ECLI:NL:RVS:2025:336, Raad van State, 29-01-2025, 202206236/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-01-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 april 2018 heeft de burgemeester van Rotterdam het verzoek van [appellant] en anderen om handhaving ten aanzien van de Korfbalvereniging OZC Overkanters afgewezen. [appellant] en anderen wonen in de buurt van het gemeentelijk sportcomplex De Enk in Rotterdam. De korfbalvereniging maakt gebruik van dit complex en heeft daar ook een kantine in gebruik. Voor de exploitatie van deze kantine heeft de korfbalvereniging een exploitatievergunning. [appellant] en anderen ervaren overlast van het gebruik van de kantine door de korfbalvereniging, vooral tijdens regelmatige feestavonden. In 2015 is na een geluidstest tussen de bewoners, de korfbalvereniging en de gemeente een afspraak gemaakt over het geluidsniveau. In 2016 hebben [appellant] en anderen echter opnieuw overlast ervaren. Volgens hen houdt de korfbalvereniging zich niet aan de afspraak. De Dienst Centraal Milieubeheer Rijnmond (hierna: DCMR) heeft niets gedaan met hun klachten. Daarom hebben zij een handhavingsverzoek ingediend.

202206236/1/A3.
    Datum uitspraak: 29 januari 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [acht appellanten] (hierna: [appellant] en anderen of bewoners), allen wonend in Rotterdam,
    en
    de burgemeester van Rotterdam,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 april 2018 heeft de burgemeester het verzoek van [appellant] en anderen om handhaving ten aanzien van de Korfbalvereniging OZC Overkanters (hierna: de korfbalvereniging) afgewezen.
    Op 17 oktober 2022 hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een nieuw besluit op het door hen gemaakte bezwaar.
    De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
    Bij besluit van 1 december 2022 heeft de burgemeester het door [appellant] en anderen gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
    [appellant] en anderen en de burgemeester hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 december 2024, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde A], en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. A.M.H. Dellaert, mr. Y.S. Man, S. van Dop en E. Verlaan, zijn verschenen. Verder is de korfbalvereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigde B], ter zitting verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] en anderen wonen in de buurt van het gemeentelijk sportcomplex De Enk in Rotterdam. De korfbalvereniging maakt gebruik van dit complex en heeft daar ook een kantine in gebruik. Voor de exploitatie van deze kantine heeft de korfbalvereniging een exploitatievergunning.
    2.       [appellant] en anderen ervaren overlast van het gebruik van de kantine door de korfbalvereniging, vooral tijdens regelmatige feestavonden. In 2015 is na een geluidstest tussen de bewoners, de korfbalvereniging en de gemeente een afspraak gemaakt over het geluidsniveau. In 2016 hebben [appellant] en anderen echter opnieuw overlast ervaren. Volgens hen houdt de korfbalvereniging zich niet aan de afspraak. De Dienst Centraal Milieubeheer Rijnmond (hierna: DCMR) heeft niets gedaan met hun klachten. Daarom hebben zij een handhavingsverzoek ingediend.
    3.       In de uitspraak van 28 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1695, heeft de Afdeling zich al eerder gebogen over deze zaak. Zoals volgt uit deze uitspraak hebben [appellant] en anderen in hun handhavingsverzoek verzocht om toepassing van artikel 2:28, zesde lid, van de Algemene plaatselijke verordening Rotterdam 2012 (hierna: de Apv). Door de geluidsoverlast wordt hun woon- en leefklimaat namelijk nadelig beïnvloed. Zij willen dat de burgemeester beziet of de exploitatievergunning van de korfbalvereniging geheel of gedeeltelijk moet worden ingetrokken, gewijzigd of geschorst. Omdat de burgemeester, zoals de rechtbank al eerder had overwogen, geen onderzoek heeft gedaan naar de gestelde overtredingen en het besluit daarom voor vernietiging in aanmerking komt, moet de burgemeester volgens de Afdeling alsnog actief onderzoek doen en daadwerkelijk een besluit nemen over de toepassing van artikel 2:28, zesde lid, van de Apv. De Afdeling heeft de termijn voor het nemen van een nieuw besluit op bezwaar op zes maanden na verzending van de uitspraak gesteld, omdat het door de corona-omstandigheden voor de burgemeester lastig was - ook nog ten tijde van de uitspraak - om actief controles en metingen te verrichten bij de kantine van de korfbalvereniging. Verder is in de uitspraak bepaald dat tegen het nieuw te nemen besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    4.       In dit beroep ligt allereerst de vraag voor of de burgemeester tijdig een nieuw besluit op het bezwaar heeft genomen. Omdat de burgemeester na het beroep over het niet tijdig nemen van een besluit op 1 december 2022 alsnog een besluit heeft genomen, ligt gelet op artikel 6:20 van de Awb ook de vraag voor of dit besluit rechtmatig is. Omdat mediation voor de rechtmatigheid van dit besluit niet relevant is en het doorlopen van een dergelijk traject ook geen onderdeel was van de opdracht van de Afdeling, zal wat daarover door partijen is aangevoerd onbesproken blijven. De uit de nadere stukken blijkende ontwikkelingen die dateren van na het besluit van 1 december 2022, zoals de (procedures over de) opnieuw verleende exploitatievergunning aan de korfbalvereniging, de aan de kantine verbonden maatwerkvoorschriften en de nieuwe meldingen van geluidsoverlast, maken geen deel uit van deze procedure. Tegen die besluitvorming kan afzonderlijk geprocedeerd worden; [appellant] en anderen kunnen desgewenst opnieuw verzoeken om handhaving.
