ECLI:NL:RBGEL:2025:208, Rechtbank Gelderland, 16-01-2025, AWB _ 23 - 981
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2025-01-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Deze uitspraak gaat over de aan eiseres op grond van de Meststoffenwet (Msw) opgelegde bestuurlijke boete. Eiseres is het niet eens met deze boete. De rechtbank ziet in de door eiseres aangevoerde inhoudelijke gronden op zichzelf beschouwd geen grond voor het oordeel dat de boete onevenredig hoog is en (verder) moet worden gematigd. De rechtbank merkt de geringe financiële draagkracht in dit specifieke geval wel aan als een bijzondere omstandigheid die aanleiding geeft om de boete te matigen.

RECHTBANK GELDERLAND
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ARN 23/981 
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 
    
    
      in de zaak tussen
    
    
      [eiseres], uit [woonplaats], eiseres
    (gemachtigde: mr. P. Stehouwer),
    
    
      en
    
    
    
      
        de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
        
      
      (gemachtigden: mr. A.H. Spriensma-Heringa en ing. E.C. van Helden).
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      1.	Deze uitspraak gaat over de aan eiseres op grond van de Meststoffenwet (Msw) opgelegde bestuurlijke boete. Eiseres is het niet eens met deze boete. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank deze boete.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de boete die is opgelegd moet worden gematigd. Eiseres krijgt dus gelijk en het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
    
      1.2.
      Onder 2 staat het procesverloop. Onder 3 gaat de rechtbank in op haar bevoegdheid. Vervolgens bespreekt zij eerst een algemeen deel over de gebruiksnormen (onder 4), de bewijslastverdeling (onder 5) en de berekening (onder 6). Daarna bespreekt zij de vraag of de minister een bestuurlijke boete mocht opleggen in plaats van de zaak voor te leggen aan de strafrechter (onder 7) en de vraag of eiseres het recht heeft om haar mestboekhouding te corrigeren met terugwerkende kracht (onder 8). Tot slot bespreekt zij de vraag of de boete wordt gematigd (onder 9).
      
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      
        Controle en het rapport van bevindingen
      
      2.	Eiseres exploiteert een agrarisch bedrijf. Het bedrijf is door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) gecontroleerd op naleving van de Msw over het jaar 2019. Van deze controle is op 8 februari 2021 een rapport van bevindingen opgemaakt. Daaruit blijkt dat is geconstateerd dat het bedrijf in 2019 de gebruiksnorm dierlijke mest, de gebruiksnorm stikstof en de gebruiksnorm fosfaat heeft overschreden. 
    
    
    
      
        Het voornemen
      
    
    
      2.1.
      
        Bij brief van 7 april 2021 is eiseres door de minister op de hoogte gebracht van het voornemen om de derogatievergunning 2019 in te trekken en een boete op te leggen van 
        € 641.577,50 wegens overschrijding van de gebruiksnomen. 
      
      
      
        
          De boeteoplegging – gematigde boete
        
      
    
    
      2.2.
      Met het besluit van 29 april 2022 heeft de minister de boete gematigd. De zienswijze van eiseres heeft hierin een rol gespeeld. De derogatievergunning 2019 wordt ingetrokken. Daarnaast wordt eiseres voor 2023 uitgesloten van deelname aan derogatie.
      
      
        2.2.1.
        
          De minister heeft de hoogte van de boete ten opzichte van de voorgenomen boete gewijzigd. Allereerst heeft de minister de overschrijding van de gebruiksnormen ten opzichte van het voornemen gewijzigd vastgesteld. Eiseres heeft de gebruiksnorm dierlijke meststoffen overschreden met 44.644 kilogram. De stikstofgebruiksnorm is overschreden met 15.509 kilogram en de fosfaatgebruiksnorm is overschreden met 16.257 kilogram. Het boetebedrag is op grond van deze overschrijdingen van de gebruiksnormen berekend op
          € 456.203. De boete is na afweging van aard, ernst en omstandigheden en kijkende naar het geheel van factoren/specifieke omstandigheden gematigd naar € 166.000. Gezien het overschrijden van de redelijke beslistermijn is het boetebedrag voor deze overtreding verder gematigd met het daarvoor gehanteerde maximale matigingsbedrag van € 2.500. De totale gematigde boete bedraagt € 163.500.
        
