ECLI:NL:RBZLY:2009:BH5403, Rechtbank Zwolle-Lelystad, 10-03-2009, Awb 07/2247
Rechtbank Zwolle-Lelystad — Uitspraak 
Datum: 2009-03-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Indicatie activerende begeleiding (AB DAG) in kader zorg op grond van de AWBZ niet als passend aangemerkt. Beroep gegrond. Veroordeling CIZ vanwege overschrijding redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 EVRM tot het betalen van een schadevergoeding van € 500,--.

RECHTBANK ZWOLLE-LELYSTAD
      Sector Bestuursrecht, Meervoudige Kamer
      Registratienummer: Awb 07/2247
    
    
    
      Uitspraak 
      in het geding tussen:
    
    
    
      A te B  eiseres,
      gemachtigde mr. G.J.A.M. Gloudi
    
    
    en
    
    
      de stichting Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ), 
      gevestigd te Driebergen, verweerder.
    
    
    1.Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 2 november 2006 heeft verweerder eiseres medegedeeld dat zij voor haar zoontje (..) met ingang van 13 december 2006 in aanmerking komt voor zorg op grond van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). Toegekend is: Verblijf (VB-TYD) twee etmalen, Ondersteunende begeleiding (OB-ALG) 2 tot 3,9 uur per week, Persoonlijke verzorging (PV) 0-1,9 uur per week, Activerende begeleiding (AB-DAG) negen dagdelen en vervoer. Toekenning heeft plaatsgevonden in de vorm van een Persoonsgebonden budget (PGB). Het besluit geldt tot 12 december 2007. 
      Hiertegen heeft eiseres bezwaar gemaakt.
      Bij besluit van 20 november 2007 (het bestreden besluit) is het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft het besluit van 2 november 2006 ingetrokken en de volgende zorg toegekend: AB-DAG 9 dagdelen geldig van 13 december 2006 tot 1 augustus 2010, OB-ALG klasse 2, geldig van 12 december 2006 tot 12 december 2009, PV klasse 3, geldig van 13 december 2006 tot 13 december 2008 en VB-TYD 2 etmalen, geldig van 13 december 2006 tot 12 december 2009, alles in de vorm van een PGB. 
      Namens eiseres is op 20 december 2007 beroep ingesteld.
      Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden.
      Het beroep is op 4 december 2008 ter zitting behandeld.
      Eiseres is samen met haar zoontje (..) verschenen, bijgestaan door mr. Gloudi voornoemd. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. N. Benedictus en M.G.S. Ebbens.
    
    
    2.Overwegingen
    
    In geschil is het antwoord op de vraag of het bestreden besluit in rechte kan standhouden.
    
    
      Bij de beoordeling gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
      (..) is geboren op (…). Hij heeft een autistische stoornis, een grote ontwikkelingsachterstand en een ontwikkelingsdispraxie. Verder heeft (..) ernstige problemen met visuele waarneming. (..) heeft ontheffing van de leerplicht. Van 2000 tot eind 2006 is (…) naar orthopedagogisch dagverblijf “(…)” gegaan, de eerste drie jaar elke dag, later nog maar enkele dagen per week. 
      Op 22 augustus 2006 en 12 oktober 2006 heeft eiseres door middel van het daartoe bestemde formulier verlenging van de zorg aangevraagd ten behoeve van haar zoontje (…). 
      Naar aanleiding van dit verzoek heeft verweerder het primaire besluit genomen. 
    
    
    Op 29 mei 2007 heeft de arts/medisch adviseur van CIZ, P. van Vlokhoven, gerapporteerd naar aanleiding van het door eiseres ingediende bezwaar. Uit dit advies blijkt dat eiseres wellicht een verminderde psychische draagkracht heeft. Uit informatie van de huisarts blijkt dat eiseres bekend is met klachten van psycho-somatische aard, depressieve gevoelens en dat eiseres mogelijk zelf ook lijdt aan een aan autisme verwante stoornis. 
    
