ECLI:NL:RBROT:2025:853, Rechtbank Rotterdam, 24-01-2025, ROT 23/5022
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-01-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep tegen het besluit van de minister om over te gaan tot invordering van verbeurde dwangsommen (€ 45.125 van de topfunctionaris en van de holding) en opeising van onverschuldigde betalingen (€ 361.000 van de topfunctionaris en van de holding) op grond van de Wet Normering Topinkomens (WNT) is ongegrond. De minister had tegen zowel de holding als tegen de topfunctionaris lasten onder dwangsom uitgevaardigd vanwege betalingen door de instelling aan de holding in de jaren 2016, 2017 en 2018 ten behoeve van werkzaamheden van de topfunctionaris, die hoger waren dan de toen geldende bezoldigingsmaxima die volgden uit de WNT. Omdat de onverschuldigde betalingen niet zijn terugbetaald en de overtredingen dus niet zijn beëindigd, is de minister overgegaan tot invordering en opeising. De rechtbank volgt niet het betoog dat er geen sprake was van uitbetaling van een managementvergoeding, omdat de holding slechts als spaarpot zou worden gebruikt voor de instelling en de accountant een fout heeft gemaakt door in de jaarrekeningen de vermelding ‘managementvergoeding’ op te nemen. Ook volgt de rechtbank niet het betoog dat de overtreding ten tijde van het uitvaardigen van de lasten onder dwangsom al ongedaan was gemaakt en evenmin dat er onvoldoende draagkracht is om de verbeurde dwangsommen en onverschuldigde betalingen te kunnen voldoen.

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    
      Zittingsplaats Rotterdam
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 23/5022 
    
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 24 januari 2025 in de zaak tussen
    
      [eiseres 1], uit [plaatsnaam], en [eiseres 2], gevestigd te [vestigingsplaats], eiseressen
    (gemachtigde: mr. J. de Haan),
    
    
      en
    
    
    
      
        de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, voorheen de minister voor Langdurige Zorg en Sport,
      (gemachtigden: mr. J. Waalkens, mr. M.L. Batting en mr. M.A. van Dongen).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseressen tegen het besluit van de minister om over te gaan tot invordering van verbeurde dwangsommen en opeising van onverschuldigde betalingen van eiseressen op grond van de Wet Normering Topinkomens (WNT).
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 19 juni 2023 op het bezwaar van eiseressen is de minister bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.2.
      De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 13 december 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres [eiseres 1], de gemachtigde van eiseressen en de gemachtigden van de minister. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. Eiseres [eiseres 2] (de holding) was bestuurder en enig aandeelhouder van de instelling [naam instelling] (de instelling). Eiseres [eiseres 1] (de topfunctionaris) was bestuurder en enig aandeelhouder van de holding.
    
    
    
      2.1.
      Naar aanleiding van onderzoek door de WNT-toezichthouder, het Centraal Informatiepunt Beroepen Gezondheidszorg (CIBG), is een overtreding van de WNT vastgesteld. Aanleiding voor dit onderzoek was (mede) een melding die het CIBG op 13 maart 2020 van de accountant van de instelling ontving. In het definitieve rapport van bevindingen van het CIBG van 28 oktober 2021 (het rapport) is – kort gezegd – het volgende vastgesteld:
      
        
          De instelling valt onder de WNT en de topfunctionaris is aan te merken als topfunctionaris onder de WNT. 
        
        
          De betalingen door de instelling aan de holding die in de jaren 2016, 2017 en 2018 hebben plaatsgevonden ten behoeve van werkzaamheden van de topfunctionaris, waren hoger dan de toen geldende bezoldigingsmaxima die volgden uit de WNT. 
        
        
          In totaal is over deze drie jaren een bedrag van € 361.000,- aan bezoldiging boven het maximum uitgekeerd. In het overzicht hieronder zijn de betreffende bedragen per jaar opgenomen:
        
      
      
      
        
          
          
          
          
          
            
              
                Jaar
              
              
                2016
              
              
                2017
              
              
                2018
              
            
            
              
                Bezoldiging
              
              
                € 240.000
              
              
                € 240.000
              
              
                € 240.000
              
            
            
              
                Bezoldigingsmaximum
              
              
                € 157.000
              
              
                € 99.000
              
              
                € 103.000
              
            
            
              
                Onverschuldigde 
                betaling
              
              
                € 83.000
              
              
                € 141.000
              
              
                € 137.000
              
            
          
        
      
      
    
    
      2.2.
      Op 29 oktober 2021 en 4 november 2021 heeft de minister eiseressen op de hoogte gesteld van het onderzoek en heeft hij het voornemen tot het opleggen van lasten onder dwangsom aangekondigd. Op 22 november 2021 heeft de toenmalig gemachtigde van eiseressen een zienswijze ingediend. Op 30 november 2021 heeft de minister laten weten dat de zienswijze geen aanleiding geeft tot een andere conclusie. 
      
    
    
      2.3.
      Op 26 januari 2022 heeft de minister tegen zowel de holding als de topfunctionaris (samen: eiseressen) lasten onder dwangsom uitgevaardigd. In die lasten is een overtreding van de WNT vastgesteld en is opgenomen dat deze overtreding binnen de gestelde begunstigingstermijn door eiseressen moet worden beëindigd. De lasten zien op de terugbetaling van onverschuldigde betalingen van in totaal € 361.000,- binnen 5 weken, op straffe van een dwangsom van € 9.025,- per week dat de onverschuldigde betalingen niet zijn terugbetaald, met een maximum van € 42.125,-. Tegen de lasten onder dwangsom is geen bezwaar gemaakt.
      
    
    
      2.4.
      De minister stelt dat de overtreding niet is beëindigd, waardoor het volledige bedrag aan dwangsommen is verbeurd en de onverschuldigde betalingen op grond van artikel 1.6, eerste lid, in samenhang met artikel 5.5, eerste lid, van de WNT, dienen te worden opgeëist, onder intrekking van de lasten onder dwangsom. De minister heeft hiertoe vier primaire besluiten genomen op 15 november 2022:
      
        
          Beschikking tot invordering dwangsommen, gericht aan de holding, ter hoogte van totaal € 45.125,-, met kenmerk CIBG 22-04680;
        
        
          Beschikking tot invordering dwangsommen, gericht aan de topfunctionaris, ter hoogte van totaal € 45.125,-, met kenmerk CIBG 22-04681;
        
        
          Beschikking tot opeisen onverschuldigde betaling, gericht aan de holding, ter hoogte van € 361.000,-, met kenmerk CIBG 22-04682;
        
        
          Beschikking tot opeisen onverschuldigde betaling, gericht aan de topfunctionaris, ter hoogte van € 361.000,-, met kenmerk CIBG 22-04683. 
        
      
      
    
    
      2.5.
      Het bezwaar van eiseressen was gericht tegen deze vier primaire besluiten. Met het bestreden besluit van 19 juni 2023 heeft de minister het bezwaar, onder verwijzing naar de overwegingen en conclusies van de bezwarenadviescommissie, ongegrond verklaard.
      
      
    
  
  
    Standpunt van eiseressen
    
    
      3. Eiseressen voeren primair aan dat evident is dat er geen overtreding heeft plaatsgevonden. Volgens eiseressen is de aanname van de minister dat de topfunctionaris teveel managementvergoeding heeft ontvangen niet juist. Er was geen sprake van een managementvergoeding. De holding werd slechts als spaarpot gebruikt voor de instelling. De accountant heeft een fout gemaakt door in de jaarrekeningen de vermelding ‘managementvergoeding’ op te nemen. Deze bedragen zijn niet bij de topfunctionaris terechtgekomen. Zij ontving haar inkomen via de holding en dat inkomen viel onder de maximale bezoldiging zoals bepaald in de WNT. 
    
    
    
      3.1.
      Subsidiair voeren eiseressen aan dat evident is dat de overtreding ten tijde van het uitvaardigen van de lasten onder dwangsom al ongedaan was gemaakt. De holding heeft betalingsverplichtingen van de instelling voldaan en er zijn ook bedragen terugbetaald door de holding aan de instelling. 
      
    
    
      3.2.
      Eiseressen voeren verder aan dat zij de verbeurde dwangsommen en onverschuldigde betalingen niet kunnen voldoen, omdat zij geen draagkracht hebben en dat het opeisen van de bedragen niet evenredig is. De minister had rekening moeten houden met vorderingen van andere schuldeisers op eiseressen, bijvoorbeeld de gelden die eiseressen aan de verzekeraars CZ en DSW moeten terugbetalen.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      4. De rechtbank beoordeelt of de minister terecht is overgegaan tot invordering van de verbeurde dwangsommen en opeising van de onverschuldigde betalingen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseressen.
    
    
    
      4.1.
      De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
    
    
      4.2.
      
        De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wetgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
        
          
          Kunnen in deze procedure gronden worden aangevoerd tegen de lasten onder dwangsom?
        
        
          Juridisch kader
        
        5. Gelet op vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State kan een belanghebbende in de procedure tegen de invorderingsbeschikking of de kostenverhaalsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom of bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat geen overtreding is gepleegd of betrokkene geen overtreder is.
      
      
    
    
      5.1.
      De rechtbank past deze jurisprudentie ook toe ten aanzien van de twee beschikkingen tot opeisen van onverschuldigde betalingen, aangezien deze beschikkingen gelet op artikel 5.5, eerste lid, van de WNT direct samenhangen met de lasten onder dwangsom.
      
      
        
          Niet evident dat er geen overtreding is gepleegd of eiseressen geen overtreders zijn
        
        6. De rechtbank komt tot het oordeel dat geen sprake is van een uitzonderlijk geval waarbij evident is dat er geen overtreding is gepleegd of eiseressen geen overtreders zijn. Daartoe is van belang dat het CIBG uitgebreid en zorgvuldig onderzoek heeft verricht. Het CIBG heeft opgemerkt dat de topfunctionaris anders dan op grond van dienstbetrekking bij de instelling werkzaam is geweest. Alsdan wordt onder ‘bezoldiging’ in de zin van de WNT verstaan de som van alle vergoedingen voor het vervullen van de functie, met uitzondering van de vergoedingen die bij een functievervulling op grond van een dienstbetrekking onbelast zouden zijn en ook met uitzondering van de omzetbelasting. Het CIBG concludeert vervolgens in het rapport dat er sprake is van een overtreding van de WNT, doordat er in 2016, 2017 en 2018 te hoge bedragen aan managementvergoeding vanuit de instelling aan de holding zijn overgemaakt. Het betreft een bedrag van € 240.000,- per jaar, terwijl het bezoldigingsmaximum in de WNT in die jaren lager was. Het CIBG is in haar onderzoek uitgegaan van de door de instelling zelf gevoerde administratie, waarvoor de topfunctionaris als (indirect) bestuurder verantwoordelijk is. Verder heeft ook de (nieuwe) accountant van de instelling bevestigd dat er in het rapport geen onjuistheden staan. Ook de curator van de (inmiddels failliete) instelling heeft geen opmerkingen gemaakt over het rapport. Verder hebben eiseressen niet onderbouwd dat de toenmalige accountant met de term ‘managementvergoeding’ een verkeerde kwalificatie heeft gebruikt in de jaarrekeningen.
      
      
    
    
      6.1.
      De stelling van eiseressen dat de instelling de bedragen slechts aan de holding heeft betaald en niet aan de topfunctionaris, waardoor evident is dat er geen sprake is geweest van een managementvergoeding, volgt de rechtbank niet. Bedragen die vanuit de instelling aan de holding worden overgemaakt als managementvergoeding kunnen namelijk vallen onder het bezoldigingsbegrip van de WNT. Het bedrag dat vervolgens vanuit de holding aan de topfunctionaris wordt uitgekeerd acht de rechtbank niet relevant voor de toetsing aan het bezoldigingsmaximum, om te voorkomen dat een topfunctionaris indirect (via de holding) meer dan het bezoldigingsmaximum kan ontvangen.
      
    
    
      6.2.
      De stelling van eiseressen, dat evident is dat er geen overtreding is gepleegd of dat eiseressen niet de overtreders zijn, kan dan ook niet worden gevolgd. 
      
      
        
          Niet evident dat de overtreding al ongedaan was gemaakt
        
      
      7. Verder is naar het oordeel van de rechtbank niet evident dat de overtreding ten tijde van het uitvaardigen van de lasten onder dwangsom al ongedaan was gemaakt. De betalingsoverzichten die eiseressen in de primaire fase, in bezwaar en in beroep hebben overgelegd, geven niet het inzicht dat de onverschuldigde betalingen door de holding of de topfunctionaris zijn terugbetaald aan de instelling. Uit deze stukken blijkt niet dat de overgeboekte bedragen vanuit de holding aan de instelling overeenkomen met het vastgestelde bedrag van de onverschuldigde betalingen. Omdat er geen omschrijvingen bij de overboekingen zijn opgenomen, is ook niet vast te stellen waar de betalingen voor bestemd zijn geweest. De minister heeft verder uit de overgelegde gegevens terecht afgeleid dat er in de periode 2016 tot en met 2019 in totaal een bedrag van € 919.294,70 meer vanuit de instelling aan de holding is betaald dan andersom. Dat eiseressen betalingsverplichtingen van de instelling hebben voldaan en op die manier de onverschuldigde betalingen teniet hebben gedaan, blijkt ook niet evident uit de gegevens die eiseressen hebben overgelegd. De stelling van eiseressen, dat evident is dat de onverschuldigde betalingen voor het uitvaardigen van de lasten onder dwangsom al waren terugbetaald aan de instelling, kan dan ook niet worden gevolgd. 
      
      
        
          Draagkracht
          
          Juridisch kader
        
      
      8. Op grond van vaste jurisprudentie dient bij een besluit over de invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Het bestuursorgaan hoeft bij een besluit over de invordering van de verbeurde dwangsom in beginsel geen rekening te houden met de financiële draagkracht van de overtreder. De draagkracht van de overtreder kan immers in de regel pas in de executiefase ten volle worden gewogen. Als hierover een geschil ontstaat, is de rechter die belast is met de beslechting daarvan bij uitstek in de positie hierover een oordeel te geven. Voor een uitzondering op dit beginsel bestaat slechts aanleiding, indien evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. Op de overtreder rust de last aannemelijk te maken dat dit het geval is. Hij dient daartoe zodanige informatie te verstrekken dat een betrouwbaar en volledig inzicht wordt verkregen in zijn financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verbeurde dwangsommen zou hebben.
      
    
    
      8.1.
      
        De rechtbank past deze jurisprudentie ook toe op de twee beschikkingen tot opeisen van de onverschuldigde betalingen, aangezien deze beschikkingen gelet op artikel 5.5, eerste lid, van de WNT direct samenhangen met de lasten onder dwangsom. Een andere benadering zou er immers toe leiden dat alsnog wordt afgedaan aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom.
        
          
          Niet evident dat eiseressen niet in staat zullen zijn volledig te betalen
        
      
      9. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de omstandigheden die eiseressen hebben aangevoerd, niet van dien aard dat de minister van invordering van de verbeurde dwangsommen en opeising van de onverschuldigde betalingen had moeten afzien. Eiseressen hebben immers in het geheel geen inzicht gegeven in hun actuele financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verbeurde dwangsommen zou hebben. Zij hebben dan ook niet aannemelijk gemaakt dat het evident is dat zij niet in staat zullen zijn de verbeurde dwangsommen of de onverschuldigde betalingen (volledig) te betalen. Verder is relevant dat er beslag is gelegd op een woning, waarvan de opbrengst uit executieverkoop nog niet bekend is. Alleen al om die reden kan op dit moment niet worden geoordeeld dat het evident is dat eiseressen niet in staat zullen zijn de onverschuldigde betalingen en verbeurde dwangsommen (volledig) te voldoen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
        
        Beroep op het evenredigheidsbeginsel
      
      10. De stelling van eiseressen dat de minister in het kader van de evenredigheid had moeten afzien van invordering van de verbeurde dwangsommen en opeising van de onverschuldigde betalingen volgt de rechtbank niet. Eiseressen hebben immers, zoals ook volgt uit hetgeen hiervoor onder 9 is overwogen, niet aannemelijk gemaakt dat er sprake is van onevenredige gevolgen die het betalen van de verbeurde dwangsommen en de opeising van de onverschuldigde betalingen voor hen zouden hebben. Eiseressen hebben bijvoorbeeld geen inzicht gegeven in hun actuele financiële situatie of een andere nadere onderbouwing gegeven van de gestelde onevenredigheid, terwijl het wel op hun weg had gelegen dat te doen. Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      11. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eiseressen krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R. van den Wildenberg, voorzitter, en mr. M.V. van Baaren en mr. A.M.J. Adriaansen, leden, in aanwezigheid van E.C. Schox, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 januari 2025.
    
    
    
    
      
        De griffier is verhinderd
      
      
        de uitspraak te ondertekenen
      
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
      
        Artikel 5:37, eerste lid
        Alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom, beslist het bestuursorgaan bij beschikking omtrent de invordering van een dwangsom.
    
    
    
      
        Wet normering topinkomens 
      
      
        Artikel 1.1, aanhef en onder e
      
      In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:bezoldiging: de som van de beloning, de belastbare vaste en variabele onkostenvergoedingen en de beloningen betaalbaar op termijn, met uitzondering van de omzetbelasting, dan wel, indien een functie wordt vervuld anders dan op grond van een dienstbetrekking, de som van de vergoedingen voor het vervullen van de functie, met uitzondering van de vergoedingen die bij een functievervulling op grond van een dienstbetrekking onbelast zouden zijn, en met uitzondering van de omzetbelasting;
    
    
    
      
        Artikel 1.6, eerste lid
      
      Voor zover partijen een hogere bezoldiging overeenkomen dan bij of krachtens deze wet is toegestaan, bedraagt de bezoldiging van rechtswege het bedrag dat ten hoogste is toegestaan. Betalingen die dat bedrag overschrijden, zijn onverschuldigd betaald.
    
    
    
      
        Artikel 5.4, eerste lid
      
      Onze Minister wie het aangaat is ter handhaving van deze wet bevoegd om partijen een last onder dwangsom op te leggen.
    
    
    
      
        Artikel 5.5, eerste en tweede lid
      
      1. Indien de opgelegde last niet wordt uitgevoerd, eist Onze Minister wie het aangaat, onder intrekking van de last onder dwangsom, de in de last vermelde onverschuldigde betalingen op van de topfunctionaris. Met de bekendmaking van het besluit tot opeisen vervalt de vordering uit onverschuldigde betaling. De opgeëiste bedragen komen toe aan de Staat. 2. In de gevallen waarin een topfunctionaris de opgedragen taken uitvoert anders dan op grond van een dienstbetrekking kan de onverschuldigde betaling worden opgeëist van de topfunctionaris en de natuurlijke of rechtspersoon die de topfunctionaris ter beschikking heeft gesteld gezamenlijk.
    
  
  
     Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466.
  
  
     Dit volgt uit artikel 1.1, aanhef en onder e, van de WNT.
  
  
     Vergelijk Kamerstukken II 2010/11, 32 600, nr. 3, p. 38 en 43. 
  
  
    
      Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 115.
  
  
     ABRvS 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:333.