ECLI:NL:RBNHO:2024:13631, Rechtbank Noord-Holland, 23-12-2024, HAA 23/3548
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2024-12-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Woo-verzoek. Beroep gegrond. Met inachtneming van de uitspraak zal het recreatieschap de documenten opnieuw moeten beoordelen. Daarbij merkt de rechtbank verder op dat in het bestreden besluit de specifieke duiding van de uitzonderingsgronden die zich voordoen onvoldoende is. Dit ziet vooral op de volledig gelakte stukken die niet openbaar gemaakt zijn. Doordat de uitzonderingsgronden alleen in de inventarislijst staan, is het onvoldoende inzichtelijk waar welke uitzonderingsgrond op ziet en is het op dit moment onvoldoende kenbaar wat is weggelakt en waarom het is weggelakt. Bovendien geldt bij een nieuw te nemen besluit een ex nunc toets en moet het recreatieschap bij de nieuwe beoordeling betrekken dat sprake is van milieu-informatie, dat er inmiddels documenten openbaar zijn geworden en dat ten aanzien van de overige nog niet geopenbaarde documenten – zoals het recreatieschap ook ter zitting heeft aangegeven – de vertrouwelijke bedrijfs- en fabricagegegevens en de economische en financiële belangen geen rol meer spelen en nu ook openbaar gemaakt kunnen worden.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Haarlem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: HAA 23/3548 
  
  
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 23 december 2024 in de zaak tussen
    
      
      Stichting burgerinitiatief “Bescherm de natuur in het Geestmerambacht”, gezeteld te Langedijk, eiseres
    
    
      en
    
    
  
  
    het dagelijks bestuur van Recreatieschap Geestmerambacht, het recreatieschap
    (gemachtigde: mr. H.N. Lockhorn).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres over het door het recreatieschap (gedeeltelijk) toewijzen van het verzoek van eiseres op grond van de Wet open overheid (Woo-verzoek) met betrekking tot de beoogde ontgrenzing c.q. herbegrenzing van Natuur Netwerk Nederland (NNN)-gebied met betrekking tot projecten in het Geestmerambacht.
      
    
    
      1.2.
      Het recreatieschap heeft dit verzoek met het besluit van 12 december 2022 (gedeeltelijk) toegewezen. Het recreatieschap heeft 67 documenten gevonden, waarvan 13 documenten geheel, 20 documenten gedeeltelijk en 34 documenten niet openbaar gemaakt zijn. Met het in beroep bestreden besluit van 26 april 2023 op het bezwaar van eiseres heeft het recreatieschap besloten het primaire besluit in stand te laten. 
      
    
    
      1.3.
      Het recreatieschap heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift en daarin besloten bij twee documenten de bestreden passages alsnog te openbaren. 
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 11 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres [voorzitter] (hierna: voorzitter), namens het recreatieschap mr. [naam 1] en de gemachtigde van het recreatieschap. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het bestreden besluit
    
    
      2.1.
      Op 23 augustus 2022 heeft de voorzitter namens eiseres een Woo-verzoek ingediend bij het recreatieschap. Eiseres verzoekt om toezending van het volgende:
      
        
          de drie bijlagen die horen bij de brief van 29 november 2021 (kenmerk U20210993) waarin het recreatieschap het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Holland verzoekt om herbegrenzing van het NNN in het recreatiegebied Geestmerambacht;
        
        
          de basisschets voor de beide ontvangstgebieden (project 7 en 8) in het Geestmerambacht, die blijkens het Overzicht lopende initiatieven visie/uitvoeringsplan van 3 februari 2021, van de heer [naam 2] , projectleider UP GAB, al door bureau Arcadis is gemaakt; en
        
        
          alle informatie (correspondentie e.d.), al dan niet in het kader van de Woo, over de beoogde “ontgrenzing c.q. herbegrenzing van NNN-gebied” met betrekking tot de projecten in het Geestmerambacht.
        
      
      
    
    
      2.2.
      In het primaire besluit van 12 december 2022 heeft het recreatieschap de Woo van toepassing geacht op het verzoek van eiseres om alle informatie (correspondentie e.d.) over de beoogde “ontgrenzing c.q. herbegrenzing van NNN-gebied” met betrekking tot de projecten in het Geestmerambacht. Er zijn in het totaal 67 documenten (inclusief bijlagen) aangetroffen. Daarvan heeft het recreatieschap 13 documenten geheel, 20 documenten gedeeltelijk en 34 documenten niet openbaar gemaakt. In de bijgevoegde inventarislijst heeft het recreatieschap per document aangegeven wat de van toepassing zijnde uitzonderingsgrond(en) zijn en in het primaire besluit heeft het recreatieschap de uitzonderingsgronden en de toepasselijkheid daarvan nader toegelicht. Het gaat daarbij om artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woo (bedrijfs- en fabricagegegevens), artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder b, van de Woo (economische of financiële belangen), artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo (eerbiediging persoonlijke levenssfeer) en artikel 5.2, eerste lid, van de Woo (intern beraad/persoonlijke beleidsopvattingen).
      
    
    
      2.3.
      Op 4 januari 2023 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen de beslissing van het recreatieschap om 34 van 67 documenten niet openbaar te maken. De nadere toelichting op de uitzonderingsgronden en de toepasselijkheid daarvan voor de 34 door het recreatieschap niet openbaar gemaakte documenten is te weinig specifiek en onvoldoende inhoudelijk om een (gedeeltelijke) openbaarmaking vanwege de Woo te verhinderen. Tot slot constateert eiseres dat het recreatieschap het verzoek om toezending van de door bureau Arcadis gemaakte basisschets voor de beide ontvangstgebieden (project 7 en 8) in Geestmerambacht niet heeft gehonoreerd. Eiseres verzoekt het recreatieschap deze omissie te herstellen.
      
    
    
      2.4.
      In het bestreden besluit van 26 april 2023 op het bezwaar van eiseres heeft het recreatieschap het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten. Volgens het recreatieschap is het openbaar maken van de 34 documenten terecht geweigerd, omdat deze documenten intern beraad van ambtenaren bevatten. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om oude versies van kaarten, kaarten waar percelen van derden op staan of overleggen tussen ambtenaren. Bij het beoordelen van de documenten is gebleken dat na toepassing van de uitzonderingsgronden (artikelen 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, 5.1, tweede lid, aanhef en onder b en e, en 5.2, eerste lid, van de Woo) geen zelfstandige informatie meer overblijft. Het recreatieschap heeft de documenten om deze reden niet geopenbaard conform de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 31 januari 2018. Tevens betreft het hier een lopend dossier waardoor het intern beraad niet in geanonimiseerde vorm verstrekt kan worden omdat de beleidsintimiteit gewaarborgd moet worden. Verder is het primaire besluit voldoende gemotiveerd nu per document in de inventarislijst is opgenomen welke uitzonderingsgrond(en) is/zijn toegepast. Ten overvloede motiveert het recreatieschap (nogmaals) welke uitzonderingsgronden van toepassing zijn op de 34 niet geopenbaarde documenten. Tot slot stelt het recreatieschap zich op het standpunt dat het verzoek om toezending van de door het bureau Arcadis opgestelde basisschets geen deel uitmaakt van het Woo-verzoek. Hierover hoeft derhalve, in het kader van het besluit op bezwaar, geen besluit te worden genomen.
      
    
  
  
    Wettelijk kader
    
    
      
        Vertrouwelijke bedrijfs- en fabricagegegevens
      
    
    
      3.1.
      Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woo blijft het openbaar maken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover dit bedrijfs- en fabricagegegevens betreft die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld.
      
      
        
          Economische of financiële belangen
        
      
    
    
      3.2.
      Op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder b, van de Woo blijft het openbaar maken van informatie eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de economische of financiële belangen van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen, in geval van milieu-informatie slechts voor zover de informatie betrekking heeft op handelingen met een vertrouwelijk karakter.
      
