ECLI:NL:RBZWB:2025:536, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 04-02-2025, BRE 24/7799 en BRE 24/7125
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2025-02-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Verleende omgevingsvergunning verbouwing café/woning tot appartementencomplex, beschermd stadsgezicht, maximale goothoogte, uitleg bijzondere bepalingen beschermd stadsgezicht in bestemmingsplan, aanduiding 'beeldbepalend pand' op voorschriftenkaart, bestaande hoogte is maximale goothoogte, beroep gegrond, verzoek voorlopige voorziening afgewezen

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats Breda
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: BRE 24/7799 en BRE 24/7125
    
      
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 4 februari 2025 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
    
  
  
    
      [verzoekster] , uit [plaats 1] , verzoekster,
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bergen op Zoom, verweerder.
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaken deel: [b.v.] uit [plaats 2] .
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekster tegen een aan [b.v.] (hierna: [b.v.] ) verleende omgevingsvergunning voor haar bouwplan voor de percelen [adres 1] en [adres 2] te [plaats 1] . Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist hij ook op het beroep van verzoekster daartegen. Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft de omgevingsvergunning op 22 december 2023 verleend. Verzoekster heeft daartegen bezwaar gemaakt. Met het bestreden besluit van 29 augustus 2024 heeft het college op het bezwaarschrift van verzoekster beslist.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift.  
      
    
    
      1.3.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek twee keer op een zitting behandeld. Op 26 november 2024 is vooral de spoedeisendheid van het verzoek om voorlopige voorziening besproken en in verband daarmee ook de planning van de sloopwerkzaamheden. Verzoekster heeft zich op die zitting laten vertegenwoordigen door gemachtigde [naam 1] en [naam 2] (voorzitter). Het college heeft zich op zitting laten vertegenwoordigen door mr. J. van den Berg en [b.v.] door [naam 3] . Op 15 januari 2025 is het verzoek inhoudelijk op zitting behandeld en daarbij waren dezelfde personen aanwezig. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    2. Op 19 juni 2023 heeft [b.v.] een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het verbouwen en vergroten van een café/woning, van een woning tot 7 appartementen en van nieuwbouw van 2 appartementen op de percelen [adres 1] en [adres 2] te [plaats 1] . 
    
    
      Het college heeft op 22 december 2023 een omgevingsvergunning verleend voor de volgende activiteiten:
    
    
      
        het (ver)bouwen van een bouwwerk,
      
      
        het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde,
      
      
        het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, en 
      
      
        het (gedeeltelijk) slopen van een bouwwerk in een rijksbeschermd stadsgezicht. 
      
    
    
  
  
    Verzoekster heeft bezwaar gemaakt tegen de verleende omgevingsvergunning. 
    
    
      De behandeling van het bezwaarschrift heeft geleid tot een wijziging van het bouwplan. Het college heeft deze wijziging opgevat als een wijziging van ondergeschikte aard en heeft dit bouwplan als gewijzigd bouwplan betrokken in de bezwarenprocedure. 
    
    
    
      Met het bestreden besluit heeft het college het bezwaar, deels in afwijking van het advies van de Adviescommissie voor de bezwaarschriften, ongegrond verklaard en heeft het de verleende omgevingsvergunning in stand gelaten, waarbij de grondslag voor het afwijken van de maximale goot- en bouwhoogte wel is gewijzigd. 
    
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    3. De voorzieningenrechter beoordeelt of het college de omgevingsvergunning aan [b.v.] op goede gronden heeft verleend. Hij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van verzoekster.
    
    
      
        Beroepsgronden
      
    
    
    4. Verzoekster heeft, samengevat, aangevoerd dat de omgevingsvergunning ten onrechte is verleend. Met de omgevingsvergunning wordt vergund dat er een extra verdieping wordt geplaatst op een beeldbepalend pand, en dat is volgens verzoekster in strijd met de regels van het bestemmingsplan ‘Binnenstad’. Verzoekster stelt dat in het bestreden besluit onvoldoende rekening is gehouden met de status van ‘beeldbepalend pand’ en verwijst in dat verband ook naar de advisering van de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (CRK).
    
    
      Ter zitting is gebleken dat tussen partijen niet in geschil is dat het gewijzigde bouwplan een ‘wijziging van ondergeschikte aard’ betreft en dat deze wijziging in de bezwarenprocedure mocht worden betrokken. Verzoekster heeft die beroepsgrond na een toelichting op het bouwplan ter zitting ingetrokken. 
    
    
    
      
        Het bouwplan
      
    
    
    5. Op de percelen staan twee gebouwen die uit drie bouwlagen bestaan, waarvan de bovenste bouwlaag een kap betreft. Het gebouw op het perceel [adres 1] betreft een voormalig café (‘t Dobbertje). Het voorste deel van het perceel [adres 2] is onbebouwd. 
    
