ECLI:NL:RBNNE:2021:4000, Rechtbank Noord-Nederland, 01-09-2021, LEE 20/2523 en LEE 20/2534
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2021-09-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verweerder heeft onzorgvuldig gehandeld door de nieuwe ontwerpvergunning niet ter inzage te leggen. Voorts is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende gemotiveerd waarom sprake is van een goed woon- en leefklimaat.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
    
      Zittingsplaats Groningen
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: LEE 20/2523 en LEE 20/2534
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 1 september 2021 in de zaken tussen
    
    
      1. [eiser 1] [adres 1] , te [plaats 1]
    
      2. [eiser 2] e.a., 
      [adres 2] , te [plaats 1]
    
      gezamenlijk te noemen: eisers,
      (mr. A. Daan)
    
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Dantumadiel, verweerder.
    
    
      Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [derde belanghebbende], te [plaats 2] .
      (mr. M.A. Jansen).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 7 juli 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder een omgevingsvergunning verleend aan [derde belanghebbende] (hierna: vergunninghouder).  
    
    
    
      Tegen dit besluit hebben eisers bij brieven van respectievelijk 26 augustus 2020 en 
      1 september 2020 beroep ingesteld. 
    
    
    
      Bij uitspraak van 13 november 2020 heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank de door eisers aangevraagde verzoeken om een voorlopige voorziening toegewezen en bepaald dat het besluit van 7 juli 2020 wordt geschorst tot zes weken nadat de rechtbank op de beroepschriften heeft beslist.
    
    
    
      Verweerder heeft op 30 maart 2021 besloten dat geen mer-hoeft te worden opgesteld en bij brief van 31 maart 2021 het bestreden besluit van een aanvullende motivering voorzien. Het beroep heeft gelet op artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van rechtswege ook betrekking op het besluit van 30 maart 2021.
    
    
    
      Het geschil is behandeld op de zitting van 20 april 2021. Eisers [eiser 1] , [eiser 2] en [eiser 3] zijn verschenen, bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [aanwezige 1] en [aanwezige 2] . Vergunninghouder is samen met zijn zonen [aanwezige 3] en [aanwezige 4] verschenen, bijgestaan door [aanwezige 5] en de gemachtigde bovengenoemd.
    
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.	De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.1.
      Vergunninghouder exploiteert op de percelen [adres 3] en [adres 4] te [plaats 2] een loon- en melkveehouderijbedrijf. 
      
    
    
      1.2.
      Op 22 oktober 2015 heeft vergunninghouder een aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning voor het oprichten van een inrichting, het vergroten van de melkveestal, het kappen/rooien van houtopstanden, het verwijderen van een houtsingel en het dempen en aanpassen van sloten op het perceel [adres 4] 
      
    
    
      1.3.
      
        De ontwerp-omgevingsvergunning heeft ter inzage gelegen van 23 juni 2016 tot 
        4 augustus 2016. Eisers hebben zienswijzen ingediend. 
      
      
    
    
      1.4.
      Bij besluit van 29 maart 2017 heeft verweerder een omgevingsvergunning verleend voor de volgende activiteiten:
      - het bouwen van een bouwwerk (artikel 2.1, eerste lid, sub a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, hierna: Wabo);
      - het uitvoeren van een werk (artikel 2.1, eerste lid, sub b van de Wabo);
      - het strijdig gebruik van gronden (artikel 2.1, eerste lid, sub c, van de Wabo);
      - het oprichten, veranderen of in werking hebben van een inrichting (artikel 2.1, eerste lid, sub e, van de Wabo);
      -het vellen van een houtopstand (artikel 2.2, eerste lid, onder g, van de Wabo)
      
    
    
      1.5.
      Eisers sub 2 hebben beroep ingesteld tegen dit besluit. Bij uitspraak van deze rechtbank van 22 maart 2019, kenmerk LEE 17/1624, is het beroep gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd. Verweerder is opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Bij uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 6 mei 2020 is deze uitspraak bevestigd.
      
    
    
      1.6.
      Bij brief van 27 januari 2020 heeft vergunninghouder de aanvraag gewijzigd in de zin dat een andere stalvloer wordt aangevraagd en de veebezetting wordt gewijzigd: vergunninghouder vraagt maximaal 200 melkkoeien en 140 stuks jongvee aan. Dit betekent onder meer dat geen vergunning voor het onderdeel milieu benodigd is, vergunninghouder kan volstaan met een melding op grond van het Activiteitenbesluit.
      
    
    
      1.7.
      Bij besluit van 7 juli 2020 heeft verweerder een omgevingsvergunning verleend.
      
      
        
          Ontvankelijkheid
        
      
      2. Ten aanzien van het betoog van verweerder en vergunninghouder dat eiser [eiser 1] niet ontvankelijk zou zijn in zijn beroep omdat hij tegen het initiële besluit ook geen beroep heeft ingesteld, overweegt de rechtbank als volgt. Gelet op de uitspraak van de AbRS van 
      14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:786, waarin de AbRS tot de conclusie komt dat artikel 6 en artikel 9 van het Verdrag van Aarhus nopen tot het ruimhartig omgaan met de toegang tot de rechter voor belanghebbenden in geval waarin in omgevingsrechtelijke zaken de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure is toegepast, is de rechtbank van oordeel dat niet alleen artikel 6:13 van de Awb niet langer aan belanghebbenden kan worden tegengeworpen maar dat ook de bestaande jurisprudentie van de AbRS ten aanzien van het indienen van beroep tegen een “herstelbesluit” van verweerder, zoals bijvoorbeeld in de uitspraak van 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2205, niet langer heeft te gelden. De rechtbank acht eiser [eiser 1] daarom ontvankelijk in zijn beroep.
      
      3. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder a en c van de Wabo, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: 
      a. het bouwen van een bouwwerk, 
      en
      c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
      
      
        Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan. 
        Ingevolge het tweede lid wordt in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is. 
      
      
      
        Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, kan, indien de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en: 
      
      a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
      
        1˚ (…), 
        2˚ (…), of 
        3˚in overige gevallen, indien  de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat. 
      
      
      4. Het bouwplan is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Bûtengebied Dantumadiel 2013". Om medewerking te verlenen aan het bouwplan heeft verweerder toepassing gegeven aan het bepaalde in artikel 2.12, eerste lid, aanhef onder a, ten derde, van de Wabo.
      
    
    
      5.1.
      Eisers stellen zich allereerst op het standpunt dat verweerder ten onrechte geen nieuw ontwerpbesluit ter inzage heeft gelegd. Hierdoor is aan hen en mogelijk andere personen de mogelijkheid onthouden om een zienswijze in te dienen. Eisers geven aan dat er sprake is van een -niet op ondergeschikte onderdelen- wijziging van het oorspronkelijke plan en een tijdsverloop van tenminste vier jaren sinds de ter inzage legging.
      
    
    
      5.2.
      Verweerder is van mening dat derden door wijziging van de aanvraag niet zijn benadeeld, zodat ter inzagelegging achterwege kon blijven. De aanpassingen zijn in het voordeel van de omwonenden. Mocht al worden geoordeeld dat opnieuw een ontwerpbesluit ter inzage had moeten worden gelegd dan zijn eisers hierdoor niet benadeeld. Dit gebrek kan daarom met toepassing van artikel 6:22 van de Awb worden gepasseerd.
      
    
    
      5.3.
      Op grond van artikel 3:11, eerste lid van de Awb legt het bestuursorgaan het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage, met uitzondering van stukken waarvoor bij wettelijk voorschrift mededeling op de in artikel 12 van de Bekendmakingswet bepaalde wijze is voorgeschreven.
      
      
        5.4.1.
        De AbRS heeft in meerdere uitspraken, onder andere ECLI:NL:RVS:2018:4089 overwogen dat bij de totstandkoming van besluiten op aanvraag die ingevolge artikel 3.10 van de Wabo worden voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, zoals neergelegd in afdeling 3.4 van de Awb, in beginsel op de aanvraag moet worden beslist zoals die is ingediend en met het ontwerp van het besluit ter inzage is gelegd. Na het ter inzage leggen van het ontwerpbesluit is het niet meer geoorloofd de aanvraag nog te wijzigen en aan te vullen zonder dat een nieuwe ontwerpbesluit ter inzage wordt gelegd, tenzij de wijziging van ondergeschikte aard is dan wel aannemelijk is dat daardoor geen derden worden benadeeld. Uitgangspunt is gelet op vorenstaande dat een ontwerpbesluit ter inzage wordt gelegd. De wetgever heeft de mogelijkheid te kunnen reageren op bepaalde besluitvorming van de overheid van belang geacht en wezenlijk voor de procedure.
        
      
      
        5.4.2.
        In dit geval dateert de oorspronkelijke aanvraag van 22 oktober 2015 en heeft de ontwerpvergunning ter inzage heeft gelegen van 23 juni 2016 tot 4 augustus 2016. Deze aanvraag is bij brief van 27 januari 2020 gewijzigd, in de zin dat vergunninghouder een gewijzigd stalsysteem heeft aangevraagd en dat een dierenbestand van maximaal 200 koeien en 140 stuks jongvee is aangevraagd, in plaats van 250 koeien en 160 stuks jongvee. Er is thans sprake van een gewijzigd besluit, dat niet in de ontwerpfase ter inzage is gelegd. De rechtbank is van oordeel dat de door de AbRS in haar jurisprudentie ontwikkelde uitzonderingen ten aanzien van de plicht tot ter inzagelegging zich hier niet voordoen. Door het verminderen van het aantal dieren is thans geen vergunning voor het onderdeel milieu meer nodig. Alleen al daarom is er naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van een wijziging van ondergeschikte aard. Voorts is er niet alleen sprake van een behoorlijk gewijzigde situatie, er is ook sprake van een groot tijdsverloop tussen de ter inzagelegging en de thans verleende vergunning. Er is bovendien sprake van inbreng van nieuwe stukken, onder meer een nieuw ingebrachte ruimtelijke onderbouwing en een nadere onderbouwing van de grondgebondenheid door vergunninghouder en gewijzigde regelgeving. Dit alles brengt de rechtbank tot het oordeel dat het niet ter inzage leggen van een nieuwe ontwerpvergunning onzorgvuldig moet worden geacht: verweerder heeft niet in redelijkheid eenzijdig aan kunnen nemen dat derden door het niet ter inzage leggen van de gewijzigde ontwerpvergunning en de gewijzigde onderbouwing niet worden benadeeld. 
        
      
    
    
      6.1.
      Eisers menen dat er geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening zodat de vergunning niet had mogen worden verleend. Eisers stellen dat verweerder het aspect geur onvoldoende heeft onderbouwd door enkel te verwijzen naar de geurverordening. Bovendien is de Geurverordening gelet op de overgangsbepaling in deze verordening niet van toepassing. Eisers menen tevens dat de verordening onverbindend is omdat geen overleg is gepleegd met naburige gemeenten. Voorts bestaat volgens eisers strijd met een goede ruimtelijke ordening omdat uitbreiding wordt gegund aan een bedrijf dat niet heeft te gelden als een grondgebonden bedrijf. Dit is in strijd met de provinciale verordening.
      
    
    
      6.2.
      Verweerder verwijst naar de ruimtelijke onderbouwing waarin is ingegaan op onder andere verkeersbewegingen, toename fijnstof, geluid, geur, volksgezondheid en verkeersontsluiting en parkeren. Ten aanzien van de geurverordening is verweerder primair van mening dat deze niet van toepassing is aangezien geen vergunning wordt verleend voor het onderdeel milieu. Voorts betoogt verweerder dat het overgangsrecht van de Verordening niet van toepassing is aangezien de inrichting onder het Activiteitenbesluit valt. Overleg met naburige gemeenten is niet aan de orde aangezien overleg enkel is vereist als het effect doorwerkt naar het grondgebied van een naburige gemeente. Daarvan is hier geen sprake omdat binnen de afstand van 50 meter in de gemeente Tytsjerkstradiel geen geurgevoelig object is gelegen. Gezien de geringe afstand tussen de bedrijfswoning aan [adres 3] te [plaats 2] en de naburige woningen in de gemeente Dantumadiel was het sowieso al niet mogelijk om daar melkvee te houden. Verweerder is verder van mening dat sprake is van een grondgebonden bedrijf en verwijst onder andere naar een memo van 2 januari 2020 van Accon avm adviseurs en accountants. Ook verwijst verweerder nog naar de “aangepaste memo grondgebonden melkveehouderij in 2025” van 18 maart 2021 en de “gecombineerde opgave 2021” van 18 maart 2021. Hieruit blijkt dat er sprake is van een grondgebonden bedrijf, temeer omdat vergunninghouder extra grond heeft verworven en nu beschikt over 101,5 hectare.
      
      
        6.3.1.
        De rechtbank overweegt dat omdat belanghebbende geen vergunning voor het onderdeel milieu hoeft te hebben, de Geurverordening Dantumadiel 2020 niet rechtstreeks van toepassing is. Dit betekent evenwel niet dat de verordening geen enkele werking heeft voor het voorliggende besluit. Aangezien het onderdeel milieu ook getoetst moet worden in het kader van de beoordeling of sprake is van een goede ruimtelijke ordening, werkt de Geurverordening door als toepasselijk beleid. In de ruimtelijke onderbouwing is aangegeven dat er voor wat betreft geur sprake is van een goed woon- en leefklimaat omdat de ontwikkeling voldoet aan de normen van de Geurverordening. De rechtbank stelt echter vast dat in de toelichting van de verordening door de Raad is opgenomen dat om een leefbaar platteland te houden, het het niet de bedoeling kan zijn om van oudsher aanwezige bedrijven nabij de enkele verspreid liggende woningen te saneren. Wel dient een mogelijke uitbreiding de milieusituatie gunstiger te maken dan voor de uitbreiding. Deze uitbreiding is gelegen van de bestaande geurgevoelige objecten af. Door invulling te geven aan deze randvoorwaarde wordt de leefkwaliteit van de omliggende woningen niet nadelig beïnvloed. De rechtbank stelt vast dat de onderhavige ontwikkeling hier niet aan voldoet: vast staat dat de nieuw te bouwen stal dichterbij de woningen van onder andere eisers wordt gesitueerd. Verweerder heeft nagelaten te motiveren waarom dat in dit geval wel is toegestaan. De enkele stelling dat de ammoniakuitstoot in de nieuwe situatie verminderd, is daartoe onvoldoende. Dit laat immers onverlet dat de geuroverlast voor eisers ernstiger kan zijn doordat de nieuw te bouwen stal dichterbij hun woningen komt. 
        
      
      
        6.3.2.
        
          De onderbouwing dat sprake is van een goed woon- en leefklimaat acht de 
          rechtbank ook overigens onvoldoende gemotiveerd. Zo wordt in de ruimtelijke onderbouwing verwezen naar een akoestisch rapport van 6 februari 2017, een flora en fauna rapport van 9 maart 2016 en een advies over de bomenkap van 30 oktober 2015. Verweerder heeft ten aanzien van deze rapportages niet gemotiveerd onderbouwd dat ze nog actueel zijn, dit had gezien de wijzigingen van het plan en het tijdsverloop naar het oordeel van de rechtbank wel op de weg van verweerder gelegen. 
        
        
      
      
        6.3.3.
        Ten aanzien van het vereiste van grondgebondenheid overweegt de rechtbank dat in het thans bestreden besluit onvoldoende is onderbouwd dat sprake is van een grondgebonden bedrijf, de rechtbank verwijst naar de overwegingen van de voorzieningenrechter van 13 november 2020 terzake. 
        
      
    
    
      7.1.
      Eisers betogen voorts dat verweerder het besluit ten aanzien van de mer-plicht te laat heeft genomen. Hierdoor kunnen eisers niet goed meer op dat besluit reageren. Eisers menen dat de ontwikkeling wel degelijk nadelige gevolgen voor het milieu heeft.
      
    
    
      7.2.
      Verweerder verwijst naar het mer-beoordelingsbesluit van 30 maart 2021. Het had inderdaad eerder genomen moeten worden, dit gebrek kan echter met artikel 6:22 van de Awb worden gepasseerd.
      
    
    
      7.3.
      Ingevolge artikel 7.2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer worden bij algemene maatregel van bestuur de activiteiten aangewezen ten aanzien waarvan het bevoegd gezag moet beoordelen of zij belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben.
      
      
        Ingevolge het vierde lid worden terzake van de activiteiten, bedoeld in het eerste lid, onder b, de categorieën van besluiten aangewezen in het kader waarvan het bevoegd gezag krachtens de artikelen 7.17 of 7.19 moet beoordelen of die activiteiten de in dat onderdeel bedoelde gevolgen hebben, en indien dat het geval is, bij de voorbereiding waarvan een milieueffectrapport moet worden gemaakt.
      
      
      
        Ingevolge artikel 7.17, derde lid, houdt het bevoegd gezag bij zijn beslissing omtrent de vraag of bij de voorbereiding van het betrokken besluit voor de activiteit, vanwege de belangrijke nadelige gevolgen die zij voor het milieu kan hebben, een milieueffectrapport moet worden gemaakt, rekening met:
      
      a. voor zover relevant de resultaten van eerder uitgevoerde controles of andere beoordelingen van gevolgen voor het milieu;
      b. de in bijlage III bij de EEG-richtlijn milieu-effectbeoordeling aangegeven criteria.
      
      
        Ingevolge artikel 2, tweede lid, van het Besluit milieueffectrapportage worden als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel D van de bijlage is omschreven.
      
      
      
        In categorie 14.9 van dat onderdeel is als activiteit, waarvoor beoordeeld moet worden of bij de voorbereiding van een besluit een mer moet worden gemaakt, aangewezen: de oprichting, wijziging of uitbreiding van een installatie voor het fokken, mesten of houden van dieren bij 340 stuks melk-, kalf- en zoogkoeien ouder dan 2 jaar en vrouwlijk jongvee tot 2 jaar (Rav cat. A 1, A 2 en A 3).
      
      
      
        In bijlage III bij de EEG-richtlijn milieu-effectbeoordeling zijn de volgende criteria genoemd: de kenmerken van de projecten, de plaats van de projecten en de kenmerken van het potentiële effect.
      
      
    
    
      7.4.
      De rechtbank overweegt dat uit het wettelijk stelsel volgt dat een mer-beoordelingsbesluit moet worden genomen voordat bijvoorbeeld het vergunningstraject voor een bouwplan wordt ingezet. Het mer-besluit dat verweerder op 30 maart 2021 heeft genomen is daarom te laat. De rechtbank ziet geen aanleiding om dit gebrek met artikel 6:22 van de Awb te passeren omdat ook inhoudelijk gebreken kleven aan het beoordelingsbesluit. Zo heeft verweerder bij de beoordeling ten aanzien van geluid verwezen naar het akoestisch rapport van 3 februari 2017. Dit rapport is echter achterhaald omdat vergunninghouder een ander stalsysteem heeft aangevraagd. Niet inzichtelijk is of de akoestische resultaten van het rapport ook hebben te gelden voor het andere stalsysteem. 
      
      8. De beroepen zijn gelet op bovenstaande gegrond. De bestreden besluiten komt voor vernietiging in aanmerking. 
      
      9. Nu de rechtbank de beroepen gegrond zal verklaren, dient het griffierecht aan eisers te worden vergoed.
      
      10. De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten die eisers hebben moeten maken. Deze proceskosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.596,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 748,00 en een wegingsfactor 1). 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
       verklaart de beroepen gegrond;
       vernietigt het bestreden besluit van 7 juli 2020 en het aanvullende besluit van 30 maart 2021;
       bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
       veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van €1.596,00;
       draagt verweerder op het betaalde griffierecht van in totaal €356,- aan eisers te vergoeden.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Bastin, voorzitter, en mr. R.L. Vucsán en mr. K.J. de Graaf, rechters, in aanwezigheid van mr. A.M. Veenstra als griffier. De beslissing is gedaan op 1 september 2021 en de eerstvolgende maandag daarop in het openbaar uitgesproken.
    
    
    
    
    
    
      de griffier 								de voorzitter
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
    
      Afschrift verzonden op: