ECLI:NL:RBLIM:2025:192, Rechtbank Limburg, 15-01-2025, ROE 21/2103
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2025-01-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Varia. Overtreding APV, bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, geen sprake van een verschoonbare termijnoverschrijding. Beroep gegrond. De burgemeester heeft het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. De last onder dwangsom valt onder het bewind van eiser, omdat het verbeuren ervan direct zijn vermogensrechtelijke positie raakt. De burgemeester had het besluit daarom aan de bewindvoerder moeten toezenden, zeker omdat de burgemeester op de hoogte was van het bewind. Doordat dit niet is gebeurd, is de bezwaartermijn niet correct aangevangen, en het bezwaar is alsnog tijdig ingediend. Inhoudelijk oordeelt de rechtbank dat de burgemeester aannemelijk heeft gemaakt dat eiser zich op de openbare weg begaf met het kennelijke doel om verdovende middelen te verhandelen. De rechtbank acht de last onder dwangsom noodzakelijk en proportioneel. De burgemeester had niet hoeven volstaan met een waarschuwing. De rechtbank is tot slot van oordeel dat de burgemeester de hoogte van de dwangsom voldoende heeft gemotiveerd. Dat eiser een uitkering van de gemeente ontvangt leidt naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet tot de conclusie dat de hoogte van de dwangsom onevenredig is. Dat geldt eveneens voor de niet nader inzichtelijk gemaakte schuldenpositie van eiser.

RECHTBANK LIMBURG
  
  
    Zittingsplaats Roermond
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROE 21/2103 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 januari 2025 in de zaak tussen
    
      
        
        
          [eiser] h.o.d.n. [handelsnaam] , in de hoedanigheid van bewindvoerder (de bewindvoerder) over de goederen van [naam onderbewindgestelde], uit [woonplaats] , (eiser)
      (gemachtigde: mr. J.H.M. Verstraten),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    de Burgemeester van de gemeente Venlo, de burgemeester
    (gemachtigde: mr. E.P.B. Moors).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van de bewindvoerder tegen de beslissing op bezwaar van 1 juli 2021 (het bestreden besluit). Met het bestreden besluit heeft de burgemeester het bezwaar van de bewindvoerder tegen het primaire besluit van 25 februari 2021 niet-ontvankelijk verklaard.  
    
    
    
      1.1.
      De burgemeester heeft met het primaire besluit aan eiser een last onder dwangsom opgelegd. De last onder dwangsom is opgelegd ter voorkoming van handelen in strijd met het bepaalde in artikel 2:74 (drugshandel op straat) van de Algemene plaatselijke verordening gemeente Venlo (APV).
      
    
    
      1.2.
      De rechtbank heeft het beroep samen met de beroepen met zaaknummers ROE 21/2417 en ROE 21/3241 op 25 oktober 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van de bewindvoerder en de gemachtigde van de burgemeester. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt of de burgemeester het bezwaar van de bewindvoerder terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van de bewindvoerder.
    
    3. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over?
      
    
    
    4. In een bestuurlijke rapportage van de politie, basisteam Venlo-Beesel, van 28 januari 2021 staat dat eiser zich op 20 december 2020 en op 14 januari 2021 vermoedelijk bezighield met het verhandelen van verdovende middelen in de gemeente Venlo. Volgens de burgemeester heeft eiser daarmee in strijd gehandeld met artikel 2:74 van de APV. De burgemeester heeft daarom bij brief van 4 februari 2021 aan eiser het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom uitgebracht. Eiser heeft hierop met een korte zienswijze op 17 februari 2021 gereageerd. Hij schrijft daarin – samengevat – dat hij niets met drugshandel te maken heeft gehad en dat hij onder bewind staat zodat betaling van een dwangsom van € 5.000,- onmogelijk is. Daarna heeft de burgemeester het primaire besluit genomen. Dit besluit houdt in dat eiser zich dient te onthouden van het handelen in strijd met artikel 2:74 van de APV (drugshandel op straat) op straffe van een dwangsom van € 5.000,- per overtreding met een maximum van € 20.000,-. Dit besluit is door verzending per post aan eiser bekendgemaakt.
    
    
      4.1.
      De bewindvoerder heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Dit bezwaar, gedateerd op 16 april 2021, is op 26 april 2021 door de burgemeester ontvangen. De bewindvoerder heeft aangevoerd dat het besluit niet op de juiste wijze bekend is gemaakt, nu het naar de bewindvoerder gestuurd had moeten worden in plaats van naar eiser. De bewindvoerder vertegenwoordigt eiser immers in en buiten rechte als het gaat om zijn financiële belangen en de gemeente Venlo was op de hoogte van het ingestelde bewind. De bewindvoerder is verder van mening dat niet kan worden vastgesteld dat eiser artikel 2:74 van de APV heeft overtreden en dat er dus geen grondslag is voor oplegging van een last onder dwangsom. Bovendien is het primaire besluit in strijd met de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit. De burgemeester had moeten volstaan met een waarschuwing. 
      
    
    
      4.2.
      De burgemeester stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat het besluit op de juiste wijze bekend is gemaakt. Een last onder dwangsom betreft een herstelsanctie en houdt geen verband met enig vermogensrecht waarop het bewind ziet. Bovendien schrijft artikel 5:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor dat een last onder dwangsom wordt bekendgemaakt aan de overtreder. Dat is volgens de burgemeester ook logisch, nu eiser als overtreder het in zijn macht heeft om de last uit te voeren. Met de juiste wijze van bekendmaken door toezending aan eiser op 25 februari 2021, is de bezwaartermijn aangevangen op 26 februari 2021 en is het bezwaar van de bewindvoerder buiten de bezwaartermijn ingediend en ontvangen. Volgens de burgemeester is van een verschoonbare termijnoverschrijding niet gebleken, zodat het bezwaar niet-ontvankelijk is. 
      
      
        
          Relevante wettelijke bepalingen
        
      
      
      
        5.	Op grond van artikel 3:40 van de Awb treedt een besluit niet in werking voordat het is bekendgemaakt.
      
      
    
    
      5.1.
      In artikel 3:41, eerste lid, van de Awb is bepaald dat de bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door toezending of uitreiking aan hen.
      
    
    
      5.2.
      In artikel 6:7 van de Awb is bepaald dat de termijn voor het indienen van een bezwaarschrift zes weken bedraagt. Op grond van artikel 6:8, eerste lid, van de Awb vangt deze termijn aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt.
      
    
    
      5.3.
      Op grond van artikel 6:9, eerste lid, van de Awb is een bezwaarschrift tijdig ingediend indien het voor het einde van de termijn is ontvangen. Ingevolge artikel 6:11 van de Awb blijft ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaarschrift de niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.
      
      
        6.	Op grond van artikel 1:431, eerste lid, aanhef en onder a, van het Burgerlijk Wetboek (BW) kan de kantonrechter een bewind instellen over één of meer van de goederen die een meerderjarige als rechthebbende toebehoren of zullen toebehoren voor een bepaalde of onbepaalde tijdsduur indien de meerderjarige tijdelijk of duurzaam niet in staat is ten volle zijn vermogensrechtelijke belangen behoorlijk waar te nemen als gevolg van zijn lichamelijke of geestelijke toestand.
      
      
    
    
      6.1.
      Uit artikel 1:438, eerste lid, van het BW, volgt dat het beheer over de onder bewind staande goederen tijdens het bewind niet aan de rechthebbende maar aan de bewindvoerder toekomt.
      
    
    
      6.2.
      
        In artikel 1:441, eerste lid, van het BW, staat dat de bewindvoerder bij de vervulling van zijn taak de rechthebbende tijdens het bewind in en buiten rechte vertegenwoordigt. De bewindvoerder draagt zorg voor een doelmatige belegging van het vermogen van de rechthebbende, voor zover dit onder het bewind staat en niet besteed behoort te worden voor een voldoende verzorging van de rechthebbende. De bewindvoerder kan voorts voor de rechthebbende alle handelingen verrichten die aan een goed bewind bijdragen.
        
          Beoordeling van het beroep
        
      
      
      7. Eiser is in juni 2020 door de kantonrechter onder bewind gesteld omdat hij door zijn geestelijke en lichamelijke toestand niet in staat is ten volle zijn vermogensrechtelijke belangen behoorlijk waar te nemen.
      
      8. De vraag die voorligt is of de last onder dwangsom op de juiste wijze bekend is gemaakt door toezending daarvan aan eiser, of dat de burgmeester dit besluit door toezending of uitreiking aan de bewindvoerder bekend had moeten maken. Doorslaggevend bij de beantwoording van deze vraag is of de last onder dwangsom eiser in – kort gezegd – zijn vermogensrechtelijke belangen raakt, in welk geval de bewindvoerder op grond van artikel 1:441, eerste lid, van het BW, optreedt als vertegenwoordiger in en buiten rechte.
      
    
    
      8.1.
      Naar het oordeel van de rechtbank is de last onder dwangsom tweeledig. Zoals verweerder ook aangeeft is er sprake van een herstelsanctie. De last zou aangemerkt kunnen worden als een ‘gedragsaanwijzing’ omdat deze in de eerste plaats is bedoeld om verdere overtredingen door eiser van artikel 2:74 van de APV te voorkomen. Het is enkel eiser, en niet de bewindvoerder, die aan deze last kan voldoen. Dat neemt naar het oordeel van de rechtbank echter niet weg dat aan deze ‘gedragsaanwijzing’ uitdrukkelijk een financiële prikkel is verbonden. Indien eiser niet aan de last zou voldoen verbeurt hij van rechtswege een dwangsom en ontstaat er dus van rechtswege een betaalverplichting. Het verbeuren van een dwangsom raakt eiser direct in zijn vermogensrechtelijke positie, zodat de last onder dwangsom onder het bewind valt. Dat eiser de dwangsom alleen verbeurt wanneer hij artikel 2:74 van de APV overtreedt, zodat er sprake is van een voorwaardelijke betaalverplichting, maakt dit naar het oordeel van de rechtbank niet anders. Uit artikel 1:431, eerste lid, van het BW volgt namelijk dat het bewind ziet op goederen die eiser toebehoren of zullen toebehoren. Daarmee is uitdrukkelijk geregeld dat het bewind ook ziet op toekomstige goederen. Gelet op het beschermingskarakter van onder meer artikel 1:431 van het BW ziet de rechtbank geen aanleiding om daarbij onderscheid te maken tussen absoluut toekomstige goederen (goederen die nog niet bestaan) en relatief toekomstige goederen (goederen die aan een ander of aan niemand toebehoren). Het is, gelet op het vastgestelde onvermogen bij eiser, bij uitstek aan de bewindvoerder om rechtsmiddelen in te (kunnen) stellen tegen onder meer de oplegging van de last en de hoogte van de dwangsom. 
      
      
        9.	De rechtbank komt tot het oordeel dat de last onder dwangsom onder het bewind valt. Dat betekent dat de burgemeester de last onder dwangsom (het primaire besluit), om het in werking te laten treden, aan de bewindvoerder had moeten toezenden of uitreiken. Dat geldt te meer nu de burgemeester van het bewind van eiser op de hoogte was. Eiser heeft de burgemeester in zijn zienswijze namelijk op het bewind gewezen. Dat, zoals de burgemeester stelt, de Awb (ook) verplicht tot bekendmaking van de last onder dwangsom aan eiser als overtreder, doet niets af aan de verplichting om de last onder dwangsom ter juiste bekendmaking daarvan aan de bewindvoerder toe te sturen of uit te reiken.
      
