ECLI:NL:RBOVE:2025:378, Rechtbank Overijssel, 24-01-2025, ak_24_2626
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2025-01-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Invordering verbeurde dwangsom i.v.m. beëindiging onzelfstandige bewoning. Beroep gegrond. Eiser heeft geen bezwaar gemaakt, zodat de last onder dwangsom onherroepelijk is geworden. De vraag is of de aangetroffen situatie kan worden aangemerkt als onzelfstandige bewoning. De aangetroffen situatie betrof een vorm van een au pair-constructie. Niet duidelijk is geworden waarom een dergelijke constructie niet zou mogen. Niet is aangetoond dat de last is overtreden.

RECHTBANK OVERIJSSEL
  
  
    Zittingsplaats Zwolle
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ZWO 24/2626 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser], uit [woonplaats 1], eiser,
    gemachtigde: mr. I.E. Nauta,
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Deventer, verweerder, 
    gemachtigde: mr. M. Ichoh.
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de invordering van een dwangsom van € 3.000,- door verweerder. Bij besluit van 25 september 2023 (het primaire besluit) heeft verweerder besloten om over te gaan tot invordering van dit bedrag. Bij besluit van 4 april 2024 (het bestreden besluit) heeft verweerder het hiertegen door eiser gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten.     
    
    
    
      Verweerder heeft met een verweerschrift op het beroep van eiser gereageerd. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 23 december 2024 op zitting behandeld. Hierbij was eiser aanwezig, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Aanleiding
      
    
    
    
      1.1
      Eiser heeft een uitzendbureau dat arbeidsmigranten uitleent aan slachterijen. Daarnaast is hij eigenaar of huurder van een aantal panden die hij verhuurt aan diezelfde arbeidsmigranten. 
      
    
    
      1.2
      Tijdens een controle op 20 maart 2021 hebben toezichthouders van de gemeente Deventer vastgesteld dat in de woning aan de [adres] (hierna: de woning) onzelfstandige bewoning (kamerverhuur) plaatsvond, zonder dat de daarvoor vereiste omzettingsvergunning was verleend. Omdat dat in strijd was met artikel 21, eerste lid, onder c, van de Huisvestingswet 2014 en artikel 1.2 van de destijds geldende Huisvestingsverordening [plaats] 2019 (inmiddels de Huisvestingsverordening [plaats] 2022; hierna te noemen: de Verordening), heeft verweerder hiervoor bij besluit van 25 mei 2021 aan eiser een last onder dwangsom opgelegd. In dit besluit (hierna: de last onder dwangsom) heeft verweerder eiser gelast om binnen drie maanden de onzelfstandige bewoning te staken en gestaakt te houden. Daarbij is aangegeven dat eiser aan deze last gevolg kan geven door de bewoning van de woning terug te brengen tot maximaal twee personen (waarvoor geen vergunningplicht geldt) of door de woning weer om te zetten naar zelfstandige woonruimte. Aan het niet (geheel) voldoen aan de last heeft verweerder een dwangsom verbonden van € 3.000,- per maand of een gedeelte daarvan, met een maximum van € 15.000,-.  
      
    
    
      1.3
      Eiser heeft geen bezwaar gemaakt tegen de last onder dwangsom, zodat die onherroepelijk is geworden. 
      
    
    
      1.4
      
        Op 7 augustus 2023 hebben twee toezichthouders van de gemeente Deventer een controle uitgevoerd bij de woning. Daar hebben zij gesproken met [naam 1] en 
        
          [naam 2]. [naam 1] heeft tegenover de toezichthouders verklaard dat vier personen in de woning wonen, namelijk [naam 2], zijn vrouw [naam 3], hun kindje en zij zelf. Verder heeft [naam 1] verklaard dat zij het nichtje van [naam 2] is. [naam 2] heeft tijdens de controle aangegeven dat hij alleen met zijn vrouw en hun kindje in de woning woont. Ook heeft hij verklaard dat [naam 1] de oppas van het kindje is, dat zij in [woonplaats 2] woont en dat hij haar elke keer ophaalt om op hun kindje te passen.    
      
      
    
    
      1.5
      Op 11 augustus 2023 hebben de toezichthouders opnieuw de woning bezocht. Tijdens deze controle waren [naam 1], [naam 3] en haar kindje in de woning aanwezig. De toezichthouders hebben toen alleen met [naam 3] gesproken. Die verklaarde desgevraagd dat [naam 1] in [woonplaats 3] woont. Ook verklaarde [naam 3] dat [naam 1] in de woning in het bed van hun kind slaapt, dat zij geen huur betaalt, dat zij niet haar eigen boodschappen hoeft te regelen of te kopen en dat zij € 500,- per maand krijgt voor het oppassen.  
      
      
        
          Het bestreden besluit
        
      
      
    
    
      2.1
      
        In het bestreden besluit heeft verweerder geconcludeerd dat uit de controles van 7 en 11 augustus 2023 blijkt dat eiser niet heeft voldaan aan de last onder dwangsom en dat daarom een dwangsom van € 3.000,- is verbeurd. Daarbij is verweerder afgeweken van het advies van de bezwaarschriftencommissie van de gemeente Deventer (hierna: de commissie) van 22 januari 2024. In dat advies heeft de commissie geconcludeerd dat [naam 2], 
        
          [naam 3], hun kindje en [naam 1] moeten worden aangemerkt als één huishouden als bedoeld in artikel 1, onder c, van de Verordening en dat niet kan worden vastgesteld dat [naam 2] de woning onderverhuurde aan [naam 1]. Volgens de commissie is daarom geen sprake van een overtreding van de last. 
      
      
    
    
      2.2
      Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de in de woning aangetroffen personen geen duurzame gemeenschappelijke huishouding voerden met de intentie om langdurig samen te wonen en gezamenlijk een huishouden te vormen. Daarbij acht verweerder ook van belang dat [naam 1] in de basisregistratie personen niet stond ingeschreven op het adres van de woning. Omdat ten tijde van de controles geen sprake was van een duurzame gemeenschappelijke huishouding, was niet voldaan aan de last. Eiser kan worden aangemerkt als overtreder van deze last, aldus verweerder. 
      
      
        
          De beroepsgronden van eiser 
        
      
      
      
        3.	Eiser is, kort samengevat, van mening dat hij de last niet heeft overtreden, omdat hij de woning slechts aan één persoon verhuurde en de daarin aangetroffen personen een duurzame gemeenschappelijke huishouding voerden. Daarnaast heeft eiser aangevoerd dat, als de rechtbank van oordeel is dat de last wel is overtreden, hij daarbij niet als overtreder kan worden aangemerkt. Hij heeft de woning immers uitsluitend aan [naam 2] verhuurd en voor het verblijf van anderen in de woning geen toestemming gegeven. Ook kent hij [naam 1] helemaal niet en was hij er niet van op de hoogte dat zij in de woning verbleef. Eiser is van mening dat verweerder het advies van de commissie had moeten volgen.   
      
      
      
        
          Beoordeling van het beroep
        
      
      
      
        
          Is de last overtreden?
        
      
      
    
    
      4.1
      De rechtbank overweegt dat verweerder eiser in de last onder dwangsom heeft gelast om de onzelfstandige bewoning van de woning te staken en gestaakt te houden. Dit betekent dat de rechtbank nu allereerst de vraag moet beantwoorden of de situatie die de toezichthouders op 7 en 11 augustus 2023 hebben aangetroffen, kan worden aangemerkt als onzelfstandige bewoning van de woning. 
      
    
    
      4.2
      Artikel 1, aanhef en onder e, van de Verordening bepaalt dat onder onzelfstandige woonruimte wordt verstaan: de woonruimte welke geen eigen toegang heeft en welke niet door een huishouden kan worden bewoond, zonder dat dit daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte. Artikel 1, aanhef en onder c, van de Verordening bepaalt dat onder huishouden wordt verstaan: een alleenstaande, dan wel twee of meer personen die hun hoofdverblijf in dezelfde woonruimte hebben en een duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren of willen gaan voeren.
      
    
    
      4.3
      Uit de rapporten die de toezichthouders hebben opgesteld maakt de rechtbank op dat de situatie die de toezichthouders op 7 en 11 augustus 2023 aantroffen in de woning, een vorm van een au pair-constructie betrof. Op basis van deze controlerapporten neemt de rechtbank aan dat [naam 1] als au pair en oppas permanent in de woning woonde. Ter zitting is gebleken dat eiser dit ook niet bestrijdt. Voor zover verweerder bestrijdt dat [naam 1] als au pair en oppas permanent in de woning woonde, heeft hij dat onvoldoende onderbouwd. Indien verweerder van mening is dat de situatie in de woning anders was dan het beeld dat hiervan naar voren komt in wat [naam 3] en [naam 1] tegenover de toezichthouders hebben verklaard, had het op zijn weg gelegen om nader onderzoek daarnaar te (laten) verrichten.    
      
    
    
      4.4
      De rechtbank is van oordeel dat niet duidelijk is geworden waarom een dergelijke au pair-constructie niet zou mogen. Verweerder heeft onvoldoende beargumenteerd waarom [naam 1] geen onderdeel van het huishouden van [naam 2] en zijn vrouw en kind was geworden en waarom haar inwoning als au pair en oppas niet kan worden aangemerkt als onderdeel van een duurzame gemeenschappelijke huishouding. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dan ook niet aangetoond dat de last is overtreden. De uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 16 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3854, waarnaar verweerder in het verweerschrift verwijst, leidt niet tot een ander oordeel. Die uitspraak heeft betrekking op een andere vorm van inwoning dan in de thans voorliggende zaak aan de orde is. 
      
    
    
      4.5
      Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de eerste beroepsgrond van eiser slaagt en dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat een dwangsom van € 3.000,- is verbeurd.     
      
      
        
          Is eiser verantwoordelijk voor de gestelde overtreding?
        
      
      
    
    
      5.1
      Mocht sprake zijn geweest van een overtreding van de last en daarmee van een verbeurte van de dwangsom (hetgeen naar het oordeel van de rechtbank niet het geval is; zie hierboven onder 4.4 en 4.5), dan is voor invordering van de verbeurde dwangsom bij eiser tevens noodzakelijk dat eiser kan worden aangemerkt als overtreder. De rechtbank merkt – in zekere zin ten overvloede, omdat de eerste beroepsgrond reeds slaagt – over de positie van eiser in dit verband het volgende op. 
      
    
    
      5.2
      In de uitspraak van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2067, overwoog de Afdeling dat voor de vraag of bij een herstelsanctie iemand kan worden aangemerkt als overtreder, moet worden aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap. Dit betekent voor natuurlijke personen dat een (verboden) gedraging in redelijkheid aan die persoon als (functioneel) dader kan worden toegerekend indien deze erover vermocht te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en indien zodanig of vergelijkbaar gedrag blijkens de feitelijke gang van zaken door hem werd aanvaard of placht te worden aanvaard. Onder bedoeld aanvaarden is mede begrepen het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de desbetreffende persoon kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging.
      
    
    
      5.3
      In het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat eiser als eigenaar van de woning kon beschikken over de wijze waarop de woning werd gebruikt. Volgens verweerder heeft eiser de overtreding ook aanvaard, omdat er doorlopend soortgelijke overtredingen plaatsvinden in woningen die hij verhuurt. Daarvoor zijn aan hem meerdere lasten onder dwangsom opgelegd, maar eiser onderneemt geen acties om nieuwe overtredingen te voorkomen. Eiser schiet daarom tekort in wat redelijkerwijs van hem mag worden verwacht om overtredingen te voorkomen. 
      
    
    
      5.4
      Daarnaast heeft verweerder gewezen op de huurovereenkomst die eiser op 1 december 2022 met [naam 2] heeft gesloten. Daarin staat: ‘Indien er sprake is van onderhuur, verklaart de (onder)verhuurder hierbij toestemming te hebben gekregen van de eigenaar van het pand.’ Volgens verweerder blijkt uit deze bepaling dat onderhuur is toegestaan en dat eiser als eigenaar van de woning daarvoor toestemming heeft gegeven. Ook hieruit volgt volgens verweerder dat eiser als overtreder kan worden aangemerkt (indien door de rechtbank zou worden geoordeeld dat de last is overtreden).
      
    
    
      5.5
      De rechtbank stelt allereerst vast dat niet is gebleken dat [naam 2] een deel van de woning onderverhuurde. De vraag welke betekenis aan de hierboven onder 5.4 geciteerde bepaling uit de huurovereenkomst in dit geval moet worden toegekend, wordt daarmee irrelevant. De in deze bepaling van de huurovereenkomst geschetste situatie doet zich namelijk in dit geval niet voor.
      
    
    
      5.6
      De overige argumenten die verweerder heeft aangevoerd ter onderbouwing van zijn stelling dat eiser de vermeende overtreding van de last heeft aanvaard, hebben niet specifiek betrekking op de woning ten aanzien waarvan de last zou zijn overtreden. Dat volgens verweerder ook in andere panden van eiser overtredingen plaatsvinden en eiser onvoldoende doet om deze overtredingen te voorkomen of ongedaan te maken, betekent, wat daar verder ook van zij, naar het oordeel van de rechtbank niet dat eiser in dit specifieke geval als overtreder kan worden aangemerkt.  
      
    
    
      5.7
      Op grond van wat hierboven onder 5.2 tot en met 5.6 is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat ook de tweede beroepsgrond van eiser slaagt.  
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      6.1
      Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. Met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht zal de rechtbank zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit te herroepen. Dat betekent dat eiser geen dwangsom aan verweerder hoeft te betalen. 
      
    
    
      6.2
      Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiser het griffierecht in deze zaak terug en ook een vergoeding van zijn proceskosten. Verweerder moet die bedragen betalen. Gebleken is dat de proceskosten van eiser alleen bestaan uit kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Voor de beroepsfase stelt de rechtbank de vergoeding hiervoor op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) vast op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het beroep en 1 punt voor het verschijnen ter zitting; waarde per punt: € 907,-; wegingsfactor 1). Omdat het primaire besluit wordt herroepen, krijgt eiser ook een vergoeding voor de kosten die hij in de bezwaarfase heeft gemaakt voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Op basis van het Bpb stelt de rechtbank de vergoeding voor deze kosten vast op € 1.294,- (1 punt voor het indienen van het bezwaar en 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting bij de commissie op 10 januari 2024; waarde per punt: € 647,-; wegingsfactor 1).
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit van 4 april 2024;
      
      
        herroept het primaire besluit van 25 september 2023;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit;
      
      
        kent voor de bezwaarfase aan eiser een door verweerder te betalen vergoeding toe van € 1.294,-;
      
      
        veroordeelt verweerder tot het betalen van een proceskostenvergoeding aan eiser ter hoogte van € 1.814,-; 
      
      
        gelast verweerder het griffierecht van € 187,- aan eiser te vergoeden. 
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J.G.M. van Montfort, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. P.J.H. Bijleveld, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              de rechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.