      
        
          Eerbiediging persoonlijke levenssfeer
        
      
    
    
      3.3.
      Op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo blijft het openbaar maken van informatie eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
      
      
        
          Intern beraad/persoonlijke beleidsopvattingen
        
      
    
    
      3.4.
      Op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      4.1.
      Eiseres voert tegen het bestreden besluit een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het bestreden besluit.
      
    
    
      4.2.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Hieronder legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt.
      
      
        
          In het verweerschrift alsnog openbaar gemaakte passages
        
      
    
    
      5.1.
      Eiseres wijst in beroep specifiek op twee documenten (5.1 en 6.1) die volgens het bestreden besluit opgesteld zijn voor intern beraad en waarbij het recreatieschap openbaarmaking van deze documenten met persoonlijke beleidsopvattingen (gedeeltelijk) heeft geweigerd op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo. Eiseres stelt in beroep dat de weggelakte gedeelten in document 5.1 een feitelijke constatering betreffen en geen persoonlijke beleidsopvatting. Verder stelt eiseres dat het weggelakte deel in document 6.1 een agenda-onderwerp betreft en niet valt onder de uitzondering van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo. 
      
    
    
      5.2.
      Het recreatieschap heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift en daarin besloten om in deze twee documenten de bestreden passages alsnog openbaar te maken. Tevens heeft het recreatieschap de inventarislijst daarop aangepast. 
      
    
    
      5.3.
      Het voorgaande betekent dat het recreatieschap het bestreden besluit heeft gewijzigd. Eiseres heeft desgevraagd ter zitting bevestigd dat zij het eens is met het alsnog openbaar maken van de bestreden passages. Omdat de wijziging van het bestreden besluit deels aan het beroep tegemoetkomt, volgt reeds hieruit dat het recreatieschap het griffierecht aan eiseres moet vergoeden.
      
      
        
          Over de beroepsgronden
        
      
    
    
      6.1.
      Eiseres verzoekt in beroep (onder Ad A) een oordeel over de argumenten voor uitstel door het recreatieschap, waardoor het besluit op een verzoek om informatie in te zien 15 weken in beslag heeft genomen in plaats van de in de Woo genoemde 4 weken met eventueel gemotiveerd uitstel tot 6 weken. Eiseres verzoekt (na een opsomming van de correspondentie en bijbehorende data onder Ad B) voorts een oordeel over het gebruik van de in de Woo en Algemene wet bestuursrecht (Awb) genoemde termijnen door het recreatieschap. Ook verzoekt eiseres (onder ad 9.) een oordeel over de door het recreatieschap toegepaste werkwijze bij de afhandeling van het verzoek en het bezwaar wat betreft de betrokkenheid van dezelfde functionaris daarbij. 
      
    
    
      6.2.
      Met gronden van beroep zoals bedoeld in artikel 6:5 van de Awb worden de redenen bedoeld die de indiener heeft om het besluit vernietigd, herroepen of gewijzigd te krijgen. Met een concrete grond wordt een feitelijke grond bedoeld, waaronder moet worden verstaan een standpunt waarmee duidelijkheid wordt verschaft over de punten waarmee de indiener het niet eens is en waarom de indiener het er niet mee eens is. Uit hetgeen in 6.1 is aangehaald volgt dit niet. Ter zitting heeft eiseres hierover desgevraagd evenmin helderheid kunnen verschaffen.  De rechtbank zal het in 6.1 aangehaalde bij gebreke van concrete beroepsgronden daarom verder buiten beschouwing laten.  
      
      
        
          Document 1.3
        
      
    
    
      7.1.
      Eiseres voert in beroep aan dat document 1.3 inmiddels openbaar is geworden en is te vinden op de website van het recreatieschap, terwijl dit document door het recreatieschap niet openbaar is gemaakt. 
      
    
    
      7.2.
      De rechtbank is van oordeel dat het recreatieschap eiseres hier ten onrechte niet op gewezen heeft. Weliswaar is dit document pas na het Woo-verzoek van eiseres openbaar geworden, maar gelet op de volledige heroverweging in de bezwaarfase had het recreatieschap dit in het bestreden besluit moeten herstellen. Dit betekent dat de feitelijke situatie in het bestreden besluit geen correcte weergave betreft. Deze beroepsgrond slaagt.
      
      
        
          Reikwijdte Woo-verzoek
        
      
    
    
      8.1.
      Daarnaast voert eiseres in beroep aan dat het recreatieschap zich in het bestreden besluit ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het verzoek om inzage in de basisschets voor de beide ontvangstgebieden (project 7 en 8) in het Geestmerambacht geen deel uitmaakt van het Woo-verzoek. 
      
    
    
      8.2.
      
        Zoals blijkt uit het hiervoor onder 2.1 aangehaalde omvat hetgeen door eiseres in de brief van 23 augustus 2022 is verzocht drie verzoeken.
        Het recreatieschap heeft ter zitting betoogd dat het tweede verzoek geen deel uitmaakt van het Woo-verzoek, omdat taalkundig gekeken is naar de drie verzoeken en omdat alleen in het derde verzoek expliciet de Woo is genoemd. De rechtbank kan het recreatieschap hierin niet volgen, omdat het recreatieschap het eerste verzoek wel heeft betrokken bij het Woo-verzoek terwijl ook daar de Woo niet expliciet is genoemd. Bovendien heeft eiseres in bezwaar haar tweede verzoek herhaald en had het recreatieschap bij onduidelijkheid over het Woo-verzoek eiseres kunnen vragen om het verzoek te preciseren. Het recreatieschap heeft het tweede verzoek ten onrechte buiten de procedure gelaten; ook deze beroepsgrond slaagt. Het recreatieschap zal daarom een nieuw besluit moeten nemen over het volledige Woo-verzoek.
      
      
      
        
          Milieu-informatie
        
      
    
    
      9.1.
      Verder voert eiseres aan dat het recreatieschap ten onrechte 34 van 67 documenten niet openbaar heeft gemaakt. Volgens eiseres is de motivering voor het niet openbaar maken van deze 34 documenten te weinig specifiek en onvoldoende inhoudelijk. Bovendien staat vertrouwelijk gedeelde informatie over bedrijfs- en fabricagegegevens en economische en financiële belangen een gedeeltelijke openbaarmaking niet in de weg en ook staan persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren en bestuurders een gedeeltelijke openbaarmaking niet in de weg. Volgens eiseres kan van beleidsintimiteit geen sprake zijn, nu de aanvraag van openbaarmaking van informatie ziet op de eindfase van besluitvorming en niet op de beginfase van beleidsvorming waar sprake kan zijn van beleidsintimiteit. Daarbij merkt eiseres op dat een deel van de documenten gedateerd is op een moment dat het besluit om ontgrenzing bij de provincie aangevraagd is. 
      
    
    
