ECLI:NL:CBB:2025:144, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 03-03-2025, 25/99
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-03-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter heft de eerder getroffen ordemaatregel op en wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af. Er is sprake van een overtreding, de opgelegde maatregel is duidelijk en het handhaven is niet dusdanig onevenredig dat hiervan moet worden afgezien. Er is ook geen aanleiding om de begunstigingstermijn te verlengen.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 25/99
    
    
    
      
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 3 maart 2025 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    
    ADM Europoort B.V., te Rotterdam (ADM)
    (gemachtigden: mr. E. Dirkse en mr. A. Zwanikken)
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
    (gemachtigden: mr. J.A.J. Woutersen en mr. I.C.M. Nijland)
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 6 januari 2025 (handhavingsbesluit) heeft de minister aan ADM een last onder dwangsom opgelegd. 
    
    
    
      ADM heeft tegen het handhavingsbesluit bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      De voorzieningenrechter heeft op 31 januari 2025 een ordemaatregel getroffen, inhoudende dat het verzoek om een voorlopige voorziening wordt toegewezen en het handhavingsbesluit wordt geschorst. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      De zitting was op 14 februari 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 1] namens ADM, de gemachtigden van ADM en [naam 2] , de gemachtigden van de minister en S [naam 3] , [naam 4] en [naam 5] namens de minister. 
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.1
      Deze zaak gaat over een last onder dwangsom die de minister heeft opgelegd aan ADM. Volgens de minister is, voor zover hier van belang, sprake van overtredingen van artikel 5, tweede lid, en bijlage II onder bedrijfsruimten en uitrusting, punt 2, onder a en b, van Verordening (EG) nr. 183/2005 van het Europees Parlement en de Raad van 12 januari 2005 tot vaststelling van voorschriften voor diervoederhygiëne (Verordening 183/2005) in samenhang met artikel 13, van de Regeling diervoeders 2012 en artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren. Volgens de minister is, kort gezegd, sprake van gebrekkige bedrijfsruimten en uitrusting op de zeepier en bulkafdeling. 
    
    
      1.2
      Op grond van het bepaalde in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
    
    
      1.3
      
        Voor zover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van het handhavingsbesluit, is sprake van een voorlopig oordeel dat het College niet bindt in een eventuele bodemprocedure.
        
          Totstandkoming van het besluit
        
      
      
    
    
      2.1
      Op 21 oktober 2024 hebben toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) in het kader van een traject verscherpt toezicht een hercontrole uitgevoerd op het fabrieksterrein van ADM. De bevindingen van deze controle zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 31 oktober 2024. De toezichthouders hebben, voor zover hier van belang, geconstateerd dat in de bandenkoker aan de zeepier op verschillende plaatsen water door het plafond of langs de wanden naar binnen kwam. Ook kwam dit water terecht op een aantal plekken op de transportband. In de bulkafdeling in de ruimte ‘redlervloer’ bevatte de behuizing van de transportketting op twee plaatsen gaten. Hierdoor ontstond een open verbinding met het product. Ook zagen de toezichthouders op verschillende plekken open en ontbrekende deuren in de bulkafdeling. De toezichthouders concludeerden dat de indeling, het ontwerp, de constructie en de afmetingen van de bedrijfsruimten en uitrusting niet zodanig waren dat reiniging en/of ontsmetting op adequate wijze kon worden uitgevoerd. 
      
    
    
      2.2
      Uit de inspectiehistorie blijkt dat de onder 2.1 genoemde overtredingen eerder zijn geconstateerd op 10 januari 2024, 30 april 2024 en 30 juli 2024. Voor deze overtredingen zijn boetes opgelegd. 
      
    
    
      2.3
      Naar aanleiding van de bevindingen van de toezichthouders heeft de minister op 7 november 2024 kenbaar gemaakt dat hij voornemens is om een last onder dwangsom op te leggen. ADM heeft daarop haar zienswijze ingediend. 
      
    
    
      2.4
      Met het handhavingsbesluit heeft de minister aan ADM een last onder dwangsom opgelegd. ADM is daarbij gelast om uiterlijk op 31 januari 2025 de overtredingen te beëindigen en beëindigd te houden. Voor zover hier van belang, wordt van ADM verwacht dat de indeling en de constructie van de bedrijfsruimten en uitrusting zodanig zijn dat reiniging en ontsmetting op adequate wijze kunnen worden uitgevoerd. Ook moet ADM ervoor zorgen dat het risico op fouten zo klein mogelijk is en verontreiniging, kruisverontreiniging en in het algemeen aantasting van de veiligheid en kwaliteit van het product zoveel mogelijk worden voorkomen. ADM kan hieraan voldoen door de (bouw)technische gebreken aan het bedrijfspand en bedrijfsmiddelen op orde te brengen, die zijn waargenomen op de zeepier en bulkafdeling van het bedrijfsterrein. Indien niet of niet volledig aan deze last wordt voldaan verbeurt ADM een dwangsom van € 50.000,- ineens. De last onder dwangsom is opgelegd voor de duur van een jaar.    
      
      
        
          Wettelijk kader
        
      
      
    
    
      3.1
      Artikel 5, tweede lid, van Verordening 183/2005 bepaalt dat voor andere dan de in lid 1 bedoelde handelingen, met inbegrip van het mengen van voerder uitsluitend voor gebruik op het eigen bedrijf met gebruikmaking van toevoegingsmiddelen of voormengsels van toevoegingsmiddelen, met uitzondering van inkuiladditieven, exploitanten van diervoederbedrijven zich houden aan de voorschriften van bijlage II, voor zover die voor de uitgevoerde handelingen relevant zijn. 
      
    
    
      3.2
      Bijlage II, onder bedrijfsruimten en uitrusting, punt 1, bepaalt dat ruimten voor de be- en verwerking en de opslag van diervoeders, uitrusting, recipiënten, kisten, voertuigen en de onmiddellijke omgeving daarvan schoon moeten zijn en er moeten doeltreffende programma’s voor de bestrijding van schadelijke organismes worden toegepast. 
      
      
        Bijlage II, onder bedrijfsruimten en uitrusting, punt 2, bepaalt dat de indeling, het ontwerp, de constructie en de afmetingen van de bedrijfsruimten en uitrusting zodanig moeten zijn dat:
      
      a. a) reiniging en/of ontsmetting op adequate wijze kunnen worden uitgevoerd;
      b) het risico op fouten zo klein mogelijk is en verontreiniging, kruisverontreiniging en in het algemeen aantasting van de veiligheid en kwaliteit van het product zoveel mogelijk worden voorkomen. Machines die met diervoerder in aanraking komen, moeten na alle natte reinigingsprocessen worden gedroogd.
      
    
    
      3.3
      Artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren bepaalt dat het verboden is in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen en EU-besluiten betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
      
    
    
      3.4
      Artikel 13, van de Regeling diervoeders 2012 bepaalt dat voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet zijn de artikelen 4, 5, eerste, tweede, derde, vijfde en zesde lid, 6, eerste en derde lid, 7, eerste lid, 9, eerste en tweede lid, 10, 11, 23, eerste lid, en 24 van Verordening 183/2005. 
      
      
        
          Beoordeling door de voorzieningenrechter
        
      
      
      4 De voorzieningenrechter stelt voorop dat het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen alleen ziet op onderdeel C van de last onder dwangsom en niet op de onderdelen A en B. Dit betekent dat de voorzieningenrechter in elk geval de getroffen ordemaatregel opheft voor zover deze ziet op onderdelen A en B van de last onder dwangsom. 
      
      
        
          Is sprake van spoedeisend belang? 
        
      
      
      5 Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft ADM een voldoende spoedeisend belang bij de gevraagde voorziening voor wat betreft onderdeel C van de last onder dwangsom. De voorzieningenrechter zal daarom een voorlopig oordeel geven over de rechtmatigheid van dit onderdeel van het handhavingsbesluit.
      
      
        
          Is sprake van een overtreding? 
        
      
      
    
    
      6.1
      Tijdens de zitting heeft ADM betwist dat sprake is van een overtreding. De voorzieningenrechter volgt ADM hierin niet en overweegt als volgt. 
      
    
    
      6.2
      Bijlage II, onder bedrijfsruimten en uitrusting, punt 2, bepaalt dat, voor zover hier van belang, de bedrijfsruimten zodanig moeten zijn dat het risico op fouten zo klein mogelijk is en (kruis)verontreiniging dan wel de aantasting van de veiligheid en kwaliteit van het product zoveel mogelijk wordt voorkomen. Uit punt 1 van deze Bijlage volgt wat onder bedrijfsruimten wordt verstaan. Dit betekent dat ook de door ADM gebruikte ruimten op de zeepier en de bulkafdeling hieronder vallen en moeten voldoen aan de bepalingen uit deze bijlage.
      
    
    
      6.3
      Uit het rapport van bevindingen van 21 oktober 2024 en zoals tijdens de zitting is besproken, blijkt dat de ontvangen grondstoffen via open transportbanden van de bandenkoker aan de zeepier worden getransporteerd naar de bulkafdeling. De inspecteurs hebben gezien dat in deze bandenkoker op verschillende plaatsen water door het plafond of langs de wanden naar binnen kwam en dat dit water op een aantal plekken terecht kwam op de transportband. De minister heeft hierover opgemerkt dat binnensijpelend regenwater verontreiniging meeneemt en ook zorgt voor vochtophopingen op de transportbanden en in aanwezige of oude producten en/of aanwezige stoffen, waardoor schimmelgroei, ontwikkeling en voortplanting van insecten mogelijk wordt. In de bulkafdeling bevatte de behuizing van de transportkettingen op twee plaatsen gaten, waardoor een open verbinding ontstond met het product. Daarnaast is geconstateerd dat er op verschillende plekken deuren open stonden dan wel ontbraken. Hierdoor is het mogelijk dat ook ratten, muizen en vogels naar binnen kunnen en dat de producten hiermee dan wel met de uitwerpselen van deze dieren in contact kunnen komen. Dit betekent dat het risico op fouten niet zo klein mogelijk is en (kruis)verontreiniging dan wel de aantasting van de veiligheid en kwaliteit van het product niet zoveel mogelijk wordt voorkomen, zodat sprake is van een overtreding. 
      
      
        
          Is de opgelegde maatregel onduidelijk?
        
      
      
    
    
      7.1
      ADM voert aan dat uit de omschrijving van de te nemen herstelmaatregelen niet duidelijk is welk resultaat ADM dient te bereiken. Ook hierin volgt de voorzieningenrechter ADM niet. 
      
    
    
      7.2
      Op 10 januari 2024 voor het eerst en later op 30 april 2024, 30 juli 2024 en 21 oktober 2024 heeft de minister ADM erop gewezen dat zij in overtreding was van artikel 5, tweede lid, van Verordening 183/2005 in samenhang met Bijlage II, onder bedrijfsruimten en uitrusting, punt 2, onder a en b, van Verordening 183/2005. De minister heeft ADM er toen ook op gewezen dat de indeling, het ontwerp, de constructie en de afmetingen van de bedrijfsruimten, waaronder de bandenkoker aan de zeepier en de bulkafdeling, niet zodanig waren dat reiniging en/of ontsmetting op adequate wijze kon worden uitgevoerd, het risico op fouten zo klein mogelijk is en (kruis)verontreinigingen en in het algemeen aantasting van de veiligheid en kwaliteit van het product zoveel mogelijk wordt voorkomen. ADM is vervolgens in de rapporten van bevindingen gewezen op de gaten in de wanden, het dak en de transportbanden aan de zeepier en de verschillende openingen en ontbrekende deuren. Tijdens het overleg op 13 december 2024, zoals blijkt uit het verslag van 18 december 2024, zijn eventuele tijdelijke oplossingen besproken. 
      
    
    
      7.3
      In de last onder dwangsom is vervolgens op dit punt opgenomen dat van ADM wordt verwacht dat de indeling en de constructie van de bedrijfsruimten en uitrusting zodanig zijn, dat reiniging en ontsmetting op adequate wijze uitgevoerd kunnen worden. Ook dient ADM ervoor te zorgen dat het risico op fouten zo klein mogelijk is en verontreiniging, kruisverontreiniging en in het algemeen aantasting van de veiligheid en kwaliteit van het product zoveel mogelijk worden voorkomen. ADM kan hieraan voldoen door de (bouw)technische gebreken aan het bedrijfspand en de bedrijfsmiddelen op orde te brengen, die zijn waargenomen op de zeepier en bulkafdeling van het bedrijfsterrein.
      
    
    
      7.4
      Uit de last in combinatie met het rapport van bevindingen tijdens de onder 7.2 genoemde inspecties en de besprekingen die hebben plaatsgevonden, moet ADM voldoende kunnen opmaken welk resultaat zij met de te nemen herstelmaatregelen moet bereiken. Dit betekent volgens de voorzieningenrechter niet dat er helemaal geen contact met de buitenlucht meer mag zijn, maar wel dat zoveel mogelijk moet worden gedaan om het risico op fouten zo klein mogelijk te maken en (kruis)verontreiniging en in het algemeen aantasting van de veiligheid en kwaliteit van het product zoveel mogelijk te voorkomen. ADM heeft ook al wel (tijdelijke) maatregelen getroffen en offertes aangevraagd om haar bedrijfsruimten (structureel) aan te passen, zodat niet kan worden gezegd dat zij niet weet wat zij moet doen om de overtredingen te beëindigen. De last onder dwangsom is dan ook niet onduidelijk. Het is aan ADM om te bepalen welke maatregelen zij wil treffen om de overtredingen op te heffen. 
      
