ECLI:NL:RVS:2024:4093, Raad van State, 09-10-2024, 202104668/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-10-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 juni 2021 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat het saneringsplan "Noord-Brabant West - Fase 1" vastgesteld en besloten tot verlaging van bepaalde geluidproductieplafonds. Het saneringsplan heeft betrekking op diverse wegvakken van de rijkswegen A4, A16, A17, A27, A58, A59, A65 en N65, gelegen in westelijk Noord-Brabant. Het saneringsplan bevat bronmaatregelen en afschermende maatregelen die ertoe leiden dat de geluidsbelasting op de referentiepunten langs een aantal van de genoemde rijkswegen wordt verlaagd. De woningen van [appellant sub 2] en [appellant sub 1] aan de [locatie 1] en [locatie 2] in Heijningen zijn samen een cluster nabij de A29/A59. Voor hun woningen zijn geen bronmaatregelen of afschermende maatregelen voorzien. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] zijn het daar niet mee eens en voeren verschillende, merendeels dezelfde beroepsgronden aan.

202104668/1/R4.
    Datum uitspraak: 9 oktober 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
    2.       [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    appellanten,
    en
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 juni 2021 heeft de minister het saneringsplan "Noord-Brabant West - Fase 1" (hierna: het saneringsplan) vastgesteld en besloten tot verlaging van bepaalde geluidproductieplafonds.
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    De minister en [appellant sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) aangemerkt als partij in deze procedure.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 28 mei 2024, waar [appellant sub 1], [appellant sub 2] en de minister, vertegenwoordigd door mr. W.A. Ganesh, mr. D. Tieleman, D. van der Gugten, W.J.M. Fuchs en G. Kamphorst-de Haan, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet geluid Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 3.3, tweede lid, aanhef en onder a en c, van de Aanvullingswet geluid Omgevingswet blijft hoofdstuk 11 van de Wet milieubeheer (hierna: de Wm) van toepassing op een op grond van artikel 11.56, eerste lid, van de Wm ingediend verzoek tot vaststelling van een saneringsplan totdat dit saneringsplan onherroepelijk is en op een op grond van artikel 11.63, eerste lid, van de Wm ingediend verzoek tot verlaging van geluidproductieplafonds totdat deze verlaging onherroepelijk is.
    Dat betekent dat in dit geval hoofdstuk 11 van de Wm, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft
    Inleiding
    2.       Het saneringsplan heeft betrekking op diverse wegvakken van de rijkswegen A4, A16, A17, A27, A58, A59, A65 en N65, gelegen in westelijk Noord-Brabant. Het saneringsplan bevat bronmaatregelen en afschermende maatregelen die ertoe leiden dat de geluidsbelasting op de referentiepunten langs een aantal van de genoemde rijkswegen wordt verlaagd.
    De woningen van [appellant sub 2] en [appellant sub 1] aan de [locatie 1] en [locatie 2] in Heijningen zijn samen een cluster nabij de A29/A59. Voor hun woningen zijn geen bronmaatregelen of afschermende maatregelen voorzien. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] zijn het daar niet mee eens en voeren verschillende, merendeels dezelfde beroepsgronden aan.
    2.1.    Het wettelijke kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt onderdeel uit van de uitspraak.
    Achtergrond
    3.       Aan weerszijden van een rijksweg liggen referentiepunten. Op die referentiepunten geldt een geluidproductieplafond. De geluidproductie van het verkeer op de weg mag niet boven de waarde van het geluidproductieplafond uitkomen. Bij volledige benutting van zo’n geluidproductieplafond mag de geluidsbelasting op woningen en andere geluidsgevoelige objecten vanwege een rijksweg in beginsel niet hoger zijn dan 60 of 65 dB, afhankelijk van de classificering van de objecten. Is die geluidsbelasting bij bepaalde woningen of andere geluidsgevoelige objecten toch hoger, dan moet de minister, op verzoek van de beheerder van de weg, een saneringsplan vaststellen. In een saneringsplan wordt voor die woningen of objecten (die dan "saneringsobjecten" worden genoemd) voorzien in maatregelen om de geluidsbelasting te verlagen.
    Zorgvuldigheid
    4.       [appellant sub 1] betoogt dat de minister het besluit in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft voorbereid. Daartoe voert hij aan dat de minister in zijn besluit niet is ingegaan op het verzoek om het saneringsplan niet vast te stellen voordat de mogelijkheden van cofinanciering van een geluidsscherm zijn besproken.
