ECLI:NL:RBROT:2025:2115, Rechtbank Rotterdam, 18-02-2025, ROT 22/6231
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-02-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Wet hersteloperatie toeslagen. Reikwijdte van een aanvraag om compensatie. Het uitgangspunt is dat een aanvraag betrekking heeft op alle jaren voor 2020 waarin de aanvrager van compensatie kinderopvangtoeslag heeft aangevraagd, althans waarin de Dienst Toeslagen een beschikking daarover heeft gegeven. De Dienst Toeslagen moet ten aanzien van die jaren onderzoeken of de aanvrager in aanmerking komt voor een herstelmaatregel, tenzij de aanvrager de aanvraag heeft beperkt. Dat laatste is hier niet het geval. Daarnaast heeft de Dienst Toeslagen de compensatie voor proceskosten niet te laag vastgesteld en de compensatie voor immateriële schade terecht eenmaal aan eiseres toegekend. De zaak van eiseres wordt voor een gedeelte terugverwezen naar de Dienst Toeslagen voor behandeling in bezwaar met inachtneming van deze uitspraak.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 22/6231
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 18 februari 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit [plaatsnaam] , eiseres
    (gemachtigde: mr. A. Ŝimičević),
    
    
      en
    
    
  
  
    Dienst Toeslagen
    (gemachtigden: [naam 1] en [naam 2]).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1
      De Dienst Toeslagen heeft met het besluit van 24 maart 2021 (het primaire besluit) de hoogte van de compensatie als bedoeld in artikel 2.1 van de Wet hersteloperatie toeslagen (Wht) voor de jaren 2010, 2013 en 2014 vastgesteld op € 43.314,-. Na het bezwaar van eiseres tegen dit besluit is de compensatie met het besluit van 21 december 2022 (het bestreden besluit) vastgesteld op een bedrag van € 49.221,-.
      
    
    
      1.2
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
      
    
    
      1.3
      De Dienst Toeslagen heeft gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      1.4
      De Dienst Toeslagen heeft bij een aanvullend verweerschrift het besluit van 8 mei 2024 overgelegd met de herbeoordeling over de jaren 2005 tot en met 2009 en 2011 en 2012.
      
    
    
      1.5
      De rechtbank heeft het beroep op 4 oktober 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben de gemachtigden van de Dienst Toeslagen deelgenomen. Eiseres en haar gemachtigde zijn, met bericht vooraf, niet op de zitting verschenen. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Achtergrond
      
    
    
    2. Tussen 2004 en 2019 is de kinderopvangtoeslag van een groot aantal ouders ten onrechte stopgezet en is eerder verleende kinderopvangtoeslag van hen teruggevorderd. Die ouders zijn door de aanpak van de Belastingdienst/Toeslagen in die tijd in grote (financiële) problemen en in grote onzekerheid gebracht. Het kabinet heeft hiervoor excuses aangeboden en er is een hersteloperatie gestart. De hersteloperatie wordt uitgevoerd door de Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen (UHT), namens het bestuursorgaan Belastingdienst/Toeslagen, nu Dienst Toeslagen.
    De situatie van eiseres
    
    3. Eiseres heeft twee kinderen, geboren op [geboortedatum 1] 2001 en [geboortedatum 2] 2007. In de jaren 2005 tot en met 2014 heeft eiseres kinderopvangtoeslag ontvangen. 
    Eiseres heeft zich gemeld als gedupeerde. In de brief van de Dienst Toeslagen van 25 februari 2020 is aan haar bevestigd dat de melding is geregistreerd. Op 31 mei 2020 heeft eiseres met een formulier “Verzoek om herbeoordeling” haar melding schriftelijk bevestigd. In het primaire besluit zijn de jaren 2010, 2013 en 2014 beoordeeld. Het compensatiebedrag voor deze jaren is aanvankelijk vastgesteld op € 43.314,- en vervolgens, met het bestreden besluit, op € 49.221,-.
    
    4. Naar aanleiding van het bezwaar van eiseres heeft de Dienst Toeslagen met een besluit van 8 mei 2024 ook de toeslagjaren 2005 tot en met 2009 en 2011 en 2012 beoordeeld. De Dienst Toeslagen heeft de aanvraag van eiseres om compensatie voor deze jaren afgewezen. Eiseres heeft hiertegen bij brief van 13 mei 2024 bezwaar gemaakt.
    
    
      
        Reikwijdte van het beroep
      
    
    
    5. De rechtbank moet eerst beoordelen of het beroep ook betrekking heeft op het besluit van 8 mei 2024. Het beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
    
    6. Naar het oordeel van de rechtbank geldt als uitgangspunt dat een aanvraag als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, van de Wht, betrekking heeft op alle jaren voor 2020 waarin de aanvrager van compensatie kinderopvangtoeslag heeft aangevraagd, althans waarin de Dienst Toeslagen een beschikking daarover heeft gegeven. De Dienst Toeslagen moet ten aanzien van die jaren onderzoeken of de aanvrager in aanmerking komt voor een herstelmaatregel, tenzij de aanvrager de aanvraag heeft beperkt. Of dat laatste aannemelijk is, hangt af van de omstandigheden van het geval, in samenhang beoordeeld. Deze omstandigheden kunnen bijvoorbeeld blijken uit de notitie waarin de telefonische aanvraag is vastgelegd, de vastlegging van de gesprekken tussen de aanvrager en de persoonlijke zaaksbehandelaar en andere stukken.
    
