ECLI:NL:CBB:2025:60, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 04-02-2025, 22/2383, 22/2384, 22/2385
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-02-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De minister heeft zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de aanvragen niet aan de in de TVL gestelde regels voldoen en dat hij daarom niet kan vaststellen of de onderneming een ‘onderneming in moeilijkheden is’. De minister had de TVL-aanvragen niet op die grond mogen afwijzen. De beroepen zijn gegrond en de minister moet nieuwe besluiten op het bezwaar.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 22/2383, 22/2384 en 22/2385
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 4 februari 2025 in de zaken tussen 
    
      [naam 1] B.V., te [plaats] (onderneming)
    (gemachtigden: mr. E.C.J. Wouters en mr. D.A.R. Snelders)
    
    
      en
    
    
    de minister van Economische Zaken
    (gemachtigden: C. Zieleman en mr. P. van Veen)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met drie afzonderlijke besluiten van 20 april 2022 heeft de minister de aanvragen van de onderneming voor een subsidie op grond van de Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19 (TVL) voor het eerste kwartaal (Q1) van 2021, het tweede kwartaal (Q2) van 2021 en het vierde kwartaal (Q4) van 2021 afgewezen. 
    
    
    
      Op 15 november 2022 heeft de onderneming beroep ingesteld wegens het niet tijdig beslissen op de door haar gemaakte bezwaren. 
    
    
    
      Met drie afzonderlijke besluiten van 10 januari 2023 (bestreden besluiten) heeft de minister de bezwaren van de onderneming ongegrond verklaard. De beroepen die de onderneming heeft ingesteld wegens het niet tijdig nemen van beslissingen op de door haar gemaakte bezwaren, hebben op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht mede betrekking op de bestreden besluiten.
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      De zitting was op 13 juni 2024. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Voor de onderneming heeft ook [naam 2] deelgenomen. 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.1
      De onderneming exploiteert een winkelketen voor damesmode. Zij behoort tot de internationale groep Misohama en is een ‘grote onderneming’ in de zin van de TVL. De onderneming heeft TVL-subsidies aangevraagd voor Q1, Q2 en Q4 van 2021. De TVL bepaalt dat de minister de subsidieaanvraag afwijst als de grote onderneming op 31 december 2019 al in moeilijkheden verkeerde, in de zin van artikel 2, onderdeel 18, van de algemene groepsvrijstellingsverordening (AGVV). Of een onderneming als ‘onderneming in moeilijkheden’(OIM) moet worden gekwalificeerd, toetst de minister aan de hand van een ‘Verklaring niet in financiële moeilijkheden voor grote ondernemingen’ (verklaring). De onderneming heeft de verklaring ingevuld op het niveau van de internationale groep waartoe zij behoort. De minister heeft de onderneming meerdere keren verzocht om de verklaring ook op het niveau van de Nederlandse onderneming in te vullen. Dat heeft de onderneming niet gedaan, omdat zij van mening is dat de minister alleen op het niveau van de internationale groep moet beoordelen of sprake is van een OIM. De minister eist volgens haar dus ten onrechte een verklaring op nationaal niveau.
      
    
    
      1.2
      De minister heeft de aanvragen van de onderneming vervolgens afgewezen, omdat de aanvragen niet aan de bij de TVL gestelde regels voldoen en hij daarom niet kan vaststellen of de onderneming een OIM is. Volgens de minister geldt namelijk dat zowel op het niveau van de Nederlandse onderneming als op het niveau van de internationale groep waartoe zij behoort, geen sprake mag zijn van een OIM. In de bestreden besluiten heeft de minister dit standpunt gehandhaafd. De onderneming is het daar niet mee eens. Zij voert in beroep het volgende aan.
      
