ECLI:NL:RBROT:2025:1081, Rechtbank Rotterdam, 27-01-2025, ROT 23/2314
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-01-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Eiseres is door de Dienst Toeslagen niet aangemerkt als gedupeerde in de toeslagenaffaire. De rechtbank komt eerst tot het oordeel dat de Dienst Toeslagen niet volledig op de aanvraag van eiseres heeft beslist door niet alle toeslagjaren te beoordelen waarin eiseres kinderopvangtoeslag heeft aangevraagd. Het betoog van eiseres over een zogenoemde ‘hoog toeslag/hoog risico’ (HOT/HOR)-melding kan in deze procedure niet aan de orde komen. Daarnaast oordeelt de rechtbank dat de toepassing van verrekening in een bepaald toeslagjaar op zichzelf niet tot compensatie kan leiden. De zaak van eiseres wordt grotendeels terugverwezen naar de Dienst Toeslagen voor behandeling in bezwaar met inachtneming van deze uitspraak.

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 23/2314 
    
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 27 januari 2025 in de zaak tussen
    
      [eiseres], uit [plaatsnaam], eiseres
    (gemachtigde: mr. J. van den Ende),
    
    
      en
    
    
    Dienst Toeslagen 
    (gemachtigden: [naam 1] en [naam 2]).
    
    
    Samenvatting
    
    
      Eiseres is door de Dienst Toeslagen niet aangemerkt als gedupeerde in de toeslagenaffaire. De rechtbank komt eerst tot het oordeel dat de Dienst Toeslagen niet volledig op de aanvraag van eiseres heeft beslist door niet alle toeslagjaren te beoordelen waarin eiseres kinderopvangtoeslag heeft aangevraagd. Het betoog van eiseres over een zogenoemde ‘hoog toeslag/hoog risico’ (HOT/HOR)-melding kan in deze procedure niet aan de orde komen. Daarnaast oordeelt de rechtbank dat de toepassing van verrekening in een bepaald toeslagjaar op zichzelf niet tot compensatie kan leiden. De zaak van eiseres wordt grotendeels terugverwezen naar de Dienst Toeslagen voor behandeling in bezwaar met inachtneming van deze uitspraak.   
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Met een besluit van 13 december 2021 heeft de Dienst Toeslagen de aanvraag van eiseres om compensatie op grond van de Wht afgewezen voor de jaren 2016 en 2017.
    
    
    
      Met een besluit van 27 februari 2023 (het bestreden besluit) heeft de Dienst Toeslagen het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 13 december 2021 ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
    
    
    
      De Dienst Toeslagen heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
    
    
    
      Partijen hebben nadere stukken ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op de zitting van 4 oktober 2024 behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van de Dienst Toeslagen.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Eiseres heeft vier kinderen, geboren op [datum 1] 2008, [datum 2] 2010, [datum 3] 2016 en [datum 4] 2019. Zij heeft kinderopvangtoeslag aangevraagd in de periode van 2009 tot en met 2011 en van 2014 tot en met 2016. Eiseres heeft op 11 februari 2021 een aanvraag gedaan om compensatie op grond van de Wht.
    
    2. De Dienst Toeslagen heeft met het besluit van 13 december 2021 de toeslagjaren 2016 en 2017 beoordeeld. Het bestreden besluit heeft ook betrekking op de toeslagjaren 2016 en 2017. Naar aanleiding van het bezwaar van eiseres heeft de Dienst Toeslagen met een besluit van 6 maart 2023 de toeslagjaren 2009, 2010, 2011, 2014 en 2015 beoordeeld en vervolgens met een besluit van 26 april 2023 het toeslagjaar 2018. De Dienst Toeslagen heeft de aanvraag van eiseres om compensatie voor alle toeslagjaren afgewezen.
    
    
      
        Reikwijdte van het beroep
      
    
    
    3. De rechtbank moet eerst beoordelen of het beroep ook betrekking heeft op de besluiten van 6 maart 2023 en 26 april 2023. Het beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
    
    
      3.1.
      Naar het oordeel van de rechtbank geldt als uitgangspunt dat een aanvraag als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, van de Wht, betrekking heeft op alle jaren voor 2020 waarin de aanvrager van compensatie kinderopvangtoeslag heeft aangevraagd, althans waarin de Dienst Toeslagen een beschikking daarover heeft gegeven. De Dienst Toeslagen moet ten aanzien van die jaren onderzoeken of de aanvrager in aanmerking komt voor een herstelmaatregel, tenzij de aanvrager de aanvraag heeft beperkt. Of dat laatste aannemelijk is, hangt af van de omstandigheden van het geval, in samenhang beoordeeld. Deze omstandigheden kunnen bijvoorbeeld blijken uit de notitie waarin de telefonische aanvraag is vastgelegd, de vastlegging van de gesprekken tussen de aanvrager en de persoonlijke zaaksbehandelaar en andere stukken.
      
