ECLI:NL:RVS:2025:784, Raad van State, 26-02-2025, 202301674/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-02-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 december 2021 heeft de burgemeester van Rotterdam aan The Blossom een last onder dwangsom opgelegd. The Blossom is een religieuze organisatie die is gevestigd aan de Oost-Sidelinge 15 in Rotterdam. Op 5 augustus 2021 is aan The Blossom een bestuurlijke waarschuwing gegeven, omdat zij op 22 mei 2021 in het pand een openbare inrichting zonder vergunning heeft geëxploiteerd. Hierbij was ook sterke drank aanwezig. Dit is in strijd met de Algemene plaatselijke verordening Rotterdam 2012. Op 5 november 2021 heeft de burgemeester het voornemen geuit om een last onder dwangsom aan The Blossom op te leggen. Uit de bestuurlijke rapportage van 6 oktober 2021 volgt dat in de nacht van 11 op 12 september 2021 en in de nacht van 25 op 26 september 2021 in het pand feesten hebben plaatsgevonden. Daarnaast is geconstateerd dat in het pand in de nacht van 11 op 12 september 2021 alcohol aanwezig was en werd geschonken. Onder verwijzing naar de bestuurlijke rapportage van 6 oktober 2021 heeft de burgemeester vervolgens het besluit van 1 december 2021 genomen waarbij aan The Blossom een last onder dwangsom is opgelegd.

202301674/1/A3.
    Datum uitspraak: 26 februari 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Stichting The Blossom, gevestigd in Rotterdam,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 31 januari 2023 in zaak nr. 22/3267 in het geding tussen:
    The Blossom
    en
    de burgemeester van Rotterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 december 2021 heeft de burgemeester aan The Blossom een last onder dwangsom opgelegd.
    Bij besluit van 23 december 2021 heeft de burgemeester twee dwangsommen van ieder € 2.500,00 ingevorderd.
    Bij besluit van 16 mei 2022 heeft de burgemeester de door The Blossom daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 31 januari 2023 heeft de rechtbank het door The Blossom daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft The Blossom hoger beroep ingesteld.
    De burgermeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 25 september 2024, waar The Blossom, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. G.A.S. Maduro, advocaat te Rotterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. S.B.H. Fijeman en J.P. Langenbach, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    2.       The Blossom is een religieuze organisatie die is gevestigd aan de Oost-Sidelinge 15 in Rotterdam (hierna: het pand).
    3.       Op 5 augustus 2021 is aan The Blossom een bestuurlijke waarschuwing gegeven, omdat zij op 22 mei 2021 in het pand een openbare inrichting zonder vergunning heeft geëxploiteerd. Hierbij was ook sterke drank aanwezig. Dit is in strijd met de Algemene plaatselijke verordening Rotterdam 2012 (hierna: de APV).
    Op 5 november 2021 heeft de burgemeester het voornemen geuit om een last onder dwangsom aan The Blossom op te leggen. Uit de bestuurlijke rapportage van 6 oktober 2021 volgt dat in de nacht van 11 op 12 september 2021 en in de nacht van 25 op 26 september 2021 in het pand feesten hebben plaatsgevonden. Daarnaast is geconstateerd dat in het pand in de nacht van 11 op 12 september 2021 alcohol aanwezig was en werd geschonken. Onder verwijzing naar de bestuurlijke rapportage van 6 oktober 2021 heeft de burgemeester vervolgens het besluit van 1 december 2021 genomen waarbij aan The Blossom een last onder dwangsom is opgelegd inhoudend een verbod om:
    -        in het pand feesten te (laten) organiseren waarbij sprake is van het exploiteren van een openbare inrichting;
    -        alcoholhoudende drank zoals bedoeld in de Alcoholwet aanwezig te (laten) hebben in het pand;
    -        alcoholhoudende drank zoals bedoeld in de Alcoholwet te (laten) schenken in het pand.
    Als The Blossom een van deze lasten niet naleeft, verbeurt zij voor elke keer dat de overtreding wordt vastgesteld, per last een bedrag van € 2.500,00 tot een maximum van € 7.500,00.
    Vervolgens is de bestuurlijke rapportage van 22 december 2021 opgesteld. Hierin staat dat in de nacht van 10 op 11 december 2021 opnieuw in het pand een feest werd georganiseerd, waarbij sterk alcoholhoudende drank aanwezig was. Daarom heeft de burgemeester bij het besluit van 23 december 2021 besloten tot invordering van twee dwangsommen van ieder € 2.500,00.
    Bij het besluit van 16 mei 2022 heeft de burgemeester de door The Blossom tegen de besluiten van 1 december 2021 en 23 december 2021 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    4.       De burgemeester heeft bij besluit van 16 januari 2023 nog twee dwangsommen van ieder € 2.500,00 ingevorderd. Bij besluit van 13 juli 2023 heeft de burgemeester de door The Blossom tegen het besluit van 16 januari 2023 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht heeft het hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom. Daarom is in deze procedure bij de Afdeling in beginsel ook het beroep van The Blossom tegen het besluit van 13 juli 2023 aan de orde is. Maar op de zitting bij de Afdeling heeft de burgemeester toegelicht dat de invordering van 16 januari 2023 is verjaard en dat niet meer tot invordering wordt overgegaan. The Blossom heeft vervolgens het beroep tegen dit besluit ingetrokken. Dit betekent dat in deze procedure alleen nog het hoger beroep van The Blossom tegen de uitspraak van de rechtbank centraal staat.
    Aangevallen uitspraak
    5.       De rechtbank heeft, kort samengevat en voor zover in hoger beroep nog van belang, als volgt geoordeeld.
    5.1.    De burgemeester heeft terecht geconcludeerd dat in het pand in de twee nachten in september 2021 een openbare inrichting in de zin van artikel 2:27, aanhef, onder a, sub 2, van de APV werd geëxploiteerd. In ieder geval was sprake van het regelmatig of op gezette tijden aanbieden van amusement of ontspanning. Het standpunt van de burgemeester dat in die nachten sprake was van feesten, waarbij in de nacht van 11 op 12 september 2021 alcohol aanwezig was terwijl het pand publiek geopend was, is gebaseerd op de bevindingen van de politiefunctionarissen zoals vastgelegd in de bestuurlijke rapportage van 6 oktober 2021, waarvan
    The Blossom de inhoud hiervan niet heeft betwist.
    5.2.    The Blossom moet ook voor wat betreft de gebeurtenissen in de nacht van 25 op 26 september 2021 als overtreder worden aangemerkt. De geconstateerde activiteiten passen meer bij de activiteiten van The Blossom, namelijk het organiseren van conventies en conferenties, en het houden van erediensten, dan bij de activiteiten van de Uittrekweg, inhoudende het verlenen van opvang, zorg en begeleiding aan maatschappelijk kwetsbare personen. Daarbij komt dat de activiteiten passen binnen het patroon van The Blossom, in de zin dat op 22 mei 2021 en in de nacht van 11 op 12 september 2021 soortelijke activiteiten zijn waargenomen, waarvan onweersproken is dat The Blossom de organisator was. Verder heeft The Blossom in feite erkend dat zij ook in de nacht van 25 op 26 september 2021 de organisator van de activiteiten in het pand was.
    The Blossom heeft niet kunnen verklaren hoe de inhoud van de zienswijze en het bezwaarschrift zich verhouden tot de latere ontkenning van het zijn van organisator van de activiteiten die in de nacht van 25 op 26 september 2021 plaatsvonden. Tenslotte heeft The Blossom niet met stukken weerlegd dat de burgemeester ten onrechte haar en niet de Uittrekweg als overtreder heeft aangemerkt.
    5.3.    Over de hoogte van de dwangsom heeft de rechtbank geoordeeld dat zij in de omstandigheid dat The Blossom een religieuze organisatie is, die afhankelijk is van giften, geen aanleiding ziet voor het oordeel dat de burgemeester het vastgestelde bedrag van de dwangsom niet in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom heeft mogen achten.
    5.4.    De rechtbank heeft verder geoordeeld dat de burgemeester ten onrechte The Blossom niet in de gelegenheid heeft gesteld haar zienswijze op het invorderingsbesluit te geven. Maar omdat The Blossom haar standpunt over het invorderingsbesluit en de door haar gestelde bijzondere omstandigheden naar voren heeft kunnen brengen op de hoorzitting in de bezwaarschrift procedure is dit gebrek hersteld. Daarom is er geen aanleiding voor een vernietiging van het besluit van 16 mei 2022.
    5.5.    De dwangsommen zijn terecht verbeurd. Het is aannemelijk dat sprake was van een openbare inrichting, namelijk een feestzaal, die werd geëxploiteerd zonder vergunning van de burgemeester en dat alcoholhoudende drank aanwezig was terwijl het pand voor publiek geopend was. Nader onderzoek voor het daadwerkelijk nuttigen van alcohol was niet nodig, alleen al omdat de overtreding is aangenomen voor het aanwezig hebben van alcohol en niet voor het schenken of nuttigen ervan. De politiefunctionarissen hebben beschreven dat zij aangebroken flessen sterke drank zagen en dat het in de zaal naar alcohol rook.
    5.6.    Ook over het invorderingsbesluit is er geen aanleiding voor het oordeel dat niet The Blossom maar de Uittrekweg als overtreder dient te worden aangemerkt. De burgemeester heeft aannemelijk gemaakt dat de aangetroffen situatie in de nacht van 10 op 11 december 2021 past binnen het patroon van de eerdere feesten op 22 mei 2021 en in de nachten van
    11 op 12 september 2021 en 25 op 26 september 2021. Voor die feesten was The Blossom verantwoordelijk. Daarnaast geldt ook hier dat de geconstateerde activiteiten meer passen bij de activiteiten van The Blossom dan van de Uittrekweg. The Blossom heeft ook overigens niet met stukken weerlegd dat de burgemeester ten onrechte haar en niet de Uittrekweg als overtreder heeft aangemerkt.
    5.7.    Het invorderen van de dwangsommen is ten slotte niet disproportioneel. Alleen onder bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Een beroep op geringe draagkracht in de invorderingsfase komt in dat kader in beginsel niet voor honorering in aanmerking. Van bijzondere omstandigheden is niet gebleken. Haar betoog dat zij onvoldoende draagkrachtig is de dwangsommen te betalen heeft The Blossom niet onderbouwd.
    Hoger beroep
    6.       The Blossom kan zich niet verenigen met de uitspraak van de rechtbank. In de eerste plaatst betoogt zij dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat in het pand in de twee nachten in september 2021 een openbare inrichting in de zin van de APV werd geëxploiteerd. Zij voert daartoe aan dat er geen sprake is van het regelmatig en op gezette tijden aanbieden van amusement of ontspanning. Ook voert zij aan dat het om religieuze vieringen gaat.
    Ook heeft de rechtbank volgens The Blossom niet onderkend dat niet zij, maar de Uittrekweg voor wat betreft de gebeurtenissen in de nacht van 25 op 26 september 2021 als overtreder dient te worden aangemerkt. The Blossom voert hiertoe aan dat zij alleen verantwoordelijk is voor geestelijke activiteiten.
    Verder is The Blossom het niet eens met het oordeel van de rechtbank dat de dwangsom in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang.
    Ook betoogt The Blossom dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het feit dat de burgemeester haar niet in de gelegenheid heeft gesteld haar zienswijze op het invorderingsbesluit te geven, niet tot vernietiging van het besluit op bezwaar leidt.
    The Blossom betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat op grond van feiten en omstandigheden die zijn opgenomen in de bestuurlijke rapportage van 22 december 2021 de dwangsommen zijn verbeurd. Volgens The Blossom kan zij ook in dit verband niet als overtreder worden aangemerkt. Omdat zij afhankelijk is van giften kan zij de dwangsommen niet betalen, zodat van invordering moet worden afgezien.
    Beoordeling hoger beroep
    7.       De gronden die The Blossom in hoger beroep heeft aangevoerd zijn een herhaling van wat zij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. The Blossom heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling onderschrijft het oordeel van de rechtbank en de onder 6.1, 7.1, 7.2, 8.1, 8.2, 8.3, 9.1, 10.1, 11.1, 11.2 en 12.1 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd en die hierboven samengevat zijn weergegeven.
    8.       De Afdeling voegt daaraan nog toe dat de artikelen 2.27 en 2.28 van de APV op zichzelf niet aan het houden van religieuze diensten in de weg staan. Maar in dit geval ging het niet om religieuze diensten of vieringen maar om feesten. Op grond van de rapportages is vast komen te staan dat in het pand een openbare inrichting in de zin van artikel 2:27, aanhef, onder a, sub 2, van de APV werd geëxploiteerd, zonder vergunning van de burgemeester. Dit wordt hieronder nader toegelicht.
    In de bestuurlijke rapportage van 22 december 2021 staat dat het pand twee zalen heeft, een voor religieuze bijeenkomsten en een voor  feesten. In de zaal voor feesten zagen zij een prijslijst hangen met daarop verkoop van wijn en sterke drank. Ook was daar een ruimte ingericht voor een DJ en meerdere discolichten. Anders dan The Blossom stelt, volgt uit de onder de inleiding genoemde bestuurlijke rapportages dat in deze feestzaal, regelmatig of op gezette tijden feesten zijn georganiseerd. Ook volgt uit deze rapportages dat deze feesten met regelmaat leidden tot (geluids)overlast, waaronder vechtpartijen en mishandeling.
    Uit de bestuurlijke rapportage van 6 oktober 2021 volgt ook dat politiemedewerkers van de Eenheid Rotterdam vanaf de openbare weg hebben gezien en gehoord dat er een feest gaande was. Verbalisanten hebben via een openstaande deur diverse, in feestkleding uitgedoste, mensen in en uit het pand zien lopen. Ook hebben verbalisanten groepen mensen, in totaal ongeveer twintig personen, op de openbare weg voor het pand zien staan.
    The Blossom heeft het voorgaande ook in hoger beroep niet gemotiveerd betwist. De burgemeester heeft er daarom van kunnen uitgaan dat het hier gaat om een openbare inrichting zoals bedoeld in artikel 2:27, aanhef, onder a, sub 2, van de APV. Zoals ook de rechtbank al terecht heeft overwogen, wordt dit oordeel niet anders doordat de feesten onderdeel zouden zijn van, dan wel voortvloeiden uit, een religieuze bruiloft. Ook dan zijn de waargenomen activiteiten niet zonder vergunning toegestaan.
    9.       Ook is de rechtbank uitgebreid ingegaan op de beroepsgrond van The Blossom dat niet zij maar de Uittrekweg voor wat betreft de gebeurtenissen in de nacht van 25 op 26 september 2021 als overtreder dient te worden aangemerkt. De rechtbank heeft terecht en op goede gronden overwogen dat de geconstateerde activiteiten meer passen bij de activiteiten van The Blossom dan van de Uittrekweg.
    10.     Over het in hoger beroep herhaalde betoog van The Blossom over de volgens haar onevenredige hoge dwangsom en het niet kunnen voldoen van de invorderingsbeschikking merkt de Afdeling op dat The Blossom ook in hoger beroep niet (met stukken) heeft onderbouwd dat hierdoor het voortbestaan van de stichting of kerk op het spel komt te staan.
    11.     De rechtbank is onder verwijzing naar rechtspraak van de Afdeling ook terecht en op goede gronden tot het oordeel gekomen dat het feit dat de burgemeester The Blossom niet in de gelegenheid heeft gesteld haar zienswijze op het invorderingsbesluit te geven, niet tot vernietiging van het besluit op bezwaar leidt.
    Conclusie
    12.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd.
    13.     De burgemeester hoeft geen proceskosten te betalen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.C.W. Lange, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
    w.g. Lange
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Bindels
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 februari 2025
    85-1106
     
    Bijlage
     
    Algemene plaatselijke verordening Rotterdam 2012
    Artikel 2.27 Begripsbepalingen
    In deze afdeling wordt verstaan onder:
    a.       openbare inrichting:
    1° inrichting als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Alcoholwet waarin het horecabedrijf wordt uitgeoefend, zomede de daarbij horende terrassen;
    2° voor publiek openstaande lokaliteiten, open plaatsen, tuinen of gedeelten daarvan, zomede de daarbij behorende terrassen en de daarmee gemeenschap hebbende vertrekken die niet uitsluitend als woning of winkel worden gebruikt, alsmede de niet voor publiek toegankelijke lokaliteiten welke voor het publiek op de weg bereikbaar zijn, uitgezonderd standplaatsen als bedoeld in artikel 5:18 voor zover daar regelmatig of op gezette tijden:
    i.        gelegenheid wordt gegeven anders dan om niet enigerlei eet- of drinkwaar te verkrijgen, af te halen of te verbruiken,
    ii.       amusement of ontspanning wordt aangeboden, met uitzondering van een speelautomatenhal, of
    iii.      gelegenheid wordt gegeven anders dan tegen betaling tot het verrichten van seksuele handelingen.
    Artikel 2.28 Exploitatie openbare inrichting
    1.       Het is verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.