ECLI:NL:RBOVE:2025:529, Rechtbank Overijssel, 24-01-2025, ak_23_2561 en ak_24_2931
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2025-01-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep n.a.v. afwijzing aanvraag omgevingsvergunning voor bergvijver en aarden wallen en oplegging last onder dwangsom. Beroep i.v.m. weigering omgevingsvergunning is ongegrond. De vijvers doen afbreuk aan de landschappelijke waarden. Beroep i.v.m. last onder dwangsom is gegrond; vernietiging bestreden besluit voor wat betreft de hoogte van de dwangsom. Het college mocht voor de derde keer een last onder dwangsom opleggen. Eiser heeft ruimschoots de tijd gehad om aan de lastonderdelen te voldoen. De rechtbank is van oordeel dat hoogte van de dwangsom niet meer in verhouding staat tot de aard en ernst van de overtredingen. De rechtbank stelt zelf de hoogte van de dwangsom vast.

RECHTBANK OVERIJSSEL
  
  
    Zittingsplaats Zwolle
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: ZWO 23/2561 en ZWO 24/2931 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaken tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser,
    gemachtigde: ing. M.H. Middelkamp,
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van Hof van Twente (het college), verweerder.
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiser tegen de afwijzing van zijn aanvraag voor een omgevingsvergunning en het opleggen van een last onder dwangsom door het college.
    
    
    
      Bij besluit van 11 juli 2023 (het primaire besluit 1) heeft het college eisers aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het bouwen van een overkapping en het aanleggen van bergvijvers en een landweer op het perceel [adres 1] afgewezen. 
    
    
    
      Bij besluit van 1 november 2023 (het bestreden besluit 1) heeft het college het hiertegen door eiser gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit 1 in stand gelaten, met wijziging en aanvulling van de motivering van dat besluit.
    
    
    
      Bij besluit van 19 december 2023 (het primaire besluit 2) heeft het college aan eiser een last onder dwangsom opgelegd. 
    
    
    
      Bij besluit van 21 februari 2024 heeft het college de aan de last verbonden begunstigings-termijn verlengd tot zes weken na het nog te nemen besluit op het bezwaar dat eiser tegen het primaire besluit 2 heeft gemaakt.
    
    
    
      Bij besluit van 12 juni 2023 (bedoeld is 2024; het bestreden besluit 2) heeft het college dit bezwaar ongegrond verklaard en de last onder dwangsom in stand gelaten.
    
    
    
      Bij besluit van 22 dan wel 24 juli 2024 heeft het college een verzoek van eiser om de aan de last verbonden begunstigingstermijn verder te verlengen afgewezen.
    
    
    
      Het beroep dat eiser heeft ingesteld tegen het bestreden besluit 1 heeft zaaknummer ZWO 23/2561. Het beroep tegen het bestreden besluit 2 heeft zaaknummer ZWO 24/2931.
    
    
    
      Het college heeft met twee verweerschriften op de beroepen gereageerd.
    
    
    
      De rechtbank heeft de beroepen op 11 december 2024 op zitting behandeld. Hierbij was eiser aanwezig, bijgestaan door zijn gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 1] , [naam 2] , [naam 3] , [naam 4] en [naam 5] .  
    
    
    
      De rechtbank heeft ter zitting het onderzoek geschorst en het college een termijn van één week gegeven om te laten weten of hij in deze kwestie open staat voor een mediationtraject. Daarbij is afgesproken dat, als het college zou aangeven niet mee te willen doen aan een mediationtraject, de rechtbank zonder nadere toestemming van partijen het onderzoek zou sluiten.
    
    
    
      Per e-mail van 16 december 2024 heeft het college aan de rechtbank meegedeeld niet open te staan voor mediation. Daarop heeft de rechtbank het onderzoek gesloten. 
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Aanleiding
      
    
    
    
      1.	Bij de beoordeling van beide beroepen gaat de rechtbank uit van het volgende,
    
    
    
      1.1
      Eiser is eigenaar van het perceel en de daarop aanwezige woning aan de [adres 1] (hierna: het perceel).  
      
    
    
      1.2
      Na klachten van omwonenden hebben medewerkers van de gemeente Hof van Twente (hierna: de gemeente) in of voor 2019 diverse overtredingen op het perceel geconstateerd. Onder meer is geconstateerd dat twee aarden wallen, twee visvijvers en oppervlakteverhardingen waren gerealiseerd, zonder dat de daarvoor vereiste omgevingsvergunning was verleend. Naar aanleiding hiervan heeft het college bij besluit van 20 december 2019 eiser op straffe van dwangsommen gelast om de geconstateerde overtredingen voor 1 april 2020 ongedaan te maken (dit besluit wordt hierna ook wel aangeduid als: de eerste last onder dwangsom). 
      
    
    
      1.3
      
        Eiser heeft tegen het besluit van 20 december 2019 bezwaar gemaakt, dat het college bij besluit van 9 september 2020 ongegrond heeft verklaard. Bij uitspraak van 
        12 oktober 2021 heeft deze rechtbank het hiertegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 7 december 2022 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) de uitspraak van de rechtbank bevestigd.
      
      
    
    
      1.4
      Op 9 juni en 22 juli 2021 hebben medewerkers van de gemeente hercontroles op het perceel uitgevoerd. Daarbij is geconstateerd dat de twee aarden wallen niet waren verwijderd, dat de oppervlakteverhardingen (hierna ook wel: de puinverharding) nog aanwezig waren en dat op het perceel inmiddels vijf vijvers aanwezig waren zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning was verleend. Verder hebben de medewerkers vastgesteld dat tegen de woning een overkapping was gebouwd zonder dat de daarvoor vereiste omgevingsvergunning was verleend. Ook is geconstateerd dat bij/aan de woning op het perceel een entree en berging waren gebouwd die afwijken van de bouwvergunning die op 2 juni 2010 voor de woning is verleend (hierna: de vergunning van 2 juni 2010).  
      
    
    
      1.5
      Bij besluit van 1 december 2021 heeft het college opnieuw een last onder dwangsom aan eiser opgelegd (hierna ook wel genoemd: de tweede last onder dwangsom). In dit besluit is eiser gelast om de vastgestelde overtredingen binnen een termijn van acht weken ongedaan te maken. Daarbij is aangegeven dat eiser dit kon doen door (samengevat weergegeven):
      
        
          voor de overkapping aan de woning een aanvraag voor een omgevingsvergunning in te dienen. Voor de entree en berging moest eiser een bouwkundige tekening en alle bijbehorende relevante gegevens indienen, op basis waarvan het college kon beoordelen of een legaliserende omgevingsvergunning zou kunnen worden verleend. Ook kon eiser de aangebouwde overkapping verwijderen en de hoogte van de entree en berging verlagen naar maximaal 4,73 meter, overeenkomstig de voorwaarden uit de vergunning van 2 juni 2010; 
        
        
          de twee aarden wallen te verwijderen en verwijderd te houden;
        
        
          de puinverharding te verwijderen en verwijderd te houden; en 
        
        
          de vijf vijvers te verwijderen en het perceel in oorspronkelijke staat terug te brengen.
        
      
      
    
    
      1.6
      Tegen het besluit van 1 december 2021 heeft eiser bezwaar gemaakt, dat het college bij besluit van 30 maart 2022 ongegrond heeft verklaard. Bij uitspraak van 17 mei 2023 heeft deze rechtbank het hiertegen door eiser ingestelde beroep ongegrond verklaard. In deze uitspraak heeft de rechtbank de behandeling van het beroep, voor zover dat was gericht tegen het invorderingsbesluit van 31 januari 2023, doorverwezen naar het college, als zijnde een bezwaarschrift tegen dat invorderingsbesluit. Tegen de uitspraak van 17 mei 2023 heeft eiser hoger beroep ingesteld. Ter zitting heeft eiser verklaard dat ten aanzien van dit hoger beroep bij de Afdeling inmiddels een verzetprocedure loopt.
      
    
    
      1.7
      
        Op 13 maart 2023 heeft eiser bij het college een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van een overkapping tegen zijn woning, het aanleggen van bergvijvers voor hemelwater en het aanleggen van een landweer op het perceel. De landweer bestaat uit twee grondwallen met beplanting, waarmee de bestaande aarden wallen worden bedoeld. Ter zitting heeft eiser bevestigd dat de aangevraagde omgevingsvergunning een vergunning ter legalisering van de overkapping, de twee aarden wallen en de vijf vijvers betreft. 
        Op basis van de aanvraag van 13 maart 2023 heeft het college het primaire besluit 1 genomen en daarna, na het indienen van bezwaar door eiser, het bestreden besluit 1.  
      
      
    
    
      1.8
      Op 1 november 2023 en 13 december 2023 hebben twee medewerkers van de  gemeente opnieuw het perceel bezocht. Zij hebben onder meer geconstateerd dat de twee aarden wallen, de puinverharding en de vijf vijvers niet zijn verwijderd en dat de woonboerderij niet in overeenstemming is gebracht met de vergunning van 2 juni 2010 (de hoogte van de entree en berging is niet verlaagd naar de vergunde hoogte van 4,73 meter). Ook had eiser geen gewijzigde bouwtekening voor de entree en berging ingediend. Daarop heeft het college het primaire besluit 2 genomen en vervolgens, na het indienen van bezwaar door eiser, het bestreden besluit 2. 
      
      
        
          De bestreden besluiten
        
      
      
      
        
          Omgevingsvergunning
        
      
      
      
        2.	Aan de weigering om de gevraagde vergunning voor de overkapping, de vijvers en de landweer (hierna: de aarden wallen) te verlenen heeft het college uiteindelijk de volgende overwegingen en conclusies ten grondslag gelegd.
      
