ECLI:NL:RVS:2025:127, Raad van State, 15-01-2025, 202205656/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-01-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 juli 2021 heeft de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap [appellant] voor een bedrag van € 22.627,16 subsidie verleend voor de instandhouding van een woonhuis-rijksmonument. In de beslissing op bezwaar heeft de minister vermeld dat het rijksmonument in de registeromschrijving van de Rijksdienst Cultureel Erfgoed staat als een grote boerderij (1875) van Oldambtster type met hoofdschuur, twee dwars aangebouwde bijschuren en een gesmeed hek. Verder staat in de omschrijving dat de tuin niet onder de bescherming valt. Nu de tuin blijkens het rijksmonumentenregister expliciet buiten de reikwijdte van de bescherming van het woonhuis valt, en de tuin ook niet zelfstandig is beschermd met inschrijving in het monumentenregister, zijn de onderhoudskosten van de tuin niet subsidiabel. Met betrekking tot de isolatie van de woning heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat op grond van het Besluit vaststelling beleidsregels instandhoudingssubsidie woonhuis-rijksmonumenten alleen de kosten van de instandhouding van historisch waardevol isolatiemateriaal subsidiabel zijn. [appellant] heeft vlas vervangen door nieuw, niet historisch waardevol isolatiemateriaal. De isolatiekosten zijn daarom ook niet subsidiabel gesteld, aldus de minister.

202205656/1/A2.
    Datum uitspraak: 15 januari 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Nederland van 16 augustus 2022 in zaak nr. 22/636 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de staatssecretaris).
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 juli 2021 heeft de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de minister) [appellant] voor een bedrag van € 22.627,16 subsidie verleend voor de instandhouding van een woonhuis-rijksmonument.
    Bij besluit van 20 december 2021 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, het bedrag van de subsidie verhoogd tot € 24.527,16 en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 16 augustus 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en de staatssecretaris hebben beiden een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 december 2024, waar [appellant], in persoon, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M. Knoop, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    2.       [appellant] is eigenaar van een rijksmonument met een woonfunctie op de [locatie] te Wildervank. In geschil is of de kosten van reconstructie van de tuin en werkzaamheden voor isolatie van de woning subsidiabel zijn.
    Besluit van 20 december 2021
    3.       In de beslissing op bezwaar heeft de minister vermeld dat het rijksmonument in de registeromschrijving van de Rijksdienst Cultureel Erfgoed staat als een grote boerderij (1875) van Oldambtster type met hoofdschuur, twee dwars aangebouwde bijschuren en een gesmeed hek. Verder staat in de omschrijving dat de tuin niet onder de bescherming valt. Nu de tuin blijkens het rijksmonumentenregister expliciet buiten de reikwijdte van de bescherming van het woonhuis valt, en de tuin ook niet zelfstandig is beschermd met inschrijving in het monumentenregister, zijn de onderhoudskosten van de tuin niet subsidiabel.
    Met betrekking tot de isolatie van de woning heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat op grond van het Besluit vaststelling beleidsregels instandhoudingssubsidie woonhuis-rijksmonumenten (hierna: de Woonhuisregeling) alleen de kosten van de instandhouding van historisch waardevol isolatiemateriaal (zoals boekweitdoppen, houtkrullen, mos, schelpen, slakkenwol en zeegras) subsidiabel zijn. [appellant] heeft vlas vervangen door nieuw, niet historisch waardevol isolatiemateriaal. De isolatiekosten zijn daarom ook niet subsidiabel gesteld, aldus de minister.
    Uitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft onder meer de volgende overwegingen ten grondslag gelegd aan haar oordeel.
    Onderhoud tuin
    5.       Op grond van de Leidraad subsidiabele instandhoudingskosten (hierna: de Leidraad) kan subsidie worden aangevraagd voor de onderhoudskosten van een (mee)beschermde tuin die bij een woonhuis-monument hoort. De tuin van [appellant] is echter geen rijksmonument met een eigen monumentnummer en is ook niet meebeschermd als onderdeel van een rijksmonument. Dat laatste blijkt uit de omschrijving in het monumentenregister van de Rijksdienst Cultureel Erfgoed. Daarin is vermeld dat de erf- en tuininrichting bij het monument van [appellant] niet onder de bescherming vallen. De minister heeft de onderhoudskosten van de tuin terecht niet als subsidiabel aangemerkt.