      9.2.
      Omdat het Woo-verzoek gaat over NNN-gebied heeft de rechtbank ter zitting het recreatieschap gevraagd of de door eiseres verzochte informatie geen milieu-informatie betreft. Daarop heeft het recreatieschap geantwoord dat het recreatieschap in dit geval slechts een privaatrechtelijke rol speelt als grondeigenaar en het recreatieschap voor zover het milieu-informatie betreft geen publieke taak heeft waardoor dit niet onder de Woo valt. De rechtbank kan het recreatieschap hierin niet volgen, omdat het recreatieschap een bestuursorgaan is dat valt onder de reikwijdte van de Woo en het recreatieschap een publieke taak heeft ten aanzien van het beheer van het grondgebied. Bovendien houden de documenten naar hun aard verband met de publieke taak van het recreatieschap. Het gaat hier immers om documenten die betrekking hebben op een aanvraag tot ontgrenzing c.q. herbegrenzing van NNN-gebied die het recreatieschap heeft ingediend bij Gedeputeerde Staten en dat betreft een publiekrechtelijke kwestie. Dit valt daarom onder de Woo en dit valt onder de definitie van milieu-informatie, zoals opgenomen in artikel 2.1 van de Woo in samenhang met artikel 19.1a, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet milieubeheer. Omdat sprake is van milieu-informatie wordt de absolute uitzonderingsgrond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woo (vertrouwelijke bedrijfs- en fabricagegegevens) op grond van artikel 5.1, zesde lid, van de Woo een relatieve uitzonderingsgrond. Dan kan openbaarmaking alleen worden geweigerd wanneer de bescherming van bedrijfs- en fabricagegegevens door openbaarmaking ernstig wordt geschaad en het belang van openbaarheid niet opweegt tegen deze schade. Ook de absolute uitzonderingsgrond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo (intern beraad/persoonlijke beleidsopvattingen) wordt op grond van artikel 5.2, vierde lid, van de Woo een relatieve uitzonderingsgrond. Daarom had het recreatieschap het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen moeten afwegen tegen het belang van openbaarmaking. Daarbij kan informatie over persoonlijke beleidsopvattingen worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Verder is de uitzonderingsgrond van artikel 5.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Woo (economische of financiële belangen) op milieu-informatie slechts van toepassing voor zover de informatie betrekking heeft op handelingen met een vertrouwelijk karakter. Desgevraagd heeft het recreatieschap ter zitting aangegeven dat de documenten niet op deze manier zijn beoordeeld. Dat betekent dat de motivering van het bestreden besluit niet afdoende is. Ook deze grond slaagt. Het beroep is gelet op het vorenstaande gegrond. Gelet hierop komt de rechtbank niet toe aan de overige beroepsgronden. 
      
    
    
      9.3.
      Met inachtneming van het voorgaande zal het recreatieschap de documenten opnieuw moeten beoordelen. Daarbij merkt de rechtbank verder op dat in het bestreden besluit de specifieke duiding van de uitzonderingsgronden die zich voordoen onvoldoende is. Dit ziet vooral op de volledig gelakte stukken die niet openbaar gemaakt zijn. Doordat de uitzonderingsgronden alleen in de inventarislijst staan, is het onvoldoende inzichtelijk waar welke uitzonderingsgrond op ziet en is het op dit moment onvoldoende kenbaar wat is weggelakt en waarom het is weggelakt. Bovendien geldt bij een nieuw te nemen besluit een ex nunc toets en moet het recreatieschap bij de nieuwe beoordeling betrekken dat sprake is van milieu-informatie, dat er inmiddels documenten openbaar zijn geworden en dat ten aanzien van de overige nog niet geopenbaarde documenten – zoals het recreatieschap ook ter zitting heeft aangegeven – de vertrouwelijke bedrijfs- en fabricagegegevens en de economische en financiële belangen geen rol meer spelen en nu ook openbaar gemaakt kunnen worden. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      10.1.
      Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met het motiveringsbeginsel (artikel 7:12 van de Awb). De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het recreatieschap een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het recreatieschap hiervoor zes weken.
      
    
    
      10.2.
      Uit 5.3 volgt dat het recreatieschap het griffierecht aan eiseres moet vergoeden. Eiseres heeft geen proceskosten gemaakt die voor vergoeding in aanmerking komen.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit van 26 april 2023;
      
      
        draagt het recreatieschap op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        bepaalt dat het recreatieschap het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. P.H. Lauryssen, voorzitter, mr. drs. J. de Vries en mr. dr. J.C. de Wit, leden, in aanwezigheid van drs. A.F. Hermus-Zoetmulder, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 23 december 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     ECLI:NL:RVS:2018:314.
  
  
    Zie artikel 4.5, tweede lid, van de Woo.
  
  
     Zie artikel 4.1, vijfde lid, van de Woo.
  
  
     Zie artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woo.
  
  
     Zie artikel 2.1 van de Woo.