ECLI:NL:RVS:2024:5392, Raad van State, 24-12-2024, 202204168/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 maart 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan het Comité één dwangsom toegekend wegens niet tijdig beslissen op bezwaar in drie bezwaarprocedures met betrekking tot het adres Cannenburg 10 in Amsterdam. Het Comité heeft bezwaar gemaakt tegen verschillende omgevings- en omzettingsvergunningen die het college heeft verleend voor de adressen Cannenburg 10 en Bolestein 13 in Amsterdam. Nadien heeft het Comité het college in gebreke gesteld vanwege het niet tijdig beslissen op haar bezwaren. Het college heeft in juni 2021 één dwangsom en in juli 2021 één dwangsom aan het Comité toegekend wegens het niet tijdig beslissen op haar bezwaren tegen de vergunningen die waren verleend voor deze twee adressen. Volgens de rechtbank doet in beide zaken zich een uitzonderingssituatie voor waarin de ingediende bezwaarschriften (nagenoeg) gelijktijdig zijn ingediend en inhoudelijk zodanig met elkaar samenhangen dat een redelijke toepassing van artikel 4:17 van de Algemene wet bestuursrecht met zich brengt dat slechts één dwangsom per niet tijdig genomen besluit wordt verbeurd.

202204168/1/A3.
    Datum uitspraak: 24 december 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    Vereniging Comité Buurtbelang, gevestigd te Amsterdam,
    appellante,
    tegen de uitspraken van de rechtbank Amsterdam van 31 mei 2022 in zaken nrs. 21/4405 en 21/4476 in de gedingen tussen:
    het Comité
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    21/4405
    Bij besluit van 24 maart 2021 heeft het college aan het Comité één dwangsom toegekend wegens niet tijdig beslissen op bezwaar in drie bezwaarprocedures met betrekking tot het adres Cannenburg 10 in Amsterdam.
    Bij besluit van 27 juli 2021 heeft het college het door het Comité daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en ten aanzien van één bezwaarprocedure een dwangsom aan het Comité toegekend.
    Bij uitspraak van 31 mei 2022 heeft de rechtbank het door het Comité daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 27 juli 2021 vernietigd en de rechtsgevolgen van dit besluit in stand gelaten.
    21/4476
    Bij besluit van 19 februari 2021 heeft het college aan het Comité één dwangsom toegekend wegens niet tijdig beslissen op bezwaar in zes bezwaarprocedures met betrekking tot het adres Bolestein 13 in Amsterdam.
    Bij besluit van 15 juni 2021 heeft het college het bezwaar van het Comité tegen dit besluit ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 31 mei 2022 heeft de rechtbank het door het Comité daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en de rechtbank heeft de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand gelaten.
    Tegen deze uitspraken heeft het Comité hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    Het Comité heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaken gevoegd op een zitting behandeld op 12 juni 2024, waar het Comité, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. M. van Looij, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De Afdeling behandelt de gronden in hoger beroep tegen beide uitspraken vanwege de onderlinge samenhang van deze uitspraken gevoegd.
    2.       Het Comité heeft bezwaar gemaakt tegen verschillende omgevings- en omzettingsvergunningen die het college heeft verleend voor de adressen Cannenburg 10 en Bolestein 13 in Amsterdam. Nadien heeft het Comité het college in gebreke gesteld vanwege het niet tijdig beslissen op haar bezwaren. Het college heeft bij besluit van 15 juni 2021 één dwangsom en bij besluit van 27 juli 2021 één dwangsom aan het Comité toegekend wegens het niet tijdig beslissen op haar bezwaren tegen de vergunningen die waren verleend voor deze twee adressen.
