ECLI:NL:RVS:2017:546, Raad van State, 01-03-2017, 201605696/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-03-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 mei 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "[locatie 2], Babberich" vastgesteld.

201605696/1/R1.
    Datum uitspraak: 1 maart 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te Babberich, gemeente Zevenaar,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Zevenaar,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 mei 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "[locatie 2], Babberich" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    [belanghebbende] heeft, daartoe in de gelegenheid gesteld, een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 februari 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. A. Verhoeven, rechtsbijstandverlener te Zoetermeer, en de raad, vertegenwoordigd door mr. G.J.J. Schut, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], vertegenwoordigd door mr. H.J. Kastein, advocaat te Zevenaar, als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Het plan
    
    1. Het plan voorziet in de bouw van twee halfvrijstaande woningen op het perceel [locatie 2] te Babberich. Aan deze ontwikkeling heeft de raad het door hem op 27 mei 2009 vastgestelde Beleidskader Vrijkomende Agrarische Bebouwing (hierna: VAB-beleid) ten grondslag gelegd. In het VAB-beleid is uitgewerkt in welke gevallen vrijkomende agrarische bebouwing kan worden omgezet in een andere functie. Daarnaast is in het plan de reeds bestaande woning op het perceel [locatie 2] als zodanig bestemd.
    
    Inleiding
    
    2. [appellant] woont naast het plangebied op het perceel [locatie 1]. Zijn beroep is gericht tegen het plan. [appellant] vreest onder meer dat met het realiseren van de twee halfvrijstaande woningen en de herbouw van de bestaande woning zijn woon- en leefklimaat ernstig zal worden aangetast.
    
    Toetsingskader
    
    3. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    Inhoudelijk
    
    4. [appellant] betoogt allereerst dat het plan in strijd is met het VAB-beleid. Hiertoe voert hij aan dat aan de op het perceel [locatie 2] aanwezige bebouwing in de voorheen geldende beheersverordening "Buitengebied Zevenaar" reeds een woonbestemming was toegekend en dat op grond van het VAB-beleid de planologische situatie bepalend is bij de beantwoording van de vraag of sprake is van vrijkomende agrarische bedrijfsbebouwing die voor functieverandering in aanmerking komt.
    
    4.1. Blijkens de verbeelding is aan het perceel [locatie 2] de bestemming "Wonen - 1" toegekend. Ter plaatse van de bestaande woning is de aanduiding "bouwvlak" toegekend. Aan gronden ten westen van dit bouwvlak zijn eveneens de aanduidingen "bouwvlak" en "maximum aantal wooneenheden 2" toegekend.
    
    Artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder a, van de planregels luidt: "De voor ‘Wonen - 1’ aangewezen gronden zijn bestemd voor wonen."
    
    Lid 3.2 van de planregels luidt: "Op of in de in lid 3.1 bedoelde gronden mogen uitsluitend in de bestemming passende bouwwerken worden gebouwd onder de volgende voorwaarden:
    
    a. per bouwvlak mag niet meer dan 1 woning worden gebouwd;
    
    b. ter plaatse van de aanduiding 'maximum aantal wooneenheden' mag het aantal woningen per bouwvlak niet meer bedragen dan is aangegeven, met dien verstande dat:
    
    1. deze binnen 1 gebouw zijn ondergebracht;
    
    2. binnen 1 gebouw waarvan de inhoud niet meer dan 1.200 m3 en de goothoogte niet meer dan 3 m bedraagt;
    
    3. per eenheid (woning) ten hoogste 80 m2 aan bijgebouwen worden gebouwd, waarvan de goothoogte niet meer dan 3 m en de hoogte niet meer dan 5 m mag bedragen;
    
    c. de inhoud van een woning mag niet meer bedragen dan
    
    600 m3."
    
    4.2. In paragraaf 1.2 van het VAB-beleid staat dat voor de mogelijkheden van functieverandering de feitelijke situatie het uitgangspunt vormt. Wanneer bedrijfsbebouwing (nog) aanwezig is, is het functieveranderingsbeleid van toepassing. Ook als het perceel al een woonbestemming heeft. In het geval de voormalige agrarische bedrijfsgebouwen al gesloopt zijn, is het niet meer mogelijk om alsnog aanspraak te maken op het functieveranderingsbeleid, ongeacht de bestemming van het perceel.
    
    In paragraaf 2.4 van het VAB-beleid staat dat functieverandering naar wonen kan door hergebruik van bestaande gebouwen of door sloop en vervangende nieuwbouw. Functieverandering naar wonen is toegestaan wanneer alle bedrijfsactiviteiten beëindigd zijn, geen onevenredige hinder en/of beperkingen voor de omgeving ontstaan en de woonfunctie planologisch inpasbaar is. Agrarische bouwpercelen die al eerder een woonbestemming hebben gekregen en waar de voormalige bedrijfsbebouwing nog aanwezig is, komen ook voor deze regeling in aanmerking.
    
    4.3. Niet in geschil is dat aan het perceel [locatie 2] in de voorheen geldende beheersverordening "Buitengebied Zevenaar" de bestemming "Wonen - 1" was toegekend. De Afdeling stelt vast dat op het perceel [locatie 2] bebouwing aanwezig is, die in het verleden als agrarische bedrijfsbebouwing is opgericht. Nu uit het VAB-beleid volgt dat de functieverandering naar wonen eveneens is toegestaan voor agrarische bouwpercelen die reeds in het verleden een woonbestemming hebben gekregen en waar de voormalige bedrijfsbebouwing nog aanwezig is, is de Afdeling van oordeel dat het plan in zoverre niet in strijd is vastgesteld met het VAB-beleid.
    
    Het betoog van [appellant] faalt.
    
    5. [appellant] betoogt verder dat het plan in strijd is met het provinciale beleid, nu de bouw van twee halfvrijstaande woningen wat betreft schaal en aard niet passend is in het buitengebied.
    
    5.1. In de Omgevingsvisie Gelderland, die door provinciale staten van Gelderland is vastgesteld op 11 november 2015, staat dat de provincie en haar partners samen naar een vitaal buitengebied streven. Bij initiatieven voor functieverandering voor wonen en werken stelt de provincie dat het zogenoemde "nieuwe rood" in het buitengebied een kwaliteitsverbetering in het gebied moet zijn. Een kwaliteitsverbetering wil zeggen dat sprake is van sloop en/of hergebruik van vrijkomende bebouwing (functieverandering) of ontwikkeling van nieuwe natuur. Zowel bij functieverandering naar wonen of werken als bij nieuwe landgoederen of andere functies die bijdragen aan de Groene Ontwikkelzone, moet de vraag gesteld worden of de nieuwe situatie wat betreft aard en schaal passend is. Dat wil zeggen dat de nieuwe situatie zich geruisloos in het karakter van het betreffende buitengebied laat passen. Als de nieuwe situatie qua omvang (aantallen woningen of oppervlaktes) of qua effecten (milieuhinder, verkeersaantrekkende werking en dergelijke) dusdanig is dat de aard van het betreffende buitengebied wat betreft karakter verandert, is er sprake van een grootschalige ontwikkeling. In die gevallen is een afweging op grond van de Gelderse Ladder voor duurzaam ruimtegebruik aan de orde. Functieveranderingen op basis van de regionale regelingen die zijn opgesteld naar aanleiding van het Streekplan 2005 zullen over het algemeen kleinschalig van aard zijn, zodat een expliciete afweging met de Gelderse ladder voor duurzaam ruimtegebruik niet aan de orde is.
    
    5.2. De Afdeling stelt vast dat de raad met het plan, waarin in plaats van de op het perceel [locatie 2] aanwezige agrarische bedrijfsgebouwen twee halfvrijstaande woningen mogen worden gerealiseerd, toepassing geeft aan het in de Omgevingsvisie Gelderland en het VAB-beleid neergelegde functieveranderingsbeleid. Uit de plantoelichting volgt dat het VAB-beleid een nadere uitwerking is van de op 18 oktober 2007 door de Stadsregio Arnhem-Nijmegen vastgestelde notitie "Functieverandering Buitengebied", welk regionale beleid is opgesteld naar aanleiding van het Streekplan 2005 (hierna: de notitie functieverandering).
    
    In de notitie functieverandering is net als in het VAB-beleid als algemene voorwaarde gesteld dat functieverandering alleen van toepassing is op fysiek bestaande, vrijgekomen (en ook vrijkomende) bedrijfsbebouwing die gelegen is in het buitengebied. In zowel de notitie functieverandering als in het VAB-beleid is vermeld dat bij sloop van alle vrijkomende bedrijfsgebouwen één woongebouw of maximaal twee woongebouwen met meerdere wooneenheden mogen worden gerealiseerd ter grootte van maximaal 50% van de gesloopte bebouwing.
    
    5.3. In de plantoelichting staat dat in het plangebied in totaal 490 m² aan voormalige agrarische opstallen wordt gesloopt. Het plan voorziet in de realisering van één woongebouw met daarin twee halfvrijstaande woningen. Uitgaande van een oppervlakte van 92 m² per nieuwe woning en een (normatieve) oppervlakte van 25 m² aan bijgebouwen per woning bedraagt de totale bebouwde oppervlakte in de nieuwe situatie 234 m², aldus de plantoelichting. Gelet hierop en nu derhalve wordt voldaan aan de in de notitie functieverandering gestelde voorwaarden voor de functieverandering naar wonen, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de bouw van twee halfvrijstaande woningen in één woongebouw wat betreft schaal en aard niet passend heeft kunnen achten op deze locatie.
    
    Het betoog van [appellant] faalt.
    
    6. Verder betoogt [appellant] dat de bouw van nieuwe woningen dicht op de Beekseweg onverantwoord is. Volgens hem volgt uit eerder onderzoek dat trillingen als gevolg van zwaar wegverkeer op de Beekseweg voor problemen zorgen bij kort op deze weg gebouwde woningen.
    
    6.1. Ingevolge artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
    
    6.2. Het betoog van [appellant] ziet op de mogelijke gevolgen van trillingen veroorzaakt door het wegverkeer op de Beekseweg voor het woon- en leefklimaat bij de voorziene woningen in het plangebied. De belangen van [appellant] zijn gelegen in het gevrijwaard blijven van de aantasting van zijn woon- en leefklimaat en meer in het algemeen om het belang van het behoud van zijn woonomgeving. [appellant] beroept zich derhalve op aspecten van de norm van een goede ruimtelijke ordening, als neergelegd in artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening, die in dit geval niet strekken tot bescherming van zijn belangen. De in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitseis staat daarom in de weg aan inhoudelijke beoordeling van deze beroepsgrond.
    
    7. [appellant] vreest voorts dat het plan leidt tot een aantasting van zijn woon- en leefklimaat. Hij voert hiertoe allereerst aan dat het aantal verkeersbewegingen zal toenemen, nu op grond van de voorheen geldende beheersverordening "Buitengebied Zevenaar" ter plaatse slechts één burgerwoning was toegestaan. Daarbij wijst hij er op dat de toegangsweg naar de voorziene halfvrijstaande woningen direct naast zijn perceel is voorzien waardoor hinder zal ontstaan.
    
    Verder voert [appellant] aan dat het landschappelijk karakter van de omgeving teniet wordt gedaan door de bouw van twee halfvrijstaande woningen op korte afstand van andere woningen, te meer nu door het toekennen van een woonbestemming eveneens vergunningvrije bebouwing kan worden gerealiserd.
    
    Ten slotte voert hij aan dat door de bouw van de twee halfvrijstaande woningen zijn vrije uitzicht verdwijnt en dat het plan leidt tot een aantasting van zijn privacy, omdat het bouwvlak voor de bestaande woning op minder dan 2 m van zijn woning is gelegd.
    
    7.1. Artikel 3, lid 3.5.2, van de planregels luidt: "De gronden en gebouwen ter plaatse van de bestemming 'Wonen - 1' mogen uitsluitend worden gebruikt ten behoeve van wonen, indien de landschappelijke inpassing is gerealiseerd, wordt beheerd en in stand wordt gehouden conform de ruimtelijke randvoorwaarden tekening zoals opgenomen in bijlage 2 bij deze regels."
    
    7.2. De raad heeft te kennen gegeven dat het de bedoeling is om de woningen niet op de Eltenseweg - aan welke weg [appellant] woont -, maar op de Beekseweg te ontsluiten. De middelste inrit aan de Beekseweg zal worden gebruikt voor zowel de bestaande woning aan de [locatie 2] als voor de meest oostelijk gelegen nieuw te realiseren halfvrijstaande woning. Via de parallelweg, welke weg verlengd zal dienen te worden, zal de westelijke inrit aan de Beekseweg toegang bieden tot het groen ingerichte erf aan de zijkant van het nieuwe woongebouw. Via dit erf is het perceel van de westelijke halfvrijstaande woning bereikbaar, aldus de raad. De raad heeft verder toegelicht dat volgens de CROW-publicatie 317 "Kencijfers parkeren en verkeersgeneratie" de verkeersgeneratie van een twee-onder-een-kap woning in matig stedelijk buitengebied gemiddeld 7,8 motorvoertuigen per etmaal (hierna: mvt/etmaal) is. Nu ingevolge artikel 3, lid 3.2, onder b, van de planregels op gronden met de aanduiding "maximum aantal wooneenheden 2" maximaal twee woningen zijn toegestaan binnen het bouwvlak, bedraagt de extra verkeersgeneratie ten behoeve van de twee voorziene halfvrijstaande woningen ongeveer 16 mvt/etmaal. Ter zitting is door de raad verklaard dat deze verkeersgeneratie opgaat in het bestaande verkeersbeeld. Voor zover [appellant] erop heeft gewezen dat de toegangsweg naar de westelijke halfvrijstaande woning direct naast zijn perceel komt te liggen, is de Afdeling van oordeel dat, gelet op de relatief geringe toename van het aantal verkeersbewegingen, de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat deze extra verkeersbewegingen niet tot onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat van [appellant] zullen leiden. Daarbij acht de Afdeling tevens van belang dat tussen deze toegangsweg en het perceel van [appellant] een bestaande groenstrook ligt die ingevolge artikel 3, lid 3.5.2, van de planregels in samenhang bezien met de als bijlage 2 bij de planregels gevoegde tekening "Ruimtelijke randvoorwaarden" behouden dient te blijven en dat uit deze tekening volgt dat de woning van [appellant] op meer dan 35 m van deze toegangsweg ligt.
    
    De raad heeft zich naar het oordeel van de Afdeling voorts in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de bouw van de twee halfvrijstaande woningen niet leidt tot aantasting van het landschappelijke karakter van het gebied, ook als de mogelijkheid van vergunningvrij bouwen daarbij in aanmerking wordt genomen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat in artikel 3, lid 3.5.2, van de planregels een voorwaardelijke verplichting is opgenomen voor de landschappelijke inpassing van de ontwikkeling en dat de raad heeft toegelicht dat de voorziene bebouwing in het bestaande bebouwingslint aan de Beekseweg wordt gerealiseerd. Voorts is van belang dat de voorziene woningen grotendeels op dezelfde plek worden gerealiseerd als de te slopen bestaande agrarische bedrijfsbebouwing en dat de gezamenlijke oppervlakte van deze woningen met bijgebouwen niet meer dan de helft bedraagt van de oppervlakte van deze te slopen agrarische bedrijfsbebouwing. Gelet hierop bestaat evenmin aanleiding voor het oordeel dat het vrije uitzicht van [appellant] door deze ontwikkeling zodanig wordt beperkt dat de raad het plan niet in redelijkheid heeft kunnen vaststellen, nog daargelaten dat geen recht op blijvend vrij uitzicht bestaat en dat op het perceel van [appellant] ten westen van zijn woning reeds bestaande bebouwing aanwezig is waardoor het uitzicht van [appellant] vanuit zijn woning richting het plangebied reeds wordt beperkt.
    
    De Afdeling stelt voorts vast dat, nu in het onderhavige plan voor de bestaande woning op ongeveer 2 m afstand van het perceel van [appellant] een bouwvlak is opgenomen terwijl op grond van de voorheen geldende beheersverordening "Buitengebied Zevenaar" een woning was toegestaan tot op de perceelsgrens, het plan in zoverre een planologische verbetering voor [appellant] inhoudt. Voor zover [appellant] er ter zitting op heeft verwezen dat, indien de bestaande woning op minder dan 2 m van zijn perceelsgrens wordt herbouwd, strijd met artikel 5:50, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) kan ontstaan vanwege de aanwezigheid van ramen in de gevel, overweegt de Afdeling dat het vanwege de grootte van het bouwvlak niet aannemelijk is dat geen uitvoering van het plan mogelijk is waarbij zich geen strijd met artikel 5:50, eerste lid, van het BW voordoet. Gelet hierop is van een evidente belemmering waarvan op voorhand in redelijkheid moet worden aangenomen dat die aan de verwezenlijking van het plan binnen de planperiode in de weg staat, in zoverre dan ook geen sprake.
    
    Gelet op het voorgaande heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan niet zal leiden tot onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat van [appellant].
    
    Het betoog van [appellant] faalt.
    
    Conclusie
    
    8. Het beroep van [appellant] is ongegrond.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. G. van der Wiel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.J.G. Driessen, griffier.
    
    w.g. Van der Wiel w.g. Driessen
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 maart 2017
    
    634.