ECLI:NL:RBAMS:2024:3155, Rechtbank Amsterdam, 31-05-2024, AWB - 23 _ 4556
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-05-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Weigering van een omgevingsvergunning voor het wijzigen van het gebruik van een ruimte naar een winkel, dethailhandel. Bestaand legaal gebruik, overgangsrecht, dethailhandelsbeleid.

RECHTBANK AMSTERDAM
    Bestuursrecht
    
    
      zaaknummer: AMS 23/4556 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 31 mei 2024 in de zaak tussen
    
    
      [eiseres] , te Amsterdam, eiseres
    (gemachtigde: mr. F. Wijnveld),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerder
    (gemachtigde: mr. S.W.C. Bonnet).
    
    
      Partijen zullen hierna [eiseres] en het college worden genoemd.
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Met het primaire besluit van 26 januari 2023 heeft het college geweigerd aan [eiseres] een omgevingsvergunning op grond van de Wabo te verlenen. [eiseres] heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. 
    
    
    
      Met het bestreden besluit van 14 juni 2023 heeft het college het bezwaar van [eiseres] ongegrond verklaard.   
    
    
    
      
        [eiseres] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 mei 2024. [eiseres] heeft zich laten vertegenwoordigen door [de persoon 1] , vennoot van [eiseres] , bijgestaan door [de persoon 2] , adviseur van [eiseres] , en door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, [de persoon 3] en [de persoon 4] .
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. [de persoon 5] en [de persoon 1] zijn vennoten van [eiseres] . Sinds oktober 2008 baat [eiseres] een supermarkt uit, genaamd [supermarkt] , in een bedrijfsruimte in de [adres 1] in Amsterdam. Sinds 11 oktober 2022 huurt [eiseres] een (bedrijfs)ruimte in de [adres 2] van [bedrijf] (verder: [bedrijf] ).  
    
    2. Op 1 december 2022 heeft [eiseres] een omgevingsvergunning aangevraagd. Op het aanvraagformulier is bij “Projectomschrijving” het volgende opgenomen: “Wij willen in de [adres 2] Amsterdam graag een winkel in kant-en-klaar maaltijden (thuis opwarmen) starten. Het bestemmingsplan is “Gemengd 3”, zonder verdere aanduiding. Wij willen graag de aanduiding “detailhandel” aanvragen.” Tevens is op het formulier bij “Opmerking” het volgende opgenomen: “We hebben de bestaande keuken van nieuwe apparatuur voorzien en alle ruimten opgeknapt. We kunnen binnen het omgevingsplan meteen doorstarten met catering voor bedrijven, maar willen ook graag aan particulieren gaan leveren.” 
    
    3. Met het primaire besluit heeft het college geweigerd aan [eiseres] een omgevingsvergunning te verlenen voor “het wijzigen van het gebruik naar een winkel in kant- en klaar maaltijden ter hoogte van de begane grond van het gebouw op de locatie [adres 2] (verder: de ruimte).” De weigering betreft de activiteit gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met (artikel 6 van) de planologische regels.
    
    4. Met het bestreden besluit heeft het college, met overneming van het advies van de bezwaarschriftencommissie, het bezwaar van [eiseres] ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten.   
    
    5. In beroep voert [eiseres] , kort samengevat, het volgende aan. Het college heeft ten onrechte geoordeeld dat:
    - geen sprake is van voortgezet gebruik van de bedrijfsruimte en dat dit daarom niet valt onder het overgangsrecht;
    - de aanvraag niet voldoet aan het detailhandelsbeleid [Detailhandelsbeleid 2018 – 2022 Sterke winkelgebieden in een groeiende stad, rechtbank];
    - de aanvraag geen aanvraag is als bedoeld in artikel 25.3 van de planregels. 
    
    6. [eiseres] heeft na het bestreden besluit een nieuwe aanvraag ingediend, naar aanleiding waarvan het college op 7 maart 2024 een omgevingsvergunning heeft verleend voor het wijzigen van het gebruik van de ruimte ten behoeve van de productie van diepvriesmaaltijden (geen winkel). Tegen dit besluit zijn geen rechtsmiddelen aangewend, zodat het in rechte vaststaat.
    
    7. De van toepassing zijnde relevante regelgeving staat vermeld in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak. Daarin zijn ook bepalingen opgenomen van het geldende bestemmingsplan “ [bestemmingsplan] ” (hierna: het bestemmingsplan). Op de gronden waarop de aanvraag betrekking heeft rust de bestemming “Gemengd - 3”. In dit bestemmingsplan is geen functieaanduiding detailhandel opgenomen. Voordien gold op de locatie het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan] 2006” (het vorige bestemmingsplan).
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    8. Per 1 januari 2024 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat vóór die datum de aanvraag om de omgevingsvergunning is ingediend, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dit volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet.
    
    9. [eiseres] heeft aangevoerd dat het college op grond van de onder 2 aangehaalde aanvraag ook had moeten beslissen op de aanvraag om de ruimte te gebruiken voor de productie van kant-en-klaar maaltijden. Deze grond kan naar het oordeel van de rechtbank niet slagen. De tekst in de aanvraag onder “Projectbeschrijving” noemt het starten van een winkel in kant-en-klaarmaaltijden en het aanvragen van de aanduiding detailhandel. Het college had dit niet hoeven op te vatten als een aanvraag voor iets anders dan een winkel. In de onder “Opmerking” opgenomen tekst valt een vaststelling te lezen en geen aanvraag. Overigens heeft het college met het besluit van 7 maart 2024 aan [eiseres] alsnog een vergunning verleend voor het gebruik van de ruimte voor de productie van voedingsmiddelen. 
    
    10. In dit beroep gaat het dus uitsluitend om de vraag of het college een winkel, dat wil zeggen detailhandel, had moeten vergunnen. De rechtbank beantwoordt die vraag ontkennend en overweegt daartoe het volgende. 
    
    
      
        Bestaand legaal gebruik
      
    
    
    11. Volgens [eiseres] was sprake van bestaand legaal gebruik, omdat in alle vorige bestemmingsplannen het gebruik van de ruimte ten behoeve van detailhandel was toegestaan. In het huidige bestemmingsplan had daarom aan de gronden waarop de ruimte is gelegen de aanduiding “detailhandel” moeten worden gegeven.
    
    12. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) dient legaal bestaand gebruik in beginsel als zodanig in het bestemmingsplan te worden bestemd. Indien nieuwe planologische inzichten daartoe aanleiding geven en het belang bij de beoogde nieuwe bestemming zwaarder weegt dan de gevestigde rechten en belangen, kan uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening daarvan worden afgezien. In dat geval kan het bestaande legale gebruik onder het overgangsrecht worden gebracht, mits de raad aannemelijk maakt dat het gebruik binnen de planperiode wordt beëindigd. Met het overgangsrecht wordt immers beoogd een tijdelijke situatie te overbruggen.
    
    13. De rechtbank stelt vast dat het standpunt van [eiseres] dat sprake is van bestaand legaal gebruik feitelijk ziet op de bestemmingsplanprocedure. Gesteld noch gebleken is dat tegen de vaststelling van het huidige bestemmingsplan op het onderhavige punt (door betrokkenen) succesvol beroep is ingesteld bij de Afdeling. Voorts heeft het college, onbetwist, opgemerkt dat sprake is van nieuwe planologische inzichten op dit punt. Deze beroepsgrond kan niet slagen.  
    
    
      
        Overgangsrecht
      
    
    
    14. [eiseres] heeft aangevoerd dat het gebruiken van de ruimte als winkel een voortzetting betreft van eerder (onafgebroken) gebruik als zodanig en daarom beschermd wordt door het gebruiksovergangsrecht.
    
    15. Een geslaagd beroep op het gebruiksovergangsrecht brengt mee dat het gebruik is toegestaan en geen omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan nodig is. Wie zich beroept op het gebruiksovergangsrecht dient met concrete en objectieve gegevens aannemelijk te maken dat dit overgangsrecht inderdaad van toepassing is.
    Om aannemelijk te maken dat een (huidig) gebruik (als winkel) beschermd wordt door het overgangsrecht is het, zoals het college terecht heeft overwogen, aan [eiseres] om aannemelijk te maken dat het gebruik van de ruimte ten behoeve van detailhandel bestond ten tijde van de inwerkingtreding van het huidige bestemmingsplan in 2018 en dat dit gebruik sindsdien ongewijzigd is voortgezet. 
    
    16. Niet in geschil is dat onder het vorige bestemmingsplan een winkel in de ruimte was toegestaan. Dat er vanaf 1939 een slager was gevestigd evenals vanaf 2007 tot en met 2022 gedurende bepaalde perioden een cateringbedrijf, is evenmin betwist. Bepaald dient te worden of ten tijde van de inwerkingtreding van het huidige bestemmingsplan sprake was van een winkel. Zoals het college in het verweerschrift terecht heeft opgemerkt, is een cateringbedrijf, zoals de voorganger van [eiseres] in de ruimte had, een bedrijf en geen winkel. Op die grond kan dus niet geoordeeld worden dat [eiseres] een onafgebroken gebruik als winkel kan voortzetten. De verklaring van de eigenaar en exploitant van het cateringbedrijf, dat hij de ruimte van 2007 tot en met 2022 continu heeft gebruikt voor het bereiden en verkopen van voedsel, wordt niet ondersteund met objectief bewijs. Bovendien ligt het voor de hand dat een cateraar voedsel verkoopt, maar in die verklaring leest de rechtbank nog niet dat hij in 2018 in het pand een winkel uitbaatte. De in het dossier aanwezige foto van de ruimte toont weliswaar een verkoopcounter, maar op diezelfde foto staat ook het jaartal 2012 vermeld. Nog daargelaten dat dit ver vóór het moment is dat [eiseres] zich in de ruimte heeft gevestigd, kan uit die foto niet worden opgemaakt dat bij de inwerkingtreding van het bestemmingsplan in 2018 sprake was van een winkel in de ruimte. Ook blijkt uit de inschrijvingen van het cateringbedrijf in het handelsregister niet van detailhandel in de ruimte. De “huurovereenkomst winkelruimte en andere bedrijfsruimte” van [eiseres] met [bedrijf] vermeldt weliswaar dat uitsluitend een winkel ten behoeve van een cateringbedrijf en de verkoop van etenswaren is toegestaan, maar dit is een privaatrechtelijke afspraak tussen [eiseres] en [bedrijf] en zegt niets over wat het daadwerkelijke gebruik van het pand in 2018 was. Ook uit de akte “Samenvoeging erfpachtrechten splitsing in appartementsrechten [adres 3] ”, opgemaakt op 10 november 2011 tussen [bedrijf] en de gemeente Amsterdam, kan niet worden opgemaakt dat de voorganger van [eiseres] (steeds) een winkel heeft gehad in de ruimte. Gezien het voorgaande kan het beroep van [eiseres] op het gebruiksovergangsrecht niet slagen.        
    
    
      
        Omgevingsvergunning
      
    
    
    17. Wat verder de (vergunning)aanvraag voor de wijziging van het gebruik van de ruimte naar winkel voor kant-en-klaarmaaltijden betreft, overweegt de rechtbank het volgende. Het college is bevoegd om bij strijd met het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, een omgevingsvergunning te verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a en onder 2º van de Wabo. Voorwaarde is dan dat de activiteit waarvoor vergunning wordt aangevraagd niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft in deze zaak ervoor gekozen geen gebruik te maken van deze bevoegdheid. Omdat het college beleidsruimte heeft, toetst de rechtbank deze beslissing terughoudend. Dat betekent dat de rechtbank in deze zaak geen eigen oordeel geeft over de vraag of de gebruikswijziging zou moeten worden toegestaan. De rechtbank beoordeelt in deze zaak alleen of het college zijn besluit voldoende heeft gemotiveerd en de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen weigeren.
    
    18. Volgens [eiseres] passen haar activiteiten in het detailhandelsbeleid en had, naar de rechtbank begrijpt, om die reden de gevraagde vergunning voor een winkel aan haar moeten worden verleend. Op de zitting heeft [eiseres] bij monde van haar gemachtigde de stelling laten varen dat met de aangevraagde winkel wordt voldaan aan het clustervereiste zoals weergegeven in dat beleid. De stelling dat slechts 20% van het bruto vloeroppervlak van de ruimte zal worden gebruikt voor directe verkoop aan klanten, waarmee wordt voldaan aan één van de in het detailhandelsbeleid geformuleerde uitzonderingen op het clustervereiste, heeft [eiseres] gehandhaafd. Volgens het college voldoet [eiseres] ’s bedrijf wat betreft het produceren van kant-en-klaarmaaltijden niet aan de uitzonderingen in het beleid omdat de hoofdfunctie, een cateringbedrijf, niet past in het bestemmingsplan. Alleen al om die reden kan van ondergeschikte detailhandel geen sprake zijn, aldus het college. 
    
    19. Op de zitting heeft het debat tussen partijen op dit onderdeel zich toegespitst op de vraag of het bedrijf van [eiseres] valt aan te merken als een ambachtelijk bedrijf. Een ambachtelijk bedrijf is immers één van de uitzonderingen op de in het detailhandelsbeleid gehanteerde regel dat detailhandel wordt geclusterd. Met het college is de rechtbank van oordeel dat het voedselproductiebedrijf niet is aan te merken als een ambachtelijk bedrijf. Blijkens de in het detailhandelsbeleid opgenomen definitie van ”ambachtelijk bedrijf” staat zo’n bedrijf voor “het vakkundig en geheel of overwegend door middel van handwerk vervaardigen of herstellen van goederen, uitgeoefend als economische activiteit.” Van het vervaardigen van goederen is met de productie van kant-en-klaarmaaltijden geen sprake. Deze beroepsgrond kan dan ook niet slagen.  
    
  
  
    Conclusie
    
    20. Gezien het voorgaande concludeert de rechtbank dat het college in redelijkheid heeft kunnen weigeren aan [eiseres] een omgevingsvergunning te verlenen voor het wijzigen van het gebruik van de ruimte naar een winkel in kant-en-klaar maaltijden. Het beroep is ongegrond. 
    
    21. Voor een proceskostenveroordeling of een vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.E.J.M. Gielen, voorzitter, en mr. C.F. de Lemos Benvindo en mr. A.C. Loman, leden, in aanwezigheid van mr. N.L. Adam, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 31 mei 2024.
    
    
    
      griffier 
      voorzitter
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling). 
      Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de Afdeling worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
      
      Op grond van artikel 2.1, eerste lid, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…).
    
    
      Op grond van artikel 2.12, eerste lid kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan (…)
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, (…).
    
    
      
        Bestemmingsplan “ [bestemmingsplan] ” (bestemmingsplan) 
      
    
    
  
  
    Artikel 1 Begrippen
    
      1.27
      
        
          Detailhandel
        
        Het bedrijfsmatig te koop aanbieden, waaronder begrepen de uitstalling ten verkoop, het verkopen, het verhuren of het leveren van zaken aan in hoofdzaak personen die die goederen kopen voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit, met inbegrip van ondergeschikte horeca.
      
      
    
    
      1.50
      
        
          Ondergeschikte horeca 
        
        niet-zelfstandige horeca, uitsluitend zijnde horeca van categorie 3 of horeca van categorie 4 die wordt of is gerealiseerd binnen een andere hoofdfunctie en daar naar oppervlakte en ruimtelijke uitstraling ondergeschikt aan is, met dien verstande dat in geval van ondergeschikte horeca in detailhandel, maximaal 20% van de verkoop vloeroppervlakte van de winkel tot maximaal 20 m² voor ondergeschikte horeca gebruikt mag worden.
      
      
    
  
  
    Artikel 6 Gemengd - 3
    
      6.1
      
        
          Bestemmingsomschrijving
        
        De voor Gemengd - 3 aangewezen gronden zijn bestemd voor:
      
      a. consumentverzorgende dienstverlening in (…) de eerste bouwlaag;
      b. publieksgerichte zakelijke dienstverlening in (…) de eerste bouwlaag;
      c. maatschappelijke dienstverlening (…) in (…) de eerste bouwlaag;
      d. kantoren in (…) de eerste bouwlaag;
      e. galeriën in (…) de eerste bouwlaag;
      f. bedrijven categorie I en II uit (…) Staat van inrichtingen in (…) de eerste bouwlaag (…) 
      (…)
      
    
  
  
    Artikel 25 Algemene gebruiksregels
    
      25.3
      
        
          Toegelaten bedrijven
        
        Voor zover bedrijven zijn toegestaan, mogen de gronden en gebouwen worden gebruikt voor de volgende categorieën bedrijven:
        a. Uitsluitend bedrijven toegestaan die vallen onder categorie I en II van de bij deze regels gevoegde Staat van inrichtingen, tenzij anders in deze regels is bepaald.
        (…) 
      
      
    
  
  
    Artikel 28 Overgangsrecht
    
      28.2
      
        Overgangsrecht gebruik
      
      1. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
      2. Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in het eerste lid, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
      3. Indien het gebruik, bedoeld in het eerste lid, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
      4. Het eerste lid is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
      
      
        
          Detailhandelsbeleid 2018 – 2022 Sterke winkelgebieden in een groeiende stad (detailhandelsbeleid)
        
      
      
      
        4. Algemene beleidsregels voor sterke winkelgebieden
      
      (…)
      
        2 Geen losstaande winkels, maar een clustering van het winkelaanbod in winkelgebieden
      
      
        Winkels in Amsterdam worden geclusterd in winkelgebieden. Amsterdam staat de vestiging van nieuwe winkelfuncties buiten de winkelgebieden in principe niet toe met het verlenen van een omgevingsvergunning. Een vergunning wordt ook niet verleend voor uitbreiding van bestaande losstaande winkels of winkels naast solitaire winkels. 
        (…)
      
      
    
  
  
    Drie uitzonderingen op clusteringsvereiste
    
      Er zijn drie uitzonderingen op de regel dat detailhandel wordt geclusterd:
      (…)
      3. Ondergeschikte detailhandel binnen een andere functie zijnde een ambachtelijk bedrijf, consumenten dienstverlening, alcoholvrije horeca of cultuurinstelling is wél mogelijk buiten de winkelgebieden. Detailhandel is ondergeschikt wanneer maximaal 20% (met een plafond van 50 m2)van het bruto vloeroppervlakte van het bedrijfspand, horecaruimte, kantoor of de cultuurinstelling bestaat uit winkelruimte.
      Verder geldt de regel dat de exploitant van de ondergeschikte detailhandel dezelfde exploitant is als die van de hoofdfunctie, waardoor de ondergeschikte detailhandel in het verlengde ligt van de hoofdfunctie. 
    
    
  
  
    VI Begrippenlijst
    
      (…)
      
        Ambachtelijk bedrijf: het vakkundig en geheel of overwegend door middel van handwerk vervaardigen of herstellen van goederen, uitgeoefend als economische activiteit.
      (…)
      
        Winkelcluster: een nagenoeg aaneengesloten geheel van minimaal vijf winkels.
      (…)
    
  
  
     De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.
  
  
     De bestemmingsplannen zijn te raadplegen in het Omgevingsloket (overheid.nl) of (nog) op Ruimtelijkeplannen.nl. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 22 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1658 r.o. 5.2.  
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 13 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:813.  
  
  
    Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 3 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1746.