ECLI:NL:CBB:2025:11, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 14-01-2025, 21/1233
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-01-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bestuurlijke boete voor overschrijding van gebruiksnormen. Dijkpercelen.

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 21/1233 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 14 januari 2025 op het hoger beroep van:
    
      [naam 1] , handelend onder de naam [naam 2] , te [woonplaats] ( [naam 1] )(gemachtigde: mr. W.P.N. Remie) 
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 14 september 2021, kenmerk BRE 20/7585, in het geding tussen
    
    
      
        [naam 1]
      
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur 
    (gemachtigde: mr. M. Leegsma)
    
    
      met als derde partij
    
    
    de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) (de Staat)
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      
        [naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant (rechtbank) van 14 september 2021 (aangevallen uitspraak, ECLI:NL:RBZWB:2021:4592). 
    
    
    
      De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend. 
    
    
    
      De zitting was op 12 september 2024. [naam 1] en de gemachtigden van partijen waren aanwezig.
    
    
    
      
        [naam 1] heeft verzocht om matiging van de boete dan wel om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Naar aanleiding van dit verzoek heeft het College de Staat als partij aangemerkt.
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      
        [naam 1] exploiteert een veeteeltbedrijf met melkkoeien, jongvee en schapen. Hij pacht tien percelen met een totale oppervlakte van 12,55 hectare op dijken (dijkpercelen) van het [naam 3] , voorheen [naam 4] (verpachter). 
      
    
    
      1.2
      De pacht van vijf percelen op de westelijke dijk van het [naam 5] , vanaf de [naam 6] tot de provinciale weg van [plaats 1] naar [plaats 2] is op 1 april 2001 ingegaan. Deze percelen hebben in de Gecombineerde opgave (GO) 2016 de nummers 20, 21 en 22. De pachtovereenkomst bevat de volgende bedingen. Het perceel mag alleen worden gemaaid. [naam 1] moet het perceel op verzoek van het Hoogheemraadschap minimaal eenmaal maal maaien en maximaal tweemaal maaien per jaar. Voor deze maaibeurt(en) ontvangt [naam 1] van het Hoogheemraadschap een vergoeding van 500 gulden per hectare per keer maaien. Het is [naam 1] toegestaan vaker te maaien dan het Hoogheemraadschap verzoekt. Er is geen bemesting toegestaan. Het Hoogheemraadschap draagt zorg dat de dijk voor [naam 1] toegankelijk blijft en draagt zorg voor een enkeldraads afrastering langs het fietspad. Het slootbeheer geschiedt volgens de gebruikelijke regeling. De perken vallen buiten de pacht en blijven in beheer bij het Hoogheemraadschap.
      
    
    
      1.3
      De pacht van vijf percelen op de dijk ten westen van [woonplaats] is op 1 april 2002 ingegaan. Deze percelen hebben in de GO 2016 de nummers 12, 13, 14, 26, 27, 28 en 29. De pachtovereenkomst bevat de volgende bedingen. Het perceel zal worden benut voor de beweiding met schapen en/of maaien. Het Hoogheemraadschap draagt zorg voor een behoorlijke afrastering. [naam 1] mag het perceel alleen bemesten met kunstmest tot een maximum van 50 kilogram zuivere stikstof per hectare. Deze pachtovereenkomst is per 1 april 2007 gewijzigd in verband met de aanleg van een fietspad. Het pachtoppervlak is verkleind en de pachtprijs gewijzigd. Verder is de eerdere pachtovereenkomst ongewijzigd voortgezet.
      
    
    
      1.4
      
        [naam 1] gebruikt de onder 1.2 en 1.3 genoemde dijkpercelen met inachtneming van de pachtovereenkomsten. Het gemaaide gras gebruikt hij als diervoer. 
      
    
    
      1.5
      
        [naam 1] heeft zijn bedrijf in 2016 aangemeld voor derogatie. Hij heeft in zijn GO 2016 voor de mestwetgeving, evenals voor de in dit geding niet aan de orde zijnde GLB-inkomenssteun de dijkpercelen opgegeven als tot zijn bedrijf behorende landbouwgrond met blijvend grasland.  
      
