ECLI:NL:RVS:2025:426, Raad van State, 05-02-2025, 202106535/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-02-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 januari 2017 heeft de minister van Buitenlandse Zaken een aanvraag van [appellant] om een Nederlands paspoort buiten behandeling gesteld. [appellant] is geboren op [geboortedatum] 1996 in Nederland en verkreeg door geboorte zowel de Nederlandse als de Zwitserse nationaliteit. De moeder van [appellant] verkreeg bij geboorte de Nederlandse nationaliteit. Zij verkreeg op 30 mei 1984 de Zwitserse nationaliteit als minderjarige door naturalisatie. Vanaf dit moment had zij twee nationaliteiten. De vader van [appellant] heeft altijd alleen de Zwitserse nationaliteit gehad. Op 2 juli 1996 is voor het laatst aan [appellant] en aan zijn moeder een Nederlands paspoort verstrekt. Van oktober 1996 tot augustus 1998 was het gezin gevestigd in België, waarna het gezin is verhuisd naar Zwitserland. Op 5 september 2016 heeft [appellant] een aanvraag om een Nederlands paspoort ingediend. De minister heeft deze aanvraag buiten behandeling gesteld, omdat [appellant] niet in het bezit was van het Nederlanderschap.

202106535/1/A3.
    Datum uitspraak: 5 februari 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 6 augustus 2021 in zaak nr. 18/164 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Buitenlandse Zaken.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 januari 2017 heeft de minister een aanvraag van [appellant] om een Nederlands paspoort buiten behandeling gesteld.
    Bij besluit van 24 november 2017 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 12 november 2020 heeft de minister opnieuw besloten op het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar en dat ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 6 augustus 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 juli 2024, waar de minister, vertegenwoordigd door I.S. IJserinkhuijsen en L.H.T. Geuzendam, is verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is geboren op [geboortedatum] 1996 in Nederland en verkreeg door geboorte zowel de Nederlandse als de Zwitserse nationaliteit. De moeder van [appellant] verkreeg bij geboorte de Nederlandse nationaliteit. Zij verkreeg op 30 mei 1984 de Zwitserse nationaliteit als minderjarige door naturalisatie. Vanaf dit moment had zij twee nationaliteiten. De vader van [appellant] heeft altijd alleen de Zwitserse nationaliteit gehad. Op 2 juli 1996 is voor het laatst aan [appellant] en aan zijn moeder een Nederlands paspoort verstrekt. Van oktober 1996 tot augustus 1998 was het gezin gevestigd in België, waarna het gezin is verhuisd naar Zwitserland.
    Op 1 april 2013 heeft de moeder van [appellant] het Nederlanderschap op grond van artikel 15, eerste lid, aanhef en onder c, van de Rijkswet op het Nederlanderschap (hierna: de RWN) van rechtswege verloren, omdat zij vanaf 1 april 2003 tot en met 1 april 2013 onafgebroken hoofdverblijf in Zwitserland had. Op dat moment verloor [appellant] op grond van artikel 16, eerst lid, aanhef en onder d, van de RWN ook het Nederlanderschap, omdat hij minderjarig was. De zus van [appellant] heeft het Nederlanderschap niet verloren, omdat zij op 1 april 2013 al meerderjarig was.
    1.1.    Op 5 september 2016 heeft [appellant] een aanvraag om een Nederlands paspoort ingediend. De minister heeft deze aanvraag buiten behandeling gesteld, omdat [appellant] niet in het bezit was van het Nederlanderschap.
    1.2.    De Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: de IND) heeft op verzoek van de minister advies uitgebracht in het kader van Unierechtelijke evenredigheidsbeoordeling. De conclusie van de IND is dat het verlies van het Unieburgerschap op de peildatum niet als onevenredig kan worden beschouwd. Hiervoor acht de IND ten eerste van belang dat niet is gebleken dat tijdens de peildatum op 1 april 2013 sprake was van regelmatige reizen naar en substantieel verblijf in lidstaten van de EU. Ook heeft [appellant] niet aangetoond dat hij ten tijde van de peildatum concrete plannen had om in een lidstaat van de EU te studeren. Het studiejaar dat [appellant] in Duitsland volgde, vond drieënhalfjaar na de peildatum plaats, waardoor dit niet als ‘in redelijkheid voorzienbaar’ kan worden aangemerkt. [appellant] heeft verder niet concreet gemaakt of en zo ja, welke vervolgopleiding hij kort na de peildatum in de EU had willen volgen. De enkele wens om in de toekomst gebruik te maken van de rechten als Unieburger kan volgens de IND geen rol spelen in de evenredigheidstoets. Hieruit blijkt niet dat het ‘in redelijkheid voorzienbaar’ was dat hij ten tijde van de peildatum zijn rechten als Unieburger zou gaan uitoefenen.
