ECLI:NL:RBNHO:2025:1015, Rechtbank Noord-Holland, 22-01-2025, HAA 23/6146
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2025-01-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Beroep ongegrond. Fouten in de voorprocedure. Uit oogpunt van efficiëntie inhoudelijke behandeling van het beroep. O.g.v. artikel 7:11 lid 1 Awb vindt er in bezwaar een volledige heroverweging van het bestreden besluit plaats, óók als het gaat om een van rechtswege verleende beschikking. Het college heeft in redelijkheid kunnen komen tot afwijzing van de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het gebruiken van een berging als woning in strijd met het bestemmingsplan. Het college heeft voldoende gemotiveerd waarom, bij afgifte van een omgevingsvergunning, er sprake zou zijn van srijd met een goede ruimtelijke ordening. Weigering niet onevenredig. Geen geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Alkmaar
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: HAA 23/6146 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 januari 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. C.J. Roos),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hoorn 
    (gemachtigde: mr. C. Haring).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [naam] uit [woonplaats] (derde-partij)
      (gemachtigde: mr. M. Adansar).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de weigering van de door hem gevraagde omgevingsvergunning.
    
    
    
      1.1.
      Met het primaire besluit van 12 april 2023 is aan eiser een omgevingsvergunning van rechtswege verleend. Met het bestreden besluit van 14 september 2023 op het bezwaar van de derde-partij heeft het college de omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
      
    
    
      1.2.
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De derde-partij heeft ook schriftelijk gereageerd. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 11 december 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, de gemachtigde van het college, de derde-partij en de gemachtigde van de derde-partij. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit 
    
    
      2. Eiser heeft op 22 augustus 2022 een aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning voor het gebruiken van de berging als woning in strijd met het bestemmingsplan op de locatie [adres 1] in Hoorn. Eerder al, met een brief van 12 augustus 2022, heeft eiser zijn aanvraag toegelicht.
    
    
    
      2.1.
      Op 20 oktober 2022 heeft het college het ontwerpbesluit van 12 oktober 2022 van de voorgenomen weigering van de omgevingsvergunning gepubliceerd. Het ontwerpbesluit is door het college ter inzage gelegd van 21 oktober 2022 tot en met 1 december 2022. Het college heeft de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing verklaard op de voorbereiding van het besluit en heeft daarbij aan eenieder de mogelijkheid geboden om een zienswijze in te dienen.
      
    
    
      2.2.
      Op 23 november 2022 heeft eiser een zienswijze ingediend. Ook de derde-partij (wonende op [adres 2] in [plaats] ) en de bewoner(s) van [adres 3] in [plaats] hebben een zienswijze ingediend.
      
    
    
      2.3.
      Met het besluit van 31 januari 2023 heeft het college de aanvraag van eiser afgewezen en de omgevingsvergunning geweigerd. Eiser heeft hiertegen op 14 februari 2023 bezwaar gemaakt.
      
    
    
      2.4.
      Met het primaire besluit is aan eiser een omgevingsvergunning van rechtswege verleend. Volgens het college is abusievelijk de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing verklaard in plaats van de reguliere procedure, en daarom is niet tijdig beslist op de aanvraag. Volgens het college had uiterlijk 17 oktober 2022 moeten worden beslist op de aanvraag van eiser. Wegens het verstrijken van deze datum, heeft het college de omgevingsvergunning van rechtswege verleend.
      
    
    
      2.5.
      Naar aanleiding van het primaire besluit heeft eiser met een e-mail van 13 april 2023 zijn bezwaar van 14 februari 2023 ingetrokken. 
      
    
    
      2.6.
      Op 19 mei 2023 heeft de derde-partij bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Op 13 juni 2023 heeft de derde-partij zijn bezwaargronden aangevuld.
      
    
    
      2.7.
      Op 18 juli 2023 heeft er een hoorzitting plaatsgevonden. Zowel de derde-partij met zijn gemachtigde als eiser met zijn gemachtigde waren bij de hoorzitting aanwezig. Na de hoorzitting heeft de commissie bezwaarschriften van de gemeente Hoorn (de commissie) een advies uitgebracht.
      
    
    
      2.8.
      Met het bestreden besluit heeft het college de door eiser gevraagde omgevingsvergunning alsnog geweigerd. Aan het bestreden besluit heeft het college het advies van de commissie ten grondslag gelegd.
      
    
    
      2.9.
      Op de zitting van 11 december 2024 heeft het college erkend dat er veel fouten zijn gemaakt in de voorprocedure, meer specifiek het in eerste instantie van toepassing verklaren van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure terwijl de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing was. Echter, alle partijen hebben op zitting aangegeven, uit oogpunt van efficiëntie, akkoord te zijn met de inhoudelijke behandeling van het beroep, zonder aan de fout van het college verdere consequenties te verbinden. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      3. De rechtbank beoordeelt de weigering van de omgevingsvergunning. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    
    
      3.1.
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Dit betekent dat de weigering van de omgevingsvergunning in stand blijft. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      
        
          Toetsingskader
        
        4. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
    
    
      4.1.
      Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit onherroepelijk wordt.
      
      
        De aanvraag is ingediend vóór 1 januari 2024, namelijk op 22 augustus 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingswet (Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
      
      
    
    
      4.2.
      Op de locatie [adres 1] in Hoorn rust – voor zover van belang – op grond van het bestemmingsplan “Binnenstad” (het bestemmingsplan) de bestemming “Wonen” en “Tuin-Binnentuin”, met de specifieke bouwaanduiding “gebouw”. Daarnaast hebben de gronden de dubbelbestemmingen “Waarde-Archeologie” en “Waarde-Beschermd stadsgezicht”.
      
    
    
      4.3.
      Eiser heeft het college gevraagd om af te wijken van het bestemmingsplan ‘Binnenstad’. Hij wil de berging op de locatie [adres 1] gebruiken als zelfstandige woning. Het college kan hiervoor een omgevingsvergunning verlenen, indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Bij het uitoefenen van die bevoegdheid heeft het college beleidsruimte. Ook moet het college de betrokken belangen afwegen. De rechtbank toetst daarom de beslissing van het college om niet mee te werken met terughoudendheid.
      
      
        
          Belanghebbende
        
        5. Eiser heeft in beroep aangevoerd dat het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard had moeten worden, omdat de derde-partij geen belanghebbende is.
      
      
    
    
      5.1.
      De derde-partij woont op de locatie [adres 2] in Hoorn. De locatie [adres 2] grenst aan het perceel [adres 1] . Het is mogelijk dat derde-partij bij een gewijzigd gebruik van het gebouw op de [adres 1] hiervan hinder zal ondervinden. Daarom heeft het college derde-partij terecht als belanghebbende aangemerkt. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
      
      
      
        
          Heroverweging in bezwaar
        
        6. Eiser heeft in beroep verder aangevoerd dat het college bij de heroverweging in bezwaar zich slechts mocht beperken tot de bezwaargronden die waren aangevoerd door de derde-partij. Ten onrechte heeft er een volledige heroverweging plaatsgevonden, aldus eiser.
      
      
    
    
      6.1.
      Uit artikel 7:11, eerste lid, van de Awb volgt dat op grondslag van het bezwaar een heroverweging van het bestreden beluit plaatsvindt. Dit betreft, in tegenstelling tot wat eiser betoogt, een volledige heroverweging, óók als het gaat om een van rechtswege verleende beschikking. Dit houdt in dat het college in het bestreden besluit bevoegd was om de omgevingsvergunning te weigeren op andere gronden dan in bezwaar was aangevoerd. Artikel 2:33 van de Wabo staat hieraan niet in de weg. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Strijd met een goede ruimte ordening
        
        7. Eiser heeft in beroep voorts aangevoerd dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de afgifte van een omgevingsvergunning in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Volgens eiser verandert het gebruik van het bouwwerk van berging naar woning niets aan de waarden van de binnentuin. Verder stelt eiser dat het bijgebouw wel degelijk in een gevellijn is geplaatst, namelijk met de zijgevel van het pand [adres 3] . Tot slot is het volgens eiser voor de omzetting van het gebruik van berging naar woning niet relevant of het bijgebouw op een bouwvlak staat.
      
      
    
    
      7.1.
      Het college heeft in het bestreden besluit, ten aanzien van het gebruik, de volgende ruimtelijke onderbouwing gegeven: 
      
      
        “[…] De binnentuinen worden beschouwd als kleinschalige rustgebieden in de drukke binnenstad. De historische en monumentale waarde van de binnentuin moet worden beschermd. Dat is de reden dat dit deel specifiek de bestemming “Tuin-Binnentuin” heeft gekregen. Het wijzigen van een bijbehorend bouwwerk naar een intensiever gebruik als zelfstandige woning doet te veel afbreuk aan de historische en monumentale waarde. […] Het plan leidt ook tot verdere ongewenste verdichting van de binnentuin, doordat bij de toename van het aantal woningen meer bijgebouwen al dan niet vergunningsvrij kunnen worden gebouwd in de binnentuin.”
      
      
      
        Het college heeft in het bestreden besluit, ten aanzien van de gevellijnen, de volgende ruimtelijke onderbouwing gegeven:
      
      
      
        “Daarnaast is op de plankaart behorende bij het bestemmingsplan aan de straatzijde van de Tempelsteeg, Nieuwsteeg, Gedempte Turfhaven en Ramen een gevellijn opgenomen. Hoofdgebouwen dienen met ten minste één gevel in deze gevellijn te worden gebouwd. De aanvraag gaat uit van het realiseren van een hoofgebouw op het binnenterrein die niet in de gevellijn is geplaatst en past niet binnen de stedenbouwkundige structuur die met het bestemmingsplan is vastgesteld.”
      
      
      
        Het college heeft in het bestreden besluit, ten aanzien van het bouwvlak, de volgende ruimtelijke onderbouwing gegeven:
      
      
      
        “Het pand is gelet op het bovenstaande gebouwd als bijgebouw. Gelet op artikel 25.5, aanhef en onder b, van de planregels van het bestemmingsplan “Binnenstad” mag in bijgebouwen niet worden gewoond. Het gebouw zou, wil bewoning worden toegestaan, dan moeten worden omgezet naar hoofdgebouw. Zoals hiervoor al opgemerkt, regelt een kadastrale splitsing dat niet. Daarnaast mag een hoofdgebouw alleen op een bouwvlak worden gebouwd. Wat een bouwvlak is, is uitgelegd in artikel 1, aanhef en onder 23, van de planregels van het bestemmingsplan “Binnenstad”. In de verbeelding is geen bouwvlak opgenomen op het gedeelte van het gebouw dat bestemd is voor “Wonen”. Daarom is sprake van een met de bestemming “Wonen” strijdige situatie.”
      
      
    
    
      7.2.
      De rechtbank is van oordeel dat het college, gelet op rechtsoverweging 7.1., voldoende heeft gemotiveerd waarom, bij afgifte van een omgevingsvergunning, sprake zou zijn van strijd met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij is het college uitgegaan van juiste uitgangspunten. De op de [adres 1] rustende bestemming is niet in geschil (zie rechtsoverweging 4.2.). Verder heeft de rechtbank vastgesteld, met behulp van de plankaart behorende bij het bestemmingsplan “Binnenstad”, dat de [adres 1] op een binnenterrein is gelegen die niet in een gevellijn is geplaatst (aan de straatzijde van [adres 3] is een gevellijn opgenomen, er is geen gevellijn opgenomen aan de zijkant van [adres 3] (zijnde de Tempelsteeg)). Ook heeft de rechtbank vastgesteld dat de berging niet is gelegen op een bouwvlak. Dat eiser het hiermee niet eens is of dit anders ziet, doet hier niets aan af. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Gelijkheidsbeginsel
        
        8. Eiser heeft tot slot aangevoerd dat zijn situatie vergelijkbaar is met de [adres 4] , [adres 5] en [adres 6] en [nummer] in [plaats] .
      
      
    
    
      8.1.
      Het gelijkheidsbeginsel houdt in dat gelijke gevallen op gelijke wijze behandeld moeten worden, tenzij een verschil in behandeling objectief gerechtvaardigd is. Het gelijkheidsbeginsel vergt een consistent en doordacht bestuursbeleid. Het veronderstelt dat het bestuur welbewust richting geeft en daarom een algemene gedragslijn volgt voor zijn optreden in vergelijkbare gevallen. Als een beroep op het gelijkheidsbeginsel is onderbouwd, ligt het op de weg van het college om deugdelijk te motiveren dat geen sprake is van rechtens vergelijkbare gevallen. Het gelijkheidsbeginsel strekt niet zo ver dat een bestuursorgaan is gehouden om een gemaakte beoordelingsfout te herhalen.
      
    
    
      8.2.
      Het college heeft, in reactie op hetgeen eiser heeft aangevoerd, in het verweerschrift van 24 april 2023 (nogmaals) gemotiveerd waarom er geen sprake is van gelijke of vergelijkbare gevallen, namelijk omdat op deze locaties niet de (bijzondere) bestemming ‘Tuin-Binnentuin’ rust. De rechtbank is van oordeel dat verweerder hiermee deugdelijk gemotiveerd heeft dat geen sprake is van vergelijkbare gevallen. Dat op de locaties niet dezelfde bestemming rust is namelijk een rechtens relevant verschil. Dat de locaties enige gelijkenissen vertonen, maakt dit niet anders. Deze beroepsgrond van eiser slaagt niet.
      
      
        9. De rechtbank is van oordeel dat het college in redelijkheid tot afwijzing van de aanvraag om een omgevingsvergunning heeft kunnen komen. Het college heeft kenbaar de belangen van eiser betrokken bij zijn beslissing, namelijk zijn wens om de berging op de locatie [adres 1] als woning te gebruiken en meer sociale controle in de steeg, maar had hierin geen aanleiding hoeven zien om de omgevingsvergunning te verlenen. Het college heeft namelijk deugdelijk gemotiveerd waarom afgifte van een omgevingsvergunning strijd oplevert met een goede ruimtelijke ordening.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      10. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. C.M.A.V. van Kleef, rechter, in aanwezigheid van mr. L.J. Besseling, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 22 januari 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 7:11 luidt:
    
    1. Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
    2. Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit.
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
      
    
    
    
      Artikel 2.1 luidt:
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    […]
    
    
      Artikel 2.12 luidt:
    
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
      […]
      2˚. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
      […]
    
    
    
      
        Besluit omgevingsrecht
      
    
    
    
      Artikel 2.7. luidt:
      Als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet worden aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II.
    
    
    
      Artikel 4 van Bijlage II luidt:
      Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
      […]
    
    9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;
    
      […]
      
        Bestemmingsplan Binnenstad
      
    
    
    
      Artikel 25.2 Bouwregels luidt:
    
    1. Voor het bouwen van hoofdgebouwen gelden de volgende regels:
    […]
    b. een hoofdgebouw zal binnen een bouwvlak worden gebouwd;
    […]
    
    
      Artikel 25.5 Specifieke gebruiksregels luidt:
      Tot een gebruik, strijdig met deze bestemming, zoals bedoeld in artikel 7.10 van de Wet ruimtelijke ordening, wordt in ieder geval gerekend:
      […]
    
    b. het gebruik van bijgebouwen voor bewoning;
    […]
  
  
     Artikel 25 van de planregels.
  
  
     Artikel 19 van de planregels.
  
  
     Artikel 28 van de planregels.
  
  
     Artikel 29 van de planregels.
  
  
     Planologisch strijdig gebruik: artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wabo.
  
  
     Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 2˚ van de Wabo gelezen in verband met artikel 4, aanhef en negende lid, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor).
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 23 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3175 (rechtsoverweging 3.3.).
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 8 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3035, rechtsoverweging 3.1.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 25 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3256.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 22 augustus 2018, ELCI:NL:RVS:2018:2792.