bij het vaststellen van de beginvoorraad mest 2017 heeft mogen uitgaan van de gemiddelde fosfaat- en stikstofgehalten van de in 2016 afgevoerde mest. Het College volstaat hier nog met het volgende.
      
    
    
      6.4
      Uit artikel 94 van de Uitvoeringsregeling Msw volgt dat het stikstof- en fosfaatgehalte van de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheden dierlijke mest wordt bepaald aan de hand van de best beschikbare gegevens. Uit de toelichting op dit artikel (Stcrt. 2005, nr. 226, blz. 59) volgt dat de best beschikbare gegevens verkregen worden door de gehele voorraad te bemonsteren en te analyseren. Indien deze gegevens niet beschikbaar zijn, kan gerekend worden met de gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalten van de in het betreffende jaar bemonsterde afgevoerde mest. Als laatste, alleen als geen afvoer heeft plaatsgevonden, kan gebruik worden gemaakt van forfaitaire gehalten. Deze invulling van ‘best beschikbare gegevens’ is ook opgenomen in het door de minister gehanteerde Boetebeleid RVO.
      
    
    
      6.5
      Omdat gegevens over de gehele voorraad staldierenmest van [naam 1] niet beschikbaar waren, heeft de minister bij het vaststellen van de beginvoorraad staldierenmest in 2017, die gelijk is aan de eindvoorraad staldierenmest in 2016, gerekend met de gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalten van bemonsterde afgevoerde staldierenmest in 2016. Deze berekening is conform artikel 94 van de Uitvoeringsregeling Msw. Wat [naam 1] in hoger beroep heeft aangevoerd leidt het College niet tot het oordeel dat de minister van die berekening had moeten afwijken door te rekenen met de gemiddelde gehalten van de in 2017 afgevoerde mest. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat voor de gebruiksnormen per kalenderjaar, te weten in het desbetreffende jaar en niet in andere jaren of naar een gewogen gemiddelde van die jaren, moet worden gekeken. 
      
    
    
      6.6
      Dat [naam 1] het door de minister vastgestelde fosfaatgehalte van de beginvoorraad staldierenmest in 2017 in twijfel trekt, en stelt dat die twijfel niet voor zijn rekening mag komen, slaagt gelet op het vorenstaande niet. De rechtbank heeft ook terecht overwogen dat geen sprake is van een papieren overtreding door onnauwkeurigheden bij schattingen. In dit geval is gerekend met bedrijfsspecifieke gegevens die door [naam 1] zelf zijn opgegeven. Het gaat hier om het gemiddelde van daadwerkelijk gemeten gehalten in daadwerkelijk afgevoerde vrachten. 
      
    
    
      6.7
      
        De onder 6.1 vermelde vraag beantwoord het College bevestigend. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de minister bij het vaststellen van het stikstof- en fosfaatgehalte in de beginvoorraad mest in 2017 heeft mogen uitgaan van de gemiddelde fosfaat- en stikstofgehalten van de in 2016 afgevoerde mest. 
        
          Redelijke termijn
        
      
      
    
    
      7.1
      Ten slotte heeft [naam 1] verzocht om matiging van de boete wegens het overschrijden van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
      
    
    
      7.2
      In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is in dit geval 14 januari 2020, de datum waarop de minister aan [naam 1] heeft meegedeeld voornemens te zijn haar een bestuurlijke boete op te leggen wegens overtreding van de Msw. In dit geval is deze termijn ten tijde van deze uitspraak met afgerond 14 maanden overschreden.
      
    
    
      7.3
      De minister heeft op grond van zijn beleid over matiging van de boete bij overschrijding van de beslistermijn, de boete van € 82.000,- wegens overschrijding van de gebruiksnormen dierlijke meststoffen, stikstof en fosfaat gematigd met 10% tot een maximum van € 2.500,- en dus tot € 79.500,- wegens het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum van het boeterapport en de oplegging van de boete. Het College ziet daarin aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden (zie de uitspraak van het College van 23 juli 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:500), onder 5.3). Voor de overschrijding van de redelijke termijn van zes maanden tot een jaar zou plaats zijn voor een matiging van de boete met 5% met een maximum van € 2.500,-, dus tot € 79.500,-. Gelet op het gegeven dat de minister de boete al met dit maximumbedrag heeft gematigd, is er geen aanleiding voor een verdergaande, aanvullende matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn voor de overschrijding tot een jaar (zie de uitspraak van het College van 24 september 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:660), onder 7.4). Voor de resterende overschrijding van de redelijke termijn vanaf een jaar (namelijk met ruim een maand) wordt naar bevind van zaken gehandeld (zie de eerdergenoemde uitspraak van het College van 24 september 2024, onder 7.4). Matiging van genoemd bedrag van € 79.500,-  met nog eens 5% (€ 3,975,-) voor deze resterende overschrijding van de redelijke termijn leidt tot een boete van € 75.525,-. Voor een verdergaande matiging van de boete wegens de overschrijding van de redelijke termijn bestaat geen aanleiding. Het College zal de boete vaststellen op € 75.525,-.
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
    
