ECLI:NL:RBLIM:2024:9885, Rechtbank Limburg, 23-12-2024, ROE 22/785
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2024-12-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Tussenuitspraak. Verweerder heeft onvoldoende gemotiveerd waarom hij niet af hoeft te wijken van zijn beleid om gebouwen van na de tweede wereldoorlog niet als gemeentelijk monument aan te wijzen. Verweerder wordt in de gelegenheid gesteld het gebrek te herstellen.

RECHTBANK LIMBURG
  
  
    Zittingsplaats Roermond
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: ROE 22/785 
    
      
      tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 december 2024 in de zaak tussen
    
    
      
      erfgoedvereniging Bond Heemschut, vereniging tot bescherming en instandhouding van cultureel erfgoed in Nederland, uit Roermond, eiseres
    (gemachtigde: G.J.H. Theeven),
  
  
    en
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leudal, verweerder 
    (gemachtigden: W. Stark en A. Janssen),
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Stichting Onderwijs Midden-Limburg uit Roermond, belanghebbende.
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van haar aanvraag om de [naam 1] in [plaats 1] aan te wijzen als gemeentelijk monument.
    
    2. Verweerder heeft deze aanvraag met het besluit van 22 december 2020 afgewezen (het primaire besluit). Met het bestreden besluit van 22 februari 2022 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij de afwijzing van de aanvraag gebleven (het bestreden besluit). Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
    
    3. De rechtbank heeft dit beroep gelijktijdig met het beroep met zaaknummer ROE 22/786 behandeld op de zitting van 20 augustus 2024 behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van verweerder. Belanghebbende heeft zich vooraf voor de zitting afgemeld.
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    4. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van de aanvraag van eiseres om de [naam 1] aan de [adres] in [plaats 1] (het pand) aan te wijzen als gemeentelijk monument. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    5. De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit een gebrek vertoont en geeft verweerder acht weken om dit gebrek te herstellen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en wat dit betekent voor het vervolg van deze zaak.
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over?
      
    
    
    6. Het pand is een technische school uit de wederopbouwperiode en is gebouwd in 1958. Op 14 mei 2019 heeft verweerder besloten een haalbaarheidsonderzoek uit te laten voeren naar de toekomstige huisvestingsmogelijkheden van de Scholengemeenschap [naam 2] , die onder meer gevestigd was in het pand. Uit het onderzoek kwam onder andere de optie nieuwbouw op locatie naar voren en/of renovatie. 
    
    7. Eiseres is bang dat de uit het onderzoek naar voren komende opties ten koste gaan van de gaafheid van het pand en maakt zich zorgen over een eventuele sloop. Zowel eiseres als verweerder hebben een onderzoek laten doen naar de cultuurhistorische waarde van het pand. Hieruit blijkt – aldus eiseres – dat het pand beschermingswaardige cultuurhistorische betekenis bezit. Eiseres is daarom van mening dat het pand zou moeten worden aangewezen als gemeentelijk monument.
    
    8. Verweerder bestrijdt niet dat een gedeelte van het pand voldoende cultuurhistorische waarde bezit om in principe in aanmerking te komen voor bescherming. Verweerder verwijst echter naar zijn beleid waarin staat dat naoorlogse (WO II) gebouwen niet in aanmerking komen om als gemeentelijk monument aangewezen te worden. Daarnaast stelt hij dat de eigenaar van het pand zich verzet tegen een aanwijzing. Aanwijzing zou alleen mogelijk zijn met instemming van de eigenaar van een pand.
    
    9. Op 28 mei 2019 heeft eiseres de aanvraag gedaan om het pand als gemeentelijk monument aan te wijzen. Op basis van deze aanvraag en het bezwaar van eiseres heeft verweerder de onder 2 genoemde afwijzende besluiten genomen.
    
    
      
        Beoordelingskader
      
    
    
    10. Op grond van artikel 4.3.3 van de Algemene verordening gemeente Leudal, in werking getreden op 1 januari 2022, blijft op besluiten waartegen reeds rechtsbeschermingsmiddelen zijn aangewend op datum van de inwerkingtreding – zoals in deze zaak – het recht van toepassing zoals dat gold voor de inwerkingtreding. Dat is in dit geval de Erfgoedverordening Leudal 2018 (Verordening). 
    
    11. Voor de beoordeling van het bestreden besluit is artikel 5 van de Verordening van belang. In artikel 5, eerste lid, van de Verordening staat dat verweerder kan besluiten een object aan te wijzen als gemeentelijk monument als dat object van bijzonder belang is voor de gemeente vanwege zijn schoonheid, betekenis voor de wetenschap of cultuurhistorische waarde. In artikel 5, derde lid, van de Verordening staat dat een pand niet aangewezen wordt als gemeentelijk monument als een eigenaar aantoonbaar onevenredig in zijn financiële belangen wordt geschaad, de gebruiks- of ontwikkelingsmogelijkheden van het pand aantoonbaar onevenredig worden belemmerd of beperkt, of als een eigenaar op een andere manier aantoonbaar onevenredig in zijn belangen wordt geschaad door de aanwijzing. 
    
    12. Verweerder heeft ter nadere invulling van artikel 5, eerste lid, van de Verordening beleid opgesteld, te weten de ‘voorwaarden bij aanwijzing gemeentelijke monumenten’, dat op 8 januari 2021 is gaan gelden (het beleid). Daarin staat dat verweerder niet meewerkt aan het aanwijzen van naoorlogse (WOII) objecten. Om tot aanwijzing over te gaan moet blijken uit onderzoek dat het object voldoende bouw- en cultuurhistorische waarde bezit en dat het object gewaardeerd moet worden op een achttal punten en daarbij tenminste een score na weging van 78 punten moet behalen.
    
    13. De rechter kan in het kader van het beroep tegen het bestreden besluit het beleid exceptief toetsen. Daarbij wordt de rechtmatigheid van de beleidsregel getoetst aan hoger recht en algemene rechtsbeginselen. Hierbij wordt ook gekeken naar artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en daarmee de evenredigheid van het beleid. Wanneer strijd met deze hogere regels wordt vastgesteld kan de bestuursrechter overgaan tot het onverbindend verklaren van de beleidsregel of deze buiten toepassing laten.
    
    14. Voor zover de beleidsregel niet zelf onevenredig is, dient gekeken te worden of op grond van artikel 4:84 van de Awb toch in het specifieke geval afgeweken had moet worden van het beleid. Artikel 4:84 van de Awb schrijft voor dat een bestuursorgaan kan en moet afwijken van een beleidsregel als deze wegens bijzondere omstandigheden onevenredig nadelige gevolgen zou hebben voor een belanghebbende in verhouding tot het met het beleid te dienen doel.
    
    
      
        Mocht verweerder de aanvraag afwijzen omdat de eigenaar geen instemming verleent?
      
    
    
    15. Eiseres bestrijdt dat de eigenaar van het pand instemming moet geven voor de aanwijzing. Het ontbreken van die instemming is dan ook geen weigeringsgrond. Toepassing van artikel 5, derde lid, van de Verordening vergt dat één van de daar in genoemde vormen van onevenredige benadeling aantoonbaar wordt gemaakt. Dit heeft verweerder niet gedaan.
    
    16. Met eiseres is de rechtbank van oordeel dat nergens in de Verordening of het relevante beleid een instemmingsvereiste van de eigenaar van het pand is terug te vinden. Artikel 3, derde lid, van de Verordening, waarin wel een toestemmingsvereiste staat, ziet niet op de aanwijzing van gemeentelijke monumenten, maar op cultuurgoederen en beschermde gemeentelijke verzamelingen. Voor zover verweerder hiermee toepassing heeft willen geven aan de afwijzingsgronden uit artikel 5, derde lid, van de Verordening, dient één van de daarin genoemde onevenredige benadelingen aantoonbaar te zijn en dient dit voldoende gemotiveerd te zijn. De enkele stelling dat de eigenaar van het pand het niet eens is met de aanwijzing en die van mening zou zijn dat daarmee de schoolontwikkeling langdurig wordt belemmerd is niet voldoende. Deze beroepsgrond slaagt. Dat betekent dat dit gedeelte van de motivering van het besluit – de verwijzing naar de afwezige toestemming als weigeringsgrond – geen stand houdt.
    
    
      
        Is de beleidsregel onverbindend of moet die buiten toepassing blijven?
      
    
    
    17. Eiseres stelt zich op het standpunt dat het beleid niet goed tot stand gekomen is. Het uitsluiten van naoorlogse objecten (de beleidsregel) is niet langer een uitvoeringsregel maar een uitgangspunt. Een dergelijk uitgangspunt moet – aldus eiseres – aan de gemeenteraad worden voorgelegd. Verder wordt er zomaar en zonder verdere afweging een hele categorie gebouwen in zijn geheel niet meer in overweging genomen voor een aanwijzing. Bovendien is de Verordening en het nieuwe benadelende beleid pas na de aanvraag vastgesteld. Dat is in strijd met de rechtszekerheid en de beginselen van behoorlijk bestuur. Eiseres stelt zich op het standpunt dat het beleid daarom onverbindend moet worden verklaard.
    
    18. Een bestuursorgaan kan alleen beleid opstellen binnen de daarvoor in wet- en regelgeving geboden ruimte. Verder dient dit beleid niet onevenredig te zijn. Op grond van de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State komt een bestuursorgaan een ruime beleidsvrijheid toe bij het vaststellen van begunstigend beleid. Dat leidt ertoe dat de rechtbank dergelijk beleid terughoudend moet toetsen. 
    
    19. In artikel 5, eerste lid, van de Verordening staat dat de gemeente een monument ‘kan’ aanwijzen als aan bepaalde voorwaarden is voldaan (de bevoegdheid). Deze ‘kan’-bepaling geeft verweerder een ruime beleidsvrijheid. Er staat geen verplichting in om in bepaalde gevallen over te gaan tot aanwijzing. Verweerder heeft deze discretionaire bevoegdheid ingevuld met het beleid. Verweerder sluit daarbij naoorlogse gebouwen uit van mogelijke aanwijzing als monument. Dat is een beleidskeuze waarvoor de door de gemeenteraad aan verweerder gegeven bevoegdheid ruimte laat. De rechtbank is van oordeel dat deze beleidsregel niet in strijd is met hoger recht. 
    
    20. De vervolgvraag is echter of dit beleid de evenredigheidstoets doorstaat. Het beleid in kwestie is in dit geval begunstigend beleid. Het gaat om aanwijzingsbeleid. De gevolgen van de aanwijzing vormen geen onderdeel van het beleid, maar volgen uit de wet- en regelgeving. Bestaande rechten worden met het aanwijzingsbeleid niet beperkt noch worden aan eiseres verplichtingen opgelegd. De uitsluiting van naoorlogse gebouwen geldt naar het oordeel van de rechtbank slechts als begrenzing van de groep gebouwen die in aanmerking komt om als monument aangewezen te worden. Omdat het gaat om begunstigend beleid, moet de rechtbank dit beleid terughoudend toetsen. Verweerder heeft toegelicht dat hij om budgettaire redenen grenzen moet stellen aan de groep gebouwen die in aanmerking komt om als monument te worden aangewezen en daarmee de hoeveelheid gebouwen die uiteindelijk aangewezen zal worden. Verweerder heeft daarbij de (politieke) keuze gemaakt voorrang te geven aan vooroorlogse gebouwen en naoorlogse gebouwen uit te sluiten. Die keuze is niet inherent ongeschikt of onevenwichtig en dient het door verweerder gestelde doel. De rechtbank is daarom van oordeel dat het beleid niet inherent onevenredig is. Dat betekent echter niet dat besluiten op basis van dit beleid niet onevenredig kunnen zijn of geen nadere motivering behoeven. Dat toetst de rechtbank in het kader van de toepassing van artikel 4:84 van de Awb in het vervolg van deze uitspraak. 
    
    21. Eiseres stelt ook dat de motivering en voorbereiding van het beleid niet te achterhalen is en daarmee getuigt van onzorgvuldigheid. De rechtbank is van oordeel dat strijdigheid met de formele beginselen van zorgvuldige besluitvorming en het motiveringsbeginsel op zichzelf genomen niet kunnen leiden tot het onverbindend verklaren van het beleid. Dit is anders als de bestuursrechter, omdat die motivering ontbreekt of omdat het beleid onzorgvuldig is voorbereid, het beleid niet kan toetsen aan hoger recht, de algemene rechtsbeginselen, of de beginselen van behoorlijk bestuur. De rechtbank is van oordeel dat dit hier niet het geval is. Onder 19 en 20 toetst de rechtbank het beleid. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
    
    22. Tot slot oordeelt de rechtbank dat het enkele feit dat de Verordening na de aanvraag is vastgesteld en het beleid na het primaire besluit is gewijzigd niet met zich meebrengt dat de Verordening of het nieuwe beleid of de toepassing daarvan in strijd is met de rechtszekerheid of met de beginselen van behoorlijk bestuur. In het bestreden besluit moet een bestuursorgaan op grond van artikel 7:11 van de Awb een volledige heroverweging van het primaire besluit maken. Daarbij geldt als uitgangspunt dat het recht en het beleid wordt toegepast zoals dat geldt op dat moment. Uit vaste rechtspraak volgt dat het enkele feit dat eiseres door nieuw recht of beleid in een ongunstigere situatie komt onvoldoende is om van dat uitgangspunt af te wijken. Onder bijzondere omstandigheden kan daarvan worden afgeweken. De rechtbank ziet in deze zaak geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder had moeten afwijken van dit uitgangspunt. De rechtbank is daarmee van oordeel dat geen van de door eiseres ingebrachte standpunten tot de conclusie leidt dat het beleid onverbindend zou moeten worden verklaard of vanwege strijd met hoger recht buiten toepassing moet worden gelaten. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
    
    
      
        Heeft verweerder voldoende gemotiveerd waarom hij niet afwijkt van zijn beleid?
      
    
    
    23. Eiseres stelt dat zich omstandigheden voordoen die aanleiding hadden moeten zijn voor verweerder om het beleid in deze zaak niet toe te passen op grond van artikel 4:84 van de Awb. Eiseres noemt vier punten als bijzondere omstandigheden: 
    
    
      
        Er wordt voldaan aan de uitgangspunten in de ‘integrale beleidsnota cultuurhistorisch erfgoed Gemeente Leudal 2010’; 
      
      
        Er moet worden aangesloten bij artikel 5, eerste lid van Verordening. Het pand is van bijzonder belang voor de gemeente vanwege zijn schoonheid, betekenis voor de wetenschap of cultuurhistorische waarde; 
      
      
        In het oudste gedeelte van het pand bevinden zich een drietal unieke nog oorspronkelijke wandschilderingen van [naam 3] , een bekende schilder. Veel van zijn wandschilderingen zijn reeds verloren gegaan. Deze zijn echter nog in goede staat en zouden beschermd moeten worden;
      
      
        Uit onderzoek van de bouwhistoricus [naam 4] uit [plaats 2] blijkt dat het pand een van de meest waardevolle voorbeelden in Limburg is van architectuur uit de wederopbouwperiode. Er is geen vergelijkbaar gebouw aanwezig in de gemeente. Buro4 geeft hierover ook een verklaring waaruit volgt dat het pand een zeldzaam en gaaf voorbeeld is van de wederopbouw binnen de gemeente. Beide concluderen dat het pand bescherming verdient.
      
    
    
    24. De rechtbank verwijst naar vaste rechtspraak waaruit blijkt dat ook waar beleid is opgesteld een individuele afweging dient plaats te vinden. Ook volgt uit onder meer de uitspraak van Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) (ECLI:NL:RVS:2022:285) dat zowel in het beleid verdisconteerde als niet verdisconteerde omstandigheden in de beoordeling van artikel 4:84 van de Awb meegewogen moeten worden. Een blote verwijzing naar het beleid is niet voldoende. Verweerders stelling, dat het beleid geen ruimte laat voor een verderstrekkende afweging als een gebouw van na de tweede wereldoorlog is, is daarmee in zoverre onjuist. Ook bij een dergelijke duidelijke beleidsregel moet altijd worden gekeken of er zich omstandigheden voordoen die reden zouden moeten zijn om van het beleid af te wijken. De afweging die verweerder daar maakt moet hij degelijk motiveren. Dit geldt des te meer als eiseres met een onderbouwing stelt dat dergelijke omstandigheden zich voordoen. Door slechts te verwijzen naar het beleid en te constateren dat er zich geen bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb voordoen heeft verweerder zijn besluit onvoldoende gemotiveerd. De rechtbank is het eens met eiseres dat de motivering van het bestreden besluit op dit punt een gebrek vertoont. De rechtbank overweegt volledigheidshalve dat hiermee niet geoordeeld is dat de door eiseres gestelde omstandigheden bijzondere omstandigheden zijn die moeten leiden tot de conclusie dat verweerder moet afwijken van zijn beleid. De rechtbank oordeelt wel dat verweerder daarover een goed gemotiveerd standpunt had moet innemen in zijn besluit en dat hij dat in het bestreden besluit niet gedaan heeft.
    
  
  
    Hoe gaat deze zaak nu verder?
    
    25. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. 
    
    26. De rechtbank ziet in het belang van een finale conflictbeslechting aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Om het gebrek te herstellen moet verweerder een gedegen motivering geven voor het al dan niet afwijken van zijn beleid op grond van artikel 4:84 van de Awb. Daarbij moet verweerder beoordelen of er sprake is van bijzondere omstandigheden die aanleiding vormen om van het beleid af te wijken. In die motivering zal hij ten minste moeten ingaan op de door eiseres gestelde bijzondere omstandigheden die de rechtbank onder 23 noemt. 
    
    27. De rechtbank stelt verweerder op grond van artikel 8:51a, tweede lid, van de Awb een termijn van acht weken om het gebrek te herstellen. Op grond van artikel 8:51b, eerste lid van de Awb dient een bestuursorgaan de rechtbank zo spoedig mogelijk te laten weten of zij gebruik wenst te maken van de mogelijkheid een gebrek te herstellen. De rechtbank stelt daarvoor een termijn van vier weken.
    
    28. Na ontvangst van de aanvullende motivering of de nieuwe beslissing op bezwaar hebben partijen vier weken om hun zienswijze over de herstelpoging naar voren te brengen. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
    
    29. De rechtbank zal het in beginsel in strijd met de goede procesorde achten als na deze tussenuitspraak nieuwe beroepsgronden of geschilpunten worden ingebracht buiten hetgeen waarom zij onder 26 vraagt.
    
    30. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de overschrijding van de redelijke termijn, de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - draagt verweerder op binnen vier weken na verzending van deze tussenuitspraak de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen
    - stelt verweerder in de gelegenheid om binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak. 
    - houdt iedere verdere beslissing aan.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. F.A. van de Ven, rechter, in aanwezigheid van F.G.A. Claessen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 23 december 2024		.
    
    
    
    
      
        De griffier is buiten staat deze
      
      
        uitspraak te ondertekenen
      
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 23 december 2024
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Vergelijk ook de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, r.o. 7.11.
  
  
     Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 17 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2290, r.o. 6.2-.6.3; 7.2-7.3.
  
  
     Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452, r.o. 6.
  
  
     Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:433, r.o. 2.1.
  
  
     Zie bijvoorbeeld Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, r.o. 7.11 en 8.1.
  
  
     Idem en Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840, r.o. 4.3.