ECLI:NL:RBNHO:2025:1598, Rechtbank Noord-Holland, 21-02-2025, HAA 23/7600
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2025-02-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Weigering omgevingsvergunning voor het toestaan van een lichte horecafunctie in afwijking van het bestemmingsplan. Het beroep is ongegrond.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
    
    
      Zittingsplaats Haarlem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: HAA 23/7600 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 februari 2025 in de zaak tussen
    
      
        
        
          [eiser] (voorheen vennoot in en handelend onder de naam vennootschap onder firma [naam firma]), uit Haarlem, eiser
      (gemachtigde: mr. R. Vos),
    
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlem, verweerder 
    (gemachtigden: mr. R. Bruikman en mr. E. Knaape).
    
    
  
  
    Inleiding en procesverloop
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de weigering van zijn aanvraag om een omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan voor het toestaan van een lichte horecafunctie in het pand aan de [adres] in Haarlem (het pand).
    
    
    
      1.1.
      Bij besluit van 3 april 2023 heeft verweerder aan eiser medegedeeld dat geen omgevingsvergunning wordt verleend. Met het bestreden besluit van 15 november 2023 op het bezwaar van eiser is verweerder bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.2.
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 10 december 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigden van verweerder. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    2. Eiser is de exploitant van [naam firma] , een bakkerij met een koffiecorner gevestigd in het pand. Het pand is gelegen in het bestemmingsplan ‘Oude Stad’ (het bestemmingsplan) en heeft daarin de bestemming ‘Centrum-2’. Op grond van artikel 5.1.1 van de planvoorschriften mag het pand worden gebruikt voor detailhandel met daaraan verbonden horeca tot maximaal 30% van het bruto vloeroppervlak, zonder terras en zonder het schenken van alcoholische dranken.
    
    3. Op 8 maart 2023 heeft eiser een aanvraag omgevingsvergunning als bedoeld in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingediend. Dit om in afwijking van het bestemmingsplan een lichte horecafunctie in het pand te mogen realiseren, met een gevelterras. 
    
    4. Verweerders afdeling Omgevingsbeleid heeft negatief over eisers aanvraag geadviseerd. Overwogen is dat terughoudend wordt omgegaan met de toevoeging van extra horeca in de binnenstad. Recent zijn ook functiewijzigingen van detailhandel naar horeca in de [straat 1] op de nummers [huisnummer 1] en [huisnummer 2] geweigerd. In de directe omgeving is al relatief veel horeca aanbod en de afgelopen jaren is het aantal horecalocaties toegenomen in de binnenstad, terwijl er beleidsmatig nog geen duidelijkheid is over de wenselijkheid van deze toename. Het is nog altijd onduidelijk wat de gevolgen van de coronacrisis op de langere termijn zijn voor de horecaondernemers in de binnenstad. Het toevoegen van horeca wordt op dit moment dan ook als onwenselijk beschouwd om te voorkomen dat reeds bestaande panden met een horecabestemming leeg komen te staan. Recentere bestemmingsplannen in de binnenstad kennen ook geen afwijkingsmogelijkheid meer voor uitbreiding van horeca. Deze ingezette beleidslijn geeft weer dat de toename van horeca in de binnenstad een halt is toegeroepen. Verder geldt dat het winkelaanbod in Haarlem vooral wordt gewaardeerd door de aanwezigheid van kleinschalige en speciale winkels. In de Detailhandelsvisie Haarlem Winkelstad 2016-2020 is beschreven dat dit vooral wordt teruggevonden in de aanloopwinkelstraten van de stad, zoals de [straat 2] . Vanuit beleidsperspectief is het behoud van de huidige gecombineerde functie van bakkerij en ondergeschikte horeca dus wenselijker dan het vergroten van de horecafunctie. Ook wordt opgemerkt dat juist de aanloopstraten van de binnenstad ruimte bieden voor winkeltjes die niet zouden gedijen in het kernwinkelgebied, bijvoorbeeld vanwege te hoge huurprijzen. De binnenstad kenmerkt zich dan ook door een combinatie van landelijke ketens in het kernwinkelgebied en meer lokale winkeltjes in de aanloopstraten. Dit is aangevuld met verschillende horecabedrijven verspreid door het gebied. Voor het behoud van deze diverse winkelstructuur is het van belang om de balans te bewaken en waar mogelijk vast te houden aan een bestaande detailhandelsbestemming, zodat er voldoende betaalbare ruimte blijft voor (startende) ondernemers. Het pand staat bovendien niet al langere tijd leeg, dus een transformatienoodzaak is er niet.
    5. Verweerder heeft hierop geconcludeerd dat de aangevraagde activiteit in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en heeft daarom besloten dat geen omgevingsvergunning wordt verleend. Met het bestreden besluit is verweerder bij dit besluit gebleven.
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    6. De rechtbank beoordeelt of het bestreden besluit in stand kan blijven. Zij doet dit aan de hand van de beroepsgronden van eiser. 
    7. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
      
      Overgangsrecht invoering Omgevingswet
      
    
    8. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wabo. De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 8 maart 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Beoordeling van de beroepsgronden
    
    
      
        Is de aanvraag in strijd met het bestemmingsplan?
      
    
    
    9. Eiser heeft aangevoerd dat verweerder het door hem gewenste bruto vloeroppervlak aan horeca zorgvuldiger had moeten berekenen. Volgens eiser heeft hij niet meer ruimte voor horeca aangevraagd dan de in het bestemmingsplan toegestane 30% van het bruto vloeroppervlak. Bij de aanvraag heeft hij een plattegrond van het pand overgelegd waarin de tafels en stoelen staan ingetekend. Alle ruimte om de tafels en stoelen heen, behoort volgens eiser tot de detailhandelsbestemming. Daar kunnen namelijk klanten staan die enkel iets willen kopen. Naast de tafels en stoelen zijn in de ruimte immers ook schappen aanwezig waarop producten te koop worden aangeboden. Alle ruimte die gelijktijdig voor detailhandel kan worden ingezet, kan niet behoren tot de vierkante meters die in gebruik zijn voor horeca. 
    
    10. De rechtbank volgt dit standpunt niet. Eiser heeft in zijn aanvraag aangegeven dat hij beoogt om het gehele pand voor horeca te gebruiken, zoals ter zitting is bevestigd door de gemachtigde van eiser. De aangevraagde ruimte voor horeca is dus onmiskenbaar groter dan de in het bestemmingsplan toegestane 30% van het bruto vloeroppervlak. Dat om de tafels en stoelen heen ook klanten zouden kunnen staan die slechts iets willen kopen, doet aan het voorgaande niet af. Uit de door verweerder aangehaalde rechtspraak blijkt namelijk dat de omstandigheid dat een deel van het pand tegelijkertijd of op een ander moment ook voor andere functies, zoals detailhandel, kan worden gebruikt, niet betekent dat die vierkante meters geen deel uitmaken van de ruimte die in gebruik is voor horeca.
    Heeft verweerder in redelijkheid geweigerd de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid toe te passen? 
    
    
      11. Eiser stelt dat de aangevraagde activiteit gelegaliseerd kan worden via de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid in het bestemmingsplan, waarmee het aangewezen gebruik van het pand gewijzigd kan worden naar ‘horeca 1’. Dat zijn horecabedrijven die hoofdzakelijk overdag eenvoudige etenswaren verstrekken en als nevenactiviteit licht- en niet-alcoholische dranken verstrekken, zoals lunchrooms, ijssalons, koffie/theehuizen, broodjeszaken en daarmee gelijk te stellen horecabedrijven. Verweerder heeft ten onrechte geconcludeerd dat toepassing van deze binnenplanse afwijkingsbevoegdheid onwenselijk is. De aangevraagde activiteit betreft in feite ‘blurring’ (horeca in detailhandel), wat past binnen de beleidsmatige wensen van verweerder. Bovendien ziet de aanvraag slechts op een beperkte uitbreiding van de reeds toegestane horeca, zodat niet gesproken kan worden van een onevenredige aantasting van de bestaande winkelstructuur.
      11. Ook dit standpunt volgt de rechtbank niet. Verweerder heeft deugdelijk beargumenteerd waarom geen gebruik is gemaakt van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. Dit wordt als volgt toegelicht.
    
    
      13. Op grond van artikel 5.4 van de planvoorschriften kan een wijziging naar een ‘horeca 1’ functie vergund worden, mits er sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Er mag geen onevenredige aantasting plaatsvinden van:- invloed op de omgeving in vergelijking met de al toegestane functies;- effecten op (bestaande winkelstructuur en) het voorzieningenniveau;- de verkeerssituatie ter plaatse;- de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden en bouwwerken.
      13. Verweerder heeft aangegeven dat een wijziging naar een ‘horeca 1’ functie zou betekenen dat eiser of een volgende gebruiker van het pand iedere vorm van ‘horeca 1’ in het pand zou mogen realiseren. Dit is volgens verweerder in strijd met een goede ruimtelijke ordening, omdat in de binnenstad juist een beleidslijn is ingezet waarbij een overschot aan horecapanden wordt geweerd. Dit ter voorkoming van leegstand van bestaande horecapanden én om de bestaande winkelstructuur (een combinatie van landelijke ketens in het kernwinkelgebied en meer lokale winkeltjes in de aanloopstraten) te beschermen. De rechtbank acht deze motivering draagkrachtig. Had verweerder moeten onderzoeken of een beperktere afwijking op maat kon worden vergund?15.	Eiser heeft verder aangevoerd dat verweerder had moeten beoordelen of met toepassing van artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor)  een beperktere afwijking op maat kon worden vergund, waarmee horeca op een oppervlakte van enigszins meer dan 30% van het pand, maar minder dan 100% van het pand, zou worden toegestaan. 
    
    16. Ook dit standpunt volgt de rechtbank niet. Het is vaste rechtspraak dat in het stelsel van de Wabo geen plaats is voor een beslissing over een omgevingsvergunning anders dan op grond van een daartoe strekkende aanvraag. Het bevoegd gezag beslist in beginsel op basis van de aanvraag. Met de aanvraag heeft eiser verzocht om een omgevingsvergunning voor het realiseren van een lichte horecafunctie in het gehele pand. De gemachtigde van eiser heeft ter zitting ook bevestigd dat de aanvraag zag op het gehele pand. Het is de rechtbank niet gebleken dat de aanvraag nadien is gewijzigd. Dit betekent dat verweerder de mogelijkheden voor een beperktere afwijking op maat niet bij de beoordeling van de aanvraag kon betrekken.Is de besluitvorming van verweerder onevenredig? 
    
      17. Eiser heeft ten slotte aangevoerd dat verweerder bij de besluitvorming de evenredigheid van artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) uit het oog is verloren. Eiser stelt een zeer groot zakelijk belang te hebben bij verkrijging van de omgevingsvergunning, gelet op de vergroting van de omzet die met de gevraagde activiteit gepaard zal gaan. Hij benadrukt dat de activiteit ook ten gunste komt van de werkgelegenheid. De activiteit kan gelegaliseerd worden door slechts een zeer beperkte uitbreiding van horeca in de binnenstad toe te staan. Het belang van verweerder om verdere horeca in de binnenstad te weren zal dus nauwelijks worden getroffen.
      17. Ook dit standpunt volgt de rechtbank niet. De belangenafweging die aan de besluitvorming ten grondslag ligt kan een toetsing aan het evenredigheidsbeginsel doorstaan. Verweerder heeft bij het nemen van het besluit geen zwaarder gewicht hoeven toekennen aan de zakelijke belangen van eiser. Verweerder heeft terecht gesteld dat het de keuze van eiser is geweest om [naam firma] te vestigen in een pand waarin slechts een ondergeschikte horecafunctie is toegestaan, zodat het voor zijn risico komt als de nagestreefde omzet enkel te realiseren is door een combinatie van bakkerij en koffiecorner in een verhouding die het bestemmingsplan niet toelaat. Ten slotte is van belang dat verweerder ook andere vergelijkbare aanvragen heeft afgewezen.  
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      19. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. van Keken, rechter, in aanwezigheid van mr. E. Boon, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 februari 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
  
  
     ABRvS 22 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:746. 
  
  
     ABRvS 17 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1603.