ECLI:NL:CBB:2025:22, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 28-01-2025, 23/924 en 23/925
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-01-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: TVL subsidieperioden Q1 van 2022 en Q4 van 2021. De minister heeft ten onrechte geconcludeerd dat de onderneming is voortgezet en de inschrijvingsdatum van de voortgezette onderneming gehanteerd. De vennoten hebben een terrein met opstallen hebben overgenomen, maar geen onderneming. De onderneming is een recent begonnen nieuwe onderneming die op 1 juli 2020 in het handelsregister is ingeschreven. Daarom moet de minister van die inschrijvingsdatum uitgaan. Het geleden omzetverlies is in de subsidieperiode Q4 van 2021 niet meer dan 30%. Daarom is dat beroep ongegrond. In Q1 van 2022 is het geleden omzetverlies meer dan 30%. Dat beroep is gegrond. De minister moet een nieuw besluit nemen.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 23/924 en 23/925 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 januari 2025 in de zaken  tussen
    
      
        V.O.F. [naam 1] ., handelend onder de naam [naam 2] , te [plaats] (onderneming)
      (gemachtigde: mr. drs. C.M.J.E.P. Meerts)
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Economische Zaken
    (gemachtigden: mr. W. Dam en mr. T. Khidous)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      
        Zaak 23/924 – TVL Q1 van 2022
      
    
    
    
      Met het besluit van 17 augustus 2022 heeft de minister de aanvraag van de onderneming voor een subsidie op grond van de Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19 (TVL) voor het eerste kwartaal (Q1) van 2022 afgewezen.
    
    
    
      Met het besluit van 14 februari 2023 (bestreden besluit 1) heeft de minister het bezwaar van de onderneming gedeeltelijk gegrond verklaard en de afwijzing van de subsidieaanvraag in stand gelaten.
    
    
    
      
        Zaak 23/925 – TVL Q4 van 2021
      
    
    
    
      Met het besluit van 3 augustus 2022 heeft de minister de aanvraag van de onderneming voor een subsidie op grond van de TVL voor het vierde kwartaal (Q4) van 2021 afgewezen.
    
    
    
      Met het besluit van 14 februari 2023 (bestreden besluit 2) heeft de minister het bezwaar van de onderneming gedeeltelijk gegrond verklaard en de afwijzing van de subsidieaanvraag in stand gelaten.
    
    
    
      
        In beide zaken
      
    
    
    
      De onderneming heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 19 december 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen: [naam 3] namens de onderneming en de gemachtigden van de minister.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.1
      Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
      
    
    
      1.2
      De onderneming heeft op 1 juli 2020 het eigendom verkregen van de recreatiegelegenheid [naam 2] ( [naam 2] ), en zij baat het gebied dat voor de overdracht ook voor recreatie werd gebruikt sinds die datum uit. De onderneming heeft subsidie voor startende ondernemingen op grond van hoofdstuk 2a van de TVL (startersregeling) aangevraagd voor de subsidieperioden Q4 van 2021 en Q1 van 2022.
      
    
    
      1.3
      De minister heeft de subsidieaanvragen afgewezen, omdat de onderneming niet in de periode van 1 juli 2020 tot en met 30 september 2021 in het handelsregister van de Kamer van Koophandel (handelsregister) is ingeschreven. Volgens de minister is sprake van een voortzetting van een onderneming die op 1 juli 1987 in het handelsregister is ingeschreven en om die reden valt de onderneming niet binnen de doelgroep van de startersregeling. De minister heeft daarnaast geconcludeerd dat de onderneming voor Q1 van 2022 niet aan het vereiste voldoet dat zij ten minste 30% omzetverlies heeft geleden, omdat haar omzetverlies 28,4% bedraagt. 
      
    
    
      1.4
      De onderneming is het daar niet mee eens. De onderneming heeft drie beroepen ingediend, waarvan twee beroepen over dezelfde subsidieperiode (Q1 van 2022). Op de zitting heeft de onderneming het beroep in de zaak met nummer 23/923 ingetrokken. 
      
      
        
          Standpunten van de onderneming
        
      
      
    
    
      2.1
      De onderneming stelt ten eerste dat sprake is van een startende onderneming en geen voortzetting van een bestaande onderneming. De vennoten zijn gestart als ondernemers om de [naam 2] uit te baten. De [naam 2] is op wezenlijke punten veranderd. De pipowagens zijn van het terrein verwijderd vóór de eigendomsoverdracht, de inventaris die is overgenomen, is weggegooid of vernieuwd en er zijn gastenverblijven toegevoegd. Anders dan bij de vorige eigenaar worden er nu bruiloften op de [naam 2] georganiseerd, is er een camping en zijn luxueuzere accommodaties toegevoegd. Hierdoor trekt de [naam 2] een ander publiek. Van een voortzetting van de onderneming met hetzelfde personeel en het klantenbestand is dus geen sprake. De naam van de [naam 2] wordt nog altijd gehanteerd vanwege de historische verbondenheid (al meer dan 300 jaar) met het terrein.
      