    Isolatie woning
    6.       Niet in geschil is dat [appellant] oud isolatiemateriaal (vlas) heeft vervangen door nieuw, niet historisch waardevol isolatiemateriaal. In hoofdstuk 1.3, paragraaf 37, van de Leidraad is bepaald dat slechts subsidie wordt verstrekt in het geval van instandhouding van historisch waardevol isolatiemateriaal. De minister heeft ook de kosten van de isolatie van de woning terecht niet als subsidiabel aangemerkt.
    Hoger beroep
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de kosten van reconstructie van de tuin wel degelijk subsidiabel zijn. Hij voert aan dat in paragraaf 5 van de bijlage van de Woonhuisregeling, waarin het Beleidskader instandhoudingssubsidie woonhuis-rijksmonumenten (hierna: het Beleidskader) staat, ter uitvoering van een toezegging van de minister aan de Eerste Kamer der Staten-Generaal is bepaald dat instandhoudingskosten ten behoeve van een tot het rijksmonument met een woonfunctie behorende tuin in aanmerking komen voor subsidie, voor zover de tuin in directe relatie staat tot de woonfunctie van het pand. Volgens [appellant] is verzuimd om de Leidraad, die nog steeds uitgaat van de omschrijving in het monumentenregister, hierop aan te passen en heeft de minister de besluitvorming ten onrechte op de Leidraad gebaseerd. [appellant] voert verder aan dat de boerderij met aangebouwde schuren, het tuinprieel en de nog zeer herkenbare erf-en tuininrichting samen een volledig ensemble vormen. Het tuinprieel is door de gemeente Veendam aangewezen als gemeentelijk monument.
    7.1.    In paragraaf 5 van het Beleidskader staat dat bij de Leidraad wordt aangesloten om te bepalen welke werkzaamheden voor een woonhuis-rijksmonument subsidiabel zijn. De Leidraad is de bijlage bij de Subsidieregeling instandhouding monumenten (hierna: de Sim). In de Leidraad zijn onderhoudskosten van groene monumenten subsidiabel gesteld. Naar het oordeel van de Afdeling volgt uit de door [appellant] bedoelde volzin in paragraaf 5 van het Beleidskader, gelezen in verbinding met de Leidraad, dat een tuin die is aangewezen als onderdeel van een woonhuis-rijksmonument of als afzonderlijk groen monument, voor zover die tuin behoort bij een rijksmonument met een woonfunctie, in aanmerking komt voor subsidie op grond van de Woonhuisregeling. Omdat de tuin van [appellant] in de omschrijving in het monumentenregister expliciet is uitgesloten van de monumentale bescherming, komen de onderhoudskosten daarvan niet in aanmerking voor subsidie op grond van de Woonhuisregeling. De tuin van [appellant] is ook niet aangewezen als afzonderlijk groen monument. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 6 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3398, onder 8.1.
    7.2.    Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet fiscale maatregel rijksmonumenten (Handelingen I, 2018/19, 34 556, nr. 11, item 12, p. 5) blijkt dat de minister in de Eerste Kamer de toezegging heeft gedaan dat de subsidiëring van groene monumenten ook via de subsidieregeling voor de particuliere woonhuiseigenaren kan lopen, waarbij het groen er integraal bij gerekend wordt. Uit deze toezegging valt niet af te leiden dat deze ook betrekking heeft op een tuin die, volgens de registeromschrijving van een woonhuis-rijksmonument, niet wordt meebeschermd en niet is aangewezen als groen element. Aan de toezegging, wat daar verder van zij, komt niet de betekenis toe die [appellant] daaraan hecht.