    
    
      1.6
      De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft in 2017 [naam 1] gecontroleerd op de naleving van de gebruiksnormen 2016 en van de derogatievoorwaarden 2016 en 2017. Daarvan is een rapport van bevindingen gedateerd 8 maart 2018 opgemaakt. Daarin is, kort gezegd, vermeld dat de dijkpercelen geen blijvend grasland zijn (gewascode 265). De percelen 20, 21, 22, 27 en 28 zijn volgens de NVWA natuurlijk grasland (gewascode 336) en tellen niet mee als landbouwgrond in de zin van de Meststoffenwet (Msw). [naam 1] voldoet daarom niet aan de derogatievoorwaarde dat tachtig procent van de landbouwgrond met gras beteeld moet zijn. De dijkpercelen 12, 13, 14, 26 en 29 zijn volgens de NVWA natuurlijk grasland met hoofdfunctie landbouw (gewascode 331) en zijn wel landbouwgrond voor de Msw. De NVWA heeft berekend dat [naam 1] in 2016 de reguliere gebruiksnorm voor stikstof uit dierlijke mest met 3.653 kilogram heeft overschreden en de reguliere gebruiksnorm fosfaat met 616 kilogram.
      
    
    
      2.1
      De minister heeft op 20 november 2019 aan [naam 1] meegedeeld dat hij het voornemen heeft [naam 1] een bestuurlijke boete op te leggen. [naam 1] heeft met zijn zienswijze van 18 december 2019 gereageerd op dat voornemen. De minister heeft met het besluit van 19 februari 2020, dat is gehandhaafd in het besluit op bezwaar van 11 juni 2020 (bestreden besluit), aan [naam 1] een boete opgelegd. De minister heeft daaraan ten grondslag gelegd dat [naam 1] in 2016 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 4.103 kilogram en de fosfaatgebruiksnorm met 800 kilogram heeft overschreden, wat volgens de boetetarieven in de Msw leidt tot een boete van € 33.121,-. De minister heeft die boete wegens overschrijding van de beslistermijn gematigd met 10% tot een maximum van € 2.500,-. Dat resulteert in de opgelegde boete van € 30.621,-.
      
    
    
      2.2
      De minister heeft bij de berekening van de overschrijding van de gebruiksnormen de dijkpercelen niet meegeteld bij de berekening van de hoeveelheid dierlijke mest die de maatschap op basis van de tot haar bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond mag gebruiken (gebruiksruimte). Volgens de minister behoren de dijkpercelen niet tot de oppervlakte landbouwgrond die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf van [naam 1] in gebruik is. De percelen liggen op dijken die als primaire functie waterkering hebben. Dat is in het kader van de Msw een belangrijke indicatie dat de grond geen landbouwgrond is. Hierbij komt dat in de pachtovereenkomsten beperkingen zijn opgenomen ten aanzien van het beweiden, bemesten en maaien van de dijkpercelen. Door die beperkingen is geen sprake van de hoofdfunctie landbouw, maar van natuurterrein. Op grond van artikel 3, tweede lid, van de Msw is hoofdstuk III (Gebruiksnormen) niet van toepassing op natuurterreinen die de hoofdfunctie natuur hebben. Daarnaast heeft [naam 1] door de beperkingen aan maaien, beweiding en bemesting niet de feitelijke beschikkingsmacht en zeggenschap over de dijkpercelen. De dijkpercelen behoren dan ook niet tot de oppervlakte landbouwgrond van zijn bedrijf en zijn voor hem geen gebruiksruimte voor mest. 
      
    
    
      2.3
      De minister ziet in de door [naam 1] aangevoerde omstandigheid dat hij in eerdere jaren niet is beboet of gewaarschuwd voor het overschrijden van de gebruiksnormen en/of het onjuist opgeven van de dijkpercelen in zijn GO, geen aanleiding om af te zien van het opleggen van de in geding zijnde boete of om de boete verder te matigen.
      
