ECLI:NL:RBGEL:2025:491, Rechtbank Gelderland, 27-01-2025, ARN 24/300
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2025-01-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep tegen de vaststelling op nihil van de verleende subsidie op grond van de Regeling Europese EZK en LNV-subsidies en de terugvordering van deze subsidie. Het beroep van is ongegrond. Gelet op de omstandigheden van het geval stelt het college zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt dat niet is voldaan aan het vereiste van stimulerend effect. En het bestreden besluit is niet genomen in strijd met het evenredigheidsbeginsel.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 24/300 
  
  
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 
    
  
  in de zaak tussen
  
    
      
      [bedrijf 1] , uit [plaats 1] ( [bedrijf 1] ) en
    
      
        
          [bedrijf 2]
        , uit [plaats 2] ( [bedrijf 2] )
      (gemachtigde: [naam gemachtigde 1] ),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van Gedeputeerde Staten van Gelderland in zijn hoedanigheid van managementautoriteit van het operationeel programma EFRO Oost-Nederland 
      
      (gemachtigde: [naam gemachtigde 2] , [naam gemachtigde 3] , [naam gemachtigde 4] en [naam gemachtigde 5] ).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van [bedrijf 1] en [bedrijf 2] tegen de vaststelling op nihil van de aan [bedrijf 2] verleende subsidie en de terugvordering van deze subsidie. Deze subsidie is verleend op grond van de Regeling Europese EZK en LNV-subsidies voor het project “Circulair samenwerkingsproject voor duurzame viskweek in Oost-Nederland”.
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 28 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan heeft [persoon A] , de vertegenwoordiger van [bedrijf 1] , deelgenomen. Hij werd bijgestaan door de gemachtigde van [bedrijf 1] en [bedrijf 2] . Ook de gemachtigden van het college waren aanwezig. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      2. De rechtbank beoordeelt eerst of het beroep voor zover ingediend door [bedrijf 1] ontvankelijk is. Vervolgens beoordeelt zij of het college de aan [bedrijf 2] verleende subsidie op nihil mocht vaststellen en tot terugvordering mocht overgaan. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van [bedrijf 1] en [bedrijf 2] .
    
    
    
      2.1.
      Het beroep is ook voor zover het is ingediend namens [bedrijf 1] ontvankelijk. Het beroep van [bedrijf 1] en [bedrijf 2] is ongegrond. Door [bedrijf 2] is niet voldaan aan het vereiste van stimulerend effect en het bestreden besluit is niet genomen in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Dat betekent dat het college de subsidie van [bedrijf 2] op nihil mocht vaststellen en het al betaalde bedrag mocht terugvorderen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      
        
          Totstandkoming van het besluit
        
        3. Op 18 juni 2020 heeft [bedrijf 1] bij het college een aanvraag ingediend voor subsidie op grond van de Regeling Europese EZK en LNV-subsidies (de Regeling) in samenhang met paragraaf 3.1 van de Beleidsregel Operationeel Programma EFRO Oost-Nederland 2019 (de Beleidsregel) voor het project “Circulair samenwerkingsproject voor duurzame viskweek in Oost-Nederland” (het project). [bedrijf 1] heeft deze aanvraag ingediend mede namens [bedrijf 2] , [bedrijf 3] uit [plaats 3] en [bedrijf 4] uit [plaats 4] (samen: het samenwerkingsverband). Het project betreft – kort gezegd – een project op het gebied van de visserij dat bijdraagt aan de verbetering van de kwaliteit van het milieu. 
      
      
    
    
      3.1.
      
        Met een besluit van 3 november 2020 heeft het college eenmalig een subsidie van maximaal € 1.464.273,46 verleend aan het samenwerkingsverband voor het project. Dit bedrag is verdeeld over de partners in het samenwerkingsverband. 
        De projectperiode is daarbij vastgesteld op 1 juli 2020 tot en met 30 juni 2023. 
      