    4.1.    Bij brief van 3 april 2020 heeft de minister kenbaar gemaakt met de gemeente Moerdijk in overleg te gaan over de financiering van een geluidsscherm. Met de brief van 4 april 2021 heeft [appellant sub 1] de minister verzocht om het saneringsplan niet vast te stellen voordat de mogelijkheden van cofinanciering op een zorgvuldige wijze zijn besproken met de gemeente en bewoners. Bij brief van 30 juni 2021, na het besluit tot vaststelling van het saneringsplan, heeft de minister [appellant sub 1] geïnformeerd over de resultaten van het overleg. Daarbij heeft de minister onder andere verwezen naar een raadsinformatiebrief van 15 maart 2021. In deze brief heeft het college van burgemeester en wethouders van Moerdijk de raad van die gemeente meegedeeld dat de aanleg van een geluidswal met daarop een geluidsscherm door de kosten niet haalbaar is.
    De Afdeling overweegt dat de minister het saneringsplan heeft vastgesteld na afronding van het overleg met de gemeente Moerdijk. Dat de minister de resultaten van het overleg niet in het besluit tot vaststelling van het saneringsplan heeft genoemd, maar [appellant sub 1] hierover bij aparte brief heeft geïnformeerd, betekent niet dat het besluit onzorgvuldig is voorbereid.
    Het betoog slaagt niet.
    Financiële doelmatigheid
    5.       [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de minister het saneringsplan heeft vastgesteld in strijd met artikel 11.59 van de Wm. Zij voeren daartoe aan dat de minister een geluidsscherm ten onrechte als financieel ondoelmatige overdrachtsmaatregel heeft beoordeeld. De minister heeft daarbij volgens hen geen oog gehad voor de specifieke omstandigheden van hun situatie en heeft gewerkt met een beoordelingsschema zonder maatwerk. Bij het bepalen van de financiële doelmatigheid had de minister ook cofinanciering en een geluidsscherm lager dan 2 m mee moeten wegen, aldus [appellant sub 1] en [appellant sub 2].
    5.1.    De minister neemt ingevolge artikel 11.29, eerste lid, van de Wm een geluidsbeperkende maatregel niet in aanmerking als deze, voor zover van belang, financieel niet doelmatig is.
    Als geluidsbeperkende maatregel als bedoeld in artikel 11.1, eerste lid, van de Wm wijst artikel 10, eerste lid, van de Regeling geluid milieubeheer (hierna: de Rgm) de maatregelen aan bedoeld in de tabellen 1, 2 en 3 van bijlage 3 van de Rgm, indien en voor zover deze maatregelen worden toegepast onder de in die tabellen genoemde randvoorwaarden. In deze tabellen staat hoeveel punten een maatregel waard is (de maatregelpunten).
    Een maatregel is ingevolge artikel 31 van het Besluit geluid milieubeheer (hierna: het Bgm) financieel doelmatig als het aantal maatregelpunten niet hoger is dan het aantal reductiepunten behorende bij het cluster waar de maatregel voor is bedoeld. Het aantal maatregelpunten dat bij een maatregel hoort, staat ook in de hiervoor genoemde tabellen.
    5.2.    Voor zover [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat een geluidsscherm financieel ondoelmatig is, overweegt de Afdeling dat de wettelijke regeling bij de beoordeling van de financiële doelmatigheid de minister geen ruimte laat om eventuele cofinanciering mee te wegen. De beoordeling van de financiële doelmatigheid van een geluidbeperkende maatregel vindt namelijk alleen plaats door het aantal maatregelpunten en reductiepunten overeenkomstig de wettelijke regeling te bepalen, waarbij het aantal maatregelpunten niet hoger mag zijn dan het aantal reductiepunten. Ook een lager geluidsscherm had de minister daarin niet mee kunnen wegen, nu bijlage 3 bij de Rgm een minimale hoogte van 2 m vereist.
    De betogen slagen niet.
    Andere saneringsmaatregelen
    6.       [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de minister ten onrechte geen alternatieve saneringsmaatregelen in het saneringsplan heeft opgenomen op grond van artikel 11.59, derde lid, van de Wm. Daartoe voert [appellant sub 1] aan dat de minister had kunnen volstaan met een geluidsscherm lager dan de minimale hoogte van 2 m, nu de woningen lager liggen dan de rijksweg. Een tweede alternatieve maatregel is volgens [appellant sub 1] een korter geluidsscherm in combinatie met een aanvullend geluidsscherm dat door omwonenden en de gemeente wordt gefinancierd. Ook [appellant sub 2] wijst op de mogelijkheid van cofinanciering. Tot slot had de minister ook kunnen uitgaan van diffractoren als alternatieve maatregel. In dat geval zou met een scherm lager dan 2 m kunnen worden volstaan, aldus [appellant sub 1].
    6.1.    De Afdeling stelt vast dat de maatregelen die [appellant sub 1] en [appellant sub 2] voorstellen niet zijn aangewezen als geluidsbeperkende maatregel dan wel niet voldoen aan de voorwaarde van financiële doelmatigheid. De minister heeft echter op grond van artikel 11.59, derde lid, van de Wm de bevoegdheid om andere in aanmerking komende saneringsmaatregelen op te nemen in het saneringsplan. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling blijkt dat die bevoegdheid bestaat voor bijzondere en niet vaak voorkomende situaties (Kamerstukken II, 2010/11, 32 625, nr. 3, p. 37).
