ECLI:NL:RVS:2025:812, Raad van State, 28-02-2025, 202403391/2/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-02-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 april 2024 heeft de raad van de gemeente Raalte het bestemmingsplan "Buitengebied Raalte, P+R Heino" vastgesteld. Het is de bedoeling dat station Heino opnieuw wordt ingericht. Het gaat daarbij onder andere om de vervanging van het middenperron door twee zijperrons, de verplaatsing van de parkeerplaats/"Park and Ride" naar de zuidzijde van het station, de realisatie van een nieuwe halte voor de buurtbus en de realisatie van een voetgangersoversteekplaats. Het bestemmingsplan dat in de procedure voorligt, voorziet in de mogelijkheid om de P&amp;R te realiseren. De beoogde locatie voor de P&amp;R bevindt zich in Natuurnetwerk Nederland. Om de P&amp;R te realiseren moeten er bestaande bomen en andere beplantingen, binnen én buiten het NNN, verwijderd worden. Kinderoord Schaarshoek is eigenaar van de gronden. Dit perceel ligt op ongeveer 175 m afstand van het gebied. Kinderoord en Summercamp exploiteren daar een verblijfsrecreatieve voorziening. Zij vrezen onder andere voor de verandering van de natuurlijke waarden, de wijziging in verkeersstromen en gevolgen voor de verkeersveiligheid als gevolg van het bestemmingsplan.

202403391/2/R3.
    Datum uitspraak: 28 februari 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in verband met een ambtshalve ingesteld onderzoek naar het bestaan van aanleiding voor opheffing of wijziging van een voorlopige voorziening (artikel 8:87 van de Algemene wet bestuursrecht; hierna: de Awb) hangende het beroep van Kinderoord Schaarshoek B.V. en Summercamp Heino B.V., beide gevestigd in Wijhe, gemeente Olst-Wijhe (hierna: Kinderoord en Summercamp), in het geding tussen:
    Kinderoord en Summercamp,
    en
    de raad van de gemeente Raalte,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 april 2024 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Raalte, P+R Heino" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben Kinderoord en Summercamp beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    Kinderoord en Summercamp hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    Bij uitspraak van 20 februari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:690, heeft de voorzieningenrechter bij wijze van ordemaatregel de voorlopige voorziening getroffen dat het besluit van de raad van 4 april 2024 wordt geschorst.
    De raad heeft nadere stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 25 februari 2025, waar Kinderoord en Summercamp, vertegenwoordigd door mr. T.D. Rijs, advocaat te Velp, en de raad, vertegenwoordigd door mr. S. Schaap, advocaat te Raalte, vergezeld van ing. R.M. Voeten, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting Dura Vermeer Infra Regio Noord Oost, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], en ProRail B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde B], mr. S. Scheijven en mr. J.J. Remmen, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Voorlopig karakter
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    Overgangsrecht
    2.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 22 juni 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    3.       Het is de bedoeling dat station Heino opnieuw wordt ingericht. Het gaat daarbij onder andere om de vervanging van het middenperron door twee zijperrons, de verplaatsing van de parkeerplaats/"Park and Ride" (hierna: de P&R) naar de zuidzijde van het station, de realisatie van een nieuwe halte voor de buurtbus en de realisatie van een voetgangersoversteekplaats. Het bestemmingsplan dat in de procedure voorligt, voorziet in de mogelijkheid om de P&R te realiseren. De beoogde locatie voor de P&R bevindt zich in Natuurnetwerk Nederland (hierna: het NNN). Om de P&R te realiseren moeten er bestaande bomen en andere beplantingen, binnen én buiten het NNN, verwijderd worden.
    Kinderoord Schaarshoek B.V. is eigenaar van de gronden aan de Schaarshoekweg 1. Dit perceel ligt op ongeveer 175 m afstand van het plangebied. Kinderoord en Summercamp exploiteren daar een verblijfsrecreatieve voorziening, die gericht is op het bieden van recreatiemogelijkheden voor kinderen en jongeren in de natuur. Zij vrezen onder andere voor de verandering van de natuurlijke waarden, de wijziging in verkeersstromen en gevolgen voor de verkeersveiligheid als gevolg van het bestemmingsplan.
    4.       Op 19 februari 2025 hebben Kinderoord en Summercamp een verzoek om voorlopige voorziening ingediend, omdat hen gebleken is dat op die dag gestart zou worden met de kap van de bomen en de verwijdering van andere beplanting. Daarnaast hebben zij erop gewezen dat er op 29 januari 2025 een omgevingsvergunning voor het realiseren van de in- en uitrit van de P&R is verleend. Omdat niet uitgesloten was dat door de geplande kap op zeer korte termijn een onomkeerbare situatie zou ontstaan, heeft de voorzieningenrechter bij de hiervoor genoemde uitspraak van 20 februari 2025 een ordemaatregel getroffen door het bestemmingsplan te schorsen. De voorzieningenrechter zal hierna beoordelen of aanleiding bestaat om deze schorsing op te heffen of te wijzigen.
    Spoedeisend belang
    5.       De voorzieningenrechter stelt vast dat er op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied Raalte, P+R Heino" binnen de bestemming "Verkeer - Railverkeer" geen vergunningsvereiste voor het verwijderen, kappen of rooien van bomen of andere opgaande beplanting is opgenomen. De gronden binnen die bestemming waren in het voorgaande bestemmingsplan "Buitengebied Raalte geconsolideerd 2020" voorzien met de bestemming "Natuur". In artikel 16.4.1, onder c, van het voorgaande bestemmingsplan is bepaald dat het verboden is op of in de gronden met de bestemming "Natuur" zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning van het bevoegd gezag bomen of andere opgaande beplanting te verwijderen, te kappen of te rooien.
    Nu er na de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied Raalte, P+R Heino" geen omgevingsvergunning meer benodigd is voor de kap van bomen en het de bedoeling is om de bomen binnenkort te kappen, zodat de P&R gerealiseerd en voor het eind van het jaar gebruikt kan worden, is er naar het oordeel van de voorzieningenrechter sprake van een spoedeisend belang.
    Beoordeling van het verzoek
    Natuurnetwerk Nederland
    6.       Kinderoord en Summercamp betogen in beroep dat er niet voldaan is aan het eerste dan wel vijfde lid van artikel 2.7.4 van de Omgevingsverordening Overijssel 2017 (hierna: de Omgevingsverordening), waarmee van artikel 2.7.3, tweede lid, van de Omgevingsverordening kan worden afgeweken.
    Zij voeren daartoe aan dat er geen sprake is van een relatief kleinschalige ontwikkeling, aangezien er 2.700 m2 aan NNN verloren gaat ten behoeve van 3.500 m2 aan stedelijke ontwikkeling. Gelet op dit verlies aan areaal is er tevens sprake van een wezenlijke aantasting van het NNN. Dat het verlies van de bomen, die een houtwal en houtsingel vormen, een gering effect heeft, is niet gemotiveerd. Daarnaast heeft er geen zorgvuldige afweging van alternatieve locaties plaatsgevonden. Verder wordt er in onvoldoende kwalitatieve compensatie voorzien met het compensatieplan, omdat daar slechts wordt voorzien in de compensatie van 11 bomen die bovendien een kleinere omvang hebben dan de bestaande bomen. Daarmee is geen sprake van versterking van de kenmerken en waarden van het NNN. Volgens Kinderoord en Summercamp dient er te worden voorzien in een aanzienlijk groter areaal aan compensatiebomen/-bos om het verlies aan waarden direct te compenseren.
    6.1.    Artikel 2.7.3 van de Omgevingsverordening luidde ten tijde van belang:
    "Lid 1. Het beschermingsregime voor gebieden die op de kaart als bedoeld in artikel 2.7.2 Werkingsgebied zijn aangeduid als gebiedscategorie ‘Bestaand' wordt vastgelegd in een bestemmingsplan of in beheersverordening. Voor de overige gebieden binnen het NNN geldt dat het beschermingsregime uitsluitend vastgelegd kan worden in een bestemmingsplan.
    Lid 2. Gebieden die op de kaart als bedoeld in artikel 2.7.2 zijn aangeduid als ‘Bestaand' moeten een bestemming krijgen die uitsluitend is gericht op het behoud, herstel of de duurzame ontwikkeling van de wezenlijke kenmerken en waarden van deze gebieden.
    […]."
    Artikel 2.7.4 luidde:
    "[…].
    Lid 5. De gemeenteraad is bevoegd om bij de vaststelling van een bestemmingsplan voor relatief kleinschalige ontwikkelingen binnen het NNN af te wijken van het beschermingsregime zoals vastgelegd in artikel 2.7.3. mits is aangetoond en verzekerd dat deze wijziging:
    a. de wezenlijke kenmerken en waarden slechts in beperkte mate aantast,
    b. per saldo gepaard gaat met een versterking van de wezenlijke kenmerken en waarden van het NNN, of een vergroting van de oppervlakte van het NNN,
    c. plaatsvindt na een zorgvuldige afweging van alternatieve locaties.
    […]."
    6.2.    De raad heeft toegelicht dat er in dit geval is afgeweken met toepassing van artikel 2.7.4, vijfde lid, van de Omgevingsverordening. Volgens de raad blijkt uit de toelichting bij artikel 2.7.4 van de Omgevingsverordening dat de impact van de gewenste ontwikkeling op de kwaliteit van het NNN ter plaatse maatgevend is. De raad stelt zich, onder verwijzing naar het rapport "Compensatieplan Natuurnetwerk Nederland" van 16 maart 2023 van Arcadis (hierna: het compensatieplan), op het standpunt dat de impact hier kleinschalig is. Uit paragraaf 2.3.1 van dat compensatieplan blijkt namelijk dat de wezenlijke kenmerken en waarden slechts in beperkte mate worden aangetast met ongeveer 2.731 m2. In dit geval is er ook sprake van maatschappelijke meerwaarde, omdat reizigers in de bestaande situatie parkeren in de berm nabij het station vanwege een tekort aan parkeerplaatsen.
    Verder heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat sprake is van een kwalitatieve versterking van kenmerken en waarden van het NNN. In het compensatieplan is onder andere beschreven dat compensatie gerealiseerd kan worden door de houtsingel gedeeltelijk over de wadi te realiseren, waarbij het NNN direct grenst aan de P&R. Dit is verder uitgewerkt in de memo "Invulling compensatie NNN-strook P&R Heino" van 15 september 2023 van Arcadis (hierna: de compensatiememo). In de compensatiememo staat dat de oppervlakte van het NNN behouden blijft en enkel verplaatst wordt. Als kwalitatieve versterking van de NNN-strook zal de bosschage robuuster gemaakt worden door een volle onderlaag, verbeterde opgaande begroeiing, ondergroei en extra aanplant van onder andere soorten als els en meidoorn. Daarnaast komt er op het nieuwe parkeerterrein een extra bomenrij parallel aan het spoor en de NNN-strook. De nieuwe NNN-strook zal als een aaneengesloten houtwal worden uitgevoerd die aansluit op de bestaande NNN-strook. Deze nieuwe strook zal bestaan uit een wadi voor natuurlijke waterafvoer en een aarden (zicht)wal. Het wordt ingevuld met inheemse bomen en struiken. De compensatiememo bevat verder een weergave van de soorten bomen en heesters die ingepast moeten worden. Ook is een aantal kwaliteitseisen opgenomen die ontleend zijn aan het Handboek Bomen van het norminstituut Bomen.
    Tot slot is in paragraaf 2.4.3 van het compensatieplan met betrekking tot de voorwaarde dat er een zorgvuldige afweging van alternatieve locaties moet plaatsvinden, toegelicht dat de bestaande parkeervakken aan beide zijden van de Stationsweg onvoldoende is. De parkeerplaatsen worden samengevoegd ten behoeve van de verkeersveiligheid. Aan de west-, oost- en noordzijde van het station is, gelet op de aanwezige bebouwing en wegen, echter geen ruimte voor zo’n uitbreiding.
    6.3.    De voorzieningenrechter stelt vast dat in de toelichting behorende bij artikel 2.7.4, vijfde lid, van de Omgevingsverordening is toegelicht dat de impact van de gewenste ontwikkeling op de kwaliteit van het NNN ter plaatse maatgevend is. Factoren zoals ecologische kwaliteit, samenhang, mate van verstoring en dergelijke spelen mee in de beoordeling. Ook de maatschappelijke waarde kan daar een rol bij spelen.
    Daargelaten de vraag of het relativiteitsvereiste aan Kinderoord en Summercamp dient te worden tegengeworpen, ziet de voorzieningenrechter in wat Kinderoord en Summercamp aanvoeren vooralsnog geen reden om aan te nemen dat niet is voldaan de vereisten om van artikel 2.7.3, tweede lid, van de Omgevingsverordening af te wijken. Zoals hiervoor is vastgesteld, is de impact op de kwaliteit van het NNN ter plaatse maatgevend voor de vraag of sprake is van een relatief kleinschalige ontwikkeling als bedoeld in artikel 2.7.4, vijfde lid, van de Omgevingsverordening. Gelet op de toelichting van de raad in het verweerschrift, het compensatieplan en de compensatiememo verwacht de voorzieningenrechter dat het plan in de bodemprocedure naar verwachting op dit punt in stand zal blijven.
    Verkeersveiligheid
    7.       Over het betoog van Kinderoord en Summercamp dat er door de aanleg van de P&R en de daarbij behorende in- en uitrit en de toename aan verkeersbewegingen een onveilige verkeerssituatie ontstaat, overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
    In paragraaf 3.7 van de plantoelichting staat dat er als gevolg van de toename van 30 parkeerplaatsen een toename van ongeveer 120 motorvoertuigen per etmaal (hierna: mvt/etmaal) wordt verwacht. De raad heeft in het verweerschrift verder toegelicht dat de Stationsweg in de bestaande situatie belast wordt met ongeveer 1.350 mvt/etmaal. Ook is toegelicht hoe de verkeersbewegingen zich over de twee richtingen, richting het centrum van Heino of richting de Schaarshoekweg, verdelen.
    Het voorgaande betekent dat het aantal verkeersbewegingen ook na de realisatie van de P&R ruim onder de maximale verkeersbelasting van de Stationsweg van 4.000 mvt/etmaal voor een 60 km/u weg buiten de bebouwde kom blijft. In de omstandigheid dat er in het plangebied een voetpad wordt aangelegd dat de P&R en het station verbindt en dat voetgangers - waaronder de bezoekers van Kinderoord en Summercamp - de in- en uitrit daarbij passeren, ziet de voorzieningenrechter evenmin aanknopingspunten voor het oordeel dat sprake zal zijn van een onveilige verkeerssituatie. Daarbij betrekt de voorzieningenrechter dat in het plan is voorzien in de aanleg van een plateau op de Stationsweg waar maximaal 30 km/u kan worden gereden.
    Overige beroepsgronden
    8.       De voorzieningenrechter komt op grond van het voorgaande tot de conclusie dat er onvoldoende aanleiding is voor het vermoeden dat het bestemmingsplan in de bodemprocedure niet in stand zal kunnen blijven.
    Conclusie
    9.       Gelet hierop bestaat aanleiding om de schorsing van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan op te heffen.
    10.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    heft de in de uitspraak van 20 februari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:690, bij wijze van voorlopige voorziening uitgesproken schorsing van het besluit van de raad van de gemeente Raalte van 4 april 2024, waarbij het bestemmingsplan "Buitengebied Raalte, P+R Heino" is vastgesteld, op;
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. E.W.L. van der Heijden, griffier.
    w.g. Sevenster
    voorzieningenrechter
    w.g. Van der Heijden
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2025
    884-1103