ECLI:NL:RBOVE:2025:920, Rechtbank Overijssel, 18-02-2025, AK_24_2232_2648
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2025-02-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Deze zaak gaat over invorderingsbesluiten. Aan eiser is een last onder dwangsom opgelegd om een woning niet anders dan als dienstwoning te laten gebruiken. Drie keer is geconstateerd dat de woning werd bewoond. Verweerder vindt dat eiser daarom € 30.000,- heeft verbeurd. Eiser is het hier niet mee eens. De beroepsgronden van eiser gaan volgens de rechtbank niet op, zodat de dwangsommen betaald moeten worden.

RECHTBANK OVERIJSSEL
    
    
      Zittingsplaats Zwolle
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: ZWO 24/2232 en ZWO 24/2648 
      
        
        uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaken tussen
      
      
        
        
          [eiser]
        , uit [woonplaats], eiser,
      gemachtigde: mr. S. van Gent,
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van Hardenberg, verweerder,
      gemachtigde: mr. J. Bloemert. 
    
    
    
  
  
    
      1Samenvatting 
    
    
      1.1.
      Deze zaak gaat over invorderingsbesluiten. Aan [eiser] is een last onder dwangsom opgelegd om een woning niet anders dan als dienstwoning te laten gebruiken. Drie keer is geconstateerd dat de woning werd bewoond. Verweerder vindt dat [eiser] daarom € 30.000,- heeft verbeurd. [eiser] is het hier niet mee eens. De beroepsgronden van [eiser] gaan volgens de rechtbank niet op, zodat de dwangsommen betaald moeten worden. 
      
    
  
  
    
      2Inleiding: feiten en procesverloop
    
    
      2.1.
      
        [eiser] is eigenaar van een woning aan de [adres] (hierna: de woning). Het perceel waarop deze woning staat heeft volgens de ‘Beheersverordening [plaats]’ (hierna: de beheersverordening) de bestemming ‘Bedrijf’.
      
    
    
      2.2.
      In de woning verbleef een wisselende groep van arbeidsmigranten, die werken voor het uitzendbureau van [eiser] ([bedrijf] B.V.). Verweerder meent dat dit in strijd is met de bestemming. 
      
    
    
      2.3.
      Verweerder heeft een last onder dwangsom opgelegd om het (laten) bewonen van de bedrijfswoning anders dan voor de noodzakelijke huisvesting van (het huishouden van) een persoon ten behoeve van de bedrijfsvoering van het naastgelegen bedrijf te beëindigen en beëindigd te houden. Hieraan is een dwangsom verbonden van € 10.000,- per maand of een gedeelte daarvan tot een maximum van € 30.000,-. De begunstigingstermijn, waarbinnen aan de last moet zijn voldaan, eindigde op 10 juli 2023.
      
    
    
      2.4.
      Tegen de last onder dwangsom heeft [eiser] bezwaar gemaakt. Op 14 september 2023 heeft een hoorzitting plaatsgevonden bij de Commissie Bezwaarschriften Gemeente Hardenberg. Verweerder heeft het bezwaar van [eiser] verworpen. Tegen de beslissing op bezwaar is geen beroep ingesteld. Dat betekent dat de last onder dwangsom onherroepelijk is. 
      
      
        
          De 1e dwangsom
        
      
      
    
    
      2.5.
      Op 1 augustus 2023 heeft een toezichthouder van de gemeente de woning bezocht. Daar heeft de toezichthouder gesproken met [naam 1], die aangaf samen met één andere man ([naam 2]) in de woning te wonen. Ook gaf [naam 1] aan dat hij via [bedrijf] B.V. voor een bedrijf in Vriezenveen werkt. 
      
    
    
      2.6.
      Per brief van 26 september 2023 heeft verweerder aan [eiser] meegedeeld dat hij op 1 augustus 2023 een dwangsom van € 10.000,- heeft verbeurd en dat verweerder voornemens is om over te gaan tot invordering van dat bedrag. 
      
    
    
      2.7.
      Hiertegen heeft [eiser] een zienswijze ingediend. 
      
    
    
      2.8.
      Bij besluit van 9 november 2023 heeft verweerder besloten om tot invordering van de dwangsom over te gaan (primair besluit 1). 
      
