ECLI:NL:CBB:2016:69, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 23-03-2016, 14/564
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2016-03-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Intrekking dwangsombesluit. Bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard vanwege ontbreken procesbelang. Gelet op de tekst van artikel 5:34, tweede lid, van de Awb kan een intrekking op grond van deze bepaling niet verder terugwerken dan het tijdstip van één jaar na het van kracht worden van de last onder dwangsom.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 14/564 
      12500
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 23 maart 2016 in de zaak tussen
    
      [naam 1] B.V., te Gendt, (Albert Heijn), appellante,
    (gemachtigde: mr. M. Bekooy)
    
    
      en
    
    
    burgemeester en wethouders van Lingewaard, verweerders,
    (gemachtigde: mr. H.X. Botter en mr. S.A.L. van de Sande).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 4 februari 2014 (het primaire besluit) hebben verweerders besloten de op 10 januari 2012 aan appellante opgelegde last onder dwangsom op te heffen.
    
    
    
      Bij besluit van 14 juli 2014 (het bestreden besluit) hebben verweerders het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit niet-ontvankelijk verklaard.
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerders hebben een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 oktober 2015. Het beroep is gevoegd behandeld met de beroepen van appellante tegen besluiten van verweerders, geregistreerd onder zaaknummers 13/922 en 14/563. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerders hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Voor appellante is voorts [naam 2] verschenen. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    1. Voor de feiten en achtergronden van dit geschil verwijst het College naar zijn uitspraken van 18 januari 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:BZ3253) en 5 februari 2014 (ECLI:NL:CBB:2014:38).
    
    2. Op 10 januari 2012 hebben verweerders wegens dreigende overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Winkeltijdenwet aan appellante een last onder dwangsom opgelegd. Op 27 november 2013 heeft appellante verweerders verzocht om deze last op grond van artikel 5:34, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in te trekken. Bij het primaire besluit hebben verweerders besloten genoemde last op grond van artikel 5:34, tweede lid, van de Awb op te heffen. Appellante heeft tegen het daartoe strekkende besluit vervolgens bezwaar gemaakt omdat verweerders de last onder dwangsom niet met terugwerkende kracht hebben ingetrokken.  
    3. In het bestreden besluit hebben verweerders het bezwaar van appellante 
    niet-ontvankelijk verklaard vanwege het ontbreken van procesbelang. Daaraan hebben verweerders ten grondslag gelegd dat de dreiging die van de last onder dwangsom uitging reeds is weggenomen en er geen dwangsommen zijn verbeurd naar aanleiding van het dwangsombesluit. Voorts is volgens verweerders gesteld noch gebleken dat het procesbelang van appellante is gelegen in de omstandigheid dat zij schade stelt te hebben geleden als gevolg van het primaire besluit. Verweerders stellen zich in beroep op het standpunt dat appellante niet tot een zekere hoogte aannemelijk heeft gemaakt dat zij schade heeft geleden als gevolg van het primaire besluit, hetgeen betekent dat het bezwaar tegen het primaire besluit terecht niet-ontvankelijk is verklaard.
    
    4. Appellante stelt zich op het standpunt dat zij wel procesbelang heeft bij haar bezwaar tegen het primaire besluit. Daartoe voert appellante aan dat zij schade heeft geleden ten gevolge van het besluit tot intrekking van haar ontheffing ten behoeve van zondagsopenstelling van haar supermarkt, in samenhang met de drie lasten onder dwangsom die haar zijn opgelegd om de uit die intrekking voortvloeiende verplichting tot sluiting af te dwingen. De beslissing op bezwaar waarbij het intrekkingsbesluit van de ontheffing is gehandhaafd, is door het College bij uitspraak van 5 februari 2014 vernietigd. Onder druk van het (derde) dwangsombesluit van 10 januari 2012 heeft appellante haar supermarkt op zon- en feestdagen in 2012 gesloten gehouden, terwijl zij als gevolg van de uitspraak van het College volgens haar nog steeds beschikte over een ontheffing. Hierdoor heeft appellante schade geleden in de vorm van omzetverlies op de zondagen dat zij gesloten is geweest. Het feit dat appellante het dwangsombesluit van 10 januari 2012 niet heeft bestreden, maakt dat volgens haar niet anders. 
    
