ECLI:NL:HR:2022:981, Hoge Raad, 01-07-2022, 21/00998
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 2022-07-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Onteigening. Moet onteigenaar gehele Kroondossier inbrengen in procedure, ook voor zover zij dat niet heeft? Equality of arms. Toelaatbaarheid vordering o.g.v. art. 843a Rv. Beoordelingsmaatstaf beroep op zelfrealisatie. Anticipatie op Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet?

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
  
  
    CIVIELE KAMER
  
  
    
      Nummer	21/00998
    
      Datum   	1 juli 2022
  
  
    ARREST
  
  
    In de zaak van
  
  
    KENNEMERLAND BEHEER B.V.,gevestigd te Overveen, gemeente Bloemendaal,  
    EISERES tot cassatie, verweerster in het incidentele cassatieberoep,
    hierna: Kennemerland Beheer,
    advocaat: R.T. Wiegerink,
  
  
    tegen
  
  
    GEMEENTE HAARLEMMERMEER,zetelende te Hoofddorp, 
    VERWEERSTER in cassatie, eiseres in het incidentele cassatieberoep,
    hierna: de Gemeente,
    advocaat: R.D. Boesveld.
    
      1.	Procesverloop
    
    Voor het verloop van het geding in feitelijke instantie verwijst de Hoge Raad naar het vonnis in de zaak C/15/307299 / HA ZA 20-591 van de rechtbank Noord-Holland van 10 februari 2021.
    Kennemerland Beheer heeft tegen het vonnis van de rechtbank beroep in cassatie ingesteld. De Gemeente heeft incidenteel cassatieberoep ingesteld.
    Partijen hebben over en weer een verweerschrift tot verwerping van het beroep ingediend.
    De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten. 
    De conclusie van de Advocaat-Generaal W.L. Valk strekt tot verwerping van zowel het principaal cassatieberoep als het incidenteel cassatieberoep.
    De advocaat van Kennemerland Beheer heeft schriftelijk op die conclusie gereageerd.
  
  
    
      2Uitgangspunten en feiten
    
      2.1
      Bij Koninklijk Besluit van 3 april 2020 is ten behoeve van de uitvoering van het bestemmingsplan ‘Badhoevedorp De Veldpost’ ter onteigening aangewezen een gedeelte van een aan Kennemerland Beheer in eigendom toebehorend perceel, gelegen in de Gemeente (hierna wordt dat perceelsgedeelte aangeduid als het perceel). Het bestemmingsplan voorziet in de realisering van het nieuwe sportpark ‘De Veldpost’ in Badhoevedorp. 
      
      
        2.2.1
        In dit geding vordert de Gemeente, voor zover in cassatie van belang, dat de vervroegde onteigening van het perceel wordt uitgesproken.  
        
      
      
        2.2.2
        Kennemerland Beheer heeft een incidentele vordering ingesteld, die ertoe strekt dat de Gemeente het volledige dossier overlegt dat in verband met het hiervoor onder 2.1 bedoelde onteigeningsbesluit bij de Kroon berust, met inbegrip van alle met de Kroon gewisselde correspondentie. 
        
      
      
        2.3.1
        De rechtbank heeft in het incident Kennemerland Beheer niet-ontvankelijk verklaard in haar vordering. In de hoofdzaak heeft de rechtbank onder meer de vervroegde onteigening van het perceel uitgesproken.
        
      
      
