ECLI:NL:RBLIM:2025:1626, Rechtbank Limburg, 21-02-2025, ROE 24/1361
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2025-02-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij het bepalen van de hoogte van het inkomen van eiser, is terecht uitgegaan van de inkomensgegevens zoals die zijn opgenomen in de basisregistratie inkomen. Belastingdienst Toeslagen heeft op grond van de inwerkingtreding van de Wet tijdelijke regeling alleenverdienersproblematiek niet van de terugvordering hoeven afzien.

RECHTBANK LIMBURG
  
  
    Zittingsplaats Roermond
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROE 24/1361 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 februari 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. A.C.S. Grégoire),
    
    
      en
    
    
  
  
    de Belastingdienst Toeslagen, verweerder 
    (gemachtigden: L.A.W. v.d. Meer en D.H. Ooiberg).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de definitieve berekening van de zorgtoeslag over 2022.
    
    
    
      1.1.
      Met een besluit van 11 augustus 2023, heeft verweerder de zorgtoeslag over 2022 definitief berekend en vastgesteld dat eiser € 125,- moet terugbetalen. Met het bestreden besluit van 1 februari 2024 op het bezwaar van eiser is verweerder bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.2.
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
      
    
    
      1.3.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 28 januari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van partijen. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt of verweerder bij de definitieve berekening toeslagen over 2022 terecht heeft vastgesteld dat eiser € 125,- aan zorgtoeslag moet terugbetalen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    3. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    4. De rechtbank verwijst voor de relevante wettelijke bepalingen naar de bijlage bij deze uitspraak. 
    
    
    
      
        Standpunt van partijen
      
    
    
    5. Eiser voert aan samen met zijn echtgenote te zijn aangewezen op een combinatie van drie uitkeringen met als sluitstuk een bijstandsuitkering. Het gezamenlijke netto inkomen is dus niet hoger dan de bijstandsnorm, terwijl verweerder is uitgegaan van een gezamenlijk inkomen van € 24.689,-. Volgens eiser kan dat niet juist zijn en is dat blijkbaar het gevolg van een onjuiste brutering. De terugvordering is dan ook niet het gevolg van een verkeerde inschatting van het inkomen door eiser. Omdat de terugvordering onevenredige nadelige gevolgen voor eiser heeft, had verweerder van de terugvordering moeten afzien.
    In aanvulling hierop is ter zitting betoogd dat met de inwerkingtreden van de Wet tijdelijke regeling alleenverdienersproblematiek per 1 januari verweerder in geval van eiser ook niets meer mag terugvorderen.  
    
    6. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat bij de berekening van de zorgtoeslag over 2022 het juiste inkomensgegeven is gehanteerd en terecht € 125,- aan te veel uitbetaalde zorgtoeslag is teruggevorderd. Verder heeft verweerder opgemerkt dat het verstrekken van toeslagen niet strekt tot het waarborgen van het bestaansminimum. Toeslagen zijn bedoeld ter ondersteuning in de kosten van in dit geval de premie voor de zorgverzekering. Daar waar het gaat om het waarborgen van het bestaansminimum is het aan eiser om zich te wenden tot de gemeente die in voorkomende gevallen aanvullende of bijzondere bijstand kan verlenen.
    
    
      
        Beoordeling
      
    
    
    
      
        De berekening van de zorgtoeslag
      
    
    
    7. Zorgtoeslag is een inkomensafhankelijke uitkering als bedoeld in de Algemene wet inkomensafhankelijke regeling (Awir). De hoogte van de zorgtoeslag is afhankelijk van de draagkracht van eiser en zijn toeslagpartner. Bij de bepaling van de draagkracht moet verweerder uitgaan van de inkomensgegevens van eiser en zijn toeslagpartner, zoals die door de inspecteur voor de inkomstenbelastingdienst (inspecteur) in de Basisregistratie inkomen (Bri) zijn vastgelegd. Van deze inkomensgegevens kan verweerder bij het berekenen van toeslagen niet afwijken. Verweerder en de inspecteur zijn namelijk twee aparte bestuursorganen die los van elkaar staan en hun eigen bevoegdheden hebben. In de wet is bepaald dat wanneer later blijkt dat als voorschot een te hoog of te laag bedrag is toegekend, verweerder binnen acht weken een nieuwe berekening doet en de tegemoetkoming herziet.
    
    
      7.1.
      De rechtbank stelt vast dat verweerder bij de berekening van de zorgtoeslag over 2022 gebruik heeft gemaakt van het inkomensgegeven van eiser en zijn toeslagpartner uit de Bri. In dit geval is dat € 23.853,-, het laatst bepaalde verzamelinkomen van eiser, en € 836,-, het laatst bepaalde belastbare loon van zijn toeslagpartner. Dit betekent dat verweerder bij het bepalen van de hoogte van het inkomen van eiser, terecht is uitgegaan van de inkomensgegevens zoals die zijn opgenomen in de Bri.
      
      
        
          Wet tijdelijke regeling alleenverdienersproblematiek	
        
      
      
      8. Eiser wordt niet gevolgd in het betoog ter zitting dat verweerder met de inwerkingtreding van de Wet tijdelijke regeling alleenverdienersproblematiek per 
      1 januari 2025 van terugvordering moet afzien. Het klopt dat de wet is bedoeld voor huishoudens waarvan de uitkering van één van beide partners de enige of de belangrijkste bron van inkomen is en door een ongelukkige en ingewikkelde samenloop van regelingen (fiscaliteit, sociale zekerheid en toeslagen) de optelsom van hun netto-inkomen en toeslagen samen (hun besteedbaar inkomen) lager is dan het besteedbaar inkomen van een vergelijkbaar huishouden met geen ander inkomen dan een bijstandsuitkering en toeslagen. Uit de memorie van toelichting volgt overduidelijk dat met de inwerkingtreding van deze wet het aan de gemeenten is om hiervoor een oplossing te bieden via de Participatiewet door het (op aanvraag) verstrekken van een vaste tegemoetkoming op grond van individuele bijzondere bijstand en dus niet – zoals ter zitting is gesteld – aan verweerder door van terugvordering af te zien. De rechtbank begrijpt dat dit voor eiser een heel gedoe is, maar verschillende partijen hebben hierover goed nagedacht, en voor deze oplossing gekozen.  Ook voor eiser en zijn echtgenote is dit een oplossing voor het waarborgen van hun bestaansminimum. De rechtbank ziet daarom geen ruimte om zelf een andere, door eiser gewenste, oplossing in plaats van deze oplossing op te dragen.  
      
      
        
          De terugvordering
        
      
      
      9. Als hoofdregel geldt dat het volledige bedrag aan toeslag dat te veel is betaald wordt teruggevorderd. Verweerder moet bij het besluit tot terugvordering de betrokken belangen afwegen. Voor zover de nadelige gevolgen van een volledige terugvordering onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, kan verweerder een lager bedrag terugvorderen. De staatssecretaris van Financiën heeft in het Verzamelbesluit Toeslagen beleid over de terugvordering van toeslagen vastgesteld. Volgens dat beleid kunnen alleen bijzondere omstandigheden zich verzetten tegen gehele terugvordering. Als dergelijke omstandigheden zich voordoen en de gehele terugvordering onevenredig is, kan terugvordering achterwege blijven of het bedrag worden gematigd.
      
    
    
      9.1.
      
        In dit geval doet zich een situatie voor waarbij, op grond van het Verzamelbesluit 
        wordt aangenomen dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden, namelijk een afwijking van het daadwerkelijke over het berekeningsjaar vastgestelde toetsingsinkomen voor de toeslagen en het geschatte inkomen op basis waarvan het voorschot is berekend. Het uitgangspunt bij een dergelijke situatie is dat deze op zichzelf niet tot matiging van de terugvordering leidt. Afhankelijk van de specifieke omstandigheden van het geval kan er bij de aanwezigheid van aanvullende omstandigheden die – op zichzelf of in samenhang – wel zijn aan te merken als bijzondere omstandigheden, na een belangenafweging echter toch reden zijn de terugvordering te matigen. Daarbij is van belang dat de financiële situatie of financiële problemen in het algemeen niet leiden tot een matiging van de terugvordering. Voor deze situatie bestaat de mogelijkheid tot het treffen van een (persoonlijke) betalingsregeling. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden om van de (gehele) terugvordering af te zien. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet. 
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      10. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.E.J. Sprakel, rechter, in aanwezigheid van 
      J.M.M. Versteegh-Janssen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 februari 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 21 februari 2025.
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
      Bijlage:
    
    
    
      
        Wet op de zorgtoeslag (Wzt)
      
    
    
    
      Artikel 1
    
    1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders is geregeld, verstaan onder:
    
    
      (…)
    
    
    e. zorgtoeslag: een tegemoetkoming in een premie dan wel in een bestuursrechtelijke premie als bedoeld in artikel 18d of 18e van de Zorgverzekeringswet en in het verplicht eigen risico, bedoeld in artikel 19 van de Zorgverzekeringswet;
    
    
      (…)
    
    
    2. De hoogte van de zorgtoeslag is afhankelijk van de draagkracht op basis van het inkomen en het vermogen.
    
    
      
        Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir)
      
    
    
    
      Artikel 1. Toepassingsgebied
    
    1. Deze wet geldt voor inkomensafhankelijke regelingen.
    2. In afwijking van het eerste lid is deze wet op inkomensafhankelijke regelingen die vóór 1 januari 2006 van kracht zijn, slechts van toepassing voor zover dit in de desbetreffende inkomensafhankelijke regeling is bepaald.
    3. Onder inkomensafhankelijke regelingen worden verstaan bij of krachtens wet vastgestelde regelingen die natuurlijke personen aanspraak geven op een financiële bijdrage van het Rijk in kosten of bijdrageverplichtingen, waarbij de hoogte van de bijdrage in die regelingen afhankelijk is gesteld van draagkracht.
    
    
      Artikel 2. Definities
    
    1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen, alsmede in inkomensafhankelijke regelingen, wordt verstaan onder:
    
    
      (…)
    
    
    o. inkomensgegeven: inkomensgegeven als bedoeld in artikel 21, onderdeel e, van de 
    
    
      (…)
    
    
    
      Artikel 7. Draagkracht
    
    1. Ter bepaling van de draagkracht voor de toepassing van een inkomensafhankelijke regeling wordt het toetsingsinkomen, bedoeld in artikel 8, van de belanghebbende en dat van zijn partner in aanmerking genomen.
    
    
      (…)
    
    
    
      Artikel 8. Toetsingsinkomen
    
    1. Toetsingsinkomen is: het op het berekeningsjaar betrekking hebbende inkomensgegeven.
    
    
      (…)
    
    
    
      Artikel 20. Herziening tegemoetkoming wegens alsnog beschikbaar komen of wijziging fiscale gegevens na toekenning 24
    
    1. Indien na de toekenning van de tegemoetkoming uit een eerste vaststelling, eerste bepaling of wijziging van een inkomensgegeven, niet in Nederland belastbaar inkomen of de bij toepassing van artikel 7, derde of vierde lid, relevante rendementsgrondslag blijkt dat de tegemoetkoming tot een te hoog of te laag bedrag is toegekend, herziet de Belastingdienst/Toeslagen de tegemoetkoming met inachtneming van die eerste vaststelling, eerste bepaling of wijziging.
    2. De herziening geschiedt binnen acht weken na het tijdstip waarop het voor het eerst vastgestelde, voor het eerst bepaalde of gewijzigde inkomensgegeven of de bij toepassing van artikel 7, derde of vierde lid, voor het eerst vastgestelde of gewijzigde rendementsgrondslag aan de Belastingdienst/Toeslagen bekend is geworden dan wel de beschikking of uitspraak strekkende tot de in het eerste lid bedoelde vaststelling, bepaling of wijziging onherroepelijk is geworden.
    3. Een herziening op grond van dit artikel kan leiden tot een uit te betalen bedrag doch ook tot een terug te vorderen bedrag.
    
    
      (…)
    
    
    
      Artikel 26. Terugvordering is verschuldigd door belanghebbende
    
    1. Indien een herziening van een tegemoetkoming of een herziening van een voorschot leidt tot een terug te vorderen bedrag dan wel een verrekening van een voorschot met een tegemoetkoming daartoe leidt, is de belanghebbende het bedrag van de terugvordering in zijn geheel verschuldigd.
    2. Het terug te vorderen bedrag, bedoeld in het eerste lid, wordt volledig door de Belastingdienst/Toeslagen teruggevorderd. Voor zover de nadelige gevolgen voor de belanghebbende van een volledige terugvordering van het bedrag ingevolge het eerste lid onevenredig zijn in verhouding tot de met die volledige terugvordering te dienen doelen, kan de Belastingdienst/Toeslagen bij het vaststellen van de beschikking tot terugvordering een lager bedrag terugvorderen dan het bedrag ingevolge het eerste lid.
    3. In bij ministeriële regeling aan te wijzen gevallen herziet de Belastingdienst/Toeslagen de onherroepelijk geworden beschikking tot terugvordering in het voordeel van de belanghebbende.
    
    
      
        Algemene wet inzake rijksbelastingen (Awr)
      
    
    
    
      Artikel 21
      In dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    
    a. basisregistratie: verzameling gegevens waarvan bij wet is bepaald dat deze authentieke gegevens bevat;
    b. authentiek gegeven: in een basisregistratie opgenomen gegeven dat bij wettelijk voorschrift als authentiek is aangemerkt;
    c. verzamelinkomen: verzamelinkomen als bedoeld in artikel 2.18 van de Wet inkomstenbelasting 2001;
    d. belastbaar loon: belastbaar loon als bedoeld in artikel 9 van de Wet op de loonbelasting 1964, met uitzondering van loon dat als een eindheffingsbestanddeel in de zin van die wet is belast;
    e. inkomensgegeven:
    
      1°.indien over een kalenderjaar een aanslag of navorderingsaanslag inkomstenbelasting is of wordt vastgesteld: het na afloop van dat kalenderjaar van betrokkene over dat kalenderjaar laatst bepaalde verzamelinkomen;
      2°.indien over een kalenderjaar geen aanslag of navorderingsaanslag inkomstenbelasting is of wordt vastgesteld: het na afloop van dat kalenderjaar van betrokkene over dat kalenderjaar laatst bepaalde belastbare loon;
    
    f. afnemer: bestuursorgaan dat op grond van een wettelijk voorschrift bevoegd is tot gebruik van een inkomensgegeven;
    g. betrokkene: degene op wie het inkomensgegeven betrekking heeft;
    h. terugmelding: melding als bedoeld in artikel 21h, eerste lid.
    
    
      
        Verzamelbesluit Toeslagen
      
    
    
    
      Paragraaf 2.1 Matigen van de terugvordering van toeslagen
    
    
    
      Als sprake is van een terug te vorderen bedrag aan onverschuldigd betaalde toeslagen, ontstaat een betalingsverplichting voor de belanghebbende ter grootte van dit bedrag aan Dienst Toeslagen. Het uitgangspunt in artikel 26 Awir is dat het volledige bedrag aan toeslag dat te veel is betaald of verrekend, wordt teruggevorderd. In dit artikel is echter niet dwingend voorgeschreven dat Dienst Toeslagen altijd het volledige bedrag dat te veel is betaald, van de belanghebbende moet terugvorderen. Artikel 26, tweede lid, Awir bepaalt dat voor zover de nadelige gevolgen voor de belanghebbende van een volledige terugvordering onevenredig zijn in verhouding tot de met die volledige terugvordering te dienen doelen, Dienst Toeslagen een lager bedrag kan terugvorderen.
    
    
    
      Dit betekent dat Dienst Toeslagen op grond van artikel 3:4 Awb en 13b, eerste lid, Awir de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen moet afwegen. Als uit een dergelijke belangenafweging volgt dat gehele terugvordering onevenredig is, kan Dienst Toeslagen afzien van de terugvordering of het bedrag van de terugvordering matigen.
    
    
    
      In het kader van deze belangenafweging spelen de volgende omstandigheden doorgaans een relevante rol: oorzaak van de terugvordering, gevolgen van de terugvordering, rol van de belanghebbende en Dienst Toeslagen (bij het ontstaan van de terugvordering) – inclusief (systeem)fouten – en voorzienbaarheid. Deze opsomming is niet limitatief.
    
    
    
      Hierna zijn verschillende omstandigheden uitgewerkt die kunnen maken dat een terugvordering in een specifiek geval onevenredig is, dan wel juist niet onevenredig wordt geacht.
    
    
    
      Van een onevenredige terugvordering kan bijvoorbeeld sprake zijn als:
    
    
      – een derde (bijvoorbeeld een kinderopvangorganisatie) fraudeert zonder medeweten en (directe) betrokkenheid van de belanghebbende;
      – een derde identiteitsfraude pleegt en op naam en buiten medeweten van de belanghebbende de toeslag aanvraagt en de toeslag aantoonbaar – geheel of gedeeltelijk – niet ten gunste van de belanghebbende komt;
      – een door belanghebbende redelijkerwijze niet (meer) te herstellen geringe formele tekortkoming (zoals het ontbreken van een handtekening in een contract) heeft geleid tot aanzienlijke negatieve gevolgen voor het recht op toeslagen, terwijl aan alle materiële eisen voor de betreffende toeslag is voldaan. Er is geen sprake van een bijzondere omstandigheid als de belanghebbende na herhaalde verzoeken van Dienst Toeslagen de geringe formele tekortkoming niet heeft hersteld, terwijl hij daartoe wel in de gelegenheid was;
      – een terugvordering het gevolg is van het ontstaan van toeslagpartnerschap op grond van artikel 3, tweede lid, onderdeel e, Awir vanwege het vertrek van een derde volwassene, voor zover de terugvordering ziet op het met terugwerkende kracht aanmerken van deze toeslagpartner op grond van het tot 1 januari 2021 geldende artikel 3, derde lid, Awir.
    
    
    
      Deze opsomming is niet limitatief. Op basis van ervaringen uit de praktijk kan deze opsomming worden aangevuld.
    
    
    
      Van een onevenredige terugvordering is in beginsel geen sprake als:
    
    
      – de belanghebbende te kwader trouw is;
      – de terugvordering het gevolg is van een afwijking tussen het daadwerkelijk afgenomen aantal uren kinderopvang en het aantal uren kinderopvang op basis waarvan het voorschot kinderopvangtoeslag is berekend in dat berekeningsjaar;
      – de terugvordering het gevolg is van een afwijking van het daadwerkelijke over het berekeningsjaar vastgestelde toetsingsinkomen voor de toeslagen en het geschatte inkomen op basis waarvan het voorschot is berekend;
      – de terugvordering het gevolg is van het overschrijden van een vermogensgrens;
      – de belanghebbende de terugvordering vanwege ontoereikende financiële middelen niet kan voldoen;
      – de terugvordering het gevolg is van een wettelijke bepaling die in een later berekeningsjaar in het voordeel van belanghebbende is gewijzigd, zoals een gewijzigde inkomens- of vermogensgrens.
    
    
    
      Ook deze opsomming is niet limitatief. Op basis van ervaringen uit de praktijk kan deze opsomming worden aangevuld. Het uitgangspunt bij bovenstaande situaties is dat deze op zichzelf niet tot matiging van de terugvordering leiden. Afhankelijk van de specifieke omstandigheden van het geval kan er bij de aanwezigheid van aanvullende omstandigheden na een belangenafweging echter toch reden zijn de terugvordering te matigen. Daarbij geldt dat een combinatie van factoren – die ieder op zichzelf beschouwd geen onevenredige terugvordering opleveren – in samenhang wel kunnen leiden tot het oordeel dat er sprake is van een voor de belanghebbende onevenredige terugvordering die moet worden gematigd.
      De financiële situatie of financiële problemen van een belanghebbende die terugbetaling van toeslagen verhinderen, zullen in het algemeen niet leiden tot een matiging van de terugvordering. Voor deze situatie bestaat de mogelijkheid van een (persoonlijke) betalingsregeling. Met een dergelijke regeling op maat kan in het specifieke geval het noodzakelijke maatwerk worden geboden voor zover de financiële omstandigheden van een belanghebbende ontoereikend zijn om de (gehele) terugvordering te voldoen.
    
    
    
  
  
     Artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
  
  
     ECLI:NL:RVS:2017:3474. 
  
  
     ECLI:NL:CRVB:2022:1952. 
  
  
     Artikel 7, eerste lid, in verbinding met artikel 8, eerste lid, en artikel 2, eerste lid, aanhef en onder o, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir).
  
  
     Artikel 21, eerste lid, onder e, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:2396.
  
  
     Artikel 20 van de Awir.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2010:BN1948.
  
  
     Kamerstuk 36617, nr. 3, vergaderjaar 2024-2025, pagina 1, 3 en 4.  
  
  
     de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, de Belastingdienst, de Belastingdienst Toeslagen, het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, de betrokken bewindspersonen, de landelijke cliëntenraad en het landelijk overleg sociaal raadslieden.
  
  
     Artikel 26, eerste lid, van de Awir. 
  
  
    Artikel 3:4, eerste lid, van de Awb. 
  
  
    Artikel 26, tweede lid, van de Awir. 
  
  
     Besluit van 1 juli 2022 (nr. 2022-21478), gepubliceerd in de Staatscourant op 8 juli 2022 
    (nr. 17645).
  
  
    Artikel 26, eerst lid, van de Awir.