    Op 31 mei 2007 heeft verweerder een concept-beslissing op bezwaar voorgelegd aan eiseres. Tevens is het College voor zorgverzekeringen (CVZ) gevraagd om hierover te adviseren. Eiseres is hiervan op de hoogte gesteld.
    
    
      Begin juli 2007 heeft eiseres bij verweerder voor zichzelf een aanvraag ingediend voor OB in de vorm van een PGB en hulp in het huishouden. 
      Bij besluit van 14 augustus 2007 is eiseres zorg toegekend in de vorm van OB-ALG voor 
      7-9,9 uur per week (klasse 4). De zorg is toegekend voor de periode 14 augustus 2007 tot 14 augustus 2008. 
    
    
    
      Op 27 augustus 2007 heeft het CVZ advies uitgebracht aan verweerder omtrent de concept-beslissing op bezwaar. Het CVZ heeft geadviseerd nader onderzoek te verrichten naar de mogelijkheid en eventuele omvang van de respijtzorg en aangegeven dat de beslissing dient te worden herzien met betrekking tot de geïndiceerde AB individueel. 
      In verband hiermee heeft verweerder eiseres verzocht om inzage in haar medische gegevens om deze zodoende in de beoordeling te kunnen betrekken. Eiseres heeft daarvoor toestemming gegeven. 
    
    
    Op 19 november 2007 heeft de medisch adviseur nogmaals gerapporteerd, waarbij zij expliciet is ingegaan op de vraag of sprake is van overbelasting bij eiseres. Deze vraag wordt bevestigend beantwoord. 
    
    Hierna heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
    
    
      Zijdens eiseres is aangevoerd dat verweerder ten onrechte geen indicatiestelling heeft gegeven waarmee zij voor haar zoon 1 op 1 begeleiding (het Growing Minds programma) kan bekostigen. (..)kan niets zelfstandig en heeft overal hulp bij nodig. Vanwege de problemen is tot 1 augustus 2010 ontheffing van de leerplicht verleend. 
      Over de PV: eiseres heeft 5 uur gevraagd en gekregen. Dat is echter niet voldoende. In de veronderstelling dat er meer uren aan OB en AB zou worden toegekend heeft eiseres zich voor wat betreft de PV beperkt tot 5 uur. Onder de huidige omstandigheden is dat niet genoeg.
      Over de OB: (…) vraagt extreem veel aandacht en dat gedurende ca. 65 uur per week. Eiseres begrijpt niet hoe verweerder denkt dit met 4 uur in de week op te lossen.
      Over de AB: (…) functioneert niet in een groep en heeft 1 op 1 begeleiding nodig. Dit blijkt uit de diverse rapporten en verslagen. Dagbesteding in groepsverband sluit totaal niet aan bij de behoefte van (…) en is dan ook in strijd met het bepaalde in artikel 2, derde lid, van het Besluit Zorgaanspraken. Alleen 1 op 1 begeleiding in de thuissituatie is juist voor (..). 
      Verder heeft eiseres kritiek op de bevindingen van de medisch adviseur die stelt dat 1 op 1 begeleiding niet noodzakelijk is, mede gelet op de medische argumenten van externe deskundigen. 
      Tot slot stelt eiseres dat sprake is van een onaanvaardbare overschrijding van de beslistermijn. Eiseres meent dat haar in verband hiermee een schadevergoeding moet worden toegekend.
    
    
    De rechtbank overweegt als volgt.
    
    
      In de eerste plaats stelt de rechtbank vast dat het geschil niet ziet op de indicatie voor zover deze betrekking heeft op VB. 
      Ten aanzien van de toegekende PV stelt de rechtbank vast dat eiseres toegekend heeft gekregen waarom zij heeft verzocht. Niettemin is deze indicatie ook in geschil, nu eiseres stelt dat het toegekende uren aan PV niet toereikend is gezien de toegekende AB en OB.
      Het geschil spitst zich derhalve toe op de vraag of verweerder terecht heeft besloten dat (…) is aangewezen op AB-DAG (in een groep) en of verweerder het aantal toegekende uren ten behoeve van OB en AB juist heeft geïndiceerd. 
    
