ECLI:NL:RBROT:2003:AO0937, Rechtbank Rotterdam, 28-11-2003, 03/486 BC
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2003-11-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Warenwetboete;
        Toetsing aan ongepubliceerd beleid; waarschuwing in plaats van boete.

RECHTBANK TE ROTTERDAM
    
    	Enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
    
    
    
    Reg.nr.: BC 03/486 NIF
    
    
    Uitspraak
    
    
    in het geding tussen
    
    
      [X], wonende te [Y], eiser,
      gemachtigde mr. P.F. Passchier, werkzaam bij de Nederlandse Brood- en Banketbakkers Ondernemersvereniging
    
    
    en
    
    de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder.
    
    
    1. Ontstaan en loop van de procedure
    
    Bij besluit van 15 maart 2002 heeft verweerder eiser meegedeeld dat hem een boete wordt opgelegd van    € 450,- omdat aanduidingen, vermeldingen of voorstellingen zijn gebezigd die, doordat zij onjuist of onvolledig zijn of een onjuiste indruk wekken, misleidend zijn met betrekking tot de kenmerken van de betrokken eet- of drinkwaar.
    
    Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 25 april 2002 bezwaar gemaakt.
    
    Bij besluit van 2 januari 2003 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) heeft eiser bij brief van 12 februari 2003 beroep ingesteld.
    
    Verweerder heeft bij brief van 10 maart 2003 een verweerschrift ingediend.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 oktober 2003. Aanwezig waren eiser en zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. F. Drop. 
    
    2. Overwegingen
    
    Bij de beoordeling van het geding gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
    
    Eiser exploiteert de eenmanszaak [Z]. 
    
    Op 16 oktober 2001 heeft opnieuw inspectie van de bedrijfsruimten plaatsgevonden, waarvan de controleambtenaar op 29 januari 2002 proces-verbaal heeft opgemaakt. De controleambtenaar heeft bij de inspectie uit de voorraad roggebrood, op de verpakking waarvan was vermeld "roggebrood Docus van der Zande 500 gram" een verpakking als monster meegenomen. 
    
    In de verklaring van 7 november 2001 van een medewerker van het laboratorium Chemie bij de Keuringsdienst van Waren, onderdeel Oost, is vermeld dat op 23 oktober 2001 onderzoek op het monster is uitgevoerd, waarbij is gebleken dat de nettohoeveelheid van het monster 367 gram bedroeg. 
    
    In het verhoor van 18 december 2001, waarvan een controleambtenaar op 28 januari 2002 proces-verbaal heeft opgemaakt, heeft eiser verklaard dat eiser van plan is met een andere medewerker van de Keuringsdienst van Waren contact op te nemen voor het geven van een mondelinge toelichting en dat hij voor het overige geen uitspraken wenst te doen. 
    
    De rechtbank overweegt als volgt. 
    
    Artikel 32a, eerste lid, van de Warenwet luidt als volgt. Ter zake van de in de bijlage omschreven overtredingen kan de minister een boete opleggen aan de natuurlijke persoon of rechtspersoon aan welke de overtreding kan worden toegerekend. 
    
    Ingevolge het tweede lid van artikel 32a van de Warenwet wordt de hoogte van de boete bepaald op de wijze als voorzien in de bijlage. 
    
    In artikel 32a, derde lid, van de Warenwet is bepaald dat de minister de boete lager kan stellen dan in de bijlage is bepaald, indien het bedrag van de boete in een bepaald geval op grond van bijzondere omstandigheden onevenredig hoog moet worden geacht.
    
    Ingevolge artikel 5, eerste lid, aanhef en onder c, van het Warenwetbesluit etikettering van levensmiddelen (hierna: het Warenwetbesluit etikettering) moet bij de verhandeling van voorverpakte eet- of drinkwaren onder meer de volgende vermelding worden gebezigd de netto-hoeveelheid. 
    
    In artikel 29, eerste lid, van het Warenwetbesluit etikettering is bepaald dat aanduidingen, vermeldingen of voorstellingen die doordat zij onjuist of onvolledig zijn of een onjuiste indruk wekken, misleidend zijn met betrekking tot de  kenmerken van de betrokken eet- of drinkwaar, en met name tot de aard, identiteit, hoedanigheden, samenstelling, hoeveelheid, houdbaarheid, oorsprong of herkomst, wijze van vervaardiging of verkrijging, bij het verhandelen van eet- en drinkwaren, en bij de aanprijzing ervan, niet mogen worden gebezigd.
    
    In artikel 2 van het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten, in verbinding met onderdeel D-5.18.1 van de bijlage van het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten, is bepaald dat de te betalen boete voor de hiervoor genoemde overtreding omschreven in artikel 2, eerste lid, van het Warenwetbesluit bereiding en behandeling van levensmiddelen in verbinding met artikel 29 van de regeling € 450,- bedraagt. 
    
    Eiser heeft niet betwist dat de nettohoeveelheid roggebrood in de door controleambtenaar als monster meegenomen verpakking waarop was vermeld "roggebrood Docus van der Zande 500 gram" 367 gram bedroeg. Niet gebleken is dat verweerder zich op onjuiste feiten heeft gebaseerd. 
    
    Eiser heeft gesteld dat de vermelding van 500 gram op de verpakking niet opzettelijk is gedaan. Opzet is volgens eiser een wezenlijk kenmerk van misleiding. 
    
    Verweerder heeft gesteld dat voor vaststelling van overtreding van artikel 29, eerste lid, van het Warenwetbesluit etikettering de aanwezigheid van opzet niet behoeft te worden bewezen. 
    
    De rechtbank stelt vast dat eiser niet wordt tegengeworpen dat hij de vermelding van 500 gram opzettelijk op de verpakking die door de controleambtenaar als monster is meegenomen, heeft aangebracht. In de omschrijving van artikel 29, eerste lid, van het Warenwetbesluit is niet de dader maar de aanduiding subject van de misleiding en buiten beschouwing gelaten of die aanduiding opzettelijk dan wel niet opzettelijk is gebezigd. Naar het oordeel van de rechtbank levert het hiervoor genoemde feit een overtreding op van het bepaalde in artikel 29, eerste lid, van het Warenwetbesluit etikettering van levensmiddelen. 
    
    De rechtbank is van oordeel dat eiser heeft moeten begrijpen dat hij door het hiervoor vermelde feit in overtreding was met het hiervoor aangehaalde voorschrift. De overtreding was aan eiser toerekenbaar. Verweerder was derhalve in beginsel bevoegd tot het opleggen van een boete voor de geconstateerde overtredingen. 
    
    De rechtbank dient voorts te beoordelen of verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten van zijn bevoegdheid tot oplegging van een boete gebruik te maken. 
    
    Eiser heeft betoogd dat hij naar aanleiding van de inspectie de pakken roggebrood van 250 gram heeft voorzien van een sticker met de aanduiding van 250 gram.
    
    De rechtbank overweegt dat de beoordeling of verweerder redelijkerwijs tot boeteoplegging heeft mogen overgaan, dient plaats te vinden op grond van de feiten en omstandigheden zoals die zich ten tijde van de overtreding hebben voorgedaan. Derhalve kan de omstandigheid dat eiser de verpakkingen nadien alsnog van stickers heeft voorzien, niet meewegen in deze beoordeling. 
    
    Verweerder heeft op schrift gesteld beleid ontwikkeld voor de beoordeling van de vraag welke maatregel dient te worden ingezet in een specifieke overtredingsituatie. Bij geringe overtreding wordt volstaan met een waarschuwing. Van een geringe overtredingsituatie is sprake bij geringe overschrijding van een wettelijk gestelde norm, waarbij geen sprake is van gezondheids- of veiligheids-risico, grove misleidingen of vervalsingen waarbij maatschappelijke relevantie niet of nauwelijks kan worden onderbouwd. Bij ernstige of herhaalde overtreding alsmede bij onwil van de overtreder wordt proces-verbaal opgemaakt. Naar het oordeel van de rechtbank kan niet worden gezegd dat het hiervoor weergegeven beleid de grenzen van een redelijke beleidsbepaling te buiten gaat.
    
    Het weergegeven beleid is door verweerder nader uitgewerkt in de zogeheten Regels voor het direct op maken van proces-verbaal/boeterapport. In die Regels is vermeld, hetgeen door verweerder ter zitting nader is toegelicht, dat direct een proces-verbaal of boeterapport wordt opgesteld indien de inhoud van een enkelvoudige e-verpakking of een niet-e-verpakking een afwijking vertoont van 9% ten opzichte van de op de verpakking vermelde inhoud, indien die vermelding 200 tot 300 gram is. Indien de vermelde inhoud 300 tot 500 gram is, wordt direct een proces-verbaal of boeterapport opgemaakt indien de inhoud van de verpakking een afwijking vertoont van 6%. Ook ten aanzien van dit beleid kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden gezegd dat het de grenzen van een redelijke beleidsbepaling te buiten gaat. 
    
    In het aan het bestreden besluit ten grondslag liggende advies van de commissie is overwogen dat gezien de in de onderneming aangetroffen situatie het terstond opmaken van een boeterapport was geboden. 
    
    Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat de boete geen redelijk doel dient. Aangevoerd is dat consumenten door de vermelding feitelijk niet zijn benadeeld. Er heeft bij kopers noch verkopers onduidelijkheid bestaan over de inhoud van de pakken roggebrood. De pakjes van 250 gram werden verkocht voor € 0,57, terwijl die van 500 gram voor € 1,02 werden verkocht. 
    
    Ter zitting heeft eiser toegelicht dat het toevallig was dat de verpakking die als monster is meegenomen 367 gram bevatte. De grote verpakkingen bevatten veertien plakken en de kleine verpakkingen zeven plakken. Indien een verpakking toevallig zeven bovengemiddeld zware plakken bevat, ontstaat een gewicht dat aanzienlijk meer is dan 250 gram. Voorts heeft eiser toegelicht dat zowel de pakjes van 250 gram als die van 500 gram achter de toonbank lagen. In de winkel stond een bord waarop de juiste gewichten en prijzen waren vermeld. Klanten moesten vragen naar een grote of kleine verpakking. 
    
    Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat tegen elke afwijking wordt opgetreden met een maatregel. Onder een maatregel verstaat verweerder onder meer het geven van een schriftelijke waarschuwing en het opleggen van een boete. Verweerder heeft afgezien van het geven van een waarschuwing omdat het verschil van 133 gram tussen het op de verpakking vermelde gewicht en het werkelijke gewicht groter was dan 9%. 
    
    
      De rechtbank constateert dat in het advies van de commissie is nagelaten aan te geven op welke grond van het geven van een schriftelijke waarschuwing is afgezien. De rechtbank stelt voorts vast dat de door verweerder ter zitting gegeven nadere motivering het bestreden besluit niet kan dragen, reeds omdat geen sprake is van een verpakking waarop een gewicht in de categorie van 200 tot 300 gram is vermeld, maar een gewicht in de categorie van 300 tot 500 gram. 
      Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, in welk artikel is bepaald dat het bestreden besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering. 
    
    
    Voorts overweegt de rechtbank dat de commissie, hoewel zij verwijst naar de in de onderneming aangetroffen situatie, in haar advies in het geheel is voorbijgegaan aan de hiervoor vermelde en door verweerder niet  betwiste omstandigheden. De omstandigheden dat de grote verpakkingen ten opzichte van de kleine verpakkingen tweemaal zoveel sneden bevatten, dat de verpakkingen achter de toonbank lagen en dat in de winkel een bord met aanduiding van het gewicht en de prijs van de verpakkingen stond, diende verweerder - gelet op zijn discretionaire bevoegdheid tot boeteoplegging - in zijn beoordeling te betrekken. Ten onrechte heeft verweerder deze omstandigheden bij afweging van de bij het bestreden besluit betrokken belangen buiten beschouwing gelaten. Het bestreden besluit komt eveneens voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met het bepaalde in artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep wordt gegrond verklaard. 
    
    De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het beroep tot aan deze uitspraak redelijkerwijs heeft moeten maken. De rechtbank bepaalt de proceskosten op € 644,- aan kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Van overige kosten waarop een veroordeling in de proceskosten betrekking kan hebben, is de rechtbank niet gebleken.
    
    3. Beslissing
    
    De rechtbank,
    
    recht doende:
    
    verklaart het beroep gegrond,
    
    vernietigt het bestreden besluit,
    
    bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 116,- vergoedt,
    
    veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 644,- en wijst Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die deze kosten aan eiser moet vergoeden.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. L.A.C. van Nifterick.
      De beslissing is, in tegenwoordigheid van mr. W.B. Vos als griffier, uitgesproken in het openbaar op         28 november 2003.
    
    
    
    
    De griffier: De rechter:
    
    
    
    
    
    
    Afschrift verzonden op:
    
    
    Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiser wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.