ECLI:NL:CRVB:2022:863, Centrale Raad van Beroep, 05-04-2022, 21/60 PW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2022-04-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Bijstand bij wijze van maatregel verlaagd met 100% gedurende drie maanden. Recidive.
        Appellant is bij herhaling niet verschenen bij WerkLoont. Het college mag na volledige heroverweging van een besluit, dat besluit handhaven met aanvulling of wijziging van de motivering. Appellant heeft niet met enig concreet gegeven aannemelijk gemaakt dat hij met de pogingen van het college om hem te laten deelnemen aan het traject is overvraagd. Het college is terecht uitgegaan van recidive. Dat het college er bij het eerdere maatregelbesluit voor heeft gekozen om de maatregel te verlagen tot 0% betekent niet dat appellant daarmee een zogenoemde schone lei heeft gekregen.

2160 PW
    
      Centrale Raad van Beroep
      Enkelvoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 
      26 november 2020, 20/2895 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellant] te [woonplaats] (appellant)
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college)
    
    
    
    
      Datum uitspraak: 5 april 2022
    
    
    
      PROCESVERLOOP
    
    
    
      Namens appellant heeft mr. F.E.L. Teerling, advocaat, hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Onder toepassing van artikel 8:57, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is een onderzoek ter zitting achterwege gebleven, waarna de Raad het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, van de Awb heeft gesloten.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.1.
      Appellant ontvangt sinds 30 augustus 2017 bijstand ingevolge de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande.
      
    
    
      1.2.
      Bij besluit van 15 november 2018 heeft het college de bijstand van appellant bij wijze van maatregel verlaagd met 100% gedurende een maand, omdat hij niet was verschenen bij het traject [traject 1]. Bij besluit van 4 december 2018 heeft het college aan appellant nog een maatregel opgelegd voor 100%, nu gedurende drie maanden, omdat hij opnieuw niet was verschenen bij dat traject. Bij besluit van 29 april 2019 heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 15 november 2018 ongegrond verklaard, het bezwaar tegen het besluit van 4 december 2018 gedeeltelijk gegrond verklaard en de duur van die laatste maatregel beperkt tot een maand. Het besluit van 29 april 2019 is gebaseerd op artikel 18, vierde lid, aanhef en onder h, van de PW.
      
    
    
      1.3.
      Appellant is op 2 september 2019 door het college aangemeld voor het re-integratietraject [traject 2] op dinsdag- en donderdagochtend met ingang van 17 september 2019. Omdat appellant in september verschillende keren niet op de afspraken was verschenen, heeft een medewerker van de gemeente Rotterdam op 2 oktober 2019 een huisbezoek bij appellant afgelegd. Toen is afgesproken dat appellant zich op 3 oktober 2019 alsnog bij [traject 2] zou melden om met het traject te starten. Appellant is ook op die dag niet bij [traject 2] verschenen. Vervolgens heeft een medewerker van de gemeente Rotterdam op 4 oktober 2019 een gesprek gevoerd met appellant, waarin is afgesproken dat hij zich op 8 oktober 2019 alsnog bij [traject 2] zou melden. 
      
    
    
      1.4.
      Bij besluit van 10 oktober 2019 heeft het college de bijstand van appellant bij wijze van maatregel verlaagd met 0% voor de duur van een maand met ingang van 1 november 2019. Dat besluit berust op grond dat appellant op 3 oktober 2019 niet heeft meegewerkt aan het onderzoek naar mogelijkheden voor arbeidsinschakeling. De maatregel is verlaagd van 100% naar 0% omdat appellant in het gesprek op 4 oktober 2019 een laatste kans was geboden om aan zijn re-integratieverplichting te voldoen door op 8 oktober 2019 alsnog bij [traject 2] te verschijnen. Dit heeft het college gezien als een dringende reden om de maatregel te verlagen naar 0%.
      
    
    
      1.5.
      Op 8 oktober 2019 is appellant ook niet verschenen voor deelname aan het traject [traject 2]. Hij heeft die ochtend in een e-mail aan een medewerker van het college, als antwoord op de vraag waarom hij niet was verschenen, gemeld dat hij zich had verslapen.
    
