ECLI:NL:RVS:2024:4596, Raad van State, 13-11-2024, 202205278/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-11-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 juni 2022 heeft de raad van de gemeente Ooststellingwerf het plan "Woningbouw Herenweg te Donkerbroek" vastgesteld. Het plan voorziet in de realisering van twee vrijstaande woningen op een perceel in het lint van de Herenweg in Donkerbroek. Het gaat om een weideperceel tussen de percelen Herenweg 122 en 124. Direct ten oosten en westen van het plangebied staan woningen. Ten noorden, aan de overzijde van de Herenweg, is een pluimveehouderij gelegen. [appellant sub 1] en anderen wonen allen aan de Herenweg in Donkerbroek. [appellant sub 2] is eigenaar van de pluimveehouderij aan de [locatie] in Donkerbroek. Bij uitspraak van 2 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:653 heeft de Afdeling het besluit van de raad van 30 juni 2020 tot vaststelling van het plan "Woningbouw Herenweg te Donkerbroek" vernietigd. In die uitspraak heeft de Afdeling de raad opgedragen met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen binnen 20 weken na de verzending van de uitspraak van 2 maart 2022 een nieuw besluit te nemen. Met het besluit van 30 juni 2022 heeft de raad beoogd te voldoen aan de in de uitspraak van 2 maart 2022 opgenomen opdracht.

202205278/1/R3.
    Datum uitspraak: 13 november 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       [appellant sub 1] en anderen, allen wonend in Donkerbroek, gemeente Ooststellingwerf,
    2.       [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant sub 2]), beiden wonend in Donkerbroek, gemeente Ooststellingwerf,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Ooststellingwerf,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 juni 2022 heeft de raad het plan "Woningbouw Herenweg te Donkerbroek" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant sub 1] en anderen hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 2 oktober 2024, waar [appellant sub 1] en anderen, in de persoon van [gemachtigde A] en [gemachtigde B], [appellant sub 2], bijgestaan door mr. R. Scholten, rechtsbijstandverlener te Apeldoorn, en de raad, vertegenwoordigd door M.J. van der Zwaag en J. Dijkstra, bijgestaan door mr. L. Mathey, advocaat te Groningen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd, het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 27 juli 2017 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het plan voorziet in de realisering van twee vrijstaande woningen op een perceel in het lint van de Herenweg in Donkerbroek. Het gaat om een weideperceel tussen de percelen Herenweg 122 en 124. Direct ten oosten en westen van het plangebied staan woningen. Ten noorden, aan de overzijde van de Herenweg, is een pluimveehouderij gelegen. [appellant sub 1] en anderen wonen allen aan de Herenweg in Donkerbroek. [appellant sub 2] is eigenaar van de pluimveehouderij aan de [locatie] in Donkerbroek.
    2.1.    Bij uitspraak van 2 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:653 (hierna: de uitspraak van 2 maart 2022) heeft de Afdeling het besluit van de raad van 30 juni 2020 tot vaststelling van het plan "Woningbouw Herenweg te Donkerbroek" vernietigd. In die uitspraak heeft de Afdeling de raad opgedragen met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen binnen 20 weken na de verzending van de uitspraak van 2 maart 2022 een nieuw besluit te nemen. Met het besluit van 30 juni 2022 heeft de raad beoogd te voldoen aan de in de uitspraak van 2 maart 2022 opgenomen opdracht. Het besluit is zonder het opnieuw toepassen van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) vastgesteld.
    Ontvankelijkheid
    3.       De raad stelt zich op het standpunt dat het beroep van [appellant sub 2], voor zover het beoogt mede te zijn ingesteld door [appellant sub 2] Pluimvee B.V., niet-ontvankelijk is. De raad voert daartoe aan dat [appellant sub 2] Pluimvee B.V. geen belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
    3.1.    In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In artikel 8:1 van de Awb is bepaald dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de bestuursrechter. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
    3.2.    Het beroep is ingesteld door [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], maar niet door [appellant sub 2] Pluimvee B.V. Daarom is niet aan de orde of [appellant sub 2] Pluimvee B.V. belanghebbende is. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] wonen recht tegenover het plangebied, op een afstand van ongeveer 20 m. Om die reden zijn zij belanghebbende bij het besluit tot vaststelling van het plan.
    Het beroep van [appellant sub 2] is ontvankelijk. Dit betekent dat de Afdeling het beroep inhoudelijk behandelt.
    Toetsingskader
    4.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Beoordeling beroepsgronden [appellant sub 1] en anderen
    Uniforme openbare voorbereidingsprocedure
    5.       [appellant sub 1] en anderen betogen dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure ten onrechte niet opnieuw is doorlopen.
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 7 september 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU5143, staat het in geval van vernietiging van een besluit door de bestuursrechter het bevoegd gezag in beginsel vrij om bij het nemen van een nieuw besluit terug te vallen op de reeds gevoerde procedure die aan het vernietigde besluit ten grondslag lag, dan wel de gehele procedure van afdeling 3.4 van de Awb opnieuw te doorlopen. Er kunnen zich echter omstandigheden voordoen waarin het uit een oogpunt van zorgvuldige voorbereiding van een besluit, mede gelet op de aard en ernst van de gebreken die tot vernietiging hebben geleid en het verhandelde in die eerste procedure, niet passend moet worden geoordeeld indien het bevoegd gezag ermee volstaat terug te vallen op de eerdere procedure en niet een nieuw ontwerpbesluit opstelt en ter inzage legt.Verder is het vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 28 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:658) dat de raad bij de vaststelling van het plan daarin wijzigingen kan aanbrengen ten opzichte van het ontwerp. Slechts indien de afwijkingen van het ontwerp naar aard en omvang zo groot zijn dat een wezenlijk ander plan is vastgesteld, dient de wettelijke procedure opnieuw te worden doorlopen.
    5.2.    In de uitspraak van 2 maart 2022 heeft de Afdeling overwogen dat het geuronderzoek zodanige leemten of gebreken vertoont dat de raad dit onderzoek in redelijkheid niet aan het bestreden besluit ten grondslag heeft kunnen leggen en dat het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Awb niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid en op dit punt, in strijd met artikel 3:46 van de Awb, niet op een deugdelijke motivering berust. De raad heeft daarom een nieuw geuronderzoek laten verrichten door Noorman bouw- en milieuadvies en het plan vervolgens opnieuw vastgesteld.
    In dit geval is er naar het oordeel van de Afdeling geen sprake van omstandigheden waarin, gelet op de aard en ernst van het gebrek, de raad na de vernietiging van het oorspronkelijke plan opnieuw de uniforme openbare voorbereidingsprocedure moest doorlopen. Ook is er na het doen van een nieuw geuronderzoek ten opzichte van het ontwerp geen wezenlijk ander plan vastgesteld.
    Het betoog slaagt niet.
    Herhaalde beroepsgronden
    6.       [appellant sub 1] en anderen betogen dat er niet deugdelijk is gemotiveerd waarom er wordt afgeweken van het plan "Buitengebied 2016" door ter plaatse woningbouw toe te staan. Ook heeft de raad volgens [appellant sub 1] en anderen onvoldoende gemotiveerd dat er sprake is van een goed woon- en leefklimaat ter plaatse van de voorziene woningen. De raad heeft nog steeds niet deugdelijk gemotiveerd waarom volgens hem sprake is van een buitengebied en niet van bebouwde kom. 
    6.1.    De Afdeling overweegt dat zij in haar uitspraak van 2 maart 2022 al heeft geoordeeld dat aan een geldend plan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend en dat de plantoelichting en bijbehorende stukken een motivering en afweging bevatten voor de nieuwe bestemmingen en regels voor de gronden van het plangebied. De Afdeling overweegt verder dat zij in de uitspraak van 2 maart 2022 ook al heeft geoordeeld dat [appellant sub 1] en anderen zich beroepen op normen uit de Wet geurhinder en veehouderij, die kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen, maar tot de bescherming van de belangen van de toekomstige bewoners van de voorziene woningen. Het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste staat in de weg aan een inhoudelijke beoordeling van deze beroepsgrond.
    6.2.    Omdat de Afdeling over deze gronden al een oordeel heeft gegeven, geldt dat dit oordeel met de uitspraak van de Afdeling van 2 maart 2022 in rechte is komen vast te staan. Dit betekent dat in beroep tegen het besluit van 30 juni 2022 van de juistheid van dit eerder door de Afdeling gegeven oordeel moet worden uitgegaan. Van dit oordeel kan dan ook niet, behoudens uitzonderlijke gevallen, worden teruggekomen. Van een  uitzonderlijk geval is hier geen sprake.
    Nieuwe beroepsgronden
    7.       [appellant sub 1] en anderen betogen dat de raad in strijd handelt met zijn eigen beleid. Zo is er niet gemotiveerd waarom er behoefte is aan de ontwikkeling. Dit is volgens [appellant sub 1] en anderen in strijd met het Afwegingskader Woningbouw dat bij besluit van 17 juli 2018 door de raad is vastgesteld. Daarnaast is er niet gemotiveerd of de nieuwe inzichten over de ontginningsgeschiedenis gevolgen moet hebben voor de wijze waarop bebouwing toegevoegd mag worden. Dit is volgens [appellant sub 1] en anderen in strijd met de Nota van zienswijzen en het Addendum op de nota van zienswijzen.  
    Verder betogen [appellant sub 1] en anderen dat toepassing van het Afwegingskader Woningbouw heeft geleid tot willekeur. Het afwegingskader heeft er niet voor gezorgd dat alle plannen in samenhang werden bekeken, maar één voor één op volgorde van binnenkomst. Plannen werden dus beoordeeld op basis van wie het eerst komt, wie het eerst maalt.      
    Ook betogen [appellant sub 1] en anderen dat het plan misleidend is. De strook grond tussen de twee woningen heeft de bestemming "Agrarisch", maar agrarisch gebruik is in de praktijk niet mogelijk.
    7.1.    De Afdeling overweegt dat de mogelijkheid om nieuwe gronden aan te dragen in een beroep tegen een nieuw besluit dat wordt genomen na de vernietiging van een eerder besluit en waarvoor niet opnieuw afdeling 3.4 van de Awb is toegepast, is begrensd. Die begrenzing houdt in dat geen gronden kunnen worden aangevoerd tegen het nieuwe besluit als die al tegen het oorspronkelijke besluit aangevoerd hadden kunnen worden. Gronden hadden niet eerder kunnen worden aangevoerd als bijvoorbeeld het nieuwe besluit de partij in een nadeligere positie brengt ten opzichte van het oorspronkelijke besluit en die gronden daarover gaan. Zie de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 17 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2853.
    7.2.    De Afdeling stelt vast dat [appellant sub 1] en anderen in de procedure tegen het oorspronkelijke besluit al op de hoogte hadden kunnen zijn van de inhoud van het Afwegingskader Woningbouw en de Nota van zienswijzen. [appellant sub 1] en anderen hadden beroepsgronden ten aanzien hiervan dus al tegen het oorspronkelijke besluit kunnen aanvoeren. Dit geldt eveneens voor de beroepsgrond over willekeur. Ook wat betreft de beroepsgrond die ziet op het agrarische gebruik van de strook grond tussen de twee woningen, komt de Afdeling tot het oordeel dat deze al tegen het oorspronkelijke besluit aangevoerd had kunnen worden. Daartoe overweegt de Afdeling dat de strook grond in het oorspronkelijke plan al de bestemming "Agrarisch" had. De Afdeling zal deze beroepsgronden daarom niet inhoudelijk bespreken.
    Beoordeling beroepsgronden [appellant sub 2]
    8.       [appellant sub 2] betoogt dat de raad het geuronderzoek Bouwplan Herenweg te Donkerbroek van Noorman Bouw- en milieu-advies van 5 mei 2022 (hierna: het geuronderzoek) niet aan het besluit tot vaststelling van het plan ten grondslag heeft mogen leggen. Volgens [appellant sub 2] is het geuronderzoek gebrekkig. Er wordt op basis van veronderstellingen geconcludeerd dat er sprake is van een redelijk goed woon- en leefklimaat. Deze conclusie is verder nergens op gebaseerd. [appellant sub 2] vreest dat de toekomstige bewoners geuroverlast zullen ervaren met alle gevolgen van dien voor zijn pluimveehouderij.
    8.1.    De Afdeling overweegt dat in paragraaf 6.1 van het geuronderzoek staat dat de bestaande woningen maatgevend zijn en blijven voor de toelaatbare dierbezetting en daarmee samenhangende geuremissie van de pluimveehouderij van [appellant sub 2]. De in het plan voorziene woningen kunnen dus niet leiden tot een verdere inperking van de mogelijkheden van de pluimveehouderij. De Afdeling overweegt verder dat in het geuronderzoek is toegelicht aan de hand van welke geurbelasting de kwaliteit van het woon- en leefklimaat is beoordeeld. Zo staat in paragraaf 6.2 van het geuronderzoek dat er, behoudens de veehouderij van [appellant sub 2], in de directe omgeving geen agrarische inrichtingen zijn waarvan verwacht mag worden dat deze een relevante geurbelasting opleveren ter hoogte van het plangebied. De voorgrondbelasting is daarmee maatgevend en bepalend voor de beoordeling van het woon- en leefklimaat. Uit de rekenresultaten in het geuronderzoek volgt dat uitgaande van de vergunde situatie de geurbelasting ter hoogte van de bouwvlakken binnen het plangebied ten hoogste 5,6 ouE/m3 bedraagt. Daarmee wordt voldaan aan de grenswaarde van 20 ouE/m3 uit de plaatselijke geurverordening. Het plangebied ligt in een
    niet-concentratiegebied. Op basis van de tabellen uit Afbeelding 1 van het geuronderzoek, waarin naast het percentage geurgehinderden uit de tabellen A en B bij de Handreiking geurhinder en veehouderij ook een kwalitatieve beoordeling is opgenomen op grond van milieukwaliteitscriteria van het RIVM, is het woon- en leefklimaat bij een voorgrondbelasting van 5,6 ouE/m3 in een niet-concentratiegebied tamelijk slecht. In de Handreiking geurhinder en veehouderij staat echter dat de raad er voor kan kiezen om, ondanks dat er sprake is van een niet-concentratiegebied, de hindercijfers voor een concentratiegebied toe te passen. In een concentratiegebied levert een voorgrondbelasting van 5,6 ouE/m3 volgens de tabellen uit Afbeelding 1 van het geuronderzoek een redelijk goed woon- en leefklimaat op. De raad moet wel motiveren waarom er toepassing wordt gegeven aan de hindercijfers voor een concentratiegebied.
    8.2.    De Afdeling overweegt dat de raad in paragraaf 4.2.2 van de plantoelichting heeft gemotiveerd waarom er is gekozen voor de toepassing van de hindercijfers voor een concentratiegebied. De raad heeft zich daarbij gebaseerd op het geuronderzoek. Uit het geuronderzoek volgt dat de hindercijfers voor een concentratiegebied toegepast kunnen worden, omdat de toekomstige bewoners willens en wetens tegenover de veehouderij gaan wonen, waardoor een hogere mate van acceptatie aan de orde zal zijn. Ook zijn er over de veehouderij in het geheel geen geurhinderklachten bekend, waardoor het twijfelachtig is of omwonenden het woon- en leefklimaat inderdaad als tamelijk slecht ervaren. Daarnaast ligt het plangebied buiten de bebouwde kom in agrarisch buitengebied met een overwegend landelijk karakter.         
    De Afdeling overweegt dat deze motivering onder andere gebaseerd is op de veronderstelling dat bij de toekomstige bewoners een hogere mate van acceptatie aan de orde zal zijn en op de veronderstelling dat het twijfelachtig is of omwonenden het woon- en leefklimaat als tamelijk slecht ervaren. De Afdeling overweegt dat deze veronderstellingen in het geuronderzoek zijn gebaseerd op feiten: het feit dat toekomstige bewoners willens en wetens tegenover de veehouderij gaan wonen en het feit dat er in het geheel geen geurhinderklachten bekend zijn ten aanzien van de veehouderij. Deze feiten verschaffen een redelijke mate van aannemelijkheid aan de veronderstellingen. De Afdeling is daarom van oordeel dat de raad deugdelijk heeft gemotiveerd waarom de hindercijfers voor een concentratiegebied zijn toegepast en de daaraan verbonden milieukwaliteitscriteria van het RIVM. Zoals hiervoor al is overwogen, volgt uit de tabel voor een concentratiegebied die is opgenomen in Afbeelding 1 van het geuronderzoek, dat een voorgrondbelasting van 5,6 ouE/m3 een redelijk goed woon- en leefklimaat oplevert. De raad heeft zich daarom, naar het oordeel van de Afdeling, redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat er sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat.
    Het betoog slaagt niet.      
    Conclusie
    9.       De beroepen zijn ongegrond.
    10.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart de beroepen ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
    w.g. De Moor-van Vugt
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Lap
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 november 2024
    288-1116