ECLI:NL:RVS:2025:196, Raad van State, 22-01-2025, 202300679/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-01-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 augustus 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Wijdemeren besloten over te gaan tot invordering van een door [appellant] verbeurde dwangsom van € 30.000,00. [appellant] is eigenaar van het perceel aan de [locatie] in ’s-Graveland. [appellant] heeft in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo een extra woning op het perceel gebouwd. Bij besluit van 15 oktober 2019 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom van € 30.000,00 gelast om deze overtreding te beëindigen en beëindigd te houden door de woning voor 1 september 2020 te verwijderen en verwijderd te houden. Tussen partijen is niet in geschil dat [appellant] deze dwangsom op 1 september 2020 heeft verbeurd. [appellant] betoogt dat de rechtbank het in te vorderen bedrag ten onrechte niet tot € 0, dan wel tot een bedrag lager dan € 10.000 heeft gematigd. [appellant] voert in de eerste plaats aan dat hij erop mocht vertrouwen dat het college niet tot invordering van een geldbedrag zou beslissen, omdat hij heeft gehandeld overeenkomstig het plan van aanpak dat door het college is goedgekeurd.

202300679/1/R4.
    Datum uitspraak: 22 januari 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te 's-Graveland, gemeente Wijdemeren,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 22 december 2022 in zaak nr. 22/1443 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Wijdemeren.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 augustus 2021 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van een door [appellant] verbeurde dwangsom van € 30.000,00.
    Bij besluit van 28 december 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 22 december 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 28 december 2021 vernietigd en het besluit van 27 augustus 2021 herroepen, voor zover het om de hoogte van het in te vorderen bedrag gaat, bepaald dat de hoogte van het in te vorderen bedrag wordt vastgesteld op € 10.000,00, en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 28 december 2021.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 oktober 2024, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. N. Postema en C. Sevinc, zijn verschenen.
    De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:64, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) het onderzoek ter zitting geschorst en bepaald dat het vooronderzoek wordt hervat. De Afdeling heeft het college verzocht om nadere informatie te verstrekken.
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:64, vijfde lid, van de Awb een nader zitting achterwege gelaten en het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van het perceel aan de [locatie] in ’s-Graveland (hierna: het perceel). [appellant] heeft in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo een extra woning op het perceel gebouwd (hierna: de woning). Bij besluit van 15 oktober 2019 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom van € 30.000,00 gelast om deze overtreding te beëindigen en beëindigd te houden door de woning voor 1 september 2020 te verwijderen en verwijderd te houden. Tussen partijen is niet in geschil dat [appellant] deze dwangsom op 1 september 2020 heeft verbeurd.
    2.       Bij e-mailbericht van 29 januari 2021 heeft [appellant] het college te kennen gegeven dat hij alsnog bereid is gehoor te geven aan de opgelegde last door de woning voor 1 augustus 2021 van het perceel te verwijderen. [appellant] heeft daarbij voorgesteld een plan op te stellen om de woning in eigen beheer af te breken en hij heeft het college verzocht hiermee in te stemmen. In reactie daarop heeft het college [appellant] bij brief van 2 februari 2021 te kennen gegeven dat niet tot invordering van de verbeurde dwangsom van € 30.000,00 zal worden overgegaan als de woning op 1 augustus 2021 daadwerkelijk is verwijderd en [appellant] aan de volgende voorwaarden heeft voldaan. [appellant] moet voor 1 maart 2021 een plan van aanpak bij het college indienen waaruit blijkt hoe hij de woning voor 1 augustus 2021 zal verwijderen, hij moet dat plan ter goedkeuring aan het college voorleggen en het college moet het plan hebben goedgekeurd. Bij afkeuring van het plan zal overleg volgen, aldus het college in die brief. Bij brief van 24 februari 2021 heeft [appellant] het college te kennen gegeven dat de woning overeenkomstig de afspraak zal worden verwijderd in de maanden april en mei 2021 en dat hij verantwoordelijk blijft voor de realisatie van die afspraak. In die brief is een tabel opgenomen waarin vijftien onderscheiden stappen worden omschreven. In die tabel zijn geen stappen opgenomen over de verwijdering van de vloer, de fundering en de nutsvoorzieningen van de woning. Tussen [appellant] en het college is niet in geschil dat het college de brief van 24 februari 2021 als een plan van aanpak heeft aangemerkt en akkoord heeft bevonden. Op 15 juli 2021 heeft een toezichthouder van de gemeente geconstateerd dat de vloer op de begane grond, de fundering en de nutsaansluitingen van de woning nog niet zijn verwijderd. Nadat [appellant] vervolgens meer dan één keer het college te kennen heeft gegeven dat hij niet bereid is de fundering en de vloer te verwijderen omdat deze geen onderdeel uitmaken van het goedgekeurde plan van aanpak, heeft het college bij besluit van 27 augustus 2021 besloten tot invordering van de op 1 september 2020 verbeurde dwangsom van € 30.000,00.
    3.       Bij het besluit van 28 december 2021 heeft het college, door naar het advies van de commissie voor de bezwaarschriften van 15 november 2021 te verwijzen en de daarin vermelde motivering te onderschrijven en over te nemen, het bezwaar van [appellant] tegen het invorderingsbesluit van 27 augustus 2021 ongegrond verklaard. Dit advies vermeldt dat er geen bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan geheel of gedeeltelijk van invordering moet worden afgezien. Uit de goedkeuring van het plan van aanpak heeft [appellant] volgens het advies redelijkerwijs niet mogen afleiden dat niet tot invordering van de verbeurde dwangsom zou worden overgegaan als hij de woning zou verwijderen met uitzondering van de vloer en de fundering. Volgens het advies zijn de fundering en de vloer bouwkundige onderdelen van de woning die op grond van de last volledig moeten worden verwijderd.
