ECLI:NL:RVS:2025:111, Raad van State, 15-01-2025, 202401233/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-01-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 januari 2020 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid [appellant] een boete opgelegd van € 1.250,00, omdat hij niet op tijd heeft voldaan aan de inburgeringsplicht. In een brief van 12 december 2016 heeft de staatssecretaris [appellant] laten weten dat hij inburgeringsplichtig is. Zijn inburgeringstermijn is op 21 oktober 2016 gestart en hij moest voor 17 november 2019 aan zijn inburgeringsplicht voldoen. Omdat [appellant] niet op tijd aan de inburgeringsplicht heeft voldaan, heeft de staatssecretaris hem een boete opgelegd. [appellant] betoogt dat het hem niet of maar beperkt valt te verwijten dat hij niet op tijd aan zijn inburgeringsplicht heeft voldaan. De staatssecretaris heeft hem namelijk niet tijdig laten weten dat hij een boete zou krijgen wanneer hij niet binnen de termijn zou zijn ingeburgerd. Ook heeft de staatssecretaris hem niet gewezen op de mogelijkheid om een ontheffing van de inburgeringsplicht te krijgen. Als hij dit wel had geweten, dan had hij meer hulp kunnen vragen om aan de vereisten voor ontheffing te voldoen.

202401233/1/V6.
    Datum uitspraak: 15 januari 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 12 januari 2024 in zaak nr. 21/2784 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 januari 2020 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid [appellant] een boete opgelegd van € 1.250,00, omdat hij niet op tijd heeft voldaan aan de inburgeringsplicht.
    Bij besluit van 21 april 2021 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 12 januari 2024 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 3 oktober 2024, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. M. Wiersma, advocaat in Rotterdam, is verschenen. De staatssecretaris, vertegenwoordigd door drs. P.M.S. Slagter, heeft via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
    Overwegingen
    1.       Op dit geding is de Wet inburgering (hierna: de Wi) van toepassing zoals die wet luidde tot 1 januari 2022.
    Inleiding
    2.       In een brief van 12 december 2016 heeft de staatssecretaris [appellant] laten weten dat hij inburgeringsplichtig is. Zijn inburgeringstermijn is op 21 oktober 2016 gestart en hij moest voor 17 november 2019 aan zijn inburgeringsplicht voldoen. Omdat [appellant] niet op tijd aan de inburgeringsplicht heeft voldaan, heeft de staatssecretaris hem een boete opgelegd.
    Kan het [appellant] verweten worden dat hij niet op tijd aan zijn inburgeringsplicht heeft voldaan?
    3.       [appellant] betoogt dat het hem niet of maar beperkt valt te verwijten dat hij niet op tijd aan zijn inburgeringsplicht heeft voldaan. De staatssecretaris heeft hem namelijk niet tijdig laten weten dat hij een boete zou krijgen wanneer hij niet binnen de termijn zou zijn ingeburgerd. Ook heeft de staatssecretaris hem niet gewezen op de mogelijkheid om een ontheffing van de inburgeringsplicht te krijgen. Als hij dit wel had geweten, dan had hij meer hulp kunnen vragen om aan de vereisten voor ontheffing te voldoen. Volgens [appellant] heeft de rechtbank daarom ten onrechte overwogen dat de vraag of het hem te verwijten valt dat hij niet op tijd aan zijn inburgeringsplicht heeft voldaan, losstaat van de vraag of hij tijdig informatie heeft ontvangen over de boete. Ook heeft de rechtbank volgens hem ten onrechte niet beoordeeld of hij hierdoor verminderd verwijtbaar heeft gehandeld.
    3.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het voor de verwijtbaarheid van de termijnoverschrijding niet relevant is of [appellant] wist dat hij een boete zou kunnen krijgen. [appellant] wist namelijk wel dat hij voor 17 november 2019 het inburgeringsexamen moest behalen. De plicht om tijdig het inburgeringsexamen te behalen bestaat, ook als er geen gevolgen aan het niet naleven van deze plicht verbonden zijn. Bovendien kon [appellant] weten dat hij een boete zou krijgen als hij niet tijdig aan de inburgeringsplicht zou voldoen. Dit volgt namelijk uit artikel 31 van de Wi. De staatssecretaris heeft [appellant] er daarnaast in brieven van 23 mei en 19 september 2019 op gewezen dat hij een boete van maximaal € 1.250,00 zou krijgen als hij niet op tijd het inburgeringsexamen zou behalen.
    [appellant] had daarnaast informatie kunnen vinden over de mogelijkheid om ontheffing van de inburgeringsplicht te krijgen. De staatssecretaris heeft [appellant] namelijk in een brief van 12 december 2016 gewezen op de website www.inburgeren.nl. Op die website was meer informatie te vinden over de gevolgen van het niet tijdig inburgeren en de mogelijkheden om onder meer een ontheffing te krijgen van de inburgeringsplicht. Het betoog van [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de staatssecretaris hem onvoldoende heeft voorgelicht, slaagt dus niet. [appellant] heeft geen andere omstandigheden gesteld waardoor het niet tijdig voldoen aan de inburgeringsplicht hem niet of minder valt te verwijten.
    3.2.    Het betoog slaagt niet.
    Is de boete evenredig?
    4.       [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij niet in aanmerking komt voor matiging van de boete. Volgens [appellant] heeft de rechtbank bij dit oordeel geen rekening gehouden met al zijn omstandigheden en heeft de rechtbank ten onrechte niet getoetst aan het evenredigheidsbeginsel.
    4.1.    De staatssecretaris is op grond van artikel 31 van de Wi bevoegd tot het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 7b, eerste lid, van die wet. De staatssecretaris moet bij het toepassen van deze bevoegdheid de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet de staatssecretaris rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Dit is geregeld in artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    De staatssecretaris kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen over het wel of niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan.
    Ook als de rechter het beleid niet onredelijk heeft bevonden, moet de staatssecretaris bij de toepassing daarvan in een individueel geval beoordelen of die toepassing in overeenstemming is met de hiervoor bedoelde wettelijke eisen aan de uitoefening van de boetebevoegdheid. Steeds moet de boete, zo nodig in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zo worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst het besluit van de staatssecretaris zonder terughoudendheid.
    Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestaat reden tot matiging van de opgelegde boete als uit de door de beboete persoon overgelegde financiële gegevens blijkt dat hij door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen. De Afdeling wijst als voorbeeld op de uitspraak van 2 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3143, onder 3.3.
    4.2.    De staatssecretaris heeft bij het opleggen van de boete betrokken dat [appellant] geen enkel examenonderdeel binnen de termijn heeft behaald, dat hij slechts een enkele examenpoging heeft gedaan per onderdeel en dat hij maar 113 uur aan inburgeringscursussen heeft gevolgd. In overeenstemming met de Beleidsregel boetevaststelling inburgering heeft de staatssecretaris de maximale boete van € 1.250,00 opgelegd. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 8 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1606, onder 3.3, waaruit volgt dat de Afdeling dit beleid niet onredelijk acht.
    4.3.    Anders dan [appellant] betoogt, heeft de rechtbank in haar uitspraak de persoonlijke omstandigheden van [appellant] betrokken. Ook heeft de rechtbank het besluit van 21 april 2021 getoetst aan het evenredigheidsbeginsel. [appellant] voert niet aan waarom deze beoordeling van de rechtbank onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 5.5 tot en met 5.7 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd. Dat de staatssecretaris [appellant] inmiddels heeft ontheven van de inburgeringsplicht, leidt, in het kader van de evenredigheid van de boete, niet tot een ander oordeel. [appellant] heeft namelijk pas na het verstrijken van de inburgeringstermijn voldoende inspanningen gepleegd om voor ontheffing in aanmerking te komen. In beroep heeft [appellant] bovendien geen financiële gegevens overgelegd. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat [appellant] niet inzichtelijk heeft gemaakt dat hij door de boete onevenredig wordt getroffen.
    4.4.    In hoger beroep heeft [appellant] recente loonstroken en een verzekeringsbericht van het UWV met informatie over zijn arbeidsverleden en loon overgelegd. In deze gegevens ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat [appellant] door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat alleen de inkomensgegevens geen volledig beeld geven van de financiële situatie van [appellant] en dat de staatssecretaris op de zitting bij de Afdeling heeft meegedeeld dat hij [appellant] een betalingsregeling heeft aangeboden. [appellant] heeft de boete inmiddels in twaalf termijnen voldaan.
    4.5.    Het betoog slaagt niet.
    Geen aanleiding om de zaak aan te houden
    5.       Op de zitting bij de Afdeling heeft de gemachtigde van [appellant] verzocht om de zaak aan te houden in afwachting van het antwoord van het Hof van Justitie op de prejudiciële vragen van 15 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:975, over het Nederlandse inburgeringsstelsel en artikel 34 van de Kwalificatierichtlijn. Omdat [appellant] geen asielstatushouder is, is artikel 34 van de Kwalificatierichtlijn niet van toepassing op deze zaak. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding om de zaak aan te houden.
    Had de staatssecretaris [appellant] moeten horen?
    6.       [appellant] betoogt ten slotte dat de staatssecretaris hem ten onrechte niet heeft gehoord in bezwaar. Hij heeft in bezwaar namelijk omstandigheden naar voren gebracht waaruit de staatssecretaris kon afleiden dat hij verminderd verwijtbaar te laat was ingeburgerd. Ook had hij zijn financiële situatie willen verduidelijken. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    6.1.    De staatssecretaris mag alleen met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb van horen in bezwaar afzien, als er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend standpunt. In bezwaar heeft [appellant] alleen aangevoerd dat hij niet wist dat hij een boete zou kunnen krijgen. Dat [appellant] zijn persoonlijke omstandigheden en financiële situatie had willen verduidelijken, heeft hij in bezwaar niet kenbaar gemaakt. Gelet op wat hiervoor onder 3.1 is overwogen, is daarom voldaan aan de maatstaf van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb. De staatssecretaris heeft dus van horen in bezwaar mogen afzien, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen.
    6.2.    Het betoog slaagt niet.
    Overschrijding redelijke termijn
    7.       De Afdeling heeft in de uitspraak van 20 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4761, onder 15, overwogen dat de Afdeling in boetezaken ambtshalve toetst of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden.
    7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 7 oktober 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ9526, onder 2.4), is de redelijke termijn bedoeld in artikel 6 van het EVRM overschreden, indien de duur van de totale procedure te lang is. De redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze is in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd. Van bijzondere omstandigheden die in dit geval een kortere of langere behandelingsduur rechtvaardigen is niet gebleken.
    7.2.    De termijn in punitieve zaken begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat tegen hem een procedure inzake een punitieve sanctie in gang wordt gezet. In dit geval is dat op het moment dat de staatssecretaris zijn voornemen tot boeteoplegging aan [appellant] kenbaar heeft gemaakt, met de boetekennisgeving van 19 november 2019. Dit betekent dat de procedure vijf jaar en bijna twee maanden heeft geduurd. De procedure heeft dus ruim dertien maanden te lang geduurd. De boete zal daarom gematigd worden.
    7.3.    In een geval waarin de redelijke termijn met meer dan een jaar is overschreden, handelt de Afdeling voor de matiging van de boete naar bevind van zaken (zie de uitspraak van de Afdeling van 8 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:913, onder 9.3). De Afdeling zal in dit geval de boete met 20% matigen tot een bedrag van € 1.000,00.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is gegrond, gelet op wat onder 7.3 is overwogen. De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank. Het beroep is gegrond. De Afdeling vernietigt het besluit van 21 april 2021 en herroept het besluit van 17 januari 2020, voor zover deze besluiten de hoogte van de boete betreffen. De Afdeling zal het geschil definitief beslechten door met toepassing van artikel 8:72a van de Awb zelf in de zaak te voorzien en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 21 april 2021.
    9.       Gelet op wat onder 7.3 is overwogen, stelt de Afdeling de boete vast op € 1.000,00.
    10.     De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden, maar wel het betaalde griffierecht.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 12 januari 2024 in zaak nr. 21/2784;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van 21 april 2021, JSCI240/004450808, wat betreft de hoogte van de boete;
    V.       herroept het besluit van 17 januari 2020, [kenmerk], wat betreft de hoogte van de boete;
    VI.      stelt het bedrag van de opgelegde boete vast op € 1.000,00;
    VII.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 21 april 2021;
    VIII.    gelast dat de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid aan [appellant] het voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 328,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.E. de Ruijter, griffier.
    w.g. Van Breda
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. De Ruijter
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 januari 2025
    887