ECLI:NL:RVS:2024:3398, Raad van State, 21-08-2024, 202103312/4/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-08-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij tussenuitspraak van 19 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3028, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de minister van Defensie opgedragen om met inachtneming van wat in overweging 6.3 van die uitspraak is overwogen het gebrek in de besluiten van 7 november 2019 en 3 december 2019 te herstellen door - nadat [appellant] de gelegenheid is geboden zijn verzoek nader te beperken en suggesties te doen als bedoeld in overweging 11 - een nieuwe zoekslag te verrichten om te onderzoeken of de documenten waar [appellant] om heeft verzocht al dan niet kunnen worden verstrekt en de Afdeling binnen zestien weken na verzending van deze tussenuitspraak te berichten over de uitkomst daarvan. De minister heeft een nieuwe zoekslag verricht en twee documenten aangetroffen. Het gaat om een document over het onderwerp MARINEE en een document over operatie Fatima. De minister heeft besloten die documenten gedeeltelijk aan [appellant] te verstrekken. De gegevens die hij niet heeft verstrekt, zijn geweigerd omdat zij buiten de reikwijdte van het verzoek vallen of onleesbaar zijn, of omdat zij persoonsgegevens of actuele werkwijzen betreffen.

202103312/4/A3.
    Datum uitspraak: 21 augustus 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 9 april 2021 in zaken nrs. 19/7910 en 19/8024 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Defensie.
    Procesverloop
    Bij tussenuitspraak van 19 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3028, heeft de Afdeling de minister opgedragen om met inachtneming van wat in overweging 6.3 van die uitspraak is overwogen het gebrek in de besluiten van 7 november 2019 en 3 december 2019 te herstellen door - nadat [appellant] de gelegenheid is geboden zijn verzoek nader te beperken en suggesties te doen als bedoeld in overweging 11 - een nieuwe zoekslag te verrichten om te onderzoeken of de documenten waar [appellant] om heeft verzocht al dan niet kunnen worden verstrekt en de Afdeling binnen zestien weken na verzending van deze tussenuitspraak te berichten over de uitkomst daarvan. Als de minister gewijzigde of nieuwe besluiten neemt, dan moet hij die op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendmaken en aan de Afdeling meedelen.
    Bij brieven van 7 november 2022 en 7 december 2022 heeft [appellant] zijn verzoeken aan de minister op grond van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017 (hierna: Wiv 2017) geconcretiseerd.
    De minister heeft een nieuwe zoekslag verricht. Bij besluit van 19 april 2023 heeft hij twee nader aangetroffen documenten gedeeltelijk aan [appellant] verstrekt.
    [appellant] heeft gronden gericht tegen dat besluit.
    De minister en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
    [appellant] heeft de Afdeling ten aanzien van de stukken die onder het verzoek vallen toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 september 2023, waar [appellant], bijgestaan door R.J.E. Vleugels, juridisch adviseur, en de minister, vertegenwoordigd door mr. A.C.J.G. van den Hoven, zijn verschenen.
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend om bij de minister nadere inlichtingen in te winnen.
    Bij brief van 30 oktober 2023 heeft de minister nadere inlichtingen verstrekt.
    [appellant] heeft daarop een reactie gegeven.
    De Afdeling heeft aanvullende vragen aan de minister gesteld.
    Bij brief van 13 februari 2024 heeft de minister aanvullende inlichtingen verstrekt. Ten aanzien van vijf bijlagen heeft hij met verwijzing naar artikel 8:29 van de Awb medegedeeld dat uitsluitend de Afdeling hiervan kennis zal mogen nemen.
    [appellant] heeft daarop een reactie gegeven.
    Bij beslissing van 3 mei 2024, 202103312/5/A3, heeft de Afdeling in een andere samenstelling het verzoek tot beperkte kennisneming toegewezen.
    [appellant] heeft de Afdeling toestemming verleend om mede op grondslag van de vijf bijlagen bij de brief van de minister van 13 februari 2024 uitspraak te doen.
    Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht op een nadere zitting te worden gehoord, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, van de Awb heeft gesloten.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.       De voor deze zaak relevante bepalingen zijn opgenomen in de bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    1.1.    [appellant] heeft bij afzonderlijke brieven van 24 maart 2017 verzocht om alle bij en onder de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: MIVD) aanwezige gegevens over zeven onderwerpen toegezonden te krijgen. Voor de voorgeschiedenis die leidde tot de tussenuitspraak van 19 oktober 2022 verwijst de Afdeling naar die tussenuitspraak.
    Tussenuitspraak van 19 oktober 2022
    2.       De Afdeling is de minister in de tussenuitspraak niet gevolgd in zijn standpunt dat de gegevens waarom [appellant] heeft verzocht een onevenredige zoekinspanning van hem vragen. De Afdeling heeft in overweging 6.3 van de tussenuitspraak geoordeeld dat de minister niet aan zijn onderzoeksplicht heeft voldaan. De minister is opgedragen dit gebrek in de besluiten op bezwaar van 7 november 2019 en 3 december 2019 te herstellen.
    3.       Uit de tussenuitspraak volgt dat het hoger beroep van [appellant] tegen de uitspraak van de rechtbank van 9 april 2021 gegrond is en dat die uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen van [appellant] tegen de besluiten van 7 november 2019 en 3 december 2019 alsnog gegrond verklaren. Die besluiten moeten worden vernietigd, voor zover het de verrichte zoekslag betreft, wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb.
    Nader besluit van 19 april 2023
    4.       De minister heeft [appellant], in overeenstemming met overweging 11 van de tussenuitspraak, in de gelegenheid gesteld zijn verzoek nader concretiseren. [appellant] heeft bij de brieven van 7 november 2022 en 7 december 2022 zoeksuggesties gedaan en zijn verzoek beperkt tot de volgende vier onderwerpen en tijdsperiodes:
    - MARINEE en Amsterdamse Antimilitaristen, 1989-1990;
    - operatie Fatima, 1975 of eerder, tot 1985 ;
    - affaire staatsgeheimen VVDM, vooral 1982; en
    - zaak [persoon], augustus 1985-1987.
    De minister heeft een nieuwe zoekslag verricht en twee documenten aangetroffen. Het gaat om een document over het onderwerp MARINEE en een document over operatie Fatima. De minister heeft besloten die documenten gedeeltelijk aan [appellant] te verstrekken. De gegevens die hij niet heeft verstrekt, zijn geweigerd omdat zij buiten de reikwijdte van het verzoek vallen of onleesbaar zijn, of omdat zij persoonsgegevens of actuele werkwijzen betreffen.
    4.1.    Het besluit van 19 april 2023 is op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb onderdeel van dit geding.
    Beroep van rechtswege
    Volledigheid zoekslag en ontbrekende gegevens
    5.       [appellant] kan zich niet vinden in het besluit van 19 april 2023 dat de minister ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft genomen. Hij betoogt dat de minister niet aan de opdracht in de tussenuitspraak heeft voldaan. Volgens hem is de verrichte zoekslag opnieuw onvolledig. Het resultaat van twee documenten acht [appellant] mager. Het is onduidelijk waar de minister precies heeft gezocht, onder meer omdat niet duidelijk is of in de archiefdozen is gezocht. Daarnaast is onduidelijk hoe de minister naar gegevens heeft gezocht, omdat niet is gebleken wat de minister met zijn inperking en zoeksuggesties in de brieven van 7 november 2023 en 7 december 2023 heeft gedaan. Wat betreft de stukken die op beleidsniveau of bij de ambtelijke en politieke top van het ministerie van Defensie circuleerden, begrijpt [appellant] niet waarom de minister zijn verzoek niet aan het ministerie heeft doorgeleid. Mochten documenten zijn vernietigd, dan moeten daarvan processen-verbaal van vernietiging, lasten of machtigingen bestaan. Als die ontbreken dan zijn de vernietigingen in strijd met de Archiefwet. [appellant] stelt dat hij dan recht heeft op reconstructie van de vernietigde documenten.
