ECLI:NL:RBMNE:2025:235, Rechtbank Midden-Nederland, 30-01-2025, UTR 24/4930
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-01-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Wabo. Positieve weigering van de aanvraag om omgevingsvergunning voor de c-activiteit (planologisch strijdig gebruik) voor het realiseren van 57 woningen in een voormalig kantoorgebouw, kan niet in stand blijven. Het college heeft de aanvraag ten onrechte alleen getoetst aan de gebruiksregels van het bestemmingsplan en niet aan de bouwregels. Het beroep is gegrond en het college moet opnieuw op het bezwaar beslissen.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 24/4930 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 januari 20025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] B.V., uit [eiseres], eiseres
    (gemachtigde: mr. S.P.M. Schaap),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nieuwegein (het college), verweerder
      (gemachtigde: mr. C.E.H. Smit).
    
    
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van de aanvraag om een omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van 57 woningen in een voormalig kantoorgebouw aan de Dukatenburg 90 in Nieuwegein. 
    
    2. Eiseres is eigenaresse van het kantoorgebouw. Het gebouw staat al geruime tijd leeg. Eiseres wil het kantoorgebouw transformeren naar een appartementengebouw. Om dat mogelijk te maken heeft eiseres een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend om in afwijking van het bestemmingsplan 57 woningen in het kantoorgebouw te mogen realiseren. Bij de aanvraag is een ruimtelijke onderbouwing aangeleverd. 
    
    3. Het college heeft de aanvraag met het primaire besluit van 19 januari 2024 buiten behandeling gesteld, omdat de aanvraag niet in strijd is met de gebruiksregels van het bestemmingsplan. Met de beslissing op bezwaar van 19 juni 2024 heeft het college het bezwaar gegrond verklaard en de aanvraag voor de activiteit ‘planologisch strijdig gebruik’ afgewezen, omdat geen sprake is van gebruik dat strijdig is met het bestemmingsplan. Dit is een zogenoemde ‘positieve weigering’.
    
    4. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
    
    5. De rechtbank heeft het beroep op 8 januari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [A] (bestuurder van eiseres), de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van het college, ing. [B] en drs. [C], allen werkzaam bij verweerder. 
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Wabo is van toepassing
      
    
    6. Op 1 januari 2024 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat voor die datum de aanvraag om de omgevingsvergunning is ingediend, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet.
    
    
      
        Oordeel van de rechtbank
      
    
    7. De rechtbank komt tot het oordeel dat het college de aanvraag ten onrechte alleen heeft getoetst aan de gebruiksregels van het bestemmingsplan. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Planologische situatie 
      
    
    8. Op het perceel is het bestemmingsplan [bestemmingsplan] van toepassing. Het perceel heeft de bestemming ‘Woongebied’ op grond waarvan wonen met aan-huis-gebonden beroepen en kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten zijn toegestaan. Artikel 12.2.1, onder c, van de bouwregels bepaalt dat het bestaande aantal woningen niet mag niet worden vergroot, met uitzondering van een woonfunctie ten behoeve van mantelzorg.
    
    
      
        Besluitvorming
      
    
    9. Aan het bestreden besluit ligt een advies van de commissie bezwaarschriften ten grondslag. De commissie is van oordeel dat het onjuist is om de aanvraag niet te behandelen. Het college had de aanvraag kunnen afwijzen als er geen vergunning nodig is. De commissie meent dat sprake is van een fase 1 aanvraag voor de activiteit bouwen. Het advies is om in het kader van de volledige heroverweging, naast het planologisch strijdig gebruik, ook de activiteit bouwen in de overwegingen te betrekken. 
    
    10. Het college heeft het advies gevolgd ten aanzien van de formele grond over de buiten behandelingstelling, maar wijkt af van het advies om de activiteit bouwen in de aanvraag in te lezen. De aanvraag is in het bestreden besluit positief geweigerd, omdat de aanvraag niet in strijd is met de gebruiksregels van de bestemming ‘Woongebied”. Verder heeft het college in het bestreden besluit het standpunt ingenomen dat artikel 2.12.1, onder c, van de bouwregels niet onverbindend is of buiten toepassing wordt gelaten.
    
    
      
        Aanvraag ziet niet op de activiteit bouwen
      
    
    11. Op de zitting heeft eiseres verklaard dat de aanvraag alleen betrekking heeft op een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik (artikel 2.1, eerste lid, onder c van de Wabo, de c-activiteit). Zij is het dus eens met het college dat de aanvraag niet ziet op de activiteit bouwen (artikel 2.1, eerste lid, onder a van de Wabo). Dit is dus geen geschilpunt. 
    
    
      
        Het geschil
      
    
    12. Tussen partijen is wel in geschil of het college bij de beoordeling van de aanvraag voor de c-activiteit ook de bouwregels van het bestemmingsplan had moeten betrekken. Ook verschillen partijen van mening over de verbindendheid van artikel 2.12.1, onder c, van de bouwregels.
    
    
      
        Procesbelang is aanwezig
      
    
    13. Het college stelt vraagtekens bij het procesbelang, omdat eiseres met het indienen van een aanvraag voor de activiteit bouwen eenvoudig kan bereiken dat beoordeeld zal worden of de activiteit in strijd is met de bouwregels van het bestemmingsplan. Op de zitting heeft eiseres toegelicht dat zij graag in deze procedure duidelijkheid wil of in het kader van de c-activiteit 57 appartementen mogen worden opgericht. Het is een bewuste keuze van eiseres om geen nieuwe aanvraag in te dienen, waarvoor ook weer leges in rekening zullen worden gebracht. 
    
    14. Procesbelang is het belang dat een partij heeft bij de uitkomst van de procedure. Om procesbelang te kunnen aannemen moet wat de indieners van de beroepen nastreven ook daadwerkelijk kunnen worden bereikt en dat resultaat moet voor deze indieners feitelijke betekenis hebben. Naar het oordeel van de rechtbank is procesbelang aanwezig. In deze procedure kan eiseres bereiken dat geoordeeld wordt dat het college de aanvraag ook had moeten toetsen aan de bouwregels van het bestemmingsplan. Dat dat ook op een andere manier bereikt kan worden, zoals het college stelt, maakt niet dat geen sprake is van procesbelang. 
    
    
      
        Reikwijdte c-activiteit
      
    
    15. De rechtbank stelt voorop dat het vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) is dat het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel c, van de Wabo in ruimte zin moet worden uitgelegd. Dat wil zeggen dat het begrip ‘gebruiken’ als daar bedoeld, niet alleen betrekking heeft op het gebruik van gronden of bouwwerken, maar ook op het bouwen en slopen van bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.
    
    16. Ter onderbouwing van het standpunt dat bij de aanvraag voor de c-activiteit niet aan de bouwregels hoeft te worden getoetst heeft het college in het bestreden besluit verwezen naar andere rechtspraak van de Afdeling. Op de zitting heeft het college toegelicht dat zij zich vooral baseert op de uitspraak van 10 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1226. In deze zaak ging het om een weigering van een omgevingsvergunning voor het gebruiken van bedrijfsruimten. In overweging 2.3 van die uitspraak oordeelde de Afdeling het volgende: 
    “De Afdeling overweegt dat het gebruik van de bedrijfsruimten niet in strijd is met de aan het perceel gegeven bestemming "Gemengd" en de daarbij behorende doeleindenomschrijving. Uit artikel 10, lid 10.2.1, aanhef en onder f, van de planregels kan niet worden afgeleid dat het in strijd is met het bestemmingsplan om de bedrijfsruimten van de VvE voor detailhandel te gebruiken. Uit de aanhef van deze bepaling volgt dat deze voor het bouwen van gebouwen geldt. Bovendien is deze bepaling geplaatst onder het opschrift "Bouwregels". Deze bepaling bevat dan ook uitsluitend een voorschrift voor bouwen op de als "Gemengd" aangewezen gronden en is van betekenis voor toetsing van aanvragen om een omgevingsvergunning voor bouwen aan het bestemmingsplan (vergelijk overweging 2.1.2 van de uitspraak van de Afdeling van 20 november 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI4532 en overweging 3.2 van de uitspraak van de Afdeling van 25 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3617). De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat het gebruik van de bedrijfsruimten van de VvE voor detailhandel in strijd is met artikel 10, lid 10.2.1, aanhef en onder f, van de planregels. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, is voor het enkele gebruik van de bedrijfsruimten van de VvE voor detailhandel dus geen afwijkingsomgevingsvergunning vereist.”. 
    
    17. De rechtbank volgt het college niet dat uit deze uitspraak kan worden afgeleid dat bij een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor de c-activiteit alleen aan de gebruiksregels hoeft te worden getoetst. In de uitspraak van de Afdeling ging het om een aanvraag voor gebruik van al bestaande bedrijfsruimten. Om deze bedrijfsruimten in gebruik te kunnen nemen voor detailhandel was geen verbouwing nodig. Dit is een andere situatie dan in deze zaak, omdat het kantoorpand nog verder verbouwd moet worden voor het gebruik van 57 appartementen. Voor die verbouwing is een omgevingsvergunning voor de a-activiteit nodig. Voor de vraag aan welke planregels getoetst moet worden is bepalend wat het project is dat een aanvrager wil realiseren. Het oordeel van de Afdeling dat een bouwregel van betekenis is voor toetsing van aanvragen om een omgevingsvergunning voor bouwen aan het bestemmingsplan, moet in dat licht worden bezien en kan daarom niet één op één worden doorgetrokken naar de onderhavige situatie. 
    
    18. Eiseres heeft terecht gesteld dat het een aanvrager vrij staat om eerst een omgevingsvergunning voor de c-activiteit aan te vragen en later een omgevingsvergunning voor de a-activiteit. Deze mogelijkheid is in 2013 expliciet opgenomen in artikel 2.7, eerste lid, laatste zin van de Wabo.
    
    
      
        Conclusie
      
    
    19. De conclusie van de rechtbank is dat het college de aanvraag, gelet op de in overweging 15 genoemde rechtspraak, ten onrechte niet heeft getoetst aan de bouwregels van het bestemmingsplan. De beroepsgrond slaagt. Het beroep is gegrond en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen omdat het in strijd is met artikel 2.1, eerste lid, onderdeel c, van de Wabo.
    
    
      
        Geen oordeel over (on)verbindendheid bouwregel
      
    
    20. De rechtbank ziet geen aanleiding om te oordelen over het geschilpunt tussen partijen over de (on)verbindendheid van artikel 12.2.1, onder c, van de bouwregels. Weliswaar is in het bestreden besluit ingegaan op de onverbindendheid, maar het college heeft op de zitting toegelicht dat wat daarover in het bestreden besluit is opgenomen ten overvloede is gedaan. Omdat deze overwegingen niet ten grondslag zijn gelegd aan de positieve weigering en het college de aanvraag niet aan deze bouwregel heeft getoetst, zal de rechtbank zich hierover in deze uitspraak niet uitlaten. Dit punt kan zo nodig na de nieuwe besluitvorming aan de orde gesteld worden. 
    
    
      
        Geen definitieve geschilbeslechting
      
    
    21. De aard van het in de besluitvorming geconstateerde gebrek maakt dat de rechtbank de rechtsgevolgen van het bestreden besluit niet in stand kan laten of zelf in de zaak kan voorzien. De rechtbank ziet ook geen aanleiding om een tussenuitspraak te doen en het college in de gelegenheid te stellen om het gebrek te herstellen, omdat dit volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen. 
    
    22. Het college moet opnieuw op het bezwaar beslissen met inachtneming van deze uitspraak. De nadere besluitvorming moet nog steeds plaatsvinden op basis van het oude recht, op grond van het in overweging 6 genoemde overgangsrecht bij de Omgevingswet. Concreet betekent dit dat het college de aanvraag moet toetsen aan de van toepassing zijnde bouwregels. Als het college tot de conclusie komt dat de aanvraag in strijd is met de bouwregels, dan moet het college de afweging maken of afwijken van het bestemmingsplan tot de mogelijkheden behoort (artikel 2.12 van de Wabo). In dat kader moet onderzocht worden of voor de c-activiteit een omgevingsvergunning kan worden verleend. Eiseres heeft bij de aanvraag al een ruimtelijke onderbouwing aangeleverd.
    
    
      
        Griffierecht en proceskosten
      
    
    23. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.  
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:- verklaart het beroep gegrond;- vernietigt het besluit van 19 juni 2024;- bepaalt dat het college het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden;
      - veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiseres.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. Y.N.M. Rijlaarsdam, rechter, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 30 januari 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 5 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2323.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2017:1226.
  
  
     Zie ook uitspraak van 12 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA2986.