ECLI:NL:RBDHA:2024:21486, Rechtbank Den Haag, 19-12-2024, AWB 24/17631, 24/18370, 24/18371, 24/18373, 24/18376 t/m 24/18391, 24/18393 en 24/18394
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2024-12-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Voorlopige voorziengingenprocedure over de Rotterdamse LVV. Beëindiging van de Landelijke Vreemdelingenvoorziening. Verzoek hangende bezwaar tegen feitelijke handeling. De voorzieningenrechter treft de voorlopige voorziening dat de minister voor verzoekers moet zorgdragen voor (basis)opvangvoorzieningen tot 4 weken na de beslissing op het bezwaar. Verzoek toegewezen.

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Zittingsplaats Rotterdam
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: AWB 24/17631, 24/18370, 24/18371, 24/18373, 24/18376 t/m 24/18391, 24/18393 en 24/18394
  
  
    
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 19 december 2024 in de zaken tussen
    
    
      
        [naam verzoekster 1] , verzoekster,
      V-nummer: [V-nummer 1]
    
    
    
      
        [naam verzoeker 1] , verzoeker,
      V-nummer: [V-nummer 2]
    
    
    
      
        [naam verzoekster 2] , verzoekster,
      V-nummer: [V-nummer 3]
    
    
    
      
        [naam verzoeker 2] , verzoeker, 
      V-nummer: [V-nummer 4]
    
    
    
      
        [naam verzoekster 3] , verzoekster, 
      V-nummer: [V-nummer 5]
    
    
    
      
        [naam verzoeker 3] , verzoeker, 
      V-nummer: [V-nummer 6]
    
    
    
      
        [naam verzoekster 4] , verzoekster, 
      V-nummer: [V-nummer 7]
    
    
    
      
        [naam verzoeker 4] , verzoeker, 
      V-nummer: [V-nummer 8]
    
    
    
      
        [naam verzoeker 5] , verzoeker, 
      V-nummer: [V-nummer 9]
    
    
    
      
        [naam verzoeker 6] , verzoeker, 
      V-nummer: [V-nummer 10]
    
    
    
      
        [naam verzoeker 7] , verzoeker, 
      V-nummer: [V-nummer 11]
    
    
    
      
        [naam verzoeker 8] , verzoeker, 
      V-nummer: [V-nummer 12]
    
    
    
      
        [naam verzoeker 9] , verzoeker, 
      V-nummer: [V-nummer 13]
    
    
    
      
        [naam verzoeker 10] , verzoeker, 
      V-nummer: [V-nummer 14]
    
    
    
      
        [naam verzoeker 11] , verzoeker, 
      V-nummer: [V-nummer 15]
    
    
    
      
        [naam verzoeker 12] , verzoeker, 
      V-nummer: [V-nummer 16]
    
    
    
      
        [naam verzoeker 13] , verzoeker, 
      V-nummer: [V-nummer 17] , 
    
    
    
      
        [naam verzoeker 14] , verzoeker, 
      V-nummer: [V-nummer 18] , 
    
    
    
      
        [naam verzoeker 15] , verzoeker, 
      V-nummer: [V-nummer 19]
    
    
    
      
        [naam verzoeker 16] , verzoeker, 
      V-nummer: [V-nummer 20]
    
    
    
      
        [naam verzoekster 5] , verzoekster, 
      V-nummer: [V-nummer 21]
    
    
    
      
        [naam verzoeker 17] , verzoeker, 
      V-nummer: [V-nummer 22]
    
    
    
      tezamen: verzoekers,
      (gemachtigde: mr. W.G. Fischer),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        de minister van Asiel en Migratie, vertegenwoordigd door het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (de minister), verweerder, 
      (gemachtigden: mr. W. Breure en mr. V.E. van Dijk).
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Bij brief van 8 oktober 2024 is aan verzoekers meegedeeld dat de opvang in de Landelijke Vreemdelingenvoorzieningen (LVV) zal worden beëindigd per 1 januari 2025 (de beëindigingsbrief). 
    
    
    
      Verzoekers hebben hiertegen bezwaar gemaakt. Daarnaast hebben zij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen die ertoe strekt de minister op te dragen hen opvang te bieden in de LVV tot zes weken na de beslissing op bezwaar. 
    
    
    
      De minister heeft verweerschriften ingediend. Verzoekers hebben daarop aanvullende gronden ingediend. 
    
    
    
      De voorzieningenrechter heeft de verzoeken tezamen op 5 december 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben verzoekers [naam verzoekster 1] , [naam verzoeker 1] , [naam verzoekster 2] , [naam verzoeker 2] , [naam verzoekster 3] , [naam verzoekster 4] , [naam verzoeker 4] , [naam verzoeker 5] , [naam verzoeker 6] , [naam verzoeker 7] , [naam verzoeker 9] , [naam verzoeker 10] , [naam verzoeker 12] , [naam verzoeker 14] en [naam verzoeker 16] deelgenomen. Zij werden bijgestaan door hun gemachtigde. Voor verzoekers zijn verder verschenen: [persoon A] , locatiemanager van stichting Rotterdams Ongedocumenteerden Steunpunt (Stichting ROS), [persoon B] , locatiemanager van het Leger des Heils, [persoon C] en [persoon D] . De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Is de voorzieningenrechter bevoegd?
      
    
    
    
      1.	Als voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter bezwaar is gemaakt, kan de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd kan worden in de hoofdzaak, op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
    
    
    
      1.1.
      Op grond van de Awb staat voor een belanghebbende de mogelijkheid open om tegen een besluit bezwaar te maken bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen en om daarna beroep in te stellen bij de bestuursrechter. Vreemdelingen kunnen daarnaast bezwaar maken tegen feitelijke handelingen. Een handeling van een bestuursorgaan ten aanzien van een vreemdeling als zodanig wordt op grond van artikel 72, derde lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw) gelijkgesteld met een beschikking op grond van die wet. Tegen een daarop genomen beslissing op bezwaar staat vervolgens beroep open bij de vreemdelingenrechter.
      
    
    
      1.2.
      Naar het oordeel van de voorzieningenrechter valt de beëindiging van de geboden opvang in de LVV per 1 januari 2025 aan te merken als een feitelijke handeling zoals bedoeld in artikel 72, derde lid, van de Vw, waartegen verzoekers bezwaar kunnen maken en waarna in geval van een ongegrond bezwaar, beroep bij de rechtbank open staat. Gelet hierop acht de voorzieningenrechter zich bevoegd om van de verzoeken kennis te nemen en zo nodig een voorlopige voorziening te treffen. 
      
      2. De feitelijke handeling waartegen bezwaar is gemaakt, is ondertekend door een ambtenaar van de gemeente Rotterdam, maar die handeling is verricht namens de minister. Met partijen is de voorzieningenrechter van oordeel dat de minister is aan te merken als verweerder in de zaken van verzoekers. De gemeente Rotterdam voert de LVV namelijk in mandaat uit en handelt in dat kader dus namens de minister.
      
      
      
        
          Wat is de achtergrond van de zaken?
        
      
      
      3. De LVV biedt onderdak aan vreemdelingen zonder verblijfsrecht. Zij ontvangen, na toelating tot de LVV, onderdak, voedsel, de mogelijkheid zich te wassen en een toelage (leefgeld). De LVV is een samenwerkingsverband tussen de Rijksoverheid en de gemeenten Amsterdam, Eindhoven, Groningen, Utrecht en Rotterdam. Dit samenwerkingsverband is tot stand gekomen na de door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de toenmalige staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (de rechtsvoorganger van de minister) overeengekomen Samenwerkingsafspraken Landelijke Vreemdelingen Voorzieningen (ondertekend op 29 november 2018). 
      
      4. Verder is nog van belang het besluit van de toenmalige staatssecretaris van Justitie en Veiligheid van 25 maart 2019, nr. 2540879, houdende verlening van mandaat en machtiging Landelijke Vreemdelingenvoorziening (Mandaatbesluit en machtiging LVV).
      
      5. Specifiek voor de Rotterdamse LVV is nog van belang het Convenant Pilot-LVV in gemeente Rotterdam (het Convenant). Dit Convenant is ondertekend door de toenmalige staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, de gemeente Rotterdam, de Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V), de Immigratie en Naturalisatiedienst (IND) en de Nationale Politie/AVIM. In Rotterdam wordt de opvang in de LVV uitgevoerd door Stichting ROS en het Leger des Heils. Onder overweging 5 van het Convenant is opgenomen: ‘Er wordt in de gemeente Rotterdam op 01-03-2019 een pilot gestart met als beoogd resultaat de samenwerking verder te ontwikkelen waarin vreemdelingen - terwijl zij onderdak krijgen in een lokale onderdaklocatie - worden begeleid naar een bestendige oplossing oftewel duurzaam perspectief voor hun illegaal verblijf. Door hen te begeleiden naar terugkeer, doormigratie of indien aan de orde, legalisering van verblijf, wordt de bijbehorende zorg en of veiligheidsproblematiek aangepakt.’
      6. De minister heeft op 5 september 2024 per kamerbrief kenbaar gemaakt dat de LVV per 1 januari 2025 zal worden beëindigd en dat het mandaat op grond waarvan de gemeente Rotterdam de LVV uitvoert, zal worden ingetrokken. De minister heeft vervolgens op 10 september 2024 het Convenant met de gemeente Rotterdam opgezegd per 1 januari 2025.
      
      7. De gemeente Rotterdam heeft, namens de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, in de beëindigingsbrief aan verzoekers meegedeeld dat de opvang in de LVV per 1 januari 2025 zal eindigen, omdat de minister per die datum de financiering stopt en het mandaat intrekt. 
      
      
    
  
  
    Standpunten van partijen
    
    
      
        Wat is het standpunt van verzoekers?
      
    
    
    8. Verzoekers stellen zich – kort samengevat – op het standpunt dat de minister de geboden opvangvoorzieningen in de LVV niet mag beëindigen. Verzoekers komen dan in een situatie terecht die in strijd is met het verbod op een vernederende en onmenselijke behandeling zoals neergelegd in artikel 3 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 4 van het Handvest van de Europese Unie (het Handvest), en verder met artikel 1 (bescherming van de menselijke waardigheid) en artikel 7 (eerbiediging van het recht op privéleven) van het Handvest. Het eenzijdig opzeggen van de LVV en daarmee ook de afgesproken trajecten met verzoekers is volgens hen bovendien onder meer in strijd met artikel 3:4, eerste en tweede lid, van de Awb (belangenafweging en het evenredigheidsbeginsel). 
    
    
    
      
        Wat is het standpunt van de minister?
      
    
    
    9. De minister stelt zich – kort samengevat – op het standpunt dat aan verzoekers opvang wordt geboden op grond van buitenwettelijk begunstigend beleid. De minister is niet op grond van een wettelijke regeling verplicht de LVV aan te bieden en mag deze dus ook eenzijdig beëindigen. Nu per 1 januari 2025 het mandaat voor de LVV wordt ingetrokken,  en het Convenant tussen de minister en de gemeente Rotterdam per die datum is opgezegd, ontbreekt vanaf dan de grondslag om lokaal onderdak en begeleiding te bieden in het kader van de pilot-LVV. Bovendien wisten verzoekers dat de pilot slechts tijdelijk was. Verder meent de minister dat verzoekers zich kunnen wenden tot de DT&V voor onderdak in de Vrijheidsbeperkende locatie (VBL). Daar zal aan verzoekers opvang worden geboden, op voorwaarde dat zij meewerken aan hun vertrek. Hiermee wordt volgens de minister in voldoende mate voldaan aan de verplichtingen die voortvloeien uit het internationale recht en het Unierecht.
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      
        Is er in alle zaken een spoedeisend belang?
      
    
    
    
      10.	De voorzieningenrechter stelt vast dat tussen partijen in geschil is of in de zaken AWB 24/18383 en AWB 24/18393 sprake is van een spoedeisend belang. In de overige zaken is het spoedeisende belang niet in geschil.
    
    
    
      10.1.
      De minister heeft (onbestreden) gesteld dat voor verzoekster in de zaak AWB 24/18393 een vlucht is geboekt voor 9 december 2024 naar haar land van herkomst en dat in de zaak AWB 24/18383 verzoeker de LVV met onbekende bestemming heeft verlaten.
      
    
    
      10.2.
      De gemachtigde van verzoekers stelt zich op het standpunt dat (vooralsnog) ervan moet worden uitgegaan dat beide verzoekers een spoedeisend belang hebben bij de gevraagde voorziening.
      
      11. De voorzieningenrechter is van oordeel dat ook in de zaken van deze verzoekers sprake is van een spoedeisend belang. Haar is niet bekend of de vlucht die voor verzoekster was geboekt ook daadwerkelijk (met verzoekster aan boord) op 9 december 2024 doorgang heeft gevonden en in het geval van verzoeker is, zoals zijn gemachtigde naar voren heeft gebracht, goed voorstelbaar dat hij de LVV heeft verlaten vanwege alle onzekerheid omtrent de beëindiging van die opvang na 1 januari 2025. Onbekend is of verzoeker inmiddels  alternatieve opvang heeft gevonden. 
      
      12. Uit het voorgaande volgt, dat in alle zaken sprake is van een spoedeisend belang bij de gevraagde voorziening.
      
      
      
        
          Heeft het bezwaar tegen de beëindigingsbrief een redelijke kans van slagen?
        
      
      
      13. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de rechtsvragen die aan de orde zijn in de zaken van verzoekers, zich niet lenen voor beantwoording in het kader van een voorlopige voorzieningenprocedure, die zich kenmerkt door een korte uitspraaktermijn. Het juridisch kader in deze zaak is immers, mede gelet op het Europeesrechtelijke karakter, complex. Zo stellen verzoekers – onder meer – dat aan het recente Changu-arrest van het Hof van Justitie een (ongeclausuleerd) recht op opvang kan worden ontleend voor vreemdelingen die zich onrechtmatig op het grondgebied van een lidstaat bevinden. De minister stelt daarentegen dat, voor zover uit dat arrest al een recht op opvang kan worden ontleend, dit enkel van toepassing is op vreemdelingen waarvan is vastgesteld dat zij buiten hun wil om niet terug kunnen naar hun land van herkomst. Verzoekers en de minister zijn verdeeld over de vraag óf verzoekers wel terug kunnen keren naar hun land van herkomst. Onder meer deze fundamentele verschillen van inzicht maken dat – indien verzoekers beroep instellen tegen een door of namens de minister genomen beslissing op het bezwaar – die (beroeps)zaken zich waarschijnlijk zullen lenen voor afdoening door een meervoudige kamer van deze rechtbank.
      
      14. De voorzieningenrechter beperkt zich dan ook tot het beantwoorden van de vraag of bij afweging van de belangen van verzoekers en de minister een voorlopige voorziening moet worden getroffen en geeft dus geen oordeel over de vraag of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Wat verzoekers hebben aangevoerd over het recht op opvang en de wijze van beëindiging van de LVV zal de voorzieningenrechter daarom onbesproken laten.
      
      
      
        
          In wiens voordeel valt de belangenafweging uit?
        
      
      
      15. De voorzieningenrechter weegt de belangen van verzoekers die pleiten vóór het treffen van een voorlopige voorziening en de belangen van de minister die pleiten tegen het treffen daarvan, als volgt af. 
      
      16. De belangen van verzoekers zijn er met name in gelegen, dat zij gebruik kunnen blijven maken van de geboden opvangvoorzieningen. Deze belangen zijn minder groot als zij andere opvang kunnen krijgen in afwachting van de beslissing op hun bezwaar. 
      
    
    
      17.1.
      Verzoekers hebben in beginsel geen toegang tot een andere vorm van opvang, zoals een asielzoekerscentrum, omdat zij onrechtmatig in Nederland verblijven en uit de dossiers blijkt niet of in ieder geval niet duidelijk of verzoekers terecht kunnen bij iemand uit hun sociale netwerk, voor zover zij al over een geschikt sociaal netwerk beschikken. 
    
    
      17.2.
      In de beëindigingsbrief staat de algemene opmerking dat bij extreme weersomstandigheden (zoals een gevoelstemperatuur onder de nul graden en in geval van code rood) de gemeente de winteropvang in de avond en de nacht opent, waar verzoekers zich dan kunnen melden. In het verweerschrift en op de zitting heeft de minister gesteld dat verzoekers zich kunnen melden bij de DT&V, waarna zij toegelaten zullen worden tot de VBL, indien zij meewerken aan hun terugkeer. De minister heeft in deze procedure echter niet aangetoond of aannemelijk gemaakt dat verzoekers daadwerkelijk toegang zullen krijgen tot de VBL. Aan toegang tot de VBL zijn meerdere voorwaarden verbonden. Naast de voorwaarde dat de vreemdeling moet meewerken aan zijn terugkeer, moet het ook daadwerkelijk mogelijk zijn om terug te keren (in beginsel binnen 12 weken). Uit in ieder geval een deel van de dossiers blijkt dat aan de mogelijkheid tot terugkeer om uiteenlopende redenen haken en ogen zitten. De minister heeft weliswaar ter zitting gesteld dat de VBL ook in de gevallen van verzoekers beschikbaar is en dat de DT&V dit heeft bevestigd, maar van voor de voorzieningenrechter en/of verzoekers kenbare garanties dat verzoekers daar daadwerkelijk (allemaal) terechtkunnen, is niet gebleken. Bovendien biedt de LVV, anders dan de VBL, niet enkel onderdak aan vreemdelingen met als doel terugkeer naar hun land van herkomst, maar ook aan vreemdelingen die mogelijk uitzicht hebben op een verblijfsvergunning in Nederland, wat in een aantal zaken lijkt te spelen. De minister heeft niet toegelicht in hoeverre de VBL voor die vreemdelingen opvang kan bieden of dat zij op een andere manier worden opgevangen. 
    
    
      17.3.
      Daarbij komt, dat een aanzienlijk deel van de verzoekers die nu in de LVV verblijven, uiteenlopende lichamelijke en/of psychische problemen heeft en in het algemeen als kwetsbaar kan worden aangemerkt. Onder de verzoekers bevinden zich mensen die bijvoorbeeld verslaafd zijn aan alcohol of drugs, die hartproblemen of diabetes hebben, psychotisch of schizofreen zijn, leiden aan PTSS of waarvan in het dossier is vermeld dat een verblijf buiten de LVV tot onwenselijke situaties zal leiden. Gelet hierop is het wijzen op de gemeentelijke winteropvang, die alleen open is bij extreme weersomstandigheden, in de gevallen van verzoekers onvoldoende om hun lichamelijke dan wel psychische gezondheid te waarborgen in afwachting van de beslissing op de ingediende bezwaarschriften. Zeker nu het niet ondenkbaar is dat de weersomstandigheden na 1 januari 2025 een eventueel leven op straat nog zwaarder zullen maken. 
      18. Hier tegenover staan de belangen van de minister. Deze zijn gelegen in de financiële kosten die zijn verbonden aan het continueren van de opvang aan verzoekers vanaf 1 januari 2025 en in het uitvoeren van hetgeen is overeen gekomen in het regeerakkoord. Deze belangen wegen echter, naar het oordeel van de voorzieningenrechter, op dit moment minder zwaar dan die van verzoekers. Bovendien is de te treffen voorziening tijdelijk van aard, zodat geen sprake is van een grote inbreuk op de belangen van de minister. 
      
      19. Gelet op al het voorgaande, valt de belangenafweging uit in het voordeel van verzoekers.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    20. De voorzieningenrechter wijst de verzoeken om een voorlopige voorziening toe en treft in alle zaken de voorlopige voorziening dat de minister ervoor moet zorgdragen dat verzoekers gebruik kunnen blijven maken van 24-uurs basisopvangvoorzieningen (onderdak, voedsel en de mogelijkheid zich te wassen). Dit kan zijn in het kader van de VBL, de LVV dan wel een andere opvangvorm met vergelijkbare basisvoorzieningen.  
    
    21. Omdat de voorzieningenrechter de verzoeken toewijst, moet de minister het griffierecht aan verzoekers vergoeden en krijgen verzoekers ook een vergoeding van hun proceskosten. De minister moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen verzoekers een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft de verzoekschriften ingediend en aan de zitting deelgenomen. Omdat sprake is van samenhangende zaken (waarin identieke verzoekschriften en aanvullende gronden zijn ingediend) als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van het Bpb, worden de zaken op grond van artikel 3, eerste lid, van het Bpb beschouwd als één zaak. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 875,-. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.750,-.
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - wijst de verzoeken toe;
    - draagt de minister op om er zorg voor te dragen dat verzoekers gebruik kunnen maken van 24-uurs (basis)opvangvoorzieningen tot vier weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar;
    - bepaalt dat de minister het betaalde griffierecht van € 4.114,- (€ 187,- per verzoeker) aan verzoekers moet vergoeden;
    - veroordeelt de minister tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan verzoekers.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.V. van Baaren, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. L.D. Osborne, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 december 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van                     2 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:796. 
  
  
     Staatscourant 2019, 18281.
  
  
     Kamerstukken II, 19 637, nr. 3272.
  
  
     Staatscourant 2024, 38454.
  
  
     Uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 12 september 2024, ECLI:EU:C:2024:748.