ECLI:NL:RBROT:1999:AA5150, Rechtbank Rotterdam, 07-12-1999, POST 99/1837-SIMO
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 1999-12-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verbod art. 12.1 Postwet dat het anderen dan de concessiehouder is verboden om tegen vergoeding brieven van max. 500 gr te vervoeren, ziet uitsluitend op vervoer tegen vergoeding door derden.

ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE ROTTERDAM
    
    Meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
    
    
    Reg.nr.: POST 99/1837-SIMO
    
    
    Uitspraak
    
    in het geding tussen
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oss, eiser,
    
    en
    
    
      de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit, verweerder,
      gemachtigde mr E.J. Daalder, advocaat te Den Haag.
    
    
    
    1. Ontstaan en loop van de procedure
    
    Bij besluit van 9 juni 1999 heeft verweerder aan de gemeente Oss een last onder dwangsom opgelegd.
    
    Tegen dit besluit (hierna: het primaire besluit) heeft eiser bij brief van 28 juni 1999 bezwaar gemaakt.
    
    Voorts heeft eiser bij brief van eveneens 28 juni 1999 de president verzocht een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende schorsing van het primaire besluit (reg.nr. POST 99/1399-SIMO).
    
    Bij besluit van 2 augustus 1999 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) heeft eiser bij brief van 17 augustus 1999 beroep ingesteld.
    
    Bij faxbericht van 19 augustus 1999 heeft eiser het verzoek om voorlopige voorziening ingetrokken.
    
    Met toepassing van artikel 8:52 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft de rechtbank bepaald dat de zaak versneld wordt behandeld.
    
    Verweerder heeft bij brief van 17 september 1999 een verweerschrift ingediend.
    
    Op 21 september 1999 heeft de rechtbank partijen medegedeeld dat de stukken van de procedure met het reg.nr. POST 99/1399-SIMO deel uitmaken van de gedingstukken.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 oktober 1999. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden mr H. Borburgh, werkzaam bij de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, W. Slebus, C. Huisman en mr W. Hoefnagel, allen werkzaam bij de gemeente Oss, en P. van der Steen, directeur van de IBN-groep. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, met bijstand van mr M.A. Theuerzeit, werkzaam bij verweerder. 
    
    
    2. Overwegingen
    
    De rechtbank stelt allereerst vast dat de raad van de gemeente Oss bij besluit van 27 oktober 1995 aan eiser de bevoegdheid van de raad tot het voeren van bestuursrechtelijke procedures heeft gedelegeerd "zowel voor het geval dat de raad optreedt als bestuursorgaan als wanneer de raad optreedt namens de gemeente als rechtspersoon". Eiser was derhalve bevoegd bezwaar te maken tegen het primaire besluit en beroep in te stellen tegen het bestreden besluit.
    
    Artikel 12, eerste tot en met derde lid, van de Postwet - voorzover hier van belang - luidt:
    
    
              "1. Het is anderen dan de houder van de concessie verboden om tegen vergoeding brieven die elk afzonderlijk ten hoogste 500 gram wegen te vervoeren.
              2. Het eerste lid is niet van toepassing op brieven die:
              (...)
              c. anders dan bedrijfsmatig worden vervoerd in opdracht van één natuurlijk persoon en de leden van zijn gezin, of van één rechtspersoon of onderdeel daarvan, mits van één adres afkomstig.
              (...)
              3. Het is verboden om brieven te doen vervoeren, indien dit vervoer geschiedt in strijd met het eerste lid.".
    
    
    Op grond van artikel 5:21 van de Awb wordt onder bestuursdwang verstaan: het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten.
    
    In artikel 5:22 van de Awb is bepaald dat de bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang slechts bestaat indien zij bij of krachtens de wet is toegekend. Uit artikel 15, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wet Onafhankelijke post- en telecommunicatieautoriteit en artikel 15a, tweede lid, aanhef en onder a, van de Postwet volgt dat de bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang in een geval als het onderhavige wordt uitgeoefend door verweerder.
    
    Artikel 5:32 van de Awb luidt:
    
    
              "1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
              2. Een last onder dwangsom strekt ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen.
              3. Voor het opleggen van een last onder dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang, dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet. 
              4. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. Het bestuursorgaan stelt tevens het bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. Het vastgestelde bedrag staat in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
              5. In de beschikking tot oplegging van een last onder dwangsom die strekt het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.".
    
    
    In het voorjaar van 1998 heeft verweerder een onderzoek in gang gezet naar de bezorging van brieven, afkomstig van gemeenten, door instanties ter uitvoering van de Wet Sociale Werkvoorziening (met ingang van 1 januari 1998: de Wet sociale werkvoorziening) (hierna: WSW), zulks ter beantwoording van de vraag of daarbij sprake is van handelen in strijd met artikel 12, eerste en/of derde lid, van de Postwet. In dat kader heeft verweerder bij brief van 20 mei 1998 informatie gevraagd aan onder andere de gemeente Oss en de IBN-groep. Bij brieven van respectievelijk 17 juni 1998 en 25 juni 1998 hebben de IBN-groep en de gemeente Oss geantwoord. Vervolgens heeft verweerder bij brief van 28 augustus 1998 nadere vragen gesteld aan de gemeente Oss, die bij brief van 21 september 1998 zijn beantwoord.
    
    Uit de van de gemeente Oss en de IBN-groep ontvangen informatie blijkt dat brieven, afkomstig van de gemeente Oss, met een gewicht van ten hoogste 500 gram, binnen de grenzen van de gemeente worden bezorgd door medewerkers die in dienst zijn van de IBN-groep en feitelijk zijn geplaatst bij de postkamer van het gemeentehuis te Oss. Voor de door deze medewerkers verrichte werkzaamheden betaalt de gemeente jaarlijks een vergoeding aan de IBN-groep. Niet in geschil is dat sprake is van vervoer in opdracht van één rechtspersoon en dat de brieven afkomstig zijn van één adres.
    
    Bij brief van 12 februari 1999 heeft verweerder aan de gemeente Oss medegedeeld tot het oordeel te zijn gekomen dat de bezorging van brieven van de gemeente door (medewerkers van) de IBN-groep geschiedt in strijd met artikel 12, eerste lid, van de Postwet, aangezien sprake is van vervoer tegen vergoeding door een ander dan TNT Post Groep N.V. (de concessiehouder), en de in artikel 12, tweede lid, aanhef en onder c, van de Postwet vervatte uitzondering zich niet voordoet, nu het vervoer bedrijfsmatig geschiedt. Daarbij heeft verweerder, in navolging van hetgeen door de gemeente Oss aan verweerder was kenbaar gemaakt, aangenomen dat de IBN-groep tot de (interne organisatie van de) gemeente Oss behoort, zodat (ook) de gemeente als vervoerder kan worden aangemerkt. Voorts wordt opgemerkt dat de gemeente ook op grond van artikel 12, derde lid, van de Postwet kan worden aangesproken. Verweerder heeft de gemeente in de gelegenheid gesteld uiterlijk 1 september 1999 de gewraakte handelwijze te beëindigen en aangekondigd bij gebreke daarvan te zullen overgaan tot bestuursrechtelijke handhaving.
    
    Op 28 april 1999 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen verweerder en vertegenwoordigers van onder andere de gemeente Oss. Van de zijde van de gemeente is in dat gesprek te kennen gegeven dat de gemeente niet van zins is de gewraakte handelwijze vrijwillig te beëindigen. Bij op 7 mei 1999 bij verweerder ontvangen brief heeft de gemeente Oss verzocht om "een voor bezwaar en beroep vatbare beschikking" terzake.
    