        2.3.2
        
          Aan haar oordeel in het incident heeft de rechtbank het volgende ten grondslag gelegd.
          	Nu Kennemerland Beheer dat niet heeft weersproken, moet het ervoor worden gehouden dat de Gemeente het volledige bij de Kroon aangeleverde dossier heeft overgelegd en ook alle (direct en indirect) met de Kroon gewisselde correspondentie. Het betoog dat de Gemeente ook gehouden is het dossier over te leggen dat de Kroon in verband met het onteigeningsbesluit onder zich heeft, vindt geen steun in het recht. Art. 843a Rv kan in dit verband alleen zien op bescheiden die ter beschikking van de Gemeente staan of die zij zelf onder haar berusting heeft. (rov. 4.2)
          	Ook het subsidiaire beroep van Kennemerland Beheer op art. 22 Rv kan haar niet baten, omdat zij niet heeft gesteld dat de Gemeente bepaalde bescheiden onder zich heeft gehouden die van belang zijn voor de beslissing in deze zaak. Het betoog van Kennemerland Beheer dat het merkwaardig, opmerkelijk en vreemd is dat de rechter die het titelbesluit moet toetsen niet de beschikking krijgt over het dossier waarop de Kroon zijn besluit neemt, treft geen doel. De wet schrijft voor welke procedure door de onteigenende partij gevolgd moet worden en welke stukken daarvoor moeten worden overgelegd. De Gemeente heeft aan die wettelijke voorschriften voldaan. (rov. 4.3)
          	Kennemerland Beheer wijst nog op art. 21 Rv, maar de Gemeente heeft deze bepaling niet geschonden. De verplichting die op grond van art. 21 Rv op de Gemeente rust om de voor de beslissing van belang zijnde feiten volledig en naar waarheid aan te voeren, brengt niet mee dat de Gemeente stukken moet overleggen die volgens haar niet relevant zijn en die zij bovendien niet in haar bezit heeft. Evenmin brengt art. 6 EVRM als algemene regel mee dat de rechtbank over het gehele Kroondossier moet beschikken. Door Kennemerland Beheer zijn geen argumenten genoemd die maken dat het in dit geval een vereiste is. (rov. 4.4) 
De kosten van het incident komen ingevolge art. 50 Onteigeningswet ten laste van de Gemeente. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de aard van de onteigeningsprocedure zich niet zonder meer verzet tegen een vordering op grond van art. 843a Rv. De Gemeente heeft geen feiten en omstandigheden aangevoerd die in deze zaak tot het oordeel zouden moeten leiden dat de incidentele vordering zich niet verhoudt tot de in de onteigenings-procedure gewenste voortvarendheid. (rov. 4.5) 
        
        
      
      
        2.3.3
        
          Aan haar oordeel in de hoofdzaak heeft de rechtbank, voor zover in cassatie van belang, het volgende ten grondslag gelegd.
          	Kennemerland Beheer heeft zich bereid en in staat verklaard om de op het perceel rustende bestemming ‘Sport-2’ zelf te realiseren, waarbij zij zich zal conformeren aan de wijze van planuitvoering van de Gemeente. (rov. 4.14)
          	Een beroep op zelfrealisatie wordt door de Kroon getoetst aan het zogenoemde 
          	noodzaakvereiste: als de onteigende de door de onteigenaar voorziene ontwikkeling zelf en
          	op eigen kosten kan realiseren op de wijze zoals door de onteigenaar wordt voorgestaan
          	binnen de planning zoals de onteigenaar dat wenst, dan is onteigening niet noodzakelijk. De
          	Kroon heeft in het Koninklijk Besluit overwogen dat het beroep op zelfrealisatie niet afdoet aan de noodzaak tot onteigening van de beoogde gronden. (rov. 4.15)
          	De beoordeling van de noodzaak tot onteigening dient te worden beperkt tot de vraag of de Kroon in redelijkheid tot de aan het besluit ten grondslag liggende afweging heeft kunnen komen (vgl. ECLI:NL:HR:2018:7). (rov. 4.16)
        
        
        
      
    
  
  
    
      3Beoordeling van de middelen in het principale en in het incidentele beroep
    
      3.1.1
      Onderdeel 1 van het middel in het principale beroep en onderdeel 1 van het middel in het incidentele beroep bestrijden het oordeel van de rechtbank in het incident. 
      
    
    
      3.1.2
      
        Volgens onderdeel 1.1 in het principale beroep heeft de rechtbank miskend dat in onteigeningszaken in alle gevallen het gehele Kroondossier aan de onteigeningsrechter moet worden overgelegd, omdat de rechterlijke toetsing van het Koninklijk Besluit anders niet behoorlijk kan worden uitgevoerd, althans niet naar de maatstaven die daarvoor gelden op grond van art. 6 EVRM vanwege het recht op ‘fair trial’ en ‘equality of arms’. Ook de art. 3:2  Awb en 8:42 Awb noodzaken volgens het onderdeel tot overlegging van het gehele Kroondossier.
        	Volgens onderdeel 1.3 heeft de rechtbank wat betreft art. 843a Rv miskend dat voor zover de Gemeente het in haar macht heeft stukken op te vragen, zij die stukken ook ter beschikking heeft in de zin van deze bepaling. In elk geval had de rechtbank de Gemeente op de voet van art. 22 Rv kunnen opdragen alle stukken bij de Kroon op te vragen. 
      
      
    
    
      3.1.3
      Onderdeel 1 in het incidentele beroep bestrijdt als onjuist het oordeel van de rechtbank dat de aard van de onteigeningsprocedure zich niet zonder meer verzet tegen een vordering op grond van art. 843a Rv. Toepassing van die bepaling in een onteigeningsprocedure verdraagt zich niet met de eigen aard van die procedure, omdat dit kan leiden tot aanzienlijke vertraging, aldus het onderdeel.
      
    
    
      3.1.4
      
        De procedure tot onteigening moet voldoen aan de eisen van art. 6 EVRM. Dat betekent onder meer dat partijen over dezelfde informatie moeten kunnen beschikken. 
        	De Onteigeningswet zelf bevat geen voorziening om een informatieachterstand van een partij op te heffen. Art. 2 Ow verklaart evenwel de bepalingen van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering van toepassing, voor zover daarvan in de Onteigeningswet niet is afgeweken – welke afwijking ook kan volgen uit het stelsel van die wet en de aard van het onteigeningsgeding. Het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering bevat diverse instrumenten om een informatieachterstand op te heffen. Zo geeft art. 22 lid 1 Rv de rechter de bevoegdheid een partij te bevelen bepaalde stukken in het geding te brengen. Daarnaast kan de partij die daarbij een rechtmatig belang heeft, op de voet van art. 843a Rv inzage, afschrift of uittreksel van bepaalde stukken vorderen. De aard van de onteigeningsprocedure bij de civiele rechter verzet zich daar niet tegen, ook niet in de fase die ziet op de onteigening als zodanig. Het is aan de rechter om in een concreet geval te beoordelen of de behandeling van een vordering op de voet van art. 843a Rv tot onaanvaardbare vertraging van de procedure zal leiden. 
      
      
    
    
      3.1.5
      Uit hetgeen hiervoor in 3.1.4 is overwogen volgt dat onderdeel 1 in het incidentele beroep faalt.
      
    
    
      3.1.6
      
        Anders dan onderdeel 1.1 in het principale beroep aanvoert, bestaat er geen wettelijke grondslag voor de gestelde verplichting voor de onteigenaar om alle stukken in het geding te brengen die in verband met de onteigening onder de Kroon berusten. Een dergelijke verplichting volgt niet uit de Onteigeningswet, noch uit art. 3:2 Awb of art. 8:42 Awb (zie de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 3.5). Ook de beginselen van fair trial en equality of arms bieden geen grondslag voor die verplichting, reeds omdat de onteigende het in zijn macht heeft om stukken bij de Kroon op te vragen. Van een ongelijk speelveld is dan ook geen sprake. Evenmin valt in te zien dat, zoals het onderdeel stelt, de rechter het onteigeningsbesluit niet op rechtmatigheid kan beoordelen indien de onteigenaar niet het integrale Kroondossier heeft overgelegd. Onderdeel 1.1 faalt dan ook. 
        	Op het voorgaande stuit ook onderdeel 1.3 af.
      
      
    
    
      3.2.1
      
        Onderdeel 2 in het principale beroep klaagt dat de rechtbank met haar oordeel in rov. 4.16 heeft miskend dat de noodzaak van de onteigening en dus ook het niet honoreren van het beroep op zelfrealisatie ‘vol’ dient te worden getoetst, althans op zodanige wijze dat praktisch geen verschil bestaat tussen de redelijkheidstoets en de volle toets. Het onderdeel voert daartoe onder meer aan dat in het toekomstige stelsel van onteigening sprake zal zijn van een volle toetsing. 
        Het onderdeel klaagt voorts – naar de Hoge Raad begrijpt: subsidiair –  dat de rechtbank zo nodig het gemotiveerde betoog van Kennemerland Beheer dat zij bereid en in staat is de op haar gronden rustende bestemming zelf te realiseren, had moeten opvatten als een beroep op het evenredigheidsbeginsel van art. 3:4 lid 2 Awb en in verband met de door haar uit te voeren rechtmatigheidstoets had moeten beoordelen of de onteigening onevenredig is. 
      
      
    
    
      3.2.2
      
        Over de door de onteigeningsrechter aan te leggen beoordelingsmaatstaf heeft de Hoge Raad, onder meer in zijn arrest van 5 januari 2018, overwogen dat ten aanzien van vragen die betrekking hebben op de noodzaak tot onteigening (waaronder de vraag of een zelfrealisatieverweer kan slagen) en de afweging van de betrokken belangen, de onteigeningsrechter dient te beoordelen of de Kroon in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen. Die maatstaf berust op de taakverdeling tussen de Kroon en de onteigeningsrechter. Deze taakverdeling brengt mee dat de onteigeningsrechter geen oordeel toekomt over de doelmatigheid van de voorgenomen onteigening, maar slechts over de rechtmatigheid daarvan. In het huidige stelsel is voor een volle toets van de noodzaak tot onteigening dan ook geen plaats, behoudens in (het zich hier niet voordoende) geval van, kort gezegd, nieuwe ontwikkelingen of gewijzigde inzichten. Anders dan het onderdeel aanvoert, bestaat er geen grond te anticiperen op de voorgenomen stelselwijziging, neergelegd in de nog niet in werking getreden Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet, reeds omdat in het beoogde stelsel wat betreft het besluit tot onteigening geen rol meer is weggelegd voor de Kroon en evenmin voor de civiele rechter. 
        Ook de klacht dat de rechtbank naar aanleiding van het beroep van Kennemerland Beheer op zelfrealisatie had moeten beoordelen of de onteigening onevenredig is, faalt. Toetsing van het realiteitsgehalte en de doelmatigheid van de gewenste zelfrealisatie, en daarmee van de noodzaak tot onteigening, behoort tot de taak van de Kroon. De onteigeningsrechter past daarbij geen andere rol dan te beoordelen of de Kroon in redelijkheid tot de in dat verband gemaakte afweging heeft kunnen komen. 
        De hiervoor in 3.2.1 weergegeven klachten zijn dus ongegrond.
      
      
    
    
      3.3
      De overige klachten van het middel in het principale beroep en het middel in het incidentele beroep kunnen evenmin tot cassatie leiden. De Hoge Raad hoeft niet te motiveren waarom hij tot dit oordeel is gekomen. Bij de beoordeling van deze klachten is het namelijk niet nodig om antwoord te geven op vragen die van belang zijn voor de eenheid of de ontwikkeling van het recht (zie art. 81 lid 1 RO).
      
      
      
      
    
  
  
    
      4Beslissing
    
      De Hoge Raad:
      
        in het principale beroep:
      
      - verwerpt het beroep;
      - veroordeelt Kennemerland Beheer in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Gemeente begroot op € 916,34 aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris, vermeerderd met de wettelijke rente over deze kosten indien Kennemerland Beheer deze niet binnen veertien dagen na heden heeft voldaan;
    
    
    
      
        in het incidentele beroep:
      -   verwerpt het beroep;
      -   veroordeelt de Gemeente in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van Kennemerland Beheer begroot op € 68,07 aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris, vermeerderd met de wettelijke rente over deze kosten indien de Gemeente deze niet binnen veertien dagen na heden heeft voldaan.
    
    
    
    
    
      Dit arrest is gewezen door de vicepresident M.V. Polak als voorzitter en de raadsheren T.H. Tanja-van den Broek, H.M. Wattendorff, S.J. Schaafsma en F.R. Salomons, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer H.M. Wattendorff op 1 juli 2022.
    
  
  
     Stcrt. 30 april 2020, nr. 23036.	
  
  
     Rechtbank Noord-Holland 10 februari 2021, ECLI:NL:RBNHO:2021:1239.
  
  
     Zie onder meer HR 25 juni 2010, ECLI:NL:HR:2010:BM5706.
  
  
     HR 5 januari 2018, ECLI:NL:HR:2018:7 (Hedwigepolder), rov. 3.4.4.
  
  
     HR 5 januari 2018, ECLI:NL:HR:2018:7 (Hedwigepolder), rov. 3.4.4.
  
  
     Stb. 2020, 112.