ECLI:NL:RBZWB:2025:112, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 17-01-2025, AWB 24_3444
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2025-01-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: 24/3445 en 24/3447. Bestuurlijke boetes wegens overtreding van de Waadi.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats Middelburg
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: BRE 24/3444, 24/3445 en 24/3447
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 januari 2025 in de zaak tussen
    
      
      1. [eiseres 1] V.O.F. hierna: [eiseres 1] ), uit [plaats 1] , 
    
      2. [eiseres 2] B.V.B.A. hierna: [eiseres 2] ), uit [plaats 2] (België), 
    
      3. [eiseres 3] B.V.B.A. hierna: [eiseres 3] ), uit [plaats 2] (België), 
    
    
      tezamen: eiseressen
      (gemachtigde: mr. A.I. Cambier),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de minister.
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseressen tegen de bestreden besluiten van 21 december 2023 inzake de opgelegde boetes van € 4.000,- wegens overtreding van de Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs (Waadi). 
    
    
    
      1.1.
      De minister heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.2.
      De rechtbank heeft de beroepen op 6 december 2024 tezamen op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseressen [naam 1] , de gemachtigde van eiseressen en namens de minister [naam 2] .  
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt of de minister de bestuurlijke boetes terecht heeft opgelegd. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseressen.
    
    3. De rechtbank verklaart het beroep van [eiseres 1] niet-ontvankelijk en de beroepen van [eiseres 2] en [eiseres 3] ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      3.1.
      De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
      
        
          Feiten en omstandigheden 
        
      
      
    
    
      4.1.
      Arbeidsinspecteurs van de Inspectie SWZ hebben een onderzoek ingesteld naar eiseressen. De arbeidsinspecteurs hebben geconstateerd dat [eiseres 1] verschillende arbeidskrachten van [eiseres 2] en [eiseres 3] heeft ingeleend en dat [eiseres 2] en [eiseres 3] niet zijn ingeschreven in het Nederlandse Handelsregister. [eiseres 2] heeft één arbeidskracht uitgeleend en [eiseres 3] zeven arbeidskrachten. 
      
    
    
      4.2.
      De minister heeft aan eiseressen afzonderlijk op 2 februari 2023 het voornemen kenbaar gemaakt om over te gaan tot het opleggen van een boete van € 4.000,- aan eenieder. Daarnaast heeft de minister het voornemen om over te gaan tot openbaarmaking van de inspectiegegevens. Eiseressen hebben hiertegen hun zienswijze kenbaar gemaakt. 
      
    
    
      4.3.
      Met het besluit van 4 april 2023 heeft de minister een boete opgelegd van € 4.000,- aan eiseressen afzonderlijk en is de minister overgegaan tot openbaarmaking van de inspectiegegevens en de opgelegde boetes. Eiseressen hebben hiertegen bezwaar gemaakt. 
      
    
    
      4.4.
      Met de bestreden besluiten heeft de minister de bezwaren ongegrond verklaard. 
      
      
        
          Ontvankelijkheid beroep [eiseres 1]
        
      
      
    
    
      5.1.
      De rechtbank ziet zich ambtshalve voor de vraag gesteld of de gemachtigde van eiseressen gemachtigd is om namens [eiseres 1] de procedure te voeren. [eiseres 1] is een vennootschap onder firma die bestaat uit twee vennoten: [naam 1] en [naam 3] . Ter zitting heeft de gemachtigde erkend enkel te zijn gemachtigd door [naam 1] en uitdrukkelijk niet door [naam 3] .
      
    
    
      5.2.
      Ter zitting heeft de gemachtigde verwezen naar het uittreksel van de Kamer van Koophandel en de overeenkomst met betrekking tot de oprichting van de vennootschap onder firma. Uit deze stukken zou volgens hem volgen dat de vennoten beiden voor de volledigheid bevoegdheid zijn en dat daarom kon worden volstaan met een machtiging van alleen [naam 1] . 
      
    
    
      5.3.
      De rechtbank is van oordeel dat de gemachtigde niet gemachtigd is om namens [eiseres 1] op te treden. Hij moet gemachtigd zijn namens de gehele vennootschap en daarmee dus namens beide vennoten. Beide vennoten zijn namelijk gelijkelijk bevoegd. Uit het uittreksel van de Kamer van Koophandel en de overeenkomst van de vennootschap onder firma blijkt niets anders. Nu een machtiging namens [naam 3] ontbreekt, is de gemachtigde niet gemachtigd om namens [eiseres 1] te procederen.  
      
    
    
      5.4.
      De rechtbank erkent dat in dergelijke gevallen normaliter een brief wordt verzonden om het verzuim te kunnen herstellen. Dit is ten onrechte niet gebeurd. Hierdoor is aan [eiseres 1] geen gelegenheid geboden om het verzuim te herstellen. De rechtbank ziet in dit geval echter geen aanleiding om deze herstelmogelijkheid alsnog te bieden, aangezien de gemachtigde ter zitting uitdrukkelijk heeft erkend niet gemachtigd te zijn namens [naam 3] en hij deze machtiging wegens een conflict tussen de beide vennoten ook niet zal verkrijgen. 
    
    
      5.5.
      De rechtbank verklaart het beroep van [eiseres 1] daarom niet-ontvankelijk. De beroepen van [eiseres 2] en [eiseres 3] zijn wel ontvankelijk. De rechtbank zal hierna deze beroepen inhoudelijk beoordelen. 
      
      
        
          Overtreding [eiseres 2] en [eiseres 3] ?
        
      
      
    
    
      6.1.
      
        [eiseres 2] en [eiseres 3] zijn van mening dat geen sprake is van een overtreding. Er is een intra-concern in- en uitlenen tussen de ondernemingen en de ondernemingen worden in stand gehouden door dezelfde ondernemer. [naam 1] is in beide ondernemingen zaakvoerder en vennoot van [eiseres 1] . In de praktijk heeft [naam 1] de leiding in alle ondernemingen.
      
    
    
      6.2.
      De minister heeft gesteld dat [eiseres 2] en [eiseres 3] de Waadi hebben overtreden. Er is sprake van ter beschikking stellen van arbeidskrachten door ondernemingen die niet zijn ingeschreven in het Nederlandse Handelsregister. Het is geen intra-concern in- en uitlenen en het gaat ook niet om eenzelfde ondernemer bij alle ondernemingen. 
      
    
    
      6.3.
      Op grond van artikel 7a, eerste lid, van de Waadi is het een ieder verboden in Nederland arbeidskrachten ter beschikking te stellen anders dan door middel van een onderneming of rechtspersoon die in het handelsregister, bedoeld in artikel 2 van de Handelsregisterwet 2007, is ingeschreven en waarvan is opgenomen dat deze de activiteit van het ter beschikking stellen van arbeidskrachten uitoefent of mede uitoefent. 
      
      
        Onder ter beschikking stellen van arbeidskrachten wordt verstaan: het tegen vergoeding ter beschikking stellen van arbeidskrachten aan een ander voor het onder diens toezicht en leiding, anders dan krachtens een met deze gesloten arbeidsovereenkomst, verrichten van arbeid.
      
      
      
        Onder ter beschikking stellen van arbeidskrachten wordt niet verstaan: het ter beschikking stellen van arbeidskrachten voor het verrichten van arbeid in een onderneming, die door dezelfde ondernemer in stand wordt gehouden als die de arbeidskrachten ter beschikking stelt, of waarbij degene die arbeidskrachten ter beschikking stelt en de onderneming waar de terbeschikkingstelling plaatsvindt in een groep zijn verbonden als bedoeld in artikel 24b van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek dan wel de één een dochtermaatschappij is van de ander als bedoeld in artikel 24a van dit Boek.
      
      
    
    
      6.4.
      
        [eiseres 2] en [eiseres 3] zijn rechtspersonen opgericht onder Belgisch recht. [eiseres 2] houdt zich bezig met ‘diverse administratieve activiteiten ten behoeve van kantoren’ en ‘overige zakelijke dienstverlening’. [eiseres 3] heeft tot doel het ‘ter beschikking stellen van personeel met betrekking tot administratieve en managementopdrachten’. Ten tijde van de bestreden besluiten waren [naam 1] en [naam 4] zaakvoerders van [eiseres 2] en [naam 1] en [naam 5] zaakvoerder van [eiseres 3] . 
      
    
    
      6.5.
      De rechtbank is van oordeel dat de minister bevoegd was om de bestuurlijke boetes op te leggen en legt hierna uit waarom. 
      
    
    
      6.6.
      Het is ten eerste geen groep als bedoeld in artikel 1, derde lid, aanhef en onder c, van de Waadi. Ondernemingen worden als groep aangeduid als sprake is van organisatorische verbondenheid, economische eenheid en centrale leiding. Om te spreken van organisatorische verbondenheid moeten er juridisch-organisatorische banden zijn tussen eiseressen. Dit is niet zo en dat hebben [eiseres 2] en [eiseres 3] ter zitting ook erkend. Het feit dat er volgens hen in de praktijk wel organisatorische banden zijn, doet daar niet aan af. De minister moet uitgaan van de juridische werkelijkheid. Daarnaast is er ook geen centrale leiding. [eiseres 2] en [eiseres 3] staan niet onder eenduidige leiding van [eiseres 1] . Dat [naam 1] zaakvoerder is in alle ondernemingen maakt dat niet anders. De ondernemingen hebben namelijk allen nog een tweede zaakvoerder die per onderneming verschilt. 
      
