ECLI:NL:RBAMS:2025:1168, Rechtbank Amsterdam, 21-02-2025, AMS 23/6082
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-02-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wav-zaak. Waarschuwing preventieve stillegging van werkzaamheden. De minister heeft eiseres een waarschuwing gegeven omdat zij herhaald de Wav heeft overtreden. De rechtbank is van oordeel dat de minister in beginsel bevoegd was een waarschuwing te geven, maar dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd of de waarschuwing evenredig is. De minister is in het bestreden besluit namelijk ten onrechte niet ingegaan op de economische gevolgen voor derden en heeft onvoldoende gemotiveerd welke gevolgen de matiging van de boetes heeft voor de beoordeling of er aanleiding bestaat af te zien van de waarschuwing. De rechtbank verklaart het beroep daarom gegrond en vernietigt het besluit.

RECHTBANK AMSTERDAM
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      Zaaknummer: AMS 23/6082
    
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 21 februari 2025 in de zaak tussen
    
      [eiseres], uit Amsterdam, eiseres
    (gemachtigden: mr. J.R. van Angeren en mr. D. de Groot),
    
    
      en
    
    
    
      
        de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder, hierna te noemen: de minister 
      (gemachtigden: mr. J.E. Tichelaar en mr. M.M. de Lange).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 19 april 2023 (het bestreden besluit) heeft de minister aan eiseres een waarschuwing preventieve stillegging van werkzaamheden gegeven. 
    
    
    
      Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het bestreden besluit en heeft de minister verzocht om de bezwaarfase over te slaan en in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter. De minister is met dit verzoek akkoord gegaan.
    
    
    
      De meervoudige kamer van de rechtbank heeft het beroep op 5 december 2024 op zitting behandeld, gelijktijdig met de zaken AMS 22/4016, AMS 23/6072, AMS 23/6075 en AMS 23/6080. Aan de zitting hebben deelgenomen: [de persoon 1] en [de persoon 2] namens eiseres, de gemachtigden van eiseres en de gemachtigden van de minister. De minister heeft het bezwaar doorgestuurd aan de rechtbank. Ook heeft de minister een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft eiseres op de zitting verzocht uiterlijk op 13 december 2024 schriftelijk de data van de door haar getroffen maatregelen te overleggen. Bij brief van 13 december 2024 heeft eiseres een brief overgelegd met een overzicht van de door haar getroffen maatregelen. De rechtbank heeft de minister vervolgens in de gelegenheid gesteld om hierop uiterlijk op 31 december 2024 te reageren. De minister heeft geen reactie ingediend. De rechtbank heeft het onderzoek op 2 januari 2025 gesloten. 
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Juridisch kader
      
    
    
    
      1.	Het wettelijk kader en het beleidskader zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. 
      
        Inleiding
      
    
    
    
      2.1.
      Op 15 februari 2023 heeft de minister het voornemen uitgebracht om aan eiseres een waarschuwing preventieve stillegging van werk te geven. Op 30 maart 2023 heeft eiseres haar zienswijze op dit voornemen uitgebracht. 
      
    
    
      2.2.
      In het bestreden besluit heeft de minister een waarschuwing preventieve stillegging van werk (hierna: de waarschuwing) opgelegd. Hieraan legt de minister ten grondslag dat eiseres meerdere malen het zogeheten tewerkstellingsverbod als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wav heeft overtreden. Volgens de minister gaat het hierbij om de volgende overtredingen:   
      
      
        
           In de periode van 1 december 2019 tot en met 31 december 2019 heeft eiseres het tewerkstellingsverbod overtreden ten aanzien van vier vreemdelingen. De minister heeft eiseres hiervoor bij besluit van 27 januari 2022, gehandhaafd bij besluit van 11 juli 2022, een bestuurlijke boete opgelegd ter hoogte van € 32.000,-. De minister heeft zich na het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat ten aanzien van één van de vreemdelingen ten onrechte een boete is opgelegd, zodat het uiteindelijk gaat om drie overtredingen; 
        
        
          In de periode van 14 januari 2021 tot en met 30 januari 2021 heeft eiseres het tewerkstellingsverbod overtreden ten aanzien van één vreemdeling. De minister heeft eiseres hiervoor bij besluit van 19 april 2023, een bestuurlijke boete opgelegd ter hoogte van € 6.000,-; 
        
        
          Op 4 juni 2021 heeft eiseres het tewerkstellingsverbod overtreden ten aanzien van acht vreemdelingen. De minister heeft eiseres hiervoor bij besluit van 19 april 2023 een bestuurlijke boete opgelegd ter hoogte van € 48.000,-; 
        
        
          Op 28 januari 2022 heeft eiseres het tewerkstellingsverbod overtreden ten aanzien van acht vreemdelingen. De minister heeft eiseres hiervoor bij besluit van 19 april 2023 een bestuurlijke boete opgelegd ter hoogte van € 48.000,-.
        