    Bij het primaire besluit heeft verweerder, onder verwijzing naar het in de brief van 12 februari 1998 vervatte oordeel, aan de gemeente Oss een last onder dwangsom opgelegd. De last houdt in dat de gemeente de gewraakte handelwijze dient te beëindigen. De gemeente is in de gelegenheid gesteld uiterlijk 1 september 1999 de last uit te voeren. De hoogte van de dwangsom is bepaald op f 1000,-- voor elke dag na 1 september 1999 waarop de gewraakte handelwijze voortduurt. Het bedrag waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd is tenslotte "voorlopig" vastgesteld op f 30.000,--.
    
    Bij het bestreden besluit is het door eiser tegen het primaire besluit gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Uit de overwegingen van het bestreden besluit blijkt dat verweerder er - primair - van uitgaat dat de IBN-groep tot de (interne organisatie van de) gemeente Oss behoort, zodat de gemeente zelf, tegen vergoeding, de brieven vervoert en derhalve handelt in strijd met artikel 12, eerste lid, van de Postwet. Voorts wordt - "[w]ellicht ten overvloede" - nog opgemerkt dat in het geval dat zou moeten worden geoordeeld dat de IBN-groep niet tot de (interne organisatie van de) gemeente behoort, de gemeente de brieven niet zelf tegen vergoeding vervoert, maar deze tegen vergoeding doet vervoeren door de IBN-groep. Voor dat geval is verweerder van oordeel dat de gemeente handelt in strijd met artikel 12, derde lid, van de Postwet.
    
    Eiser kan zich met het bestreden besluit niet verenigen. Eiser heeft - met een beroep op de wetsgeschiedenis - primair aangevoerd dat verweerder een onjuiste, namelijk te ruime, uitleg geeft aan het in artikel 12, eerste lid, van de Postwet neergelegde verbod. Eiser is van mening dat artikel 12, eerste lid, van de Postwet niet mede inhoudt een verbod voor natuurlijke personen en rechtspersonen om zelf de eigen post te bezorgen, maar slechts betrekking heeft op vervoer tegen vergoeding door een derde, dat wil zeggen door een andere vervoerder dan de concessiehouder. Onder "tegen vergoeding (...) vervoeren" wordt in artikel 12, eerste lid, van de Postwet volgens eiser dan ook niet begrepen - en kan ook niet worden begrepen - vervoer in eigen beheer door een rechtspersoon, ook niet als dat vervoer plaatsvindt door eigen - betaalde - medewerkers. Eiser heeft gesteld dat de IBN-groep een bij een gemeenschappelijke regeling als bedoeld in de Wet gemeenschappelijke regelingen opgericht openbaar lichaam ter uitvoering van de WSW is. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 28 oktober 1996 (no. H01.96.0261) heeft eiser vervolgens betoogd dat, waar de hiervoor bedoelde gemeenschappelijke regeling mede is aangegaan door de gemeente Oss, de IBN-groep moet worden geacht te behoren tot de (interne organisatie van de) gemeente en derhalve sprake is van het zelf vervoeren door de gemeente Oss van de eigen post. Aangezien zulks niet valt onder het verbod van artikel 12, eerste lid, van de Postwet, heeft verweerder ten onrechte geoordeeld dat de gemeente Oss handelt in strijd met artikel 12, eerste lid, van de Postwet en heeft verweerder eveneens ten onrechte getoetst of de in artikel 12, tweede lid, aanhef en onder c, van de Postwet vervatte uitzonderingsgrond zich voordoet. Subsidiair - dat wil zeggen voor het geval toch zou moeten worden geoordeeld dat de gemeente handelt in strijd met artikel 12, eerste lid, van de Postwet - heeft eiser aangevoerd dat geen sprake is van bedrijfsmatig vervoer, zodat de in artikel 12, tweede lid, aanhef en onder c, van de Postwet vervatte uitzonderingsgrond zich anders dan verweerder meent wel degelijk voordoet.
    
    
      Verweerder is - eveneens met een beroep op de wetsgeschiedenis - van oordeel dat het verbod van artikel 12, eerste lid, van de Postwet niet alleen betrekking heeft op vervoer tegen vergoeding door een derde, maar op elk vervoer tegen vergoeding anders dan door de concessiehouder. Het verbod is dan dus ook van toepassing in een situatie waarin post in eigen beheer tegen vergoeding wordt vervoerd, waarvan sprake is als - kort gezegd - de eigen post structureel en in georganiseerd verband door betaalde medewerkers wordt bezorgd. In het onderhavige geval is daarvan naar het oordeel van verweerder sprake, hetgeen onder meer blijkt uit het feit dat de gemeente Oss jaarlijks een vergoeding aan de IBN-groep betaalt. Verweerder heeft zich niet uitdrukkelijk begeven in de vraag of de IBN-groep al dan niet moet worden geacht tot de (interne organisatie van de) gemeente Oss te behoren. In de visie van verweerder is dat gegeven ook niet werkelijk relevant, aangezien de gemeente hoe dan ook handelt in strijd met hetzij artikel 12, eerste lid, van de Postwet, hetzij artikel 12, derde lid, van de Postwet.  
      In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder zich overigens op het standpunt gesteld dat de IBN-groep niet tot de (interne organisatie van de) gemeente Oss behoort, zodat de gemeente handelt in strijd met artikel 12, derde lid, van de Postwet.
    
    
    De rechtbank overweegt als volgt.
    
    Met eiser is de rechtbank van oordeel dat artikel 12, eerste lid, van de Postwet geen verbod inhoudt op het door een rechtspersoon zelf, in eigen beheer, vervoeren van de eigen post, ook niet als dat vervoer plaatsvindt door eigen - betaalde - medewerkers. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever bij het vaststellen van de omvang van het monopolie voor de concessiehouder zich uitdrukkelijk rekenschap heeft gegeven van het feit dat binnen (de omvang van) het wettelijke monopolie "[s]ubstitutie-mogelijkheden" bestaan en dat "zelfbezorging (...) door grootverbruikers (...) zeer wel denkbaar" is (Tweede Kamer, 1987-1988, 20 371, nr. 5, blz. 6) (memorie van antwoord). In de nota naar aanleiding van het eindverslag (Tweede Kamer, 1987-1988, 20 371, nr. 10, blz. 3) wordt bevestigd dat "er binnen dit exclusieve vervoer nog aanmerkelijke uitzonderingsmogelijkheden, zoals bijvoorbeeld zelfbezorging" zijn. Naar het oordeel van de rechtbank dient het wettelijke stelsel dan ook aldus te worden begrepen, dat het verbod van artikel 12, eerste lid, van de Postwet uitsluitend betrekking heeft op vervoer tegen vergoeding door derden, dat wil zeggen door andere vervoerders dan de concessiehouder. Het verbod ziet derhalve niet mede op vervoer in eigen beheer. De in artikel 12, tweede lid, aanhef en onder c, van de Postwet vervatte uitzonderingsgrond ziet uitsluitend op gevallen waarin het vervoer in opdracht van een natuurlijke persoon of een rechtspersoon door een derde geschiedt. De door verweerder aangevoerde passages uit de wetsgeschiedenis hebben op die situatie betrekking en kunnen daarom niet dienen ter onderbouwing van het standpunt van verweerder. 
    
    Waar het besluit tot oplegging van een last onder dwangsom berust op de onjuiste overweging dat vervoer in eigen beheer tegen vergoeding op grond van artikel 12, eerste lid, van de Postwet verboden is, berust het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, eerste volzin, van de Awb niet op een deugdelijke motivering. Voorts heeft verweerder in strijd met artikel 3:2 van de Awb geen onderzoek gedaan naar de vraag of de IBN-groep moet worden geacht te behoren tot de (interne organisatie van de) gemeente Oss. Het beroep dient dan ook gegrond te worden verklaard en het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
    
    Verweerder dient een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar van eiser met inachtneming van hetgeen de rechtbank in deze uitspraak heeft overwogen. Daarbij dient allereerst te worden onderzocht of, zoals eiser heeft gesteld, het bezorgen van de brieven door (medewerkers van) de IBN-groep moet worden gekwalificeerd als door de gemeente Oss zelf, in eigen beheer, vervoeren. Daarvoor is doorslaggevend of de IBN-groep al dan niet moet worden geacht te behoren tot de (interne organisatie van de) gemeente. Verweerder dient in dat verband in het bijzonder aandacht te besteden aan de status van de IBN-groep en de relatie tussen de gemeente Oss en de IBN-groep, alsmede aan de betekenis in dit kader van de door eiser genoemde uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Indien verweerder tot het oordeel komt dat de IBN-groep tot de (interne organisatie van de) gemeente behoort, dient te worden geconcludeerd dat sprake is van vervoer door de gemeente Oss zelf. In dat geval is geen sprake van overtreding van artikel 12, eerste lid, van de Postwet en dient het bezwaar gegrond te worden verklaard en het primaire besluit te worden herroepen. Indien verweerder tot het oordeel komt de IBN-groep niet tot de (interne organisatie van de) gemeente behoort, dient te worden geconcludeerd dat sprake is van vervoer tegen vergoeding door de IBN-groep. Indien verweerder vervolgens tot het oordeel komt dat de uitzondering van artikel 12, tweede lid, aanhef en onder c, van de Postwet zich niet voordoet, moet worden geconcludeerd dat de IBN-groep handelt in strijd met artikel 12, eerste lid, van de Postwet en de gemeente Oss met artikel 12, derde lid, van de Postwet. Indien verweerder tenslotte tot het oordeel komt dat oplegging van een last onder dwangsom aan de gemeente Oss aangewezen blijft, dient daarbij een nieuwe zogenoemde begunstigingstermijn te worden gesteld - waarbij tevens aandacht dient te worden besteed aan het verzoek van eiser om in dat geval een redelijke afbouwperiode mogelijk te maken - en dient voorts overeenkomstig artikel 5:32, vierde lid, tweede volzin, van de Awb niet slechts een voorlopig bedrag te worden vastgesteld waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd.
    
    De rechtbank gaat ervan uit dat verweerder in afwachting van de nieuwe beslissing op het bezwaar het primaire besluit niet zal effectueren.
    
    Voor de goede orde merkt de rechtbank nog op dat de nieuwe beslissing op het bezwaar dient te worden genomen overeenkomstig de in artikel 7:10 van de Awb opgenomen regeling inzake de beslistermijn, waarbij de eerste dag van die termijn dient te worden gesteld op de dag na die waarop overeenkomstig artikel 8:79, eerste lid, van de Awb een afschrift van deze uitspraak aan partijen is gezonden.
    
    De rechtbank is tenslotte niet gebleken van kosten waarop een veroordeling in de proceskosten betrekking kan hebben. Voor een dergelijke veroordeling ziet de rechtbank daarom geen aanleiding.
    
    Gelet op het voorgaande wordt als volgt beslist.
    
    
    
    3. Beslissing
    
    De rechtbank,
    
    recht doende:
    
    verklaart het beroep gegrond,
    
    vernietigt het bestreden besluit,
    
    bepaalt dat verweerder een nieuwe beslissing neemt op het bezwaar van eiser met inachtneming van deze uitspraak,
    
    bepaalt dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van f 450,-- vergoedt.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr drs Th.G.M. Simons als voorzitter en mr J. Riphagen en mr C.W.J. Schoor als leden.
      De beslissing is, in tegenwoordigheid van mr P. Hirschhorn als griffier, uitgesproken in het openbaar op 7 december 1999.
    
    
    
    
    De griffier:                                         De voorzitter:
    
    
    
    
    
    
    Afschrift verzonden op:
    
    
    
    Een belanghebbende - waaronder in elk geval eiser wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.