      
        
          Belangenafweging
        
      
      
    
    
      8.1
      Nu vaststaat dat sprake is van een overtreding, is de minister bevoegd om handhavend op te treden. In de regel zal de minister van die handhavende bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie van de overtreding bestaat. Daarnaast kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding met de daarmee te dienen belangen dat van handhaving afgezien moet worden.
      
    
    
      8.2
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat de last onder dwangsom niet onevenredig is in verhouding tot het daarmee te dienen doel. Het streven naar een hoog beschermingsniveau voor de gezondheid van mensen en dieren is een van de fundamentele doelstellingen van de levensmiddelenwetgeving. De hygiënevoorschriften van Verordening 183/2005 hebben in de hoofdzaak ten doel een hoog niveau van consumentenbescherming op het vlak van voedsel- en voerderveiligheid te garanderen. Dit betekent dat overtredingen van de wettelijke bepalingen dit niveau verminderen. Hoewel de eindproducten van ADM, naar eigen zeggen, veilig zijn en zij daarvoor zogenoemde ‘kill steps’ heeft ingebouwd, betekent niet dat daarmee deze belangen niet meer in het geding kunnen zijn. De bepalingen van Verordening 183/2005 zijn er immers niet voor niets en zien niet alleen op de verplichting om een veilig eindproduct op de markt te brengen. Ze vormen afzonderlijke normen waarop kan worden gehandhaafd. 
      
    
    
      8.3
      Daarnaast neemt de voorzieningenrechter mee dat ADM er al geruime tijd van op de hoogte is dat zij niet voldoet aan de wettelijke bepalingen voor wat betreft de bouwtechnische vereisten in de bandenkoker aan de zeepier en de bulkafdeling. Tot op heden heeft ADM daarop nog weinig actie ondernomen. Dat ADM een financieel belang heeft bij het treffen van een voorlopige voorziening omdat zij voor structurele aanpassingen naar eigen zeggen grote investeringen moet doen, betekent niet dat haar belangen zwaarder moeten wegen dan het algemeen belang van voedsel- en voederveiligheid. Het handhaven is niet dusdanig onevenredig voor ADM dat hiervan moet worden afgezien.
      
      
        
          Conclusie en begunstigingstermijn 
        
      
      
    
    
      9.1
      Gelet op het voorgaande heeft het bezwaar van ADM geen redelijke kans van slagen. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening daarom af. De voorzieningenrechter ziet ook geen aanleiding om de begunstigingstermijn te verlengen. Zoals onder 7.4 en 8.3 staat vermeld, is ADM al geruime tijd op de hoogte dat zij niet voldoet aan de wettelijke bepalingen en weet zij wat zij moet doen om hieraan te voldoen. Er hebben meerdere controles plaatsgevonden en er zijn gesprekken geweest waarin dit duidelijk is gemaakt. Daarnaast is ADM onder verscherpt toezicht gesteld en zijn boetes opgelegd. Deze maatregelen hebben er echter niet toe geleid dat ADM alle technische gebreken heeft hersteld. Dat voor structurele aanpassingen grote investeringen moeten worden gedaan en dat ADM daarbij afhankelijk is van anderen, maakt niet dat de begunstigingstermijn nu moet worden verlengd. ADM had daarop al eerder actie kunnen ondernemen. Daarnaast is het ook mogelijk om te voldoen aan de last door het nemen van tijdelijke maatregelen die op korte termijn kunnen worden gerealiseerd. 
      
    
    
      9.2
      De voorzieningenrechter volgt ADM ook niet in haar betoog dat de begunstigingstermijn onduidelijk is. ADM moest vóór 31 januari 2025 voldoen aan de last en daarbij maakte het niet uit of zij daarvoor tijdelijke of structurele maatregelen zou treffen. De voorzieningenrechter kan de minister volgen dat ADM voldoende tijd heeft gehad voor het treffen van tijdelijke maatregelen zoals bijvoorbeeld het repareren van gaten, het plaatsen dan wel vervangen of repareren van deuren. Zeker nu deze termijn door de ordemaatregel en de op de zitting gegeven uitspraaktermijn met nog eens vier weken is verlengd. 
      
    
    
      9.3
      De voorzieningenrechter ziet dan ook geen aanleiding om de begunstigingstermijn te verlengen.    
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      
        10	De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af en heft de bij uitspraak van 31 januari 2025 opgelegde ordemaatregel op. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
      
        heft de bij uitspraak van 31 januari 2025 opgelegde ordemaatregel op;
      
      
        wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. F. Willems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 maart 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. T. Pavićević	w.g. F. Willems
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
  
  
    Zie onder 2) en 6) van Verordening 183/2005.