ECLI:NL:CBB:2025:121, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 04-03-2025, 22/497
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-03-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Boetes opgelegd omdat eenvoudige bedwelming van varkens niet werd gevolgd door een methode die de dood garandeert.
        Appellant heeft ten aanzien van beide boetbesluiten tegenover de concrete bevindingen van de toezichthoudend dierenarts dat varkens niet waren gestoken of niet goed waren gestoken, slechts in algemene zin argumenten aangevoerd. De algemene argumenten van appellant geven geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van de bevindingen van de toezichthouder. Het hoger beroep slaagt niet.
        Matiging boetes wegens overschrijding van de redelijke termijn.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 22/497
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 maart 2025 op het hoger beroep van:
    
      [naam 1] B.V., te [plaats] ( [naam 1] )
    (gemachtigde: F.Th.M. Peters),
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 8 februari 2022, kenmerk 20/6730, in het geding tussen
    
    
    
      [naam 1]
    
    en
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselkwaliteit en Natuur, 
    (gemachtigden: mr. M.M.J. Hunting en J.J.A. Theeuwes).
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      
        [naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 8 februari 2022 (ECLI:NL:RBROT:2022:1091) (aangevallen uitspraak).
    
    
    
      De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 januari 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigden van partijen. Namens [naam 1] was verder aanwezig [naam 2] .
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      
        Boetebesluit [… 1]
      
    
    
    
      1.1
      Op 21 augustus 2019 heeft een toezichthoudend dierenarts van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een inspectie uitgevoerd bij het slachthuis van [naam 1] in [plaats] . 
      
    
    
      1.2
      De toezichthouder bevond zich in het kader van regulier toezicht in de slachthal van het slachthuis. In het rapport van bevindingen van 28 augustus 2019 heeft de toezichthouder beschreven dat de KDS (Kwaliteitskeuring Dierlijke Sector) één varken aan hem had overgedragen voor beoordeling, met de opmerking ‘slecht gestoken’. De toezichthouder heeft hierover het volgende opgenomen in het rapport van bevindingen:
      
      
        “Ik liep de cel in waar dit karkas hing. Dit varken had het slachtbliknummer [… 2] , zie fotobijlage foto 1. Ik zag dat het varken niet gezaagd was, zie fotobijlage foto 2. Hierdoor kon ik zien dat het varken geen steekgat had, zie fotobijlage foto 3. Ik zag bij inspectie van de organen dat deze nog gevuld waren met bloed. Dat betekent dat het varken, na bedwelming door CO2, niet gedood is d.m.v. een messteek in de hals, waardoor het varken doodbloedt. Dit betekent dat het varken na het bedwelmen ongedood de broeibak ingegaan is.”
      
      
    
    
      1.3
      Naar aanleiding van de bevindingen in dit rapport heeft de minister aan [naam 1] bij besluit van 8 mei 2020 (boetebesluit I) een boete van € 4.000,- opgelegd voor het volgende beboetbare feit: 
      
      
        “De bedrijfsexploitant waarborgt niet dat de in Bijlage III opgenomen operationele voorschriften voor slachthuizen in acht worden genomen, namelijk dat de eenvoudige bedwelming niet werd gevolgd door een methode die de dood garandeert zoals verbloeden, door het systematisch doorsnijden van de twee halsslagaders of de toevoerende bloedvaten.”
      
      
      
        Volgens de minister heeft [naam 1] daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren, gelezen in samenhang met artikel 3, eerste lid en artikel 4 eerste lid, gelet op artikel 15, eerste lid, en Bijlage III, punt 3.2, van Verordening (EG) nr 1099/2009.
        De minister heeft de standaard bestuurlijke boete daarbij verhoogd wegens recidive.
      
      
      
        
          Boetebesluit [… 3]
        
      
      
    
    
      1.4
      Op 30 augustus 2019 heeft een toezichthoudend dierenarts van de NVWA een inspectie uitgevoerd bij het slachthuis van [naam 1] in [plaats] .
      
    
    
      1.5
      De toezichthouder bevond zich in de BO-cel om de varkens die door de KDS waren overgedragen aan de toezichthoudend dierenarts, te keuren. In het rapport van bevindingen van 19 september 2019 heeft de toezichthouder het volgende beschreven:
      
      
        “Ik zag in deze cel 2 varkens hangen, die wel gestoken waren, maar niet verbloed. In de hals zat wel een door een mes aangebrachte snede, maar daarbij was geen ader resp. slagader aangesneden. Omdat deze halsaders, slagaders niet stukgesneden zijn, is het dier niet doodgegaan door verbloeding en alleen bedwelmd door CO2 bedwelming. Ik zag dat de plastic zak die om de varkens heen zat vol bloed zat, ik zag dat de huid van de varkens, van de kop tot de middels donkerrood van kleur waren. Ik zag dat de nieren, lever, milt, longen en borstholte vol bloed zaten en donkerrood van kleur waren. Dit bloed is uit de varkens gelopen tijdens het slachtproces na de broeibak na het ontharen in de schone slachthal. Dit betekent, dat deze varkens wel verdoofd, maar niet of niet goed gedood, de broeibak zijn ingegaan. Vanuit mijn deskundigheid als dierenarts weet ik dat als de bedwelming niet wordt gevolgd door verbloeden dit een risico op ernstig lijden met zich meebrengt. Het gaat met name om het risico dat het dier weer bijkomt, en in dit geval, dat het dier bij bewustzijn in het hete (59°C) broeiwater wordt gebracht en daarin verdrinkt.
      
      
      
        Ik heb de halchef [naam 3] de varkens laten zien en gezegd in te grijpen. Hij heeft de steker een schriftelijke herinstructie gegeven. Ik ben toen gaan kijken bij het steken van de varkens. Ik zag, dat de medewerkster die de varkens controleren moet of ze verbloeden, goed verbloeden of dood zijn na het steken, deze controles niet kan doen. Ik zag, dat de medewerkster tegen de ruggen van de varkens aan kijkt, zie filmpje. Zij kan dus niet zien of er bloed uit de varkens in de direct voor de borst van het varken lopende bloedgoot loopt.
        Terwijl ik erbij stond, zag ik dat een gestoken varken niet verbloedde en moest ik de steker erop attent maken het varken om de hoek nogmaals te steken. De medewerkster had ook dit niet gezien.
      
      
      
        Om 11:00 uur kwam ik weer in de BO-cel. Ik zag daar weer 4 slecht verbloedde
        varkens hangen. Varkens waren wel gestoken, maar ook niet goed verbloed. Dus wederom niet goed de aders, resp. slagaders doorgesneden.
        Ik ben naar de halchef, [naam 4] gegaan en heb hem verteld, dat ik een RVB ging schrijven.
        Op kantoor had ik een gesprek met [naam 5] , verantwoordelijk hoofdchef slachthal en zijn medewerker [naam 6] .
        Het gesprek ging over de positie waar de medewerkster moet staan om de varkens goed te kunnen controleren op verbloeden, dood zijn. Waar zij nu staat, kan zij niets zien. Dit hebben wij een halfjaar geleden ook besproken en toen is beloofd door [naam 5] , dat deze medewerkster een betere plek krijgen zou, waar zij het wel kan zien.
        De situatie is nog hetzelfde, maar [naam 5] beloofde nu weer een betere plek te zoeken voor de medewerkster.
        Ik heb hem hiervoor 1 week de tijd gegeven.
        In deze is er week geen oplossing gekomen, daarom schrijf ik nu dit RVB.
        Ik stelde vast dat na het steken, op de bedwelmde varkens geen controle werd uitgevoerd op de afwezigheid van tekenen van leven na einde verbloeden, kort voor de broeibak.”
      
      
      
        De toezichthouder heeft het in het rapport genoemde filmpje als bijlage bijgevoegd.
      
      
    
    
      1.6
      Naar aanleiding van de bevindingen in dit rapport heeft de minister aan [naam 1] bij besluit van 15 mei 2020 (boetebesluit II) een boete van € 4.000,- opgelegd voor het volgende beboetbare feit:
      
      
        “De bedrijfsexploitant waarborgt niet dat de in Bijlage III opgenomen operationele voorschriften voor slachthuizen in acht worden genomen, want de eenvoudige bedwelming werd niet gevolgd door een methode die de dood garandeert zoals verbloeden, door het systematisch doorsnijden van de twee halsslagaders of de toevoerende bloedvaten.”
      
      
      
        Volgens de minister heeft [naam 1] daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren, in samenhang met artikel 3, eerste lid en artikel 4 eerste lid, gelet op artikel 15, eerste lid, en Bijlage III, punt 3.2, van Verordening (EG) nr 1099/2009.
        De minister heeft de standaard bestuurlijke boete daarbij verhoogd wegens recidive.
      
      
      
        
          Beslissing op bezwaar
        
      
      
    
    
      1.7
      Met het besluit van 16 november 2020 (beslissing op bezwaar), heeft de minister de bezwaren van [naam 1] tegen boetebesluit [… 1] van 8 mei 2020 en boetebesluit [… 3] van 15 mei 2020 ongegrond verklaard.
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2.1
      De rechtbank heeft het beroep van [naam 1] tegen beide boetebesluiten ongegrond verklaard.
      
    
    
      2.2
      De rechtbank stelt vast dat [naam 1] geen aanknopingspunten heeft aangedragen voor twijfel aan de juistheid van de in de rapporten van bevinding beschreven bevindingen van de toezichthouders. De rechtbank oordeelt dat de minister op grond van die rapporten terecht heeft vastgesteld dat de varkens na de bedwelming niet zijn verbloed, zodat de toestand van bewusteloosheid en gevoelloosheid niet is aangehouden tot de dood was ingetreden. En dat [naam 1] er daarmee niet voor heeft gezorgd dat bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden wordt bespaard. De rechtbank oordeelt dat sprake is van overtredingen en dat de minister daarom bevoegd was om een boete op te leggen.
      
    
    
      2.3
      
        De rechtbank oordeelt verder dat niet is gebleken dat [naam 1] door overschrijding van de termijn van 13 weken, als bedoeld in artikel 5:51, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in haar belangen of bewijspositie is geschaad. [naam 1] heeft weliswaar in beroep gesteld dat andere oorzaken, zoals hartfalen, niet zijn uitgesloten, maar zij heeft die stelling volgens de rechtbank niet onderbouwd met bijvoorbeeld een rapportage van een dierenarts. Ook oordeelt de rechtbank dat niet is gebleken dat [naam 1] door het tijdsverloop geen mogelijkheid heeft gehad zich afdoende te verweren tegen
        de constateringen van de toezichthouder. Daarbij vindt de rechtbank van belang dat uit de
        rapporten van bevindingen blijkt dat leidinggevenden binnen de onderneming van [naam 1] door de toezichthouder op de hoogte zijn gesteld van de bevindingen en dat er een rapport zou worden opgemaakt. Op dat moment kon [naam 1] weten welke vaststellingen de toezichthouder heeft gedaan en wat haar werd verweten. De stelling dat er tijdens de werkzaamheden een mededeling aan een medewerker is gedaan, zodat dat onvoldoende basis geeft voor verweer en tegenbewijs, treft daarom naar het oordeel van de rechtbank geen doel.
      
      
    
    
      2.4
      
        De rechtbank oordeelt tot slot dat er geen aanleiding is de boetes te matigen. In dit geval heeft de minister de boetes verhoogd tot € 4.000,-, aangezien [naam 1] eerder een boete heeft gekregen voor eenzelfde overtreding. Deze verhoging is conform artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren en de rechtbank acht dit boetebedrag in dit geval ook niet onredelijk of onevenredig. In wat [naam 1] heeft aangevoerd
        heeft de minister naar het oordeel van de rechtbank terecht geen bijzondere omstandigheden
        gezien die aanleiding geven om de opgelegde boete gelet op artikel 5:46, derde lid, van de Awb, te matigen of te schrappen. Ook in het door [naam 1] gestelde tijdsverloop tussen het constateren van de feiten enerzijds en het rapport van bevindingen en het voornemen om de boete op te leggen anderzijds, ziet de rechtbank – zoals eerder geoordeeld – geen reden om de boete te matigen.
      
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      
        Beoordeling van de overtreding
      
    
    
    
      3.1
      
        [naam 1] voert aan dat de rechtbank volledig voorbij is gegaan aan de feitelijke gronden van beroep uit het beroepschrift van 18 januari 2021. Zij benadrukt dat de toezichthouder een filmpje heeft gemaakt dat niet is gemaakt op het moment van de overtreding. De plek waar de toezichthouder op dat moment staat is daarom ook niet representatief voor de plek waar deze stond op het moment van de overtreding. [naam 1] bestrijdt dat de medewerker die moet controleren of het varken gestoken is dat niet zou kunnen zien. De bloedstromen zijn ook in de gefilmde positie goed te zien en zeker indien de medewerker in zijwaartse richting kijkt. Ook is op het filmpje te zien dat het bloed niet op de voorpoten van het varken terechtgekomen kan zijn door bloed van belendende varkens. Daarvoor is de afstand te groot volgens [naam 1] . Duidelijk is te zien dat het steken van de aorta wel mogelijk is door bovenhands te steken boven de poten. Op de zitting heeft [naam 1] verder gewezen op het controlesysteem dat wordt gehanteerd waarmee geautomatiseerd toezicht wordt gehouden op het steekgedeelte. Als niet goed is gestoken wordt dat onmiddellijk geregistreerd en stopt de band. [naam 1] benadrukt er alles aan te doen om het proces goed te laten verlopen. Zij heeft een aantal filmpjes toegestuurd van het proces in haar slachterij om deze stellingen te onderbouwen.
      
    
    
      3.2
      De minister geeft aan dat de toezichthouder het genoemde filmpje heeft gemaakt om aan te tonen dat de medewerker die moet controleren of de varkens zodanig zijn gestoken dat zij goed verbloeden, dit vanaf de plek waar zij zit of staat, niet kan zien. Het filmpje dient niet als bewijs van de overtreding. Dat is ook te lezen in het rapport van bevindingen. De minister geeft aan dit filmpje ook niet ten grondslag te hebben gelegd aan boetebesluit [… 3] .
      
      
        3.3.1
        Het College volgt het oordeel van de rechtbank dat de minister bevoegd was de boetes op te leggen. Hieronder licht het College zijn oordeel toe.
        
      
      
        3.3.2
        Het College stelt allereerst vast dat de gronden in hoger beroep van [naam 1] over het filmpje zich richten tegen de uitspraak van de rechtbank voor zover daarin is geoordeeld over boetebesluit [… 3] . Dat is immers het boetebesluit waarin de toezichthouder het betreffende filmpje heeft gemaakt. Ten aanzien van het filmmateriaal van de toezichthouder stelt het College vast dat, zoals de minister heeft bevestigd, dit filmmateriaal niet is gebruikt als bewijs van de betreffende overtreding. De eerste alinea van het rapport van bevindingen van 19 september 2019 (vanaf “Ik zag in deze cel 2 varkens hangen”, tot “en daarin verdrinkt.”) bevat de waarneming die de minister ten grondslag heeft gelegd aan de conclusie dat sprake is van een overtreding. Het filmpje heeft daarbij geen rol gespeeld. De gronden van [naam 1] betreffende dit filmpje kunnen dan ook niet tot enig rechtsgevolg leiden.
        
      
      
        3.3.3
        
          
            [naam 1] heeft ten aanzien van beide boetebesluiten tegenover de concrete bevindingen van de toezichthoudend dierenarts dat varkens niet waren gestoken of niet goed waren gestoken, slechts in algemene zin argumenten aangevoerd. Dat [naam 1] een systeem in gebruik heeft dat toeziet op het steken, doet op zichzelf niet af aan deze concrete bevindingen van de toezichthouder. Evenals de rechtbank acht het College van belang dat uit de rapporten van bevindingen blijkt dat leidinggevenden binnen de onderneming van [naam 1] door de toezichthouder op de hoogte zijn gesteld van de bevindingen en zijn geïnformeerd dat er een rapport van bevindingen zou worden opgemaakt. Op dat moment kon [naam 1] weten welke waarnemingen de toezichthouder had gedaan en wat haar werd verweten. Bovendien waren de karkassen van de betreffende varkens apart gehangen. Het was voor [naam 1] mogelijk geweest om deze karkassen op dat moment te (laten) onderzoeken om zo de bevindingen van de toezichthouder te verifiëren of te kunnen weerleggen. Dat is echter niet gebeurd. [naam 1] is daarom ook niet in haar bewijspositie geschaad. De algemene argumenten van [naam 1] geven geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van de bevindingen van de toezichthouder. Er is daarom geen reden om mogelijke andere doodsoorzaken van de varkens aan te nemen dan niet of slecht steken, nu daar in de concrete gevallen geen enkel aanknopingspunt voor is geboden. 
          Het filmmateriaal dat [naam 1] in hoger beroep heeft ingestuurd heeft geen betrekking op feiten die ten grondslag liggen aan de overtreding en doet dan ook niet ter zake. 
        
        
      
    
    
      3.4
      Het College volgt de rechtbank eveneens in haar oordeel dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om de opgelegde boete te matigen.
      
    
    
      3.5
      Wat [naam 1] in hoger beroep verder heeft aangevoerd kan niet leiden tot een ander oordeel. 
      
      
        
          Overschrijding redelijke termijn
        
      
      
    
    
      4.1
      Het  College beoordeelt – onder verwijzing naar zijn uitspraak van 14 januari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:7), onder 6.1 –  in boetezaken ambtshalve of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden.
      
    
    
      4.2
      In een zaak als deze geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hoger beroepsfase twee jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.
      
    
    
      4.3
      In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 31 maart 2020 respectievelijk 3 april 2020. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn in beide gevallen met omstreeks elf maanden overschreden. Volgens vaste jurisprudentie wordt bij overschrijding van de redelijke termijn in bestraffende zaken met meer dan zes maanden tot en met twaalf maanden in beginsel gematigd met 5% per half jaar. Het College ziet gelet hierop aanleiding de beide boetes te matigen met 10% tot een bedrag van € 3.600,-.
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
    
    
      5.1
      Het hoger beroep slaagt niet. Omdat de redelijke termijn is overschreden zal het College de boetes matigen en ieder vaststellen op € 3.600,- . Daartoe zal het College de aangevallen uitspraak vernietigen voor zover het de hoogte van de boetes betreft, het beroep tegen de beslissing op bezwaar gegrond verklaren, de boetebesluiten vernietigen voor zover het de hoogte van het boetes betreft en de boetebedragen opnieuw vaststellen.
      
    
    
      5.2
      Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
    
    
      5.3
      Omdat het College de uitspraak van de rechtbank deels vernietigt en het beroep gegrond verklaart, dient de minister op grond van artikel 8:74, eerste lid, van de Awb  aan [naam 1] het in beroep betaalde griffierecht te vergoeden. Het College zal bepalen dat de griffier van het College het in hoger beroep betaalde griffierecht aan [naam 1] vergoedt.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het de hoogte van de boetes betreft; 
    - verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen de beslissing op bezwaar gegrond en vernietigt dit besluit voor zover het de hoogte van de boetes betreft;
    
      
        herroept boetebesluit [… 1] en boetebesluit [… 3] voor zover het de hoogte van de boetes betreft;
      
      
        stelt het bedrag van de boetes vast op € 3.600,- en € 3.600,-;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van de beslissing op bezwaar;
      
      
        bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
      
      
        draagt de minister op het in beroep betaalde griffierecht van € 354,- aan [naam 1] te vergoeden;
      
      
        bepaalt dat de griffier van het College het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 548,- aan [naam 1] vergoedt.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 maart 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. J.L. Verbeek						w.g. Y.R. Boonstra-van Herwijnen