ECLI:NL:RVS:2025:195, Raad van State, 22-01-2025, 202305398/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-01-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 24 maart 2020 heeft het college van gedeputeerde staten van Limburg besloten tot invordering van de volgens het college door Bontrup Exploitatie en door Bontrup Vastgoed verbeurde dwangsommen van elk € 100.000,00. Door toezichthouders van het college is op 29 april 2019 geconstateerd dat op de locatie werkzaamheden plaatsvonden voor de bouw van een loods zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning. Op 30 april 2019 hebben de toezichthouders daarom mondeling een bouwstop opgelegd strekkend tot het staken en gestaakt houden van de bouwwerkzaamheden. Bij de besluiten van 2 mei 2019 heeft het college de opgelegde bouwstop op schrift gesteld. Verder heeft het college bij die besluiten Bontrup Exploitatie en Bontrup Vastgoed elk onder oplegging van een dwangsom van € 100.000,00 ineens, gelast de bouwwerkzaamheden binnen 10 minuten na uitreiking van het besluit door een deurwaarder te staken en gestaakt te houden. Op 10 mei 2019 heeft een toezichthouder van het college geconstateerd dat op het perceel bouwwerkzaamheden werden uitgevoerd.

202305398/1/R1.
    Datum uitspraak: 22 januari 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Bontrup Exploitatie B.V. en Bontrup Vastgoed en Materieel B.V, beide gevestigd in Venlo,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 11 juli 2023 in zaak nr. 20/3607 in het geding tussen:
    Bontrup Exploitatie en Bontrup Vastgoed
    en
    het college van gedeputeerde staten van Limburg.
    Procesverloop
    Bij besluiten van 24 maart 2020 heeft het college besloten tot invordering van de volgens het college door Bontrup Exploitatie en door Bontrup Vastgoed verbeurde dwangsommen van elk € 100.000,00.
    Bij besluit van 17 november 2020 heeft het college het door Bontrup Exploitatie en Bontrup Vastgoed daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 11 juli 2023 heeft de rechtbank het door Bontrup Exploitatie en Bontrup Vastgoed daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 17 november 2020 vernietigd voor zover het de hoogte van het in te vorderen bedrag betreft, de besluiten van 24 maart 2020 herroepen voor zover het de hoogte van het in te vorderen bedrag betreft, bepaald dat het in te vorderen bedrag wordt vastgesteld op
    € 40.000,00 voor zowel Bontrup Exploitatie als Bontrup Vastgoed en bepaald dat haar uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 17 november 2020.
    Tegen deze uitspraak hebben Bontrup Exploitatie en Bontrup Vastgoed hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bontrup Exploitatie en Bontrup Vastgoed hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 17 december 2024, waar Bontrup Exploitatie en Bontrup Vastgoed, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. R.E. Izeboud, advocaat in Breda, en het college, vertegenwoordigd door mr. B.M.C. Maas, mr. A.J.E. Kleijnen en M.L.H. Maessen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Bontrup Exploitatie exploiteert aan de James Cookweg 7a in Venlo een afvalstoffeninrichting. Bontrup Vastgoed is eigenaar en verhuurder van de percelen.
    2.       Door toezichthouders van het college is op 29 april 2019 geconstateerd dat op de locatie werkzaamheden plaatsvonden voor de bouw van een loods zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning. Op 30 april 2019 hebben de toezichthouders daarom mondeling een bouwstop opgelegd strekkend tot het staken en gestaakt houden van de bouwwerkzaamheden. Bij de besluiten van 2 mei 2019 heeft het college de opgelegde bouwstop op schrift gesteld. Verder heeft het college bij die besluiten Bontrup Exploitatie en Bontrup Vastgoed elk onder oplegging van een dwangsom van € 100.000,00 ineens, gelast de bouwwerkzaamheden binnen 10 minuten na uitreiking van het besluit door een deurwaarder te staken en gestaakt te houden.
    Op 10 mei 2019 heeft een toezichthouder van het college geconstateerd dat op het perceel bouwwerkzaamheden werden uitgevoerd. Bij de besluiten van 24 maart 2020 heeft het college besloten tot invordering van de dwangsommen.
    3.       De rechtbank heeft overwogen dat, omdat in strijd met de opgelegde last bouwwerkzaamheden zijn uitgevoerd de dwangsommen zijn verbeurd en het college dus mocht invorderen. De rechtbank zag wel aanleiding het in te vorderen bedrag te matigen tot een bedrag van € 40.000,00. In dat kader heeft de rechtbank het tijdsverloop tussen de verbeurte en de invorderingsbeschikking en de gebeurtenissen die zich in dit tijdsverloop hebben voorgedaan van belang geacht.
    4.       Bontrup Exploitatie en Bontrup Vastgoed zijn het niet eens met de uitspraak van de rechtbank. Zij stellen dat de dwangsommen niet zijn verbeurd. Verder zijn er volgens hen bijzondere omstandigheden, zodat ook als aangenomen wordt dat de dwangsommen zijn verbeurd, geheel van invordering moest worden afgezien. Daarnaast hebben zij gronden naar voren gebracht die gaan over de last.
    Gronden van het hoger beroep
    Zijn er dwangsommen verbeurd?
    5.       Bontrup Exploitatie en Bontrup Vastgoed betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat dwangsommen zijn verbeurd omdat de last niet is uitgevoerd. In dat kader stellen zij dat het controlerapport van 10 mei  2019 ondeugdelijk is, omdat daaruit niet kan worden afgeleid dat er wijzigingen door bouwwerkzaamheden zijn aangebracht na het verstrijken van de begunstigingstermijn, omdat de situatie voorafgaand aan het verstrijken van de begunstigingstermijn niet fotografisch is vastgelegd.
    Verder stellen zij dat er op 10 mei 2019 slechts voorbereidingswerkzaamheden zijn verricht en geen bouwwerkzaamheden in de zin van de last.
    5.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1179, onder 8, dient aan een invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag te liggen. Dit brengt met zich dat de vaststelling of waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot verbeurte van een dwangsom dient te worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag, door een ter zake deskundige persoon in opdracht van het bevoegd gezag of door een ter zake deskundige persoon wiens bevindingen het bevoegd gezag voor zijn rekening heeft genomen.
    5.2.    In de besluiten van 2 mei 2019 is de last als volgt geformuleerd: "Gezien het voorgaande gelasten wij u de bouwwerkzaamheden ten behoeve van het realiseren van een loods op het terrein aan de James Cookweg 7a te Venlo te staken en gestaakt te houden binnen 10 minuten na de uitreiking van dit besluit, door een deurwaarder." Als de werkzaamheden na verloop van de gestelde termijn van 10 minuten niet zijn gestaakt en gestaakt blijven, wordt er een dwangsom van € 100.000,00 ineens verbeurd.
    Uit deze tekst van de besluiten van 2 mei 2019 blijkt naar het oordeel van de Afdeling duidelijk dat geen bouwwerkzaamheden aan de loods meer mogen plaatsvinden. In de besluiten staat weliswaar dat er geen wijzigingen mogen worden aangebracht in de fotografisch vastgelegde situatie, maar dit is, zoals het college hierover op de zitting van de Afdeling ook heeft toegelicht, bedoeld om eventueel door middel van vergelijking van foto’s te kunnen vaststellen dat bouwwerkzaamheden hebben plaatsgevonden als toezichthouders deze niet zelf constateren. In dit geval was dat niet nodig, omdat de toezichthouders op 10 mei 2019 zelf constateerden dat er werkzaamheden plaatsvonden. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de werkzaamheden die op 10 mei 2019 zijn geconstateerd bouwwerkzaamheden zijn als bedoeld in de last. In het besluit staat dat alle bouwwerkzaamheden aan de loods gestaakt moesten worden en gehouden. Vaststaat dat de werkzaamheden die door de toezichthouders zijn geconstateerd, bouwwerkzaamheden waren voor het realiseren van de loods. In het rapport van 10 mei 2019 staat namelijk dat een persoon gaten aan het boren was in de gestorte funderingsstroken en -poeren, dat de geboorde gaten werden voorzien van draadeinden en dat de draadeinden werden ingelijmd door chemische ankers. De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling dan ook terecht overwogen dat de last niet werd uitgevoerd en dat er dwangsommen zijn verbeurd.
    Het betoog slaagt niet.
    Gronden gericht tegen de last onder dwangsom
    6.       Bontrup Exploitatie en Bontrup Vastgoed betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet tot invordering mocht overgaan. Zij voeren daartoe aan dat zij ten onrechte als overtreder zijn aangemerkt. Verder was volgens hen onduidelijk welke werkzaamheden onder de last vielen. Ten slotte staat de hoogte van de dwangsom volgens hen niet in verhouding tot de ernst van de overtreding en was de begunstigingstermijn te kort.
    6.1.    Een belanghebbende kan in de procedure tegen de invorderingsbeschikking of de kostenverhaalsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom of last onder bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan alleen in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen als evident is dat er geen overtreding is gepleegd of betrokkene geen overtreder is. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466.
    6.2.    De Afdeling ziet - met de rechtbank - in hetgeen Bontrup Exploitatie en Bontrup Vastgoed hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat zij evident geen overtreder zijn. De Afdeling ziet evenals de rechtbank in het aangevoerde over de onduidelijkheid van de last, de hoogte van de dwangsom en de lengte van de begunstigingstermijn evenmin aanleiding voor het oordeel dat sprake is van een uitzonderlijk geval.
    In het besluit staat dat de bouwwerkzaamheden gestaakt moeten worden en dat er in het geheel geen werkzaamheden ten behoeve van de loods mogen worden uitgevoerd. Hieruit blijkt voldoende duidelijk dat er in het geheel geen werkzaamheden ten behoeve van de loods mogen worden uitgevoerd. De begunstigingstermijn van 10 minuten was in dit geval ook niet zodanig kort dat sprake is van een uitzonderlijk geval, omdat de last volgde op een bouwstop en de werkzaamheden daarom toch al stil moesten liggen.
    Het betoog slaagt niet.
    Bijzondere omstandigheden om van invordering af te zien?
    7.       Bontrup Exploitatie en Bontrup Vastgoed betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in het geheel van invordering had moeten afzien, omdat er bijzondere omstandigheden zijn. In dat kader stellen zij dat de werkzaamheden die door een toezichthouder zijn geconstateerd op 10 mei 2019 buiten hun weten om zijn uitgevoerd. Verder hebben zij gewezen op het tijdsverloop en de gesprekken die zijn gevoerd met het college over de sanering van de locatie. Bontrup Exploitatie stelt dat zij is opgericht om na het faillissement van Bowie Recycling B.V. het faillissement af te wikkelen en dat zij zich geheel onverplicht als aanspreekpunt voor de ontruiming heeft opgeworpen. Daar is geen rekening mee gehouden in de belangenafweging. Ook hebben Bontrup Exploitatie en Bontrup Vastgoed naar voren gebracht dat kort na de controle op 10 mei 2019 de bouwstop voor het storten van de vloer mondeling is opgeheven en dat pas op 24 maart 2020 is besloten tot invordering van de dwangsom. Ten slotte is volgens hen ten onrechte geen rekening gehouden met hun financiële situatie bij de invordering.
    7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in onder meer de uitspraak van 13 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1968), moet bij een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat moet uitgaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    7.2.    Het bestuursorgaan hoeft bij invordering van de verbeurde dwangsom in beginsel geen rekening te houden met de financiële draagkracht van de overtreder. De draagkracht van de overtreder kan namelijk in de regel pas in de executiefase ten volle worden gewogen. Als hierover een geschil ontstaat, is de rechter die belast is met de beslechting daarvan bij uitstek in de positie hierover een oordeel te geven. Voor een uitzondering op dit beginsel bestaat alleen aanleiding als evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. De overtreder moet aannemelijk maken dat dit het geval is. Hij moet daarvoor informatie verstrekken waaruit blijkt dat een betrouwbaar en volledig inzicht wordt verkregen in zijn financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verbeurde dwangsommen zou hebben. Voor een uitzondering bestaat in dit geval geen aanleiding, alleen al omdat Bontrup Exploitatie en Bontrup Vastgoed geen inzicht hebben gegeven in hun financiële situatie.
    7.3.    De rechtbank heeft aanleiding gezien het in te vorderen bedrag te matigen naar € 40.000,00. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank in de door Bontrup Exploitatie en Bontrup Vastgoed genoemde omstandigheden terecht geen aanleiding heeft gezien voor het oordeel dat geheel van invordering moet worden afgezien of dat het in te vorderen bedrag verder moet worden gematigd en ziet in het betoog van Bontrup Exploitatie en Bontrup Vastgoed geen aanleiding om daarover anders te oordelen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, voorzitter, en mr. M. Soffers, en mr. J.J.W.P. van Gastel leden, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.
    w.g. Jurgens
    voorzitter
    w.g. Wijgerde
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 januari 2025
    672-1036