ECLI:NL:RBAMS:2024:3172, Rechtbank Amsterdam, 06-06-2024, AMS 23/6304
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-06-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Beroep ongegrond. Omgekeerde Woo. Woo is van toepassing, omdat gevraagde informatie verband houdt met de publieke taak. Geen sprake van misbruik van recht, omdat niet kan worden uitgesloten dat het Woo-verzoek zonder enig redelijk doel is gedaan. Verweerder kan overgaan tot het openbaar maken van de documenten.

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: AMS 23/6304 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 6 juni 2024 in de zaak tussen
  
    
      Medisch Maatwerk Nederland Ontwikkeling B.V., uit Rotterdam, eiseres
    (gemachtigde: mr. E.P.H. Vogelaar),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder 
      (gemachtigden: mr. K.S. Tse en A. Smal).
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: HGC Amsterdam B.V. uit Rijswijk (de derde-partij)
      (gemachtigde: mr. M. Hoogesteger).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de beslissing van verweerder om documenten openbaar te maken op grond van de Wet open overheid (Woo).
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 16 mei 2024 op zitting behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Namens eiseres is tevens verschenen [naam] , ontwikkelingsmanager. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Namens de derde-partij is, zonder bericht van verhindering, niemand verschenen.
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2.1.
      De derde-partij heeft op 18 januari 2023 een Woo-verzoek ingediend bij verweerder en verzocht om openbaarmaking van documenten over – kortgezegd – de uitgifte in erfpacht door het Academisch Medisch Centrum (AMC) aan eiseres en de ontwikkeling van het Wondexpertisecentrum. De derde-partij heeft onder meer verzocht om informatie met betrekking tot de erfpachtovereenkomst, de levering en de (aanvraag) omgevingsvergunning en de uitbreiding van het te ontwikkelen gebouw. De derde-partij heeft ook een afschrift verzocht van alle correspondentie en alle overeenkomsten tussen eiseres en verweerder. 
      
    
    
      2.2.
      Met het primaire besluit van 17 april 2023 heeft verweerder het Woo-verzoek deels toegewezen en daarbij meerdere documenten (al dan niet gedeeltelijk) openbaar gemaakt. Op sommige delen van documenten zijn uitzonderingsgronden uit de Woo toegepast, waardoor die onderdelen niet openbaar zijn gemaakt. Van één document is openbaarmaking in het geheel geweigerd.
      
    
    
      2.3.
      Eiseres is het niet eens met het besluit tot openbaarmaking. Eiseres heeft daarom op 1 mei 2023 bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit en de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Met een uitspraak van 14 juni 2023 heeft de voorzieningenrechter het verzoek toegewezen en de voorziening getroffen dat openbaarmaking van de documenten niet geschiedt tot zes weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar. 
      
    
    
      2.4.
      Op 21 juni 2023 heeft verweerder ambtshalve een herzien primair besluit genomen. Verweerder heeft met dit herziene besluit bepaald dat in het besluit van 17 april 2023 een toegepaste uitzonderingsgrond ontbreekt. Met het herziene besluit wordt dit gebrek hersteld. 
      
    
    
      2.5.
      Met het bestreden besluit van 19 september 2023 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Verweerder heeft zich hiervoor gebaseerd op een advies van de Bezwaaradviescommissie van 6 september 2023.
      
    
    
      2.6.
      Eiseres heeft op 30 oktober 2023 beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Met een uitspraak van 24 november 2023 heeft de voorzieningenrechter het verzoek afgewezen, omdat geen sprake was van een spoedeisend belang. Verweerder had namelijk toegezegd de uitvoering van het besluit, zijnde de openbaarmaking van de documenten, op te schorten totdat op het beroep is beslist.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      3. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft beslist om de documenten openbaar te maken. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    
    
      
        Achtergrond van de zaak
      
    
    
    
      4.1.
      Het gaat in deze zaak om een zogenoemd ‘omgekeerd Woo-verzoek’. Eiseres is het niet eens met openbaarmaking van documenten, zoals verzocht door de derde-partij. Eiseres zou voor de derde-partij een nieuw Wondexpertisecentrum realiseren op het AMC-terrein. Daarvoor heeft het AMC grond in erfpacht uitgegeven aan eiseres. Over de realisatie van het Wondexpertisecentrum is tussen eiseres en de derde-partij een conflict ontstaan. Met het Woo-verzoek tracht de derde-partij inzicht te krijgen in de ontwikkeling van het Wondexpertisecentrum en de uitgifte in erfpacht door het AMC aan eiseres. 
      