      
        3	De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank volgt de minister in zijn standpunt dat de aan [naam 1] toegestane en feitelijk mogelijke landbouwactiviteiten zodanig beperkt zijn en ook duidelijk gericht zijn op specifiek natuurbeheer, dat geoordeeld moet worden dat de dijkpercelen als hoofdfunctie natuur hebben. Die percelen tellen op grond van artikel 3, tweede lid, van de Msw niet mee voor de gebruiksnormen. De rechtbank volgt de minister ook in zijn standpunt dat [naam 1] gelet op de beperkingen die de pachtovereenkomst aan het landbouwkundige gebruik stelt geen feitelijke beschikkingsmacht heeft over de dijkpercelen. De dijkpercelen spelen geen rol in het teeltplan en het bemestingsplan van het bedrijf van [naam 1] en maken daarom geen deel uit van zijn normale bedrijfsvoering. De minister was op grond van artikel 51 van de Msw bevoegd om voor de overschrijding van de gebruiksnormen een bestuurlijke boete op te leggen. Het beroep van [naam 1] op het vertrouwensbeginsel slaagt niet. De minister heeft de boete in overeenstemming met artikel 57 van de Msw bepaald, en heeft deze in overeenstemming met artikel 5.2.2.4 van het Boetebeleid Meststoffenwet verlaagd met 10% tot een maximum van € 2.500,-, omdat de beslistermijn van 26 weken vanaf de dagtekening van het NVWA-rapport is overschreden. De minister heeft volgens de rechtbank voor een verdere matiging van de boete terecht geen aanleiding gezien.	
      
      
    
    
      4.1
      
        [naam 1] bestrijdt de uitspraak van de rechtbank. De rechtbank heeft volgens hem de dijkpercelen ten onrechte niet aangemerkt als tot zijn bedrijf behorende landbouwgrond. Hij pacht de percelen al jaren en heeft deze landbouwkundig in gebruik. De percelen worden beweid, gemaaid en gedeeltelijk bemest. Zijn bedrijfsvoering en bemestingsplan zijn daar op afgestemd. Volgens de NVWA hebben in ieder geval de percelen 12, 13, 14, 26 en 29 de hoofdfunctie landbouw. De minister is daarvan ten onrechte afgeweken. Als wordt geoordeeld dat hij die percelen niet goed heeft opgegeven in zijn GO 2016 kan hem dat niet worden verweten. Als de NVWA met betrekking tot de percelen 12, 13, 14, 26 en 29 al uitgaat van landbouw, mag hij daarvan ook uitgaan. Verder is bij het vaststellen van het gebruik van de grond het feitelijk gebruik en niet het beheertype leidend. Dat volgt ook uit de uitspraak van het College van 11 juli 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:212). Het feitelijk gebruik van de dijkpercelen is hoofdzakelijk agrarisch. Een deel wordt door schapen begraasd en bemest, zodat al daarom sprake is van gebruiksruimte. Er is sprake van reguliere pacht waardoor hij de volledige beschikkingsmacht heeft over de percelen die daarom tot de landbouwgrond van zijn bedrijf behoren. De percelen zijn ook voor de GLB-betalingsrechten aangemerkt als landbouwgrond. Dat is weliswaar een ander toetsingskader, maar dat doet aan het landbouwkundig gebruik niet af. De percelen zijn nooit eerder buiten de gebruiksruimte gehouden in het kader van de Msw. Van de ene op de andere dag is een ander toetsingskader toegepast met een hoge boete als gevolg. 
      
    
    
      4.2
      De rechtbank heeft de boete volgens [naam 1] ten onrechte in stand gelaten. De door hem sinds meer dan tien jaar in zijn GO opgegeven dijkpercelen zijn altijd aangemerkt als landbouwgrond in de zin van de Msw. De regelgeving is sindsdien niet gewijzigd. [naam 1] mocht er daarom op vertrouwen dat hij in 2016 geen gebruiksnormen heeft overtreden. Hij mocht gerechtvaardigd verwachten dat de bestendige uitvoeringspraktijk was dat de dijkpercelen voor de Msw als landbouwgrond werden aangemerkt. Het bestreden besluit is in strijd met die verwachting, het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel, voor zover er in 2016 een wijziging is beoogd bij het aanmerken van dijkpercelen als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. Pas met het boetevoornemen stelt de minister dat de dijkpercelen geen landbouwgrond in de zin van de Msw zijn. Op dat moment kan [naam 1] zijn bedrijfsvoering over 2016 niet meer wijzigen. De minister had daarom op grond van artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van de boete moeten afzien, omdat hem niet kan worden verweten dat hij de gebruiksnormen heeft overschreden.
      
