ECLI:NL:RVS:2025:114, Raad van State, 15-01-2025, 202303177/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-01-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 september 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam  een aanvraag van [wederpartij] voor aangepast leerlingenvervoer voor haar [zoon] voor het schooljaar 2021-2022 afgewezen. [zoon] is geboren op [geboortedatum]. Hij ging ten tijde van het bestreden besluit naar de bassischool voor speciaal onderwijs De Vlinder. Het gezin bestaat naast [wederpartij] en [zoon] uit zijn vader en nog drie andere kinderen die jonger zijn dan [zoon]. De afstand tussen de woning van het gezin en de school van [zoon] is 5,17 kilometer. [wederpartij] stelt in de aanvraag dat [zoon] niet naar school kan fietsen, ook niet onder begeleiding. Ook kan [zoon] niet zelfstandig of met een begeleider met het openbaar vervoer naar school reizen. Zij heeft daarom verzocht om aangepast vervoer als bedoeld in artikel 12, eerste lid, van de Verordening.

202303177/1/A2.
    Datum uitspraak: 15 januari 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (hierna: het college), appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 26 april 2023 in zaak nr. 22/234 in het geding tussen:
    [wederpartij]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 september 2021 heeft het college een aanvraag van [wederpartij] voor aangepast leerlingenvervoer voor haar [zoon] voor het schooljaar 2021-2022 afgewezen.
    Bij besluit van 10 december 2021 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 26 april 2023 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 10 december 2021 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit op het bezwaar moet nemen met inachtneming van haar uitspraak.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 14 juni 2023 heeft het college uitvoering gegeven aan de opdracht van de rechtbank. Het college heeft het gemaakte bezwaar gegrond verklaard, voor het schooljaar 2022-2023 aangepast vervoer toegekend en voor de perioden 2021-2022 en 2022-2023, omdat aangepast vervoer niet met terugwerkende kracht kan worden toegekend, een bekostiging op basis van de kosten van het openbaar vervoer.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [wederpartij] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 11 november 2024, waar het college, vertegenwoordigd door R. Duivenvoorde en L.K. Mungru, en [wederpartij], bijgestaan door mr. J.J.A. Bosch, advocaat te Rotterdam, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Op dit geschil is de Verordening leerlingenvervoer Rotterdam 2015 (hierna: de Verordening) van toepassing. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Inleiding
    1.       [zoon] is geboren op [geboortedatum]. Hij ging ten tijde van het bestreden besluit naar de bassischool voor speciaal onderwijs De Vlinder. Het gezin bestaat naast [wederpartij] en [zoon] uit zijn vader en nog drie andere kinderen die jonger zijn dan [zoon]. De afstand tussen de woning van het gezin (hierna: de woning) en de school van [zoon] is 5,17 kilometer.
    2.       [wederpartij] stelt in de aanvraag dat [zoon] niet naar school kan fietsen, ook niet onder begeleiding. Ook kan [zoon] niet zelfstandig of met een begeleider met het openbaar vervoer naar school reizen. Zij heeft daarom verzocht om aangepast vervoer als bedoeld in artikel 12, eerste lid, van de Verordening.
    Standpunt van het college
    3.       Het college stelt in het besluit van 10 december 2021 dat [wederpartij] geen aanspraak heeft op de in de artikelen 10 en 11 van de Verordening genoemde bekostiging. Het college heeft dit herhaald in de op verzoek van de rechtbank, bij brief van 21 december 2022, gegeven reactie op een door [wederpartij] overlegde verklaring van een gedragswetenschapper en gezinscoach van het MO Expertise Team van het wijkteam Kralingen-Crooswijk van 11 oktober 2022 (hierna: de verklaring van 11 oktober 2022). Daarom komt zij ook niet aan aanmerking voor bekostiging voor aangepast vervoer (taxivervoer) op grond van artikel 12, eerste lid en onder c, van de Verordening. Bekostiging van taxivervoer is alleen bedoeld voor situaties waarbij wel recht bestaat op bekostiging van openbaar vervoer of vervoer per fiets, maar dit vervoer niet mogelijk is. Hiervan is volgens het college niet gebleken.
    Uitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank is van oordeel dat het college ten onrechte geen vervoersvoorziening in de vorm van aangepast vervoer (taxivervoer) op grond van artikel 12, eerste lid en onder c, van de Verordening heeft toegekend. Aan het vereiste dat aanspraak bestaat op bekostiging zoals bedoeld in artikel 11 is volgens de rechtbank voldaan, omdat [wederpartij] genoegzaam heeft aangetoond dat [zoon] door een structurele verstandelijke handicap niet zelfstandig met het openbaar vervoer of de fiets kan reizen. De rechtbank heeft daarbij verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 14 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3732, in een eerder geschil tussen partijen (hierna: de uitspraak van 14 december 2022). Over het tweede vereiste van artikel 12, eerste lid en onder c, van de Verordening heeft de rechtbank geoordeeld dat [wederpartij] genoegzaam heeft onderbouwd dat het halen en brengen van [zoon] zorgt voor een ernstige benadeling van het gezin en dat een andere oplossing niet mogelijk is.
    Hoger beroep van het college
    5.       Het college betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat niet is voldaan aan de twee vereisten van artikel 12, eerste lid en onder c, van de Verordening. Volgens het college volgt uit de door [wederpartij] overgelegde verklaringen, onder meer de verklaring van 11 oktober 2022, niet dat [zoon] door een structurele lichamelijke, verstandelijke of zintuiglijke handicap niet onder begeleiding met het openbaar vervoer naar school kan reizen. Het college wijst daarvoor op de uitspraak van 14 december 2022. Ook is niet voldaan aan het tweede vereiste.
    Oordeel van de Afdeling
    6.       Niet in geschil is dat op grond van artikel 10 van de Verordening voor [zoon] geen aanspraak bestaat op bekostiging van de kosten van openbaar vervoer of vervoer per fiets. Daarom bestaat volgens artikel 11, eerste lid en onder a, evenmin aanspraak op vergoeding van deze kosten voor een begeleider.
    6.1.    De Afdeling laat in het midden of [zoon] aanspraak heeft op bekostiging van de kosten van openbaar vervoer of aangepast vervoer op grond van artikel 12, eerste lid en onder c, van de Verordening. De Afdeling is op grond van het in deze zaak als nader stuk overgelegde medisch advies van 31 augustus 2023 van de arts Indicatie en Advies van het Team Sociaal Medische Advisering van de gemeente Rotterdam (hierna: het medisch advies) van oordeel dat [zoon] ten tijde van de besluitvorming in deze zaak, gelet op zijn structurele lichamelijke en verstandelijke handicap niet in staat was - ook niet onder begeleiding - om van het openbaar vervoer gebruik te maken, zoals bedoeld in artikel 12, eerste lid en onder d, van de Verordening. Dat betekent dat de rechtbank terecht, zij het op onjuiste gronden, heeft geoordeeld dat aanspraak bestaat op aangepast vervoer.
    6.2.    In de in beroep door [wederpartij] overgelegde verklaring van 11 oktober 2022 staat dat de geestelijke hulpverlening heeft geconcludeerd dat [zoon] problemen heeft met stressfactoren, moeite heeft met concentratie en een cognitieve en sociaalemotionele achterstand heeft. Deze problematiek zorgt ervoor dat hij jonger functioneert dan zijn feitelijke leeftijd. [zoon] is volgens de verklaring niet verkeersveilig en kan niet zelfstandig aan het verkeer deelnemen. Ook heeft [wederpartij] in beroep een rapportage van 13 december 2022 overgelegd van een orthopedagoog en GZ-psycholoog van MFC de Paladijn, een polikliniek voor begeleiding en behandeling van kinderen en jongeren van 6-21 jaar met een IQ van 50/55-80. Daaruit blijkt een vermoeden van één of meer psychiatrische problemen volgens de DSM-5 classificatie. In deze rapportage staat onder ‘Beschrijvende diagnose’ dat [zoon] klachten heeft die passen bij een autismespectrumstoornis, in combinatie met een licht verstandelijke beperking en posttraumatische stressstoornis. Onder ‘Advies en vervolg’ staat dat gezien de beperkingen van [zoon] schoolvervoer ‘zeer te ondersteunen’ is.
    6.3.    In de uitspraak van 14 december 2022 heeft de Afdeling onder meer op grond van de verklaring van 11 oktober 2022, overwogen dat daaruit weliswaar blijkt dat [zoon] een lichamelijke, verstandelijke of zintuigelijke handicap heeft, en welke impact deze handicap heeft op hemzelf en het gezin, maar dat uit die stukken niet kan worden afgeleid dat [zoon] ook niet in staat is om onder begeleiding met het openbaar vervoer te reizen.
    6.4.    Op de zitting is naar aanleiding van het medisch advies besproken dat het college op de aanvraag van [wederpartij] voor het schooljaar 2023-2024 een vervoersvoorziening heeft toegekend in de vorm van aangepast vervoer (taxivervoer) naar en van een school voor voortgezet speciaal onderwijs voor cluster 3. Cluster 3-scholen zijn er voor leerlingen met een lichamelijke en/of verstandelijk handicap en langdurig zieke leerlingen, zie www.rijksoverheid.nl. Het college heeft toegelicht dat voor verwijzing naar cluster 3 van het (voorgezet) speciaal onderwijs een toelaatbaarheidsverklaring nodig is op basis van een diagnose. Het college heeft er uitdrukkelijk op gewezen dat dit anders is bij de in deze zaak voorliggende aanvraag, omdat die weliswaar ging om speciaal basisonderwijs, maar niet om onderwijs in cluster 3. De Afdeling stelt vast dat dit juist is.
    6.5.    Uit het medisch advies blijkt dat de gemeente aan de arts heeft gevraagd of [zoon] zelfstandig (of met begeleiding) kan reizen van en naar school. De betrokken school ligt hemelsbreed op 2,53 km van de woning. De arts heeft [zoon] op 22 augustus 2023 onderzocht en geconcludeerd dat [zoon] niet zelfstandig en ook niet met begeleiding met de fiets of het openbaar vervoer naar school kan reizen. De arts heeft toegelicht dat bij [zoon] twee mentale diagnoses zijn gesteld. Voor de ene aandoening heeft hij weliswaar een behandeling gehad, maar hij blijft kwetsbaar, waardoor zijn mentale draagvermogen beperkt is. De andere aandoening is langdurig van aard en daarvoor wordt begeleiding gegeven. Er is enige versterking tussen de twee aandoeningen, waardoor [zoon] prikkelgevoelig blijft. In het openbaar vervoer doen zich voor [zoon] diverse stressvolle situaties voor. Begeleiding zal daarvoor geen uitkomst geven, zodat openbaar vervoer ook met begeleiding voor [zoon] geen oplossing is.
    6.6.    De Afdeling stelt vast dat dit medisch advies weliswaar is opgemaakt voor een later schooljaar dan het schooljaar waar deze zaak over gaat, maar de informatie ziet op dezelfde persoon en dateert van nog geen jaar later dan de onder 6.2 vermelde informatie, waarvan de Afdeling in de uitspraak van 14 december 2022 is uitgegaan. De Afdeling stelt vast dat het medisch advies deze eerdere informatie bevestigt. Door de specifieke vraagstelling van de gemeente heeft de arts dit verder geconcretiseerd. De Afdeling acht het gelet op de aard van de geconstateerde aandoeningen niet aannemelijk dat de genoemde structurele reisbeperking pas ten tijde van het medisch advies is ontstaan. Dit betekent dat de Afdeling gelet op dit medisch advies, nu wel tot de conclusie komt dat [zoon] ook niet met begeleiding met het openbaar vervoer kan reizen.
    6.7.    Het betoog van het college slaagt niet.
    Conclusie hoger beroep
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De rechtbank heeft terecht het besluit van 10 december 2021 vernietigd. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd, zij het op andere gronden. De overige gronden hoeven geen bespreking.
    Besluit van 14 juni 2023
    8.       Bij besluit van 14 juni 2023 heeft het college uitvoering gegeven aan de opdracht van de rechtbank. Het college heeft het bezwaar van [wederpartij] tegen het besluit van 20 september 2021 gegrond verklaard en aan haar voor het schooljaar 2022-2023 aangepast vervoer toegekend. Omdat aangepast vervoer niet met terugwerkende kracht kan plaatsvinden, is in plaats daarvan een bekostiging toegekend op basis van de kosten van het openbaar vervoer van € 580,00 over de periode 2021-2022 en van € 590,00 over de periode 2022-2023.
    8.1.    Het besluit van 14 juni 2023 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht mede onderwerp te zijn van dit geding.
    8.2.    [wederpartij] heeft op de zitting gesteld dat het college deze vergoeding te laag heeft vastgesteld. Het college heeft de vergoeding berekend op basis van de kosten van het openbaar vervoer, in plaats van op basis van de door haar gemaakte benzinekosten.
    8.3.    Gelet op wat de Afdeling hiervoor onder 6-6.7 heeft overwogen, stelt [wederpartij] terecht dat het college de bekostiging voor het schooljaar 2021-2022 niet mocht vaststellen op basis van de kosten van het openbaar vervoer. Omdat [wederpartij] destijds geen aangepast vervoer kreeg, moest zij benzinekosten maken voor het vervoer van [zoon] naar en van school.
    8.4.    Het betoog slaagt.
    9.       Het beroep tegen het besluit van 14 juni 2024 is gegrond. Het besluit van 14 juni 2023 wordt vernietigd, voor zover het college daarin de bekostiging voor het schooljaar 2021-2022 heeft vastgesteld op basis van de kosten van het openbaar vervoer.
    Finale geschilbeslechting
    10.     Met het oog op de definitieve beslechting van het geschil zal de Afdeling op grond van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak voorzien.
    11.     [wederpartij] heeft op de zitting onbestreden aangevoerd dat het college voor het schooljaar 2023-2024 een kilometervergoeding voor benzinekosten heeft vastgesteld van € 10,00 per dag. De Afdeling acht deze vergoeding ook redelijk voor het vervoer van [zoon] naar en van De Vlinder. Daarom zal de Afdeling de vergoeding voor aangepast vervoer voor het schooljaar 2021-2022 vaststellen op € 2.120,00. Omdat het college voor het schooljaar 2021-2022 al € 580,00 aan vergoeding heeft uitbetaald, zal de Afdeling bepalen dat het college nog € 1.540,00 aan [wederpartij] moet betalen.
    Proceskosten
    12.     Het college moet de proceskosten van [wederpartij] vergoeden. Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank;
    II.       verklaart het beroep van rechtswege tegen het besluit van 14 juni 2023 gegrond;
    III.      vernietigt het besluit van 14 juni 2023, voor zover het college daarin de bekostiging voor het schooljaar 2021-2022 heeft vastgesteld op basis van de kosten van het openbaar vervoer;
    IV.     bepaalt dat het college aan [wederpartij] een bedrag van € 1.540,00 moet betalen;
    V.      bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 14 juni 2023;
    VI.     veroordeelt het college tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.312,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, mr. N. Verheij en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. de Vink, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. De Vink
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 januari 2025
    154-1067
     
    BIJLAGE - WETTELIJK KADER
     
    Verordening leerlingenvervoer Rotterdam 2015
    Artikel 3 Vervoersvoorziening naar de dichtstbijzijnde toegankelijke school
    1. Een vervoersvoorziening wordt toegekend over de afstand tussen de woning dan wel de opstap- en/of afzetplaats en de dichtstbijzijnde voor de leerling toegankelijke school, tenzij vervoer naar een verder weg gelegen school voor de gemeente minder kosten met zich mee zou brengen en de ouders met het vervoer naar die school schriftelijk instemmen.
    […].
    Artikel 10 Bekostiging van de kosten van openbaar vervoer en vervoer per fiets
    1. Het college verstrekt aan de ouders van de leerling die een school bezoekt bekostiging op basis van de kosten van het openbaar vervoer, indien de afstand van de woning naar de dichtstbijzijnde voor hem toegankelijke school meer dan zes kilometer bedraagt.
    2. Indien aanspraak bestaat op bekostiging zoals bedoeld in het eerste lid en de leerling naar het oordeel van het college, al dan niet onder begeleiding, gebruik kan maken van het vervoer per fiets, verstrekt het college de ouders bekostiging op basis van de kosten van het vervoer per fiets.
    […].
    Artikel 11 Bekostiging van de kosten van openbaar vervoer of vervoer per fiets ten behoeve van een begeleider
    1. Het college verstrekt aan de ouders van de leerling die een school bezoekt bekostiging op basis van de kosten van het openbaar vervoer of vervoer per fiets van de leerling en een begeleider indien:
    a. aanspraak bestaat op bekostiging zoals bedoeld in artikel 10 en de leerling jonger dan negen jaar is, en door de ouders ten behoeve van het college genoegzaam wordt aangetoond dat de leerling niet in staat is zelfstandig van het openbaar vervoer of de fiets gebruikte maken, of
    b. de leerling door een structurele lichamelijke, verstandelijke of zintuiglijke handicap niet zelfstandig van het openbaar vervoer of de fiets gebruik kan maken.
    […].
    Artikel 12 Vervoersvoorziening in de vorm van aangepast vervoer
    1. Het college verstrekt een vervoersvoorziening in de vorm van aangepast vervoer aan de ouders van de leerling die een school bezoekt, indien:
    […];
    c. aanspraak bestaat op bekostiging zoals bedoeld in artikel 11 en door de ouders ten behoeve van het college genoegzaam wordt aangetoond dat begeleiding van de leerling door henzelf of anderen onmogelijk is dan wel tot ernstige benadeling van het gezin zal leiden en een andere oplossing niet mogelijk is; of
    d. de leerling, naar het oordeel van het college, gelet op zijn structurele lichamelijke, verstandelijke of zintuiglijke handicap niet in staat is - ook niet onder begeleiding - van openbaar vervoer gebruik te maken.
    […].