ECLI:NL:RVS:2025:1003, Raad van State, 12-03-2025, 202204556/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-03-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 mei 2022 heeft de raad van de gemeente Deventer  het bestemmingsplan "Chw bestemmingsplan De Poort van Deventer" vastgesteld. Het bestemmingsplan maakt de ontwikkeling van een gedeelte van het gebied De Poort van Deventer mogelijk. Het bestemmingsplan voorziet in een wijziging van de mogelijkheden tot vestiging op het bedrijventerrein De Poort van Deventer. Volgens de toelichting van het bestemmingsplan biedt het bestemmingsplan de mogelijkheid tot het ontwikkelen van een vestigingsmilieu voor duurzame innovatie, adviesdiensten en beroepsonderwijs. Fennenoord heeft de wens om binnen het plangebied als bedrijvigheid een innovatief, duurzaam bioraffinageproces voor de productie van biobased producten en de productie van energiedragers te realiseren. Dit is volgens haar met de aan de gronden van het plangebied toegekende bedrijvigheid en toegestane bedrijfscategorieën niet langer mogelijk. Zij kan zich niet in deze keuze van de raad vinden.

202204556/1/R3.
    Datum uitspraak: 12 maart 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Fennenoord B.V., gevestigd te Deventer,
    appellante,
    en
    de raad van de gemeente Deventer (hierna: de raad),
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 mei 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Chw bestemmingsplan De Poort van Deventer" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft Fennenoord beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    Op 1 februari 2024 heeft Fennenoord nadere stukken gestuurd.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 12 februari 2024, waar Fennenoord, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], [gemachtigde B] en [gemachtigde C, en de raad, vertegenwoordigd door E.M. Busman MSc,
    ing. T.E. Ruiter MSc, A.C.J. Donkersloot MSc, ir. A.M. Otten en M. Udink, zijn verschenen.
    De Afdeling heeft pas na de zitting kennisgenomen van de nadere stukken. De Afdeling heeft besloten om met toepassing van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) het onderzoek te heropenen om over deze nadere stukken nadere schriftelijke inlichtingen als bedoeld in artikel 8:45 van deze wet in te winnen.
    De raad heeft een schriftelijke reactie op de nadere stukken gegeven.
    De Afdeling heeft vervolgens het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 22 september 2021 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het bestemmingsplan maakt de ontwikkeling van een gedeelte van het gebied De Poort van Deventer mogelijk. Het bestemmingsplan voorziet in een wijziging van de mogelijkheden tot vestiging op het bedrijventerrein De Poort van Deventer. Volgens de toelichting van het bestemmingsplan biedt het bestemmingsplan de mogelijkheid tot het ontwikkelen van een vestigingsmilieu voor duurzame innovatie, adviesdiensten en beroepsonderwijs. Fennenoord heeft de wens om binnen het plangebied als bedrijvigheid een innovatief, duurzaam bioraffinageproces voor de productie van biobased producten en de productie van energiedragers te realiseren. Dit is volgens haar met de aan de gronden van het plangebied toegekende bedrijvigheid en toegestane bedrijfscategorieën niet langer mogelijk. Zij kan zich niet in deze keuze van de raad vinden.
    Toetsingskader
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Formele beroepsgronden
    Reactie op zienswijze
    4.       Fennenoord betoogt dat de raad in de nota van zienswijzen niet of onvolledig heeft gereageerd op delen van de door Fennenoord tegen het ontwerpplan ingediende zienswijze. Zo gaat de raad volgens Fennenoord niet inhoudelijk in op de zienswijze dat de door haar gewenste bedrijvigheid wel binnen de nieuwe door de raad gehanteerde geurhinderafstanden past maar door de toegestane bedrijfscategorieën alsnog buitengesloten wordt. Ook wordt er volgens Fennenoord niet gereageerd op de zienswijze waarin zij het uitsluiten van andere bedrijven als symbolisch benoemt en de zienswijze die over de plannen voor de bedrijvigheid van Fennenoord gaat.
    4.1.    De raad stelt dat in de nota van zienswijzen de zienswijzen tot de kern zijn samengevat en vervolgens van een reactie zijn voorzien. Volgens de raad is dit op correcte wijze uitgevoerd. Dat er in de nota van zienswijzen niet is gereageerd op de documentatie rondom het plan van Fennenoord, heeft ermee te maken dat het plan van Fennenoord los staat van de inhoud en de procedure van het bestemmingsplan.
    4.2.    De Afdeling overweegt dat de raad de ingekomen zienswijzen, waaronder die van Fennenoord, in de nota van zienswijzen heeft opgenomen en deze zienswijzen van een inhoudelijke reactie heeft voorzien. Dat niet op ieder argument ter ondersteuning van de zienswijze afzonderlijk is ingegaan, is op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet voldoende is gemotiveerd. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren of argumenten niet door de raad in de overwegingen zijn betrokken.
    Het betoog slaagt niet.
    Verspreiding van informatie
    5.       Fennenoord betoogt dat het college van burgemeester en wethouders van Deventer op een onjuiste, onvolledige en inconsequente manier derden, Fennenoord zelf en de raad heeft geïnformeerd. Zo is er op de website van de raad vertrouwelijke informatie over de bedrijfsvoering van Fennenoord gepubliceerd. Dit neemt Fennenoord de raad kwalijk.
    5.1.    De Afdeling stelt vast dat op de website van de raad een document is gepubliceerd met gevoelige inhoud over de bedrijfsvoering van Fennenoord. De Afdeling heeft de raad op de zitting hierop gewezen. De raad heeft op de zitting aan Fennenoord de toezegging gedaan dat hij zo snel mogelijk dit document van de website zal verwijderen. De raad heeft op de zitting ook excuses gemaakt aan Fennenoord voor het verspreiden van het document. Daarom behoeft deze grond geen nadere bespreking.
    Daarnaast is de Afdeling met de raad van oordeel dat de informatie waar Fennenoord het over heeft geen deel uitmaakt van deze procedure.
    Het betoog slaagt niet.
    Beginselen van behoorlijk bestuur en vooringenomenheid
    6.       Fennenoord betoogt dat voorafgaand aan het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan verschillende beginselen van behoorlijk bestuur zijn geschonden. Zo heeft de raad het besluit genomen met een zekere vooringenomenheid. Volgens Fennenoord volgt dit uit de aanvullende stukken die zij op 1 februari 2024 aan de Afdeling gestuurd heeft. Ook zou er volgens Fennenoord sprake zijn van een belangenverstrengeling. Dit maakt dat de raad dit besluit niet zuiver heeft kunnen nemen.
    Fennenoord voert hiertoe aan dat uit de aanvullende stukken blijkt dat het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan alleen is genomen met het doel om de door haar gewenste bedrijvigheid van een innovatief, duurzaam bioraffinageproces voor de productie van biobased producten en de productie van energiedragers te weren. Ook heeft een ander, op het bedrijventerrein gevestigd, bedrijf zijn bezwaren tegen de mogelijke komst van de bedrijvigheid van Fennenoord kenbaar gemaakt. Volgens Fennenoord heeft dit zwaar gewogen bij de beslissing van de raad om de door haar gewenste bedrijvigheid in het bestemmingsplan niet langer toe te staan.
    6.1.    De raad stelt in zijn schriftelijke reactie dat hij zich niet kan vinden in het beeld dat Fennenoord schetst. Volgens de raad hebben de door Fennenoord overgelegde aanvullende stukken hoofdzakelijk betrekking op voorbereidende documenten en verslagen van raadsvergaderingen in de aanloop naar de vaststelling van het "Chw bestemmingsplan De Poort van Deventer". Deze stukken vormen volgens de raad de beeld- en besluitvorming tot de vaststelling van dit bestemmingsplan en ondersteunen daarmee zijn standpunt in de zaak, dat het bestemmingsplan zorgvuldig is voorbereid en vastgesteld.
    Daarnaast stelt de raad dat bepaalde stukken geen onderdeel uitmaken van de procedure tot het vaststellen van het bestemmingsplan. De raad ziet dan ook niet de relevantie van deze aanvullende stukken in de voorliggende zaak.
    6.2.    Ingevolge artikel 2:4, eerste lid, van de Awb vervult het bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid.
    Ingevolge artikel 2:4, tweede lid, van de Awb waakt het bestuursorgaan ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkende personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden.
    6.3.    Uit de aanvullende stukken en het verhandelde op de zitting is het de Afdeling duidelijk geworden dat de geschetste gang van zaken rond de ontwikkeling van het bedrijventerrein in het verleden Fennenoord in haar gewenste bedrijfsvoering raken. Ook is duidelijk geworden dat de rol van de gemeente bij de ontwikkeling van het bedrijventerrein Fennenoord in haar belangen raakt. De Afdeling is evenwel van oordeel dat uit het betoog van Fennenoord en uit de door haar overgelegde aanvullende stukken onvoldoende objectief blijkt dat de raad bij de totstandkoming van het bestreden besluit en de daarin gemaakte keuzes voor de toegestane bestemmingen en functies in strijd met de beginselen van behoorlijk bestuur heeft gehandeld.
    Ook blijkt uit de overgelegde stukken op geen enkele wijze dat de raad zijn taak tot vaststelling van het bestemmingsplan of de wijze waarop dit besluit is voorbereid met enige vooringenomenheid heeft vervuld. Fennenoord heeft deze stelling onvoldoende geconcretiseerd. De strekking van artikel 2:4 van de Awb is niet dat een bestuursorgaan niet vanuit bepaalde beleidskeuzes zou mogen werken. In dat verband wijst de Afdeling erop dat de raad op basis van nieuwe beleidsmatige inzichten en politiek-bestuurlijke afwegingen het bestemmingsplan mag wijzigen. Het gaat erom dat het bestuursorgaan de hem toevertrouwde belangen niet oneigenlijk behartigt door zich bijvoorbeeld door persoonlijke belangen of voorkeuren te laten beïnvloeden (vergelijk de uitspraak van 15 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3156).
    Uit de voorbereiding of het vaststellen van het bestemmingsplan is de Afdeling niet gebleken van een persoonlijk belang als bedoeld in artikel 2:4, tweede lid, van de Awb van de tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen. Verder valt in wat Fennenoord heeft betoogd niet te zien dat met het vaststellen van het bestemmingsplan een oneigenlijk belang van de raad is gediend. De omstandigheid dat de raad voorafgaand aan de procedure tot vaststelling van het bestemmingsplan gebruik heeft gemaakt van zijn wettelijke bevoegdheid om voor het plangebied een voorbereidingsbesluit te nemen, om uitvoering te geven aan zijn beleidskeuze om bedrijvigheid als die door Fennenoord wenselijk werd geacht in de tussentijd te voorkomen, maakt dit naar het oordeel van de Afdeling niet anders. Deze beleidskeuze was immers niet alleen bedoeld om specifiek de bedrijvigheid van Fennenoord te weren, maar alle categorieën van bedrijven die niet behoren tot de in bijlage 3 bij de planregels gevoegde Staat van bedrijfsactiviteiten De Poort van Deventer genoemde bedrijven en daarnaast ook alle bedrijven met een richtafstand voor geurhinder van meer dan 50 m.
    Het betoog slaagt niet.
    Inhoudelijke beroepsgronden
    Omgevingsvisie
    7.       Fennenoord betoogt dat de besluitvorming op incorrecte wijze heeft plaatsgevonden waardoor het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan ondeugdelijk is gemotiveerd. Volgens Fennenoord zijn de procedures en de volgordelijkheid van acties van de raad niet op orde. Zo is het bestemmingsplan niet in overeenstemming met de Omgevingsvisie Deventer (hierna: Omgevingsvisie). Ook is er volgens Fennenoord geen samenhangende visie of beleid voor het gebied vastgesteld op grond waarvan het besluit is genomen. In de Omgevingsvisie staat dat de gemeente op de planlocatie de ambitie heeft een innovatieve, chemische ontwikkeling te realiseren. Dit is niet wat het bestemmingsplan mogelijk maakt, integendeel, het bestemmingsplan sluit dit soort bedrijven juist uit. Daarnaast is er geen ander beleid ontwikkeld op grond waarvan de behoefte aan de ontwikkeling van het gebied zoals die naar voren komt in het bestemmingsplan kenbaar wordt gemaakt. Hierdoor heeft de raad er geen blijk van gegeven dat een integrale afweging is gemaakt.
    7.1.    De raad stelt dat het bestemmingsplan mogelijk maakt wat in lijn met de beoogde ontwikkeling van het gebied De Poort van Deventer wenselijk is geacht. Naar aanleiding van de sluiting van de productietak van een chemiebedrijf, dat een groot deel van de gronden van het plangebied in eigendom had, is de gemeente op zoek gegaan naar een nieuwe invulling van het bedrijventerrein. Die invulling moet passend zijn bij de ambitie voor het vestigingsmilieu van het terrein. Er is een proefperiode van drie jaar geweest waarbij is gekeken naar de mogelijkheden voor het daar vestigen van hoogwaardige chemische bedrijven en start-ups. Dit profiel bleek te specifiek te zijn, waardoor de proefperiode in maart 2021 is stopgezet en geëvalueerd. Er is vervolgens voor het bedrijventerrein een nieuw gebiedsprofiel geformuleerd dat is gericht op innovatieve en hoogwaardige proces- en maakbedrijven en daaraan gerelateerde kennis, techniek en IT. Dit gebiedsprofiel is ontwikkeld om een transformatie van het bedrijventerrein te bewerkstelligen.
    7.2.    De Afdeling overweegt dat de ambitie voor het plangebied in de Omgevingsvisie ruim is opgezet. In de Omgevingsvisie worden verschillende mogelijkheden voor de ontwikkeling van het plangebied genoemd. Weliswaar past de door Fennenoord gewenste bedrijfsvoering van een innovatief, duurzaam bioraffinageproces voor de productie van biobased producten en de productie van energiedragers in een van de genoemde mogelijkheden uit de Omgevingsvisie, maar dat geldt ook voor de thans door de raad gekozen invulling van het bestemmingsplan. De enkele omstandigheid dat de door Fennenoord gewenste bedrijfsvoering op zichzelf past in de Omgevingsvisie hoeft niet te betekenen dat de raad een dergelijke bedrijvigheid ook in het bestemmingsplan moet toestaan.
    De Afdeling ziet daarom geen aanleiding om te oordelen dat de raad op dit punt in strijd heeft gehandeld met de Omgevingsvisie. Dat de raad ervoor heeft gekozen om de focus voor bedrijven die zich in het plangebied willen vestigen te laten verschuiven, valt binnen de mogelijkheden die in de Omgevingsvisie worden omschreven. Dit acht de Afdeling niet onredelijk en ligt binnen de beleidsruimte die de raad heeft. Daarmee is het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan op dit punt voorzien van een voldoende deugdelijke motivering.
    Het betoog slaagt niet.
    Uitsluiting bedrijvigheid Fennenoord onredelijk?
    8.       Fennenoord kan zich niet verenigen met de beperkingen die het bestemmingsplan ten opzichte van het voorgaande bestemmingsplan met zich brengt. De aangepaste als bijlage 3 bij de planregels gevoegde Staat van bedrijfsactiviteiten De Poort van Deventer zorgt er namelijk voor dat Fennenoord met de door haar gewenste bedrijfsvoering zich niet langer kan vestigen binnen het plangebied.
    De raad sluit deze bedrijfsvoering uit door een tweetal maatregelen in het bestemmingsplan door te voeren. Zo zijn bedrijven met een richtafstand voor geurhinder van meer dan 50 m uitgesloten van vestiging op het bedrijventerrein en is er bij het bestemmingsplan een specifieke lijst van bedrijfsactiviteiten gevoegd waarin de categorie van bedrijfsvoering waar de door Fennenoord gewenste bedrijfsvoering onder valt, namelijk bio-energie installaties, binnen het plangebied is uitgesloten. Volgens Fennenoord heeft de raad de uitsluiting van bedrijven in deze Staat van bedrijfsactiviteiten ondeugdelijk gemotiveerd. Zo is het volgens Fennenoord onbegrijpelijk dat een bedrijf dat mogelijk wel aan het vereiste van een richtafstand voor geur van 50 m zou kunnen voldoen, bij voorbaat al wordt uitgesloten omdat het bedrijf niet is opgenomen in de als bijlage 3 bij de planregels gevoegde Staat van bedrijfsactiviteiten De Poort van Deventer. Fennenoord stelt haar voornemen om binnen het plangebied de door haar gewenste bedrijvigheid te willen realiseren kenbaar te hebben gemaakt bij zowel de omgevingsdienst als het college en de raad. De raad had haar plannen daarom moeten meenemen bij het vaststellen van het bestemmingsplan.
    8.1.    In het algemeen kunnen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde beleidsinzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. Bij die afweging van belangen kan worden betrokken of actie is ondernomen om de mogelijkheden die het voorgaande bestemmingsplan bood te realiseren.
    8.2.    Volgens de toelichting bij het bestemmingsplan is de aanleiding voor de vaststelling van dit bestemmingsplan, dat het voorgaande planologische regime onvoldoende bleek aan te sluiten op de ambities voor het gebied, zoals verwoord in de Omgevingsvisie. De raad wil daarom het vestigingsklimaat dat het voorgaande planologische regime mogelijk maakte, beperken. Om dit te bewerkstelligen heeft de raad in het bestemmingsplan de twee genoemde maatregelen opgenomen. Hierbij heeft de raad in ieder geval betrokken dat Fennenoord onder het eerder geldende bestemmingsplan geen aanvraag voor een omgevingsvergunning heeft ingediend en dat de plannen van Fennenoord voor de door haar gewenste bedrijfsvoering nog onduidelijk waren nu de inhoud daarvan een aantal keren is gewijzigd. De raad heeft hierover verklaard dat de gesprekken met Fennenoord over haar voorgenomen bedrijfsvoering zich in een verkennende fase bevonden.
    8.3.    De raad heeft op de zitting toegelicht dat het gebied De Poort van Deventer in ontwikkeling is. De hierboven onder 8 genoemde maatregelen dragen volgens de raad bij aan het in stand houden van die ontwikkeling en bieden een vorm van regie aan de raad. Daarbij heeft de raad zich gebaseerd op de richtafstanden uit de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG-brochure). Voor een aantal categorieën bedrijven heeft de raad gekozen om deze uit te sluiten door ze niet op te nemen in de Staat van bedrijfsactiviteiten. Dit heeft de raad gedaan omdat de richtafstand die de VNG-brochure aangeeft, voor deze categorieën bedrijven in de praktijk anders uitpakt. Volgens de raad is de richtafstand voor geur voor deze categorieën bedrijven in de VNG-brochure te laag en wordt er op een veel grotere afstand van deze bedrijven toch geurhinder ondervonden. Daarom heeft de raad gekozen voor een zogenoemd "dubbel slot" door zowel de aan te houden richtafstand voor geur te verkleinen als bepaalde categorieën bedrijven in de Staat van bedrijfsactiviteiten uit te sluiten.
    De Afdeling is gelet op de uitleg van de raad van oordeel dat de keuze voor het uitsluiten van bepaalde categorieën bedrijven in de Staat van bedrijfsactiviteiten, naast het terugbrengen van de richtafstand voor geur, in dit geval niet als onredelijk kan worden beschouwd. De Afdeling heeft begrip voor de voor Fennenoord teleurstellende situatie dat zij door de keuze van de raad voor deze maatregelen zich met de door haar gewenste bedrijfsvoering niet meer op de planlocatie kan vestigen, waar dat voorheen wel kon. Hierbij moet echter in aanmerking worden genomen dat uit de stukken en het verhandelde op de zitting is gebleken dat Fennenoord geen eigenaar is van gronden binnen het plangebied en dat zij sinds de vaststelling van het vorige bestemmingsplan geen concrete actie heeft ondernomen om de door haar gewenste bedrijfsvoering te realiseren. Evenmin is gebleken dat Fennenoord daarvoor zodanig concrete plannen had dat de raad bij zijn belangenafweging daaraan een zwaarder gewicht moest toekennen dan aan de wijziging van de binnen het plangebied toegestane bedrijfsactiviteiten.
    De raad heeft zich bij de vaststelling van het bestemmingsplan voldoende rekenschap gegeven van de in dit opzicht gewijzigde beleidsinzichten en de door de raad in dit verband gemaakte belangenafweging. Het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan is op dit punt voorzien van een voldoende deugdelijke motivering.
    Daarnaast bieden de planregels ook nog de mogelijkheid om met een omgevingsvergunning af te wijken van de hierboven genoemde voorwaarden die betrekking hebben op de op het bedrijventerrein toegelaten functies, zoals opgenomen in Bijlage 3 van de Staat van bedrijfsactiviteiten De Poort van Deventer. De Afdeling ziet daarom geen reden om te oordelen dat de door de raad in het bestemmingsplan opgenomen maatregelen onredelijk zijn.
    Het betoog slaagt niet.
    Relativiteitsvereiste
    9.       Omdat de beroepsgronden niet slagen, is de Afdeling niet ingegaan op de door de raad opgeworpen vraag of het relativiteitsvereiste aan vernietiging van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in de weg staat.
    Conclusie
    10.     Het beroep is ongegrond.
    11.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, voorzitter, en mr. H. Benek en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, griffier.
    w.g. Jurgens
    voorzitter
    w.g. Plambeck
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 12 maart 2025
    159-1057