    Wettelijk kader
    2.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Hoger beroep
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het verlies van zijn Nederlanderschap niet in strijd is met het Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel.
    Hiertoe voert hij ten eerste aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het hem niet mag worden verweten dat zijn moeder haar paspoort niet tijdig vernieuwde, waardoor hij als minderjarige zijn Nederlanderschap verloor. Door onvoldoende gewicht toe te kennen aan het feit dat [appellant] ten tijde van het Nederlanderschap minderjarig was en het verlies van het Nederlanderschap zelf niet kon voorkomen, heeft de minister in strijd met artikel 24 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: het Handvest) gehandeld. Daarnaast heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) in het arrest van 12 maart 2019, Tjebbes, C-221/17, ECLI:EU:C:2019:189 (hierna: het Tjebbes-arrest) de eenheid binnen het gezin doorslaggevend geacht bij het verlies van het Nederlanderschap van minderjarigen. Volgens [appellant] gaat de eenheid van het gezin als argument voor het verlies van het Nederlanderschap samen zijn met moeder in dit geval niet op, omdat de zus van [appellant] haar Nederlandse nationaliteit wel heeft behouden.
    Ook voert [appellant] aan dat hij door het verlies van het Unieburgerschap geen aanspraak meer kon maken op de Erasmusbeurs. Volgens [appellant] was het op de peildatum redelijk voorzienbaar dat hij in de toekomst in de EU zou gaan studeren, omdat hij op dat moment 16 jaar en ruim 9 maanden oud was. Dat dit voorzienbaar was, volgt volgens hem ook uit het feit dat hij in 2016 en 2017 daadwerkelijk in Duitsland heeft gestudeerd. [appellant] heeft toen in Duitsland kunnen studeren, omdat sommige Europese universiteiten een overeenkomst hadden met de ‘École Polytechnique Fédérale de Lausanne’. Maar [appellant] had niet dezelfde brede keuze als andere Europese studenten met een Erasmusbeurs. Het standpunt van de minister dat de nationaliteit van de betreffende student niet van belang is voor deelname aan het Erasmus-programma, maar dat het gaat om de universiteit waar de student staat ingeschreven, heeft de minister volgens [appellant] niet nader onderbouwd. De rechtbank mocht dit standpunt van de minister daarom niet in haar beoordeling meenemen.
    Ook kan [appellant] door het verlies van het Unieburgerschap geen aanspraak meer maken op zijn vrije verkeersrechten. Dit is van belang, omdat hij in de toekomst de mogelijkheid wil hebben om in de EU te wonen en werken. Hij is hierbij als Zwitsers burger afhankelijk van bilaterale overeenkomsten tussen Zwitserland en de EU, wat zijn recht op vrij verkeer in de EU erg onzeker maakt. Deze onzekere situatie was al voorzienbaar op het moment dat hij zijn Nederlanderschap verloor, omdat Zwitserland geen deel uitmaakt van de EU.
    [appellant] voert ten slotte aan dat de Unierechtelijke evenredigheidstoets te beperkt is uitgevoerd. Volgens hem moet in de evenredigheidsbeoordeling ook worden meegenomen dat [appellant] en zijn moeder in Nederland zijn geboren, dat de informatievoorziening na de wetswijziging van 2003 slecht was en dat [appellant] een affectieve band met Nederland heeft. Hij verwijst hiervoor naar een artikel van mr. G.R. de Groot, A&MR 2019/5.
    Standpunt minister
    4.       De minister heeft op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat hij, als het verlies van het Nederlanderschap ook dat van het Unieburgerschap betekent, altijd een Unierechtelijke evenredigheidstoets verricht, ook als er geen omstandigheden zijn aangedragen die betrekking hebben op het Unierecht. De minister heeft verder zijn standpunt gehandhaafd dat hier geen sprake is van schending van het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel.
    Verduidelijking toetsingskader Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel
    5.       In de uitspraak van de Afdeling van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:423, heeft de Afdeling uiteengezet hoe de minister moet onderzoeken of het verlies van de Nederlandse nationaliteit in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel wat betreft de gevolgen ervan voor de situatie van elke betrokkene en in voorkomend geval voor die van zijn gezinsleden uit het oogpunt van het Unierecht. Omdat vanuit de rechtspraktijk signalen zijn ontvangen dat opheldering gewenst is, zal de Afdeling in deze uitspraak dit toetsingskader nader verduidelijken.
