ECLI:NL:RVS:2019:869, Raad van State, 20-03-2019, 201709697/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-03-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 december 2015 heeft het college een aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.

201709697/1/A2.
    Datum uitspraak: 20 maart 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Deurne,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 24 oktober 2017 in zaak nr. 16/3881 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Deurne.
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 december 2015 heeft het college een aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 9 november 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 24 oktober 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 januari 2019, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. C.G.M. Claessens, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant] was van 3 november 1987 tot 27 november 2015 eigenaar van het perceel kadastraal bekend gemeente Deurne nr. […], plaatselijk bekend [locatie] te Deurne. Op het perceel staat een voormalig fratershuis uit 1896. Het pand is op 13 september 2001 door de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed aangewezen als rijksmonument. [appellant] heeft verzocht om een tegemoetkoming in planschade ten gevolge van het op 18 oktober 2013 in werking getreden bestemmingsplan "Centrum Deurne" (hierna: het nieuwe bestemmingsplan), omdat ingevolge dat plan het oprichten van bijgebouwen op het perceel niet is toegestaan. Op grond van het voorheen geldende bestemmingsplan "De Bluys en de Coppel, herziening V: De Pelikaan" (hierna: het oude bestemmingsplan) mochten op het perceel achter het fratershuis wel bijgebouwen worden gebouwd. Volgens [appellant] lijdt hij ten gevolge van deze planologische verandering planschade.
    2.    Het college heeft aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 17 december 2015 een door de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SAOZ) opgesteld advies van oktober 2015 ten grondslag gelegd. Volgens dit SAOZ advies heeft het nieuwe bestemmingsplan voor [appellant] enig voordeel, omdat daarin voor gebouwen hogere bouwhoogten dan in het oude bestemmingsplan zijn toegestaan. Het nieuwe bestemmingsplan heeft voor [appellant] ook enig nadeel, omdat op zijn perceel ingevolge het oude bestemmingsplan 80 m2 aan nieuwe bijgebouwen mocht worden opgericht, terwijl het nieuwe bestemmingsplan het oprichten van nieuwe bijgebouwen op het perceel niet toestaat. Volgens het SAOZ-advies kan alleen uit een taxatie blijken of [appellant] ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan per saldo planschade heeft geleden.
        In het SAOZ-advies is voorts vermeld dat het voorontwerp van het nieuwe bestemmingsplan vanaf 14 mei 2012 ter inzage is gelegd, zodat vanaf die datum voor [appellant] voorzienbaar was dat de bestemming voor zijn perceel in voor hem nadelige zin zou kunnen wijzigen. Het ontwerp van het nieuwe bestemmingsplan is op 17 december 2012 ter inzage gelegd. Na het ontstaan van de voorzienbaarheid op 14 mei 2012 had [appellant] tot 17 december 2012 de gelegenheid de bijgebouwen alsnog op zijn perceel te realiseren. Volgens het SAOZ-advies heeft [appellant] in deze periode van ruim zeven maanden geen pogingen ondernomen om de ingevolge het oude bestemmingsplan bestaande en nadien vervallen bouwmogelijkheden op zijn perceel alsnog te realiseren. De SAOZ heeft daarom geadviseerd de aanvraag om een tegemoetkoming in planschade af te wijzen, omdat [appellant] eventueel ten gevolge van de planologische verandering geleden planschade passief heeft aanvaard.
        De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade op goede gronden heeft afgewezen.
    Het hoger beroep
    3.    Het perceel plaatselijk bekend [locatie] bestaat, behalve uit het kadastraal perceel […], dat in eigendom is bij [appellant], uit de kadastrale percelen […] en […], die in eigendom zijn bij de ex-echtgenote van [appellant]. Anders dan [appellant] betoogt, is de rechtbank terecht niet ingegaan op een mogelijke waardevermindering van de laatste twee percelen ten gevolge van de planologische verandering. Ten eerste blijkt uit de aanvraag, die alleen door [appellant] is ondertekend, niet dat deze mede namens de ex-echtgenote is ingediend. Verder is niet gebleken dat [appellant] door een eventuele waardevermindering van de percelen […] en […] rechtstreeks in zijn belangen wordt geraakt. Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat alleen [appellant] tegen het besluit van het college van 9 november 2016 beroep heeft ingesteld, en niet tevens zijn ex-echtgenote, en dat de rechtbank alleen op het ingestelde beroep kan beslissen.
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zijn aanvraag om een tegemoetkoming in planschade terecht heeft afgewezen op de grond dat [appellant] de planologische verandering voor zijn perceel passief heeft aanvaard.
        [appellant] voert aan dat het college onvoldoende belang heeft gehecht aan een tussen hem en de gemeente in 1993 gesloten overeenkomst en aan de monumentenstatus van het voormalige fratershuis op zijn perceel. Volgens [appellant] hoefde hij ten tijde van de terinzagelegging van het voorontwerp van het nieuwe bestemmingsplan op grond van de overeenkomst niet te verwachten dat de daarin opgenomen bestemmingswijziging voor zijn perceel zou worden gerealiseerd, maar mocht hij ervan uitgaan dat die voorgenomen bestemmingswijziging op een vergissing berustte. Voor hem bestond daarom geen aanleiding om na die terinzagelegging pogingen te ondernemen om de bijgebouwen alsnog op zijn perceel te realiseren.
        [appellant] voert verder aan dat de periode van ongeveer zeven maanden te kort was voor een reële poging om de bijgebouwen alsnog te realiseren. Hij stelt dat, omdat het fratershuis is aangewezen als rijksmonument, een bouwaanvraag vergezeld moet gaan van verschillende rapporten over de monumentale aanvaardbaarheid van de bouw van bijgebouwen bij dat pand en dat een periode van ongeveer zeven maanden te kort is voor het uitvoeren van de daarvoor benodigde onderzoeken. Wegens deze termijn kon van hem ook niet worden verlangd dat hij met een dergelijke poging zou starten, gezien de daarmee gemoeide kosten en omdat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling alleen een volledige bouwaanvraag kon voorkomen dat hem passief stilzitten zou worden tegengeworpen.
        Hij voert ook aan dat hem tevens geen passief stilzitten kon worden tegengeworpen, omdat hij tegen het nieuwe bestemmingsplan in rechte is opgekomen.
    4.1.    Ingevolge artikel 6.3, aanhef en onder a, van de Wro betrekt het bestuursorgaan met betrekking tot de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade bij zijn beslissing op de aanvraag in ieder geval de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak.
        Voor de beantwoording van de vraag of de aanvrager het risico dat de onder het oude planologische regime bestaande bouw- of gebruiksmogelijkheden op diens perceel zouden vervallen passief heeft aanvaard, is van belang of de voortekenen van de nadelige planologische wijziging reeds enige tijd zichtbaar waren.
        Indien wordt geoordeeld dat de nadelige planologische wijziging voorzienbaar was, dient vervolgens de vraag beantwoord te worden of onder het oude planologische regime concrete pogingen tot realisering van de bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden zijn ondernomen. Het risico op verwezenlijking van planologisch nadeel wordt geacht passief te zijn aanvaard als er voorzienbaarheid is en indien geen concrete pogingen zijn gedaan tot realisering van de bouw- en gebruiksmogelijkheden die onder het nieuwe planologische regime zijn komen te vervallen, terwijl dit van een redelijk denkende en handelende eigenaar, vanaf de peildatum voor voorzienbaarheid, kon worden verlangd.
        In geval van vervallen bouwmogelijkheden bestaat een concrete poging in vorenbedoelde zin in het indienen van een bouwplan dat zodanig is uitgewerkt dat het zich laat beoordelen op passendheid binnen het bestemmingsplan en dat in beginsel past binnen de bestaande mogelijkheden van het bestemmingsplan.
        Zie de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, onder 5.32, 5.34 en 5.35 (ECLI:NL:RVS:2016:2582).
    4.2.    Niet in geschil is dat [appellant] vanaf de terinzagelegging van het voorontwerp van het nieuwe bestemmingsplan op14 mei 2012 kon voorzien dat de planologische situatie op zijn perceel in voor hem nadelige zin zou gaan veranderen. Verder staat vast dat [appellant] in de periode vanaf deze datum tot de terinzagelegging van het ontwerp van het nieuwe bestemmingsplan op 17 december 2012, een periode van ongeveer zeven maanden, geen concrete pogingen heeft ondernomen om de ingevolge het oude bestemmingsplan bestaande mogelijkheid om maximaal 80 m2 aan bijgebouwen op zijn perceel te realiseren, alsnog te benutten. In geschil is of van [appellant] kon worden verlangd dat hij in deze periode van zeven maanden een dergelijke poging zou ondernemen.
    4.3.    Het beroep van [appellant] op afspraken die hij in 1993 met het gemeentebestuur heeft gemaakt, treft geen doel. De Afdeling heeft in de uitspraak van 5 november 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3916) over het nieuwe bestemmingsplan "Centrum Deurne" overwogen: "[…] dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat door of namens de raad verwachtingen zijn gewekt dat toekomstige bestemmingsplannen in de mogelijkheid van het oprichten van bebouwing buiten het bouwvlak, zoals door hem beoogd, zouden voorzien. De bewoordingen van de in 1993 tussen hem en het gemeentebestuur gemaakte afspraken bevatten onder meer een voorbehoud ter zake om afbreuk aan de beeldbepalende waarde van het pand te voorkomen, zodat de afspraken reeds om die reden niet in redelijkheid als een ongeclausuleerde toezegging van planologische medewerking ter zake kunnen worden opgevat." De Afdeling ziet geen aanleiding nu anders over de afspraken uit 1993 te oordelen. De afspraken uit 1993 laten onverlet dat van [appellant] kon worden verlangd dat hij na het ontstaan van de voorzienbaarheid concrete pogingen zou ondernemen om de bouwmogelijkheden die zouden vervallen alsnog op zijn perceel te realiseren.
    4.4.    Dat [appellant] beroep heeft ingesteld tegen het nieuwe bestemmingsplan "Centrum Deurne" vormt geen concrete poging om de inmiddels vervallen bouwmogelijkheden op het perceel alsnog te realiseren, alleen al omdat het beroep is ingesteld na afloop van de benuttingsperiode die liep tot de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan "Centrum Deurne" op 17 december 2012.
    4.5.    Ter zitting heeft het college onweersproken toegelicht dat het afhangt van het bouwplan waarvoor [appellant] een vergunning zou hebben aangevraagd of hij tevens een advies over de monumentale aanvaardbaarheid van het bouwplan moest indienen. Volgens het college was een dergelijk advies niet altijd nodig om vergunning te kunnen verlenen voor maximaal 80 m2 aan bijgebouwen op het perceel van [appellant]. Mede gezien deze toelichting acht de Afdeling een periode van ongeveer zeven maanden lang genoeg om een vergunningaanvraag voor een bouwplan voor maximaal 80 m2 aan bijgebouwen op het perceel van [appellant] bij het gemeentebestuur in te dienen. De enkele, niet gemotiveerde, stelling van [appellant] dat deze termijn te kort was omdat het fratershuis op het perceel is aangewezen als rijksmonument, is onvoldoende voor een ander oordeel.
    4.6.    De conclusie is dat van [appellant] kon worden verlangd om binnen de benuttingsperiode van ongeveer zeven maanden concrete pogingen te doen om alsnog de bouwmogelijkheden te realiseren die in het nieuwe bestemmingsplan zouden vervallen.
        Het betoog faalt.
    5.    Het betoog van [appellant] over de planvergelijking behoeft, gezien het voorgaande, geen bespreking.
    6.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college geen dwangsom wegens niet tijdig beslissen op het door hem gemaakte bezwaar heeft verbeurd. Hij betwist dat het college hem bij brief van 29 maart 2016 heeft verzocht een gebrek in een machtiging te herstellen, waardoor de beslistermijn werd opgeschort, en dat hij daarom het college bij brief van 4 juli 2016 prematuur in gebreke heeft gesteld. [appellant] wijst erop dat de rechtbank het standpunt van het college dat hij Phalanx B.V niet mocht machtigen om hem in deze procedure te vertegenwoordigen, heeft verworpen. Hij voert aan dat de brief van het college van 29 maart 2016 alleen deze machtiging betrof. Volgens [appellant] heeft het college met die brief de beslistermijn niet met toepassing van artikel 7:10, tweede lid, van de Awb opgeschort, omdat de machtiging geen gebrek had dat moest worden hersteld.
    6.1.    Artikel 7:10 van de Awb luidt:
    "1.    Het bestuursorgaan beslist binnen zes weken of - indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13 is ingesteld - binnen twaalf weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken.
    2.    De termijn wordt opgeschort gerekend vanaf de dag na die waarop de indiener is verzocht een verzuim als bedoeld in artikel 6:6 te herstellen, tot de dag waarop het verzuim is hersteld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken.
    3.    Het bestuursorgaan kan de beslissing voor ten hoogste zes weken verdagen.
    4.    […]
    5.    Indien toepassing is gegeven aan het tweede, derde of vierde lid, doet het bestuursorgaan hiervan schriftelijk mededeling aan belanghebbenden."
        Artikel 6:6 van de Awb luidt:
    "Het bezwaar of beroep wordt niet-ontvankelijk verklaard, indien:
        a.    niet is voldaan aan artikel 6:5 of aan enig ander bij de wet gesteld vereiste voor het in behandeling nemen van het bezwaar of beroep, of
        b. […]
    mits de indiener de gelegenheid heeft gehad het verzuim te herstellen binnen een hem daartoe gestelde termijn."
    6.2.    De rechtbank heeft overwogen dat de bezwaartermijn liep tot 1 februari 2016 en dat daarna op grond van artikel 7:10 van de Awb een beslistermijn van twaalf weken is gaan lopen, die zou zijn geëindigd op 25 april 2016. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college met de brief van 29 maart 2016 [appellant] heeft verzocht een verzuim in het bezwaarschrift te herstellen. "Doordat het bezwaarschrift, nadat het als beroepschrift bij de rechtbank was ingediend, door de rechtbank naar verweerder is gezonden, was de digitale ondertekening van het bezwaarschrift, en daarmee ook de afgegeven machtiging, door verweerder niet te controleren. Dat verweerder, zoals onder 4.3 is overwogen, ten onrechte de machtigingsconstructie via een rechtspersoon niet wilde accepteren, maakt niet dat het verzoek een verzuim te herstellen onterecht was. Dat maakt dat de beslistermijn op grond van artikel 7:10, tweede lid, van de Awb van rechtswege opgeschort is geweest van 29 maart 2016 tot 4 juli 2016, de datum waarop eiser de eerder aangehaalde brief heeft verzonden en het verzuim werd hersteld."
    6.3.    In de brief van het college van 29 maart 2016, verzonden op 30 maart 2016, is het volgende vermeld:
        "In uw stukken hebben wij ook een machtiging aangetroffen van Phalanx b.v. Het is echter alleen mogelijk om een natuurlijk persoon te machtigen om u te laten bijstaan. Weliswaar is in de machtiging aangegeven dat voormelde rechtspersoon wordt vertegenwoordigd door uzelf, maar dat brengt met zich mee dat uw eigen belangen worden behartigd door uzelf.
        Wij verzoeken u om binnen twee weken na dagtekening van deze brief duidelijk aan te geven of u gebruik maakt van gemachtigde, zijnde een natuurlijk persoon, eventueel werkzaam bij een rechtspersoon, niet zijnde uzelf."
    6.4.    In de brief van 29 maart 2016 noch anderszins heeft het college zich op het standpunt gesteld eraan te twijfelen dat [appellant] het bezwaar heeft gemaakt. Anders dan de rechtbank lijkt te hebben aangenomen, heeft het college zich in de bezwaarfase dus niet op het standpunt gesteld dat [appellant] het verzuim dat niet duidelijk was wie er bezwaar had gemaakt, moest herstellen. Het college heeft [appellant] met de brief van 29 maart 2016 dus niet verzocht om een verzuim in het door [appellant] ingediende bezwaarschrift als bedoeld in artikel 6:6 en 7:10, tweede lid, van de Awb te herstellen. Dit betekent dat de brief van het college niet tot gevolg had dat de beslistermijn van artikel 7:10, eerste lid, van de Awb werd opgeschort.
        Overigens wijst de Afdeling erop dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat geen rechtsregel eraan in de weg staat dat een partij zich laat bijstaan of vertegenwoordigen door een rechtspersoon.
    6.5.    Vaststaat dat het college niet binnen de beslistermijn van artikel 7:10, eerste lid, van de Awb een besluit op het door [appellant] gemaakte bezwaar heeft genomen. Eveneens staat vast dat het college een dergelijk besluit niet heeft genomen binnen twee weken nadat [appellant] het college bij brief van 4 juli 2016 in gebreke heeft gesteld en evenmin binnen de daarop volgende periode van 42 dagen. Het voorgaande betekent dat het college de maximale dwangsom van € 1.260,00 heeft verbeurd.
    6.6.    Het betoog slaagt.
    7.    Het betoog van [appellant] over betalingsonmacht om het griffierecht bij de rechtbank te betalen behoeft, gezien het voorgaande, geen bespreking. Als gevolg van de gedeeltelijke vernietiging van de uitspraak van de rechtbank moet het college het bedrag dat [appellant] bij de rechtbank aan griffierecht heeft betaald, aan hem vergoeden.
    8.    Het betoog van [appellant] dat de rechtbank hem ten onrechte geen proceskostenvergoeding heeft toegekend, faalt. De rechtbank heeft het beroep van [appellant] ongegrond verklaard. Alleen al hierom hoefde de rechtbank hem geen proceskostenvergoeding toe te kennen.
    Slotsom
    9.    Uit hetgeen hiervoor onder 6.4 tot en met 6.6 is overwogen volgt dat het hoger beroep gegrond is. De Afdeling zal de uitspraak van de rechtbank vernietigen, maar slechts voor zover de rechtbank daarbij niet de hoogte van de verbeurde dwangsom wegens niet tijdig beslissen, als bedoeld in artikel 4:17 van de Awb, heeft vastgesteld. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling dat op na te melden wijze alsnog doen. Voor het overige moet de uitspraak van de rechtbank worden bevestigd.
    Proceskostenveroordeling
    10.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken. [appellant] heeft in hoger beroep en beroep geen ingevuld proceskostenformulier overgelegd. Voor vergoeding van de kosten van [appellant] voor door Phalanx B.V. beroepsmatig verleende rechtsbijstand, op de voet van artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht, bestaat voorts geen aanleiding. Daargelaten of Phalanx B.V. als een beroepsmatige rechtsbijstandverlener kan worden beschouwd, is [appellant] directeur-aandeelhouder van Phalanx B.V., zodat hij door middel van Phalanx B.V. in deze zaak zijn eigen belangen heeft behartigd.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 24 oktober 2017 in zaak nr. 16/3881, voor zover de rechtbank daarbij niet de hoogte van de door het college verbeurde dwangsom, als bedoeld in artikel 4:17 van de Algemene wet bestuursrecht, heeft vastgesteld;
    III.    bevestigt die uitspraak voor het overige;
    IV.    stelt de door het college van burgemeester en wethouders van Deurne verbeurde dwangsom, als bedoeld in artikel 4:17 van de Algemene wet bestuursrecht, vast op € 1.260,00 (zegge: twaalfhonderdzestig euro);
    V.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Deurne aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) voor de behandeling van het beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. E.A. Minderhoud en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, griffier.
    w.g. Van Altena    w.g. Oranje
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 maart 2019
    507.