ECLI:NL:RBLIM:2024:3076, Rechtbank Limburg, 06-06-2024, C/03/329115 / KG ZA 24-90
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2024-06-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Coffeeshopbeleid van de burgemeester. De voorzieningenrechter ziet vooralsnog onvoldoende reden om de beleidsregel als onrechtmatig aan te merken en buiten werking te stellen.

RECHTBANK Limburg
    
    
      Civiel recht 
    
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Zaaknummer: C/03/329115 / KG ZA 24-90
    
    
    
      
        Vonnis in kort geding van 6 juni 2024
      
    
    
    
      in de zaak van
    
    
  
  
    
      1SKY ROERMOND B.V., 
    
      te Roermond,2. KICKX ROERMOND B.V., 
      te Roermond,
      eiseressen,
      advocaat: mr. B. Coskun,
    
    
    
      tegen
    
    
    
      
        GEMEENTE ROERMOND, 
      te Roermond,
      gedaagde partij,
      advocaat: mr. M.G.G. van Nisselroy
      hierna te noemen: de gemeente,
    
    
    
  
  
    
      1De procedure
    
    
      1.1.
      
        Het verloop van de procedure blijkt uit:
        - de dagvaarding - de producties van de gemeente -  de mondelinge behandeling van 23 mei 2024, waarvan door de griffier aantekeningen zijn gemaakt - de pleitnota van eiseressen - de pleitnota van de gemeente.
      
      
    
    
      1.2.
      De voorzieningenrechter heeft de zaak op vonnis gesteld waarvan de uitspraak is bepaald op heden.
      
    
  
  
    
      2De feiten
    
    
      2.1.
      Eiseressen drijven ieder op een andere locatie een coffeeshop in de gemeente Roermond. Dat doen zij al ruim dertig jaar, steeds op basis van een exploitatievergunning voor bepaalde tijd (duur van twee jaar). Eiseressen zijn de enige twee door de gemeente gedoogde coffeeshops in de gemeente Roermond.
      
    
    
      2.2.
      Tussen eiseressen en de gemeente is geregeld gesproken over door omwonenden ondervonden (verkeers)overlast rondom de coffeeshops en de wens om de coffeeshops naar een andere locatie te verplaatsen. 
      
    
    
      2.3.
      Bij besluit van 10 oktober 2019 heeft de burgemeester van de gemeente Roermond (verder aan te halen als “de burgemeester”) aan eiseressen wederom een exploitatievergunning met gedoogverklaring verleend om de beide coffeeshops te mogen exploiteren. Ditmaal voor de duur van vijf jaar.
      
    
    
      2.4.
      In juli 2020 heeft de burgemeester nieuw coffeeshopbeleid (hierna aan te halen als “de beleidsregel”) ingevoerd. In de beleidsregel wordt de procedure beschreven voor de verdeling van vrijgekomen exploitatievergunningen met gedoogverklaring voor het exploiteren van een coffeeshop. Volgens de beleidsregel mogen in de gemeente Roermond maximaal twee coffeeshops worden geëxploiteerd. Het uitgangspunt bij de verdeling van de exploitatievergunningen met gedoogverklaring is dat schaarse rechten op transparante wijze worden verdeeld, waarbij iedere potentiële aanvrager gelijke kansen heeft. De te verdelen vergunningen worden nog enkel voor de duur van zeven jaar verleend en bij het verstrijken van de duur volgt weer een verdelingsprocedure. Op grond van de overgangsbepaling in de beleidsregel mag bij het vervallen van de exploitatievergunningen voor de coffeeshops van eiseressen (uiterlijk 9 oktober 2024) op die locaties geen coffeeshop meer gevestigd worden. 
      
    
    
      2.5.
      In januari 2021 is de burgemeester de in de beleidsregel vastgelegde verdeelprocedure gestart voor de per 9 oktober 2024 vrijkomende exploitatievergunning met gedoogverklaring voor een tweetal coffeeshops. 
      
    
    
      2.6.
      Eiseressen waren het niet eens met de beperking in duur van de aan hen op 10 oktober 2019 verleende exploitatievergunningen en hebben daarvoor bestuursrechtelijke procedures gevoerd. Eiseressen hebben in die procedures uiteindelijk geen gelijk gekregen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna “de Afdeling”) heeft op 13 september 2023 als hoogste instantie (voor zover hier van belang) geoordeeld dat de exploitatievergunning op grond van de Dienstenwet voor bepaalde tijd verleend mag worden. 
      
    
    
      2.7.
      Op grond van de uitspraak van de Afdeling heeft de burgemeester besloten de al eerder op basis van de beleidsregel opgestarte verdelingsprocedure van de exploitatievergunningen voor twee coffeeshops te hervatten. Bij besluit van 11 december 2023 heeft de burgemeester de door eiseres sub 2 aangevraagde exploitatievergunning voor een coffeeshop, geweigerd. Tegen dit besluit heeft eiseres sub 2 op 21 januari 2024 bezwaar ingesteld. 
      
    
    
      2.8.
      Bij brief van 28 december 2023 heeft de advocaat van eiseressen aan de burgemeester gevraagd om de verdeelprocedure conform de beleidsregel te staken en de beleidsregel buiten werking te stellen. De burgemeester heeft bij brief van 6 februari 2024, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling, bericht geen aanleiding te zien aan het verzoek te voldoen.
      
    
  
  
    
      3Het geschil
    
    
      3.1.
      Eiseressen willen voorkomen dat zij de exploitatie van hun coffeeshops dienen te staken en vorderen bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad:
      ( i) Primair, 
      
        de beleidsregel buiten werking te stellen, althans buiten toepassing te verklaren, althans te schorsen, althans in goede justitie een voorziening te treffen die de voorzieningenrechter daartoe geraden acht;
        (ii) de gemeente te veroordelen tot staking van de uitvoeringshandelingen aangaande de beleidsregel op straffe van een dwangsom ad € 25.000,- per dag dat de gemeente hiermee in strijd handelt;
        (iii) de gemeente te veroordelen tot continuering van de exploitatievergunningen van eiseressen na oktober 2024;
        (iv) Subsidiair, het sub (i) primair gevorderde in een tussenvonnis voorlopig toe te wijzen dan wel de zaak aan te houden om vervolgens de prejudiciële vragen bij dagvaarding te stellen aan het HvJ-EU danwel het EHRM over de verenigbaarheid van de beleidsregel met het EVRM en het Handvest, en met de daarin neergelegde beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit, en na beantwoording van die vragen door het HvJ-EU bij eindvonnis het sub 1 primair gevorderde toe te wijzen;
      
      ( v) Meer subsidiair, los van de prejudiciële vragen bij dagvaarding, aanvullende prejudiciële vragen te stellen aan het HvJ-EU over de verenigbaarheid van de beleidsregel met het EVRM en het Handvest, met de daarin neergelegde beginselen van subsidiariteit en
      
        proportionaliteit, en na beantwoording van die vragen door het HvJ EU bij eindvonnis het sub 1 primair gevorderde toe te wijzen;
        (vi) en (vii) de gemeente te veroordelen in de proceskosten en nakosten van eiseressen.
      
      
    
    
      3.2.
      De gemeente heeft verweer gevoerd en is van mening dat eiseressen niet-ontvankelijk zijn in hun vorderingen dan wel dat deze moeten worden afgewezen.
      
