ECLI:NL:RBROT:2025:1438, Rechtbank Rotterdam, 06-02-2025, ROT 24/2586
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-02-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursstrafrecht

Samenvatting: Tabaks- en rookwarenwet. Bestuurlijke boete vanwege overtreding van het uitstalverbod. Gordijn niet lang genoeg om alle tabakswaren op ieder moment geheel aan het zicht te onttrekken.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 24/2586 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 februari 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [naam eiser] , uit Rijswijk, eiser
    
    
      en
    
    
  
  
    
      [verweerder] 
    (gemachtigden: mr. S. van Douwen en mr. J.M. Schoemakers).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de bestuurlijke boete vanwege overtreding van bij of krachtens de Tabaks- en rookwarenwet (Trw) gestelde voorschriften. Hiertoe heeft [verweerder] op 22 augustus 2023 besloten (het primaire besluit).
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 10 november 2023 (het bestreden besluit 1) op het bezwaar van eiser is [verweerder] bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.2.
      
        [verweerder] heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      1.3.
      
        [verweerder] heeft op 21 oktober 2024 een herzien besluit op bezwaar genomen (het bestreden besluit 2). 
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 28 januari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben de gemachtigden van [verweerder] deelgenomen. Eiser is zonder bericht niet op de zitting verschenen. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. Eiser drijft een eenmanszaak onder de naam ' [naam supermarkt] '. Volgens een uittreksel uit het handelsregister van de Kamer van Koophandel van 15 maart 2023 is dit een supermarkt met een algemeen assortiment (Poolse) levensmiddelen, delicatessen, voedings- en genotmiddelen.
    
    
    
      2.1.
      
        [verweerder] heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen van 13 juli 2023 ( [rapportnummer] ), opgemaakt door twee inspecteurs van de NVWA. In dit rapport van bevindingen staat – voor zover nog van belang – het volgende:
      
    
  
  
    “(…) Aanleiding
    Deze inspectie is uitgevoerd volgens de Tabaks- en rookwarenwet.
    
  
  
    Locatie
    
      Naam: 			[naam supermarkt]
      Adres: 			[adres]
      			[postcode] [plaats]
    
    
  
  
    Bevinding(en)
    Datum en tijdstip: 	15 maart 2023 omstreeks 13:10 uur 
    
    
      (…) Uitstalverbod
      (…) Ik zag dat achter de verkoopbalie twee witkleurige open schappenkasten stonden (bijlage 1, foto 1). (…) Ik zag dat voor deze twee schappenkasten een gordijnstang aan het plafond hing. Ik zag dat aan weerszijden van deze gordijnstang twee witkleurige gordijnen hingen. Ik zag dat de lengte van de gordijnen, zodanig was dat deze bijna alle sigaretten, shag en volumetabak kon afdekken. Ik zag dat bij binnenkomst van deze winkel dat de gordijnen open stonden. Ik zag dat er geen klanten in de winkel aanwezig waren en ik zag dat de vrouw achter de verkoopbalie niet de voorraden tabaksproducten en of aanverwante producten aan het bijvullen was.
    
    
    
      (…) Ik zag, nadat de vrouw de gordijnen had gesloten, dat de elektronische sigaretten en de tabakssticks nog volledig te zien waren en ik zag dat de sigarettenverpakkingen op de schaprij boven de elektronische sigaretten grotendeels te zien waren (bijlage 1, foto 2).
    
    
    
      Ik zag dat de ter verkoop gepresenteerde tabaksproducten en aanverwante producten voor het winkelend publiek in deze winkel te zien waren. (…)
    
    
  
  
    Geen verhoor met de overtreder
    Er heeft geen verhoor plaatsgevonden met de overtreder.
    
    
      Terstond na de inspectie heb ik telefonisch contact opgenomen met de heer [naam eiser] en heb ik hem bovenstaande bevindingen verteld en hem een rapport van bevindingen aangezegd.
    
    
    
      Hij vertelde mij dat de gordijnen onlangs gewassen waren en vermoedelijk gekrompen zijn. Hierop antwoordde ik dat de gordijnen niet zodanig gekrompen konden zijn, dat in eerste instantie ook de elektronische sigaretten afgedekt waren. (…)”
    
    
    
      2.2.
      Op 27 juni 2023 heeft [verweerder] zijn voornemen kenbaar gemaakt om aan eiser een bestuurlijke boete op te leggen. Eiser heeft op 10 juli 2023 zijn zienswijze op dit voornemen naar voren gebracht. 
      
    
    
      2.3.
      In het primaire besluit heeft [verweerder] aan eiser onder meer een bestuurlijke boete van € 450,- opgelegd, omdat in een verkooppunt, anders dan bij een uitgezonderde speciaalzaak als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Tabaks- en rookwarenregeling (Trr), te koop aangeboden tabaksproducten en aanverwante producten niet geheel aan het zicht werden onttrokken en/of kleuren en contouren van deze producten zichtbaar waren. Volgens [verweerder] heeft eiser daarmee een overtreding begaan van artikel 5, eerste lid, in verbinding met artikel 5, derde lid, van de Trw in verbinding met artikel 6.7, eerste lid, van de Trr.
      
      
      
    
    
      2.4.
      
        Het bestreden besluit 2 berust – samengevat en voor zover van belang – op de volgende overwegingen. [verweerder] komt niet toe aan de vraag of de collega van 
        eiser de rookwaren tijdens de inspectie wel of niet aan het aanvullen was. Zelfs als dat het geval was, had een boete voor het overtreden van artikel 6.7, eerste lid, van de Trr opgelegd mogen worden. Uit het rapport van bevindingen blijkt namelijk dat tijdens de inspectie de tabaks- en aanverwante producten niet geheel aan het zicht waren onttrokken, omdat het gordijn daarvoor niet lang genoeg was. Deze overtreding wordt gezien als een zware overtreding waarvoor direct een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De bijlage bij de Trw bevat een systeem van vastgestelde boetebedragen, die verband houden met de zwaarte van de overtreding. In dit geval heeft de wetgever een boete van € 450,- evenredig geacht. Er is geen sprake van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) die maken dat de hoogte van de opgelegde boete gematigd moet worden.
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt de rechtmatigheid en de evenredigheid van de aan eiser opgelegde bestuurlijke boete. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    4. Het beroep tegen het bestreden besluit 1 is niet-ontvankelijk. Het beroep tegen het bestreden besluit 2 is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      4.1.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      5. In beroep heeft [verweerder] het bestreden besluit 2 genomen. Hiermee is de boete van € 450,- voor overtreding 2 (prijsaanduiding) komen te vervallen. Op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb heeft het beroep van eiser ook betrekking op het bestreden besluit 2, omdat dit besluit niet geheel aan de bezwaren van eiser tegemoet komt. De boete van € 450,- voor overtreding 1 (uitstalverbod) is namelijk in stand gebleven. Omdat eiser geen belang heeft bij beoordeling van het bestreden besluit 1 zal zijn beroep tegen dat besluit niet-ontvankelijk worden verklaard. De rechtbank ziet in het voorgaande ook aanleiding te bepalen dat [verweerder] aan eiser het betaalde griffierecht dient te vergoeden, zoals [verweerder] in het verweerschrift overigens ook heeft aangeboden.
      
      
        
          Heeft eiser het uitstalverbod overtreden?
        
      
      6. Eiser voert aan dat hij ten onrechte een bestuurlijke boete heeft gekregen. De inspecteur heeft geconstateerd dat het om lege potten ging die niet voor verkoop waren bedoeld. Het gordijn stond open omdat een collega van eiser bezig was met het aanvullen van de rookwaren. Het is niet zo dat er geen gordijn voor de rookwaren hing. Eiser beschikt over camerabeelden als bewijs.
      
    
    
      6.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
    
    
      6.2.
      Voor supermarkten geldt sinds 1 juli 2020 een uitstalverbod voor tabaksproducten en aanverwante producten. Dit uitstalverbod houdt onder meer in dat deze producten uit het zicht van de consument mogen worden verkocht. 
      
      
        6.2.1.
        
          [verweerder] stelt in het bestreden besluit 2 en het verweerschrift terecht dat uit het rapport van bevindingen blijkt dat eiser gebruik maakte van een gordijn dat niet voldeed als afdekmiddel. Op de foto’s bij het rapport van bevindingen – die de rechtbank ter zitting met de gemachtigde van [verweerder] (nogmaals) heeft bekeken – is namelijk duidelijk te zien dat onder het gordijn vapes en tabakssticks in het zicht stonden en dat ook de contouren van de sigarettenverpakkingen op de schaprij boven de vapes grotendeels te zien waren. Dat de toezichthouder ook heeft geconstateerd dat er één of meer lege potten in de schappenkast stonden, maakt dit niet anders.
        
      
      
        6.2.2.
        Artikel 6.7 van de Trr bevat de hoofdregel dat tabaks- en aanverwante producten (altijd) geheel aan het zicht moeten zijn onttrokken en artikel 6.9 van de Trr geeft daarvoor een uitzondering, namelijk als er moet worden bijgevuld. In de herziene beslissing op bezwaar heeft [verweerder] duidelijk uitgelegd dat hij niet aan het argument van eiser over het bijvullen toekomt, omdat dat argument thuishoort bij artikel 6.9 van de Trr. Dat het gordijn op het moment van de inspectie open stond om de producten aan te vullen, betekent volgens [verweerder] niet dat eiser geen overtreding heeft gepleegd. De rechtbank is dat met [verweerder] eens. Ook op de momenten waarop het gordijn dicht was, was het namelijk niet lang genoeg om alle tabaks- en aanverwante producten te bedekken. Of de producten op het moment van de inspectie werden aangevuld, is in dit geval dus niet relevant. 
        
      
      
        6.2.3.
        Op grond van het voorgaande is de rechtbank het met [verweerder] eens dat het gordijn geen geschikt afdekmiddel is, omdat het niet lang genoeg was om alle tabaks- en aanverwante producten te bedekken. Eiser had de tabaks- en aanverwante producten dus niet geheel aan het zicht onttrokken. Dit betekent dat eiser het uitstalverbod heeft overtreden.
        
        
          
            Had [verweerder] moeten volstaan met een waarschuwing?
          
          7. Eiser voert aan dat de inspecteur het had kunnen laten bij een waarschuwing aangezien het de eerste keer was dat de NVWA langskwam en dit heeft geconstateerd. Eiser heeft niet eerder een boete of waarschuwing gehad.
        
        
      
    
    
      7.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        7.1.1.
        
          
            [verweerder] stelt zich op het standpunt dat er bij ernstige overtredingen op grond van het Algemeen Interventiebeleid wordt overgegaan tot het opmaken van een 
          rapport van bevindingen en het opleggen van een boete. Op 1 juli 2024 is het nieuwe 
          Specifieke interventiebeleid (IB02-SPEC 31, versie 19) in werking getreden. Anders dan eerdergenoemde overtreding 2, wordt overtreding 1 in het nieuwe Specifieke interventiebeleid nog steeds aangemerkt als een ernstige/zware overtreding. Daarom is er voor dat feit terecht overgegaan tot het opmaken van een rapport van bevindingen en het opleggen van een bestuurlijke boete, aldus [verweerder] . 
        
        
      
      
        7.1.2.
        De rechtbank ziet in wat eiser heeft aangevoerd geen aanleiding om [verweerder] niet te volgen in dit standpunt.
        
        8. Uit het voorgaande volgt dat eiser het uitstalverbod van artikel 5, eerste lid, van de Trw in verbinding het derde lid van dat artikel, en in verbinding met artikel 6.7, eerste lid, van de Trr heeft overtreden en dat dit hem kan worden verweten. Eiser had er namelijk voor moeten zorgen dat het gordijn lang genoeg was om - buiten de momenten van bijvullen om - op elk moment alle tabaks- en aanverwante producten te bedekken en niet maar een bepaald deel van die producten. Dat hoort tot zijn verantwoordelijkheid als ondernemer. [verweerder] was op grond van artikel 11b, eerste lid, van de Trw bevoegd om voor deze overtreding een bestuurlijke boete aan eiser op te leggen.
        
        
          
            Hoogte en evenredigheid van de boete
          
        
        9. In het bestreden besluit 2 is [verweerder] ingegaan op de door eiser in bezwaar naar voren gebrachte redenen waarom de bestuurlijke boete volgens hem te hoog is. Eiser heeft in beroep geen gronden aangevoerd over de hoogte van het boetebedrag. Hij heeft in beroep ook geen andere feiten en omstandigheden aangevoerd op grond waarvan de hoogte van de boete onevenredig moet worden geacht, bijvoorbeeld in verband met de financiële situatie van de onderneming. De rechtbank ziet daarom geen reden om te oordelen dat [verweerder] in het bestreden besluit 2 aanleiding had moeten zien om met toepassing van artikel 5:46, derde lid, van de Awb af te wijken van het wettelijk stelsel van gefixeerde boetes.
        
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      10. Het beroep tegen het bestreden besluit 1 is niet-ontvankelijk. De rechtbank beoordeelt die zaak dus niet inhoudelijk. [verweerder] moet wel het griffierecht aan eiser vergoeden. Dit omdat [verweerder] met het herziene besluit op bezwaar deels tegemoet is gekomen aan de bezwaren van eiser. Het beroep tegen het bestreden besluit 2 is ongegrond. Dit betekent dat de bestuurlijke boete van € 450,- voor overtreding van het uitstalverbod in stand blijft. Er zijn geen proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 1 niet-ontvankelijk;
    - verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 2 ongegrond;
    - bepaalt dat [verweerder] het griffierecht van € 187,- aan eiser moet vergoeden.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. V. van Dorst, rechter, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 februari 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
      Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
    
    
    
      Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
      
        Artikel 5:46, eerste en derde lid
      
    
    1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
    3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    
    
      
        Artikel 6:19, eerste lid
      
      Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
    
    
    
      
        Tabaks- en rookwarenwet
      
      
        Artikel 5, eerste en derde lid
      
    
    1. Elke vorm van reclame of sponsoring is verboden.
    3. Onder dit verbod wordt eveneens begrepen het tonen van te koop aangeboden tabaksproducten en aanverwante producten. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de wijze waarop te koop aangeboden tabaksproducten en aanverwante producten aan het zicht worden onttrokken, en kan worden bepaald dat dit verbod niet geldt voor bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkooppunten van tabaksproducten en aanverwante producten.
    
    
      
        Artikel 11b, eerste en tweede lid
      
    
    1. Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen (…) 5 (…) van deze wet (…).
    2. De hoogte van de bestuurlijke boete wordt bepaald op de wijze als voorzien in de bijlage, (…).
    
  
  
    Bijlage
    
      Onder categorie A vallen de overtredingen van het bepaalde bij of krachtens:
      (…)
      Artikel 5, eerste lid, door anderen dan fabrikanten, groothandelaren en importeurs van tabaksproducten of aanverwante producten;
      (…)
    
    
    
      Overtredingen behorend tot categorie A worden bestraft met een bestuurlijke boete van € 450. (…)
    
    
    
      
        Tabaks- en rookwarenregeling
      
      
        Artikel 6.7
      
      Onverminderd het bepaalde in artikel 5.9 van het besluit worden te koop aangeboden tabaksproducten en aanverwante producten geheel aan het zicht onttrokken. Kleuren en contouren van deze producten zijn niet zichtbaar.