    
    
      4.3
      De rechtbank heeft de boete volgens [naam 1] ten onrechte niet getoetst aan het evenredigheidsbeginsel. Een boete van meer dan € 30.000,- is volgens [naam 1] veel te hoog, disproportioneel en niet gerechtvaardigd voor de hem verweten gedraging. Hij kan de boete niet betalen. Door de boete komt het voortbestaan van zijn bedrijf (een eenmanszaak) in gevaar, dat bovendien ook heeft te kampen heeft met de dierziekte blauwtong. Ook door de ontbrekende draagkracht staat het boetebedrag niet in verhouding tot de hem verweten gedraging. Beperkte draagkracht is volgens vaste jurisprudentie een bijzondere omstandigheid in de zin van artikel 5:46, derde lid, van de Awb op grond waarvan de minister een lagere dan de wettelijk voorgeschreven boete kan opleggen als de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. De boete moet volgens [naam 1] daarom ten minste op grond van die bepaling lager worden vastgesteld dan de rechtbank in haar uitspraak heeft gedaan.
      
      
        
          Beoordeling van het geschil in hoger beroep   
        
      
      
      
        5	Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. 
      
      
      
        
          Zijn de dijkpercelen tot het bedrijf behorende landbouwgrond?
        
      
      
    
    
      5.1
      Artikel 7 van de Msw bevat een verbod om meststoffen op of in de bodem te brengen. Dit verbod geldt niet voor zover niet meer meststoffen op of in de bodem worden gebracht dan de in artikel 8 van de Msw geformuleerde gebruiksnormen toestaan. Die gebruiksnormen zijn uitgedrukt in kilogrammen fosfaat of stikstof per hectare per jaar. Het gaat daarbij om de oppervlakte landbouwgrond die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, van de Msw. Dit betekent volgens de memorie van toelichting (Kamerstukken II, 2004/05, 29 930, nr. 3, blz. 108) en vaste rechtspraak dat degene die het landbouwbedrijf voert de feitelijke beschikkingsmacht moet kunnen uitoefenen over de grond in die zin dat hij in staat is teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in de praktijk in samenhang te realiseren (zie de uitspraak van het College van 11 november 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:400) onder 5.1). 
      
    
    
      5.2
      Evenals de rechtbank is het College van oordeel dat de dijkpercelen geen deel uitmaken van de oppervlakte landbouwgrond die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf van [naam 1] in gebruik is. Dit omdat door de bedingen in de pachtovereenkomsten, als hiervoor onder 1.2 en 1.3 vermeld, de toegestane en feitelijk mogelijke landbouwactiviteiten op de dijkpercelen zo beperkt zijn dat [naam 1] niet de feitelijke beschikkingsmacht over die percelen heeft. [naam 1] kan de percelen alleen gebruiken op een manier als hiervoor onder 1.4 vermeld. [naam 1] kan de percelen niet naar eigen keuze gebruiken door teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze in samenhang te realiseren, wat op grond van de Msw een vereiste is om de percelen als tot zijn bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond aan te merken. Het betoog van [naam 1] dat de percelen deel uitmaken van zijn bedrijfsvoering en zijn bemestingsplan en dat hij de afspraken over bemesting niet als beperking ervaart, omdat die voor hem niet aan een normaal gebruik van de percelen in de weg staan, maakt dat niet anders en slaagt daarom niet. Ook indien de minister de dijkpercelen in het kader van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) wel als landbouwgrond heeft aangemerkt, kan dit [naam 1] niet baten, reeds omdat in het GLB niet dezelfde regelgeving en dezelfde begrippen worden gebruikt als in de meststoffenregelgeving. Het voorgaande brengt mee dat de oppervlakte van de dijkpercelen niet meetelt bij de berekening van de gebruiksruimte. [naam 1] heeft in zijn GO 2016 voor de mestwetgeving de dijkpercelen dan ook ten onrechte opgegeven als tot zijn bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
      
    
    
      5.3
      Gelet op wat hiervoor onder 5.2 is overwogen, kan onbesproken blijven of de dijkpercelen geen landbouwgrond maar natuurterrein zijn. 
      
