ECLI:NL:CBB:2025:96, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 25-02-2025, 23/1040
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-02-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Hoger beroep. Bestuurlijke boete wegens het overtreden van artikel 2, zesde lid, van het Warenwetbesluit informatie levensmiddelen in verbinding met artikel 7, eerste lid, onder a, van Verordening 1169/2011. Onjuiste herkomstvermelding die misleidend kan zijn op wijnen afkomstig uit een Israëlische nederzetting op de Westelijke Jordaanoever.

uitspraak	 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 23/1040 
    
    
    
      
        uitspraak van de meervoudige kamer van 25 februari 2025 op het hoger beroep van: 
        
      
    
    
      [naam 1] B.V. ( [naam 1] ) te [plaats] 
    (gemachtigde: mr. A.T. Eisenmann)
    
    
      tegen 
    
    
    
      de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 21 maart 2023, kenmerk ROT 21/6145 
    
    
    
      in het geding tussen:
    
    
    
      [naam 1]
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport 
    (gemachtigde: mr. K. Janssens)
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      
        [naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 21 maart  2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:2365) (aangevallen uitspraak). 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.De zitting was op 22 januari 2025. De gemachtigden van partijen waren aanwezig. Voor [naam 1] zijn verder [naam 2] en [naam 3] verschenen en voor de minister [naam 4] en [naam 5] .
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, verwijst het College naar de overwegingen 1 tot en met 2.6 in de uitspraak van de rechtbank. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      
        
          [naam 1] importeert en verkoopt producten uit Israël of producten die door Israëli’s zijn
        gemaakt, waaronder vier soorten wijn die geproduceerd zijn in Kirjat Arba, een plaats die door de Europese Unie (EU) als een Israëlische nederzetting in door Israël bezet gebied op de Westelijke Jordaanoever wordt aangemerkt. De NVWA heeft op 11 april 2019 (eerste inspectie) geconstateerd dat op die wijnen was vermeld ‘made in Israël’. Dat is volgens de NVWA misleidend, omdat de wijnen afkomstig zijn uit een gebied dat door de EU niet als Israëlisch grondgebied wordt beschouwd. 
      
      
    
    
      1.3
      De NVWA heeft [naam 1] met een schriftelijke waarschuwing van 27 mei 2019 gelast om de herkomstinformatie op de flessen wijn en op de internetsite per direct aan te passen. Uit artikel 7 en 9 en 26 van Verordening 1169/2011 volgt dat op de wijnen het werkelijke land van oorsprong of de werkelijke plaats van herkomst moet zijn vermeld. De NVWA verwijst in de waarschuwing voor de juiste vermelding van de herkomst op de wijnen, naar punt 10 van de “interpretatieve mededeling inzake de vermelding van de oorsprong van goederen uit de sinds juni 1967 door Israël bezette gebieden” van de Europese Commissie van                                       12 november 2015 (interpretatieve mededeling). 
      
    
    
      1.4
      De NVWA heeft bij een inspectie op 10 juli 2020 (tweede inspectie) geconstateerd dat op de in geding zijnde wijnen is vermeld: ‘product uit een Israëlisch dorp in Judea en Samaria’. Dat is volgens de minister nog steeds misleidend omdat daaruit niet blijkt dat de wijnen afkomstig zijn uit door Israël bezet gebied op de Westelijke Jordaanoever.
      
      
        
          Besluiten
        
      
      
      
        2	Met een besluit van 8 april 2021 (boetebesluit), dat is gehandhaafd in het besluit op bezwaar van 3 november 2021 (bestreden besluit), heeft de minister aan ICP een bestuurlijke boete van € 2.100,- opgelegd, omdat [naam 1] op vier soorten wijn die zij verkoopt misleidende informatie over de  herkomst daarvan heeft vermeld. Dat is een overtreding van artikel 2, zesde lid van het Warenwetbesluit informatie levensmiddelen, in samenhang gelezen met de artikelen 7 en 9 en 26 van Verordening 1169/2011. De tekst ‘product uit een Israëlisch dorp in Judea en Samaria’ suggereert dat de wijn uit een dorp in Israël komt in plaats van uit een Israëlische nederzetting in door Israël bezet gebied dat door de EU niet als grondgebied van Israël wordt erkend. Dat is volgens de minister nog steeds misleidend. 
      
      
      
        
          Uitspraak van de rechtbank
        
      
      
    
    
      3.1
      De rechtbank is de minister in zijn standpunt in het bestreden besluit gevolgd en heeft het beroep van [naam 1] tegen dat besluit ongegrond verklaard. 
      
    
    
      3.2
      De rechtbank heeft daarbij vastgesteld dat de minister in de bezwaarfase, ondanks een gemotiveerd verzoek van [naam 1] daarom, niet tijdig alle op de zaak betrekking hebbende stukken als bedoeld in artikel 7:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), ter inzage heeft gelegd. [naam 1] heeft deze stukken via een Wob-verzoek ter beschikking gekregen. De rechtbank heeft dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb gepasseerd omdat het niet aannemelijk is dat [naam 1] daardoor is benadeeld. 
      
      
        
          Gronden in hoger beroep
        
      
      
    
    
      4.1
      
        [naam 1] betwist in hoger beroep, met een herhaling van alles wat zij in beroep heeft aangevoerd, het oordeel van de rechtbank dat [naam 1] de in geding zijnde overtreding heeft begaan en dat de minister haar daarvoor de in geding zijnde boete heeft mogen opleggen. 
      
    
    
      4.2
      
        [naam 1] heeft daarnaast aangevoerd dat de rechtbank artikel 6:22 van de Awb ten onrechte heeft toegepast. [naam 1] stelt dat zij is benadeeld doordat zij de Wob-stukken pas kort voor de hoorzitting in bezwaar heeft ontvangen. Als zij die eerder had ontvangen, had zij in bezwaar mogelijk gelijk gekregen, omdat uit die stukken blijkt dat de minister toen nog niet wist of hij handhavend moest of zou optreden tegen [naam 1] . Zij is in haar verdedigingsbelang geschaad.
      
    
  
  
    Beoordeling 
    
    
      
        Wettelijk kader 
      
    
    
    
      5.1
      Het wettelijk kader is vermeld in de bijlage. Het College volstaat met het navolgende. 
      
    
    
      5.2
      
        Punt 10 van de interpretatieve mededeling luidt als volgt: “(10) Voor producten die afkomstig zijn van nederzettingen op de Westelijke Jordaanoever of de Golanhoogte zijn 
        aanduidingen die beperkt zijn tot „product uit de Golanhoogte” of „product uit de Westelijke Jordaanoever” niet voldoende. Zelfs als het grotere gebied of gebied waaruit het product afkomstig is, wordt vermeld, zou het weglaten van de aanvullende geografische informatie dat het product afkomstig is uit Israëlische nederzettingen de consument misleiden omtrent de werkelijke oorsprong van het product. In dergelijke gevallen moet de uitdrukking „Israëlische nederzetting” of vergelijkbaar worden toegevoegd, bijvoorbeeld tussen haakjes. Derhalve zouden uitdrukkingen als „product uit de Golanhoogte (Israëlische nederzetting)” of „product uit de Westelijke Jordaanoever (Israëlische nederzetting)” kunnen worden gebruikt.”
      
      
    
    
      5.3
      Het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) heeft in een arrest van 12 november 2019, in de zaak C‑363/18 (Psagot) (ECLI:EU:C:2019:954) voor recht verklaard dat artikel 9, lid 1, onder i), van verordening (EU) nr. 1169/2011, gelezen in samenhang met artikel 26, lid 2, onder a) aldus moet worden uitgelegd dat op levensmiddelen die afkomstig zijn uit een door de Staat Israël bezet gebied, niet alleen dit gebied maar tevens, wanneer die levensmiddelen afkomstig zijn uit een plaats die of een geheel van plaatsen dat een Israëlische nederzetting binnen dat gebied vormt, deze herkomst moet worden vermeld. 
      
    
    
      5.4
      Volgens het Hof lijkt het noodzakelijk, om te voorkomen dat consumenten worden misleid ten aanzien van het feit dat de Staat Israël in de Westelijke Jordaanoever aanwezig is als bezettingsmacht en niet als soevereine entiteit die binnen haar geografische grenzen de door het internationale recht erkende bevoegdheden uitoefent, hen erop te wijzen dat die levensmiddelen niet afkomstig zijn uit de Staat Israël (overweging 37), en kan het weglaten van de vermelding  ‘Israëlische nederzetting’ op [in dit geval] de Westelijke Jordaanoever de consument misleiden (overweging 51). 
      
      
        
          Beoordeling van het hoger beroep
        
      
      
    
    
      6.1
      Het College is van oordeel dat de rechtbank het geconstateerde gebrek met betrekking tot de terinzagelegging van de stukken met toepassing van artikel 6:22 van de Awb  heeft mogen passeren, zoals zij in de overwegingen 5.2.1 tot en met (de 2e) 5.2.3 heeft gedaan. [naam 1] had twee weken voor de hoorzitting de beschikking over de betreffende stukken. Op de hoorzitting is inhoudelijk ingegaan op de stukken. Als [naam 1] voorafgaand aan de hoorzitting in bezwaar meer tijd nodig had gehad om die stukken te bestuderen, had zij om uitstel of aanhouding van de hoorzitting kunnen vragen. Dat heeft zij niet gedaan, ook niet op de hoorzitting zelf. Van een schending van het verdedigingsbelang of enig ander belang van [naam 1] is dan ook geen sprake. 
      
    
    
      6.2
      Het College stelt vast dat [naam 1] verder in hoger beroep heeft herhaald wat zij in beroep heeft aangevoerd. Het College is van oordeel dat de rechtbank in haar uitspraak met juistheid en voldoende gemotiveerd heeft geoordeeld dat en waarom die beroepsgronden niet slagen en dat de minister zich op het standpunt heeft mogen stellen dat ‘Israëlisch dorp in Judea en Samaria’ de indruk kan wekken dat de in geding zijnde wijnen afkomstig zijn uit naar internationaal recht erkend Israëlisch territorium en dat uit de interpretatieve mededeling en het Psagot-arrest volgt dat die vermelding misleidend kan zijn. De rechtbank heeft ook met juistheid geoordeeld dat de minister aan [naam 1] de in geding zijnde boetes heeft mogen opleggen voor het door [naam 1] op 10 juli 2020 overtreden van artikel 2, zesde lid, van het Warenwetbesluit informatie levensmiddelen in verbinding met artikel 7, eerste lid, onder a, van Verordening 1169/2011. De beroepsgronden die [naam 1] in hoger beroep heeft herhaald, slagen niet omdat het College zich kan vinden in de overwegingen 6 tot en met 13.1 van de rechtbank. Het College volstaat hier met het navolgende.
      
    
    
      6.3
      Het betoog van [naam 1] dat het Psagot-arrest, dat dateert van na de eerste inspectie en de daarop volgende waarschuwing en van voor de tweede inspectie, aanleiding had moeten zijn voor een nieuwe waarschuwing, slaagt niet. Dat uit de Wob-stukken blijkt dat een medewerker van de NVWA intern heeft voorgesteld om [naam 1] naar aanleiding van het Psagot-arrest een nieuwe waarschuwing te geven met een redelijke termijn voor het aanbrengen van nieuwe etiketten maakt dat niet anders. Dit voorstel is intern door de minister niet overgenomen. Het College acht het begrijpelijk dat de minister na het Psagot-arrest intern wilde nagaan of er nog een waarschuwing moest komen. Daaraan kan niet de gevolgtrekking worden verbonden die [naam 1] eraan verbonden wil zien, namelijk dat onzeker was hoe in dit geval precies moest worden geëtiketteerd. De minister heeft besloten en mogen besluiten om geen nieuwe waarschuwing te geven. Nu het Psagot-arrest inhoudelijk overeenkomt en bevestigt wat er in punt 10 van de mededeling staat hoefde er voor de minister geen aanleiding te zijn om voorafgaand aan de boete opnieuw te waarschuwen. 
      
    
    
      6.4
      Het betoog van [naam 1] dat sprake is van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel omdat het haar na het Psagot-arrest niet duidelijk was en kon zijn welke voedselinformatie over de oorsprong van haar wijnen zij moest vermelden, slaagt evenmin. Het Hof heeft in het Psagot-arrest de inhoud van de interpretatieve mededeling niet gewijzigd maar bevestigd.  Uit beide volgt dat op de in geding zijnde wijnen met zoveel woorden moet zijn vermeld dat ze afkomstig zijn uit een Israëlische nederzetting in door Israël bezet gebied op de Westelijke Jordaanoever. Dat punt 10 van de interpretatieve mededeling aangeeft dat “Israëlische nederzetting” of vergelijkbaar moet worden toegevoegd, betekent, anders dan [naam 1] stelt, niet dat andere woorden dan “Israëlische nederzetting” mogen worden gebruikt. Uit het vervolg van de betrokken zin (“bijvoorbeeld tussen haakjes”) en de daarop volgende zin (“Derhalve zouden uitdrukkingen als “product uit de Golanhoogte (Israëlische nederzetting)” of  “product uit de Westelijke Jordaanoever (Israëlische nederzetting)” kunnen worden gebruikt.”) volgt dat in ieder geval de woorden “Israëlische nederzetting” moeten worden gebruikt. Alleen de wijze van vermelding kan verschillen en daar ziet het “bijvoorbeeld” op. Waar [naam 1] betoogt dat zij met de vermelding ‘product uit een Israëlisch dorp in Judea en Samaria’ op haar wijnen heeft gedaan wat zij van de minister moest doen om artikel 2, zesde lid, van het Warenwetbesluit informatie levensmiddelen, in samenhang met artikel 7 van Verordening 1169/2011, niet te overtreden, slaagt daarom niet.
      
    
    
      6.5
      Voor zover [naam 1] betoogt dat zij maar een kleine onderneming is die tot doel heeft om Israël te steunen en dat het merendeel van haar klanten, die volgens haar in haar geval als ‘de gemiddelde consument’ moeten worden aangemerkt, weet dat Judea en Samaria door de EU als door Israël bezet gebied wordt beschouwd, zoals ook blijkt uit onder haar klanten verricht onderzoek, slaagt dat betoog niet. De klanten uit de doelgroep van [naam 1] zijn niet de enige klanten die de voedselinformatie op die wijnen moeten kunnen begrijpen, als bedoeld in artikel 7, tweede lid, van Verordening 1169/2011. Zij zijn ook niet de enige consumenten waar Verordening 1169/201, het Psagot-arrest en de interpretatieve mededeling op zien. Het College kan zich vinden in de overwegingen 8 tot en met 8.2.3 van de rechtbank over begrip ‘de gemiddelde consument’ en verwijst daar in dit verband kortheidshalve naar. 
      
      
        
          Redelijke termijn
        
      
      
    
    
      7.1
      Zoals geoordeeld in de uitspraak van 14 januari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:7) beoordeelt het College in boetezaken voortaan ambtshalve of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het EVRM, is overschreden. 
      
    
    
      7.2
      In een bestraffende zaak als deze geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar.  In geval van een overschrijding van maximaal een half jaar wordt de boete gematigd met 5% met een maximum van € 2.500,-.
      
    
    
      7.3
      In dit geval is de redelijke termijn begonnen met het voornemen tot boeteoplegging van 16 oktober 2020. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met ruim vier maanden overschreden. Van factoren die aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Het College ziet aanleiding de boete van € 2100,- te matigen met 5% tot een bedrag van € 1.995,- .
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
    
    
      8.1
      Het hoger beroep slaagt niet. Wegens overschrijding van de redelijke termijn zal het College de uitspraak van de rechtbank vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Daarom zal het College het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren, dat besluit vernietigen voor zover het de hoogte van het boete betreft en het boetebesluit in zoverre herroepen. Het College zal de boete vaststellen op € 1.995,-.
      
    
    
      8.2
      De minister hoeft geen proceskosten in hoger beroep te vergoeden omdat het hoger beroep niet slaagt. De Staat en de minister hoeven geen proceskosten te vergoeden, ook niet voor een verzoek om de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn te matigen, omdat [naam 1] een dergelijk verzoek niet heeft gedaan. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    Het College: 
    
    
      - vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het de hoogte van de boete betreft;
      - verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond;
      - vernietigt het bestreden besluit voor zover het de hoogte van de boete betreft;
      - herroept het boetebesluit voor zover het de hoogte van de boete betreft;
      - stelt het bedrag van de boete vast op € 1.995,-;
      - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het 	bestreden besluit;
      - bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, mr. R.W.L. Koopmans en mr. M.J. Jacobs in tegenwoordigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 februari 2025.
    
    
    
    
    
    
      w.g. J.L. Verbeek 						w.g. J.W.E. Pinckaers	
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
    
      Verordening (EU) nr. 1169/2011 van het Europees parlement en de Raad van 25 oktober 2011 betreffende de verstrekking van voedselinformatie aan consumenten, tot wijziging van Verordeningen (EG) nr. 1924/2006 en (EG) nr. 1925/2006 van het Europees Parlement en de Raad 
    
    
    
      Artikel 7 Eerlijke informatiepraktijken
    
    1. Voedselinformatie mag niet misleidend zijn, met name niet:a) ten aanzien van de kenmerken van het levensmiddel, en vooral niet ten aanzien van de aard, identiteit, eigenschappen, samenstelling, hoeveelheid, houdbaarheid, land van oorsprong of plaats van herkomst en wijze van vervaardiging of productie;[..]2.   Voedselinformatie is nauwkeurig, duidelijk en voor de consument gemakkelijk te begrijpen.[..]
    Artikel 9 Lijst van verplichte vermeldingen
    1. Overeenkomstig de artikelen 10 tot en met 35 en behoudens de in dit hoofdstuk vervatte uitzonderingen zijn de volgende vermeldingen verplicht:[..]i) het land van oorsprong of de plaats van herkomst overeenkomstig artikel 26;[..]
    
    
      Artikel 26 Land van oorsprong of plaats van herkomst[..]2.   Het vermelden van het land van oorsprong of de plaats van herkomst is verplicht:a) indien het weglaten daarvan de consument zou kunnen misleiden aangaande het werkelijke land van oorsprong of de werkelijke plaats van herkomst van het levensmiddel, met name als de bij het levensmiddel gevoegde informatie of het etiket in zijn geheel anders zou impliceren dat het levensmiddel een ander land van oorsprong of een andere plaats van herkomst heeft;[..]
    
    
    
      Warenwet 
      Artikel 32a
    
    1. Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen [..] 8 tot en met 11 [..].
    2 De hoogte van de bestuurlijke boete wordt bepaald op de wijze als voorzien in de bijlage, met dien verstande dat de wegens een afzonderlijke overtreding te betalen geldsom ten hoogste het bedrag van de zesde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht bedraagt.
    
    
      Artikel 32b
    
    1. Bij algemene maatregel van bestuur wordt een bijlage vastgesteld, die bij elke daarin omschreven overtreding het bedrag van de daarvoor op te leggen boete bepaalt, waarbij de hoogte van het bedrag mede gebaseerd kan worden op het aantal werknemers, de mate van verwijtbaarheid, de omzet of een gedeelte van de omzet van de desbetreffende natuurlijke persoon of rechtspersoon. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over de wijze waarop de boetehoogte wordt bepaald.
    
    
    
    
      Warenwetbesluit bestuurlijke boeten
    
    
    
      Artikel 1
      Als bijlage bedoeld in artikel 32b, eerste lid, van de Warenwet wordt vastgesteld de bij dit besluit behorende bijlage.
    
    
    
      Bijlage
    
    
      
        
        
        
        
        
        
        
        
          
            
              
                Algemeen
              
            
            
              
            
            
              
                I
              
            
            
              
                II
              
            
            
              
                III
              
            
          
          
            
              
                A-1
              
            
            
              
                Warenwet
              
            
            
              
            
            
              
            
            
              
            
          
          
            
              
                C-29
              
            
            
              
                Warenwetbesluit informatie levensmiddelen
              
            
            
              
            
          
          
            
              C-29.11
            
            
              artikel 2, zesde lid
            
            
              € 525,–
            
            
              € 1.050,–
            
            
                X