    
    
      4.2.
      Ten aanzien van de uitgifte in erfpacht van de grond op het AMC-terrein is voor deze zaak ook de achtergrond van de constructie tussen het AMC en de gemeente Amsterdam van belang. Uit de stukken en op de zitting is het volgende gebleken over deze constructie. Op 14 juni 1974 heeft de gemeente Amsterdam grond verkocht aan het AMC. De gemeente en het AMC zijn bij de verkoop van deze grond overeengekomen dat het AMC deze uitsluitend voor gezondheidszorg, onderwijs en onderzoek mocht gebruiken. Commerciële activiteiten werden uitdrukkelijk uitgesloten. In 2010 kreeg het AMC plannen voor de ontwikkeling van een commercieel Medical Business Park op het AMC-terrein. Het bij de verkoop bedongen terugkooprecht van de gemeente Amsterdam stond echter in de weg aan de planontwikkeling van dit Medical Business Park. De gemeente Amsterdam heeft toen besloten om commerciële activiteiten op het AMC-terrein toe te staan, mits de grondopbrengsten met de gemeente Amsterdam zouden worden gedeeld. De gemeente Amsterdam wilde ook de vrijheid om de gronduitgifte zelfstandig en volgens het Amsterdamse erfpachtstelsel uit te voeren. Er werd een constructie vastgesteld waarbij het bloot eigendom van de grond nog in handen van het AMC was, maar waarbij de gemeente Amsterdam als gevolmachtigde optreedt in de contacten met de erfpachter. Deze afspraken zijn vastgelegd in een samenwerkingsovereenkomst in 2011 en opnieuw vastgelegd in een samenwerkingsovereenkomst in 2018. Uit de constructie volgt dat de gemeente Amsterdam het contracteren verzorgt dat geënt is op het gemeentelijke erfpachtstelsel- en beleid, en dat de gemeente Amsterdam het beheer voert over een gezamenlijke grondexploitatie, met een gezamenlijke kostenrekening. Daarnaast worden de financiële risico’s en de opbrengsten gelijk verdeeld.
      
      
        
          Is de Woo van toepassing op de gevraagde informatie?
        
      
      
    
    
      5.1.
      Uit de Woo volgt dat eenieder recht heeft op toegang tot publieke informatie, zonder daartoe een belang te hoeven stellen. Publieke informatie is informatie neergelegd in documenten die berusten bij een orgaan, persoon of college als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, of informatie die op grond van artikel 2.3 door een bestuursorgaan kan worden gevorderd. Een document is een door een orgaan, persoon of college opgemaakt of ontvangen schriftelijk stuk of ander geheel van vastgelegde gegevens dat naar zijn aard verband houdt met de publieke taak van dat orgaan, die persoon of dat college.
      
    
    
      5.2.
      Tussen partijen is niet in geschil dat de Woo van toepassing is op documenten die betrekking hebben op zaken over de omgevingsvergunningen. Partijen zijn het erover eens dat deze documenten verband houden met de publieke taak van verweerder. Het geschil tussen partijen gaat enkel over de vraag of de Woo van toepassing is op documenten met betrekking tot de erfpachtuitgifte. Kernvraag daarbij is of deze documenten verband houden met de publieke taak van verweerder. 
      
    
    
      5.3.
      Eiseres voert aan dat de informatie over de erfpachtuitgifte geen verband houdt met de publieke taak van verweerder, waardoor de Woo niet van toepassing is. Volgens eiseres heeft verweerder haar publieke taak uitgeoefend door het sluiten van de samenwerkingsovereenkomst met het AMC, maar moet de uitgifte in erfpacht door het AMC aan eiseres daar los van worden gezien. Eiseres vindt dat de omstandigheid dat de erfpacht is uitgegeven namens het AMC, maakt dat er sprake is van een privaatrechtelijke relatie tussen het AMC en haarzelf. Het AMC is immers eigenaar van de grond. Nu verweerder enkel betrokken was als gemachtigde van het AMC, houdt dit geen verband met de publieke taak van verweerder. Eiseres voert verder aan dat de documenten over de erfpachtuitgifte niet bestemd zijn om te berusten bij verweerder, in haar hoedanigheid als bestuursorgaan. Bij de Woo is namelijk vereist dat documenten niet alleen fysiek bij het bestuursorgaan berusten, maar dat zij ook bestemd zijn om bij het bestuursorgaan te berusten. Eiseres stelt dat verweerder op dit laatste punt onvoldoende is ingegaan in het bestreden besluit, waardoor het bestreden besluit onzorgvuldig is gemotiveerd en onzorgvuldig is voorbereid.
      
    
    
      5.4.
      De rechtbank is van oordeel dat niet kan worden gesteld dat de gevraagde informatie geen verband houdt met de publieke taak van verweerder. De rechtbank overweegt daartoe dat uit de achtergrond van de constructie tussen de gemeente Amsterdam en het AMC blijkt dat de gemeente Amsterdam altijd invloed heeft willen hebben en behouden over hoe om moet worden gegaan met het AMC-terrein. Zo heeft de gemeente Amsterdam in 1974 de grond verkocht aan het AMC, maar onder de voorwaarde dat geen commerciële activiteiten op het terrein mochten plaatsvinden. De gemeente heeft daartoe een terugkooprecht bedongen. In de samenwerkingsovereenkomsten van 2011 en 2018 is afgesproken dat, hoewel de grond formeel in eigendom bleef van het AMC, de gemeente de gronduitgifte volgens het Amsterdamse erfpachtstelsel mocht uitvoeren. De rechtbank vindt dat uit de achtergrond van de constructie tussen de gemeente Amsterdam en het AMC dan ook blijkt dat de invloed van de gemeente Amsterdam op het AMC-terrein nooit strikt privaatrechtelijk is geweest. Uit de toelichting bij de Woo volgt bovendien dat de zinsnede ‘naar zijn aard verband houdt met de publieke taak’ breed moet worden uitgelegd. Het gaat hier niet alleen om documenten die direct gerelateerd zijn aan het uitoefenen van publiek gezag of andere bestuurstaken, maar ook om documenten die gerelateerd zijn aan aangelegenheden die voor de uitoefening van die publieke taak randvoorwaardelijk zijn, zoals bedrijfsvoering of organisatie. De rechtbank is van oordeel dat de omstandigheid dat verweerder de erfpachtovereenkomst aangaat op basis van een volmacht in samenhang met de andere afspraken uit de samenwerkingsovereenkomst moet worden bezien. De gemeente Amsterdam treedt immers op als gevolmachtigde namens het AMC, omdat de gronduitgifte op grond van de samenwerkingsovereenkomst, enkel kan plaatsvinden volgens het Amsterdamse erfpachtstelsel. De rechtbank is dus van oordeel dat de informatie in de documenten met betrekking tot de erfpachtuitgifte verband houdt met de publieke taak van de gemeente en dat die informatie daarmee ook bestemd was om onder de gemeente te berusten. De Woo is dus van toepassing op deze informatie.
      
    
    
      5.5.
      Voor zover eiseres heeft aangevoerd dat verweerder in het bestreden besluit de bezwaargrond dat de documenten niet bestemd waren om bij verweerder te berusten onzorgvuldig heeft gemotiveerd, volgt de rechtbank eiseres niet. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de documenten verband houden met de publieke taak van verweerder, waardoor het document ook voor verweerder bestemd is. De rechtbank ziet dat verweerder daarmee wel is ingegaan op deze grond, maar dat verweerder zich op een ander standpunt heeft gesteld dan eiseres. Dat betekent echter niet dat sprake is van een onzorgvuldige motivering. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Is sprake van misbruik van recht?
        
      
      
    
    
      6.1.
      Eiseres voert aan dat de derde-partij het verzoek kennelijk met een ander doel heeft ingediend dan het verkrijgen van publieke informatie. Dit blijkt volgens eiseres onder meer uit de omstandigheid dat eiseres de verzochte informatie al onderhands aan de derde-partij heeft verstrekt, maar dat de derde-partij het Woo-verzoek desondanks niet heeft ingetrokken. De derde-partij heeft gesteld de documenten te willen ontvangen zonder zwartgelakte passages, maar volgens eiseres kan de derde-partij nooit meer informatie verkrijgen dan hij nu al heeft, omdat verweerder de informatie ook openbaar zal maken met zwartgelakte passages. Eiseres voert aan dat hieruit volgt dat de derde-partij een ander motief heeft dan het verkrijgen van publieke informatie, namelijk het tegenwerken van eiseres. 
      
    
    
      6.2.
      Eiseres voert daarbij verder aan dat, hoewel het belang van een verzoeker bij het indienen van een Woo-verzoek niet van belang is, het doel van het verzoek wel relevant is voor de vraag of sprake is van misbruik van recht. Volgens eiseres is dat het geval, nu de derde-partij bij het indienen van het Woo-verzoek geen ander doel had dan eiseres te schaden. Daarmee heeft de derde-partij een bevoegdheid aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven. Op de zitting heeft eiseres in aanvulling hierop aangevoerd dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte geen aandacht heeft besteed aan de vraag of sprake is van misbruik van recht. Volgens eiseres is hierdoor sprake van een motiveringsgebrek in het bestreden besluit. 
      
    
    
      6.3.
      De rechtbank kan de frustratie van eiseres begrijpen dat de derde-partij het Woo-verzoek niet heeft willen intrekken, ondanks dat eiseres de gevraagde informatie al aan de derde-partij heeft toegestuurd. De rechtbank vindt echter dat niet kan worden gesteld dat sprake is van misbruik van recht. Uit de Woo volgt dat een verzoeker bij het indienen van een Woo-verzoek geen belang hoeft te stellen. De rechtbank heeft hiervoor al vastgesteld dat verweerder ten aanzien van dit Woo-verzoek handelt in verband met haar publieke taak. De informatie waar het in deze zaak om gaat, betreft dus publieksinformatie. De rechtbank is van oordeel dat niet kan worden uitgesloten dat de derde-partij het verzoek zonder enig redelijk doel heeft gedaan. De omstandigheid dat de derde-partij de Woo gebruikt om informatie te verkrijgen die hij ten behoeve van het geschil met eiseres wil inzien, brengt daarbij niet automatisch met zich dat sprake is van misbruik van recht.
      
    
    
      6.4.
      De rechtbank volgt eiseres niet in haar standpunt dat sprake is van een motiveringsgebrek. De situatie ten tijde van het bestreden besluit was niet dusdanig dat verweerder ambtshalve had moeten beoordelen of er sprake was van misbruik van recht. De rechtbank ziet dat verweerder vervolgens in het verweerschrift is ingegaan op de vraag of sprake is van misbruik van recht, omdat die vraag door eiseres in beroep werd opgeworpen. Dat eiseres het niet eens is met deze motivering of dat eiseres deze motivering uitgebreider had willen zien, maakt niet dat sprake is van een motiveringsgebrek. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Slaagt het beroep op het evenredigheidsbeginsel?
        
      
      
    
    
      7.1.
      Eiseres voert aan dat zij onevenredig in haar belangen wordt getroffen als de gevraagde informatie openbaar zal worden gemaakt. Eiseres moet voor de ontwikkeling van het Wondexpertisecentrum nog om de tafel met beleggers. Volgens eiseres wordt haar positie ten opzichte van de beleggers bemoeilijkt als de stukken openbaar worden gemaakt. Meer subsidiair voert eiseres aan dat, als de rechtbank het beroep ongegrond zal verklaren, de belangenafweging anders uit kan vallen als de gesprekken met de beleggers zijn afgerond. Op de zitting heeft eiseres echter aangegeven hier geen concrete termijn aan te kunnen verbinden.
    
    
      7.2.
      De rechtbank is van oordeel dat, voor zover eiseres hier een beroep heeft willen doen op het evenredigheidsbeginsel, dit beroep niet slaagt. De rechtbank vindt dat eiseres onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat zij in haar positie ten opzichte van beleggers wordt geschaad als de documenten openbaar worden gemaakt. Voor zover eiseres heeft aangevoerd dat de belangenafweging anders kan uitvallen als de gesprekken met de beleggers zijn afgerond, overweegt de rechtbank dat het praktisch en proceseconomisch gezien niet haalbaar is om rekening te houden met een termijn die daaraan is verbonden. De beroepsgrond slaagt niet.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8.1.
      Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Meer concreet betekent dit dat verweerder, als niet binnen zes weken na verzending van deze uitspraak hoger beroep wordt ingediend, over kan gaan tot het uitvoeren van het primaire besluit en daarmee het openbaar maken van de documenten.
      
    
    
      8.2.
      Eiseres krijgt het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.C.S. van Limburg Stirum, voorzitter, mr. R. van de Water en mr. M.C. Werner, leden, in aanwezigheid van mr. I.G.A. Karregat, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 juni 2024.
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     AMS 23/2456.
  
  
     AMS 23/6266.
  
  
     Dit volgt uit artikel 1.1 van de Woo.
  
  
     Dit volgt uit artikel 2.1 van de Woo.
  
  
     Zie ook de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2636.