ECLI:NL:RVS:2025:536, Raad van State, 12-02-2025, 202305994/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-02-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 maart 2023 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd om een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht te beëindigen en beëindigd te houden. [appellant] heeft in de gemeente Kerkwijk, sectie T, op het grensvlak van de percelen met nummers 1759 en 231 een bouwwerk gebouwd. Het betreft een bouwwerk van 7,65 m bij circa 12 m met een hoogte van 2,50 meter. Naar aanleiding van een anonieme klacht over het bouwwerk heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het bouwwerk is gebouwd zonder omgevingsvergunning. Het college heeft [appellant] vervolgens gelast de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo te beëindigen vóór 19 april 2023. Volgens [appellant] is het bouwwerk op grond van artikel 2, aanhef en onderdeel 3, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht omgevingsvergunningvrij opgericht.

202305994/1/R4.
    Datum uitspraak: 12 februari 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], gevestigd in Nederhemert, gemeente Zaltbommel,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 15 augustus 2023 in zaak nrs. 23/4759 en 23/4760 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zaltbommel.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 maart 2023 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd om een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij besluit van 4 juli 2023 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 15 augustus 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep tegen het besluit van het college van 4 juli 2023 gegrond verklaard en het besluit vernietigd. De rechtbank heeft de rechtsgevolgen van het besluit van 4 juli 2023 in stand gelaten.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 26 september 2023 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de uitspraak in hoger beroep.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 13 januari 2025, waar [appellant], vertegenwoordigd door ing. J.A. Hoeflaken en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. N.C. Correa, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 6 maart 2023 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage van deze uitspraak. De bijlage maakt onderdeel uit van de uitspraak.
    3.       [appellant] heeft in de gemeente Kerkwijk, sectie T, op het grensvlak van de percelen met nummers 1759 en 231 (hierna: de percelen) een bouwwerk gebouwd. Het betreft een bouwwerk van 7,65 m bij circa 12 m met een hoogte van 2,50 m (hierna: het bouwwerk).
    Naar aanleiding van een anonieme klacht over het bouwwerk heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het bouwwerk is gebouwd zonder omgevingsvergunning. Het college heeft [appellant] vervolgens gelast de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo te beëindigen vóór 19 april 2023.
    Volgens [appellant] is het bouwwerk op grond van artikel 2, aanhef en onderdeel 3, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) omgevingsvergunningvrij opgericht.
    Omgevingsvergunningvrij?
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het bouwwerk niet is opgericht in het achtererfgebied omdat het perceel niet aangemerkt kan worden als erf als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor. [appellant] voert daartoe aan dat voor de uitleg van het begrip erf aansluiting moet worden gezocht bij de feitelijke situatie. De rechtbank heeft volgens [appellant] miskend dat de percelen feitelijk zijn ingericht als erf. [appellant] betoogt verder dat andere percelen met dezelfde dubbelbestemming ook als erf zijn ingericht en het college daarin geen belemmeringen ziet om vergunningen te verlenen en daartegen ook niet handhavend optreedt. [appellant] voert tot slot aan dat op grond van artikel 8.2 van het bestemmingsplan "Maasdijk 3, Nederhemert" dat deels van toepassing is op een van de percelen wel gebouwd mag worden en dat plan de inrichting als erf dus niet verbiedt.
    4.1.    Een op de grond staand bijbehorend bouwwerk is op grond van artikel 2, aanhef en onderdeel 3, van bijlage II van het Bor onder bepaalde voorwaarden omgevingsvergunningvrij als het in het achtererfgebied staat. Voor het antwoord op de vraag of een perceelgedeelte tot het achtererfgebied behoort, is van belang of het kan worden aangemerkt als erf in de zin van artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor. Een erf is in dat artikel als volgt gedefinieerd: "al dan niet bebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een hoofdgebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw, en voor zover een bestemmingsplan of een beheersverordening van toepassing is, deze die inrichting niet verbieden."
    4.2.    De Afdeling stelt allereerst vast dat tussen partijen niet in geschil is dat de percelen feitelijk zijn ingericht ten dienste van het gebruik van het hoofdgebouw. De vervolgvraag die de Afdeling moet beantwoorden is of een bestemmingsplan deze inrichting niet verbiedt.
    4.3.    Het bouwwerk is grotendeels gebouwd op het perceel met nummer 231 en daarop is het bestemmingsplan "Buitengebied Zaltbommel" van toepassing. Op deze gronden rust ingevolge dat bestemmingsplan de enkelbestemming "Bedrijf - Buitendijks" en de dubbelbestemming "Waterstaat - Waterstaatkundige functie".
    Uit artikel 40.2 van het bestemmingsplan "Buitengebied Zaltbommel" volgt dat, in afwijking van hetgeen elders in het bestemmingsplan is bepaald, geen bouwwerken gebouwd mogen worden, met uitzondering van de rivierbakening en bouwwerken ten behoeve van Rijkswaterstaat. De rechtbank heeft geoordeeld dat deze beperking zodanig is dat het gedeelte van het perceel waarop deze dubbelbestemming rust niet kan worden aangemerkt als erf in de zin van artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor.
    4.4.    Bij de beantwoording van de vraag of het bestemmingsplan de inrichting verbiedt is, anders dan [appellant] betoogt, niet van belang dat het perceel feitelijk als erf is ingericht. De rechtbank heeft terecht overwogen dat artikel 40.2 van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied Zaltbommel" met zich brengt dat het perceel niet kan worden aangemerkt als erf in de zin van artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor. Weliswaar biedt artikel 40.3 van de planregels de mogelijkheid om met een omgevingsvergunning van artikel 40.2 van de planregels af te wijken, maar dat laat onverlet dat in artikel 40.2 van de planregels de inrichting van het perceel als erf is verboden.
    Dat zoals [appellant] betoogt in de toekomst de inrichting als erf in een geactualiseerd bestemmingsplan mogelijk niet wordt verboden maakt het voorgaande niet anders, omdat daar ten tijde van besluitvorming en overigens ook ten tijde van deze uitspraak nog geen sprake van is.
    Het betoog slaagt niet.
    Geen gebruiksovergangsrecht bestemmingsplan
    5.       [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het gebruik van het bouwwerk onder de bescherming valt van het gebruiksovergangsrecht van artikel 49.2 van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied Zaltbommel". Dit betekent volgens [appellant] dat het gebruik van het perceel niet in strijd is met het bestemmingsplan en de inrichting als erf is toegestaan.
    5.1.    Nog daargelaten of het gebruik van het bouwwerk wordt beschermd door gebruiksovergangsrecht, kan gebruiksovergangsrecht er niet toe strekken dat het bouwen van een bouwwerk in afwijking van een bestemmingsplan mogelijk wordt gemaakt. Vergelijk ook de uitspraak van de Afdeling van 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:283.
    Het betoogt slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    7.       Het college heeft in haar besluit van 26 september 2023 besloten de begunstigingstermijn te verlengen tot zes weken na de uitspraak in hoger beroep. [appellant] heeft in haar nadere stukken en ter zitting de Afdeling verzocht, in het geval haar hoger beroep ongegrond zou zijn, de begunstigingstermijn te verlengen tot zes weken na het moment dat er sprake is van een onherroepelijk besluit op een door haar ingediende aanvraag om omgevingsvergunning ter legalisering van de overtreding. De Afdeling ziet geen aanleiding om de begunstigingstermijn langer te stellen dan opgenomen in het besluit van 26 september 2023. Een begunstigingstermijn is er immers niet op gericht om de mogelijke legalisering van niet vergunde activiteiten af te wachten, maar strekt ertoe om een termijn te stellen waarbinnen de overtreder de last onder dwangsom kan voorkomen door zelf aan de last te voldoen.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. N.H. van den Biggelaar, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
    w.g. Van den Biggelaar
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Vermeulen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 12 februari 2025
    700-1142
     
    Bijlage
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1.       Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a.       het bouwen van een bouwwerk,
    b.       het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,
    c.       het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    (…)
    Besluit omgevingsrecht
    Artikel 1 bijlage II
    In deze bijlage wordt verstaan onder:
    achtererfgebied: erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen;
    (…)
    erf: al dan niet bebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een hoofdgebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw, en, voor zover een bestemmingsplan of een beheersverordening van toepassing is, deze die inrichting niet verbieden;
    (…)
    Bestemmingsplan Buitengebied Zaltbommel
    Artikel 40
    40.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor ‘Waterstaat - Waterstaatkundige functie’ aangewezen gronden zijn, behalve voor de andere daar voorkomende bestemming(en), mede bestemd voor de afvoer van oppervlaktewater, sediment en ijs, voor waterhuishouding, voor verkeer te water en voor aanleg, onderhoud en verbetering van de waterkering.
    40.2 Bouwregels
    Op de in lid 40.1 bedoelde gronden mogen, in afwijking van hetgeen elders in deze regels is bepaald, geen bouwwerken worden gebouwd, met uitzondering van rivierbakening en bouwwerken ten behoeve van de Rijkswaterstaat.
    40.3 Afwijken van de bouwregels
    Het bevoegd gezag kan bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 40.2 ten behoeve van op grond van de andere daar voorkomende bestemmingen toegestane bebouwing, mits in dit kader de waterbeheerder wordt gehoord.
    (…)