    
    
      2.2
      De onderneming stelt zich ten tweede op het standpunt dat de minister bij het vaststellen van de omzet in Q1 van 2022 rekening moet houden met het feit dat bruiloften die klanten (deels) vooraf hebben betaald, later zijn geannuleerd en de (aan)betaling is gerestitueerd. Daardoor is de omzet in de subsidieperiode lager uitgevallen dan uit de gegevens van de Belastingdienst blijkt. 
      
    
    
      2.3
      Tot slot vindt de onderneming dat de bestreden besluiten in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel. De onderneming heeft een zware tijd achter de rug gezien de hoge schuldenlast en de gedwongen sluitingen tijdens de coronaperiode. Als gevolg daarvan zijn de financiële reserves uitgeput en is de subsidie nodig. De minister moet de menselijke maat toepassen.   
      
      
        
          Standpunten van de minister
        
      
      
    
    
      3.1
      De minister stelt zich op het standpunt dat sprake is van de voortzetting van een bestaande onderneming die op 1 juli 1987 in het handelsregister is ingeschreven. De onderneming heeft de bedrijfsactiviteiten na de overdracht van de [naam 2] voortgezet. De [naam 2] is met dezelfde handelsnaam, de bestaande activa en dezelfde klanten voortgezet en daarbij is de vorige eigenaar van de [naam 2] betrokken. Dat blijkt uit een krantenartikel over de onderneming. Het organiseren van bruiloften en het creëren van een camping zijn een uitbreiding van die voortgezette onderneming waardoor de kenmerkende eigenschappen niet zijn veranderd.  
      
    
    
      3.2
      De minister is gehouden om de gegevens van de Belastingdienst te gebruiken voor de berekening van het omzetverlies als de onderneming omzetbelasting betaalt. De wijze van factureren van de onderneming is geen reden om van die omzetgegevens af te wijken.
      
    
    
      3.3
      Dat de systematiek van de TVL zo uitpakt dat de onderneming niet in aanmerking komt voor subsidie, maakt niet dat de gevolgen van het besluit onevenredig zijn. Dat de TVL-startersregeling bedoeld is voor startende onderneming en dat bij de berekening van de subsidie het omzetverlies aan de hand van de gegevens van de Belangdienst wordt berekend, zijn bewuste keuzes van de regelgever. 
      
      
        
          Beoordeling door het College
        
      
      
      
        
          Is sprake van een startende of voortgezette onderneming?
        
      
      
    
    
      4.1
      Het College heeft al vaker uitspraak gedaan over hoe moet worden beoordeeld of een onderneming als voortzetting van een andere onderneming kan worden beschouwd. In zijn uitspraak van 6 februari 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:85) heeft het College nog eens bevestigd dat moet worden gekeken naar de kenmerkende eigenschappen in de oude en nieuwe situatie. Elementen die daarbij een rol kunnen spelen, zijn bijvoorbeeld of een nieuwe eigenaar de vorige onderneming inclusief handelsnaam, vaste activa, personeel en klantenbestand heeft overgenomen, of sprake is van hetzelfde vestigingsadres en of sprake is van dezelfde bedrijfsactiviteiten.
      
    
    
      4.2
      Naar het oordeel van het College heeft de minister ten onrechte geconcludeerd dat bij de [naam 2] sprake is van de voortzetting van een bestaande onderneming. Vast staat weliswaar dat de onderneming de inventaris, het vestigingsadres en de handelsnaam heeft overgenomen, maar dat is in dit geval niet voldoende om te kunnen spreken van de voortzetting van de overgenomen onderneming. Anders dan de minister stelt, heeft de onderneming de kenmerkende eigenschappen van de [naam 2] gewijzigd. De onderneming heeft toegelicht dat de [naam 2] andere klanten aantrekt doordat er anders dan voorheen een camping is, de accommodatie kleinschalig en niet voor groepen is, en er bruiloften worden verzorgd. De wijziging van activiteiten is ook in het handelsregister opgenomen. De eenmanszaak [naam 4] met de Standaard Bedrijfsindeling (SBI)-codes 55202 (jeugdherbergen en vakantiekampen) en 5630 (cafés) is per 14 december 2020 uitgeschreven en de onderneming de [naam 2] is per 1 juli 2020 met de SBI-code 55202 (verhuur van vakantiehuisjes en appartementen), 5530 (kampeerterreinen) en 93299 (overige recreatie) ingeschreven. Daarbij komt dat de klanten van de [naam 2] en het personeel geen deel uitmaakt van de koopovereenkomst die de onderneming met de vorige eigenaar van de [naam 2] heeft afgesloten. De onderneming heeft gesteld dat, hoewel genoemd in de koopovereenkomst, de overgenomen inventaris niet (meer) wordt gebruikt en na de overdracht is vernieuwd of weggegooid. In dat verband is niet bestreden dat de pipowagens zijn verwijderd van het terrein om op die locatie de camping die nog niet aanwezig was te kunnen realiseren. De onderneming heeft de inhoud van het door de minister aangehaalde interview in de krant bestreden en toegelicht dat het interview is afgenomen vlak na de overdracht toen de onderneming nog gesloten was. 
      
    
    
      4.3
      Het College volgt de minister niet in zijn standpunt dat de situatie overeenkomt met de uitspraak van 7 februari 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:59) waarin het College heeft geconcludeerd dat een onderneming niet als startende onderneming kan worden aangemerkt. Anders dan in het hier voorliggende geval verrichtte die onderneming voorafgaand aan die inschrijvingsperiode bedrijfsactiviteiten die niet waren beëindigd, maar werden uitgebreid. Dat is niet aan de orde bij deze onderneming. 
      
    
    
      4.4
      Het komt er op neer dat de vennoten wel een terrein met opstallen hebben overgenomen, maar geen onderneming. Met de onderneming zijn zij op 1 juli 2020 begonnen. Gelet hierop is de inschrijving in het handelsregister van de [naam 2] door de verkoper niet relevant en had de minister uit moeten gaan van de inschrijving van de onderneming op 1 juli 2020. De minister heeft daarom ten onrechte geconcludeerd dat de subsidieaanvragen niet voldoen aan de inschrijvingseis. Het College zal hierna bespreken wat dit betekent voor de bestreden besluiten. 
      
      
        
          Het besluit over subsidieperiode Q1 van 2022
        
      
      
      5 Het College heeft eerder geoordeeld dat als een onderneming over haar gehele omzet omzetbelasting betaalt, de minister de aangifte omzetbelasting moet gebruiken voor het bepalen van de omzet en het berekenen van het omzetverlies. De belangrijkste reden daarvoor is dat dit een bewuste keuze van de regelgever is geweest, om zo de TVL uitvoerbaar te houden en de administratieve lasten te beperken. Zie onder andere de uitspraken van 11 januari 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:5), 14 juni 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:307), 6 december 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:784) en 28 februari 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:106). Als de minister die systematiek zou loslaten, dan zou het bepalen van de omzet zeer bewerkelijk worden. De minister is terecht uitgegaan van de omzet die uit de aangifte omzetbelasting blijkt. Vanwege die systematiek kan de minister geen rekening houden met een wijziging in de omzet door terugbetalingen in verband met geannuleerde bruiloften als die niet in de aangifte omzetbelasting is gecorrigeerd. De onderneming heeft op de zitting bevestigd dat de omzetgegevens van de Belastingdienst juist zijn en dat op basis daarvan het omzetverlies 28% bedraagt. De minister heeft dus terecht geconcludeerd dat niet is voldaan aan het vereiste dat zij ten minste 30% omzetverlies heeft geleden in Q1 van 2022. 
      
      6 De onderneming betoogt dat de minister de bepalingen over de berekening van het omzetverlies buiten toepassing had moeten laten, omdat het toepassen van die bepaling in strijd zou zijn met het evenredigheidsbeginsel. Beoordeeld moet worden of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat de voor de onderneming nadelige gevolgen van uitoefening van deze bepalingen, die een gebonden bevoegdheid zijn, zozeer onevenwichtig zijn, dat toepassing van het algemeen verbindende voorschrift waarop die bevoegdheid berust in het voorliggende geval achterwege moet blijven. Dat is naar het oordeel van het College niet het geval. De door de onderneming genoemde omstandigheden en de financiële consequenties daarvan zijn namelijk niet het gevolg van het bestreden besluit. Dat de onderneming niet in aanmerking komt voor subsidie omdat niet aan de voorwaarden wordt voldaan, is daarnaast geen bijzondere omstandigheid die maakt dat de nadelige gevolgen van de afwijzing onevenwichtig zijn. Het beroep op het evenredigheidsbeginsel slaagt niet.
      