      
    
    
      2.1
      Op het perceel zijn de bestemmingsplannen ‘Buitengebied Hof van Twente’ en ‘Buitengebied Hof van Twente, Veegplan 2021’ van toepassing. Volgens deze bestemmingsplannen geldt voor een deel van het perceel de bestemming ‘Agrarisch met waarden’ (artikel 4 van de bestemmingsplanregels) en voor een deel van het perceel de bestemming ‘Wonen- [plaats] ’ (artikel 26 van de planregels). Daarnaast geldt de dubbelbestemming ‘Waarde-Archeologische verwachting 2’ (artikel 38 van de planregels). Uit artikel 4.6.1, aanhef en onder d en e, van de planregels volgt dat voor het aanleggen van de vijvers en de aarden wallen een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) vereist is. In artikel 4.6.2 van de planregels is bepaald dat een dergelijke vergunning alleen mag en moet worden geweigerd, indien door de aanleg van het werk (de vijvers of de aarden wallen) dan wel door de daarvan direct of indirect te verwachten gevolgen blijvend onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de ter plaatse aanwezige landschappelijke waarden en hieraan door het stellen van voorwaarden niet of onvoldoende kan worden tegemoet gekomen.  
      
    
    
      2.2
      De vijvers passen binnen de bestemming ‘Agrarisch met waarden’. Daarom is voor de vijvers niet tevens een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo vereist. De gevraagde aanlegvergunning voor de vijvers kan echter niet worden verleend, omdat niet wordt voldaan aan het criterium uit artikel 4.6.2 van de planregels. Uit de adviezen van [naam 3] , groenbeheerder bij de gemeente, van 3 april 2023, 9 mei 2023 en 26 mei 2023 blijkt namelijk dat de vijvers onevenredige afbreuk doen aan de ter plaatse aanwezige landschappelijke waarde en dat daaraan niet kan worden tegemoet gekomen door het stellen van voorwaarden. 
      
    
    
      2.3
      In de aanvraag van 13 maart 2023 heeft eiser ‘nee’ ingevuld bij de optie ‘Blokkerende onderdelen weglaten’. Dit heeft tot gevolg dat, omdat de aanvraag om omgevingsvergunning alleen al voor wat betreft de vijvers moet worden afgewezen, de gehele aanvraag moet worden afgewezen. Omdat eiser in zijn aanvraag van 13 maart 2023 heeft aangegeven geen deelvergunningen te willen ontvangen, kan op basis van die aanvraag voor de aarden wallen en de overkapping geen omgevingsvergunning meer worden verleend. De toets of de aarden wallen en de overkapping ook binnen de bestemmingen ‘Agrarisch met waarden’ en ‘Wonen- [plaats] ’ passen, moet daarom achterwege blijven.
      
      
      
        
          Last onder dwangsom
        
      
      
    
    
      3.1
      In het primaire besluit 2 heeft het college eiser gelast om alle geconstateerde overtredingen voor 1 maart 2024 te beëindigen. Daarbij is aangegeven dat eiser dit kan doen door (samengevat weergegeven):
      
        
          de twee aarden wallen te verwijderen en verwijderd te houden; 
        
        
          de puinverharding te verwijderen en verwijderd te houden;
        
        
          de vijf vijvers te verwijderen en verwijderd te houden en het perceel in oorspronkelijke staat terug te brengen; en
        
        
          een bouwkundige tekening met alle bijbehorende relevante gegevens bij het college in te dienen. Daarbij heeft het college aangegeven dat hij aan de hand van die gegevens gaat beoordelen of voor de afwijkende bouw van de woning een omgevingsvergunning kan worden verleend. Eiser kan ook de hoogte van de entree en berging verlagen naar maximaal 4,73 meter, zodat die in overeenstemming wordt gebracht met de vergunning van 2 juni 2010. 
        
      
      
    
    
      3.2
      Aan het niet tijdig voldoen aan deze last heeft het college een dwangsom verbonden van € 18.000,- per overtreding. Deze dwangsom is bepaald door de dwangsom die aan de tweede last onder dwangsom was verbonden (€ 6.000,- per overtreding) te verdrievoudigen. De dwangsom die aan de eerste last onder dwangsom was verbonden bedroeg € 2.000,- per overtreding.
      
    
    
      3.3
      Het college heeft aan het bestreden besluit 2 ten grondslag gelegd dat de aanwezigheid van de aarden wallen, de puinverharding en de vijvers overtredingen van artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wabo opleveren, omdat voor het realiseren van die werken op grond van artikel 4.6.1, aanhef en onder b en d, van het bestemmingsplan ‘Buitengebied Hof van Twente, Veegplan 2021’ aanlegvergunningen zijn vereist. Deze aanlegvergunningen zijn niet verleend en kunnen volgens het college ook niet worden verleend.   
      
      
        Door de - ten opzichte van de vergunning van 2 juni 2010 - afwijkende hoogte van de entree en berging worden volgens het college artikel 2.1, eerste lid, onder a, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo overtreden. 
      
      
      
        
          Invorderingsbesluit
        
      
      
    
    
      4.1
      Bij besluit van 13 november 2024 (hierna: het invorderingsbesluit) heeft het college eiser meegedeeld dat hij overgaat invordering van de verbeurde dwangsom van € 72.000,-. Aan dit besluit liggen de controlerapporten van 1 augustus 2024 en 30 oktober 2024 ten grondslag. In die rapporten is vastgelegd dat tijdens controlebezoeken is geconstateerd dat de twee aarden wallen, de puinverharding en de vijf vijvers niet zijn verwijderd en dat de berging niet is verlaagd. Ook heeft eiser geen bouwtekening voor de wijziging van de entree en berging bij het college ingediend. 
      