      6 Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat sprake is van een overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 4.103 kilogram stikstof en van de fosfaatgebruiksnorm met 800 kilogram. [naam 1] heeft de berekening van de overschrijding niet betwist. 
      
      
        
          Het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel 
        
      
      
      7 [naam 1] betoogt dat hij meer dan tien jaar in zijn GO de dijkpercelen als gebruiksruimte voor de mestwetgeving heeft opgegeven en dat de minister dat steeds heeft geaccepteerd. Daaraan is in 2017 onverwacht een einde gekomen. Dat is volgens [naam 1] in strijd met de eerder bestendige uitvoeringspraktijk dat de dijkpercelen wel als gebruiksruimte worden aangemerkt, het rechtszekerheids- en/of het vertrouwensbeginsel. Dit betoog slaagt niet. Uit de beschikbare gegevens blijkt niet dat namens de minister toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit [naam 1] in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat de minister de door hem opgegeven dijkpercelen als gebruiksruimte heeft aangemerkt. Het door de minister niet reageren op in een GO opgegeven onjuiste informatie betekent niet dat de minister de inhoud daarvan accepteert.
      
      
        
          De verwijtbaarheid
        
      
      
    
    
      8.1
      In artikel 5:41 van de Awb is bepaald dat de bevoegdheid om boetes op te leggen niet mag worden uitgeoefend als de overtreder geen verwijt treft. Het bestuursorgaan hoeft de verwijtbaarheid niet te bewijzen, maar mag deze veronderstellen als het daderschap vaststaat, mits tegenbewijs mogelijk is. Het is aan de beboete (rechts-)persoon feiten en omstandigheden te stellen en zo nodig te bewijzen waaraan het rechtsgevolg kan worden verbonden dat verwijtbaarheid (afwezigheid van alle schuld) ontbreekt. Het is in dit geval dan ook aan [naam 1] om aannemelijk te maken dat hij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was, heeft gedaan om de vastgestelde overtredingen te voorkomen.
      
    
    
      8.2
      De rechtbank is [naam 1] terecht niet gevolgd in zijn betoog dat de minister rekening had moeten houden met verminderde verwijtbaarheid, omdat hij in eerdere jaren niet is beboet of gewaarschuwd voor het overschrijden van de gebruiksnormen en/of het onjuist opgeven van de dijkpercelen in zijn GO, en omdat de NVWA in het rapport van bevindingen van 8 maart 2018 de percelen 12, 13, 14, 26 en 29 heeft aangemerkt als gebruiksruimte voor mest, zodat hij daarvan mocht uitgaan. Het College is met de rechtbank van oordeel dat [naam 1] (gelet op de vergaande beperkingen van landbouwactiviteiten in de pachtovereenkomst) op zijn minst had moeten twijfelen over de vraag of de dijkpercelen wel konden worden beschouwd als tot zijn bedrijf behorende landbouwgrond en dat het op zijn weg had gelegen om hierover navraag te doen of het zekere voor het onzekere te nemen en de dijkpercelen niet mee te rekenen. [naam 1] heeft gelet op het voorgaande niet aannemelijk gemaakt dat hij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was, heeft gedaan om de vastgestelde overtredingen te voorkomen.
      
      
        
          De bevoegdheid van de minister om de boete op te leggen
        
      
      
      
        9	De rechtbank heeft gelet op het voorgaande terecht geoordeeld dat de minister op grond van artikel 51 van de Msw bevoegd was om [naam 1] voor de overschrijding van de gebruiksnormen een bestuurlijke boete op te leggen.
      