      
      Omdat hiermee volgens de minister sprake is van een herhaalde overtreding, stelt de minister zich op het standpunt dat hij bevoegd is de waarschuwing aan eiseres op te leggen. De minister meent dat het geven van de waarschuwing in dit geval ook evenredig is.
      
    
    
      2.3.
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen bovengenoemde besluiten.
      
      
        
          Was de minister bevoegd de waarschuwing aan eiseres te geven?
        
      
      
      
        3.	Eiseres voert aan dat er geen grond bestond voor het geven van de waarschuwing, omdat zij meent dat zij de Wav niet heeft overtreden. Eiseres wijst er daarnaast op dat de overtredingen nog niet onherroepelijk zijn vastgesteld. Volgens eiseres kan de minister zich bij het vaststellen van een herhaling van overtredingen niet baseren op een niet onherroepelijk vastgestelde overtreding. 
      
      
    
    
      3.1.
      De rechtbank stelt vast dat de minister na de eerste vaststelling van drie overtredingen in de periode van 1 december 2019 tot en met 31 december 2019 nog zeventien overtredingen heeft vastgesteld. De rechtbank heeft in haar uitspraken van 14 februari 2025 in de zaken AMS 23/6072, AMS 23/6075, AMS 23/6080 en AMS 23/6080 en haar uitspraak van heden in de zaak AMS 22/4016 geoordeeld dat de minister terecht heeft vastgesteld dat eiseres het tewerkstellingsverbod als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wav in de door de minister geconstateerde gevallen heeft overtreden. Daarmee is sprake van een herhaling van een overtreding als bedoeld in artikel 17b, eerste lid, van de Wav, gelezen in samenhang met artikel 10.1, eerste lid, van het BuWav 2022. De minister was dan ook bevoegd om een waarschuwing aan eiseres te geven. 
      
    
    
      3.2.
      Dat deze overtredingen ten tijde van het nemen van het besluit nog niet onherroepelijk in rechte vaststonden, staat niet aan het geven van de waarschuwing in de weg. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wav blijkt immers dat de waarschuwing al kan worden gegeven nadat een overtreding is geconstateerd en dat met het oog op een effectieve inzet van de waarschuwing het in dit stadium voldoende is dat in een boeterapport of een proces-verbaal is vastgelegd dat er een overtreding is begaan. De minister betoogt naar het oordeel van de rechtbank terecht dat het pas kunnen geven van een waarschuwing na de onherroepelijke vaststelling van de eerste overtreding afbreuk zou doen aan de effectieve werking van de waarschuwing, daar het mogelijk jaren kan duren voordat die eerste overtreding onherroepelijk in rechte vast is komen te staan. 
      
      
        
          Is het geven van de waarschuwing in strijd met het evenredigheidsbeginsel?
        
      
      
      
        4.	Eiseres voert aan dat het geven van de waarschuwing in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Zij voert aan dat de omvang van de overtredingen beperkter is dan de minister in het bestreden besluit stelt, omdat de minister in ieder geval ten aanzien van de vreemdelingen met een studievergunning ten onrechte een overtreding heeft vastgesteld. Daarnaast heeft de minister ten onrechte geen rekening  gehouden met de economische gevolgen van een mogelijke stillegging van de werkzaamheden voor derden en voor eiseres zelf. Dit zal namelijk tot het wegvallen van een deel van de omzet van de restaurants leiden. De financiële gevolgen zijn nog groter voor de restaurants die hun maaltijden exclusief via eiseres aanbieden. Daarnaast zou een stillegging ook voor koeriers ingrijpende gevolgen met zich brengen, omdat koeriers volgens eiseres niet direct een alternatief beschikbaar hebben dat dezelfde vrijheid en flexibiliteit van werken biedt. Eiseres betoogt dat consumenten eveneens nadelige gevolgen zullen ondervinden van een stillegging, omdat zij geen maaltijden meer kunnen bestellen op het platform van eiseres en er slechts één ander platform zou overblijven waar maaltijden kunnen worden besteld. Eiseres voert verder aan dat ook de omstandigheid dat de aan haar opgelegde boetes zijn gematigd aanleiding geeft om af te zien van de waarschuwing. Eiseres heeft daarnaast uiteengezet dat zij al concrete en adequate maatregelen heeft genomen om overtredingen van de Wav te voorkomen en dat ook hierom geen reden bestaat om een waarschuwing te geven. Voorts betoogt eiseres dat zij gedurende het gehele onderzoek haar volledige medewerking heeft verleend en dat van enige vorm van opzet geen sprake is geweest.
      
      
    
    
      4.1.
      De rechtbank overweegt als volgt. Op grond van artikel 10.1, vierde lid, van het BuWav 2022 kan worden afgezien van het geven van een waarschuwing indien de aard van de overtreding of de met de overtreding samenhangende omstandigheden dan wel de gevolgen van een stillegging van de werkzaamheden daartoe aanleiding geven. Op grond van de Beleidsregel preventieve stillegging arbeidswetten (de Beleidsregel) dient de minister in verband met de aard van de overtreding of de met de overtreding samenhangende omstandigheden onder meer rekening gehouden te houden met het type overtreding en de omvang van de overtreding. Ten aanzien van de gevolgen van de overtreding moet de minister onder meer rekening houden met de maatschappelijke gevolgen en economische gevolgen voor derden. Daarnaast kan de minister ook rekening houden met het feit dat de toezichthouder de opgelegde boete heeft gematigd.
      
    
    
      4.2.
      De rechtbank is van oordeel dat het betoog van eiseres dat de overtreding beperkter is dan de minister stelt niet slaagt. Ook ten aanzien van degenen die arbeid hebben verricht met een studievergunning heeft eiseres namelijk artikel 2, eerste lid, van de Wav overtreden. De rechtbank is wel van oordeel dat het standpunt van de minister ten aanzien van de evenredigheid van de waarschuwing onvoldoende is gemotiveerd. Daarvoor is het volgende redengevend.
      
    
    
      4.3.
      De minister is in het bestreden besluit ten onrechte niet kenbaar ingegaan op de economische gevolgen voor derden van een stillegging van de werkzaamheden. De minister heeft namelijk alleen overwogen dat het om financiële gevolgen gaat en dat het verder een waarschuwing betreft. Volgens het beleid moet de afweging echter ook bij het geven van een waarschuwing worden gemaakt. Deze afweging mag niet worden doorgeschoven naar het besluit tot stillegging.
      
    
    
      4.4.
      De rechtbank overweegt verder dat de minister bij het opleggen van de bestuurlijke boetes in de zaken AMS 23/6072, AMS 23/6075 en AMS 23/6080 in de boetebesluiten is uitgegaan van grove schuld. In de verweerschriften in die zaken heeft de minister echter het standpunt ingenomen dat vanwege de door eiseres verrichte controle om overtredingen van de Wav tegen te gaan in afwijking van de boetebesluiten kan worden uitgegaan van een lagere mate van verwijtbaarheid, namelijk normale verwijtbaarheid. De boete in deze zaken dient volgens de minister daarom, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2022, per overtreding niet meer op 75%, maar op 50% van het boetenormbedrag van € 8.000,- te worden vastgesteld.  In zoverre is het bestreden besluit dus niet juist gemotiveerd.
      
      
        5.	De rechtbank is voorts van oordeel dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit niet in stand kunnen worden gelaten. Daarvoor is het volgende van belang. 
      
      
    
