ECLI:NL:RVS:2025:118, Raad van State, 15-01-2025, 202301210/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-01-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 juni 2021 heeft de burgemeester van Schouwen-Duiveland aan [appellant] een last onder dwangsom van € 15.000,- opgelegd. [appellant] is eigenaar van restaurant, wijnbar en slijterij "[bedrijf]" aan de [locatie 1] in Zierikzee. In een besluit van 4 juni 2021 heeft de burgemeester aan [appellant] voor het exploiteren van een terras op ’t Luitje zonder exploitatievergunning een last onder dwangsom opgelegd van € 1.000,- per dag, met een maximum van € 5.000,-. Omdat [appellant] niet heeft voldaan aan de last, heeft de burgemeester op 14 juni 2021 een nieuwe last onder dwangsom van € 15.000,- opgelegd. De begunstigingstermijn liep tot 15 juni 2021 om 12:00 uur. Toezichthouders van de gemeente hebben op 15 juni 2021 om 12:10 uur geconstateerd dat [appellant] weer niet aan de last heeft voldaan. In een besluit van 16 juni 2021 heeft de burgemeester vastgesteld dat de dwangsom op grond van het besluit van 14 juni 2021 is verbeurd. De rechtbank heeft geoordeeld dat [appellant] artikel 2:28 van de Algemene plaatselijke verordening gemeente Schouwen-Duiveland 2015 heeft overtreden.

202301210/1/A3.
    Datum uitspraak: 15 januari 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant] handelend onder de naam [bedrijf], wonend in Zierikzee, gemeente Schouwen-Duiveland,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West­-Brabant van 6 januari 2023 in zaak nr. 21/4211 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de burgemeester van Schouwen-Duiveland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 juni 2021 heeft de burgemeester, voor zover thans van belang, aan [appellant] een last onder dwangsom van € 15.000,- opgelegd.
    Bij besluit van 3 september 2021 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 4 maart 2022 heeft de burgemeester de verbeurde dwangsom van € 15.000,- ingevorderd.
    Bij uitspraak van 6 januari 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep tegen het besluit van 3 september 2021 en tegen het invorderingsbesluit van 4 maart 2022 ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 4 december 2024, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en de burgemeester, vertegenwoordigd door J.F. Okma, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van restaurant, wijnbar en slijterij "[bedrijf]" aan de [locatie 1] in Zierikzee. In een besluit van 4 juni 2021 heeft de burgemeester aan [appellant] voor het exploiteren van een terras op ’t Luitje zonder exploitatievergunning een last onder dwangsom opgelegd van € 1.000,- per dag, met een maximum van € 5.000,-. Omdat [appellant] niet heeft voldaan aan de last, heeft de burgemeester op 14 juni 2021 een nieuwe last onder dwangsom van € 15.000,- opgelegd. De begunstigingstermijn liep tot 15 juni 2021 om 12:00 uur. Toezichthouders van de gemeente hebben op 15 juni 2021 om 12:10 uur geconstateerd dat [appellant] weer niet aan de last heeft voldaan. In een besluit van 16 juni 2021 heeft de burgemeester vastgesteld dat de dwangsom op grond van het besluit van 14 juni 2021 is verbeurd. Ook heeft de burgemeester in dit besluit aan [appellant] een last onder bestuursdwang opgelegd voor het verwijderen en verwijderd houden van het terras. Toezichthouders hebben op 17 juni 2021 geconstateerd dat [appellant] het terras heeft verwijderd. In deze procedure worden de last onder dwangsom van 14 juni 2021 en het invorderingsbesluit van 4 maart 2022 beoordeeld.
    Uitspraak van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat [appellant] artikel 2:28 van de Algemene plaatselijke verordening gemeente Schouwen-Duiveland 2015 (hierna: de Apv) heeft overtreden. Uit artikel 125 van de Gemeentewet gelezen in verbinding met artikel 5:32, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en artikel 2:28, eerste en derde lid, van de Apv vloeit voort dat de burgemeester bevoegd is om een last onder dwangsom op te leggen bij de in geding zijnde overtreding van de Apv. Volgens de rechtbank was geen sprake van concreet zicht op legalisatie waardoor van handhaving moest worden afgezien. Daarbij kwalificeert de rechtbank het beroep op het gelijkheidsbeginsel ook niet als een zodanig bijzondere omstandigheid dat van handhaving afgezien had moeten worden. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de dwangsom uit het besluit van 4 juni 2021 niet een voldoende prikkel voor [appellant] vormde, om zich naar de voorwaarden van artikel 2:28, eerste en derde lid, van de Apv te richten. Daarom acht de rechtbank de eenmalige last onder dwangsom van € 15.000,- in het besluit van 14 juni 2021 niet onevenredig. Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat de burgemeester terecht heeft vastgesteld dat de dwangsom uit het besluit van 14 juni 2021 is verbeurd en terecht tot invordering daarvan is overgegaan.
    Hoger beroep
    Omvang van het geding in hoger beroep
    3.       Niet in geschil is dat sprake was van een overtreding van artikel 2:28 van de Apv, zodat de burgemeester bevoegd was om handhavend op te treden tegen de overtreding. In deze procedure wordt de vraag beantwoord of sprake was van bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien en of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de burgemeester gebruik heeft mogen maken van de bevoegdheid om de verbeurde dwangsom in te vorderen.
    Bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de burgemeester had moeten afzien van handhavend optreden, omdat concreet zicht op legalisatie bestond. Daartoe voert [appellant] aan dat in 2023 wel een vergunning voor een terras, op de plek waar in 2021 is gehandhaafd, is verleend aan de horeca-inrichting "[bedrijf B]", gelegen aan de [locatie 2]. Dit heeft de gemeenteraad planologisch mogelijk gemaakt in een bestemmingsplan van oktober 2022.
    4.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    4.2.    De Afdeling stelt vast dat de vergunning waar [appellant] naar verwijst, het besluit van 11 juli 2023 betreft. Deze vergunning ziet op de exploitatie van een terras door de horeca-inrichting "[bedrijf B]", gelegen aan de [locatie 2]. Deze vergunning heeft geen betrekking op de [locatie 1], waarbij anders dan bij [locatie 2] de openbare weg/kruising moet worden overgestoken om het terras te bereiken. Dat de burgemeester in 2023 aan het [bedrijf B] een vergunning heeft verleend, nadat het bestemmingsplan was gewijzigd, brengt niet mee dat de burgemeester in 2021 jegens [appellant] had moeten afzien van handhaving. Voorafgaand aan de handhavingsbesluiten was [appellant] er al van op de hoogte was dat de burgemeester niet zou meewerken aan een terras op de locatie aan ’t Luitje op grond van verkeerstechnische bezwaren. Dat volgt uit de brief aan [appellant] van 18 mei 2021 met kenmerk 433976 en uit de telefoongesprekken met [appellant] voorafgaand aan het nemen van de besluiten van 4 juni 2021 en 14 juni 2021. [appellant] heeft dit ook niet weersproken. De voor de exploitatie van dat terras aangevraagde vergunning is in een onherroepelijk besluit van 10 juni 2022 geweigerd. Gelet op het bovenstaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat geen sprake was van concreet zicht op legalisatie op grond waarvan de burgemeester af had moeten zien van handhaving.
    4.3.    Het betoog slaagt niet.
    Hoogte dwangsom
    5.       Verder betoogt [appellant] dat de hoogte van de dwangsom disproportioneel is. Hij voert hiertoe aan dat landelijk nooit zulke extreme dwangsommen zijn vastgesteld voor vergelijkbare situaties. De burgemeester heeft disproportioneel gehandhaafd, aldus [appellant].
    5.1.    De gronden die [appellant] in hoger beroep hierover heeft aangevoerd zijn zo goed als een herhaling van wat hij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellant] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de uitspraak van de rechtbank onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank in de onder 6.5 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd. De Afdeling voegt daar nog het volgende aan toe.
    5.2.    Op grond van artikel 5:32b, derde lid, van de Awb moet de dwangsom in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Een bestuursorgaan komt daarom bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom en het maximum van het te verbeuren bedrag een ruime mate van beleidsruimte toe. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 2 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:638, heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde dwangsom wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
    Naar het oordeel van de Afdeling is de dwangsom in dit geval niet zo hoog dat die niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking daarvan. Daarbij betrekt de Afdeling dat [appellant] de overtreding niet heeft beëindigd, zelfs niet nadat hem eerder ook al een last onder dwangsom is opgelegd. Voor zover wordt verwezen naar besluiten van andere bestuursorganen, treft het beroep geen doel. De burgemeester hoeft niet te verantwoorden waarom zijn besluiten afwijken van de besluiten van andere burgemeesters.
    5.3.    Het betoog slaagt niet.
    Overig
    6.       Voor zover [appellant] betoogt dat de burgemeester destijds een vergunning voor het terras aan ’t Luitje had moeten verlenen, valt dit buiten de omvang van deze procedure. Ook de door [appellant] op de zitting gemaakte vergelijking met de horecazaken in de Nieuwe Havenstraat, valt buiten deze procedure. Deze procedure gaat namelijk over de door de burgemeester opgelegde last onder dwangsom van 14 juni 2021 en het daaropvolgende invorderingsbesluit van 4 maart 2022. [appellant] heeft bij de procedure rondom het verlenen of weigeren van de terrasvergunning de mogelijkheid gehad bezwaar te maken. De gronden over de geweigerde terrasvergunning kunnen in deze procedure daarom niet aan de orde komen.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank zal worden bevestigd.
    8.       De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
    w.g. Van Altena
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Soffner
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 januari 2025
    818-1050