    
    Daartoe is van belang vast te stellen wat onder AB en OB wordt verstaan. In de door verweerder gehanteerde Beleidsregels indicatiestelling AWBZ wordt daarover het volgende opgemerkt:
    
    “Ondersteunende begeleiding neemt de aandoening, beperking of handicap voor gegeven aan en bouwt daarop verder. De begeleiding gaat dus uit van de (rest)mogelijkheden van de verzekerde. Bij Ondersteunende begeleiding gaat het om activiteiten die de verzekerde ondersteunen bij zijn dagindeling en zijn participatie in de maatschappij bevorderen. Daarbij kan gedacht worden aan het structureren van de dag, het geven van praktische hulp, het bieden van ondersteuning bij het voeren van de regie over het leven en, met name als er sprake is van een verstandelijke handicap, het bieden van een gezinsstructuur”. 
    
    “Activerende begeleiding onderscheidt zich van Ondersteunende begeleiding doordat Activerende begeleiding de aandoening, beperking of handicap niet als een gegeven aanneemt, maar daarop ingrijpt. Met Activerende begeleiding wordt de verzekerde geleerd om te gaan met de (gevolgen van de) aandoening, beperking of handicap. Bij deze zorg valt te denken aan het interveniëren in het gedrag van de verzekerde (gedragscorrectie), het houden van inzichtgevende gesprekken en non-verbale communicatie, het oefenen van sociale vaardigheden, onderzoek naar de aanwezigheid van problematiek alsmede advies, instructie of voorlichting over de aanpak van de problematiek”. 
    
    
      OB onderscheidt zich dus van AB omdat bij AB de nadruk ligt op verbetering en bij OB op handhaving. 
      OB en AB kunnen zowel individueel (ALG) als in groepsverband (DAG) worden aangeboden. 
    
    
    
      In artikel 2, eerste lid, van het Besluit zorgaanspraken AWBZ is – voor zover van belang - bepaald dat de verzekerde, behoudens voor zover het zorg betreft die kan worden bekostigd op grond van een andere wettelijke regeling of een zorgverzekering als bedoeld in de Zorgverzekeringswet, aanspraak heeft op onder andere OB en AB. 
      Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat de aanspraak op zorg slechts bestaat voor zover de verzekerde, gelet op zijn behoefte en uit een oogpunt van doelmatige zorgverlening, redelijkerwijs daarop is aangewezen. 
    
    
    De rechtbank ziet zich aldus gesteld voor de vraag of (…), gelet op zijn behoefte en uit oogpunt van doelmatige zorgverlening, redelijkerwijs is aangewezen op 1 op 1 begeleiding. 
    
    
      De rechtbank is van oordeel dat deze vraag bevestigend dient te worden beantwoord en overweegt daartoe als volgt. 
      In het dossier bevindt zich een drietal stukken, opgesteld door drs. W. Brouwer-Renkema, orthopedagoog en gezondheidszorgpsycholoog in dienst van Triade, de organisatie waarvan kinderdagverblijf “(…)” deel uit maakt. 
      In de brief van 23 november 2006 schrijft mevrouw Brouwer dat (…) gezien zijn autistische stoornis en de dispraxie alleen leerbaar is in een 1 op 1 situatie. 
      Mevrouw Brouwer heeft op 23 maart 2007 een psychologisch/orthopedagogisch onderzoek uitgevoerd bij (…). De onderzoeksresultaten zijn neergelegd in de rapportage van 27 maart 2007. Hierin heeft zij opgemerkt dat (..) leerbaar is, en dat hij, sinds hij thuis een individueel programma volgt, enkele woorden en veel gebaren heeft leren gebruiken. Zij vervolgt dat het voor (..) erg moeilijk is om iets in een groep te leren en dat 1 op 1 begeleiding gedurende een groot deel van de dag de meeste gelegenheid tot ontwikkeling geeft. 
      Tot slot heeft mevrouw Brouwer in haar brief van 12 november 2007 nogmaals uitdrukkelijk aangegeven van mening te zijn dat een kind als (…) alleen nieuwe dingen kan leren in een 1 op 1 situatie. Dit kon bij “(..) niet worden geboden. Zij merkt verder op dat de Growings Minds methode veelvuldig onderwerp is (geweest) van wetenschappelijk onderzoek. 
      Kinder- en jeugdpsychiater mevrouw A. Grijpma, van de Polikliniek Kinder- en jeugdpsychiatrie Lelystad stelt in haar brief van 26 april 2007 dat zij zich aansluit bij de conclusies van mevrouw Brouwer. 
      Mevrouw M. Bruinsma, Gz-psycholoog bij Stichting de Droomboom heeft in haar brief van 8 maart 2007 gesteld dat (..) baat heeft bij een programma volgens gedragstherapeutische principes. 
      Tot slot heeft mevrouw (…), werkzaam bij “(..)” in een brief van 7 mei 2007 aangegeven dat (..) veel baat heeft bij individuele begeleiding. Dit leidt tot een snellere ontwikkeling, hetgeen in de groep is gemerkt. 
    
    
    Uit bovengenoemde stukken kan de rechtbank niet anders dan concluderen dat alle deskundigen zich op het standpunt stellen dat (..) alleen leerbaar is indien hij 1 op 1 wordt begeleid. 
    
    Anders dan deze deskundigen stelt de CIZ-arts, P. van Vlokhoven, zich op het standpunt dat voor (…) 1 op 1 begeleiding niet noodzakelijk is. Zij baseert zich daarbij onder andere op het “Persoonsbeeld kinderen” opgesteld in juni 2006 door mevrouw (..), werkzaam bij “(…)”. Hierin is onder meer beschreven dat (…) zich veilig en prettig voelt in de groep, dat hij meestal een tevreden en opgewekt jongetje is en dat hij betrokken en geconcentreerd is. Hij maakt contact met de begeleiders en houdt goed in de gaten wat er in de groep gebeurt. 
    
    De rechtbank stelt vast dat mevrouw Brouwer in haar brief van 12 november 2007, gericht aan verweerder, uiteen zet dat het “Persoonsbeeld kinderen” een verslag is dat speciaal voor de ouders wordt geschreven. Hierin worden in het bijzonder de positieve zaken beschreven. Daarbij komt dat het verslag geschreven is door een begeleidster die (…) nog niet zo lang kende. Mevrouw Brouwer herhaalt expliciet dat zij van mening is en blijft dat (…) alleen dingen kan leren in een 1 op 1 situatie. Het aanleren en onderhouden van nieuwe vaardigheden is voor hem niet mogelijk in een groep. 
    
    
      De rechtbank overweegt dat uit meergenoemd “Persoonsbeeld” vooral blijkt dat (..) in een groep niet lastig is. De conclusie dat hij leerbaar is (in een groep) kan naar het oordeel van de rechtbank niet uit dit stuk worden getrokken. 
      De stellingen van de diverse deskundigen - die gemotiveerd aangeven dat (…) is aangewezen op individuele begeleiding - zijn door verweerder op geen enkel punt afdoende weersproken. 
      Aldus moet worden geoordeeld dat de indicatie AB DAG voor (…) niet als passend kan worden aangemerkt. 
    
    
    Het voorgaande brengt met zich dat het bestreden besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet in stand kan blijven en dat het daartegen ingestelde beroep gegrond dient te worden verklaard. Verweerder zal met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar van eiseres dienen te beslissen. 
    
    Namens eiseres is verzocht om schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
    
    De vraag of de redelijke termijn is overschreden moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het procedurele gedrag van betrokkene gedurende de gehele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene.
    
    Vanaf de ontvangst door verweerder op 10 december 2006 van het bezwaarschrift tot de datum van deze uitspraak zijn twee jaar en iets minder dan een kwartaal verstreken. Van dit tijdsverloop heeft de behandeling in bezwaar door verweerder iets meer dan elf maanden geduurd. Hiervoor is – zo is ter zitting duidelijk geworden - behalve de geclaimde hoge werkdruk bij verweerder geen verklaring te geven door verweerder.
    
    In de uitspraak van 26 januari 2009 (LJN BH1009) heeft de Centrale Raad van Beroep (CRvB) een standaard vastgesteld voor de vaststelling van de schadevergoeding bij overschrijding in bestuursrechtelijke procedures van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Deze uitspraak is een vervolg op de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 11 juli 2008 (LJN BD7033). 
    
    
      In de meeste bestuursrechtelijke procedures zijn er drie instanties mogelijk: bezwaar (bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen waarmee een belanghebbende het niet eens is), beroep bij de rechtbank en hoger beroep (in dit geval bij de CRvB). 
      De CRvB heeft in de eerste plaats vastgesteld dat (in sociale zekerheidszaken) de procedure als geheel, behoudens uitzonderingen, niet langer dan vier jaar mag duren: een half jaar voor het bezwaar, anderhalf jaar voor het beroep en twee jaar voor het hoger beroep. Is de behandelingsduur in een of meer van deze instanties langer geweest, terwijl daar geen goede reden voor bestaat, en heeft de totale procedure langer dan vier jaar geduurd, dan is de redelijke termijn in de procedure als geheel overschreden en wordt een schadevergoeding toegekend.
      De CRvB heeft vervolgens de hoogte van de schadevergoeding, behoudens uitzonderingen, vastgesteld op € 500,--  voor elk half jaar of deel daarvan dat de redelijke termijn is overschreden.
      Uitgaande van het door de CRvB vastgestelde kader is de redelijke termijn overschreden wanneer tussen de ontvangst van het bezwaarschrift door verweerder en de uitspraak van de rechtbank meer dan twee jaar zijn verstreken. De rechtbank ziet in de feiten en omstandigheden van dit geval geen aanleiding om de redelijke termijn te stellen op een andere termijn. Dit betekent dat in het onderhavige geval de redelijke termijn is overschreden met iets minder dan een kwartaal. Dit leidt tot een schadevergoeding van € 500,--, waarbij de rechtbank vast stelt dat de behandeling van het bezwaar bij verweerder zonder goede reden langer heeft geduurd dan de geldende termijn van zes maanden. De rechtbank is namelijk van oordeel dat hoge werkdruk op zich niet een dergelijke goede reden oplevert. 
      De rechtbank stelt vast dat geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase, nu deze niet meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. De overschrijding is louter veroorzaakt door de duur van de bezwarenprocedure. Gelet op de overschrijding van de voor verweerder toepasselijke termijn van zes maanden met ruim vijf maanden veroordeelt de rechtbank verweerder tot het betalen van een schadevergoeding van € 500,– , te betalen door het CIZ aan eiseres.
      De rechtbank verwijst ter illustratie van het voorgaande, behalve naar eerdergenoemde uitspraken van de CRvB, naar de uitspraak van 9 februari 2009 (LJN BH2421).
    
    
    
      De rechtbank ziet verder aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75 van de Awb in de kosten te veroordelen, die eiseres in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken.
      Met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht kent de rechtbank ter zake van verleende rechtsbijstand 2 punten toe, waarbij een wegingsfactor van 1 wordt gehanteerd.
    
    
    3.Beslissing
    
    De rechtbank
    
    
      -verklaart het beroep gegrond;
      -vernietigt het bestreden besluit;
      -draagt verweerder op een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaarschrift van eiseres met inachtneming van het gestelde in deze uitspraak;
      -veroordeelt verweerder tot betaling van een schadevergoeding aan eiseres van  € 500,--, te betalen door het CIZ;
      -bepaalt dat CIZ het betaalde griffierecht van € 39,-- aan eiseres vergoedt;
      -veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van €  644,--, te voldoen door het CIZ aan de griffier van de rechtbank.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. M.I. Lammertsma-van der Heij, voorzitter, mr. F.G. van Arem, en mr. A.I. van der Kris, rechters en in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van mr. P.A.M. Spreuwenberg als griffier, op
    
    
    Afschrift verzonden op: