ECLI:NL:RVS:2024:5467, Raad van State, 31-12-2024, 202300006/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-12-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 oktober 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Tilburg. een aanvraag van [appellante] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen. [appellante] is eigenaresse van de woning aan de locatie] in Tilburg (hierna: de woning). Bij aanvraagformulier van 28 februari 2021 heeft zij het college verzocht om tegemoetkoming in de planschade die zij stelt te hebben geleden door de bij raadsbesluit van 23 november 2020 vastgestelde tweede herziening (hierna: de tweede herziening) van het bestemmingsplan Leijpark-Koningshoeven 2008 (hierna: het bestemmingsplan). Aan deze aanvraag heeft zij ten grondslag gelegd dat het ten oosten van de woning gelegen perceel aan de Professor van Buchemlaan 4, naast de al bestaande horecabestemming aan de zuidzijde ervan, ook een woonbestemming heeft gekregen aan de noordoostzijde, waardoor het maximale bouwvolume en bouwoppervlak significant zijn toegenomen. Volgens [appellante] heeft zij hierdoor schade in de vorm van waardedaling van de woning en inkomensderving geleden.

202300006/1/A2.
    Datum uitspraak: 31 december 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend in Tilburg,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-­West-­Brabant van 18 november 2022 in zaak nr. 22/2104 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Tilburg.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 oktober 2021 heeft het college een aanvraag van [appellante] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 23 februari 2022 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 18 november 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 25 april 2024, waar [appellante], bijgestaan door [gemachtigde A], en het college vertegenwoordigd door mr. M.F.M. van Gansen, zijn verschenen. Verder is op de zitting ADW Holding B.V. (hierna: ADW), vertegenwoordigd door [gemachtigde B] en [gemachtige C], als partij gehoord. Aan de zijde van het college is mr. A.A.M. Bruggeman, werkzaam bij de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ), als deskundige verschenen.
    De Afdeling heeft de behandeling van de zaak aangehouden in afwachting van nadere informatie van het college.
    [appellante] en het college hebben ieder nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de behandeling van de zaak voortgezet op een zitting op 14 november 2024, waar [appellante], bijgestaan door [gemachtigde A], en het college, vertegenwoordigd door mr. M.F.M. van Gansen, zijn verschenen. Verder is op de zitting ADW, vertegenwoordigd door [gemachtigde B] en [gemachtigde C], als partij gehoord. Aan de zijde van het college is mr. A.A.M. Bruggeman, werkzaam bij de SAOZ, als deskundige verschenen.
    Overwegingen
    1.       [appellante] is eigenaresse van de woning aan de locatie] in Tilburg (hierna: de woning). Bij aanvraagformulier van 28 februari 2021 heeft zij het college verzocht om tegemoetkoming in de planschade die zij stelt te hebben geleden door de bij raadsbesluit van 23 november 2020 vastgestelde tweede herziening (hierna: de tweede herziening) van het bestemmingsplan Leijpark-Koningshoeven 2008 (hierna: het bestemmingsplan). Aan deze aanvraag heeft zij ten grondslag gelegd dat het ten oosten van de woning gelegen perceel aan de Professor van Buchemlaan 4 (hierna: het perceel), naast de al bestaande horecabestemming aan de zuidzijde ervan, ook een woonbestemming heeft gekregen aan de noordoostzijde, waardoor het maximale bouwvolume en bouwoppervlak significant zijn toegenomen. Volgens [appellante] heeft zij hierdoor schade in de vorm van waardedaling van de woning en inkomensderving geleden.
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    2.       Op 1 januari 2024 is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. In artikel 4.19 van de Invoeringswet Omgevingswet heeft de wetgever regels van overgangsrecht gegeven voor een verzoek om vergoeding van schade die is geleden door de inwerkingtreding van een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, b, e of f, van de Wro. In het derde lid is bepaald dat het oude recht van toepassing blijft op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald. De door [appellante] in het aanvraagformulier van 28 februari 2021 aangewezen oorzaak van de gestelde schade is een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro. Dat betekent dat in dit geval de Wro, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Standpunt van het college
    3.       Het college heeft voor het op de aanvraag te nemen besluit advies gevraagd aan de SAOZ. In een advies van 15 oktober 2021 heeft de SAOZ een vergelijking gemaakt tussen de planologische mogelijkheden op het perceel onder het regime van de tweede herziening en het daaraan voorafgaande regime van het bestemmingsplan. Uit deze vergelijking is de conclusie getrokken dat [appellante] als gevolg van de planologische verandering niet in een nadeliger planologische positie is gekomen en daarom geen planschade heeft geleden. Het college heeft dit advies aan het besluit van 21 oktober 2021 ten grondslag gelegd. Bij het besluit van 23 februari 2022 heeft het college dit besluit in stand gelaten.
    Aangevallen uitspraak
    4.       Over het door [appellante] tegen het besluit van 23 februari 2022 ingestelde beroep heeft de rechtbank onder meer het volgende overwogen.
    5.       De rechtbank volgt het college in het standpunt dat de bebouwingsmogelijkheden op het perceel significant zijn afgenomen door de planologische wijziging. Onder het vorige planologische regime waren geen maxima gesteld aan de bebouwing op het bouwvlak, met uitzondering van de bedrijfswoning, waardoor de bouwhoogte niet was beperkt.
    Ook zijn de functies "horeca 3" en "parkeerterrein" uit het bestemmingsplan teruggebracht tot "horeca 1" (daghoreca) en beslaat deze bestemming een veel kleiner gedeelte van het perceel. De SAOZ wordt daarom gevolgd in het advies dat de gunstige en nadelige effecten, veroorzaakt door de planologische wijziging, na weging met elkaar kunnen worden verrekend, zodat [appellante] niet in een nadeliger positie is gekomen en geen planschade heeft geleden.
    Hoger beroep
    6.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college het advies van de SAOZ mocht volgen. Hiertoe voert zij onder meer aan dat de SAOZ haar advies heeft gebaseerd op een onjuiste planvergelijking, omdat de bouwvoorschriften onder het vorige planologische regime niet alleen van toepassing waren op de bedrijfswoning, maar op het gehele bouwvlak. Dit betekent dat, anders dan de rechtbank heeft geconcludeerd, de bouwhoogte onder het bestemmingsplan wel was beperkt. Zij wijst daartoe, in hoger beroep voor het eerst, op de papieren versie van de plankaart.
    7.       Op de zitting bij de Afdeling van 25 april 2024 heeft het college erkend dat de SAOZ zich ten onrechte niet heeft gebaseerd op de voor het vorige regime leidende analoge verbeelding (de papieren plankaart), maar op de daarvan afwijkende digitale versie op ruimtelijkeplannen.nl en als gevolg daarvan in haar planvergelijking een onjuist uitgangspunt heeft gehanteerd over de maximale bouwmogelijkheden. De planvergelijking klopt daardoor niet. Het besluit van 23 februari 2022 is daarom niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.
    8.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [appellante] tegen het besluit van 23 februari 2022 ingestelde beroep gegrond verklaren en dat besluit vernietigen wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    Definitieve beslechting van het geschil
    9.       Bij brief van 10 juni 2024 heeft het college een nieuw advies van de SAOZ overgelegd. Met het oog op de definitieve beslechting van het geschil zal de Afdeling hierna nagaan of dat advies aanleiding geeft om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.
    SAOZ-advies van 28 mei 2024
    10.     In een advies van 28 mei 2024 heeft de SAOZ opnieuw een vergelijking gemaakt tussen de planologische mogelijkheden op het perceel onder het regime van de tweede herziening en het daaraan voorafgaande regime van het bestemmingsplan. Voor het bestemmingsplan heeft de SAOZ als uitgangspunt genomen dat de bouwvoorschriften voor het gehele bouwvlak gelden en niet alleen voor de bedrijfswoning. De SAOZ heeft in het advies het volgende vermeld.
    10.1.  De bouwhoogte en bouwmassa van de bebouwing aan de zuidzijde van het perceel zijn door de tweede herziening verkleind. Voorheen was het toegestaan om 900 m2 aan "horeca 3" op het perceel te realiseren. Dit is in de tweede herziening gewijzigd naar "horeca 1" met een maximum van 150 m2. Daarnaast is de maximale bouwhoogte verlaagd van 13 m naar 11 m.
    De maximale bouwhoogte en bouwmassa aan de noordoostzijde van het perceel zijn als gevolg van de tweede herziening toegenomen, omdat hier een woonbestemming is opgenomen, waar 28 appartementen kunnen worden gerealiseerd. Gelet op de ruime afstand, de sterk zijdelingse situering en de bebouwings- en gebruiksmogelijkheden van de tussenliggende gronden, waaronder de horecabebouwing, leidt de nieuwe woonbebouwing echter niet tot enige relevante vermindering van het uitzicht van [appellante].
    10.2.  Ook is niet gebleken van aantasting van de situeringswaarde van de woning. [appellante] is op dit punt met de planologische wijziging eerder in een verbeterde positie terecht is gekomen. Onder het vorige planologische regime was het perceel bestemd voor een grootschalige horecagelegenheid met ruime bebouwingsmogelijkheden. In de nieuwe situatie is het toegestaan om op deze gronden bebouwing ten behoeve van woningen en een kleine horecagelegenheid op te richten, op ruime afstand en zijdelings ten opzichte van de woning.
    10.3.  Onder het regime van de tweede herziening is de aan de grootschalige horecagelegenheid gerelateerde hinder verdwenen. De impact van de nieuwe, kleinere en minder gebruiksintensieve horecagelegenheid en de woonfunctie op grotere afstand betekenen dat de impact van met name geluid, licht en verkeer beduidend kleiner is dan onder de voorheen bestaande planologische mogelijkheden. De nieuwe planologische situatie is in dit opzicht voor [appellante] zeker niet nadeliger.
    Contra-expertise van 8 juli 2024
    11.     [appellante] heeft in hoger beroep een rapport van de Johan van Oldenbarnevelt Stichting (hierna: de JvO) van 8 juli 2024 overgelegd. In dit rapport heeft de JvO geconcludeerd dat [appellante] met de tweede herziening in een nadeliger planologische situatie terecht is gekomen. Met de komst van de 28 appartementen is afgeweken van de eerdere functie van het perceel en is bovendien het bouwvolume toegenomen. Daarnaast zijn geen bouwvoorschriften voor de dakhelling opgenomen. Dit resulteert in een veel massiever ogende bouwmassa met een grotere visuele impact. Het uitzicht vanuit de woning op het park is hierdoor verminderd en ook is het groene karakter van het park met deze planologische wijziging verder aangetast. Hierdoor is, naast het verminderde uitzicht, ook de situeringswaarde van de woning afgenomen. Waar de woning voorheen grensde aan een park, grenst deze nu aan gronden met een woonbestemming.
    Volgens de JvO heeft de planologische verandering geleid tot een waardevermindering van de woning van € 16.400,00. Omdat de planologische wijziging geen normale maatschappelijke ontwikkeling was en deze ontwikkeling ook niet in de lijn der verwachtingen lag, heeft de JvO het standpunt ingenomen dat de in het kader van het normale maatschappelijke risico te hanteren drempel niet hoger is dan 2% van de waarde van de woning, onmiddellijk voorafgaand aan de inwerkingtreding van de tweede herziening. Dit betekent dat [appellante] aanspraak kan maken op een tegemoetkoming van € 8.200,00 in de planschade.
    Oordeel van de Afdeling
    12.     Indien in een advies van een door een bestuursorgaan benoemde onafhankelijke en onpartijdige deskundige op objectieve wijze verslag is gedaan van het door deze deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, mag dat bestuursorgaan bij het nemen van een besluit op een verzoek om tegemoetkoming in planschade van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht.
    13.     De SAOZ heeft in haar advies een vergelijking gemaakt tussen het oude en het nieuwe planologische regime. Uit deze vergelijking heeft de SAOZ de conclusie getrokken dat de inwerkingtreding van de tweede herziening voor [appellante] per saldo niet tot een planologische verslechtering heeft geleid. De Afdeling ziet in het betoog van [appellante] en het rapport van de JvO geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van het advies. De Afdeling zal dit oordeel hierna toelichten.
    13.1.  Partijen zijn het met elkaar eens dat de afgenomen ruimtelijke impact en gebruiksintensiteit van de horecafunctie een voordeel voor [appellante] oplevert. In geschil is of dit voordeel opweegt tegen de maximale invulling van de planologisch mogelijk gemaakte woonfunctie aan de noordoostkant van het perceel. Volgens [appellante] moet er in de planvergelijking van worden uitgegaan dat de bouwmassa op het perceel toeneemt en dat de bebouwing van de noordoostzijde tot de zuidzijde reikt. Daardoor is het uitzicht vanuit de woning aangetast en is zij in een nadeliger planologische positie terecht gekomen. Dit standpunt heeft zij onderbouwd met 3D-tekeningen.
    13.2.  Op de zitting bij de Afdeling heeft de SAOZ niet weersproken dat, uitgaande van de maximale planologische mogelijkheden van beide regimes, de bouwmassa op het perceel is toegenomen en ook niet dat bij die maximale invulling een deel van de bebouwing meer in het zicht zou staan. Volgens de SAOZ zijn de 3D-tekeningen met de zichtlijnen een visuele uitwerking van wat zij in haar advies heeft vermeld en bestaat dus ook daarover geen verschil van inzicht. De SAOZ deelt echter niet de door [appellante] aan die tekeningen verbonden conclusie dat zij hierdoor in een nadeliger planologische positie is gekomen. Volgens de SAOZ is er, ondanks de in totaal op het perceel toegenomen toegestane bouwmassa, geen relevant uitzichtverlies, omdat het bouwvlak van de woonbestemming een zijdelingse oriëntatie heeft en op een ruime afstand van de woning is gelegen. Daarnaast loopt er nog een weg tussen de woning en het perceel. Hoewel in de tweede herziening het bouwvlak van de horecabestemming zuidelijker is komen te liggen, waardoor dit minder zijdelings is gesitueerd ten opzichte van de woning dan onder het bestemmingsplan het geval was, staat daar tegenover dat dat bouwvlak op een grotere afstand van de woning is komen te liggen, aanzienlijk kleiner is en een veel minder intensieve gebruiksfunctie heeft. Dit laatste is, ook omdat de horecafunctie dichter bij de woning van [appellante] is gelegen dan de woonbestemming, volgens de SAOZ een groot voordeel waartegen de toegenomen bouwmassa kan worden weggestreept. De Afdeling acht deze conclusie van de SAOZ begrijpelijk en navolgbaar.
    13.3.  Ook ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat, zoals de JvO heeft gesteld, de situeringswaarde van de woning is afgenomen door de tweede herziening. Met de tweede herziening heeft het perceel, naast de bestemmingen "horeca 1" en "wonen", verder de bestemming "groen" gekregen. Tussen de woning en het perceel liggen bovendien twee wegen en een groenstrook. Gelet op de aanzienlijke afstand tussen de woning en de gronden met een woonfunctie, volgt de Afdeling [appellante] niet in haar betoog dat de woning, als gevolg van de tweede herziening, nu grenst aan een woonbestemming. Daarnaast heeft de SAOZ tijdens de zitting bij de Afdeling terecht opgemerkt dat de woning onder het bestemmingsplan ook niet enkel aan een park grensde, maar aan een park met daarin een perceel dat volledig de bestemming "horeca 3" had, op grond waarvan een grootschalige horecagelegenheid, zoals een hotel of motel, kon worden gerealiseerd, terwijl dat nu is teruggebracht naar kleinschaliger daghoreca (horeca 1). De Afdeling volgt dan ook de conclusie van de SAOZ dat de voor [appellante] nadelige wijzigingen van de tweede herziening en de voor haar voordelige gevolgen daarvan tegen elkaar opwegen, zodat per saldo van planologisch nadeel geen sprake is.
    13.4.  Uit het voorgaande volgt dat het college de aanvraag om tegemoetkoming in planschade heeft mogen afwijzen.
    14.     De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien en te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.
    Proceskosten en griffierecht
    15.     Het college moet de proceskosten en het griffierecht van [appellante] in beroep en in hoger beroep vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-­Brabant van 18 november 2022 in zaak nr. 22/2104;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Tilburg van 23 februari 2022;
    V.       bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven;
    VI.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Tilburg tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.057,26, waarvan € 124,76 is toe te rekenen aan reiskosten en € 3.932,50 aan kosten van een deskundige;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Tilburg aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 458,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. J.M. Willems, en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Den Ouden
    voorzitter
    w.g. Hazen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 31 december 2024
    452-1064