    
  
  
    
      4De beoordeling
    
    
      4.1.
      In dit kort geding staat centraal de vraag of de beleidsregel onverbindend is en buiten werking gesteld moet worden. Eiseressen stellen dat dit het geval is omdat de beleidsregel fundamentele grondrechten van eiseressen schendt zonder dat daarvoor een rechtvaardiging bestaat. Toepassing van de beleidsregel leidt er volgens eiseressen toe dat zij in oktober 2024 de exploitatie van hun coffeeshops in Roermond moeten staken. Daarmee wordt volgens eiseressen kort gezegd een inbreuk gemaakt op hun eigendomsrecht en worden zij feitelijk onteigend zonder dat daarvoor een wettelijke basis bestaat en dit noodzakelijk is om het beoogde doel te halen terwijl niet is voldaan aan de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit.
      
    
    
      4.2.
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat de vorderingen van eiseressen niet toewijsbaar zijn. Zij overweegt hiertoe als volgt. 
      
    
    
      4.3.
      De voorzieningenrechter kan eiseressen niet volgen in hun stelling dat hun exploitatievergunningen voor het kunnen drijven van hun coffeeshops, op grond van de beleidsregel worden ingetrokken. Van intrekking van de exploitatievergunningen is geen sprake. De beleidsregel bepaalt daar ook niets over. De exploitatievergunningen eindigen door het verstrijken van de duur waarvoor ze verleend zijn. 
      
    
    
      4.4.
      
        Eiseressen hebben tegen de vergunningverlening voor bepaalde tijd bezwaar gemaakt en bestuursrechtelijke procedures gevoerd. Deze procedures hebben geleid tot de hiervoor onder 2.5 genoemde uitspraak van de Afdeling van 13 september 2023. 
        In deze uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat een beperking van de duur van de exploitatievergunning is toegestaan op grond van de Dienstenwet (artikel 33 lid 1 aanhef, onder b en c) 
        De Afdeling heeft overwogen:
        “8.4 […]Door deze beperking van de duur van de exploitatievergunningen heeft de burgemeester een vast toetsingsmoment om te beoordelen of een vergunning opnieuw verleend zal worden , of dat -gelet op het belang van de openbare orde- een vergunningverlening niet langer wenselijk is. Ook kan hij opnieuw een Bibob-toets uitvoeren. De beperking wordt gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang. De beperking is bovendien geschikt om het nagestreefde doel te bereiken en gaat niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken.
        
          […]
        
        
          Voorts overweegt de Afdeling het volgende. Hoewel de Beleidsregel op het moment van de besluitvorming door de burgemeester nog niet in werking was getreden, gold ook toen reeds de regel dat er maximaal twee exploitatievergunningen worden verleend aan horecabedrijven waarin onder meer softdrugs worden verkocht. […] Ook in de Beleidsregel waarop de burgemeester in de besluiten is vooruitgelopen, is de beperking van het aantal coffeeshops ingegeven door de behoefte om de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid te waarborgen. Hieruit volgt naar het oordeel van de Afdeling dat de vergunningplicht voor horecabedrijven waarin onder meer softdrugs worden verkocht en de in dat verband gestelde beleidsregels - waaronder die waarin een maximumaantal coffeeshops in de gemeente is bepaald – zijn opgenomen om de specifieke overlast van een coffeeshop te beperken.
          
          Dit betekent dat het aantal beschikbare exploitatievergunningen beperkt is op grond van een dwingende reden van algemeen belang. De beperking is ook geschikt om het nagestreefde doel te bereiken en gaat niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken”
        
      
      
      
        De Afdeling heeft verder overwogen dat de gedoogverklaringen (voor de verkoop van softdrugs) aan de exploitatievergunningen zijn verbonden en dat de looptijd van die gedoogverklaringen gelijk is aan de gerechtvaardigd te achten beperkte looptijd van de exploitatievergunningen. De Afdeling vindt de aansluiting in de werkingsduur van de gedoogverklaringen op de exploitatievergunningen voor de coffeeshops van eiseressen een logische keuze die rechtens toelaatbaar is. Tot slot heeft de Afdeling onder verwijzing naar een andere uitspraak van 13 september 2023 overwogen dat een tegelijk met de exploitatievergunning impliciet verstrekte gedoogverklaring gelijk wordt gesteld met een besluit en daartegen rechtsmiddelen open staan.
      
      
    
    
      4.5.
      Deze uitspraak van de hoogste bestuursrechter in Nederland heeft formele rechtskracht. Dit betekent dat de voorzieningenrechter dient uit te gaan van de rechtmatigheid van de aan eiseressen verleende exploitatievergunning en gedoogverklaring voor de duur van vijf jaar.  Het enkele eindigen van deze exploitatievergunning en gedoogverklaring door het verstrijken van de duur kan, anders dan eiseressen stellen, dan ook niet gezien worden als een intrekking en daarmee evenmin als een inbreuk op een (eigendoms)recht.
      
    
    
      4.6.
      De voorzieningenrechter begrijpt uit de stellingen van eiseressen dat zij het niet eens zijn met de in de beleidsregel vastgelegde gevolgen van het eindigen van de exploitatievergunning met de daaraan verbonden gedoogverklaring. Deze werden voorheen (gedurende een periode van ongeveer 32 jaar) na het verstrijken van de termijn waarvoor zij verleend waren steeds weer periodiek verlengd, maar komen volgens de beleidsregel nu beschikbaar voor andere gegadigden via een inschrijving en verdelingsprocedure. Eiseressen hebben echter, mede gelet op het door de gemeente gevoerde verweer, onvoldoende aannemelijk gemaakt dat de beleidsregel op dit punt in strijd is met de wet of hetgeen in het maatschappelijk verkeer betaamt. Dit oordeel is gebaseerd op de volgende argumenten.
      
    
    
      4.7.
      Uit de hiervoor aangehaalde uitspraak van de Afdeling volgt dat de exploitatievergunningen met daaraan verbonden gedoogverklaringen zijn aan te merken als een schaars recht. Het aantal in de gemeente Roermond beschikbare vergunningen was namelijk beperkt tot twee (om dwingende reden van algemeen belang) en dat is ook zo opgenomen in de beleidsregel.
      
    
    
      4.8.
      De gemeente heeft in het voorwoord op de beleidsregel overwogen dat uitgangspunt bij de verdeling van de vrijkomende exploitatievergunningen voor coffeeshops is dat schaarse rechten op transparante wijze worden verdeeld waarbij iedere potentiële aanvrager gelijke kansen heeft. Dit uitgangspunt strookt met de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2016, bekend als Speelautomatenhal Vlaardingen, waarin het bestaan wordt erkend van een nationale rechtsnorm die gevolgen heeft voor de besluitvorming over schaarse vergunningen. Volgens deze uitspraak moet de gemeente bij het verdelen van schaarse vergunningen (of in dit geval een publiek recht bestaande uit een exploitatievergunning met daaraan verbonden gedoogverklaring voor een coffeeshop) op grond van het gelijkheidsbeginsel aan (potentiële) gegadigden gelijke kansen worden geboden om in aanmerking te komen voor deze schaarse vergunningen. 
    
    
      4.9.
      Anders dan eiseressen stellen, bestond voor de gemeente dus wel degelijk een noodzaak voor het vaststellen van een verdelingsprocedure. Daar komt bij dat na het verstrijken van de vergunningen van eiseressen, vanwege overlast voor de omwonenden, de coffeeshops op de huidige locaties niet meer zijn toegestaan. 
    
    
      4.10.
      Dat de in de beleidsregel opgenomen verdelingsprocedure niet zou voldoen aan de daaraan te stellen eisen van transparantie en gelijke kansen, hebben eiseressen niet gesteld en aannemelijk gemaakt en is de voorzieningenrechter ook niet gebleken. 
    
    
      4.11.
      Met de gemeente is de voorzieningenrechter van oordeel dat eiseressen voldoende tijd is geboden om zich in te stellen op de nieuwe beleidsregel. De beleidsregel dateert immers van juli 2020 en eiseressen mogen hun coffeeshops tot 9 oktober 2024 blijven exploiteren. Daarmee is eiseressen een periode van ruim vier jaar geboden om te anticiperen op de gevolgen van de nieuwe beleidsregel, waaronder het aanvragen van een nieuwe exploitatievergunning met gedoogverklaring. Dat de in 2021 gestarte verdelingsprocedure vanwege bestuursrechtelijke procedures enige tijd is opgeschort en pas na de uitspraak van de Afdeling van 13 september 2023 weer is hervat, maakt dat niet anders. Deze uitspraak heeft namelijk geen gevolgen gehad voor de exploitatievergunningen met gedoogverklaringen van eiseressen.
    
    
      4.12.
      De voorzieningenrechter ziet daarom vooralsnog onvoldoende reden om de beleidsregel als onrechtmatig aan te merken en buiten werking te stellen. Een belangenweging maakt dit niet anders. Het belang van eiseressen bij het kunnen voorzetten van hun exploitatie van een coffeeshop, weegt niet zwaarder dan het belang van de gemeente om de beleidsregel te kunnen uitvoeren in het algemene belang van bescherming van de openbare orde (het voorkomen en beperken van overlast) en de verdeling van schaarse rechten.
    
    
      4.13.
      De primaire gevorderde voorzieningen die er op neerkomen dat eiseressen hun coffeeshops ook na 9 oktober 2024 kunnen blijven exploiteren komen dan ook niet voor toewijzing in aanmerking.
    
    
      4.14.
      Voor toewijzing van de subsidiair gevorderde tijdelijke voorzieningen en het stellen van prejudiciële vragen aan het Europees Hof van Justitie (EHvJ) of het Europees Hof voor de Rechten van de Mens ziet de voorzieningenrechter evenmin aanleiding. Zoals hiervoor is overwogen is sprake van een exploitatievergunning met gedoogverklaring voor bepaalde tijd. Van een met aantasting van een eigendomsrecht gelijk te stellen intrekking van een vergunning is dus geen sprake. Verder volgt uit het arrest van het EHvJ in de zaak Josemans/burgemeester Maastricht (HvJ EU 16-12-2010, ECLI:EU:C:2010:774), dat het gedogen van strafbare gedragingen (de verkoop van softdrugs) niet valt onder de werking van de Europees rechtelijke bepalingen over het vrije verkeer van goederen en diensten. Om die reden ziet de voorzieningenrechter geen grond voor het stellen van prejudiciële vragen aan het EHvJ en het aanhouden van deze procedure.
    
    
      4.15.
      Eiseressen zullen als de in het ongelijk gestelde partij worden veroordeeld in de proceskosten. Deze kosten worden aan de zijde van de gemeente begroot op een bedrag van € 1.795,-, bestaande uit een bedrag van € 688,- aan griffierecht en een bedrag van € 1.107,- aan salaris voor de advocaat van de gemeente.
      
    
  
  
    
      5De beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter
    
    
    
      5.1.
      wijst de vorderingen af,
      
    
    
      5.2.
      veroordeelt eiseressen in de proceskosten aan de zijde van de gemeente gevallen en aan die zijde begroot op € 1.795,-.
      
      
        Dit vonnis is gewezen door mr. Y.J.C.A. Roeffen en in het openbaar uitgesproken op 6 juni 2024.
      
      
      
        CB
      
    
  
  
     Beleidsregel houdende bepalingen inzake de verdeling van exploitatievergunningen coffeeshops gemeente Roermond 2020, vastgesteld op 10 juli 2020 en in werking getreden op 22 juli 2020.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2023:3482
  
  
     Artikel 33 lid 1 aanhef, onder b en c van de Dienstenwet
  
  
     Dit schrijft de burgemeester bij brief van 13 november 2023 aan de gemeenteraad, overgelegd als productie 1 bij dagvaarding.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2023:3431
  
  
     ECLI:NL:RVS:2016:2927