    
    
      2.9.
      Het bezwaar van [eiser] hiertegen heeft verweerder ongegrond verklaard bij besluit van 13 februari 2024 (bestreden besluit 1).
      
    
    
      2.10.
      
        [eiser] heeft beroep ingesteld tegen dit bestreden besluit. Dat beroep is bij de rechtbank geregistreerd met zaaknummer ZWO 24/2232 en wordt in deze uitspraak beoordeeld.
      
      
        
          De 2e en 3e dwangsom
        
      
      
    
    
      2.11.
      Op 31 augustus 2023 heeft een toezichthouder van de gemeente opnieuw de woning bezocht. Daar heeft hij wederom gesproken met [naam 1]. Die gaf aan dat er nu vier personen in de woning verbleven.
      
    
    
      2.12.
      Op 19 oktober 2023 heeft de toezichthouder opnieuw een controle uitgevoerd en geconstateerd dat de woning door vier personen (twee stellen) werd bewoond.
      
    
    
      2.13.
      Per brief van 5 maart 2024 heeft verweerder aan [eiser] meegedeeld dat hij op 11 augustus en 11 september 2023 opnieuw dwangsommen heeft verbeurd. In deze brief kondigt verweerder aan dat hij voornemens is om deze dwangsommen ter hoogte van samen € 20.000,- in te vorderen. 
      
    
    
      2.14.
      
        [eiser] heeft een zienswijze ingediend tegen dit voornemen. Vervolgens heeft verweerder op 17 april 2024 besloten om tot invordering van twee dwangsommen over te gaan (bestreden besluit 2). 
      
    
    
      2.15.
      Hiertegen heeft [eiser] bezwaar gemaakt. Daarin heeft hij verweerder gevraagd om ten aanzien van dat bezwaar in te stemmen met rechtstreeks beroep als bedoeld in artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verweerder heeft daarmee ingestemd en het bezwaar doorgestuurd naar de rechtbank om het te behandelen als rechtstreeks beroep. De rechtbank heeft eveneens ingestemd met het rechtstreeks beroep. Het beroep is bij de rechtbank geregistreerd met zaaknummer ZWO 24/2648 en wordt ook in deze uitspraak beoordeeld.
      
    
    
      2.16.
      Verweerder heeft met een verweerschrift op beide beroepen gereageerd. 
      
    
    
      2.17.
      De rechtbank heeft de beroepen van [eiser] op 23 januari 2025 op zitting behandeld. Hierbij was [eiser] aanwezig, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Bloemert.
      
    
    
      2.18.
      Partijen hebben na afloop van de mondelinge behandeling onderzocht of zij een regeling konden treffen om de zaak te beëindigen. Dat is niet gelukt, zo volgt uit een emailbericht van verweerder van 4 februari 2025 aan de rechtbank. De rechtbank laat het emailbericht voor het overige buiten beschouwing, omdat het ná sluiting van het onderzoek is ontvangen.
      
    
  
  
    
      3Beoordeling door de rechtbank
    
    
      3.1.
      
        [eiser] voert twee beroepsgronden aan tegen de bestreden besluiten. De rechtbank bespreekt deze gronden hierna afzonderlijk. 
      
      
        
          Beroepsgrond 1: er is geen overtreding begaan
        
      
      
    
    
      3.2.
      
        
          [eiser] voert tegen beide bestreden besluiten aan dat hij geen overtreding heeft begaan, omdat het gebruik van de woning niet in strijd was met de bestemming. Op grond van de beheersverordening is onder de bestemming ‘Bedrijf’ onder meer ‘wonen’ toegestaan. Uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt dat in het algemeen spraakgebruik onder ‘wonen’ diverse uiteenlopende vormen van huisvesting worden begrepen. Daaronder valt ook het verhuren van een woning en/of kamers aan tijdelijke en/of buitenlandse werknemers zoals [eiser] heeft gedaan. 
        Daarnaast hoeft het wonen niet uitsluitend in een dienstwoning plaats te vinden. In de regels van de beheersverordening is namelijk geen relatie gelegd tussen het begrip ‘wonen’ en het begrip ‘dienstwoning’. In de omschrijving van de bestemming ‘Bedrijf’ is alleen bepaald dat het aantal dienstwoningen per bouwperceel niet mag worden uitgebreid. In andere woningen op het bouwperceel mag dus regulier gewoond worden. 
        Hoewel deze argumenten ook tegen het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom aangevoerd konden worden, staat de formele rechtskracht van dat besluit er niet aan in de weg dat het tegen het invorderingsbesluit wordt aangevoerd. Uit rechtspraak van de Afdeling blijkt namelijk dat de formele rechtskracht van een sanctiebesluit kan worden doorbroken als evident geen sprake is van een overtreding, en dat is hier het geval, aldus [eiser].
      
      
    
    
      3.3.
      Naar het oordeel van de rechtbank slaagt deze beroepsgrond niet. Van belang is dat tegen een invorderingsbesluit in beginsel geen gronden naar voren gebracht kunnen worden die tegen de last onder dwangsom naar voren gebracht kunnen worden. Dat kan alleen in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan worden aangenomen als evident is dat er geen overtreding is gepleegd. Dat volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 27 februari 2019 die [eiser] aanhaalt (ECLI:NL:RVS:2019:466) en recent is herhaald in ECLI:NL:RVS:2024:846. 
    
    
      3.4.
      
        [eiser] betoogt dat van een dergelijk uitzonderlijk geval sprake is, omdat hij evident geen overtreding heeft gepleegd. Voor de vraag of hij de regels heeft overtreden, moet uitleg van deze regels plaatsvinden. Volgens [eiser] moet dan strikt taalkundig worden gekeken naar de term ‘wonen’. Hij verwijst daarvoor naar een uitspraak van de Afdeling van 1 mei 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:1838). In deze uitspraak staat echter niet alleen dat ‘vanwege de rechtszekerheid (…) een planregel letterlijk [moet, toev. rechtbank] worden uitgelegd.’, maar ook het volgende: “Als die op zichzelf niet duidelijk is en ook niet in samenhang met de andere planregels (systematiek), komt betekenis toe aan de niet bindende plantoelichting. Die plantoelichting kan namelijk meer inzicht geven in de bedoeling van de planwetgever.” De samenhang met de andere (plan)regels, en ook de (plan)toelichting kunnen dus van belang zijn bij de uitleg van de (plan)regels en de bestemming van een perceel. 
      
    
    
      3.5.
      In deze zaak staat vast dat op het perceel de bestemming ‘Bedrijf’ rust, en dat de voor bedrijf aangewezen gronden op grond van regel 4.1, onder g, van de beheersverordening bestemd zijn voor: “wonen, met dien verstande dat het aantal dienstwoningen per bouwperceel niet meer mag bedragen dan het bestaande aantal”. In de toelichting staat verder over de bestemming ‘Bedrijf’: “Binnen deze bestemming zijn bedrijven toegestaan en het bestaand wonen ten behoeve van het bedrijf”. Anders dan [eiser] meent, kan hieruit wel degelijk een zekere samenhang worden gezien tussen de term ‘wonen’ en de ‘bedrijfswoning’ in de regels, zodat niet evident is dat geen sprake is van een overtreding wanneer de woning ook voor andere doeleinden dan als bedrijfswoning wordt gebruikt. Nu niet evident is dat geen sprake is van een overtreding, geldt de hoofdregel dat de beroepsgrond die tegen de last onder dwangsom aangevoerd kan worden, niet tegen het invorderingsbesluit kan worden ingesteld. De rechtbank komt aan een verdere beoordeling daarvan daarom niet toe. De beroepsgrond faalt. 
      
      
        
          Beroepsgrond 2: de derde dwangsom is niet verbeurd
        
      
      
    
    
      3.6.
      
        [eiser] heeft daarnaast aangevoerd dat de derde dwangsom niet verbeurd is, zodat deze niet kan worden ingevorderd. Het gaat om de dwangsom waarvan verweerder stelt dat die op 11 september 2023 is verbeurd. [eiser] voert aan dat de toezichthouder op 11 september 2023 geen controle heeft uitgevoerd, zodat niet is vastgesteld dat op die datum niet aan de last werd voldaan. Op basis van de controles van 31 augustus en 19 oktober 2023 kan niet worden vastgesteld dat de last op 11 september 2023 werd overtreden, en dat volgt ook niet uit hetgeen door en namens [eiser] is gezegd op de hoorzittingen van de bezwaarschriftencommissie. Hieruit blijkt integendeel dat bewoners tussentijds zijn vertrokken, omdat zij op een later moment niet aanwezig waren. Dat op 11 september 2023 bewoners aanwezig waren in strijd met de bestemming, is daarom niet gebleken, aldus [eiser]. 
      
    
    
      3.7.
      De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat de woning tijdens de controles op 31 augustus en 19 oktober 2024 anders dan als bedrijfswoning werd gebruikt. De betreffende bewoners werkten namelijk niet voor het naastgelegen bedrijf en / of er was sprake van meerdere huishoudens. Ook staat vast dat tijdens de hoorzitting op 14 september 2023 het volgende is gezegd:
      
      
        “De heer [eiser] zegt (…) Hij zegt dat hij in de woning een gezin heeft geplaatst. Bij dit gezin wonen nog een of twee andere werknemers. (…)
      
      
      
        
          De heer [naam 3] vraagt hoe de situatie nu is.
      
      
      
        
          De heer [naam 4] antwoordt dat in de woning een echtpaar en twee alleenstaanden wonen.
      
      
      
        
          Mevrouw [naam 5] constateert dat op dit moment nog niet aan de last wordt voldaan.” 
      
      
      
        De heer [naam 4] trad daarbij op als vertegenwoordiger van [bedrijf]. 
      
      
    
    
      3.8.
      Zoals de Afdeling bij uitspraak van 27 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2177) heeft overwogen in een situatie waarin de overtreding niet is geconstateerd op de dag waarop volgens het betrokken bestuursorgaan een dwangsom werd verbeurd, is “Voor het verbeuren van een dwangsom in die periode (…) wel vereist dat het college aannemelijk maakt dat de overtreding van de last in die periode voortduurde. Voorwaarde daarvoor is dat op grond van feiten en omstandigheden zoals die tijdens latere controles zijn geconstateerd aannemelijk is dat ten tijde van die controles niet aan de last werd voldaan en dat de periode waarin er geen controles hebben plaatsgevonden niet zodanig lang is dat niet kan worden uitgesloten dat de overtreding tussentijds beëindigd is geweest.” [eiser] wijst ook op deze uitspraak. 
      
    
    
      3.9.
      Naar het oordeel van de rechtbank is hieraan voldaan. Vaststaat immers dat zowel op 31 augustus als 19 oktober 2024 is waargenomen dat de woning anders dan als bedrijfswoning werd gebruikt en dit is op 14 september 2023 door [eiser] en [naam 4] erkend. De hoorzitting waarin dat gebeurde was slechts 3 dagen ná het moment dat verweerder aan haar besluit ten grondslag legt (11 september). Daarbij is er geen enkel aanknopingspunt in het dossier te vinden dat de bewoning anders dan als bedrijfswoning gestaakt is geweest. [eiser] wijst enkel op de gewijzigde samenstelling van de bewoners, waaruit volgens hem volgt dat bewoners ook vertrokken. Maar dat is voor de rechtbank onvoldoende, omdat er daarentegen ook uit volgt dat steeds als een bewoner vertrok, er een ander voor in de plaats kwam. Dat de woning heeft leeggestaan of voor andere doeleinden (bijvoorbeeld wel als bedrijfswoning) is gebruikt, is niet aangevoerd. Daarom kan worden  uitgesloten dat de overtreding op 11 september 2023 beëindigd was. Ook deze beroepsgrond faalt. 
      
      
        
          Conclusie en gevolgen
        
      
      
      
        De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat [eiser] de dwangsommen heeft verbeurd en moet betalen. [eiser] krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
      
      
      
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond. 
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. E.C. Rozeboom, rechter, in aanwezigheid van 
        mr. P.J.H. Bijleveld, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                De griffier is verhinderd om te tekenen.
                
              
              
                                     rechter
              
            
          
        
      
      
      
        Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
      
      
      
        
          Informatie over hoger beroep
        
        Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.