      7 De minister heeft de subsidie voor de subsidieperiode Q1 van 2022 terecht afgewezen.
      
      
        
          Het besluit over subsidieperiode Q4 van 2021
        
      
      
      8 Op de zitting is vast komen te staan dat het omzetverlies van de startende onderneming in Q4 van 2021 ten minste 50% bedraagt op basis van de gegevens van de Belastingdienst. Dat betekent dat sprake is van een omzetverlies van ten minste 30% in Q4 van 2021 en de onderneming voor dat subsidiekwartaal voor subsidie in aanmerking komt. De minister heeft de subsidieaanvraag daarom ten onrechte afgewezen. Het College vernietigt het bestreden besluit 2 en draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het College stelt hiervoor een termijn van vier weken.
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
    
    
      9.1
      Het College zal het beroep met zaaknummer 23/924 ongegrond verklaren. Het beroep met zaaknummer 23/925 zal het College gegrond verklaren wegens strijd met artikel 2a.1.2 , tweede lid, aanhef en onder c, van de TVL. 
      
    
    
      9.2
      
        Het College veroordeelt de minister in de proceskosten van de onderneming in het beroep met zaaknummer 23/925. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 907,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per 1 punt van 
        € 907,-). Daarnaast draagt het College de minister op het betaalde griffierecht van € 365,- voor het beroep met zaaknummer 23/925 aan de onderneming te vergoeden. Daarnaast wordt de in het proceskostenformulier gevraagde vergoeding voor reiskosten van verzoekster om de zitting bij te wonen toegekend tot het in het formulier genoemde bedrag van € 48,49.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College:
    
    
    
      
        verklaart het beroep met zaaknummer 23/924 ongegrond;
      
      
        verklaart het beroep met zaaknummer 23/925 gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit 2;
      
      
        draagt de minister op binnen vier weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 365,- (zaaknummer 23/925) aan de onderneming te vergoeden;
      
      
        veroordeelt de minister in de proceskosten van de onderneming tot een bedrag van € 955,49.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.A.M. van Brussel, in aanwezigheid van mr. M. Ettema, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 januari 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. W.J.A.M. van Brussel	w.g. M. Ettema
    
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19
      
    
    
    
      Artikel 2a.1.1, eerste lid, getroffen startende MKB-onderneming
    
    
    1. In deze paragraaf wordt verstaan onder:
    
      getroffen startende MKB-onderneming: MKB-onderneming die voldoet aan artikel 2a.1.2, tweede lid, onderdelen c tot en met e;
    
    
      Artikel 2a.1.2 , eerste lid, en tweede lid, aanhef en onder c
    
    
    1. De minister verstrekt op aanvraag eenmalig een subsidie aan een getroffen startende MKB-onderneming om bij te dragen aan de financiering van de vaste lasten in de maanden oktober, november en december 2021.
    2. De subsidie wordt enkel verstrekt aan een MKB-onderneming:
    c. waarvan de inschrijfdatum in het handelsregister ligt in de periode van 1 juli 2020 tot en met 30 juni 2021;
    (…)
    
    
      Artikel 2a.1.5 eerste lid, aanhef en onder a
    
    
    1. De minister beslist afwijzend op een aanvraag:
    a. indien de aanvraag niet voldoet aan de bij deze regeling gestelde regels
    
    
      Artikel 2a.2.1, eerste lid, getroffen startende MKB-onderneming
    
    
    1. In deze paragraaf wordt verstaan onder:
    
      getroffen startende MKB-onderneming: MKB-onderneming die voldoet aan artikel 2a.2.2, tweede lid, onderdelen c tot en met e;
    
    
      Artikel 2a.2.2 eerste lid, en tweede lid aanhef en onder a en c
    
    
    1. De minister verstrekt op aanvraag eenmalig een subsidie aan een getroffen startende MKB-onderneming om bij te dragen aan de financiering van de vaste lasten in de maanden januari, februari en maart 2022.
    2. De subsidie wordt enkel verstrekt aan een MKB-onderneming:
    a. waarvan het omzetverlies ten minste 30% bedraagt;
    (…)
    c. waarvan de inschrijfdatum in het handelsregister ligt in de periode van 1 juli 2020 tot en met 30 september 2021;
    (…)
    
    
      Artikel 2a.2.5 eerste lid, aanhef en onder a
    
    
    1. De minister beslist afwijzend op een aanvraag:
    a. indien de aanvraag niet voldoet aan de bij deze regeling gestelde regels;