ECLI:NL:RVS:2023:1851, Raad van State, 11-05-2023, 202302026/1/A3 en 202302026/2/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij e-mail van 28 juli 2022 heeft de burgemeester van Amersfoort gereageerd op de brief van [verzoeker] van 25 juli 2022. [verzoeker] woont sinds 2014 aan [locatie] te Amersfoort. In het pand wonen in totaal vijf personen. Sinds 2020 ondervindt hij hinder van een medebewoner in het pand. [verzoeker] stelt dat de medebewoner hem regelmatig met de dood bedreigt, scheldt, roddels over hem verspreidt, en spullen van hem steelt en vernielt. Volgens [verzoeker] heeft de medebewoner psychische klachten en gebruikt hij drugs. Hij vermoedt dat de medebewoner ook in softdrugs of andere middelen handelt, omdat er steeds mensen aan de deur komen, vooral in de nachtelijke uren. Zijn huisbaas doet niets voor hem en verwijst hem naar de politie. [verzoeker] heeft het gevoel dat de politie hem afscheept als hij aangifte tegen de medebewoner wil indienen over diefstal en doodsbedreigingen. [verzoeker] kan zelf vanwege geldgebrek niet uit de woning weg. Hij wil dat de medebewoner hem met rust laat. Hij heeft de burgemeester daarom verschillende brieven geschreven.

202302026/1/A3 en 202302026/2/A3.
    Datum uitspraak: 11 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht; hierna: de Awb) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
    [verzoeker], wonend te Amersfoort,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden­-Nederland (hierna: de rechtbank) van 29 maart 2023 in zaken nrs. 22/5665 en 22/5611 in het geding tussen:
    [verzoeker]
    en
    de burgemeester van Amersfoort.
    Procesverloop
    Bij e-mail van 28 juli 2022 heeft de burgemeester gereageerd op de brief van [verzoeker] van 25 juli 2022.
    Bij besluit van 16 november 2022 heeft de burgemeester het door [verzoeker] tegen die e-mail gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 29 maart 2023 heeft de rechtbank het door [verzoeker] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [verzoeker] hoger beroep ingesteld. Ook heeft hij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    [verzoeker] heeft nadere stukken ingediend.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 20 april 2023, waar [verzoeker], en de burgemeester, vertegenwoordigd door S.F.N. Bommel en mr. H. Maaijen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Kortsluiting
    1.       In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    Wettelijk kader
    2.       Het wettelijk kader is als bijlage opgenomen en maakt deel uit van deze uitspraak.
    Inleiding
    3.       [verzoeker] woont sinds 2014 aan [locatie] te Amersfoort. In het pand wonen in totaal vijf personen. Sinds 2020 ondervindt hij hinder van een medebewoner in het pand. [verzoeker] stelt dat de medebewoner hem regelmatig met de dood bedreigt, scheldt, roddels over hem verspreidt, en spullen van hem steelt en vernielt. Volgens [verzoeker] heeft de medebewoner psychische klachten en gebruikt hij drugs. Hij vermoedt dat de medebewoner ook in softdrugs of andere middelen handelt, omdat er steeds mensen aan de deur komen, vooral in de nachtelijke uren. Zijn huisbaas doet niets voor hem en verwijst hem naar de politie. [verzoeker] heeft het gevoel dat de politie hem afscheept als hij aangifte tegen de medebewoner wil indienen over diefstal en doodsbedreigingen. [verzoeker] kan zelf vanwege geldgebrek niet uit de woning weg. Hij wil dat de medebewoner hem met rust laat. Hij heeft de burgemeester daarom verschillende brieven geschreven. In zijn brief van 25 juli 2022 schrijft hij de burgemeester dat de politie zijn aangiftes van strafbare feiten niet in behandeling wil nemen. Ook schrijft hij: "Ik mag zeker wel eisen van de gemeente Amersfoort dat ik ook veilig mag wonen in de gemeente Amersfoort en niet steeds met de dood word bedreigd". In de brief staat verder dat hij wil dat de burgemeester maatregelen treft zodat het gedrag van de medebewoner per direct stopt en dat hij spoedig van de burgemeester verneemt.
    Besluitvorming
    4.       De burgemeester schrijft in de e-mail van 28 juli 2022 dat de politie belast is met het onderzoek naar aanleiding van strafrechtelijke incidenten en dat de gemeente daarin geen rol heeft. De burgemeester verwijst [verzoeker] naar zijn vaste contactpersoon bij de politie. [verzoeker] kan met hem een afspraak maken om de incidenten te bespreken en eventueel aangifte te doen. Ook adviseert de burgemeester [verzoeker] om met de medebewoner en huisbaas het gesprek aan te gaan. [verzoeker] kan zich daarbij laten ondersteunen door Buurtbemiddeling en/of zijn advocaat.
    5.       Bij het besluit van 16 november 2022 heeft de burgemeester het bezwaar van [verzoeker] tegen de e-mail van 28 juli 2022 niet-ontvankelijk verklaard. De burgemeester wijst op zijn in de Gemeentewet opgenomen bevoegdheden. Daarin ziet hij geen grondslag voor het nemen van een besluit jegens de medebewoner van [verzoeker]. De burgemeester stelt dat hij niet over de bevoegdheid beschikt om in te grijpen. Hij concludeert dat hij geen besluit heeft genomen waartegen een bezwaarschrift kan worden ingediend. Ook is er geen weigering om een besluit te nemen, die met een besluit kan worden gelijkgesteld. Hij komt daarom niet toe aan een inhoudelijke beoordeling van het bezwaar. De burgemeester wijst [verzoeker] nogmaals op zijn contactpersoon bij de politie en de mogelijkheid van buurtbemiddeling.
    Aangevallen uitspraak
    6.       De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. De door [verzoeker] genoemde artikelen 151d, 172 en 172a van de Gemeentewet geven de burgemeester geen bevoegdheid om op te treden in een situatie als deze. De gedragingen vinden in de woning plaats en hebben geen relatie tot de openbare orde. Dat [verzoeker] na diverse aanvaringen met zijn huisgenoot de straat op vlucht, maakt volgens de rechtbank niet dat er alsnog een relatie met de openbare orde ontstaat. Ook de Wet tijdelijk huisverbod (hierna: Wth) geeft de burgemeester in dit geval geen bevoegdheid om op te treden. [verzoeker] en de medebewoner zijn namelijk geen ‘huisgenoten’ in de zin van de Wth. De rechtbank leidt uit de toelichting op de Wth - waarin staat dat het gaat om huisgenoten, zoals echtgenoten, partners of kinderen - af dat er een onderlinge relatie tussen de betrokkenen moet bestaan en dat die er niet is bij [verzoeker] en de medebewoner. Daarnaast overweegt de rechtbank dat de medebewoner een zelfstandige woonruimte heeft achter een eigen (tussen)deur met eigen voorzieningen, zoals badkamer, toilet en keuken. Volgens de rechtbank was de brief van [verzoeker] van 25 juli 2022 geen aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. De e-mail van 28 juli 2022 was geen besluit in de zin van het eerste lid van dat artikel. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat de burgemeester het bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    Hoger beroep
    7.       [verzoeker] voert aan dat hij niet juridisch onderlegd is, maar dat er volgens hem wetgeving moet zijn op grond waarvan de burgemeester bevoegd is om handhavend op te treden. De rechtbank had kritisch naar de feiten en omstandigheden moeten kijken. [verzoeker] betwist de overwegingen van de rechtbank over artikel 151d van de Gemeentewet, omdat de medebewoner ernstige hinder in en rond de woning veroorzaakt. [verzoeker] stelt dat de burgemeester een ruime bevoegdheid heeft op het gebied van handhaving. Hij wijst in dat verband op artikel 125 van de Gemeentewet. Ook biedt de Wth, anders dan de rechtbank heeft overwogen, een grondslag om op te treden. In het pand wordt een gezamenlijke huishouding gevoerd. De medebewoner heeft weliswaar een eigen achteringang, maar hij kan de voordeur gebruiken en het huis betreden. Ook het postadres is hetzelfde. De medebewoner kan de gezamenlijke douche en wc gebruiken en hij maakt ook gebruik van de gezamenlijke keuken. [verzoeker] betoogt dat de Wth een (gezins)relatie niet vereist.
    7.1.    Ingevolge artikel 1:3 van de Awb wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Een rechtshandeling is volgens de wetgever gelijk aan een handeling die gericht is op enig rechtsgevolg. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraken van 30 januari 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC3065, en van 22 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:99), heeft een beslissing rechtsgevolg, als zij er op is gericht een bevoegdheid, recht of verplichting voor een of meer anderen te doen ontstaan of teniet te doen, of een juridische status van een persoon of een zaak vast te stellen.
    7.2.    Het geheel ontbreken van een bevoegdheid brengt in beginsel met zich dat geen rechtsgevolgen in het leven kunnen worden geroepen. De burgemeester heeft in zijn e-mail van 28 juli 2022 terecht overwogen dat hij niet bevoegd is om strafrechtelijke aangiftes in behandeling te nemen. Daarvoor bestaat geen publiekrechtelijke grondslag. Op dit punt heeft de burgemeester in de e-mail geen rechtsgevolgen in het leven geroepen.
    Wat betreft het verzoek van [verzoeker] om maatregelen om veilig te kunnen wonen en niet steeds door de medebewoner met de dood te worden bedreigd, kan niet worden gezegd dat een bevoegdheid voor de burgemeester om op te treden geheel ontbreekt. Artikel 125 van de Gemeentewet bevat een algemene bestuursdwangbevoegdheid die kan worden toegepast ter handhaving van de wettelijke regels die de burgemeester uitvoert. Dat kunnen de wettelijke regels zijn voor woonoverlast, als bedoeld in artikel 151d van de Gemeentewet, in samenhang gelezen met artikel 2:79 van de Algemene Plaatselijke Verordening Amersfoort (hierna: APV). Ook biedt artikel 2 van de Wth de burgemeester een publiekrechtelijke grondslag en daarmee een bevoegdheid om op te treden in huiselijk geweld-situaties. De rechtbank heeft daarom ten onrechte geoordeeld dat de burgemeester niet over een bevoegdheid beschikt om handhavend op te treden. Als vast staat dat er een mogelijke bevoegdheid bestaat, dan volgt daarna pas de inhoudelijke beoordeling of die regels in dit concrete geval ook van toepassing zijn. De burgemeester kan het verzoek dan afwijzen als niet aan de toepassingsvereisten wordt voldaan. De burgemeester kan op grond van de genoemde bepalingen dus wel rechtsgevolgen in het leven roepen. De e-mail waarin de burgemeester schrijft geen rol te hebben in het geschil met de medebewoner kan niet anders worden begrepen dan een afwijzing van het verzoek van [verzoeker] aan de burgemeester om maatregelen te treffen. De e-mail is daarmee een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb waartegen bezwaar openstaat. De burgemeester heeft het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard omdat de e-mail van 28 juli 2022 geen besluit zou zijn. De rechtbank heeft het vorenstaande ten onrechte niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de voorzieningenrechter het beroep tegen het besluit van de burgemeester van 16 november 2022 gegrond verklaren. Dat besluit moet worden vernietigd.
    Geen finale geschilbeslechting
    9.       De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het besluit op bezwaar in stand te laten zoals de burgemeester ter zitting heeft verzocht. Het besluit op bezwaar houdt namelijk ten onrechte een niet-ontvankelijkverklaring in.
    Ook zal de voorzieningenrechter niet zelf in de zaak voorzien. Onduidelijk is of de medebewoner van het pand een afzonderlijke woning bewoont, omdat die zijn eigen ingang en eigen voorzieningen heeft. [verzoeker] heeft dat gemotiveerd betwist en de burgemeester was ter zitting niet goed van de feitelijke situatie op de hoogte. Het is daarom de vraag wat als ‘de woning’ moet worden beschouwd en wie de ‘omwonenden’ of ‘huisgenoten’ zijn. Dit vraagt nader onderzoek van de burgemeester. Als de medebewoner een afzonderlijke woning bewoont, dan kan [verzoeker] mogelijk als omwonende als bedoeld in artikel 151d van de Gemeentewet, in samenhang gelezen met artikel 2:79 van de APV, worden beschouwd. Als alternatief bestaat de mogelijkheid dat de medebewoner als huisgenoot in de zin van de Wth moet worden beschouwd. [verzoeker] voert daarover terecht aan dat de tekst van de Wth andere samenwoonvormen dan de door de rechtbank genoemde ‘echtgenoten, partners of kinderen’ niet uitsluit. De Memorie van Toelichting bij de Wth (TK 2005-2006, 30 657, nr. 3, blz. 1) noemt hen alleen bij wijze van voorbeeld. Gelet op het vorenstaande bestaat geen aanleiding om het besluit van 28 juli 2022 zelf voorziend te herroepen en het verzoek van [verzoeker] af te wijzen.
    Nieuw besluit op bezwaar
    10.     De voorzieningenrechter ziet aanleiding om de burgemeester met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder b, van de Awb, op te dragen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit te nemen. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om aan deze uitspraak een dwangsom te verbinden, zoals [verzoeker] heeft verzocht.
    Geen voorlopige voorziening
    11.     Een voorziening hangende bezwaar waarbij de burgemeester wordt opgedragen tot handhaving over te gaan, acht de voorzieningenrechter in dit geval te ver strekkend. Het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening wordt afgewezen.
    Proceskosten
    12.     De burgemeester moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden­-Nederland van 29 maart 2023 in zaken nrs. 22/5665 en 22/5611;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van de burgemeester van Amersfoort van 16 november 2022, kenmerk DIR/JDA/BZW.22.0303.001;
    V.      draagt de burgemeester van Amersfoort op om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    VI.     wijst het verzoek af;
    VII.     veroordeelt de burgemeester van Amersfoort tot vergoeding van bij [verzoeker] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 837,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat de burgemeester van Amersfoort aan [verzoeker] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep en het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 458,- vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.
    w.g. Wortmann
    voorzieningenrechter
    w.g. Konings
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 mei 2023
    612
     
    Bijlage | Wettelijk kader
     
    Wet tijdelijk huisverbod
    Artikel 2
    1 De burgemeester kan een huisverbod opleggen aan een persoon indien uit feiten of omstandigheden blijkt dat diens aanwezigheid in de woning ernstig en onmiddellijk gevaar oplevert voor de veiligheid van één of meer personen die met hem in de woning wonen of daarin anders dan incidenteel verblijven of indien op grond van feiten of omstandigheden een ernstig vermoeden van dit gevaar bestaat. Het verbod geldt voor een periode van tien dagen, behoudens verlenging overeenkomstig artikel 9. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de aard van de feiten en omstandigheden die aanleiding kunnen geven om een huisverbod op te leggen.
    2. t/m 9. […]
    Gemeentewet
    Artikel 125
    1. Het gemeentebestuur is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
    2. […].
    3. De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door de burgemeester, indien de last dient tot handhaving van regels welke hij uitvoert.
    4. […].
    Artikel 151d
    1. De raad kan bij verordening bepalen dat degene die een woning of een bij die woning behorend erf gebruikt of tegen betaling in gebruik geeft, er zorg voor draagt dat door gedragingen in of vanuit die woning of dat erf of in de onmiddellijke nabijheid van die woning of dat erf geen ernstige en herhaaldelijke hinder voor omwonenden wordt veroorzaakt.
    2. De in artikel 125, eerste lid, bedoelde bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wegens overtreding van het in het eerste lid bedoelde voorschrift wordt uitgeoefend door de burgemeester. De burgemeester oefent de bevoegdheid uit met inachtneming van hetgeen daaromtrent door de raad in de verordening is bepaald en slechts indien de ernstige en herhaaldelijke hinder redelijkerwijs niet op een andere geschikte wijze kan worden tegengegaan.
    3. Onverminderd de laatste volzin van het tweede lid kan de last, bedoeld in de eerste volzin van dat lid, een verbod inhouden om aanwezig te zijn in of bij de woning of op of bij het erf. Het verbod geldt voor een periode van tien dagen. De artikelen 2, tweede lid, en vierde lid, aanhef en onder a en b, 5, 6, 8, eerste lid, aanhef en onder a en b, 9 en 13 van de Wet tijdelijk huisverbod zijn van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat de burgemeester bij ernstige vrees voor verdere overtreding de looptijd van het verbod kan verlengen tot ten hoogste vier weken.
    Algemene Plaatselijke Verordening Amersfoort
    Artikel 2:79 (Woonoverlast als bedoeld in artikel 151d Gemeentewet)
    1. Degene die een woning of een bij die woning behorend erf gebruikt, of tegen betaling in gebruik geeft aan een persoon die niet als ingezetene met een adres in de gemeente in de basisregistratie personen is ingeschreven, draagt er zorg voor dat door gedragingen in of vanuit die woning of dat erf of in de onmiddellijke nabijheid van die woning of dat erf geen ernstige en herhaaldelijke hinder voor omwonenden wordt veroorzaakt.
    2. De burgemeester kan een last onder bestuursdwang wegens overtreding van het eerste lid in ieder geval opleggen bij ernstige en herhaaldelijke
    a. geluid- of geurhinder;
    b. hinder van dieren;
    c. hinder van bezoekers of personen die tijdelijk in de woning of op het erf aanwezig zijn;
    d. overlast door vervuiling of verwaarlozing van de woning of het erf;
    e. intimidatie van derden vanuit de woning of het erf.