    7. In deze zaak blijkt niet uit het dossier dat eiseres haar aanvraag heeft willen beperken tot de jaren 2010, 2013 en 2014. Dat betekent dat de aanvraag van eiseres betrekking heeft op de jaren 2005 tot en met 2014. De Dienst Toeslagen is naar aanleiding van het bezwaar van eiseres overgegaan tot het nemen van het besluit van 8 mei 2024 over de toeslagjaren 2005 tot en met 2009 en 2011 en 2012. Gelet op het verbod op getrapte besluitvorming, had de Dienst Toeslagen die jaren in het bestreden besluit moeten betrekken. Het beroep heeft daarom van rechtswege mede betrekking op het besluit van 8 mei 2024, waarin de Dienst Toeslagen die jaren alsnog heeft beoordeeld.
    Omdat eiseres bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 8 mei 2024, ziet de rechtbank aanleiding om het beroep, voor zover dat betrekking heeft op het besluit van 8 mei 2024, te verwijzen naar de bezwaarprocedure.
    
    8 Het bestreden besluit is dus in strijd met artikel 2.1, eerste lid, van de Wht en artikel 7:11 van de Awb. De rechtbank zal hierna aan de hand van de beroepsgronden van eiseres beoordelen of dat besluit nog om andere redenen gebrekkig is.
    
    
      
        Compensatie voor proceskosten
      
    
    
    9. Volgens eiseres heeft de Dienst Toeslagen bij de compensatie een te laag bedrag voor proceskosten toegekend. De Dienst Toeslagen had nader onderzoek moeten doen naar de mogelijkheid dat eiseres ook in procedures over andere toeslagjaren is bijgestaan door een advocaat.
    
    10. De compensatie bestaat mede uit een bedrag voor proceskosten. Dat is een forfaitair bedrag voor de kosten van de door een derde beroepsmatig verleende en aan eiseres in rekening gebrachte rechtsbijstand met betrekking tot een beschikking als bedoeld in artikel 2.2, onder a, van de Wht. Het forfaitaire bedrag wordt berekend overeenkomstig het Besluit proceskosten bestuursrecht.
    
    11. De rechtbank stelt voorop dat het bestreden besluit alleen gaat over de toeslagjaren 2010, 2013 en 2014. Voor zover eiseres betoogt dat de Dienst Toeslagen compensatie voor proceskosten over andere toeslagjaren had moeten toekennen, geldt dat deze kwestie aan de orde kan komen in de bezwaarprocedure over het besluit van 8 mei 2024, waarin de andere toeslagjaren zijn beoordeeld.
    
    12. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de Dienst Toeslagen niet een te laag bedrag voor proceskosten toegekend voor de toeslagjaren 2010, 2013 en 2014. Voor het herzieningsverzoek van 30 oktober 2015, dat ging over de kinderopvangtoeslag 2010, heeft eiseres een vergoeding voor rechtsbijstand ontvangen. Met het bestreden besluit is deze vergoeding naar boven bijgesteld. Uit het dossier volgt dat eiseres over de toeslagjaren 2013 en 2014 zelf heeft geprocedeerd: het bezwaarschrift is door eiseres zelf ingediend, zij is zelf uitgenodigd voor een hoorzitting en de beslissing op bezwaar is aan haar gericht. In bezwaar heeft eiseres verwezen naar een uitspraak van deze rechtbank van 28 april 2015, waarin mr. M.R. de Kok is vermeld als gemachtigde van eiseres. Uit deze uitspraak blijkt dat een door eiseres ingediend bezwaarschrift van 5 februari 2015 tegen een beslissing op bezwaar van 13 juni 2014 door de Dienst Toeslagen is doorgestuurd aan de rechtbank ter behandeling als beroep. De rechtbank heeft dit beroep met toepassing van artikel 8:54 van de Awb niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank leidt uit het dossier af dat eiseres het bezwaarschrift van 5 februari 2015 zelf bij de Dienst Toeslagen heeft ingediend. Nu er in deze procedure bij de rechtbank ook geen zitting heeft plaatsgevonden, is niet gebleken dat sprake is geweest van kosten voor rechtsbijstand die voor vergoeding in aanmerking komen. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de Dienst Toeslagen nader onderzoek had moeten doen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
    
    
      
        Compensatie voor immateriële schade
      
    
    
    13. Eiseres betoogt dat de Dienst Toeslagen ten onrechte is afgeweken van het advies van de bezwaarschriftenadviescommissie (BAC) om de immateriële schadevergoeding toe te kennen per fraudeonderzoek. Eiseres is bij twee fraudeonderzoeken betrokken geweest, zodat zij tweemaal de vergoeding zou moeten ontvangen.
    
    14. De rechtbank overweegt als volgt. Het advies van de BAC dateert van 17 oktober 2022. De Wht is pas daarna in werking getreden, op 5 november 2022. Het advies van de BAC is gebaseerd op het Besluit Compensatieregeling CAF 11 en vergelijkbare (CAF-)zaken (de Compensatieregeling). Daarin is in onderdeel 3.1.2 onder meer bepaald dat compensatie voor de immateriële schade een vergoeding betreft voor veronderstelde stress, ongemak en onzekerheid “in het kader van het (CAF-)onderzoek”. Met de Wht is de Compensatieregeling gecodificeerd en verbreed naar gedupeerden van hardheid. In artikel 2.3, vierde lid, van de Wht is bepaald dat het bedrag voor immateriële schade gelijk is aan € 500,- voor ieder half jaar dat is verstreken tussen, kort gezegd, de eerste nadelige beschikking over de kinderopvangtoeslag, en de beschikking tot toekenning van compensatie. Uit de wetsgeschiedenis van de Wht blijkt niet dat de wetgever bedoeld heeft dat deze vergoeding zou moeten worden toegekend voor iedere keer dat een gedupeerde ouder betrokken is geweest bij een fraudeonderzoek. Integendeel: de wetgever heeft hierover het volgende overwogen: “Het bedrag voor immateriële schade wordt eenmaal per gedupeerde aanvrager toegekend, ongeacht of deze aanvrager over een of over meerdere berekeningsjaren is gedupeerd door institutionele vooringenomenheid of hardheid.” Als een ouder door betrokkenheid bij verschillende fraudeonderzoeken in meerdere toeslagjaren is gedupeerd, wordt dus slechts eenmaal de vergoeding voor immateriële schade toegekend.
    
    15. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de Dienst Toeslagen daarom terecht de immateriële schadevergoeding eenmaal toegekend aan eiseres. Op het bestreden besluit van 21 december 2022 is de Wht en niet de Compensatieregeling van toepassing. De Dienst Toeslagen is daarom terecht voorbijgegaan aan de interpretatie van de Compensatieregeling door de BAC. Als eiseres meent dat de geleden immateriële schade hoger is dan het toegekende compensatiebedrag, kan zij een aanvraag doen om aanvullende compensatie voor de werkelijke schade op grond van artikel 2.1, derde lid, van de Wht. Deze beroepsgrond slaagt niet.
    
    
      
        Conclusie
      
    
    
    16. Het beroep heeft van rechtswege mede betrekking op het besluit van 8 mei 2024. Het beroep is gegrond, omdat met het bestreden besluit niet volledig op de aanvraag van eiseres is beslist. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 2.1, eerste lid, van de Wht en artikel 7:11 van de Awb. Het bestreden besluit is niet ook om een andere reden gebrekkig. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor zover daarin niet volledig op de aanvraag van eiseres is beslist en verwijst het beroep voor zover dat betrekking heeft op het besluit van 8 mei 2024 naar de Dienst Toeslagen voor behandeling in bezwaar. 
    
    17. Omdat het beroep gegrond is, moet de Dienst Toeslagen het door eiseres betaalde griffierecht vergoeden. De rechtbank veroordeelt de Dienst Toeslagen ook in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 907,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 907,- en wegingsfactor 1).
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit voor zover daarin niet ook de jaren 2005 tot en met 2009 en 2011 en 2012 zijn beoordeeld; 
    - verwijst het beroep, voor zover dat betrekking heeft op het besluit van 8 mei 2024, naar de Dienst Toeslagen voor behandeling in bezwaar;
    - bepaalt dat de Dienst Toeslagen het betaalde griffierecht van € 50,- aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt de Dienst Toeslagen in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 907,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Veling, voorzitter, en mr. N. Boonstra en 
      mr. R.J.P. Ferwerda, leden, in aanwezigheid van mr. M. Noordegraaf, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 18 februari 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier						voorzitter 					
    
    
    
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
  
  
     Artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
  
  
     Zie de uitspraken van deze rechtbank van 17 december 2024, ECLI:NL:RBROT:2024:13134, en 27 januari 2025, ECLI:NL:RBROT:2025:1081.
  
  
     Zie artikel 7:11 van de Awb en bijvoorbeeld ABRvS 2 maart 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AS8404, r.o. 2.2.
  
  
     Artikel 6:19, vijfde lid, van de Awb.
  
  
     Artikel 2.2, aanhef en onder f, en artikel 2.3, zesde lid, van de Wht.
  
  
    
      Stb. 2022, 434.
  
  
    
      Stcrt. 2020, 45904.
  
  
    
      Kamerstukken II 2021/22, 36151, nr. 3, p. 9.
  
  
    
      Kamerstukken II 2021/22, 36151, nr. 3, p. 74.