      
        
          Standpunt van de onderneming
        
      
      
      2 De onderneming blijft bij het standpunt dat de minister alleen op het niveau van de groep moet beoordelen of sprake is van een OIM. Uit de TVL volgt geen verplichting om de verklaring ook op nationaal niveau in te vullen. Artikel 2, onderdeel 18, van de AGVV ziet op alle ondernemingen van de totale (internationale) groep. Het College heeft in zijn uitspraken van 14 november 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:628) en 5 maart 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:144) geoordeeld dat ‘de onderneming’ zoals bedoeld in artikel 2, onderdeel 18, van de AGVV het hele internationale concern omvat. De AGVV, de Tijdelijke kaderregeling en de TVL bieden geen rechtsgrond voor een extra beoordeling op nationaal niveau. Door de verklaring in te vullen op het niveau van de internationale groep heeft de onderneming aangetoond dat zij niet in financiële moeilijkheden verkeert. De minister heeft de aanvragen dus ten onrechte afgewezen. 
      
      
        
          Standpunt van de minister
        
      
      
      3 Ook de minister blijft bij zijn standpunt dat de OIM-toets moet plaatsvinden op twee niveaus: het niveau van de aanvrager van de subsidie en het niveau van de internationale groep. De minister wijst op informatie vanuit de Europese Commissie (EC) waaruit volgens hem blijkt dat op twee niveaus moet worden getoetst en dat op beide niveaus geen sprake mag zijn van een OIM om aanspraak te maken op subsidie. 
      
      
        
          Beoordeling door het College
        
      
      
    
    
      4.1
      In de hiervoor genoemde uitspraak van 5 maart 2024 heeft het College geoordeeld dat uit de AGVV volgt dat op het niveau van het (internationale) concern beoordeeld moet worden of sprake is van een OIM en dat noch uit de AGVV en de Tijdelijke kaderregeling, noch uit de TVL, volgt dat daarnaast nog een toets op het niveau van de Nederlandse onderneming moet plaatsvinden. In de uitspraak van 17 december 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:923) heeft het College geoordeeld dat het in de correspondentie met de EC onvoldoende aanknopingspunten ziet om het standpunt van de minister te volgen. Het College volgt deze uitspraak en ziet geen aanleiding om daar in dit geval anders over te oordelen.
      
    
    
      4.2
      Net als in de kwestie die aan de orde was in de uitspraak van 17 december 2024, betreft de door de minister bedoelde informatie vanuit de EC, correspondentie met een digitale portal van de EC en interne e-mailcorrespondentie. In de correspondentie met de digitale portal is een disclaimer opgenomen, waaruit volgt dat het gaat om informeel overleg dat juridisch niet bindend is. De interne e-mailcorrespondentie duidt op een informeel overleg met zeer beknopte antwoorden tussen ambtenaren van het ministerie van Buitenlandse zaken en een ambtenaar bij de EC. Zoals overwogen in de uitspraak van 17 december 2024, is deze correspondentie, nog daargelaten welke juridische waarde hieraan moet worden gehecht, onvoldoende om het College te doen twijfelen aan het gegeven oordeel in de uitspraak van 5 maart 2024. 
      
    
    
      4.3
      Daarbij betrekt het College dat, zoals ook is overwogen in de uitspraken van 5 maart 2024 en 17 december 2024, de minister in de toelichting op de TVL bij openstelling van de subsidieperiode voor Q4 van 2021 de aan de orde zijnde afwijzingsgrond heeft verduidelijkt en daarbij heeft toegelicht dat de toets of een onderneming een OIM is, plaatsvindt op het niveau van het begrip ‘onderneming’ uit de AGVV. Immers, zo licht de minister toe, is bij de toets of een onderneming in moeilijkheden verkeert (mede) het unierechtelijke begrip ‘onderneming’ van belang, waartoe ook ondernemingen die buiten Nederland gevestigd zijn kunnen behoren. Het nu door de minister ingenomen standpunt staat haaks op deze toelichting. 
      
    
    
      4.4
      Omdat het College niet twijfelt aan de uitleg over de toets van een OIM zoals in deze uitspraken is gegeven, wordt geen aanleiding gezien om, zoals de minister heeft verzocht, vragen te stellen aan de EC. 
      
