ECLI:NL:CBB:2025:171, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 18-03-2025, 22/2516
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-03-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Tussenuitspraak. De minister heeft de aanvraag onjuist beoordeeld. De bewijslast dat de minimale reductiepercentages niet gehaald worden, ligt bij de minister. Hieruit volgt dat de beoordeling van het project die de minister heeft uitgevoerd niet erop gericht moet zijn te beoordelen of de onderneming aannemelijk heeft gemaakt dat de reductiepercentages gehaald worden, maar of de minister op basis van het projectplan aannemelijk heeft gemaakt dat die niet gehaald worden. Het College draagt de minister op het geconstateerde gebrek in het bestreden besluit te herstellen of een ander besluit daarvoor in de plaats te nemen.

tussenuitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 22/2516 
    
    
    tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 18 maart 2025 in de zaak tussen
    
      [naam 1] B.V., te [woonplaats 1] (onderneming)
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
    (gemachtigde: mr. P.J. Kooijman)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 16 mei 2022 (afwijzingsbesluit) heeft de minister de aanvraag van de onderneming voor een subsidie op grond van Titel 2.2 Bewezen en niet-bewezen innovaties verduurzaming veehouderij van de Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies (Regeling) afgewezen.
    
    
    
      Met het besluit van 25 oktober 2022 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de onderneming ongegrond verklaard.
    
    
    
      De onderneming heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      De zitting was op 21 november 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 2] en [naam 3] namens de onderneming en de gemachtigde van de minister.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding en samenvatting
      
    
    
    
      1.1
      De onderneming heeft op 14 februari 2022 subsidie aangevraagd van € 260.450,- voor het project “ [naam 4] : Het weiland in je stal!” (project). [naam 4] is een mix van micro-organismen die bij melkveehouderijen kan worden toegevoegd aan de mest op de roostervloeren in de stal en op de stromest in potstallen en afkalfruimten. In de aanvraag staat dat de ammoniak- en methaanemissies hierdoor met 50% worden gereduceerd. [naam 4] is ontwikkeld door een Zwitsers bedrijf, [naam 5] 
      
    
    
      1.2
      Het project houdt in dat om de vier weken bij vier melkveehouders [naam 4] wordt toegevoegd aan de mest gedurende een periode van 16 maanden, waarbij de uitstoot(reductie) van ammoniak en methaan wordt gemeten om de werkzaamheid van [naam 4] vast te kunnen stellen. De onderneming wil het project samen uitvoeren met Stichting [naam 6] Opleidingen ( [naam 6] Hogeschool) te [woonplaats 2] , [naam 7] te [woonplaats 1] , maatschap [naam 8] en [naam 9] te [woonplaats 3] , [naam 10] te [woonplaats 4] en [naam 11] C.V. te [woonplaats 4] . De onderneming treedt voor de subsidieaanvraag op als penvoerder.
      
    
    
      1.3
      De subsidie die voor het project is aangevraagd valt in de Regeling in de categorie “niet-bewezen innovaties”. Het project bestaat alleen uit een emissiemetingenfase.
      
    
    
      1.4
      Het College komt tot het oordeel dat de minister de aanvraag onjuist heeft beoordeeld, zowel procedureel als inhoudelijk. Het College legt hierna uit hoe het tot dit oordeel komt. De minister krijgt de opdracht de gebreken te herstellen en zo nodig een nieuw besluit te nemen. Daarvoor past het College een bestuurlijke lus toe. Deze uitspraak is dus een tussenuitspraak. 
      
      
        
          Standpunten van partijen
        
      
      
    
    
      2.1
      De minister heeft de aanvraag om subsidie afgewezen. Daarbij heeft de minister als afwijzingsgrond gehanteerd dat onvoldoende is onderbouwd dat met het project de minimaal vereiste reductiepercentages worden gehaald die voor ammoniak en methaan zijn bepaald in de Regeling. 
      
    
    
      2.2
      De onderneming is het niet eens met de besluitvorming van de minister.
      
    
    
      2.3
      Partijen zijn verdeeld over de vraag of het gebruik van [naam 4] een wetenschappelijke basis heeft en of de Regeling dat voorschrijft. Tussen partijen is eveneens in geschil of het projectplan het werkingsprincipe van [naam 4] voldoende beschrijft, voldoende ingaat op de omstandigheden die nodig zijn om [naam 4] goed te laten werken en of de daarin gestelde emissiereducties voldoende zijn onderbouwd. 
      
    
    
      2.4
      Het College gaat voor zover van belang hierna in op de argumenten van partijen.
      
      
        
          Beoordeling door het College
        
      
      
      
        
          Afwijzingsgrond en bewijslastverdeling
        
      
      
    
    
      3.1
      De minister heeft de aanvraag afgewezen met als motivering dat de onderneming niet heeft onderbouwd dat de minimaal vereiste reductiepercentages voor ammoniak en methaan worden gehaald. Het gaat om de reductiepercentages die worden gerealiseerd door alleen zogenoemde managementmaatregelen, zoals vermeld in Bijlage 2.2.1, tabel 2.2, bij de Regeling. Daarin is een reductiepercentage neergelegd bij melkvee voor methaan van 10 en voor ammoniak van 20. 3.2	Uit artikel 4.2, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in samenhang met artikel 2.2.8 van de Regeling, waarin is bepaald welke informatie de aanvraag ten minste moet bevatten, volgt dat het op de weg van de aanvrager ligt om de noodzakelijke gegevens te verschaffen op grond waarvan de minister kan beoordelen of de bedoelde reductiepercentages gehaald zullen worden. Aan deze bewijsvoeringslast heeft de onderneming voldaan. Gesteld noch gebleken is dat de aanvraag, na desgevraagd door de minister te zijn aangevuld door de onderneming, onvoldoende gegevens bevatte om te kunnen worden beoordeeld. Integendeel, de minister is overgegaan tot inhoudelijke beoordeling van de aanvraag en heeft deze op inhoudelijke gronden afgewezen. Daaruit volgt dat de onderneming volgens de minister heeft voldaan aan de informatieverplichting die voortvloeit uit artikel 4:2, tweede lid, van de Awb en artikel 2.2.8 van de Regeling. De minister is hier in beroep ook niet van teruggekomen.
      
    
    
      3.3
      
        Op grond van artikel 2.2.6, aanhef, onder a, onder 2, van de Regeling beslist de minister afwijzend op een aanvraag voor subsidie indien op basis van het projectplan, bedoeld in artikel 2.2.8, derde lid, aannemelijk is dat met de uitvoering van het innovatieproject
        de reductie van broeikasgasemissies of stalemissies lager is dan de van toepassing zijnde minimale reductiepercentages van de emissiewaarde, bedoeld in Bijlage 2.2.1 (…).
      
      
    
    
      3.4
      Gezien de formulering van deze bepaling, ligt de bewijslast dat de minimale reductiepercentages niet gehaald worden bij de minister. Hieruit volgt dat de beoordeling van het project die de minister heeft uitgevoerd niet erop gericht moet zijn te beoordelen of de onderneming aannemelijk heeft gemaakt dat de reductiepercentages gehaald worden, maar of de minister op basis van het projectplan aannemelijk heeft gemaakt dat die niet gehaald worden. Bij de waardering van de door de minister gemaakte beoordeling betrekt het College dat het hier gaat om een aanvraag voor een project voor een niet-bewezen innovatie, dat erop is gericht metingen te doen om vast te stellen of de innovatie de beoogde werking zal hebben. Het gaat er dus niet om dat al bij voorbaat duidelijk moet zijn dat het middel ( [naam 4] ) zal werken, maar of bij voorbaat moet worden aangenomen dat het niet goed kan werken. Het College zal hierna beoordelen of de minister dat aannemelijk heeft gemaakt.
      
      
        
          De beoordeling van het project
        
      
      
    
    
      3.5
      De minister heeft zijn standpunt dat met het projectplan de minimaal vereiste reductiepercentages niet worden gehaald, gebaseerd op een advies dat is neergelegd in een ingevuld analyseformulier “Bijlage analyse project innovatiemodule Subsidie brongerichte verduurzaming van stal- en managementmaatregelen (Sbv)”. Het formulier is ingevuld door “experts” uit een “Sbv-pool”. Deze experts hebben aangekruist dat de minimale reductiepercentages voor methaan en ammoniak niet gehaald zullen worden. Zij achten de onderbouwing van de in het projectplan bij de aanvraag genoemde reductiepercentages onvoldoende. Er is de experts geen wetenschappelijke literatuur bekend waarin overtuigend is aangetoond dat een aanzienlijke reductie van methaanemissie kan worden verwacht met een systeem waarbij een bacteriemengsel wordt versproeid. De experts nemen aan dat de metingen die zijn vermeld in het projectplan 24-uursmetingen zijn geweest. Verder stellen de experts dat [naam 4] prima eerst in een laboratorium kan worden getest voordat in een veel complexere omgeving gemeten wordt.
      
    
    
      3.6
      Uit het analyseformulier blijkt niet hoeveel experts bij de beoordeling betrokken zijn geweest. Pas in de beroepsfase is duidelijk geworden dat het om twee personen ging. Evenmin is vermeld welke twee leden uit de Sbv-pool zijn geraadpleegd en wat hun deskundigheid precies is, terwijl ook geen duidelijkheid bestaat over de wijze waarop de beoordeling is uitgevoerd en met welke waarborgen de beoordeling is omkleed. De minister heeft vervolgens de conclusies met betrekking tot de reductiepercentages en argumenten daarvoor in het analyseformulier als motivering gebruikt voor de afwijzing van de subsidieaanvraag. Zoals het College al eerder heeft geoordeeld in de uitspraak van 26 maart 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:213), is dit procedureel geen juiste wijze van beoordeling. De omstandigheid dat de identiteit van één van de betrokken leden van de Sbv-pool in de loop van de beroepsprocedure bekend is geworden bij de onderneming, maakt dit niet anders.
      
    
    
      3.7
      Inhoudelijk kan de motivering van de minister, die berust op de oordelen en argumenten in het analyseformulier, evenmin standhouden. Zoals onder 4.4 al is overwogen gaat het er niet om of de werkzaamheid van [naam 4] op basis van het projectplan kan worden bewezen. Daarvoor zijn immers juist de metingen bedoeld waarvoor de subsidie is aangevraagd in het kader van nog niet bewezen investeringen. Het gaat erom of op basis van het projectplan al moet worden aangenomen dat met de toepassing van [naam 4] de minimale reductiepercentages voor methaan (10) en ammoniak (20) niet gehaald zullen worden.Ten aanzien van methaan is in het analyseformulier vermeld dat op basis van het projectplan op stalsysteemniveau een emissiereductie van 15% tot 20% mag worden verwacht en dat daarmee in principe kan worden voldaan aan de reductie-eis. Voor ammoniak is vermeld dat op basis van het projectplan op stalsysteemniveau een emissiereductie van 15% mag worden verwacht. Hoewel dat minder is dan de op grond van de Regeling vereiste 20% wordt in het analyseformulier gesteld dat in principe kan worden voldaan aan de reductie-eis.Vervolgens wordt in het analyseformulier gesteld dat de onderbouwing in het projectplan onvoldoende is. Daarbij is aangenomen dat de metingen die in het projectplan zijn vermeld 24-uurs metingen zijn geweest. Gebleken is echter dat het gaat om metingen die over langere perioden zijn gedaan. Voor zover als gebrek aan het projectplan is aangemerkt dat de resultaten van deze metingen zijn vergeleken met de emissieresultaten van jaarrondmetingen en geen “controlled-case” metingen zijn geweest, geldt dat daarvoor nu juist de subsidie is gevraagd. Om daarvoor in aanmerking te komen is een onderbouwde indicatie dat de beoogde emissiereductie kan worden gehaald voldoende. Door te eisen dat die metingen al zijn uitgevoerd en aan het projectplan ten grondslag moeten worden gelegd, miskent de minister het doel van de subsidie.
      
    
    
      3.8
      De onderneming heeft de analyse verder bestreden met een rapport van 31 oktober 2024 van [naam 3] ( [naam 3] ). Deze heeft over de metingen in het projectplan verklaard dat deze voldoen aan het vereiste meetprotocol (WUR 1032). Op de zitting heeft [naam 3] daar nog aan toegevoegd dat vanwege dit protocol geen specifieke nulmetingen nodig zijn. Hij heeft verder gemotiveerd gesteld dat [naam 4] niet in een laboratorium kan worden getest, omdat de omstandigheden in de stal en de mestkelder moeilijk te simuleren zijn. Hij heeft ook de aanname in het analyseformulier dat, kort gezegd, een bacteriemengsel niet zal kunnen werken gemotiveerd bestreden.
    
    
      3.9
      Op dit rapport is geen inhoudelijke reactie meer gegeven door de minister.
      
    
    
      3.10
      Het bestreden besluit is in strijd met artikel 3:2 van de Awb en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, onzorgvuldig en zonder deugdelijke motivering genomen.
      
      
        
          Bestuurlijke lus
        
      
      
      4 Het College ziet geen mogelijkheid het geschil finaal te beslechten. Om voor subsidie in aanmerking te komen moet een project bij de beoordeling voldoende punten scoren. In dit geval is aan het project helemaal geen score toegekend. De minister zal het project opnieuw moeten laten beoordelen, op een transparante wijze door deskundigen van wie de onafhankelijkheid is gewaarborgd. Daarbij moet het project worden beoordeeld aan de hand van de juiste maatstaf, namelijk dat het voor subsidie in aanmerking komt tenzij de minister aannemelijk maakt dat de minimale reductiepercentages niet gehaald zullen worden. Bij die beoordeling moet behalve het projectplan ook het rapport van [naam 3] worden betrokken.
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      5 Het College zal de minister opdragen het geconstateerde gebrek in het bestreden besluit te herstellen of een ander besluit daarvoor in de plaats te nemen. Hiervoor zal het College een termijn van dertien weken stellen na de dag van verzending van deze tussenuitspraak. Voor het geval de minister meent meer tijd nodig te hebben voor de herbeoordeling, moet hij voor het einde van deze termijn een gemotiveerd verzoek om verlenging doen bij het College. Na ontvangst van de reactie van de minister zal het College de onderneming in de gelegenheid stellen om binnen vier weken na verzending van de reactie van de minister schriftelijk haar zienswijze te geven. 
      6 Het College houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat betekent ook dat over de proceskosten en het griffierecht in de einduitspraak zal worden beslist.
      
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College:
    
    
      
        draagt de minister op binnen dertien weken na het verzenden van deze tussenuitspraak het gebrek in het besluit van 25 oktober 2022 te herstellen of een ander besluit hiervoor in de plaats te nemen, met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak; 
      
      
        houdt iedere verdere beslissing aan.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Brugman, mr. J.L. Verbeek, en mr. M.P. Glerum, in aanwezigheid van mr. F. Willems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 maart 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. D. Brugman	w.g. F. Willems