ECLI:NL:RVS:2017:1813, Raad van State, 05-07-2017, 201607061/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-07-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 juli 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "St. Jobstraat en Friezenstraat" vastgesteld.

201607061/1/R1.
    Datum uitspraak: 5 juli 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante A], gevestigd te [plaats], en [appellante B], gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    1.    de raad van de gemeente Weert,
    2.    het college van burgemeester en wethouders van Weert,
    verweerders.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 juli 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "St. Jobstraat en Friezenstraat" vastgesteld.
    
    Bij besluit van 26 juli 2016 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een Aldi-supermarkt in het plangebied aan de St. Jobstraat te Weert.
    
    Deze besluiten zijn gecoördineerd voorbereid en bekendgemaakt met toepassing van artikel 3:30 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro).
    
    Tegen deze besluiten hebben [appellante A] en [appellante B] beroep ingesteld.
    
    Het college heeft mede namens de raad een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben [belanghebbende A] en [belanghebbende B] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellante A] en [appellante B], het college, [belanghebbende A], [belanghebbende B] en Aldi Vastgoed B.V. hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 juni 2017, waar [appellante A] en [appellante B], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. B. de Haan, advocaat te Den Bosch, en de raad en het college, beide vertegenwoordigd door mr. M.J. Jans, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting als partij gehoord [belanghebbende A] en [belanghebbende B], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. H.A. Samuels Brusse-van der Linden, advocaat te Utrecht, en Aldi, bijgestaan door mr. M.J. Tunnissen, advocaat te Arnhem.
    
    Overwegingen
    
    De besluiten
    
    1.    Het plan voorziet in de verplaatsing van een aantal ondernemingen - namelijk een Jumbo-supermarkt en enkele winkelformules voor dagelijkse artikelen, een fietsenzaak en horeca - van de Friezenstraat naar de St. Jobstraat. Tevens wordt aan de St. Jobstraat voorzien in een van elders in Weert te verplaatsen Aldi-supermarkt en een gezondheidscentrum. Ter plaatse van het plangebied aan de Friezenstraat voorziet het plan in maximaal 14 woningen. Het doel van het plan is om bij te dragen aan een verbetering van de boodschappenstructuur in Weert-Oost. Het plan is gecoördineerd voorbereid met het besluit van 26 juli 2016 tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor het oprichten van een Aldi-supermarkt in het plangebied aan de St. Jobstraat.
    
    Inleiding
    
    2.    [appellante B] is verhuurder van een pand aan de [locatie] te Weert op een afstand van ongeveer 1 km van het plangebied aan de St. Jobstraat. [appellante A] is exploitant van een supermarkt in dat pand. [appellante A] en [appellante B] kunnen zich niet met het plan en de omgevingsvergunning verenigen. Volgens hen is het plan vastgesteld in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro) en is voorts sprake van strijd met provinciaal en gemeentelijk beleid. [belanghebbende A] en [belanghebbende B] zijn eigenaren van gronden in het plangebied.
    
    Ontvankelijkheid
    
    3.    De raad betwist de ontvankelijkheid van het beroep van [appellante A] en [appellante B] omdat hun concurrentiebelang niet rechtstreeks is betrokken bij de vaststelling van het plan en de verlening van de omgevingsvergunning. De raad stelt dat de [appellante A]-supermarkt in een ander verzorgingsgebied werkzaam is dan de Jumbo-supermarkt en in een ander marktsegment opereert dan de Aldi-supermarkt.
    
    3.1.    In artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb, is bepaald dat door een belanghebbende bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld tegen een besluit omtrent vaststelling van een bestemmingsplan.
    
    3.2.    Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb luidt: "Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."
    
    3.3.    De wetgever heeft de eis in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb gesteld om te voorkomen dat een ieder, in welke hoedanigheid ook, of een (rechts)persoon met slechts een verwijderd of indirect belang als belanghebbende zou moeten worden beschouwd en beroep zou kunnen instellen. Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient een appellant een voldoende objectief en actueel, eigen, persoonlijk belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit.
    
    Volgens vaste jurisprudentie (onder meer de uitspraak van de Afdeling van 7 maart 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA0085), is degene wiens concurrentiebelang rechtstreeks is betrokken bij een besluit, belanghebbende. Dit is bij bestemmingsplannen en omgevingsvergunningen als hier aan de orde slechts het geval indien de onderneming in hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied werkzaam is als de in het plan voorziene bedrijvigheid.
    
    3.4.    [appellante B] is verhuurder van een pand aan de [locatie] te Weert waar [appellante A] een supermarkt exploiteert. De supermarkt ligt op een afstand van ongeveer een kilometer van het plangebied waar de Jumbo- en Aldi-supermarkten zijn voorzien. Ten aanzien van de vraag of [appellante A] en [appellante B] als belanghebbenden bij het plan en de omgevingsvergunning kunnen worden aangemerkt, overweegt de Afdeling als volgt.
    
        In het rapport van BRO van 1 april 2016 dat de raad ten behoeve van de vaststelling van het plan heeft laten opstellen en dat is getiteld "Weert, Ruimtelijk-functionele Effectenanalyse ontwikkeling wijkwinkelcentrum Leuken" (hierna: het rapport van BRO), wordt gesteld dat de [appellante A]-supermarkt aan de Maaspoort waarschijnlijk koopkracht zal verliezen uit met name de wijk Groenewoud als gevolg van de vestiging van de Jumbo- en de Aldi-supermarkt in het plangebied. Volgens het rapport van BRO is de reden hiervoor dat het nieuwe winkelcentrum voor deze bewoners een goed alternatief zal zijn. Gelet hierop acht de Afdeling het aannemelijk dat [appellante A] als exploitant van de supermarkt en [appellante B] als verhuurder van het pand, in hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied werkzaam zijn als de Jumbo- en Aldi-supermarkten waarin het plan voorziet. Omdat [appellante A] en [appellante B] gelet daarop geacht moeten worden door de besluiten rechtstreeks in hun belangen te worden geraakt, moeten zij worden aangemerkt als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. De conclusie is daarom dat hun beroep ontvankelijk is.
    
    Toetsingskader
    
    4.    Nu tegen de omgevingsvergunning door [appellante A] en [appellante B] geen specifieke beroepsgronden zijn gericht, zullen de aangevoerde gronden worden besproken in het kader van het bestemmingsplan.
    
    4.1.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    Het beroep
    
    Ladder voor duurzame verstedelijking
    
    5.    [appellante A] en [appellante B] betogen dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Ter ondersteuning van deze beroepsgrond hebben zij het rapport "Analyse onderbouwing winkelcentrum Leuken (Weert) en bestemmingsplan Sint Jobstraat - Friezenstraat" van 7 juni 2016 overgelegd, dat is opgesteld door Rho Adviseurs voor Leefruimte (hierna: het rapport van Rho). Hierin wordt gesteld dat de [appellante A]-supermarkt aan de Maasstraat vrijwel zeker zal verdwijnen als gevolg van de ontwikkeling waarin het plan voorziet. Volgens het rapport van Rho zullen ook andere winkels aan de Maaspoort verdwijnen als de [appellante A]-supermarkt haar deuren sluit, omdat "de loop" uit de straat dan tenietgaat. [appellante A] en [appellante B] hebben voorts betoogd dat dit effect - anders dan de raad heeft gesteld - niet zal worden gecompenseerd door de aanwezigheid van de Action aan de Maaspoort.
    
    5.1.    De raad stelt dat het relativiteitsvereiste in artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan een inhoudelijke beoordeling van deze beroepsgrond en verwijst daarbij naar de uitspraken van de Afdeling van 18 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1192, en 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1585.
    
    5.2.    Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro luidt: "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, voldoet aan de volgende voorwaarden:
    
    a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
    
    b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;
    
    c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld."
    
        Artikel 8:69a van de Awb luidt: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
    
    5.3.    Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
    
    5.4.    Bij de beantwoording van de vraag of de relativiteitseis in de weg staat aan vernietiging van het bestreden besluit wegens strijd met de rechtsregel neergelegd in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro moet onderscheid worden gemaakt tussen de belangen die genoemde bepaling beoogt te beschermen enerzijds en de belangen van de rechtzoekende die deze rechtsregel inroept anderzijds. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1585), samengevat weergegeven, strekt artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro tot bevordering van zorgvuldig ruimtegebruik, waaronder het voorkomen van onnodig ruimtebeslag, en het voorkomen van onaanvaardbare leegstand.
    
    5.5.    Zoals in de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 20 mei 2015 is overwogen, dienen concurrenten zoals [appellante A] en [appellante B] - als zij stellen dat het besluit in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro - daarbij feiten en omstandigheden aan te voeren die het oordeel rechtvaardigen dat de voorziene ontwikkeling zal kunnen leiden tot een uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening relevante leegstand. In dat geval staat de relativiteitseis in artikel 8:69a van de Awb niet aan inhoudelijke beoordeling van de gestelde strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro in de weg. In het kader van die beoordeling kan aan de orde komen of het bestreden besluit zodanige leegstandseffecten tot gevolg heeft dat dit tot een uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie zal kunnen leiden. Daarbij betrekt de bestuursrechter het oordeel van het betrokken bestuursorgaan over de onaanvaardbaarheid van die leegstandseffecten.
    
    5.6.    Voor relevante leegstand als hiervoor bedoeld is onvoldoende dat de ontwikkeling die mogelijk wordt gemaakt door een bestemmingsplan of een omgevingsvergunning, leidt of kan leiden tot een verminderde vraag naar producten of diensten en daardoor tot daling van omzet en inkomsten van de eigen onderneming of de betreffende vestiging. Het enkele feit dat de voorziene ontwikkeling kan leiden tot beëindiging van de eigen bedrijfsactiviteiten ter plaatse en daardoor tot leegstand van het in gebruik zijnde bedrijfsgebouw, is op zichzelf eveneens onvoldoende om te concluderen dat zich relevante leegstand zal voordoen. Dit kan echter onder omstandigheden anders zijn, bijvoorbeeld indien het bedrijfsgebouw dermate bijzondere bouwkundige dan wel locatie-specifieke eigenschappen heeft, dat andersoortig gebruik - al dan niet door transformatie - niet of onder zeer bezwarende omstandigheden tot de mogelijkheden behoort, hetgeen niet licht zal kunnen worden aangenomen. Voorts zou relevante leegstand zich kunnen voordoen bij leegstand als gevolg van de voorziene ontwikkeling in de omgeving van het bij de concurrent in gebruik zijnde bedrijfspand, mits dat gevolg ruimtelijk relevant is.
    
    5.7.    De Afdeling overweegt dat met de onderbouwde stelling dat de [appellante A]-supermarkt aan de Maaspoort vrijwel zeker zal verdwijnen als gevolg van het plan, geen feiten en omstandigheden zijn aangevoerd die tot de conclusie leiden dat zich uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening relevante leegstand zal voordoen. Gesteld noch gebleken is dat het pand van [appellante B] dermate bijzondere bouwkundige dan wel locatie-specifieke eigenschappen heeft dat andersoortig gebruik, al dan niet door transformatie, niet of onder zeer bezwarende omstandigheden tot de mogelijkheden behoort.
    
        Partijen hebben verder te kennen gegeven dat de Maaspoort thans fungeert als één van de aanrijroutes naar het centrum. Tevens is vast komen te staan dat aan de Maaspoort diverse horecagelegenheden en winkels in levensmiddelen en dagelijkse goederen zijn gevestigd (onder andere een bakker en een slager, een witgoedzaak, een dierenwinkel, een stoffenwinkel, een bloemist en een Action). Naar het oordeel van de Afdeling hebben [appellante A] en [appellante B] niet aannemelijk gemaakt dat deze winkels als gevolg van de ontwikkeling waarin het plan voorziet zullen verdwijnen, zodat evenmin aannemelijk is dat relevante leegstand zal ontstaan in de omgeving van de [appellante A]-supermarkt.
    
        De ingeroepen rechtsregel strekt daarom kennelijk niet tot bescherming van de belangen van [appellante A] en [appellante B]. Artikel 8:69a van de Awb staat er dan ook aan in de weg dat het bestreden besluit wegens strijd hiermee wordt vernietigd. Gelet hierop ziet de Afdeling af van een inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden van [appellante A] en [appellante B] over de gestelde strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.
    
    Strijd met provinciaal beleid
    
    6.    [appellante A] en [appellante B] betogen voorts dat het plan is vastgesteld in strijd met provinciaal beleid zoals neergelegd in het Provinciaal Omgevingsplan Limburg 2014 (hierna: POL 2014). Uit dit beleid volgt volgens hen dat toevoeging van vierkante meters bruto vloeroppervlakte (hierna: bvo) aan detailhandel steeds gepaard moet gaan met het schrappen van vierkante meters bvo elders. Volgens [appellante A] en [appellante B] is dat in dit geval onvoldoende gebeurd. Voorts heeft volgens [appellante A] en [appellante B] geen afweging op regionaal niveau plaatsgevonden. Daarom is volgens hen niet duidelijk in hoeverre de ontwikkelingen waarin het plan voorziet, bijdragen aan een versterking van de detailhandelsstructuur in Weert.
    
    6.1.    De Afdeling overweegt dat de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet is gebonden aan provinciaal beleid. Wel dient de raad met provinciaal beleid rekening te houden, hetgeen betekent dat dit beleid in de belangenafweging dient te worden betrokken.    
    
        Uit de hoofdstukken 3 en 4 van de plantoelichting blijkt dat de raad rekening heeft gehouden met hetgeen in het POL 2014 is vermeld. Daarbij heeft de raad onderkend dat het provinciaal beleid in principe terughoudend is ten aanzien van nieuwe detailhandelsontwikkelingen, maar wel inzet op kwalitatieve versterking van de detailhandelsstructuur. De raad heeft inzichtelijk gemaakt in hoeverre met het plan wordt voorzien in een nieuwe detailhandelsontwikkeling, gegeven de omstandigheid dat de verplaatsing van de Jumbo- en de Aldi-supermarkt naar het plangebied met zich brengt dat de beide supermarkten elders verdwijnen. Tevens is inzichtelijk gemaakt in hoeverre met het plan een kwalitatieve versterking van de detailhandelsstructuur wordt teweeggebracht. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad onvoldoende rekening heeft gehouden met het provinciale beleid. Het betoog faalt.
    
    Strijd met gemeentelijk beleid
    
    7.    [appellante A] en [appellante B] hebben verder betoogd dat het plan strijdig is met de gemeentelijke structuurvisie. Volgens [appellante A] en [appellante B] zullen ook mensen van buiten de wijk naar de winkels in het plangebied komen, zodat geen sprake is van een wijkwinkelcentrum als bedoeld in de structuurvisie. Verder wijzen [appellante A] en [appellante B] erop dat de toename van het aantal winkelmeters in het plangebied, negatieve gevolgen heeft voor andere supermarkten in Weert. Ook zal - zoals volgens hen volgt uit het rapport van Rho - het winkelgebied aan de Maaspoort niet in stand kunnen worden gehouden, hetgeen volgens hen strijdt met het gemeentelijk beleid.
    
    7.1.    De Afdeling stelt vast dat in paragraaf 3.4 van de plantoelichting is uiteengezet dat de vaststelling van het plan past binnen het gemeentelijk beleid. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat op p. 23 van de structuurvisie expliciet is vermeld dat de mogelijkheid bestaat om in Weert-Oost aan de St. Jobstraat te voorzien in een nieuw wijkwinkelcentrum, waarbinnen de supermarkt en de andere winkels uit de Friezenstraat een plek kunnen krijgen. De raad heeft verder uiteengezet dat, nu het plan voorziet in een Jumbo- en een Aldi-supermarkt en enkele aanvullende speciaalzaken en wijkgerichte voorzieningen, het plan een wijkwinkelcentrum mogelijk maakt. Dat er mogelijk ook mensen van buiten de wijk naar de winkels in het plangebied zullen komen, betekent volgens de raad niet dat geen sprake is van een wijkwinkelcentrum. Gelet hierop ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het plan is vastgesteld in strijd met gemeentelijk beleid. Ook in hetgeen [appellante A] en [appellante B] overigens hebben aangevoerd ziet de Afdeling hiervoor geen aanleiding. Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    8.    Het beroep tegen de besluiten is ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.C. Groen, griffier.
    
    w.g. Uylenburg    w.g. Groen
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 juli 2017
    
    831.