    Uitspraken van de rechtbank
    3.       Volgens de rechtbank doet in beide zaken, 21/4405 en 21/4476, zich een uitzonderingsituatie voor waarin de ingediende bezwaarschriften (nagenoeg) gelijktijdig zijn ingediend en inhoudelijk zodanig met elkaar samenhangen dat een redelijke toepassing van artikel 4:17 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) met zich brengt dat slechts één dwangsom per niet tijdig genomen besluit wordt verbeurd. In beide zaken blijkt de sterke inhoudelijke samenhang tussen de bezwaarschriften uit de omstandigheid dat zij allen betrekking hebben op de vraag of het college een omgevings- of omzettingsvergunning heeft mogen verlenen voor de adressen Cannenburg 10 en Bolestein 13 in Amsterdam. Het gaat weliswaar om vergunningen voor verschillende verdiepingen van de panden op deze adressen, maar dat neemt niet weg dat sprake is van een zodanig sterke inhoudelijke samenhang van de verschillende bezwaarprocedures van het Comité dat per adres met één dwangsom kan worden volstaan. Daarbij heeft de rechtbank betrokken dat in beide zaken naar haar oordeel de bezwaarschriften redelijk kort na elkaar, namelijk binnen een tijdspanne van uiterlijk twee maanden, en daarmee nagenoeg gelijktijdig, zijn ingediend.
    Gronden en beoordeling hoger beroepen 21/4405 en 21/4476
    4.       Het Comité betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er sprake is van een sterke inhoudelijke samenhang. De bezwaren hebben weliswaar betrekking op dezelfde adressen, maar daaruit blijkt inhoudelijk geen samenhang. De eisen die de Huisvestingsverordening Amsterdam aan een omzetting stelt, zijn inhoudelijk anders dan de voorwaarden voor het verkrijgen van een omgevingsvergunning. Het besluit tot de vergunning voor het vormen van drie onzelfstandige woonruimten, presenteert een geheel andere constellatie dan die van acht onzelfstandige woonruimten. De bezwaren tegen de verschillende omzettings- en omgevingsvergunningen voor de adressen Cannenburg 10 en Bolestein 13 zien dus op verschillende feitencomplexen. Ze zijn geschreven op grond van verschillende afwegingskaders die zijn opgesteld voor de beoordeling van vergunningaanvragen vanuit verschillende beleidsdoelen. Daaraan gaat de rechtbank ten onrechte voorbij. Ook heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de bezwaarschriften nagenoeg gelijktijdig zijn ingediend. Tussen de verschillende bezwaarschriften zat een tijdsperiode van twee maanden en dit is niet nagenoeg gelijktijdig, aldus het Comité.
    4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 21 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3390, is een bestuursorgaan in beginsel per niet tijdig genomen besluit een dwangsom verschuldigd. Een uitzondering op dit beginsel geldt in de situatie waarin aanvragen - inclusief bezwaarschriften - (nagenoeg) gelijktijdig zijn ingediend en inhoudelijk zodanig met elkaar samenhangen dat een redelijke toepassing van artikel 4:17 van de Awb met zich brengt dat slechts één dwangsom wordt verbeurd. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1624.
    4.2.    Voor de beoordeling van de inhoudelijke samenhang acht de Afdeling van belang dat de beoordeling die in het kader van de aanvraag om een omzettingsvergunning wordt gemaakt een andere is dan die wordt gemaakt bij de beoordeling van de aanvraag van een omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan (vgl. bijv. de uitspraak van 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2182).
