ECLI:NL:RBROT:2025:758, Rechtbank Rotterdam, 24-01-2025, ROT 23/5905
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-01-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursstrafrecht

Samenvatting: BC – Wet dieren. Bestuurlijke boete voor het vervoer van een varken dat ongeschikt was voor transport. Tussen de dagtekening van het rapport van bevindingen en het opleggen van de boete zijn 63 weken verstreken. De termijn van dertien weken (artikel 5:51, eerste lid, van de Awb) is met 50 weken overschreden. Gelet op de zeer omvangrijke termijnoverschrijding ziet de rechtbank in dit geval aanleiding de opgelegde boete met 10% te matigen.

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 23/5905 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 januari 2025 in de zaak tussen
    
    
      [naam eiseres] , uit [plaats 1] , eiseres   
    (gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen),
    
    
      en
    
    
    
      [naam verweerder] , thans: 
    
      
        
          [huidige naam verweerder] 
      
      (gemachtigde: mr. J.S. Geurtjens).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 28 april 2023 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een boete opgelegd van € 1.500,- omdat zij volgens verweerder bij of krachtens de Wet dieren gestelde voorschriften heeft overtreden. Eiseres heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
    
    
    
      Bij besluit van 29 augustus 2023 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 november 2024. Eiseres en haar gemachtigde zijn met voorafgaande kennisgeving niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens is namens verweerder verschenen [persoon A] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. In het rapport van bevindingen van 11 februari 2022 heeft een toezichthouder van de NVWA gerapporteerd dat hij/zij zich in het kader van regulier toezicht op 2 februari 2022 omstreeks 07:49 uur bevond op het slachthuis van [naam bedrijf] [naam bedrijf] te [vestigingsplaats] . In dat rapport is het volgende beschreven:
    
      
        “Tijdens de reguliere AM-keuring bevond ik mij in de aanvoerstal van [naam bedrijf] 
        
         op de losbrug voor varkens. Tijdens het lossen van de varkens van de vrachtwagen, met kentekens [kentekennummer 1] / [kentekennummer 2] (zie foto 2 en foto 3), zag ik een varken gelost worden dat achter bleef bij de koppel en ernstig kreupel liep. Het varken belastte de rechter voorpoot duidelijk minder dan de andere drie poten bij lopen, wat duidt op pijnlijkheid. Hierdoor was het varken niet in staat om pijnloos te bewegen.
      
      
        Het betrof een vleesvarken met het slachtbliknummer [nummer 1] (zie foto 1). Om het varken niet nodeloos te laten lijden heb ik direct opdracht gegeven om het varken te bedwelmen en te doden op de losplaats. Daarna heb ik het varken verder onderzocht en de rechter voorpoot nader geïnspecteerd.
      
    
    
    
      
        Ik zag dat de rechter voorpoot verdikt was en een rode verkleuring vertoonde wat duidt op onderliggende ontsteking van het gewricht boven de klauw. Ik zag dat de binnenklauw van de rechter voorpoot ontbrak (zie foto 4). Op de plek waar een binnenklauw had moeten zitten zag ik woekering van weefsel (foto 5). Nadat het varken gedood was kon ik het wondgebied beter bekijken en zag ik dat aan de voorzijde van de poot het gewoekerde weefsel nog vast zat aan een huidflap maar aan de achterzijde van de poot was de woekering losgelaten en vormde zo een loszittende flap weefsel (zie foto 6 en foto 7). Onder de loszittende flap was spierweefsel zichtbaar, een open wond van ongeveer 4 x 5 cm (zie foto 7). Het betreft een ernstige open wond gezien de grootte van het open liggende spierweefsel, waar tijdens transport vuil in ophoopt en pijnlijk is door schuren op het kale spierweefsel.
      
    
    
    
      
        Vanuit mijn deskundigheid als dierenarts concludeerde ik dat het ontbreken van de klauw en het gewoekerde weefsel, meer dan 5 dagen aanwezig was, omdat de granulatie- en proliferatiefase pas 5 dagen na verwonding optreedt (zie bijlage grafiek ‘normale wondgenezing’). Het gewoekerde weefsel duidt erop dat er géén normale wondgenezing heeft plaatsgevonden en het genezingsproces is blijven hangen in de proliferatiefase waardoor de wond chronisch is geworden en een woekering van cellen heeft plaatsgevonden. Volgens de afleveringsverklaring is het varken op 2 februari 2022 om 04.00 uur geladen bij het veehouderijbedrijf en vervoerd naar [naam bedrijf] ; aangezien mijn controle op dezelfde dag plaatsvond, maak ik hieruit op dat de aandoening voor aanvang van het opladen bij het veehouderijbedrijf aanwezig was (zie bijlage afleveringsverklaring). De kreupelheid en het niet op eigen kracht pijnloos kunnen bewegen was zeker al de dag voor het transport op 1 februari aanwezig.
      
    
    
    
      
        Gezien de zwelling van het gewricht boven de klauw van de rechter voorpoot en het ontbreken van de binnenklauw van de rechter voorpoot, en de kreupelheid die dat tot gevolg had, concludeer ik dat de chauffeur op de hoogte was van de ernst van de aandoening en had kunnen zien dat het varken niet op eigen kracht pijnloos kon bewegen. Hij had het varken daarom niet mogen vervoeren.
      
      
        Tijdens transport is de kans aanwezig dat het varken zich stoot en de wond open gaat, wat naast pijnlijkheid ook het risico met zich meebrengt dat de wond nog groter wordt. Dit is waarschijnlijk ook gebeurd gezien de loszittende flap gewoekerd weefsel.
      
      
        De wond was mogelijk dicht voor aanvang van het transport maar de ontsteking in het gewricht boven de klauw (zwelling en roodheid) waren voor transport wel aanwezig. Dit heeft zijn oorsprong in de eerder ontstane wond van de klauw, waardoor een infectie in het gewricht terecht is gekomen. Een gezwollen, rood gewricht is pijnlijk en dus al voor transport kon het dier niet op eigen kracht pijnloos bewegen.
      
    
    
    
      
        Een kreupel dier zal eerder gaan liggen of vallen tijdens transport, waardoor het transport extra lijden heeft veroorzaakt. De aanvankelijk gesloten wond is open gegaan tijdens het transport. Het gewoekerde weefsel was broos weefsel en heeft losgelaten over een groot deel van de wond, waardoor de wond open is komen te liggen (vers wond aspect). Er is vuil in opgehoopt, dat schuurt en is pijnlijk en ook het loslaten van het gewoekerde weefsel is pijnlijk. Vanuit mijn deskundigheid als dierenarts concludeer ik dat dit loslaten van het gewoekerde weefsel extra lijden heeft veroorzaakt.
      
    
    
    
      
        Op de afleveringsverklaring (zie bijlage afleveringsverklaring) staat vermeld dat het varken vervoerd was door [naam eiseres] met vervoersvergunningsnummer [nummer 2] . Tevens heb ik de vervoerdersvergunning bij de chauffeur opgevraagd. Op de vervoerdersvergunning zag ik het vergunningsnummer [nummer 2] staan (zie bijlage vergunning voor vervoerders). Bij het raadplegen van het NVWA vergunningensysteem bleek dat vervoersvergunningsnummer [nummer 2] op naam staat van [naam eiseres] , aan de [vestigingsadres] te [plaats 2] (zie bijlage uitdraai erkenning vervoerder uit NVWA vergunningensysteem).
      
    
    
    
      
        […]
      
    
    
    
      
        Ik bracht de mij bekende de heer [persoon B] , chauffeur van mijn bevindingen op de hoogte en deelde hem mede dat [naam verweerder] naar aanleiding hiervan een bestuurlijke boete kan opleggen.
      
      
        Tevens zei ik hem, of de rechtspersoon die hij vertegenwoordigde, ingevolge het bepaalde in artikel 5:10a van de Algemene wet bestuursrecht, dat hij niet tot antwoorden verplicht was. Hierop verklaarde hij mij zoveel mogelijk weergegeven in zijn eigen woorden, het volgende:
      
      “Varken liep gewoon de wagen op, moet tijdens transport zijn gebeurd. Zoiets
      neem je tegenwoordig niet meer mee.””
    
    
    2. Op basis van dit rapport van bevindingen heeft verweerder met het primaire besluit aan eiseres een boete opgelegd van € 1.500,- voor het volgende feit: de vervoerder vervoerde een varken dat niet geschikt was voor het voorgenomen transport, omdat het varken niet in staat was zich op eigen kracht pijnloos te bewegen. Dit is volgens verweerder een overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in verbinding met artikel 4.8, van de Regeling houders van dieren, in verbinding met aanhef artikel 3 en artikel 3, onder b, en artikel 6, derde lid, bijlage I, hoofdstuk I, paragrafen 1 en 2, aanhef en onder a, van de Transportverordening.
    
    
      2.1.
      Met het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. 
      
      
        3.	Eiseres kan zich niet met het bestreden besluit verenigen en heeft daartegen aangevoerd dat haar niets valt te verwijten. Het varken is niet afkomstig van eiseres. Eiseres was slechts vervoerder. Er waren 200 varkens vervoerd waarvan er 199 in orde waren. Er is voorafgaand aan het transport correct gecontroleerd. De verklaring van de chauffeur is feitelijk juist. Er is geen proces-verbaal van het verhoor van de chauffeur en achteraf is aan het rapport van bevindingen toegevoegd dat de cautie is verleend, aldus eiseres.
      
      
    
    
      3.1.
      Naar vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), onder meer de uitspraak van 29 oktober 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:746), rust, in gevallen als deze waarin een boete is opgelegd, de bewijslast dat sprake is van overtredingen, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. In beginsel mag een bestuursorgaan uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig worden voorbijgegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent.
      
    
    
      3.2.
      Uit de stelling van eiseres dat de verklaring van de chauffeur feitelijk juist is, leidt de rechtbank af dat eiseres betwist dat het varken voor aanvang van het transport kreupel was en niet op eigen kracht pijnloos kon bewegen. Deze beroepsgrond slaagt niet. De toezichthouder, van wiens deskundigheid in beginsel mag worden uitgegaan, heeft in het rapport van bevindingen geconcludeerd en uitgebreid toegelicht dat de kreupelheid van het varken al voor het vervoer moet zijn ontstaan. De rechtbank heeft in het dossier geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat deze conclusie niet juist is. De enkele genoemde stelling is daarvoor onvoldoende. Dat geldt ook voor de stelling dat er voorafgaand aan het transport correct is gecontroleerd.
      
    
    
      3.3.
      De beroepsgrond dat eiseres niet als overtreder kan worden aangemerkt en haar geen verwijt te maken valt, slaagt ook niet. In bijlage I, hoofdstuk I, paragrafen 1 en 2, aanhef en onder a, van de Transportverordening is bepaald dat alleen dieren die geschikt zijn voor het voorgenomen transport mogen worden vervoerd, en de vervoersomstandigheden moeten van dien aard zijn dat de dieren geen letsel of onnodig lijden kan worden berokkend. Gewonde, zwakke en zieke dieren worden niet in staat geacht te worden vervoerd, met name wanneer de dieren niet in staat zijn zich op eigen kracht pijnloos te bewegen of zonder hulp te lopen. Dat deze norm ook gericht is tot de vervoerder blijkt uit artikel 6, derde lid, van de Transportverordening waarin is bepaald dat de vervoerders de dieren vervoeren in overeenstemming met de technische voorschriften in bijlage I. De overtreding kan dus aan eiseres als vervoerder worden toegerekend. Er is geen aanknopingspunt voor het oordeel dat verwijtbaarheid ontbreekt.
      
    
    
      3.4.
      Aan eiseres’ stellingen dat er geen proces-verbaal van het verhoor van de chauffeur is en achteraf aan het rapport van bevindingen is toegevoegd dat de cautie is verleend, kan geen betekenis worden gehecht. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat de chauffeur een verklaring heeft afgelegd nadat de toezichthouder hem had medegedeeld dat hij niet tot antwoorden verplicht is. Er zijn in de stukken geen aanknopingspunten te vinden voor de juistheid van de stelling van eiseres dat achteraf aan het rapport van bevindingen is toegevoegd dat de cautie is verleend. 
      
    
    
      3.5.
      De rechtbank concludeert dat verweerder eiseres terecht en op goede gronden heeft aangemerkt als overtreder van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in verbinding met artikel 4.8, van de Regeling houders van dieren, in verbinding met aanhef artikel 3 en artikel 3, onder b, en artikel 6, derde lid, bijlage I, hoofdstuk I, paragrafen 1 en 2, aanhef en onder a, van de Transportverordening. Gelet hierop kon verweerder haar de onderhavige bestuurlijke boete van € 1.500,- opleggen.
      
      
        4.	Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder in strijd met het ne bis in idem-beginsel aan eiseres twee keer een bestuurlijke boete heeft opgelegd voor hetzelfde feit: bij besluit van 21 april 2023 en bij besluit van 28 april 2023. Eiseres heeft tegen beide besluiten bezwaar gemaakt. Bij brief van 14 juni 2023 heeft verweerder het besluit van 21 april 2023 ingetrokken, maar verweerder heeft wel een beslissing op bezwaar genomen waarbij het bezwaar tegen het besluit van 21 april 2023 niet-ontvankelijk is verklaard. 
      
      
    
    
      4.1.
      De beroepsgrond slaagt niet. Het besluit van 28 april 2023 tot het opleggen van de bestuurlijke boete is niet in strijd met artikel 5:43 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en het ne bis in idem-beginsel, omdat geen sprake is van de situatie dat eiseres voor dezelfde overtreding tweemaal wordt gestraft. Verweerder heeft op 21 april 2023 weliswaar een besluit tot boeteoplegging genomen dat volgens verweerder inhoudelijk identiek is aan het latere besluit van 28 april 2023, maar verweerder heeft op 14 juni 2023 het besluit van 21 april 2023 ingetrokken. Er is slechts één keer een bestuurlijke boete opgelegd voor het vervoeren van een varken dat ongeschikt was voor vervoer.
      
      
        5.	Eiseres heeft aangevoerd dat hij ten onrechte niet in bezwaar is gehoord.
      
      
    
    
      5.1.
      De beroepsgrond slaagt niet. Zoals verweerder in het bestreden besluit heeft toegelicht, heeft er geen hoorzitting plaatsgevonden omdat de gemachtigde van eiseres niet heeft gereageerd op verweerders e-mail van 25 juli 2023, waarin eiseres is uitgenodigd voor een (telefonische) hoorzitting. Daarbij heeft verweerder eiseres verzocht om voor 4 augustus 2023 te laten weten of zij een hoorzitting wenst. Tevens heeft verweerder daarbij opgemerkt dat verweerder ervan uitgaat dat eiseres geen hoorzitting wenst indien zij niet voor de gestelde datum heeft gereageerd. Eiseres’ gemachtigde heeft dezelfde dag op verweerders e-mail van 25 juli 2023 gereageerd met de enkele mededeling “U kunt nergens van uit gaan”, dus zonder daarbij verhinderdagen op te geven of om uitstel te vragen. Onder deze omstandigheden heeft verweerder er redelijkerwijs van mogen uitgaan dat eiseres afzag van haar recht gehoord te worden. In elk geval ziet de rechtbank onder deze omstandigheden geen grond voor het oordeel dat verweerder de hoorplicht heeft geschonden. De rechtbank merkt nog op dat, hoewel eiseres aanvoert dat de hoorplicht is geschonden, namens haar niemand ter zitting is verschenen.
      
      
        6.	Eiseres heeft aangevoerd dat de boete moet worden gematigd. Daarbij heeft eiseres verwezen naar beleid van verweerder dat de boete met 10% wordt gematigd, met een maximum van € 2.500,-, wanneer tussen de dagtekening van het rapport van bevindingen en het opleggen van de boete meer dan zesentwintig weken zijn verstreken.
      
      
    
    
      6.1.
      Artikel 5:51, eerste lid, van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan binnen dertien weken na het opstellen van het boeterapport beslist omtrent het opleggen van de bestuurlijke boete. Volgens vaste rechtspraak, onder meer de uitspraak van het CBb van 7 mei 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:177), zijn aan de overschrijding van deze termijn geen consequenties verbonden met betrekking tot de bevoegdheid om een boete op te leggen.
      
    
    
      6.2.
      De overtreding is geconstateerd op 2 februari 2022. Het rapport van bevindingen is opgesteld op 11 februari 2022. Op 14 maart 2023 heeft verweerder een voornemen uitgebracht en bij besluit van 28 april 2023 heeft verweerder eiseres een bestuurlijke boete opgelegd. Tussen de dagtekening van het rapport van bevindingen en het opleggen van de boete zijn 63 weken verstreken.
      
    
    
      6.3.
      Het matigingsbeleid waarnaar eiseres heeft verwezen, ziet op boetes die zijn opgelegd op grond van de Meststoffenwet (ECLI:NL:CBB:2021:794, r.o. 10.5.2). Niet gebleken is dat er ook in het kader van de Wet dieren beleid is vastgesteld over matiging van het boetebedrag wegens de lange termijn tussen de dagtekening van het rapport van bevindingen en het opleggen van de boete. Omdat de overschrijding van de termijn van dertien weken in dit geval zeer omvangrijk is (50 weken), ziet de rechtbank in dit geval niettemin aanleiding voor matiging van de opgelegde boete met 10%.
      
      
        7.	Tot slot heeft eiseres aangevoerd dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is overschreden. Eiseres heeft gesteld dat de redelijke termijn op 2 februari 2022 is aangevangen, omdat op die dag het verhoor heeft plaatsgevonden en de cautie is gegeven.
      
      
    
    
      7.1.
      Volgens vaste rechtspraak (ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32) geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zou opleggen. Dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. 
      
    
    
      7.2.
      In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 14 maart 2023. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het hanteren van een eerder aanvangsmoment. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn niet overschreden. Daarom bestaat er geen aanleiding om de hoogte van de boete om deze reden te verminderen.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    8. Uit het voorgaande volgt dat verweerder terecht de overtreding heeft vastgesteld maar dat de boete wordt gematigd vanwege het tijdsverloop van 63 weken tussen het opstellen van het rapport van bevindingen en het opleggen van de bestuurlijke boete. Omdat de rechtbank het boetebedrag verlaagt, wordt het bestreden besluit voor zover dat ziet op de hoogte van het boetebedrag vernietigd en het primaire besluit in zoverre herroepen. Het beroep is gegrond.
    
    9. De rechtbank matigt de boete met 10% en stelt de boete vast op € 1.350,-
    
    10. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van zijn proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 647,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,-. Eiseres heeft in bezwaar gevraagd om vergoeding van de proceskosten. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend en een beroepschrift ingediend. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.554,-.  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 29 augustus 2023 voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
    - herroept het primaire besluit voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
    - stelt het boetebedrag vast op € 1.350,-;
    - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.554,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Veling, rechter, in aanwezigheid van mr.S.L. Mehlbaum, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 januari 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
      Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
    
    
    
      Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.