ECLI:NL:RBROT:2024:13653, Rechtbank Rotterdam, 26-09-2024, ROT 23/3642 en ROT 23/3668
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-09-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verzoek om informatie op grond van de Wet open overheid; het bestuursorgaan heeft in dit geval niet al het redelijkerwijs mogelijke gedaan om ontbrekende stukken, die bij haar hadden behoren te berusten, te achterhalen; beroep gegrond.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: ROT 23/3642 en ROT 23/3668
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 september 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [naam eiser] , uit Rotterdam, eiser
    
    
      en
    
    
  
  
    College voor de Rechten van de Mens, het College, 
    (gemachtigde: mr. S. Tempel).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      Bij besluit van 17 januari 2023 (het primaire besluit) heeft het College beslist op eisers verzoek van 20 december 2022 om informatie op grond van de Wet open overheid (Woo) en daarbij stukken openbaar gemaakt. 
    
    
      1.2.
      Bij besluit van 12 april 2023 (het bestreden besluit) heeft het College het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. 
    
    
      1.3.
      Eiser heeft een beroepschrift ingediend tegen het niet tijdig nemen van een besluit op zijn verzoek. Het College heeft op dit beroep gereageerd met een verweerschrift. Dit beroep is bij de rechtbank geregistreerd onder nummer ROT 23/3668.
    
    
      1.4.
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het College heeft daarop met een verweerschrift gereageerd. Dit beroep is bij de rechtbank geregistreerd onder nummer ROT 23/3642.
      
    
    
      1.5.
      De rechtbank heeft de beroepen op 28 juni 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigde van het College. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2.1.
      
        Eiser heeft op 20 december 2022 bij het College een verzoek ingediend op grond van de Woo. Daarbij heeft hij verzocht om openbaarmaking van alle voorgaande Wob-besluiten van het College alsmede van de bijbehorende Wob-verzoeken (met uitzondering van zijn eigen Woo-verzoeken) en eventuele beslissingen op bezwaar en uitspraken in beroep. Daarbij heeft eiser het College verzocht de webpagina waarop het College de documenten zal publiceren, bekend te maken.
        2. 
      
    
    
      2.2.
      Bij het primaire besluit heeft het College het verzoek grotendeels ingewilligd en daarbij diverse documenten openbaar gemaakt. Daarbij heeft het College overwogen dat niet van ieder verzoek een compleet dossier is aangetroffen. Verder heeft het College gegevens die de persoonlijke levenssfeer van betrokken personen betreffen, op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo niet openbaar gemaakt. Het College heeft zich op het standpunt gesteld dat artikel 3.3, tweede lid, van de Woo nog niet in werking is getreden en dat het niet verplicht is de Wob- en Woo-verzoeken op het internet te publiceren.  
      
    
    
      2.3.
      Het College heeft het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Het College heeft erkend dat de openbaar gemaakte dossiers niet compleet zijn, maar gesteld dat de ontbrekende stukken niet meer onder het College berusten. Het College heeft de wijze waarop is gezocht naar de documenten, uiteengezet in de bij het bestreden besluit behorende bijlage. Volgens het College is zorgvuldig onderzoek verricht naar de aanwezigheid van relevante documenten. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat er nog meer documenten onder het College berusten. Ten aanzien van de weggelaten informatie stelt het College dat het alleen persoonsgegevens van natuurlijke personen en persoonsgegevens van ambtenaren die niet in de openbaarheid treden, heeft weggelaten op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo. Ten aanzien van de wijze waarop de documenten openbaar zijn gemaakt, overweegt het College dat ten onrechte geen optische tekenherkenning (Optical Character Recognition) is toegepast. Het College heeft de documenten opnieuw verstrekt in een PDF-formaat waarin de optische tekenherkenning wel is toegepast. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Ten aanzien van het beroep niet-tijdig beslissen (ROT 23/3668)
      
    
    
    
      3.1.
      Eiser voert aan dat het College niet tijdig een besluit heeft genomen op zijn verzoek. Daartoe betoogt hij dat de besluiten van het College onvolledig zijn en daarmee zijn te beschouwen als deelbesluiten. 
      
    
    
      3.2.
      Op grond van artikel 6:12, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan een beroepschrift tegen het niet tijdig nemen van een besluit worden ingediend zodra het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen en twee weken zijn verstreken na de dag waarop de belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk heeft medegedeeld dat het in gebreke is. 
    
    
      3.3.
      De rechtbank is met het College van oordeel dat het de beslistermijn niet heeft overschreden. Bij het primaire besluit heeft het College tijdig beslist op het gehele verzoek van eiser. Er is geen sprake van een deelbesluit. Eisers stellingen dat het besluit niet volledig tegemoetkomt aan zijn verzoek en dat het College niet alle onder haar berustende documenten heeft verstrekt, dienen aan de orde te komen bij het inhoudelijke beroep tegen de besluitvorming van het College. 
    
    
      3.4.
      De conclusie is dat het beroep tegen het niet tijdig beslissen niet-ontvankelijk is. 
      
      
      
        
          Ten aanzien van het beroep tegen het bestreden besluit (ROT 23/3642)
          
        
      
      4. Eiser heeft – samengevat – het volgende aangevoerd. Het College heeft volgens eiser artikel 7:5 van de Awb geschonden. Ook heeft het College volgens eiser niet volledig aan zijn verzoek voldaan en is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd voor wat betreft de toepassing van de weigeringsgrond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo (eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer). Het College heeft slechts Wob-besluiten vanaf het jaar 2012 openbaar gemaakt, terwijl uit de beantwoording van een Wob-verzoek van 25 oktober 2013 blijkt dat ook daarvóór Wob-verzoeken zijn ingediend. Uit artikel 38 van de Wet College voor de rechten van de Mens volgt dat de administratie en het archief van de Commissie gelijke behandeling (Cgb) van rechtswege zijn overgedragen aan het College. Daarmee vallen ook de door de Cgb ontvangen verzoeken volgens eiser onder het bereik van het verzoek. Volgens eiser is de zoekslag niet voldoende inzichtelijk gemaakt. Eiser betoogt verder dat niet is voldaan aan de Woo en de Archiefwet. De rechtbank begrijpt dit betoog aldus dat het College volgens eiser ten onrechte documenten niet (meer) onder zich heeft en dat het College deze documenten daarom had behoren op te vragen. Eiser voert voorts aan dat het College enkel Wob-besluiten openbaar heeft gemaakt, terwijl om meer stukken is verzocht. Tot slot voert eiser aan dat het College de verstrekte documenten ten onrechte niet online heeft gepubliceerd en dat het College ten onrechte eisers bezwaar ongegrond heeft verklaard ten aanzien het verstrekken van de informatie zonder optische tekenherkenning. 
      
        Strijd met artikel 7:5 van de Awb?
      
      5. De rechtbank begrijpt dat eiser zich op het standpunt stelt dat het College heeft gehandeld in strijd met artikel 7:5, eerste lid, van de Awb omdat de twee personen die aanwezig waren bij de hoorzitting in bezwaar, (mogelijk) betrokken zijn geweest bij de totstandkoming van het primaire besluit. Het college heeft verklaard dat deze personen niet betrokken zijn geweest bij de totstandkoming van het primaire besluit. De rechtbank heeft geen aanleiding om aan te nemen dat dit niet juist is. De beroepsgrond slaagt niet.
      
        
        De zoekslag
      
    
    
      6.1.
      De rechtbank overweegt dat het College in de bezwaarfase niet heeft gezocht naar Wob-verzoeken die zijn ingediend bij de Cgb. Nu het archief van de Cgb is overgedragen aan het College, waardoor dit onder de verantwoordelijkheid van het College is komen te vallen en het verzoek van eiser daarom ook geacht moet worden betrekking te hebben op Wob-verzoeken die bij de Cgb zijn ingediend, heeft het College in zoverre eisers verzoek te beperkt opgevat. Daarbij merkt de rechtbank op dat de omstandigheid dat een verzoek wordt gedaan na het verstrijken van de bewaartermijn en de mogelijkheid dus bestaat dat de documenten reeds vernietigd zijn, het bestuursorgaan niet ontslaat van zijn verplichting te bezien of deze informatie (nog) voorhanden is. De rechtbank ziet echter aanleiding dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren omdat het College, zoals blijkt uit het verweerschrift, in de beroepsfase alsnog heeft gezocht naar (stukken omtrent de) Wob-verzoeken die bij de Cgb zijn ingediend.
      
    
    
      6.2.
      Het College heeft de wijze waarop naar documenten is gezocht, toegelicht met een verklaring van haar Woo-medewerker van 7 april 2023. Hierin is het volgende vermeld: 
      
      
        “Het College heeft een gemeenschappelijke centrale netwerkschijf voor de opslag van de digitale bestanden die resulteren uit de uitvoering van zijn taken en die op basis van de relevante archiveringswetgeving voor kortere of definitieve bewaring bedoeld zijn.
        Op deze zogenoemde G-schijf staan, in de specifiek daarvoor bedoelde digitale map, de ontvangen Wob-/Woo-verzoeken, eventuele relevante te bewaren correspondentie in het dossier en de uiteindelijke beslissingen door het College inzake de verzoeken. Alle documenten die in deze mappen gevonden zijn, zijn openbaargemaakt; er is geen nadere schifting gemaakt. Op grond van de vigerende archiefwetgeving worden enkel de verzoeken en de daarop genomen besluiten uiteindelijk definitief bewaard.
      
      
      
        Bij nadere bestudering van de beschikbare dossiers bleken enkele ervan helaas niet geheel compleet. De Woo- medewerker is daarom verder gaan zoeken om zo mogelijk nog aanvullende informatie m.b.t. de verzoeken en de afhandeling ervan boven water te krijgen.
        Hij heeft daartoe bij de afdeling ICT een back-up opgevraagd van het post- en registratiesysteem (Decos), dat tot zo'n twee jaar geleden bij het College in gebruik was. Een nadere zoekactie in de gegevens van deze back-up heeft nog enkele (twee) ontbrekende verzoekschriften (digitale scan) opgeleverd. Daarbij is gezocht met specifieke aan de incomplete WOB-verzoeken gerelateerde zoektermen en met behulp van de beschikbare datums/tijdsperiode van de aanwezige WOB-correspondentie. De op deze manier gevonden verzoeken zijn toegevoegd aan de eerder op de netwerkschijf aangetroffen -dossiers en opgenomen in de bijlage.
      
      
      
        Vervolgens heeft de Woo-medewerker bij de afdeling Collegeondersteuning (het centrale punt voor inkomende en uitgaande correspondentie) geïnformeerd naar de aanwezigheid/opslag van binnen gekomen (zowel papieren als digitale) Wob-/Woo-verzoeken, die wellicht (nog) niet op de G-schijf geplaatst zijn. Enkele dozen met papieren afdelingsarchief zijn doorzocht, maar heeft geen extra relevante informatie opgeleverd. Ook is de elektronische mailbox van de afdeling nagekeken. Hierbij is in bredere zin gebruik gemaakt van WOB- en Woo-gerelateerde zoektermen.
        Deze nadere zoekactie heeft echter ook geen extra verzoeken of ontbrekende bestanden opgeleverd.”
      
      
    
    
      6.3.
      Ten aanzien van de bij de Cgb binnengekomen Wob-verzoeken heeft het College in het verweerschrift toegelicht dat het beheer van het archief uit de periode van de Cgb feitelijk is uitbesteed aan de rechtbank Midden-Nederland, locatie Utrecht. In de beroepsfase is aanvullend gezocht naar niet eerder openbaar gemaakte Wob-verzoeken uit de periode van de Cgb. Hiervoor heeft het College de adviseur bedrijfsvoering/archivaris van de rechtbank Midden-Nederland verzocht om in het archief onderzoek te doen naar de eventuele aanwezigheid van Wob-verzoeken uit de periode van de Cgb. De adviseur heeft teruggekoppeld dat in het archief geen Wob-verzoeken zijn gevonden. Om die reden heeft het College nog de jaarverslagen van de Cgb geraadpleegd, waarin klachten en Wob- en AVG-verzoeken staan vermeld. Daaruit volgt volgens het College dat van 2001 tot en met 2012 geen Wob-verzoeken zijn gedaan.
      
    
    
      6.4.
      
