ECLI:NL:RVS:2025:864, Raad van State, 05-03-2025, 202305813/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-03-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 maart 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Het Hogeland een aanvraag van Kannes om een tegemoetkoming in planschade afgewezen. Kannes is eigenares van 15 agrarische percelen in de omgeving van de Bredeweg 29 te Kantens. Bij besluit van 28 juni 2010 heeft de raad van de toenmalige gemeente Eemsmond het bestemmingsplan Buitengebied vastgesteld. Op grond van dit bestemmingsplan geldt voor de bestemmingen van de percelen een aanlegvergunningenstelsel dat onder meer het dempen van sloten aanlegvergunningplichtig maakt. Bij besluit van 3 juli 2017 heeft het college een aanvraag van Kannes om een omgevingsvergunning voor het dempen van de sloten op de percelen afgewezen. Dit besluit is met ingang van 15 augustus 2017 (hierna: de peildatum) onherroepelijk. Kannes heeft op 30 juli 2017 een aanvraag ingediend om een tegemoetkoming in planschade.

202305813/1/A2.
    Datum uitspraak: 5 maart 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       het college van burgemeester en wethouders van Het Hogeland,
    2.       Kannes B.V. (hierna: Kannes), gevestigd in Kantens, gemeente Het Hogeland,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 31 juli 2023 in zaak nr. 21/696 in het geding tussen:
    Kannes
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 maart 2020 heeft het college een aanvraag van Kannes om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 11 januari 2021 heeft het college het door Kannes daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 31 juli 2023 heeft de rechtbank het door Kannes daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 11 januari 2021 vernietigd, bepaald dat het college aan Kannes een tegemoetkoming in planschade van € 51.767,00, te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag met ingang van de datum van de aanvraag tot aan de dag van algehele voldoening, toekent en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Verder heeft de rechtbank het college en de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Justitie en Veiligheid) veroordeeld tot het betalen van een schadevergoeding aan Kannes wegens de overschrijding van de redelijke termijn.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    Kannes heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven
    Kannes heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college en Kannes hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 11 december 2024, waar het college, vertegenwoordigd door C. Groenewolt en M. Tortike-van Elk, vergezeld door mr. J. Marskamp, deskundige, en Kannes, vertegenwoordigd door mr. M. van der Kruijt-Bos en ir. J.T.M. Schouten, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Kannes is eigenares van 15 agrarische percelen in de omgeving van de Bredeweg 29 te Kantens (hierna: de percelen). Bij besluit van 28 juni 2010 heeft de raad van de toenmalige gemeente Eemsmond het bestemmingsplan Buitengebied (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) vastgesteld. Op grond van dit bestemmingsplan geldt voor de bestemmingen van de percelen een aanlegvergunningenstelsel dat onder meer het dempen van sloten aanlegvergunningplichtig maakt.
    2.       Bij besluit van 3 juli 2017 heeft het college een aanvraag van Kannes om een omgevingsvergunning voor het dempen van de sloten op de percelen afgewezen. Dit besluit is met ingang van 15 augustus 2017 (hierna: de peildatum) onherroepelijk.
    3.       Kannes heeft op 30 juli 2017 een aanvraag ingediend om een tegemoetkoming in planschade. Volgens deze aanvraag heeft Kannes schade in de vorm van waardevermindering van de percelen geleden, omdat in het nieuwe bestemmingsplan een aanlegvergunningenstelsel is opgenomen, waardoor het dempen van de sloten op de percelen zonder vergunning niet meer is toegestaan, en de daarvoor gevraagde vergunning is geweigerd.
    Besluitvorming van het college
    4.       Het college heeft aan het besluit tot afwijzing van de aanvraag om tegemoetkoming in planschade een advies van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ) ten grondslag gelegd.
    4.1.    De SAOZ heeft in het advies een vergelijking gemaakt tussen de planologische mogelijkheden van de percelen onder het oude en nieuwe planologische regime. Uit deze vergelijking heeft de SAOZ de conclusie getrokken dat de voor Kannes nadeliger planologische situatie bestaat uit het niet mogen dempen van sloten op de percelen.
    4.2.    Voor het vaststellen van de omvang van de schade heeft de SAOZ zich gebaseerd op een marktanalyse van Antea Group. Hierbij zijn 39 referentietransacties geanalyseerd op verkoopprijs in relatie tot grootte zonder doorsnijding door sloten. De gemiddelde koopsom van percelen grasland zonder doorsnijding van sloten was voor percelen kleiner dan 6 ha € 4,37 per m2 en voor percelen groter dan 6 ha € 5,00 per m2. De prijs voor kleinere percelen is daarmee € 0,63 per m2 en dus ongeveer 12,6 procent lager.
    De gronden van Kannes vormen door de doorsnijding van de te dempen sloten blokken die kleiner zijn dan 6 ha. Bij een prijsverschil van 12,6 procent zou dit met het prijspeil in 2017 van € 5,20 per m2 een waardeverschil van € 0,66 per m2 inhouden. Dit waardeverschil gaat over de verkoop van losse percelen of blokken grond groter of kleiner dan 6 ha en wordt in het bijzonder veroorzaakt door de gevolgen van de kleinere perceelgrootte voor een rendabele bedrijfsexploitatie.
    Voor Kannes ligt de situatie wezenlijk anders, omdat dit algemene marktgegeven uitgaat van losse percelen of blokken die groter dan wel kleiner zijn dan 6 ha, terwijl haar gronden twee aaneengesloten blokken van ongeveer 34,6 ha en 21,9 ha vormen. Dit betekent dat een rendabele bewerking en bedrijfsvoering in veel mindere mate onder druk staat dan bij losse blokken die kleiner zijn dan 6 ha. Kannes kan veel gemakkelijker vee verweiden en rantsoeneren, bemesten en maaien op haar gronden, die door de sloten weliswaar zijn opgedeeld, maar onderling via dammen in de sloten gemakkelijk bereikbaar zijn, zonder dat het nodig is om machines of vee over de openbare weg transporteren. Daarom is het daadwerkelijke nadeel voor Kannes niet getaxeerd op de volledige 12,6 procent, maar de helft daarvan, dus op 6,3 procent.
    Daarmee komt de waarde van de percelen, die in de oude situatie op de peildatum is geschat op € 52.000,00 per ha, in de nieuwe situatie uit op € 48.700,00 per ha. Dit heeft op de peildatum geleid tot een waardevermindering van de betrokken percelen van € 186.559,00.
    4.3.    Van de waardevermindering van € 186.559,00 komt € 134.792,00 niet voor vergoeding in aanmerking, omdat op de dag van verwerving van een aantal percelen het nieuwe bestemmingsplan al was vastgesteld en in werking was getreden, dan wel een concreet beleidsvoornemen tot het realiseren van een aanlegvergunningenstelsel openbaar was gemaakt.
    4.4.    Verder heeft de SAOZ erop gewezen dat het opnemen en/of aanscherpen van een aanlegvergunningenstelsel in een bestemmingsplan voor het buitengebied om bepaalde waarden veilig te stellen in zijn algemeenheid is aan te merken als een normale maatschappelijke ontwikkeling. In dit geval paste deze ontwikkeling, gezien de aard en omvang ervan, in redelijkheid in de structuur van de omgeving, zijnde een agrarisch gebied met cultuurhistorische waarden, maar niet binnen het langjarig door de gemeente gevoerde beleid. Daarom lag deze ontwikkeling slechts gedeeltelijk in de lijn der verwachtingen. Onder deze omstandigheden is het redelijk om in verband met het normale maatschappelijke risico, als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), een drempel van 2 procent van de waarde van de percelen op de peildatum in de oude situatie te hanteren. Deze drempel is gelijk aan een bedrag van € 58.794,00. Dat betekent dat ook de niet-voorzienbare schade (ter hoogte van € 51.767,00) niet voor vergoeding in aanmerking komt.
    5.       Het college heeft het besluit van 19 maart 2020 in bezwaar gehandhaafd onder verwijzing naar het advies van de commissie voor bezwaarschriften van 14 december 2020.
    Uitspraak van de rechtbank
    6.       Volgens de rechtbank heeft het college zijn besluitvorming op de schadetaxatie van de SAOZ kunnen baseren. Verder heeft de SAOZ voldoende gemotiveerd dat het opnemen en/of aanscherpen van een aanlegvergunningenstelsel in een bestemmingsplan voor een buitengebied in zijn algemeenheid een normale maatschappelijke ontwikkeling is, maar heeft de SAOZ niet voldoende gemotiveerd waarom deze ontwikkeling, gezien de aard en omvang ervan, in dit geval in redelijkheid in de structuur van de omgeving paste. De SAOZ heeft erop gewezen dat het gaat om een agrarisch gebied met cultuurhistorische waarde, maar heeft daarbij niet betrokken dat er verschillende bestemmingen rustten op de diverse percelen, en niet slechts een agrarische bestemming.
    7.       De rechtbank heeft, na gegrondverklaring van het beroep en vernietiging van het besluit van 11 januari 2021, in het kader van de definitieve beslechting van het geschil overwogen dat de niet-voorzienbare schade niet onder het normale maatschappelijke risico valt, omdat de ontwikkeling op de percelen naar haar aard en omvang niet paste binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid.
    Oordeel van de Afdeling
    8.       Het college heeft hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank ingesteld. Kannes heeft daartegen incidenteel hoger beroep ingesteld. De Afdeling zal hieronder eerst de gronden van het college en daarna de gronden van Kannes bespreken.
    Hoger beroep van het college
    9.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het onvoldoende heeft gemotiveerd dat de door Kannes geleden schade, voor zover deze niet voorzienbaar was, onder het normale maatschappelijke risico valt. Het college voert onder verwijzing naar een nader advies van de SAOZ van 5 september 2023 aan dat een aanscherping en uitbreiding van het aanlegvergunningenstelsel al gedurende meerdere jaren en langs meerdere beleidslijnen in de lijn der verwachtingen lag. Op de gronden in de directe omgeving rustten al bestemmingen waarin aanlegvergunningstelsels waren opgenomen. Daarom acht het college een drempel van 2 procent van de waarde van de percelen op de peildatum reëel.
    9.1.    De vraag of schade als gevolg van een planologische ontwikkeling als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro tot het normale maatschappelijke risico behoort, moet worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden in die zin dat die ontwikkeling in de lijn van de verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop die ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het in een reeks van jaren gevoerde planologische beleid past. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, onder 5.9 en 5.10 (ECLI:NL:RVS:2016:2582).
    9.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4668), is de vaststelling van de omvang van het normale maatschappelijke risico in de eerste plaats aan het bestuursorgaan, dat daarbij beoordelingsruimte toekomt. Het bestuursorgaan moet deze vaststelling naar behoren motiveren. Indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter deze motivering en kan hij, indien de gegeven motivering niet volstaat, de omvang van het normale maatschappelijk risico zelf vaststellen door in een concreet geval zelf te bepalen welke drempel of korting redelijk is.
    9.3.    Niet in geschil is dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, het college onder verwijzing naar het advies van de SAOZ voldoende heeft gemotiveerd dat de aard van de ontwikkeling, namelijk het opnemen en/of aanscherpen van een aanlegvergunningenstelsel in een bestemmingsplan voor het buitengebied, in zijn algemeenheid een normale maatschappelijke ontwikkeling is.
    9.4.    De SAOZ heeft toegelicht dat voor de gronden van de percelen die onder het nieuwe bestemmingsplan de dubbelbestemming Waarde - landschap verkaveling hebben, ook onder het oude planologische regime een aanlegvergunningenstelsel van toepassing was, waardoor het in beginsel niet was toegestaan om sloten en andere watergangen zonder aanlegvergunning te dempen. Verder heeft de SAOZ toegelicht dat juist het niet dempen van sloten en andere watergangen in de structuur van de omgeving past. Daarmee blijft de oude en waardevolle landschappelijke structuur immers behouden.
    9.5.    Het college heeft hiermee genoegzaam onderbouwd dat de planologische ontwikkeling in de structuur van de omgeving paste. Daarmee lag de planologische ontwikkeling in ieder geval gedeeltelijk in de lijn der verwachtingen. De Afdeling acht daarom de door het college gehanteerde drempel van 2 procent voor het normale maatschappelijke risico gerechtvaardigd.
    9.6.    Het betoog slaagt.
    Incidenteel hoger beroep van Kannes
    10.     Kannes betoogt, onder verwijzing naar rapporten van adviesbureau Langhout en Wiarda (hierna: Langhout) van 6 maart 2021 en 21 januari 2024, dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zijn besluitvorming op de schadetaxatie van de SAOZ heeft kunnen baseren. Kannes voert aan dat de korting van 50 procent, zoals beschreven onder 4.2, arbitrair is en niet gemotiveerd. Ook voert zij aan dat deze correctie is toegepast zonder na te gaan of in de marktanalyse is verdisconteerd dat er gronden zijn die afzonderlijk kleiner dan 6 ha zijn, maar aaneengesloten groter dan 6 ha. Verder had de SAOZ bij de schadetaxatie moeten uitgaan van de verkoop van de individuele percelen, omdat de percelen door twee gegadigden in de omgeving aan de huiskavel toegevoegd kunnen worden, waardoor de percelen voor deze gegadigden een hogere waarde vertegenwoordigen.
    10.1.  Niet in geschil is dat de percelen door de aanwezigheid van de sloten losse blokken met een oppervlakte van minder dan 6 ha vormen en dat die geringe oppervlakte een negatief effect op een rendabele bedrijfsexploitatie heeft. Volgens de SAOZ doet dit effect zich in dit geval in mindere mate voor, omdat de percelen aaneengesloten liggen, waardoor de losse blokken onderling relatief eenvoudig bereikbaar zijn. Hierin heeft de SAOZ aanleiding gezien om een korting op de waardevermindering van 50 procent toe te passen.
    10.2.  Het betoog van Kannes leidt niet tot het oordeel dat het advies van de SAOZ op dit onderdeel niet inzichtelijk is. Dat, zoals Kannes heeft opgemerkt, de SAOZ de hoogte van de korting niet verder heeft toegelicht, doet daar niet aan af. Daarbij is van belang dat bij de waardering van onroerende zaken ook de kennis, ervaring en intuïtie van de desbetreffende deskundige een rol spelen. Kannes heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat de feiten en omstandigheden die tot de korting van 50 procent hebben geleid, al zijn verdisconteerd in de marktanalyse, die ten grondslag ligt aan de taxatie van de percelen.
    10.3.  Verder heeft de SAOZ toegelicht dat een redelijk denkend en handelend koper rekening zou houden met de wijze waarop de sloten de twee aaneengesloten blokken doorsnijden en dat de percelen een hoogste waarde ontlenen aan het gegeven dat zij onderdeel zijn van het bedrijf van Kannes, waardoor een taxatie uitgaande van de losse verkoop van de afzonderlijke percelen in waarderings-technisch opzicht niet voor de hand ligt. Kannes heeft niet aannemelijk gemaakt dat de SAOZ deze uitgangspunten niet aan het advies ten grondslag had mogen leggen. De stelling van Langhout dat de waarde van de percelen wordt bepaald door het opbrengend vermogen, de kavelgrootte en de ligging ten opzichte van het bedrijf van de koper, is daarvoor onvoldoende. Overigens heeft de SAOZ wel degelijk rekening gehouden met deze omstandigheden. Zo is het opbrengend vermogen meegewogen in het feit dat de percelen worden doorsneden door sloten, maar wel, aaneengesloten, een gezamenlijk blok vormen. Ook is de kavelgrootte bij de taxatie betrokken.
    10.4.  Ten slotte heeft Kannes niet aannemelijk gemaakt dat de eigenaar of exploitant van een direct aan de percelen aangrenzend bedrijf ten tijde van de peildatum belangstelling had om de percelen te kopen en daarvoor een hogere prijs had willen betalen dan een andere redelijk denkende en handelende koper. Dat betekent dat ook hierin geen grond is te vinden voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zijn besluitvorming op de schadetaxatie van de SAOZ heeft kunnen baseren.
    10.5.  Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    11.     Het hoger beroep van het college is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Er zijn geen beroepsgronden die de rechtbank niet heeft besproken. Gelet op wat onder 10.1 tot en met 10.4 is overwogen, is het beroep ongegrond.
    12.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Het Hogeland gegrond;
    II.       verklaart het incidenteel hoger beroep van Kannes B.V. ongegrond;
    III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-­Nederland van 31 juli 2023 in zaak nr. 21/696;
    IV.      verklaart het beroep van Kannes B.V. ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, voorzitter, en mr. G.O. van Veldhuizen en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Jurgens
    voorzitter
    w.g. Hazen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 maart 2025
    452-1120