ECLI:NL:OGEABES:2025:1, Gerecht in eerste aanleg van Bonaire, Sint Eustatius en Saba, 10-01-2025, BON202400006
Gerecht in eerste aanleg van Bonaire, Sint Eustatius en Saba — Uitspraak 
Datum: 2025-01-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Vergunning op grond van artikel 28 van het Eilandsbesluit onderwaterpark Bonaire. Het bestuurscollege heeft ten onrechte beslist over een vergunning op grond van artikel 34 en 35 van het Eilandsbesluit Onderwaterpark Bonaire, terwijl die door eiseres niet is aangevraagd. Daarom moet de beslissing op bezwaar worden vernietigd. De rechtsgevolgen daarvan kunnen niet in stand blijven omdat het bestuurscollege voor de conclusie dat de keermuur in het onderwaterpark ligt een onjuist uitgangspunt heeft genomen en onvoldoende onderzoek heeft gedaan.

GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN BONAIRE, SINT EUSTATIUS EN SABA
    
  
  
    Uitspraak
    in de zaak tussen:
    
    
  
  
    de besloten vennootschap OCEAN OASIS BONAIRE B.V., 
    
      gevestigd te Bonaire,
      hierna: eiseres,
      gemachtigde: mr. ir. T.L.H. Peeters, advocaat,
    
    
    
      tegen
    
    
  
  
    het bestuurscollege van het Openbaar Lichaam Bonaire,
    
      verweerder,
      hierna: het bestuurscollege,
      gemachtigde: mrs. H.M. Weijand en L.M. Virginia, advocaten,
    
    
    
      met als derde-belanghebbende: 
    
    
  
  
    de stichting Stichting Nationale Parken Bonaire, 
    
      gevestigd te Bonaire, 
      hierna: STINAPA
      gemachtigde: mr. P. J. van der Woerd, advocaat.
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.		In deze uitspraak beoordeelt het Gerecht het beroep van eiseres tegen de beslissing van het bestuurscollege om eiseres een vergunning voor het aanleggen van een keermuur te weigeren. 
    
    
    
      1.1
      Bij beschikking van 4 november 2021 heeft het bestuurscollege eiseres de vergunning geweigerd. Het daartegen door eiseres gemaakte bezwaar heeft het bestuurscollege bij beschikking van 28 november 2023 ongegrond verklaard.  
      
    
    
      1.2
      Eiseres heeft een beroepschrift ingediend. Het bestuurscollege heeft een verweerschrift ingediend. Eiseres heeft een schriftelijke reactie op het verweerschrift ingediend. STINAPA heeft een schriftelijke reactie gegeven op het beroep- en verweerschrift. Bij brief van 22 november 2024 heeft eiseres nadere producties overgelegd. 
      
    
    
      1.3
      Het Gerecht heeft het beroep op de zitting van 29 november 2024 in het gerechtsgebouw te Bonaire behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [A], [B]en haar gemachtigde. Het bestuurscollege heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Virginia en de heer [C]. Namens STINAPA zijn verschenen [D], [E] en[F]. De gemachtigde van STINAPA heeft via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
      
    
    
      1.4
      Na de zitting heeft het bestuurscollege bij email van 10 december 2024 een digitale versie van de bij de Eilandsverordening instelling onderwaterpark Bonaire horende kaart overgelegd,
      
    
  
  
    Beoordeling door het Gerecht
    
    
      2.1
      Het Gerecht beoordeelt de weigering van het bestuurscollege om eiseres een vergunning te verlenen aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. 
      
    
    
      2.2
      Het Gerecht is van oordeel dat de weigering niet in stand kan blijven. Het bestuurscollege is ten onrechte afgeweken van de grondslag van de door eiseres gedane aanvraag. Het bestuurscollege zal binnen zes weken na verzending van deze uitspraak opnieuw op de door eiseres gedane aanvraag moeten beslissen met inachtneming van deze uitspraak. Daarbij zal het bestuurscollege in ieder geval de feitelijke ligging van de keermuur moeten projecteren op de bij de Eilandsverordening instelling onderwaterpark Bonaire horende kaart waarop de grenzen van het onderwaterpark staan aangegeven.
      