        Naar het oordeel van de rechtbank heeft het College, gelet op het voorgaande, voldoende zorgvuldig onderzoek gedaan. Het is ook voldoende duidelijk hoe het College heeft gezocht. Waar mogelijk is met behulp van kenmerken van het desbetreffende verzoek gezocht naar ontbrekende stukken. In de gevallen waarin zo’n kenmerk ontbrak, is “in bredere zin gebruik gemaakt van Wob- en Woo-gerelateerde zoektermen”. De rechtbank begrijpt hieruit dat in elk geval op de termen “Wob” en “Woo” is gezocht. Het papieren archief bij de rechtbank Midden-Nederland is fysiek doorzocht. Het College heeft hiermee in dit geval haar zoekslag voldoende inzichtelijk gemaakt.
        
          De openbaar gemaakte documenten
        
      
    
    
      7.1.
      Met het bestreden besluit heeft het College, naar aanleiding van het bezwaar van eiser, de stukken nogmaals verstrekt, ditmaal in een PDF-formaat waarin optische tekenherkenning is toegepast. Gelet daarop valt niet in te zien dat eiser belang heeft bij de bespreking van zijn beroepsgrond dat het College zijn bezwaar op dit punt ten onrechte niet gegrond heeft verklaard. Op deze beroepsgrond zal de rechtbank daarom niet nader ingaan. 
      
    
    
      7.2.
      Ten aanzien van de beroepsgrond dat het College de informatie online had moeten publiceren heeft het College aangevoerd dat het nu nog geen webpagina heeft ingericht waarop Woo-informatie kan worden gepubliceerd. De rechtbank oordeelt dat het, gelet hierop en op artikel 4.5, eerste lid, van de Woo, in dit geval redelijkerwijze niet van het College gevergd kan worden dat het de informatie volgens de wens van eiser online publiceert. Het College kon dus terugvallen op de wijze van openbaar maken als bedoeld in artikel 2.4, derde lid, van de Woo. Niet in geschil is dat het College aan de eisen van die bepaling heeft voldaan. De beroepsgrond faalt. 
      
    
    
      7.3
      Met het College is de rechtbank van oordeel dat de namen van de betrokken ambtenaren, voor zover het College die heeft weggelakt, niet openbaar gemaakt hoeven worden. Volgens de Afdeling verzet het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich tegen openbaarmaking van namen van medewerkers die niet wegens hun functie in de openbaarheid treden, tenzij de indiener van het desbetreffende Wob-verzoek aannemelijk heeft gemaakt dat het belang van openbaarmaking in een concreet geval zwaarder weegt. Niet is gebleken dat het College namen heeft weggelakt van ambtenaren die wegens hun functie in de openbaarheid treden. Eiser heeft geen omstandigheden aannemelijk gemaakt die maken dat de openbaarmaking van de namen zwaarder dient te wegen. De weigeringsgrond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo is daarom terecht toegepast. Hetzelfde geldt voor zover telefoonnummers van medewerkers zijn weggelakt. Met het College is de rechtbank van oordeel dat ook na vijf jaren het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de (voormalig) medewerkers van het College nog aan de orde is. De motivering van het College in dit verband als bedoeld in artikel 5.3 van de Woo acht de rechtbank toereikend. Naar aanleiding van eisers stelling dat niet is gebleken dat de bewuste personen openbaarmaking van hun persoonsgegevens hebben afgewezen, merkt de rechtbank op dat er voor het College geen actieve plicht bestaat om bij de betrokkenen te informeren of zij al dan niet toestemming geven voor openbaarmaking van hun persoonsgegevens. Verder acht de rechtbank van belang dat het College de namen van ambtenaren die besluiten hebben ondertekend, niet heeft weggelakt, zodat beoordeeld kan worden of de besluiten al dan niet bevoegd zijn genomen.
      
      
        
          De ontbrekende documenten
        
      
    
    
      8.1.
      Het College heeft erkend dat de openbaar gemaakte dossiers niet compleet zijn. Sommige stukken die binnen het verzoek vallen, ontbreken. In het verweerschrift heeft het College zich op het standpunt gesteld dat, gelet op de tot 12 april 2021 geldende Selectielijst, Woo-verzoeken in beginsel na drie jaar dienden te worden vernietigd. Dat betekent volgens het College dat niet gezegd kan worden dat het College behoort te beschikken over Wob-verzoeken van vóór 12 april 2018. Volgens het College is alles wat van voor 2018 is aangetroffen, verstrekt, zodat niet kan worden gesteld dat wat over die periode is verstrekt, onvolledig is. 
    
    
      8.2.
      Niet in geschil is dat het College in ieder geval had behoren te beschikken over Wob- en Woo-verzoeken en de besluiten daarop uit de periode 12 april 2018 tot 20 december 2022. Het College heeft ook erkend dat niet alle documenten uit die periode die onder het verzoek vallen, zijn overgelegd. Gelet op de door het College beschreven zoekslag, acht de rechtbank het aannemelijk dat het College deze documenten daadwerkelijk niet meer onder zich heeft. Voor zover wordt verzocht om openbaarmaking van documenten die niet bij een bestuursorgaan berusten, maar er wel behoren te berusten, mag van dit bestuursorgaan wel worden verwacht dat het al het redelijkerwijs mogelijke doet om deze alsnog te achterhalen. Ter zitting heeft het College desgevraagd erkend dat zij geen actie heeft ondernomen om de ontbrekende documenten te achterhalen. De rechtbank moet er daarom van uitgaan dat het College in dit verband niet al het redelijkerwijs mogelijke heeft gedaan. De wijze waarop het College onderzoek heeft gedaan en daarmee de voorbereiding van het bestreden besluit, zijn in zoverre gebrekkig. 
    
    
      8.3.
      Hier komt bij dat het College onvoldoende duidelijk heeft gemaakt dat er inderdaad moet worden uitgegaan van een bewaartermijn van drie jaar. De volgens het College geldende Selectielijst heeft namelijk kennelijk slechts betrekking op de periode 1945–1999, terwijl volgens eiser een langere bewaartermijn dan drie jaar geldt. Ter zitting heeft het College op dit punt geen duidelijkheid kunnen geven. Gelet hierop heeft het College zich onvoldoende gemotiveerd op het standpunt gesteld dat stukken van voor 12 april 2018 die onder het verzoek vallen, niet meer onder haar behoorden te berusten. Ook in zoverre is het bestreden besluit gebrekkig.  
    
  
  
    Conclusie 
    
      9.1.
      Uit wat hiervoor is overwogen, volgt dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit zal worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank zal het College opdragen om, met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen (in het bijzonder in 8.2 en 8.3), een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Daarbij merkt de rechtbank op dat het College zo nodig (afhankelijk van de conclusie die het College zal trekken voor wat betreft de bewaartermijn) ook zal moeten ingaan op de door eiser genoemde brief van het College van 25 oktober 2013, waaruit volgt dat in de jaren daarvoor Wob-verzoeken zijn ingediend. Gelet op de aard en de omvang van het door het College te verrichten nadere onderzoek, ziet de rechtbank geen aanleiding voor het toepassen van een bestuurlijke lus. 
    
    
      9.2.
      Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat het College aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt. Niet gebleken is dat eiser proceskosten heeft gemaakt die voor vergoeding in aanmerking komen. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep in zaaknummer 23/3668 niet-ontvankelijk;
      
      
        verklaart het beroep in zaaknummer 23/3642 gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt het College op een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        bepaalt dat het College aan eiser het betaalde griffierecht van € 184,- vergoedt.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Veling, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. N.S.J. Letschert, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 26 september 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Wet openbaarheid van bestuur.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 18 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:154.
  
  
     De uitspraak van de Afdeling van 8 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1952, 4.2.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 6 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3713, 5.1.
  
  
     Het College heeft verwezen naar de Selectielijst neerslag handelingen op het beleidsterrein Overheidsinformatievoorziening over de periode 1945–1999, Staatscourant 29 juli 2004, nr. 143. Deze Selectielijst is ingetrokken met het Besluit vaststelling selectielijst van het Ministerie van Justitie en Veiligheid en rechtsvoorgangers over de periode vanaf 5 mei 1945, Staatscourant 12 april 2021, nr. 17848.   
  
  
     Zie artikel 4.2, tweede lid, van de Woo. Vergelijk ook de uitspraken van de Afdeling van 22 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1745, en 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2555.
  
  
     Eiser heeft verwezen naar het Besluit vaststelling selectielijst neerslag handelingen beleidsterrein Organisatie Rijksoverheid vanaf 1945 (Minister van Justitie) (punt 312).
  
  
     Zie hiervoor onder 4.