    
    
      4.2
      Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen het bestreden besluit 2 mede betrekking op het invorderingsbesluit, voor zover eiser dat besluit betwist. Ter zitting heeft eiser verklaard dat dit het geval is.
      
      
      
        
          Beoordeling van de beroepen
        
      
      
      
        
          Algemeen
        
      
      
    
    
      5.1
      Eiser heeft in zijn beroepschriften meerdere gronden aangevoerd tegen het bestreden besluit 1 en het bestreden besluit 2. Verder heeft hij ter zitting verklaard dat hij tegen het invorderingsbesluit dezelfde gronden aanvoert als de gronden die hij tegen het bestreden besluit 2 heeft aangevoerd. Aan de hand van de beroepsgronden van eiser zal de rechtbank in het vervolg van deze uitspraak achtereenvolgens beoordelen of de bestreden besluiten 1 en 2 en het invorderingsbesluit in stand kunnen blijven. 
      
    
    
      5.2
      Daarbij merkt de rechtbank op dat op 1 januari 2024 de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking zijn getreden. Op de onderhavige beroepen blijft op grond van de artikelen 4.3 en 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet echter het oude recht van toepassing. 
      
      
        
          Omgevingsvergunning
        
      
      
    
    
      6.1
      Eiser heeft in beroep allereerst aangegeven dat voor de overkapping aan de woning inmiddels een vergunning is verleend. Ter zitting heeft hij bevestigd dat de overkapping als gevolg daarvan geen onderdeel meer is van het geschil waarop het beroep met zaaknummer ZWO 23/2561 ziet. 
      
      
        6.2.1
        Verder heeft eiser tegen het bestreden besluit 1 aangevoerd dat artikel 4.1 van de regels van het bestemmingsplan ‘Buitengebied Hof van Twente, Veegplan 2021’ (de omschrijving van de bestemming ‘Agrarisch met waarden’) leidend moet zijn. Eiser is van mening dat, omdat de vijvers binnen die bestemmingsomschrijving passen, op basis van het rechtszekerheidsbeginsel moet worden aangenomen dat de vijvers aanwezig mogen zijn zonder dat daarvoor nog een omgevingsvergunning is vereist dan wel dat de daarvoor gevraagde omgevingsvergunning niet meer mag worden geweigerd. 
        
      
      
        6.2.2
        Dit volgt de rechtbank niet. In artikel 4.1 van de planregels is omschreven waarvoor gronden met de bestemming ‘Agrarisch met waarden’ bestemd zijn. Dat betekent dat in dat artikel is aangegeven waarvoor gronden met die bestemming mogen worden gebruikt. In aanvulling daarop zijn in daarop volgende artikelen nadere eisen gesteld aan activiteiten op gronden met de bestemming ‘Agrarisch met waarden’. Zo bevatten de artikelen 4.2 en verder regels voor bouwen op gronden met die bestemming en de artikelen 4.6.1 tot en met 4.6.3 bevatten regels voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden. Uit artikel 4.6.1, aanhef en onder d en e, van de planregels volgt dat voor het aanleggen van de vijvers en de aarden wallen een vergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo is vereist. Het college heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat voor de vijvers en aarden wallen op grond van artikel 4.6.1 van het bestemmingsplan ‘Buitengebied Hof van Twente, Veegplan 2021’ een aanlegvergunning is vereist. Een aanvraag voor een dergelijke vergunning moet worden getoetst aan het criterium dat is neergelegd in artikel 4.6.2 van de planregels. Als de activiteit / het werk waarvoor de aanlegvergunning is aangevraagd niet voldoet aan dat criterium, kan daarvoor geen vergunning worden verleend. De aanvraag om omgevingsvergunning moet dan worden afgewezen en de aanlegactiviteit dan wel het werk is dan niet toegestaan. Dat het werk in beginsel wel binnen de doeleindenomschrijving van de bestemming past, maakt dat niet anders. Dat staat los van de vraag of het werk (in dit geval de vijvers) ook daadwerkelijk mag worden aangelegd. 
        
      
    
    
      6.3
      In zijn adviezen van 3 april 2023, 9 mei 2023 en 26 mei 2023 heeft [naam 3] gemotiveerd waarom de vijvers niet passen in het landschap, onevenredige afbreuk doen aan de ter plaatse aanwezige landschappelijke waarden en daaraan door het stellen van voorwaarden niet kan worden tegemoet gekomen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college op basis van deze adviezen kunnen weigeren om de gevraagde omgevingsvergunning voor de vijvers te verlenen. Eiser heeft de deskundigheid van [naam 3] op dit terrein als zodanig niet betwist en eiser heeft de inhoud van de adviezen ook niet concreet bestreden. Ook heeft hij geen deskundig tegenadvies overgelegd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft [naam 3] op inzichtelijke wijze aangegeven welke feiten en omstandigheden aan zijn conclusies ten grondslag liggen. Deze conclusies volgen uit de overwegingen in de adviezen en komen de rechtbank niet onbegrijpelijk voor. De rechtbank ziet in wat eiser in beroep heeft aangevoerd geen reden om te oordelen dat het college de adviezen van [naam 3] niet heeft mogen volgen. Dit betekent dat het college terecht heeft geweigerd om de gevraagde omgevingsvergunning voor de vijvers aan eiser te verlenen.   
      
