ECLI:NL:RBROT:2025:1788, Rechtbank Rotterdam, 27-01-2025, ROT 23/7444 T
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-01-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Tussenuitspraak. Omgevingsvergunning voor twee nieuwe woningen en de wijziging van vijf recreatiewoningen in reguliere woningen als onderdeel van een groter project.
        Eisers betogen dat de karakteristieke elementen van het schurvelingenlandschap (zandwallen met daartussen open kamers) worden aangetast. De aantasting van de open kamer is niet zo ernstig dat daaraan in de belangenafweging een doorslaggevend gewicht had moeten worden toegekend. Het college heeft echter niet onderkend dat mogelijk een schurveling aanwezig is die door de aanleg van een inrit voor een van de nieuwe woningen wordt aangetast. Het college heeft op dit punt onvoldoende onderzoek gedaan en het bestreden besluit is onvoldoende onderbouwd. Het college krijgt een herstelopdracht (bestuurlijke lus).

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    
      Zittingsplaats Rotterdam
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 23/7444 T
      
        
        tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 27 januari 2025 in de zaak tussen
      
      
        
        
          [eiser 1]
        , uit [plaats 1] , en [eiser 2], uit [plaats 2] , eisers
      (gemachtigde: prof. dr. J.C.K.W. Bartel),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van Goeree-Overflakkee 
      
      (gemachtigde: mr. D.C. Alblas).
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [naam derde partij] . uit [plaats 1] ( [naam derde partij] )
      (gemachtigde: mr. T.E.P.A. Lam).
    
    
    
    
      
        Inleiding  
        
      
    
    1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de verlening van een omgevingsvergunning voor twee woningen en de wijziging van vijf recreatiewoningen in reguliere woningen.
    1.1. Het college heeft met het besluit van 5 oktober 2023 (het bestreden besluit) aan [naam derde partij] een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van twee woningen en de wijziging van vijf recreatiewoningen in reguliere woningen aan de Oude Nieuwlandseweg in Ouddorp.
    
    
      1.2. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. [naam derde partij] heeft schriftelijk gereageerd. Eisers en [naam derde partij] hebben nadere stukken ingediend.
    
    
    
      1.3. De rechtbank heeft het beroep, samen met de zaken ROT 23/7441, ROT 23/7442, ROT 23/7443, ROT 23/7693, ROT 23/7697, ROT 23/7699 en ROT 23/7701, op 14 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers, [eiser 2] , [persoon A] en [persoon B] , de gemachtigde van het college en mr. J. den Braber en de gemachtigde van [naam derde partij] , [persoon C] en [persoon D] . 
    
    
    
      
        Totstandkoming van de besluiten
      
    
    
    2. [naam derde partij] is eigenaar van gronden aan de Oude Nieuwlandseweg in Ouddorp. Zij wil op dit terrein een hotel en 40 nieuwe woningen bouwen. Daarnaast wil zij vijf bestaande recreatiewoningen wijzigen in reguliere woningen. Het college heeft in totaal vier omgevingsvergunningen verleend voor dit project, dat is verdeeld in vier deelgebieden. In deze zaak gaat het alleen om de omgevingsvergunning voor twee nieuwe woningen en het wijzigen van het gebruik van vijf bestaande recreatiewoningen naar reguliere woningen in deelgebied 4.
    
    
      2.1. Voor het project is eerder bij besluit van 28 maart 2019 het bestemmingsplan “Ouddorp Bad Oost” vastgesteld. Het plan is opnieuw, gewijzigd, vastgesteld bij besluit van 12 december 2019. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft de besluiten tot vaststelling van het bestemmingsplan bij uitspraak van 22 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1129, vernietigd. Vervolgens heeft [naam derde partij] op 28 juli 2021 vier afzonderlijke omgevingsvergunningen aangevraagd voor het project.
    
    
    
      2.2. De aangevraagde activiteiten in deelgebied 4 zijn in strijd met de ter plaatse geldende bestemmingsplannen “Oudeland en Oude Nieuwland 2013” en “Recreatieterreinen 2012”. De gronden hebben de bestemmingen “Agrarisch met waarden – Natuur-en Landschapswaarden” en “Recreatie – Verblijfsrecreatie”.
    
    
    
      2.3. Het bestreden besluit is met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, onder c, en artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) verleend voor de activiteit planologisch strijdig gebruik. Dat betekent dat alleen een vergunning is verleend voor het afwijken van het bestemmingsplan. Er is nog geen omgevingsvergunning verleend voor de activiteit bouwen op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo. [naam derde partij] zal deze vergunning in een later stadium aanvragen. Het bestreden besluit is voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)). Op het beroep is de Crisis- en herstelwet (Chw) van toepassing.
      2.4. Het beroep is ingesteld door de Vereniging voor Natuur- en Landschapsbescherming Goeree-Overflakkee (NLGO) en [eiser 2] . [eiser 2] is erfpachter en gebruiker van recreatiewoning [nummer 1] op het recreatiepark Het Oude Nieuwland aan de [adres] in Ouddorp.
      
        
        Overgangsrecht Omgevingswet
      
    
    
    3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wabo.De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 28 juli 2021. Dat betekent dat in dit geval het recht, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    
    
      
        Beoordeling door de rechtbank
      
    
    