    4.3.    Het college heeft benadrukt dat de bezwaarschriften van het Comité over de adressen Cannenburg 10 en Bolestein 13 alle hetzelfde belang beogen te beschermen, namelijk het opkomen tegen het omzetten van een zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimten op deze adressen. Dat vindt de Afdeling onvoldoende aanleiding voor het oordeel dat de bezwaarschriften inhoudelijk zodanig met elkaar samenhangen dat een redelijke toepassing van artikel 4:17 van de Awb met zich brengt dat per adres slechts één dwangsom wordt verbeurd. Het college heeft immers per adres verschillende vergunningen afgegeven, die elkaar in de uitvoering uitsluiten. Door aanvragen in te dienen voor een aantal varianten waarop de zelfstandige woonruimte zou kunnen worden omgezet in onzelfstandige woonruimte, is beoogd verschillende opties in de uitvoering open te houden. Deze handelswijze van de aanvrager is door het college op de zitting bij de Afdeling bevestigd. Door het verlenen van de vergunningen voor deze verschillende varianten heeft het college de aanvrager deze verschillende opties gegeven. Dat de vergunningen zien op hetzelfde adres doet er niet aan af dat in deze vergunningen verschillende situaties worden toegestaan, waartegen het Comité verschillende bezwaren heeft. Er is dus geen sprake van een geval waarin de bezwaarschriften inhoudelijk zodanig met elkaar samenhangen dat een redelijke toepassing van artikel 4:17 van de Awb met zich brengt dat slechts één dwangsom wordt verbeurd. Dat betekent dat de vraag of de bezwaarschriften nagenoeg gelijktijdig zijn ingediend geen beantwoording behoeft.
    4.4.    Het betoog slaagt in zoverre.
    Is er sprake van verschillende schriftelijke ingebrekestellingen?
    5.       Het Comité betoogt dat zij het college in gebreke heeft gesteld door per adres in één brief de bezwaren tegen het uitblijven van een beslissing op de bezwaren tegen de verschillende besluiten op te sommen. Het college stelt zich op het standpunt dat zij per besluit door middel van een aparte brief in gebreke moet worden gesteld en dat zij anders uit mag gaan van één ingebrekestelling bij het vaststellen van het aantal verbeurde dwangsommen.
    5.1.    Ingevolge artikel 4:17, eerste lid, van de Awb verbeurt het bestuursorgaan, indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen.
    Ingevolge het derde lid is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen, de eerste dag waarover de dwangsom is verschuldigd.
    Ingevolge artikel 7:10, eerste lid, van de Awb beslist een bestuursorgaan binnen zes weken of - indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13 van de Awb is ingesteld - binnen twaalf weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken. Ingevolge artikel 6:12, tweede lid, van de Awb kan een beroepschrift worden ingediend tegen het niet tijdig nemen van een besluit zodra het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen of een van rechtswege verleende beschikking bekend te maken, en twee weken zijn verstreken na de dag waarop belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk heeft meegedeeld dat het in gebreke is.
    5.2.    In dit geval heeft het college in een periode van twee maanden voor één pand, meerdere, elkaar uitsluitende vergunningen verleend, omdat de aanvragers verschillende opties wilden openhouden voor de inrichting en het gebruik van de panden. Het Comité heeft tegen alle vergunningen bezwaar gemaakt en vervolgens na het uitblijven van een beslissing het college met één brief in gebreke gesteld voor alle bezwaren waarop niet tijdig is beslist. Ter zitting heeft zij toegelicht dat zij dit heeft gedaan om ook zelf overzicht te kunnen houden over het totale aantal besluiten voor de twee adressen en de communicatie daarover. Daarnaast hoopte ze aan het college duidelijk te laten zien dat het haar bedoeling is om in alle lopende bezwaarprocedures een ingebrekestelling in te sturen en wilde zij voorkomen dat door het gebruik van verschillende brieven, één van de brieven in het ongerede zou raken.
    5.3.    Anders dan het college stelt, had het Comité het college in de verschillende bezwaarprocedures niet per afzonderlijke brief in gebreke moeten stellen. Op grond van artikel 4:17, derde lid van de Awb is slechts vereist dat het college van het Comité een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen. Het feit dat de bezwaren tegen verschillende besluiten zijn gemaakt in één brief, maakt dit niet anders. Het Comité is in de brieven van 11 november 2020 en 12 november 2020 uitdrukkelijk op alle afzonderlijke besluiten ingegaan.
    5.4.    Het betoog slaagt.
    Hoeveel dwangsommen zijn er verbeurd?
