ECLI:NL:RBGEL:2019:4246, Rechtbank Gelderland, 19-09-2019, AWB - 19 _ 815
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2019-09-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Weigering omgevingsvergunning voor het realiseren van drie zelfstandige appartementen. Beslissing op bezwaar vernietigd. Motiveringsgebrek. Procedure onzorgvuldig. Vraag naar behoefte van de woningen moet ten volle aan de orde komen.

RECHTBANK GELDERLAND
    Zittingsplaats Arnhem
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: AWB 19/815
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 september 2019
    
    
      in de zaak tussen
    
    
    
      [eiser], te [woonplaats], eiser,
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Buren te Tiel, verweerder
      (gemachtigde: P.H. Spée).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 5 april 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd aan eiser een omgevingsvergunning te verlenen.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt.
    
    
    
      Op 4 februari 2019 heeft eiser beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar. 
    
    
    
      Bij besluit van 6 maart 2019 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiser heeft beroepsgronden ingediend tegen dit besluit.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 augustus 2019. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      In de bijlage zijn de wetsartikelen opgenomen die voor de uitspraak van belang zijn.
    
    
    
      
        Niet tijdig beslissen op bezwaar 
      
    
    
    1. Nu alsnog inhoudelijk is beslist op eisers bezwaar, heeft hij niet langer belang bij een beoordeling van het beroep gericht tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar. Het beroep gericht tegen het niet tijdig beslissen is daarom wegens gebrek aan procesbelang niet-ontvankelijk. 
    
    
      
        Bestreden besluit van 6 maart 2019 
      
    
    
    2. Nu in het bestreden besluit het bezwaar van eiser ongegrond is verklaard, kan niet worden geoordeeld dat daarmee aan het beroep tegemoet gekomen is. Het beroep is daarom op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Awb mede gericht tegen dit besluit. 
    
    3. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Eiser is eigenaar van een voormalig kantoorpand op het perceel [locatie] in [woonplaats]. Hij heeft een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning om in het pand 3 zelfstandige appartementen te realiseren. Ter plekke geldt het bestemmingsplan ‘Kernen Buren’. Op het perceel rust de bestemming ‘centrum’, met de dubbelbestemmingen ‘waarde-archeologie 3’ en ‘waarde-cultuurhistorie’. 
    
    
      Verweerder heeft aan de weigering ten grondslag gelegd dat de gevraagde omgevingsvergunning in strijd is met het bestemmingsplan. Verweerder weigert met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a en 2˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en artikel 4, onderdeel 9, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) (de kruimelgevallenregeling) van het bestemmingsplan af te wijken. Het verzoek past volgens verweerder wel binnen het algemene ‘kruimelgevallenbeleid’, zoals beschreven in de ‘Beleidsregel bestemmingen afwijkingen’. Daarnaast is echter ook de notitie ‘Bouwen voor Behoefte 2017’ van toepassing. Op basis van die notitie kunnen alleen woningen worden toegestaan bij plannen met een financiële en/of ruimtelijke meerwaarde in de deelgebieden waar nog behoefte aan woningen is. Verweerder kan echter niet toetsen aan de notitie, omdat daarvoor een verzoek moet worden ingediend om woningen te reserveren voor de betreffende locatie en eiser dit niet heeft gedaan. 
    
    
    4. Eiser voert in beroep aan dat de ‘Beleidsregel bestemmingen afwijkingen’ niet meer van toepassing is omdat deze beleidsregel dateert van 26 juni 2014 en sindsdien Bijlage II van het Bor zodanig is gewijzigd dat verweerder deze beleidsregel niet had mogen toepassen. 
    
    
      4.1.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de ‘Beleidsregel bestemmingen afwijkingen’ niet aan de afwijzing ten grondslag gelegd. Het verzoek past immers binnen deze beleidsregel. Het betoog van eiser kan dus niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. 
      
      
        5. Eiser voert verder aan dat verweerder de aanvraag ten onrechte heeft afgewezen omdat geen behoefte bestaat aan nieuwe woningen. De vraag naar de behoefte van woningen maakt geen onderdeel uit van het beoordelingskader van de kruimelgevallenregeling. Artikel 5 van Bijlage II van het Bor stelt bij de toepassing van onderdeel 9 van artikel 4 namelijk expliciet niet de eis dat het aantal woningen bij de toepassing daarvan gelijk moet blijven. Ook de zogeheten Ladder voor duurzame verstedelijking (de Ladder) is niet van toepassing. Voor zover de notitie ‘Bouwen voor behoefte’ al moet worden toegepast, is deze volgens eiser alleen van toepassing op de nieuwbouw van woningen en niet op het omzetten van een bestaand kantoor naar een woning, zoals hier aan de orde. Ook is nergens geregeld dat eiser via een afzonderlijke procedure een woning dient te reserveren voor deze locatie. Mocht een dergelijk verzoek al nodig zijn, dan had verweerder de aanvraag tevens moeten aanmerken als een reserveringsverzoek. 
      
      
    
    
      5.1.
      De rechtbank is van oordeel dat toetsing aan de Ladder hier niet aan de orde is. De Ladder is niet van toepassing bij de kruimelgevallenregeling. Uit het bestreden besluit blijkt ook niet dat verweerder heeft getoetst aan de Ladder. Dat de Ladder niet van toepassing is, betekent echter niet dat behoefte aan woningen bij de beoordeling van deze aanvraag geen rol kan spelen. Ook bij toetsing aan de kruimelgevallenregeling moet verweerder beoordelen of een plan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij kan de behoefte aan woningen een te wegen element zijn. De omstandigheid dat Bijlage II van het Bor de eis dat het aantal woningen gelijk moet blijven niet stelt bij de toepassing van artikel 4, onderdeel 9, betekent niet dat verweerder niet uit oogpunt van goede ruimtelijke ordening de vraag naar de behoefte aan wonen op de betrokken locatie mag meewegen.  
    
    
      5.2.
      
         Uit het voorgaande volgt dus dat verweerder de behoefte naar wonen op deze locatie mag betrekken bij zijn afweging of hij op de voet van artikel 4, onderdeel 9, van Bijlage II van het Bor van het bestemmingsplan afwijkt. Het is de rechtbank, met eiser, echter niet duidelijk geworden of de notitie ‘Bouwen voor behoefte’ ook betrekking heeft op de omzetting van kantoor naar wonen. Dat blijkt niet duidelijk uit de notitie, mede omdat niet duidelijk is geworden of het omzetten van kantoren naar wonen ook ten koste gaat van de toegewezen woningbouwcontingenten. 
        Voor zover er vanuit moet worden gegaan dat de notitie ‘Bouwen voor behoefte’ hier van toepassing is, bestaat geen rechtsregel dat eiser een afzonderlijke aanvraag zou moeten doen voor reservering van een woning. De rechtbank is van oordeel dat een aanvraag om een omgevingsvergunning in dat geval als een dergelijk verzoek moet worden opgevat. Dat heeft verweerder ten onrechte niet gedaan en eiser ten onrechte naar een afzonderlijke procedure verwezen. Verweerder dient in het kader van de beoordeling van de aanvraag om omgevingsvergunning de behoefte te beoordelen. 
        Het bestreden besluit is dus niet voldoende gemotiveerd wat betreft de vraag waarom de notitie van toepassing is en wat betreft de procedure onvoldoende zorgvuldig tot stand gekomen. 
      
      
      6. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat de afweging of gebruik wordt gemaakt van een bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan primair behoort tot de taak van verweerder. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak, waarbij de vraag naar de behoefte van de betrokken woningen ten volle aan de orde dient te komen, met inachtneming, indien van toepassing, van de notitie ‘Bouwen voor behoefte’. Omdat de behandeling van de aanvraag en het bezwaar van eiser al lang hebben geduurd, zal de rechtbank een termijn van zes weken stellen voor een nieuw besluit op bezwaar. De rechtbank gaat er vanuit dat verweerder binnen deze termijn zal beslissen en ziet dan ook geen aanleiding om een dwangsom om te leggen, zoals door eiser verzocht. 
      
      7. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt. 
      
      8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Er is geen sprake van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, nu uit het beroepschrift blijkt dat eiser voor zichzelf procedeert. 
      
        
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar niet-ontvankelijk;
      
      
        verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        gelast dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht groot € 174,- aan hem vergoedt.
      
    
    
    
    
      
        
        
        
        
          
            
              Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.W.P. van Gastel, rechter, in tegenwoordigheid van drs. P.F. Lammers, griffier. 
              De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 september 2019.
              
            
          
          
            
              
              
              
              
              griffier
            
            
              
            
            
              
              
              
              
              rechter
            
          
          
            
              
            
            
              
            
            
              
            
          
          
            
              Afschrift verzonden aan partijen op:
            
          
          
            
              
            
            
              
            
            
              
            
          
          
            
              
                Rechtsmiddel
              
              Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
            
          
        
      
    
    
    
    
    
      Bijlage
    
    
  
  
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    
    
      Artikel 2.1 
    
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    
      Artikel 2.12. 
    
    
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
      1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
      2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
      3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
    
    
  
  
    Bijlage II bij Besluit omgevingsrecht
    
    
      Artikel 4
    
    
    
      Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2˚, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
      […]
    
    9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;
    […].
    
    
      Artikel 5, lid 1
    
    
    
      Bij de toepassing van de artikelen 2, 3 en 4 blijft het aantal woningen gelijk. Deze eis is niet van toepassing op de gevallen, bedoeld in:
      […]
    
    c. artikel 4, onderdelen 9 en 11.
    
  
  
    Bestemmingsplan ‘Kernen Buren’
    
    
      Artikel 11.1 Bestemmingsomschrijving
    
    
    
      De voor “Centrum” aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    
      
        detailhandels- en bedrijven, zakelijke- en maatschappelijke dienstverlening, openbare- en bijzondere doeleinden, ateliers voor kunstenaars;
      
      
        doeleinden van handel en bedrijf die behoren tot maximaal categorie 2, zoals deze op de tot het plan behorende Staat van bedrijfsactiviteiten zijn vermeld;
      
      
        bijbehorende bewoning, incl. mantelzorg en daarbij behorende doeleinden;
      
      
        alsmede voor: ter plaats van de aanduiding:
      
    
    
      horeca […]
      specifieke vorm van centrum – horeca 1 […]
      kantoor […]
      garage […]
      specifieke vorm van centrum – poort […]
      bijgebouwen […]
    
    
  
  
    Beleidsregel bestemmingsplanafwijkingen
    
    
      Artikel 9 Gebruik van bouwwerken, binnen de bebouwde kom
    
    
    
      Algemene afwegingscriteria
      Elke aanvraag om omgevingsvergunning (artikel 2.12, lid 1, onder a, sub 2 Wabo) dient te voldoen aan onderstaande algemene afwegingscriteria:
    
    
      
        Er geen (milieu)belemmering plaatsvindt voor omliggende functies en bedrijven;
      
      
        Er geen onevenredige aantasting plaatsvindt van het woon- en leefmilieu;
      
      
        Er geen onevenredige aantasting plaatsvindt van de verkeersveiligheid;
      
      
        Er geen onevenredige verkeers- en parkeeroverlast voor de omgeving ontstaat;
      
      
        Parkeren plaatsvindt op eigen terrein;
      
      
        Geen buitenopslag plaatsvindt.
      
    
    
  
  
    Notitie ‘Bouwen voor behoefte 2017’
    
    
      Paragraaf 5 Woningen toevoegen en wegbestemmen
    
    
    
      […]
      De komende drie jaar geven we alleen invulling aan plannen die zowel hoog scoren op de behoefte-as (op het niveau van de deelgebieden) als op de meerwaarde-as. […]
    
    
    
      Concreet houdt dat het volgende in:
    
    
      
        Het plan ligt in een deelgebied waar behoefte aan woningen is (Beusichem, Buren of Lienden), heeft een financiële meerwaarde én heeft ruimtelijke meerwaarde.
      
      
        Het plan ligt in een deelgebied waar behoefte aan woningen is (Beusichem, Buren of Lienden) en heeft een ruimtelijke meerwaarde.
      
      
        Het plan ligt in een deelgebied waar behoefte aan woningen is (Beusichem, Buren of Lienden) en heeft een financiële meerwaarde.
      
      
        Alleen in bijzondere gevallen kan het college hiervan beargumenteerd afwijken.
      
    
    […]