    
      5.1.
      De minister is in het verweerschrift alsnog ingegaan op de economische gevolgen van een stillegging voor derden. Hij heeft hierin naar het oordeel van de rechtbank echter onvoldoende inzichtelijk gemaakt hoe een eventuele stillegging van de werkzaamheden van eiseres eruit zal zien. De minister heeft namelijk overwogen dat een stillegging economische gevolgen kan hebben voor de restaurants, maar dat kan worden geprobeerd de gevolgen voor de restaurants zoveel mogelijk te beperken. Zo is het denkbaar dat de Arbeidsinspectie besluit om het aanvangsmoment van de stillegging uit te stellen om een onevenredige benadeling van de restaurants te voorkomen of om hen in de gelegenheid te stellen alternatieve maatregelen te treffen. Ook kan de Arbeidsinspectie besluiten om niet alle werkzaamheden van eiseres stil te leggen, maar bijvoorbeeld alleen de werkzaamheden stil te leggen in de steden waar de vreemdelingen ten aanzien van wie het tewerkstellingsverbod is overtreden werkzaam waren. De rechtbank leidt hieruit af dat nog niet vaststaat onder welke omstandigheden tot een eventuele stillegging zal worden besloten en wat de omvang daarvan zal zijn. Gelet hierop kan naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende worden beoordeeld wat de economische gevolgen van een stillegging voor derden zoals de restaurants en koeriers zullen zijn en of die gevolgen evenredig zijn in verhouding tot de met de waarschuwing te dienen doelen. Die economische gevolgen zijn immers sterk afhankelijk van de aard en de omvang van de stillegging. De waarschuwing is dan ook onvoldoende gemotiveerd. 
      
    
    
      5.2.
      De rechtbank is verder van oordeel dat de minister ook onvoldoende heeft gemotiveerd welke gevolgen de matiging van deze boetes heeft voor de beoordeling of er aanleiding bestaat af te zien van het geven van de waarschuwing. Het door de minister ingenomen standpunt dat hiertoe geen aanleiding bestaat omdat de controle van identiteitsdocumenten en de maatregelen om look-a-likes en accountsharing te voorkomen nog niet voldoende is, acht de rechtbank onvoldoende gelet op dat wat eiseres over de inmiddels door haar getroffen maatregelen heeft aangedragen. Eiseres heeft onder meer naar voren gebracht dat zij haar identificatie- en verificatieproces door KPMG heeft laten evalueren, dat zij haar toelatingsbeleid meermaals heeft aangescherpt en verschillende technologische toepassingen heeft geïntroduceerd om identiteitsfraude en accountsharing tegen te gaan. De minister heeft onvoldoende gemotiveerd waarom zij deze maatregelen nog steeds onvoldoende acht om toekomstige overtredingen van de Wav te voorkomen. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    6. De rechtbank concludeert gelet op het voorgaande dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd waarom er geen aanleiding bestond om van het geven van de waarschuwing af te zien. Het besluit is daarmee in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De overige beroepsgronden behoeven daarom geen bespreking meer. 
    
    7. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat de minister aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. 
    
    8. Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiseres een vergoeding van haar proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand als volgt vast: 1 punt voor het indienen van een beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting en 0,5 punt voor de schriftelijke inlichtingen van eiseres van 13 december 2024, met een waarde per punt van € 907,- bij een wegingsfactor 1. De hoogte van de proceskosten die de minister moet vergoeden bedraagt daarmee in totaal € 2.267,50. 
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    
    - vernietigt het bestreden besluit van 19 april 2023;
    
    - bepaalt dat de minister het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden; en,
    
    - veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.267,50. 
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.B. van Gijn, voorzitter, en mrs. R.H.G. Odink en Y. Moussaoui, leden, in aanwezigheid van mr. F.W. Victoor, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 februari 2025.
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              
                De voorzitter is verhinderd te tekenen
              
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    BIJLAGE
    
    
      
        Wet arbeid vreemdelingen
      
      Artikel 1
      In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
      […]
      b. werkgever:
      1°. degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten;
      […]
    
    
    
      Artikel 2
    
    1. Het is een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning of zonder dat een vreemdeling in het bezit is van een gecombineerde vergunning voor werkzaamheden bij die werkgever.
    […]
    
    
      Artikel 3
    
    1. Het verbod, bedoeld in artikel 2, eerste lid, is niet van toepassing met betrekking tot:
    
      	[…]
      c. een vreemdeling die behoort tot een bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie, dan wel bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie van werkzaamheden verricht.
      […]
    
    
    
      Artikel 17b
    
    1. Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar kan, nadat een overtreding van een voorschrift of verbod bij of krachtens deze wet is geconstateerd die bestuurlijk beboetbaar is gesteld, aan de werkgever een schriftelijke waarschuwing geven dat bij herhaling van de overtreding of bij een latere overtreding van eenzelfde in de waarschuwing aangegeven wettelijke verplichting of verbod of bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te wijzen soortgelijke verplichtingen of verboden, door hem een bevel kan worden opgelegd dat door hem aangewezen werkzaamheden voor ten hoogste drie maanden worden gestaakt dan wel niet mogen worden aangevangen.
    […]
    
    7. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld met betrekking tot het eerste en tweede lid.
    