    7.3.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de onderhoudskosten van de tuin van [appellant] niet voor subsidie in aanmerking komen. Het betoog slaagt niet.
    8.       [appellant] betoogt verder dat de benodigde gebruiksvergunning niet verleend had kunnen worden zonder vervanging van het oude isolatiemateriaal door moderner onbrandbaar isolatiemateriaal. De kosten daarvan had de minister daarom subsidiabel moeten achten.
    8.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat [appellant] niet heeft voldaan aan het bepaalde in hoofdstuk 1.3, paragraaf 37, van de Leidraad voor de kosten van het vervangend isolatiemateriaal. De minister heeft die kosten dus terecht niet subsidiabel geacht. Overigens heeft [appellant] niet onderbouwd waarom het nodig was om het vlas te vervangen door nieuw isolatiemateriaal, terwijl het bijvoorbeeld ook mogelijk is om vlas te onderhouden door dat te behandelen met brandwerend middel.
    8.2.    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd.
    10.     De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. H.J.M. Besselink, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen
    voorzitter
    w.g. Hazen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 januari 2025
    452-1100
     
    Bijlage - Wettelijk kader
     
    Besluit vaststelling beleidsregels instandhoudingssubsidie woonhuis-rijksmonumenten
    Beleidskader instandhoudingssubsidie woonhuis-rijksmonumenten
    Deze bijlage behoort bij het Besluit vaststelling beleidsregels instandhoudingssubsidie woonhuis-rijksmonumenten.
    […]
    5. Subsidiabele kosten en hoogte subsidie
    In aanmerking voor subsidie komen de kosten die door particuliere eigenaren zijn gemaakt voor werkzaamheden, maatregelen en voorzieningen ten behoeve van de instandhouding van een rijksmonument met een woonfunctie. Voor een pand met een gedeeltelijke woonfunctie komen ook de kosten voor de overige onderdelen van het pand zonder woonfunctie voor subsidie in aanmerking. Bestaat een rijksmonument uit meerdere panden, dan komen voor subsidie de instandhoudingskosten in aanmerking die betrekking hebben op de panden met een (gedeeltelijke) woonfunctie. Instandhoudingskosten ten behoeve van een tot het rijksmonument met een woonfunctie behorende tuin komen in aanmerking voor subsidie voor zover de tuin in directe relatie staat tot de woonfunctie van het pand.
    Om te bepalen welke werkzaamheden subsidiabel zijn, wordt aangesloten bij de bijlage van de Subsidieregeling instandhouding monumenten (hierna: de Sim), de Leidraad subsidiabele instandhoudingskosten (hierna: de Leidraad). Hoofdstuk 1.1, onderdeel f, van de Leidraad is hierbij niet van toepassing. […]
    Subsidieregeling instandhouding monumenten
    Artikel 1. Begripsbepalingen
    In deze regeling wordt verstaan onder:
    […]
    b. groen monument: rijksmonument of zelfstandig onderdeel zijnde een aanleg die geheel of gedeeltelijk bestaat uit beplanting, zoals een park- of tuinaanleg,
    […]
    k. zelfstandig onderdeel:
    […]
    3o. alle delen gezamenlijk van een rijksmonument, zijnde een aanleg zoals een park- of tuinaanleg, die aan één eigenaar behoren, en niet het gehele rijksmonument omvatten, of
    […]
    Artikel 4. Subsidiabele kosten
    Subsidiabel zijn de kosten van werkzaamheden, maatregelen en voorzieningen die als zodanig zijn aangemerkt in de Leidraad subsidiabele instandhoudingskosten die als bijlage bij deze regeling is opgenomen.
    Bijlage als bedoeld in artikel 4 van de Subsidieregeling instandhouding monumenten
    Leidraad subsidiabele instandhoudingskosten
    Hoofdstuk 1.1. Algemene bepalingen subsidiabele kosten
    Subsidiabel zijn de kosten van werkzaamheden, maatregelen en voorzieningen ten behoeve van de instandhouding van rijksmonumenten of zelfstandige onderdelen, voor zover dat is bepaald in deze bijlage, met dien verstande dat:
    a. kosten uitsluitend subsidiabel zijn voor zover de werkzaamheden:
    1º. strekken tot instandhouding van het rijksmonument en zijn monumentale waarden;
    2º. sober en doelmatig zijn;
    3º. technisch noodzakelijk zijn; en
    4º. zijn gericht op maximaal behoud van aanwezige monumentale waarden, in het bijzonder historische materialen en constructies;
    b. kosten voor werkzaamheden gericht op het voorkomen van verval of het voorkomen van vervolgschade subsidiabel zijn;
    c. kosten voor werkzaamheden gericht op vervanging van materialen die hun functie niet meer kunnen vervullen subsidiabel zijn;
    d. kosten voor werkzaamheden gericht op reconstructie niet subsidiabel zijn, tenzij deze in uitzonderlijke gevallen naar het oordeel van de minister ter versterking van de monumentale waarden gewenst zijn;
    e. kosten voor werkzaamheden die voortvloeien uit veranderd gebruik, alsmede kosten voor werkzaamheden die zijn gericht op comfortverbetering of verfraaiing niet subsidiabel zijn; en
    f. kosten voor werkzaamheden voor zover die reeds aangevangen of voltooid zijn voor de subsidieverlening niet subsidiabel zijn.
    Hoofdstuk 1.2. Uitwerking algemene bepalingen
    Algemeen
    In hoofdstuk 1.1 staan algemene bepalingen ten aanzien van subsidiabele kosten. Deze bepalingen gelden voor alle subsidiabele kosten, genoemd in deze bijlage. […]
    Kosten van werkzaamheden die niet zijn opgenomen in de Leidraad komen niet voor subsidieverlening in aanmerking. In een aantal gevallen is aangegeven welke kosten niet subsidiabel zijn. Deze niet-subsidiabele kostenposten zijn telkens bedoeld ter verduidelijking en als afbakening om aan te geven waar de grens tussen subsidiabel en niet-subsidiabel ligt, maar zijn niet limitatief. […]
    Technisch noodzakelijk, sober en doelmatig
    De werkzaamheden moeten strekken tot instandhouding van het rijksmonument of het zelfstandig onderdeel daarvan, ze moeten sober, doelmatig en technisch noodzakelijk zijn en gericht op maximaal behoud van monumentale waarden. Sober en doelmatig houdt in dit verband in dat de werkzaamheden gericht moeten zijn op maximaal behoud van monumentale waarden, dat ze op een vakkundige wijze worden uitgevoerd en dat met de werkzaamheden verval en vervolgschade worden voorkomen. Behoud gaat hierbij vóór herstel, herstel vóór vervanging en vervanging vóór reconstructie. Het reconstrueren van monumenten is in beginsel niet subsidiabel.
    Bij (materiaal)technisch noodzakelijk gebleken vervanging dienen de nieuwe onderdelen in materiaal, vorm, detaillering, uitvoering, afwerking én kwaliteit zoveel mogelijk overeen te komen met de afkomende, te vervangen onderdelen. Van geval tot geval zal een gedegen afweging moeten plaatsvinden of onderdelen of elementen gereconstrueerd mogen en kunnen worden en zo ja op welke manier.
    Het is uiteindelijk ter beoordeling van de minister of aan voornoemde uitgangspunten wordt voldaan. […]
    Hoofdstuk 1.3. Subsidiabele kosten
    […]
    37      NA-ISOLATIE
    37.00  ALGEMEEN
    Isolatie:
    Subsidiabel zijn de kosten van:
    - de instandhouding van historisch waardevol isolatiemateriaal (zoals boekweitdoppen, houtkrullen, mos, schelpen, slakkenwol en zeegras).
    Na-isolatie:
    Subsidiabel zijn de kosten van:
    - het (na-)isoleren van een monumentale waterinstallatie om bevriezing daarvan te voorkomen.
    Niet subsidiabel zijn de kosten van:
    - het aanbrengen van overig isolatiemateriaal.
    [..]