ECLI:NL:RBZWB:2025:751, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 11-02-2025, 25/9
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2025-02-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Voorlopige voorziening tegen een last onder dwangsom op grond van de Omgevingswet.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: BRE 25/9
  
  
    
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 11 februari 2025 in de zaak tussen
    
    
      
        
        
          [verzoekster] B.V., uit [plaats 1] , verzoekster, 
      (gemachtigden: mr. J.A.M. van Heijningen, mr. H.P. Wiersema en mr. W.L. Schuttert),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Halderberge, verweerder.
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Verzoekster heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van het college van 17 december 2024 (bestreden besluit). In het bestreden besluit heeft het college aan verzoekster een last onder dwangsom opgelegd om de bewoning door arbeidsmigranten van de 55 recreatiewoningen van verzoekster op [locatie] aan [adres] in [plaats 2] (hierna: het recreatiepark) te beëindigen en beëindigd te houden. 
    
    
    
      Verzoekster heeft de voorzieningenrechter daarnaast verzocht om een voorlopige voorziening. 
    
    
    
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 4 februari 2025 op zitting behandeld. Namens verzoekster waren haar gemachtigden, [naam 1], [naam 2], [naam 3] en [naam 4] aanwezig. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. K. van Polanen, mr. M.C. Mulder en mr. T.P. Bergmans. 
    
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      
        1.	Wat zijn de feiten? 
      
    
    
    
      1.1
      Op het recreatiepark staan 181 recreatiewoningen. Verzoekster heeft 55 recreatiewoningen in eigendom. Sinds 2019 verhuurt verzoekster deze 55 recreatiewoningen aan arbeidsmigranten. Ook veel van de andere recreatiewoningen op het park worden verhuurd aan arbeidsmigranten. 
      
    
    
      1.2
      Het college wil de bewoning van het recreatiepark door arbeidsmigranten beëindigen. Tussen verzoekster en het college hebben gesprekken plaatsgevonden over een mogelijk traject dat erop was gericht om het toeristische en recreatieve karakter van het recreatiepark terug te brengen. Dit revitaliseringstraject moest als alternatief dienen voor het inzetten van een bestuursrechtelijk handhavingstraject. Het zou bestaan uit een voorbereidingsfase, een transitiefase en een toekomstfase. Gedurende de transitiefase zou het huisvesten van arbeidsmigranten maximaal 10 jaar worden toegestaan, om verdiencapaciteit te genereren voor de renovatie van de recreatiewoningen en voor een vitaliteitsfonds voor verbetering van de centrale voorzieningen. In de toekomstfase zou het einddoel worden gerealiseerd, namelijk het volledig herstel van de toeristisch-recreatieve functie. 
      
    
    
      1.3
      Op 30 januari 2024 heeft het college geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen aan verzoekster voor het tijdelijk huisvesten (voor een periode van 10 jaar) van arbeidsmigranten op het recreatiepark. 
      
    
    
      1.4
      Op 18 en 19 juni 2024 hebben toezichthouders van de gemeente Halderberge een controle uitgevoerd op het recreatiepark.  
      
      
        Bij brief van 1 augustus 2024 heeft het college verzoekster medegedeeld voornemens te zijn om een last onder dwangsom op te leggen om de huisvesting van arbeidsmigranten te beëindigen en beëindigd te houden. 
        Naar aanleiding daarvan heeft verzoekster op 4 september 2024 een zienswijze naar voren gebracht. 
      
      
    
    
      1.5
      Op 28 november 2024 hebben de toezichthouders een hercontrole uitgevoerd op het recreatiepark.  
      
      
        Bij bestreden besluit heeft het college aan verzoekster een last onder dwangsom opgelegd, vanwege het in strijd met het omgevingsplan – zonder omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit – huisvesten van arbeidsmigranten op het recreatiepark. Het college heeft verzoekster gelast om die overtreding uiterlijk 16 januari 2025 te beëindigen en beëindigd te houden. Het college heeft daar een dwangsom aan verbonden van € 6000,- per perceel en per week, met een maximum van € 12.000,- per perceel. 
      
      
    
    
      1.6
      Verzoekster heeft daar bij brief van 30 december 2024 bezwaar tegen gemaakt en heeft de voorzieningenrechter op diezelfde dag verzocht om een voorlopige voorziening. 
      