    5.1.    Uit overweging 6 van de tussenuitspraak volgt dat het [appellant] te doen was om meer correspondentie, rapportages, en interne organisatiestukken zoals vergaderverslagen en ambtsberichten. De Afdeling heeft de minister na de zitting in de gelegenheid gesteld de verrichte zoekslag in het papieren archief in zoverre nader toe te lichten. De minister heeft bij de brief van 30 oktober 2023 en de brief van 13 februari 2024 en de daarbij vertrouwelijk overgelegde vijf bijlagen uitgelegd hoe hij in de archieven van de MIVD heeft gezocht. De minister stelt dat hij door [appellant] aangevoerde zoektermen heeft gebruikt bij de zoekslag, zowel op hele woorden als combinaties daarvan. In de geheime bijlage 1 heeft hij voorbeelden genoemd. De minister heeft gezocht in meerdere inventarissen en ook in de zogenoemde verzamelinventaris, waarbij alle inventarissen tegelijk kunnen worden onderzocht. In de geheime bijlage 4 heeft de minister voorbeelden gegeven van trefwoorden die in de inventaris waren vermeld. De minister heeft verder gezocht in het systeem ‘XPost’, waarin alleen materiaal vanaf 1999 wordt bewaard. De minister heeft op de zitting gesteld dat zowel in het archief in Den Haag als in Rijswijk is gezocht. Vergaderverslagen en notulen worden ‘bij de eigenaar’ bewaard. Deze stukken heeft de minister via de verzamelinventaris doorzocht. In de geheime bijlage 3 heeft de minister relevante voorbeelden gegeven van vermeldingen van per serie bewaarde vergaderverslagen en -notulen. Om de resultaten uit de inventarissen te kunnen terugvinden, is de plaatsingslijst geraadpleegd. De plaatsingslijst geeft de vindplaats van de doos of map aan. In de geheime bijlage 2 heeft de minister voorbeelden van plaatsingslijsten gegeven. Als de trefwoorden op de inventaris- en plaatsingslijsten relevant waren, dan is in de archiefdozen gekeken. Naar aanleiding van de concretiseringen door [appellant] heeft de minister bij benadering 25 archiefdozen gelicht waaruit relevant materiaal is gehaald.
    5.2.    Gelet op overweging 5.1 heeft de minister uitvoerig uiteengezet hoe hij de zoekslag heeft verricht. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister met de goede zoektermen gezocht. De zoektermen en trefwoorden zouden naar redelijke verwachting goede resultaten moeten opleveren van de vindplaatsen van de stukken die onder het verzoek vallen. Ook heeft de minister nu in de dozen zelf gezocht. Er bestaan geen redenen om te twijfelen aan de juistheid van de mededeling van de minister hierover. De conclusie in zoverre is dat de minister voldoende in de archieven van de MIVD heeft gezocht. Niettemin staat vast dat de minister gegevens niet heeft aangetroffen, terwijl die wel onder de MIVD behoorden te berusten. Zo is het in overweging 6.3 van de tussenuitspraak genoemde verslag van 24 juni 1982 niet bij de nieuwe zoekslag naar gegevens over de affaire staatsgeheimen VVDM aangetroffen. Daarnaast blijkt uit de geheime bijlage 3 dat de minister in vier van de tien gevallen de dozen niet heeft aangetroffen. Onduidelijk is gebleven of de desbetreffende gegevens in overeenstemming met de Archiefwet zijn vernietigd. De overgelegde stukken in de geheime bijlage 5 geven daarover geen uitsluitsel. Daarbij heeft de minister in zijn stuk van 30 oktober 2023 gesteld dat het ook voor hem onduidelijk is welke informatie wel of niet heeft bestaan, mede door onrechtmatige vernietigingen in het verleden. Dit laat onverlet dat zich relevante gegevens in het archief van het Ministerie van Defensie bevinden, omdat onweersproken is dat bij bepaalde onderwerpen ook de ambtelijke en/of politieke top betrokken is geweest. De minister kan niet in zijn standpunt worden gevolgd dat [appellant] een afzonderlijk verzoek bij het Ministerie had moeten indienen. Nu de minister bepaalde gegevens niet in het archief van de MIVD heeft aangetroffen, terwijl deze daar wel behoorden te berusten, had  de minister - nu hij daarvoor ook het verantwoordelijke bestuursorgaan is - uit eigen beweging het archief van het Ministerie moeten doorzoeken. Nu hij dit niet heeft gedaan, heeft de minister in zoverre niet aan zijn onderzoeksplicht voldaan.