    5.       De relevante bepalingen uit de Apv zijn opgenomen in de bijlage, die onderdeel uitmaakt van de uitspraak.
    Beroep niet tijdig
    6.       Partijen zijn het erover eens dat de burgemeester niet tijdig een nieuw besluit heeft genomen op het bezwaar van [appellant] en anderen. Hoewel [appellant] en anderen betwisten dat de burgemeester met het besluit van 1 december 2022 alsnog een nieuw besluit heeft genomen, onder meer omdat een officieel dictum ontbreekt, volgt de Afdeling hun hierin niet. Uit de inhoud van het besluit blijkt dat de burgemeester geen aanleiding ziet om artikel 2:28, zesde lid, van de Apv toe te passen en dat er dus, zoals ook in het primaire besluit werd geconcludeerd, geen aanleiding is om tot handhaving over te gaan. Gelet daarop moet geconcludeerd worden dat de burgemeester het bezwaar als ongegrond heeft beschouwd. Ook bevat het besluit een rechtsmiddelenclausule. Er doet zich dan ook een andere situatie voor dan in de uitspraak van de Afdeling van 28 juli 2021 in dit geschil. De burgemeester heeft dit keer wel daadwerkelijk een besluit genomen. Vergelijk ook de uitspraak van 1 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ9080, onder 4. Of het besluit ook rechtmatig is, komt hierna aan de orde. Omdat de burgemeester inmiddels alsnog een besluit heeft genomen en niet is gebleken dat [appellant] en anderen nog anderszins belang hebben bij dit beroep, is het beroep niet tijdig niet-ontvankelijk. Nu het griffierecht al door de burgemeester is vergoed en niet is gebleken van overige proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, hoeft de burgemeester geen proceskosten te vergoeden voor het beroep niet tijdig.
    Besluit van 1 december 2022
    7.       De burgemeester heeft bij besluit van 1 december 2022 het bezwaar van [appellant] en anderen opnieuw ongegrond verklaard. Sinds de Afdelingsuitspraak van 28 juli 2021 zijn in de nachtelijke uren, vanaf 23:00 uur, geen overlastmeldingen meer binnengekomen bij de DCMR. Er is daarom geen aanleiding geweest om controles uit te voeren of metingen te verrichten naar de eerder door [appellant] en anderen gestelde geluidsoverlast. Ook zijn er geen meldingen en/of klachten bekend bij de diverse diensten van de gemeente Rotterdam of de politie. Wel heeft de burgemeester in algemene zin een ingenieursbureau opdracht gegevens een geluidsonderzoek te verrichten om te beoordelen of in de voorziene situatie wordt voldaan aan de grenswaarden voor geluid op de gevels van omliggende woningen, die zijn neergelegd in het Activiteitenbesluit milieubeheer. Dit Activiteitenbesluit wordt, zo heeft de burgemeester eerder bij de Afdeling toegelicht, mede gebruikt voor de invulling van de norm ‘nadelige beïnvloeding van het woon- en leefklimaat’. Het advies van DCMR, op basis van het rapport van het ingenieursbedrijf, is dat de kantine kan voldoen aan de geluidsgrenswaarden uit het Activiteitenbesluit en aan de geluidsgrenswaarden die van toepassing zijn bij incidentele festiviteiten, maar dat wel maatwerkvoorschriften worden gesteld voor het gesloten houden van deuren en ramen en voor het verbieden van versterkte levende muziek in de nachtperiode tijdens incidentele festiviteiten. Het gebruik van een geluidbegrenzer wordt vooralsnog niet noodzakelijk geacht. De burgemeester heeft geconcludeerd dat er geen grond is voor het oordeel dat het woon- of leefklimaat in de omgeving van de korfbalvereniging dusdanig nadelig wordt beïnvloed dat de exploitatievergunning moet worden geweigerd dan wel ingetrokken op grond van artikel 2:28, zesde lid, van de Apv. Om de kans op overlast tot een minimum te beperken, heeft de burgemeester, zo geeft hij in het besluit aan,  een maatwerktraject opgestart voor het verbinden van maatwerkvoorschriften aan de kantine. Tot slot heeft de burgemeester aangegeven dat hij DCMR nadrukkelijk heeft verzocht om bij melding van klachten direct een meetploeg naar de korfbalvereniging te sturen om vast te stellen of er sprake is van overtreding van de geldende voorschriften.
    8.       [appellant] en anderen betogen dat de burgemeester niet aan de opdracht van de Afdeling heeft voldaan. Het onderzoek dat de burgemeester heeft laten verrichten deugt namelijk niet, omdat de geluidsmetingen, zo lijkt het, niet bij de woningen van bewoners hebben plaatsgevonden, terwijl juist daar het woongenot wordt aangetast. Uit het besluit wordt niet duidelijk op welke wijze het onderzoek heeft plaatsgevonden, terwijl het rapport ook niet is overgelegd.
    9.       Naar aanleiding van dit betoog heeft de Afdeling de burgemeester verzocht het rapport van het ingenieursbedrijf van 9 december 2022 over te leggen. Ook heeft de Afdeling gevraagd of de burgemeester, naast het geluidsonderzoek, nog andere inspanningen heeft verricht in het kader van de opdracht van de Afdeling om actief onderzoek te doen.
    9.1.    De burgemeester heeft het bedoelde rapport overgelegd. Ook heeft hij onder meer een overzicht van de meldingen van geluidsoverlast bij DCMR overgelegd. Daaruit blijkt dat er na de Afdelingsuitspraak slechts één melding is geweest op zaterdag 24 september 2022. De melding ging over een zware, bonkende dreun. Uit de toelichting blijkt dat DCMR naar aanleiding van deze melding geen actie heeft ondernomen, omdat er al een zaak voor de inrichting via de gemeente loopt, waarin een akoestisch rapport is opgesteld en DCMR advies heeft uitgebracht. Daarbij is de aantekening gemaakt dat er bij een volgende melding wellicht een geluidmeting verricht kan worden. Verder blijkt uit het rapport van het ingenieursbedrijf dat de woningen van [appellant] en anderen op verzoek van de gemeente weliswaar zijn betrokken, maar dat ter plaatste van de woningen door het omgevingslawaai en de relatief grote afstand tussen de woningen en de kantine het verrichten van geluidmetingen technisch niet zinvol was, omdat er teveel bijgeluiden waren. Wel zijn tijdens de bouwakoestische inventarisatie van de kantine geluidmetingen verricht ter plaatse van de gebouwschil om de isolatie van de geveldelen vast te stellen. Ter zitting is toegelicht dat het geluidsniveau op een afstand van zo’n 20 tot 30 meter van de kantine is gemeten. Op grond van het uitgangspunt dat alle deuren en ramen van de kantine dicht zijn, is vervolgens met een model berekend wat het maximaal toelaatbare equivalent muziekgeluidniveau met popmuziekspectrum in de kantine mag zijn in de dag-, avond- en nachtperiode om voor de gevel van de meest nabij gelegen woning te voldoen aan de geluidgrenswaarden uit het Activiteitenbesluit milieubeheer. Daaruit is gebleken dat de grenswaarden over het algemeen niet worden overschreden en dat aannemelijk is dat ook bij feestactiviteiten, waarbij een ontheffing kan worden gevraagd, de grenswaarden evenmin snel overschreden zullen worden. DCMR heeft in aanvulling op dit rapport nog geadviseerd om versterkt levende muziek in de nachtperiode tijdens incidentele festiviteiten te verbieden, omdat de grenswaarden in dat geval mogelijk wel overschreden kunnen worden. De overige door de burgemeester verstrekte informatie wordt, zoals onder 4 is toegelicht, in deze procedure niet betrokken.
    10.     De burgemeester kan pas tot handhaving overgaan indien door middel van concrete geluidsmetingen is vastgesteld dat geluidgrenswaarden worden overschreden en daardoor het woon- of leefklimaat in de omgeving van de kantine nadelig wordt beïnvloed (vergelijk de uitspraak van 9 april 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AF7034, onder 2.5). Er is sinds de uitspraak van de Afdeling van 28 juli 2021 tot aan het besluit van 1 december 2022 slechts één melding van geluidsoverlast bij DCMR binnengekomen van een zware, bonkende dreun. Ter zitting heeft [appellant] gesteld dat buurtbewoners vaker overlast hebben ervaren en dit hebben gemeld, maar van dergelijke meldingen is niet gebleken. Er bestaat op grond van wat is aangedragen geen aanleiding te twijfelen aan de registratie van de meldingen door DCMR. Op basis van de enkele geregistreerde melding bestond er in dit geval voor de burgemeester geen grond voor het oordeel dat het woon- of leefklimaat in de omgeving van de korfbalvereniging dusdanig nadelig wordt beïnvloed dat de exploitatievergunning moet worden ingetrokken of gewijzigd op grond van artikel 2:28, zesde lid, van de Apv. Gezien de afwezigheid van meldingen van geluidsoverlast heeft de burgemeester besloten om in algemene zin te laten onderzoeken in hoeverre geluiden uit de kantine bij de woningen van bewoners te horen zijn. Dit geeft alle betrokkenen duidelijkheid over de vraag onder welke omstandigheden er een reële kans bestaat dat geluidsoverlast wordt ervaren door omwonenden en maakt daarmee handhaving in de toekomst, als toch weer geluidsoverlast wordt ervaren, eenvoudiger. De burgemeester heeft hiermee op juiste wijze uitvoering gegeven aan de uitspraak van de Afdeling van 28 juli 2021 en heeft deugdelijk gemotiveerd dat op dat moment, op basis van de beschikbare informatie, geen aanleiding bestond tot handhaving op grond van artikel 2:28, zesde lid, van de Apv over te gaan.
    11.     Het beroep slaagt niet.
    Conclusie
    12.     Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een nieuw besluit op bezwaar is niet-ontvankelijk en het beroep tegen het besluit van 1 december 2022 is ongegrond. De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    13.     Ten overvloede wijst de Afdeling op het volgende. De Afdeling heeft bij haar oordeel van 28 juli 2021, net als al eerder de rechtbank, betrokken dat de burgemeester, ondanks meldingen van geluidsoverlast in 2018 en 2019, geen adequate controles en metingen heeft uitgevoerd naar de door [appellant] en anderen gestelde overtredingen van de geluidgrenswaarden. Het aantal meldingen is sindsdien echter drastisch afgenomen. DCMR heeft ter zitting toegelicht dat er door het grote aantal meldingen van geluidsoverlast in Rotterdam niet altijd een team beschikbaar is om geluidsmetingen te doen, zodat bij een beperkt aantal meldingen per jaar het verrichten van een geluidmeting wellicht niet mogelijk is. Wel staat de casus van de bewoners op de actielijst, zodat er een grotere kans is dat DCMR bij meldingen van geluidoverlast ook daadwerkelijk een team stuurt voor een geluidsmeting. De Afdeling gaat er, mede gelet op het besluit van 1 december 2022 en de toelichting ter zitting, van uit dat de burgemeester er in de toekomst actief op toeziet dat DCMR bij meldingen van geluidsoverlast zo mogelijk een meetploeg naar de korfbalvereniging stuurt om vast te stellen of er sprake is van overtreding van de geldende voorschriften. De burgemeester kan immers alleen op basis van concrete geluidsmetingen op zorgvuldige wijze onderzoeken en beoordelen of tot handhaving overgegaan moet worden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep tegen het niet tijdig nemen van een nieuw besluit op bezwaar niet-ontvankelijk;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van 1 december 2022 ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Schipper-Spanninga, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G.A. van de Sluis, griffier.
    w.g. Schipper-Spanninga
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van de Sluis
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 29 januari 2025
    802
     
    BIJLAGE
     
    Algemene plaatselijke verordening Rotterdam 2012
    Artikel 2:28
    1. Het is verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.
    […].
    5. Onverminderd de artikelen 1:6 en 1:8 weigert de burgemeester de exploitatievergunning of trekt deze in indien:
    a. de vestiging of de exploitatie van de openbare inrichting in strijd is met een geldend bestemmingsplan, een geldend ruimtelijk exploitatieplan, een geldende beheersverordening, een geldend voorbereidingsbesluit of de Wet milieubeheer;
    b. de vestiging of de exploitatie van de openbare inrichting in strijd is met een horecagebiedsplan en voor dat gebied of de locatie geen advies aan de adviescommissie, als bedoeld in artikel 2:28b, wordt of is gevraagd;
    c. de exploitant van de inrichting niet voldoet aan de in het vierde lid gestelde eisen;
    6. Onverminderd de artikelen 1:6 en 1:8 kan de burgemeester de exploitatievergunning geheel of gedeeltelijk weigeren, intrekken, wijzigen of schorsen, indien:
    a. in of vanuit de openbare inrichting een feit of feiten hebben voorgedaan of aannemelijk is dat in de toekomst zich een feit of feiten gaan voordoen waardoor de openbare orde of het woon- of leefklimaat in de omgeving van de openbare inrichting nadelig zal worden beïnvloed;
    b. door de exploitatie van de openbare inrichting de leefbaarheid in de omgeving van de openbare inrichting wordt aangetast of dreigt te worden aangetast;
    […].