    5. Verweerders bestrijden primair de ontvankelijkheid van het beroep met de stelling dat sprake is van misbruik van procesrecht, omdat appellante door deze procedure te voeren haar verplichtingen uit de vaststellingsovereenkomst van 4 juli 2011 niet nakomt. Dit betoog faalt reeds omdat het intrekkingsverzoek dat aan het bestreden besluit ten grondslag ligt buiten de reikwijdte van deze vaststellingsovereenkomst valt. Verder wijst het College op hetgeen hij heeft overwogen in zijn uitspraak van heden, nummer 14/563.
    
    6. In geschil is of verweerders het bezwaar van appellante terecht niet-ontvankelijk hebben verklaard. Het College kan op voorhand niet uitsluiten dat appellante als gevolg van de last onder dwangsom van 10 januari 2012 schade heeft geleden. Teneinde vergoeding in rechte van die schade te kunnen vorderen, heeft appellante er belang bij de rechtmatigheid van dat dwangsombesluit in rechte aan de orde te kunnen stellen. Indien verweerders de last onder dwangsom van 10 januari 2012 met terugwerkende kracht behoren in te trekken, zoals appellante in bezwaar heeft gesteld, zou dit de rechtmatigheid van dat besluit kunnen aantasten, zodat zij voldoende belang had bij haar bezwaar. Om dezelfde reden heeft appellante procesbelang bij de beoordeling van haar beroep, omdat vernietiging van het bestreden besluit kan leiden tot een inhoudelijke heroverweging van het primaire besluit voor zover daarbij genoemde last niet met terugwerkende kracht is opgeheven. 
    
    7. Gelet op het voorgaande hebben verweerders niet onderkend dat appellante belang had bij een inhoudelijke beoordeling van haar bezwaar tegen het primaire besluit, zodat zij het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk hebben verklaard. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:11, eerste lid, van de Awb. Nu partijen ter zitting hebben aangegeven dat zij een inhoudelijke beoordeling door het College wensen en partijen een inhoudelijk standpunt hebben ingenomen, zal het College de zaak niet terugverwijzen naar verweerders en met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak voorzien. 
    
    
      8.1
      Appellante voert aan dat verweerders zowel op grond van haar verzoek als op grond van de zelfstandig bestaande verplichting tot een algehele heroverweging van het dwangsombesluit, na ommekomst van de looptijd van een last onder dwangsom van één jaar, gelet op de uitspraak van het College van 18 januari 2013 het dwangsombesluit met terugwerkende kracht tot en met 10 januari 2012 hadden moeten intrekken. Het bepaalde in artikel 5:34, tweede lid, van de Awb staat daaraan volgens appellante niet in de weg. Ter onderbouwing van haar betoog verwijst appellante onder meer naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 5 december 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BY5125). Volgens appellante kan uit deze uitspraak a contrario worden afgeleid dat een dwangsombesluit met terugwerkende kracht kan worden ingetrokken en dat dit niet is beperkt tot dwangsombesluiten die op grond van artikel 5:34, eerste lid, van de Awb zijn ingetrokken. 
      
    
    
      8.2
      Verweerders stellen zich op het standpunt dat er geen bevoegdheid bestaat om op grond van artikel 5:34, tweede lid, van de Awb over te gaan tot intrekking van het dwangsombesluit met terugwerkende kracht. Daartoe voeren zij aan dat noch uit artikel 5:34, tweede lid, van de Awb noch uit de geschiedenis van de totstandkoming daarvan volgt dat er op basis van dat artikel een intrekking met terugwerkende kracht kan plaatsvinden. Een intrekking met terugwerkende kracht stoelt daarmee niet op een wettelijke grondslag, welke juist bij de intrekking van een beschikking - in verband met de rechtszekerheid - onontbeerlijk is. Uit de uitspraak van de Afdeling van 5 december 2012 kan niet a contrario worden afgeleid dat het intrekken van een last onder dwangsom (met terugwerkende kracht) op grond van het bepaalde in artikel 5:34, tweede lid, van de Awb, mogelijk is. Bovendien was de intrekking van de last onder dwangsom in die zaak ingegeven door het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan, als gevolg waarvan niet langer sprake was van een overtreding. Daarenboven speelde in het geschil waarover de Afdeling oordeelde de vraag of uit het besluit tot intrekking van de last onder dwangsom volgde dat “een reeds gegeven beschikking tot invordering van die dwangsom niet in stand kon blijven” (zoals bedoeld in artikel 5:34, eerste lid, van de Awb). Deze vraag is in dit geval niet aan de orde, nu verweerders niet tot invordering zijn overgegaan en de bevoegdheid tot invordering is verjaard. 
      
    
    
      8.3.
      Het College overweegt als volgt. Op grond van artikel 5:34, tweede lid, van de Awb kan het bestuursorgaan dat de last onder dwangsom heeft opgelegd, op verzoek van de overtreder de last opheffen indien de beschikking één jaar van kracht is geweest zonder dat de dwangsom is verbeurd. Gelet op de tekst en de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 5:34, tweede lid, van de Awb is beoogd dat deze opheffing in beginsel werkt vanaf het tijdstip waarop tot opheffing besloten wordt. In ieder geval kan de opheffing op grond van deze bepaling niet eerder ingaan dan het tijdstip van één jaar na het van kracht worden van de last onder dwangsom. De heroverweging van de last onder dwangsom in het kader van deze bepaling behoeft zich, anders dan appellante aanvoert, dan ook niet uit te strekken tot de aan dat tijdstip voorafgegane periode. Het beroep van appellante op de uitspraak van de Afdeling van 5 december 2012 kan naar het oordeel van het College niet slagen, reeds omdat in die aangehaalde zaak geen verzoek als bedoeld in artikel 5:34, tweede lid, van de Awb aan de orde was. Verweerders hebben gelet op het voorgaande zich terecht op het standpunt gesteld dat er geen bevoegdheid bestaat om op grond van artikel 5:34, tweede lid, van de Awb over te gaan tot intrekking van het dwangsombesluit met terugwerkende kracht tot 10 januari 2012.
      
    
    
      8.4
      Voor zover appellante betoogt dat verweerders los van artikel 5:34, tweede lid, van de Awb, bij het bestreden besluit hadden moeten terugkomen op de opgelegde last onder dwangsom, was het aan deze procedure ten grondslag liggende verzoek daar niet op gericht en bevatte het bezwaarschrift evenmin een aanknopingspunt om het verzoek ruimer op te vatten dan de reikwijdte van artikel 5:34, tweede lid, van de Awb, zodat dit betoog buiten de grenzen van het aan de bestreden besluitvorming ten grondslag liggende verzoek en daarmee buiten de omvang van het geding valt. 
      
      9. Het College zal gelet op het voorgaande zelf in de zaak voorzien door het bezwaar van appellante ongegrond te verklaren.
      
      10. Uit het voorgaande volgt dat het beroep gegrond is, dat het bestreden besluit vernietigd zal worden en dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit in die zin dat het bezwaar van appellante ongegrond wordt verklaard. 
      
      11. Het College veroordeelt verweerders in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1). Tevens dienen verweerders het door appellant betaalde griffierecht te vergoeden.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        verklaart het bezwaar van appellante tegen het besluit van 4 februari 2014 ongegrond en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerders op het betaalde griffierecht van € 328,- aan appellante te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerders in de proceskosten tot een bedrag van € 992,- , te betalen aan appellante.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. J.L. Verbeek en mr. T.P.J.N. van Rijn, in aanwezigheid van mr. A. El Markai, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 maart 2016.
    
    
    
    
      w.g. S.C. Stuldreher	w.g. A. El Markai