    
      1.6.
      Bij brief van 10 oktober 2019 heeft een medewerker van het college appellant uitgenodigd voor een hoor-wederhoorgesprek op 21 oktober 2019 over het feit dat hij, anders dan was afgesproken, niet was gestart met het traject [traject 2]. Appellant heeft zich hiervoor op 17 oktober 2019 telefonisch afgemeld, omdat hij die dag een sollicitatiegesprek had afgesproken bij werkgever [werkgever]. Appellant heeft op 21 oktober 2019 een e-mail aan een medewerker van het college laten weten dat het gesprek goed was verlopen, dat hij zich de komende dagen bij [werkgever] moest melden om enkele testen te doen en dat hij daarom niet op 22 oktober 2019 en 24 oktober 2019 naar [traject 2] kon komen. Appellant is op 22 oktober 2019 niet verschenen bij [werkgever], zoals was afgesproken. Hij heeft later op die ochtend een medewerker van [werkgever] in een e-mail laten weten dat hij zich had verslapen en dat hij verkouden was.
      
    
    
      1.7.
      Het college heeft bij besluit van 24 oktober 2019 de bijstand van appellant bij wijze van maatregel verlaagd met 100% voor de duur van drie maanden met ingang van 1 december 2019. Dat besluit berust op het standpunt van het college dat appellant niet heeft meegewerkt aan een traject. Dit besluit is gebaseerd op artikel 18, tweede lid, van de PW en de artikelen 5.2B en 10 van de Verordening maatregelen en handhaving PW, IOAW en IOAZ Rotterdam (Verordening). 
      
    
    
      1.8.
      Het college heeft dat besluit, na bezwaar van appellant daartegen, gehandhaafd bij besluit van 17 april 2020 (bestreden besluit), onder wijziging van de motivering. Het college heeft aan dit besluit ten grondslag gelegd dat appellant op 8 oktober 2019, 22 oktober 2019 en 24 oktober 2019 niet is verschenen op afspraken bij het traject [traject 2], waarmee hij de verplichting uit artikel 18, vierde lid, aanhef en onder h, van de PW niet is nagekomen. Omdat appellant in de afgelopen twaalf maanden al eerder maatregelen heeft opgelegd gekregen, is sprake van recidive.
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
      
      3. In hoger beroep heeft appellant zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
    
    
      4.1.
      Een belanghebbende, zoals in dit geval appellant, is verplicht om gebruik te maken van een aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling. Dat volgt uit artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW.
      
    
    
      4.2.
      Indien de belanghebbende die verplichting niet nakomt verlaagt het college op grond van artikel 18, vierde lid, aanhef en onder h, van de PW de bijstand overeenkomstig het vijfde, zesde, zevende of achtste lid. 
      
    
    
      4.3.
      In het vijfde lid van artikel 18 van de PW staat dat het college dan de bijstand met 100% verlaagt voor een bij de verordening als bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel a, vastgestelde periode van ten minste één maand en ten hoogste drie maanden. De hier bedoelde verordening is de Verordening. 
      
    
    
      4.4.
      Op grond van artikel 8, eerste lid, van de Verordening bedraagt de maatregel 100% van de bijstandsnorm gedurende één maand indien een belanghebbende een verplichting als bedoeld in artikel 18, vierde lid, van de PW niet nakomt. 
      
    
    
      4.5.
      In artikel 18, zesde lid, van de PW staat hoe de maatregel moet worden vastgesteld als een belanghebbende bij herhaling zijn verplichtingen niet nakomt (recidive). Indien de belanghebbende een verplichting als bedoeld in het vierde lid niet nakomt binnen twaalf maanden nadat het vijfde lid toepassing heeft gevonden, verlaagt het college op grond van het zesde lid, in afwijking van het vijfde lid, de bijstand met 100% voor een bij de verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel a, vastgestelde periode die in ieder geval langer is dan de op grond van het vijfde lid vastgestelde periode van verlaging en ten hoogste drie maanden. De hier bedoelde verordening is ook de eerder genoemde Verordening.
      
    
    
      4.6.
      Op grond van artikel 11, derde lid, van de Verordening bedraagt de verlaging 100% van de bijstandsnorm gedurende drie maanden als een belanghebbende zich binnen twaalf maanden na bekendmaking van een besluit waarbij een maatregel is toegepast vanwege een gedraging als bedoeld in artikel 18, vierde lid, van de PW, opnieuw schuldig maakt aan een verwijtbare gedraging als bedoeld in artikel l8, vierde lid, van de PW.
      
      
        
          Grondslag maatregel 
        
      
      
    
    
      4.7.
      Het opleggen van een maatregel is een voor de betrokkene belastend besluit. Daarom moet het college aannemelijk maken dat aan de voorwaarden voor het opleggen van een maatregel is voldaan. Dit betekent dat het college daarvoor de nodige kennis over de relevante feiten moet verzamelen. Ter zitting bij de rechtbank heeft het college het bestreden besluit verduidelijkt in die zin dat daaraan ten grondslag ligt dat appellant op 8 oktober 2019, 22 oktober 2019 en 24 oktober 2019 niet is verschenen bij [traject 2]. Niet in geschil is dat het traject [traject 2] een door het college aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling is. Ook is niet in geschil dat appellant op 8 oktober 2019, 22 oktober 2019 en 24 oktober 2019 niet is verschenen bij het traject [traject 2].
      
    
    
      4.8.
      Appellant heeft aangevoerd dat het college de gedragingen van na 8 oktober 2019 niet aan het bestreden besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Daarnaast is volgens appellant het niet verschijnen op 8 oktober 2019 al aan het besluit van 10 oktober 2019 ten grondslag gelegd, waardoor het college ook deze gedraging niet meer aan het bestreden besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Deze beroepsgronden slagen niet.
      
      
        4.8.1.
        Anders dan appellant meent mag het college na volledige heroverweging van een besluit, zoals bedoeld in artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), dat besluit handhaven met aanvulling of wijziging van de motivering. Dit brengt met zich mee dat het college de afwezigheid van appellant op 22 oktober 2019 en 24 oktober 2019 aan het bestreden besluit ten grondslag heeft mogen leggen als motivering van de handhaving van het besluit tot het opleggen van de maatregel. Anders dan appellant stelt blijkt uit het besluit van 10 oktober 2019 en de gedingstukken waarop dat is gebaseerd dat daaraan niet de afwezigheid van appellant op 8 oktober 2019 ten grondslag ligt, maar zijn afwezigheid op 3 oktober 2019. Het college heeft de afwezigheid van appellant op 8 oktober 2019 dan ook mede aan het bestreden besluit ten grondslag kunnen leggen.
        
      
    
    
      4.9.
      Dit betekent dat het college in beginsel verplicht was aan appellant een maatregel op te leggen op de grond dat hij de in artikel 18, vierde lid, aanhef en onder h, van de PW neergelegde verplichting niet was nagekomen. 
      
      
        
          Verwijtbaarheid 
        
      
      
    
    
      4.10.
      Het college ziet af van het opleggen van een maatregel, indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. Dat staat in artikel 18, negende lid, van de PW. Indien de gedraging in verminderde mate aan de belanghebbende kan worden verweten is dat een omstandigheid die een rol kan spelen bij de vraag of de op te leggen maatregel moet worden gematigd zoals bedoeld in artikel 18, tiende lid, van de PW. Als een belanghebbende stelt dat hem geen enkel verwijt of een verminderd verwijt treft, moet hij dat aannemelijk maken. 
      
    
    
      4.11.
      Appellant heeft aangevoerd dat zijn gedraging, het bij herhaling niet verschijnen bij [traject 2], hem niet kan worden verweten, omdat hij wordt overvraagd door de niet aflatende eis van het college dat hij deelneemt aan dat traject. Bovendien had het college vanwege zijn vele ziekmeldingen moeten bekijken of er alternatieven waren voor zijn re-integratie of nader onderzoek moeten doen naar zijn belastbaarheid. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        4.11.1.
        Appellant heeft niet met enig concreet gegeven aannemelijk gemaakt dat hij met de pogingen van het college om hem te laten deelnemen aan het traject is overvraagd. Ook zijn er geen aanknopingspunten om aan te nemen dat appellant, zoals hij stelt, wegens ziekte niet in staat was om deel te nemen aan het traject. In tegendeel, hij had zich volgens hemzelf afgemeld voor de afspraken op 22 oktober 2019 en 24 oktober 2019 omdat hij zich in het kader van een sollicitatieprocedure moest melden bij [werkgever], maar hij is daar toen niet verschenen omdat hij zich verslapen had en verkouden was. Ook verder is uit de gedingstukken niet af te leiden dat appellant door de eerdere afspraken over deelname aan het traject is overvraagd. 
        
        
          
            Recidive
          
        
        
      
    
    
      4.12.
      Appellant heeft aangevoerd dat het college bij het opleggen van de maatregel ten onrechte is uitgegaan van recidive. Het besluit van 10 oktober 2019 kan hiervoor niet in aanmerking worden genomen, omdat daarbij niet is voldaan aan het kenbaarheidsvereiste. Maatregelen die zijn opgelegd voor 10 oktober 2019 kunnen ook niet worden meegenomen bij het bepalen van recidive, omdat appellant met het besluit van 10 oktober 2019 een schone lei heeft gekregen. Deze beroepsgrond slaagt ook niet.
      
      
        4.12.1.
        Anders dan appellant meent is voor het aannemen van recidive niet vereist dat bij het eerder genomen maatregelbesluit is vermeld dat dat besluit kan wordt betrokken bij een later vast te stellen recidive. Bovendien is in het besluit van 10 oktober 2019 uitdrukkelijk vermeld dat dit het geval is.
        
      
      
        4.12.2.
        Het besluit van 10 oktober 2019 staat er niet aan in de weg dat bij een later besluit alsnog eerder opgelegde maatregelen worden betrokken bij de beoordeling of sprake is van recidive. Aan appellant zijn in de twaalf maanden voorafgaand aan het besluit van 24 oktober 2019 al maatregelen opgelegd wegens eenzelfde gedraging. Het college heeft appellant namelijk bij besluiten van 15 november 2018 en 4 december 2018 maatregelen opgelegd op grond van artikel 18, vierde lid, aanhef en onder h, van de PW. Dat het college er bij het besluit van 10 oktober 2019 voor heeft gekozen om de maatregel te verlagen tot 0% betekent niet dat appellant daarmee een zogenoemde schone lei heeft gekregen. Dat betekent dus ook niet dat het college bij het nu bestreden besluit artikel 18, zesde lid, van de PW, dat dwingend recht is, niet moest toepassen.  
        
      
    
    
      4.13.
      Dit leidt tot de conclusie dat het college terecht is uitgegaan van recidive en appellant in beginsel terecht een maatregel van 100% gedurende drie maanden heeft moeten opleggen. 
      
      
        
          Evenredigheid
        
      
      
    
    
      4.14.
      Het college stemt een op te leggen maatregel of een opgelegde maatregel af op de omstandigheden van de belanghebbende en diens mogelijkheden om middelen te verwerven, indien naar zijn oordeel, gelet op bijzondere omstandigheden, dringende redenen daartoe noodzaken. Dat staat in artikel 18, tiende lid, van de PW. 
      
    
    
      4.15.
      Voor zover appellant met zijn stelling dat hij door het college is overvraagd heeft bedoeld aan te voeren dat de maatregel niet evenredig is aan zijn gedraging slaagt die beroepsgrond gelet op 4.11.1 niet. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het college hem heeft overvraagd, door er bij hem bij herhaling op aan te dringen om deel te nemen aan het traject. Dat het in de rede had gelegen dat het college een andere manier zou zoeken om appellant te bewegen om mee te werken aan zijn eigen re-integratie, zoals appellant heeft betoogd, betekent niet dat het college hierin een dringende reden had moeten zien om de maatregel te matigen. 
      
    
    
      4.16.
      Wat is overwogen in 4.1 tot en met 4.15 betekent dat het hoger beroep niet slaagt en dat de aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
      
      
        5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door F. Hoogendijk, in tegenwoordigheid van B. Beerens als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 5 april 2022.
    
    
    
    
    
      						(getekend) F. Hoogendijk
    
    
    
    
    
      						(getekend) B. Beerens