ECLI:NL:RBNNE:2025:718, Rechtbank Noord-Nederland, 31-01-2025, 23/2947
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-01-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wabo, afwijken van welstandsadvies.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Groningen
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: LEE 23/2947 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 31 januari 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eisers], uit Winsum, eisers
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Het Hogeland, het college 
      (gemachtigden: mr. M.J.F. Nuijens en F. Rozema).
    
    
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de aan de gemeente Het Hogeland verleende omgevingsvergunning voor het vernieuwen van rioleringen, damwanden en bestrating en het plaatsen van een keerwand voor het project Boogplein in Winsum.
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft deze omgevingsvergunning met het besluit van 12 september 2022 verleend. Met het bestreden besluit van 30 mei 2023 op het bezwaar van eisers is het college hierbij gebleven.
      
    
    
      1.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 24 september 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, vertegenwoordigd door J. Wicherts-van Dijken, en de gemachtigden van het college. 
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. De gemeente Het Hogeland heeft op 5 april 2022 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor de herontwikkeling van het Boogplein in Winsum. De aanvraag zag onder meer op het aanbrengen van beschoeiing en keerwanden langs het Winsumerdiep. 
    
    
    
      2.1.
      Op 24 mei 2022 heeft de Adviescommissie voor Omgevingskwaliteit een welstand- en erfgoedadvies uitgebracht aan het college over de aanvraag. De Adviescommissie heeft het volgende geadviseerd: 
      
      
        
          “Zij adviseert te onderzoeken of het mogelijk is om een meer geleidelijke en natuurlijk ogende overgang tussen het Boogplein en de flank van de wierde en de waterkant te bewerkstelligen. Met het oog op het huidige informele karakter adviseert de commissie daarnaast het aandeel groen te verhogen en om minder verharding toe te passen, dit is essentieel om het tracé en het karakter van het Jaagpad herkenbaar te laten blijven.”
        
      
      
    
    
      2.2.
      In het besluit van 12 september 2022 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend voor de dam- en keerwand, voor de activiteiten ‘bouwen’ en ‘het uitvoeren van een werk, of werkzaamheden’. Voor de bestrating is de omgevingsvergunning verleend voor de activiteit ‘het uitvoeren van een werk of werkzaamheden’.
      
    
    
      2.3.
      Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen het besluit. De Commissie voor bezwaarschriften heeft partijen bij de eerste hoorzitting in bezwaar laten weten dat zij heeft geconstateerd dat in het besluit van 12 september 2022 de motivering over de gevolgen van de vergunde activiteiten voor de cultuurhistorische waarden ontbreekt. Het college heeft bij die hoorzitting aangegeven de motivering van het besluit op dat punt te willen aanvullen.
      
    
    
      2.4.
      Het college heeft BügelHajema een memo laten uitbrengen over de gevolgen van het plan voor het cultuurhistorisch waardevolle karakter van het beschermde dorpsgezicht Winsum. Dit memo is uitgebracht op 7 maart 2023. De Commissie voor bezwaarschriften heeft het memo bij haar advies betrokken en geadviseerd het bezwaar ongegrond te verklaren.
      
    
    
      2.5.
      In het bestreden besluit heeft het college, in navolging van het advies van de Commissie voor bezwaarschriften, het bezwaar van eisers ongegrond verklaard en het besluit van 12 september 2022 niet herroepen.
      
    
    
      2.6.
      Eisers hebben beroep ingesteld.
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      3. De rechtbank beoordeelt de verleende omgevingsvergunning voor een dam- en keerwand en verharding aan het Jaagpad. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
    
    
    
      3.1.
      De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
    
    
      3.2.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Overgangsrecht 
        
        4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
      
      
    
    
      4.1.
      De aanvraag is ingediend op 5 april 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
      
      
        
          Had het memo van BügelHajema ter advisering aan de Adviescommissie voor Omgevingskwaliteit moeten worden voorgelegd?
        
        5. Volgens eisers had de Adviescommissie voor Omgevingskwaliteit eerst advies moeten geven over het memo van BügelHajema, voordat het college over mocht gaan tot het nemen van een besluit op het bezwaar. Verder betogen eisers dat het college in het bestreden besluit ten onrechte is uitgegaan van de omstandigheid dat de Adviescommissie voor Omgevingskwaliteit niet bevoegd was te adviseren over het aandeel groen op de kade en de formele ritmiek van plantvakken en leilinden.  
      
      
    
    
      5.1.
      Naar het oordeel van de rechtbank hoefde het college het memo van BügelHajema niet ter advisering voor te leggen aan de Adviescommissie voor Omgevingskwaliteit. De rechtbank legt dat hierna uit. 
      
    
    
      5.2.
      Het staat vast dat het college, voordat het besloot de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen, de aanvraag voor advies heeft voorgelegd aan de Adviescommissie voor Omgevingskwaliteit, en dat die commissie ook advies heeft uitgebracht voordat de vergunning werd verleend. Tijdens de bezwaarprocedure heeft vervolgens de Commissie voor bezwaarschriften geconstateerd dat een draagkrachtige motivering, waaruit bleek dat de vergunning geen onevenredige aantasting van cultuurhistorische waarden zou meebrengen, ontbrak. Die constatering was voor het college aanleiding BügelHajema opdracht te geven aanvullend onderzoek te doen naar eventuele aantasting van cultuurhistorische waarden in de omgeving als gevolg van de vergunde activiteiten. Dit mondde uit in het memo van 7 februari 2023. De conclusie van dat memo was dat met de verleende vergunning geen onevenredige afbreuk zou worden gedaan aan de in de toelichting bij het bestemmingsplan Boogplein en de daarbij behorende bijlagen weergegeven cultuurhistorische en ruimtelijke waarden van het beschermde dorpsgezicht. De Commissie voor bezwaarschriften vond dat daarmee alsnog in een draagkrachtige motivering was voorzien, en heeft vervolgens geadviseerd het bezwaar ongegrond te verklaren. Anders dan eisers menen, is er geen rechtsregel die het college ertoe verplichtte om opnieuw advies te vragen aan de Adviescommissie voor Omgevingskwaliteit. Die commissie had immers al advies uitgebracht over de aanvraag, en de nadere onderbouwing door BügelHajema was ingegeven door zowel de constatering van de Adviescommissie dat onvoldoende verkenning van de cultuurhistorische waarden had plaatsgevonden, als de constatering van de Commissie voor bezwaarschriften dat de mogelijke aantasting van de cultuurhistorische waarden in het plangebied gebrekkig was onderbouwd. Hoewel goed voorstelbaar was geweest dat het college het memo van BügelHajema zou hebben voorgelegd aan de Adviescommissie – die immers had gezegd bereid te zijn tot nader overleg – was het college daar niet toe verplicht.
      
    
    
      5.3.
      In dit verband is ook van belang dat uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State volgt dat de beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d van de Wabo een omgevingsvergunning te verlenen voor een bouwwerk dat in strijd is met de redelijke eisen van welstand, behoort tot de bevoegdheid van het college. Dat heeft daarbij beoordelingsruimte. Het is, met andere woorden, uiteindelijk de bevoegdheid van het college te beslissen of een aangevraagde vergunning vanuit het oogpunt van welstand al dan niet moet worden geweigerd. Het advies van de welstandscommissie (in dit geval: de Adviescommissie voor Omgevingskwaliteit) is daarbij relevant, maar niet doorslaggevend. Daaruit volgt ook dat in het midden kan blijven of het college er terecht van is uitgegaan dat de Adviescommissie bij het uitbrengen van haar advies gedeeltelijk buiten de beoordelingskaders is getreden. Zelfs als de Adviescommissie niet buiten die kaders zou zijn getreden, verandert dat immers niets aan het feit dat uiteindelijk het college moet beslissen over verlening van de vergunning, en zo nodig gemotiveerd aan het advies van de Adviescommissie voorbij mocht gaan. Het betoog slaagt niet.
      
      
        
          Heeft het college het standpunt mogen innemen dat de cultuurhistorische waarden van de omgeving niet onevenredig worden aangetast?
        
        6. Eisers betogen dat de inhoud van het advies van BügelHajema onvoldoende is om tot de conclusie te kunnen komen dat de vergunde dam- en keerwand en het verharde pad geen afbreuk doen aan de cultuurhistorische waarden van het gebied. Eisers betogen verder dat het niet duidelijk is hoe de Welstandsnota Winsum 2016 en het Beeldkwaliteitsplan Boogplein zich tot elkaar verhouden. Het college heeft er geen rekening mee gehouden dat de Welstandsnota Winsum 2016 niet voorziet in verharding van de kade. In het Beeldkwaliteitsplan Boogplein wordt verder voor het jaagpad voorzien in halfverharding, maar de vergunning voorziet in een verhard jaagpad.
      
      
    
    
      6.1.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de vergunde activiteit geen onevenredige afbreuk doet aan de cultuurhistorische waarden van het jaagpad en de directe omgeving. De rechtbank zal daarbij eerst ingaan op welke planologische eisen aan het behoud van cultuurhistorische waarden worden gesteld. Vervolgens zal de rechtbank ingaan op het advies van BügelHajema, waarin is uitgelegd wat de gevolgen van de vergunde activiteit zijn voor de cultuurhistorische waarden. De rechtbank zal daarna ingaan op het betoog van eisers over de verhouding van de Welstandsnota Winsum 2016 en het Beeldkwaliteitsplan Boogplein.
      
    
    
      6.2.
      Het ter plaatse geldende bestemmingsplan is het bestemmingsplan Boogplein. Aan de gronden waar de vergunning op ziet, zijn, voor zover hier van belang, de bestemmingen ‘Verkeer – Verblijfsgebied’ en ‘Waarde – Beschermd Dorpsgezicht’ toegekend. Uit artikel 5 van het bestemmingsplan Boogplein volgt dat de gronden met de bestemming ‘Verkeer – Verblijfsgebied’ zijn bestemd voor onder andere wegen en straten, paden en groenvoorzieningen. Uit artikel 10.3, onder a, van het bestemmingsplan volgt dat bij de bestemming ‘Waarde – Beschermd Dorpsgezicht’ het aanleggen of verharden van paden en het ophogen en egaliseren van gronden vergunningplichtig is voor de activiteit ‘het uitvoeren van werken of werkzaamheden’. De omgevingsvergunning kan slechts worden verleend indien geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de cultuurhistorische waarde van het gebied. Uit de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2022 over het bestemmingsplan Boogplein leidt de rechtbank af dat de planwetgever het cultuurhistorisch element van het jaagpad met het toekennen van de bestemming ‘Waarde – Beschermd Dorpsgezicht’ tot uitdrukking heeft willen brengen. De Afdeling heeft in die uitspraak overwogen dat de aanwijzing van het jaagpad als beschermd dorpsgezicht niet met zich meebrengt dat het jaagpad in zijn huidige vorm moet blijven bestaan. Van belang is veeleer dat het jaagpad als verbinding behouden blijft, aldus de Afdeling.
      
    
    
      6.3.
      In het memo van BügelHajema wordt onder meer ingegaan op de toelichting bij artikel 10 van het bestemmingsplan, die een beschrijving geeft van de stedenbouwkundige structuur en de cultuurhistorische achtergrond van het gebied waarop de vergunning ziet. In het memo staat dat geconstateerd kan worden dat de vergunde inrichting niet in strijd is met de beschrijving in de toelichting van het bestemmingsplan. Vervolgens wordt ingegaan op het besluit waarbij het gebied is aangewezen als beschermd dorpsgezicht. Volgens het memo bedraagt het obstakelvrije deel zoals dat is voorzien langs het bestaande jaagpad ongeveer 3,5 m, wat voldoende is om het tracé van het jaagpad in ere te houden. Hoewel door de voorgenomen verharding het karakter van het jaagpad verandert, zijn er meer verharde, kade-achtige plekken in Winsum, ook in het historische beeld, zodat de verharding geen wezensvreemde toevoeging in de karakteristiek van het beschermde dorpsgezicht is. Het memo concludeert dat de voorgestelde inrichting met zich meebrengt dat het tracé van het jaagpad voldoende goed herkenbaar blijft en er geen specifieke cultuurhistorische redenen aanwezig zijn om het dicht beplante beeld van na 1930 te behouden. De verleende vergunning doet dan ook geen onevenredige afbreuk aan de cultuurhistorische en ruimtelijke waarden van het beschermd dorpsgezicht, aldus het memo. Naar het oordeel van de rechtbank biedt het memo van BügelHajema een voldoende onderbouwing voor de conclusie van het college dat van onevenredige aantasting van de cultuurhistorische waarden in de omgeving geen sprake is. Het betoog van eisers dat er in de kern op neerkomt dat BügelHajema onvoldoende oog heeft gehad voor de geschiedenis van de omgeving als geheel leidt niet tot een ander oordeel. Bij beantwoording van de vraag in hoeverre een bepaalde ontwikkeling in de omgeving past is altijd discussie mogelijk over de omvang van het gebied dat daarbij wordt betrokken, maar eisers hebben onvoldoende onderbouwd dat BügelHajema van een te beperkt deel van de omgeving zijn uitgegaan. Dat eisers betogen dat het advies van BügelHajema vanuit cultuurhistorisch oogpunt niet voldoende onderbouwd is, volgt de rechtbank daarom niet.
      
    
    
      6.4.
      Over de verhouding van de Beeldkwaliteitsplan Boogplein en de Welstandsnota Winsum 2016 overweegt de rechtbank als volgt. De rechtbank stelt vast dat het Beeldkwaliteitsplan Boogplein onderscheid maakt in verschillende deelgebieden. De vergunde activiteit valt binnen deelgebied 4. Waar volgens het beeldkwaliteitsplan voor kleine ingrepen kan worden teruggevallen op de Welstandsnota Winsum 2016, volgt uit de tekst van het beeldkwaliteitsplan dat dat plan in dit geval een specifieke aanvulling is op de Welstandsnota Winsum 2016. Zoals het college ter zitting heeft toegelicht, volgt dat ook uit het besluit waarbij het bestemmingsplan Boogplein is vastgesteld. Dat betekent dat het college terecht het beeldkwaliteitsplan als uitgangspunt heeft genomen voor de beoordeling van de aanvraag, en niet de Welstandsnota Winsum 2016. Zoals ter zitting is vastgesteld vermeldt het Beeldkwaliteitsplan Boogplein voor deelgebied 4 onder ‘Inrichtingseisen beeldkwaliteit’ en het kopje ‘Verhardingen’ voor de voetpaden en de kade langs het Winsumerdiep als te gebruiken materiaal ‘gebakken klinker’. Daarnaast wordt voor ‘het jaagpad’ ‘halfverharding’ genoemd als materiaal, maar zoals het college ter zitting heeft toegelicht wordt daarmee gedoeld op het deel van het (huidige) jaagpad dat verder ten westen van het plangebied ligt. Een en ander betekent dat het college terecht het standpunt inneemt dat de vergunde verharding in overeenstemming is met het vastgestelde welstandsbeleid. Of de Welstandsnota Winsum 2016 wel of niet voorziet in verharding voor dit gedeelte van de kade langs het Winsumerdiep is, gezien het voorgaande, niet relevant.
      
    
    
      6.5.
      Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat een bestuursorgaan dient te motiveren waarom de omgevingsvergunning, in afwijking van het welstandsadvies, niettemin moet worden verleend. Gezien wat de rechtbank hiervoor heeft overwogen, kon het college volstaan met verwijzing naar het advies van BügelHajema voor de cultuurhistorische motivering. De rechtbank komt daarmee ook tot de conclusie dat dat college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de omgevingsvergunning in afwijking van het advies van de Adviescommissie voor Omgevingskwaliteit niettemin moest worden verleend. 
      
      
        7. Wat eisers verder hebben aangevoerd leidt evenmin tot de conclusie dat het besluit onrechtmatig is.
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T.A. Oudenaarden, rechter, in aanwezigheid van mr.D.W.K. Veenstra, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 31 januari 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Bestemmingsplan Boogplein
      
    
    
    
      5.1
      
        
          Bestemmingsomschrijving
        
        De voor ‘Verkeer – Verblijfsgebied’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
      
      
        
          wegen en straten;
        
        
          paden;
        
        
          parkeervoorzieningen;
        
        
          nutsvoorzieningen;
        
        
          groenvoorzieningen;
        
        
          speelvoorzieningen;
        
        
          water;
        
      
      met daaraan ondergeschikt:
      
         de evenementen die zijn genoemd in lid 5.4.2;
         standplaatsen;
      
      met de daarbijbehorende:
      bouwwerken, geen gebouwen zijnde, waaronder kunstwerken.
      
      
    
  
  
    Artikel 10 Waarde - Beschermd dorpsgezicht
    
      10.1
      
        
          Bestemmingsomschrijving
        
        De voor ‘Waarde - Beschermd dorpsgezicht’ aangewezen gronden zijn, behalve voor de andere daar voorkomende bestemming(en), mede bestemd voor het behoud, herstel en de uitbouw van de cultuurhistorische en ruimtelijke waarden van het gebied en zijn bebouwing.
      
      
    
    
      10.3
      
        Omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden
      
      a. Het is verboden zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van Burgemeester en Wethouders (aanlegvergunning), de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden, uit te voeren, zulks ongeacht het bepaalde in de regels bij de andere op deze gronden van toepassing zijnde bestemmingen:
      
        1. het aanleggen, verbreden, verleggen of verharden van wegen en paden;
        (…)
        7. het uitvoeren van grondbewerkingen dieper dan 0,40 cm en/of een oppervlakte van meer dan 100 m², tenzij deze in het kader van onderzoek naar mogelijke historische vindplaatsen worden uitgevoerd.
        (…)
      
      De in sub a genoemde vergunning kan slechts worden verleend, indien hierdoor geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan in de toelichting bij dit plan weergegeven cultuurhistorische en ruimtelijke waarden van het gebied.
      
      
    
  
  
     ABRvS 10 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2314, r.o. 3.4.
  
  
     Eisers verwijst naar pagina 10 van het Beeldkwaliteitsplan Boogplein.
  
  
     Artikel 5.1, onder a, b en f bestemmingsplan Boogplein.
  
  
     Artikel 10.3, onder c, bestemmingsplan Boogplein.
  
  
     ABRvS 28 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2817, r.o. 7.1.
  
  
     ABRvS 10 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2314.