      
      
        
          De hoogte van de boete
        
      
      
    
    
      10.1
      Het betoog van [naam 1] dat de boete disproportioneel is gelet op de hem verweten gedraging slaagt niet. De rechtbank heeft vastgesteld – en [naam 1] bestrijdt niet – dat de hoogte van de boete in overeenstemming met de in artikel 57 van de Msw vastgestelde boetenormen is bepaald. Deze boetenormen vormen de neerslag van een door de wetgever verrichte belangenafweging. Uit de memorie van toelichting bij de Msw volgt dat de hoogte van de tarieven is bepaald vanuit het uitgangspunt dat de bestuurlijke boete, wil zij afschrikkend zijn, hoger moet zijn dan het eventueel als gevolg van de overtreding genoten economisch voordeel en daarenboven een straffend element moet hebben (Kamerstukken II, 2004/05, 29 930, nr. 3, blz. 125 e.v.). Gelet op artikel 5:46, derde lid, van de Awb wordt van het bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedrag slechts afgeweken indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Van dergelijke bijzondere omstandigheden is het College niet gebleken. Het betoog van [naam 1] dat erop neerkomt dat zijn bedrijf er financieel niet rooskleurig voor staat, levert geen bijzondere omstandigheid op, reeds omdat het op geen enkele wijze is onderbouwd. 
      
    
    
      10.2
      Het betoog van [naam 1] dat de boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is, slaagt evenmin. De door hem gestelde bijzondere omstandigheid als bedoeld in artikel 5:46 van de Awb, dat hij te weinig draagkracht heeft om de boete te kunnen betalen, heeft hij niet aannemelijk gemaakt. De minister heeft [naam 1] in de gelegenheid gesteld om in aanvulling op de door hem overgelegde accountantsverklaring nadere informatie te verstrekken over zijn financiële situatie. Dat heeft [naam 1] niet gedaan, ook niet in beroep en hoger beroep. De minister heeft de betalingsonmacht niet kunnen vaststellen en hoefde daarom de boete niet om die reden te matigen. De door [naam 1] aangevoerde omstandigheid dat het bedrijf inmiddels te kampen heeft met de dierziekte blauwtong, is op zichzelf onvoldoende voor het aannemen van betalingsonmacht. 
      
      
        
          Redelijke termijn
        
      
      
    
    
      11.1
      Ten slotte heeft [naam 1] verzocht om matiging van de boete (dan wel vergoeding van immateriële schade) wegens het overschrijden van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden.
      
    
    
      11.2
      In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. Er kunnen factoren zijn die aanleiding kunnen zijn om een overschrijding van deze termijn gerechtvaardigd te achten. Daarvan is in dit geval geen sprake. Voor de toerekening van de schadevergoeding mag de bestuurlijke fase ten hoogste een jaar duren, de behandeling van het beroep ten hoogste een jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is in dit geval 20 november 2019, de datum waarop de minister het voornemen tot boeteoplegging heeft uitgebracht. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn van vier jaar met een jaar en bijna twee maanden overschreden. 
      
    
    
      11.3
      De minister heeft op grond van zijn beleid over matiging van de boete bij overschrijding van de beslistermijn de boete van € 33.121,- wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm gematigd tot € 30.621,- wegens het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum van het boeterapport en de oplegging van de boete. Het College ziet in het gegeven dat de minister de boete al met 10% tot een maximum van € 2.500,- heeft gematigd wegens overschrijding van de beslistermijn aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden (zie de uitspraak van het College van 23 juli 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:500), onder 5.3). Voor de overschrijding van de redelijke termijn van zes maanden tot een jaar zou plaats zijn voor een matiging van de boete met 5% met een maximum van € 2.500,-, dus tot € 30.621,-. Gelet op het gegeven dat de minister de boete al met dit maximumbedrag heeft gematigd, is er geen aanleiding voor een verdergaande, aanvullende matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn voor de overschrijding tot een jaar (zie de uitspraak van het College van 24 september 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:660), onder 7.4). Voor de resterende overschrijding van de redelijke termijn vanaf een jaar (namelijk met ongeveer twee maanden) wordt naar bevind van zaken gehandeld (zie de uitspraak van het College van 24 september 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:660), onder 7.4). Matiging van genoemd bedrag van € 30.621,- met nog eens 5% (= € 1.531,05) voor deze resterende overschrijding van de redelijke termijn leidt tot een boete van € 29.089,95. Voor een verdergaande matiging van de boete wegens de overschrijding van de redelijke termijn bestaat geen aanleiding. Het College zal de boete vaststellen op € 29.089,95.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
    