      
        6.4.1
        Verder is de rechtbank van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat uit de omstandigheid dat voor de vijvers geen omgevingsvergunning kan worden verleend volgt dat gehele aanvraag van 13 maart 2023 moet worden afgewezen. Eiser heeft in die aanvraag inderdaad aangegeven dat blokkerende onderdelen niet moeten worden weggelaten. Hieraan heeft het college terecht de conclusie verbonden dat niet meer hoeft te worden beoordeeld of voor de aarden wallen een omgevingsvergunning kan worden verleend, nu duidelijk is dat dat in ieder geval voor de vijvers niet het geval is.
        
      
      
        6.4.2
        Onder meer per brief van 25 april 2023 heeft het college eiser meegedeeld dat het niet mogen weglaten van blokkerende onderdelen tot gevolg heeft dat de gehele aanvraag moet worden geweigerd als voor één onderdeel geen vergunning kan worden verleend. Ter zitting heeft het college verklaard dat hij, vóór het primaire besluit 1, twee keer een brief naar eiser heeft gestuurd om hem hierop te wijzen. Eiser heeft in reactie hierop gesteld dat het college die brieven naar zijn gemachtigde had moeten sturen. Ook heeft eiser ter zitting aangevoerd dat het college eroverheen had moeten stappen dat hij bij ‘Blokkerende onderdelen weglaten’ ‘nee’ heeft ingevuld. Volgens eiser heeft hij dit alleen ingevuld om extra kosten te voorkomen.   
        
      
      
        6.4.3
        De rechtbank stelt vast dat uit de stukken niet blijkt dat de gemachtigde van eiser betrokken was bij het indienen van de aanvraag van 13 maart 2023. Daarom valt niet in te zien waarom het college de correspondentie over die aanvraag (ook) naar eisers gemachtigde had moeten sturen. Verder staat in het advies van de commissie voor bezwaarschriften van de gemeente (hierna: de commissie) van 2 oktober 2023 dat eiser ook tijdens de hoorzitting op 25 september 2023 niet heeft ontkend dat het gevolg van zijn keuze aan hem is uitgelegd. Ook staat in dat advies dat eiser tijdens die hoorzitting niet heeft aangegeven dat blokkerende onderdelen wel moesten worden weggelaten. Mede gelet hierop, kon het college niet anders handelen dan hij nu heeft gedaan. Het college diende te beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend en kon niet zomaar ‘over het kruisje heen stappen’. Het college heeft daarom in redelijkheid kunnen afzien van een nadere beoordeling van de vraag of voor de aarden wallen wel omgevingsvergunning kan worden verleend, nu de aanvraag om omgevingsvergunning al voor wat betreft de vijvers moest worden afgewezen.  
        
      
      
        6.4.4
        De rechtbank dient in deze zaak de bestreden besluiten ‘ex tunc’ te toetsen. Dat betekent dat de rechtbank het bestreden besluit 1 toetst met inachtneming van de feiten en omstandigheden zoals die waren op de datum dat het bestreden besluit 1 werd genomen. Gelet hierop dient de rechtbank er ook van uit te gaan dat in de aanvraag is aangegeven dat blokkerende onderdelen niet mochten worden weggelaten.
        
      
    
    
      6.5
      Uit het voorgaande volgt dat het college terecht de gehele aanvraag om omgevingsvergunning heeft afgewezen. Wat eiser voor het overige heeft aangevoerd in het beroep met het zaaknummer ZWO 23/2561 leidt niet tot een ander oordeel. Daarover merkt de rechtbank nog het volgende op. 
      
      
        6.6.1
        Eiser heeft onder meer nog aangevoerd dat de aarden wallen moeten worden aangemerkt als bouwwerken en dat de aanvraag om omgevingsvergunning voor de aarden wallen daarom had moeten worden getoetst aan artikel 4.3.2 van de planregels. Ook heeft eiser erop gewezen op grond van artikel 4.2.5, onder c, sub 4, van de planregels op het perceel bouwwerken tot een hoogte van één meter zijn toegestaan. 
        
      
      
        6.6.2
        Het is vaste rechtspraak dat voor de uitleg van het begrip bouwwerk aansluiting kan worden gezocht bij de modelbouwverordening, die een bruikbare omschrijving van het begrip bouwwerk omvat. Deze luidt: "elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materieel, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren."
        
