ECLI:NL:RBOVE:2025:82, Rechtbank Overijssel, 10-01-2025, AK_23_2486
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2025-01-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Beroep i.v.m. weigering openbaarmaking documenten o.g.v. Wet open overheid. Beroep tegen weigering openbaarmaking gegrond; motiveringsgebrek. Weigering openbaarmaking adviezen landsadvocaat. De rechtbank mist in het bestreden besluit een specifieke aanduiding waarover de gevraagde procesadviezen van de landsadvocaat gaan. Gelet op de gronden van bezwaar had dit van de minister verwacht mogen worden. Het gaat daarbij om een duiding van de specifieke (mogelijke en toekomstige) procedures waarop die adviezen betrekking hebben en waarom die adviezen in volle omvang de strekking van een algemeen juridisch beleidsadvies te buiten gaan en daarom niet (deels) openbaargemaakt kunnen worden.

RECHTBANK OVERIJSSEL
  
  
    Zittingsplaats Zwolle
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ZWO 23/2486 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser], uit [woonplaats], eiser,
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 
    (gemachtigde: mr. drs. H.H.B. Hartkamp).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het niet tijdig beslissen op zijn bezwaar en het beroep tegen de gedeeltelijke afwijzing van het verzoek 
      van eiser tot het openbaar maken van documenten op grond van de Wet open overheid (Woo).
    
    
    
      1.1.
      De minister heeft met het besluit van 6 juli 2023 documenten openbaar gemaakt. Van (delen van) documenten heeft de minister openbaarmaking geweigerd.
    
    
    
      1.2.
      Eiser heeft op 30 november 2023 beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar.
    
    
    
      1.3.
      Gedurende het beroep niet tijdig beslissen heeft de minister met het besluit van 5 december 2023 besloten op het bezwaar van eiser. De minister heeft in dit besluit het besluit van 6 juli 2023 herroepen en een nieuw besluit op het Woo-verzoek genomen.
    
    
    
      1.4
      De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
    
    
    
      1.5
      De rechtbank heeft het beroep op 15 oktober 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigde van de minister, bijgestaan door [gemachtigde 1] en [gemachtigde 2].
    
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    2. De rechtbank beoordeelt het beroep tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar en het beroep tegen het besluit op bezwaar van 5 december 2023. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    3. De rechtbank is van oordeel dat het beroep tegen het niet tijdig beslissen niet-ontvankelijk is en dat het beroep tegen het besluit van 5 december 2023 gegrond is. 
    
    
      Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
    
      
        Het beroep tegen het besluit op bezwaar van 5 december 2023
      
    
    4. De minister heeft gedurende het beroep van eiser tegen het niet tijdig beslissen op 5 december 2023 besloten op het bezwaar van eiser. De rechtbank stelt vast dat de minister met dit besluit niet geheel aan het beroep van eiser tegemoetkomt. Van belang daartoe is dat de minister met het besluit op bezwaar van 5 december 2023 blijft bij de weigering om (delen van) documenten openbaar te maken. Eiser richt zich tegen deze weigering en hij stelt dat de minister niet alle relevante documenten heeft meegenomen. Met het voorgaande heeft het beroep van eiser tegen het niet tijdig nemen van een besluit ingevolge artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede betrekking op het alsnog genomen besluit van 5 december 2023.  
    
    
      Daarmee ligt dit besluit ter beoordeling voor aan de rechtbank.
    
    
    
      
        Totstandkoming van het besluit
      
    
    5. Eiser heeft op 9 maart 2023 het volgende Woo-verzoek bij de minister ingediend:
    
      “…(het Woo-verzoek) ziet op alle informatie die betrekking heeft op de verwerving en toepassing van een dwangmaatregel en alle communicatie die ziet op he hotel [bedrijf]
      , gemeente Tubbergen. 
      …
      Gelet daarop zou ik ook graag van u, BZK en de Minister van VRO alle informatie (memo’s, gespreksverslagen, e-mails, notulen, whatsappjes en of andere benamingen voor documenten die op dit onderwerp zien) willen ontvangen die zien op dit onderwerp. Zowel interdepartementaal als binnen uw eigen organisatie alsook met betrokken partijen (het COA, gemeente Tubbergen, regietafels (regionaal, provinciaal, landelijk) J&V) Zowel interne als externe documentatie. Ik ontvang ook graag de interne werkinstructies of hoe een dergelijk stuk mag heten, over een dergelijk project en de ambtelijke lijnen waarlangs dergelijke besluitvorming moet worden genomen. Als informatie al is geopenbaard, dan wil ik u verzoeken om mij alleen een link te verstrekken Ik ga ervan uit dat u ermee bekend bent dat stukken met intern beraad of persoonlijke beleidsopvattingen ook geopenbaard moeten, zij het in geanonimeerde vorm.”
    
    
    
      6.1
      Met het primaire besluit van 6 juli 2023 heeft de minister op het Woo-verzoek beslist. Daarbij heeft de minister aangegeven 77 documenten te hebben aangetroffen Daarvan heeft de minister 21 documenten (deels) openbaar gemaakt. De minister heeft besloten openbaarmaking van bepaalde informatie te weigeren op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder b, e en i en artikel 5.2, eerste lid van de Woo.
      
    
    
      6.2
      Met het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, alsnog 8 interne whatsapp- en sms-berichten (deels) openbaar gemaakt. De minister blijft onder aanvulling en wijziging van de motivering bij het standpunt dat   openbaarmaking van een gedeelte van de verzochte informatie geweigerd moet worden op grond van voornoemde weigeringsgronden.
      
      
        
          Inhoudelijke beoordeling 
        
      
    
    
      7.1
      Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft. De Woo is dus van toepassing als met ingang van 1 mei 2022 wordt beslist op Wob-verzoeken, ook als die voor die datum zijn gedaan. Gelet op de datum van het bestreden besluit oordeelt de rechtbank in deze zaak dus met toepassing van de Woo.
      
    
    
      7.2
      De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, zesde, van de Awb kennisgenomen van de informatie die verweerder aan haar vertrouwelijk heeft overgelegd. De rechtbank heeft de documenten gecontroleerd op de reikwijdte van het verzoek en de toepassing van de door de minister gehanteerde uitzonderingsgronden van de Woo.
      
      
        
          Zoekslag 
        
      
    
    
      8.1
      Eiser stelt zich op het standpunt dat er meer stukken onder de minister moeten berusten. Eiser acht het onaannemelijk dat, gezien de maatschappelijke impact van de voor het eerst toegepaste en teruggedraaide dwangmaatregel, er niet meer documentatie is die met name ziet op de voorbereiding van de dwangmaatregel. Ook heeft eiser in zijn bezwaarschrift een aantal specifieke documenten benoemd ten aanzien waarvan logischerwijs onderliggende documentatie zou moeten zijn. 
      
    
    
      8.2
      Als een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet onder hem berust en deze mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, is het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat dat document toch onder het bestuursorgaan berust. Bij de beoordeling of een stelling van een bestuursorgaan de rechtbank niet ongeloofwaardig voorkomt, wordt betrokken op welke wijze het onderzoek is verricht. Het bestuursorgaan moet inzichtelijk maken dat voldoende zorgvuldig onderzoek is gedaan en hoe er naar documenten is gezocht. Hierbij hoort ook dat het bestuursorgaan moet onderzoeken of de gevraagde documenten (hebben) bestaan en bij hem hadden behoren te berusten.
      
    
    
      8.3
      De rechtbank is van oordeel dat niet kan worden gesteld dat de zoekslag die door de minister ten tijde van de beslissing op bezwaar is verricht onzorgvuldig is geweest. Uit het bestreden besluit volgt dat gezocht is met het documentmanagementsysteem DigiDOC en dat in mailboxen is gezocht, waarbij niet alleen inboxen zijn betrokken, zoals eiser in bezwaar veronderstelde, maar ook in de verzonden mails is gezocht. Ook is gezocht in de persoonlijke schijven van de betrokken medewerkers. Daarbij is gezocht op documenten die gaan over de toepassing van het juridische instrumentarium in het kader van het overnemen van de vergunningverlening in nationaal belang in relatie tot [bedrijf]. Er is gebruik gemaakt van zoektermen die aansluiten bij het verzoek zoals ‘[plaats 1]’, ‘[bedrijf]’, ‘[bedrijf]’ en ‘[plaats 2]’.
      
    
    
      8.4
      
        Volgens de minister verkeert eiser in de veronderstelling dat er een dwangmaatregel is opgelegd en daarmee een besluit is genomen. Weliswaar is door de betrokken bewindspersonen de bereidheid uitgesproken, maar de vergunning is niet daadwerkelijk door het rijk verleend. Dit is de reden dat op dit onderdeel geen documenten bij de minister aanwezig zijn. 
        Daarnaast lag het tempo in het betreffende dossier hoog en heeft veel overleg mondeling plaatsgevonden. Zo is de bereidheid van de minister tot het medeondertekenen van een vergunning indien die zou worden verleend, mondeling uitgesproken. Ook de brieven van 15 augustus 2022 zijn aan de minister van VRO-mondeling voorgelegd en geaccordeerd. 
        Verder is deze gelegenheid een gedeeld dossier met het ministerie van Justitie en Veiligheid en het COA, waarbij deze organisaties leidend zijn. Het ontbreken van documenten die eiser had verwacht te ontvangen kan mede aan de hand daarvan worden verklaard.
      
      
    
    
      8.5
      
        De rechtbank is van oordeel dat de zoekslag voldoende is geweest. Het komt de rechtbank, gelet op de toelichting van de minister, niet ongeloofwaardig voor dat er niet meer documenten onder hem berusten dan die met de zoekslag op basis van de door eiser aangedragen zoektermen zijn aangetroffen. 
        Eiser heeft niet voldoende concreet gesteld dat de minister meer of andere zoektermen had moeten gebruiken.
      
      
      
        9. Eiser stelt dat de adviezen van de landsadvocaat en het brochurebedrag voor de aankoop van hotel [bedrijf] ten onrechte niet openbaar zijn gemaakt. 
        De beroepsgrond inzake het niet openbaren van het brochurebedrag heeft eiser ter zitting laten vallen.  
      
      
      
        
          Procesadvies
        
      
    
    
      10.1
      De minister heeft het procesadvies van de landsadvocaat (documenten 1 en 11) niet openbaar gemaakt met een beroep op het goed functioneren van de Staat (artikel 5.1, tweede lid aanhef en onder b van de Woo). Het is volgens de minister belangrijk dat de Staat de gelegenheid heeft om vertrouwelijk advies in te winnen over de sterke en zwakke kanten van de juridische positie. 
      
      
        Definitieve adviezen van de landsadvocaat kunnen op verzoek openbaar worden gemaakt wanneer het een algemeen juridisch beleidsadvies betreft en het dateert van 1 juli 2021 of later. Het in geding zijnde advies is volgens de minister een procesadvies van de landsadvocaat van na 1 juli 2021 over een lopende of toekomstige procedure. Ook de daaraan voorafgaande correspondentie wordt niet openbaar gemaakt met het oog op het goed functioneren van de Staat, aldus de minister. 
      
      
    
    
      10.2
      
        De rechtbank mist in het bestreden besluit een specifieke aanduiding waarover de gevraagde procesadviezen van de landsadvocaat gaan. Gelet op de gronden van bezwaar 
        had dit van de minister verwacht mogen worden. Het gaat daarbij om een duiding van de specifieke (mogelijke en toekomstige) procedures waarop die adviezen betrekking hebben en waarom die adviezen in volle omvang de strekking van een algemeen juridisch beleidsadvies te buiten gaan en daarom niet (deels) openbaargemaakt kunnen worden. Dit motiveringsgebrek leidt tot vernietiging van het bestreden besluit, omdat ook de overgelegde ongelakte documenten de rechtbank geen uitsluitsel geven.
      
      
    
    
      10.3
      Het bestreden besluit is dus in zoverre ondeugdelijk gemotiveerd. 
      
    
    
      10.4
      Het beroep tegen het besluit van 5 december 2023 is gegrond. 
      
      11. Omdat het beroep gegrond is moet de minister het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgen eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. De minister dient de reiskosten van € 22,77 te vergoeden. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden in het kader van dit beroep.
      
      
        
          Het beroep tegen het niet tijdig beslissen
        
      
      12. De rechtbank is van oordeel dat eiser geen belang heeft bij een beoordeling van zijn beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar, omdat de minister bij besluit van 5 december 2023 heeft besloten op bezwaar en eiser het beroep zelf heeft ingediend en ook verder niet is gebleken van proceskosten in het kader van dit beroep. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep tegen het niet tijdig beslissen niet-ontvankelijk;
      
      
        verklaart het beroep tegen het besluit van 5 december 2023 gegrond;
      
      
        bepaalt dat de minister een nieuwe beslissing op bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        bepaalt dat de minister het griffierecht van € 184, - aan eiser moet vergoeden.
      
      
        veroordeelt de minister tot betaling van € 22,77 aan proceskosten aan eiser.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Oosterveld, rechter, in aanwezigheid van
      mr. A. Landstra, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              de rechter is buiten staat te tekenen 
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 14 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2437