    
      Artikel 18
      Als overtreding wordt aangemerkt het niet naleven van de artikelen 2, eerste lid, 15, 15a en het bepaalde bij of krachtens artikel 2a.
    
    
    
      
        Besluit uitvoering Wet arbeid vreemdelingen
      
    
    
    
      Artikel 10.1
    
    1. Na een herhaling van een overtreding of soortgelijke overtreding wordt een waarschuwing gegeven als bedoeld in artikel 17b, eerste lid, van de wet en indien een herhaling van die of een soortgelijke overtreding is geconstateerd als bedoeld in dat artikel van de wet, wordt een bevel opgelegd door de daartoe aangewezen ambtenaar dat de door hem aangewezen werkzaamheden voor een daarbij aangegeven periode worden stilgelegd dan wel niet mogen aanvangen.
    […]
    
    4. Indien de aard van de overtreding of de met de overtreding samenhangende omstandigheden dan wel de gevolgen van een stillegging van de werkzaamheden daartoe aanleiding geven, kan worden afgezien van een waarschuwing als bedoeld in het eerste en tweede lid en kan worden afgezien van een bevel als bedoeld in het eerste en tweede lid. Een dergelijke waarschuwing wordt niet gegeven of een dergelijk bevel wordt niet opgelegd, indien de overtreding een handelen of nalaten betreft in strijd met de artikelen 2a, eerste lid, en 15 van de wet.
    […]
    
    
      
        Beleidsregel preventieve stillegging arbeidswetten
      
    
    
    
      Artikel 1. Stil te leggen werkzaamheden
      […]
    
    
    3. Bij het aanwijzen van stil te leggen werkzaamheden wordt rekening gehouden met de maatschappelijke gevolgen.
    
    4. Bij het aanwijzen van stil te leggen werkzaamheden wordt rekening gehouden met de economische gevolgen voor derden.
    
    5. Bij het aanwijzen van stil te leggen werkzaamheden wordt rekening gehouden met de aard en omvang van de overtreding. De nadelige gevolgen van een preventieve stillegging mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    
    
      Artikel 4. Het achterwege laten van een waarschuwing of van een bevel tot preventieve stillegging
    
    1. Bij de overweging een waarschuwing of een bevel tot preventieve stillegging achterwege te laten in verband met de aard van de overtreding of de met de overtreding samenhangende omstandigheden wordt onder meer rekening gehouden met het type overtreding en de omvang van de overtreding.
    
    2. Bij de overweging een waarschuwing of een bevel tot preventieve stillegging achterwege te laten in verband met de gevolgen van de overtreding wordt onder meer rekening gehouden met de maatschappelijke gevolgen en met de economische gevolgen voor derden.
    
    3. Bij de overweging een waarschuwing of een bevel tot preventieve stillegging achterwege te laten kan rekening worden gehouden met het feit dat de toezichthouder de opgelegde boete heeft gematigd.
    […]
  
  
     Dit is mogelijk op grond van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
  
  
     Wet arbeid vreemdelingen. 
  
  
     Op grond van artikel 17b, eerste lid, van de Wav, in samenhang met artikel 10.1, eerste lid, van het Besluit uitvoering Wet arbeid vreemdelingen 2022. 
  
  
     De beroepen zijn geregistreerd onder de zaaknummers AWB 22/4016, AWB 23/6072, AWB 23/6075 en AWB 23/6080.
  
  
     Besluit uitvoering Wet arbeid vreemdelingen 2022. 
  
  
     Zie pagina 51 van de memorie van toelichting bij de Wav, Kamerstukken 2011-2012, 33 207, nr. 3.
  
  
     Artikel 4, eerste en tweede lid, van de Beleidsregel preventieve stillegging arbeidswetten (de Beleidsregel). 
  
  
     Artikel 4, derde lid, van de Beleidsregel. 
  
  
     Dat volgt uit de uitspraken van 14 februari 2025 in de zaken AWB 23/6072, AWB 23/6075 en AWB 23/6080. 
  
  
     Zie ook de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 14 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2676. 
  
  
     Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. 
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:1973.