    Het betoog slaagt.
    Gedeeltelijk verstrekte documenten
    6.       [appellant] betoogt dat de minister in de twee aangetroffen documenten teveel informatie heeft weggelakt. Volgens hem heeft de minister ten onrechte de rubriceringen verwijderd. Daarnaast heeft de minister in het document over operatie Fatima ten onrechte hele pagina’s integraal geweigerd om de enkele reden dat de persoonlijke levenssfeer daaraan in de weg zou staan. De minister had informatie uit het document kunnen verstrekken zonder dat de betrokkene(n) herleidbaar zou(den) zijn, bijvoorbeeld door het verstrekken van een samenvatting.
    6.1.    Over de weigering om de rubricering van documenten te verstrekken, heeft de minister toegelicht dat uit de rubriceringen actuele werkwijzen van de MIVD kunnen worden afgeleid die geheim moeten blijven. De Afdeling volgt de minister hierin. Zoals eerder is overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 19 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2733, geeft de rubricering van een document inzicht in de beoordeling en de werkwijze ten aanzien van de aangelegenheid waarop het betreffende document betrekking heeft. Gelet hierop heeft de minister zich in zoverre terecht beroepen op de weigeringsgrond dat de nationale veiligheid zou kunnen worden geschaad, zoals bedoeld in artikel 84, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wiv 2017.
    6.2.    Het tweede document dat de minister bij de nieuwe zoekslag heeft aangetroffen, is het document "Operatie-dossier, naam: Fatima, nummer: 1/80". Dit document heeft de minister al eerder aangetroffen en gedeeltelijk verstrekt bij zijn besluit op bezwaar van 7 november 2019. In deze procedure heeft de minister zeven extra pagina’s aangetroffen. Op de eerste twee pagina’s daarvan zijn enkele passages gelakt. De laatste vijf pagina’s zijn geheel zwart gelakt. De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant] zo, dat het betrekking heeft op die laatste vijf pagina’s. De Afdeling heeft kennis genomen van de vertrouwelijke vijf pagina’s en overweegt hierover als volgt.
    In de vijf pagina’s staan persoonsgegevens van derden ("P3"). Aan de weigering persoonsgegevens van derden te verstrekken, heeft de minister artikel 74 van de Wiv 2017 (de Afdeling begrijpt: in samenhang gelezen met artikel 76) ten grondslag gelegd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de tussenuitspraak, voorziet de Wiv 2017 niet in een regeling om kennis te nemen van persoonsgegevens van derden. De minister heeft de persoonsgegevens van derden in de vijf pagina’s daarom terecht niet aan [appellant] verstrekt.
    In die pagina’s staan ook herleidbare gegevens ("Oe"). Aan de weigering herleidbare informatie te verstrekken, heeft de minister artikel 84, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wiv 2017 ten grondslag gelegd. Het is [appellant] echter niet te doen om de eventuele tot personen herleidbare informatie. Op de zitting heeft de minister desgevraagd opgemerkt dat een samenvatting van de pagina’s zonder herleidbare informatie in theorie kan worden gegeven, maar alleen "als het mogelijk is". De minister heeft niet toegelicht waarom het in dit geval volgens hem niet mogelijk was om een samenvatting te geven. Dit had op zijn weg gelegen temeer omdat [appellant] al in bezwaar, in het algemeen en ook wat betreft operatie Fatima, heeft verzocht om samenvattingen. Nu een motivering in zoverre ontbreekt, heeft de minister in dit geval gehandeld in strijd met artikel 81, eerste lid, aanhef en onder c, en tweede lid, van de Wiv 2017.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    7.       Gelet op het voorgaande heeft de minister het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek in de besluiten van 7 november 2019 en 3 december 2019 niet volledig hersteld bij het besluit van 19 april 2023. Het besluit van 19 april 2023 moet worden vernietigd, voor zover het de besluitvorming over de laatste vijf pagina’s van document "Operatie-dossier, naam: Fatima, nummer: 1/80" betreft.