      
    
    
      9.1.
      Het primaire besluit is door toezending daarvan uitsluitend aan eiser op 25 februari 2021 niet op de juiste wijze bekend gemaakt. Daarmee is de bezwaartermijn van zes weken ook niet op 26 februari 2021 aangevangen. Vast staat dat de bewindvoerder op enig moment bekend is geraakt met het primaire besluit. Hoewel door de bewindvoerder niet is gesteld op welke datum dat is geweest, heeft de bewindvoerder wel onweersproken gesteld dat het bezwaar kort na het bekend worden met de last onder dwangsom op 16 april 2021 is ingediend. Naar het oordeel van de rechtbank is daarmee aannemelijk dat het bezwaar binnen de bezwaartermijn en dus tijdig is ingediend. Dat betekent dat de burgemeester het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het beroep is gegrond en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen.
      
      
        
          Beoordeling van de last onder dwangsom
        
      
      
      10. Op grond van artikel 8:41a van de Awb beslecht de bestuursrechter het voorgelegde geschil zoveel mogelijk definitief. Dat betekent in dit geval dat de rechtbank de opgelegde last onder dwangsom ook inhoudelijk zal beoordelen. Dat is mogelijk omdat zowel de bewindvoerder als de burgemeester hun standpunten schriftelijk hebben uiteengezet (in het primaire en bestreden besluit en in het beroepschrift) en deze standpunten ook ter zitting zijn besproken.
      
      11. In artikel 2:74 van de APV staat – kort gezegd – dat het is verboden op of aan de weg post te vatten of zich daar heen en weer te bewegen en zich op of aan wegen in of op een voertuig te bevinden of daarmee heen en weer of rond te rijden, met het kennelijke doel om drugs, al dan niet tegen betaling af te leveren, aan te bieden of te verwerven, daarbij behulpzaam te zijn of daarin te bemiddelen.
      
      12. De vaststelling van de burgemeester dat eiser artikel 2:74 van de APV heeft overtreden is gebaseerd op de bestuurlijke rapportage van 28 januari 2021. De rechtbank stelt vast dat de in de bestuurlijke rapportage beschreven feiten en omstandigheden niet door de bewindvoerder worden betwist. Wel betwist hij dat op basis daarvan overtredingen van artikel 2:74 van de APV kunnen worden vastgesteld.
      
      13. In de bestuurlijke rapportage wordt het volgende beschreven. Op 12 december 2020 werd gezien dat er een personenauto stond geparkeerd met twee inzittenden erin (auto 1). Er kwam een andere personenauto aanrijden (auto 2), die stopte ter hoogte van auto 1. De bijrijder van auto 2 stapte uit en liep naar de bestuurder van auto 1. Door de bijrijder van auto 2 werd iets overgedragen aan de bestuurder van auto 1. Hierna liep de bijrijder terug naar auto 2, stapte in en het voertuig reed weg. Uit een controle bleek de bijrijder van auto 2 eiser te betreffen. Bij eiser werden geen verdovende middelen aangetroffen, maar wel € 200,- aan contanten in kleine coupures. De inzittenden van auto 1 zijn ook gecontroleerd en hebben afzonderlijk van elkaar verklaard dat zij zojuist verdovende middelen hadden gekocht van een persoon op het station. Bij de bijrijder van auto 1 werden ook drie gripzakjes hennep aangetroffen.
      
    
    
      13.1.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft de burgemeester deze feiten en omstandigheden ten grondslag kunnen leggen aan de conclusie dat eiser op 12 december 2020 de APV heeft overtreden. Hiermee is immers aannemelijk gemaakt dat eiser zich op de openbare weg begaf in de gemeente Venlo met het kennelijke doel om verdovende middelen te verhandelen. De enkele ontkenning van eiser dat hij niet in drugs heeft gehandeld, het feit dat er bij eiser geen drugs zijn aangetroffen en de stelling dat niet is vastgesteld dat de persoon van wie de drugs zijn gekocht eiser betreft, is onvoldoende om hieraan te twijfelen. 
      
    
    
      13.2.
      De rechtbank overweegt dat het begaan van een enkele overtreding al voldoende is voor het opleggen van de last onder dwangsom op grond van artikel 2:74 van de APV. Nu aannemelijk is dat eiser op 12 december 2020 artikel 2:74 van de APV heeft overtreden, was de burgemeester bevoegd om aan eiser een last onder dwangsom op te leggen. Dat de burgemeester in dit geval pas een last onder dwangsom heeft opgelegd na de tweede vermeende overtreding op 14 januari 2021 maakt dit niet anders. Dat valt immers te verklaren met het feit dat de burgemeester pas na die tweede vermeende overtreding een bestuurlijke rapportage heeft ontvangen. Het is de rechtbank niet gebleken dat de burgemeester slechts in de twee vermeende overtredingen tezamen aanleiding heeft gezien om een last onder dwangsom op te leggen. Aan een beoordeling van het in de bestuurlijke rapportage beschreven incident van 14 januari 2021 wordt daarom niet toegekomen.
      
      14. Het doel van de last onder dwangsom is in dit geval het voorkomen van een herhaling van de overtreding van artikel 2:74 van de APV. De burgemeester heeft toegelicht dat de handel in verdovende middelen leidt tot verstoring van de openbare orde en aantasting van de veiligheid en leefbaarheid van de bewoners in de gemeente. Met de last wil de burgemeester dit soort praktijken in de gemeente voorkomen dan wel terugdringen. Als eiser niet opnieuw de overtreding begaat, verbeurt hij geen dwangsom. De zwaarte van de last is in die zin beperkt en eiser heeft dit zelf in de hand. De rechtbank acht de last onder dwangsom daarom noodzakelijk en proportioneel. De burgemeester had niet hoeven volstaan met een waarschuwing. 
      
      15. De rechtbank is tot slot van oordeel dat de burgemeester de hoogte van de dwangsom voldoende heeft gemotiveerd. De rechtbank stelt daarbij voorop dat het opleggen van een last onder dwangsom ten doel heeft de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. De rechtbank acht een dwangsom van € 5.000,- per overtreding met een maximum van € 20.000,- in dat licht niet onredelijk. Gelet op de gewenste prikkel hoeft de dwangsom niet afgestemd te worden op het inkomen (uit de bijstandsuitkering) van eiser. Dat eiser een uitkering van de gemeente ontvangt leidt naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet tot de conclusie dat de hoogte van de dwangsom onevenredig is. Dat geldt eveneens voor de niet nader inzichtelijk gemaakte schuldenpositie van eiser.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    16. Het beroep is gegrond. Dat betekent dat het bezwaar van de bewindvoerder ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard. Het bestreden besluit zal daarom worden vernietigd.
    
    17. De rechtbank ziet aanleiding om, in het kader van finale geschilbeslechting, zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank zal het bezwaar van de bewindvoerder wel ontvankelijk maar ongegrond verklaren. Dat betekent dat de aan eiser opgelegde last onder dwangsom in stand blijft. Omdat het bezwaar ongegrond wordt verklaard is er geen aanleiding voor een vergoeding van de proceskosten van de bewindvoerder in bezwaar.
    
    18. Omdat het beroep gegrond is moet de burgemeester het griffierecht aan de bewindvoerder vergoeden. Ook wordt de burgemeester veroordeeld in de proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1).
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        verklaart het bezwaar ongegrond;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
      
      
        bepaalt dat de burgemeester het griffierecht van € 181,- aan de bewindvoerder moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt de burgmeester in de proceskosten van de bewindvoerder tot een bedrag van € 1.814,-.
      
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Leijten, rechter, in aanwezigheid van M.M.P. van Diepen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 15 januari 2025			.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 15 januari 2025
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Zie artikel 5:33 van de Awb, waarin een betaaltermijn is opgenomen.
  
  
     Vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 4 november 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2643), r.o. 8.1.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 11 mei 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:1361), r.o. 2.4.