      
        
          Slotsom beroepen tegen de bestreden besluiten
        
      
      
      5 De minister heeft zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de aanvragen niet aan de in de TVL gestelde regels voldoen en dat hij daarom niet kan vaststellen of de onderneming een OIM is. De minister had de aanvragen niet op die grond mogen afwijzen. Het betoog van de onderneming slaagt. De beroepen zijn gegrond en het College zal de bestreden besluiten vernietigen vanwege strijd met artikel 2.2.18, eerste lid, aanhef en onder a en b, artikel 2.3.18, eerste lid, aanhef en onder a en b en artikel 2.5.16, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de TVL. Het College ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van de te vernietigen bestreden besluiten in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. De minister moet namelijk nog beoordelen of de onderneming aan de andere vereisten van de TVL voldoet voor Q1, Q2 en Q4 van 2021 en vervolgens de hoogte van de subsidie berekenen als de onderneming aan alle vereisten voldoet. De minister zal daarom nieuwe besluiten moeten nemen met inachtneming van de aanwijzingen in deze uitspraak. Het College stelt hiervoor een termijn van zes weken. 
      
      
      
      
        
          De beroepen tegen het niet tijdig nemen van de beslissingen op bezwaar
        
      
      
      6 Het College stelt vast dat de onderneming geen belang meer heeft bij beoordeling van de beroepen tegen het niet tijdig nemen van beslissingen op bezwaar, omdat hangende die beroepen met de bestreden besluiten alsnog op haar bezwaren is beslist. Het College zal de beroepen tegen het niet tijdig nemen van de beslissingen op bezwaar daarom niet-ontvankelijk verklaren.
      
      
        
          Proceskosten
        
      
      
      7 Het College veroordeelt de minister in de door de onderneming gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.814,- voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting; waarde per punt € 907,- en wegingsfactor 1, uitgaande van samenhangende zaken).
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
    - verklaart de beroepen gericht tegen het niet tijdig nemen van beslissingen op bezwaar niet-ontvankelijk;
    
      
        verklaart de beroepen tegen de bestreden besluiten gegrond; 
      
      
        vernietigt de bestreden besluiten;
      
      
        draagt de minister op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen op het bezwaar met inachtneming van de aanwijzingen in deze uitspraak;
      
      
        draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 1.095,- (drie maal € 365,-) aan de onderneming te vergoeden;
      
    
    - veroordeelt de minister in de proceskosten van de onderneming tot een bedrag van € 1.814,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, mr. M.P. Glerum en mr. C.T. Aalbers, in aanwezigheid van mr. A.M. Slierendrecht, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 februari 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. M. van Duuren	w.g. A.M. Slierendrecht
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Verordening (EU) nr. 651/2014 van de commissie van 17 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard (AGVV)
      
    
    
    
      Artikel 2 Definities
    
    
    
      Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
    
    
    
      […]
    
    
    18. „ onderneming in moeilijkheden”: een onderneming ten aanzien waarvan zich ten minste één van de volgende omstandigheden voordoet:
    
    
      a)in het geval van een vennootschap met beperkte aansprakelijkheid (niet zijnde een kmo die minder dan drie jaar bestaat of, wanneer het erom gaat in aanmerking te komen voor risicofinancieringssteun, een kmo binnen zeven jaar na haar eerste commerciële verkoop die in aanmerking komt voor risicofinancieringsinvesteringen na een boekenonderzoek door de geselecteerde financiële intermediair): wanneer meer dan de helft van haar geplaatste aandelenkapitaal door de opgebouwde verliezen is verdwenen. Dit is het geval wanneer het in mindering brengen van de opgebouwde verliezen op de reserves (en alle andere elementen die doorgaans worden beschouwd als een onderdeel van het eigen vermogen van de onderneming), een negatieve uitkomst oplevert die groter is dan de helft van het geplaatste aandelenkapitaal. Voor de toepassing van deze bepaling worden met „vennootschap met beperkte aansprakelijkheid” met name de in bijlage I bij Richtlijn 2013/34/EU bedoelde rechtsvormen van ondernemingen bedoeld en omvat het „aandelenkapitaal” ook het eventuele agio;
    
    
    
      […]
    
    
    
      
        Tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun ter ondersteuning van de economie vanwege de huidige COVID-19-uitbraak (Tijdelijke Kaderregeling)
      
    
    
    3. Tijdelijke steunmaatregelen
    
    
      3.1.
      Steun in de vorm van rechtstreekse subsidies, terugbetaalbare voorschotten of belastingvoordelen
    
    
    