    
    
      3.2.
      In deze zaak is niet aannemelijk dat eiseres de aanvraag heeft willen beperken tot de toeslagjaren 2016, 2017 en 2018. De enkele vermelding van die jaren in de telefoonnotie van de aanvraag van 11 februari 2021 is daarvoor onvoldoende. Hoewel het vanuit het oogpunt van laagdrempeligheid begrijpelijk is dat de Dienst Toeslagen de mogelijkheid van een telefonische aanvraag heeft opengesteld, is de rechtbank van oordeel dat bewijsproblemen die samenhangen met de telefonische indiening van de aanvraag voor rekening van de Dienst Toeslagen moeten blijven. Hierbij is van belang dat eiseres geen mogelijkheid heeft gehad de vastlegging van de telefonische aanvraag te controleren en zo nodig te betwisten. In de ontvangstbevestiging van de aanvraag van 22 februari 2021 staat immers niet dat de aanvraag is beperkt tot de toeslagjaren 2016, 2017 en 2018. In het informatie- en beoordelingsformulier staat niet dat eiseres in de gesprekken met de persoonlijke zaaksbehandelaar nog andere jaren heeft genoemd. Daaruit kan echter niet worden afgeleid dat zij bedoeld heeft de aanvraag te beperken. De Dienst Toeslagen heeft geen gespreksverslag overgelegd waaruit blijkt dat de persoonlijke zaaksbehandelaar van eiseres uitdrukkelijk met haar heeft besproken dat de aanvraag zal worden beperkt tot de toeslagjaren 2016, 2017 en 2018, ondanks dat zij in andere jaren ook kinderopvangtoeslag heeft aangevraagd.
      
    
    
      3.3.
      Uit het voorgaande volgt dat de aanvraag van eiseres betrekking heeft op alle jaren voorafgaand aan 2020 waarin zij kinderopvangtoeslag heeft aangevraagd, althans waarin de Dienst Toeslagen een beschikking daarover heeft gegeven. Eiseres heeft (ook) in 2009, 2010, 2011, 2014 en 2015 kinderopvangtoeslag aangevraagd. De aanvraag zag dus ook op die jaren. Het gevolg daarvan is dat de Dienst Toeslagen, naar aanleiding van het bezwaar van eiseres en gelet op het verbod op getrapte besluitvorming, die jaren in het bestreden besluit had moeten betrekken. Het beroep heeft daarom van rechtswege mede betrekking op het besluit van 6 maart 2023, waarin de Dienst Toeslagen die jaren alsnog heeft beoordeeld.
      
    
    
      3.4.
      Eiseres heeft bij haar telefonische aanvraag uitdrukkelijk verzocht ook het toeslagjaar 2018 te onderzoeken. De aanvraag heeft daarom ook op dat jaar betrekking, zodat het beroep van rechtswege mede betrekking heeft op het besluit van 26 april 2023.
      
    
    
      3.5.
      Eiseres heeft bezwaar ingesteld tegen het besluit van 6 maart 2023. De hoorzitting bij de bezwaarschriftenadviescommissie heeft plaatsgevonden op 10 december 2024. De rechtbank ziet daarin aanleiding om het beroep, voor zover dat betrekking heeft op het besluit van 6 maart 2023, te verwijzen naar de bezwaarprocedure. Ook het beroep voor zover dat betrekking heeft op het besluit van 26 april 2023, zal worden verwezen naar de bezwaarprocedure.
      
    
    
      3.6.
      Het bestreden besluit van 27 februari 2023 (over toeslagjaren 2016 en 2017) is dus in strijd met artikel 2.1, eerste lid, van de Wht en artikel 7:11 van de Awb. De rechtbank zal hierna aan de hand van de beroepsgronden van eiseres beoordelen of dat besluit nog om andere redenen gebrekkig is.
      
