ECLI:NL:RVS:2024:470, Raad van State, 07-02-2024, 202200946/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-02-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Op 2 december 2020 heeft [appellant] de minister van Economische Zaken en Klimaat verzocht om openbaarmaking van informatie. [appellant] heeft op grond van de Wet openbaarheid van bestuur verzocht om openbaarmaking van alle bij de minister en EBN berustende documenten over, zakelijk weergegeven, de financiële draagkracht, en de toetsing daarvan, van Vermilion Energy Inc concern, inclusief al har dochterondernemingen, vanaf 1 januari 2017 tot, naar de Afdeling begrijpt, 2 december 2020. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de Wob niet van toepassing is op EBN en heeft daarom geen stukken bij EBN opgevraagd en het verzoek evenmin aan EBN doorgestuurd. Wel heeft de minister onderzocht of er bij hem documenten zijn die openbaar moeten worden gemaakt op grond van het Wob-verzoek. De minister heeft 42 documenten aangetroffen. Een aantal hiervan is openbaar gemaakt. Andere documenten heeft de minister geheel of gedeeltelijk geweigerd openbaar te maken, omdat ze al openbaar zijn, buiten de reikwijdte van het verzoek vallen dan wel op basis van een van de in artikel 10 of 11 van de Wob genoemde weigeringsgronden.

202200946/1/A3.
    Datum uitspraak: 7 februari 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 23 december 2021 in zaak nr. 21/1723 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Economische Zaken en Klimaat.
    Procesverloop
    Op 2 december 2020 heeft [appellant] de minister verzocht om openbaarmaking van informatie.
    Op 19 maart 2021 heeft [appellant] de minister in gebreke gesteld wegens het uitblijven van een besluit op zijn informatieverzoek.
    Op 6 april 2021 heeft [appellant] een beroep niet-tijdig beslissen ingesteld bij de rechtbank.
    Bij besluit van 22 april 2021 heeft de minister een besluit genomen op het informatieverzoek van [appellant] en een aantal documenten verstrekt.
    Bij brief van 3 mei 2021 heeft [appellant] beroep ingesteld tegen dat besluit.
    Bij uitspraak van 23 december 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Het beroep niet-tijdig beslissen heeft de rechtbank niet-ontvankelijk verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister en EBN B.V. hebben ieder afzonderlijk een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    [appellant] heeft de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in
    artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) om kennis te nemen van de niet-openbaar gemaakte stukken.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 mei 2023, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde A], en de minister, vertegenwoordigd door mr. D.W.M. Wenders en Y.M. de Regt, zijn verschenen. Voorts is ter zitting EBN, vertegenwoordigd door [gemachtigde B] en mr. C.E. Hendriks, bijgestaan door mr. R. van der Hulle en mr. L.A.J. Spaans, beiden advocaat te Amsterdam, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Verzoek
    1.       [appellant] heeft op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) verzocht om openbaarmaking van alle bij de minister en EBN berustende documenten over, zakelijk weergegeven, de financiële draagkracht, en de toetsing daarvan, van Vermilion Energy Inc concern, inclusief al har dochterondernemingen, vanaf 1 januari 2017 tot, naar de Afdeling begrijpt, 2 december 2020.
    Besluitvorming
    2.       De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de Wob niet van toepassing is op EBN en heeft daarom geen stukken bij EBN opgevraagd en het verzoek evenmin aan EBN doorgestuurd. Wel heeft de minister onderzocht of er bij hem documenten zijn die openbaar moeten worden gemaakt op grond van het Wob-verzoek. De minister heeft 42 documenten aangetroffen. Een aantal hiervan is openbaar gemaakt. Andere documenten heeft de minister geheel of gedeeltelijk geweigerd openbaar te maken, omdat ze al openbaar zijn, buiten de reikwijdte van het verzoek vallen dan wel op basis van een van de in artikel 10 of 11 van de Wob genoemde weigeringsgronden.
    Is de Wob van toepassing op EBN?
    3.       [appellant] betoogt dat de Wob wel van toepassing is op EBN voor zover het om de uitvoering van in de Mijnbouwwet aan EBN opgedragen taken gaat. In zoverre voert EBN volgens hem een wettelijke taak uit onder verantwoordelijkheid en op initiatief van de minister. De vraag naar de ‘zeggenschap’ van de minister over EBN is ten onrechte beperkt tot ‘directe zeggenschap’. Ook moet volgens [appellant] het advies dat aan EBN wordt gevraagd, worden gezien als opdracht tot het verschaffen van informatie. Dat EBN daarvoor aan de minister geen kosten in rekening brengt, is een aanwijzing dat EBN onder de verantwoordelijkheid van de minister valt. De wijziging van artikel 82 van de Mijnbouwwet maakt bovendien duidelijk dat de zeggenschap over EBN wel degelijk ook operationele taken inhoudt.
    3.1.    Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    EBN is de vennootschap bedoeld in afdeling 5.2 van de Mijnbouwwet, waarin deelneming in opsporing en winning van koolwaterstoffen of aardwarmte en andere wettelijke taken en activiteiten van de vennootschap als bedoeld in artikel 82, eerste lid, zijn geregeld. EBN investeert in het opsporen, winnen en opslaan van aardgas en aardolie. Dit doet zij door samenwerkingsverbanden aan te gaan met olie- en gasmaatschappijen, waarbij die bedrijven verantwoordelijk zijn voor de dagelijkse werkzaamheden. De verhouding tussen EBN en de minister is in de statuten van EBN vastgelegd. EBN is een privaatrechtelijke rechtspersoon, te weten een besloten vennootschap. De aandelen van EBN zijn in handen van de Staat. EBN wordt bestuurd door een eigen directie en Raad van Commissarissen. EBN wordt niet gefinancierd uit algemene middelen. Zij keert haar winst in de vorm van dividend uit aan haar enig aandeelhouder, de Staat.
    3.2.    EBN is geen bestuursorgaan, omdat zij niet is ingesteld op grond van publiekrecht en niet is bekleed met enig openbaar gezag. Zij werkt niet met een mandaat en er zijn geen wettelijke taken of bevoegdheden aan EBN overgedragen door delegatie of attributie.
    Beoordeeld moet worden of de rechtbank terecht heeft overwogen dat EBN niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van de minister in de zin van artikel 3 van de Wob. Om dit te kunnen beoordelen, is bepalend in welke mate de minister opdrachten of aanwijzingen kan geven aan EBN dan wel in hoeverre EBN zich moet richten naar de opdrachten of aanwijzingen van de minister. Dit kan worden afgeleid uit bijvoorbeeld de statuten van EBN of een door de minister en EBN gesloten overeenkomst. (Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 14 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1723; ProRail).
    3.3.    Niet in geschil is dat het aandeelhouderschap van de Staat in EBN niet voldoende is om aan te nemen dat EBN werkzaam is onder verantwoordelijkheid van de minister. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat dit ook niet uit de statuten van EBN kan worden afgeleid. De statuten bevatten, anders dan wordt aangevoerd, geen bepalingen waaruit volgt dat de minister concrete opdrachten en aanwijzingen kan geven die EBN moet opvolgen. Dat - zoals de rechtbank ook heeft overwogen - de directie van EBN wel voor bepaalde ingrijpende besluiten toestemming nodig heeft van de Staat als aandeelhouder, zoals bijvoorbeeld voor de sluiting van (een belangrijk onderdeel van) het bedrijf of een ingrijpende wijziging van de arbeidsomstandigheden van ten minste 20% van de werknemers van EBN (artikel 9.4 van de statuten), maakt dat niet anders. Omdat deze  goedkeuringsbevoegdheid beperkt is tot een aantal specifieke en ingrijpende besluiten en de directie van EBN voor het overige de vennootschap geheel zelfstandig bestuurt, volgt de Afdeling de rechtbank in haar conclusie dat hieruit niet kan worden afgeleid dat de minister directe zeggenschap heeft over de wijze waarop EBN haar werkzaamheden uitvoert door opdrachten en aanwijzingen te geven. Ook de Mijnbouwwet biedt hiervoor geen aanknopingspunten. De minister kan EBN weliswaar een aanwijzing geven op grond van artikel 85 van de Mijnbouwwet, maar uit de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II, 31 090, nr. 3, blz. 6) blijkt dat die bevoegdheid bedoeld is voor de situatie dat EBN de publieke taken niet naar behoren uitvoert of door eventuele andere activiteiten in gevaar brengt. Ook staat in de Memorie van Toelichting dat directe bemoeienis van de Staat met operationele opsporings- en winningsactiviteiten niet wordt nagestreefd en onwenselijk zou zijn. Omdat de aanwijzingsbevoegdheid dus beperkt is tot deze specifieke (uitzonderlijke) situatie en expliciet geen sturing op operationeel niveau wordt nagestreefd, is de aanwijzingsbevoegdheid van de minister ook niet voldoende om aan te nemen dat EBN werkzaam is onder zijn verantwoordelijkheid. Verder is de Afdeling met de rechtbank ook niet gebleken dat EBN zich moet richten naar opdrachten en aanwijzingen van de minister. Dat EBN de minister geen kosten in rekening brengt voor advies, leidt er toe dat het resultaat van EBN hiermee wordt belast en dus ook het dividend dat aan de minister wordt uitgekeerd. De taakuitbreiding in artikel 82 van de Mijnbouwwet ziet op een uitbreiding van het aantal onderwerpen waarvoor EBN overeenkomsten moet sluiten met mijnbouwbedrijven en verandert de verhouding tussen de minister en EBN niet. Wat [appellant] in hoger beroep heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat EBN niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van de minister in de zin van artikel 3 van de Wob.
    Dit betoog slaagt niet.
    Overige gronden
    4.       Verder betoogt [appellant] dat de zoekslag van de minister naar onder het Wob-verzoek vallende documenten onvoldoende is geweest. De minister zou slechts in één systeem met een beperkt aantal zoekwoorden hebben gezocht. Met andere (combinaties van) zoekwoorden zouden meer documenten zijn gevonden. Ook betoogt [appellant] dat de minister ten onrechte informatie heeft zwartgelakt omdat deze buiten de reikwijdte van het verzoek valt. Tot slot betoogt [appellant] dat de minister ten onrechte gegevens heeft aangemerkt als concurrentiegevoelige informatie.
    4.1.    Met toepassing van artikel 8:29 van de Awb heeft de Afdeling kennis genomen van de niet-openbaargemaakte informatie.
    4.2.    De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 6.5-6.9, 7, 4-7.5 en 8.4 en 8.6 van de aangevallen uitspraak opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd. Wat [appellant] in hoger beroep heeft aangevoerd, biedt geen grond voor een ander oordeel. De minister heeft dus ook naar het oordeel van de Afdeling een zorgvuldige zoekslag verricht. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat in weerwil van de uitleg van de minister er meer documenten bij hem zouden berusten. Bovendien heeft de rechtbank volgens de Afdeling terecht geoordeeld dat in documenten 25, 26 en 27 zwartgelakte informatie buiten de reikwijdte van het verzoek van [appellant] valt. Een verdere toelichting van de inhoud van deze passages mag in zo’n geval achterwege blijven. Tot slot deelt de Afdeling ook het oordeel van de rechtbank over in document 14 zwartgelakte passages met toepassing van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, (bedrijfs- en fabricagegegevens) en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob (onevenredige benadeling). In de weggelakte delen staan bepaalde wetenswaardigheden over de (technische) bedrijfsvoering van Vermilion, zoals het volume van de winning van delfstoffen en de gemiddelde kans op succes bij de winning van delfstoffen en cijfermatige gegevens over het rendement vóór en na belasting van verschillende prospecten van Vermilion. Ook heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de minister voldoende heeft toegelicht dat deze gegevens afkomstig zijn van Vermilion zelf. Met de rechtbank is de Afdeling daarom van oordeel dat deze informatie bedrijfs- en fabricagegegevens van Vermilion betreft als bedoeld in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c van de Wob. De rechtbank heeft tot slot ook terecht geoordeeld dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat deze doorberekeningen naar hun aard concurrentiegevoelige informatie zijn en dat openbaarmaking onevenredig benadelend zou zijn voor Vermilion.
    Deze betogen slagen evenmin.
    Slotsom
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    6.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Ley-Nell, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Ley-Nell
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 7 februari 2024
    597