    21/4405
    6.       Niet in geschil is dat de ingebrekestelling voor het besluit van 19 oktober 2020 prematuur is ingediend. Ten aanzien van dit besluit is daarom niet voldaan aan de vereisten van artikel 6:12, tweede lid, van de Awb voor het indienen van een beroep wegens het niet tijdig nemen van een besluit.
    7.       Het Comité heeft het college bij brief van 12 november 2020 in gebreke gesteld voor het niet tijdig beslissen op het bezwaar tegen het besluit van 8 juni 2020, het besluit van 19 juni 2020 en het besluit van 12 augustus 2020. Het college moet voor het besluit van 8 juni 2020 een dwangsom van €685,00 vergoeden, voor het besluit van 19 juni 2020 een dwangsom van €1.442,00 vergoeden en voor het besluit van 12 augustus 2020 een dwangsom van €230,00 vergoeden.
    21/4476
    8.       Niet in geschil is dat de ingebrekestelling voor het besluit van 3 augustus 2020 prematuur is ingediend. Ten aanzien van dit besluit is daarom niet voldaan aan de vereisten van artikel 6:12, tweede lid, van de Awb voor het indienen van een beroep wegens het niet tijdig nemen van een besluit.
    9.       In de brief van 11 november 2020 heeft het Comité het college in gebreke gesteld voor het niet tijdig beslissen op het bezwaar tegen het besluit van 31 maart 2020, twee besluiten van 22 april 2020, het besluit van 3 juni 2020, het besluit van 15 juni 2020 en het besluit van 16 juni 2020. Het college moet zesmaal een dwangsom van €1.442,00 vergoeden.
    Conclusie
    10.     De hoger beroepen zijn gegrond. De uitspraken van de rechtbank moeten worden vernietigd voor zover de rechtbank heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand blijven. Vanuit een oogpunt van definitieve geschilbeslechting ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien en de verbeurde dwangsommen vast te stellen op een bedrag van €11.009,00 en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van de door de rechtbank vernietigde besluiten van 15 juni 2021 en 27 juli 2021.
    11.     Het college moet de proceskosten vergoeden. Het Comité is niet bijgestaan door een beroepsmatige rechtsbijstandverlener. Zij heeft verzocht om een vergoeding van de door haar gemaakte reis- en parkeerkosten. Gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder d, van het Besluit proceskosten bestuursrecht, in samenhang gelezen met artikel 11, eerste lid, aanhef en onder d, van het Besluit tarieven in strafzaken 2003 wordt een kilometervergoeding toegekend van €0,28 per kilometer indien reizen met het openbaar vervoer niet of niet voldoende mogelijk is, alsmede verblijfskosten waaronder de parkeerkosten vallen. De Afdeling vindt het aannemelijk dat openbaar vervoer voor de zitting bij de Afdeling niet of niet voldoende mogelijk is geweest vanwege de fysieke beperking van De Kreek. Voor de zitting van de Afdeling moeten reiskosten worden vergoed van 108,4 kilometer, dus in totaal een bedrag van €30,35. Het Comité heeft de parkeerkosten van €6,75 per uur afzonderlijk in haar kostenopgave genoemd. Het college moet een bedrag van €6,75 voor één uur parkeren vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de hoger beroepen gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraken van de rechtbank Amsterdam van 31 mei 2022 in zaken nrs. 21/4405 en 21/4476 voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van de besluiten van 15 juni 2021, kenmerk JB.21.007065.001, en 27 juli 2021, kenmerk JB.21.007796.001, in stand heeft gelaten;
    III.      stelt de door het college van burgemeester en wethouder van Amsterdam verbeurde dwangsommen, als bedoeld in artikel 4:17 van de Awb, vast op €11.009,00;
    IV.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de door de rechtbank vernietigde besluiten van 15 juni 2021 en 27 juli 2021;
    V.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij Vereniging Comité Buurtbelang in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van €37,10.
    VI.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan Vereniging Comité Buurtbelang het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van €548,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. I.W.M.J. Bossmann, griffier.
    w.g. Den Ouden
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Bossmann
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2024
    314-1101