ECLI:NL:RVS:2024:5389, Raad van State, 24-12-2024, 202305562/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 augustus 2020 heeft het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen een aanvraag van [appellante] om toelating tot de regeling in het kader van het internationale handelsverkeer, afgewezen. [appellante] is een tuin- en akkerbouwbedrijf, gespecialiseerd in vollegrondsgroenten. Zij heeft een overeenkomst met een Pools uitzendbureau, waarbij het uitzendbureau arbeidskrachten levert om diverse seizoensgebonden werkzaamheden voor [appellante] te verrichten. Bij dit Poolse uitzendbureau werken ook vreemdelingen van buiten de Europese Unie (derdelanders). [appellante] heeft op 8 juli 2020 een aanvraag ingediend om toegelaten te worden tot de regeling in het kader van het internationale handelsverkeer . De regeling stond in het toenmalige artikel 1k van het Besluit uitvoering Wet arbeid vreemdelingen. De regeling houdt in dat bedrijven een traject in het kader van het internationale handelsverkeer aanmelden bij het UWV. Als het UWV het traject goedkeurt, kan het bedrijf buitenlandse arbeidskrachten tijdelijk naar Nederland laten komen om binnen dit traject werkzaamheden te verrichten. Voor deze werkzaamheden zijn dan geen tewerkstellingsvergunningen nodig.

202305562/1/V6.
    Datum uitspraak: 24 december 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd in [plaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 18 juli 2023 in zaak nr. 21/1048 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (hierna: het UWV).
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 augustus 2020 heeft het UWV een aanvraag van [appellante] om toelating tot de regeling in het kader van het internationale handelsverkeer, afgewezen.
    Bij besluit van 25 februari 2021 heeft het UWV het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 18 juli 2023 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het UWV heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 oktober 2024, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. D.O. Wernsing, advocaat in Breda, en het UWV, vertegenwoordigd door mr. F.J.P.F. Klous, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] is een tuin- en akkerbouwbedrijf, gespecialiseerd in vollegrondsgroenten. Zij heeft een overeenkomst met een Pools uitzendbureau, waarbij het uitzendbureau arbeidskrachten levert om diverse seizoensgebonden werkzaamheden voor [appellante] te verrichten. Bij dit Poolse uitzendbureau werken ook vreemdelingen van buiten de Europese Unie (hierna: de derdelanders).
    2.       [appellante] heeft op 8 juli 2020 een aanvraag ingediend om toegelaten te worden tot de regeling in het kader van het internationale handelsverkeer (hierna: de regeling). De regeling stond in het toenmalige artikel 1k van het Besluit uitvoering Wet arbeid vreemdelingen (hierna: het Buwav). De regeling houdt in dat bedrijven een traject in het kader van het internationale handelsverkeer aanmelden bij het UWV. Als het UWV het traject goedkeurt, kan het bedrijf buitenlandse arbeidskrachten tijdelijk naar Nederland laten komen om binnen dit traject werkzaamheden te verrichten. Voor deze werkzaamheden zijn dan geen tewerkstellingsvergunningen nodig.
    3.       Volgens [appellante] vallen de werkzaamheden van de werknemers van het Poolse bedrijf die derdelanders zijn, onder het vrij verkeer van diensten van de artikelen 56 en 57 van het VWEU. Uit artikel 1e (oud) van het Buwav volgt volgens haar daarom dat de derdelanders werkzaamheden voor [appellante] kunnen verrichten, zonder dat tewerkstellingsvergunningen nodig zijn. Het UWV beoordeelt echter niet vooraf of artikel 1e van het Buwav inderdaad van toepassing is. Omdat dit bij [appellante] tot onzekerheid leidt, heeft [appellante] ervoor gekozen om een aanvraag in het kader van het internationale handelsverkeer te doen, zoals geregeld in artikel 1k van het Buwav.
    4.       Het UWV heeft de aanvraag afgewezen, onder verwijzing naar artikel 1k, vijfde lid, aanhef en onder a, van het Buwav. Volgens het UWV heeft [appellante] namelijk niet duidelijk gemaakt dat het gaat om werkzaamheden waarvoor specifieke kennis en deskundigheid is vereist. [appellante] heeft ook niet duidelijk gemaakt waarom de komst van de derdelanders in het kader van het traject vereist is. De activiteit levert volgens het UWV concurrentie op met het prioriteitgenietend aanbod. Van prioriteitgenietend aanbod is sprake als er Nederlanders of vreemdelingen die in Nederland mogen werken, aanwezig zijn op de arbeidsmarkt.
    5.       De vraag die centraal staat in deze uitspraak is of het UWV de weigeringsgrond van artikel 1k, vijfde lid, aanhef en onder a, van het Buwav mag toepassen, wanneer, zoals [appellante] betoogt, de situatie van artikel 1e van het Buwav van toepassing is.
    6.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Mag het UWV in dit geval beoordelen of artikel 1k, vijfde lid, van het Buwav van toepassing is?
    7.       [appellante] betoogt dat het UWV ten onrechte de weigeringsgrond van artikel 1k, vijfde lid, aanhef en onder a, van het Buwav heeft toegepast. Dat mag volgens haar niet, omdat in dit geval artikel 1e van het Buwav van toepassing is. Volgens [appellante] kan een werkgever via de regeling van artikel 1k van het Buwav namelijk vooraf door het UWV laten beoordelen of de situatie van artikel 1e van het Buwav van toepassing is, als een zogenoemde "ruling". In dat geval mag het UWV alleen beoordelen of wordt voldaan aan de vereisten van artikel 1e van het Buwav. Een beoordeling of de activiteiten concurrentie opleveren met het prioriteitgenietend aanbod, hoort daar niet bij. De rechtbank heeft dit niet onderkend, aldus [appellante].
    7.1.    Uit artikel 1k van het Buwav en de geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling volgt dat bedrijven van de regeling gebruik kunnen maken, als de werkzaamheden waarvoor zij arbeidskrachten naar Nederland willen halen geen concurrentie opleveren met het prioriteitgenietend aanbod. De bedrijven moeten aantonen dat de arbeidskrachten die zij willen laten overkomen vanwege hun specifieke kennis en deskundigheid, nodig zijn voor het uitoefenen van de werkzaamheden. Bij de beoordeling voor toelating van het traject weegt een aantal factoren mee, zoals de aard van het traject, de aard van de werkzaamheden, de duur van het traject, de waarde van de te leveren of geleverde goederen en diensten, het verwachte aantal vreemdelingen dat werkzaamheden zal uitvoeren binnen het traject en de waarde van het traject. Het UWV moet deze elementen in samenhang bezien. De Afdeling verwijst naar de nota van toelichting, blz. 9; Stb. 2017, 134.
    7.2.    Partijen zijn het erover eens dat voor de werkzaamheden die de derdelanders voor [appellante] zullen verrichten, geen specifieke kennis of deskundigheid nodig is. [appellante] heeft ook niet aangetoond dat het noodzakelijk is dat de derdelanders voor deze werkzaamheden naar Nederland komen. De Afdeling oordeelt dat het UWV niet ten onrechte heeft vastgesteld dat de werkzaamheden concurrentie opleveren met het prioriteitgenietend aanbod.
    7.3.    De Afdeling komt tot de conclusie dat het UWV deze toets uit artikel 1k, vijfde lid, van het Buwav, mag toepassen. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, volgt uit artikel 1k van het Buwav en de geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling niet dat het UWV bij een aanvraag om toelating tot de regeling, ook moet beoordelen of een situatie als bedoeld in artikel 1e van het Buwav zich voordoet. Uit de tekst van artikel 1k van het Buwav en de hiervoor genoemde nota van toelichting, blz. 10, volgt bovendien dat het UWV bij aanvragen die zijn ingediend in het kader van artikel 1k van het Buwav in alle gevallen moet beoordelen of de werkzaamheden strijd opleveren met het prioriteitgenietend aanbod. Dat uit de nota van toelichting, blz. 9, volgt dat vrijstellingen die voor het internationale handelsverkeer in het Buwav zijn geregeld, in ieder geval werkzaamheden zijn die binnen de regeling vallen, maakt dat niet anders. In die gevallen beoordeelt het UWV namelijk ook of de werkzaamheden concurrentie opleveren met het prioriteitgenietend aanbod.
    7.4.    Het betoog slaagt niet.
    Behoren de derdelanders tot het prioriteitgenietend aanbod?
    8.       [appellante] betoogt verder dat, als het UWV mag beoordelen of de weigeringsgrond van artikel 1k, vijfde lid, van het Buwav van toepassing is, dit niet tot afwijzing van het verzoek kan leiden. Volgens [appellante] is er namelijk geen concurrentie met het prioriteitgenietend aanbod, omdat de derdelanders zelf onderdeel van het prioriteitgenietend aanbod zijn. Zij zullen hun werkzaamheden namelijk onder het vrij verkeer van diensten verrichten.
    8.1.    Uit artikel 1e van het Buwav volgt dat het verbod om zonder tewerkstellingsvergunning in Nederland te werken, niet geldt wanneer een vreemdeling in het kader van grensoverschrijdende dienstverrichting tijdelijk in Nederland arbeid verricht in dienst van een werkgever die buiten Nederland is gevestigd in een andere lidstaat van de Europese Unie. De vreemdeling moet in dat geval aan alle voorschriften inzake verblijf, werkvergunning en sociale zekerheid voldoen om als werknemer van die buitenlandse werkgever arbeid te verrichten in het land waar die werkgever gevestigd is. Om tot de conclusie te komen dat de derdelanders onder het prioriteitgenietend aanbod vallen, moet dus eerst vaststaan dat zij in Polen aan deze voorschriften voldoen.
    8.2.    Zoals het UWV terecht betoogt, past de beoordeling of individuele werknemers in een andere lidstaat aan alle voorschriften voldoen, niet binnen de beoordeling die zij verricht in het kader van artikel 1k van het Buwav. Het UWV beoordeelt namelijk of het traject als geheel kan worden toegelaten, terwijl de werkgever de individuele arbeidskrachten pas hoeft te melden nadat het traject is toegelaten en zodra bekend is dat zij naar Nederland komen. Omdat een beoordeling nodig is om vast te stellen of de derdelanders onder het prioriteitgenietend aanbod vallen en deze beoordeling niet past binnen artikel 1k van het Buwav, slaagt het betoog van [appellante] niet dat de derdelanders onder het prioriteitgenietend aanbod vallen. Het UWV heeft de aanvraag dus mogen afwijzen omdat de werkzaamheden concurrentie opleveren met het prioriteitgenietend aanbod.
    8.3.    De Afdeling heeft er begrip voor dat [appellante] graag zekerheid wil voordat de derdelanders aan het werk gaan. Op basis van het voorgaande komt de Afdeling echter tot de conclusie dat de regeling van artikel 1k van het Buwav zich hiervoor niet leent.
    8.4.    Het betoog slaagt niet.
    Is de afwijzing in strijd met het vrij verkeer van diensten?
    9.       Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen en anders dan [appellante] betoogt, is de beoordeling of de werkzaamheden concurrentie opleveren met het prioriteitgenietend aanbod, niet in strijd met het vrij verkeer van diensten. Als [appellante] meent dat aan de vereisten van artikel 1e van het Buwav wordt voldaan, staat het [appellante] namelijk vrij om de derdelanders werkzaamheden te laten verrichten in Nederland. In overeenstemming met onder meer het arrest van het Hof van Justitie van 11 september 2014, Essent, ECLI:EU:C:2014:2206, kunnen de derdelanders in dat geval werkzaamheden in Nederland verrichten zonder dat een tewerkstellingsvergunning is vereist. De afwijzing van de aanvraag om toelating tot de regeling van artikel 1k van het Buwav heeft dus geen effect op de uitoefening van het vrij verkeer van diensten, zoals neergelegd in artikel 1e van het Buwav.
    Het betoog slaagt niet.
    Kan [appellante] een geslaagd beroep doen op het vertrouwensbeginsel?
    10.     [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij geen geslaagd beroep kan doen op het vertrouwensbeginsel. Zij voert aan dat in een e-mail van een medewerker van het UWV van 22 augustus 2019 staat dat situaties die onder artikel 1e van het Buwav vallen, ook onder artikel 1k van het Buwav kunnen vallen. Vanwege deze toezegging, heeft zij de aanvraag ingediend.
    10.1.  Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    10.2.  De gemachtigde van [appellante] heeft in zijn e-mail aan de medewerker zelf uiteengezet dat de regeling het karakter van een rulinginstrument heeft en dat het UWV in deze situatie de weigeringsgrond van artikel 1k, vijfde lid, aanhef en onder a, van het Buwav niet mag toepassen. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft de medewerker van het UWV daar geen standpunt over ingenomen. De Afdeling is daarom van oordeel dat [appellante] niet uit de e-mail kon afleiden dat het UWV de aanvraag zou inwilligen. Alleen al omdat de medewerker geen toezegging heeft gedaan, slaagt het beroep op het vertrouwensbeginsel niet.
    Conclusie
    11.     Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. Het UWV hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, voorzitter, en mr. J. Schipper-Spanninga en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.E. de Ruijter, griffier.
    w.g. Van Breda
    voorzitter
    w.g. De Ruijter
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2024
    887
     
    BIJLAGE
     
    Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
    Artikel 56
    In het kader van de volgende bepalingen zijn de beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de Unie verboden ten aanzien van de onderdanen der lidstaten die in een andere lidstaat zijn gevestigd dan die, waarin degene is gevestigd te wiens behoeve de dienst wordt verricht.
    Het Europees Parlement en de Raad kunnen, volgens de gewone wetgevingsprocedure, de bepalingen van dit hoofdstuk van toepassing verklaren ten gunste van de onderdanen van een derde staat die diensten verrichten en binnen de Unie zijn gevestigd.
    Artikel 57
    In de zin van de Verdragen worden als diensten beschouwd de dienstverrichtingen welke gewoonlijk tegen vergoeding geschieden, voorzover de bepalingen, betreffende het vrije verkeer van goederen, kapitaal en personen op deze dienstverrichtingen niet van toepassing zijn.
    De diensten omvatten met name werkzaamheden:
    a. van industriële aard,
    b. van commerciële aard,
    c. van het ambacht,
    d. van de vrije beroepen.
    Onverminderd de bepalingen van het hoofdstuk betreffende het recht van vestiging, kan degene die de diensten verricht, daartoe zijn werkzaamheden tijdelijk uitoefenen in de lidstaat waar de dienst wordt verricht, onder dezelfde voorwaarden als die welke die lidstaat aan zijn eigen onderdanen oplegt.
    Besluit uitvoering wet arbeid vreemdelingen (ten tijde van het besluit van 25 februari 2021)
    Artikel 1e
    Het verbod, bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen is niet van toepassing met betrekking tot een vreemdeling die in het kader van grensoverschrijdende dienstverlening tijdelijk in Nederland arbeid verricht in dienst van een werkgever die buiten Nederland is gevestigd in een andere lidstaat van de Europese Unie, een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte of Zwitserland, mits:
    a. de vreemdeling voldoet aan alle voorschriften inzake verblijf, werkvergunning en sociale zekerheid om als werknemer van de werkgever arbeid te verrichten in het land waar de werkgever gevestigd is,
    b. de vreemdeling arbeid verricht die gelijksoortig is aan de arbeid waartoe de vreemdeling gerechtigd is in het land waar de werkgever gevestigd is,
    c. de vreemdeling slechts de vervanger is van een andere vreemdeling die gelijksoortige arbeid heeft verricht, indien de totale duur van de overeengekomen dienstverrichting niet wordt overschreden, en
    d. de werkgever daadwerkelijk substantiële activiteiten verricht als bedoeld in artikel 6, derde lid, onderdeel a, van de Wet arbeidsvoorwaarden gedetacheerde werknemers in de Europese Unie.
    Artikel 1k
    1. Het verbod, bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen is niet van toepassing met betrekking tot de vreemdeling die werkzaamheden verricht binnen een traject in het kader van het internationale handelsverkeer, waarbij de in Nederland gevestigde werkgever de werkzaamheden in opdracht van de in het buitenland gevestigde onderneming, werkgever, of opdrachtgever verricht, indien het gaat om werkzaamheden die de vreemdeling uitoefent in de hoedanigheid van:
    a. directeur-grootaandeelhouder van een in het buitenland gevestigde onderneming;
    b. opdrachtnemer van een in het buitenland gevestigde onderneming; of
    c. werknemer van een in het buitenland gevestigde werkgever.
    2. De werkgever die gebruik wil maken van dit artikel dient daartoe een schriftelijke aanvraag in bij het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen. Bij het verzoek worden het traject, de bijbehorende werkzaamheden, evenals de duur van het traject gemeld, en wordt door de werkgever aangetoond dat hij aan de voorwaarden van dit artikel voldoet.
    […]
    5. Het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen kan de toelating van het traject, bedoeld in het tweede lid, weigeren:
    a. indien de activiteit naar het oordeel van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen concurrentie oplevert met het prioriteitgenietend aanbod, waarbij wordt meegewogen:
    1°. de aard van het traject;
    2°. de aard van de werkzaamheden die de vreemdeling binnen het traject zal uitvoeren;
    3°. de duur van het traject;
    4°. de waarde van de te leveren of geleverde goederen en diensten;
    5°. het verwachte aantal vreemdelingen dat werkzaamheden zal uitvoeren binnen het traject; en
    6°. de waarde van het traject;
    […]