    
    
      6.7.
      Ten tweede is het niet één ondernemer die alle ondernemingen in stand houdt. De Waadi heeft voor de definitie van “ondernemer” aansluiting gezocht bij de Wet op de Ondernemingsraden (WOR). Op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder d, van de WOR is een ondernemer de natuurlijke persoon of de rechtspersoon die een onderneming in stand houdt. [eiseres 1] wordt in stand gehouden door [naam 1] en [naam 3] gezamenlijk en zij zijn daarmee gezamenlijk aan te merken als ondernemer. [naam 3] is geen zaakvoerder bij [eiseres 2] en [eiseres 3] . [eiseres 2] en [eiseres 3] worden dus niet in stand gehouden door dezelfde ondernemer als [eiseres 1] . 
      
    
    
      6.8.
      Er is dus geen sprake van de uitzonderingen als genoemd in artikel 1, derde lid, aanhef en onder c, van de Waadi. [eiseres 2] en [eiseres 3] hebben arbeidskrachten ter beschikking gesteld aan [eiseres 1] , terwijl zij niet waren ingeschreven in het Nederlandse Handelsregister. Hiermee hebben zij artikel 7a, eerste lid, van de Waadi overtreden. Het feit dat [eiseres 2] en [eiseres 3] ter zitting hebben aangevoerd dat zij zich als Belgische ondernemingen niet kunnen inschrijven in het Nederlandse Handelsregister, wat daar verder ook van zij, doet niet af aan het feit dat artikel 7a, eerste lid, van de Waadi is overtreden. 
      
      
        
          Hoogte boetes 
        
      
      
    
    
      7.1.
      
        [eiseres 2] en [eiseres 3] zijn van mening dat de hoogte van de boetes onjuist zijn vastgesteld. Er moet rekening gehouden worden met eendaadse samenloop en daarnaast is sprake van verminderde verwijtbaarheid. De Waadi is gericht op het tegengaan van uitwassen door een uitzendbureau en dat speelt niet bij [eiseres 2] en [eiseres 3] . Deze constructie is niet bedacht om de regels te overtreden en [eiseres 2] en [eiseres 3] zijn ook niet om die reden opgericht. Zij waren zich er niet van bewust dat zij in overtreding waren. 
      
    
    
      7.2.
      De minister heeft gesteld dat de bestuurlijke boetes terecht zijn vastgesteld op € 4.000,-. Er is geen sprake van verminderde verwijtbaarheid. Het is aan [eiseres 2] en [eiseres 3]  om zich in te lezen in de vereisten onder het Nederlandse recht voor het uitlenen van arbeidskrachten. 
      
    
    
      7.3.
      De minister heeft de Beleidsregel boeteoplegging Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs 2014 (hierna: beleidsregel) vastgesteld. Uit de beleidsregel volgt dat bij een overtreding van artikel 7a, eerste lid, van de Waadi bij minder dan tien ter beschikking gestelde arbeidskrachten een boete van € 8.000,- wordt opgelegd. De Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft geoordeeld dat in de beleidsregel onvoldoende wordt gedifferentieerd naar de mate waarin de overtreding aan de overtreder kan worden verweten. Zolang dit gebrek aan nadere differentiatie niet is hersteld, bestaat er aanleiding om bij de beoordeling van de mate van verwijtbaarheid van overtredingen van artikel 7a van de Waadi aan te knopen bij de uitgangspunten zoals die inmiddels voor afstemming van verwijtbaarheid in artikel 2 van het Boetebesluit sociale zekerheidswetten door de wetgever zijn vastgelegd. De CRvB heeft daarom bij de afstemming van boetes op het punt van verwijtbaarheid 100% van het boetenormbedrag als uitgangspunt genomen als artikel 7a van de Waadi opzettelijk is overtreden en 75% van dat bedrag als sprake is van grove schuld bij de overtreder. Is er geen sprake van opzet of grove schuld, dan is 50% van het boetenormbedrag een passend uitgangspunt en bij verminderde verwijtbaarheid is dat 25% van het boetenormbedrag. 
      
    
    
      7.4.
      De minister is uitgegaan van normale verwijtbaarheid zonder opzet of grove schuld en heeft daarom de boetebedragen verminderd met 50%. 
      
    
    
      7.5.
      De rechtbank is allereerst van oordeel dat de minister terecht aan zowel [eiseres 2] als [eiseres 3] een bestuurlijke boete heeft opgelegd. Voor zover al sprake is van eendaadse samenloop in de zin van artikel 55, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht, is de overtreding in dit geval begaan door verschillende overtreders. Twee afzonderlijke rechtspersonen met verschillende zaakvoerders hebben de overtreding begaan. Er kan daarmee geen sprake zijn van eendaadse samenloop. 
      
    
    
      7.6.
      De rechtbank is verder van oordeel dat de boetebedragen terecht zijn vastgesteld op € 4.000,-. Bij [eiseres 2] en [eiseres 3] ligt de verantwoordelijkheid om na te gaan of aan alle wettelijke vereisten zoals die gelden in Nederland voor het uitlenen van werknemers is voldaan. Hiervoor is vereist dat zij zijn ingeschreven in het Nederlandse Handelsregister. Dit hebben zij verzuimd. Zij hebben daarmee onvoldoende onderzoek verricht naar de vereisten voor het uitlenen van werknemers aan een Nederlandse onderneming. Dat zij zich er niet van bewust waren dat zij hiermee in overtreding waren, doet niet af aan de verwijtbaarheid. Daarvoor is namelijk niet vereist dat de overtreding opzettelijk is begaan. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8.	Het beroep van [eiseres 1] is niet-ontvankelijk en de beroepen van [eiseres 2] en [eiseres 3] zijn ongegrond. De minister heeft terecht de bestuurlijke boetes van € 4.000,- opgelegd aan [eiseres 2] en [eiseres 3] . [eiseres 2] en [eiseres 3] krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    - verklaart het beroep van [eiseres 1] niet-ontvankelijk, en 
    - verklaart de beroepen van [eiseres 2] en [eiseres 3] ongegrond.
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M.L.E. Ides Peeters, rechter, in aanwezigheid van mr. T.A.A. van Hooijdonk, griffier, op 17 januari 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
      Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
    
    
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht (Awb)
      
    
    
    
      
        Artikel 5:46, tweede lid, van de Awb
        Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
    
    
    
      
        Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs (Waadi)
      
    
    
    
      
        Artikel 1, eerste lid, onder c, van de Waadi
      
      In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: ter beschikking stellen van arbeidskrachten: het tegen vergoeding ter beschikking stellen van arbeidskrachten aan een ander voor het onder diens toezicht en leiding, anders dan krachtens een met deze gesloten arbeidsovereenkomst, verrichten van arbeid. 
    
    
    
      
        Artikel 1, derde lid, onder c, van de Waadi
      
      In afwijking van het eerste lid, onderdeel c, wordt onder ter beschikking stellen van arbeidskrachten niet verstaan: het ter beschikking stellen van arbeidskrachten voor het verrichten van arbeid in een onderneming, die door dezelfde ondernemer in stand wordt gehouden als die de arbeidskrachten ter beschikking stelt, of waarbij degene die arbeidskrachten ter beschikking stelt en de onderneming waar de terbeschikkingstelling plaatsvindt in een groep zijn verbonden als bedoeld in artikel 24b van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek dan wel de één een dochtermaatschappij is van de ander als bedoeld in artikel 24a van dit Boek.
    
    
    
      
        Artikel 7a, eerste lid, van de Waadi
      
    
    1. Het is een ieder verboden in Nederland arbeidskrachten ter beschikking te stellen anders dan door middel van een onderneming of rechtspersoon die in het handelsregister, bedoeld in artikel 2 van de Handelsregisterwet 2007, is ingeschreven en waarvan is opgenomen dat deze de activiteit van het ter beschikking stellen van arbeidskrachten uitoefent of mede uitoefent.
    
    
      
        Burgerlijk Wetboek Boek 2
      
    
    
    
      
        Artikel 24b van Boek 2 bij het BW
      
      Een groep is een economische eenheid waarin rechtspersonen en vennootschappen organisatorisch zijn verbonden. Groepsmaatschappijen zijn rechtspersonen en vennootschappen die met elkaar in een groep zijn verbonden.
    
    
    
      
        Wet op de Ondernemingsraden (WOR)
      
    
    
    
      
        Artikel 1, aanhef en onder c en d, van de WOR
      
      Voor de toepassing van he bij of krachtens deze wet bepaalde wordt verstaan onder: 
    
    d. ondernemer: de natuurlijke persoon of de rechtspersoon die een onderneming in stand houdt. 
    
    
      
        Wetboek van Strafrecht (Sr)
      
    
    
    
      
        Artikel 55, eerste lid, van het Sr
      
      Valt een feit in meer dan één strafbepaling, dan wordt slechts één van die bepalingen toegepast, bij verschil die waarbij de zwaarste hoofdstraf is gesteld. 
    
  
  
     Zie artikel 8 van de akte van vennootschap onder firma. 
  
  
     Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Waadi. 
  
  
     Artikel 1, derde lid, aanhef en onder c, van de Waadi. 
  
  
     Kamerstukken II 1996-97, 25264, nr. 3. 
  
  
     CRvB 2 december 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:2871.