    
    
      1.7
      In een e-mailbericht van 10 januari 2025 heeft het college de rechtbank medegedeeld dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot 16 februari 2025. 
      
      
        2.	Wat is het wettelijk kader? 
      
      
      
        De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
      
      
      
        3.	Welke gronden heeft verzoekster aangevoerd? 
      
      
      
        Verzoekster heeft – kort samengevat – aangevoerd dat het college had moeten afzien van handhavend optreden. Ter onderbouwing van dat standpunt heeft verzoekster aangevoerd dat is voldaan aan de randvoorwaarden voor het revitaliseringsproces en dat daar overeenstemming over is bereikt tussen het college en verzoekster. Gelet daarop is handhavend optreden in strijd met het vertrouwensbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. Het college had daarnaast moeten afzien van handhavend optreden, vanwege de omstandigheid dat verzoekster beroep heeft ingesteld tegen de weigering van de omgevingsvergunning voor het strijdig gebruik. 
      
      
        4.	Heeft verzoekster een spoedeisend belang? 
      
      
      
        Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verzoekster een spoedeisend belang bij het verzoek om een voorlopige voorziening. De begunstigingstermijn van de last onder dwangsom is opgeschort tot en met 16 februari 2025. 
      
      
      
        Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
      
      
      
        5.	Wat is de beoordeling van de voorzieningenrechter?
      
      
      
        
          Bevoegdheid tot handhaving 
        
      
      
      
        5.1.1
        Het college is alleen bevoegd tot het opleggen van een last onder dwangsom, wanneer sprake is van een overtreding.
        
      
      
        5.1.2
        In artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet (Ow) staat dat het verboden is om een omgevingsplanactiviteit uit te voeren zonder omgevingsvergunning. Een omgevingsplanactiviteit is onder andere ‘een activiteit in strijd met het omgevingsplan’. Op dit moment bestaat het omgevingsplan van de gemeente Halderberge onder andere uit ‘een tijdelijk deel’. Dat tijdelijk deel wordt (voor zover voor deze zaak relevant) gevormd door de kaarten en regels uit het bestemmingsplan dat vóór 1 januari 2024 op het recreatiepark van toepassing was: het bestemmingsplan ‘[naam bestemmingsplan]’. Uit dat bestemmingsplan blijkt dat aan het recreatiepark de functie ‘Recreatie – Recreatiepark 1’ is toegekend. Tussen partijen is niet in geschil dat het huisvesten van arbeidsmigranten in de recreatiewoningen in strijd is met die functie en dat het college bevoegd is om daartegen handhavend op te treden.
        
        
          
            Toepassing van de handhavingsbevoegdheid 
          
        
        
      
    
    
      5.2
      
        In vaste rechtspraak wordt een beginselplicht tot handhaving aangenomen. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. 
        Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
      
      
      
        
          Concreet zicht op legalisatie 
        
      
      
    
    
      5.3
      Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is er op dit moment geen sprake van concreet zicht op legalisatie. Het college heeft geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen om het strijdige gebruik tijdelijk te legaliseren. Het daartegen gerichte bezwaar van verzoekster is ongegrond verklaard. Onder die omstandigheden kan niet worden gezegd dat sprake was van concreet zicht op legalisatie.
      
      
        
          Handhavend optreden in strijd met vertrouwensbeginsel 
        
      
      
      
        5.4.1
        Verzoekster heeft daarnaast aangevoerd dat zij erop mocht vertrouwen dat het college niet handhavend zou optreden. Kort samengevat heeft verzoekster ter onderbouwing van dat standpunt aangevoerd dat op 5 juli 2023 tussen het college en verzoekster is overeengekomen dat aan de randvoorwaarden van het revitaliseringstraject is voldaan en dat de transitieperiode van toepassing is. Deze gemaakte afspraken zijn in een brief van 18 juli 2023 door het college aan verzoekster bevestigd. Het college heeft het gerechtvaardigd vertrouwen gewekt dat niet handhavend zou worden opgetreden en dat een omgevingsvergunning zou worden verleend voor het gedurende tien jaar huisvesten van de arbeidsmigranten op het recreatiepark. 
        
      
      
        5.4.2
        Bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel moeten drie stappen worden doorlopen. De eerste is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Kan die uitlating en/of gedraging worden gekwalificeerd als een toezegging? Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.
        
      
      
        5.4.3
        
          Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verzoekster niet aannemelijk gemaakt dat door het college de toezegging is gedaan dat een omgevingsvergunning zou worden verleend en dat van handhaving zou worden afgezien. Een dergelijke toezegging blijkt in ieder geval niet uit de door verzoekster aangehaalde stukken. In de brief van het college van 18 juli 2023 leest de voorzieningenrechter bijvoorbeeld dat in 2022 is besloten om “handhaving uit te stellen in afwachting van het bereiken van een breed gedragen en alternatieve oplossing”. Dit is geen toezegging om af te zien van handhavend optreden. 
          Uit de stukken blijkt dat verzoekster en het college in onderhandeling zijn geweest over een alternatieve oplossing. Dat verzoekster er in deze precontractuele fase op hoopte en verwachtte dat uiteindelijk overeenstemming zou worden bereikt, betekent niet dat de toezegging is gedaan door het college dat een omgevingsvergunning zou worden verleend en dat niet of nooit handhavend zou worden opgetreden.
        
        
      
      
        5.4.4
        
          De voorzieningenrechter begrijpt overigens uit de brief van verzoekster van 
          1 augustus 2023 dat verzoekster op dat moment ook niet in de veronderstelling verkeerde dat was toegezegd dat niet handhavend zou worden opgetreden. Verzoekster schrijft namelijk op de laatste pagina van die brief: “Volledigheidshalve ontvangen wij graag de bevestiging dat indien definitief wordt gekozen om het omgevingsvergunning traject te doorlopen, dat gedurende de looptijd van de aanvraagprocedure eventuele handhaving, of dreiging daarmee, vanuit de gemeente niet aan de orde zou zijn”. 
        
        
        
          
            Evenredigheidsbeginsel 
          
        
        
      
      
        5.5.1
        Verzoekster heeft daarnaast aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Het handhavingsbesluit is volgens verzoekster niet geschikt om het doel te bereiken, omdat het leidt tot leegstand van de recreatiewoningen en verwaarlozing en verloedering van het recreatiepark. De transitie naar toeristische verhuur is voor verzoekster binnen een afzienbare termijn praktisch niet uitvoerbaar. 
        
      
      
        5.5.2
        Handhavend optreden kan zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Bijvoorbeeld in verband met concreet zicht op beëindiging van de overtreding, geringe ernst van de overtreding, het niet daadwerkelijk geschaad zijn van belangen van derden, het incidentele karakter van een overtreding of de persoonlijke omstandigheden van de overtreder.
        
      
      
        5.5.3
        De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college redelijkerwijs heeft kunnen besluiten dat handhavend optreden niet zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het college van handhaving had moeten afzien. De omstandigheid dat er in de regio volgens verzoekster een tekort aan huisvestingsmogelijkheden voor arbeidsmigranten is, maakt handhavend optreden tegen het huisvesten van arbeidsmigranten in het recreatiepark niet onevenredig. Het gaat hier om een maatschappelijk probleem, dat vooral werkgevers en werknemers raakt. Verzoekster heeft niet gemotiveerd en onderbouwd waarom handhavend optreden tegen de met het omgevingsplan strijdige situatie haar zelf onevenredig raakt. Dat zij verwacht op korte termijn minder inkomsten te genereren uit de verhuur van de recreatiewoningen, is een louter financieel belang, dat naar het oordeel van de voorzieningenrechter wordt gerelativeerd door het gegeven dat verzoekster al vijf jaar lang geld verdient aan de illegale verhuur van de recreatiewoningen aan arbeidsmigranten. Het college mag het algemene belang van de beëindiging van het met het omgevingsplan strijdige gebruik en de vermindering van de overlast zwaarder laten wegen. Dat de huisvesting van arbeidsmigranten in de recreatiewoningen moet worden beëindigd, laat onverlet dat verzoekster die recreatiewoningen kan verhuren aan degenen voor zij bedoeld zijn, namelijk aan recreanten.
        
        
          
            6.	Wat is de conclusie? 
          
        
        
      
    
    
      6.1
      Gelet op het voorgaande zal de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening afwijzen. Voor een proceskostenvergoeding bestaat daarom geen aanleiding. 
      
    
    
      6.2
      Aanvullend overweegt de voorzieningenrechter het volgende. Het college heeft aan de last onder dwangsom een begunstigingstermijn verbonden tot uiterlijk 16 januari 2025. Deze termijn is in het kader van deze voorlopige voorziening verlengd tot uiterlijk 16 februari 2025. De voorzieningenrechter vindt het nodig om de arbeidsmigranten de gelegenheid te geven hun spullen uit de recreatiewoningen te halen en, in overleg met hun werkgever, andere woon- en verblijfplaatsen te zoeken. Uit de door verzoekster overlegde brieven blijkt dat deze werkgevers (in ieder geval een deel van hen) inmiddels op de hoogte zijn van de opgelegde last onder dwangsom.  De voorzieningenrechter zal daarom met een ordemaatregel bepalen dat de begunstigingstermijn zal worden verlengd met twee weken, tot uiterlijk zondag 2 maart 2025.
      
      
    
  
  
    De beslissing 
    
    
      De voorzieningenrechter: 
    
    
    
      
        wijst het verzoek om voorlopige voorziening af; 
      
      
        verlengt de begunstigingstermijn tot uiterlijk zondag 2 maart 2025. 
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. L.P. Hertsig, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 11 februari 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
    
  
  
    Wettelijk kader 
    
    
      
        Omgevingswet (Ow)
      
    
    
    
      
        Artikel 1.1, eerste lid, van de Ow
      
      activiteit, inhoudende:
    
    
      
        een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan,
      
      
        een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan, of
      
      
        een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan;
      
    
    
    
      
        Artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow
      
      Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten: een omgevingsplanactiviteit. 
    
    
    
      
        Artikel 22.1 van de Ow
      
      In deze afdeling wordt onder het tijdelijke deel van het omgevingsplan verstaan het deel van het omgevingsplan dat bestaat uit:
    
    
      
        de besluiten, bedoeld in artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet,
      
      
        de kaarten, bedoeld in artikel 3.5, tweede lid, van de Aanvullingswet bodem Omgevingswet, en de besluiten, bedoeld in artikel 3.5, derde lid, van die wet,
      
      
        de regels waarvoor op grond van artikel 22.2, eerste lid, is bepaald dat ze tijdelijk deel uitmaken van het omgevingsplan.
      
    
    
    
      
        Bestemmingsplan Eerste herziening bestemmingplan Buitengebied Halderberge
      
    
    
    
      
        Artikel 17.1 van de planregels 
      
      De voor 'Recreatie - Recreatiepark 1' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    
      
        een recreatiepark met bijbehorende recreatieve voorzieningen;
      
      
        intensieve dagrecreatieve voorzieningen ter plaatse van de aanduiding 'dagrecreatie';
      
      
        standplaatsen ten behoeve van stacaravans, kampeermiddelen en overige verblijfsrecreatievormen en daarbij behorende gemeenschappelijke voorzieningen, ter plaatse van de aanduiding 'kampeerterrein';
      
      
        recreatiewoningen ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - recreatiewoningen';
      
      
        twee bedrijfswoningen;
      
      
        speelvoorzieningen en een interne spoorbaan;
      
      
        terras, tuinen, erven en terreinen;
      
      
        nutsvoorzieningen;
      
      
        groenvoorzieningen;
      
      
        (onverharde) paden, wegen en parkeervoorzieningen;
      
      
        water, waterhuishoudkundige en nutsvoorzieningen;
      
      
        behoud, herstel en/of ontwikkeling van de natuurwaarden, ecologische waarden en/of landschappelijke waarden.
      
    
    
    
  
  
     Artikel 5:2, eerste lid, onder b, jo. artikel 5:21 van de Awb.
  
  
     Artikel 22.1 van de Ow. 
  
  
     Op grond van artikel 18.2, tweede lid, van de Ow.
  
  
     Afdeling 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2972, r.o. 5.
  
  
     ABRvS 15 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1680, r.o. 7.2. 
  
  
     ABRvS 22 januari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:210, r.o. 4.2. 
  
  
     ABRvS 21 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022: 3918, r.o. 6.2.
  
  
     ABRvS 11 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:738 (conclusie Wattel), r.o. 5.7.
  
  
     ABRvS 10 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1846, r.o. 12.2.