    
      8.1
      
        De rechtbank heeft het beroep terecht en op goede gronden ongegrond verklaard.
        De uitspraak moet desondanks in verband met overschrijding van de redelijke termijn worden vernietigd voor zover de hoogte van de boete in het bestreden besluit in stand is gelaten. Dit omdat die boete wegens overschrijding van de redelijke termijn moet worden gematigd als hiervoor vermeld. Het hoger beroep van [naam 1] slaagt slechts in zoverre. Het College zal het beroep gegrond verklaren voor wat betreft de hoogte van de boete, het bestreden besluit in zoverre vernietigen, zelf in de zaak voorzien door de boete vast te stellen op € 75.525,- en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit. De uitspraak zal voor het overige, voor zover aangevochten, worden bevestigd.
      
      
    
    
      8.2
      Omdat de overschrijding van de redelijke termijn is veroorzaakt door de duur van de behandeling bij de rechter, zal het College de Staat veroordelen in de door [naam 1] in hoger beroep voor het verzoek om matiging gemaakte proceskosten. Het College stelt deze op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 453,50 (één punt voor indienen van het verzoek ter zitting bij het College, met een wegingsfactor van 0,5 en een waarde per punt van € 907,-). 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        vernietigt de uitspraak van de rechtbank voor zover de hoogte van de boete in het bestreden besluit in stand is gelaten;
      
      
        verklaart het beroep tegen het bestreden besluit in zoverre gegrond en vernietigt dit besluit, alleen voor zover het de hoogte van de boete betreft;
      
      
        herroept het boetebesluit in zoverre en stelt de boete vast op € 75.525,-;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
      
      
        bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige;
      
      
        veroordeelt de Staat in de proceskosten van [naam 1] tot een bedrag van € 453,50;
      
      
        draagt de Staat op het betaalde griffierecht van € 548,- aan [naam 1] te vergoeden.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 maart 2025.
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. T. Pavićević					w.g. J.W.E. Pinckaers
    
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 5:46
      [..]
    
    3 Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    [..]
    
    
      
        Meststoffenwet
      
    
    
    
      Artikel 1
    
    1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    [..]
    c. dierlijke meststoffen: uitwerpselen van voor gebruiks- of winstdoeleinden gehouden dieren, daaronder begrepen de geheel of gedeeltelijk verteerde maag- of darminhoud van deze dieren en mengsels van strooisel met de uitwerpselen, alsook producten daarvan;
    
    
      Artikel 7
      Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
    
    
    
      Artikel 8
      Het in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
    
    a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
    b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
    c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
    
    
      Artikel 9
    
    1. De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, is 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
    [..]
    
    
      Artikel 101. De stikstofgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel b, is een bij ministeriële regeling vastgestelde hoeveelheid stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
      [..]
    
    
    
      Artikel 11
    
    1. De fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel c, bedraagt 75 kilogram fosfaat per hectare grasland en 40 kilogram fosfaat per hectare bouwland.
    [..]
    
    
      Artikel 12
    
    1. Voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onderdeel a, wordt de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen bepaald door bij elkaar op te tellen de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden dierlijke meststoffen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen. De hoeveelheden worden uitgedrukt in kilogrammen stikstof. [..]
    
    
      Artikel 57
    
    1. Ingeval van overtreding van artikel 7 bedraagt de bestuurlijke boete:
    a. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, vermeerderd met
    b. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel b, bedoelde stikstofgebruiksnorm is overschreden, en vermeerderd met
    c. € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden. [..]
    
    
      
        Uitvoeringsregeling Meststoffenwet
      
    
    
    
      Artikel 94
    
    1. Het gewicht van de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, derde lid, van het besluit, wordt bepaald op basis van meting van het volume en het soortelijk gewicht van deze meststoffen.
    2. Het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte in de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, derde lid, van het besluit, worden bepaald op basis van de best beschikbare gegevens. 
    [..]
    4. Onverminderd het eerste tot en met het derde lid, is de aan het begin van het kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, gelijk aan de aan het einde van het voorafgaande kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen.