ECLI:NL:RBMNE:2025:735, Rechtbank Midden-Nederland, 26-02-2025, UTR 23/1675
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-02-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Registratie van een gemiste dopingtest (whereaboutsfout) door de Dopingautoriteit is geen besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (art. 1:3, eerste lid). De Dopingautoriteit heeft het bezwaar terecht niet-ontvankelijk verklaard en dus is het beroep ongegrond.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 23/1675 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 februari 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigden: mr. M.I. van Dijk, mr. E.C.W. Timmer en mr. A. van de Beek),
    
    
      en
    
    
  
  
    de Dopingautoriteit 
    (gemachtigden: mr. S.O. Visch, mr. A.A. van der Hoeff en mr. M.E. Pouw).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank of het definitief registreren van een vastgestelde whereaboutsfout door de Dopingautoriteit een bestuursrechtelijk besluit is.
    
    2. Eiser is topsporter en wordt regelmatig door de Dopingautoriteit gecontroleerd op het gebruik van doping. Op 24 februari 2022 was hij niet aanwezig op de vooraf door hem aangegeven locatie waardoor hij een dopingtest heeft gemist. Nadat eiser daarover een zienswijze had gegeven heeft de Dopingautoriteit op 12 april 2022 vastgesteld dat sprake is van een whereaboutsfout en heeft hij beslist om deze definitief te registreren. Eiser heeft daartegen bezwaar gemaakt, maar dat bezwaar is op 26 januari 2023 door de Dopingautoriteit ongegrond verklaard. Eiser heeft hiertegen beroep ingesteld bij de bestuursrechter.
    
    3. Op 23 februari 2024 heeft de Dopingautoriteit een nieuw besluit op bezwaar genomen waarbij het eerdere besluit is herzien. De Dopingautoriteit vond niet langer dat de registratie van een whereaboutsfout een bestuursrechtelijk besluit is en verklaarde het bezwaar daarom niet-ontvankelijk. Deze beroepsprocedure gaat daarover.
    
    4. De rechtbank heeft het beroep op 10 december 2024 op zitting behandeld in aanwezigheid van eiser en de gemachtigden van partijen. 
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    5. De rechtbank beoordeelt of de Dopingautoriteit het bezwaar van eiser terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard omdat de registratie van een vastgestelde whereaboutsfout geen bestuursrechtelijk besluit is. De rechtbank toetst dit (mede) aan de hand van de beroepsgronden van eiser. 
    
    6. Eiser voert aan dat de registratie van een vastgestelde whereaboutsfout een bestuursrechtelijk besluit is, omdat:
    
      1. de Dopingautoriteit hier zelf steeds van is uitgegaan;
      2. het voldoet aan de definitie van een besluit zoals dat in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) staat;
      3. de Afdeling advisering van de Raad van State heeft geconcludeerd dat doping-gerelateerde beslissingen van de Dopingautoriteit Awb-besluiten zijn;
      4. en dat de vaststelling kan worden gezien als een waarschuwing die gelijk wordt gesteld met een bestuursrechtelijk besluit. 
    
    
    7. De rechtbank is van oordeel dat de brief van 12 april 2022 waarin is beslist om de vastgestelde whereaboutsfout te registreren, geen bestuursrechtelijk besluit is. Het bezwaar van eiser is dus terecht niet-ontvankelijk verklaard en de rechtbank verklaart dit beroep ongegrond. Hierna wordt uitgelegd waarom.
    
    
      
        De Dopingautoriteit kan niet zelf bepalen of de registratie van een 
        whereaboutsfout
         een bestuursrechtelijk besluit is
      
    
    8. Eiser wijst erop dat de Dopingautoriteit zelf tot aan het gewijzigde besluit steeds vond dat de registratie van een whereaboutsfout een bestuursrechtelijk besluit is. Eiser vindt het in strijd met de rechtszekerheid dat de Dopingautoriteit tijdens het spel de spelregels heeft veranderd. 
    
    9. Het betoog slaagt niet. Het is namelijk niet aan de Dopingautoriteit om te bepalen of de registratie van een whereaboutsfout een bestuursrechtelijk besluit is. Dit volgt uit artikel 1:3 van de Awb en eerdere rechtspraak. De rechtbank beoordeelt ook los van de Dopingautoriteit of er sprake is van een besluit in de zin van de Awb. Dat de Dopingautoriteit eerder in deze en andere zaken zelf vond dat de vaststelling van een whereaboutsfout een bestuursrechtelijk besluit is en dat dit zo in haar reglementen en op haar website staat of heeft gestaan, speelt dus geen rol. 
    
