ECLI:NL:HR:1990:AN1176, Hoge Raad, 09-07-1990, 13 952
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 1990-07-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Het gebruik van privaatrecht door de overheid. Windmill-arrest wordt toegepast.

9 juli 1990
  Eerste Kamer
  Nr. 13.952
  AS.
  
  
  
  
    
      Hoge Raad der Nederlanden
    
  
  
  
  
    
      Arrest
    
    in de zaak van:
  
  
  
    
      [eiseres] ,
    wonende te [woonplaats] ,
    EISERES tot cassatie,
    advocaat: Mr. R.A.A. Duk,
  
  
  
    t e g e n
  
  
  
    De gemeente Helmond,
    waarvan de zetel is gevestigd te Helmond,
    VERWEERSTER in cassatie,
    advocaat: Mr. J.W. Meijer. 
  
  
  
  
  
    1. Het geding in feitelijke instanties
  
  
    Verweerster in cassatie – verder te noemen de Gemeente – heeft bij exploot van 28 oktober 1987 eiseres tot cassatie – verder te noemen [eiseres] – in kort geding gedagvaard voor de President van de Rechtbank te ’s-Hertogenbosch en gevorderd – verkort weergegeven – [eiseres] te veroordelen tot ontruiming van het in de dagvaarding omschreven terrein met het hare en al de haren. 
    Nadat [eiseres] tegen de vordering verweer had gevoerd, heeft de President van de Rechtbank bij vonnis van 20 november 1987 in kort geding de vordering van de Gemeente toegewezen.
    Tegen dit vonnis heeft [eiseres] hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof te ’s-Hertogenbosch.
    Bij arrest van 28 oktober 1988 heeft het Hof het bestreden vonnis bekrachtigd. 
    Het arrest van het Hof is aan dit arrest gehecht. 
  
  
  
  
    2. Het geding in cassatie
  
  
    Tegen het arrest van het Hof heeft [eiseres] beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
    De Gemeente heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep. 
    De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten en voor [eiseres] mede door Mr. N.E.C. de Smit. 
    De conclusie van de Advocaat-Generaal Mok strekt tot vernietiging van het bestreden arrest met verwijzing van het geding naar een ander gerechtshof.
    De conclusie is aan dit arrest gehecht.
  
  
  
  
    3. Beoordeling van het middel
  
  3.1 Het gaat in deze zaak om het volgende:
  (i) [eiseres] , die behoort tot de categorie personen op wie de Woonwagenwet (Www) van toepassing is, had te zamen met enige tot haar familie behorende personen (drie zonen alsmede de echtgenote van een van die zonen) met enige haar in eigendom toebehorende woonwagens standplaats op het "kermisoverwinteringsterrein" — hierna: het terrein — in de gemeente Helmond; [eiseres] had op het terrein behalve met haar woonwagens standplaats ingenomen met drie aan haar in eigendom toebehorende bedrijfswagens (vrachtwagens met oplegger).
  
    (ii) Het terrein is eigendom van de Gemeente; het is niet een openbaar centrum als bedoeld in art. 2 Www.
    (iii) In kort geding heeft de Gemeente — kort samengevat — gevorderd dat [eiseres] zal worden veroordeeld het terrein met al de haren en al het hare — waaronder de drie bedrijfswagens — te ontruimen; deze vordering baseerde de Gemeente op haar eigendomsrecht van het terrein en niet op het in art. 10 neergelegde verbod standplaats te hebben buiten een centrum.
    (iv) De President heeft deze vordering toegewezen; het Hof heeft het vonnis van de President bekrachtigd.
    (v) Het Hof heeft — evenals de President — verworpen het betoog van [eiseres] dat het de Gemeente niet vrijstaat langs privaatrechtelijke weg tot de verwijdering van haar woonwagens over te gaan, nu voor de Gemeente de publiekrechtelijke weg openstaat om de door haar gestelde beleidsdoeleinden te realiseren.
  
  
    (vi) Het Hof heeft daartoe in de eerste plaats in rechtsoverweging 6 geoordeeld dat de publiekrechtelijke weg voor de Gemeente niet openstaat met betrekking tot de bedrijfswagens, klaarblijkelijk omdat de Woonwagenwet in de artt. 10 en 61 slechts spreekt over woonwagens.
    (vii) In rechtsoverweging 10 heeft het Hof geoordeeld dat [eiseres] in elk geval geen aanspraak kan maken op de publiekrechtelijke waarborgen, voor zover niet zij zelf, maar haar gehuwde zoon met diens echtgenote met een van de woonwagens standplaats heeft op het terrein, waaraan het Hof het gevolg verbindt dat zij in hoger beroep niet kan worden ontvangen in haar vordering om aan de Gemeente alsnog haar oorspronkelijke vordering te ontzeggen voor wat betreft het standplaats innemen door de zoon met diens echtgenote. Deze rechtsoverweging is in cassatie niet bestreden, zodat in het midden moet blijven of juist is 's Hofs standpunt, dat er wat betreft de Woonwagenwet klaarblijkelijk op neerkomt dat in een situatie als de onderhavige gebruikmaking van de in art. 61 aan de Gemeente toegekende bevoegdheden jegens een hoofdbewoonster als [eiseres] niet mede betrekking heeft op haar gehuwde zoon en diens echtgenote, die op hetzelfde terrein in een haar in eigendom toebehorende woonwagen verblijven.
    (viii) In rechtsoverweging 12 heeft het Hof met betrekking tot het innemen van een standplaats met een woonwagen geoordeeld, kort samengevat, dat de regeling van de Woonwagenwet niet eraan in de weg staat dat de Gemeente haar eigendomsrecht doet eerbiedigen.
    Onderdeel 1 richt zich tegen het onder (vi), onderdeel 2 tegen het onder (viii) weergegeven oordeel van het Hof. De Hoge Raad zal eerst onderdeel 2 behandelen.
  
  
  
    3.2 Onderdeel 2 stelt de vraag aan de orde of een Gemeente, waaraan in de Woonwagenwet zekere bevoegdheden zijn toegekend — met name de bevoegdheid om woonwagens die in strijd met art. 10 standplaats hebben buiten een centrum naar elders te doen overbrengen of te doen verwijderen — ook gebruik mag maken van haar eigendomsrecht om zulk een verwijdering te bewerkstelligen.
    Nu de Woonwagenwet hierin niet voorziet, is voor beantwoording van deze vraag beslissend of gebruikmaking van het eigendomsrecht de regeling van de Woonwagenwet op onaanvaardbare wijze doorkruist. Daarbij moet onder meer worden gelet op de inhoud en strekking van de Woonwagenwet (in het licht van haar geschiedenis) en op de wijze waarop en de mate waarin in het kader van deze wet de belangen van de woonwagenbevolking zijn beschermd.
    Van belang is voorts of de Gemeente door gebruikmaking van de Woonwagenwet een vergelijkbaar resultaat kan bereiken als door gebruikmaking van haar eigendomsrecht, omdat, zo zulks het geval is, dit een belangrijke aanwijzing is dat geen plaats is voor gebruik van aan het eigendomsrecht ontleende bevoegdheden. Vergelijk omtrent een en ander HR 26 januari 1990, RvdW 1990, 36.
  
  
  
    3.3 Wat dit laatste betreft valt op te merken dat gebruikmaking van het eigendomsrecht en van de bevoegdheid van art. 61 tot een vergelijkbaar resultaat leiden, te weten dat de woonwagen wordt verwijderd van de standplaats die daarmee was ingenomen.
    Voorts is voor beantwoording van evenbedoelde vraag van belang dat bij gebruikmaking van art. 61 de Wet Arob in verbinding met de Wet op de Raad van State de woonwagenbewoner een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang biedt, ook in spoedeisende gevallen.
    En tenslotte moet worden aangenomen dat gebruikmaking van aan het eigendomsrecht ontleende bevoegdheden tot een onaanvaardbare doorkruising van de regeling van de Woonwagenwet zou leiden. In het bijzonder is hier art. 61 van belang, mede gelet op de in de conclusie van het Openbaar Ministerie onder 3.5.2 vermelde geschiedenis van deze bepaling. Wanneer een gemeente een ontruimingsvordering op grond van haar eigendomsrecht instelt, behoeft zij niet aan te geven waarheen de woonwagen moet worden overgebracht, terwijl bij gebruikmaking van een van de bevoegdheden van art. 61 met het oog op de rechtszekerheid van de woonwagenbewoner wel moet worden aangegeven waarheen de woonwagen wordt versleept. (Vergelijk Afdeling rechtspraak 4 maart 1987, AB 1988, 32). Bovendien is voor verwijdering uit de gemeente ingevolge art. 61 lid 2— zoals uit evenbedoelde geschiedenis blijkt: met het oog op de rechtspositie van de bewoners — toestemming van gedeputeerde staten vereist; voor een vordering tot ontruiming op grond van het eigendomsrecht is zulk een toestemming niet vereist, terwijl deze in feite, wanneer er geen standplaats binnen de gemeente beschikbaar is, ook tot een verwijdering uit de gemeente kan leiden.
    Hiernaast valt te denken aan doorkruising van de ontheffingsregeling van de artt. 10 en 10a: in beginsel zou een gemeente op grond van haar eigendomsrecht een vordering tot ontruiming kunnen instellen als aan een bewoner ontheffing is verleend dan wel op een aanvraag om ontheffing nog niet onherroepelijk is beslist.
  
  
  
    3.4 Een en ander leidt tot de slotsom dat een gemeente niet naast de haar in art. 61 toegekende bevoegdheden gebruik kan maken van haar als eigenares toekomende bevoegdheden teneinde woonwagens van personen op wie de Woonwagenwet van toepassing is, te doen verwijderen.
    Deze slotsom is in overeenstemming met het standpunt dat door (de Voorzitter van) de Afdeling rechtspraak niet alleen in de zaak van [eiseres] , maar ook in andere zaken is ingenomen (conclusie van het Openbaar Ministerie nrs. 3.3 en 3.5.3), een overeenstemming die met het oog op de rechtszekerheid in hoge mate wenselijk is.
    Onderdeel 2 is derhalve gegrond.
  
  
  
    3.5 Onderdeel 1 is eveneens gegrond.
    Weliswaar is in art. 10 slechts sprake van een verbod om "met een woonwagen" standplaats te hebben buiten een centrum en geeft art. 61 alleen bevoegdheden ten aanzien van "woonwagens". Maar een redelijke en op de praktijk afgestemde wetstoepassing brengt mede dat de in art. 61 aan burgemeester en wethouders toegekende bevoegdheden in het algemeen ook betrekking hebben op bedrijfswagens wanneer de hoofdbewoner met deze bedrijfswagens te zamen met een woonwagen standplaats heeft. Nu het Hof niets heeft vastgesteld omtrent bijzondere omstandigheden die tot een ander oordeel zouden kunnen nopen — en door de Gemeente daaromtrent trouwens ook niets is gesteld —, kan 's Hofs hiervoor in 3.1 onder (vi) weergegeven oordeel evenmin in stand blijven.
  
  
  
    3.6 De Hoge Raad kan de zaak afdoen.
    Grief 1 strekt ten betoge dat het de Gemeente niet vrijstond langs privaatrechtelijke weg tot verwijdering van de woonwagens van [eiseres] over te gaan. Deze grief is blijkens het hiervoor in 3.2-3.4 overwogene gegrond. 's Hofs oordeel dat de tweede grief geen doel treft is in cassatie niet bestreden. En de derde grief, betreffende de kostenveroordeling, is, zoals blijkt uit hetgeen hierna wordt overwogen, gedeeltelijk gegrond.
    De Gemeente moet in beginsel niet ontvankelijk worden verklaard in haar vordering, ook — blijkens het hiervoor in 3.5 overwogene — voor zover deze betrekking heeft op de bedrijfswagens. Nu evenwel, zoals hiervoor in 3.1 onder (vii) is vermeld, 's Hofs oordeel met betrekking tot de vordering betreffende het standplaats hebben door de gehuwde zoon met diens echtgenote in cassatie niet is bestreden, moet 's Hofs bekrachtiging van het vonnis van de President voor zover deze op dat deel van de vordering betrekking heeft, in stand blijven. In verband hiermede zal de Hoge Raad de kosten van het geding in de feitelijke instanties compenseren in dier voege dat iedere partij de eigen kosten draagt.
  
  
  
  
    4. Beslissing
  
  
    De Hoge Raad:
    vernietigt het arrest van het Gerechtshof te 's-Hertogenbosch van 28 oktober 1988, behoudens de bekrachtiging van het hierna vermelde deel van de veroordeling door de President;
    vernietigt het vonnis van de President van de Rechtbank te 's-Hertogenbosch van 20 november 1987, behoudens voor zover de veroordeling van [eiseres] betrekking had op het ontruimen en ontruimd houden van het terrein door haar gehuwde zoon met diens echtgenote;
    verklaart voor het overige de Gemeente niet ontvankelijk in haar vordering;
    compenseert de kosten van het geding in eerste aanleg en van het geding in hoger beroep in dier voege dat iedere partij de eigen kosten draagt;
    veroordeelt de Gemeente in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van [eiseres] begroot op ƒ 3.426,25, op de voet van art. 57b Rv. te voldoen aan de Griffier.
  
  
  
  
    Dit arrest is gewezen door de vice-president Martens als voorzitter en de raadsheren Bloembergen, Haak, Roelvink en Davids, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer Boekman op 9 juli 1990.