    8.       De Afdeling ziet aanleiding om de minister met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder b, van de Awb, op te dragen met inachtneming van wat in overwegingen 5.2 en 6.2 van deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit te nemen. De Afdeling zal daartoe een termijn stellen.
    Ten behoeve van het nieuw te nemen besluit geeft de Afdeling mee dat de minister ter uitvoering van deze uitspraak alleen een nieuwe zoekslag moet verrichten in het archief van het Ministerie van Defensie. Het gaat in zoverre nog om de in overweging 5.1 genoemde informatie terzake van de in overweging 4 genoemde onderwerpen en tijdsperiodes. Als de minister zich na de nieuw te verrichten zoekslag op het standpunt blijft stellen dat hij de verzochte documenten niet kan vinden, dan dient hij dit inzichtelijk te motiveren.
    Wat betreft de laatste vijf pagina’s van document "Operatie-dossier, naam: Fatima, nummer: 1/80" wijst de Afdeling erop dat, als de minister zich alsnog op het standpunt stelt dat hij daarvan geen samenvatting kan geven, hij inzichtelijk dient te motiveren waarom hij dit vindt.
    9.                Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil zal de Afdeling met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    Proceskosten
    10.     De minister moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 9 april 2021 in zaken nrs. 19/7910 en 19/8024;
    III.      verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen gegrond;
    IV.     vernietigt de besluiten van de minister van Defensie van 7 november 2019 en 3 december 2019, voor zover het de verrichte zoekslag betreft;
    V.      verklaart het beroep tegen het besluit van de minister van Defensie van 19 april 2023 gegrond;
    VI.     vernietigt dat besluit, voor zover het betreft:
    - het niet verrichten van een zoekslag in het archief van het Ministerie van Defensie;
    - de laatste vijf pagina’s van document "Operatie-dossier, naam: Fatima, nummer: 1/80";
    VII.     draagt de minister van Defensie op om binnen acht weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    VIII.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    IX.     veroordeelt de minister van Defensie tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep van rechtswege opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,- geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    X.      gelast dat de minister van Defensie aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 618,- voor de behandeling van de beroepen en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Konings
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 augustus 2024
     
    BIJLAGE | Wettelijk kader
     
    Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017
    Artikel 74
    Onverminderd de kennisneming van op grond van paragraaf 3.4 verstrekte gegevens, kan van de gegevens verwerkt door of ten behoeve van een dienst slechts kennis worden genomen overeenkomstig de bepalingen van dit hoofdstuk.
    Artikel 76, eerste lid
    Onze betrokken Minister deelt een ieder op diens aanvraag […] mede of en, zo ja, welke hem betreffende persoonsgegevens door of ten behoeve van een dienst zijn verwerkt. […].
    Artikel 80, eerste lid
    Onze betrokken Minister deelt een ieder op diens aanvraag zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen drie maanden mede of kennis kan worden genomen van andere dan persoonsgegevens betreffende de in de aanvraag vermelde bestuurlijke aangelegenheid. […].
    Artikel 81
    1. Onze betrokken Minister stelt de aanvrager in kennis van de desbetreffende gegevens door:
    a. het geven van een kopie van het document waarin de gegevens zijn neergelegd of door de letterlijke inhoud daarvan in andere vorm te verstrekken,
    b. inzage van de inhoud van het desbetreffende document toe te staan,
    c. een uittreksel of een samenvatting van de inhoud van het desbetreffende document te geven of
    d. inlichtingen uit het desbetreffende document te verschaffen.
    2. Bij het kiezen tussen de vormen van inkennisstelling houdt Onze betrokken Minister rekening met de voorkeur van de aanvrager en het belang van de dienst.
    […]
    Artikel 84
    1. Een aanvraag als bedoeld in artikel 80 wordt afgewezen, voor zover verstrekking van de gegevens waarop de aanvraag betrekking heeft:
    a. […];
    b. de nationale veiligheid zou kunnen schaden.
    2. Een aanvraag wordt voorts afgewezen voor zover het belang van verstrekking van de gegevens waarop de aanvraag betrekking heeft, niet opweegt tegen de volgende belangen:
    a. t/m d. […];
    e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
    f. t/m j. […].