      […]
    
    
    22. De Commissie zal dergelijke staatssteun als verenigbaar met de interne markt beschouwen op basis van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU, mits aan alle volgende voorwaarden is voldaan (de specifieke bepalingen voor de sectoren primaire landbouw en visserij en aquacultuur worden vastgesteld in punt 23):
    
    
      […]
    
    
    c. de steun mag niet worden toegekend aan ondernemingen die op 31 december 2019 al in moeilijkheden verkeerden (in de zin van de algemene groepsvrijstellingsverordening);
    
    
      […]
    
    
    
      3.12.
      Steun in de vorm van steun voor niet-gedekte vaste kosten
    
    
    86. De lidstaten kunnen overwegen bij te dragen aan de niet-gedekte vaste kosten van de ondernemingen voor wie de COVID-19-uitbraak heeft geleid tot de opschorting of vermindering van hun bedrijfsactiviteiten.
    
    87. Indien dergelijke maatregelen steun vormen, zal de Commissie deze op grond van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU als verenigbaar met de interne markt beschouwen, mits aan de volgende voorwaarden is voldaan:
    
    
      […]
    
    
    f. Er mag geen steun worden verleend aan ondernemingen die op 31 december 2019 reeds in moeilijkheden verkeerden (in de zin van de algemene groepsvrijstellingsverordening). In afwijking van het bovenstaande kan steun worden verleend aan micro- of kleine ondernemingen (in de zin van bijlage I bij de algemene groepsvrijstellingsverordening) die op 31 december 2019 reeds in moeilijkheden verkeerden, op voorwaarde dat zij niet onderworpen zijn aan een collectieve insolventieprocedure naar nationaal recht en dat zij geen reddingssteun of herstructureringssteun hebben ontvangen.
    
    
      
        Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19 (TVL)
      
    
    
    
      Artikel 2.2.18, eerste lid, onder a en b
    
    
    1. De minister beslist afwijzend op een aanvraag:
    
    a. indien de aanvraag niet voldoet aan de bij deze regeling gestelde regels;
    
    b. indien de grote onderneming of, indien een grote onderneming deel uitmaakt van een groep, de groep, al in moeilijkheden verkeerde, in de zin van artikel 2, onderdeel 18, van de algemene groepsvrijstellingsverordening, op 31 december 2019;
    
    
      […]
    
    
    
      Artikel 2.3.18, eerste lid, onder a en b
    
    
    1. De minister beslist afwijzend op een aanvraag:
    
    a. indien de aanvraag niet voldoet aan de bij deze regeling gestelde regels;
    
    b. indien de grote onderneming of, indien een grote onderneming deel uitmaakt van een groep, de groep, al in moeilijkheden verkeerde, in de zin van artikel 2, onderdeel 18, van de algemene groepsvrijstellingsverordening, op 31 december 2019;
    
    
      […]
    
    
    
    
      Artikel 2.5.16, eerste lid, onder a en b
    
    
    1. De minister beslist afwijzend op een aanvraag:
    
    a. indien de aanvraag niet voldoet aan de bij deze regeling gestelde regels;
    
    b. indien de grote onderneming of, indien een grote onderneming deel uitmaakt van een groep, de onderneming, bedoeld in artikel 2, onderdeel 18, van de algemene groepsvrijstellingsverordening, al in moeilijkheden verkeerde, in de zin van artikel 2, onderdeel 18, van de algemene groepsvrijstellingsverordening, op 31 december 2019;
    
    
      […]
    
    
  
  
     Deze afwijzingsgrond volgt voor de betreffende subsidieperiodes uit artikel 2.2.18, eerste lid, aanhef en onder b, artikel 2.3.18, eerste lid, aanhef en onder b en artikel 2.5.16, eerste lid, aanhef en onder b, van de TVL.
  
  
    Onder verwijzing naar artikel 2.2.18, eerste lid, aanhef en onder a, artikel 2.3.18, eerste lid, aanhef en onder a, artikel 2.5.16, eerste lid, aanhef en onder a, van de TVL.
  
  
     Stcrt 2021, 50124.