ECLI:NL:RBMNE:2024:6817, Rechtbank Midden-Nederland, 17-12-2024, UTR 24/3060
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2024-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: DUO, studiefinanciering, migrerend werknemer, lid van universiteitsraad, reële en daadwerkelijke arbeid, gezagsverhouding, vergoeding, vertrouwensbeginsel, gelijkheidsbeginsel, ongegrond.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 24/3060 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 december 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. G. Gabrelian),
    
    
      en
    
    
  
  
    de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, Dienst Uitvoering Onderwijs 
    (gemachtigde: mr. E.H.A. van den Berg en mr. T.C.A. Hofman).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van de aanvraag voor studiefinanciering van eiser.
    
    2. DUO heeft deze aanvraag met het besluit van 20 december 2023 afgewezen. Met het bestreden besluit van 31 januari 2024 op het bezwaar van eiser is DUO bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
    
    3. DUO heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
    
    4. De rechtbank heeft het beroep op 5 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van DUO. Eiser was niet aanwezig.
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    5. Eiser is burger van een Europese lidstaat, namelijk Frankrijk. Hij woont in Nederland en studeert aan de Universiteit Utrecht. Eiser is sinds september 2023 lid van de universiteitsraad voor 28 uur per week. Daar krijgt hij een vergoeding van € 1.319,23 per maand voor.
    
    6. Om te kunnen voorzien in zijn levensonderhoud heeft eiser studiefinanciering aangevraagd voor de maanden september 2023 tot en met december 2024. Ter zitting heeft eiser aangegeven dat het geschil zich beperkt tot de periode september 2023 tot en met augustus 2024. De rechtbank zal haar oordeel daartoe beperken. 
    
    7. DUO heeft de aanvraag op 20 december 2023 afgewezen omdat eiser niet voldoet aan de definitie van migrerend werknemer. Er is volgens DUO namelijk geen sprake van de hoofdkenmerken voor reële en daadwerkelijke arbeid, zoals een gezagsverhouding en een vergoeding voor de te verrichte werkzaamheden. Eiser komt daarom volgens DUO niet in aanmerking voor studiefinanciering. In de beslissing op bezwaar is DUO bij die afwijzing gebleven. 
    
    8. De rechtbank beoordeelt of DUO de aanvraag voor studiefinanciering terecht heeft afgewezen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    9. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Dit betekent dat DUO terecht heeft overwogen dat eiser niet als migrerend werknemer kan worden beschouwd en dat DUO de aanvraag voor studiefinanciering daarom terecht heeft afgewezen. Eiser krijgt daarom geen studiefinanciering over de periode september 2023 tot en met augustus 2024 Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt. 
    
    
      
        Kan eiser aangemerkt worden als migrerend werknemer? 
      
    
    
    10. EU-studenten die kunnen worden aangemerkt als migrerend werknemer als bedoeld in artikel 45 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), kunnen op grond van artikel 2.2, eerste lid, onder b van de Wet Studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) in aanmerking komen voor studiefinanciering. 
    
    11. Ter uitvoering van deze bepaling heeft DUO de Beleidsregel studiefinanciering en migrerend werknemerschap (de Beleidsregel) vastgesteld.  Daarin is bepaald dat studenten met een nationaliteit van één van de lidstaten van de EU, of zij die daarmee gelijkgesteld zijn, net als Nederlandse studenten in aanmerking kunnen komen voor volledige studiefinanciering, indien zij of hun ouders aangemerkt worden als migrerend werknemer. 
    
    12. De vraag die beantwoord moet worden is daarom of eiser als migrerend werknemer kan worden aangemerkt. 
    
    13. Eiser voert aan dat dat het geval is, omdat hij van september 2023 tot en met augustus 2024 raadslid is geweest bij de universiteitsraad. Hij was weliswaar niet in loondienst, maar kreeg wel een vergoeding voor zijn werkzaamheden. Eiser vindt dat hij reële en daadwerkelijke arbeid heeft verricht als raadslid, en dat hij in zoverre voldoet aan de definitie van migrerend werknemer. Eiser verwijst in dit kader naar de uitspraak Balkaya van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof). Het Hof hanteert volgens hem een zeer ruime lezing van het begrip reële en daadwerkelijke arbeid, en daarbij mogen de juridische context van de arbeidsverhouding in het nationale recht en de herkomst van de middelen waarmee de betrokkene wordt betaald niet betrokken worden. DUO heeft volgens eiser daarom ten onrechte waarde gehecht aan het nationale recht en de aard van de rechtsverhouding. Er dient volgens hem vooral gekeken te worden naar de gezagsverhouding en de vergoeding voor de verrichte werkzaamheden.
    
    14. Eiser erkent dat er hier geen sprake is van een gezagsverhouding in klassieke zin. Er is volgens hem wel sprake van een kader waaruit de gezagsverhouding blijkt. Dit blijkt onder meer uit de aanstellingsbrief van 26 september 2023, waarin de voorzitter van de universiteitsraad eiser heeft aangesteld als raadslid. Daarnaast blijkt de gezagsverhouding uit de bepalingen van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW). Eiser wijst hier met name op artikel 9.34 van de WHW. Hieruit vloeit voort dat het college van bestuur een reglement voor de universiteitsraad vaststelt en eventuele wijzigingen daarop voorlegt aan de raad. Het reglement regelt onder andere de aangelegenheden waarover de raad op grond van de WHW instemmings- en adviesrecht heeft. De instemmings- en adviesbevoegdheden zijn geregeld in de artikelen 9.33 en 9.33a van de WHW. Verder blijken de algemene bevoegdheden en taken van de universiteitsraad en haar leden uit artikel 9.32 van de WHW. Eiser betoogt dat met de aanstelling, het reglement en de bevoegdheden en taken van de universiteitsraad sprake is van een kader waaruit de gezagsverhouding tussen het bestuur van de universiteit en de leden van de universiteitsraad volgt. Mocht de rechtbank dit standpunt niet volgen, dan voert eiser aan dat het eventuele ontbreken van de gezagsverhouding niet in de weg zou moeten staan aan het alsnog beschouwen van iemand als migrerend werknemer. In het arrest Jany was het element gezagsverhouding namelijk niet aanwezig, maar was er wel sprake van reële en daadwerkelijke arbeid, waardoor zij alsnog als werknemer werd gezien.
    
    15. Eiser voert verder aan dat er volgens jurisprudentie van het Hof geen sprake hoeft te zijn van loon. Dat er een koppeling is tussen de verrichte werkzaamheden en de vergoeding die men daarvoor ontvangt is voldoende. Dat eiser een vergoeding heeft gekregen voor zijn werkzaamheden blijkt onder meer uit de aanstellingsbrief van 26 september 2023. Daarin staat het bedrag dat eiser per maand ontvangt, gebaseerd op zijn inzet als raadslid van 28 uur per week. Verder blijkt die vergoeding ook uit artikel 7.51 van de WHW. Daarnaast betoogt eiser dat er ook sprake is van werkzaamheden. Uit de arresten Ruhrlandklinik en Ethnikos blijkt dat, om vast te stellen of er sprake is van een economische activiteit, er gekeken dient te worden naar de prestatie die wordt verricht. In dit geval worden er onder andere advieswerkzaamheden verricht. Dat blijkt uit de artikelen 9.32 tot en met 9.34 van de WHW. 
    
    16. Ten slotte voert eiser aan dat er in de zaak van Dita Danosa ook geen sprake was van een klassieke dienstbetrekking, maar omdat er wel sprake was van reële en daadwerkelijke arbeid, zij wel aangemerkt is als werknemer. Deze lijn zou volgens eiser in dit geval ook gevolgd moeten worden.
    