    6.2.    Over een lager geluidsscherm overweegt de Afdeling dat de rijksweg niet zodanig hoger ligt dan de omgeving dat de minister had moeten uitgaan van een bijzondere situatie. Op de zitting heeft de minister toegelicht dat de weg weliswaar hoger is gelegen, maar niet zo hoog dat met een lager scherm ook de geluidsoverdracht naar de bovenverdieping van [appellant sub 1]’ woning wordt verminderd. [appellant sub 1] heeft met de verwijzing naar de hoogteligging niet aannemelijk gemaakt dat de minister om deze reden een lager geluidsscherm als saneringsmaatregel had moeten opnemen in het saneringsplan.
    6.3.    Hoewel de minister op grond van artikel 11.59, derde lid, van de Wm een financieel ondoelmatig geluidsscherm kan opnemen in een saneringsplan, kon hij in dit geval besluiten om dat niet te doen. Zoals onder 4.1 is overwogen, heeft de minister het saneringsplan vastgesteld na afronding van het overleg met de gemeente Moerdijk. Omdat de gemeente afzag van medefinanciering, was er al om die reden voor de minister geen aanleiding om een financieel ondoelmatig geluidsscherm op te nemen in het saneringsplan.
    6.4.    De Afdeling volgt de minister in de toelichting dat de toepassing van diffractoren onvoldoende effect heeft bij (brede) rijkswegen. [appellant sub 1] heeft niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van een bijzondere situatie waardoor de minister in dit geval toch diffractoren als saneringsmaatregel had moeten opnemen in het saneringsplan.
    6.5.    De betogen slagen niet.
    Gelijkheidsbeginsel
    7.       [appellant sub 2] betoogt dat de minister in strijd handelt met het gelijkheidsbeginsel door geen saneringsmaatregelen voor de woningen aan de [locatie 1] en [locatie 2] te nemen terwijl op een traject van de A58 bij Bergen op Zoom ter hoogte van woningen in de bocht van de Aletta Jacobsstraat wel geluidsschermen worden geplaatst.
    7.1.    Over de door [appellant sub 2] gemaakte vergelijking met het traject van de A58 bij Bergen op Zoom heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat deze situatie verschilt van de aan de orde zijnde situatie omdat geluidsschermen op de door [appellant sub 2] bedoelde plek in Bergen op Zoom wel financieel doelmatig zijn. Voor de woningen aan de Aletta Jacobsstraat is het aantal reductiepunten hoger dan het aantal maatregelpunten om de geluidsschermen te realiseren die de akoestisch optimale maatregel zijn. Bij de woningen aan de [locatie 1] en [locatie 2] is dat niet het geval. De Afdeling is van oordeel dat de minister zich hiermee terecht op het standpunt heeft gesteld dat de situatie die [appellant sub 2] heeft genoemd, niet dezelfde is als de situatie die bij hem aan de orde is.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       De beroepen zijn ongegrond.
    Verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding redelijke termijn
    9.       [appellant sub 2] heeft bij brief een verzoek gedaan om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
    9.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 23 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1340), is voor zaken die door de Afdeling zonder voorafgaande bezwaarfase in eerste en enige aanleg worden behandeld, het uitgangspunt dat binnen een termijn van twee jaar uitspraak moet zijn gedaan. In dit geval is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die aanleiding kunnen zijn tot verlenging of verkorting van deze termijn. In een zaak over een saneringsplan, dat is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb, begint de termijn te lopen op het moment dat de betrokkene beroep instelt tegen het besluit tot vaststelling van dat plan.
    9.2.    Het beroepschrift van [appellant sub 2] is ontvangen op 6 augustus 2021. Tot aan de datum van de uitspraak van de Afdeling zijn drie jaar en ongeveer twee maanden verstreken. Dat betekent dat de redelijke termijn met veertien maanden is overschreden. De overschrijding van de redelijke termijn moet worden toegerekend aan de Afdeling.
    9.3.    Het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt toegewezen. Bij een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal naar boven wordt afgerond, bedraagt de aan [appellant sub 2] toe te kennen schadevergoeding € 1.500,00. De Afdeling zal de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.500,00 aan [appellant sub 2] als vergoeding voor de door hem als gevolg van de overschrijding van de redelijke termijn geleden immateriële schade.
    Proceskosten
    10.     De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de beroepen ongegrond;
    II.       veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot betaling aan [appellant sub 2] van een schadevergoeding van € 1.500,00.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. J.J.W.P. van Gastel en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, griffier.
    w.g. Van Ravels
    voorzitter
    w.g. Bechinka
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 9 oktober 2024
    371-1069
     
    BIJLAGE - wettelijk kader
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 3:2
    Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
    Wet milieubeheer
    Artikel 11.1
    1. In dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    […]
    geluidbeperkende maatregel: bij ministeriële regeling aangewezen maatregel die de geluidproductie vanwege een weg of spoorweg beperkt, met uitzondering van een maatregel inzake het gebruik van de weg of spoorweg;
    […]
    Artikel 11.29
    1. Bij de voorbereiding van een besluit omtrent het vaststellen of wijzigen van een geluidproductieplafond neemt Onze Minister een geluidbeperkende maatregel niet in aanmerking, indien het treffen daarvan:
    a. financieel niet doelmatig is met betrekking tot het beperken van de geluidsbelasting van een of meer geluidsgevoelige objecten, dan wel
    b. stuit op overwegende bezwaren van stedenbouwkundige, verkeerskundige, vervoerskundige, landschappelijke of technische aard.
    2. Het eerste lid, aanhef en onder a, is niet van toepassing, indien de beheerder Onze Minister uitdrukkelijk verzoekt om bij de besluitvorming rekening te houden met een door hem voorgestelde financieel niet doelmatige geluidbeperkende maatregel.
    3. Op uitdrukkelijk verzoek van de beheerder houdt Onze Minister bij de voorbereiding van een besluit omtrent het vaststellen of wijzigen van een geluidproductieplafond rekening met een door de beheerder voorgestelde maatregel die niet is aangewezen als geluidbeperkende maatregel.
    4. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld voor de toepassing van het criterium, bedoeld in het eerste lid, onder a.
    Artikel 11.59
    1. Een saneringsplan bevat voor saneringsobjecten de maatregelen die met overeenkomstige toepassing van artikel 11.29 in aanmerking zijn genomen om de geluidsbelasting vanwege de desbetreffende weg of spoorweg bij volledige benutting van de geluidproductieplafonds op de gevel van de saneringsobjecten te beperken tot de streefwaarde van 60 dB als het een weg betreft of 65 dB als het een spoorweg betreft.
    […]
    3. Een saneringsplan kan voor saneringsobjecten voorts andere in aanmerking komende saneringsmaatregelen bevatten.
    Artikel 11.60
    1. Een saneringsplan wordt vastgesteld door Onze Minister.
    […]
    Besluit geluid milieubeheer
    Artikel 31
    1. Een geluidbeperkende maatregel is financieel doelmatig indien het aantal maatregelpunten van de geluidbeperkende maatregel niet hoger is dan het aantal reductiepunten behorende bij het cluster waar de maatregel voor is bedoeld.
    [..]
    4. Bij ministeriële regeling worden regels gesteld met betrekking tot de wijze waarop het aantal maatregelpunten van een geluidbeperkende maatregel wordt bepaald.
    […]
    Artikel 32
    1. Het aantal reductiepunten behorende bij een cluster wordt bepaald door het optellen van de reductiepunten per woning, die overeenkomstig het tweede lid worden gegenereerd door alle geluidsgevoelige objecten in het cluster.
    2. Het aantal reductiepunten per woning op basis van de hoogste toekomstige geluidsbelasting op de woning vanwege een weg of spoorweg in de situatie zonder maatregelen is opgenomen in tabel 1 van bijlage 1.
    Artikel 33
    1. Bij de voorbereiding van een besluit als bedoeld in artikel 11.29 van de wet worden achtereenvolgens in overweging genomen:
    a. bronmaatregelen,
    b. andere geluidbeperkende maatregelen, al dan niet in combinatie met bronmaatregelen,
    die leiden tot de meeste geluidreductie.
    2. Overdrachtsmaatregelen, al dan niet in combinatie met bronmaatregelen, worden bij de voorbereiding van een besluit als bedoeld in artikel 11.29 van de wet uitsluitend in aanmerking genomen voor zover deze maatregelen leiden tot een afname van de geluidsbelasting van ten minste 5 dB op ten minste een geluidsgevoelig object in een cluster.
    Regeling geluid milieubeheer
    Artikel 10
    1. Als geluidbeperkende maatregelen als bedoeld in artikel 11.1, eerste lid, van de wet worden aangewezen de maatregelen, bedoeld in de tabellen 1, 2 en 3 van bijlage 3 bij deze regeling, indien en voor zover deze maatregelen worden toegepast onder de in die tabellen genoemde randvoorwaarden.
    […]
    Bijlage 3
    In deze bijlage wordt verstaan onder D: de lengte van het deel van de loodlijn vanuit een geluidsgevoelig object naar een weg, respectievelijk een spoorweg, dat eindigt op de dichtstbijzijnde rand van de wegdekverharding, respectievelijk de dichtstbijzijnde spoorstaaf. […]