ECLI:NL:RBGEL:2025:1479, Rechtbank Gelderland, 26-02-2025, ARN 23-2427
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2025-02-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Beroepen tegen sluiting van een cafetaria in Nijmegen en tegen de buitenbehandelingstellingen van aanvragen om een exploitatievergunning. De burgemeester mocht de cafetaria sluiten op de grond dat de exploitatievergunning van rechtswege is vervallen door een wijziging van de vennoten van de exploiterende vennootschap onder firma. De burgemeester mocht ook de eerste aanvraag om een (nieuwe) exploitatievergunning buiten behandeling stellen, omdat niet op het verzoek om aanvulling van de aanvraag is gereageerd. De burgemeester mocht de tweede aanvraag om een (nieuwe) exploitatievergunning echter niet buiten behandeling stellen. Beroep gegrond, rechtsgevolgen in stand gelaten.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 23/2427 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van
    
    
      in de zaak tussen
    
    
  
  
    
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser,
    
      
        
          [eiser]
        , uit [woonplaats] , eiseres,
      
        h.o.d.n. [bedrijf] ( [bedrijf] ),
      samen: eisers
      (gemachtigde: mr. R.J. Verweij),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    de burgemeester van de gemeente Nijmegen 
    (gemachtigde: mr. M. Spoeltman).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het bevel tot sluiting van [bedrijf] (de inrichting) onder oplegging van een last onder bestuursdwang en de buitenbehandelingstelling van hun aanvragen om een exploitatievergunning.
    
    
    
      1.1.
      Met het eerste besluit van 18 augustus 2022 heeft de burgemeester de aanvraag van eisers om een exploitatievergunning voor exploitatie van de inrichting buiten behandeling gesteld. Met het tweede besluit van 18 augustus 2022 heeft de burgemeester onder oplegging van een last onder bestuursdwang de sluiting van de inrichting bevolen. Met het besluit van 28 september 2022 heeft de burgemeester de tweede aanvraag van eisers om een exploitatievergunning buiten behandeling gesteld. Eisers hebben tegen deze drie besluiten bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter verzocht in afwachting van de beslissing op dit bezwaar een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter van deze rechtbank heeft dat verzoek met de uitspraak van 26 oktober 2022 afgewezen. Met het bestreden besluit van 21 maart 2023 op het bezwaar van eisers is de burgemeester bij alle drie de besluiten gebleven.
      
    
    
      1.2.
      De burgemeester heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep, samen met de zaken ARN 23/2428 en ARN 24/1625, op 17 december 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers en de gemachtigde van de burgemeester.
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2.	De inrichting werd tot 1 maart 2022 gezamenlijk geëxploiteerd door eiseres en de heer [exploitant] . Voor deze exploitatie waren zij sinds 10 januari 2019 in het bezit van een exploitatievergunning. De heer [exploitant] is op 1 maart 2022 uit de vennootschap onder firma (vof) uitgetreden. Op 22 maart 2022 is eiser als vennoot toegetreden.
    
    
    
      2.1.
      
        De burgemeester heeft op 21 juni 2022 aan eisers het voornemen bekendgemaakt om het bedrijf onder oplegging van een last onder bestuursdwang te doen sluiten, omdat eisers niet (langer) in het bezit zijn van een exploitatievergunning. Volgens de burgemeester is de exploitatievergunning die eisers hadden van rechtswege vervallen door de uittreding van de heer [exploitant] uit de vof en de toetreding van eiser tot de vof. In het voornemen heeft de burgemeester eisers in de gelegenheid gesteld om binnen vier weken een (complete) aanvraag om een exploitatievergunning in te dienen om de oplegging van een last onder bestuursdwang te voorkomen. Eisers hebben op 6 juli 2022 een aanvraag gedaan, maar deze was volgens de burgemeester niet compleet. Daarom heeft de burgemeester eisers op 
        2 augustus 2022 in de gelegenheid gesteld de aanvraag binnen twee weken met verschillende documenten aan te vullen.
      
      
    
    
      2.2.
      Met het eerste besluit van 18 augustus 2022 heeft de burgemeester de aanvraag van 6 juli 2022 buiten behandeling gesteld, omdat eisers niet op de brief van 2 augustus 2022 hebben gereageerd. Met het tweede besluit van 18 augustus 2022 heeft de burgemeester de sluiting van de inrichting bevolen onder oplegging van een last onder bestuursdwang.
      
