ECLI:NL:CRVB:2019:3915, Centrale Raad van Beroep, 03-12-2019, 18/3616 PW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2019-12-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Afwijzing aanvraag individuele inkomenstoeslag. Bij de beoordeling of de betrokkene zicht heeft op inkomensverbetering dient ook rekening te worden gehouden met de persoonlijke omstandigheden van de betrokkene. Het beleid van het College dat bij een detentieverleden in de referte-periode de betrokkene niet in aanmerking komt voor individuele inkomenstoeslag, gaat de grenzen van een redelijke beleidsbepaling te buiten.

18/3616 PW 
    
    
      Centrale Raad van Beroep
      Enkelvoudige kamer
    
    
    
      Datum uitspraak: 3 december 2019
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 30 mei 2018, 17/4080 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellant] te [woonplaats] (appellant)
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Maastricht (college)
    
    
    
  
  
    PROCESVERLOOP
    
    
      Namens appellant heeft mr. A. Saakjan, advocaat, hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Het college heeft een verweerschrift en nadere stukken ingediend en schriftelijk geantwoord op vragen van de Raad.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met de zaken 18/3617 PW en 18/3618 PW, plaatsgevonden op 22 oktober 2019. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Saakjan. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. I. Aydogan en mr. W. Huntjens. Na de behandeling ter zitting zijn de zaken gesplitst.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1. De Raad verwijst voor de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden in de eerste plaats naar zijn uitspraak van heden in de zaken 18/3617 PW en 18/3618 PW. Hij volstaat hier met het volgende.
    
    
    
      1.1.
      Appellant ontving samen met zijn echtgenote (X) vanaf 16 september 2010 (aanvullende) bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor gehuwden. 
      
    
    
      1.2.
      Van 16 september 2015 tot 9 november 2015 heeft appellant in detentie verbleven in Duitsland (detentieperiode). In de periode van 16 september 2015 tot en met 10 november 2015 heeft appellant geen bijstand ontvangen en heeft X bijstand ontvangen naar de norm voor een alleenstaande ouder. 
      
    
    
      1.3.
      Bij besluit van 14 maart 2017 (maatregelbesluit 1), voor zover hier van belang, heeft het college de bijstand bij wijze van maatregel met ingang van 1 april 2017 verlaagd met 100% gedurende één maand, verspreid over drie maanden. Bij besluit van 5 juli 2017 heeft het college het bezwaar van appellant tegen maatregelbesluit 1 niet-ontvankelijk verklaard. 
      
    
    
      1.4.
      Bij besluit van 28 augustus 2017 (maatregelbesluit 2) heeft het college de bijstand bij wijze van maatregel met ingang van 1 september 2017 verlaagd met 100% gedurende één maand, verspreid over twee maanden. Bij besluit van 10 januari 2018 heeft het college het tegen maatregelbesluit 2 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Hierbij heeft het college de bijstand met ingang van 1 september 2017 verlaagd met 100% gedurende één maand, verspreid over drie maanden.
      
    
    
      1.5.
      Bij afzonderlijk besluit van 28 augustus 2017 (maatregelbesluit 3) heeft het college de bijstand bij wijze van maatregel met ingang van 1 november 2017 verlaagd met 20% gedurende maximaal zes maanden. Hangende bezwaar heeft het college dit besluit bij besluit van 29 november 2017 ingetrokken. Bij besluit van 19 december 2017 heeft het college het tegen maatregelbesluit 3 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. 
      
    
    
      1.6.
      Op 5 september 2017 heeft het college Annex verzocht advies uit te brengen over de medische beperkingen van appellant en zijn arbeidsmogelijkheden. Naar aanleiding hiervan hebben een bedrijfsarts en een arbeidsdeskundige op 30 oktober 2017 en 4 december 2017 adviezen uitgebracht. 
    
    
      1.7.
      Op 6 september 2017 hebben appellant en X een individuele inkomenstoeslag als bedoeld in artikel 36, eerste lid, van de PW aangevraagd.
      
    
    
      1.8.
      Bij besluit van 20 september 2017, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 22 november 2017 (bestreden besluit), heeft het college deze aanvraag afgewezen. Aan het bestreden besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant in de referteperiode van 23 oktober 2014 tot 23 oktober 2017 onvoldoende inspanningen heeft verricht om tot inkomensverbetering te komen omdat bij de maatregelbesluiten 1, 2 en 3 maatregelen zijn opgelegd wegens schending van de re-integratie- en/of participatieverplichtingen. Bovendien heeft appellant in de referteperiode in detentie verbleven, waardoor hem het verwijt treft dat hij zich door eigen toedoen in de situatie heeft gebracht dat hij zich niet of onvoldoende heeft inspannen om tot inkomensverbetering te komen. Het college heeft wat de detentie betreft verwezen naar artikel 4, vierde lid, van het Uitvoeringsbesluit Individuele Inkomenstoeslag Participatiewet Maastricht-Heuvelland 2016 e.v. (Uitvoeringsbesluit).
      
    
    
      1.9.
      Op 9 november 2017 heeft het college Annex verzocht advies uit te brengen over de medische beperkingen van X. Daarbij is vermeld dat appellant te kennen heeft gegeven dat hij X niet alleen kan laten in verband met haar depressie. Naar aanleiding hiervan heeft een psycholoog op 30 november 2017 advies uitgebracht. 
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. 
      
      3. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. 
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
      
        4.1.1.
        Op grond van artikel 36, eerste lid, van de PW kan het college op een daartoe strekkend verzoek van een persoon van 21 jaar of ouder doch jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd, die langdurig een laag inkomen en geen in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 heeft en geen uitzicht heeft op inkomensverbetering, gelet op de omstandigheden van die persoon, een individuele inkomenstoeslag verlenen. 
        
      
      
        4.1.2.
        Op grond van het tweede lid van dit artikel worden tot de omstandigheden, bedoeld in het eerste lid, in ieder geval gerekend:
        a. de krachten en bekwaamheden van de persoon; en
        b. de inspanningen die de persoon heeft verricht om tot inkomensverbetering te komen.
        
      
      
        4.1.3.
        Op grond van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW stelt de gemeenteraad bij verordening regels met betrekking tot het verlenen van een individuele inkomenstoeslag als bedoeld in artikel 36. 
        
      
      
        4.1.4.
        Op grond van het tweede lid van dit artikel hebben de regels, voor zover het gaat om het eerste lid, onderdeel b, in ieder geval betrekking op de hoogte van de individuele inkomenstoeslag en de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de begrippen langdurig en laag inkomen. 
        
      
      
        4.1.5.
        
          De gemeenteraad van Maastricht heeft ter uitvoering van het bepaalde in artikel 8, 
          eerste lid, aanhef en onder b, van de PW de Verordening individuele inkomenstoeslag Participatiewet Maastricht-Heuvelland 2015 (Verordening) vastgesteld. 
        
        
      
      
        4.1.6.
        In de toelichting op de Verordening is vermeld dat het college in beleidsregels kan aangeven welke groepen niet in aanmerking komen voor individuele inkomenstoeslag en in welke gevallen personen uitzicht hebben op inkomensverbetering. Deze beleidsregels zijn neergelegd in het Uitvoeringsbesluit.
        
      
      
        4.1.7.
        In artikel 3, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit is bepaald dat sprake is van 'geen zicht op inkomensverbetering' indien het duidelijk is dat de belanghebbende ondanks alle inspanningen in de afgelopen drie jaar er niet in geslaagd is om een inkomen te verwerven hoger dan zijn of haar van toepassing zijnde bijstandsnorm, waarbij:
        a. belanghebbende zich in de referteperiode (3 jaar) heeft gehouden aan de opgelegde verplichtingen; 
        b. belanghebbende voldoende heeft meegewerkt aan de arbeidsinschakeling / een ingezet re-integratietraject, en;
        c. geen uitsluitingsgronden aanwezig zijn.
        
      
      
        4.1.8.
        In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat bij het beoordelen of belanghebbende zich voldoende heeft ingespannen om tot inkomensverbetering te komen wordt gekeken naar de mogelijkheden en beperkingen van belanghebbende (zijn krachten en bekwaamheden) in combinatie met de geleverde inspanningen.
        
      
      
        4.1.9.
        In artikel 4, vierde lid, van het Uitvoeringsbesluit is bepaald dat belanghebbenden, die in de referteperiode in detentie hebben verbleven niet in aanmerking komen voor de individuele inkomenstoeslag omdat hun het verwijt treft dat ze zich door eigen toedoen in een situatie hebben gebracht waardoor sprake is van het zich niet of onvoldoende inspannen om tot inkomensverbetering te komen.
        
      
    
    
      4.2.
      Bij brief van 7 oktober 2019 heeft het college de grondslag van het bestreden besluit desgevraagd nader toegelicht. Hierbij heeft het college te kennen gegeven dat maatregelbesluit 3 niet langer aan het bestreden besluit ten grondslag wordt gelegd.
      
    
    
      4.3.
      Bij uitspraken van heden in de zaken 18/3617 PW en 18/3618 PW heeft de Raad de maatregelbesluiten 1 en 2 herroepen omdat het college de aan appellant verweten gedragingen niet aannemelijk heeft gemaakt en er daarom geen ruimte was voor het opleggen van een maatregel. Dat betekent dat aan het bestreden besluit in zoverre de grondslag komt te ontvallen. Ter zitting heeft het college desgevraagd bevestigd dat het in dat geval het bestreden besluit wenst te handhaven op de grond dat appellant in de referteperiode in detentie heeft verbleven. 
      
    
    
      4.4.
      Appellant heeft betoogd dat de individuele inkomenstoeslag niet uitsluitend vanwege zijn detentieverleden kan worden afgewezen. Het onder 4.1.7 tot en met 4.1.9 weergegeven beleid waarop het college zich beroept is veel te algemeen geformuleerd. Volgens appellant moet bij de beoordeling of een individuele inkomenstoeslag wordt verleend ook rekening worden gehouden met (zijn) individuele omstandigheden.
      
    
    
      4.5.
      Zoals de Raad eerder heeft geoordeeld (zie de uitspraak van 16 mei 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1825), is artikel 36 van de PW naar inhoud en strekking nagenoeg gelijkluidend aan het tot 1 januari 2015 geldende artikel 36 van de Wet werk en bijstand (WWB) waarin de langdurigheidstoeslag was geregeld. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot Wijziging van de Wet werk en bijstand en enkele andere sociale zekerheidswetten (Kamerstukken II, 2013/14, 33 801, nr. 3, blz. 22 en 23) is vermeld dat de categoriale langdurigheidstoeslag is omgevormd tot een individuele inkomenstoeslag voor personen tot de AOW-gerechtigde leeftijd die langdurig van een laag inkomen rond moeten zien te komen en gelet op hun individuele omstandigheden geen zicht hebben op verbetering van het inkomen. Daarbij is het volgende opgemerkt:
      
      
        “(…) De regering is van mening dat de beoordeling of er al dan niet sprake is van «zicht op inkomensverbetering» door het college aan de hand van de individuele omstandigheden van het geval moet plaatsvinden. (…). Hiertoe heeft de regering ervoor gekozen om in de bijstand op te nemen welke individuele omstandigheden de colleges in ieder geval in de beoordeling van het recht op een individuele inkomenstoeslag moeten betrekken. Het betreft hier de krachten en bekwaamheden van de desbetreffende persoon, alsmede de inspanningen die de persoon heeft verricht om tot inkomensverbetering te komen. Aan de hand van mede deze weging van de individuele omstandigheden, stelt het college vast of de betreffende persoon naar het oordeel van het college al dan niet «zicht op inkomensverbetering» heeft en recht heeft op een individuele inkomenstoeslag. (…) Omdat de individuele toeslag een beoordeling van de individuele omstandigheden van de belanghebbende door het college vergt, is er (…) voor gekozen om het nieuwe artikel 36 WWB te formuleren als een «kan-bepaling» (...).”
      
      
      
        Uit de genoemde uitspraak van 16 mei 2017 volgt dat, gelet op deze toelichting, de in artikel 36, eerste lid, van de PW neergelegde bevoegdheid van het college met name ziet op het in aanmerking nemen van de persoonlijke omstandigheden van de aanvrager bij de beoordeling van het hebben van uitzicht op inkomensverbetering.
      
      
    
    
      4.6.
      Het college hanteert bij de beoordeling of een belanghebbende uitzicht heeft op inkomensverbetering het beleid zoals weergegeven onder 4.1.7 tot en met 4.1.9. Hoewel in zijn algemeenheid ervan kan worden uitgegaan dat belanghebbenden die in de referteperiode gedetineerd zijn geweest zich niet of onvoldoende hebben ingespannen om tot inkomensverbetering te komen, dient ook in die gevallen een beoordeling plaats te vinden van de individuele omstandigheden van die belanghebbende. Omdat uit het beleid van het college volgt dat bij een detentieverleden in de referteperiode een individuele beoordeling van het uitzicht op inkomensverbetering niet wordt gemaakt, gaat dit beleid in zoverre de grenzen van een redelijke beleidsbepaling te buiten. In zoverre slaagt het onder 4.4 weergegeven betoog van appellant. Dit betekent dat het bestreden besluit niet deugdelijk is gemotiveerd. De rechtbank heeft dat niet onderkend. De aangevallen uitspraak komt dan ook voor vernietiging in aanmerking. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het bestreden besluit vernietigen. Aansluitend dient te worden bezien welk vervolg aan deze uitkomst wordt gegeven. Daartoe wordt het volgende overwogen. 
      
    
    
      4.7.
      Gelet op het verhandelde ter zitting is niet in geschil dat appellant gedurende de gehele referteperiode, met uitzondering van de detentieperiode, als oproepkracht werkzaamheden heeft verricht. Zo werkte appellant voorafgaand aan zijn detentie bij [naam bedrijf 1] en is hij na afloop van zijn detentie gaan werken bij [naam bedrijf 2]. Appellant heeft ook bij [naam bedrijf 3] gewerkt, daarna bij [naam bedrijf 4] en aansluitend weer bij [naam bedrijf 1]. Op 19 oktober 2017 is appellant met dat werk gestopt in verband met de gezondheidssituatie van X. Uit de onder 1.6 vermelde adviezen van Annex blijkt voorts dat appellant op basis van medisch/arbeidskundig onderzoek geschikt was voor voltijds reguliere arbeid, indien rekening gehouden zou zijn met zijn beperking voor lopen. Uit het onder 1.9 vermelde advies van Annex blijkt dat het arbeidsvermogen van X 0% was. Verder is in dat advies vermeld dat de gezondheid van X het afgelopen jaar ernstig is verslechterd en dat dit invloed heeft op het leven van appellant. Appellant heeft veel verzorgende taken overgenomen en doet zijn best om X toch nog enigszins te activeren. Dit is zeer belangrijk voor de gezondheid van X. De kans dat X passende medische zorg gaat accepteren heeft zeer veel te maken met de stimulans daartoe van appellant. Daarom wordt geadviseerd dat appellant maximaal twee uur per dag aaneengesloten van huis kan voor werk of opleiding. Het college heeft ter zitting desgevraagd bevestigd dat X in mei 2017 wegens ziekte is uitgevallen. 
      
    
    
      4.8.
      Op grond van wat is overwogen in 4.7 is de conclusie gerechtvaardigd dat appellant ten tijde hier van belang geen uitzicht op inkomensverbetering had. Gelet op de omstandigheid dat het college ter zitting heeft verklaard zich te refereren aan het oordeel van de Raad over het uitzicht op inkomensverbetering van appellant en in aanmerking genomen dat niet is gebleken van andere beletselen om voor individuele inkomenstoeslag in aanmerking te worden gebracht, bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak te voorzien. De Raad zal het besluit van 20 september 2017 herroepen en bepalen dat aan appellant over het jaar 2017 alsnog individuele inkomenstoeslag wordt toegekend naar de voor hem geldende norm.
      
      
        5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van bezwaar van appellant tot een bedrag van € 1.024,- voor verleende rechtsbijstand. Tevens bestaat aanleiding het college te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 1.024,- in beroep en € 1.024,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand. De kostenveroordeling bedraagt in totaal € 3.072,-.
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak;
      
      
        verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 22 november 2017;
      
      
        herroept het besluit van 20 september 2017;
      
      
        bepaalt dat aan appellant over het jaar 2017 individuele inkomenstoeslag wordt toegekend naar de voor hem geldende norm en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
      
      
        veroordeelt het college in de kosten van appellant tot een bedrag van € 3.072,-;
      
      
        bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 172,- vergoedt.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door J.J.A. Kooijman, in tegenwoordigheid van M. Buur als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 3 december 2019.
    
    
    
    
    
      						(getekend) J.J.A. Kooijman
    
    
    
    
    
      						(getekend) M. Buur