ECLI:NL:RBDHA:2024:22373, Rechtbank Den Haag, 23-12-2024, SGR 24/10
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2024-12-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Woo. Beroep gegrond. Onvoldoende geloofwaardig dat de zoekslag voldoende zorgvuldig is geweest. Belangenafweging ten aanzien van conceptdocumenten is te categoriaal.

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 24/10 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 december 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder
    (gemachtigden: mr. C. Cras en mr. I. Walboomers).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het niet tijdig nemen van een besluit en de gedeeltelijke weigering om informatie openbaar te maken. 
    
    
    
      1.1.
      Bij het primaire besluit van 20 maart 2023 heeft verweerder beslist tot gedeeltelijke openbaarmaking van informatie op grond van de Wet open overheid (Woo). Na overschrijding van de beslistermijn in bezwaar heeft eiser beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Met het bestreden besluit van 25 januari 2024 is alsnog op het bezwaar van eiser beslist; daarbij is het primaire besluit grotendeels gehandhaafd. 
      
    
    
      1.2.
      Tegen het bestreden besluit heeft eiser op 22 februari 2024 beroepsgronden gericht. Verweerder heeft daarop gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      1.3.
      Verweerder heeft stukken overgelegd met de mededeling dat alleen de rechtbank daarvan kennis mag nemen. Bij de beoordeling van het beroep heeft de rechtbank kennis genomen van deze stukken.
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 11 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben eiser en de gemachtigden van verweerder deelgenomen. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over? 
      
    
    
    2. Eiser heeft op 5 december 2021 een verzoek bij verweerder ingediend tot openbaarmaking van documenten over het werkproces bij de afhandeling van informatieverzoeken.
    
    3. In het primaire besluit van 20 maart 2023 heeft verweerder besloten een hoeveelheid documenten gedeeltelijk openbaar te maken met toepassing van de Woo. Van enkele tientallen documenten is openbaarmaking geweigerd. Ten aanzien van een aantal documenten heeft verweerder een beroep gedaan op de uitzonderingsgrond, dat openbaarmaking het functioneren van de Staat zou kunnen schaden. 
    
    4. Op het bezwaar tegen het primaire besluit is niet binnen de wettelijke bezwaartermijn beslist. Eiser heeft op 30 december 2023 beroep ingesteld tegen het niet nemen van een beslissing op het bezwaar. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar gegrond verklaard, een nader document openbaar gemaakt en de openbaarmaking van vier andere documenten verruimd door het weglakken van documentnummers ongedaan te maken. Voor het overige is verweerder bij de informatieverstrekking uit het primaire besluit gebleven. 
    
    
      
        Wat stelt eiser in beroep?
      
    
    
    5. Volgens eiser is de zoekslag naar documenten onvoldoende zorgvuldig en is de volledigheid van de zoekslag niet goed te controleren; er ontbreken namelijk weekberichten en definitieve versies van concepten. Eiser wil dat verweerder een nieuwe zoekslag naar de weekberichten en de definitieve versies van de concepten uitvoert. De weigering om concepten openbaar te maken vanwege het functioneren van de Staat, berust verder niet op een zorgvuldige afweging en is ondeugdelijk gemotiveerd. Bovendien is het document met nummer 610882 niet leesbaar en dus niet op de voorgeschreven wijze openbaargemaakt. 
    
    
      
        Wat is het oordeel van de rechtbank?
      
    
    
    
      
        Het beroep tegen het niet tijdig beslissen
      
    
    6. Verweerder heeft tijdens de beroepsprocedure alsnog een besluit op het bezwaar genomen. Daarmee heeft eiser geen procesbelang meer bij een uitspraak op het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar, waaruit volgt dat zijn beroep in zoverre niet-ontvankelijk moet worden verklaard. 
    
    
      
        De zoekslag
      
    
    7. Bij het nemen van een besluit op een verzoek om informatie op grond van de Woo, moet een bestuursorgaan voldoende inzichtelijk maken hoe het de zoekslag heeft verricht. Daaruit moet blijken dat de zoekslag zorgvuldig is. Het voldoende inzichtelijk maken van de zoekslag kan het bestuursorgaan bewerkstelligen door bijvoorbeeld specifiek te vermelden welke systemen zijn geraadpleegd, welke zoektermen zijn gehanteerd voor het zoeken naar documenten in die systemen, welke specifieke vragen de volgens het bestuursorgaan relevante personen hebben meegekregen en welke schifting in de door die personen aangedragen documenten is gemaakt.
    Wanneer het bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken, dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, is het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat een document toch onder het bestuursorgaan berust. Bij de beoordeling of een stelling van een bestuursorgaan niet ongeloofwaardig voorkomt, wordt betrokken op welke wijze het onderzoek is uitgevoerd.
    
    8. Met betrekking tot de weekberichten heeft verweerder verklaard dat alle relevante documenten openbaar zijn gemaakt. Volgens verweerder zijn op incidentele basis inventarisaties gehouden. Daarvan zijn de uitkomsten soms gedeeld in weekberichten. Niet alle weekberichten zijn voor het verzoek relevant. Het door eiser aangehaalde weekbericht waarnaar in document 610632 is verwezen, heeft volgens verweerder geen betrekking op de door eiser omschreven aangelegenheid. Hiermee heeft verweerder voldoende geloofwaardig toegelicht dat er geen relevante weekberichten buiten de zoekslag zijn gebleven.
    
    9. Verweerder heeft een aanzienlijk aantal concepten gevonden. Dat roept de vraag op naar de definitieve versies van die documenten. Verweerder heeft op dit punt in het verweerschrift de algemene toelichting gegeven, dat definitieve versies van documenten in beginsel ofwel openbaar worden gemaakt, ofwel onder vermelding van een uitzonderingsgrond worden geweigerd. Meer concreet heeft verweerder ter zitting opgemerkt, dat een aantal definitieve versies van de conceptdocumenten openbaar worden gemaakt bij een ander besluit, maar dat die nog niet zijn gepubliceerd. Uit de documentomschrijvingen op de inventarislijst is ook niet op te maken of er ook definitieve versies van de concepten zijn gevonden. Gezien deze onduidelijkheid, die verweerder niet heeft kunnen ophelderen, is onvoldoende geloofwaardig dat de zoekslag voldoende zorgvuldig is geweest. De rechtbank oordeelt dan ook dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 3:2 van de Awb. Verweerder moet daarom een nadere zoekslag verrichten naar definitieve versies van alle conceptversies die op de inventarislijst zijn vermeld. 
    
    
      
        De toepassing van artikel 5.1, tweede lid onder i van de Woo
      
    
    10. Openbaarmaking van informatie blijft achterwege wanneer het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen, zwaarder weegt dan het belang van openbaarheid. Gelet op de systematiek van de Woo moet bij die beoordeling een belangenafweging op documentniveau worden verricht, waarbij binnen een document wordt bezien in hoeverre de uitzonderingsgrond aan de orde is.
    
    11. In het bestreden besluit heeft verweerder de openbaarmaking van concepten geweigerd. Volgens verweerder moet worden voorkomen dat het goed functioneren van de Staat wordt belemmerd; wanneer deze concepten openbaar zouden worden gemaakt, kan een publiek debat ontstaan over documenten die nog niet rijp zijn voor besluitvorming. In de fase waarin het besluit nog vorm krijgt, moet er namelijk ruimte zijn om vertrouwelijk conceptteksten met elkaar uit te wisselen en daar is geen gelegenheid voor als deze informatie openbaar wordt gemaakt. De documenten bevatten immers uitlatingen van ambtenaren over andere ambtenaren, departementen of externe contacten, die zien op de onderlinge samenwerking en doorgaans in vertrouwelijkheid worden geuit. 
    
    12. De gegeven motivering is algemeen en categoriaal van aard.  Niet blijkt dat verweerder op documentniveau heeft bekeken of openbaarmaking het functioneren van de Staat zo kan raken, dat het belang van openbaarheid zou moeten wijken. Dat met het in omloop zijn van de betreffende concepten een publiek debat kan ontstaan, is niet concreet onderbouwd en op zichzelf onvoldoende om een weigering te rechtvaardigen. Ook brengt de algemene stelling dat in concepten vertrouwelijke uitlatingen zijn vastgelegd, nog niet mee dat het belang van openbaarheid voor die specifieke concepten minder gewicht in de schaal legt dan de belangen van de Staat. 
    
      Ter zitting heeft verweerder bovendien verklaard, dat meerdere concepten vrijwel identiek zijn aan de definitieve versies en openbaarmaking daarom geen toegevoegde waarde zou hebben; volgens verweerder is dit een reden om vast te houden aan zijn uitgangspunt dat concepten in beginsel niet openbaar worden. Deze toepassing van de uitzonderingsgrond geeft blijk van een miskenning, dat weigering een uitzondering is op de hoofregel dat documenten over een bestuurlijke aangelegenheid openbaar worden gemaakt.
      Het bestreden besluit is op dit punt dus ondeugdelijk gemotiveerd en in strijd met artikel 7:12, eerste lid van de Awb. 
    
    
    
      
        De verstrekking van document 610882
      
    
    13. De vorm waarin informatie is verstrekt maakt onderdeel uit van het besluit tot openbaarmaking. Anders dan verweerder in beroep heeft betoogd, kan eiser dus opkomen tegen de wijze waarop document 610882 gedeeltelijk openbaar is gemaakt. 
    
    14. Het gedeeltelijk openbaar gemaakte document met nummer 610882 is bij het bestreden besluit niet in een goed leesbare vorm verstrekt. Dit is onzorgvuldig. Verweerder moet ervoor zorgen dat de openbaar te maken delen van het document behoorlijk leesbaar zijn.
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    15. Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit is niet-ontvankelijk.
    
    16. Het beroep tegen het bestreden besluit is gegrond. Daarom wordt het bestreden besluit vernietigd. Verweerder moet binnen 8 weken een nieuw besluit nemen met inachtneming van deze uitspraak. 
    
    17. Verweerder moet daarnaast het door eiser betaalde griffierecht van € 187,- vergoeden. 
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart het beroep tegen het niet tijdig beslissen niet-ontvankelijk;
    - verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond;
    - vernietigt het besteden besluit;
    - bepaalt dat verweerder binnen 8 weken een nieuw besluit op eisers bezwaar moet nemen met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht van €187,- vergoedt.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. C.W. Griffioen, rechter, in aanwezigheid van mr. D.C. van Genderen, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 23 december 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter 
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Op grond van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
  
  
     Omdat de Woo met ingang van 1 mei 2022 in de plaats is getreden van de Wet openbaarheid van bestuur, is de Woo op dit verzoek van toepassing.  
  
  
     Artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo. 
  
  
     Het beroep heeft ingevolge artikel 6:20, derde lid van de Awb van rechtswege betrekking op het bestreden besluit. 
  
  
     Afdeling Bestuursrechtspraak 22 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1675.
  
  
     Afdeling Bestuursrechtspraak 17 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2915.
  
  
     Afdeling Bestuursrechtspraak 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1743.
  
  
     Afdeling Bestuursrechtspraak 3 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2699.
  
  
     Afdeling bestuursrechtspraak 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2867.