    
    
      2.3.
      Eisers hebben hierna, op 23 augustus 2022, een nieuwe (tweede) aanvraag om een exploitatievergunning ingediend. Deze aanvraag was volgens de burgemeester ook incompleet. Met de brief van 30 augustus 2022 heeft de burgemeester eisers daarom in de gelegenheid gesteld hun aanvraag binnen twee weken aan te vullen. Omdat eisers dat volgens de burgemeester niet voldoende hebben gedaan, heeft de burgemeester deze tweede aanvraag met het besluit van 28 september 2022 ook buiten behandeling gesteld.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt of de burgemeester mocht bevelen om de inrichting van eisers onder oplegging van een last onder bestuursdwang te sluiten en of de burgemeester de twee aanvragen om een exploitatievergunning buiten behandeling mocht stellen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
    
    4. Het beroep is gegrond. De burgemeester mocht de eerste aanvraag om een exploitatievergunning buiten behandeling stellen en (mede daarom) onder oplegging van een last onder bestuursdwang bevelen de inrichting te sluiten, maar heeft de tweede aanvraag om een exploitatievergunning ten onrechte buiten behandeling gesteld. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Mocht de burgemeester de eerste aanvraag om een exploitatievergunning buiten behandeling stellen?
      
    
    5. Eisers betogen dat de burgemeester de eerste aanvraag om een exploitatievergunning ten onrechte buiten behandeling heeft gesteld. De burgemeester heeft het verzoek om de aanvraag aan te vullen alleen per e-mail aan eiser gestuurd, maar deze is in zijn spambox beland en daarom heeft hij deze e-mail gemist. De burgemeester had echter ook een e-mail aan eiseres moeten sturen, omdat zij ook een van de vennoten van de vof is.
    
    
      5.1.
      
        Dit betoog slaagt niet. De burgemeester mocht de eerste aanvraag om een exploitatievergunning buiten behandeling stellen. Als de burgemeester vindt dat een ingediende aanvraag niet compleet is, dan kan hij die aanvraag buiten behandeling stellen. Hij moet dan wel eerst de gelegenheid bieden om de aanvraag met de benodigde stukken aan te vullen. De burgemeester heeft dat met zijn brief van 2 augustus 2022 gedaan. Op de zitting is gebleken dat hij deze brief per e-mail aan eiser heeft verstuurd en dat eiser deze 
        e-mail ook heeft ontvangen. Als eisers kenbaar maken dat zij langs elektronische weg bereikbaar zijn, dan mag de burgemeester een aanvullingsverzoek per e-mail verzenden. Uit het aanvraagformulier van 6 juli 2022 blijkt dat eiser de aanvraag namens de vof heeft gedaan. Hij heeft op dit formulier zijn e-mailadres ingevuld en op de vraag of de gemeente dat e-mailadres mocht gebruiken om te reageren op de aanvraag “ja” aangekruist. Hij heeft ook op het aanvraagformulier aangekruist dat hij de contactpersoon voor deze aanvraag is. De rechtbank is daarom van oordeel dat de burgemeester de brief van 2 augustus 2022 per 
        e-mail aan eiser mocht sturen en niet gehouden was om ook een brief of e-mail aan eiseres te sturen. Dat de e-mail in de spambox van eiser is beland en hij de e-mail niet (op tijd) heeft gezien, is – zoals de gemachtigde van eisers op zitting ook heeft erkend – een omstandigheid die voor risico van eisers komt en niet afdoet aan de juiste wijze van verzending door de burgemeester. Het is tussen partijen verder niet in geschil dat op de brief van 2 augustus 2022 niet is gereageerd, zodat de burgemeester de aanvraag incompleet mocht vinden en de aanvraag buiten behandeling mocht stellen.
      
      
      
        
          Mocht de burgemeester de sluiting van de inrichting onder oplegging van een last onder bestuursdwang bevelen?
        
      
      6. Eisers betogen dat de burgemeester ten onrechte de sluiting van de inrichting onder oplegging van een last onder bestuursdwang heeft bevolen.
      
      
        
          Is de exploitatievergunning vervallen door wijziging van de vennoten?
        
      
      7. Eisers betogen dat de burgemeester niet bevoegd was om de sluiting van de inrichting onder oplegging van een last onder bestuursdwang te bevelen, omdat de exploitatievergunning van 10 januari 2019 niet door wijziging van de vennoten is vervallen. Eisers stellen dat hun exploitatievergunning in 2019 is verleend aan de heer [exploitant] en eiseres gezamenlijk (als natuurlijke personen), omdat hun vof geen rechtspersoonlijkheid heeft. Door het uittreden van de heer [exploitant] is zijn exploitatievergunning weliswaar vervallen, maar dat beïnvloedt de exploitatievergunning van eiseres niet. De exploitatievergunning van eiseres wordt ook niet beïnvloed door het feit dat eiser later tot de vof is toegetreden. Volgens eisers is hierbij van belang dat in de voorwaarden van de exploitatievergunning (nog) wordt verwezen naar de oude tekst van de Algemene plaatselijke verordening (APV) van Nijmegen, waarin wordt gesproken van het begrip ‘gewijzigde exploitatie’ (en niet van ‘gewijzigde exploitant’) en waarover uit de rechtspraak volgt dat toetreding tot of uittreding uit een vof geen ‘gewijzigde’ exploitatie oplevert. Eiseres heeft haar exploitatievergunning daarom altijd behouden en de inrichting is daarom nooit zonder geldige vergunning geëxploiteerd.
      