        
        
          
            Bestreden besluit 
          
        
      
    
    
      2.3.
      Met het bestreden besluit van 11 januari 2023 heeft de minister de opgelegde boete gehandhaafd. Eiseres dient de bestuurlijke boete van € 163.500 te betalen en de intrekking van de derogatievergunning blijft in stand. Ook voor het jaar 2023 wordt eiseres uitgesloten van deelname aan derogatie. 
      
      
        
          De procedure bij de rechtbank
        
      
    
    
      2.4.
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen dit besluit. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      2.5.
      De rechtbank heeft het beroep op 28 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de beide maten van eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van de minister. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        De bevoegdheid van de rechtbank
      
    
    3. Tegen het besluit op bezwaar van 11 januari 2023 heeft eiseres beroep ingesteld bij de rechtbank. De rechtbank is op grond van artikel 4, van bijlage 2 bij de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bevoegd om kennis te nemen van beroepen tegen een bestuurlijke boete op grond van artikel 51 van de Msw. Van een eventueel beroep tegen de intrekking van de derogatievergunning is de rechtbank niet bevoegd kennis te nemen, maar het College van Beroep voor het bedrijfsleven. In het pro-forma beroepschrift van 15 februari 2023 heeft eiseres gesteld dat op diezelfde dag een beroepschrift is ingediend tegen het intrekken van de derogatievergunning bij het college. De rechtbank beoordeelt in dit beroep dan ook alleen of de minister op goede gronden aan eiseres een bestuurlijke boete heeft opgelegd.
    
    
      
        De gebruiksnormen
      
    
    4. In de artikelen 7 en 8 van de Msw staat dat het verboden is om in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. Dit verbod geldt niet als de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen én de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen niet overschrijdt. Voor de toepassing van deze gebruiksnormen wordt de hoeveelheid op of in de bodem gebrachte meststoffen (uitgedrukt in kilogrammen stikstof dan wel fosfaat) bepaald door de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden (dierlijke) meststoffen bij elkaar op te tellen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid (dierlijke) meststoffen.
    
    
      
        Bewijslastverdeling
      
    
    5. Volgens vaste rechtspraak volgt uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en uit de wetsgeschiedenis dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij de invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de agrariër die meststoffen heeft gebruikt alleen kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan.
    
    
      5.1.
      
        Om een geslaagd beroep op opheffing van het verbod te kunnen doen, ligt het op de weg van degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen om feiten te stellen en materiaal aan te dragen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of aannemelijk is dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. De weg waarlangs dit gebeurt ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de agrariër de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Een en ander neemt niet weg dat de agrariër aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden.
        Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van de Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, moet verantwoorden dat hij de voor het desbetreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de minister, als hij een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de overtreding is begaan.
      
      
    
    
      5.2.
      Uit het boetebeleid Msw van de RVO (Boetebeleid) volgt – voor zover hier van belang – het volgende. 
      
      
        5.2.1.
        
          Paragraaf 5.1.4 Vrije bewijsleer van het Boetebeleid luidt:
          
            “De vrije bewijsleer is in het algemeen het recht van iemand die wordt vervolgd van het plegen van een strafbaar feit, om alle bewijzen aan te voeren waaruit het tegendeel blijkt. Binnen het mestbeleid speelt de vrije bewijsleer een grote rol bij het gebruiksnormenstelsel en de verantwoordingsplicht (artikel 7 en 14 van de Meststoffenwet) en de stelsels van verplichte mestverwerking (artikel 21 en 33a van de Meststoffenwet). De hoeveelheid dierlijke meststoffen die een bedrijf in een jaar heeft gebruikt, wordt bepaald door de hoeveelheid geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheid dierlijke meststoffen bij elkaar op te tellen en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde dierlijke meststoffen. De hoeveelheid die overblijft, moet binnen de gebruiksnormen plaatsbaar zijn op grond die bij het bedrijf in gebruik is. Als dat niet het geval is, wordt aangenomen dat het bedrijf meer mest heeft gebruikt dan de gebruiksnormen toestaan. Om vast te stellen of een bedrijf zich aan de gebruiksnormen houdt, worden aannames gedaan. Het gaat daarbij vooral om aannames over de hoeveelheid meststoffen die door dieren wordt geproduceerd en de manier waarop de mestvoorraad wordt bepaald. Deze aannames kunnen ertoe leiden dat een bedrijf een schending van de gebruiksnormen wordt aangerekend, terwijl het bedrijf met de mest die het effectief heeft aangewend de geldende gebruiksnormen niet heeft overtreden. De vrije bewijsleer geeft bedrijven in deze situatie de ruimte om te onderbouwen dat ze zich in hun specifieke situatie wel aan de gebruiksnormen hebben gehouden. De normen waarmee wordt bepaald of de gebruiksnormen zijn overtreden, zijn wetenschappelijk onderbouwd. Daarom is er een drempel om goed te kunnen aantonen dat de gebruiksnormen in een bepaalde situatie niet, of in mindere mate, overtreden zijn. In de praktijk zijn door de jaren heen concrete uitwerkingen van de vrije bewijsleer ontstaan. Deze uitwerkingen gaan bijvoorbeeld over de mestproductie (BEX/brijvoer aan varkens) en de opslag (stikstofgat en bezinklaag). Er zijn ook beleidslijnen ontwikkeld voor (bemonsterde) afvoer, die bepalend zijn voor de vraag of RVO iets als een overtreding ziet.”
          
        
        
      
      
        5.2.2.
        
          In paragraaf 5.1.4.1 Mestproductie – Bedrijfsspecifieke excretie (BEX) is het volgende opgenomen:
          
            “Het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) en de melkveehouderij hebben in 2006 samen de ‘Handreiking bedrijfsspecifieke excretie melkvee’ (Handreiking BEX) laten ontwikkelen. [...] De Handreiking BEX is in de eerste plaats een instrument van de sector. De melkveehouder kan deze voor vrije bewijsleer gebruiken om af te wijken van de forfaitaire excretienormen van melkvee uit de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet. [...]Als melkveebedrijven voldoen aan de voorwaarden uit de Handreiking BEX, kunnen ze hier gebruik van maken voor de vrije bewijsleer. Als een melkveebedrijf gebruikmaakt van de Handreiking BEX, is dat voor RVO en NVWA reden om aan te nemen dat de werkelijke uitstoot met dit instrument anders kan zijn dan op basis van de forfaits berekend wordt. Er wordt dan vooral gecontroleerd of de gegevens goed zijn ingevoerd en of de resultaten van de Handreiking BEX aannemelijk zijn. Als op basis daarvan overtuigend kan worden onderbouwd waarom de uitstoot van stikstof en fosfaat op bedrijfsniveau (en niet per dier) afwijkt van de forfaits, dan houden RVO en NVWA daar rekening mee bij de stelsels van gebruiksnormen, mestverwerkingsplicht en verantwoorde groei melkveehouderij. De Handreiking BEX kan niet worden gebruikt voor het fosfaatrechtenstelsel.”
          
        
        
        
          
            De berekening van het stikstof- en fosfaatgehalte in de begin- en eindvoorraad 2019
            6.	Op grond van artikel 94, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Msw wordt het gewicht van een op het bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, derde lid van het Uitvoeringsbesluit Msw, bepaald op basis van een meting van het volume en het soortgelijke gewicht van deze meststoffen. Op grond van artikel 94, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Msw wordt het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte in de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw, bepaald op basis van de best beschikbare gegevens. Uit de toelichting bij deze bepaling blijkt dat de best beschikbare gegevens worden verkregen door de gehele voorraad mest te bemonsteren en te analyseren op dezelfde manier als bij aan- en afvoer van de mest. Als deze gegevens niet beschikbaar zijn, kan gebruik worden gemaakt van de berekening van het gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalte die eerder bepaald zijn aan de hand van de bemonstering en analyse van de in het desbetreffende jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheden dierlijke mest. Als in het desbetreffende jaar geen afvoer van dierlijke meststoffen heeft plaatsgevonden, kan bij de bepaling van de eindvoorraad dierlijke mest gebruik worden gemaakt van de forfaitaire stikstof- en fosfaatgehalten. Uit het vierde lid van artikel 94 van de Uitvoeringsregeling Msw volgt dat de aan het begin van het kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, gelijk is aan de aan het einde van het voorafgaande kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen.
        
        
        
          
            Mocht de minister een bestuurlijke boete opleggen in plaats van de zaak voor te leggen aan de strafrechter? 
          
          7.	Eiseres betoogt dat volgens het Boetebeleid deze zaak aan de strafrechter moet worden voorgelegd. Eiseres voert hiertoe aan dat sprake is van een grote overtreding omdat een boete is opgelegd van € 641.577,50. Dat deze boete werd teruggebracht naar de maximale boete die aan natuurlijke personen kan worden opgelegd maakt volgens eiseres niet dat geen sprake meer zou zijn van een grote overtreding. Ook het NVWA Jaarplan 2019 bevat geen passages die er op zouden kunnen duiden dat afspraken zijn gemaakt waarbij overtredingen als in deze zaak bestuursrechtelijk zouden worden afgedaan. Eiseres wijst daarbij op het Boetebeleid waarin nader is geduid wat onder ‘aanmerkelijke overtredingen’ moet worden verstaan. Eiseres stelt dat zij voldoet aan die voorwaarden.
        
        
      
    
    
      7.1.
      Deze beroepsgrond treft geen doel. Uit de artikelen 55 van de Msw en artikel 5:44, tweede en derde lid, van de Awb volgt dat een overtreding van de Meststoffenwet onder omstandigheden moet worden voorgelegd aan de officier van justitie. In artikel 8:69 van de Awb is bepaald dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. De bestuursrechter mag een besluit dus niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van eiseres. Dat wordt het relativiteitsbeginsel genoemd.
      
      
        7.1.1.
        Uit vaste rechtspraak volgt dat de artikelen 5:44, tweede en derde lid, van de Awb en 55 van de Msw niet strekken tot bescherming van de belangen van de (mogelijke) overtreder. Er is dus niet voldaan aan het relativiteitsbeginsel. Er is geen grond om dit hier te moeten corrigeren omdat niet is gebleken dat wordt voldaan aan de voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel gestelde eisen. Daarbij is van belang dat verwachtingen ontleend aan een algemene formele handeling, zoals een wettelijk voorschrift of een beleidsregel, niet kunnen worden aangemerkt als bij de (mogelijke) overtreder gewekte concrete verwachtingen dat hij zou worden beschermd door de normen waarop hij een beroep doet. De beroepsgrond van eiseres komt er op neer dat de minister niet bevoegd was om in het onderhavige geval een bestuursrechtelijke boete op te leggen maar de zaak aan de strafrechter voor had moeten leggen. Gelet op het in artikel 8:69a van de Awb opgenomen relativiteitsbeginsel kan deze beroepsgrond niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit en moet daarom buiten verdere bespreking blijven. 
        
        
          
            Heeft eiseres het recht om haar mestboekhouding te corrigeren met terugwerkende kracht?
          
          8.	Eiseres heeft verzocht de mestboekhouding over de jaren 2009 tot en met 2019 te corrigeren omdat de door haar ingeleverde mestboekhoudingen aantoonbaar onjuist zijn. Het betreft een papieren voorraad die door een toenmalige adviseur door de jaren heen is opgebouwd en is opgelopen tot boven de feitelijke opslagcapaciteit van het bedrijf. Dit is door de huidige adviseur voor 2019 gecorrigeerd. Aanpassing doet volgens eiseres recht aan de feitelijke situatie omdat het niet zo is dat in het kalenderjaar 2019 feitelijk veel te veel mest op de tot het bedrijf van eiseres behorende oppervlakte landbouwgrond is uitgereden. Volgens eiseres volgt uit het beginsel van fair play en het beginsel van equality of arms dat eiseres het recht heeft om de mestboekhouding met terugwerkende kracht te corrigeren. De mestboekhouding is volgens eiseres aantoonbaar onjuist gelet op de mestproductie van MRIJ-koeien en het onjuist vaststellen van de beginvoorraad dierlijke meststoffen. 
        
        
        
          
            Mestproductie MRIJ-koeien
          
        
      
    
    
      8.1.
      Eiseres betoogt dat ten onrechte geen rekening is gehouden met de lagere mestproductie van de MRIJ-koeien; een dubbeldoel-koe die geschikt is voor zowel de melk- als de vleesproductie. De dieren die op het bedrijf van eiseres worden gehouden zijn, ook voor MRIJ-begrippen, klein en licht. Het gemiddelde gewicht bedraagt ongeveer 570 kilogram. Dit betekent volgens eiseres dat de daadwerkelijk door de MRIJ-koeien geproduceerde hoeveel mest onder het forfait van 15% ligt. Ter onderbouwing van deze stelling heeft eiseres in bezwaar diverse BEX-berekeningen overgelegd. Deze berekeningen geven een reprenstatief beeld van de mineralenboekhouding van eiseres bedrijf en de minister kan hier volgens eiseres niet zomaar aan voorbij gaan. 
      
      
        8.1.1.
        De minister stelt zich op het standpunt dat hij in het bestreden besluit al is ingegaan op de mestproductie van de MRIJ-koeien. De vergelijking met Jersey koeien heeft de minister weerlegd in het bestreden besluit en ook aldaar uiteengezet waarom de minister de (niet volledige) bedrijfsspecifieke productiegegevens onvoldoende acht. De minister heeft er daarbij op gewezen dat de door eiseres gemaakte BEX-berekening een aantal onjuistheden bevat. Er is daarmee geen sprake van een BEX-berekening. Omdat eiseres niet met (voldoende) bedrijfsspecifieke en verifieerbare gegevens de door haar gestelde van het forfait afwijkende mestproductie heeft onderbouwd heeft de minister die productie terecht berekend op forfaitaire gehalten. De stelling van eiseres in beroep dat de minister is uitgegaan van een 15% te hoge mestproductie heeft zij dan ook onvoldoende onderbouwd.
        
      
      
        8.1.2.
        Het betoog van eiseres op dit punt slaagt niet. De minister heeft deugdelijk onderbouwd dat eiseres niet met (voldoende) bedrijfsspecifieke en verifieerbare gegevens de door eiseres gestelde van het forfait afwijkende mestproducties heeft onderbouwd. Door eiseres is daar tegenover niets aangevoerd waaruit volgt dat het standpunt van de minister onjuist is. In tegenstelling tot wat eiseres beweert is de minister voldoende ingegaan op de door eiseres in bezwaar overgelegde BEX berekeningen.
        
      
      
        8.1.3.
        Eiseres heeft de rechtbank verzocht de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (STAB) of een andere deskundige in te schakelen als de rechtbank niet op voorhand overtuigd zou zijn van de lagere mestproductie van MRIJ -koeien. Volgens eiseres hoort waarheidsvinding gelet op het punitieve karakter van de boete te gaan boven een ‘papieren’ werkelijkheid. De rechtbank volgt dit verzoek niet. De bestuursrechter is bevoegd een deskundige te benoemen. Dat is geen verplichting voor de bestuursrechter, hij doet dat alleen als hij advisering door een deskundige nodig vindt. Omdat de door eiseres veronderstelde afwijkende mestproductie niet met verifieerbare gegevens is onderbouwd, vindt de rechtbank het, gelet op al wat hiervoor is geoordeeld, in dit geval niet nodig een deskundige te benoemen. Bovendien kan een eventuele deskundige niet met terugwerkende kracht feitelijk onderzoeken wat de mestproductie en voorraden destijds (jaren geleden) zijn geweest, zodat het ook om die reden niet in de rede ligt om een deskundige te benoemen. 
        
        
          
            De berekening van de beginvoorraad dierlijke meststoffen 2019
          
        
      
    
    
      8.2.
      Eiseres betoogt dat de minister ten onrechte heeft geoordeeld dat in 2019 sprake is geweest van een overtreding van de Msw. Eiseres stelt dat het uitgangspunt is dat de mestvoorraad per 1 januari 2019 nooit groter kan zijn (geweest) dan de daadwerkelijke opslagcapaciteit op het bedrijf van eiseres. Hierbij dient er rekening mee te worden gehouden dat pas in februari mest kan worden uitgereden, zodat de in januari 2019 door de dieren van eiseres geproduceerde drijfmest ook op het eigen bedrijf is opgeslagen. Als de eindvoorraad per 31 december 2019 wordt gesteld op dezelfde hoeveelheid als de beginvoorraad op 1 januari 2019, dan is de daadwerkelijk op het bedrijf van eiseres uitgereden mest gelijk aan de productie over 2019, verminderd met de mest die niet op het eigen bedrijf is afgezet. Ter onderbouwing verwijst eiseres naar een bedrijfsoverzicht CRV Mineraal en een door een bedrijfsadviseur met gebruikmaking van de door de RVO in haar voornemen gehanteerde gegevens gemaakte berekening. Volgens eiseres is de conclusie dan ook dat in 2019 geen sprake is geweest van een overschrijding van de gebruiksnormen.
      
      
        8.2.1.
        De minister stelt zich op het standpunt dat de aan het begin van het kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen gelijk is aan de aan het einde van het voorafgaande kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen. De minister heeft in overeenstemming met de eigen opgave van eiseres over de tonnen/kuub mest per 31 december 2018 de beginvoorraad voor 2019 vastgesteld. Volgens vaste rechtspraak mag de minister afgaan op deze opgave omdat eiseres die zelf naar waarheid en volledig heeft ingevuld. Bovendien is die opgave in lijn met eerdere opgaven Aanvullende Gegevens Landbouwer. Uit de verklaring namens eiseres, opgenomen in bijlage 14 van het NVWA-rapport, blijkt dat de maten van eiseres ook zelf vinden dat zij verantwoordelijk waren voor de bedrijfsvoering en de ‘mestboekhouding’. In het bemestingsplan zou volgens die verklaring wel zijn gerekend met de ‘bij benadering aanwezige fysieke voorraad’. Die voorraad valt naderhand niet meer vast te stellen. Ook valt niet vast te stellen of eiseres eind 2018 toch niet over meer opslagcapaciteit beschikte. Volgens de minister is de overgelegde ‘herberekening’ op basis van de ‘CRV-mineraal’ weliswaar een document met bedrijfsspecifieke gegevens, maar die gegevens zijn niet voldoende verifieerbaar. Daarbij schrijft artikel 12 van de Msw voor dat de mestvoorraden onderdeel uitmaken van de mestbalans die per kalenderjaar gemaakt moet worden. Door alleen uit te gaan van productie en aan- en afvoer wordt daaraan niet voldaan.
        
      
      
        8.2.2.
        Het betoog van eiseres op dit punt slaagt niet. Overeenkomstig artikel 94, vierde lid, van de Uitvoeringsregeling is de minister wat betreft de beginvoorraad dierlijke meststoffen 2019 uitgegaan van de eindvoorraad dierlijke meststoffen 2018. Het ligt op de weg van eiseres om juiste opgaven te doen ten aanzien van de voorraden dierlijke meststoffen op haar bedrijf. Als eiseres van mening is dat de gedane opgave niet juist of onvolledig is gedaan, ligt het eveneens op haar weg om de eerdere opgave te ontkrachten met gebruikmaking van betrouwbaar, objectief verifieerbaar bewijs. Eiseres legt aan haar betoog dat de minister is uitgegaan van een onjuiste beginvoorraad ten grondslag dat deze beginvoorraad geen recht doet aan de werkelijke situatie. Daarom heeft zij een bedrijfsoverzicht CRV Mineraal en een door een bedrijfsadviseur met gebruikmaking van de door de RVO in haar voornemen gehanteerde gegevens een berekening gemaakt. Daarmee levert eiseres echter geen betrouwbaar, objectief verifieerbaar bewijs, omdat daarin de voor het jaar 2018 opgegeven eindvoorraad mest buiten beschouwing is gelaten. Daarom is de minister bij de door hem gehanteerde berekening niet ten onrechte uitgegaan van een onjuiste beginvoorraad dierlijke meststoffen.
        
        
          
            Is er aanleiding om de boete te matigen?
          
          9.	Eiseres betoogt dat besluiten indringender getoetst moeten worden aan het evenredigheidsbeginsel. Eiseres verwijst naar de Harderwijk-uitspraak waarin wordt benadrukt dat de intensiteit van de toetsing afhankelijk is van veel factoren en daarom van geval tot geval verschilt, waarbij het zo is dat wanneer een regeling belastende of beperkende elementen bevat bij de toetsing van die elementen een indringendere toets is aangewezen. Als niet rechtstreeks aan de Msw getoetst kan worden, dan moet volgens eiseres in ieder geval indringender getoetst worden aan het boetebeleid zoals dat gold in 2019. Daar komt bij dat eiseres meent dat sprake is van dusdanige bijzondere omstandigheden die niet zijn verdisconteerd in wettelijke regels, dat deze regel in dit geval geheel danwel grotendeels buiten toepassing moet blijven. Daarbij betoogt eiseres dat er aanleiding is om te boete te matigen tot een bedrag van € 36.000 gelet op recente rechtspraak. Eiseres vindt dat sprake is van bijzondere zeer individuele omstandigheden die met zich meebrengen dat de boete verder moet worden gematigd. Wat volgens eiseres deze zaak bijzonder en uniek maakt, is dat geen rekening is gehouden met de lagere mestproductie van de MRIJ-koeien, dat hier sprake is geweest van een in de loop van een decennium opgebouwde (papieren) voorraad, dat de daadwerkelijke hoeveelheid uitgereden mest in 2019 aanmerkelijk lager moet zijn geweest dan door de minister is berekend, alleen al vanwege het feit dat de voorraad groter was dan de opslagcapaciteit en dat de boete niet aan eiseres kan worden verweten omdat zij is afgegaan op haar toenmalige adviseur. Daarnaast moet volgens eiseres ook haar financiële positie aanleiding zijn om de boete te matigen. Voor eiseres is het volstrekt onduidelijk waar het door de minister berekende eigen vermogen van € 2.241.000 op is gebaseerd. Zoals uit de jaarrekeningen blijkt is de schuldenpositie van eiseres groot, de totale langlopende schuld bedraagt meer dan 
          € 1.100.000. Daar komt volgens eiseres bij dat het vermogen dat er wel is niet liquide kan worden gemaakt omdat het grotendeels zit in onroerend goed dat ten dienste staat aan de onderneming. 
        
        
      
    
    
      9.1.
      De rechtbank maakt uit het betoog op dat eiseres de boete niet evenredig vindt. De hoogte van de boete die is opgelegd is in beginsel vastgesteld in overeenstemming met artikel 12 en artikel 57 van de Msw. In artikel 12 van de Msw staat de wijze van berekenen of de gebruiksnormen al dan niet zijn overschreden. Artikel 57 van de Msw bepaalt vervolgens de hoogte van de bestuurlijke boete. Omdat het gaat om bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere boete op als de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Dit volgt uit artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Binnen dit kader kan en behoort te worden beoordeeld of de voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen, zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet reeds bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden.
      
      
        
          Matiging wegens bijzondere omstandigheden
        
      
    
    
      9.2.
      De rechtbank ziet in de door eiseres aangevoerde inhoudelijke gronden op zichzelf beschouwd geen grond voor het oordeel dat de boete onevenredig hoog is en (verder) moet worden gematigd. De rechtbank merkt de geringe financiële draagkracht in dit specifieke geval wel aan als een bijzondere omstandigheid die aanleiding geeft om de boete te matigen. Zij licht dit als volgt toe. Eiseres is een stille maatschap en bestaat uit een broer en een zus. In een bij het verweerschrift gevoegde draagkrachtmeting staat vermeld dat geen ruimte wordt gezien om de boete te betalen vanuit de begrote (reguliere) betalingscapaciteit. De kredietruimte en de spaarmiddelen bieden eveneens nauwelijks ruimte om een deel van de boete te kunnen voldoen. In het document staat dat normaliter geadviseerd zou kunnen worden om boetematiging te verlenen. Echter het (zwaar gefinancierde) eigen vermogen van het bedrijf is hoger is dan de opgelegde boete, en om die reden kan op grond van het geldende beleid niet worden gematigd. Eiseres heeft met de minister wel een betalingsregeling kunnen treffen van € 1.000 per maand. 
      
      
        9.2.1.
        
          Dit betekent dat bij ongewijzigde omstandigheden het totale boetebedrag in een termijn van ongeveer 13 jaar zal zijn voldaan. Dit kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden gezien als een redelijke termijn. Het is namelijk aannemelijk dat het bedrijf van eiseres als gevolg van de boete en de verplichting die te betalen niet zal kunnen voortbestaan. Op de zitting is onweersproken gesteld dat er geen investeringsruimte meer is, dus ook niet voor vervangingsinvesteringen. Over een periode van 13 jaar zal de behoefte daaraan zich onvermijdelijk voordoen. Gelet op de specifieke omstandigheden van dit geval is het besluit van 11 januari 2023 in strijd met artikel 5:46, derde lid, van de Awb. De rechtbank voorziet zelf in de zaak en stelt de boete vast op € 60.000. De rechtbank merkt daarbij op dat zij een termijn van 5 jaar waarin eiseres de maandelijkse betaling van € 1000 moet voldoen redelijk acht.
          
            Matiging vanwege overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 EVRM
          
        
      
    
    
      9.3.
      Anders dan voorheen, toetst de rechtbank in boetezaken steeds ambtshalve of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is overschreden. In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in twee instanties in beginsel is overschreden als die procedure langer dan twee jaar in beslag heeft genomen. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.
      
      
        9.3.1.
        In dit geval is de redelijke termijn begonnen met het voornemen tot boeteoplegging op 7 april 2021. Dit betekent dat, op het moment van het doen van deze uitspraak, de redelijke termijn van twee jaar is overschreden met ongeveer 21 maanden.
        
      
      
        9.3.2.
        Volgens vaste rechtspraak wordt bij een overschrijding van de redelijke termijn in punitieve zaken de boete in beginsel gematigd met vijf procent per half jaar (naar boven afgerond en met een maximum van € 2.500).
        
      
      
        9.3.3.
        De minister heeft op grond van zijn beleid over matiging van de boete bij overschrijding van de beslistermijn de boete in het besluit van 29 april 2022 gematigd met € 2.500 wegens het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum van het boeterapport en de oplegging van de boete. De rechtbank ziet deze matiging door de minister wegens overschrijding van de beslistermijn aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden. Voor de overschrijding van de redelijke termijn vanaf zes tot twaalf maanden is plaats voor een matiging van de boete met 5% met een maximum van € 2.500. Daarmee komt de boete uit op € 57.500. Voor de resterende overschrijding van de redelijke termijn vanaf twaalf maanden (namelijk met 9 maanden) wordt naar bevind van zaken gehandeld. De rechtbank ziet in dit gegeven aanleiding om de boete verder te verlagen met € 5.000 en vast te stellen op € 52.500.
        
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
      11.	Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor wat betreft de hoogte van de boete en herroept het besluit van 29 april 2022 in zoverre.
      De rechtbank voorziet zelf in de zaak door de hoogte van de boete vast te stellen op € 52.500 en door te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit.
    
    
    
      11.1.
      Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiseres een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. De minister moet die vergoeding betalen. De rechtbank stelt de proceskosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 3.108 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het deelnemen aan de hoorzitting met een waarde per punt van € 647 in bezwaar en een wegingsfactor 1. En 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 907 in beroep en een wegingsfactor 1). Van andere proceskosten die in aanmerking komen voor vergoeding is niet gebleken. De minister moet ook het door eiseres betaalde griffierecht van € 365 vergoeden.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
      
      
        herroept het besluit van 29 april 2022 voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
      
      
        stelt de boete vast op een totaalbedrag van € 52.500;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
      
      
        bepaalt dat de minister het griffierecht van € 365 aan eiseres moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt de minister tot betaling van € 3.108 aan proceskosten aan eiseres.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G.W.B. Heijmans, voorzitter, en mr. W.P.C.G. Derksen en mr. M. Ichoh, leden, in aanwezigheid van mr. C.M.J.C. Rooding, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
  
  
     Voorheen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
  
  
     Artikel 7 van de Msw.
  
  
     Artikel 8 van de Msw.
  
  
     Artikel 12 van de Msw.
  
  
     Zie onder CBb 26 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:343.
  
  
     Zie de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel ‘Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)’, Kamerstukken II, 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113.
  
  
     CBb 8 mei 2017, ECLI:NL:CBB:2017:130 en CBb 26 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:343.
  
  
     CBb 26 oktober 20217, ECLI:NL:CBB:2017:343.
  
  
     Dit staat in artikel 8:47 van de Awb. 
  
  
     De minister wijst op artikel 93, vierde lid, van de Uitvoeringsregeling Msw.
  
  
     CBb 13 juni 2023, ECLI:NL:CBB:2023:286.
  
  
     ABvRS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285.
  
  
     CBb 14 juni 2022, ECLI:NL:CBB:2022:301.
  
  
     Zie bijvoorbeeld CBb 2 juni 2020, ECLI:NL:CBB:2020:365 en CBb 11 januari 2022, ECLI:NL:CBB:2022:2.
  
  
     CBb 14 juni 2022, ECLI:NL:CBB:2022:301.
  
  
     Zie onder meer de uitspraak van het CBb van 16 januari 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:32) en het arrest van de Hoge Raad van 19 december 2008 (ECLI:NL:HR:2008:BD0191).
  
  
    zie de uitspraak van het CBb van 23 juli 2024, ECLI:NL:CBB:2024:500, onder 5.3.
  
  
     CBb 24 september 2024, ECLI:NL:CBB:2024:660.