ECLI:NL:RVS:2025:436, Raad van State, 05-02-2025, 202304478/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-02-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 maart 2020 heeft het college van burgemeesters en wethouders van Leiden naar aanleiding van een handhavingsverzoek van [appellanten] aan [belanghebbenden] een last onder dwangsom opgelegd voor het vervangen van de kozijnen in de voorgevel van de woning aan de [locatie] in Leiden in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Het college heeft bij besluit van 13 juni 2023 opnieuw op bezwaar besloten door het bezwaar van [belanghebbende] gegrond te verklaren en het primaire besluit tot oplegging van de last onder dwangsom te herroepen. In samenhang hiermee is bij besluit van 14 juni 2023 het handhavingsverzoek van [appellanten] alsnog afgewezen. In het nieuwe besluit is het college tot de conclusie gekomen dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.

202304478/1/R3.
    Datum uitspraak: 5 februari 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellanten], wonend in Leiden,
    appellanten,
    en
    het college van burgemeesters en wethouders van Leiden,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 maart 2020 heeft het college naar aanleiding van een handhavingsverzoek van [appellanten] aan [belanghebbenden] een last onder dwangsom opgelegd voor het vervangen van de kozijnen in de voorgevel van de woning aan de [locatie] in Leiden in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo).
    [belanghebbende] is een procedure gestart tegen de opgelegde last onder dwangsom. Bij uitspraak van 22 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:736, heeft de Afdeling het door [belanghebbende] ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 maart 2021 in zaak nr. 21/380 vernietigd en het besluit op het bezwaar van 5 januari 2021 vernietigd. Verder heeft de Afdeling bepaald dat tegen het door het college nieuw te nemen besluit op bezwaar alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    Bij het nieuwe besluit van 14 juni 2023 heeft het college het besluit van 16 maart 2020 tot oplegging van een last onder dwangsom aan [belanghebbende] herroepen. Ook heeft het college bij dit besluit het handhavingsverzoek van [appellanten] van 12 september 2019 alsnog afgewezen.
    Tegen dit besluit hebben [appellanten] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    [belanghebbende] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellanten] en [belanghebbende] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 18 november 2024, waar [appellanten], en het college, vertegenwoordigd door mr. A. van de Laar, advocaat te Den Haag, en mr. S. Roth, zijn verschenen. Ook zijn op de zitting [belanghebbenden], bijgestaan door mr. W.J. Vroegindeweij, advocaat te Katwijk, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wabo is ingediend voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk voor dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt.                    Het verzoek om handhaving van de Wabo is gedaan op 12 september 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold voor 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Op 12 september 2019 hebben [appellanten] het college verzocht om handhavend op te treden tegen de gerealiseerde vervanging van de kozijnen in de voorgevel van de woning aan de [locatie] in Leiden (hierna: de woning). Het college heeft bij besluit van 16 maart 2020 aan [belanghebbenden] een last onder dwangsom opgelegd om voor de woning de overtreding van de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, en 2.3a, eerste lid, van de Wabo te beëindigen. Dit kan volgens dat besluit door de betreffende kozijnen te vervangen door kozijnen met dezelfde detaillering, profilering en vormgeving als de vorige kozijnen. Tegen de last onder dwangsom heeft [belanghebbende] bezwaar, beroep en hoger beroep ingesteld.
    Uitspraak Afdeling 22 februari 2023
    3.       De Afdeling heeft in haar uitspraak van 22 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:736, het hoger beroep van [belanghebbende] gegrond verklaard, het besluit van 5 januari 2021 vernietigd, en het college opgedragen om binnen 16 weken een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. De Afdeling heeft in die uitspraak geoordeeld dat de herstelmaatregelen als omschreven in de last onvoldoende duidelijk zijn. Daarbij heeft de Afdeling overwogen dat gelet op wat is bepaald over de onduidelijkheid van de aard en omvang van de te nemen herstelmaatregelen, de Afdeling niet toekomt aan de inhoudelijke beoordeling van de hogerberoepsgrond over het evenredigheidsbeginsel. De Afdeling heeft overwogen dat het op de weg van het college ligt om dit betoog bij de volledige heroverweging in bezwaar te betrekken, waaronder de door [belanghebbende] gestelde omstandigheid dat de uitvoering van de last ertoe kan leiden dat hij de met gemeentelijke subsidie gerealiseerde, dubbele beglazing en de duurzame kozijnen volledig moet vernietigen.
    Nieuw besluit
    4.       Het college heeft bij besluit van 13 juni 2023 opnieuw op bezwaar besloten door het bezwaar van [belanghebbende] gegrond te verklaren en het primaire besluit tot oplegging van de last onder dwangsom te herroepen. In samenhang hiermee is bij besluit van 14 juni 2023 het handhavingsverzoek van [appellanten] alsnog afgewezen. In het nieuwe besluit is het college tot de conclusie gekomen dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. In het besluit van 14 juni 2023 staat daarover, samengevat weergegeven, het volgende. Het is volgens het besluit niet in geschil dat de bouwtekeningen met daarop de detaillering, profilering en vormgeving van de vorige kozijnen niet meer aanwezig zijn. Meerdere architecten hebben aangegeven dat dit betekent dat het niet mogelijk is om tekeningen voor de herstelwerkzaamheden op te stellen zonder dat daarbij aannames en interpretaties worden gedaan. Dat betekent dat herstel in de oude toestand niet mogelijk is, of althans dat niet (met zekerheid) kan worden gesteld dat eventueel herstelde kozijnen overeenkomen met de kozijnen in de oude toestand, zo staat in het besluit. Ook staat hierin dat in het Uitvoeringsprogramma 2023 Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving handhavingsverzoeken bij langdurige conflictsituaties (burenruzies), waarvan in dit geval sprake is, een lage prioritering krijgen. Dat neemt volgens het besluit niet weg dat een afweging moet worden gemaakt, waarbij de belangen van de verzoekers om handhaving moeten worden betrokken. Hierover staat in het besluit dat de belangen van verzoekers bij handhavend optreden onvoldoende zwaarwegend zijn om tot handhaving over te gaan. Daarbij is van belang geacht dat de overtreding niet leidt tot enige reële hinder bij [appellanten], omdat er vanuit hun perceel geen of nauwelijks zicht bestaat op de voorgevel van het pand met de kozijnen. Daarbij komt dat handhavend optreden volgens het college geen verbetering zal brengen in de situatie. Verder kent het college volgens het besluit veel gewicht toe aan de omstandigheid dat niet meer te achterhalen is hoe de oude kozijnen er exact hebben uitgezien, terwijl handhavend optreden in elk geval leidt tot vervanging/vernietiging van de kozijnen. Dit heeft volgens het college ook tot gevolg dat het glas waarvoor vanuit de gemeente subsidie is verleend, moet worden verwijderd en het doel van de subsidie, namelijk het stimuleren van duurzame maatregelen, ongedaan wordt gemaakt. Daarbij is de huidige uitvoering van de kozijnen niet zo dat deze kozijnen ernstig detoneren in het straatbeeld of dat sprake is van een welstandsexces, zo staat in het besluit.
    Het beroep
    5.       [appellanten] betogen dat het college er ten onrechte van uitgaat dat herstel in de oude toestand niet mogelijk is. Hiertoe voeren [appellanten] aan dat om de oude situatie te herstellen aansluiting gezocht kan worden bij de andere, nog aanwezige, kozijnen in de woning of bij het buurpand. Ook kan volgens hen gebruik worden gemaakt van tekeningen van het ELO en afbeeldingen op Google Maps. [appellanten] wijzen erop dat zij dat ook hebben gedaan om te voldoen aan de last onder dwangsom die aan hen is opgelegd.
    [appellanten] betogen verder dat het college niet goed heeft onderbouwd waarom handhavend optreden onevenredig is in verhouding met de te dienen doelen in deze concrete situatie. Hierover voeren zij allereerst aan dat de door het college aangehaalde uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, geen vergelijkbaar geval is. Daarnaast heeft het college volgens hen ten onrechte bij de afweging betrokken dat sprake zou zijn van een burenruzie. Ook is duurzaamheid volgens hen geen reden om af te zien van handhavend optreden, en heeft het college verder niet onderbouwd dat er geen sprake is van een welstandsexces. Ten slotte is het college ten onrechte voorbijgegaan aan het risico op precedentwerking.
    Oordeel van de Afdeling
    6.       Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 30 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4389, vereist het rechtszekerheidsbeginsel dat een last zo duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen.
    6.1.    De Afdeling stelt voorop dat zij in haar uitspraak van 22 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:736, heeft geoordeeld dat de herstelmaatregelen als omschreven in de last onvoldoende duidelijk zijn. De Afdeling heeft in die uitspraak overwogen dat uit het dossier niet opgemaakt kan worden hoe de vorige kozijnen er precies uit hebben gezien. De tekening van het ELO waarnaar [appellanten] verwijzen, is bij dat oordeel betrokken. De Afdeling overweegt dat in deze procedure door [appellanten] geen nieuwe of andere tekeningen naar voren zijn gebracht waaruit de detaillering, profilering en vormgeving van de oorspronkelijke kozijnen zijn af te leiden. Ook aan de hand van de afbeeldingen op Google Maps of aan de hand van de nog aanwezige kozijnen in de woning of die van het buurpand kan door het college niet worden vastgesteld wat er aan de huidige kozijnen veranderd moet worden om de overtreding ongedaan te maken. De afbeeldingen op Google Maps zijn daarvoor niet voldoende gedetailleerd en de nog aanwezige kozijnen evenals die van het buurpand geven geen uitsluitsel over het oorspronkelijke uiterlijk van de vervangen kozijnen.
    Gelet hierop volgt de Afdeling het standpunt van het college dat herstel in de oude toestand niet mogelijk is, of althans dat niet met zekerheid kan worden gesteld dat eventueel herstelde kozijnen overeenkomen met de kozijnen in de oude toestand. Op de zitting heeft het college daarbij terecht opgemerkt dat het gelasten van maatregelen die verder strekken dan het ongedaan maken van de overtreding buiten haar bevoegdheid ligt. Naar het oordeel van de Afdeling is daarom ook met het nieuwe besluit gebleken dat niet kan worden vastgesteld op welke wijze de overtreding ongedaan gemaakt kan worden en welke herstelmaatregelen daarvoor nodig zijn. De omstandigheid dat [appellanten] hebben voldaan aan de last onder dwangsom die aan hen is opgelegd, leidt niet tot een ander oordeel.
    6.2.    Dit betekent dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het geen last onder dwangsom kon opleggen tot beëindiging van de overtreding. Gelet daarop heeft het college het handhavingsverzoek van [appellanten] terecht afgewezen.
    Het betoog slaagt niet.
    6.3.    Gelet op het voorgaande komt de Afdeling niet toe aan de beoordeling van het betoog van [appellanten] over de bijzondere omstandigheden.
    Conclusie
    7.       Het beroep is ongegrond.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Buskermolen, griffier.
    w.g. Gundelach
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Buskermolen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 februari 2025
    896-1123