    4.       De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, omdat volgens haar sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college gedeeltelijk van invordering had moeten afzien. De rechtbank heeft daarbij in aanmerking genomen dat de woning op 1 augustus 2021 grotendeels was verwijderd, dat [appellant] in zoverre heeft gehandeld overeenkomstig het door het college goedgekeurde plan van aanpak en dat [appellant] op 3 augustus 2022 alsnog alle restanten van de woning heeft verwijderd. De rechtbank heeft zelf in de zaak voorzien door het in te vorderen bedrag te matigen van € 30.000,00 tot € 10.000,00.
    5.       Gelet op de door het college overgelegde nadere stukken gaat de Afdeling er vanuit dat de bevoegdheid van het college om de verbeurde dwangsom in te vorderen nog niet is verjaard en dat [appellant] daarom belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het door hem ingestelde hoger beroep.
    Het hoger beroep
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank het in te vorderen bedrag ten onrechte niet tot € 0,00, dan wel tot een bedrag lager dan € 10.000,00 heeft gematigd. [appellant] voert in de eerste plaats aan dat hij erop mocht vertrouwen dat het college niet tot invordering van een geldbedrag zou beslissen, omdat hij heeft gehandeld overeenkomstig het in zijn brief van 24 februari 2021 vervatte plan van aanpak dat door het college is goedgekeurd. [appellant] voert in de tweede plaats aan dat de rechtbank niet heeft gemotiveerd waarom een bedrag van € 10.000,00 in dit geval passend is. Volgens [appellant] heeft de rechtbank aansluiting gezocht bij het besluit van het college van 1 februari 2022, waarbij het college een dwangsom van € 10.000,00 aan hem heeft opgelegd om de restanten van de woning te verwijderen, maar had de rechtbank ook voor een lager bedrag kunnen kiezen. De rechtbank had die keuze moeten motiveren, zo betoogt [appellant]. In de derde plaats voert [appellant] aan dat hij niet over de financiële middelen beschikt om € 10.000,00 te kunnen betalen. [appellant] verwijst naar stukken waarin staat wat het kost om de restanten van de woning te verwijderen en hij stelt dat hij geen pensioen heeft, maar alleen een uitkering ontvangt op grond van de Algemene Ouderdomswet.
    6.1.    Bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van die invordering veel gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115) gaat hiervan uit. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja, hoe. Het bestuursorgaan hoeft bij invordering van de verbeurde dwangsom in beginsel geen rekening te houden met de financiële draagkracht van de overtreder. De draagkracht van de overtreder kan namelijk in de regel pas in de executiefase ten volle worden gewogen. Als hierover een geschil ontstaat, is de rechter die belast is met de beslechting daarvan bij uitstek in de positie hierover een oordeel te geven. Voor een uitzondering op dit beginsel bestaat alleen aanleiding als evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. De overtreder moet aannemelijk maken dat dit het geval is. Hij moet daarvoor informatie verstrekken waaruit blijkt dat een betrouwbaar en volledig inzicht wordt verkregen in zijn financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verbeurde dwangsommen zou hebben.
    6.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] uit de goedkeuring van het college van de brief van 24 februari 2021 redelijkerwijs niet kunnen en mogen afleiden dat het college van invordering zou afzien als hij de woning op 1 augustus 2021 slechts gedeeltelijk - dat wil zeggen met uitzondering van de vloer, de fundering en de nutsaansluitingen - van het perceel zou hebben verwijderd. Uit die brief blijkt immers niet uitdrukkelijk dat de vloer, de fundering en de nutsaansluitingen niet zullen worden verwijderd, terwijl daaruit wel blijkt dat [appellant] de woning overeenkomstig de met het college gemaakte afspraak zal verwijderen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat op 24 februari 2021 sprake was van een afspraak met het college over gedeeltelijke verwijdering van de woning. Gelet hierop kan het beroep op het vertrouwensbeginsel [appellant] niet baten. [appellant] heeft geen gegevens overgelegd waaruit blijkt wat zijn financiële draagkracht is. Gelet daarop heeft hij niet aannemelijk gemaakt dat hij gezien zijn financiële draagkracht evident niet in staat zal zijn om het door de rechtbank vastgestelde bedrag van € 10.000,00 te betalen. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak toegelicht waarom zij in dit geval aanleiding heeft gezien om het in te vorderen bedrag te matigen van € 30.000,00 naar € 10.000,00. Anders dan [appellant] stelt, is de aanleiding daarvoor niet gelegen in het besluit van het college van 1 februari 2022 dat in beroep bij de rechtbank niet in geding was. Wat [appellant] heeft aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank het in te vorderen bedrag had moeten matigen tot een bedrag lager dan €10.000,00.
    Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De rechtbankuitspraak moet worden bevestigd, voor zover aangevallen. Alleen al hierom ziet de Afdeling geen aanleiding tot inwilliging van het verzoek van [appellant] om het college door middel van een bestuurlijke lus op te dragen met hem in gesprek te gaan over beëindiging van het geschil en om het college te veroordelen tot betaling van een schadevergoeding in het geval het college in gebreke blijft dat gesprek aan te gaan, daargelaten dat partijen uiteraard vrijwillig tot dit gesprek kunnen overgaan.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de rechtbankuitspraak, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. M.M. Kaajan, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
    w.g. Kaajan
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Robben
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 januari 2025
    610-1110