ECLI:NL:RBDHA:2024:23005, Rechtbank Den Haag, 25-10-2024, 23_4825
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2024-10-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep gegrond, vernietigt bestreden besluit en het wijzigingsbesluit voor zover dit ziet op openbaarmaking van de Nederlandse vertaling van de dictionary tabel, bepaalt dat verweerder een nieuw besluit moet nemen en dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten voor het overige in stand blijven. Eiseres heeft procesbelang, het gaat niet alleen om een proceskostenvergoeding. Daarom inhoudelijke toetsing. Verweerder heeft het Woo-verzoek te eng opgevat en ten onrechte de gevraagde dictionary tabel niet verstrekt en openbaar gemaakt.

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 23/4825 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 oktober 2024 in de zaak tussen
  
    
      Stichting Biomedische Rekenkamer, uit Den Haag, eiseres
    (gemachtigde: mr. K. van Driel),
    
    
      en
    
    
    
      
        de directeur-generaal van de statistiek van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), verweerder 
      (gemachtigde: mr. E.C. Pietermaat).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit op een verzoek om openbaarmaking van informatie.
    
    
    
      1.1.
      Met het primaire besluit van 21 februari 2023 is het verzoek van eiseres ingevolge de Woo van 6 februari 2023 afgewezen. Met het bestreden besluit van 12 juni 2023 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.2.
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft daarop gereageerd met twee verweerschriften.
      
    
    
      1.3.
      
        De rechtbank heeft het beroep op 13 september 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] (voorzitter) namens eiseres, de gemachtigde van eiseres, [naam 2] (kantoorgenoot van de gemachtigde van verweerder) en 
        
          [naam 3] (werkzaam bij verweerder).
        Dit beroep is op hetzelfde tijdstip geagendeerd als het beroep SGR 23/6084, omdat sprake is van dezelfde partijen. De zaken worden afzonderlijk behandeld en er wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over?
      
    
    
    
      
        Woo-verzoek van 6 februari 2023
      
    
    
    
      2.1.
      Eiseres heeft op 6 februari 2023 aan verweerder verzocht om openbaarmaking van de Nederlandstalige dictionary tabel van de zogeheten Iris software, waarmee verweerder de doodsoorzaken classificeert. Het gaat daarbij om de jaren 2019 tot en met 2022. Eiseres vraagt om een digitaal bestand van alle versies en revisies en verzoekt daarbij te specificeren welke versie van de dictionary tabel in welke periode is gebruikt voor de doodsoorzaken- en oversterfterapportage.
      
    
    
      2.2.
      
        Met het primaire besluit (CSB-2023-022) heeft verweerder het Woo-verzoek afgewezen, omdat de gevraagde informatie reeds openbaar is.
        Toegelicht is dat in het programma Iris specificaties zijn opgenomen die in feite een vertaalslag zijn van de WHO codeerregels zoals ze in de ICD-10 classificatie beschreven zijn. Op de website van de WHO is aanvullende informatie te vinden omtrent het coderen van COVID-19 in de ICD-10. Deze specificaties in de software worden jaarlijks geüpdate. Op de website van het Iris Instituut kunnen de specificaties voor de verschillende jaren bekeken en gedownload worden onder het kopje “table updates” en dan “Muse”. Bij het kopje “Overview update” is ook per versie van deze specificaties een rapport opgenomen met een toelichting op de wijzigingen. Voor de gevraagde jaren zijn voor de Nederlandse doodsoorzakenstatistiek de volgende tabellen gebruikt:
        2019: SpecV2019SR10 
        2020: SpecV2020SR30 
        2021: SpecV2021SR20 
        2022: SpecV2021SR20 
        De Nederlandstalige dictionary tabel bevat geen beslisregels voor het bepalen van de onderliggende doodsoorzaak. Het is een Excelbestand waarin de termen, die op het doodsoorzaakformulier worden opgeschreven, opgenomen zijn met de vertaling naar de bijbehorende ICD-10 code. Door formulieren eerst langs de dictionarytabel te laten gaan, kan een aantal formulieren automatisch verwerkt worden. Formulieren met de term COVID-19 worden handmatig verwerkt. De dictionary tabel is niet relevant in verband met 
        COVID-19, aldus verweerder.
      
      
    
    
      2.3.
      Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Zij stelt dat zij de gevraagde informatie niet op de website van Iris Institute heeft aangetroffen. Het afwijzen van een verzoek wegens een onjuiste veronderstelling, namelijk dat het verzoek ziet op COVID-19 doodsoorzaken, is onrechtmatig. Zij verzoekt de omissie zo snel mogelijk te herstellen en de informatie te verstrekken, onder vergoeding van proceskosten.
      
    
    
      2.4.
      Op 22 mei 2023 heeft een hoorzitting plaatsgevonden. Verweerder heeft in het bestreden besluit een zakelijke weergave van de hoorzitting op 22 mei 2023 opgenomen. In deze weergave is vermeld dat verweerder in het kader van de bewoordingen van het Woo-verzoek, geconcludeerd heeft dat het om het openbaren van de dictionary tabel ging die gebruikt wordt voor de oversterfte rapportage in verband met COVID-19. Eiseres heeft aangegeven dat het alleen gaat om de dictionary tabel in verband met de oversterfte rapportage. Het is voor eiseres niet van belang of deze tabel is gebruikt in het kader van COVID-19. Verweerder heeft hier zelf COVID-19 van gemaakt. Hierop zou eiseres te kennen zijn gegeven dat de hoorzitting er niet voor bedoeld is (mondeling) een eventueel nieuw of aangepast Woo-verzoek in te dienen en is eiseres meegegeven dat een eventueel nieuw of aangepast Woo-verzoek schriftelijk kan worden ingediend. 
      
    
    
      2.5.
      In het bestreden besluit heeft verweerder verder vermeld dat de formulering van het Woo-verzoek voldoende duidelijk is en dat daarom niet om een nadere precisering is verzocht. Verweerder heeft bij de interpretatie van het verzoek betrokken dat algemeen bekend is dat verweerder onderzoek heeft verricht naar de redenen en de doodsoorzaken van de oversterfte gedurende de COVID-19 epidemie in de periode 2020 en 2021. Ook is meegenomen dat eiseres eerder COVID-19 gerelateerde Wob-verzoeken heeft ingediend. Alles samengenomen vindt verweerder het daarom logisch en begrijpelijk dat hij het Woo-verzoek heeft gerelateerd aan de COVID-19 epidemie, op grond waarvan in het primaire besluit is overwogen dat de informatie reeds openbaar is. Verweerder heeft de vindplaats van de gevraagde informatie vermeld en er is een toelichting gegeven op de dictionary tabel. Nu de dictionary tabel niet is gebruikt voor COVID-19 doodsoorzaken en de overige gevraagde informatie reeds openbaar is, wordt het verzoek afgewezen. De Woo is immers niet van toepassing op informatie die reeds openbaar is. Pas tijdens de hoorzitting is het Woo-verzoek mondeling nader gepreciseerd, waardoor sprake is van een andersluidend verzoek. Eiseres heeft bij e-mail van 25 mei 2023 een nieuw Woo-verzoek ingediend. Daarmee is gehoor gegeven aan het verzoek om desgewenst een nieuw Woo-verzoek schriftelijk in te dienen.
      
    
    
      2.6.
      
        Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Bij e-mail van 
        30 augustus 2024 heeft eiseres afschriften van een interne e-mailwisseling van medewerkers van het CBS overgelegd.
      
      
      
        
          Woo-verzoek van 25 mei 2023
        
      
      
    
    
      2.7.
      
        Met het Woo-verzoek van 25 mei 2023 heeft eiseres verzocht om openbaarmaking van de Nederlandstalige dictionary tabel van de zogeheten Iris software, waarmee verweerder de doodsoorzaken classificeert. Het gaat daarbij om de jaren 2019 tot en met 2022. Eiseres vraagt om een digitaal bestand van alle versies en revisies en verzoekt daarbij te specificeren welke versie van de dictionary tabel in welke periode is gebruikt voor de doodsoorzaken- en oversterfterapportage.
        Ook heeft eiseres verzocht om alle informatie die gaat over de afhandeling van eerdere Woo-verzoeken, inclusief bezwarenprocedure, waarbij is gevraagd om deze informatie. Hieronder verstaat eiseres ook mails, verslagen, notulen, werkoverleggen, alsmede bezwaar- en beroepsprocedures en opnames van hoorzittingen.
      
      
      
        2.7.1.
        Verweerder heeft per e-mail van 30 mei 2023 aan eiseres gevraagd exact te omschrijven van welke Woo-verzoeken eiseres de informatie verzoekt, omdat “waarbij is gevraagd om deze informatie” te vaag is omschreven.
        
      
      
        2.7.2.
        Eiseres heeft per e-mail van 30 mei 2023 meegedeeld dat “deze informatie” de dictionary tabel betreft. 
        
      
      
        2.7.3.
        Verweerder heeft per e-mail van 30 mei 2023 aan eiseres gevraagd te omschrijven van welke Woo-verzoeken (datum aanvraag en datum besluit) zij de informatie verzoekt.
        
      
      
        2.7.4.
        Eiseres heeft per e-mail van 4 juni 2023 meegedeeld dat zij alleen het Woo-verzoek van 6 februari 2023 heeft ingediend.
      
    
    
      2.8.
      Bij besluit van 19 juni 2023 heeft verweerder eiseres meegedeeld dat gebleken is dat er 28 documenten zijn, zoals opgenomen in bijlage 1 bij dit besluit, die binnen de reikwijdte van haar verzoek vallen. De informatie wordt gedeeltelijk openbaar gemaakt. Een aantal documenten is reeds openbaar. De Woo is niet van toepassing op documenten die reeds openbaar zijn. Van een aantal documenten zijn passages, die buiten de scope van het Woo-verzoek vallen, zwart gelakt. In bijna alle documenten is informatie aangetroffen die de persoonlijke levenssfeer van ambtenaren en overige natuurlijke personen raken. Deze informatie is zwart gelakt. 
      
      
        
          Het standpunt van partijen
        
      
      
    
    
      3.1.
      Eiseres heeft aangevoerd dat er sprake is van onzorgvuldige besluitvorming nu zij sec gevraagd had om de dictionary tabel en verweerder dit verzoek te eng heeft opgevat. Van meet af aan was duidelijk dat de gevraagde informatie niet enkel zag op COVID-19 doodsoorzaken. De tabel had kunnen en moeten worden gegeven. Zij wijst er verder op dat verweerder heeft geweigerd om een tweede gemachtigde van eiseres, die goed had kunnen toelichten waarom de gevraagde stukken wel aanwezig zijn bij verweerder, te laten deelnemen aan de hoorzitting. 
      
    
    
      3.2.
      Inmiddels is de tabel verstrekt. Desondanks stelt eiseres procesbelang te hebben. Het doel van de beroepsprocedure is niet (meer) om te voldoen aan het gevraagde in het Woo-verzoek, maar het gaat naast de proceskostenvergoeding in bezwaar, om de vaststelling van onzorgvuldige besluitvorming. Eiseres stelt zich namelijk op het standpunt dat geen sprake is van een nieuwe aanvraag en dat het besluit van 19 juni 2023 als een besluit in de zin van artikel 6:19 van de Awb moet worden aangemerkt. Zij stelt verder dat er gelakt is in het besluit en zij verzet zich tegen elke vorm van lakken. Eiseres stelt dat alle informatie ongelakt openbaar dient te worden gemaakt.
      
    
    
      3.3.
      Verweerder heeft zich in zijn verweerschrift van 27 september 2023 op het standpunt gesteld dat het enkele feit dat het Woo-verzoek anders is gelezen dan eiseres schijnbaar heeft bedoeld, onvoldoende is voor de conclusie dat verweerder onzorgvuldig tot het besluit is gekomen. De inzet van het beroep is beperkt tot de gemaakte proceskosten in bezwaar. Verweerder heeft onder verwijzing naar rechtspraak verzocht om het beroep niet-ontvankelijk te verklaren, omdat de vergoeding van de gemaakte kosten in bezwaar niet langer een zelfstandig procesbelang oplevert.
      
      
      
      
      
      
      
        
          Overwegingen
        
      
      
      
        
          Heeft eiseres nog een procesbelang bij de beoordeling van haar beroep?
        
      
      
      
        4.	De vraag die de rechtbank allereerst dient te beantwoorden is de vraag of eiseres nog procesbelang heeft, nu de gevraagde informatie inmiddels is verstrekt. 
      
      
    
    
      4.1.
      Anders dan verweerder stelt is het verzoek om proceskostenvergoeding niet het enige procesbelang van eiseres. Eiseres is voorts van oordeel dat er sprake is van onzorgvuldige besluitvorming doordat verweerder zijn eerste Woo-verzoek te eng heeft opgevat en eiseres er ten onrechte toe heeft genoodzaakt een nieuw Woo-verzoek in te dienen. Anders dan in de rechtspraak waar verweerder naar verwijst, waarbij de proceskostenvergoeding in bezwaar het enige zelfstandige procesbelang was, is daar in dit geval geen sprake van. De rechtbank is dan ook van oordeel dat eiseres procesbelang heeft en zal het beroep dan ook inhoudelijk beoordelen.
      
      
        
          Is er sprake van onzorgvuldige besluitvorming?
        
      
      
      
        5.	De rechtbank volgt verweerder niet in zijn standpunt dat het logisch en begrijpelijk is dat het Woo-verzoek 6 februari 2023 zonder meer gerelateerd was aan COVID-19. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt. 
      
      
    
    
      5.1.
      Bij de bepaling van de reikwijdte van een Woo-verzoek dienen de gebruikte bewoordingen en de context waarin het verzoek wordt gedaan te worden betrokken. De rechtbank is echter van oordeel dat de bewoordingen van het Woo-verzoek geen aanleiding geven deze te beperken tot de COVID-19 doodsoorzaken, zoals verweerder heeft gedaan. Dat eiseres eerder Woo-verzoeken heeft ingediend die zagen op COVID-19 gerelateerde onderwerpen, kan evenmin als de context worden beschouwd, nu de gevraagde informatie van dit Woo-verzoek eveneens ziet op periodes waarin geen sprake was van COVID-19. 
      
    
    
      5.2.
      Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat uit de overgelegde interne mails blijkt dat verweerder het verzoek in eerste instantie ook niet heeft beperkt tot COVID-19 doodsoorzaken, maar dat er later voor is gekozen deze wel zo te duiden. 
      
      
        In de door eiseres overgelegde (interne) e-mail van 7 februari 2023 om 14:54 uur is vermeld: “de Nederlandse vertaling van de ICD-10 gewoon online is te vinden. De woordenboektabel zoals genoemd in de brief is een onderdeel van onze maatwerksoftware waarmee wij de doodsoorzaken coderen. Ik ga uitzoeken of we deze tabel kunnen en mogen publiceren.” 
      
      
      
        In de e-mail van 7 februari 2023 om 15:07 uur staat: “is gevraagd naar ICD-10 of dat er nog iets anders is. Ik begrijp uit je bericht dat hij dus niet vraagt naar de ICD10, maar naar de woordenboektabel van onze maatwerksoftware en deze is dus anders dan de ICD-10. Het zou fijn zijn als je dus kunt navragen of deze tabel openbaar gemaakt mag worden.” 
        In de e-mail van 17 februari 2023 om 10:13 uur is vermeld “Het aanbod om de dictionarytabel te overleggen, laat ik achterwege, omdat dit buiten de scope valt (zoals je zelf ook aangeeft) van het Woo-verzoek en zijn veronderstelling daarover dus niet de juiste is.” 
      
      
    
    
      5.3.
      Uit het bestreden besluit, waarin een zakelijke weergave van de hoorzitting is opgenomen, blijkt bovendien dat eiseres heeft aangegeven dat het verzoek van meet af aan al geen betrekking heeft op COVID-19 doodsoorzaken. Van een poging tot aanpassing van het Woo-verzoek tijdens de bezwaarfase, zoals verweerder stelt, is dan ook geen sprake. 
      
      6. De rechtbank is van oordeel dat verweerder het Woo-verzoek van 
      6 februari 2023 te eng heeft opgevat en ten onrechte de gevraagde Nederlandstalige dictionary tabel niet heeft verstrekt en openbaar gemaakt, omdat deze niet is gebruikt voor de COVID-19 doodsoorzaken. Door in bezwaar vast te blijven houden aan de te enge interpretatie van het Woo-verzoek, is het bezwaar ten onrechte ongegrond verklaard. 
      
      7. De rechtbank is echter van oordeel dat het Woo-verzoek van 25 mei 2023 hetzelfde verzoek betreft als het Woo-verzoek van 6 februari 2023. Het besluit van 19 juni 2023 moet volgens de rechtbank dan ook worden aangemerkt als een wijziging van het besluit van 
      21 februari 2023. Nu het besluit van 19 juni 2023 een wijzigingsbesluit in de zin van artikel 6:19 van de Awb betreft en eiseres het daarmee niet geheel eens is, heeft het onderhavige beroep mede betrekking op dit besluit.
      
      8. De rechtbank overweegt hieromtrent als volgt. 
      
        Eiseres heeft op de zitting meegedeeld dat zij de gevraagde informatie in PDF-vorm heeft gekregen. Maar een Excelbestand is, anders dan een PDF, een operationeel bestand en het heeft meerdere versies. Verweerder heeft vervolgens meegedeeld dat aan eiseres een Excel
        bestand is verstrekt. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat dit bestand alleen aan haar is verstrekt en dat dit niet betekent dat de informatie openbaar is gemaakt. Verweerder heeft daarop gesteld dat beide formats zijn verstrekt en de informatie openbaar is. 
      
      
    
    
      8.1.
      Het openbaar maken van informatie gaat (veel) verder dan het geven van inzage aan één persoon, het moet voor een ieder openbaar zijn. Niet in geschil is dat een Excelbestand met de Nederlandstalige dictionary tabel inmiddels, naar het de rechtbank voorkomt niet gelijk met het besluit van 19 juni 2023 maar later, aan eiseres is verstrekt. Eiseres betwist echter dat verweerder de Nederlandse dictionary tabel zowel in PDF-vorm en als Excelbestand openbaar heeft gemaakt. Verweerder heeft dit op zitting gesteld, maar niet onderbouwd. Het volgt evenmin uit de door verweerder ingediende stukken. Het bestreden besluit, voor zover dit is gewijzigd met het besluit van 19 juni 2023, komt op dit punt voor vernietiging in aanmerking. Verweerder dient op dit punt een nieuw besluit te nemen waaruit blijkt dat bedoelde informatie openbaar is gemaakt voor iedereen.
      
    
    
      8.2.
      Met betrekking tot de enkele grond dat eiseres zich verzet tegen het zwart lakken van passages, overweegt de rechtbank dat eiseres niet heeft aangevoerd om welke passages het gaat en waarom de redenen om te lakken onjuist zouden zijn. Deze enkele stelling slaagt niet. De rechtbank stelt vast dat eiseres hetgeen overigens in het bestreden besluit over de andere genoemde informatie is vermeld niet heeft betwist. 
      
      
      9. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit, zoals gewijzigd met het besluit van 
      19 juni 2023, voor zover het ziet op de Nederlandstalige dictionary tabel, wordt vernietigd. Verweerder dient in zoverre een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak en zich daarbij uit te spreken over een vergoeding van proceskosten in de bezwaarfase. De rechtbank ziet aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit, zoals gewijzigd met het besluit van 19 juni 2023, voor het overige in stand te laten. De beroepsgronden hiertegen slagen niet. 
      
      10. Omdat het beroep tegen het bestreden besluit slaagt, moet verweerder het door eiseres betaalde griffierecht vergoeden. Voorts krijgt eiseres een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt voor het beroep. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 875,- bij een wegingsfactor 1). Toegekend wordt € 1.750,-.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank 
    
    
    
      
        verklaart het beroep tegen het bestreden besluit, zoals gewijzigd met het besluit van 19 juni 2023, gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit en het besluit van 19 juni 2023 voor zover dit ziet op openbaarmaking van de Nederlandse vertaling van de dictionary tabel;
      
      
        bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        bepaalt dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten voor het overige in stand blijven;
      
      
        bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiseres;
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M. de Wit, rechter, in aanwezigheid van A.J. van Rossum, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 25 oktober 2024.
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
  
  
     Wet open overheid (Woo)
  
  
    Website World Health Organization (WHO, who.int) Emergency use ICD codes for COVID-19 disease outbreak
  
  
    BfArM - downloads Iris Institute
  
  
    Openbaar gemaakt op de website van het CBS onder “Overicht Woo-aanvragen en Woo-besluiten”: Woo-verzoek Stichting biomedische Rekenkamer inzake doodsoorzaken (Dictionarytabel II), downloads: Woo-verzoek BMRK 250523 (pdf), Woo-besluit BMRK 190623 (pdf) en BMRK stukken Woo-verzoek (zip-bestand, zonder een excel-bestand van de Nederlandstalige dictionary tabel)
  
  
     Algemene wet bestuursrecht (Awb).
  
  
    Uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (de Raad) van 2 april 2024 (ECLI:NL:CRVB:2024:635), r.o. 4.8, en van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 19 juni 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:2508), r.o. 6 tot en met 8.
  
  
    Zie de uitspraak van de Afdeling van 16 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2594.
  
  
    Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 februari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:399), r.o. 7.1.