ECLI:NL:RBNNE:2023:4232, Rechtbank Noord-Nederland, 11-10-2023, LEE 22-450
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2023-10-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Ambtshalve wijziging van de omgevingsvergunning op grond van artikel 2.30, in samenhang gelezen met artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b., van de Wabo om toepassing te geven aan de uitvoering van het beleid op het gebied van de tankplasbrandbestrijding, voortvloeiend uit de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen 29:2016, versie 1.1 (PSG 29). Bestreden besluit bevat voorschriften, in afwijking van het ontwerpbesluit, die zien op een niet-brandscenario voor methanol. Gelet daarop had verweerder eiseres in de gelegenheid moeten stellen om opnieuw een zienswijze in te dienen. Naar het oordeel van de rechtbank dient het Beleidskader als BBT te worden aangemerkt in scenario's gekoppeld aan een (tankput)brand. In PSG 29 kunnen geen aanknopingspunten worden gevonden voor de stelling dat het Beleidskader ook bij niet-brandscenario's moet worden toegepast. Ontoereikende motivering van verweerder dat de ernstclassificatie "significant" op grond van tabel H3 van de PSG 29 in dit geval van toepassing is. Opdracht aan verweerder om eerst een (nieuw) ontwerpbesluit ter inzage te leggen.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  Zittingsplaats Groningen
  
    Bestuursrecht
  
  
    Zaaknummers: LEE 22/450
  
  
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 11 oktober 2023 in de zaak tussen
    
  
  
    
      
        [eiseres]
      , gevestigd te [plaats], eiseres,
    (gemachtigde: mr. C.L. Hennink),
  
  
    en
  
  
    
      het college van gedeputeerde staten van de provincie Groningen, verweerder,
    (gemachtigde: mr. C.Q. Herfst).
  
  
    
      Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 januari 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder de aan eiseres verleende omgevingsvergunning ambtshalve gewijzigd. In het bestreden besluit heeft verweerder de voorschriften van de omgevingsvergunning van eiseres gewijzigd om toepassing te geven aan de uitvoering van het beleid op het gebied van tankplasbrand-bestrijding, dat sinds december 2016 is opgenomen in de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen 29:2016, versie 1.1. (PGS-29).
  
  
    Tegen het bestreden besluit heeft eiseres beroep ingesteld.
  
  
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
  
  
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB) heeft een deskundigenadvies uitgebracht, gedateerd 18 januari 2023. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren en hebben dat ook gedaan. Bij brief van 17 maart 2023 heeft de StAB aanvullend gereageerd.
  
  
    De zaak is behandeld op de zitting van 5 september 2023. 
    Eiseres is vertegenwoordigd door [naam] ([functie]), [naam], bijgestaan door haar gemachtigde en mr. I. Kieft.  Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en J.S.E. Braken (Veiligheidsregio Groningen, VRG). 
  
  
    
      Overwegingen
    
  
  
    
      Feiten en omstandigheden
    
  
  1. Bij haar oordeelsvorming betrekt de rechtbank de navolgende feiten en omstandigheden.
  
    
      Voorgeschiedenis
    
    1.1.	[naam] is een inrichting voor onder andere de productie van duurzame lijmen en andere hoogwaardige producten zoals superplastizisers voor de gips- en betonindustrie, duurzame plantenvoeding en formaldehyde als tussenproduct voor de chemische industrie. [naam] fungeert tevens als opslaglocatie voor methanol. De opslag van methanol vindt plaats op het terrein van de inrichting in de tanks T-501, T-502 en T-503, met een inhoud van respectievelijk circa 13.000 m3, 13.000 m3 en 2.500 m3 die staan opgesteld in een gedeelde tankput met een oppervlakte van circa 8.000 m2.
    Verweerder heeft bij besluit van 2 september 2014 aan eiseres een omgevingsvergunning milieu (revisie) op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) verleend voor een inrichting voor de productie van formaline en harsen.
    Verder heeft verweerder voor de inrichting van eiseres de navolgende veranderings-vergunningen verleend:
  
  - bij besluit van 27 januari 2015 voor een uitbreiding met een tankenpark (tankput met pompenplaat) en een uitbreiding van de opslag van verpakte gevaarlijke stoffen;
  - bij besluit van 31 maart 2015 voor het bouwen en in werking hebben van een productielijn voor de productie van methyleenureum-korrels;
  - bij besluit van 6 november 2017 voor de productie van glycamal en het bouwen van productie-units, nieuwe tanks en een leidingbrug;
  - bij besluit van 8 mei 2018 voor de uitbreiding van de eindopslag harsen met nieuwe opslagtanks, verlaadplaatsen en een leidingbrug;
  - bij besluit van 13 maart 2019 voor het gewijzigd uitvoeren van de glycamalproductie;
  - bij besluit van 23 februari 2021 voor de uitbreiding van de glycamal-installatie ten behoeve van de productie van glycasol.
  
    1.2.	Verweerder heeft bij brief van 13 augustus 2020 een voornemen tot ambtshalve wijziging van de voorschriften van de omgevingsvergunning voor de inrichting van eiseres aan haar kenbaar gemaakt.
    Met deze brief heeft verweerder eiseres in de gelegenheid gesteld om een zienswijze, gericht tegen dit voornemen, bij verweerder in te dienen.
  
  
    1.3.	Eiseres heeft een zienswijze, gericht tegen dit voornemen, bij verweerder ingediend.
  
  
    1.4.	Verweerder heeft op 9 december 2020 een ontwerpbesluit tot het ambtshalve wijzigen van de voorschriften van de omgevingsvergunning voor de inrichting van eiseres vastgesteld.
    Verweerder heeft dit ontwerpbesluit gepubliceerd en een ieder in de gelegenheid gesteld om een zienswijze, gericht tegen dit ontwerpbesluit, in te dienen.
  
  
    1.5.	Eiseres heeft bij brief van 22 januari 2021, aangevuld bij brief van 22 februari 2021, een zienswijze, gericht tegen dit ontwerpbesluit, bij verweerder ingediend.
  
  2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de aan eiseres verleende omgevings-vergunning ambtshalve gewijzigd. In het bestreden besluit heeft verweerder de voorschriften van de omgevingsvergunning van eiseres gewijzigd om toepassing te geven aan de uitvoering van het beleid op het gebied van tankplasbrandbestrijding, dat sinds december 2016 is opgenomen in de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen 29:2016, versie 1.1. (PGS-29).
  
    2.1.	Bij uitspraak van 21 april 2022 (LEE 22/449) heeft de voorzieningenrechter het door eiseres ingediende verzoek om voorlopige voorziening afgewezen.
  
  
    
      Toepasselijke regelgeving
    
  
  3. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
  
    
      Overwegingen
    
  
  
    
      Het geschil
    
  
  4. Tussen partijen is in geschil of verweerder in dit geval ambtshalve de voorschriften van de aan eiseres verleende omgevingsvergunning heeft kunnen wijzigen. Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.
  
    
      Algemeen
    
  
  5. Gelet op de reikwijdte van het door eiseres ingestelde beroep en hetgeen partijen in dat verband verdeeld houdt, heeft de rechtbank aanleiding gezien om de StAB als deskundige te benoemen. Op 18 januari 2023 heeft de StAB de rechtbank van advies gediend.
  
    5.1.	De rechtbank stelt vast dat de gronden van beroep betrekking hebben op de navolgende aspecten:
  
  - Procedureel;
  - Niet-brand (toxisch) scenario;
  - Tankputbrandscenario.
  Het komt de rechtbank aangewezen voor om deze beroepsgronden afzonderlijk te bespreken.
  
    
      Procedureel
    
  
  6. Eiseres betoogt dat zij tegen het ontwerpbesluit een zienswijze heeft ingediend. In de visie van eiseres bevat het bestreden besluit, in afwijking van het ontwerpbesluit, voorschriften die zien op een niet-brandscenario voor methanol. Volgens eiseres heeft zij niet eerder op dit scenario kunnen reageren, terwijl het wel verstrekkende gevolgen voor haar heeft, nog daargelaten dat de PGS 29 en het  “Beleidskader bestrijding plasbrand PGS 29” (hierna: het Beleidskader) niet zien op een niet-brandscenario. In dit verband wijst eiseres erop dat de PGS 29 ‘nieuwe stijl’ nog niet is aangewezen door middel van artikel 9.2 van de Regeling omgevingsrecht (Mor) als Nederlands informatiedocument over de beste beschikbare technieken (hierna: BBT). Volgens eiseres volgt uit de lijst bij de Mor dat de PGS 2016, versie 1.1, ten tijde van het nemen van het bestreden besluit de vigerende versie is. Dit betekent in de visie van eiseres dat zij zich in het geheel niet heeft kunnen voorbereiden op de versie van PGS 29 ‘nieuwe stijl’. Ondanks de vele contacten met verweerder over PGS 29, is het niet-brandscenario naar eigen zeggen geheel nieuw voor eiseres. Gelet daarop had eiseres in haar visie door verweerder op grond van artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in de gelegenheid moeten worden gesteld om een nieuwe zienswijze in te dienen. In dit verband wijst eiseres erop dat het niet-brandscenario steunt op gegevens over feiten en belangen die haar treffen en niet door haarzelf zijn verstrekt. Bovendien is eiseres van mening dat een nieuwe opvatting van verweerder over de interpretatie van de PSG 29, die nergens anders in het veld wordt onderschreven, een nieuw feit is dat maakt dat zij in de gelegenheid had moeten worden gesteld om een zienswijze in te dienen.
  
    6.1.	Verweerder stelt zich op het standpunt dat het niet-brandscenario en het brand-scenario nauw aan elkaar zijn gerelateerd. In dit verband wijst verweerder erop dat de wijziging door het toevoegen van het niet-brandscenario qua implementatie van ondergeschikte aard is. Daarbij acht verweerder van belang het in het uitganspunten-document ‘Schuimblusinstallatie tankput ChemCom’ van 23 december 2021 beschreven blussysteem kan worden gebruikt voor de tankputbrandbestrijding en dat dit qua planning en uitvoering ook bruikbaar is voor het beperken van het uitdampen van de acuut toxische wolk, aldus verweerder. 
  
  
    6.2.	Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres terecht naar voren gebracht dat zij in dit geval in de gelegenheid had moeten worden gesteld om opnieuw een zienswijze in te dienen om te kunnen reageren op het gegeven dat verweerder het niet-brandscenario (mede) aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerder de door hem ingewonnen adviezen ten aanzien van het niet-brandscenario evenmin ter kennis heeft gebracht van eiseres, zodat zij daarop niet inhoudelijk heeft kunnen reageren. Nu verweerder ten aanzien van het niet-brandscenario is afgegaan op voormelde adviezen en die mede ten grondslag heeft gelegd aan het bestreden besluit, had het naar het oordeel van de rechtbank in de rede gelegen dat verweerder opnieuw een ontwerpbesluit en de onderliggende adviezen ter inzage had gelegd en gelegenheid had geboden aan een ieder, waaronder eiseres, om een zienswijze in te dienen. Hierbij neemt de rechtbank mede in aanmerking dat het relatief weinig bestuurlijke inspanning zou hebben gekost om een (aangepast) ontwerpbesluit opnieuw ter inzage te leggen en op deze wijze recht te doen aan de zienswijzeprocedure. Uit de voorgaande overwegingen volgt dat het beroep van eiseres vanwege de naar voren gebrachte procedurele grond gegrond is en dat het bestreden besluit om die reden voor vernietiging in aanmerking komt. In de navolgende overwegingen zal de rechtbank ingaan op de vraag of de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit (deels) in stand kunnen worden gelaten.
  
  
    
      Omvang van het geding
    
  
  7. Tussen partijen is niet in geschil, en de rechtbank neemt dit als een vaststaand gegeven aan, dat het door eiseres opgestelde implementatieplan buiten de omvang van het geding valt. 
  
    
      Niet-brand (toxisch) scenario
    
  
  8. Eiseres betoogt dat het Beleidskader uit PGS 29:2016 alleen betrekking heeft op brand en is het niet brandscenario ten onrechte van toepassing verklaard op haar opslagtanks binnen de inrichting. In dit verband wijst eiseres erop dat het Beleidskader waarop verweerder zich richt, alleen betrekking heeft op brand en op acuut toxische stoffen die vrijkomen bij brand. De opslag en het vrijkomen van acuut toxische stoffen zonder brand,
  
    een zogenoemd niet-brandscenario, valt volgens eiseres niet onder het toepassingskader van het Beleidskader. Bovendien, zo stelt eiseres, komen bij een brand met methanol geen toxische stoffen vrij vanwege de schone verbranding. Gelet daarop is eiseres van mening dat het van toepassing verklaren van het niet-brandscenario op haar inrichting niet aan de orde is.
    Verder betoogt eiseres dat methanol weliswaar een acuut toxische stof is, maar dat daarvan nauwelijks effect is te verwachten buiten de inrichting, uitgezonderd ter plaatse van aangrenzende bedrijven en een klein deel van de openbare weg en een weiland. In dit verband wijst eiseres erop dat de inrichting bovendien op zeer grote afstand van woningen ligt. De dichtstbijzijnde gelegen dorpskern (Farmsum) ligt op circa twee kilometer afstand, aldus eiseres. In de visie van eiseres is het toepassen van het bedrijfsnoodplan en het afzetten van de weg en het weiland een adequate maatregel bij een incident waarbij methanol vrijkomt en zich in de tankput verzamelt.
  
  
    8.1.	Verweerder stelt zich op het standpunt dat het noodzakelijk is om de omgevings-vergunning te wijzigen voor wat betreft de bestrijding van een uitdampend oppervlak van de gehele tankput. Volgens verweerder vereist het Beleidskader bij de opslag van acuut toxische stoffen, zoals in dit geval de opslag van methanol, ook zonder brand een inzet van repressieve middelen ‘met een duidelijk merkbaar effect binnen één uur’ in de zin van het Beleidskader. De gevaarszinnen die gelden voor methanol (H301, H311 en H331) staan volgens verweerder immers in de lijst met gevaarszinnen van het Beleidskader genoemd in tabel H.1 van bijlage H. Daarnaast maakt het Beleidskader in het geval van acuut toxische stoffen geen onderscheid naar maatschappelijke impact, aldus verweerder.
  
  
    8.2.	In het verslag van 18 januari 2023 heeft de StAB met betrekking tot dit aspect onder meer te kennen gegeven dat eiseres in de tanks T-501, T-502 en T-503 binnen de inrichting methanol (CH3OH) opslaat. Gelet op het vlampunt (11 °C) en kookpunt (64,7 °C) kwalificeert methanol volgens de StAB als klasse 1 brandbare stof (ook wel PGS-klasse 1 stof). De toxische eigenschappen van de stof zijn giftig bij inslikken (H301), giftig bij contact met de huid (H311) en giftig bij inademing (H331), aldus de StAB. Geconcludeerd is dat in het Beleidskader geen aanknopingspunten zijn gevonden waaruit kan worden afgeleid dat de in het Beleidskader vermelde toxiciteit niet is gerelateerd aan brandscenario’s maar aan toxische scenario’s. Dit geldt volgens de StAB ook ten aanzien van de voorschriften, toelichting en begripsomschrijving waarnaar verweerder verwijst. De verplichting van een inzet van repressieve middelen met een duidelijk merkbaar effect binnen 1 uur kan dan ook niet op dit Beleidskader worden gebaseerd, aldus de StAB. De constatering betekent in de visie van de StAB evenwel niet dat geen maatregelen kunnen worden geëist als een toxisch scenario kan optreden, maar zoals gezegd, volgen deze niet uit het Beleidskader.
  
  
    8.3.1.	In reactie hierop heeft eiseres bij brief van 15 februari 2023 te kennen gegeven dat bezwaar wordt gemaakt tegen de volgende passage in het STAB-verslag (blz. 10) met
    betrekking tot het implementatieplan bestrijding tankputbrand van 29 september 2922.
    “Van belang is dat deze strategie alleen mogelijk is als sprake is van een kwalificatie “beperkt” in de zin van tabel H.3 van het Beleidskader omdat de duur hiervan meer dan 4 uur bedraagt”. Volgens eiseres maakt het implementatieplan geen onderdeel uit van het bestreden besluit. Gelet daarop verzoekt eiseres de rechtbank voormelde opmerking niet te betrekken bij de beoordeling. Ten overvloede merkt eiseres op dat de StAB deze stelling niet heeft onderbouwd. Bovendien is in de visie van eiseres een juridische duiding van het begrip “merkbaar effect” vereist voordat een dergelijke opmerking kan worden overwogen. 
  
  
    8.3.2.	In reactie hierop heeft verweerder bij brief van 14 februari 2023 onder meer te kennen gegeven dat in tegenstelling tot wat de StAB en eiseres stellen, in de optiek van verweerder PGS 29 wel degelijk is geschreven met de bedoeling om toxische scenario’s (niet-brandscenario’s) te regelen. In dit verband wijst verweerder er, samengevat, op dat het erop neerkomt dat er voldoende redenen zijn om aan te nemen dat PGS 29 ook toepasselijk is op toxische niet-brandscenario’s. Dit komt volgens verweerder tot uiting in de beschrijving van de doelstelling van de PGS 29, waar wordt gesproken van ‘ongewenste gebeurtenissen’, ‘zware ongevallen binnen en buiten de inrichting’ en de definities van deze begrippen, te weten:
  
  - ongewenste gebeurtenis: ‘fysieke situatie die kan leiden tot letsel aan mensen, en/of
  schade aan de omgeving en eigendommen’;
  - zware ongevallen: hiervoor is in PGS 29 geen definitie opgenomen. Voor een Brzo-
  
    inrichting kan worden teruggevallen op het Besluit Risico’s Zware ongevallen 2015 (hierna: Brzo). In artikel 1, eerste lid, wordt een ‘zwaar ongeval’ als volgt gedefinieerd: ‘gebeurtenis als gevolg van ongecontroleerde ontwikkelingen tijdens de bedrijfsuitoefening in een inrichting, waardoor onmiddellijk of na verloop van tijd ernstig gevaar voor de menselijke
    gezondheid of het milieu binnen of buiten de inrichting ontstaat en waarbij één of meer
    gevaarlijke stoffen betrokken zijn’. 
    In de visie van verweerder blijkt uit de gegeven definities .van deze begrippen op geen manier dat een vereiste voor toepasselijkheid is dat er sprake moet zijn van een brandscenario. De definities zijn ruim gegeven omdat de PGS 29 naar de mening van verweerder ook bedoeld is om niet-brandscenario’s mee te nemen. Bovendien wordt volgens verweerder op vele plekken in de PSG 29 consistent het toxische scenario meegenomen.
  
  
    8.4.1.	In een aanvullend verslag van 17 maart 2023 heeft de StAB naar aanleiding van de opmerkingen van eiseres onder meer te kennen gegeven dat het bekend was dat het implementatieplan geen onderdeel uitmaakt van het bestreden besluit. In de visie van de StAB volgt uit de vergunningvoorschriften dat eiseres dit moet opstellen. Het implementatie-plan is ter sprake gekomen tijdens het bezoek van de StAB aan de inrichting van eiseres, althans wat betreft een door eiseres beschreven alternatieve mogelijkheid om een methanoltankput-brand te bestrijden zonder dat kostbare schuimblusvoorzieningen nodig zijn. In dit verband wijst de StAB erop dat het implementatieplan door eiseres zelf aan haar ter beschikking is gesteld (per e-mail van 12 december 2022). Om deze redenen is enige aandacht besteed aan een deel van het plan hoewel dit - zoals eiseres terecht stelt - geen onderdeel is van het bestreden besluit. De StAB tekent daarbij aan dat de rechtbank vrijstaat om deze passage al dan niet buiten beschouwing te laten. Verder stelt eiseres in de visie van de StAB terecht dat de stelling dat het alternatieve plan niet past in de classificatie “beperkt” niet verder is onderbouwd. Volledigheidshalve wordt deze onderbouwing alsnog gegeven.
    De classificatie “beperkt” brengt met zich dat binnen vier uur sprake moet zijn van een
    “duidelijk merkbaar effect” van repressief ingrijpen. In Bijlage H, hoofdstuk 8, bijlage B
    Definities en omschrijvingen van PGS 29 is het begrip “duidelijk merkbaar effect”
    gedefinieerd als: “binnen dit kader wordt met een duidelijk merkbaar effect bedoeld, dat er veilig en repressief wordt ingegrepen om een bron- en effectbestrijding te bewerkstelligen, waardoor het effect van de plasbrand vermindert (bijvoorbeeld rookwolk gereduceerd, brandende plas deels voorzien van schuim).”
    De stelling van de StAB is in hoofdzaak gebaseerd op de berekende brandduur van het falen van tank T-501/T-502 zoals genoemd in bijlage 2 “Cijfermatige onderbouwing” bij het
    Implementatieplan, paragraaf 6.2 “Brandduur met koeling’. Daarin wordt voor dit scenario een brandduur van 11 uur genoemd hetgeen aanmerkelijk meer is dan 4 uur. Gaandeweg het
    scenario neemt het brandend oppervlak echter niet af. Dit wordt immers bepaald door de
    oppervlakte van de tankput die niet verandert. In zoverre is al geen sprake van een duidelijk
    merkbaar effect binnen 4 uur, aldus de StAB. Wél zal de methanolconcentratie geleidelijk afnemen, met name door suppletie van koelwater waardoor verdunning plaatsvindt en verbranding van methanol. Uit bijlage 2 “Cijfermatige onderbouwing” blijkt tevens dat in die 4 uur de concentratie methanol is afgenomen van 100% tot 80% wat volgens de StAB nog steeds een hoge waarde is. Niettemin is te verwachten dat er minder warmte vrijkomt wat onder meer tot uitdrukking komt in een lagere vlamhoogte en een lagere warmtestralingsintensiteit naar de omgeving. Dit effect wordt echter - in ieder geval deels - in de visie van de StAB tegengewerkt door het hogere niveau van de vloeistof in
    de tankput na 4 uur door de toevoeging van het blus-/koelwater (de vloeistof bereikt op dat
    moment de rand van de tankput en verdere koeling moet worden gestopt). De afschermende
    werking van de tankputwand gaat hierdoor verloren, aldus de StAB. 
  
  
    8.4.2.	Verder heeft de StAB naar aanleiding van de opmerkingen van verweerder in het aanvullend verslag van 17 maart 2023 met betrekking tot de toxische niet-brandscenario’s onder meer te kennen gegeven dat in het eerste verslag allereerst is vastgesteld dat de opslagtanks van eiseres onder het toepassingsgebied van PGS 29:2016 vallen, onder meer in paragraaf 4.2. Dit betekent in de visie van de StAB dat de desbetreffende voorschriften van PGS 29:2016 op de inrichting van eiseres van toepassing zijn. Dit betreft voorschriften in verband met de opslag van acuut toxische stoffen, aldus de StAB. In dat verband stelt de StAB dat PGS 29:2016 aanknopingspunten bevat om op advies van de Veiligheidsregio
    aanvullende voorschriften op te nemen (paragraaf 4.2.1). Verder is in het eerste StAB-verslag geconcludeerd dat het Beleidskader uit PGS 29:2016 alleen ziet op aan tankputbrand gerelateerde scenario’s en dat de StAB in PGS 29 geen aanknopingspunten heeft gevonden voor de toepassing van het Beleidskader bij niet-brandscenario’s (zie paragraaf 4.2.1). De voorschriften, toelichting en begripsomschrijvingen waarnaar verweerder eerder verwees, en ook thans in de reactie opnieuw naar verwijst, maken dit niet anders (zie paragraaf 4.2.1). Op het tekstdeel “de opslag van acuut toxische stoffen of stoffen die bij verbranding acuut
    toxische verbrandingsproducten vormen” dat verweerder in de reactie uitlicht is volgens de StAB in paragraaf 4.2.1 van het eerste verslag al ingegaan. Daarin concludeert de StAB dat dit alleen ziet op aan een tankputbrand gerelateerde scenario’s. De voorschriften waarnaar verweerder in de reactie op het verslag aanvullend wijst leiden derhalve niet tot een andere conclusie.
  
  
    8.5.	De rechtbank stelt vast dat de PGS 29 van toepassing is op de opslag van toxische stoffen en de daarmee verbonden risico’s maar dat het daarbij behorende Beleidskader uitsluitend betrekking heeft op aan tankputbrand gerelateerde scenario’s. In navolging van de uitvoerig onderbouwde StAB-verslagen is de rechtbank van oordeel dat het Beleidskader als de beste beschikbare technieken (hierna: BBT) dienen te worden aangemerkt in scenario’s gekoppeld aan een (tankput)brand. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat uit de StAB-verslagen volgt dat het Beleidskader uit PGS 29:2016 alleen ziet op aan tankputbrand gerelateerde scenario’s en dat ook in de PGS 29 geen aanknopingspunten kunnen worden gevonden voor de stelling dat het Beleidskader ook bij niet-brandscenario’s moet worden toegepast. Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank dat verweerder de BBT in dit geval onjuist heeft toegepast voor wat betreft het niet-brandscenario. 
    Hoewel de rechtbank van oordeel is dat het niet van toepassing zijn van het Beleidskader niet betekent dat verweerder op grond van de PGS 29 geen voorschriften zou kunnen stellen ten aanzien van het niet-brandscenario, kan verweerder hiervoor niet volstaan met het verwijzen naar het Beleidskader en is het bestreden besluit in dit opzicht niet toereikend gemotiveerd. In zoverre berust het bestreden besluit op een ondeugdelijke motivering, hetgeen strijd oplevert met het bepaalde in artikel 3:46 van de Awb. Ook om die reden is het beroep van eiseres gegrond. Voor het gedeeltelijk in stand laten van de rechtsgevolgen van dit onderdeel van het bestreden besluit ziet de rechtbank geen aanleiding omdat in deze stand van het geding de benodigde motivering niet voorhanden is.
  
  
    
      Tankputbrandscenario
    
  
  9. Eiseres betoogt dat het Beleidskader onjuist is uitgelegd en/of toegepast voor wat betreft de noodzaak van een effectbestrijding binnen 4 uur. Onduidelijk is volgens eiseres waarom het effect van een brandscenario bij haar inrichting is gekwalificeerd als “significant” op grond waarvan sprake moet zijn van een merkbaar effect binnen 4 uur. In dit verband wijst eiseres erop dat de warmtestralingscontour van 10 kW/m2 op grond waarvan verweerder aanvankelijk stelde dat vanwege de ligging ten opzichte van buurbedrijf JPB onjuist is berekend. Om deze reden kon niet worden geconcludeerd dat een brand binnen 1 uur met een merkbaar effect (zonder adequate koeling) dan wel binnen 4 uur (met adequate koeling) moet worden bestreden, aldus eiseres. Eiseres betoogt dat verweerder hierop niet deugdelijk is ingegaan. In plaats daarvan heeft verweerder zich na het ontwerpbesluit in de visie van eiseres ten onrechte op het standpunt gesteld dat de stralingscontouren niet langer als bepalend worden beschouwd. Ook stelt eiseres dat in het bestreden besluit niet is gemotiveerd hoe de classificatie in het geval van eiseres— zonder stralingscontouren uitpakt zodat ook niet kan worden uitgegaan van een duidelijk merkbaar effect binnen 4 uur. Als hiervan wordt uitgegaan leidt dit volgens eiseres tot hoge en onnodige investeringen in stationaire voorzieningen om een tankputbrand tijdig te kunnen bestrijden met schuim-blussing. In de visie van eiseres is het 24-uurscenario het passende scenario voor een tankputbrand bij haar inrichting. Dit biedt volgens eiseres de mogelijkheid om uit te gaan van aanzienlijk lagere investeringen waarbij door middel van koeling van buurtanks in de tankput en verdunning van de vrijgekomen methanol met het koelwater de brandduur ook aanzienlijk kan worden verkort. Deze aanpak leidt echter niet binnen 4 uur al tot een duidelijk merkbaar effect, hetgeen volgens eiseres ook niet is vereist, gelet op de beperkte maatschappelijke verstoring van een tankputbrand van methanol.	
  
    9.1.	Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit de considerans van het bestreden besluit blijkt dat het tankputbrandscenario is beoordeeld op basis van bijlage H van de PGS 29:2016, versie 1.1, tabel H.3. Volgens verweerder is sprake van ernstcategorie C, waarbij sprake is van een tijdelijke impact van bedrijfsactiviteiten bij naburige bedrijven, kortstondige of geringe belemmering of ontregeling van normaal maatschappelijk verkeer en regionale bezorgdheid en/of media-aandacht, met beperkte nationale media aandacht. Hierbij hoort volgens verweerder de classificatie “significant”. Conform de tabel H.3 moet de inzet van repressieve middelen voor bron- en effectbestrijding dan een duidelijk merkbaar effect hebben binnen 4 uur, aldus verweerder. Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat deze classificatie evident wordt geacht. In dit verband wijst verweerder op hetgeen in het verweerschrift in het kader van de voorlopige voorziening is gesteld ten aanzien van een mogelijke escalatie van het tankputbrandscenario met alle gevolgen van dien. Ook is in dit verband door J.S.E. Braken van de VRG gewezen op hetgeen in het Brandweer Interventieboek Gevaarlijke stoffen (BIG) staat vermeld. Daarbij wordt op de kaart ‘methanol’ een afstand van 800 meter genoemd waarbinnen evacuatie kan worden overwogen in het geval van een methanolbrand. Verder wijst verweerder erop dat op basis van een inventarisatie van de VRG bij PGS 29-bedrijven altijd uitgegaan moet worden van een ernstcategorie waarbij binnen 4 uur sprake is van een duidelijk merkbaar effect. De categorieën E en F van het Beleidskader (tabel H.3) waarvoor een duidelijk merkbaar effect geldt binnen 24 uur, zouden hierin niet voorkomen waardoor eiseres het enige (soortgelijke) bedrijf zou zijn dat daaronder zou komen te vallen, aldus verweerder.
  
  
    9.2.	In het verslag van 18 januari 2023 heeft de StAB met betrekking tot dit aspect onder meer te kennen gegeven dat het Beleidskader richtinggevend is maar wel uitgaat van maatwerk. De situatie binnen de inrichting van eiseres is volgens de StAB uitzonderlijk doordat sprake is van een methanolbrand. Methanol brandt schoon en leidt niet tot toxische verbrandingsproducten die een impact kunnen hebben op de omgeving of buurbedrijven, aldus de StAB. Bovendien is de rookpluim volgens de StAB nauwelijks zichtbaar in de omgeving vanwege het praktisch ontbreken van roetvorming en vanwege slecht zichtbare vlammen. De dichtstbijzijnde woonkernen, waaronder Farmsum (twee kilometer), liggen op ruime afstand. Mede hierdoor kan volgens de StAB niet zonder meer worden aangesloten bij de kennelijke praktijk om bij tankputbranden op een vergelijkbaar industrieterrein uit te gaan van de ernstcategorie C met de classificatie “significant” en een vereist duidelijk merkbaar effect binnen 4 uur door inzet van repressieve middelen. Een meer systematische benadering van verweerder, waarbij de maatschappelijk verstorende elementen als genoemd in tabel H.3 van het Beleidskader afzonderlijk worden nagelopen had in de visie van de StAB in dit geval voor de hand gelegen. Dit te meer omdat het Beleidskader volgens de StAB uitgaat van maatwerk en sprake is van specifieke kenmerken (methanolbrand) en omgevingsfactoren bij eiseres. Op voorhand sluit de StAB echter niet uit dat uit nader onderzoek van het bevoegd gezag (alsnog) kan blijken dat voor een beperkt aantal maatschappelijk verstorende elementen, zoals de tijdelijke impact op bedrijfsactiviteiten van buurbedrijven en media aandacht/bezorgdheid bevolking toch sprake is van de classificatie “significant” die hoort bij de ernstcategorie C. Voor de meeste andere verstorende elementen ligt dit in de visie van de StAB echter niet of in ieder geval minder voor de hand zodat hiervan niet evident kan worden uitgegaan.
  
  
    9.3.1.	In reactie op het eerste verslag van de StAB heeft verweerder bij brief van 
    14 februari 2023 met betrekking tot het aspect 4-uursscenario te kennen gegeven dat de nadruk dient te liggen op de redenering die heeft geleid tot het toepasselijk verklaren van de classificatie “significant” ernstklasse C en daarmee het 4-uursscenario. In dit verband wijst verweerder erop dat in de vergunning is vermeld dat bij een brandscenario de volgende effecten zich mogelijk voordoen:
  
  - tijdelijke impact van bedrijfsactiviteiten bij naburige bedrijven;
  - dat er kortstondige dan wel geringe belemmering of ontregeling van het normaal
  maatschappelijk verkeer mogelijk is;
  - dat er regionale bezorgdheid en/of media-aandacht is.
  Daarbij heeft verweerder rekening gehouden met een keten van gebeurtenissen die zou optreden indien er een brand zou uitbreken in de methanoltankput van eiseres. Deze keten van gebeurtenissen wordt toegelicht in de brief van de Veiligheidsregio en bijbehorende bijlage 1 (Notitie ‘Labelen ernst en maatschappelijke verstoring’). “Gezien de omvang en de tijdsduur van de brand is de impact op de omgeving groot. De brandweer zal conform haar werkwijze groot opschalen en een groot gebied afzetten, ook omdat bij dergelijke grote en langdurige scenario, ondanks eventueel getroffen maatregelen, nadrukkelijk rekening wordt gehouden met onverwachte en onvoorziene omstandigheden, die kunnen leiden tot escalatie van het oorspronkelijke scenario. Dit beperkt de omliggende bedrijven enorm in het uitvoeren van een normale bedrijfsvoering, het kunnen uitvoeren van proceshandeling zoals verlaad-activiteiten, verpompen en andere werkzaamheden. Daarnaast beperkt het de normale bedrijfsvoering in de zin van procedurele stappen, zoals het uitvoeren van veiligheidsronden. Gezien het langdurige karakter heeft het mogelijk ook impact op eventuele ploegwissels. De overheidsbrandweer zal zich in eerste instantie voornamelijk richten op het beschermen van omliggende installaties om verdere escalatie te voorkomen.  Hierbij gaat het zowel om installaties van eiseres als om installaties van derden die worden bedreigd door de langdurige optredende warmtestraling. Vanwege de het langdurige karakter en de enorme watervraag door eiseres is de brandweer afhankelijk van meerdere grootwater transporten vanuit de Oosterhornhaven. Deze inzet van de brandweer levert een enorme belemmering op voor de directe omgeving. Hierdoor is sprake van de classificatie “Significant”. Ten aanzien van het brandscenario brengt dit verweerder tot de volgende conclusie. PGS 29 onderscheidt drie categorieën van brandbestrijdingstijden, namelijk die met een merkbaar effect binnen 1 uur, die met een merkbaar effect binnen 4 uur en die met een merkbaar effect binnen 24 uur. Nu geen sprake is van bijzondere omstandigheden die nopen tot een duidelijke afname van effecten binnen 24 uur, geen sprake is van een geringe maatschappelijke verstoring in de zin van ernstcategorie E of F van tabel H3 van PGS 29, en niet in geschil is dat de ernstcategorie “ernstig”, met een duidelijke afname van effecten binnen 1 uur, niet van toepassing is op eiseres, geeft verweerder de rechtbank in overweging om voor het brandscenario de rechtsgevolgen van het bestreden besluit, dat wil zeggen, een duidelijke afname van effecten binnen 4 uur, die hoort bij de classificatie “significant” ernstklasse C, in stand te laten. Al met al komt verweerder tot de conclusie dat terecht is uitgegaan van een implementatieplan dat moet worden uitgewerkt uitgaande van een ernstig effect in het geval de methanolplas in de tankput niet ontstoken wordt en uitgaande van een significant effect in het geval de methanolplas wel ontstoken wordt.
  
    9.3.2.	Verweerder heeft naar aanleiding van het eerste verslag van de StAB een reactie gevraagd aan VRG. VRG heeft bij brief van 14 februari 2023 te kennen gegeven dat in paragraaf 5.2.1 van het eerste StAB-verslag wordt gedoeld op de warmte-stralingscontour 10 kW/m2, waarbinnen escalatie aannemelijk is. Naast warmtestralings-contouren zijn volgens de VRG ook andere gronden bepalend voor de classificatie en de ernstcategorie. Bij een methanoltankputbrand blijft warmtestraling echter in zijn geheel relevant, aldus verweerder. Naast de 10 kW/m2-contour zijn ook de 3 kW/m2-contour (grens voor bedrijfsbrandweer) en de 1 kW/m2-contour (grens voor operationeel personeel) relevant. Uit bijlage 2, scenario 2a van het rapport Effectberekeningen blijkt dat de berekende 3 kW/m2-contour afhankelijk van de weersomstandigheden tussen de 101 en 105 meter ligt. De 1 kW/m2-contour is niet gegeven, maar ligt normaliter veel verder dan de 3 kW/m2-contour. Uit de effectberekeningen blijkt in de visie van verweerder dat de contouren tot over de inrichtingsgrens van een naastgelegen bedrijf liggen. Dit levert gedurende de tankbrand een tijdelijke impact op de bedrijfsactiviteiten van dit bedrijf.
  
  
    9.4.	In een aanvullend verslag van 17 maart 2023 heeft de StAB naar aanleiding van de opmerkingen van verweerder voor wat betreft dit aspect onder meer te kennen gegeven dat in het eerste verslag (zie onder meer bladzijde 27, tweede alinea) is vermeld dat in het bestreden besluit slechts een beperkte inhoudelijke motivering is gegeven waarom de classificatie “significant” in dit geval van toepassing is. Daarnaast heeft de StAB onderzocht of hier “evident” sprake van is zoals gesteld door verweerder. Dit laatste heeft de StAB van belang geacht in relatie tot de conclusie dat een gedegen onderbouwing in het bestreden besluit ontbrak. Indien evident sprake is van “significant” ligt het volgens de StAB immers minder voor de hand dat daaraan uitgebreid invulling moet worden gegeven. Volgens de StAB was de classificatie “significant” niet evident van toepassing, ook al zouden sommige elementen van de maatschappelijke verstoring hier wellicht wel onder kunnen worden geschaard op basis van het beperkte onderzoek dat de StAB hiernaar zelf heeft uitgevoerd.
    De reactie van verweerder op het eerste verslag ziet de StAB verder met name als een nadere onderbouwing van het bestreden besluit. Het ligt volgens de StAB niet op haar weg om hier een inhoudelijk oordeel aan te verbinden omdat het immers geen commentaar betreft op wat de StAB heeft gesteld maar een beschouwing betreft naar aanleiding van het eerste verslag. Bovendien zou dit volgens de StAB om nader onderzoek ter plaatse vragen en hoor- en wederhoor vereisen wat in deze fase van het onderzoek niet meer aan de orde kan zijn.
    In het aanvullend verslag van 17 maart 2023 heeft de StAB naar aanleiding van de opmerkingen van de VRG voor wat betreft dit aspect onder meer te kennen gegeven dat wordt onderschreven dat de 3 kW/m2 en 1 kW/m2-contouren van de warmtestralingsbelasting zich kunnen uitstrekken tot buurbedrijven en dat die ook bepaalde beperkingen met zich kunnen brengen voor operators (bedienend personeel) en brandweer. Dit betreft met name de toegankelijkheid van delen van het buitenterrein, vooral gedurende langere aaneengesloten tijd, aldus de StAB. Op zich hoeft dit in de visie van de StAB echter geen gevolgen te hebben voor de productie, met name niet bij een chemisch productieproces dat grotendeels automatisch verloopt zonder veel inzet van personeel op het buitenterrein. Regeling en monitoring van het proces vindt doorgaans plaats vanuit de controlekamer. Wellicht is het zo dat inspectie van installaties en veiligheidsronden moeten worden uitgesteld omdat hiervoor speciale brandweerkleding nodig is die niet voorhanden hoeft te zijn, aldus de StAB. De standaard operatorkleding biedt daartegen onvoldoende bescherming, althans indien de warmstralingsbelasting groter is dan 1 kW/m2. De situatie kan wellicht ingrijpender zijn als wel frequente aanwezigheid van personen op het buitenterrein nodig is, zoals bij laad- en losactiviteiten die op het buitenterrein plaatsvinden. Deze impact is echter van een andere orde van grootte dan de 10 kW/m2-contour omdat vanaf deze waarde installaties op den duur kunnen falen met alle gevolgen van dien. Om escalatie te voorkomen zullen bedrijven deze installaties uit voorzorg uit bedrijf moeten worden genomen of worden gekoeld, hetgeen rechtstreeks grote gevolgen kan hebben voor de productie. Installaties kunnen ook beschadigd raken met alle gevolgen van dien. Beneden 3 kW/m2 hoeft daarvoor volgens de StAB niet te worden gevreesd. Alles overziende erkent de StAB dat de 1- en 3 kW/m2- contouren zich uitstrekken over de terreinen van buurbedrijven maar deze hebben in vergelijking met de 10 kW/m2-contour, een beperkte invloed op de bedrijfsactiviteiten van die buurbedrijven.
  
  
    9.5.	Tabel 5.2: Effect plasbrand versus tijdsduur waarin een duidelijk merkbaar effect moet zijn bereikt (H.5.4.2 Beleidskader)
  
  
    
      
      
      
        
          
            
              Effect plasbrand
            
          
          
            
              Merkbare afname moet gerealiseerd zijn:
            
          
        
        
          
            Ernstig
          
          
            binnen 1 uur
          
        
        
          
            Significant
          
          
            binnen 4 uur
          
        
        
          
            Beperkt
          
          
            binnen 24 uur
          
        
      
    
  
  
    In tabel H.3, eerste kolom, van de PGS 29 zijn in totaal zes ‘ernstcategorieën’ onderscheiden (A tot en met F, met afnemende ernst van maatschappelijke verstoring). In de navolgende tabel is alleen het deel van de tabel H.3 opgenomen dat gaat over ernstcategorie C waarvan verweerder vindt dat die op de inrichting van eiseres van toepassing is.
  
  
    
      
      
      
      
      
      
        
          
            
              Ernst
            
          
          
            
              Maatschappelijke verstoring
            
          
          
            
              Classificatie
            
          
          
            
              Onacceptabel
            
            
              Minimaliseren
            
            
              Acceptabel
            
            
              n..v.t.
            
          
          
            
              Duidelijk merk-baar effect inzet repressieve middelen
            
          
        
        
          
            
              C
            
          
          
            - Kortstondige belemmeringen of opvang binnen een kwetsbaar object en/of voor een kwetsbare groep;
            - Aanzienlijke of tijdelijke overlast voor bevolking;
            - Tijdelijke impact bedrijfsactiviteiten buurbedrijven;
            - Escalatie brand- en/of explosiescenario mogelijk binnen ernst categorie
          
          
            Significant
          
          
            Minimaliseren
          
          
            Binnen 4 uur
          
        
        
          
            
              C
            
          
          
            Kortstondige of geringe belemmering of ontregeling van normaal maat-schappelijk verkeer
          
          
            Significant
          
          
            Minimaliseren
          
          
            Binnen 4 uur
          
        
        
          
            
              C
            
          
          
            Regionale bezorgdheid en/of media-aandacht, beperkte nationale media-aandacht
          
          
            Significant
          
          
            Minimaliseren
          
          
            Binnen 4 uur
          
        
      
    
  
  
    9.6.	Naar het oordeel van de rechtbank is het bestreden besluit voor wat betreft de ernstclassificatie in strijd met artikel 3:46 van de Awb tot stand gekomen, aangezien de motivering van dit besluit ondeugdelijk is. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat uit de StAB-verslagen volgt dat de door verweerder aangehaalde classificatie “significant” in dit geval niet evident is. In dit verband betrekt de rechtbank bij haar oordeel dat uit de StAB-verslagen blijkt dat de situatie binnen de inrichting van eiseres uitzonderlijk is doordat sprake is van een methanolbrand. Methanol brandt schoon en leidt niet tot toxische verbrandings-producten die een impact kunnen hebben op de omgeving of buurbedrijven, aldus de StAB. Bovendien is de rookpluim volgens de StAB nauwelijks zichtbaar in de omgeving vanwege het praktisch ontbreken van roetvorming en slecht zichtbare vlammen. De dichtstbijzijnde woonkernen, waaronder Farmsum (twee kilometer), liggen op ruime afstand. Mede hierdoor kan volgens de StAB niet zonder meer worden aangesloten bij de kennelijke praktijk om bij tankputbranden op een vergelijkbaar industrieterrein uit te gaan van de ernstcategorie C met de classificatie “significant” en een vereist duidelijk merkbaar effect binnen 4 uur door inzet van repressieve middelen. Een meer systematische benadering van verweerder, waarbij de maatschappelijk verstorende elementen als genoemd in tabel H.3 van het Beleidskader afzonderlijk worden nagelopen had in de visie van de StAB in dit geval voor de hand gelegen. Dit te meer omdat het Beleidskader volgens de StAB uitgaat van maatwerk en sprake is van specifieke kenmerken (methanolbrand) en omgevingsfactoren bij eiseres.  Verder neemt de rechtbank hierbij in aanmerking dat in tabel H.3 van de PGS 29 onder meer algemeen geformuleerde uitgangspunten voor wat betreft de effecten de effecten op naburige bedrijven zijn opgenomen, maar dat de motivering van verweerder in het bestreden besluit onvoldoende is toegespitst op de (werk)omstandigheden binnen de naburige bedrijven. Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank dat verweerder ook in zoverre niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat de gestelde classificatie “significant” in dit geval evident is. Ook om die reden is het beroep van eiseres gegrond. Voor het al dan niet gedeeltelijk in stand laten van deze rechtsgevolgen van het bestreden besluit ziet de rechtbank geen aanleiding.  
  
  
    
      Conclusie
    
  
  10. Gelet op de overwegingen 6.2., 8.5. en 9.6. is het beroep van eiseres gegrond en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een bestuurlijke lus en volstaat, mede gelet op de aan verweerder toekomende beoordelingsruimte, met een vernietiging van het bestreden besluit en de opdracht een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank bepaalt hierbij met toepassing van artikel 8:72, vierde lid onder b, van de Awb dat verweerder met inachtneming van artikel 3:11, eerste lid, in samenhang gelezen met artikel 3:13, eerste lid, van de Awb binnen zes weken na verzending van deze uitspraak eerst een nieuw ontwerpbesluit ter inzage dient te leggen.
  11. Aangezien het beroep van eiseres gegrond wordt verklaard, ziet de rechtbank aanleiding om verweerder op grond van artikel 8:75 van de Awb in de proceskosten van eiseres te veroordelen. Onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) kunnen deze kosten worden begroot op € 2.092,50 (één punt voor het indienen van een beroepschrift, een half punt voor de schriftelijke zienswijze na verslag deskundigen-onderzoek en één punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde van € 837,- per punt en een gemiddeld gewicht van de zaak) in verband met door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Naar het oordeel van de rechtbank komen de door eiseres opgevoerde reiskosten ten bedrage van € 34,-- (Farmsum - Groningen v.v.) voor vergoeding in aanmerking. Hieruit volgt dat het totaal van de voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten van eiseres door de rechtbank worden vastgesteld op € 2.126,50.
  
    Beslist wordt als volgt.
  
  
    
      Beslissing
    
  
  
    De rechtbank:
  
  - verklaart het beroep van eiseres gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
  - bepaalt dat verweerder opnieuw dient te beslissen met betrekking tot de ambtshalve wijziging van de aan eiseres verleende omgevingsvergunning, met inachtneming van de overwegingen van deze uitspraak;
  - bepaalt dat verweerder met inachtneming van artikel 3:11, eerste lid, in samenhang gelezen met artikel 3:13, eerste lid, van de Awb binnen zes weken na verzending van deze uitspraak eerst een ontwerpbesluit ter inzage dient te leggen;
  - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ten bedrage van € 2.126,50 en bepaalt dat verweerder deze kosten aan haar dient te vergoeden;
  - bepaalt dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 365,- aan haar dient te vergoeden.
  
    Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Hardenberg, voorzitter, mr. R.L. Vucsán en 
    mr. D. Pool, leden, in aanwezigheid van mr. H.L.A. van Kats als griffier. 
    De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 oktober 2023.
  
  
    De griffier                                                                                         De voorzitter
  
  
    Rechtsmiddel
    
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. 
      Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden op:
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
      
      Artikel 2.30
    
    1. Voor zover de omgevingsvergunning betrekking heeft op een activiteit met betrekking tot een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, beziet het bevoegd gezag regelmatig of de voorschriften die aan een omgevingsvergunning zijn verbonden, nog toereikend zijn gezien de ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu en de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu. Onder ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu wordt mede verstaan de vaststelling van nieuwe of herziene conclusies over beste beschikbare technieken, overeenkomstig artikel 13, vijfde en zevende lid, van richtlijn nr. 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (PbEU L 334).
    2. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen in het belang van de bescherming van het milieu regels worden gesteld met betrekking tot de wijze waarop het eerste lid wordt toegepast met betrekking tot daarbij aangewezen categorieën inrichtingen. Bij de maatregel kan worden bepaald dat daarbij gestelde regels slechts gelden in daarbij aangewezen categorieën gevallen.
    
    
      Artikel 2.31
    
    1. Het bevoegd gezag wijzigt voorschriften van de omgevingsvergunning:
    a.  (…),
    b. indien door toepassing van artikel 2.30, eerste lid, blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen, of, gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, verder moeten worden beperkt.
    (…).
    
    
      
        Regeling Omgevingsrecht (Mor)
      
      Artikel 9.2
      Het bevoegd gezag, dan wel, in gevallen waarin een vergunning krachtens artikel 6.2 van de Waterwet is aangevraagd, het bestuursorgaan dat bevoegd is die vergunning te verlenen, houdt bij de bepaling van de voor de inrichting of met betrekking tot een lozing in aanmerking komende beste beschikbare technieken en monitoringeisen rekening met de relevante BBT-conclusies en Nederlandse informatiedocumenten over beste beschikbare technieken, die zijn opgenomen in de bij deze regeling behorende bijlage (https://wetten.overheid.nl/BWBR0027471/2023-07-01). De PGS 29
      staat in deze bijlage van de Mor.
    
    
    
      
        PGS 29
      
      Paragraaf 4.1.1  Beleidsuitgangspunten voor de aanpak van tankputbrandscenario’s
      (…)
      Er is een “Beleidskader bestrijding plasbrand in tankputten PGS-29” (zie bijlage H) opgesteld, waarmee invulling kan worden gegeven aan het vaststellen van het benodigde voorzieningenniveau in relatie tot de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en de Wet veiligheidsregio’s. 
      Het beleidskader is richtinggevend voor maatwerkpakketten per bedrijf en vormt een integraal onderdeel van PGS 29:2016. Het beleidskader is uitsluitend bedoeld voor inrichtingen die activiteiten benoemd in PGS 29 uitvoeren en gaat uitsluitend uit van plasbrandscenario’s in tankputten met tanks met een vast dak (of daaraan gelijkwaardig) voor de opslag van klasse 1 of klasse 2 producten, in overeenstemming met voorschrift 4.2.13. 
      In het beleidskader is bepaald dat van de vijf scenario’s beschreven in de Handleiding Risicoberekeningen Bevi, scenario B (het vrijkomen van de inhoud van een tank in 10 minuten) het meest relevante en maatgevende scenario is. Scenario A (instantaan vrijkomen van de gehele inhoud van een tank) is een hypothetisch scenario, dat relevant is voor externe veiligheidsmodellen (QRA’s). Voor de inzet van repressieve maatregelen kan dit scenario buiten beschouwing worden gelaten, aangezien noch bedrijfsleven noch overheid zich op de gevolgen hiervan kan voorbereiden. Scenario’s C t/m E bieden de mogelijkheid tot de inzet van beheersmaatregelen, zijn daarom gunstiger scenario’s dan scenario B en zijn voor het beleidskader daarom niet maatgevend. De beheers- en bestrijdingsmaatregelen voor de scenario’s C t/m E moeten wel worden opgenomen in de omgevingsvergunning en worden beoordeeld in het kader van artikel 31 Wet veiligheidsregio’s en hoofdstuk 7 van het Besluit veiligheidsregio’s (bedrijfsbrandweer).
    
    
    
      
        Tabel 5.2: Effect plasbrand versus tijdsduur waarin een duidelijk merkbaar effect moet zijn bereikt (H.5.4.2 Beleidskader)
      
    
    
      
        
        
        
          
            
              
                Effect plasbrand
              
            
            
              
                Merkbare afname moet gerealiseerd zijn:
              
            
          
          
            
              Ernstig
            
            
              binnen 1 uur
            
          
          
            
              Significant
            
            
              binnen 4 uur
            
          
          
            
              Beperkt
            
            
              binnen 24 uur
            
          
        
      
    
    
    
      In tabel H.3, eerste kolom, van de PGS 29 zijn in totaal zes ‘ernstcategorieën’ onderscheiden (A tot en met F, met afnemende ernst van maatschappelijke verstoring). In de navolgende tabel is alleen het deel van de tabel H.3 opgenomen dat gaat over ernstcategorie C waarvan verweerder vindt dat die op de inrichting van eiseres van toepassing is.
    
    
    
    
      
        
        
        
        
        
        
          
            
              
                Ernst
              
            
            
              
                Maatschappelijke verstoring
              
            
            
              
                Classificatie
              
            
            
              
                Onacceptabel
              
              
                Minimaliseren
              
              
                Acceptabel
              
              
                n..v.t.
              
            
            
              
                Duidelijk merk-baar effect inzet repressieve middelen
              
            
          
          
            
              
                C
              
            
            
              - Kortstondige belemmeringen of opvang binnen een kwetsbaar object en/of voor een kwetsbare groep;
              - Aanzienlijke of tijdelijke overlast voor bevolking;
              - Tijdelijke impact bedrijfsactiviteiten buurbedrijven;
              - Escalatie brand- en/of explosiescenario mogelijk binnen ernst categorie
            
            
              Significant
            
            
              Minimaliseren
            
            
              Binnen 4 uur
            
          
          
            
              
                C
              
            
            
              Kortstondige of geringe belemmering of ontregeling van normaal maat-schappelijk verkeer
            
            
              Significant
            
            
              Minimaliseren
            
            
              Binnen 4 uur
            
          
          
            
              
                C
              
            
            
              Regionale bezorgdheid en/of media-aandacht, beperkte nationale media-aandacht
            
            
              Significant
            
            
              Minimaliseren
            
            
              Binnen 4 uur
            
          
        
      
    
    
    
      
        Brief Staatssecretaris
      
      In haar brief van 15 februari 2016 schetst Staatssecretaris Dijksma van het ministerie van
      Infrastructuur en Milieu het noodzakelijk geachte maatregelenniveau voor bovengrondse opslag van brandbare vloeistoffen in cilindrische tanks, inclusief de actualisatie van de PGS 29 richtlijn zelf. 
      In deel 1 van de bijlage Werkwijze implementatie PGS 29 periode 2016-2022 van de brief worden beleidsuitgangspunten voor de aanpak van tankputbrandscenario’s weergegeven. Het uitgangspunt is dat de overheidspartijen plasbranden in een tankput voor opslagtanks met brandgevaarlijke vloeistoffen als reële en geloofwaardige scenario’s beschouwen, en dat overheden en bedrijven hiermee rekening moeten houden in vergunningstrajecten en bij de planvorming voor incidentbestrijding.