    
    
      2.3
      Hierna legt het Gerecht dit oordeel uit. 
      
      
        
          Wat is relevant om te weten in deze zaak?
        
      
      
    
    
      3.1
      Eiseres heeft een beachclub op Bonaire op een stuk strand dat lokaal bekend is onder de naam Esmeralda beach. Eiseres is in 2019 begonnen met de bouw van de beachclub. Er is ten behoeve van het aanleggen van de fundering zand uitgegraven en elders op het perceel van eiseres neergelegd. Op het perceel ligt alleen van nature aanwezig zand. Eiseres beoogt een resort of een hotel te realiseren op het perceel bij de beachclub. Voordat zij verdere investeringen doet, wil eiseres duidelijkheid over de vraag wat wel en niet is toegestaan op het perceel. 
      
    
    
      3.2
      Over een groot deel van het perceel van eiseres is aan de kust een keermuur gebouwd. Vanuit de zee bezien, is het westelijke deel van de keermuur al voor 2010 gebouwd. Daarvoor was een bouwvergunning verleend op 13 september 2001. Het oostelijke deel van de keermuur heeft eiseres tussen 2019 en 2020 gebouwd. Vanwege de coronamaatregelen heeft de bouw van de keermuur tot juni 2021 stilgelegen. Toen eiseres destijds weer is begonnen met de bouw, is haar een bouwstop opgelegd vanwege het bouwen van de keermuur zonder benodigde natuurvergunning. 
      
    
    
      3.3
      Voorafgaand aan de start van de bouw van de beachclub en de keermuur door eiseres hebben gesprekken tussen het bestuurscollege en eiseres plaatsgevonden. Daaruit volgde onder meer dat eiseres een natuurvergunning nodig had voor de bouw van de keermuur. Op 1 februari 2019 heeft eiseres een aanvraag op grond van artikel 28 van het Eilandsbesluit onderwaterpark Bonaire ingediend voor de bouw van een keermuur. 
      
    
    
      3.4
      Deze aanvraag heeft geleid tot de besluitvorming van het bestuurscollege zoals weergeven in de inleiding van deze uitspraak. 
      
      
        
          Wat heeft het Bestuurscollege beslist en wat ligt daaraan ten grondslag?
        
      
      
    
    
      4.1
      In de beschikking van 4 november 2021 op het verzoek van 1 februari 2019 heeft het bestuurscollege de aanvraag om een natuurvergunning afgewezen. Het bestuurscollege schrijft in deze beschikking dat het op grond van artikel 34 en 35 van het Eilandsbesluit Onderwaterpark Bonaire verboden is zonder vergunning een strand aan te leggen, aan te vullen of te doen ontstaan. Een vergunning kan verleend worden indien onder andere het strand aan minimaal drie zijden wordt beschermd door een keermuur. Het deponeren van het strand wordt afgewezen gezien de ligging, de keermuur en het kunstmatig strand dienen twee meter boven de hoogwaterlijn te worden aangelegd, aldus de beschikking van 4 november 2021. 
      
    
    
      4.2
      Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen de beschikking van 4 november 2021. In de beslissing op bezwaar van 28 november 2023 verwijst het bestuurscollege naar het advies van de bezwaaradviescommissie van 10 oktober 2023. Daarin staat kort gezegd en voor zover hier relevant dat een aangelegd strand moet voldoen aan de eis dat deze minimaal aan drie zijden wordt beschermd door een keermuur boven de hoogwaterlijn. Het bestuurscollege heeft volgens de adviescommissie zijn besluitvorming kunnen baseren op de artikelen 34 en 35 van het Eilandbesluit Onderwaterpark Bonaire. Verder oordeelt de bezwaaradviescommissie dat de keermuur zich binnen de hoogwaterlijn bevindt. Daarbij heeft de bezwaaradviescommissie zich gebaseerd op metingen van het Kadaster van de hoogwaterlijn op verschillende momenten en op foto’s die zich in het dossier bevinden. Ook oordeelt de bezwaaradviescommissie dat eiseres anders dan zij stelt wel degelijk strand heeft aangelegd. De bezwaaradviescommissie heeft ten slotte geoordeeld dat de in 2001 verleende bouwvergunning van rechtswege is vervallen.  
      
      
        
          Waarover kan de bestuursrechter in deze zaak oordelen?
        
      
      
    
    
      5.1
      Tijdens de zitting is met partijen besproken waarover het Gerecht wel en niet kan oordelen in deze zaak. Eiseres heeft namelijk niet alleen beroepsgronden geformuleerd over de begrenzing van het Onderwaterpark Bonaire, maar ook over de vraag of:
      
        
          een vergunning op grond van artikel 34 en 35 van het Eilandsbesluit Onderwaterpark Bonaire nodig is voor het aanleggen van een strand;
        
        
          een vergunning op grond van artikel 10 van de Eilandsverordening natuurbeheer Bonaire nodig is;
        
        
          de bouwvergunning uit 2001 van rechtswege is vervallen;
        
        
          het bestuurscollege handhavend kan optreden tegen de reeds gebouwde muur. 
        
      
      
    
    
      5.2
      Het Gerecht stelt vast dat de aanvraag van eiseres van 1 februari 2019 ziet op de verkrijging van een vergunning op grond van artikel 28 van het Eilandsbesluit onderwaterpark Bonaire. Eiseres heeft ter zitting bevestigd dat dat ook de vergunning is die zij beoogd heeft aan te vragen. Eiseres heeft geen vergunning willen aanvragen voor het aanleggen van een strand zoals bedoeld in artikel 34 en 35 van het Eilandsbesluit Onderwaterpark Bonaire. Eiseres is immers de mening toegedaan dat zij geen strand heeft aangelegd. Zij heeft ook niet beoogd een vergunning op grond van artikel 10 van de Eilandsverordening natuurbeheer Bonaire aan te vragen. 
      
    
    
      5.3
      Naar het oordeel van het Gerecht heeft het bestuurscollege in de beschikking van 4 november 2021 de grondslag van de aanvraag verlaten. Het had op de weg van het bestuurscollege gelegen om eiseres in de gelegenheid te stellen haar aanvraag te wijzigen naar een aanvraag als bedoeld in artikel 34 en 35 van het Eilandsbesluit Onderwaterpark Bonaire als het bestuurscollege vindt dat die vergunning eigenlijk de vergunning is die nodig is. Zonder eiseres daartoe in de gelegenheid te stellen, kon het bestuurscollege niet de aanvraag als zodanig interpreteren. 
      
    
    
      5.4
      Als het bestuurscollege vindt dat eiseres een overtreding heeft begaan door een strand aan te leggen zonder de daartoe op grond van artikel 34 en 35 van het Eilandsbesluit Onderwaterpark Bonaire benodigde vergunning, dan dient het bestuurscollege een handhavingsbesluit te nemen. In een eventuele beroepsprocedure daartegen kan het Gerecht een oordeel geven over de vraag of eiseres een strand heeft aangelegd en of daarvoor een vergunning nodig is. Eenzelfde redenering geldt als het bestuurscollege vindt dat eiseres in overtreding is van artikel 10 van de Eilandsverordening natuurbeheer Bonaire. De beroepsgronden die eiseres hierover heeft aangevoerd en over de vraag of het bestuurscollege handhavend kan optreden, laat het Gerecht daarom onbesproken. 
      
    
    
      5.5
      Ook de beroepsgrond over de vraag of de bouwvergunning uit 2001 van rechtswege is vervallen, laat het Gerecht onbesproken. Die vraag raakt immers ook niet de aanvraag om een vergunning op grond van artikel 28 van het Eilandsbesluit onderwaterpark Bonaire en de beschikking van het bestuurscollege daarop. 
      
    
    
      5.6
      Het Gerecht zal zich in deze uitspraak beperken tot een oordeel over de vraag of het bestuurscollege de aanvraag van eiseres om een vergunning op grond van artikel 28 van het Eilandsbesluit onderwaterpark Bonaire heeft kunnen weigeren. 
      
      
        
          Heeft het bestuurscollege de aanvraag van eiseres om een “28-vergunning” kunnen weigeren?
        
      
      
      6. Uit wat het Gerecht onder 5.1 tot en met 5.5 heeft overwogen volgt ook dat de motivering van de primaire beschikking van 4 november 2021 en de beschikking op bezwaar van 28 november 2023 niet deugt. Het bestuurscollege heeft immers de afwijzing gebaseerd op een andere juridische grondslag dan eiseres heeft aangevraagd. Eiseres heeft hierover ook een beroepsgrond geformuleerd. Dat betekent dat het beroep gegrond is en de bestreden beschikking op bezwaar moet worden vernietigd. Het Gerecht zal vervolgens onderzoeken of de rechtsgevolgen van de te vernietigen bestreden beschikking op bezwaar in stand kunnen blijven, zoals bedoeld in artikel 50, derde lid, van de War BES. 
      
      7. Het bestuurscollege heeft tijdens de zitting bepleit dat het Gerecht de rechtsgevolgen van de te vernietigen bestreden beschikking op bezwaar in stand moet laten. Het bestuurscollege heeft toegelicht dat ook een vergunning op grond van artikel 28 van het Eilandsbesluit onderwaterpark Bonaire namelijk moet worden geweigerd. De reden daarvoor is dat de keermuur volgens het bestuurscollege in het onderwaterpark ligt. Het bestuurscollege is niet bereid om voor een keermuur als deze vergunning te verlenen als die in het onderwaterpark ligt. Dat zou niet passen bij de functie van een keermuur. Een keermuur beoogt immers het onderwaterpark te beschermen en moet dus daar buiten liggen. 
      
      8. Eiseres bestrijdt dat de keermuur in het onderwaterpark ligt. 
      
      9. Het Gerecht is van oordeel dat het bestuurscollege, door te stellen dat voor de bepaling van de hoogwaterlijn als grens van het onderwaterpark metingen door het Kadaster moeten worden gedaan, van een onjuist uitgangspunt uitgaat. Het bestuurscollege heeft ook onvoldoende onderzoek gedaan naar de vraag of de keermuur in het onderwaterpark ligt. Het Gerecht motiveert dat als volgt. 
      
    
    
      9.1
      Artikel 28 van het Eilandsbesluit onderwaterpark Bonaire bepaalt dat het verboden is zonder vergunning van het bestuurscollege in, op of boven het onderwaterpark pieren, trappen, ladders, overhangende constructies, platforms, drijvende steigers of andere bouwwerken aan te leggen. 
      
    
    
      9.2
      In artikel 1, eerste lid, van het Eilandsbesluit onderwaterpark Bonaire staat een aantal definities. Onder onderwaterpark wordt verstaan: natuurpark ingesteld bij de Verordening Marien Milieu (A.B. 1991, no. 8) dan wel als onderwaterpark ingesteld krachtens artikel 4 van de eilandsverordening.
      
    
    
      9.3
      Artikel 4, eerste lid, van de Eilandsverordening natuurbeheer Bonaire bepaalt dat de instelling van een natuurpark als bedoeld in artikel 10 geschiedt bij eilandsverordening en vergezeld gaat van:
      a.	een kaart, waarop de begrenzing van het gebied nauwkeurig wordt aangegeven en
      b.	een toelichting, waarin in elk geval wordt vermeld welke de wezenlijke kenmerken zijn van het natuurpark en op welke wijze de instandhouding en de doelstelling van het natuurpark wordt verwezenlijkt. 
      