    
      Het (gewijzigde) plan van [b.v.] is om op de plaats van de twee bestaande gebouwen een appartementencomplex te realiseren met in totaal 7 appartementen en om op het onbebouwde deel van het perceel [adres 2] een grondgebonden woning te bouwen. Het geplande appartementencomplex bestaat uit vier bouwlagen. De bovenste bouwlaag betreft een kap. Onderdelen van de kap van de bestaande gebouwen worden overgebracht naar het nieuw te bouwen appartementencomplex. 
    
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    
    6. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag voor een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
    
    
      De aanvraag om omgevingsvergunning in deze zaak is ingediend vóór 1 januari 2024. Dat betekent dat in dit geval de Wabo van toepassing blijft.
    
    
    
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke regels zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
    
      
        Het bestemmingsplan
      
    
    
    7. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan ‘Binnenstad’. Op de percelen rusten de enkelbestemmingen ‘Horeca’ (functieaanduiding hs2: horeca tot en met categorie 2) en ‘Wonen’ en de dubbelbestemmingen ‘Waarde Archeologie’ en ‘Bijzondere bepalingen Beschermd Stadsgezicht’. Ter zitting is met partijen vastgesteld dat de horecabestemming rust op de gronden waarop het appartementencomplex is gepland en dat de woonbestemming rust op het perceelsgedeelte waarop de grondgebonden woning is gepland. 
    
    
      Ingevolge artikel 26, aanhef en onder c, van de planregels kunnen burgemeester en wethouders ontheffing verlenen van de regels van het plan voor het afwijken van de voorgeschreven maatvoeringen voor bouwwerken, indien in verband met ingekomen bouwplannen deze wijzigingen nodig zijn, waarbij van de maatvoeringen met ten hoogste 10% mag worden afgeweken; 
      met betrekking tot deze ontheffing geldt, dat:  
    
    
      
        geen onevenredige afbreuk mag worden gedaan aan de stedenbouwkundige hoofdopzet;  
      
      
        die ontheffing slechts mag worden toegepast op primaire bouwnormen (normen welke ‘als recht’ zijn toegestaan); cumulatieve toepassing van deze bepaling op een eerder verleende ontheffing ten aanzien van de bouwnorm is niet toegestaan.
      
    
    
    
      Het gebied waarin de percelen liggen, is tevens aangewezen als een rijksbeschermd stadsgezicht als bedoeld in artikel 1, onder g, van de Monumentenwet 1988 zoals die wet luidde voor de inwerkingtreding van de Erfgoedwet. 
    
    
    8. De voorzieningenrechter stelt vast dat partijen verschillen van standpunt over wat op grond van het bestemmingsplan de maximaal toegestane goothoogte is ter plaatse van de bestaande gebouwen op de percelen [adres 1] en [adres 2] . 
    
    
      De goot- en bouwhoogte van het geplande appartementencomplex bedragen 10,5 meter respectievelijk 14,7 meter en overschrijden daarmee de op de planverbeelding vermelde maximale goot- en bouwhoogte. 
    
    
    
      Voor het perceel met de horecabestemming is op de planverbeelding een maximale goot- en bouwhoogte aangegeven van 10 respectievelijk 14 meter.
    
    
    
      In artikel 23.2 van de planregels zijn bijzondere bepalingen opgenomen voor percelen met de dubbelbestemming ‘Bijzondere bepalingen Beschermd Stadsgezicht’. 
      In artikel 23.2, aanhef en onder b, sub 3 van de planregels is ten aanzien van de voorgevel bepaald dat, indien op de plankaart voor een beeldbepalend pand, zoals deze panden op de bij dit bestemmingsplan als zodanig gewaarmerkte Voorschriftenkaart 1 zijn aangeduid, een goothoogte is vermeld, dan geen hogere goothoogte is toegestaan dan vermeld, tenzij op het moment van de terinzagelegging van het ontwerpplan van onderhavig bestemmingsplan de bestaande goothoogte lager was. In dat geval is de bestaande hoogte de maximale toegestane hoogte. 
    
    
    
      In de verleende omgevingsvergunning is opgenomen dat de goothoogte van de bestaande gebouwen ongeveer 6,8 meter bedraagt. 
    
    
    
      Het college heeft getoetst aan artikel 23.2 van de planregels. Het college heeft echter overwogen dat, omdat op de voorschriftenkaart geen goothoogte is vermeld, dit artikellid geen werking toekomt, en in dat geval moet worden aangesloten bij de bestaande maximale goot- en bouwhoogte zoals die is opgenomen op de plankaart. De goothoogte mag dus volgens het college maximaal 10 meter bedragen, en met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onderdeel 1°, van de Wabo in combinatie met artikel 26, aanhef en onder c, van de planregels, kan een goothoogte van maximaal 11 meter (10 meter + 10%) worden toegestaan. 
      Verzoekster vindt daarentegen dat aan artikel 23.2 van de planregels wel werking toekomt, aangezien de percelen liggen in het gebied waarvoor de dubbelbestemming ‘Bijzondere bepalingen Beschermd Stadsgezicht’ geldt, en dat de bestaande hoogte de maximale toegestane hoogte is. 
    
    
    
      
        Oordeel voorzieningenrechter
      
    
    
    9. De voorzieningenrechter kan de uitleg die het college aan artikel 23.2, aanhef en onder b, sub 3, van de planregels geeft, niet volgen. De passage in artikel 23.2, aanhef en onder b, sub 3, van de planregels “zoals deze panden op de bij dit bestemmingsplan als zodanig gewaarmerkte Voorschriftenkaart 1 zijn aangeduid” verwijst uitsluitend naar de aanduiding van panden op de voorschriftenkaart als ‘beeldbepalend pand’. De voorzieningenrechter leest daarin geen verwijzing naar een op de voorschriftenkaart vermelde goothoogte. Dat zou overigens ook niet logisch zijn. Op de bij de planregels als bijlage gevoegde voorschriftenkaart is namelijk voor geen enkel pand een goothoogte vermeld. De kaart duidt enkel aan welke panden rijksmonument, gemeentelijk monument, beeldbepalend of anderszins beschermd zijn en welke vorm het dak van het pand heeft. 
    
    
      De voorzieningenrechter stelt vast dat de bestaande gebouwen op de percelen [adres 1] en [adres 2] op de bij de planregels als bijlage gevoegde voorschriftenkaart als ‘beeldbepalende pand/object’ zijn ingetekend. De voorzieningenrechter volgt verzoekster in haar standpunt dat de bestaande gebouwen op de percelen [adres 1] en [adres 2] vallen onder de bescherming van artikel 23.2, aanhef en onder b, sub 3, van de planregels. De voorzieningenrechter leest artikel 23.2, aanhef en onder b, sub 3, van de planregels aldus dat de op de plankaart vermelde maximale goothoogte voor de voorgevel (in dit geval: 10 meter) niet geldt als op het moment van terinzagelegging van het ontwerpplan de bestaande goothoogte van de voorgevel lager was. Niet ter discussie staat  dat beide bestaande gebouwen ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerpplan aanwezig waren. Dat betekent dat de bestaande goothoogte van de voorgevel geldt als maximale goothoogte. Uitgaand van de in de verleende omgevingsvergunning vermelde bestaande goothoogte, mag de goothoogte ter plaatse dan maximaal 6,8 meter bedragen.
    
    
    
      Het college heeft dus, naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter, ten onrechte aangenomen dat het bestemmingsplan ter plaatse van de bestaande gebouwen een goothoogte toestaat van maximaal 10 meter. Dat betekent dat het college ook ten onrechte heeft aangenomen dat het met toepassing van zijn (binnenplanse) afwijkingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 26, aanhef en onder c, van de planregels kon meewerken aan het bouwplan van [b.v.] dat een goothoogte heeft van 10,5 meter. 
    
    
    
      De beroepsgrond slaagt.
    
    
    10. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het bestreden besluit niet kan standhouden. Het college was niet bevoegd om het bouwplan met toepassing van zijn binnenplanse afwijkingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onderdeel 1°, van de Wabo te vergunnen. De omgevingsvergunning is niet op goede gronden verleend. 
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    11. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit op onjuiste gronden is genomen. De voorzieningenrechter vernietigt daarom het bestreden besluit. De voorzieningenrechter ziet geen reden om de rechtsgevolgen van besluit in stand te laten of zelf een beslissing op het bezwaarschrift van verzoekster te nemen. Het college moet een nieuw besluit nemen op het bezwaarschrift van verzoekster, met inachtneming van deze uitspraak. 
    
    12. Omdat het bestreden besluit wordt vernietigd, is er geen aanleiding meer om een voorlopige voorziening te treffen. Het verzoek om voorlopige voorziening wordt daarom afgewezen.
    
    13. Verzoekster heeft griffierecht betaald voor zowel het verzoek om voorlopige voorziening als het beroep. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard, moet het college het betaalde griffierecht voor beide zaken aan verzoekster vergoeden. Verzoekster heeft geen proceskosten gemaakt door voor vergoeding in aanmerking komen.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - draagt het college op om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van verzoekster met inachtneming van deze uitspraak;
    - wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 742,- aan verzoekster moet vergoeden.
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van N.A. D’Hoore, griffier, op 4 februari 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
      
    
    
    
      Artikel 2.1, lid 1 (voor zover relevant):
      Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    
      
        het bouwen van een bouwwerk,
      
      
        het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan […] is bepaald,
      
      
        het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […],
      
      
        […],
      
      
        […],
      
      
        […],
      
      
        […],
      
      
        et slopen van een bouwwerk in een beschermd stads- of dorpsgezicht, of
      
      
        […].
      
    
    
    
      Artikel 2.12, lid 1 (voor zover relevant):
      Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan:
    
      
        met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking,
      
      
        in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
      
      
        in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
      
    
    […]