      
        
          HOT/HOR-melding
        
      
      
      
        4. In het dossier van eiseres is een ‘hoge toeslag/hoog risico’ (HOT/HOR)-melding vastgelegd. Eiseres betoogt dat de Dienst Toeslagen moet aantonen dat hiermee geen sprake is geweest van discriminatie. Er geldt volgens eiseres een omkering van de bewijslast, omdat uit onderzoek van het College voor de Rechten van de Mens blijkt dat ouders met een buitenlandse afkomst aanzienlijk vaker voor toezicht werden geselecteerd door de Dienst Toeslagen dan ouders met een Nederlandse afkomst. Eiseres maakt aanspraak op compensatie wegens vooringenomen handelen.
      
      
    
    
      4.1.
      De Dienst Toeslagen heeft de betekenis van een HOT/HOR-melding toegelicht. Van een hoge toeslag werd gesproken als de totale aanspraak op kinderopvangtoeslag meer dan € 20.000,- bedroeg of als er meer dan 190 uur kinderopvang per maand werd afgenomen. Deze situatie deed zich bijvoorbeeld voor als het aantal opvanguren werd opgehoogd naar meer dan 190 uur per maand of als er ook voor een ander kind kinderopvangtoeslag werd aangevraagd. Ook kon een verlaging van het toetsingsinkomen reden zijn voor het overschrijden van de grens van € 20.000,- kinderopvangtoeslag. Het gevolg van de HOT/HOR-melding was dat de Dienst Toeslagen een handmatige controle uitvoerde voordat een volgende beschikking werd gegeven. De handmatige controle kon betekenen dat er vragen werden gesteld aan de toeslaggerechtigde of informatie werd opgevraagd om te controleren of de grondslagen van de toeslag voldeden aan de wettelijke vereisten. Na deze handmatige controle kon een besluit worden genomen. De Dienst Toeslagen stelt zich op het standpunt dat het toepassen van de HOT/HOR-systematiek op zichzelf niets zegt over de vraag of een ouder vooringenomen of met hardheid is behandeld door de Dienst Toeslagen.
      
    
    
      4.2.
      De rechtbank stelt vast dat de HOT/HOR-melding in het dossier van eiseres betrekking heeft op het toeslagjaar 2014. Het bestreden besluit van 27 februari 2023 ziet echter alleen op de toeslagjaren 2016 en 2017. Het beroep, voor zover dat betrekking heeft op het besluit van 6 maart 2023, waarin onder andere het toeslagjaar 2014 is beoordeeld, zal worden verwezen naar de bezwaarprocedure. Het betoog van eiseres over de HOT/HOR-melding in het toeslagjaar 2014 kan daarom in deze procedure niet aan de orde komen. 
      
      
        
          Verrekening
        
      
      
      
        5. Eiseres betoogt dat de Dienst Toeslagen ten onrechte de verrekeningen die hebben plaatsgevonden in 2016 en 2018, buiten beschouwing heeft gelaten bij de beoordeling van haar aanvraag. Eiseres heeft een Wajong-uitkering. De Dienst Toeslagen heeft destijds geen rekening gehouden met de beslagvrije voet, terwijl dat volgens algemene publicaties van de Dienst Toeslagen op zijn website wel had gemoeten. Bovendien had de Dienst Toeslagen een belangenafweging moeten maken in het kader van het evenredigheidsbeginsel, omdat sprake is van een discretionaire bevoegdheid. Eiseres maakt aanspraak op compensatie vanwege hardheid van het wettelijke systeem.
      
      
    
    
      5.1.
      De Dienst Toeslagen stelt zich op het standpunt dat hij destijds bevoegd was te verrekenen op grond van artikel 30 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir). Op grond van de destijds geldende Leidraad Invordering 2008 had eiseres een verzoek kunnen indienen om rekening te houden met de beslagvrije voet, maar dat heeft zij niet gedaan. De Dienst Toeslagen beschikte niet over de gegevens van eiseres om uit eigen beweging de beslagvrije voet te berekenen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft geoordeeld dat de Dienst Toeslagen niet ambtshalve hoeft te onderzoeken of de beslagvrije voet is aangetast en dat het niet onredelijk is dat de beslagvrije voet slechts op verzoek wordt toegepast. De rechtbank Zeeland-West-Brabant heeft geoordeeld dat het bij compensatie vanwege hardheid van het wettelijke systeem gaat om de hardheid van het toeslagenstelsel zelf en niet om eventuele hardheid van de invordering.
      
      
    
    
      5.2.
      Het bestreden besluit van 27 februari 2023 ziet alleen op de toeslagjaren 2016 en 2017. Het beroep, voor zover dat betrekking heeft op het besluit van 26 april 2023, waarin het toeslagjaar 2018 is beoordeeld, zal worden verwezen naar de bezwaarprocedure. Het betoog van eiseres over verrekening in het toeslagjaar 2018 kan daarom in deze procedure niet aan de orde komen. Hierna beoordeelt de rechtbank of de Dienst Toeslagen terecht eiseres niet als gedupeerde heeft aangemerkt voor het toeslagjaar 2016.
      