    
    
      9.4
      In artikel 1 van de Eilandsverordening van 27 maart 2018, no. II, inzake het aanwijzen van het onderwaterpark als natuurpark als bedoeld in artikel 4 jo. artikel 24 van de Eilandsverordening natuurbeheer Bonaire en tot intrekking van de Verordening Marien Milieu (A.B. 1911, no. 8) (hierna: Eilandsverordening instelling onderwaterpark Bonaire) staat het volgende:
      
      
        
          Er is een onderwaterpark Bonaire.
        
        
          Het onderwaterpark omvat de wateren rondom het eilandgebied Bonaire vanaf de hoogwaterlijn tot aan de zestig meter dieptelijn. Het eiland Klein Bonaire maakt tevens deel uit van het onderwaterpark. 
        
        
          Een kaart en een toelichting als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de Eilandsverordening natuurbeheer Bonaire, maakt deel uit van deze verordening. 
        
      
      
    
    
      9.5
      Het Gerecht stelt vast dat in de toelichting bij de Eilandsverordening instelling onderwaterpark Bonaire staat dat in het Ruimtelijk Ontwikkelingsplan Bonaire (A.B. 2010, no. 21) het onderwaterpark de bestemming van water – marinepark heeft en deels de bestemming Ramsar-gebied. Verder staat in de toelichting dat een kaart waarop de begrenzing van het onderwaterpark nauwkeurig wordt aangegeven deel uitmaakt van deze toelichting. 
      
    
    
      9.6
      Anders dat het bestuurscollege in de te vernietigen beschikking op bezwaar heeft geoordeeld, moet voor de begrenzing van het onderwaterpark niet per keer gekeken worden naar metingen van het Kadaster. Dat zou er bijvoorbeeld in deze zaak toe kunnen leiden dat de keermuur op het ene moment wel en op het andere moment niet in het onderwaterpark ligt. Dat is vanuit het oogpunt van rechtszekerheid niet acceptabel. De begrenzing van het onderwaterpark volgt uit de wet. In artikel 1, tweede lid, van de Eilandsverordening instelling onderwaterpark Bonaire is de begrenzing voor zover hier relevant aangegeven: vanaf de hoogwaterlijn tot aan de zestig meter dieptelijn. Het derde lid verwijst naar een kaart die deel uitmaakt van de Eilandsverordening instelling onderwaterpark Bonaire. Volgens de toelichting staat op die kaart de begrenzing van het onderwaterpark nauwkeurig aangegeven. 
      
    
    
      9.7
      Na de zitting heeft het bestuurscollege op verzoek van het Gerecht een nadere zoekslag gedaan naar de originele kaart. Die is niet gevonden. Bij email van 10 december 2024 heeft het bestuurscollege wel een digitale versie van de bij de eilandsverordening horende kaart overgelegd, waarop ook goed in- en uitgezoomd kan worden. Het Gerecht stelt vast dat op deze bij de Eilandsverordening instelling onderwaterpark Bonaire horende kaart Bonaire zichtbaar is met daaromheen een blauw vlak. Het blauwe vlak wordt begrensd door een blauwe stippellijn aan de ene kant en een zwarte doorgetrokken lijn aan de andere kant. Hoewel een legenda bij de kaart ontbreekt, kan de kaart naar het oordeel van het Gerecht niet anders worden gelezen dan dat daarop met de blauwe stippellijn de zestig meter dieptelijn is aangegeven en met de zwarte doorgetrokken lijn de hoogwaterlijn als bedoeld in de eilandsverordening is aangegeven. Om te bepalen of de keermuur in het onderwaterpark ligt of niet, dient het bestuurscollege de feitelijke ligging van de keermuur te projecteren op deze kaart.  
      
    
    
      9.8
      Dat onderzoek heeft het bestuurscollege niet gedaan. In zoverre is de beslissing op de aanvraag van eiseres om een vergunning op grond van artikel 28 van het Eilandsbesluit onderwaterpark Bonaire onzorgvuldig voorbereid. 
      
      10. Uit het voorgaande volgt dat de rechtsgevolgen van de te vernietigen beschikking op bezwaar niet in stand kunnen blijven. 
      
        Conclusie en gevolgen
      
      
      11. Het beroep van eiseres tegen de beschikking op bezwaar van 28 november 2023 is gegrond. Het bestuurscollege heeft ten onrechte beslist over een vergunning op grond van artikel 34 en 35 van het Eilandsbesluit Onderwaterpark Bonaire, terwijl die door eiseres niet is aangevraagd. Daarom moet de beslissing op bezwaar van 28 november 2023 worden vernietigd. De rechtsgevolgen daarvan kunnen niet in stand blijven. Het bestuurscollege heeft immers voor de conclusie dat de keermuur in het onderwaterpark ligt een onjuist uitgangspunt genomen en onvoldoende onderzoek gedaan. Het Gerecht ziet aanleiding ook de primaire beschikking te herroepen. Daarvoor is van belang dat het bestuurscollege ook bij de primaire beschikking al ten onrechte de grondslag van de aanvraag heeft verlaten. Het bestuurscollege zal nu dus opnieuw moeten beslissen op de aanvraag van eiseres om een vergunning op grond van artikel 28 van het Eilandsbesluit onderwaterpark Bonaire. Het bestuurscollege moet dat doen met inachtneming van deze uitspraak en daarvoor dus in ieder geval de feitelijke ligging van de keermuur projecteren op de bij Eilandsverordening instelling onderwaterpark Bonaire horende kaart waarop de grenzen van het onderwaterpark staan aangegeven. Het bestuurscollege moet binnen zes weken na verzending van deze uitspraak opnieuw beslissen op de aanvraag van eiseres. 
      
      12. Omdat het beroep gegrond is, moet het Bestuurscollege het door eiseres betaalde griffierecht van USD 84,- aan haar vergoeden. Eiseres krijgt ook een vergoeding van haar proceskosten. Omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor de zitting, waarde per punt USD 391,-) bedragen die proceskosten USD 782,-. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het Gerecht:
    
    
    
      
        
          verklaart het beroep van eiseres gegrond;
      
      
        
          vernietigt de beschikking op bezwaar van 28 november 2023;
      
      
        
          herroept de primaire beschikking van 4 november 2021;
      
      
        
          bepaalt dat het bestuurscollege binnen zes weken na verzending van deze uitspraak opnieuw moet beslissen op de aanvraag van eiseres om een vergunning op grond van artikel 28 van het Eilandsbesluit onderwaterpark Bonaire;
      
      
        
          veroordeelt het bestuurscollege tot betaling aan eiseres van haar proceskosten tot een bedrag van USD 782,-;
      
      
        
          bepaalt dat het bestuurscollege het door eiseres betaalde griffierecht van USD 84,- aan haar vergoedt.
      
    
    
    
      Aldus vastgesteld door mr. drs. S. Lanshage, rechter, en in het openbaar uitgesproken op 10 januari 2025, in tegenwoordigheid van P.N.F. Pereira do Tanque, griffier.
    
    
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    
    
      Tegen deze uitspraak kunnen alle partijen hoger beroep instellen bij het Gemeenschappelijk Hof van Justitie. 
    
    
    
      Het hoger beroepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
    
      Het hoger beroep moet worden ingediend bij het Gerecht dat de uitspraak heeft gedaan. 
    
    
    
       De indiener van het hoger beroep moet in ieder geval: 
    
    
      
        het hoger beroepschrift indienen in tweevoud;
      
      
        een afschrift van deze uitspraak bijvoegen;
      
      
        vermelden waarom hij het niet eens is met de uitspraak (hoger beroepsgronden).
      
    
    
    
      Partijen kunnen gebruik maken van de mogelijkheid om binnen de gegeven hoger beroepstermijn te volstaan met een pro-forma hoger beroepschrift. Dit betekent dat de hoger beroepsgronden op een later moment kunnen worden ingediend. 
    
    
    
      Voor het instellen van hoger beroep is griffierecht verschuldigd.