    4. De rechtbank beoordeelt de verlening van de omgevingsvergunning voor twee woningen en de wijziging van vijf recreatiewoningen in reguliere woningen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.In deze uitspraak behandelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het bestreden besluit, dat betrekking heeft op deelgebied 4 van het project. Eisers hebben ook beroep ingesteld tegen de verlening van de omgevingsvergunningen voor de deelgebieden 1, 2 en 3 (zaken ROT 23/7441, ROT 23/7442 en ROT 23/7443). De rechtbank behandelt die beroepen in een afzonderlijke uitspraak.
    5. De rechtbank komt tot het oordeel dat het bestreden besluit in strijd is met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb en dat er aanleiding is om het college op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb in de gelegenheid stellen dit gebrek te herstellen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    5.1. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving, zoals die vóór 1 januari 2024 luidde, is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.Toetsingskader
    6. De omgevingsvergunning is met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 3°, van de Wabo verleend voor de activiteit planologisch strijdig gebruik. Uit die bepaling volgt dat de activiteit niet in strijd mag zijn met een goede ruimtelijke ordening en dat de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing moet bevatten.Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De rechtbank oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
    Is het beroep ontvankelijk? 
    7. Het college betoogt dat het beroep niet-ontvankelijk is, voor zover het is ingesteld door [eiser 2] . [eiser 2] heeft geen zienswijze over het ontwerpbesluit naar voren gebracht en volgens het college is hij geen belanghebbende bij het bestreden besluit. Het college stelt dat [eiser 2] geen zicht heeft op de ontwikkelingen in deelgebied 4 en daar ook geen andere feitelijke gevolgen van enige betekenis van ondervindt.
    7.1. Het bestreden besluit is voorbereid met afdeling 3.4 van de Awb. In artikel 6:13 van de Awb is bepaald dat geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 van de Awb naar voren heeft gebracht. [eiser 2] heeft geen zienswijze naar voren gebracht over het ontwerpbesluit. Uit de uitspraak van de Afdeling van 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:786, volgt dat een belanghebbende die geen zienswijze over het ontwerpbesluit naar voren heeft gebracht toch beroep kan instellen bij de bestuursrechter tegen een omgevingsrechtelijk besluit dat met afdeling 3.4 van de Awb is voorbereid. De rechtbank moet daarom beoordelen of [eiser 2] belanghebbende is. Op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    
      7.2. [eiser 2] is erfpachter en gebruiker van een recreatiewoning op recreatiepark Het Oude Nieuwland. Zijn recreatiewoning ligt op ongeveer 70 m van de openbare weg. Uit de stukken blijkt dat de afstand van het perceel van [eiser 2] tot deelgebied 4 ongeveer 241 m is. In de uitspraak van 22 april 2020 over het bestemmingsplan “Ouddorp Bad Oost” heeft de Afdeling het niet uitgesloten geacht dat vanaf het recreatiepark feitelijke gevolgen kunnen worden ondervonden, maar is zij ervan uitgegaan dat op een afstand van meer dan 100 m de gevolgen voor het woon- en leefklimaat zo gering zijn dat gevolgen van enige betekenis ontbreken. De rechtbank sluit zich hierbij aan. De rechtbank gaat er daarom van uit dat [eiser 2] geen feitelijke gevolgen van enige betekenis kan ondervinden van de activiteiten in deelgebied 4. Het beroep is niet-ontvankelijk, voor zover het is ingesteld door [eiser 2] .
      
        
        Heeft het college alle op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden? 
      
    
    8. Eisers betogen dat het college niet alle op de zaak betrekking hebbende stukken heeft toegezonden en daarmee niet heeft voldaan aan artikel 8:42, eerste lid, van de Awb. Zij hebben gewezen op verschillende stukken, maar ter zitting is duidelijk geworden dat het eisers alleen nog gaat om de stukken met betrekking tot het overleg van het college met [naam derde partij] inzake haar brieven van 15 juni 2022 en 7 september 2023. Eisers vermoeden dat hierover meer stukken bestaan dan het college heeft overgelegd. Hiertoe kunnen volgens hen, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 20 maart 2019, ECLI:NL::RVS:2019:899, ook e-mails, sms- en whatsapp-berichten behoren.  
    
      8.1. De Awb bevat geen definitie van “op de zaak betrekking hebbende stukken” als bedoeld in artikel 8:42. Anders dan eisers betogen, kan hiervoor niet zonder meer worden aangesloten bij de uitspraak van 20 maart 2019. In die zaak ging het namelijk om de uitleg van het begrip “document” uit de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) in het kader van een verzoek op grond van die wet. Het college heeft gesteld dat het alle beschikbare stukken heeft overgelegd met betrekking tot het overleg met [naam derde partij] . Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college hiermee voldaan aan artikel 8:42, eerste lid, van de Awb. Eisers hebben niet aannemelijk gemaakt dat er naast de overgelegde stukken nog andere stukken bestaan. 
      
        Kon het college gebruik maken van zijn bevoegdheid om de omgevingsvergunning te verlenen?
      
    
    9. Eisers betogen dat het college niet bevoegd was om de omgevingsvergunning voor een buitenplanse afwijking van het bestemmingsplan te verlenen, omdat de aanvraag geen voldoende concrete bouwvoornemens bevat. Zij wijzen op de uitspraak van de Afdeling van 1 september 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN5725. Volgens eisers volgt uit die uitspraak dat de bevoegdheid uit artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 3°, van de Wabo niet kan worden gebruikt om een toetsingskader vast te stellen voor nog niet geconcretiseerde bouwvoornemens, maar alleen voor de verwezenlijking van een concreet bouwvoornemen. Eisers stellen dat de aanvragen voor de vier deelgebieden samen overeenkomen met de verbeelding en de bouwregels van het vernietigde bestemmingsplan “Ouddorp Bad Oost” en dus niet voldoende concreet zijn. De samenhangende aanvragen voor bouwen zijn ook niet ingediend.Eisers doelen op de aanvragen zoals die op 28 juli 2021 zijn ingediend. De wijzigingen van 6 januari 2022 met gewijzigde situatietekeningen en nieuwe beschrijvingen voor de deelgebieden moeten volgens hen buiten beschouwing blijven, omdat dat geen ondergeschikte wijzigingen van de aanvraag zijn en daarvoor dus een nieuwe aanvraag had moeten worden ingediend.
    
      9.1. Het college stelt zich op het standpunt dat artikel 2.7 van de Wabo het expliciet mogelijk maakt dat de omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik los wordt aangevraagd van andere vergunningplichtige activiteiten zoals bouwen. Volgens het college volgt uit de uitspraak van 1 september 2010 dat een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik geen toetsingskader mag bevatten voor een groot aantal nog niet geconcretiseerde toekomstige bouwplannen; er moet sprake zijn van een concreet bouwvoornemen. Het college stelt dat volgens de Afdeling voorschriften en beperkingen aan de omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik mogen worden verbonden, maar dat die op het project moeten worden toegesneden.In dit geval zijn omgevingsvergunningen aangevraagd en verleend voor vier concrete projecten, die nader zijn geduid in de aanvraag en de daarbij behorende (situatie)tekeningen en ruimtelijke onderbouwing. In de voorschriften is bepaald dat de projecten overeenkomstig de tekeningen en beschrijvingen moeten worden gerealiseerd. Uit de situatietekening volgt de locatie van de woningen en bijvoorbeeld ook de maximale bouwhoogte. Dat de exacte vormgeving van de bouwwerken pas aan de orde komt bij de omgevingsvergunning voor bouwen, doet daar volgens het college niet aan af.
      9.2. De rechtbank beschouwt het betoog dat de aanvullingen van 6 januari 2022 buiten beschouwing moeten blijven, omdat dit geen ondergeschikte wijzigingen van de aanvraag zijn, als nieuwe beroepsgrond. Gelet op artikel 1.6a van de Chw kunnen na afloop van de beroepstermijn geen nieuwe beroepsgronden meer worden aangevoerd. De rechtbank zal deze beroepsgrond daarom niet behandelen. Hoewel eisers hebben gesteld dat de toepasselijkheid van de Chw, in strijd met artikel 11 van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet, niet in het bestreden besluit is vermeld, is de rechtbank van oordeel dat de toepasselijkheid van de Chw aan eisers kan worden tegengeworpen. In de kennisgeving van het bestreden besluit is immers wel vermeld dat de Chw van toepassing is en dat na afloop van de beroepstermijn geen nieuwe beroepsgronden meer kunnen worden aangevoerd. Eisers konden daarom weten dat zij na afloop van de beroepstermijn geen nieuwe beroepsgronden meer konden aanvoeren. De rechtbank ziet daarom geen reden om artikel 1.6a van de Chw in dit geval niet toe te passen. Gelet hierop gaat de rechtbank bij de beoordeling van de beroepsgrond uit van de aanvraag zoals die met de aanvullingen van 6 januari 2022 is gewijzigd.
    
    
    
      9.3. De Afdeling heeft in de door eisers aangehaalde uitspraak van 1 september 2010 geoordeeld dat de bevoegdheid om een projectbesluit vast te stellen niet kan worden aangewend om, vooruitlopend op de vaststelling van een bestemmingsplan, een toetsingskader vast te stellen voor een groot aantal nog niet geconcretiseerde bouwplannen dat het geldende plan vervangt; een projectbesluit kan slechts voorzien in de behoefte om, vooruitlopend op de vaststelling van een bestemmingsplan, een concreet bouwvoornemen te verwezenlijken dat wijzigingen aanbrengt in de fysieke leefomgeving. Deze uitspraak had betrekking op een projectbesluit op grond van artikel 3.10 van de Wet ruimtelijke ordening, zoals die bepaling vóór 1 oktober 2010 luidde. De rechtbank gaat ervan uit dat uit deze uitspraak volgt dat ook een omgevingsvergunning voor een buitenplanse afwijking van het bestemmingsplan op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 3°, van de Wabo, zoals hier aan de orde is, alleen kan worden verleend als sprake is van een voldoende concreet bouwvoornemen.
    
    
    
      9.4. Naar het oordeel van de rechtbank is de aanvraag met de daarbij behorende aanvullingen in dit geval niet zo onbepaald dat daarin onvoldoende concrete bouwvoornemens zijn opgenomen. Uit de aanvraag en het bestreden besluit blijkt niet dat is beoogd om een toetsingskader te scheppen dat zich leent voor herhaalde toepassing op toekomstige, nog niet geconcretiseerde bouwplannen. Uit de aanvraag volgt juist dat [naam derde partij] een concreet voornemen heeft voor de bouw van twee nieuwe woningen in deelgebied 4 en het wijzigen van de vijf bestaande recreatiewoningen in reguliere woningen. De locatie van de nieuwe woningen en de bijbehorende parkeerplaatsen is weergegeven op de kaart van het deelgebied die bij de aanvraag is gevoegd en in de beschrijving zijn de maximale afmetingen van de woningen bepaald. Dat de precieze afmetingen en vormgeving van de woningen nog niet zijn vastgelegd, maakt niet dat geen sprake is van een concreet bouwvoornemen. Daarbij is ook van belang dat artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo uitdrukkelijk voorziet in de mogelijkheid om eerst een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik aan te vragen en pas daarna een aanvraag te doen om een omgevingsvergunning voor bouwen. [naam derde partij] heeft van die mogelijkheid gebruik gemaakt en zal de omgevingsvergunning voor bouwen later aanvragen.Het college kon daarom gebruik maken van zijn bevoegdheid een om omgevingsvergunning voor een buitenplanse afwijking van het bestemmingsplan te verlenen. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
        Had er een natuurvergunning of natuurtoestemming moeten worden aangevraagd? 
      
    
    10. Eisers betogen dat een natuurvergunning op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) nodig is en dat een passende beoordeling moet worden gemaakt. Volgens hen had de natuurvergunning moeten worden aangehaakt aan de omgevingsvergunning. Bij de aanvraag had [naam derde partij] daarom ook een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder i, in samenhang met artikel 2.2aa, onderdeel a, van het Bor (hierna: natuurtoestemming) moeten aanvragen. Daarbij had volgens eisers  een verklaring van geen bedenkingen aan het college van gedeputeerde staten moeten worden gevraagd.Het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland heeft bij besluit van 2 februari 2017 een Wnb-vergunning aan [naam derde partij] verleend voor de ontwikkeling die in het bestemmingsplan “Ouddorp Bad Oost” was voorzien. Volgens eisers volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 22 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1129, over het bestemmingsplan dat die Wnb-vergunning niet kan worden gebruikt voor de verlening van de omgevingsvergunningen. De Wnb-vergunning en de daarbij gemaakte passende beoordeling zijn namelijk gebaseerd op het Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 (PAS; zie de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603). Daarom is volgens eisers een nieuwe passende beoordeling nodig. De uitzondering uit artikel 2.8, tweede lid, van de Wnb is volgens eisers niet aan de orde, omdat de eerder gemaakte passende beoordeling was gebaseerd op het PAS. Ter zitting hebben eisers onder verwijzing naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 10 november 2022, ECLI:EU:C:2022:864 (AquaPri), betoogd dat niet meer van de Wnb-vergunning van 2 februari 2017 kan worden uitgegaan. Eisers betogen ook dat die vergunning moet worden ingetrokken. Zij hebben een verzoek tot intrekking gedaan  bij gedeputeerde staten en hebben beroep ingesteld tegen de afwijzing van dit verzoek. Eisers stellen daarnaast dat Wnb-vergunning van 2 februari 2017 geen betrekking heeft op de wijziging van de bestaande recreatiewoningen in reguliere woningen in deelgebied 4. Deze ontwikkeling heeft volgens hen gevolgen voor de stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied “Duinen Goeree & Kwade Hoek”, omdat door de wijziging het aantal verkeersbewegingen met 30 per etmaal toeneemt. Het gevolg daarvan is een toename van de stikstofdepositie van 0,01 mol/ha/jaar op de stikstofgevoelige habitats in het Natura 2000-gebied. Hiervoor is volgens eisers een natuurvergunning of natuurtoestemming vereist.
    
    
      10.1. Volgens het college is het project al eerder vergund en hoeft gelet op artikel 2.8, tweede lid, van de Wnb geen nieuwe passende beoordeling te worden gemaakt. Er moet worden uitgegaan van de geldigheid van de onherroepelijke Wnb-vergunning van 2 februari 2017. Gedeputeerde staten hebben het verzoek van eisers om deze vergunning in te trekken afgewezen en de rechtbank Den Haag heeft het beroep daartegen ongegrond verklaard (uitspraak van 15 februari 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:1691). Volgens het college is er in dit geval geen aanhaakplicht, omdat voor het project al een Wnb-vergunning is verleend.
    
    
    
      10.2. Tussen partijen is niet in geschil dat de ontwikkelingen die met het bestreden besluit en de andere omgevingsvergunningen zijn vergund significante gevolgen kunnen hebben voor het Natura 2000-gebied “Duinen Goeree & Kwade Hoek”. Het gaat hier om een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb en niet om een plan als bedoeld in het eerste lid. De omgevingsvergunning voor een buitenplanse afwijking van het bestemmingsplan op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo is namelijk geen plan in de zin van artikel 2.7, eerste lid, van de Wnb.Partijen zijn het oneens over de vraag of het project – waaronder ook de wijziging van de vijf recreatiewoningen – al (volledig) is vergund met de Wnb-vergunning van 2 februari 2017 en of [naam derde partij] een nieuwe natuurvergunning op grond van de Wnb dan wel een natuurtoestemming op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo in samenhang met artikel 2.2aa, onderdeel a, van het Bor had moeten aanvragen voor het project. Die vraag hoeft naar het oordeel van de rechtbank niet te worden beantwoord. Voor zover al een natuurvergunning of -toestemming nodig is, is er namelijk geen aanhaakverplichting. Het uitgangspunt in artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo is dat onlosmakelijke activiteiten tegelijk worden aangevraagd, maar deze bepaling maakt het mogelijk om een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo aan te vragen voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten. Dat betekent dat er in dit geval geen aanhaakverplichting geldt (zie ook de uitspraak van de Afdeling van 3 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2229). De beroepsgrond slaagt reeds hierom niet.
      
        
        Is de omgevingsvergunning toereikend als toetsingskader voor bouwen en gebruik?
      
    
    11. Eisers betogen dat de omgevingsvergunning voor de buitenplanse afwijking van het bestemmingsplan geen uitgewerkte gebruiksregels bevat. In het bijzonder betogen zij dat de planregels van het bestemmingsplan “Oudeland en Oude Nieuwland 2013” voor “Wonen-2” niet volledig aansluiten bij de beoogde vorm van wonen in het westelijke deel van deelgebied 4, waar twee nieuwe woningen worden gerealiseerd. De beschrijving bij het bestreden besluit is volgens hen te summier om als planregels te kunnen gelden, zodat er onzekerheid is over de bouw- en gebruiksmogelijkheden. De omgevingsvergunning is daarom niet toereikend als toetsingskader bij de verlening van de vereiste omgevingsvergunning voor bouwen. 
    
    
      11.1. Volgens het college bevat de omgevingsvergunning geen beoordelingsregels. De omgevingsvergunning is volgens het college verleend voor een concreet project en kan geen gebruiksregels bevatten.
      11.2. De aangevraagde activiteiten in deelgebied 4 zijn in strijd met de ter plaatse geldende bestemmingsplannen. Daarom heeft [naam derde partij] een omgevingsvergunning aangevraagd voor een buitenplanse afwijking van deze bestemmingsplannen. Voor dit concrete project komt die omgevingsvergunning in de plaats van de bestemmingsplannen en vormt deze het toetsingskader voor de verlening van de nog aan te vragen omgevingsvergunning voor bouwen. De bestemmingsplannen blijven wel gelden, maar hebben voor dit specifieke project dus geen betekenis. Dat betekent dat de definities uit de planregels of de bouw- en gebruiksregels voor bijvoorbeeld de woonbestemmingen uit het bestemmingsplan hier niet van toepassing zijn. De omgevingsvergunning staat wat dat betreft op zichzelf.
      11.3. Een omgevingsvergunning voor een buitenplanse afwijking heeft betrekking op een concreet project en kan in tegenstelling tot een bestemmingsplan geen algemeen geldende bouw- en gebruiksregels bevatten die op herhaalde toepassing zijn gericht. Voor zover eisers bedoelen te betogen dat het college dergelijke regels aan de omgevingsvergunning had moeten verbinden, kan dat betoog dus niet slagen. De rechtbank zal aan de hand van de beroepsgronden wel beoordelen of de omgevingsvergunning te onbepaald is en of daardoor onvoldoende duidelijk is welke afwijkingen van het bestemmingsplan zijn vergund.
    
    
    
      11.4. Het bestreden besluit bevat voorschriften, waarin onder meer is bepaald dat alleen de aangevraagde activiteiten zijn vergund zoals die zijn bepaald op de situatietekening en nader zijn beschreven in de beschrijving van deelgebied 4. De tekening en de beschrijving maken deel uit van de vergunning. Op de situatietekening bij het bestreden besluit zijn de functies wonen, erf en tuin weergegeven. De plaats van de twee nieuwe woningen ligt hiermee vast, zij het dat in de beschrijving is vermeld dat de situering 1,5 m mag afwijken. In de beschrijving zijn de maximum bouw- en goothoogte en de inhoud, het aantal en het type woningen (vrijstaand) opgenomen en zijn de bijbehorende garages en bergingen vermeld. Ook is hierin bepaald dat de woningen mogen worden gebruikt voor permanente bewoning, als tweede woning en als recreatiewoning. Het begrip “wonen” is op zichzelf niet nader omschreven, maar de rechtbank is van oordeel dat de omgevingsvergunning op dit punt niet te onbepaald is.
      11.5. Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank in wat eisers hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het bestreden besluit te onbepaald is om te kunnen dienen als toetsingskader voor de verlening van de omgevingsvergunning voor bouwen. De beroepsgrond slaagt niet.
    
    
    
      
        Is het project in strijd met de ladder voor duurzame verstedelijking in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro)?
      
    
    12. Eisers voeren aan dat het project in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. De behoefte aan de woningen is volgens hen niet aangetoond. In de ruimtelijke onderbouwing staat dat de woningen zijn vermeld in de uitwerking van de gemeentelijke woonvisie (het woningbouwprogramma). In de tabel in bijlage 4 zijn voor Ouddorp Bad 40 woningen opgenomen in de categorie 2B (Bijzonder). Dit betreft een project met een mix van recreatiewoningen, tweede woningen en reguliere woningen, in het bijzonder voor een doelgroep van buiten de gemeente wonende ouderen en jonge gezinnen. Volgens eisers zijn de onderzoeken uit 2010 en 2014 die hierop betrekking hebben verouderd en ziet de aanvraag niet op deze mix van woningen. Daarnaast stellen eisers dat ten onrechte niet is gemotiveerd waarom de woningen niet binnen het bestaand stedelijk gebied kunnen worden gerealiseerd. Er zijn binnen het bestaand bebouwd gebied locaties aanwezig die hier mogelijk geschikt voor zijn.
    12.1. De motivering voor de toetsing aan de ladder voor duurzame verstedelijking uit artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is opgenomen in paragraaf 3.4 van de ruimtelijke onderbouwing. Over de 40 woningen stelt het college dat het project in categorie 2B in het woningbouwprogramma 2020-2030 is opgenomen. Aan het woningbouwprogramma liggen de provinciale woningbouwramingen ten grondslag. Volgens die ramingen moeten er in de gemeente tot 2030 nog 3250 woningen aan de woningvoorraad worden toegevoegd om in de woningbehoefte te voorzien. De harde plancapaciteit in de gemeente bedraagt 809 woningen. Volgens het college voorzien de woningen daarom in een behoefte. Binnen bestaand stedelijk gebied zijn er geen mogelijkheden voor woningen met eenzelfde woonmilieu.
    
    
      12.2. In artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is bepaald dat de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt een beschrijving bevat van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien. Uit artikel 5.20 van het Bor volgt dat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro van overeenkomstige toepassing is op een omgevingsvergunning die met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo wordt verleend.De rechtbank stelt vast dat het project als geheel een nieuwe stedelijke ontwikkeling is, met uitzondering van de wijziging van de vijf bestaande recreatiewoningen in deelgebied 4. Daarvoor geldt namelijk dat het bestreden besluit slechts voorziet in een planologische functiewijziging zonder nieuw ruimtebeslag (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724).
      12.3. Allereerst is van belang dat de omgevingsvergunningen zijn aangevraagd en verleend voor woningen die als permanente woning, tweede woning of recreatiewoning mogen worden gebruikt. De omgevingsvergunningen maken de door eisers bedoelde mix van recreatiewoningen, tweede woningen en reguliere woningen dus mogelijk, maar ook andere invullingen zijn toegestaan. In het kader van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is het voldoende dat de behoefte aan één mogelijke invulling wordt aangetoond.De behoefte aan woningen is onderbouwd in de ruimtelijke onderbouwing. Hierin zijn weliswaar onderzoeken uit 2010 en 2014 vermeld, maar de onderbouwing van de behoefte aan de woningen berust niet alleen daarop. De onderzoeken uit 2010 en 2014 gaan bovendien vooral over recreatiewoningen en tweede woningen. Aan de onderbouwing zijn ook recentere documenten ten grondslag gelegd, zoals het gemeentelijke woningbouwprogramma 2020-2030. Voor zover eisers bedoelen dat dat programma ook op verouderde gegevens is gebaseerd, overweegt de rechtbank dat dit het geldende woningbouwprogramma is en dat er ten tijde van het nemen van de bestreden besluiten geen recenter woningbouwprogramma bestond. De rechtbank is van oordeel dat het college zich op grond van het woningbouwprogramma in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat er in ieder geval behoefte is aan in totaal 40 nieuwe reguliere woningen – waarvan er twee in deelgebied 4 worden gerealiseerd – in een bijzonder woonmilieu zoals hier aan de orde. Of de behoefte aan tweede woningen en/of recreatiewoningen eveneens is aangetoond, is daarom niet van doorslaggevend belang.
    
    
    
      12.4. In de ruimtelijke onderbouwing staat dat de ontwikkeling voorziet in een integrale kwaliteitsverbetering van Ouddorp Bad, met als doel een betere en kwalitatieve overgang tussen de recreatieterreinen en de duinen. Dit wordt bewerkstelligd door het creëren van een bijzonder woonmilieu en het realiseren van een hotel. Dit alles in een groene setting waarbij wordt aangesloten op de bestaande (groen)structuren. Deze ontwikkeling is volgens de ruimtelijke onderbouwing niet mogelijk in het bestaand stedelijk gebied. Er zijn geen locaties beschikbaar die enerzijds voldoende groot zijn om te kunnen voorzien in het kwantitatieve programma en anderzijds de doelstelling van kwaliteitsverbetering van het overgangsgebied bewerkstelligen. De rechtbank is van oordeel dat het college zich vanwege zowel de omvang van de ontwikkeling als het beoogde specifieke woonmilieu in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat niet binnen het bestaand stedelijk gebied van Ouddorp in de behoefte aan de in totaal 40 nieuwe woningen kan worden voorzien. Eisers hebben bovendien geen enkele concrete locatie binnen het bestaand stedelijk gebied genoemd die volgens hen mogelijk geschikt is voor 40 nieuw te bouwen woningen. 
    
    
    
      12.5. De beroepsgrond slaagt niet. Zijn de omgevingsvergunningen in strijd met gemeentelijk beleid verleend?
    
    13. Volgens eisers is de omgevingsvergunning verleend in strijd met het gemeentelijk beleid uit het Ontwikkelkader verblijfsrecreatie 2022 (het Ontwikkelkader 2022). Het Ontwikkelkader 2022 is volgens hen van toepassing, voor zover de woningen mogen worden gebruikt als recreatiewoning of tweede woning. Volgens eisers volgt uit het Ontwikkelkader 2022 dat niet bij de duinen of op het strand mag worden gebouwd, dat het toeristisch verhuren van reguliere woningen niet bespreekbaar is en dat geen recreatiewoningen op agrarisch bestemde grond mogen worden gebouwd. Eisers zijn het oneens met het standpunt van het college dat het Ontwikkelkader 2022 of de vorige versie uit 2019 niet van toepassing is, omdat al vóór 28 maart 2019 een ruimtelijke procedure voor het gebied liep. Dit was de bestemmingsplanprocedure en die procedure is volgens hen geëindigd met de uitspraak van de Afdeling van 22 april 2020 waarbij het bestemmingsplan “Ouddorp Bad Oost” is vernietigd.
    13.1. Op de datum van het bestreden besluit gold het Ontwikkelkader 2022, dat door de raad is vastgesteld op 9 maart 2023. Het Ontwikkelkader bevat beleid voor initiatieven voor nieuwe verblijfsrecreatie. De basis voor nieuwe toeristisch-recreatieve initiatieven is de Toeristisch-recreatieve visie Goeree-Overflakkee 2025, waarin in hoofdlijnen is beschreven waar nieuwe initiatieven aan moeten voldoen. Het Ontwikkelkader is daar een uitwerking van.In het Ontwikkelkader 2022 staat dat gebieden waar reeds een ruimtelijke procedure loopt buiten het kader vallen. De aanvraag is ingediend op 28 juli 2021. Op de datum van vaststelling van het Ontwikkelkader 2022 liep dus al een ruimtelijke procedure voor dit gebied. Het college is er daarom terecht van uitgegaan dat het Ontwikkelkader 2022 in dit geval niet van toepassing is.Het Ontwikkelkader 2019 hanteert hetzelfde uitgangspunt. Het Ontwikkelkader 2019 geldt daarom niet voor gebieden waarvoor op de datum van vaststelling (28 maart 2019) al een ruimtelijke procedure liep. Volgens het college is dat hier het geval, omdat de bestemmingsplanprocedure vóór 28 maart 2019 is begonnen. De rechtbank volgt het standpunt van het college. De procedure voor de omgevingsvergunning liep op 28 maart 2019 nog niet, maar het Ontwikkelkader 2019 spreekt in dit verband van “gebieden” waarvoor al een ruimtelijke procedure liep en niet van bijvoorbeeld de voorbereiding van een besluit. Het bestemmingsplan “Ouddorp Bad Oost” heeft betrekking op dezelfde ontwikkeling in hetzelfde gebied en is vóór 28 maart 2019 datum in procedure gebracht. Bovendien is de bestemmingsplanprocedure, zoals het college heeft gesteld, na de uitspraak van de Afdeling van 22 april 2020 niet formeel beëindigd. Het college hoefde de ontwikkeling die het bestreden besluit op het gebied van nieuwe verblijfsrecreatie mogelijk maakt daarom ook niet te toetsen aan het Ontwikkelkader 2019. De beroepsgrond slaagt niet. 
    14. Eisers betogen daarnaast dat de wijziging van de vijf bestaande recreatiewoningen in reguliere woningen in strijd is met gemeentelijk beleid, omdat op grond daarvan geen medewerking wordt verleend aan de wijziging van recreatie naar wonen. De vijf recreatiewoningen liggen volgens eisers op het recreatieterrein Berkenhof-Noord. Eisers wijzen op de Beleidsnota Permanente bewoning recreatieparken uit 2019, waarin als beleidslijn is opgenomen dat de recreatieterreinen op de kop van het eiland hun recreatiebestemming dienen te behouden. De bestemmingswijziging van de recreatiewoningen, waarbij permanente of deeltijdbewoning mogelijk wordt gemaakt, is hiermee in strijd. De uitzondering uit de Beleidsregel voorwaarden tijdelijke bewoning recreatiewoning in overbruggingssituaties Goeree-Overflakkee 2022 is volgens eisers niet van toepassing. Voor recreatiewoningen die niet op recreatieterreinen liggen, geldt volgens eisers als gemeentelijk beleid dat geen medewerking wordt verleend aan wijziging van de bestemming waarbij permanente bewoning wordt toegestaan. 
    
      14.1. De rechtbank leidt uit artikel 10 van de planregels van het bestemmingsplan “Recreatieterreinen 2012” af dat de vijf bestaande recreatiewoningen zich op een verblijfsrecreatieterrein bevinden, waarop maximaal vijf recreatiewoningen zijn toegestaan. Het is de rechtbank echter niet gebleken dat het gemeentelijke beleid in de weg staat aan een functiewijziging zoals die met het bestreden besluit mogelijk is gemaakt. Eisers hebben hun betoog hierover onvoldoende onderbouwd. De rechtbank ziet daarom in wat eisers hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het bestreden besluit op dit punt in strijd is met het gemeentelijke beleid. De beroepsgrond slaagt niet.  
      
        Kon het college zowel permanente als niet-permanente bewoning vergunnen?
      
    
    15. Op grond van de omgevingsvergunning mogen de vergunde woningen zowel voor permanente bewoning als voor niet-permanente bewoning (recreatie of tweede woning) worden gebruikt. Volgens eisers kan dat niet gelijktijdig worden toegestaan en heeft het college niet deugdelijk gemotiveerd waarom het in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Verder betogen eisers dat in de ruimtelijke onderbouwing de behoefte aan in totaal 40 reguliere woningen niet goed is onderbouwd, omdat daarin juist de behoefte aan tweede woningen en recreatiewoningen in het hogere segment wordt onderbouwd. 
    
    
      15.1. Het college stelt zich op het standpunt dat uit paragraaf 3.2 en 3.3 van de ruimtelijke onderbouwing volgt dat de provinciale en gemeentelijke regels en beleid zich er niet tegen verzetten dat met het bestreden besluit zowel permanent wonen als recreatief verblijf in de woningen wordt toegestaan. Het college bestrijdt dat in de ruimtelijke onderbouwing wordt ingezet op recreatiewoningen en tweede woningen. In paragraaf 3.4 van de ruimtelijke onderbouwing is namelijk toegelicht dat er op de projectlocatie ruimte is om woningen met bijzondere kwaliteiten te realiseren en dat de mogelijkheid om de woningen zowel permanent als niet-permanent te bewonen bijdraagt aan het bijzondere woonmilieu dat de initiatiefnemer wil realiseren. 
    
    
    
      15.2. Uit de aanvraag en het bestreden besluit blijkt dat deze betrekking hebben op permanente bewoning, gebruik als tweede woning en gebruik als recreatiewoning. De rechtbank deelt niet het standpunt van eisers dat permanente en niet-permanente bewoning niet tegelijk kunnen worden toegestaan. Het college heeft dit uitdrukkelijk mogelijk gemaakt met het bestreden besluit en vindt alle toegestane soorten gebruik in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening. In de ruimtelijke onderbouwing is, in tegenstelling tot wat eisers stellen, ook de behoefte aan reguliere woningen voldoende onderbouwd. De rechtbank verwijst op dit punt naar wat onder 12.3 is overwogen. Voor zover het verschil tussen gebruik als permanente woning, tweede woning of recreatiewoning relevant is voor de ruimtelijke gevolgen van het project, is het college bij de beoordeling uitgegaan van de meest ongunstige invulling. Voor het overige hebben eisers niet geconcretiseerd waarom het volgens hen in strijd is met een goede ruimtelijke ordening om in de omgevingsvergunning zowel permanente bewoning als gebruik als tweede woning en gebruik als recreatiewoning toe te staan. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
        
        Is voldoende in waterberging voorzien?
      
    
    16. Eisers betogen dat het college op grond van de ruimtelijke onderbouwing niet kon concluderen dat de aanleg van compenserend water niet noodzakelijk is. In de ruimtelijke onderbouwing is namelijk geen kwantitatieve analyse gemaakt van de benodigde waterberging en de klimaatontwikkeling. Het is niet duidelijk welke oppervlakte daadwerkelijk verhard wordt, maar volgens eisers moet worden uitgegaan van de mogelijkheid dat de verkochte particuliere grond volledig verhard wordt, omdat dat is toegestaan. Er is geen ruimte in het project voor waterberging en ook geen zekerheidstelling dat er waterberging zal komen als dat nodig is.
    
    
      16.1. De rechtbank begrijpt de beroepsgrond, mede gelet op de ruimtelijke onderbouwing, zo dat het hier gaat om de afvoer van regenwater uit het projectgebied en het voorkomen van wateroverlast voor de toekomstige bewoners en gebruikers van dat gebied. Eisers kunnen zich niet op dat belang beroepen. Het beroep is alleen ontvankelijk voor zover het door NLGO is ingesteld. Haar statutaire belangen, die op natuur- en landschapsbescherming zijn gericht, worden naar het oordeel van de rechtbank niet geraakt. Artikel 8:69a van de Awb staat daarom in de weg aan een inhoudelijke behoordeling van deze beroepsgrond.Leidt het project tot onaanvaardbare aantasting van het landschap?
    
    17. Eisers stellen dat deelgebied 4 in een schurvelingen/zandwallengebied ligt. Het provinciale en gemeentelijke beleid is erop gericht dit gebied zo veel mogelijk te beschermen en waar mogelijk te herstellen. Eisers betogen dat de bescherming en het herstel van de open kamer en de zandwal in het westelijke deel van deelgebied 4 teniet wordt gedaan, omdat het gebied bebouwd kan worden en de noordelijke zandwal (deel van zandwal 31) kan worden afgegraven voor een inrit. In het geldende bestemmingsplan “Oudeland en Oude Nieuwland 2013” zijn de zandwallen en open ruimten in het schurvelingen/zandwallengebied als zodanig bestemd en beschermd. Dit deel van deelgebied 4 heeft de bestemming “Agrarisch met waarden – Natuur- en landschapswaarden” en de omliggende zandwallen hebben de bestemming “Natuur – Zandwallen”. Eisers stellen zich op het standpunt dat de open kamer beschermd moet worden door daar geen bebouwing toe te staan en dat de zandwal beschermd moet worden door deze als zodanig bestemd te houden en niet af te graven. 
    17.1. Het project leidt tot een aantasting van de landschappelijke waarden in deelgebied 4, vooral door aantasting van de karakteristieke openheid van het landschap. Een van de karakteristieke elementen van het landschap zijn de schurvelingen (zandwallen) met open kamers. De rechtbank leidt uit de ruimtelijke onderbouwing af dat het gebied waarin de twee nieuwe woningen mogelijk worden gemaakt een open kamer is die aan de oost- en westzijde door schurvelingen wordt begrensd. In de ruimtelijke onderbouwing is beschreven dat het kleinschalige karakter van het landschap en in het bijzonder het schurvelingenlandschap beschermd moeten worden. In de ruimtelijke onderbouwing en de zienswijzennota bij het besluit voor deelgebied 1 – waarnaar in de zienswijzennota bij het bestreden besluit wordt verwezen – wordt echter ook gewezen op het feit dat de Omgevingsverordening Zuid-Holland (de Omgevingsverordening) in februari 2023 is gewijzigd. In de gewijzigde versie is het volledige projectgebied op kaart 19 van bijlage II aangewezen als grote buitenstedelijke bouwlocatie als bedoeld in artikel 6.10 van de Omgevingsverordening. Grote buitenstedelijke bouwlocaties zijn bedoeld voor woningbouwlocaties, bedrijventerreinen en andere stedelijke ontwikkelingen. De aanwijzing heeft tot gevolg dat de aangewezen gronden wat betreft de bescherming van het landschap niet meer onder “Beschermingscategorie 3 Buitengebied” voor “overige gebieden” vallen. Dit volgt uit artikel 6.9a van de Omgevingsverordening. De rechtbank is van oordeel dat het college uit de aanwijzing als grote buitenstedelijke bouwlocatie in de Omgevingsverordening kon afleiden dat de belangen van de daar voorziene ontwikkelingen zwaarder mogen wegen dan het belang van de bescherming van de openheid van het landschap. Verder staat over deelgebied 4 in de ruimtelijke onderbouwing dat het open gebied volledig is dichtgegroeid waardoor de zandwallen niet meer zichtbaar zijn en dat de ruimtelijke kwaliteit daar ten minste gelijk blijft doordat alle begroeiing wordt verwijderd en daarmee de zandwallen alsmede de open kamer weer zichtbaar worden gemaakt.Gelet hierop heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de aantasting van de open kamer in deelgebied 4  niet zo ernstig is dat daar in de belangenafweging een doorslaggevend gewicht aan had moet worden toegekend. De beroepsgrond slaagt in zoverre niet.
    
    
      17.2. Het gaat eisers verder in het bijzonder om de aantasting van een schurveling die volgens hen aanwezig is op de plaats waar een inrit wordt gemaakt voor de nieuwe woning op kavel 1. Dit is aan de noordkant van deelgebied 4 bij de Vrijheidsweg. De inrit is weergegeven op de situatietekening bij het bestreden besluit.Anders dan eisers betogen, is op zichzelf niet bepalend dat het geldende bestemmingsplan de schurvelingen beschermt. Met het bestreden besluit wordt van het bestemmingsplan afgeweken. De eventuele strijd met het bestemmingsplan wordt daardoor opgeheven. De rechtbank begrijpt eisers echter zo dat zij uit het bestemmingsplan afleiden dat het gemeentelijke beleid gericht is op bescherming van de schurvelingen. Dat dit – ook op grond van andere documenten dan het bestemmingsplan – zo is, blijkt ook uit de ruimtelijke onderbouwing.Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat er op de plaats van de inrit geen schurveling aanwezig is. Daarbij heeft het college gewezen op foto’s en een inmetingstekening. Gebleken is echter dat er op deze plaats parallel aan de Vrijheidsweg in ieder geval een verhoging in het landschap aanwezig is. Eisers hebben gesteld dat dit een zandwal is die onder nummer 31 is opgenomen in de Geoviewer. Zij hebben ook gesteld dat op deze plaats volgens het Actueel Hoogtebestand Nederland (AHN) een verhoging van ongeveer 50 cm aanwezig is. Naar het oordeel van de rechtbank is niet voldoende komen vast te staan dat geen sprake is van een schurveling. Nu het college niet heeft onderkend dat op de plaats van de inrit mogelijk een schurveling aanwezig is die door de aanleg van de inrit wordt aangetast, heeft het college op dit punt onvoldoende onderzoek gedaan naar de relevante feiten en is het bestreden besluit onvoldoende onderbouwd. Het bestreden besluit is daarom in zoverre in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb. 
      
        Heeft het college voldoende gereageerd op de zienswijze over het ontwerpbesluit?
      
    
    18. Eisers voeren aan dat het college ten onrechte niet op hun zienswijze over het ontwerpbesluit heeft gereageerd.
    
    
      18.1. De zienswijze van eisers is in de zienswijzennota bij het bestreden besluit aangeduid als nr. [nummer 2] . In de zienswijzennota heeft het college hierop gereageerd, ook wat betreft de in verband met deelgebied 4 naar voren gebrachte onderwerpen landschap, stikstof en strijd met het gemeentelijke beleid. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling verzet artikel 3:46 van de Awb zich er niet tegen dat het college de zienswijzen samengevat weergeeft en is het voor een voldoende motivering niet nodig dat op elk argument afzonderlijk en uitgebreid wordt ingegaan. Naar het oordeel van de rechtbank is niet is gebleken dat bepaalde bezwaren of argumenten van eisers niet in de besluitvorming van het college zijn betrokken, met uitzondering van wat eisers in de zienswijze naar voren hebben gebracht over de aanwezigheid van de schurveling op de plaats waar de inrit voor kavel 1 is voorzien. De beroepsgrond slaagt in zoverre het college niet op dit punt van de zienswijze is ingegaan.
    
    
    
      
        Herhaling zienswijze
      
    
    19. Eisers hebben zich voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van de zienswijze over het ontwerpbesluit. In de overwegingen van het bestreden besluit en de daarbij behorende nota van zienswijzen is ingegaan op de zienswijze. Eisers hebben in het beroepschrift en ter zitting geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
    Relativiteit
    20. Voor zover in deze uitspraak is geoordeeld dat een beroepsgrond niet slaagt en niet uitdrukkelijk op de toepassing van artikel 8:69a van de Awb is ingegaan, heeft de rechtbank zich niet uitgesproken over de vraag of die bepaling aan vernietiging van het bestreden besluit in de weg staat.
    
      
      Conclusie en gevolgen
    
    21. Zoals onder 17.2 en 18.1 is overwogen, is het bestreden besluit in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om het college in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuw besluit, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit.Om het gebrek te herstellen, moet het college nader onderzoeken of ter plaatse van de voorziene inrit van de nieuwe woning op kavel 1 een zandwal aanwezig is die als schurveling kan worden aangemerkt. Als dit het geval is, moet het college alsnog motiveren dat de aantasting van de schurveling aanvaardbaar is met het oog op een goede ruimtelijke ordening, dan wel een passend nieuw besluit nemen.De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen het college het gebrek kan herstellen op acht weken na verzending van deze tussenuitspraak.
    
    21. Het college moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als het college gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eisers in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van het college. In beginsel, ook in de situatie dat het college de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
    
    22. Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 12 juni 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:CA2877).
    
    23. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt. 
    
      
    
    
    
      
        Beslissing
      
    
    
    
      De rechtbank:
    
    - draagt het college op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
    - stelt het college in de gelegenheid om binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak; 
    - houdt iedere verdere beslissing aan.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. P. Vrolijk, voorzitter, en mr. C. Vogtschmidt en mr. J.D.M. Nouwen, leden, in aanwezigheid van mr. R. Teuben, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 27 januari 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
    
    
      
    
    
      
        
        Bent u het niet eens met deze uitspraak?
      
      Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.
      
        Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
      
    
    
  
  
    Algemene wet bestuursrecht Artikel 8:421. Binnen vier weken na de dag van verzending van de gronden van het beroepschrift aan het bestuursorgaan zendt dit de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de bestuursrechter en kan het een verweerschrift indienen. Indien de bestuursrechter om een verweerschrift heeft verzocht, dient het bestuursorgaan binnen vier weken een verweerschrift in.
    […] 
    
    
      
        Artikel 8:69a
        De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
    
    
  
  
    Crisis- en herstelwetArtikel 1.6aNa afloop van de termijn voor het instellen van beroep kunnen geen beroepsgronden meer worden aangevoerd.
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht 
      
      
        Artikel 2.1
        1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,[...] i. het verrichten van een andere activiteit die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving. [...] 
    
    
      
        Artikel 2.7
        1. Onverminderd het bepaalde in de artikelen 2.10, tweede lid, en 2.11, tweede lid, draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. In afwijking van de eerste volzin en onverminderd artikel 2.5 kan, indien één van die onlosmakelijke activiteiten een activiteit is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor die activiteit voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten een aanvraag om een omgevingsvergunning worden ingediend.[…]
    
    
    
      
        Artikel 2.12
        1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
      1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
      2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
      3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
      […]2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld omtrent de inhoud van de ruimtelijke onderbouwing, bedoeld in het eerste lid, onder a, onder 3°.
    
  
  
    Wet natuurbeschermingArtikel 2.71. Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8.
    2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
    3. Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8.
    4. Het verbod, bedoeld in het tweede lid, is niet van toepassing op projecten ten aanzien waarvan bij of krachtens enige wettelijke bepaling een besluit is vereist, indien bij of krachtens die wet is bepaald dat dat besluit uitsluitend wordt vastgesteld indien is voldaan aan artikel 2.8.Artikel 2.81. Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
    2. In afwijking van het eerste lid hoeft geen passende beoordeling te worden gemaakt, ingeval het plan of het project een herhaling of voortzetting is van een ander plan, onderscheidenlijk project, of deel uitmaakt van een ander plan, voor zover voor dat andere plan of project een passende beoordeling is gemaakt en een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de significante gevolgen van dat plan of project.
    3. Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
    […]
    
  
  
    Besluit omgevingsrecht Artikel 2.2aaAls categorie activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de wet, worden tevens aangewezen:
    a. het realiseren van een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming, behoudens de gevallen, bedoeld in de artikelen 2.9, eerste en tweede lid, of 9.4, eerste, achtste of negende lid, van die wet, artikel 9, vijfde lid, van de Spoedwet wegverbreding of artikel 13, achtste lid, van de Tracéwet, voor zover dat project, onderscheidenlijk die handeling bestaat uit een activiteit waarop het verbod, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdelen a tot en met h of in artikel 2.2 van de wet, of bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel i, van de wet in samenhang met artikel 2.2a van toepassing is en voor zover voor dat project geen vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming is aangevraagd of verleend;
    […]
    
    
      
        Artikel 5.20
        Voor zover de omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet zijn de artikelen 3.1.2, 3.1.6 en 3.3.1, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening van overeenkomstige toepassing.
    
    
    
      
        Artikel 6.10a
        1. Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2aa, onderdeel a of b, wordt de omgevingsvergunning niet verleend dan nadat gedeputeerde staten als bedoeld in artikel 1.3, eerste lid, van de Wet natuurbescherming hebben verklaard dat zij daartegen geen bedenkingen hebben.
      […]
    
    4. Een verklaring kan slechts worden gegeven:
    a. voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.aa, onderdeel a: op de gronden, die zijn aangegeven in artikel 2.8 en artikel 5.5, derde lid, van de Wet natuurbescherming, het bepaalde krachtens artikel 2.9, vierde lid, van die wet en artikel 2.14 van het Besluit natuurbescherming.
    […]
    
    
      
        Besluit ruimtelijke ordening
      
      
        Artikel 3.1.6
        […]2. De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien.[…]
    
    
  
  
    Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet Artikel 111. Indien afdeling 2 van hoofdstuk 1 van de wet op een besluit van toepassing is, wordt dit bij het besluit en bij de bekendmaking of mededeling van het besluit vermeld.
    2. Indien tegen het besluit beroep openstaat, wordt bij het besluit en bij de bekendmaking van het besluit voorts vermeld dat:
    a. de beroepsgronden in het beroepschrift worden opgenomen;
    b. het beroep niet-ontvankelijk wordt verklaard, indien binnen de beroepstermijn geen gronden zijn ingediend, en
    c. deze na afloop van de beroepstermijn niet meer kunnen worden aangevuld.