    17. DUO heeft op zitting benadrukt dat er, om iemand aan te merken als werknemer, uitgegaan moet worden van objectieve criteria die kenmerkend zijn voor de arbeidsverhouding. Het hoofdkenmerk van deze arbeidsverhouding is dat iemand gedurende een bepaalde tijd, voor een ander en onder diens gezag, op basis van een persoonlijke verplichting prestaties levert en als tegenprestatie een vergoeding ontvangt. Verweerder stelt dat eiser geen werknemer is van de Universiteit Utrecht. De universiteit heeft geen inspraak op de indiensttreding en het einde van de benoeming van leden van de universiteitsraad. Op grond daarvan is er geen sprake van een gezagsverhouding. Daarnaast ontvangt eiser een beurs voor zijn inzet. Deze beurs wordt echter niet fiscaal belast, denk aan loonbelasting, waardoor er hier geen sprake is van een vergoeding voor de werkzaamheden. Er is geen sprake van een arbeidscontract of loon. De gezagsverhouding en de vergoeding zijn doorslaggevend om eiser aan te merken als migrerend werknemer. Volgens verweerder is er hier wellicht sprake van een bijzondere situatie, maar leent deze zich er niet voor om een gezagsverhouding aan te nemen. 
    
    
      
        Beoordelingskader en oordeel rechtbank over migrerend werknemerschap
      
    
    
    18. Volgens vaste rechtspraak van het Hof heeft het begrip ‘werknemer’ in artikel 45 VWEU een communautaire inhoud en mag het niet beperkt worden uitgelegd. ‘Werknemer’ is een ieder die reële en daadwerkelijke arbeid verricht, met uitsluiting van werkzaamheden van zo geringe omvang dat zij louter marginaal en bijkomstig zijn. Uit de rechtspraak van het Hof blijkt ook dat de feitelijke beoordeling of een betrokkene de status van werknemer heeft, door de nationale rechter moet worden verricht. De nationale rechter moet zich baseren op objectieve criteria en alle omstandigheden van de zaak die te maken hebben met de aard van zowel de betrokken werkzaamheden als de betrokken arbeidsverhouding, in hun geheel beoordelen. Hoofdkenmerk van de arbeidsverhouding is dat iemand gedurende een bepaalde tijd voor een ander en onder diens gezag werkzaamheden verricht en hiervoor een beloning ontvangt.
    
    19. Uit het schrijven van 26 september 2023 blijkt naar oordeel van de rechtbank niet van een gezagsverhouding tussen (het bestuur van) de universiteit en eiser, noch van een vergoeding voor door hem verrichte werkzaamheden. De voorzitter van de universiteitsraad heeft in dit schrijven genoemd dat eiser per 1 september 2023 gekozen lid is van de universiteitsraad. Verder noemt de voorzitter expliciet dat eiser geen werknemer is van de universiteit en dat hij een bestuursbeurs ontvangt. Wat betreft de door eiser genoemde aanstelling overweegt de rechtbank dat uit artikel 9.31, derde lid, van de WHW volgt dat de raadsleden gekozen worden door en uit de studenten(populatie) zelf. Van een ‘aanstellingsbrief’ is daarom geen sprake, en al helemaal van of namens de universiteit. De gestelde gezagsverhouding kan daarom niet op dit schrijven gebaseerd worden. De rechtbank overweegt verder dat de in deze brief genoemde bestuursbeurs is gebaseerd op artikel 7.51, eerste en tweede lid onder a, van de WHW. Daaruit volgt dat de beurs is bedoeld als financiële ondersteuning in het geval een student studievertraging heeft opgelopen of naar verwachting zal oplopen in verband met het - in dit geval -  lidmaatschap van de universiteitsraad. De beurs is dus een financiële ondersteuning in verband met studievertraging en geen vergoeding voor verrichte werkzaamheden. 
    
    20. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat de gezagsverhouding ook niet blijkt uit het feit dat het college van bestuur van de universiteit een reglement voor de universiteitsraad vaststelt en uit het door eiser genoemde advies- en instemmingsrecht zoals neergelegd in de WHW. In de desbetreffende bepalingen in de WHW wordt de reikwijdte van het instemmings- en adviesrecht van de raad uiteen gezet en in het reglement worden (onder andere) de aangelegenheden waarover de raad instemmings- en adviesrecht heeft geregeld. Deze bepalingen zijn niet op individuele raadsleden toegespitst. Hieruit blijkt in ieder geval niet van een gezagsverhouding tussen eiser en (het bestuur van) de universiteit.
    
    21. Verder gaat eisers verwijzing naar het arrest Jany niet op. Het ging in die zaak om de vraag of sprake was van een economische activiteit in de zin van artikel 2 van het EG-Verdrag, om vervolgens vast te kunnen stellen of de betreffende activiteit onder een bepaald associatieverdrag valt. Het ging daar om diensten die zelfstandig gevestigde prostituees leveren, anders dan in loondienst, waarbij de dienst dus zonder gezagsverhouding werd geleverd. Het ging niet om de vraag of sprake was van een arbeidsverhouding. 
    
    22. Ook het beroep van eiser op de – volgens hem – vergelijkbare situatie als die in het arrest Dita Danosa slaagt naar het oordeel van de rechtbank niet. In deze uitspraak wordt overwogen dat een lid van een directiecomité van een vennootschap onder omstandigheden ook aangemerkt kan worden als werknemer. Het Hof overweegt wat de relevante elementen zijn die onderzocht moeten worden om vast te stellen of iemand als werknemer aangemerkt kan worden. Eiser heeft – gelet op dat wat hiervoor is overwogen – naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat de door hem genoemde elementen op zijn situatie van toepassing zijn. De beroepsgrond over de gezagsverhouding en de vergoeding slaagt daarom niet. De overige arresten die eiser in dit kader heeft aangehaald, behoeven daarom geen bespreking. 
    
    23. De rechtbank is van oordeel dat DUO terecht heeft overwogen dat eiser niet aangemerkt kan worden als migrerend werknemer omdat er uit de feiten en omstandigheden niet kan worden afgeleid dat sprake is van een gezagsverhouding tussen eiser en de universiteit, noch van een vergoeding voor de verrichte werkzaamheden. 
    
    
      
        Slaagt het beroep op het vertrouwensbeginsel?
      
    
    
    24. Eiser doet een beroep op het vertrouwensbeginsel. Hij verwijst daarbij naar het door verweerder ontwikkelde beleid zoals dat gepubliceerd zou zijn op diens website. Eiser stelt dat het op basis van die tekst voor hem niet duidelijk is geweest dat zijn positie als universiteitsraadslid is uitgezonderd om in aanmerking te komen voor studiefinanciering. Enkel het aantal uren (minimaal 32 per maand) en de hoogte van het inkomen (minimaal 50% van de sociale zekerheidsnorm) dat voor een migrerend werknemer benodigd is om in aanmerking te komen voor de studiefinanciering stonden vermeld op de website. Eiser ging er daarom vanuit dat hij voldeed aan de voorwaarden om als migrerend werknemer te worden beschouwd en daardoor ook recht zou hebben op studiefinanciering. 
    
    25. De rechtbank overweegt als volgt. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat eiser aannemelijk maakt dat van de zijde van DUO toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit eiser in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe DUO in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan DUO kan worden toegerekend. Allereerst stelt de rechtbank vast dat de tekst op de website niet de letterlijke weergave is van de Beleidsregel. In de Beleidsregel is namelijk ook nog vermeld dat het begrip migrerend werknemer niet vastomlijnd is en wordt het kader geschetst waarbinnen getoetst wordt of een persoon als een migrerend werknemer moet worden beschouwd. Ook is aangegeven dat de student in ieder geval een arbeidsovereenkomst moet hebben afgesloten. Aan deze laatste zin wordt ook op de website van DUO gerefereerd. Er staat daar namelijk ook nog “Begint het arbeidscontract na de 1e van de maand, dan gaat uw studiefinanciering in de maand erna”. Hieruit blijkt uit zowel de Beleidsregel als de website van DUO dat er volgens DUO sprake moet zijn van een arbeidscontract om in aanmerking te kunnen komen voor studiefinanciering. Eiser heeft geen arbeidscontract en zijn werkzaamheden voor de universiteitsraad zijn, zo is hiervoor geconcludeerd, ook niet anderszins aan te merken als verricht op basis van een arbeidsverhouding met (het bestuur van) de universiteit. De tekst op de website die eiser citeert in zijn beroepschrift betreft dan ook geen toezegging op grond waarvan eiser over diens persoonlijke situatie het gerechtvaardigd vertrouwen heeft mogen ontlenen dat aan hem studiefinanciering zou worden toegekend. Het is een algemene tekst en het had op de weg van eiser gelegen om zich bij twijfel nader te laten informeren over de precieze voorwaarden waar hij aan moest voldoen om in aanmerking te komen voor studiefinanciering. Op de website wordt verwezen naar de mogelijkheid om in een dergelijk geval te bellen met een medewerker van DUO om te kijken of hij aan de voorwaarden voldoet. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet. 
    
    
      
        Is er sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel?
      
    
    
    26. Eiser doet verder nog een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Hierbij verwijst hij naar twee – volgens hem – gelijksoortige zaken. In deze zaken ging het ook om studenten uit EU-lidstaten die raadslid waren van een universiteitsraad en een aanvraag voor studiefinanciering hadden gedaan. Volgens eiser is DUO in die zaken uiteindelijk toch overgegaan tot toekenning van studiefinanciering. Aangezien de studiefinanciering in deze gelijksoortige zaken wel is toegekend, verzoekt eiser om een gelijke behandeling.
    
    27. DUO stelt zich op het standpunt dat de eerste zaak waarnaar verwezen wordt te veel verschilt van de situatie die hier voorligt. In die zaak werd namelijk pas tijdens de beroepsprocedure duidelijk dat de student niet alleen universiteitsraadslid was, maar ook nog een arbeidsovereenkomst had met een stichting. Het hebben van de arbeidsovereenkomst is dan ook de aanleiding geweest om alsnog de studiefinanciering toe te kennen. DUO stelt dat er in de tweede zaak in eerste instantie ten onrechte alleen gekeken is naar de gewerkte uren en de beloning die daar tegenover stond en dat op grond daarvan  studiefinanciering is toegekend. Uiteindelijk bleek het DUO dat eiseres niet als migrerend werknemer kon worden aangemerkt. Aangezien de studiefinanciering al was toegekend en uitgekeerd, is DUO hier niet ten nadele van eiseres op teruggekomen. Bij brief van 31 oktober 2024 heeft DUO dit ook medegedeeld en aangegeven dat deze eenmalige fout geen rechtsgevolgen heeft.  
    
    28. De rechtbank is van oordeel dat er in de eerste zaak die aangehaald wordt geen sprake is van een gelijk geval. Uit het verhandelde ter zitting blijkt inderdaad dat die student nog een arbeidsovereenkomst bij een stichting had en dat hij op basis daarvan uiteindelijk studiefinanciering heeft gekregen. Dat hij raadslid was bij de universiteit heeft geen rol gespeeld in het toekennen van de studiefinanciering. De vergelijking met deze zaak gaat dus niet op. In de tweede zaak erkent DUO dat er een fout gemaakt is en dat de student in dat geval niet als migrerend werknemer aangemerkt had moeten worden. Volgens vaste rechtspraak strekt het gelijkheidsbeginsel niet zo ver dat een incidentele fout door het betrokken bestuursorgaan dient te worden herhaald. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt daarom niet.
    
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      29. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser niet aangemerkt kan worden als migrerend werknemer en dat DUO terecht de aanvraag voor studiefinanciering heeft afgewezen. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten. 
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Eversteijn, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. E.S. Dorsman, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 17 december 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
      Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan de Centrale Raad van beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
    
    
    
      Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
  
  
    
      Staatscourant 2024, 14868.
  
  
     HvJ EU 9 juli 2015, C-299/14, ECLI:EU:C:2015:455 (Balkaya). 
  
  
     HvJ EU 20 november 2001, C-268/99, ECLI:EU:C:2001:616 (Jany). 
  
  
     HvJ EU 17 november 2016, C-216/15, ECLI:EU:C:2016:883 (Ruhrlandklinik) en 
    HvJ EU 6 juli 2023, C-404/22, ECLI:EU:C:2023:548 (Ethnikos).
  
  
     HvJ EU 11 november 2010, C-232/09, ECLI:EU:C:2010:674 (Dita Danosa).
  
  
     Zie bijvoorbeeld het arrest HvJ EU 4 februari 2010, C-14/09, ECLI:EU:C:2010:57 (Genc).
  
  
     Idem als voetnoot 5, r.o. 47.