ECLI:NL:CRVB:2020:91, Centrale Raad van Beroep, 16-01-2020, 19/62 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2020-01-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Disciplinaire straf van ontslag wegens plichtsverzuim. Geen deugdelijke administratie bijgehouden. Gerechtvaardigde twijfel aan integriteit. Ontslag niet onevenredig.

1962 AW 
    
    
      Datum uitspraak: 16 januari 2020
    
    
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 23 november 2018, 18/326 (aangevallen uitspraak) 
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellant] te [woonplaats] (appellant)
    
    
    
      de Minister van Justitie en Veiligheid (minister)
    
    
    
    
      PROCESVERLOOP
    
    
    
      Namens appellant heeft mr. M. Arends, advocaat, hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Namens appellant zijn nadere stukken ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 december 2019. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Arends. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R.M. Koenen en M.A. Tap.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1.
      Appellant was sinds 16 februari 1980 werkzaam bij de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI), laatstelijk als [naam functie] bij de Penitentiaire Inrichting (PI) [lokatie 1]. Hij was naast [naam functie] ook werkzaam voor het [naam bedrijf], waarvoor hij toestemming van de minister had verkregen. Dit bedrijf is op 17 oktober 2011 ingeschreven bij de Kamer van Koophandel en biedt ex‑gedetineerden hulp bij hun terugkeer in de maatschappij. Tot 20 augustus 2014 was appellant samen met zijn collega A eigenaar van [naam bedrijf]. Vanaf 20 augustus 2014 is het bedrijf geregistreerd als eenmanszaak met appellant als eigenaar, nadat A de samenwerking met appellant had beëindigd. 
      
    
    
      1.2.
      Vanaf oktober 2012 heeft de ex-gedetineerde P vanuit [naam bedrijf] begeleiding gekregen, met appellant als zijn persoonlijk begeleider. De begeleiding bestond onder meer uit het beheren van de financiën van P. Hiervoor heeft P op 26 oktober 2012 een overeenkomst gesloten met [naam bedrijf] voor de duur van 24 maanden. In de overeenkomst onder het kopje “Financiën/volmacht” staat het volgende:
      
      
        “Hierbij geef ik [naam bedrijf] toestemming om al mijn gelden te beheren. Mijn financiële zaken te behartigen. Op te treden als belangenbehartiger van mij. { voornaam en achternaam vermeld}. Ik geef tevens toestemming om daar waar nodig persoonsgegevens over mij op te vragen of persoonsgegevens te delen met derden. Hiermee verklaar ik dat ik instem met de financiële regeling die er voor mij gaat gelden tijdens mijn verblijf bij de familie (...). Te weten: €25,- zakgeld per week en €35,- kleedgeld per maand. Als ik dit traject voortijdig beëindig dan zullen de noodzakelijke kosten die hiermee gemoeid zijn voor mijn eigen rekening zijn.”
      
      
    
    
      1.3.
      Op 6 oktober 2015 heeft P bij de politie aangifte gedaan tegen appellant wegens verduistering van uitkeringsgelden van P. Naar aanleiding daarvan is appellant op 2 mei 2016 als verdachte verhoord. 
      
    
    
      1.4.
      Op 21 juli 2016 heeft het Bureau Integriteit (BI) van DJI de minister geïnformeerd dat appellant als verdachte is verhoord in een strafrechtelijk onderzoek. Op 15 augustus 2016 is met appellant een hoorgesprek gevoerd door de vestigingsdirecteur, de HR adviseur en de plaatsvervangend vestigingsdirecteur. Tijdens dit gesprek heeft appellant onder meer verklaard dat hij als verdachte door de politie is verhoord en dat hij hiervan, uit schaamte, geen melding heeft gedaan bij zijn leidinggevende, dat hij geld in rekening heeft gebracht voor zijn diensten aan P en dat de klanten van [naam bedrijf] niet uit de PI [lokatie 1] kwamen. 
      
    
    
      1.5.
      Bij besluit van 15 augustus 2016 heeft de minister appellant in kennis gesteld van zijn vermoeden dat appellant zich mogelijk schuldig heeft gemaakt aan niet-integer gedrag, bestaande uit het feit dat appellant als verdachte is verhoord in een strafrechtelijk onderzoek en hij daarvan geen melding heeft gemaakt bij zijn leidinggevende. De minister heeft daarom feitenonderzoek laten verrichten door BI en heeft appellant gedurende het onderzoek de toegang tot de PI [lokatie 1] en de PI [lokatie 2] ontzegd en hem bijzonder verlof verleend. De bevindingen van het onderzoek van BI zijn neergelegd in een rapport van 18 november 2016.  
      
    
    
      1.6.
      
        Nadat de minister een voornemen daartoe kenbaar had gemaakt, waarop appellant schriftelijk een zienswijze heeft gegeven, heeft de minister bij besluit van 21 april 2017 appellant de disciplinaire straf van ontslag opgelegd wegens plichtsverzuim op grond van artikel 80 van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) in verbinding met artikel 81, eerste lid, aanhef en onder l, van het ARAR. De volgende gedragingen zijn aangemerkt als plichtsverzuim:
        Appellant heeft niet bij zijn leidinggevende gemeld dat hij als verdachte in een strafrechtelijk onderzoek verhoord is inzake een misdrijf (verduistering). Hierdoor heeft hij in strijd gehandeld met de Gedragscode DJI en niet de openheid getoond die van een DJI-medewerker verwacht wordt.
      
      
        
          Appellant heeft zonder toestemming met een aan hem toevertrouwde bankpas van P via pintransacties ten behoeve van zichzelf bedragen opgenomen en betalingen gedaan. 
        
        
          Appellant heeft in het hoorgesprek op 15 augustus 2016 gelogen over het feit dat de begeleiding van P niet pro deo was. 
        
        
          Appellant heeft in het hoorgesprek van 15 augustus 2016 gelogen over het feit dat hij nooit gedetineerden uit de PI [lokatie 1] heeft begeleid. Hij heeft immers P begeleid in een periode vanaf februari 2014 toen P in PI [lokatie 1] verbleef. Dit is in strijd met de afspraak tussen appellant en de voormalig vestigingsdirecteur, dat appellant geen gedetineerden afkomstig uit de PI [lokatie 1] zou begeleiden. 
        
      
      De minister zijn geen feiten en omstandigheden bekend op grond waarvan het plichtsverzuim niet aan appellant zou kunnen worden toegerekend. De ernst van het plichtsverzuim en de omstandigheden waaronder dit is begaan maken dat de disciplinaire straf van ontslag gerechtvaardigd is. 
      
    
    
      1.7.
      
        Bij besluit van 8 december 2017 (bestreden besluit) is het bezwaar tegen het besluit 
        21 april 2017 ongegrond verklaard. 
      
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en is het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Daartoe heeft de rechtbank, samengevat, overwogen dat appellant zich slechts schuldig heeft gemaakt aan de verweten gedragingen als hier genoemd in 1.6 onder a) en b). De rechtbank is van oordeel dat deze gedragingen zijn aan te merken als ernstig toerekenbaar plichtsverzuim en dat de straf van ontslag niet onevenredig is aan dit plichtsverzuim. 
      
      3. Naar aanleiding van wat partijen in hoger beroep naar voren hebben gebracht komt de Raad tot de volgende beoordeling.
      
    
    
      3.1.
      Appellant erkent in hoger beroep dat hij gedraging a) heeft begaan en dat dit plichtsverzuim oplevert. Hij betwist niet dat hij gedraging b) feitelijk heeft begaan, maar stelt dat dit geen plichtsverzuim oplevert. Daarnaast keert appellant zich tegen de aangevallen uitspraak voor zover de rechtbank heeft geoordeeld dat de straf van ontslag niet onevenredig is aan het plichtsverzuim. Hij beroept zich in dat kader ook op het gelijkheidsbeginsel waarbij hij stelt dat zijn collega A veel lichter is gestraft dan hij.  
      
    
    
      3.2.
      Uit de stukken blijkt dat appellant met de pinpas van P onder meer theaterkaartjes heeft gekocht, de toegang tot een sauna heeft betaald, persoonlijke aankopen bij Praxis heeft gedaan, zijn persoonlijke rekeningen bij Nuon heeft betaald en bedragen heeft overgemaakt aan zijn vrouw. Hiermee staat vast dat appellant de pinpas van P heeft aangewend ten behoeve van zichzelf. Appellant was gezien de in 1.2 genoemde overeenkomst weliswaar bevoegd om de pinpas van P te gebruiken, maar het spreekt voor zich dat appellant als financieel beheerder slechts transacties met de pinpas mag verrichten ten behoeve van zijn cliënt en niet ten behoeve van zichzelf. Niet gebleken is dat P op enig moment toestemming heeft gegeven aan appellant om betalingen te doen ten behoeve van zichzelf.
      
    
    
      3.3.
      Appellant betoogt verder dat de pintransacties die hij met de bankpas van P ten behoeve van zichzelf heeft gedaan bedoeld waren als verrekening met de schuld die P nog aan hem had. Omdat hij zich ook niet ten koste van P heeft bevoordeeld, levert dit geen plichtsverzuim op. Dit betoog slaagt niet. De Raad is van oordeel dat appellant zijn volmacht als financieel beheerder te buiten is gegaan en aldus onbevoegd heeft gehandeld. Appellant mocht zich in ieder geval geen gelden van P toe-eigenen. Nu niet gebleken is van een opeisbare vordering van [naam bedrijf] op P, mocht appellant niet tot verrekening overgaan. Het is vaste rechtspraak dat ook handelen buiten diensttijd onder omstandigheden strijdig kan zijn met wat een goed ambtenaar betaamt en plichtsverzuim kan opleveren. Dit kan het geval zijn in situaties waarbij het handelen, gelet op de vervulde functie, het aanzien van de openbare dienst heeft geschaad, maar ook in situaties waarbij de hoedanigheid en de gedragingen in de privésfeer onvoldoende gescheiden of te scheiden zijn. Grensoverschrijdend gedrag kan zijn weerslag hebben op het aanzien van de minister (vergelijk de uitspraak van 24 mei 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1914). Door het begaan van de gedraging is een gerechtvaardigde twijfel aan de integriteit van appellant als ambtenaar ontstaan. In een dergelijke situatie mag volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 25 april 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ8813) van de ambtenaar worden verlangd dat hij die twijfel wegneemt. Appellant erkent dat hij geen deugdelijke administratie heeft bijgehouden van de transacties met de bankpas van P. Als gevolg daarvan kan niet worden vastgesteld tot welk totaalbedrag appellant eventueel had kunnen verrekenen met P. Dit komt voor rekening en risico van appellant. Door het ontbreken van een deugdelijke administratie kan tevens niet worden gecontroleerd of appellant zichzelf ten koste van P heeft bevoordeeld. Van appellant, als [naam functie], mocht verwacht worden dat hij als integer ambtenaar zijn administratie op orde had waardoor hij de gerechtvaardigde twijfel aan zijn integriteit kon wegnemen. Aldus heeft hij zich schuldig gemaakt aan toerekenbaar plichtsverzuim. 
      
    
    
      3.4.
      Voorts stelt appellant zich op het standpunt dat hem met het begaan van de verweten gedragingen hoogstens plichtsverzuim kan worden verweten en geen ernstig plichtsverzuim. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 6 april 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1326) zijn kwalificaties als “ernstig” of “zeer ernstig” niet rechtstreeks bepalend voor het antwoord op de vraag of een opgelegde straf als (on)evenredig aan het daaraan ten grondslag gelegde plichtsverzuim moet worden beschouwd; alleen de feitelijke aard en ernst van het vastgestelde plichtsverzuim, alle relevante omstandigheden in aanmerking genomen, zijn daarvoor bepalend.
      
    
    
      3.5.
      Met de minister is de Raad van oordeel dat appellant gelet op de aard en ernst van de gedragingen het noodzakelijk in hem te stellen vertrouwen ernstig heeft beschaamd. Zijn gedrag raakt niet uitsluitend de privésfeer. Het gaat hier om grensoverschrijdend gedrag dat ook zijn weerslag heeft op het functioneren van appellant als [naam functie]. De integriteit en betrouwbaarheid van de DJI zijn door het handelen van appellant ernstig in gevaar gekomen. De minister heeft zijn belang van een geloofwaardige en veilige organisatie zwaarder mogen laten wegen dan het belang van appellant. Dat appellant een lange staat van dienst heeft, goed heeft gefunctioneerd en dat de financiële gevolgen van het ontslag voor hem ingrijpend zijn, maakt niet dat het opgelegde ontslag onevenredig is. Juist met zijn lange staat van dienst had appellant zich ervan bewust moeten zijn dat hij in strijd handelde met de eisen die aan hem in zijn functie bij DJI gesteld mogen worden op gebied van integriteit, betrouwbaarheid en verantwoordelijkheid.
      
    
    
      3.6.
      Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt evenmin. Uit de stukken blijkt niet dat sprake is van gelijke gevallen. Anders dan appellant heeft collega A niet zonder toestemming met een aan hem toevertrouwde bankpas van een cliënt pintransacties ten behoeve van zichzelf gedaan. 
      
      4. Uit 3.1 tot en met 3.6 volgt dat het hoger beroep van appellant niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, moet worden bevestigd.
      
      5. Voor een proceskostenveroordeling is geen aanleiding.
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door A. Beuker-Tilstra als voorzitter en H. Lagas en J.C.F. Talman als leden, in tegenwoordigheid van V.Y. van Almelo als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 januari 2020.
    
    
    
    
    
      						(getekend) A. Beuker-Tilstra
    
    
    
    
    
      						(getekend) V.Y. van Almelo