ECLI:NL:RBOVE:2025:1176, Rechtbank Overijssel, 27-02-2025, AK_24_3398_25_586
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2025-02-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Verzoek voorlopige voorziening hangende beroep i.v.m. omgevingsvergunning voor bouw 50 flexwoningen. Beroep gegrond; herroeping vergunning. Er is sprake van een stedelijk ontwikkelingsproject in de zin van het Besluit milieueffectrapportage. Er is sprake van een fundamenteel gebrek omdat niet de juiste procedure is gevolgd bij de besluitvorming.

RECHTBANK OVERIJSSEL
  
  
    Zittingsplaats Zwolle
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: ZWO 24/3398 en 25/586
    
      
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 28 februari 2025 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
  
  
    
      [eisers 1], 
    
      
        
          [eisers 2],
      
      
        
          [eisers 3],
      
      
        
          [eisers 4],
      
      
        
          [eisers 5],
      
      
        
          [eisers 6],
      
      
        
          [eisers 7],
      
      
        
          [eisers 8],
      
      
        
          [eisers 9],
      
      
        
          [eisers 10],
      
      
        
          [eisers 11],
      
      
        
          [eisers 12],
      
      
        
          [eisers 13],
      
      
        Stiching Boerenerven Ommen
      
      wonende/gevestigd te [woonplaats], verzoekers/eisers (hierna: eisers)
      (gemachtigde: mr. A.C. Kes),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Ommen 
    (gemachtigde: mr. V.A. Textor).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaken deel: Woningstichting Vechtdal Wonen uit Ommen.
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van eisers gericht tegen de door het college aan de derde-partij verleende omgevingsvergunning voor het bouwen van 50 flexwoningen op een terrein deels ten zuiden en deels ten noorden van de [adres] voor de duur van 10 jaar.
    
    
    
      2.1
      Het college heeft de omgevingsvergunning op 14 februari 2024 verleend. Met het bestreden besluit van 16 juli 2024 op het bezwaar van eisers is het college, in afwijking van het advies van de commissie voor de bezwaarschriften, bij de verlening van de omgevingsvergunning gebleven.
      
    
    
      2.2
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 13 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoekers [eisers 2], [eiser 1], [eiser 2] en [eiser 3], [eiser 4], [eiser 5], de gemachtigde van verzoekers en [naam 1], de gemachtigde van het college en [naam 2]. Namens de derde-partij zijn [naam 3] en [naam 4] verschenen.
      
    
    
      2.3
      Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist hij ook op het beroep van eisers daartegen.
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      
        Algemeen
      
    
    
    3. De voorzieningenrechter beoordeelt de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Hij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
    
    4. De voorzieningenrechter verklaart het beroep gegrond en wijst het verzoek om voorlopige voorziening af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        De feiten
      
    
    
    
      5.1
      Op 20 december 2023 heeft derde-partij het college gevraagd vergunning te verlenen voor het bouwen van 50 flexwoningen aan [adressen] (kadastrale aanduiding [locatie]). De aanvraag heeft betrekking op de activiteiten: het bouwen van een bouwwerk en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan. (artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)).
      
    
    
      5.2
      De woningen worden verdeeld over negen woonblokken van vijf dan wel zes woningen. Zes blokken bestaan uit een enkele bouwlaag. Een drietal bouwblokken krijgt twee bouwlagen. De woningen worden gerealiseerd ten behoeve van de (sociale) verhuur met het oog op een urgente woningbehoefte voor drie specifieke doelgroepen. (starters/spoedzoekers/statushouders-Oekraïense ontheemden) die elders in Ommen op korte termijn geen woonruimte kunnen vinden. Het college heeft de aanvraag passend geacht binnen het woonprogramma van de gemeente Ommen. 
      
    
    
      5.3
      Het college heeft vastgesteld dat het project niet in overeenstemming is met de ter plekke geldende bestemming ‘Groen’ ingevolge het bestemmingsplan “Ommen Oost, Boerenerven”. Binnen deze bestemming zijn op grond van het bepaalde in artikel 3.2.1. van de planregels geen bouwwerken toegestaan anders dan bouwwerken, geen gebouw zijnde, met een maximale hoogte van drie meter.
      
    
    
      5.4
      Het college heeft besloten af te wijken van het bestemmingsplan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, 2⁰, van de Wabo en artikel 4, lid 11, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor).
      
      
        
          Het van toepassing zijnde recht
        
      
      6. Op 1 januari 2024 is de Wabo ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat de aanvraag om de omgevingsvergunning voor die datum is ingediend, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelgeving nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet.
      
      
        
          Inhoudelijke beoordeling
        
      
      
      
        
          Is de juiste procedure toegepast?
        
      
      
      7. Eisers betogen dat het college de omgevingsvergunning ten onrechte niet heeft voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Volgens eisers moet het bouwplan worden gekwalificeerd als een stedelijk ontwikkelingsproject in de zin van kolom 1 van categorie D 11.2 van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage (Besluit m.e.r) en is een verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad vereist alsmede een milieueffectrapportage. Eisers voeren hiertoe aan dat sprake is van een algehele functiewijziging van het perceel met een oppervlakte van 15.501m2. Het perceel heeft een groene bestemming en is onderdeel van een open landschap. Anders dan het college is de bezwaarcommissie tot de conclusie gekomen dat wel sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject. Het college is op dit punt ten onrechte afgeweken van het advies van de bezwaarschriftencommissie.
      
    
    
      8.1
      De bezwaarschriftencommissie heeft in haar advies -kortgezegd- geconcludeerd dat sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject, omdat het project naar aard en omvang grote wijzigingen met zich meebrengt.
      
    
    
      8.2
      
        Het college is het daar niet mee eens en stelt dat van een stedelijk ontwikkelingsproject als hier bedoeld geen sprake is. 
        Volgens het college worden de flexwoningen gerealiseerd in een bestaand stedelijk gebied, is het perceel geen onderdeel van een open landschap, zijn er geen aanzienlijke milieugevolgen en zal de ruimtelijke uitstraling van het gebied niet wezenlijk veranderen. Het gebied kent momenteel al bebouwing waaronder de omliggende woningen. Ook zal niet het gehele perceel worden bebouwd en blijft er nog veel groen over. 
      
      
      
        9. Op grond van artikel 5, zesde lid, van bijlage II van het Bor kan geen toepassing worden gegeven aan artikel 4, onderdelen 9 en 11 van bijlage II van het Bor voor een activiteit die is opgenomen in onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit m.e.r. Onderdeel D.11.2 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. vermeldt de aanleg, wijziging of uitbreiding van een stedelijk ontwikkelingsproject. 
      
      
    
    
      9.1
      Of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject in de zin van het Besluit m.e.r. hangt volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State af van de concrete omstandigheden van het geval, waarbij onder meer aspecten als de aard en de omvang van (de voorziene aanleg van) de stedelijke ontwikkeling een rol spelen. Niet van belang is of per saldo aanzienlijke negatieve gevolgen voor het milieu kunnen ontstaan als gevolg van het project. Volgens de geschiedenis van totstandkoming van onderdeel D, categorie 11.2 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. kan het bij een stedelijk ontwikkelingsproject gaan om bouwprojecten als woningen, parkeerterreinen, bioscopen, theaters, sportcentra, kantoorgebouwen en dergelijke of een combinatie daarvan. Wat ‘stedelijke ontwikkeling’ inhoudt kan van regio tot regio verschillen.
      
    
    
      9.2
      Het plan is naar het oordeel van de voorzieningenrechter gelet op de omstandigheden van het geval een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in het Besluit m.e.r. 
      
    
    
      9.3
      Zoals ook de bezwaarschriftencommissie in het advies heeft aangegeven, is sprake van een algehele functiewijziging van het perceel. Het perceel heeft de bestemming ‘Groen’ en het huidige bestemmingsplan staat uitsluitend bouwwerken, geen gebouwen en overkappingen zijnde, toe met een bouwhoogte van maximaal 3 meter. Het perceel ligt in een landelijk gebied aan de rand van Ommen. Enkele zijden van het gebied zijn omringd door bebouwing, echter de bestaande bebouwing is niet te vergelijken met de voorgenomen bebouwing van de flexwoningen. Deze bebouwing zal een stuk intensiever zijn. Er zal sprake zijn van meerdere geclusterde gebouwen met een bouwhoogte van ruim 6 meter zonder doorkijk, wat een aantasting van het open karakter met zich mee zal brengen. 
      
    
    
      9.4
      Met het plan ondergaat het landschappelijke beeld een grote verandering: het groene en open karakter maakt plaats voor een gebied van 5.405 m² verharding (bebouwd oppervlak, terrassen, paden, parkeren) met 50 woningen. De uitstraling wijzigt significant. Het feit dat beplanting en een grondwal worden aangelegd om het de bebouwing (deels) aan het zicht te onttrekken wijzigt de ruimtelijke uitstraling van het plan ook niet wezenlijk.
      
    
    
      9.5
      Dat het gaat om een tijdelijke situatie, kan ook niet tot een andere uitkomst leiden. Artikel 5, zesde lid, Bijlage II, Bor creëert een uitzondering op de mogelijkheid om op grond van artikel 4, onderdeel 11, Bijlage II, Bor vergunning te verlenen. Die grond ziet per definitie op vergunningverlening van tijdelijke aard. Het maatschappelijke belang van de flexwoningen staat, gezien de grote woningnood, niet ter discussie. Echter, ook dit besluit zal moeten voldoen aan de eisen die de van toepassing zijnde wetgeving daaraan stelt. 
      
    
    
      9.6
      Het besluit is naar oordeel van de voorzieningenrechter dan ook in strijd met artikel 5, zesde lid, bijlage II, Bor. De vergunning kan alleen worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en ten derde, van de Wabo, zodat de procedure van artikel 3.10 van de Wabo en afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing is. Artikel 6.5 Bor vereist daarbij in beginsel een verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad.
      
      
        10. Ten aanzien van het geconstateerde gebrek heeft de gemachtigde van het college ter zitting verzocht om toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Zij heeft daarbij toegelicht dat vergunninghoudster op 2 oktober 2024 een zogenoemde Bopa-aanvraag heeft ingediend op grond van de Omgevingswet voor afwijken van het Omgevingsplan. Hiervoor geldt de reguliere procedure en uit de reeds verrichte beperkte milieutoets is, naar wordt gesteld, gebleken dat een m.e.r. niet is vereist. 
      
      
    
    
      10.1
      Het gebrek wordt door de voorzieningenrechter niet gepasseerd. Het gaat om een fundamenteel gebrek, omdat verweerder niet de juiste procedure heeft gevolgd bij de besluitvorming. Het gaat verder om een nieuwe aanvraag in een geheel ander juridisch kader en er is nog geen sprake geweest van besluitvorming. Bovendien is niet voldaan aan de voorwaarde dat aannemelijk is geworden dat eisers hierdoor niet zijn benadeeld.
      
      
        11. Het beroep is reeds hierom gegrond, zodat aan de bespreking van de overige beroepsgronden niet wordt toegekomen. Het ligt in de rede dat de overige beroepsgronden van eisers worden betrokken bij een eventueel nieuw besluit op de aanvraag, of bij het besluit op de Bopa-aanvraag.
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    12. Het beroep is gegrond. De voorzieningenrechter vernietigt daarom het bestreden besluit. De voorzieningenrechter neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb nu zelf een beslissing en herroept de bij besluit van 14 februari 2024 verleende omgevingsvergunning. Nu met deze uitspraak op het beroep wordt beslist, bestaat er geen aanleiding meer voor het treffen van een voorlopige voorziening. Dat verzoek wordt daarom afgewezen.
    
    13. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten.
    
    14. Voor wat betreft de proceskosten hebben eisers gevraagd om vergoeding van de kosten voor juridische bijstand en om vergoeding van de gemaakte kosten voor het deskundigenrapport ‘Waterretentie [adres] Ommen” van [bedrijf] d.d. 11 februari 2025 ten bedrage van in totaal € 9.097,86. 
    
    
      Eisers hebben dat rapport ingediend ter onderbouwing van hun beroepsgrond dat door de realisering van de flexwoningen de wateroverlast ter plekke zal verergeren en het college de waterberging onvoldoende heeft onderzocht. Nu het bestreden besluit echter niet op die grond wordt vernietigd, wijst de voorzieningenrechter het verzoek om vergoeding van deze kosten af. 
    
    
    15. Het verzoek om vergoeding van de kosten voor juridische bijstand wordt toegewezen. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) vast op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het beroep en 1 punt voor het verschijnen ter zitting door de gemachtigde van eiser; waarde per punt: € 907,-; wegingsfactor 1).
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit van 17 juli 2024;
    - herroept het primaire besluit van 14 februari 2024;
    - wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 371,- aan eisers moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eisers.
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.T. de Kwaasteniet, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A. Landstra, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open. 
    
  
  
     Zie onder meer ECLI:NL:RVS:2024:5433