    Nieuw is dat de minister bij het verlies van het Nederlanderschap, en daarmee het Unieburgerschap, altijd een Unierechtelijke evenredigheidstoets moet uitvoeren (zie het arrest van het Hof van 5 september 2023, ECLI:EU:2023:626, punt 30). Verder wordt in deze uitspraak verduidelijkt welke omstandigheden in de Unierechtelijke evenredigheidstoets moeten worden meegenomen.
    Beoordeling Afdeling
    6.       Centraal staat de vraag of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de minister zich op het standpunt mocht stellen dat het verlies van het Unieburgerschap van [appellant] in overeenstemming is met het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel.
    Beoordelingskader voor de Unierechtelijke evenredigheidstoets
    7.        Het Hof heeft in het Tjebbes-arrest prejudiciële vragen van de Afdeling over het van rechtswege verliezen van de Nederlandse nationaliteit beantwoord. De Afdeling heeft vervolgens op 12 februari 2020, in ECLI:NL:RVS:2020:423, uitspraak gedaan.
    - Bij verlies Unieburgerschap altijd een Unierechtelijke evenredigheidstoets
    7.1.       Als een betrokkene het Nederlanderschap verliest, en daarmee het Unieburgerschap zoals bedoeld in artikel 20 VWEU, dan raakt diegene ook zijn Unierechten kwijt. Daarmee valt die situatie uit haar aard en wegens haar gevolgen binnen de werkingssfeer van het Unierecht. Dan moet een lidstaat bij de uitoefening van zijn bevoegdheid inzake nationaliteit het Unierecht en met name het evenredigheidsbeginsel eerbiedigen. Zie het arrest van het Hof van 5 september 2023, ECLI:EU:C:2023:626, punt 30. Dat betekent dat bij het verlies van het Nederlanderschap en daarmee het Unieburgerschap altijd een Unierechtelijke evenredigheidstoets moet worden uitgevoerd.
    - Gevolgen uit oogpunt van Unierecht
    7.2.       Bij de Unierechtelijke evenredigheidstoets wordt beoordeeld of het verlies van de nationaliteit van een lidstaat en daarmee het Unieburgerschap van een betrokkene in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel wat betreft de gevolgen ervan uit het oogpunt van het Unierecht. Aan de hand van die gevolgen moet worden beoordeeld of het verlies van het Unieburgerschap strookt met het aantasten van Unierechten op een wijze die onevenredig is aan de doelstelling die wordt nagestreefd door de nationale wetgever (punt 43 en 44 van het Tjebbes-arrest).
    Het Hof noemt in het Tjebbes-arrest een aantal mogelijk relevante gevolgen, die moeten worden meegewogen bij de evenredigheidstoets. Zo moeten de bevoegde (rechterlijke) autoriteiten zich ervan vergewissen dat het nationaliteitsverlies verenigbaar is met de door het Handvest gewaarborgde grondrechten, waaronder het recht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven (punt 45 van het Tjebbes-arrest). Ook moet worden meegewogen of een betrokkene zou worden geconfronteerd met beperkingen in de uitoefening van het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten en de mogelijkheid daar beroepsactiviteiten te verrichten (punt 46). Verder moet ook rekening worden gehouden met het eventuele bestaan van omstandigheden die ertoe leiden dat het verlies van het Nederlanderschap door een betrokken minderjarige niet strookt met het in artikel 24 van het Handvest erkende belang van het kind. Al deze gevolgen moeten worden afgewogen tegenover het belang van de staat dat artikelen 15 en 16 van de RWN beogen te dienen, namelijk de effectieve band tussen een onderdaan en de staat.
    - Het beoordelingsmoment
    7.3.       De Unierechtelijke evenredigheidstoets moet plaatsvinden naar het moment van het verlies van het Nederlanderschap. In die Unierechtelijke evenredigheidstoets moeten niet alleen de gevolgen van het verlies van het Nederlanderschap worden betrokken die zich op dat moment al hadden gemanifesteerd, maar ook de gevolgen die op dat moment in redelijkheid voorzienbaar waren. Niet bedoeld zijn de gevolgen die hypothetisch zijn of waarvan niet vaststaat dat zij zich zullen voordoen. Het is daarom aan een betrokkene om concreet te onderbouwen dat op het moment van het verlies van het Nederlanderschap in redelijkheid voorzienbaar was dat hij zijn met het Unieburgerschap gepaard gaande rechten of verplichtingen uit zou gaan oefenen.
    - Welke omstandigheden moeten worden meegenomen?
    7.4.       De Unierechtelijke evenredigheidstoets vergt een volledige beoordeling van de individuele situatie van een betrokkene en in voorkomend geval van zijn gezin. Bij het in kaart brengen van de gevolgen uit oogpunt van Unierecht moeten alle relevante feiten en omstandigheden worden betrokken (punt 43 en 44 van het Tjebbes-arrest).
    7.4.1.     De omstandigheden waaronder iemand het Nederlanderschap heeft verloren, moeten ook worden meegenomen in de Unierechtelijke evenredigheidstoets. Deze omstandigheden hebben namelijk bijgedragen aan het verlies van het Nederlanderschap, en daarmee het Unieburgerschap, en hebben om die reden betrekking op het Unierecht. Dat deze omstandigheden in de Unierechtelijke evenredigheidstoets moeten worden meegenomen, volgt ook uit de uitspraak van de Afdeling van 13 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1074.
    7.4.2.      Maar de omstandigheden waaronder iemand het Nederlanderschap heeft verloren, zijn op zichzelf onvoldoende voor het oordeel dat het verlies van het Nederlanderschap, en daarmee het Unieburgerschap, onevenredig is. Het verlies kan namelijk alleen onevenredig zijn als er ook gevolgen zijn die betrekking hebben op het Unierecht.
    Eén van de mee te wegen relevante gevolgen bij de Unierechtelijke evenredigheidstoets is dat een betrokkene bijzondere moeilijkheden ondervond om zich naar Nederland of een andere lidstaat te blijven begeven om daar daadwerkelijke en regelmatige banden met gezinsleden te onderhouden dan wel aldaar zijn beroepsactiviteiten te verrichten of daarvoor de noodzakelijke stappen te ondernemen. Het ontbreken van bijzondere moeilijkheden brengt mee dat het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel niet is geschonden.
    Beoordeling gronden [appellant]
    8.       De Afdeling is van oordeel dat het op het moment van het verlies van het Nederlanderschap van [appellant] voorzienbaar was dat hij in de EU zou gaan studeren. Dit heeft de minister op de zitting bij de Afdeling ook erkend. Hiermee is het naar het oordeel van de Afdeling ook voorzienbaar dat [appellant] aanspraak wilde maken op zijn met het Unieburgerschap gepaard gaande vrije verkeersrechten door in de EU te gaan wonen en werken. En daarmee dat het verlies van zijn Nederlanderschap gevolgen heeft uit oogpunt van het Unierecht.
    8.1.     Maar de minister heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat dit verlies van het Unieburgerschap voor [appellant] nog niet leidt tot bijzondere moeilijkheden om zich naar Nederland of een andere lidstaat te blijven begeven om daar daadwerkelijke en regelmatige banden met gezinsleden te onderhouden dan wel aldaar zijn beroepsactiviteiten te verrichten of daarvoor de noodzakelijke stappen te ondernemen. [appellant] valt als Zwitsers staatsburger namelijk onder de werking van de Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en haar lidstaten, enerzijds, en de Zwitserse Bondsstaat, anderzijds, over het vrije verkeer van personen van 21 juni 1999. Ingevolge Bijlage I van deze Overeenkomst kan hij in de EU reizen, verblijven en studeren. Een Zwitser ondervindt daarom als gevolg van deze Overeenkomst in beginsel geen bijzondere moeilijkheden om zich in Nederland of een andere lidstaat te begeven teneinde daar te werken en te studeren. [appellant] heeft daar onvoldoende tegenover gesteld.
    8.2.     Het betoog van [appellant] dat hij door het verlies van het Unieburgerschap geen aanspraak meer kon maken op de Erasmusbeurs, slaagt niet. Het verlies van het Unieburgerschap was namelijk niet de reden dat [appellant] geen Erasmusbeurs kon krijgen. De minister heeft aannemelijk gemaakt dat [appellant], ook als hij Nederlander was geweest en nog het Unieburgerschap had bezeten, niet aan het Erasmusprogramma had kunnen deelnemen. De Europese Commissie heeft in 2014 namelijk besloten dat onderwijsinstellingen in Zwitserland niet meer konden deelnemen aan het Erasmusprogramma. Zwitserland is sindsdien geen programmaland meer bij het Erasmusprogramma, maar een partnerland. In de plaats van het Erasmusprogramma is het Swiss European Mobility Programma geïntroduceerd. Omdat Zwitserse onderwijsinstellingen voor hoger onderwijs sinds 2014 niet meer konden deelnemen aan het Erasmusprogramma, en [appellant] stond ingeschreven bij de Zwitserse universiteit École Polytechnique Fédérale de Lausanne, kon [appellant] daarom geen beroep doen op een Erasmusbeurs, ongeacht zijn nationaliteit. [appellant] heeft hier verder niets concreets tegenin gebracht.
    8.3.     Ook het beroep van [appellant] op artikel 24 van het Handvest slaagt niet. Niet is gebleken van omstandigheden die specifiek het in artikel 24 van het Handvest erkende belang van het kind raken. Zo heeft hij niet concreet onderbouwd waarom zijn belang als kind is geraakt omdat zijn zus wel de Nederlandse nationaliteit heeft behouden, terwijl zijn ouders deze nationaliteit niet (meer) bezitten en verder alle gezinsleden de Zwitserse nationaliteit bezitten.
    8.4.     [appellant] heeft het standpunt dat de informatievoorziening na de wetswijziging van 2003 slecht was, niet onderbouwd. Dit was wel aangewezen, omdat het verlies zich hier pas in 2013 voordeed. Daarmee is niet aannemelijk gemaakt dat de informatievoorziening slecht was en kan dit alleen al daarom niet worden meegenomen in de Unierechtelijke evenredigheidsbeoordeling.
    8.5.    Wat betreft de omstandigheid dat [appellant] en zijn moeder in Nederland zijn geboren en dat [appellant] daarom een affectieve band met Nederland heeft, overweegt de Afdeling dat deze omstandigheid niet direct betrekking heeft op gevolgen die het verlies heeft uit oogpunt van het Unierecht. Deze omstandigheid kan daarom evenmin worden meegenomen in de Unierechtelijke evenredigheidsbeoordeling.
    8.6.     Al het voorgaande in aanmerking nemende, komt de Afdeling tot het oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de minister zich op het standpunt mocht stellen dat het verlies van het Unieburgerschap van [appellant] in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel wat betreft de gevolgen ervan uit het oogpunt van het Unierecht. Dat betekent dat hij in deze procedure niet met terugwerkende kracht het Nederlanderschap herkrijgt. De minister heeft daarom terecht besloten dat [appellant] geen recht heeft op een nationaal paspoort omdat hij het Nederlanderschap heeft verloren en dat zijn aanvraag daarom terecht buiten behandeling is gesteld.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    10.     De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. V.V. Essenburg, leden van de meervoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
    w.g. Wissels
    voorzitter
    w.g. Soffner
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 februari 2025
    818-1031
     
    Bijlage
     
    Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie
    Artikel 24 Rechten van het kind.
    1.      Kinderen hebben recht op de bescherming en de zorg die nodig zijn voor hun welzijn. Zij mogen vrijelijk hun mening uiten. Aan hun mening in aangelegenheden die hen betreffen wordt passend belang gehecht in overeenstemming met hun leeftijd en rijpheid.
    2.     Bij alle handelingen betreffende kinderen, ongeacht of deze worden verricht door overheidsinstanties of particuliere instellingen, vormen de belangen van het kind de eerste overweging.
    3.     Ieder kind heeft er recht op regelmatig persoonlijke betrekkingen en rechtstreekse contacten met zijn beide ouders te onderhouden, tenzij dit tegen zijn belangen indruist.
    Rijkswet op het Nederlanderschap, zoals deze gold vanaf 1 augustus 2018 tot 31 maart 2020
    Artikel 15
    1.     Het Nederlanderschap gaat voor een meerderjarige verloren:
    […]
    c. indien hij tevens een vreemde nationaliteit bezit en tijdens zijn meerderjarigheid gedurende een ononderbroken periode van tien jaar in het bezit van beide nationaliteiten zijn hoofdverblijf heeft buiten Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten, en buiten de gebieden waarop het Verdrag betreffende de Europese Unie van toepassing is, anders dan in een dienstverband met Nederland, Aruba, Curaçao of Sint Maarten dan wel met een internationaal orgaan waarin het Koninkrijk is vertegenwoordigd, of als echtgenoot van of als ongehuwde in een duurzame relatie samenlevend met een persoon in een zodanig dienstverband;
    […]
    Artikel 16
    1.       Het Nederlanderschap gaat voor een minderjarige verloren:
    […]
    d. indien zijn vader of moeder het Nederlanderschap verliest ingevolge artikel 15, eerste lid, onder b, c of d, of ingevolge artikel 15A;
    artikel 16, eerst lid, aanhef en onder d, van de RWN