      
      
        6.6.3
        Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat de aarden wallen zijn aan te merken als constructies. Om deze reden ziet de rechtbank geen reden voor het oordeel dat die moeten worden aangemerkt als bouwwerken. Dit betekent dat de artikelen 4.3.2 en 4.2.5, onder c, sub 4 van de planregels niet van toepassing zijn op de aarden wallen.
        
      
    
    
      6.7
      Verder is het bestreden besluit 1 volgens eiser in strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat het college op andere locaties een aarden wal wel akkoord heeft bevonden. Deze stelling heeft eiser echter niet onderbouwd. Voor zover eiser met deze beroepsgrond doelt op de omgevingsvergunning die het college heeft verleend voor de aarden wal op de percelen aan de [adres 2] en [adres 3] , kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden gezegd dat sprake is van gelijke gevallen die ongelijk worden behandeld. De aarden wal op de percelen [adres 2] en [adres 3] is (mede) bedoeld om de naastgelegen A1 aan het zicht te onttrekken. Daarvan is bij de aarden wallen van eiser geen sprake. 
      
    
    
      6.8
      Van afspraken uit het verleden die inhouden dat de aarden wallen waarvoor eiser een omgevingsvergunning heeft aangevraagd op het perceel aanwezig moeten zijn, zoals eiser heeft gesteld, is niet gebleken. Ook die beroepsgrond slaagt daarom niet.
      
    
    
      6.9
      Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit 1 in stand kan blijven. De rechtbank zal het beroep met zaaknummer ZWO 23/2561 ongegrond verklaren. 
      
      
        
          Last onder dwangsom
        
      
      
    
    
      7.1
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit 2 allereerst aangevoerd dat geen sprake is van overtredingen. In dit verband heeft hij, kort samengevat, gesteld dat de vijvers en aarden wallen niet in strijd zijn met de bestemming ‘Agrarisch met waarden’ en dat op het perceel geen oppervlakteverharding, maar oppervlaktedrainage aanwezig is, die volgens het bestemmingsplan is toegestaan en waarvoor het waterschap een vergunning heeft verleend. Verder heeft eiser gesteld dat de hoogte van de entree en berging van zijn woning niet afwijken van de vergunning van 2 juni 2010. Daarbij heeft hij tevens gewezen op een advies dat de commissie op 2 juli 2024 heeft uitgebracht over een bezwaar van eiser tegen de afwijzing door het college van zijn verzoek om handhavend op te treden tegen een woning en bijgebouw op het perceel aan de [adres 4] , omdat die volgens eiser in afwijking van de daarvoor verleende omgevingsvergunning zijn gebouwd.   
      
    
    
      7.2
      De rechtbank overweegt dat drie van de vier lastonderdelen die in het primaire besluit 2 aan eiser zijn opgelegd ook onderdeel waren van de eerste last onder dwangsom en de tweede last onder dwangsom (dat betreft de aarden wallen, vijvers en puinverharding). Het vierde lastonderdeel dat in het primaire besluit 2 aan eiser is opgelegd (entree en berging) was eveneens onderdeel van de tweede last onder dwangsom. In de eerdergenoemde uitspraken van 12 oktober 2021 en 17 mei 2023 heeft de rechtbank al over deze vier lastonderdelen geoordeeld dat sprake is van overtredingen en dat het college bevoegd is om daartegen handhavend op te treden. In de uitspraak van 7 december 2022 heeft de Afdeling dit oordeel ten aanzien van de eerste drie lastonderdelen bevestigd. Zoals reeds vermeld, heeft eiser ter zitting verklaard dat over het hoger beroep tegen de uitspraak van 17 mei 2023 inmiddels een verzetprocedure bij de Afdeling loopt.
      
    
    
      7.3
      In de controlerapporten die de medewerkers van het college hebben opgesteld is steeds vastgesteld dat de overtredingen waarvoor de vier lastonderdelen zijn opgelegd niet ongedaan zijn gemaakt. Eiser heeft in beroep ook erkend dat hij de tweede last onder dwangsom niet heeft uitgevoerd. Ter zitting heeft hij hierover verklaard dat hij ook bij het college heeft aangegeven dat hij de aarden wallen, de vijvers en de puinverharding niet wil verwijderen en de entree en berging niet wil verlagen, omdat hij dan akkoord zou gaan met de conclusie van het college dat sprake is van overtredingen. 
      
    
    
      7.4
      Mede gelet op wat hiervoor is overwogen, ziet de rechtbank geen reden om nu anders te oordelen over de vraag of sprake is van overtredingen waartegen het college handhavend kon optreden, dan in de eerdere uitspraken is gedaan. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de aarden wallen, de vijvers en de puinverharding zijn gerealiseerd zonder dat de daarvoor vereiste omgevingsvergunningen (aanlegvergunningen) zijn verleend en dat de hoogte van de entree en berging van eisers woning afwijkt van de vergunning van 2 juni 2010. Dat de aarden wallen en vijvers wel passen binnen de doeleindenomschrijving van de bestemming van het perceel, wat daar verder ook van zij, maakt dit niet anders. Dat op het perceel geen puinverharding ligt, maar alleen drainageverharding, heeft eiser niet aannemelijk gemaakt. Verder ziet de rechtbank niet in waarom uit het door eiser genoemde advies van de commissie van 2 juli 2024 zou volgen dat de entree en berging niet te hoog zijn gebouwd. 
    
    
      7.5
      Ook heeft het college terecht geconcludeerd dat ten aanzien van de vier overtredingen geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Dat het college hiernaar onvoldoende onderzoek heeft gedaan, zoals eiser heeft gesteld, volgt de rechtbank niet.  
      
    
    
      7.6
      Eiser heeft verder aangevoerd dat in, op of rond de aarden wallen en de vijvers inmiddels flora en fauna aanwezig is, dan wel beschermde diersoorten aanwezig zijn, en dat hij de lastonderdelen die op deze werken zien niet kan uitvoeren, althans niet zonder dat hij daarvoor een vergunning of ontheffing op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) van Gedeputeerde Staten van Overijssel heeft gekregen. Deze beroepsgrond heeft eiser echter onvoldoende onderbouwd. Hij heeft niet aannemelijk gemaakt dat voor het verwijderen van de aarden wallen en vijvers inderdaad een ontheffing of vergunning op grond van de Wnb is vereist, dat hij deze (nog) niet kan verkrijgen en dat de lastonderdelen die op die werken zien daarom (nog) niet kunnen worden uitgevoerd. 
      
      
        7.7.1
        Eiser is van mening dat het college niet voor de derde keer een last onder dwangsom aan hem had mogen opleggen, onder meer omdat hij al bij het college had aangegeven dat hij de aarden wallen, vijvers en puinverharding niet zou verwijderen. Hierdoor lijkt geld ophalen het voornaamste doel van de derde last onder dwangsom en niet het ongedaan maken van de overtredingen, aldus eiser. Dat mag niet en daarom had het college niet voor de derde keer een last onder dwangsom mogen opleggen, maar moeten overgaan tot het opleggen van een last onder bestuursdwang. Ter zitting heeft eiser gesteld dat de derde last onder dwangsom alleen als kenmerk heeft om te bestraffen en daarom een punitieve sanctie is. Volgens eiser is sprake van strijd met het EVRM en is hem ten onrechte nooit de cautie gegeven.
        
      
      
        7.7.2
        Dit volgt de rechtbank niet. Ook het primaire besluit 2 strekt tot het ongedaan maken van de overtredingen waarvoor de verschillende lastonderdelen zijn opgelegd. Dit betekent dat ook de derde last onder dwangsom die nu aan eiser is opgelegd een herstelsanctie is in de zin van artikel 5:2, eerste lid, onder b, van de Awb en niet een bestraffende of punitieve sanctie. Het is de verantwoordelijkheid van eiser om gevolg te geven aan een last onder dwangsom die aan hem wordt opgelegd. Als hij, om welke reden dan ook, ervoor kiest om dat niet te doen, heeft het college de bevoegdheid om, als een eerder opgelegde herstelsanctie zijn werking heeft verloren, een nieuwe herstelsanctie op te leggen. De rechtbank ziet in wat eiser hierover heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet voor de derde keer een last onder dwangsom mocht opleggen.
        
      
    
    
      7.8
      De rechtbank overweegt verder dat de termijn gedurende welke een last kan worden uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd (de begunstigingstermijn), door het bestuursorgaan zo kort mogelijk moet worden gesteld, maar dat die wel lang genoeg moet zijn om de last uit te kunnen voeren. Eiser heeft in dit geval ruimschoots de tijd gehad om de vier lastonderdelen uit te voeren. Dat de begunstigingstermijn te kort is geweest, zoals hij zonder nadere onderbouwing heeft gesteld, volgt de rechtbank dan ook niet.     
      
      
        7.9.1
        Ten slotte heeft eiser aangevoerd dat de aan de last verbonden dwangsom te hoog is.
        
      
      
        7.9.2
        Ingevolge artikel 5:32b, derde lid, van de Awb moeten dwangsombedragen in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. In het verweerschrift heeft het college hierover opgemerkt dat de twee eerdere lasten onder dwangsom er niet toe hebben geleid dat eiser de overtredingen ongedaan heeft gemaakt. Volgens het college is een dwangsomhoogte van € 18.000,- per overtreding evenredig ten opzichte van de situatie en moet die hoogte voor eiser voldoende prikkel zijn om nu wel aan last te voldoen. 
        
      
      
        7.9.3
        Daargelaten of de dwangsomhoogte van € 18.000,- per overtreding voldoende is om eiser ertoe te bewegen de last onder dwangsom uit te voeren, is de rechtbank van oordeel dat deze hoogte niet meer in verhouding staat tot de aard en ernst van de overtredingen. Het college heeft deze hoogte bepaald door de dwangsom die aan de tweede last onder dwangsom was verbonden te verdrievoudigen. Daarbij heeft het college verder niet gemotiveerd dat en waarom dit bedrag nog in redelijke verhouding zou staan tot de zwaarte van het geschonden belang. De rechtbank is van oordeel dat daarvan geen sprake meer is en dat de dwangsom te hoog is. Het gaat in dit geval om vier verschillende overtredingen op één perceel, waarbij bijvoorbeeld niet is gesteld of gebleken dat die veel overlast voor de omgeving opleveren. Ook is niet gebleken dat het college heeft onderzocht welke kosten het ongedaan maken van de overtredingen met zich brengt en dat de hoogte van de dwangsom aan die kosten is gerelateerd. Mede gelet hierop, acht de rechtbank een dwangsom van in totaal € 72.000,- voor het ongedaan maken van de vier overtredingen te hoog en niet meer redelijk. 
        
      
      
        7.9.4
        Deze beroepsgrond slaagt. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit 2 vernietigen voor zover daarin de hoogte van de dwangsom is gehandhaafd op € 18.000,- per overtreding. De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit 2 te herroepen voor zover daarin de dwangsom is bepaald op € 18.000,- per overtreding en de hoogte van de dwangsom vaststellen op € 8.000,- per overtreding. 	
        
        
          
            Invorderingsbesluit 
          
        
        
      
    
    
      8.1
      
        Omdat de rechtbank in deze uitspraak de hoogte van de dwangsom verlaagt naar 
        € 8.000-, per overtreding, is het college in het invorderingsbesluit ten onrechte overgegaan tot invordering van een bedrag van € 72.000,-. Dat betekent dat het beroep met zaaknummer ZWO 24/2931 ook gegrond is voor zover dat is gericht tegen het invorderingsbesluit. De rechtbank zal het invorderingsbesluit herroepen. 
      
      
    
    
      8.2
      Wat eiser voor het overige heeft aangevoerd tegen het invorderingsbesluit hoeft, gelet op het voorgaande, niet meer te worden besproken. Indien het college van plan is een nieuw invorderingsbesluit te nemen, kan hij deze gronden eventueel betrekken bij dat nieuw te nemen besluit.  
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9.1
      Het beroep met zaaknummer ZWO 23/2561 is ongegrond en het beroep met zaaknummer ZWO 24/2931 is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit 2 vernietigen voor zover daarin de hoogte van de dwangsom is gehandhaafd op € 18.000,- per overtreding en zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit 2 te herroepen voor zover daarin de hoogte van de dwangsom is bepaald op € 18.000,- per overtreding en deze hoogte verlagen naar € 8.000,- per overtreding. Ook zal de rechtbank het invorderingsbesluit herroepen.
      
    
    
      9.2
      Omdat het beroep met zaaknummer ZWO 23/2561 ongegrond is, krijgt eiser in die zaak geen vergoeding van zijn proceskosten. Ook krijgt hij het in die zaak betaalde griffierecht niet terug.
      
    
    
      9.3
      Omdat het beroep met zaaknummer ZWO 24/2931 gegrond is, krijgt eiser het griffierecht in die zaak wel terug en ook een vergoeding van zijn proceskosten. Het college moet die bedragen betalen. Gebleken is dat de proceskosten van eiser alleen bestaan uit kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Voor de beroepsfase stelt de rechtbank de vergoeding hiervoor op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) vast op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het beroep en 1 punt voor het verschijnen ter zitting; waarde per punt: € 907,-; wegingsfactor 1). Omdat het primaire besluit 2 gedeeltelijk wordt herroepen, krijgt eiser ook een vergoeding voor de kosten die hij in de bezwaarfase heeft gemaakt voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Op basis van het Bpb stelt de rechtbank de vergoeding voor deze kosten vast op € 1.294,- (1 punt voor het indienen van het bezwaar en 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting bij de commissie op 14 mei 2024; waarde per punt: € 647,-; wegingsfactor 1).
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep met zaaknummer ZWO 23/2561 ongegrond;
      
      
        verklaart het beroep met zaaknummer ZWO 24/2931 gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit 2 voor zover daarin de hoogte van de dwangsom is gehandhaafd op € 18.000,- per overtreding;
      
      
        herroept het primaire besluit 2 voor zover daarin de hoogte van de dwangsom is bepaald op € 18.000,- per overtreding;
      
      
        stelt de hoogte van de dwangsom vast op € 8.000,- per overtreding;
      
      
        herroept het invorderingsbesluit van 13 november 2024;
      
      
        kent in de zaak ZWO 24/2931 voor de bezwaarfase aan eiser een vergoeding toe van € 1.294,-;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit 2;
      
      
        veroordeelt het college in het beroep met zaaknummer ZWO 24/2931 tot het betalen van een proceskostenvergoeding aan eiser ter hoogte van € 1.814,-; 
      
      
        gelast het college in het beroep met zaaknummer ZWO 24/2931 het griffierecht van € 187,- aan eiser te vergoeden. 
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.P.W. Esmeijer, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. P.J.H. Bijleveld, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
                                 rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
  
  
     Zaaknummer AWB 20/1981, niet gepubliceerd.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:3595.
  
  
     Zaaknummer ZWO 22/816, ECLI:NL:RBOVE:2023:1794.
  
  
     Een dergelijke vergunning wordt ook wel aanlegvergunning genoemd.
  
  
     Een vergunning voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 13 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4615, rechtsoverweging 6.1.