    
    
      7.1.
      Dit betoog slaagt niet. De burgemeester stelt zich terecht op het standpunt dat de exploitatievergunning voor de inrichting door de uittreding van de heer [exploitant] uit en toetreding van eiser tot de vof is vervallen. De vraag of de burgemeester bevoegd was tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt beantwoord aan de hand van de APV die gold op het moment van de oplegging daarvan, en niet – zoals eisers lijken te stellen – aan de hand van de APV die gold ten tijde van de vergunningverlening. Om die reden is ook de door eisers aangehaalde rechtspraak voor hun zaak niet van belang. In de APV die gold ten tijde van de oplegging van de last onder bestuursdwang is bepaald dat een exploitatievergunning van rechtswege vervalt als sprake is van een gewijzigde exploitant die geen nieuwe vergunning heeft aangevraagd, of de exploitant of beheerder die hoedanigheid heeft verloren. Onder ‘exploitant’ wordt (onder meer) verstaan de natuurlijke persoon of personen die een inrichting exploiteert of exploiteren. De exploitatievergunning van 10 januari 2019 is verleend aan de heer [exploitant] en eiseres gezamenlijk, omdat zij als ‘exploitanten’ op deze vergunning worden vermeld. Omdat de heer [exploitant] uit de vof is getreden en sindsdien niet langer betrokken is bij de exploitatie van de inrichting, stelt de burgemeester terecht dat hij en eiseres de gezamenlijke hoedanigheid van exploitanten hebben verloren. Daarnaast stelt de burgemeester terecht dat eiser daarna tot de vof is toegetreden en betrokken is geraakt bij de exploitatie van de inrichting, en ook daarom sprake is van een ‘gewijzigde exploitant’ in de zin van de APV. De inrichting werd daarom zonder vergunning geëxploiteerd en dat is een overtreding van de APV, waartegen de burgemeester bevoegd is handhavend op te treden met een last onder bestuursdwang.
      
      
        
          Was er sprake van concreet zicht op legalisatie?
        
      
      8. Het betoog van eisers dat er op het moment van het bestreden besluit concreet zicht op legalisatie bestond, slaagt niet. Eisers hebben ter onderbouwing van dit betoog slechts verwezen naar de “voorliggende stukken” en de rechtbank begrijpt deze verwijzing zo dat zij verwijzen naar wat zij hierover in hun bezwaarschrift hebben opgemerkt. De burgemeester heeft zich in het bestreden besluit echter gemotiveerd op het standpunt gesteld dat er geen concreet zicht op legalisatie bestond. Dat standpunt omvat onder meer de stelling dat er voor een nieuwe aanvraag mogelijk twee weigeringsgronden uit de APV van toepassing zijn, mede omdat in en rond deze en de naastgelegen inrichting (beide door eisers geëxploiteerd) enkele incidenten op het gebied van de openbare orde zijn geweest. De rechtbank ziet geen reden om op voorhand aan dat standpunt te twijfelen en bovendien ligt het op de weg van eisers om in beroep uit te leggen waarom dat standpunt uit het bestreden besluit onjuist of onvolledig is. De enkele herhaling van hun bezwaargronden is daartoe onvoldoende. Gelet hierop kan niet met een zodanige mate van zekerheid worden gezegd dat de gevraagde exploitatievergunning zal worden verleend, dat ook kan worden gezegd dat concreet zicht op legalisatie bestaat. De burgemeester had daarom niet van handhavend optreden moeten afzien.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      9. Het betoog van eisers slaagt niet. De burgemeester mocht de sluiting van de inrichting van eisers onder oplegging van een last onder bestuursdwang bevelen.
      
      
        
          Mocht de burgemeester de tweede aanvraag om een exploitatievergunning buiten behandeling stellen?
        
      
      10. Eisers betogen dat de burgemeester de tweede aanvraag om een exploitatievergunning ten onrechte buiten behandeling heeft gesteld. De burgemeester heeft ook bij deze aanvraag verzocht om aanvullende stukken. Uit de brief van de burgemeester volgt echter niet (duidelijk) over welke dertien genoemde punten de burgemeester aanvullende informatie had willen hebben. Bovendien hebben eisers in hun bezwaarschrift naar voren gebracht dat hun boekhouder op dit verzoek heeft gereageerd, waarmee zij voldoende aan het verzoek van de burgemeester hebben voldaan. Hun boekhouder heeft namelijk waar mogelijk stukken overgelegd en anders uitgelegd waarom het aanleveren van stukken niet mogelijk of niet nodig is. De burgemeester is daar niet op ingegaan.
      
    
    
      10.1.
      Dit betoog slaagt. De burgemeester heeft de tweede aanvraag om een exploitatievergunning ten onrechte buiten behandeling gesteld. De rechtbank stelt voorop dat de burgemeester, anders dan eisers stellen, in zijn brief van 30 augustus 2022 voldoende duidelijk heeft uitgelegd welke informatie van eisers werd verlangd. De rechtbank stelt echter ook vast dat de boekhouder van eisers op 12 september 2022 op dit verzoek heeft gereageerd. In deze reactie heeft hij enkele gevraagde stukken overgelegd en bij andere gevraagde stukken uitgelegd waarom hij deze niet kan aanleveren of waarom dat voor de behandeling van de aanvraag niet nodig is. Eisers hebben vervolgens in hun bezwaarschrift (nogmaals) uitgebreid uitgelegd waarom het aanleveren van de ontbrekende stukken in hun visie niet mogelijk of niet nodig is. De burgemeester heeft daar, zoals eisers terecht stellen en zoals de gemachtigde van de burgemeester op de zitting ook heeft erkend, in het bestreden besluit helemaal niet op gereageerd, terwijl hij dat wel had moeten doen. De rechtbank is daarom van oordeel dat aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek kleeft, waardoor het bestreden besluit, voor zover daarin is beslist op het bezwaarschrift tegen de tweede buitenbehandelingstelling, niet in stand kan blijven en het voor dat gedeelte voor vernietiging in aanmerking komt.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      11.	Het beroep is, gelet op wat onder 10.1 is overwogen, gegrond. Dat betekent dat eisers voor wat betreft de buitenbehandelingstelling van hun tweede aanvraag gelijk krijgen en de rechtbank het bestreden besluit vernietigt voor zover daarin is beslist op het bezwaarschrift van eisers van 6 oktober 2022 tegen de buitenbehandelingstelling van 28 september 2022. De rechtbank zal de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit echter in stand laten. De rechtbank is namelijk van oordeel dat eisers geen belang (meer) hebben bij een nieuwe beslissing op hun bezwaar. Een nieuwe beslissing op het bezwaar kan niet afdoen aan het feit dat er op het moment van de oplegging van de last onder bestuursdwang, te weten 18 augustus 2022, geen aanvraag om een exploitatievergunning (meer) lag, omdat de tweede aanvraag dateert van ná de oplegging van die maatregel, te weten 23 augustus 2022. Bovendien blijkt uit het bestreden besluit dat er later nog een aanvraag om een exploitatievergunning is gedaan die wel in behandeling is genomen. Het valt daarom niet in te zien wat eisers met een nieuwe beslissing op hun bezwaarschrift nog kunnen bereiken.
    
    
    
      11.1.
      Omdat het beroep gegrond is, moet de burgemeester wel de proceskosten van eisers vergoeden. Deze vergoeding bedraagt € 1.814, omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. Ook moet de burgemeester het door eisers betaalde griffierecht aan hen vergoeden.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit voor zover daarin is beslist op het bezwaarschrift van 6 oktober 2022;
      
      
        bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde deel van het bestreden besluit in stand blijven;
      
      
        veroordeelt de burgemeester in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.814;
      
      
        bepaalt dat de burgemeester het door eisers betaalde griffierecht van € 365 aan hen vergoedt.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J. Post, rechter, in aanwezigheid van mr. S.J.B. ter Beke, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
  
  
     Rb. Gelderland (vzr.) 26 oktober 2022, ECLI:NL:RBGEL:2022:6054.
  
  
     Dat volgt uit artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
  
  
     Dat staat in artikel 2:14, eerste lid, van de Awb.
  
  
     Eisers wijzen op ABRvS 20 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2074.
  
  
     Dat staat in artikel 2:33b, eerste lid, aanhef en onder b en c, van de APV van Nijmegen.
  
  
     Dat volgt uit artikel 2:27, eerste lid, aanhef en onder b, van de APV van Nijmegen.
  
  
     Vergelijk artikel 2:31, eerste lid, van de APV van Nijmegen.
  
  
     Dat volgt uit artikel 125, eerste en derde lid, van de Gemeentewet.
  
  
     Zie het bestreden besluit van 21 maart 2023, p. 4-5.
  
  
     Vergelijk ook de uitspraak van vandaag in zaaknummer ARN 24/1625.
  
  
     Zie bijvoorbeeld ABRvS 21 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3386, r.o. 7; ABRvS 17 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2926, r.o. 8.1; ABRvS 1 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4026, r.o. 9.
  
  
     Dat is mogelijk op grond van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb.