ECLI:NL:RVS:2024:1130, Raad van State, 20-03-2024, 202106904/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-03-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 juli 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Dinkelland drie verzoeken van [appellante] om handhavend op te treden tegen vermeende overtredingen op de percelen [locatie 1] en [locatie 2] te Deurningen afgewezen. Bij besluit van 21 januari 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Dinkelland het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de motivering van het besluit van 28 juli 2020 aangevuld. [partij], handelend onder de naam [restaurant], exploiteert op het perceel [locatie 2] te Deurningen een horecagelegenheid. Hij wil deze horecagelegenheid uitbreiden naar het pand op het naastgelegen perceel [locatie 1]. In dit pand wil [partij] een ijssalon, een indoorspeelruimte en een eetgedeelte realiseren. Op het voorterrein van het perceel [locatie 1] wil [partij] een terras realiseren. [appellante] woont op het perceel aan [locatie 3] in Deurningen. Dit perceel grenst aan de achterzijde aan het perceel [locatie 1].

202106904/1/R3.
    Datum uitspraak: 20 maart 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Deurningen, gemeente Dinkelland,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 17 september 2021 in zaak nr. 21/430 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Dinkelland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 juli 2020 heeft het college drie verzoeken van [appellante] om handhavend op te treden tegen vermeende overtredingen op de percelen
    [locatie 1] en [locatie 2] te Deurningen afgewezen.
    Bij besluit van 21 januari 2021 heeft het college, voor zover hier van belang, het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de motivering van het besluit van 28 juli 2020 aangevuld.
    Bij uitspraak van 17 september 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld van 17 februari 2023, waar [appellante], bijgestaan door ing. [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. E.P. Stekelenburg en mr. A. Stokreef, zijn verschenen. S. Kuipers heeft als vertegenwoordiger van het college via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Verder heeft R.G. [partij] via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
    Na de zitting is mr. dr. E. Helder als lid van de enkelvoudige kamer vervangen door mr. J. Gundelach.
    De Afdeling heeft de zaak opnieuw behandeld op een zitting van 30 januari 2024, waar [appellante], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. E.P. Stekelenburg, zijn verschenen. Verder is [partij] als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
    De verzoeken om handhaving van de Wabo zijn gedaan in maart en mei 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [partij], handelend onder de naam [restaurant], exploiteert op het perceel [locatie 2] te Deurningen een horecagelegenheid. Hij wil deze horecagelegenheid uitbreiden naar het pand op het naastgelegen perceel [locatie 1]. In dit pand wil [partij] een ijssalon, een indoorspeelruimte en een eetgedeelte realiseren. Op het voorterrein van het perceel [locatie 1] wil [partij] een terras realiseren. [appellante] woont op het perceel aan [locatie 3] in Deurningen. Dit perceel grenst aan de achterzijde aan het perceel [locatie 1].
    Het perceel [locatie 1] heeft op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Deurningen" de bestemming "Detailhandel". Deze bestemming laat gebruik van gronden en bouwwerken ten behoeve van horeca niet toe. Het perceel [locatie 2] heeft op grond van het bestemmingsplan de bestemming "Horeca".
    [appellante] heeft drie verzoeken tot handhaving ingediend bij het college.
    Bij brief van 26 maart 2020 heeft [appellante] het college verzocht om handhavend op te treden tegen het aanwezige terras op het perceel [locatie 1], omdat dit in strijd zou zijn met het bestemmingsplan. [appellante] ondervindt geluids- en parkeeroverlast als gevolg van het gebruik van dit terras.
    Bij brief van 30 maart 2020 heeft [appellante] het college verzocht om handhavend op te treden tegen het verbouwen van het pand op het perceel [locatie 1], omdat het gebruik van het pand als horecagelegenheid in strijd is met het bestemmingsplan. Volgens [appellante] is [partij] al begonnen met het verbouwen van het pand en het maken van een verbinding tussen de panden aan de [locatie 1] en [locatie 2]. [appellante] ervaart hierdoor overlast.
    Bij brief van 17 mei 2020 heeft [appellante] het college verzocht om handhavend op te treden tegen het exploiteren van een ijssalon op het perceel [locatie 2], omdat voor dit perceel geen vergunning is afgegeven voor het verkopen van ijs. Volgens [appellante] ziet de vergunning voor het exploiteren van een ijssalon alleen op het perceel [locatie 1].
    3.       Bij besluit van 28 juli 2020 heeft het college de drie handhavingsverzoeken afgewezen.
    Met betrekking tot het eerste handhavingsverzoek heeft het college geconstateerd dat het terras groter is dan toegestaan op grond van de verleende Drank- en Horecawetvergunning. Deze overschrijding wordt in verband met de omstandigheden van het coronavirus gedoogd. Op de overige punten heeft het college geen overtreding van een wettelijk voorschrift geconstateerd. Daarbij betrekt het college dat op 31 maart 2020 een omgevingsvergunning is verleend voor het gebruik van het terras.
    Het tweede handhavingsverzoek is door het college afgewezen omdat voor het intern verbouwen van het pand bij besluit van 31 maart 2020 een omgevingsvergunning is verleend.
    Het derde handhavingsverzoek is door het college afgewezen omdat het verkopen van ijs op het perceel [locatie 2] volgens het college is toegestaan.
    4.       Bij besluit van 21 januari 2021 heeft het college de weigering om handhavend op te treden in stand gelaten en de motivering van het besluit aangevuld.
    5.       Bij brieven van 25 en 28 mei 2020 heeft [appellante] het college in gebreke gesteld omdat het college volgens haar niet tijdig heeft beslist op de eerste twee handhavingsverzoeken. Zij heeft het college verzocht dit binnen twee weken alsnog te doen.
    6.       Bij brief van 8 juni 2020 heeft het college aan [appellante] meegedeeld dat het college niet in gebreke kan worden gesteld en dat het college haar geen dwangsommen is verschuldigd wegens het niet tijdig beslissen op de handhavingsverzoeken, omdat de beslistermijnen zijn opgeschort. Ook heeft het college meegedeeld dat de opschorting eindigt, omdat de maatregelen vanwege de corona-uitbraak zijn herzien en de noodzakelijke controles weer op een juiste en verantwoorde manier kunnen worden uitgevoerd.
    Omvang van het geding
    7.       Op de zittingen 17 februari 2023 en 30 januari 2024 is het de Afdeling duidelijk geworden dat veel bezwaren van [appellante] niet zozeer samenhangen met de hier aan de orde zijnde handhavingsverzoeken, de daarop gevolgde besluitvorming en de daarop gewezen uitspraak van de rechtbank van Overijssel 17 september 2021 in zaak nr. 21/430, maar met het geheel aan activiteiten die op de percelen [locatie 2] en [locatie 1] en op het Sint Plechelmusplein plaatsvinden. Die bezwaren zal de Afdeling niet inhoudelijk beoordelen. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 14 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:782, is de inhoud van het handhavingsverzoek bepalend voor de omvang van het geding en kan een handhavingsverzoek na het primaire besluit niet meer worden uitgebreid.
    8.       [appellante] heeft betoogd dat het college ten onrechte niet heeft beslist op een vierde handhavingsverzoek dat op 26 maart 2020 zou zijn ingediend. In navolging van de rechtbank heeft de Afdeling op de zitting van 30 januari 2024 met partijen vastgesteld dat op dat vermeende verzoek geen besluit is genomen. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat zij geen oordeel kon geven over dit gestelde handhavingsverzoek. Daarom laat de Afdeling het betoog van [appellante] naar aanleiding van dit handhavingsverzoek buiten inhoudelijke bespreking.
    Is er sprake van een overtreding?
    9.       [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de verzoeken om handhaving ten onrechte heeft afgewezen, omdat er geen overtreding zou bestaan. Daartoe voert [appellante] aan dat het college ten onrechte geen geluidsmeting heeft verricht om vast te stellen of de geldende geluidsnormen zijn overschreden. Verder zijn de aanwezige terrassen volgens [appellante] groter dan is vergund.
    Geluid
    9.1.    Aan het bij besluit van 21 januari 2021 gehandhaafde besluit van 28 juli 2020 heeft het college onder meer ten grondslag gelegd dat de Omgevingsdienst Twente in het kader van de verleende omgevingsvergunning van 31 maart 2020 heeft onderzocht of [restaurant] voldoet aan de geluidseisen die van toepassing zijn op de inrichting. De conclusie van de Omgevingsdienst is dat Pelle’s Eten en Drinken voldoet aan de geluidseisen die van toepassing zijn op de inrichting.
    Verder heeft het college in het besluit van 28 juli 2020 opgenomen: "Wij hebben tijdens de controle niet kunnen constateren dat er geluids- en parkeeroverlast van enige betekenis aanwezig is die dusdanig is, dat er sprake is van een overtreding van wet- en regelgeving." Het college verwijst hierbij naar een op 22 juni 2020 uitgevoerde controle.
    De Afdeling stelt vast dat uit het verslag van de op 22 juni 2020 uitgevoerde controle volgt dat het terras aan de voorzijde van het perceel [locatie 1] aanwezig was en in gebruik was genomen. Voor zover de gestelde geluidsoverlast van het toen aanwezige terras afkomstig zou zijn, wijst de Afdeling erop dat op grond van artikel 2.18, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer bij het bepalen van geluidsniveaus buiten beschouwing blijft het stemgeluid van personen op een onverwarmd en onoverdekt terrein, dat onderdeel is van de inrichting, tenzij dit terrein kan worden aangemerkt als een binnenterrein. Omdat het terras van [restaurant] onverwarmd en onoverdekt is en niet kan worden aangemerkt als een binnenterrein, bestond voor het college naar het oordeel van de Afdeling in zoverre geen aanleiding voor een geluidmeting. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat niet is gebleken dat geluidsnormen worden overschreden door het gebruik van het terras voor het pand aan de [locatie 1].
    Het betoog slaagt niet.
    Terras
    10.     Over de vraag of het aanwezige terrassen groter zijn dan vergund overweegt de Afdeling als volgt. [appellante] heeft dit betoog niet eerder in beroep bij de rechtbank aangevoerd. In het omgevingsrecht kunnen beroepsgronden niet voor het eerst in hoger beroep worden aangevoerd. Een uitzondering wordt gemaakt, als uitgesloten is dat andere belanghebbenden daardoor worden benadeeld. Die uitzondering doet zich bij deze beroepsgrond niet voor. De Afdeling zal deze beroepsgrond dus niet inhoudelijk bespreken.
    Dwangsom niet tijdig beslissen
    11.     [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet tijdig heeft beslist op de drie verzoeken om handhaving. Daarom zijn volgens [appellante] dwangsommen verbeurd. Het college heeft niet aangetoond dat sprake is van overmacht vanwege het coronavirus, omdat die omstandigheid er volgens [appellante] niet toe leidt dat het college geen geluidmetingen kon verrichten.
    11.1.  Artikel 4:13 van de Awb luidt:
    "1 Een beschikking dient te worden gegeven binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn of, bij het ontbreken van zulk een termijn, binnen een redelijke termijn na ontvangst van de aanvraag.
    2 De in het eerste lid bedoelde redelijke termijn is in ieder geval verstreken wanneer het bestuursorgaan binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag geen beschikking heeft gegeven, noch een mededeling als bedoeld in artikel 4:14, derde lid, heeft gedaan."
    Artikel 4:15, tweede lid, aanhef en onder c, luidt:
    "De termijn voor het geven van een beschikking wordt voorts opgeschort:
    c. zolang het bestuursorgaan door overmacht niet in staat is een beschikking te geven."
    Artikel 4:15, derde lid, luidt: "In geval van overmacht deelt het bestuursorgaan zo spoedig mogelijk aan de aanvrager mede dat de beslistermijn is opgeschort, alsmede binnen welke termijn de beschikking wel tegemoet kan worden gezien."
    Artikel 4:17 luidt:
    "1 Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.
    […]
    3 De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen."
    11.2.  [appellante] heeft geen schriftelijke ingebrekestelling bij het college ingediend ten aanzien van het verzoek om handhaving van 17 mei 2020. Van de verbeurte van een dwangsom wegens niet tijdig beslissen op dat verzoek kan om die reden al geen sprake zijn.
    11.3.  Voor het beslissen op een verzoek om handhaving geldt geen wettelijke termijn, zodat op grond van artikel 4:13, eerste lid, van de Awb een redelijke termijn geldt die op grond van het tweede lid in ieder geval na acht weken is verstreken. Zoals de Afdeling in de inleiding van deze uitspraak heeft overwogen, zijn de eerste twee handhavingsverzoeken ingediend in maart en mei 2020 en zijn de ingebrekestellingen ten aanzien van die twee verzoeken van mei 2020.
    11.4.  Volgens het college zijn de beslistermijnen op grond van artikel 4:15, tweede lid, aanhef en onder c, van de Awb, opgeschort, omdat het college door overmacht niet in staat was te beslissen op de verzoeken om handhaving. Door de uitbraak van het coronavirus en de bijbehorende maatregelen was het college niet in staat controles bij gebouwen uit te voeren. Dit kon namelijk ten koste gaan van de gezondheid van de toezichthouders en de kans op verdere besmetting van de samenleving met het coronavirus vergroten. Dit wilde het college voorkomen. Ook staat in de mededelingen van het college van 6 april 2020 en 20 mei 2020 over de opschortingen van de beslistermijn dat de termijn blijft opgeschort zolang de maatregelen vanwege de uitbraak van het coronavirus nog niet zijn teruggedraaid. Tot slot staat hierin dat als de opschorting eindigt, het college dan zo spoedig mogelijk laat weten binnen welke termijn alsnog een besluit wordt genomen op de handhavingsverzoeken.
    11.5.  Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat sprake is van een situatie waarin het college door overmacht niet in staat was tijdig een beslissing op de handhavingsverzoeken te nemen. Daarbij heeft de rechtbank terecht betrokken dat het coronavirus en de naar aanleiding daarvan getroffen maatregelen hebben geleid tot een abnormale en onvoorziene situatie die buiten toedoen en risicosfeer van het college ligt. De Afdeling acht met de rechtbank aannemelijk dat het in deze situatie voor het college niet mogelijk was om controles uit te voeren naar aanleiding van de door [appellante] ingediende handhavingsverzoeken. Daarbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat het coronavirus gezondheidsrisico’s meebracht voor de toezichthouders en dat de getroffen maatregelen de mogelijkheden om te controleren sterk beperkten. Zo was in de periode van maart 2020 tot 1 juni 2020 sprake van een landelijke lockdown. Daarom kon niet van het college worden gevraagd dat het controles liet uitvoeren bij het horecabedrijf. Het uitvoeren van controles was noodzakelijk om een goed voorbereid en deugdelijk gemotiveerd besluit op de verzoeken te kunnen nemen.
    11.6.  Na de versoepeling van de maatregelen met ingang van 1 juni 2020 heeft het college bij brief van 8 juni 2020 meegedeeld dat de opschorting van de beslistermijnen is beëindigd, omdat het vanaf toen weer mogelijk was om op een veilige wijze een verantwoorde controle uit te voeren. Ook heeft het college meegedeeld dat binnen 8 weken de besluiten op de verzoeken om handhaving worden genomen. Op 22 juni 2020 hebben toezichthouders een controle uitgevoerd op de percelen [locatie 1] en [locatie 2].
    11.7.  Omdat het college in de opschortingsbrieven heeft meegedeeld dat een beslissing op de handhavingsverzoeken zal worden genomen zodra de maatregelen zodanig zijn teruggedraaid dat weer op een veilige manier controles konden worden uitgevoerd, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college, gelet op de gegeven feitelijke omstandigheden gerelateerd aan de coronasituatie (waaronder de landelijke lockdown), met deze mededeling heeft voldaan aan de in artikel 4:15, derde lid, van de Awb neergelegde verplichting om zo spoedig mogelijk aan de aanvrager mee te delen binnen welke termijn de beschikking wel tegemoet kon worden gezien.
    Daarnaast heeft de rechtbank terecht overwogen dat overmacht de termijn voor het nemen van een besluit zelfstandig opschort, zolang het bestuursorgaan door overmacht niet in staat is dat besluit te nemen. Het intreden van de overmacht schort de beslistermijn op, zonder dat daarvoor een handeling van het bestuursorgaan is vereist. Dit betekent dat, ook al zou het college tekort zijn geschoten in zijn informatieplicht over het einde van de overmacht, dit niet zou hebben afgedaan aan de opschorting van die termijn. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 16 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2949, onder 11.1.
    11.8.  Het voorgaande betekent dat de beslistermijnen als gevolg van overmacht van rechtswege opgeschort zijn geweest. Op het moment (in mei 2020) dat [appellante] het college in gebreke stelde, waren de beslistermijnen nog opgeschort. Dit betekent dat [appellante], voor zover zij het college in gebreke heeft gesteld, dit heeft gedaan vóór het einde van deze beslistermijnen en dat de ingebrekestellingen dus prematuur zijn. Daarom is geen sprake van ingebrekestellingen als bedoeld in artikel 4:17, derde lid, van de Awb. Dit betekent dat, gelet ook op het eerste lid van dat artikel, geen dwangsommen zijn verbeurd.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    12.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    Proceskosten
    13.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
    w.g. Gundelach
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Lap
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 maart 2024
    288-866