    
      
        De registratie van een 
        whereaboutsfout
         is geen Awb-besluit
      
    
    10. De wet definieert een besluit als een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. De Dopingautoriteit is een (zelfstandig) bestuursorgaan en de brief van 12 april 2022 waarin de whereaboutsfout is geregistreerd is een schriftelijke beslissing. Toch is de beslissing naar het oordeel van de rechtbank geen besluit. 
    
    11. De rechtbank bespreekt eerst of de grondslag waarop de Dopingautoriteit de whereaboutsfout registreert publiekrechtelijk is. Aan het vereiste van publiekrechtelijke grondslag wordt voldaan als het bestuursorgaan de bevoegdheid om op te treden ontleent aan een specifieke basis in de wet. 
    
    12. De Wet uitvoering antidopingbeleid (Wuab) kent aan de Dopingautoriteit de nodige taken en bevoegdheden toe. In artikel 5 van de Wuab staan de wettelijke taken beschreven:
    
      
        1 De Dopingautoriteit heeft tot taak:
      
      a. het bestrijden van doping in de sport;
      b. het uitvoeren van het dopingcontroleproces;
      c. het verzamelen en onderzoeken van informatie over mogelijke overtredingen van een dopingreglement;
      d. het geven van voorlichting over doping;
      e. andere door Onze Minister opgedragen taken die verband houden met het bestrijden van toepassing van doping in de sport.
      
        2	De taken, bedoeld in het eerste lid, onderdelen a tot en met d, worden uitgevoerd in overeenstemming met de Wereld Anti-Doping Code.
      
    
    
    13. Om deze taken uit te voeren zijn aan de Dopingautoriteit wettelijke bevoegdheden toegekend, die in het eerste lid van artikel 6 van de Wuab staan:
    
      
        1	De Dopingautoriteit is ter uitvoering van het dopingcontroleproces bevoegd tot:
      
      a. het beoordelen van verzoeken tot dispensatie, alsmede het verlenen van dispensatie;
      b. het nemen van besluiten over de samenstelling van de topsportgroep;
      c. het selecteren en aanwijzen van de personen bij wie lichaamsmonsters zullen worden afgenomen;
      d. het afnemen, verzamelen en analyseren van lichaamsmonsters;
      e. het beheren van de resultaten van het laboratoriumonderzoek; en
      f. het deelnemen aan tuchtrechtelijke procedures.
    
    
    14. Deze taken en bevoegdheden bieden dus een publiekrechtelijke grondslag voor handelingen en beslissingen van de Dopingautoriteit.
    
    15. De wet bepaalt dat de taken moeten worden uitgevoerd in overeenstemming met de Wereld Anti-Doping Code (WADC). Uit de WADC vloeit voort dat topsporters elk kwartaal moeten aangeven op welke locatie zij per dag een uur beschikbaar zijn om dopingcontrole mogelijk te maken. Als de opgave niet tijdig gebeurt levert dit een filing failure op, als de sporter niet binnen het tijdvak op de opgegeven locatie wordt aangetroffen is dit een missed test. Zowel een filing failure als een missed test is een whereaboutsfout. De WADC bepaalt dat een combinatie van drie whereaboutsfouten binnen een jaar een dopingovertreding oplevert.
    
    16. De Dopingautoriteit heeft haar eigen Nationaal Dopingreglement (NDR) gebaseerd op de WADC. In dat reglement staat dat een dopingzaak een mogelijke overtreding van het dopingreglement is. Als de Dopingautoriteit een dopingzaak vaststelt kan zij dit melden bij (de aanklager van) de sportbond waarbij de sporter is aangesloten zodat die een tuchtprocedure kan starten.  Ook kan de Dopingautoriteit zelf een procedure starten bij de tuchtrechter. De taak tot het uitvoeren van de tuchtprocedure en de bevoegdheid tot het opleggen van sancties heeft de Dopingautoriteit gedelegeerd aan de sportbonden, die zich daarbij moeten houden aan de WADC en het NDR.
    
    17. Hieruit blijkt dat de Dopingautoriteit handelt in een hybride systeem van publiekrecht en privaat verenigingsrecht. De Wuab geeft de Dopingautoriteit de bevoegdheid om dopingmonsters af te nemen en deze te onderzoeken in het kader van het dopingcontroleproces. De wet geeft de Dopingautoriteit niet de bevoegdheid om sporters te verplichten zich dagelijks beschikbaar te houden voor dopingcontrole: die bevoegdheid is gebaseerd op de WADC en heeft een civielrechtelijk karakter. Het feitelijk vaststellen en registreren van een whereaboutsfout vloeit daaruit voort en berust dus niet op een nationale publiekrechtelijke regeling, maar op verenigingsrecht. 
    
    18. Dat in de Wuab staat dat de Dopingautoriteit haar taken moet uitvoeren in overeenstemming met de WADC maakt dit niet anders. Uit de Memorie van Toelichting blijkt namelijk dat de wetgever dit heeft bedoeld als begrenzing van de taken van de Dopingautoriteit en niet als uitbreiding daarvan.
    
    19. Hierom is de rechtbank van oordeel dat het registreren van een whereaboutsfout door de Dopingautoriteit in ieder geval niet berust op een publiekrechtelijke grondslag. Bovendien is de rechtbank het met de Dopingautoriteit eens dat de registratie van een vastgestelde whereaboutsfout een feitelijke handeling is die plaatsvindt binnen het dopingcontroleproces. De conclusie is daarom dat het vaststellen en registreren van een whereaboutsfout niet voldoet aan de definitie van een Awb-besluit, omdat het geen publiekrechtelijke rechtshandeling is.
    
    
      
        Ook uit het advies van de Raad van State volgt niet dat het een besluit is
      
    
    20. Eiser beroept zich op het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State, die in 2022 heeft geadviseerd over wijziging van de Wuab. In dat advies staat dat doping-gerelateerde beslissingen van de Dopingautoriteit wél Awb-besluiten zijn. De Afdeling advisering schrijft:
    
    
      
        2. Toepasselijk juridisch kader 
      
      
        De regering stelt zich op het standpunt dat de doping-gerelateerde beslissingen van de Dopingautoriteit een privaatrechtelijk karakter hebben en geen Awb-besluiten zijn. Daarmee zouden ook de bezwaar- en beroepsmogelijkheden zoals geregeld in de Awb niet van toepassing zijn. Dit is in afwijking van de tot nu door de regering zelf gehuldigde lijn, die zij nu een «onjuiste aanname» noemt. De aanleiding voor dit nieuwe inzicht is dat volgens de regering hierover verwarring bestond. Overigens sluit de regering niet uit dat in de toekomst de doping-beslissingen alsnog het karakter van een Awb-besluit krijgen als herziening van de WAD-code daartoe noopt. 
      
    
    
    
      
        De regering onderkent dat het bij de doping-gerelateerde beslissingen van de Dopingautoriteit gaat om een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, die een rechtshandeling inhoudt. De reden dat deze beslissingen tóch geen Awb-besluiten zijn, is volgens de toelichting dat die beslissingen privaatrechtelijke rechtsgevolgen hebben. De binding aan die beslissingen vindt namelijk hoofdzakelijk plaats via het verenigingsrecht, en in sommige gevallen via het overeenkomstenrecht. Door het ontbreken van een publiekrechtelijk rechtsgevolg, kwalificeren deze beslissingen niet als Awb-besluit, aldus de regering. 
      
    
    
    
      
        De Afdeling is niet overtuigd van het standpunt van de regering en merkt hierover het volgende op. De definitie van een besluit is gegeven in artikel 1:3 van de Awb: «Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.» 
      
    
    
    
      
        De Afdeling merkt op dat buiten discussie staat dat de Dopingautoriteit een bestuursorgaan is dat schriftelijke beslissingen neemt, zoals overigens de regering ook zelf constateert. Evenmin betwist de regering dat deze beslissingen een rechtshandeling inhouden, in de zin van een op rechtsgevolg gerichte handeling. Een beslissing heeft rechtsgevolg als daarmee een bevoegdheid, recht of verplichting voor een persoon ontstaat of teniet wordt gedaan, dan wel als daarmee de juridische status van een persoon of een zaak wordt vastgesteld.
      
    
    
    
      
        Dan spitst de vraag zich toe op de juridische aard van de rechtshandeling: is deze publiekrechtelijk of privaatrechtelijk? Het onderscheid tussen privaatrechtelijke en publiekrechtelijke rechtshandelingen wordt gemaakt op grond van de bevoegdheid die ten grondslag ligt aan de rechtshandeling. Voor de beantwoording van de vraag of sprake is van een Awb-besluit doet daarbij niet ter zake of het rechtsgevolg privaatrechtelijk dan wel publiekrechtelijk van aard is. Op grond van het voorgaande komt de Afdeling tot de conclusie dat de Awb van toepassing is op deze besluiten van de Dopingautoriteit. Bij een privaatrechtelijke rechtshandeling gaat het om een bevoegdheid die eenieder toekomt. Bij een publiekrechtelijke rechtshandeling ligt een publiekrechtelijke bevoegdheid ten grondslag aan de uitoefening van wettelijk omschreven taken. Dit laatste is het geval bij de Dopingautoriteit, die in de wet omschreven taken en bevoegdheden heeft. Deze publiekrechtelijke taken en bevoegdheden zijn exclusief aan de Dopingautoriteit toegekend en vormen aldus de publiekrechtelijke grondslag voor de besluiten van deze instantie. 
      
    
    
    
      
        Daarmee kan de Afdeling niet anders dan concluderen dat de doping-gerelateerde beslissingen van de Dopingautoriteit voldoen aan de definitie van een besluit in de zin van de Awb.
      
    
    
    21. Naar aanleiding van dit advies heeft de regering het wetsvoorstel aangepast en aangenomen dat de Awb van toepassing is op besluiten van de Dopingautoriteit.
    
    22. De rechtbank overweegt dat de wetgever er met het oog op rechtsbescherming voor kan kiezen om beslissingen die niet kwalificeren als een besluit in de zin van de Awb, toch aan te merken als Awb-besluit. Dat is hier niet gebeurd. Uit het advies van de Afdeling volgt dat doping-gerelateerde beslissingen van de Dopingautoriteit voldoen aan de definitie van besluit zoals die in de Awb staat. De reden daarvoor is dat de wet exclusief aan de Dopingautoriteit bepaalde taken en bevoegdheden heeft toegekend. 
    
    23. De rechtbank merkt op dat de registratie van een whereaboutsfout, zoals in randnummer 17 overwogen, niet valt onder de taken en bevoegdheden die de wet aan de Dopingautoriteit toekent. De rechtbank kan hierom niet anders dan concluderen dat de registratie van een whereaboutsfout geen doping-gerelateerde beslissing is in de zin van het advies. Een andere uitleg strookt niet met het advies en de bevoegdheden die de Wuab aan de Dopingautoriteit toekent.
    
    24. Vanuit het oogpunt van rechtsbescherming ziet de rechtbank geen aanleiding om de registratie van een whereaboutsfout aan te merken als een besluit in de zin van de Awb. Zoals besproken is de tuchtrechter op basis van het verenigingsrecht bevoegd en die beoordeelt of de fout terecht is vastgesteld en of de sporter daarvan een verwijt kan worden gemaakt. De tuchtrechter is daarvoor ook de meest aangewezen rechter, omdat wordt getoetst aan internationale normen die zijn vastgesteld door de WADA. Daarbij merkt de rechtbank op dat de WADC de nodige waarborgen omvat voor een eerlijk proces. Er bestaat dus geen noodzaak voor aanvullende rechtsbescherming door de bestuursrechter. 
    
    
      
        Ook is het geen waarschuwing die gelijk moet worden gesteld aan een besluit
      
    
    25. Daarnaast voert eiser aan dat uit de rechtspraak volgt dat een waarschuwing soms ook wordt aangemerkt als een bestuursrechtelijk besluit. Eiser meent dat een whereaboutsfout in feite zo’n waarschuwing is, omdat het een vereiste is voor het vaststellen van een overtreding. 
    
    26. Volgens vaste rechtspraak is een waarschuwing in principe geen besluit, maar kan dit anders zijn als het gaat om een op een wettelijk voorschrift gebaseerde waarschuwing die een voorwaarde is voor het toepassen van een sanctiebevoegdheid. Daarvan is bij een whereaboutsfout geen sprake, omdat die zoals hiervoor besproken niet gebaseerd is op een wettelijk voorschrift en de Dopingautoriteit geen publiekrechtelijke bevoegdheid heeft om een sanctie op te leggen. De beroepsgrond slaagt dus niet. 
    
    
      
        Het verzoek om schadevergoeding wordt afgewezen
      
    
    27. Eiser heeft een verzoek tot schadevergoeding gedaan omdat hij juridische kosten heeft gemaakt voor het opstellen van de beroepsgronden tegen het eerste besluit op bezwaar. 
    
    28. De Dopingautoriteit heeft het eerste besluit op bezwaar ingetrokken en heeft erkend dat het niet juist was, omdat het bezwaar ten onrechte ontvankelijk is verklaard. Dat betekent dat eiser in principe recht heeft op vergoeding van de schade die daar het gevolg van is. Toch wordt het verzoek afgewezen, omdat de juridische kosten waarvan eiser vergoeding vraagt proceskosten zijn en daarvoor het Besluit proceskosten bestuursrecht geldt. Dat komt hierna aan de orde.
    Conclusie en gevolgen
    
    29. Het beroep tegen het besluit van 26 januari 2023 is niet-ontvankelijk omdat eiser bij dat beroep geen belang meer heeft. Het besluit is immers vervangen door het besluit van 23 februari 2024. Het beroep tegen dat besluit is ongegrond. De registratie van een whereaboutsfout door de Dopingautoriteit is geen bestuursrechtelijk besluit. De Dopingautoriteit heeft het bezwaar van eiser dus terecht niet-ontvankelijk verklaard (in tweede instantie). 
    
    30. De Dopingautoriteit moet aan eiser het griffierecht vergoeden omdat hij het besluit van 26 januari 2023 hangende het beroep heeft vervangen door het wijzigingsbesluit van 23 februari 2024. Eiser heeft daartegen dus terecht beroep ingesteld.
    
    31 Eiser heeft verder recht op een proceskostenvergoeding omdat hij kosten heeft gemaakt voor het opstellen van de beroepsgronden tegen het eerste besluit op bezwaar. Eiser heeft recht op een proceskostenvergoeding van twee punten (voor het beroepschrift en de zitting). De rechtbank ziet in de complexiteit van de (initiële) zaak geen aanleiding om een hoger gewicht toe te kennen dan factor 1. Eiser heeft dus recht op een proceskostenvergoeding van € 1.814,-. 
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep tegen het besluit van 26 januari 2023 niet-ontvankelijk;
      
      
        verklaart het beroep tegen het besluit van 23 februari 2024 ongegrond;
      
      
        draagt de Dopingautoriteit op om het betaalde griffierecht van € 184,- aan eiser te vergoeden;
      
      
        veroordeelt de Dopingautoriteit tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiser.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Catsburg, rechter, in aanwezigheid van E.S. Genç, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 26 februari 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              
                de rechter is verhinderd om deze uitspraak te ondertekenen
              
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Het beroep richt zich (ook) op het nieuwe besluit op bezwaar omdat in artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) staat dat een beroep van rechtswege ook betrekking heeft op een besluit tot vervanging van het bestreden besluit.
  
  
     Zie artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. 
  
  
     Zie artikel 4 van de Wet uitvoering antidopingbeleid (Wuab).
  
  
     Zie artikel 5, tweede lid, van de Wuab.
  
  
     Zie artikel 2.4 van de WADC, waar wordt verwezen naar de definitie van International Standard for
    
      Results Management (ISMR), pagina 13 en 15.
  
  
     Zie artikel 2.4 van de WADC.
  
  
     Zie artikel 1.27 en 1.29 van het NDR.
  
  
     Zie artikel 29.1 van het NDR.
  
  
     Zie artikel 29.2 van het NDR.
  
  
     Zie artikel 28.5 van het NDR.
  
  
     Zie artikel 2.4 van de WADC, waar wordt verwezen naar de definitie van de ISMR, pagina 13 en 15.
  
  
     Zie Kamerstukken Tweede Kamer, vergaderjaar 2015-2016, 34 543, nr. 3, pagina 11.
  
  
     Zie artikel 5, tweede lid, van de Wuab.
  
  
     Zie Kamerstukken Tweede Kamer, vergaderjaar 2015-2016, 34 543, nr. 3, pagina 30.
  
  
     Kamerstukken Tweede Kamer, vergaderjaar 2021-2022, 36 179, nr. 4, pagina 4 en 5.
  
  
     Zie artikel 8.1 van de WADC.
  
  
     Zie de uitspraak van de AbRvS van 13 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1054.