ECLI:NL:RVS:2025:210, Raad van State, 22-01-2025, 202400864/1/V6 en 202400866/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-01-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 december 2021 heeft de minister van Buitenlandse Zaken een aanvraag van [appellant sub 1] om op enige wijze zijn overkomst naar Nederland te faciliteren afgewezen. Bij besluit van 18 november 2021 heeft de minister een aanvraag van [appellant sub 2] om op enige wijze haar overkomst naar Nederland te faciliteren afgewezen. De vader van appellanten heeft de Nederlandse nationaliteit. Hij heeft op 17 augustus 2021 een verzoek ingediend om met zijn kinderen geëvacueerd te worden vanuit Afghanistan naar Nederland. Per e-mail van 19 augustus 2021 heeft de vader, op verzoek van de minister, gespecificeerd dat het gaat om zijn vrouw en drie kinderen met hun gezinnen. De drie kinderen zijn de oudste zoon [appellant sub 1], de dochter [appellant sub 2] en de jongste zoon [zoon]. De minister heeft de vader vervolgens op 22 augustus 2021 bericht dat hij en zijn kerngezin op de evacuatielijst zijn geplaatst. Het is de familie echter niet gelukt om het vliegveld te bereiken, waardoor zij niet naar Nederland zijn geëvacueerd.

202400864/1/V6 en 202400866/1/V6.
    Datum uitspraak: 22 januari 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellant sub 1],
    2.      [appellant sub 2],
    appellanten,
    tegen de uitspraken van de rechtbank Den Haag van 8 januari 2024 in zaken nrs. 23/929 en 23/949 in de gedingen tussen:
    appellanten
    en
    de minister van Buitenlandse Zaken.
    Procesverloop
    Zaak nr. 202400864/1/V6
    Bij besluit van 6 december 2021 heeft de minister een aanvraag van [appellant sub 1] om op enige wijze zijn overkomst naar Nederland te faciliteren afgewezen.
    Bij besluit van 23 december 2022 heeft de minister het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 8 januari 2024 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld. Dit hoger beroep heeft zaaknummer 202400864/1/V6 gekregen.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Zaak nr. 202400866/1/V6
    Bij besluit van 18 november 2021 heeft de minister een aanvraag van [appellant sub 2] om op enige wijze haar overkomst naar Nederland te faciliteren afgewezen.
    Bij besluit van 23 december 2022 heeft de minister het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 8 januari 2024 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld. Dit hoger beroep heeft zaaknummer 202400866/1/V6 gekregen.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft beide zaken gevoegd ter zitting behandeld op 14 november 2024, waar appellanten, bijgestaan door mr. M.M.J. van Zantvoort, advocaat in ’s-Hertogenbosch, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.M. van Asperen, advocaat in Den Haag, en mr. M.D. Barendrecht, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       De Afdeling heeft de zaken vanwege de nauwe onderlinge samenhang gevoegd behandeld.
    Inleiding
    2.       De vader van appellanten heeft de Nederlandse nationaliteit. Hij heeft op 17 augustus 2021 een verzoek ingediend om met zijn kinderen geëvacueerd te worden vanuit Afghanistan naar Nederland. Per e-mail van 19 augustus 2021 heeft de vader, op verzoek van de minister, gespecificeerd dat het gaat om zijn vrouw en drie kinderen met hun gezinnen. De drie kinderen zijn de oudste zoon [appellant sub 1], de dochter [appellant sub 2] en de jongste zoon [zoon]. De minister heeft de vader vervolgens op 22 augustus 2021 bericht dat hij en zijn kerngezin op de evacuatielijst zijn geplaatst. Het is de familie echter niet gelukt om het vliegveld te bereiken, waardoor zij niet naar Nederland zijn geëvacueerd.
    2.1.    Op 1 november 2021 hebben de drie kinderen, mede namens hun gezinnen, opnieuw verzocht om overbrenging naar Nederland. De minister heeft dit verzoek afgewezen, omdat de drie kinderen met hun gezinnen niet behoren tot het kerngezin van de vader.
    Procedure
    3.       Appellanten klagen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er twee procedures zijn, één over de biologische kinderen van de vader en één over de gezinnen van de biologische kinderen. Zij klagen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat deze procedures niet zien op [zoon], de jongste zoon van de vader. Appellanten verzoeken de Afdeling te onderkennen dat deze procedures ook gaan over [zoon] en zijn gezin.
    3.1.    Gedurende de procedures is verwarring ontstaan over de vraag op welke gezinsleden de besluiten zien. Deze verwarring was er ook bij de rechtbank. Ter zitting bij de rechtbank is geconcludeerd dat één besluit ziet op zoon [appellant sub 1] en zijn gezin en het andere op dochter [appellant sub 2] en haar gezin. Verder is ter zitting bij de rechtbank afgesproken dat de minister een nieuw besluit zou nemen voor [zoon] en zijn gezin. Ter zitting bij de Afdeling is toegelicht dat dit besluit inmiddels is genomen. [zoon] heeft daartegen beroep ingesteld. De Afdeling heeft begrip voor de wens om de zaken bijeen te houden, maar ziet daarvoor geen juridische grondslag. Deze uitspraak beperkt zich daarom tot de besluiten die gaan over [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en hun kinderen.
    De hogerberoepsgrond slaagt niet.
    Vertrouwensbeginsel
    4.       Appellanten voeren aan dat de rechtbank in de uitspraken ten onrechte heeft overwogen dat hun beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. Zij voeren aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de gezinsleden met naam en toenaam zijn genoemd als onderdeel van de evacuatielijst en dat zij geëvacueerd zouden zijn wanneer het hen gelukt zou zijn om het vliegveld te bereiken. Door hen nadien van de evacuatielijst te halen is het vertrouwensbeginsel geschonden. De rechtbank is de minister ten onrechte gevolgd in het aanbrengen van een scheiding tussen de evacuatieoperatie en de inspanningen tot overbrenging ná de evacuatieoperatie.
    Standpunt minister
    4.1.    De minister stelt zich op het standpunt dat tijdens de evacuatieoperatie nooit meer is toegezegd dan een inspanning om te evacueren en dat deze toezegging tot inspanning in beginsel ten einde is gekomen na het beëindigen van de evacuatieoperatie. Verder stelt de minister dat hij niet heeft toegezegd de familie zonder meer naar Nederland over te brengen mocht de evacuatie niet lukken. Aan de in die periode genomen beslissingen kan volgens de minister ook geen vertrouwen worden ontleend, omdat deze onder grote druk zijn genomen. Tot slot betoogt de minister dat hij altijd helder heeft gecommuniceerd dat alleen leden van het kerngezin naar Nederland mochten overkomen en blijkt uit de correspondentie dat de medewerker van het crisisteam in de veronderstelling verkeerde dat de genoemde gezinsleden daar deel van uitmaakten.
    Oordeel Afdeling
    4.2.    Ter zitting hebben appellanten toegelicht dat het beroep op het vertrouwensbeginsel alleen ziet op [appellant sub 1] en [appellant sub 2], de biologische kinderen van de vader, en niet op de overige leden van hun gezinnen. De Afdeling zal zich in haar oordeel daarom tot hen beperken.
    Bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel moeten drie stappen worden doorlopen. De eerste is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Kan die uitlating en/of gedraging worden gekwalificeerd als een toezegging? Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus sprake is van een gerechtvaardigde verwachting, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid. Zie de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, onder 11.
    Stap 1: Toezegging
    4.2.1.1.        Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    4.2.1.2.        Uit de e-mailwisseling van augustus 2021 blijkt dat de vader vanuit het e-mailadres van zijn zoon [appellant sub 1] op 18 augustus 2021 een hulpverzoek heeft gedaan en in antwoord op de reactie op 19 augustus 2021 een overzicht heeft gestuurd van de namen van zijn familieleden en de betreffende familieband. Kortgezegd noemt hij zijn vrouw, zijn drie kinderen en de gezinsleden van zijn kinderen. Aan de vader is daarna, op 22 augustus 2021, vanuit het e-mailadres kabul@minbuza.nl bericht dat hij en zijn kerngezin op de evacuatielijst zijn gezet en is gevraagd om verdere persoonsgegevens van zijn kinderen en vrouw. Eveneens is hem uitgelegd dat Nederland zich op dat moment richt op het evacueren van Nederlandse burgers, hun kinderen en hun echtgenotes. De vader heeft dezelfde dag aan dit verzoek voldaan door de gevraagde gegevens van de eerder door hem genoemde familieleden te mailen. Laat op de avond van 23 augustus 2021, heeft de vader een e-mail ontvangen van kabul@minbuza.nl met daarin het verzoek zich diezelfde dag nog te melden op het vliegveld van Kabul voor evacuatie. Via WhatsApp heeft de vader contact gehouden met het ministerie en gevraagd om bevestiging dat hij zijn meerderjarige kinderen mee mag nemen. Tot driemaal toe is per Whatsapp bevestigd dat zijn kinderen en vrouw op de lijst staan en deze vier personen met hem mee mogen en zijn zij ook met naam genoemd. De Afdeling stelt vast dat de vader steeds transparant is geweest over de familiebanden en dat hij de relevante feiten juist en volledig heeft weergegeven.
    De Afdeling is van oordeel dat appellanten met de door hen overgelegde stukken aannemelijk hebben gemaakt dat aan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] een toezegging is gedaan. Hierna bespreekt de Afdeling wat aan hen is toegezegd.
    4.2.1.3.        De minister betoogt dat een onderscheid moet worden gemaakt tussen de acute evacuatiefase, die geëindigd is op 26 augustus 2021, en de overbrengingsfase die daarop volgde. De minister zou niet gehouden zijn om fouten die zijn gemaakt in de evacuatiefase, te continueren in de overbrengingsfase. De Afdeling volgt dit betoog niet. De Afdeling heeft het onderscheid tussen deze twee fases erkend, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 14 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3281, onder 3.2. Bij een beroep op het vertrouwensbeginsel is echter leidend wat appellanten in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs uit de toezegging konden en mochten afleiden. Na de evacuatiefase is de minister zich blijven inspannen om personen die niet op tijd geëvacueerd konden worden en daarvoor wel in aanmerking kwamen, naar Nederland over te brengen. Vaststaat dat personen die eerder een oproep voor evacuatie hadden gekregen maar niet konden worden geëvacueerd, met hulp van Nederland ook daadwerkelijk na de acute evacuatiefase naar Nederland zijn overgebracht. In deze zaak is op 27 augustus 2021, een dag na het eindigen van de evacuatiefase, aan [appellant sub 1] vanuit het e-mailadres Kabul@minbuza.nl bericht dat het de verzender van de e-mail spijt te horen dat zij nog vastzitten in Kabul, dat - onder meer - [appellant sub 1] en [appellant sub 2] nog steeds op de lijst staan om wanneer mogelijk naar Nederland te worden gehaald en dat zij zich schuil moeten houden in afwachting van verdere instructies. Gelet op de hiervoor, onder 4.2.1.2, uiteengezette toezegging mochten [appellant sub 1] en [appellant sub 2] er redelijkerwijs op vertrouwen dat ook zij daarvoor in aanmerking kwamen.
    Stap 2: Toerekening
    4.2.2. Vereist is dat de toezegging, andere uitlating of gedraging afkomstig is van het bevoegde bestuursorgaan of aan het bevoegde bestuursorgaan moet worden toegerekend. Van toerekening van een onbevoegde uitlating is sprake, als de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte, de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
    4.2.2.1.        Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of de vertrouwenwekkende handeling aan het bestuursorgaan kan worden toegerekend. Het burgerperspectief staat hierbij centraal: van belang is of de betrokkene in de gegeven omstandigheden er redelijkerwijs van mocht uitgaan dat degene die de uitlating deed, de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte. Dit betreft een bevoegdheidsvraag. Zie bijvoorbeeld de onder 4.2 genoemde uitspraak van 29 mei 2019, onder 11.3. Anders dan de minister betoogt, spelen de hoge werkdruk en chaotische omstandigheden waaronder de evacuatiefase verliep, daarom geen rol bij deze beoordeling.
    De e-mails zijn afkomstig van Kabul@minbuza.nl. Die mailbox is speciaal geopend voor deze situatie. In de uitspraak van 14 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2592, onder 5.1-5.9, heeft de Afdeling geoordeeld dat berichten afkomstig van dit e-mailadres besluiten kunnen zijn van de minister. Appellanten mochten er daarom redelijkerwijs van uitgaan dat degenen die de uitlatingen deden, de opvatting van de minister vertolkten.
    Tussenconclusie stappen 1 en 2
    Appellanten mochten, gelet op het voorgaande, de gerechtvaardigde verwachting hebben dat de minister zich zou inspannen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] naar Nederland over te brengen.
    Stap 3: belangenafweging
    4.2.3. Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Andere belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen zwaarder wegen. Het ligt op de weg van de minister om dit toe te lichten. Zoals de minister op de zitting bij de Afdeling heeft erkend, zijn er geen belangen van derden die zich verzetten tegen toepassing van het vertrouwensbeginsel. Wat het algemeen belang betreft heeft de minister ter zitting erop gewezen dat appellanten geen band met Nederland hebben en bij overkomst naar Nederland in de asielprocedure worden opgenomen, terwijl de asielprocedure en de opvang al onder druk staan. De minister wijst daarbij op het belang van een restrictief toelatingsbeleid. De Afdeling is van oordeel dat dit geen zwaarder wegende belangen zijn die in de weg staan aan het honoreren van de gerechtvaardigde verwachtingen van appellanten. In deze zaak gaat het immers maar om twee personen. Het beslag dat deze twee personen mogelijk op het systeem zullen leggen, is daarom in omvang beperkt. Verder heeft de minister ter zitting bij de Afdeling desgevraagd toegelicht dat deze uitspraak geen bredere uitstraling zal hebben. De minister is slechts bekend met één andere, vergelijkbare, zaak.
    4.2.4. Dit betekent dat in dit geval het beroep van appellanten op het vertrouwensbeginsel moet worden gehonoreerd. De rechtbank had dit moeten onderkennen.
    Conclusie
    5.       De hoger beroepen van appellanten zijn gegrond. De uitspraken van de rechtbank worden vernietigd. Het is niet nodig wat appellanten verder hebben aangevoerd te bespreken. De beroepen zijn gegrond en de besluiten van 23 december 2022 worden vernietigd. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak te voorzien. Zij zal de besluiten van 18 november 2021 en 6 december 2021 herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten. De minister zal zich daarom moeten inspannen voor de overbrenging van appellanten op dezelfde wijze als hij doet voor kerngezinsleden van een persoon die een oproep voor evacuatie hebben gekregen.
    6.       De minister moet de proceskosten vergoeden. De Afdeling heeft hierbij toepassing gegeven aan artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht over samenhangende zaken.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de hoger beroepen gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraken van de rechtbank Den Haag van 8 januari 2024 in zaken nrs. 23/929 en 23/949;
    III.      verklaart de beroepen gegrond;
    IV.      vernietigt de besluiten van de minister van Buitenlandse Zaken van 23 december 2022, kenmerken BZ-2021.95271 en BZ-2021.95272;
    V.       herroept de besluiten van de minister van Buitenlandse Zaken van 18 november 2021, BZ-2021.95272, en 6 december 2021, BZ-2021.95271;
    VI.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
    VII.     veroordeelt de minister van Buitenlandse Zaken tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van de beroepen en hoger beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.275,00,, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, mr. M. den Heyer en mr. M.J.M. Ristra-Peeters, leden, in tegenwoordigheid van mr. B.G.M. Laarhoven, griffier.
    w.g. Sevenster
    voorzitter
    w.g. Laarhoven
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 januari 2025
    850