      
    
    
      3.2.
      Met het besluit van 30 maart 2023 heeft het college de subsidie voor projectpartner [bedrijf 2] op nihil vastgesteld. Met het besluit van 4 april 2023 heeft het college de aan haar al uitbetaalde voorschotten van € 74.127,67 teruggevorderd. Het college baseert dit op de bevindingen bij de controle van voortgangsrapportage 5. Het college heeft geconcludeerd dat [bedrijf 2] al was begonnen met het uitvoeren van de werkzaamheden voordat de subsidieaanvraag was ingediend. Daarom komen die kosten niet voor deze subsidie in aanmerking. 
      
    
    
      3.3.
      Met het bestreden besluit van 5 december 2023 heeft het college het bezwaar van [bedrijf 1] mede namens [bedrijf 2] ongegrond verklaard en de vaststelling van de subsidie voor [bedrijf 2] op nihil en de terugvordering van de al uitbetaalde voorschotten gehandhaafd. 
      
      
        
          Is het beroep voor zover ingediend door [bedrijf 1] ontvankelijk?
        
      
      4. Alleen een belanghebbende kan opkomen tegen een besluit. Onder belanghebbende wordt verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Partijen zijn verdeeld over de vraag of de vaststelling van de subsidie van [bedrijf 2] op nihil consequenties heeft voor de vaststelling van de subsidie die is verleend aan [bedrijf 1] . De rechtbank ziet daarin voldoende aanleiding om [bedrijf 1] als belanghebbende aan te merken. Het beroep is, ook voor zover het is ingediend namens [bedrijf 1] , ontvankelijk. 
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          Is voldaan aan het vereiste van stimulerend effect? 
        
      
      5. Op grond van artikel 6, eerste lid, van de Algemene groepsvrijstellingsverordening (AGVV) moet sprake zijn van stimulerend effect voor de verleende subsidie. Het tweede lid van dat artikel bepaalt dat de subsidie wordt geacht een stimulerend effect te hebben als de aanvrager de aanvraag heeft ingediend voordat de werkzaamheden van het project of activiteit zijn aangevangen. 
      
    
    
      5.1. ‘
      
        
          [bedrijf 2] betoogt dat de werkzaamheden waarvoor zij facturen heeft gestuurd niet gerelateerd zijn aan het EFRO-project. Die werkzaamheden zien niet op het project. Zij heeft enkel onderhoudswerkzaamheden laten uitvoeren. Met andere woorden: [bedrijf 2] betoogt dat zij niet vóór de aanvraag is aangevangen met de werkzaamheden. De vermeende kap van bomen beschouwt het college als start van de bouwwerkzaamheden in het kader van het subsidieproject en dat is onjuist. Hetzelfde geldt voor de snoeiwerkzaamheden. 
        Het graven van vijvers ten behoeve van het project heeft niet plaatsgevonden. [bedrijf 2] heeft de omschrijving EFRO op de facturen laten plaatsen, omdat daar om verzocht werd. In het geval de facturen onjuist zouden zijn, dan had het bevoegd gezag moeten inzien dat deze facturen niet subsidiabel waren en had het deze niet bij onderhavig project behoren te betrekken. 
      
      
    
    
      5.2.
      Het college stelt zich op het standpunt dat [bedrijf 2] de eis van het stimulerend effect heeft geschonden. [bedrijf 2] was met de werkzaamheden gestart voordat de subsidie was aangevraagd. [bedrijf 1] en [bedrijf 2] en hun intermediairs hebben op meerdere momenten zelf verklaard dat de werkzaamheden waar de betreffende facturen op zien betrekking hebben op werkzaamheden van het project. Zij hebben op die facturen het kenmerk EFRO laten plaatsen. Hiermee geven [bedrijf 1] en [bedrijf 2] zelf aan dat de werkzaamheden wel degelijk betrekking hebben op het project.
      
    
    
      5.3.
       Het betoog van [bedrijf 2] slaagt niet. Wat onder ‘aanvang van de werkzaamheden’ moet worden verstaan staat in artikel 2, onder 23, van de AGVV. Hieronder wordt verstaan: hetzij de aanvang van de bouwwerkzaamheden met betrekking tot de investering, hetzij de eerste, juridisch bindende toezegging om uitrusting te bestellen, hetzij een andere toezegging die de investering onomkeerbaar maakt. De aankoop van gronden en voorbereidende werkzaamheden zoals het verkrijgen van vergunningen en de uitvoering van voorbereidende haalbaarheidsstudies worden niet als aanvang van de werkzaamheden beschouwd. Bij overnames is de aanvang van de werkzaamheden het tijdstip van de verwerving van de activa die rechtstreeks met de overgenomen vestiging verband houden. 
      
      
        5.3.1.
        In dit geval heeft [bedrijf 2] twee facturen van [bedrijf 5] ingebracht die dateren van voor de datum van de subsidieaanvraag op 18 juni 2020. Op die facturen staan de data waarop werkzaamheden zijn uitgevoerd. Deze data liggen voor de datum van de subsidieaanvraag, namelijk in januari, maart en april 2020. Het college heeft vragen gesteld en om aanvullende informatie verzocht. Zo werden onder andere de betalingsbewijzen van de facturen opgevraagd. Uit een e-mail met daarin de reactie van de intermediair die namens [bedrijf 1] en [bedrijf 2] optrad, blijkt dat twee facturen al betaald zijn in 2020, namelijk op 3 april 2020 en op 25 juni 2020. In die mail van de intermediair staat ook: “Men heeft geprobeerd om deze kosten in het project te krijgen en waren al voor de begindatum gedaan. We hebben namelijk de grond al laten ontdoen van boomstammen en takken voor het rij klaar maken en uitgraven van de vijvers.” Daar komt bij dat [bedrijf 2] aan [bedrijf 5] heeft verzocht om op de twee betreffende facturen een EFRO-kenmerk te vermelden. Uit de mail van [bedrijf 5] die [bedrijf 1] en [bedrijf 2] bij de gronden van het beroep van 13 februari 2024 hebben gevoegd, blijkt dat [bedrijf 5] deze facturen op verzoek van [bedrijf 2] heeft aangepast door de twee facturen te combineren tot één factuur en daarop het EFRO-kenmerk te vermelden. Gelet op deze omstandigheden mocht het college ervan uitgaan dat de werkzaamheden van het project al waren gestart voordat de subsidie was aangevraagd. Met het indienen van die facturen heeft [bedrijf 2] namelijk zelf te kennen gegeven dat dit werkzaamheden zijn die het project betreffen. En daaruit volgt dat zij al voor de datum van de subsidieaanvraag was gestart met de werkzaamheden van het project. 
        
      
      
        5.3.2.
        De stelling dat dit achteraf gezien een administratieve onhandigheid is geweest en dat het slechts reguliere onderhoudswerkzaamheden betreffen die met enige regelmaat terugkeren, is door [bedrijf 2] niet onderbouwd. [bedrijf 2] heeft bijvoorbeeld geen andere facturen overgelegd waaruit een regelmaat van die terugkerende onderhoudswerkzaamheden blijkt. 
        
      
      
        5.3.3.
        Het betoog van [bedrijf 2] dat de werkzaamheden van het project nog niet zijn aangevangen, omdat de werkzaamheden waarop de facturen zien moeten worden gezien als voorbereidende werkzaamheden slaagt niet. Voorbereidende werkzaamheden zijn werkzaamheden zoals het verkrijgen van vergunningen en het uitvoeren van voorbereidende haalbaarheidsstudies. Daarvan is in dit geval geen sprake. 
        
      
    
    
      5.4.
      Gelet op het voorgaande stelt het college zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt dat niet is voldaan aan het vereiste van stimulerend effect. 
      
      
        
          Is het besluit genomen in strijd met het evenredigheidsbeginsel?
        
        6. [bedrijf 1] en [bedrijf 2] doen een beroep op de toepassing van een hardheidsclausule en betogen dat het bestreden besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Het in geschil geraakte factureringsonderwerp en het kleine bedrag van de facturen, maakt niet dat om die reden het project in zoverre dient te worden aangepast dat het beoogde doel van het project niet of niet meer ten volle gerealiseerd kan worden. Het op nihil stellen van de subsidie van [bedrijf 2] heeft grote financiële gevolgen voor [bedrijf 1] en [bedrijf 2] . 
      
      
    
    
      6.1.
      In de relevante regelgeving is geen hardheidsclausule opgenomen, zodat een beroep op een hardheidsclausule om die reden al niet slaagt.
      
    
    
      6.2.
      Het beroep op het evenredigheidsbeginsel slaagt ook verder niet. Uit vaste rechtspraak volgt dat als een bestuursorgaan gebruik maakt van de bevoegdheid om een subsidie in te trekken, het daarbij het evenredigheidsbeginsel in acht moet nemen. De gevolgen van de intrekking van de subsidie mogen dus niet onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Bij de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel wordt als maatstaf gehanteerd of het besluit geschikt en noodzakelijk is om het doel te bereiken en of het op zichzelf geschikte en noodzakelijke besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Deze rechtspraak past de rechtbank ook toe als het niet gaat om intrekking van de subsidieverlening, maar om het op nihil stellen van de subsidie bij de subsidievaststelling. 
      
      
        6.2.1.
        Op grond van de Regeling mag niet voorafgaand aan de subsidieaanvraag zijn gestart met de uitvoering van de activiteit waarop de aanvraag ziet. Dat is een dwingende weigeringsgrond. Het is gebleken dat in dit geval met de uitvoering van het project is gestart vóór de subsidieaanvraag. Daarom is de subsidie achteraf bezien ten onrechte verleend. Het besluit waarbij de subsidie op nihil is vastgesteld is een geschikt middel om de subsidieverlening ongedaan te maken. Dat besluit is ook noodzakelijk om dat doel te bereiken.
        
      
      
        6.2.2.
        
          [bedrijf 1] en [bedrijf 2] hebben toegelicht dat niet alleen [bedrijf 2] , maar ook [bedrijf 1] grote financiële nadelige gevolgen ondervindt van het vaststellen van de subsidie van [bedrijf 2] op nihil. Dat de impact van het bestreden besluit op de bedrijfsvoering van [bedrijf 1] en [bedrijf 2] aanzienlijk is, neemt niet weg dat het college er terecht op heeft gewezen dat er groot belang moet worden gehecht aan het naleven van de subsidievoorwaarden van de Regeling. De eis van het stimulerend effect is opgenomen om te voorkomen dat subsidies op grond van de Regeling onrechtmatig verstrekte staatssteun vormen. Als niet is voldaan aan die voorwaarde, moet het college overgaan tot terugvordering van de volledige subsidie die het heeft toegekend. Het college mocht daarom het belang bij het op nihil stellen van de subsidie zwaarder laten wegen dan de nadelige gevolgen daarvan voor [bedrijf 1] en [bedrijf 2] . 
        
      
    
    
      6.3.
      De gevolgen van het bestreden besluit zijn daarom niet onevenredig in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      7. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het college de subsidie van [bedrijf 2] terecht op nihil heeft vastgesteld. [bedrijf 1] en [bedrijf 2] krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. W.P.C.G. Derksen, voorzitter, en mr. G.W.B. Heijmans en mr. M. Ichoh, leden, in aanwezigheid van mr. H.G. Vruwink-Eertink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op:
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
    
    
  
  
     Dat staat in artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
  
  
     Verordening (EU) nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014. 
  
  
     Factuurdatum 20 maart 2020 (factuurnummer [nummer 1]) en factuurdatum 11 juni 2020 ([nummer 2]). 
  
  
     Factuurdatum 30 december 2020 (factuurnummer [nummer 3])
  
  
     Dat staat in artikel 2, onder 23 van de AGVV. 
  
  
     Vergelijk ABRvS 7 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3208.
  
  
     Zie ABRvS, 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285.
  
  
     Zie hiervoor onder 5.2 tot en met 5.4 wat de rechtbank daarover heeft overwogen en geoordeeld.