    
    
      5.3.
      Voor de verdere beoordeling van deze beroepsgrond is het volgende van belang.
      
      
        5.3.1.
        De Dienst Toeslagen kent op aanvraag compensatie toe aan een aanvrager van kinderopvangtoeslag die schade heeft geleden, doordat ten aanzien van hem de toepassing van de Awir, de Wet kinderopvang of de op die wetten berustende bepalingen bij de uitvoering van de kinderopvangtoeslag heeft geleid tot onbillijkheden van overwegende aard die voortkomen uit de hardheid van de toepassing die voor 23 oktober 2019 werd gegeven aan het wettelijke systeem. De compensatie bestaat onder meer uit een bedrag vanwege een beschikking tot het verminderen of niet toekennen van een kinderopvangtoeslag of het beëindigen van voorschotverlening voor een kinderopvangtoeslag die een direct gevolg is van institutionele vooringenomenheid of hardheid zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, van de Wht.
        
      
      
        5.3.2.
        In de wetsgeschiedenis van de Wht staat over de compensatie onder meer het volgende vermeld: “De compensatie is opgebouwd uit de bedragen, bedoeld in artikel 2.2. Met ieder bedrag wordt beoogd compensatie te bieden voor een bepaald soort schade. Als een of meerdere soorten schade in werkelijkheid groter zijn dan de bedragen van de compensatie voor die soorten schade, kan de Belastingdienst/Toeslagen aan de aanvrager van compensatie aanvullende compensatie voor de werkelijke schade toekennen.”
        
      
      
        5.3.3.
        De Dienst Toeslagen is bevoegd tot verrekening van een door de belanghebbende verschuldigd bedrag aan terugvordering met een aan hem uit te betalen tegemoetkoming of voorschot daarop, ongeacht de inkomensafhankelijke regeling die het betreft en ongeacht het berekeningsjaar.
        
      
    
    
      5.4.
      De rechtbank overweegt als volgt. Niet is gebleken dat de Dienst Toeslagen bij het verrekenen van een te innen toeslagschuld met voorschotten op toeslagen of andere tegemoetkomingen heeft gehandeld in strijd met de destijds geldende regels. Anders dan eiseres heeft gesteld, volgt uit de algemene voorlichting van de Dienst Toeslagen vanaf 2014 of 2015 niet dat de Dienst Toeslagen vanaf dat moment ambtshalve rekening hield of diende te houden met de beslagvrije voet. In de door eiseres overgelegde stukken hierover staat slechts dat de Dienst Toeslagen op verzoek rekening kan houden met de beslagvrije voet.
      
    
    
      5.5.
      Tegelijkertijd was de verrekening van toeslagenschulden een belangrijke katalysator voor het leed dat met de toeslagenaffaire is geleden: juist via het mechanisme van verrekening verspreidde de toeslagenschulden zich naar andere delen van het maatschappelijk leven van betrokkenen. Het is mogelijk dat een ouder schade heeft geleden door de verrekening, te meer als daarbij geen rekening is gehouden met de beslagvrije voet. De hoogte van de compensatie is echter dwingendrechtelijk en forfaitair voorgeschreven in de artikelen 2.2 en 2.3 van de Wht. Voor een ouder die in een bepaald toeslagjaar als gedupeerde is aangemerkt, kan de eventuele schade door verrekening in dat jaar niet tot een hogere compensatie leiden. Voor toeslagjaren ten aanzien waarvan de ouder niet als gedupeerde is aangemerkt, maar waarin wel verrekening is toegepast, kan de verrekening op zichzelf niet tot compensatie voor dat toeslagjaar leiden. De hoogte van de compensatie is namelijk gekoppeld aan het bedrag dat niet is toegekend of teruggevorderd vanwege een beschikking tot het verminderen of niet toekennen van kinderopvangtoeslag. Als in een toeslagjaar alleen verrekening is toegepast van een eerder ontstane toeslagschuld, is in dat jaar geen sprake van een dergelijke beschikking.
      
    
    
      5.6.
      Naar het oordeel van de rechtbank volgt daarom uit het systeem van de Wht en uit de wetsgeschiedenis dat het compensatiebedrag, waarvan de hoogte dwingendrechtelijk en forfaitair wordt bepaald op grond van de artikelen 2.2 en 2.3 van de Wht, ook geacht moet worden betrekking te hebben op eventuele schade door verrekening van toeslagschulden in latere toeslagjaren. Het enkele feit dat in een bepaald toeslagjaar verrekening is toegepast, kan niet tot compensatie voor dat toeslagjaar leiden. Een ouder die recht heeft op compensatie en meent dat meer schade is geleden, kan een aanvraag doen om aanvullende compensatie voor de werkelijke schade. Uit het beoordelingskader van de Commissie Werkelijke Schade blijkt ook dat bij de beoordeling van de werkelijke schade rekening wordt gehouden met verrekeningen en moeilijke langdurige financiële omstandigheden.
      
    
    
      5.7.
      Uit het voorgaande volgt dat de Dienst Toeslagen terecht geen compensatie heeft toegekend voor het toeslagjaar 2016. De beroepsgrond slaagt niet.Conclusie
      
      6. Het beroep heeft van rechtswege mede betrekking op de besluiten van 6 maart 2023 en 26 april 2023. Het beroep is gegrond, omdat met het besluit van 27 februari 2023 niet volledig op de aanvraag van eiseres is beslist. Dat besluit is daarom in zoverre in strijd met artikel 2.1, eerste lid, van de Wht en artikel 7:11 van de Awb. Het besluit is niet ook om andere redenen gebrekkig. De rechtbank vernietigt het besluit van 27 februari 2023 daarom slechts voor zover daarin niet volledig op de aanvraag van eiseres is beslist. De rechtbank verwijst het beroep, voor zover dat betrekking heeft op de besluiten van 6 maart 2023 en 26 april 2023, naar de Dienst Toeslagen voor behandeling in bezwaar.
      
      7. Omdat het beroep gegrond is, moet de Dienst Toeslagen het door eiseres betaalde griffierecht vergoeden. De rechtbank veroordeelt de Dienst Toeslagen ook in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 907,- en wegingsfactor 1).
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit van 27 februari 2023, voor zover daarin niet ook de jaren 2009, 2010, 2011, 2014, 2015 en 2018 zijn beoordeeld;
    - verwijst het beroep, voor zover dat betrekking heeft op de besluiten van 6 maart 2023 en 26 april 2023, naar de Dienst Toeslagen voor behandeling in bezwaar;
    - bepaalt dat de Dienst Toeslagen het betaalde griffierecht van € 50,- aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt de Dienst Toeslagen in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.814,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. N. Boonstra, voorzitter, en mr. S. Veling en mr. R.J.P. Ferwerda, leden, in aanwezigheid van mr. M. Noordegraaf, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 27 januari 2025.
    
    
    
    
      
        de voorzitter is verhinderd
      
      
        						de uitspraak te ondertekenen
      
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.  
    
  
  
     Op grond van artikel 9.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wht, werkt artikel 2.1, eerste lid, van de Wht met betrekking tot een aanvraag op grond van dat artikel terug tot en met 26 januari 2021.
  
  
     Artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
  
  
     Rb. Rotterdam 17 december 2024, ECLI:NL:RBROT:2024:13134.
  
  
     Artikel 2.7, eerste en vierde lid, van de Wht.
  
  
     Zie artikel 7:11 van de Awb en bijvoorbeeld ABRvS 2 maart 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AS8404, r.o. 2.2.
  
  
     Artikel 6:19, vijfde lid, van de Awb.
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wht.
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wht.
  
  
     ABRvS 15 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1073, r.o. 4.2.
  
  
     Rb. Zeeland-West-Brabant 9 juli 2024, ECLI:NL:RBZWB:2024:4672, r.o. 29.
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wht.
  
  
     Artikel 2.2, aanhef en onder a, van de Wht.
  
  
    
      Kamerstukken II 2021/22, 36151, nr. 3, p. 73.
  
  
     Artikel 30, eerste lid, van de Awir. De bepaling is sinds de invoering op 1 september 2005 materieel ongewijzigd.
  
  
    
      Kamerstukken II 2019/20, 31066, nr. 608, p. 46. Zie ook Kamerstukken II 2023/24, 35867, nr. 6, p. 219.
  
  
     Artikel 2.2, aanhef en onder a, en artikel 2.3, eerste lid, van de Wht.
  
  
     Zie overweging 5.3.2 hiervoor.
  
  
     Artikel 2.1, derde lid, van de Wht.
  
  
     Te raadplegen via «www.werkelijkeschade.nl/documenten/regelingen/2023/02/08/werkwijze-en-schadekader-cws».