ECLI:NL:RBMNE:2023:414, Rechtbank Midden-Nederland, 06-02-2023, UTR 22/1784
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2023-02-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Huishoudelijke hulp als algemene voorziening mag, op basis van de Wmo 2015, niet geweigerd worden op grond van een inkomenstoets. Uit de wetsgeschiedenis volgt dat het de intentie van de wetgever is geweest het abonnementstarief hierop toe te passen.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 22/1784 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 6 februari 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
    (gemachtigde: M.A.T. Huisman),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leusden, verweerder
    (gemachtigden: B. Harmsen en A. Bok).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. In de periode van 10 maart 2020 tot en met 31 oktober 2021 heeft eiseres gebruik gemaakt van de algemene voorziening voor huishoudelijke hulp op grond van de Wmo 2015. Hiervoor heeft zij een eigen bijdrage betaald aan het CAK van € 19,- per maand.
    
    2. Eiseres heeft verlenging gevraagd van deze huishoudelijke hulp. In dit kader heeft Lariks een plan van aanpak opgesteld. Hierin staat onder meer dat eiseres samen met haar man woont en dat zij zou hebben gezegd dat zij fors meer inkomen heeft dan de financiële grens die verweerder hanteert. Eiseres is het niet eens met het plan van aanpak en heeft met een brief gereageerd.
    
    3. De aanvraag om verlenging van de huishoudelijke ondersteuning heeft verweerder met het besluit van 16 november 2021 (het primaire besluit) afgewezen. Hiertegen heeft eiseres bezwaar gemaakt.
    
    4. De adviescommissie bezwaarschriften (hierna: de commissie) heeft verweerder geadviseerd om eiseres in het gelijk te stellen. Dat wil zeggen, het bezwaar gegrond te verklaren, een nieuw besluit te nemen en een proceskostenvergoeding toe te kennen. 
    
    5. Verweerder heeft dit advies niet gevolgd en met het besluit van 1 april 2022 (het bestreden besluit) het bezwaar ongegrond verklaard. Eiseres is het hier niet mee eens en heeft beroep ingesteld.
    
    6. De rechtbank heeft het beroep op 15 december 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben eiseres en haar gemachtigde deelgenomen, evenals de gemachtigden van verweerder. Ook was de echtgenoot van eiseres aanwezig.
    
  
  
    Standpunt van verweerder (in essentie weergegeven)
    
    7. Verweerder heeft het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Eiseres en haar echtgenoot hebben volgens verweerder een te hoog inkomen om in aanmerking te komen voor vergoeding van huishoudelijke hulp uit de algemene voorziening van de Wmo. 
    
    8. Verweerder stelt dat ruimte is ontstaan om het inkomen mee te wegen omdat in het huidige systeem van de Wmo 2015 een ‘bug’ zit. Het is nooit de bedoeling geweest (financieel) zelfredzame personen te bedienen vanuit de Wmo. Voorheen werd bij de compensatieplicht van gemeenten niet alleen rekening gehouden met persoonskenmerken en behoeften van de aanvrager, maar ook met zijn capaciteit om uit het oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien (het draagkrachtprincipe). Er gold toentertijd een inkomensafhankelijke eigen bijdrage. Het argument van destijds dat geen aanvullende inkomensgrenzen en vermogensgrenzen mochten worden gehanteerd door gemeenten was gekoppeld aan het feit dat het draagkrachtprincipe al onderdeel was van de wettelijke regeling. Dat laatste is met de invoering van het voor iedereen geldende abonnementstarief per 1 januari 2019 niet meer het geval. Hierdoor is, zo stelt verweerder vervolgens, ruimte ontstaan om rekening te houden met het inkomen als onderdeel van de (in de Wmo 2015) te beoordelen eigen kracht en zelfredzaamheid.
    
    9. Ook stelt verweerder dat door de invoering van het abonnementstarief een veel grotere groep mensen (ook financieel draagkrachtigen) een beroep doet op de Wmo. Dit is financieel niet goed meer te dragen voor verweerder. Het argument van de bezwaar adviescommissie dat het aan de wetgever is om mankementen in de Wmo 2015 te repareren, gaat voorbij aan het feit dat gemeenten in de tussentijd te kampen hebben met oplopende financiële tekorten. 
    
    10. Tijdens de zitting heeft verweerder hier aan toegevoegd dat de zorgaanbieders kampen met een personeelstekort voor het bieden van  huishoudelijke hulp. Door een inkomenstoets te hanteren vermindert de druk op de zorgaanbieders, omdat een bepaalde groep mensen geen beroep meer doet op de bekende zorgaanbieders om huishoudelijke hulp te krijgen. Hierdoor blijft voor anderen de hulp via deze zorgaanbieders wel beschikbaar. Dit in tegenstelling tot sommige andere gemeenten waar lange wachtlijsten zijn.
    
  
  
    Standpunt van eiseres (in essentie weergegeven) 
    
    11. Eiseres stelt dat verweerder zich niet houdt aan de regels uit de Wmo 2015. Op basis hiervan mag niet naar inkomensgegevens gevraagd worden. Er is namelijk beslist dat gemeenten geen inkomenspolitiek mogen bedrijven. Verweerder vraagt echter wel naar inkomensgegevens. Het abonnementstarief is juist vastgesteld zodat ouderen langer thuis kunnen blijven wonen. Dit laatste blijkt ook uit het plaatselijke coalitieakkoord 2022-2025. Daarnaast is sprake van willekeur; zonder inkomensgegevens wordt de ene keer wel hulp toegekend en de andere keer niet. Voor eiseres en haar echtgenoot is dit wrang omdat zij onder meer door gezondheidsproblemen, in een moeilijke positie verkeren.
    
    12. Eiseres stelt dat zij door de volgens haar foutieve besluitvorming van verweerder onnodig kosten heeft moeten maken en vraagt om vergoeding van de kosten van de door haar ingehuurde hulp tot een bedrag van € 510,- (4 x € 30,- in 2021 en 13 x € 30,- in 2022). Daarnaast vraagt eiseres om verweerder bij een gegrond beroep te veroordelen in de proceskosten in de beroepsfase en een schadevergoeding. Het gaat dan om geleden en nog te lijden schade, bestaande uit wettelijke rente, rente over de rente over het na te betalen bedrag en een reiskostenvergoeding en onkostenvergoeding voor het bijwonen van de zitting.
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    13. Het geschil in deze zaak spitst zich toe op de vraag of verweerder het inkomen van eiseres in aanmerking mocht nemen bij de beoordeling van de Wmo-aanvraag. Het gaat om de gevraagde verlenging van huishoudelijke hulp voor de periode 1 november 2021 tot en met 31 oktober 2022 (de periode in geschil).
    
    14. Verweerder heeft verduidelijkt dat de draagkrachttoets door hem enkel wordt toegepast in het geval van een algemene voorziening en niet in het geval van een maatwerkvoorziening. Tussen partijen is niet in geschil dat het in deze zaak gaat over de verlening van huishoudelijke hulp als algemene voorziening.
    
  
  
    Heeft het bestreden besluit een correcte (formeel) juridische grondslag? 
    
    15. In de Wmo 2015 is opgenomen dat de gemeenteraad periodiek een plan vaststelt over het te voeren beleid met betrekking tot maatschappelijke ondersteuning. In een verordening worden regels vastgelegd voor de uitvoering van dit plan. Ook kan in een verordening worden bepaald dat een bijdrage in de kosten verschuldigd is voor het gebruik van een algemene voorziening. Dit geldt echter niet voor zogenoemde in de verordening ‘aangewezen voorzieningen’. De hoogte van de bijdrage voor het gebruik van een of meerdere van die aangewezen voorzieningen tezamen bedraagt (ten hoogste) € 19,- per maand voor de ongehuwde alleen of gehuwden tezamen. Dit laatste wordt ook wel het abonnementstarief genoemd, dat sinds 1 januari 2020 in de Wmo 2015 is ingevoerd.
    
    16. Algemene voorzieningen die in ieder geval in de verordening moeten worden aangewezen om het abonnementstarief op toe te passen, zijn voorzieningen ter compensatie van beperkingen in de participatie of zelfredzaamheid, waarbij een duurzame hulpverleningsrelatie wordt aangegaan tussen de betrokkene en de hulpverlener.
    
    17. De rechtbank overweegt dat het in de rede ligt in het geval van huishoudelijke hulp uit te gaan van een duurzame hulpverleningsrelatie. Bij deze vorm van persoonlijke hulpverlening is arbeid namelijk de grootste kostenpost en gaat het veelal om een bepaald persoon die aan huis hulp aanbiedt. Dit laatste weerspreekt verweerder ook niet. In de afwijzing en het nu ter beoordeling voorliggende bestreden besluit is niet ingegaan op een al dan niet aanwezige duurzame hulpverleningsrelatie. De rechtbank stelt op grond van het voorgaande vast dat, als het gaat om huishoudelijke hulp als algemene voorziening deze in hoofdregel in de verordening moet worden aangewezen als voorziening waar het abonnementstarief op van toepassing is.
    
    18. In de hoofdtekst van de verordening van verweerder is niet duidelijk opgenomen of voor de algemene voorziening huishoudelijke hulp, het abonnementstarief geldt. In artikel 9 onder a van de verordening is enkel opgenomen dat de ‘Algemene Voorziening Ondersteuning Thuis’ in ieder geval beschikbaar is. Uit hoofdstuk 4 van de toelichting op de verordening (zoals die luidde ten tijde van de periode in geschil) wordt wel meer duidelijk. Daar is als uitleg bij artikel 15 de volgende zin opgenomen: “NB: de gemeente Leusden hanteert een per verordening vastgestelde algemene voorziening huishoudelijke hulp zoals vastgelegd in artikel 9. Cliënten vallen dus ook onder het abonnementstarief van in totaal maximaal € 19,00 per maand.” De rechtbank stelt vast dat de verordening geen basis biedt voor een inkomenstoets/ financiële draagkracht toets, sterker nog, verweerder heeft in de toelichting opgenomen dat het abonnementstarief geldt voor huishoudelijke hulp uit de algemene voorziening. 
    
    19. De rechtbank concludeert dat het collegebesluit van 9 februari 2021, waarmee een draagkrachtnorm van 150% van het sociaal minimum is geïntroduceerd voor huishoudelijke hulp, niet in lijn is met de verordening. Dit geldt hiermee ook voor het ter beoordeling voorliggende bestreden besluit.
    
  
  
    Biedt de Wmo 2015 ruimte om rekening te houden met de hoogte van het inkomen? 
    
    20. Verweerder stelt dat de begrippen eigen kracht en zelfredzaamheid onder de Wmo 2015 zo ingevuld kunnen worden dat hier ook de financiële draagkracht van eiseres onder valt. 
    
    21. In de memorie van toelichting bij de Wmo 2015 is het volgende opgenomen over het meewegen van inkomen:
    
      
        “Uitgangspunt van dit wetsvoorstel is dat maatschappelijke ondersteuning 
      
      
        beschikbaar is voor degenen die daarop zijn aangewezen, ongeacht de 
      
      
        hoogte van het inkomen of vermogen. De regering kiest niet voor het 
      
      
        hanteren van een inkomens- dan wel vermogensgrens of toets die bepaalt 
      
      
        of iemand in aanmerking komt voor ondersteuning uit hoofde van dit 
      
      
        wetsvoorstel.”
      
    
    
    22. In de memorie van toelichting bij de wijziging van de Wmo 2015 inzake de bijdrage voor maatschappelijke ondersteuning en de beoordeling voor de verstrekking van de maatwerkvoorziening is opgenomen:
    
      
        “Uitgangspunt van het abonnementstarief is dat er een vast tarief van € 19 
      
      
        per maand geldt voor huishoudens zolang zij gebruik maken van Wmo voorzieningen of een pgb ontvangen. Lokaal kunnen gemeenten o.a. invulling geven aan wanneer de bijdrage start en stopt en wanneer de bijdrage tijdelijk niet verschuldigd is, bijvoorbeeld bij een ziekenhuis opname. Zowel de maatwerkvoorzieningen en persoonsgebonden 
      
      
        budgetten als een deel van de algemene voorzieningen wordt met dit voorstel onder het abonnementstarief gebracht, enkele uitzondering daar gelaten, zie §2.2. Gemeenten dienen bij verordening lokaal duidelijkheid te creëren welke algemene voorzieningen onder het abonnementstarief komen te vallen. Het gaat hierbij in ieder geval om algemene voorzieningen ter compensatie van beperkingen waarbij een duurzame hulpverleningsrelatie wordt aangegaan tussen degenen aan wie een voorziening wordt verstrekt en de betrokken hulpverlener(s), zoals bijvoorbeeld bij huishoudelijke hulp en begeleiding.”
      
    
    
    23. De rechtbank overweegt dat de wetgever niet heeft beoogd een inkomenstoets mogelijk te maken voor voorzieningen op grond van de Wmo 2015. De wetgever heeft destijds juist benoemd – zoals hiervoor onder 21. weergegeven  – dat het instellen van een inkomensgrens niet past bij het uitgangspunt van de Wmo 2015. Daarbij valt op dat als het gaat om algemene voorzieningen met een duurzame hulpverleningsrelatie, de huishoudelijke hulp expliciet als voorbeeld is genoemd. Het is dus duidelijk de intentie geweest het abonnementstarief hierop toe te passen. Hoewel het hoge aantal aanvragen wellicht niet geheel is overzien, is dus geen sprake van een onbedoeld effect.
    
    24. De rechtbank beoordeelt niet of de huidige wetgeving nog passend is (bijvoorbeeld in verband met de financiële gevolgen van de aanzuigende werking van het abonnementstarief of de capaciteitsproblemen in de zorg die daardoor ontstaan). Het is aan de wetgever en niet aan de rechtbank om te beoordelen of wetgeving moet worden aangepast. 
    
    25. Het voorgaande betekent dat eiseres gelijk krijgt. In het navolgende gaat de rechtbank in op de gevolgen hiervan.
    
  
  
    Het verzoek om schadevergoeding en wettelijke rente 
    
    26. De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van een onrechtmatig besluit.
    
    27. Voor de beantwoording van de vraag of verweerder gehouden is de gestelde schade te vergoeden vanwege het onrechtmatige besluit wordt aansluiting gezocht bij het civielrechtelijke aansprakelijkheids- en schadevergoedingsrecht. Voor vergoeding van schade is vereist dat de gestelde schade verband houdt met het onrechtmatige besluit en dat alleen die schadeposten voor vergoeding in aanmerking komen die in een zodanig verband staan met dat besluit dat zij het bestuursorgaan, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als een gevolg van dat besluit kunnen worden toegerekend.
    
    28. Eiseres heeft haar schade voor het inhuren van een andere huishoudelijke hulp begroot op € 510,-. Dit bedrag is reëel en staat in directe relatie tot de onrechtmatige besluitvorming. Ook is de schade verweerder toe te rekenen. Eiseres heeft immers vanwege het gemis van een huishoudelijke hulp door het onjuiste besluit, zelf een huishoudelijke hulp moeten inhuren en hier kosten voor gemaakt.
    
    29. De gevraagde wettelijke rente kan echter niet worden toegewezen, omdat deze onvoldoende is onderbouwd. Eiseres heeft niet verduidelijkt op welke datum/data de wettelijke rente exact moet ingaan en heeft deze zelf ook niet begroot.
    
    
  
  
    Conclusie
    
    30. De rechtbank verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit. 
    
    31. In dit geval ziet de rechtbank geen mogelijkheid zelf in de zaak te voorzien, omdat de periode waar het bestreden besluit betrekking op heeft (de periode in geschil) in het verleden ligt en dus geen zorg in natura voor deze periode meer kan worden toegekend. Om deze reden beslist de rechtbank dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven.
    
    32. Het voorgaande betekent echter wel dat het bedrag aan schadevergoeding dat eiseres heeft gevorderd van € 510,- toewijsbaar is (zie onder 26 tot en met 28). Dit is zoals hiervoor overwogen niet het geval voor de wettelijke rente (zie onder 29).
    
    33. De door eiseres gevraagde reiskostenvergoeding en vergoeding voor het bijwonen van de zitting vallen onder de proceskostenveroordeling. Hierbij wordt uitgegaan van forfaitaire bedragen. Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.674,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Ook moet verweerder het griffierecht van € 50,- aan eiseres vergoeden.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - beslist dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven;
    - veroordeelt verweerder tot het betalen van € 510,- aan schadevergoeding aan eiseres;
    - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 50,- aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eiseres.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.G.M. van Veen, voorzitter, en mr. J.A. Schuman en mr. J.G. Nicholson, leden, in aanwezigheid van mr. S. van den Broek, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 februari 2023.
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
              
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
     Wet maatschappelijke ondersteuning 2015.
  
  
     Een uitvoerder waar verweerder mee samenwerkt.
  
  
     Artikel 2.1.2, eerste lid, van de Wmo 2015.
  
  
     Artikel 2.1.3, eerste lid, van de Wmo 2015.
  
  
     Artikel 2.1.4, eerste lid en tweede lid, van de Wmo 2015.
  
  
     Artikel 2.1.4, derde lid, van de Wmo 2015.
  
  
     Artikel 2.1.4, derde lid, van de Wmo 2015.
  
  
     Verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Leusden 2021 en 2022.  
  
  
    
      openbare-besluitenlijst-d-d-9-februari-2021-1.pdf (leusden.nl).
  
  
     Kamerstukken II, 2013/14, 33 841, nr. 3, p. 44.
  
  
     Kamerstukken II, 2018/19 35 093, nr. 3, p. 4.
  
  
     Op grond van artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb.
  
  
     Uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 15 december 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:2708 r.o. 3.2.