ECLI:NL:RBBRE:2010:BP0037, Rechtbank Breda, 29-12-2010, 10/1284
Rechtbank Breda — Uitspraak 
Datum: 2010-12-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Artikelen: Art. 9 WSW, art. 4:57 en 4:95 Awb
      
      Terugvordering zonder daaraan voorafgaande lagere vaststelling of intrekking komt in strijd met het rechtszekerheids- en evenrdigheidsbeginsel. Art. 9, eerste lid, van de WSW onverbindend. Rechtbank beslecht geschil niet definitief, gezien de kans op wijziging van art. 9, eerste lid, van de WSW door de wetgever.

RECHTBANK BREDA
      Sector bestuursrecht, team bestuursrecht
    
    
    procedurenummer: 10 / 1284 WET 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer
    
    in de zaak van
    
    
      [eiser],
      eiser,
    
    
    en
    
    
      de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW),
      verweerder.
    
    
    
    1. Procesverloop
    
    Eiser heeft op 29 maart 2010 beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 17 februari 2010 met kenmerk WBJA/JA-BBS/09/28115 BOB (bestreden besluit), inzake de gedeeltelijke terugvordering van een uitkering. 
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van 17 november 2010. Eiser werd vertegenwoordigd door mr. [woordvoerder 1], [woordvoerder 2] en drs. [woordvoerder 3]. Verweerder liet zich vertegenwoordigen door mr. [woordvoerder verweerder 1] en [woordvoerder verweerder 2].
    
    2. Beoordeling
    
    2.1 Bij besluit van 21 december 2007 (verleningsbeschikking) heeft verweerder aan eiser, op grond van de Wet sociale werkvoorziening (WSW), voor het kalenderjaar 2008 een bijdrage van (29,3 x 26.276 =) € 769.887 verleend. De verleningsbeschikking is rechtens onaantastbaar geworden.
    
    Per brief van 14 juli 2009 heeft eiser de jaarrekening van de gemeente [eiser] (gemeente) over het kalenderjaar 2008 ingediend bij de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksaangelegenheden (BZK). Bij deze jaarrekening was een accountantsverklaring gevoegd, alsmede verantwoordingsinformatie betreffende de WSW (verantwoordingsinformatie). De minister van BZK heeft de accountantsverklaring en de verantwoordingsinformatie doorgezonden aan verweerder.
    
    Volgens de verantwoordingsinformatie heeft de gemeente in 2008 geen 29,3 arbeidsjaren maar slechts 25,49 arbeidsjaren gerealiseerd, dus 3,81 arbeidsjaren minder dan aanvankelijk was bepaald.
    
    Bij besluit van 11 november 2009 (primair besluit) heeft verweerder van eiser een bedrag van (3,81 x 26.276 =) € 100.112 teruggevorderd. Daartoe heeft verweerder – onder verwijzing naar de artikelen 8 en 9 van de WSW – aangevoerd dat binnen de gemeente tijdens het kalenderjaar minder arbeidsjaren zijn gerealiseerd dan volgens de verleningsbeschikking is vereist.
    
    Eiser heeft op 3 december 2009 bezwaar tegen het primaire besluit gemaakt.
    
    Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten. Daartoe heeft verweerder in hoofdzaak betoogd dat het niet mogelijk is om verantwoordingsinformatie ten behoeve van het kalenderjaar 2008 na 15 juli 2009 nog te wijzigen.
    
    Ter zitting is dit betoog toegelicht, door erop te wijzen dat de verantwoordingsinformatie onder meer wordt gebruikt voor de berekening van de algemene uitkering die alle gemeenten van de minister van BZK ontvangen, en dat om die reden wijzigingen van eenmaal aangeleverde gegevens leiden tot ernstige problemen bij de uitvoering van de werkzaamheden in het kader van met name de algemene uitkering.
    
    2.2 Eiser staat op het standpunt dat verweerder het bedrag van € 100.112 ten onrechte heeft teruggevorderd.
    
    Daartoe heeft hij in zijn aanvullend beroepschrift van 3 mei 2010 in hoofdzaak betoogd dat de handelwijze van verweerder in strijd komt met het zorgvuldigheids- en gelijkheidsbeginsel. In dit kader heeft eiser onder meer gewezen op de omstandigheid dat de gemeente in 2008 wel voldoende arbeidsjaren heeft gerealiseerd, dat dit door een omissie niet juist in de verantwoordingsinformatie is weergegeven, en dat deze omissie snel na het nemen van het primaire besluit is hersteld. Verder heeft eiser gesteld dat andere gemeenten na 15 juli 2009 wél de mogelijkheid tot herstel van omissies is geboden.
    
    Ter zitting is namens eiser – onder verwijzing naar artikel 9 van de WSW – gesteld dat hij tot en met 14 juli 2010 de gelegenheid had om de verantwoordingsinformatie over het kalenderjaar 2008 te wijzigen, en dat hij van deze gelegenheid gebruik heeft gemaakt. Uit deze stellingen leidt eiser af dat verweerder niet tot terugvordering bevoegd was.
    
    Eiser heeft de rechtbank gevraagd om het beroep gegrond te verklaren en het bestreden besluit te vernietigen, alsmede om verweerder te gelasten een nieuw besluit op het bezwaar te nemen.
    
    2.3 Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de WSW verstrekt de minister van SZW jaarlijks ten laste van ’s Rijks kas aan het college een uitkering voor de uitvoering van de hoofdstukken 2 en 3.
    
    Ingevolge artikel 8, tweede lid, van de WSW wordt het bedrag van de uitkering, overeenkomstig bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels, berekend aan de hand van het voor ieder jaar bij wet vast te stellen totale bedrag dat beschikbaar is voor de uitkeringen, bedoeld in het eerste lid.
     
    Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de WSW wordt de uitkering, bedoeld in artikel 8, eerste lid, teruggevorderd voor zover uit de bijlage, bedoeld in artikel 13, vierde lid, blijkt dat in het kalenderjaar waarop de uitkering betrekking heeft, het aantal in dat jaar gerealiseerde arbeidsjaren uit dienstbetrekkingen als bedoeld in de hoofdstukken 2 en 3 minder bedraagt dan het op grond van artikel 8, tweede lid, vastgestelde minimumaantal arbeidsjaren.
    
    Ingevolge artikel 9, vierde lid, eerste volzin, van de WSW wordt – indien de verantwoordingsinformatie, bedoeld in artikel 13, vierde lid, door de minister van BZK is ontvangen – binnen twaalf maanden na het kalenderjaar waarop zij betrekking heeft, de uitkering met betrekking tot het desbetreffende kalenderjaar op nihil vastgesteld en wordt de reeds betaalde uitkering teruggevorderd.
    
    Ingevolge artikel 9, vierde lid, tweede volzin, van de WSW stelt de minister van SZW de terugvordering vast op een percentage van de uitkering indien volledige terugvordering naar het oordeel van de minister van SZW leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard.
    
    Ingevolge artikel 13, vierde lid, van de WSW bevat een bijlage bij de jaarrekening, bedoeld in artikel 17a van de Financiële-verhoudingswet, de verantwoordingsinformatie over de uitvoering van de WSW.
    
    2.4 De rechtbank onderzoekt allereerst of verweerder in dit geval bevoegd was om te beslissen tot terugvordering. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.
    
    Het is een algemeen geldend rechtsbeginsel dat terugvordering slechts mogelijk is indien en voor zover sprake is van onverschuldigde betaling. Dit betekent dat een terugvordering te allen tijde vooraf behoort te worden gegaan door een afzonderlijk besluit waarbij het bestuursorgaan de in geding zijnde aanspraak uitdrukkelijk beëindigt.
    
    Het zojuist geformuleerde uitgangspunt komt tot uitdrukking in artikel 4:95, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), welk artikel is geplaatst in titel 4.4 van de Awb (bestuursrechtelijke geldschulden) en een codificatie is van reeds lang vaststaand recht. Artikel 4:95, vierde lid, van de Awb is gebaseerd op artikel 4:57 van de Awb (Kamerstukken II 2003-2004, 29 702, nummer 3, bladzijde 44). Daarom komt bij de beoordeling van het thans voorliggende geschil gewicht toe aan de parlementaire geschiedenis van artikel 4:57 van de Awb (Kamerstukken II 2003-2004, 29 702, nummer 3, bladzijde 28).
    
    
      Aan de toelichting op artikel 4:57 van de Awb, zoals deze per 1 juli 2009 geldt (ingevolge de wet van 25 juni 2009, Staatsblad 2009, nummer 264), ontleent de rechtbank het volgende:
      “Opgemerkt zij nog, dat het terugvorderingsbesluit valt onder de uitzondering op de hoorplicht voor financiële beschikkingen van artikel 4:12, eerste lid. Gelet op het accessoire karakter van het terugvorderingsbesluit lijkt het niet nodig daarin ver-andering te brengen. Het terugvorderingsbesluit wordt immers altijd voorafgegaan door een lagere vaststelling of intrekking (…). Uit een oogpunt van doelmatige rechtsbescherming verdient het in de praktijk aanbeveling om de beslissing tot lagere vaststelling of intrekking en die tot terugvordering in één beschikking te combineren en voorafgaand aan het nemen daarvan de belanghebbende te horen. Deze mogelijkheid is met name van belang omdat de bevoegdheid tot terugvorde-ring van onverschuldigd betaalde bedragen een discretionaire bevoegdheid is die moet worden uitgeoefend met inachtneming van de algemene bestuursrechtelijke eisen die de aanwending van discretionaire bevoegdheden beheersen (…).”
    
     
    Op basis van het vorenstaande oordeelt de rechtbank dat artikel 9, eerste lid, van de WSW wegens strijd met het rechtszekerheids- en het evenredigheidsbeginsel onverbindend is en om die reden buiten toepassing moet blijven. In dit kader overweegt de rechtbank allereerst dat artikel 9, eerste lid, van de WSW niet voorziet in een afzonderlijk besluit tot een lagere vaststelling van de WSW-uitkering of de intrekking van een verleningsbeschikking als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van de WSW. Verder acht de rechtbank hier relevant dat artikel 9, eerste lid, van de WSW dwingend is geformuleerd en – in tegenstelling tot artikel 9, vierde lid, van de WSW – geen anti-hardheidsclausule kent en daarmee elke belangenafweging op voorhand onmogelijk maakt.
    
    Daarnaast wijst de rechtbank op het volgende.
    
    Artikel 9, eerste lid, van de WSW is gewijzigd per 1 januari 2008 (ingevolge de wet van 20 december 2007, Staatsblad 2007, nummer 564). Tot deze datum bepaalde artikel 9, eerste lid, van de WSW dat de minister van SZW de bijdrage vaststelt, zonder specifieke aanwijzingen te geven over de vraag of en zo ja in welke mate onverschuldigd betaalde bedragen moeten worden teruggevorderd. Deze systematiek kon de toetsing aan het (on-geschreven) recht doorstaan. In dit kader wijst de rechtbank op de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep van 14 februari 2008 met procedurenummer 06/5828 WSW (LJN: BC5634) en 17 augustus 2006 met procedurenummer 05/486 WSW (LJN: AY6983).
    
    Per 1 januari 2008 is het begrip “vaststellen” vervangen door: terugvorderen. Uit de parlementaire geschiedenis van voornoemde wet van 20 december 2007 (met name Kamerstukken II 2007-2008, 30 673, nummer 10, bladzijde 16) leidt de rechtbank af dat de wetgever hiermee de effectiviteit van de WSW wilde vergroten, door de controle van het Rijk op de besteding van de WSW-middelen door de gemeenten te vereenvoudigen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de wetgever zich echter ten onrechte niet gerealiseerd dat de wijziging van artikel 9, eerste lid, van de WSW meer – en voor gemeenten ingrijpende – gevolgen heeft wat betreft het kunnen betrekken van bijzondere omstandigheden bij de afwikkeling van de financiering van gemeenten ter uitvoering van de WSW.
    
    2.5 De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Zij ziet onvoldoende ruimte om het onderhavige geschil definitief te beslechten, en ziet evenmin aanleiding tot toepassing van de bestuurlijke lus. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.
    
    
      Niet kan worden uitgesloten dat de wetgever, mogelijk mede naar aanleiding van deze uitspraak, zal besluiten om het huidige artikel 9, eerste lid, van de WSW op zo kort mogelijke termijn te vervangen door een andere regeling, zoals een regeling die voorziet in een splitsing tussen de definitieve vaststelling van de bij de verleningsbeschikking verstrekte bijdrage, en een beslissing omtrent de terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen.
      In dat geval zal verweerder op basis van die nieuwe regeling het bezwaar van 3 december 2009 wederom volledig moeten heroverwegen. 
    
    
    Het vorenstaande heeft tot gevolg dat verweerder een nieuw besluit op het bezwaar moet nemen, met inachtneming van deze uitspraak.
    
    2.6 De rechtbank ziet voldoende reden voor schorsing van het primaire besluit tot zes weken na de verzending van het nieuwe besluit op bezwaar. Naar het oordeel van de rechtbank bestaat immers momenteel geen geldige grondslag voor de gewraakte terugvordering, en daarom wil zij voorkomen dat verweerder reeds nu invorderingsmaatregelen treft.
    
    2.7 Nu de rechtbank het beroep gegrond zal verklaren, dient het griffierecht aan eiser te worden vergoed. Omdat niet gebleken is van op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten van eiser, zal een proceskostenveroordeling achterwege blijven. 
    
    
    3. Beslissing
    
    De rechtbank: 
    
    verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
    
    draagt verweerder op een nieuw besluit op het bezwaar te nemen, met inachtneming van deze uitspraak;
    
    schorst het primaire besluit tot zes weken na de verzending van het nieuwe besluit op bezwaar;
    
    gelast dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 298 vergoedt;
    
    Aldus gedaan door mr. Th. Peters, rechter, en door deze en mr. L.M. Koenraad, griffier, ondertekend.
    
    De griffier,	De rechter,
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 december 2010
    
    Tegen deze uitspraak kunnen partijen en andere belanghebbenden hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht, ingevolge artikel 18, eerste lid, aanhef en onder b, van de Beroepswet, bezien in samenhang met onderdeel C10 van de bijlage die bij deze wet hoort.
    
    De termijn voor het instellen van hoger beroep bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na verzending van deze uitspraak.
    
    Afschrift verzonden op: 3 januari 2011