ECLI:NL:RBAMS:2024:5545, Rechtbank Amsterdam, 09-09-2024, 23/1562
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-09-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Leerstuk van schaarse vergunningen. Omzetting van de ligplaatsvergunningen van eiseres van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd, onder vermelding van de einddatum van de vergunning. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. De ligplaatsvergunningen zijn schaars. Het standpunt van het college dat voorkomen moet worden dat een ligplaats wordt ingenomen door een passagiersvaartuig met een ligplaatsvergunning zonder dat voor dat vaartuig een geldige exploitatievergunning is verleend, is evenredig en in verhouding tot de ermee te dienen doelen. De bepaalde duur van de ligplaatsvergunningen mag worden gekoppeld aan de duur van de exploitatievergunningen. Het college was dan ook bevoegd om de ligplaatsvergunningen te wijzigen van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd, onder vermelding van de einddatum van de vergunning. Hierna legt de rechtbank nader uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: AMS 23/1562
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 9 september 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres 1] , uit Amsterdam, 
    
      
        
          [eiseres 2] , uit Amsterdam, eiseressen
      (gemachtigde: mr. J. Monster),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder, hierna: het college
      (gemachtigden: mr. B.S. Jaasma, mr. M.R. Botman en mr. M.H.A. Bakkum).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      Het college heeft met de primaire besluiten van 15 juli 2022 één ligplaatsvergunning van [eiseres 1] en vijf ligplaatsvergunningen van [eiseres 2] gewijzigd van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd. De einddatum van de ligplaatsvergunning van [eiseres 1] was 1 maart 2028. Twee ligplaatsvergunningen van [eiseres 2] hadden als einddatum 1 maart 2030 en drie ligplaatsvergunning als einddatum 1 maart 2032. Met het besluit van 23 januari 2023 (het bestreden besluit) op het bezwaar van eiseressen (hierna: [eiseressen] ) is het college bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.2.
      
        [eiseressen] hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      1.3.
      Met de besluiten van 22 april 2024 (de verlengingsbesluiten) heeft het college besloten om de ligplaatsvergunningen van alle vaartuigen te verlengen met twee jaar.
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft in deze zaak en de zaken genoemd in bijlage 2 bij deze uitspraak een regiezitting gehouden op 11 april 2023, waarbij met partijen afspraken zijn gemaakt over het verloop van de procedure. In verschillende zaken is er op een later moment ook een individuele zitting geweest. 
      
    
    
      1.5.
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op maandag 10 juni 2024 in deze zaak en de zaken genoemd in bijlage 2. De zaken zijn gezamenlijk behandeld. Daarna heeft de rechtbank het onderzoek ter zitting in deze zaak gesloten.
      
    
    
      1.6.
      
        [eiseressen] zijn op de zitting vertegenwoordigd door [persoon] . De gemachtigde van [eiseressen] was ook aanwezig. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
      
    
    
      1.7.
      Bij sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht zes weken later uitspraak te doen.
      
    
  
  
    Conclusie
    
    
      2.1.
      De rechtbank beoordeelt of het college de ligplaatsvergunningen van [eiseressen] mocht wijzigen van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd, onder vermelding van de einddatum van de vergunning. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van [eiseressen] .
      
    
    
      2.2.
      De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. De ligplaatsvergunningen zijn schaars. Het standpunt van het college dat voorkomen moet worden dat een ligplaats wordt ingenomen door een passagiersvaartuig met een ligplaatsvergunning zonder dat voor dat vaartuig een geldige exploitatievergunning is verleend, is evenredig en in verhouding tot de ermee te dienen doelen. De bepaalde duur van de ligplaatsvergunningen mag worden gekoppeld aan de duur van de exploitatievergunningen. Het college was dan ook bevoegd om de ligplaatsvergunningen te wijzigen van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd, onder vermelding van de einddatum van de vergunning. Hierna legt de rechtbank nader uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
    
  
  
    Leeswijzer
    
    
      3.1.
      De rechtbank heeft deze zaak samen met zaken van andere reders die gaan over de omzetting van de ligplaatsvergunningen op zitting behandeld. Al deze reders komen op tegen de omzetting van hun ligplaatsvergunning van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd. De reders hebben deels gezamenlijke (algemene) en deels afzonderlijke gronden van beroep aangevoerd. Omdat op de zitting over en weer is verwezen naar de diverse gronden, zal de rechtbank, omwille van de leesbaarheid, alle algemene gronden samen bespreken. Bij de bespreking van de algemene gronden zal de rechtbank het hebben over “de reders”. Bij de bespreking van de individuele gronden, zal de rechtbank het hebben over “ [eiseressen] ”.
      
    
    
      3.2.
      De rechtbank zal allereerst ingaan op de vraag of er sprake is van schaarste van ligplaatsen. Vervolgens zal de rechtbank de algemene gronden die over de wettelijke grondslag gaan bespreken. Daarna zal de rechtbank ingaan op de gronden die zijn aangevoerd in het kader van de Dienstenrichtlijn. Tot slot zullen nog de individuele gronden van [eiseressen] worden besproken.
      
    
    
      3.3.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in bijlage 1 bij deze uitspraak.
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      
        Wat is de aanleiding voor deze rechtszaak?
      
    
    
    
      4.1.
      Het college vindt dat het te druk is in de Amsterdamse binnenstad. De balans tussen bewoners en bezoekers raakt zoek. Die bezoekers worden mede aangetrokken door de passagiersvaart op de grachten en andere binnenwateren. Onder andere daarom is besloten dat er nieuw beleid voor de passagiersvaart moest komen. In 2019 is een nieuw systeem voor exploitatievergunningen vastgesteld. Er is een plafond gesteld, in Amsterdam zijn er 550 exploitatievergunningen te verlenen voor het vervoeren van passagiers. Het gevolg van dit beleid is dat de exploitatievergunningen voor het vervoeren van passagiers vanaf 2024 een beperkte looptijd krijgen. 
      
    
    
      4.2.
      De ligplaatsvergunning is op grond van artikel 2.3.6, vijfde lid, van de Verordening op het binnenwater 2010 (Vob) gekoppeld aan de exploitatievergunning. Daardoor kan een reder niet over méér ligplaatsvergunningen beschikken dan dat hij exploitatievergunningen heeft, waarmee inefficiënt gebruik van de beschikbare ruimte in openbaar water zoveel mogelijk wordt voorkomen. In het binnenwater van Amsterdam zijn er 377 ligplaatsen. Het gaat dan om de ligplaatsen in het openbaar water van Amsterdam, buiten de jachthavens. Het beperkte aantal ligplaatsen in combinatie met het beperkte aantal exploitatievergunningen – waar de ligplaatsvergunningen aan gekoppeld zijn – maakt dat de ligplaatsvergunningen volgens het college schaars zijn. Gelet op het leerstuk van schaarse vergunningen en vanwege de koppeling aan de exploitatievergunningen, dienen nieuwe ligplaatsvergunningen voor bepaalde tijd te worden uitgegeven en de bestaande vergunningen te worden omgezet naar bepaalde tijd.
      
      
        
          De besluitvorming
        
      
      
    
    
      5.1.
      Het college heeft met de besluiten van 4 juni 2020 de exploitatievergunningen van [eiseressen] voor het vervoer van personen over het openbare binnenwater van Amsterdam omgezet van vergunningen voor onbepaalde tijd naar vergunningen voor bepaalde tijd. Om te voorkomen dat de looptijd van een ligplaatsvergunning voor passagiersvaartuigen afwijkt van de looptijd van de exploitatievergunning, is ter voorbereiding van de omzetting van de ligplaatsvergunningen aan [eiseressen] op 18 maart 2022 een brief gestuurd met het verzoek om de bij de gemeente bekende gegevens over de ligplaatsvergunningen te controleren. Op 9 en 11 april 2022 hebben [eiseressen] daarop een reactie gegeven.
      
    
    
      5.2.
      Op 24 mei 2022 heeft het college het voornemen aan [eiseressen] kenbaar gemaakt om aan de ligplaatsvergunningen een einddatum te verbinden en [eiseressen] tot 10 juni 2022 in de gelegenheid gesteld om hun zienswijze kenbaar te maken. [eiseressen] hebben geen zienswijze ingediend.
      
    
    
      5.3.
      Met de primaire besluiten heeft het college besloten om de ligplaatsvergunningen die zijn verleend voor onbepaalde tijd te wijzigen naar ligplaatsvergunningen voor bepaalde tijd met als einddatum 1 maart 2028, 1 maart 2030 en 1 maart 2032. Gelijktijdig heeft het college een algemene reactie gegeven op alle zienswijzen. 
      
    
    
      5.4.
      Op 22 augustus 2022 hebben [eiseressen] bezwaar gemaakt tegen de omzetting van de ligplaatsvergunningen. Het college heeft op 7 november 2022 met een algemene toelichting gereageerd op de bezwaargronden van de reders. Vervolgens heeft op 25 november 2022 een hoorzitting plaatsgevonden. 
      
    
    
      5.5.
      Met het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van [eiseressen] ongegrond verklaard. Ter onderbouwing is verwezen naar het algemene advies van de bezwaarschriftencommissie en het specifieke advies van de bezwaarschriftencommissie in de zaak van [eiseressen] . 
      
    
    
      5.6.
      Met de verlengingsbesluiten heeft het college besloten om de ligplaatsvergunningen van alle vaartuigen te verlengen met twee jaar. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank van het bestreden besluit
    
    
      6.	Met de verlengingsbesluiten heeft het college het bestreden besluit vervangen. Dit betekent dat sprake is van besluiten zoals bedoeld in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het beroep gaat van rechtswege ook over de verlengingsbesluiten. Gelet hierop heeft [eiseressen] geen belang meer bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit. De rechtbank verklaart daarom het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit wegens het ontbreken van procesbelang niet-ontvankelijk.
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank van de verleningsbesluiten
    
    
      
        Is er sprake van een schaarste aan ligplaatsen?
      
    
    
    
      7.1.
      De rechtbank moet de vraag beantwoorden of ligplaatsen in het binnenwater van Amsterdam schaars zijn en de ligplaatsvergunningen daarom op een transparante manier verdeeld moeten gaan worden. 
      
    
    
      7.2.
      Het college heeft zich voor zijn standpunt dat sprake is van schaarste gebaseerd op verschillende beleidsdocumenten. Uit het Uitvoeringsplan ligplaatsen passagiersvaartuigen (het Uitvoeringsplan) volgt dat het college alle binnenwateren exclusief de jachthavens als referentiegebied heeft genomen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft eerder geoordeeld dat er geen grond bestaat voor het oordeel dat bij de vaststelling of sprake is van fysieke schaarste geen enkel beleidsmatig aspect aan de orde kan komen. Het college is dus niet gehouden om het gehele territoir waarop het college bevoegd is te betrekken bij de vraag of sprake is van fysieke schaarste. In dit geval heeft het college de jachthavens buiten het referentiegebied gehouden, omdat het college niet over deze jachthavens kan beschikken en de gemeente dus ook geen ligplaatsvergunningen kan uitgeven voor ligplekken in deze jachthavens. Deze redenering kan de rechtbank volgen. Dat de reders aanvoeren dat de begripsbepaling ‘binnenwateren’ in de Vob anders is gedefinieerd, maakt dit niet anders, omdat deze begripsbepaling alleen van belang is voor de toepassing van deze verordening en niet voor het vaststellen of sprake is van schaarste.
      
    
    
      7.3.
      Naar het oordeel van de rechtbank kan niet worden vastgesteld dat er sprake is van fysieke schaarste. De reders verwijzen naar verschillende rapporten waaruit volgens hen blijkt dat er vele locaties in Amsterdam zijn waar extra ligplaatsen kunnen worden gerealiseerd, waardoor er geen sprake is van schaarste. Het college heeft in zijn verweerschrift toegelicht dat vanwege herstelwerkzaamheden aan de kades en de opgave om transport over water te gaan faciliteren het niet mogelijk is om extra ligplaatsen te creëren in Amsterdam. Dit standpunt van het college is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende onderbouwd omdat het college deze gemeentelijke opgaves niet concreet heeft toegelicht met bijvoorbeeld een planning en (enige) kwantitatieve gegevens. De rechtbank kan hier echter aan voorbijgaan, als wel sprake is van beleidsmatige schaarste.
      
    
    
      7.4.
      De rechtbank is van oordeel dat het college terecht heeft vastgesteld dat sprake is van beleidsmatige schaarste. De rechtbank verwijst voor dit oordeel allereerst naar de uitspraak van de Afdeling van 19 juli 2023, waarin is geoordeeld dat het college terecht een koppeling heeft gemaakt tussen de duur van de ligplaatsvergunningen en de duur van de exploitatievergunningen. Het betoog van de reders dat de schaarste van de ligplaatsvergunningen niet gemotiveerd kan worden door te stellen dat de exploitatievergunningen schaars zijn, treft geen doel. Het standpunt van het college dat het niet efficiënt is om ligplaatsvergunningen uit te geven aan passagiersvoertuigen zonder een geldige exploitatievergunning, acht de Afdeling evenredig in verhouding tot de ermee te dienen doelen. Omdat het aantal ligplaatsvergunningen daarmee gekoppeld is aan het aantal exploitatievergunningen en deze exploitatievergunningen schaars zijn, moeten de ligplaatsvergunningen naar het oordeel van de rechtbank eveneens als een schaars recht worden aangemerkt. 
      
    
    
      7.5.
      De rechtbank overweegt verder dat uit de uitspraak van de Afdeling van 8 april 2020 volgt dat een vergunningenplafond doorgaans in een wettelijk voorschrift wordt neergelegd, maar dat een vergunningenplafond ook ‘verstopt’ kan zijn en niet expliciet hoeft te worden benoemd. Om het aantal beschikbare ligplaatsen vast te stellen heeft het college geteld hoeveel ligplaatsvergunningen zijn uitgegeven en hoeveel daadwerkelijk werden gebruikt. Dit waren 377 ligplaatsen. Het aantal ligplaatsen wordt nu bijgehouden in het ligplaatsenregister. Het aantal ‘377’ is ook terug te vinden in het Uitvoeringsplan. Dit is geen wettelijk voorschrift, maar dit is dus ook niet vereist. Het betoog van de reders dat het vergunningenplafond niet juist is vastgelegd en dat het aantal ligplaatsvergunningen onvoldoende is onderbouwd, slaagt dus niet.
      
    
    
      7.6.
      Tot slot oordeelt de rechtbank dat het college redelijkerwijs het plafond op 377 ligplaatsvergunningen heeft mogen stellen. Het valt binnen de beleidsruimte van het college om dit aantal vast te stellen. De rechtbank stelt hierbij voorop dat het aantal 377 geen absoluut maximum is, maar per uitgifteronde kan fluctueren. De wijze waarop het college dit heeft gedaan, is niet onredelijk, omdat voorzienbaar is dat in verband met verschillende functies van het openbare water enige ordening van het gebruik daarvan nodig is. Als voorbeelden heeft het college genoemd de herstelwerkzaamheden aan de kades en de ruimte die gecreëerd moet worden vanwege projecten over transport over water, om verkeersroutes te ontlasten. Omdat het gaat om beleidsmatige schaarste heeft het college een keuze gemaakt die valt binnen zijn beleidsruimte. In het kader van de beleidsmatige schaarste acht de rechtbank deze onderbouwing van het college voldoende. 
      
      
        
          Biedt de Vob voldoende grondslag voor de omzettingen?
        
      
      
    
    
      8.1.
      De reders hebben aangevoerd dat het college op grond van de Vob niet bevoegd was om de looptijd van de ligplaatsvergunningen te wijzigen van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd. 
      
    
    
      8.2.
      De rechtbank overweegt als volgt. In artikel 2.2.6, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vob staat dat het college een vergunning ambtshalve kan schorsen, intrekken of wijzigen indien op grond van een verandering van omstandigheden of inzichten intrekking of wijziging nodig is, vanwege een belang ter bescherming waarvan de vergunning vereist is. Het college stelt zich op het standpunt dat de veranderde omstandigheden zijn dat de looptijd van de exploitatievergunningen is gewijzigd en dat hier het belang van ordening speelt. Naar het oordeel van de rechtbank is aan de hiervoor genoemde vereisten van de Vob voldaan. Dat de exploitatievergunningen zijn gewijzigd, is aan te merken als een verandering van omstandigheden waardoor een wijziging nodig is. Dit volgt ook uit de eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 19 juli 2023 waarin is geoordeeld dat de koppeling van de ligplaatsvergunning aan de exploitatievergunning terecht is. De rechtbank volgt de reders niet in hun standpunt dat de ordening niet of niet op deze manier een rol kan spelen. Het begrip ‘ordening’ gaat niet alleen over aspecten van meer ruimtelijke aard, maar ook over de wijze waarop het bestuursorgaan vrijgekomen ligplaatsen dan wel nieuw aangelegde ligplaatsen moet verdelen.
      
    
    
      8.3.
      Verder overweegt de rechtbank dat de Beleidsregels wijzigen en verlenen ligplaatsvergunningen voor bedrijfsvaartuigen (de Beleidsregels) algemene regels omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan vastleggen. Met beleidsregels geven bestuursorganen dus invulling aan een reeds bestaande bestuursbevoegdheid. Er bestaat echter geen verplichting om een bestuursbevoegdheid in te vullen met beleidsregels. Een bestuursorgaan kan ook invulling geven door een vaste gedragslijn te hanteren, die niet is vastgelegd in beleidsregels. De rechtbank volgt de reders dan ook niet in hun betoog dat het college zijn besluit niet had mogen baseren op de Beleidsregels. Het vervallen van de Beleidsregels op 30 november 2022 heeft niet tot gevolg dat het college zijn vaste gedragslijn zoals neergelegd in de Beleidsregels niet meer mocht hanteren. Het college kon bij zijn motivering niet meer volstaan met enkel een verwijzing naar de Beleidsregels, maar dat heeft het college ook niet gedaan.
      
    
    
      8.4.
      Voor zover is betoogd dat ook niet mocht worden verwezen naar het Uitvoeringsplan, omdat dit ook geen vastgestelde beleidsregels zijn, geldt hetzelfde: het publiceren van beleidsregels is geen voorwaarde om een bepaalde gedragslijn toe te passen.
      
    
    
      8.5.
      De rechtbank komt gelet op het voorgaande tot de conclusie dat het college in beginsel op grond van de Vob de ligplaatsvergunningen van de reders kon omzetten van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd. 
      
      
        
          Is de Dienstenrichtlijn van toepassing?
        
      
      
    
    
      9.1.
      Tussen partijen is niet in geschil dat de dienst die de reders leveren, een dienst is zoals bedoeld in de Dienstenrichtlijn. De vraag die aan de rechtbank voorligt is of het verbod om een ligplaats in te nemen zonder ligplaatsvergunning (het verbod), een eis is zoals bedoeld in de Dienstenrichtlijn.
      
    
    
      9.2.
      De rechtbank overweegt dat de Dienstenrichtlijn alleen van toepassing is op eisen met betrekking tot de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit. Het betreft eisen die een beperking zijn van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en van het vrij verkeer van diensten tussen de landen, omdat zij de toegang tot een activiteit in verband met diensten specifiek regelen of daarop specifiek van invloed zijn. De richtlijn is niet van toepassing op voorschriften die de dienstenactiviteit niet specifiek regelen of daarop specifiek van invloed zijn, maar door de dienstverrichters in acht moeten worden genomen in de uitoefening van hun economische activiteit, op dezelfde wijze als door personen die handelen als particulier.
      
    
    
      9.3.
      De reders verwijzen in dit kader naar de uitspraak van de Afdeling over het Rotterdamse parkeerverbod. In de zaak over het Rotterdamse parkeerverbod is er sprake van een parkeerverbod dat gericht is op zowel bedrijven als particulieren, die een specifieke economische activiteit ontplooien. Personen die enkel handelen als particulier worden niet geraakt door dit parkeerverbod. Daarmee valt dat specifieke Rotterdamse parkeerverbod wel onder de Dienstenrichtlijn.
      
    
    
      9.4.
      De rechtbank overweegt dat dit anders is in de onderhavige zaak. De Vob bepaalt dat voor zowel particulieren (woonboten) als voor bedrijfsvaartuigen een verbod geldt om zonder vergunning een ligplaats in te nemen. De rechtbank begrijpt dat het verbod invloed heeft op de uitoefening van de economische activiteit die de reders uitoefenen. Het verbod raakt de reders echter op dezelfde wijze als personen die geen economische activiteit uitoefenen en dus enkel handelen als particulier. Daarmee is het verbod niet specifiek van invloed op de uitoefening van de economische activiteit die de reders uitoefenen. 
      
    
    
      9.5.
      De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat de Dienstenrichtlijn niet op het verbod van toepassing is. Het beroep van de reders op het arrest Promoimpresa kan daarom buiten bespreking blijven.
      
      
        
          Individuele gronden [eiseressen] 
        
      
      
    
    
      10.1.
      
        [eiseressen] bieden rondvaarten aan in en om Amsterdam. De vaartuigen van [eiseressen] vallen in het segment bemand groot en segment bemand open.
      
    
    
      10.2.
      
        [eiseressen] voeren aan dat zij belang hebben bij het behoud van hun plek. Immers, ook als het vaartuig niet langer beschikt over een exploitatievergunning dan moet het vaartuig ergens liggen waar het ook kan laden. [eiseressen] hebben zelf de stroom infrastructuur aangelegd. Bij de koppeling van de duur van de ligplaatsvergunning aan de exploitatievergunning is hier onvoldoende rekening mee gehouden. Het college heeft onzorgvuldig onderzoek gedaan naar de belangen van [eiseressen] . 
      
      
        
          Het verdelingsbeleid voor het segment bemand
        
      
      
    
    
      11.1.
      Het segment bemand valt onder de reikwijdte van de Beleidsregels. Op grond van hoofdstuk 2 komt een reder in aanmerking voor een ligplaatsvergunning als daarvoor een aanvraag wordt ingediend binnen een door het college aangegeven periode. Het college hanteert twee periodes voor het indienen van deze aanvragen; een periode voor het behoud van ligplaatsen (fase 1) en een aparte periode voor het verdelen van de overgebleven ligplaatsen (fase 2). 
      
    
    
      11.2.
      In de eerste fase heeft het college in de Beleidsregels de mogelijkheid opgenomen om een aanvraag tot behoud van een ligplaats te doen. Een reder aan wie een ligplaatsvergunning is verleend die binnen een periode van twee jaar verloopt kan een aanvraag voor een ligplaatsvergunning indienen voor dezelfde ligplaats als is voldaan aan de voorwaarden genoemd in artikel 3.1 van de Beleidsregels. Als een aanvraag op grond hiervan wordt toegewezen, gaat het college over tot het verlenen van een ligplaatsvergunning met een einddatum die aansluit bij de einddatum van de exploitatievergunning van het passagiersvaartuig.
      
    
    
      11.3.
      Na de eerste fase stelt het college op grond van artikel 4.1 van de Beleidsregels een lijst vast met de te verdelen ligplaatsen. De gemachtigde van het college heeft op de zitting toegelicht dat de ligplaatsen die de reders op grond van artikel 3.1 van de Beleidsregels behouden niet op de lijst met de te verdelen ligplaatsen worden geplaatst. Dat de behouden ligplaatsen niet geplaatst kunnen worden op deze lijst ligt besloten in de term ‘behoud van ligplaatsen’. De lijst met de te verdelen ligplaatsen wordt vervolgens gepubliceerd op de website van de gemeente Amsterdam. 
      
    
    
      11.4.
      In de tweede fase worden de ligplaatsvergunningen die aflopen én die niet door een bestaande reder worden behouden, op basis van een verdeelprocedure genoemd in hoofdstuk 5 van de Beleidsregels, verdeeld onder andere reders die wel over een exploitatievergunning beschikken, maar geen ligplaatsvergunning hebben. Als een aanvraag wordt toegewezen voor een passagiersvaartuig met een passende lengte, gaat het college over tot het verlenen van een ligplaatsvergunning met een einddatum die aansluit bij de einddatum van de exploitatievergunning van het passagiersvaartuig
      
      
        
          Gevolgen en de evenredigheid 
        
      
      
    
    
      12.1.
      De rechtbank begrijpt de beroepsgronden van [eiseressen] zo, dat zij voornamelijk vrezen voor de gevolgen van het verlies van de exploitatievergunning voor hun rederij. Immers, door de mogelijkheid tot behoud van de ligplaatsvergunning, verliezen reders hun ligplaatsvergunning in beginsel alleen als zij daarvóór de exploitatievergunning voor het betreffende vaartuig zijn kwijtgeraakt, en de reder niet een ander passend vaartuig daarvoor in de plaats kan stellen. De door [eiseressen] gevreesde invloed op de bedrijfsvoering kan zich dus voordoen als gevolg van het verlies van de exploitatievergunning. De rechtbank ziet de verwevenheid tussen deze twee vergunningen. De omzettingen van de exploitatievergunningen van onbepaalde naar bepaalde tijd liggen echter nu niet voor in deze procedure. Tegen de uitspraken van de rechtbank daarover loopt momenteel hoger beroep bij de Afdeling.
      
    
    
      12.2.
      Naar het oordeel van de rechtbank is het verdelingsbeleid voor de ligplaatsvergunningen evenredig en in verhouding tot de ermee te dienen doelen. De rechtbank kan zich, gelet op de toelichtingen op de zitting, voorstellen dat zittende reders vrezen voor het verlies van hun onderneming als gevolg van dit verdelingsbeleid. Uitgaande van het leerstuk van schaarse vergunningen kan het college echter slechts in beperkte mate rekening houden met de belangen van de zittende reders. Door het nemen van verlengingsbesluiten beschikken de zittende reders langer over ligplaatsvergunningen dan eerst het geval was. Het college heeft de zittende reders daarmee de mogelijkheid geboden om hun bedrijfsvoering aan te passen of te wijzigen naar aanleiding van het nieuwe verdelingsbeleid. Daarnaast heeft het college in het verdelingsbeleid de mogelijkheid van behoud van ligplaatsen ingebouwd wanneer een bestaande reder blijft beschikken over een exploitatievergunning. Vanwege de mogelijkheid om ligplaatsen te behouden is het niet zo dat alle ligplaatsen zullen worden herverdeeld. Een reder zal in de praktijk pas daadwerkelijk een ligplaats moeten afstaan indien hij geen passend vergund vaartuig meer tot zijn beschikking heeft. [eiseressen] zullen hun ligplaatsvergunningen die aflopen in 2028, 2030 en 20232 grotendeels of zelfs volledig kunnen behouden indien zij meedoen aan de toekomstige verdeelprocedure voor exploitatievergunningen, en daarbij nieuwe exploitatievergunningen zullen bemachtigen, of indien zij bijvoorbeeld exploitatievergunningen van andere reders overnemen.
      
    
    
      12.3.
      De rechtbank onderkent dat de verlengingsbesluiten nadelige gevolgen kunnen hebben voor [eiseressen] , maar deze gevolgen zijn naar het oordeel van de rechtbank niet onevenredig in verhouding tot de met de besluiten te dienen doelen. De nadelige gevolgen van het verdelingsbeleid worden zoveel mogelijk beperkt gehouden doordat bestaande reders hun ligplaats mogen behouden – ook als de exploitatievergunning afloopt – indien zij een ander passend vaartuig met exploitatievergunning hebben en de ligplaats als zodanig in gebruik blijkt. Verlies van bestaande ligplaatsvergunningen wordt daarmee beperkt. Verlies van een ligplaatsvergunning zal zich alleen voordoen als sprake is van verlies van de exploitatievergunning voor het betreffende vaartuig en er bovendien geen ander passend vaartuig van deze reder met exploitatievergunning de ligplaats kan innemen. De rechtbank is van oordeel dat de mogelijke gevolgen van het verlies van de ligplaatsvergunning niet onevenredig zijn met het uitgangspunt van het college dat geen ligplaatsvergunningen worden afgegeven voor vaartuigen zonder een exploitatievergunning. Wanneer een reder zelf investeringen heeft gedaan en zijn ligplaatsvergunning verliest, kan de desbetreffende reder met de nieuwe reder onderling afspraken maken over de overnamekosten. Ook kunnen reders, wanneer zij menen dat aanleiding bestaat voor nadeelcompensatie, een beroep doen op de Verordening nadeelcompensatie Amsterdam 2022. Een dergelijk beroep doet, ongeacht de uitkomst daarvan, niet af aan de rechtmatigheid van de omzettingsbesluiten. 
      
      
        
          De omgevingsvergunning
        
      
      
    
    
      13.1.
      Verder voeren [eiseressen] over de schaarste aan dat de ligplaatsvergunningen voor hun locaties niet schaars zijn, omdat er geen andere vaartuigen op deze locaties kunnen liggen. [eiseressen] beschikken over omgevingsvergunningen voor de betreffende locaties. Deze vergunning impliceert een consensuele relatie met de eigenaar van de grond dat hij de grond ook mag gebruiken. Het college kan door deze overeenkomst echter niet vrijelijk over de locatie beschikken. Als het college vrij wil beschikken over de grond moeten er eerst afspraken worden gemaakt over de beëindiging van bestaande gebruiksovereenkomsten. Omdat er maar één partij de rechtmatige gebruiker is van de grond, is de locatie niet schaars. 
      
    
    
      13.2.
      Zoals het college terecht heeft opgemerkt omvat een omgevingsvergunning niet tevens de privaatrechtelijke toestemming om de locatie te mogen gebruiken. Deze toestemming vereist afzonderlijke afspraken. Een omgevingsvergunning is, anders dan een ligplaatsvergunning, niet persoonsgebonden en kan daardoor overgedragen worden aan een nieuwe eigenaar of exploitant. Dat [eiseressen] als enige voor deze locaties beschikken over een omgevingsvergunning laat daarom onverlet dat de ligplaatsvergunning een schaarse vergunning is.
      
      
        
          Voorzieningen op de ligplaats
        
      
      
    
    
      14.1.
      
        [eiseressen] hebben tenslotte aangevoerd dat zij belang hebben bij het behoud van de ligplaats omdat er voorzieningen zijn aangelegd die de bedrijfsvoering mogelijk maken, zoals stroomvoorzieningen. Het college dient een vergoeding te bieden voor deze investeringen. 
      
    
    
      14.2.
      Een ligplaatsvergunning behelst slechts het recht om een bepaalde ligplaats in te nemen. Voor voorzieningen bij ligplaatsen die door natrekking eigendom van de gemeente zijn geworden, kan het college eventueel naar redelijkheid een vergoeding betalen op grond van de wettelijke regeling voor ongerechtvaardigde verrijking. De vraag of dat dient te gebeuren indien een locatie volgens de gemeente van gebruiker moet wisselen doet zich echter voor in de privaatrechtelijke sfeer en ligt nu in deze procedure niet voor. Voor zover [eiseressen] een overnamevergoeding wensen voor de hen toebehorende voorzieningen, is dat tussen hen en de nieuwe vergunninghouder.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      15.	Het beroep tegen het bestreden besluit 1 is niet-ontvankelijk en het beroep tegen de verlengingsbesluiten is ongegrond. [eiseressen] krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten. 
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
    - verklaart het beroep tegen de verlengingsbesluiten ongegrond.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.D. Arnold, voorzitter, en mr. H.J.M. Baldinger en 
      mr. D.A. Segbedzi, leden, in aanwezigheid van mr. M.L. Pijpers en 
      mr. G. dos Santos ‘t Hoen, griffiers. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
      9 september 2024.
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage 1: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Verordening op het binnenwater 2010 (VOB) 
      
    
    
    
      Artikel 2.3.6 Ligplaatsvergunning bedrijfsvaartuig
    
    
      
        Het is verboden, zonder of in afwijking van vergunning van het college met een bedrijfsvaartuig ligplaats in te nemen. De vergunning is persoons-, ligplaats-, bedrijfs- en vaartuiggebonden.
      
      
        Het eerste lid is niet van toepassing:
      
    
    
      a. […];
      b. […];
      c. voor het innemen van een ligplaats met een passagiersvaartuig of transportvaartuig in (een) door het college aan te wijzen jachthaven(s);
      d. […].
    
    
       […]
       […]
       De vergunning kan alleen worden verleend indien de uit te oefenen werkzaamheden of activiteiten watergebonden zijn of wanneer het gaat om de aan- of afvoer van materialen over water en de vereiste vergunningen voor het uitoefenen van die werkzaamheden of activiteiten zijn verleend.
    
    
    
      Artikel 2.2.6 Schorsing, intrekking of wijziging van een vergunning
    
    1. Het college kan een vergunning ambtshalve schorsen, intrekken of wijzigen indien:
    
      a. […];
      b. op grond van een verandering van omstandigheden of inzichten schorsing, intrekking of wijziging nodig is vanwege een belang ter bescherming waarvan de vergunning is vereist;
    
    
  
  
    Bijlage 2: overzicht zaaknummers
    
    
      
        
        
        
        
          
            
              
                Zaaknummer
              
            
            
              
                Eisers
              
            
          
          
            
              1
            
            
              23/1262
            
            
              
                [eiser 1] .
            
          
          
            
              2
            
            
              23/1269
            
            
              
                [eiser 2]
              
            
          
          
            
              3
            
            
              23/1271
            
            
              
                [eiser 3]
              
            
          
          
            
              4
            
            
              23/1278
            
            
              
                [eiser 4]
              
            
          
          
            
              5
            
            
              23/1288
            
            
              
                [eiser 5] .
            
          
          
            
              6
            
            
              23/1289
            
            
              
                [eiser 6]
              
            
          
          
            
              7
            
            
              23/1290
            
            
              
                [eiser 7]
              
            
          
          
            
              8
            
            
              23/1292
            
            
              
                [eiser 8]
              
            
          
          
            
              9
            
            
              23/1526
            
            
              
                [eiser 9]
              
            
          
          
            
              10
            
            
              23/1533
            
            
              
                [eiser 10]
              
            
          
          
            
              11
            
            
              23/1562
            
            
              
                [eiseressen]
              
            
          
          
            
              12
            
            
              23/1594
            
            
              
                [eiser 11] .
            
          
          
            
              13
            
            
              23/2208
            
            
              
                [eiser 12]
              
            
          
          
            
              14
            
            
              23/2210
            
            
              
                [eiser 11] .
            
          
          
            
              15
            
            
              23/2318
            
            
              
                [eiser 13]
              
            
          
          
            
              16
            
            
              23/2329
            
            
              
                [eiser 14]
              
            
          
          
            
              17
            
            
              23/2418
            
            
              
                [eiser 15] .
            
          
        
      
    
    
  
  
     Zie de volgende beleidsdocumenten: Nota Varen deel 1, Nota Varen deel 2, Op en afstappen passagiersvaart en het Uitvoeringsplan ligplaatsen passagiersvaartuigen. 
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 8 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1013, r.o. 7.1.
  
  
     Zie artikel 1.1.1. van de Vob.
  
  
     Onderzoek van Royal Haskoning DHV ‘Ruimtelijke analyse op- en afstapplaatsen rondvaart Amsterdam' van 5 maart 2018 en het rapport ‘Locaties genoeg, frustraties teveel: eindrapportage ligplaatsenregisseur’ uit september 2013.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2888, r.o. 4.1.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 19 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2787, r.o. 10.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 8 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1013, r.o. 7.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 19 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2787, r.o. 10.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 8 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1013, r.o. 6. 
  
  
     Zie artikel 1:3, vierde lid, van de Awb.
  
  
     Zie artikel 4:82 van de Awb en de uitspraak van de Afdeling van 7 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:429, r.o. 8 en verder. 
  
  
     Artikel 2.3.1 en 2.3.6 van de Vob.
  
  
     Overweging 9 van de preambule bij de Dienstenrichtlijn.
  
  
     Zie de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 30 januari 2018, ECLI:EU:C:2018:44.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 9 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:35.
  
  
     Zie de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 juli 2016, ECLI:EU:C:2016:558.
  
  
     De Beleidsregels aanvragen en verdelen ligplaatsen passagiersvaartuigen, 22 november 2022; Het segment onbemand en de exclusieve op- en afstapplekken vallen niet onder de reikwijdte van deze Beleidsregels, omdat het college heeft geprobeerd rekening te houden met de karakteristieken van de verschillende segmenten.
  
  
     Zie de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 22 februari 2022, ECLI:NL:RBAMS:2022:563.