ECLI:NL:RBDHA:2025:269, Rechtbank Den Haag, 13-01-2025, SGR 23/1819
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2025-01-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Eiser is geen belanghebbende. Geen privaatrechtelijke toestemming van de gemeente. Geen reformatio in peius.

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 23/1819
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 januari 2025 in de zaak tussen
    
  
  
    
      [eiser] , te [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. I.R. Köhne)
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder
    (gemachtigde: mr. T.M.T. Konings).
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Bij besluit van 1 september 2021 (het primaire besluit) is de aanvraag van eiser om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een serre aan het restaurant aan de [adres] in [plaatsnaam] voor een periode van vijf jaar geweigerd.
    
    
    
      Bij besluit van 1 februari 2023 (het bestreden besluit) heeft verweerder het primaire besluit herroepen. Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat de aanvraag van eiser buiten behandeling moet worden gesteld omdat eiser geen belanghebbende is.
    
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het bestreden besluit. 
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 2 december 2024 op zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Conclusie
      
    
    
    1. De rechtbank is van oordeel dat dat verweerder zich in het bestreden besluit terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiser geen belanghebbende is en de aanvraag daarom terecht buiten behandeling heeft gesteld. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt.
    
    
      
        Totstandkoming bestreden besluit 
      
    
    
    2. Op 10 mei 2021 heeft een inspecteur van de Dienst Stedelijke Ontwikkeling geconstateerd dat aan het restaurant van eiser aan [adres] een serre is geplaatst zonder omgevingsvergunning. Op 17 mei 2021 heeft verweerder aan eiser het voornemen bekend gemaakt om een last onder dwangsom op te leggen vanwege de illegale bouw. 
    
    
      2.1.
      Op 3 juni 2021 heeft eiser een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van de serre voor een periode van vijf jaar. De aanvraag heeft betrekking op de activiteit ‘bouwen’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
      
    
    
      2.2.
      In het primaire besluit stelt verweerder zich op het standpunt dat de aangevraagde activiteit in strijd is met de op grond van het bestemmingsplan “Bouwlust” (bestemmingsplan) op het perceel rustende bestemming ‘Verkeer-Verblijfsstraat’. De voor deze bestemming aangewezen gronden zijn bestemd voor voet- en fietspaden, wegen, ongebouwde parkeervoorzieningen en terrassen ten behoeve van de aangrenzende horeca-inrichtingen. De serre moet op grond van de definitie in het bestemmingsplan worden aangemerkt als een gebouw en gebouwen zijn niet toegestaan. Verweerder heeft de vergunningaanvraag om die reden mede aangemerkt als een aanvraag voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Verweerder is niet bereid om de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo, in samenhang gelezen met artikel 4, onderdeel 1, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). Door de bouw van de serre verslechteren namelijk de toegankelijkheid en beleving van het water ten zuiden van het winkelcentrum. Dit is vanuit stedenbouwkundig oogpunt en gelet op de ontwerpuitgangspunten voor het inrichtingsplan rondom [straatnaam] ongewenst. 
      
    
    
      2.3.
      In het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit herroepen en de vergunningaanvraag van eiser buiten behandeling gesteld. De gemeente is namelijk eigenaar van de grond waarop de serre zich bevindt en die geeft geen privaatrechtelijke toestemming voor de aanwezigheid van de serre. Daardoor is aannemelijk dat het bouwplan niet kan worden verwezenlijkt. Dat betekent dat eiser geen belanghebbende is bij zijn verzoek om een omgevingsvergunning. Daardoor is geen sprake van een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en is de afwijzing van de aanvraag ook geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
      
      
        
          Standpunten partijen
        
      
      
      
        3.	Eiser stelt dat hij wel belanghebbende is en dat zijn aanvraag daarom niet buiten behandeling had mogen worden gesteld. De serre staat er al, zodat geen sprake is van een situatie waarin het bouwplan niet kan worden verwezenlijkt. Daarnaast heeft eiser met de gemeente gesproken over een huurovereenkomst voor de betreffende strook grond en de gemeente heeft tijdens de bouw van de serre daaraan medewerking verleend. Verder is het gebruikelijk dat gemeenten hun eigendom ter beschikking stellen aan ondernemers. Indien privaatrechtelijke toestemming zou ontbreken, is dat bovendien een civielrechtelijke kwestie, zodat dat er niet toe kan leiden dat eiser in de bestuursrechtelijke procedure geen belanghebbende is. Eiser stelt verder dat het bestreden besluit in strijd is met het verbod van reformatio in peius. 
      
      
    
    
      3.1.
      Verweerder handhaaft zijn standpunt dat eiser geen belanghebbende is. De gemeente heeft als rechthebbende ondubbelzinnig geen privaatrechtelijke toestemming gegeven om een serre te bouwen. Volgens verweerder is geen sprake van reformatio in peius, omdat eiser door het bestreden besluit niet in een materieel nadeliger positie is geraakt ten opzichte van de inhoudelijke afwijzing van zijn aanvraag in het primaire besluit. 
      
      
      
        
          Privaatrechtelijke toestemming
        
      
      
      
        4.	Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
      
      
    
    
      4.1.
      Ingevolge artikel 1:3, derde lid, van de Awb wordt onder aanvraag verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen
      
    
    
      4.2.
      De vraag is of het door eiser ingediende verzoek om een omgevingsvergunning kan worden aangemerkt als een verzoek van een belanghebbende en daarmee als aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb.
    
    
      4.3.
      Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) volgt dat degene, die een verzoek indient voor een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk, in beginsel wordt verondersteld belanghebbende te zijn bij een beslissing op het door hem ingediende verzoek. Dit is anders indien aannemelijk wordt gemaakt dat het bouwplan niet kan worden verwezenlijkt omdat de rechthebbende hiervoor geen toestemming wil geven aan de aanvrager en er geen mogelijkheid bestaat om de activiteit te verwezenlijken tegen de wens en/of juridische acties van de rechthebbende in.
      
    
    
      4.4.
      Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank in het bestreden besluit terecht op het standpunt gesteld dat eiser geen belanghebbende is bij een beslissing op het door hem ingediende verzoek. Het is immers aannemelijk dat het bouwplan niet kan worden verwezenlijkt. Uit de in het dossier aanwezige e-mail van 19 januari 2022 blijkt namelijk dat de gemeente geen privaatrechtelijke toestemming verleent aan eiser om de serre te bouwen. Daarin wordt opgemerkt: 
      
      
        
          “Voor bebouwing geven we geen privaatrechtelijke toestemming. De grond hier is openbare ruimte en de strook langs het water kent ook een openbare functie, met vrije doorloop. Dit willen we niet belemmeren en beperken middels privatisering.” 
          
        
      
    
    
      4.5.
      Anders dan eiser stelt, kan uit de uitspraak van de Afdeling van 24 april 2024 niet worden afgeleid dat omstandigheden die zich voordoen ná het primaire besluit op de vergunningaanvraag maar vóór de beslissing op bezwaar (zoals in dit geval de e-mail van 19 januari 2022) niet mogen worden betrokken bij beantwoording van de vraag of het aannemelijk is dat het bouwplan kan worden verwezenlijkt. In die uitspraak komt de Afdeling tot het oordeel dat de rechtbank ten onrechte een omstandigheid van ná de beslissing op bezwaar (een oordeel van de kantonrechter) bij de beoordeling heeft betrokken. De e-mail van 19 januari 2022 waarop verweerder baseert dat de gemeente geen privaatrechtelijke toestemming verleent voor de serre, is echter niet van ná de beslissing op bezwaar maar van daarvóór. Omdat verweerder op grond van artikel 7:11, eerste lid, van de Awb in bezwaar het primaire besluit (ex nunc) volledig moet heroverwegen, heeft het in de beslissing op bezwaar van 1 februari 2023 daarbij ook de e-mail van 19 januari 2022 mogen betrekken.
      
    
    
      4.6.
      Dat in het voornemen om een last onder dwangsom op te leggen als herstelmaatregel staat vermeld dat eiser de overtreding kan beëindigen door een omgevingsvergunning aan te vragen, betekent nog niet dat de gemeente voor de serre privaatrechtelijke toestemming zal verlenen. Dat blijkt ook niet uit de door eiser genoemde e-mail van 28 januari 2022. Daarin is door een projectleider van de Dienst Stedelijke Ontwikkeling slechts vermeld “Ingeval de serre gehandhaafd kan blijven, zal de gemeente het gebruik van de grond in rekening brengen”. Daaruit blijkt geen toezegging dat de gemeente privaatrechtelijke toestemming zal geven voor de serre of dat verweerder daarvoor een omgevingsvergunning zal verlenen.
      
    
    
      4.7.
      Dat het bouwplan in dit geval al is verwezenlijkt, leidt – anders dan eiser betoogt – niet tot een ander oordeel. Bij de beoordeling van de belanghebbendheid van de aanvrager gaat het immers niet om de vraag of de aanvrager de fysieke mogelijkheid heeft het bouwplan te verwezenlijken, maar om de vraag of hij die mogelijkheid in juridische zin heeft. 
    
    
      4.8.
      De enkele omstandigheid dat de rechthebbende in dit geval de gemeente is en gemeenten hun eigendom wel vaker ter beschikking stellen aan burgers en ondernemers, betekent – anders dan eiser veronderstelt – niet dat de gemeente gehouden is om voor de serre privaatrechtelijke toestemming te geven. 
    
    
      4.9.
      Eiser stelt tot slot dat de gemeente tijdens de bouwwerkzaamheden voor de serre medewerking heeft verleend, onder meer door het verwijderen van een lantaarnpaal. Ook zou de bouwinspecteur akkoord zijn geweest met de bouw van de serre en zou zijn gesproken over een huurovereenkomst. Deze stellingen heeft eiser echter niet onderbouwd. Verweerder heeft deze stellingen in de bezwaarfase bovendien gemotiveerd betwist, aan de hand van onder meer een verklaring van de stadsdeelinspecteur, die verklaart dat hij geen toezeggingen heeft gedaan.
    
    
      4.10.
      Eiser heeft niet de mogelijkheid om het bouwplan te verwezenlijken tegen de wens van de gemeente in. Om die reden is hij niet aan te merken als belanghebbende bij een beslissing op het door hem ingediende verzoek om een omgevingsvergunning. Het betoog slaagt dus niet.
      
      
        
          Reformatio in peius
        
      
      
      
        5.	Het verbod van reformatio in peius houdt in dat het indienen van een bezwaarschrift er niet toe mag leiden dat het bestuursorgaan de heroverweging gebruikt om een verslechtering van de positie van de indiener te bereiken die zonder bezwaarschriftprocedure niet mogelijk zou zijn.
      
      
    
    
      5.1.
      De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit niet in strijd is met het verbod van reformatio in peius, omdat zijn vergunningaanvraag in het primaire besluit is afgewezen. Eiser komt door het bestreden besluit, waarin zijn aanvraag buiten behandeling is gesteld, dus niet in een slechtere positie te verkeren dan waarin hij zich zou bevinden als hij geen bezwaar zou hebben gemaakt. Het betoog van eiser slaagt daarom niet.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    6. Het beroep is ongegrond.
    
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van der Ven, rechter, in aanwezigheid van mr. H.B. Brandwijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 januari 2025.
    
    
    
    
    
    
      griffier						rechter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
  
  
     Zie o.m. de uitspraak van de Afdeling van 29 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1232.	
  
  
     ECLI:NL:RVS:2024:1712.
  
  
     Zie o.m. de uitspraak van de Afdeling van 20 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4734, r.o. 9.1.