ECLI:NL:RBAMS:2024:4818, Rechtbank Amsterdam, 31-07-2024, 22/2484
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-07-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Aanlegvergunning, van rechtswege verleende omgevingsvergunning, uitgebreide reguliere procedure, artikelen 2.11, 2.12, eerste lid, en 3.10, eerste lid, van de Wabo.

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: AMS 22/2484 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 31 juli 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [melkveebedrijf] , uit Amsterdam, eiseres
    (gemachtigde: mr. A.P. Cornelissen),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, het college
    ( [gemachtigde verweerder] ).
    
    
      Als derde-partij nemen aan de zaak deel de Stichting [stichting] uit Broek in Waterland, de stichting
      ( [gemachtigde stichting] ) 
    
    
    
      en 
    
    
  
  
    
      [naam] , te Amsterdam ( [naam] ).
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het dempen en verbreden van sloten en het aanbrengen van een buis door een weiland op het terrein [adres] tegenover [huisnummer] in Amsterdam. 
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 28 maart 2022 heeft het college de aanvraag afgewezen.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De                   derde-partijen hebben ook schriftelijk gereageerd. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 25 april 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres en haar gemachtigde, de gemachtigde van het college, [naam] en de gemachtigde van de stichting. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank is van oordeel dat het beroep van eiseres ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Wat aan deze procedure voorafging
      
    
    
    3. Eiseres exploiteert aan de [adres] [huisnummer] in Amsterdam een melkveehouderij. Ten behoeve van de bedrijfsvoering heeft eiseres in december 2020 en januari 2021 het watergangstelsel op haar percelen aangepast. Enkele dwarssloten zijn gedempt en de bestaande lengtesloten 1 t/m 10 zijn verbreed. Naar aanleiding van klachten van omwonenden heeft een toezichthouder van het college een controle uitgevoerd en geconstateerd dat eiseres niet over de vereiste omgevingsvergunning beschikt voor de wijziging van het watergangstelsel. Op 31 mei 2021 heeft eiseres alsnog een aanvraag ingediend. 
    
    4. Het college heeft in een ontwerpbesluit van 24 september 2021 meegedeeld van plan te zijn de aanvraag af te wijzen. Het ontwerpbesluit is op 28 september 2021 ter inzage gelegd. Eiseres en [naam] hebben een zienswijze ingediend.
    
    5. Met het bestreden besluit heeft het college de aanvraag van eiseres afgewezen. 
    
    
      
        Juridisch kader
      
    
    
    6. De rechtbank beoordeelt of het college terecht de omgevingsvergunning heeft geweigerd. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    7. Voor de relevante wet- en regelgeving verwijst de rechtbank, voor zover niet opgenomen in de uitspraak zelf, naar de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
      
        Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
      
    
    
    8. Per 1 januari 2024 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat voor die datum de aanvraag om de omgevingsvergunning al was ingediend, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dit volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet. Het oude recht is dus van toepassing.
    
    
      
        Het belang van [naam] en de stichting
      
    
    
    9. Op de zitting is besproken in hoeverre [naam] belang heeft bij de beoordeling van deze zaak. Uit de uitspraak van 14 april 2021 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt dat aan degene die bij een omgevingsbesluit geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, maar die tegen het ontwerpbesluit op basis van de hem in het nationale omgevingsrecht gegeven mogelijkheid wel een zienswijze heeft ingediend, in beroep niet zal worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is. 
    
    10. [naam] heeft een zienswijze ingediend. Of hij al dan niet belanghebbend is staat daarom niet in de weg aan zijn deelname aan dit beroep als derde partij.
    
    11. Niet in geschil is en de rechtbank is dat ook van oordeel, dat de stichting gezien haar statuten en de feitelijke werkzaamheden die zijn verricht, wel belanghebbende is in deze procedure. Dat de stichting geen zienswijze heeft ingediend staat niet in de weg aan haar deelname aan de beroepsprocedure.
    
    
      
        De voorbereidingsprocedure en de vergunning van rechtswege
      
    
    
    12. De gronden vallen onder het ten tijde van belang vigerende bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’ (verder het bestemmingsplan) en hebben de enkelbestemming “Agrarisch met waarde veenweidegebied”. Voor een deel van de percelen is de bestemming “archeologie 3” van toepassing. Het college heeft de vergunning geweigerd met toepassing van de uitgebreide uniforme voorbereidingsprocedure.
    
    13. Eiseres betoogt dat het beroep gegrond moet worden verklaard, omdat de vergunning al van rechtswege is verleend. Op de aanvraag had namelijk de reguliere voorbereidingsprocedure moeten worden toegepast, en niet de uitgebreide uniforme voorbereidingsprocedure. Op de aanvraag is niet beslist binnen de termijn die geldt voor een reguliere procedure. Op het moment dat de beslistermijn van de reguliere procedure verstreek, is van rechtswege een vergunning verleend. 
    
    14. Het college heeft zich kort voor de zitting (alsnog) aangesloten bij dit standpunt van eiseres.
    
    15. De stichting en [naam] zijn op het standpunt gebleven dat het college terecht de uniforme uitgebreide voorbereidingsprocedure heeft toegepast, zodat geen vergunning van rechtswege kan zijn ontstaan. Het beroep is volgens hen ongegrond.
    
    16. De rechtbank is van oordeel dat het college terecht de uniforme uitgebreide voorbereidingsprocedure heeft toegepast. De rechtbank stelt daarbij voorop dat het college niet zelf mag bepalen welke procedure wordt toegepast. Het stelsel van de Wabo bepaalt exclusief welke procedure op een aanvraag om een omgevingsvergunning van toepassing is. Het college is daarbij gebonden aan de toepassing van de voorbereidingsprocedure zoals die uit de Wabo voortvloeit.
    
    17. In dit geval gaat het om werkzaamheden in de zin van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo. Het bestemmingsplan regelt dat deze werkzaamheden ter plaatse alleen mogen worden uitgevoerd met een zogenoemde aanlegvergunning. Het bestemmingsplan stelt de voorwaarde dat de aanlegvergunning alleen kan worden verleend als bepaalde landschaps- en natuurwaarden niet onevenredig (blijvend) worden aangetast.
    
    18. In het bestreden besluit heeft het college gemotiveerd dat de landschaps- en natuurwaarden ter plaatse door de wijziging van de sloten blijvend onevenredig worden aangetast. Het terrein heeft specifiek vrij smalle stroken en dunne stroken grond. Dit kenmerkt de grond op dat perceel. Het verkavelings- en slotenpatroon stamt uit de middeleeuwen en is al eeuwenlang grotendeels onveranderd gebleven. Dit patroon moet als landschapswaarde worden gekoesterd. Eiseres heeft daar verandering in aangebracht door de sloten te verbreden en te dempen. Daarmee zijn de landschapswaarden aangetast. De rechtbank kan deze motivering volgen en deze is door eiseres ook niet bestreden in het beroepschrift. Dat betekent dat de aanvraag in strijd is met de voorwaarden van het bestemmingsplan. 
    
    19. Voor zo een geval regelt artikel 2.11, eerste lid, van de Wabo, dat de aanvraag om de aanlegvergunning moet worden afgewezen. Het tweede lid bepaalt echter dat de aanvraag (eerst nog) moet worden beschouwd als een aanvraag voor met het bestemmingsplan strijdig gebruik. De beslisprocedure voor de aanlegvergunning wordt hiermee gelijkgeschakeld aan de beslisprocedure voor de gebruiksvergunning. Deze beslisprocedure (voor zover hier van belang) is uitgewerkt in artikel 2.12 van de Wabo en 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo.
    
    20. Voor zover eiseres heeft betoogd dat deze gelijkschakeling alleen ziet op de toepassing van artikel 2.12 van de Wabo en niet in het verlengde daarvan ook op artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, volgt de rechtbank dat niet. De letterlijke tekst van het tweede lid van artikel 2.11 geeft die beperking niet, noch heeft de rechtbank hiervoor aanwijzingen kunnen vinden in de wetsgeschiedenis. 
    
    21. Anders dan eiseres heeft betoogd, maakt het ook niet uit dat de wijziging van de watergangen niet in strijd is met het agrarisch gebruik dat ter plaatse is toegestaan. Het gaat hier om een procedurele gelijkschakeling aan de gebruiksvergunning, niet om een inhoudelijke.
    
    22. De gelijkgeschakelde vervolgprocedure houdt in dat moet worden bezien of de gevraagde vergunning kan worden verleend op grond van een binnenplanse afwijking. Ook moet worden bezien of de gevraagde vergunning kan worden verleend op grond van de zogenoemde kruimelgevallenregeling. Als de vergunning niet kan worden verleend (of geweigerd) op grond van deze regelingen, kan er slechts een vergunning worden verleend met gebruikmaking van een buitenplanse afwijking (artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3, van de Wabo). In artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo is bepaald dat dit besluit moet worden voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (uov).
    
    23. In dit geval biedt het bestemmingsplan zelf geen mogelijkheid om af te wijken van de voorwaarden die zijn gesteld voor verlening van de aanlegvergunning. Voor een geval als dit is ook geen regeling opgenomen in de kruimelgevallenregeling. Daarom heeft het college moeten onderzoeken of buitenplans van het bestemmingsplan kan worden afgeweken. Dat kan, zo volgt uit het bovenstaande, alleen onder toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Die procedure is hier dus terecht gevolgd.
    
    24. Het college en eiseres hebben betoogd dat het volledige beslisstelsel voor de aanlegvergunning al is opgenomen in het bestemmingsplan. Zij gaan daarmee echter voorbij aan de bovengenoemde gelijkschakeling en aan de omstandigheid dat in het bestemmingsplan zelf en in de kruimelgevallenregeling geen afwijkingsmogelijkheid is opgenomen van de voorwaarde voor vergunningverlening. De optie die het college voorstaat lijkt er daarbij geen rekening mee te houden dat het onder omstandigheden wenselijk kan zijn een aanlegvergunning te verlenen, ondanks het feit dat de landschap- en natuurwaarden worden aangetast.
    
    25. Uit het voorgaande volgt dat er geen vergunning van rechtswege is verleend, omdat, dat is verder ook niet in geschil, de regeling uit de Awb over van rechtswege verleende vergunningen, niet opgaat als de uniforme openbare voorbereidingsprocedure moet worden toegepast.
    
    26. Door eiseres is tot slot niet bestreden dat de aangevraagde omgevingsvergunning in strijd is met de goede ruimtelijke ordening. Concluderend betekent dat, dat het college terecht de uniforme openbare voorbereidingsprocedure heeft toegepast en de aanlegvergunning terecht heeft geweigerd.
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      27. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. De omgevingsvergunning is terecht geweigerd. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep van eiseres ongegrond. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T.L. Fernig - Rocour, rechter, in aanwezigheid van               mr. J.N. Stam, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 31 juli 2024.
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
    Bijlage: relevante wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      
        Afdeling 3.4. Uniforme openbare voorbereidingsprocedure
      
    
    
    
      Artikel 3:10
    
    1. Deze afdeling is van toepassing op de voorbereiding van besluiten indien dat bij wettelijk voorschrift of bij besluit van het bestuursorgaan is bepaald.
    (…)
    
    
      
        § 4.1.3.3. Positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen
      
    
    
    
      Artikel 4:20a
    
    1. Deze paragraaf is van toepassing indien dit bij wettelijk voorschrift is bepaald.
    2. Paragraaf 4.1.3.2 is niet van toepassing indien deze paragraaf van toepassing is.
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
      
    
    
    
      Artikel 2.1
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    […]
    b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald;
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet;
    […]
    
    
      Artikel 2.11
    
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, waaromtrent regels zijn gesteld in een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien het werk of de werkzaamheid daarmee in strijd is of in strijd is met de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening.
    2. Indien sprake is van strijd met de regels, bedoeld in het eerste lid, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
    
    
      Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3
    
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. Indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
      1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
      2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
      3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    
    
    
      
        § 3.3 De uitgebreide voorbereidingsprocedure
      
    
    
    
      Artikel 3.10
    
    1. Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op:
    a. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan of een beheersverordening en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°;
    […]
    
    
      
        Bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’ 
      
    
    
    
      Artikel 5.1 : Bestemmingsomschrijving
    
    a. De voor ‘Agrarisch met waarden – veenweidegebied’ aangewezen gronden zijn bestemd voor: het uitoefenen van een agrarisch (deeltijd)bedrijf, zoals genoemd in artikel 1 lid 7 sub b en k;
    
      (...)
      Alsmede voor 
      (...)
    
    i. Behoud, versterking en ontwikkeling van landschaps- en natuurwaarden;
    
    
    
      Artikel 5.6.1, aanhef en onder g: Aanlegverbod zonder omgevingsvergunning
    
    
    
      Het is verboden op of in deze gronden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning de volgende werken, voor zover geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren:
      (…)
    
    g. het aanleggen van waterlopen of het vergraven, verruimen of dempen van aanwezige waterlopen;
    
    
      Artikel 5.6.3: voorwaarde voor de omgevingsvergunning
    
    
    
      De werken of werkzaamheden als bedoeld in 5.6.1 zijn slechts toelaatbaar, indien daardoor de landschaps- en natuurwaarden als benoemd in 5.1 onder i niet onevenredig worden of kunnen worden aangetast, dan wel de mogelijkheden voor herstel van die waarden niet onevenredig worden of kunnen worden verkleind.
    
    
  
  
     ECLI:NL:RVS:2021:786, r.o. 4.4 en 4.8
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953, r.o. 4.6.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 22 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2935.
  
  
     Zie (ten tijde van belang) artikel 5.6.1, aanhef en onder g en artikel 5.6.3 van het bestemmingsplan, jo  artikel 5.1, onder i, van het bestemmingsplan.
  
  
     Kamerstukken 32 844, nr 3, onderdeel C en kamerstukken 30844, nr 3, hfst 4.3.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 18 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1311, r.o. 11.1.
  
  
     Zie ter vergelijking de uitspraak van rechtbank Noord Holland van 28 september 2017, ECLI:NL:RBNHO:2017:7956, r.o. 6.1, 6.4 en 7.2, bevestigd in de uitspraak van de Afdeling van 31 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3517, r.o. 3.2.