    
      12.1
      De rechtbank heeft het beroep terecht en op goede gronden ongegrond verklaard. De uitspraak moet desondanks in verband met overschrijding van de redelijke termijn worden vernietigd voor zover de hoogte van de boete in het bestreden besluit in stand is gelaten. Dit omdat die boete wegens overschrijding van de redelijke termijn moet worden gematigd als hiervoor vermeld. Het hoger beroep van [naam 1] slaagt slechts in zoverre. Het College zal het beroep gegrond verklaren voor wat betreft de hoogte van de boete, het bestreden besluit in zoverre vernietigen, zelf in de zaak voorzien door de boete vast te stellen op € 29.089,95 en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit. De uitspraak zal voor het overige, voor zover aangevochten, worden bevestigd.
      
    
    
      12.2
      Omdat de overschrijding van de redelijke termijn is veroorzaakt door de duur van de behandeling bij de rechter, zal het College de Staat veroordelen in de door [naam 1] in hoger beroep voor het verzoek om matiging gemaakte proceskosten. Het College stelt deze op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 453,50 (één punt voor indienen van het verzoek ter zitting bij het College, met een wegingsfactor van 0,5 en een waarde per punt van € 907,-).
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
    
      
        vernietigt de uitspraak van de rechtbank voor zover de hoogte van de boete in het bestreden besluit in stand is gelaten;
      
      
        verklaart het beroep tegen het bestreden besluit in zoverre gegrond en vernietigt dit besluit, alleen voor zover het de hoogte van de boete betreft; 
      
      
        herroept het boetebesluit in zoverre en stelt de boete vast op € 29.089,95;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
      
      
        bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige;
      
      
        veroordeelt de Staat (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van [naam 1] tot een bedrag van € 453,50.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, mr. H.L. van der Beek en mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers als griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 januari 2025.
    
    
    
    
    
      R.W.L. Koopmans					w.g. J.W.E. Pinckaers
      de voorzitter is verhinderd deuitspraak te ondertekenen
      
        Bijlage
      
    
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 3:4
    
    1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
    2 De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    
    
      Artikel 5:41
      Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
    
    
    
      Artikel 5:46
      [...]
    
    3 Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    
    
      
        Meststoffenwet
      
    
    
    
      Artikel 1 
    
    1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: 
    [...]
    h. landbouwgrond: grond waarop daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend;
    [...]
    m. tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond: in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is;
    
      [...]
      ll fosfaatruimte: hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die in een kalenderjaar
      1°. ingevolge artikel 8, onderdeel c, mag worden gebracht op of in de tot het desbetreffende bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond, en
      2°. ingevolge de krachtens de artikelen 7 en 15 van de Wet bodembescherming geldende voorschriften mag worden aangebracht op een in Nederland gelegen natuurterrein dat de hoofdfunctie natuur heeft en dat in het desbetreffende kalenderjaar op een bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen datum bij het bedrijf in gebruik is;
    
    
    
      Artikel 3 
      [...]
    
    2 Hoofdstuk III van deze wet is niet van toepassing op natuurterreinen die de hoofdfunctie natuur hebben. 
    
    
      Artikel 7
      Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
    
    
    
    
      Artikel 8  
      Het in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
    
    a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
    b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
    c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
    
    
      Artikel 57
    
    1. Ingeval van overtreding van artikel 7 bedraagt de bestuurlijke boete:
    a. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, vermeerderd met
    b. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel b, bedoelde stikstofgebruiksnorm is overschreden, en vermeerderd met
    c. € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden.
    2 Indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de stikstofgebruiksnorm is overschreden, geldt, in zoverre in afwijking van het eerste lid, onderdeel b, een tarief van € 3,50 voor de kilogrammen stikstof waarvoor wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen reeds het tarief van € 7 is toegepast.
    3 Indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de fosfaatgebruiksnorm is overschreden, geldt, in zoverre in afwijking van het eerste lid, onderdeel c, een tarief van € 5,50 voor de kilogrammen fosfaat overeenkomend met het aantal kilogrammen stikstof waarmee de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden.