ECLI:NL:CBB:2025:154, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 11-03-2025, 23/4
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-03-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: GLB. Randvoorwaardenkorting 3% voor het jaar 2021. Niet-vergunde mestopslag. Omvang mestopslag van meer dan 600 kubieke meter niet voldoende onderbouwd door toezichthouders. Motiveringsgebrek, vernietiging bestreden besluit.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 23/4
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 11 maart 2025 in de zaak tussen
    
    
      [naam 1] en [naam 2] , te [woonplaats] (maatschap)
    (gemachtigde: mr. drs. A.C.M. Brom)
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
    (gemachtigde: mr. E.J.H. Jansen)
    
    
      en
    
    
    de Staat der Nederlanden (ministerie van Justitie en Veiligheid) (Staat)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 24 mei 2022 heeft de minister op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling) een randvoorwaardenkorting vastgesteld van 3% op alle door de maatschap voor het jaar 2021 aangevraagde rechtstreekse betalingen.
    
    
    
      Met het besluit van 29 september 2022 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar daartegen ongegrond verklaard.
    
    
    
      De maatschap heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Partijen hebben nadere stukken ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 23 januari 2025. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen.
    
    
    
      De maatschap heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Naar aanleiding van dit verzoek heeft het College de Staat als partij aangemerkt.
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.1
      Met de Gecombineerde opgave 2021 heeft de maatschap gevraagd om uitbetaling van de basis- en de vergroeningsbetaling.
      
    
    
      1.2
      Naar aanleiding van een klacht, binnengekomen bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) op 14 maart 2021, heeft een toezichthouder van de Regionale Uitvoeringsdienst Drenthe (RUD Drenthe, nu: Omgevingsdienst Drenthe) op 15 maart 2021 een onaangekondigde controle uitgevoerd op een perceel van de maatschap aan het [adres] in [woonplaats] . Daarbij heeft de toezichthouder geconstateerd dat er een mobiele mestscheidingsinstallatie op het perceel staat opgesteld en dat er droge mestfractie wordt opgeslagen. Tijdens de controle zijn foto’s gemaakt.
      
    
    
      1.3
      De toezichthouder heeft op 16 maart 2021 telefonisch contact opgenomen met de maatschap, waarna de activiteit is stilgelegd. Bij een controle op 29 maart 2021 heeft de toezichthouder geconstateerd dat de mobiele mestscheider niet meer aanwezig is.
      
    
    
      1.4
      Op 29 april 2021 hebben twee toezichthouders van de RUD Drenthe het perceel opnieuw onaangekondigd bezocht. De toezichthouders hebben geconstateerd dat op het perceel droge mestfractie van eerder uitgevoerde mestscheiding wordt opgeslagen. Tijdens de controle zijn foto’s gemaakt.
      
    
    
      1.5
      
        Naar aanleiding van een signaal van een toezichthouder van het waterschap [naam 3] over mogelijk illegale lozingen en activiteiten op het perceel, heeft een toezichthouder van RUD Drenthe op 7 december 2021 dezelfde locatie opnieuw onaangekondigd bezocht. Daarbij heeft de toezichthouder geconstateerd dat er wederom een mobiele mestscheidingsinstallatie op het terrein staat opgesteld en dat er droge mestfractie wordt opgeslagen, niet volledig op een bodem beschermende voorziening waarbij mestvocht in of op de bodem wordt geloosd. Tijdens de controle zijn foto’s gemaakt.
        De bevindingen van de toezichthouders van de RUD Drenthe zijn neergelegd in een rapport van 17 december 2021 (rapport).
      
      
    
    
      1.6
      Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [naam 4] heeft de maatschap op 20 januari 2022 een vooraankondiging van een last onder dwangsom gestuurd. Daarin staat dat de maatschap de mestscheiding terstond moet stoppen en de opslag van droge mestfractie binnen veertien dagen moet beëindigen, omdat sprake is van niet-vergunde activiteiten.
      
    
    
      1.7
      Met de brief van 3 mei 2022 heeft de minister de maatschap laten weten het voornemen te hebben een korting van 3% toe te passen op de voor 2021 aangevraagde rechtstreekse betalingen. De reden hiervoor is dat bij de controle van de RUD Drenthe op 7 december 2021 is gebleken dat de maatschap niet heeft voldaan aan de randvoorwaarde dat de maatschap de mestopslag en/of de opslag van kuilvoer onderhoudt en maatregelen neemt, zodat er geen verontreiniging ontstaat door het weglekken van vloeistoffen met mest en/of opgeslagen plantaardige materialen. De maatschap is in de gelegenheid gesteld een zienswijze te geven maar heeft dit niet gedaan.
      
    
    
      2.1
      Met het besluit van 24 mei 2022, gehandhaafd bij het bestreden besluit, heeft de minister aan de maatschap een randvoorwaardenkorting opgelegd van 3% op de in het jaar 2021 aangevraagde rechtstreekse betalingen. De minister heeft daaraan het volgende ten grondslag gelegd. Tijdens een controle van de RUD Drenthe op 7 december 2021 is geconstateerd dat er wederom een mobiele mestscheidingsinstallatie op het perceel van de maatschap aan het [adres] in [woonplaats] stond opgesteld en er opslag plaatsvond van droge mestfractie, niet volledig op een bodembeschermende voorziening, waarbij mestvocht in of op de bodem werd geloosd. De maatschap heeft (nog steeds) geen vergunning voor de mestscheidingsinstallatie of voor de opslag van de droge mestfractie en hiervoor ook geen vergunningaanvraag ingediend. De maatschap heeft hiermee gehandeld in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), omdat het een activiteit betreft die staat genoemd in het Besluit omgevingsrecht, bijlage 1, onderdeel c. Uit de constateringen van de RUD Drenthe volgt dat de maatschap ook niet heeft voldaan aan de in artikel 3.65, tweede lid, van de Activiteitenregeling milieubeheer (Activiteitenregeling) opgenomen randvoorwaarde. In het geval van de maatschap resulteert dit volgens de minister in een korting van 3%. 
      
    
    
      2.2
      In een aanvullende brief van 9 januari 2025 heeft de minister de juridische grondslag voor de randvoorwaardenkorting beperkt tot de constatering dat de maatschap heeft gehandeld in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo. Volgens de minister is sprake van een mestopslag van meer dan 600 kubieke meter, waarvoor een omgevingsvergunning is vereist. Op grond van artikel 3.45, tweede lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer is paragraaf 3.4.5 van dat besluit dan niet van toepassing. Daarmee is ook artikel 3.65 van de Activiteitenregeling niet van toepassing. Het niet hebben van een benodigde omgevingsvergunning betreft volgens de minister een niet-naleving van een randvoorwaarde die een standaardkorting van 3% rechtvaardigt.
      
      
        
          Standpunten van partijen
        
      
      
    
    
      3.1
      De maatschap betwist dat sprake is van een mestopslag van meer dan 600 kubieke meter. Ook is volgens de maatschap geen omgevingsvergunning nodig voor de mobiele mestscheiding en de tijdelijke opslag van vaste mest. De mest van de maatschap wordt opgeslagen in de twee (vergunde) mestsilo’s. Twee tot drie maal per jaar wordt de mest ter plekke gescheiden met een mobiele mestscheider en direct afgevoerd. De vaste mestfactie ligt dan hoogstens twee weken opgeslagen op een verharde, vloeistofkerende voorziening.
      
    
    
      3.2
      De minister handhaaft het standpunt dat sprake is van een mestopslag van meer dan 600 kubieke meter waarvoor een omgevingsvergunning was vereist. Dat blijkt volgens de minister uit het rapport, de vooraankondiging van de last onder dwangsom van 20 januari 2022, een luchtfoto uit 2021 en de schriftelijke toelichting bij die luchtfoto van toezichthouder [naam 5] van 8 januari 2025.
      
      
        
          Wettelijk kader 
        
      
      
      
        4	Het toepasselijke wettelijk kader is voor zover relevant opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
      
      
      
      
      
      
        
          Beoordeling van het beroep
        
      
      
    
    
      5.1
      Gelet op de beperking van de grondslag in de brief van 9 januari 2025 zal het College alleen beoordelen of de minister terecht heeft geconstateerd dat op 7 december 2021 sprake was van een mestopslag van meer dan 600 kubieke meter.
      
    
    
      5.2
      In beginsel mag een bestuursorgaan uitgaan van de bevindingen in een toezichtrapport, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van de toezichthouders van de RUD Drenthe kan daarom niet lichtvaardig worden voorbijgegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, net als de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent.
      
    
    
      5.3
      Het College is van oordeel dat de bevindingen in het rapport onvoldoende feitelijke grondslag bieden voor de constatering dat op 7 december 2021 sprake was van een mestopslag van meer dan 600 kubieke meter. Het rapport bevat slechts de bevinding van toezichthouder [naam 6] op 7 december 2021, dat de mobiele mestscheiding en de opslag van droge mestfractie niet zijn vergund. Uit het rapport valt echter niet op te maken waarom de opslag van de mest een vergunningplichtige activiteit betreft. Het rapport bevat foto’s van de mestopslag op 7 december 2021, maar hieruit kan niet worden opgemaakt wat de omvang van de mestopslag is. Van het daadwerkelijk opmeten of op andere wijze vaststellen van de omvang van de mestopslag door de toezichthouder is geen sprake geweest. Ook de door de minister ingebrachte luchtfoto biedt geen uitsluitsel. Het is niet duidelijk wanneer precies in 2021 deze foto is gemaakt. Ook is niet duidelijk waarom op de foto wordt uitgegaan van de ingetekende markeringslijnen die de oppervlakte van de mestopslag zouden aanduiden. Het College volgt evenmin de constatering van [naam 5] in de toelichting bij de luchtfoto dat uit de foto’s in het rapport blijkt dat de mestopslag op de locatie minimaal drie meter hoog is. De foto’s in het rapport bieden geen overzicht van de gehele mestopslag en zijn onvoldoende duidelijk. Uit de foto’s kan niet worden afgeleid wat de hoogte van de mestopslag is. Toezichthouder [naam 5] was bovendien niet aanwezig bij de controle op 7 december 2021. Haar constatering dat de mestopslag op de locatie minimaal drie meter hoog was, volgt dus niet uit eigen waarneming maar is alleen gebaseerd op de foto’s in het rapport.
      
    
    
      5.4
      De minister heeft op de zitting aangevoerd dat ook uit de vooraankondiging van de gemeente [naam 4] van 20 januari 2022 volgt dat sprake was van een vergunningplichtige activiteit. Het College volgt dit standpunt niet. Uit de vooraankondiging blijkt dat de gemeente zich baseert op dezelfde bevindingen van toezichthouder [naam 6] zoals neergelegd in het rapport. Uit de vooraankondiging blijkt niet dat de gemeente zelf heeft vastgesteld dat sprake was van een mestopslag van meer dan 600 kubieke meter. De vooraankondiging voegt dus niets toe aan de feitelijke bevindingen van de toezichthouders in het rapport.
      
      6 Uit het voorgaande volgt dat het beroep gegrond is. De minister heeft het bestreden besluit in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) onvoldoende zorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd. Omdat het College niet weet of de minister nog nader onderzoek wil doen naar de mestopslag, kan het College niet zelf in de zaak voorzien. Daarom zal het College de minister opdragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het College geeft hiervoor een termijn van acht weken. 
      
      7 Het College zal de minister veroordelen in de door de maatschap in beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1). Omdat het beroep gegrond is, moet de minister ook het griffierecht aan de maatschap vergoeden.
      
      
        
          Overschrijding van de redelijke termijn
        
      
      
    
    
      8.1
      De maatschap heeft verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en van artikel 6 van het van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
      
    
    
      8.2
      In zaken als hier aan de orde geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase samen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren, tenzij er sprake is van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor de schadevergoeding is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
      
    
    
      8.3
      De termijn is begonnen op de datum waarop de minister het bezwaarschrift heeft ontvangen, te weten op 5 juli 2022. Dit betekent dat ten tijde van deze uitspraak de redelijke termijn van twee jaar met ruim acht maanden is overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten, is geen sprake. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, brengt dit mee dat de maatschap recht heeft op een schadevergoeding van € 1.000,-.
      
    
    
      8.4
      De overschrijding is volledig toe te rekenen aan het College, omdat de behandeling van het bezwaar minder dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.000,- aan de maatschap.
      
    
    
      8.5
      Nu de overschrijding van de redelijke termijn is veroorzaakt door de duur van de behandeling bij het College, zal de Staat worden veroordeeld in de door de maatschap gemaakte proceskosten voor het doen van het verzoek om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. Het College stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 453,50 (één punt met een wegingsfactor van 0,5 en een waarde van € 907,-).
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College: 
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt de minister op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw beslissing te nemen op het bezwaar met inachtneming van de deze uitspraak;
      
      
        draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 365,- aan de maatschap te vergoeden;
      
      
        veroordeelt de minister in de proceskosten van de maatschap tot een bedrag van € 1.814,-;
      
      
        veroordeelt de Staat tot betaling van € 1.000,- aan de maatschap voor immateriële schade;
      
      
        veroordeelt de Staat in de proceskosten van de maatschap tot een bedrag van € 453,50.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, mr. M. Schoneveld en mr. M.P. Glerum, in aanwezigheid van mr. M.L. Bosman, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 maart 2025.
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. T. Pavićević	w.g. M.L. Bosman
    
    
    
  
  
    Bijlage
    
  
  
    Artikel 3.45 Activiteitenbesluit milieubeheer
    1. Deze paragraaf is van toepassing op het opslaan van agrarische bedrijfsstoffen met een totaal volume van meer dan 3 kubieke meter.
    2. In afwijking van het eerste lid is deze paragraaf niet van toepassing op het opslaan van dierlijke meststoffen die niet verpompbaar zijn, met een totaal volume van meer dan 600 kubieke meter.
    
  
  
    Artikel 1, eerste lid, Wabo
    
      In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
      (…)
      
        inrichting: inrichting, behorende tot een categorie die is aangewezen krachtens het derde lid;
      (…)
    
    
  
  
    Artikel 1, derde lid, Wabo
    Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden categorieën inrichtingen aangewezen als bedoeld in artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer, waarvan het oprichten, het veranderen of veranderen van de werking of het in werking hebben moet worden onderworpen aan een voorafgaande toetsing, gezien de aard en de omvang van de nadelige gevolgen die de inrichtingen voor het milieu kunnen veroorzaken. Bij de maatregel worden als categorie in ieder geval aangewezen de inrichtingen waartoe een IPPC-installatie behoort.
    
  
  
    Artikel 1.1, derde en vierde lid, Wet milieubeheer
    3. Bij algemene maatregel van bestuur worden categorieën van inrichtingen aangewezen, die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken.
    4. Elders in deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt onder inrichting verstaan een inrichting, behorende tot een categorie die krachtens het derde lid is aangewezen. Daarbij worden als één inrichting beschouwd de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen. Onze Minister kan nadere regels stellen met betrekking tot hetgeen in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder inrichting wordt verstaan.
    
  
  
    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, Wabo, 
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    e. 	1°. het oprichten,
    
      	2°. het veranderen of veranderen van de werking of
      	3°. het in werking hebben
      	van een inrichting of mijnbouwwerk,
    
    
  
  
    Artikel 2.1, eerste en tweede lid, Besluit omgevingsrecht 
    1. Als categorieën inrichtingen als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer worden aangewezen de categorieën inrichtingen in bijlage I, onderdeel B, en onderdeel C.
    2. Als categorieën vergunningplichtige inrichtingen worden aangewezen de categorieën inrichtingen waartoe een IPPC-installatie behoort en de categorieën inrichtingen die als zodanig zijn aangewezen in bijlage I, onderdeel B, en onderdeel C.
    
  
  
    Bijlage 1, onderdeel C, onder 7.5, onder d, Besluit omgevingsrecht
    
      Als categorieën vergunningplichtige inrichtingen als bedoeld in artikel 2.1, tweede lid, van dit besluit, worden inrichtingen aangewezen voor:
      d. het opslaan van meer dan 600 kubieke meter vaste dierlijke mest;