ECLI:NL:RVS:2025:935, Raad van State, 07-03-2025, 202204246/2/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-03-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 augustus 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van De Fryske Marren aan [vergunninghoudster] een omgevingsvergunning verleend voor het vernieuwen en uitbreiden van de aanlegsteigers op de locatie [locatie] in Terherne. Deze zaak gaat over een inmiddels uitgevoerd steigerproject bij het restaurant "Paviljoen SALT" aan de Sâltpoel, een onderdeel van het Sneekermeer. [vergunninghoudster] is mede-eigenaar en -exploitant van dit restaurant, en houder van de vergunning voor het steigerproject. [verzoeker A] en anderen zijn eigenaren van een aantal recreatiewoningen in het recreatiecomplex "Waterpark Zoutpoel", dat ten zuidwesten van het restaurant aan de Sâltpoel ligt. De oorspronkelijke vergunning van 18 augustus 2021 voorzag in een uitbreiding en vernieuwing van de 4 steigers die op dat moment voor het restaurant lagen. Het verzoek om een voorlopige voorziening van [verzoeker A] en anderen richt zich tegen dit laatste besluit, waar zij het niet mee eens zijn. Aangezien zowel het broedseizoen van verschillende beschermde vogelsoorten in het gebied als het vaarseizoen binnenkort begint, vrezen zij voor schadelijke verstoring van de vogels als gevolg van het gebruik van de uitgebreide steigers. Zij wijzen in het bijzonder op de rietzanger, de kemphaan, het porseleinhoen, de brandgans en de kolgans.

202204246/2/R3.
    Datum uitspraak: 7 maart 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht), hangende de hoger beroepen van onder meer:
    [verzoeker A], wonend in [woonplaats], [verzoeker B], wonend in [woonplaats], [verzoeker C], wonend in [woonplaats], en [verzoeker D], wonend in [woonplaats] (hierna samen: [verzoeker A] en anderen),
    verzoekers,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord­-Nederland (hierna: de rechtbank) van 15 juni 2022 in zaak nrs. 22/1382 en 22/1383 in het geding tussen:
    [verzoeker A]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van De Fryske Marren.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 augustus 2021 heeft het college aan [vergunninghoudster] een omgevingsvergunning verleend voor het vernieuwen en uitbreiden van de aanlegsteigers op de locatie [locatie] in Terherne.
    Bij besluit van 15 maart 2022 heeft het college het door [verzoeker A] en anderen daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 18 augustus 2021 herroepen, en de omgevingsvergunning opnieuw (gewijzigd) verleend.
    Bij uitspraak van 15 juni 2022 heeft de rechtbank het door [verzoeker A] en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 15 maart 2022 vernietigd, het college opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak, en het besluit van 18 augustus 2021 geschorst tot de bekendmaking van dit nieuwe besluit op bezwaar.
    Tegen deze uitspraak hebben [verzoeker A] en anderen hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 31 januari 2023 heeft het college het bezwaar van [verzoeker A] en anderen tegen het besluit van 18 augustus 2021 gegrond verklaard en dit besluit herroepen. Daarbij heeft het college besloten de omgevingsvergunning aan [vergunninghoudster] opnieuw te verlenen, met toevoeging van een nadere motivering.
    [verzoeker A] en anderen hebben gronden ingediend tegen het besluit van 31 januari 2023.
    Tevens hebben [verzoeker A] en anderen de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [verzoeker A] en anderen en [vergunninghoudster] hebben nadere stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek op een zitting behandeld op 25 februari 2025, waar [verzoeker A], [verzoeker B], en het college, vertegenwoordigd door T.G. Dolfijn en J. Tamminga, zijn verschenen. Verder is op de zitting [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door mr. M.A. Jansen, advocaat in Heerenveen, op de zitting gehoord.
    Overwegingen
    Voorlopig karakter
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    2.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 22 juni 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    3.       Deze zaak gaat over een inmiddels uitgevoerd steigerproject bij het restaurant "Paviljoen SALT" aan de Sâltpoel, een onderdeel van het Sneekermeer. [vergunninghoudster] is mede-eigenaar en -exploitant van dit restaurant, en houder van de vergunning voor het steigerproject. [verzoeker A] en anderen zijn eigenaren van een aantal recreatiewoningen in het recreatiecomplex "Waterpark Zoutpoel", dat ten zuidwesten van het restaurant aan de Sâltpoel ligt. De oorspronkelijke vergunning van 18 augustus 2021 voorzag in een uitbreiding en vernieuwing van de 4 steigers die op dat moment voor het restaurant lagen. Naar aanleiding van de bezwaarfase en de toewijzing van een verzoek tot voorlopige voorziening door de voorzieningenrechter van de rechtbank, is op 24 november 2021 een quickscan opgesteld door JM ecologie. In deze quickscan wordt onder andere geadviseerd om de meest noordelijke van de 4 steigers te verwijderen, om zo een groter aaneengesloten leefgebied voor de rietzanger, een beschermde vogelsoort die broedt in het Sneekermeergebied (Natura 2000) te creëren. De aanvraag is vervolgens aangepast, en bij het besluit op de bezwaren van [verzoeker A] en anderen van 15 maart 2022 heeft het college de oorspronkelijke vergunning herroepen, en een omgevingsvergunning verleend voor de uitbreiding van de andere 3 steigers.
    4.       Dit besluit op bezwaar is door de rechtbank vernietigd, omdat in de quickscan niet was onderzocht wat de te verwachten bedrijvigheid was als gevolg van de realisatie van de uitbreiding van de steigers en de aanleg van een nieuw zwemplatform en een platform in de rietkraag. Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank heeft het college TAUW een nieuw ecologisch onderzoek laten uitvoeren: het "Ecologisch onderzoek aanlegsteigers en speelterrein SALT, Natura 2000 gebied Sneekermeer" van 25 augustus 2022 (hierna: het ecologisch onderzoek). Op basis van dit onderzoek heeft het college bij besluit van 31 januari 2023 opnieuw een omgevingsvergunning verleend voor de uitbreiding van de 3 steigers.
    5.       Het verzoek om een voorlopige voorziening van [verzoeker A] en anderen richt zich tegen dit laatste besluit, waar zij het niet mee eens zijn. Aangezien zowel het broedseizoen van verschillende beschermde vogelsoorten in het gebied als het vaarseizoen binnenkort begint, vrezen zij voor schadelijke verstoring van de vogels als gevolg van het gebruik van de uitgebreide steigers. Zij wijzen in het bijzonder op de rietzanger, de kemphaan, het porseleinhoen, de brandgans en de kolgans.
    Spoedeisendheid
    6.       [vergunninghoudster] bestrijdt dat [verzoeker A] en anderen een spoedeisend belang hebben, aangezien het steigerproject al geruime tijd is uitgevoerd. De vergunning is daarom uitgewerkt, waardoor een spoedeisend belang bij de schorsing daarvan ontbreekt.
    6.1.    Alhoewel het klopt dat het vergunde project inmiddels volledig is uitgevoerd, wijst de voorzieningenrechter erop dat het in bepaalde gevallen aangewezen is een voorziening te treffen die inhoudt dat het inmiddels gebouwde niet in gebruik mag worden genomen. Gelet op de in het verzoekschrift en op de zitting door [verzoeker A] en anderen aangevoerde omstandigheid dat binnenkort het broedseizoen van verschillende beschermde vogelsoorten en het vaarseizoen van start gaan, is naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet op voorhand uit te sluiten dat het gebruik van de steigers tot verstoring van de broedgebieden zal leiden. Daarmee is het spoedeisend belang van [verzoeker A] en anderen gegeven.
    Strijd met bestemmingsplan
    7.       [verzoeker A] en anderen betogen dat de bij besluit van 31 januari 2023 verleende omgevingsvergunning in strijd is met de artikelen 6.1, 7.1 en 26 van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2006".
    Het gebied is daarin namelijk bestemd voor het herstel, onderhoud en de ontwikkeling van natuurlijke waarden (deels met het oog op de functie als broed-, pleister-, en foerageergebied voor vogels), en de instandhouding van het porseleinhoen, de rietzanger, de kemphaan, verschillende eenden en de kol- en brandgans. De uitbreiding van de steigers leidt volgens [verzoeker A] en anderen echter juist tot extra verstoring van het broed- en leefgebied van deze vogels. Dit komt doordat de recreatiedruk exponentieel is toegenomen als gevolg van de uitbreiding: er kunnen niet alleen meer, maar ook grotere schepen dan voorheen aanleggen. Zo kunnen er in de dalperiode grote partyschepen aanleggen, waarvan de vaarbewegingen langs het boezemland het leefgebied van de kemphaan, de ganzen en de eenden verstoren. Ook is het overige gebruik van de steigers toegenomen. Deze toename van de recreatiedruk wordt in het ecologische onderzoek volgens [verzoeker A] en anderen onderschat. Ten onrechte wordt in het onderzoek van TAUW geconcludeerd dat het verwijderen van de noordelijke steiger ervoor zorgt dat deze verstorende werking wat betreft het broedgebied van de rietzanger wordt voorkomen.
    Het bestemmingsplan staat daarnaast het realiseren van aanlegplaatsen alleen toe als deze kleinschalig en ondergeschikt aan het herstel, onderhoud en de ontwikkeling van de natuurlijke waarden van het gebied zijn. Aan dit vereiste wordt volgens [verzoeker A] en anderen niet voldaan, gelet op de genoemde toename in de recreatiedruk en het commerciële karakter van de ontwikkeling. Er is bijvoorbeeld een terrasplatform aangelegd in de rietkraag, hetgeen getuigt van het feit dat de natuurlijke waarden moeten wijken voor het commerciële belang van het restaurant. Er wordt immers een grootschalig commercieel steigerproject gerealiseerd, terwijl dit voor verstoring van de aanwezige vogels zorgt.
    Het college had de omgevingsvergunning daarom niet mogen verlenen, aldus [verzoeker A] en anderen.
    7.1.    In het ecologisch onderzoek van TAUW wordt geconcludeerd dat de ontwikkeling met zekerheid niet tot (cumulatieve) negatieve effecten leidt op de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied Sneekermeergebied.
    In het onderzoek wordt voorop gesteld dat de ontwikkeling er niet toe leidt dat er een ander type boot kan aanleggen dan in de oorspronkelijke situatie. Dit komt omdat het verschil in waterdiepte tussen de oorspronkelijke locatie en de nieuwe locatie zeer beperkt is. De ontwikkeling leidt wel tot een groter aantal boten: in de oorspronkelijke situatie was bij maximale bezetting plaats voor 18 kleine of 10 grote boten, in de nieuwe situatie voor 34 kleine of 18 grote boten. 
    De enige beschermde vogelsoort die broedt in de invloedsfeer van de ontwikkeling is de rietzanger. De potentiële broedgebieden van de kemphaan en het porseleinhoen liggen hier namelijk buiten. Alhoewel de ontwikkeling leidt tot een toename van boten, vaarbewegingen, zwemmende bezoekers en overig gebruik, zorgt het verwijderen van de meest noordelijke steiger ervoor dat er een grotere afstand komt tussen deze mogelijk verstorende activiteiten en het potentiële leefgebied van de rietzanger. De rietstrook direct voor het restaurant was namelijk in de oorspronkelijke situatie, voor de uitbreiding van de steigers, als gevolg van de verstorende activiteiten die daar plaatsvonden al ongeschikt als leefgebied voor de rietzanger. Het potentiële leefgebied van de rietzanger bevond zich daarom in de oorspronkelijke situatie ten noorden en ten zuiden van de steigers. De uitbreiding van de steigers zorgt er in het zuiden niet voor dat de verstoring dichterbij het potentiële leefgebied van de rietzanger plaatsvindt. In het noorden worden de verstorende activiteiten juist verder van het potentiële leefgebied verplaatst, door het verwijderen van de meest noordelijke steiger. Dit leidt tot een afname aan verstoring in het potentiële leefgebied, en een toename van de oppervlakte daarvan. Negatieve effecten als gevolg van optische verstoring zijn daarom uitgesloten. Hetzelfde geldt voor negatieve effecten als gevolg van geluid- en lichtverstoring. De ontwikkeling leidt op zichzelf niet tot een toename in snelvarende speedboten en jetski’s die veel lawaai produceren en door het verwijderen van de meest noordelijke steiger is ook de afstand tussen mogelijk verstorend geluid en het potentiële leefgebied van de rietzanger groter. Daarbij komt dat de rietzanger relatief ongevoelig voor geluid lijkt te zijn. Alhoewel er sprake van lichtverstoring kan zijn als gevolg van mensen die met hun boot overnachten, was dit ook in de oorspronkelijke situatie al mogelijk. Daarnaast leidt ook hier het verwijderen van de noordelijke steiger tot een grotere afstand tussen verstorende lichten en het potentiële leefgebied. De broedlocaties van de rietzanger, verscholen in dichte rietvegetaties, zullen niet door het licht van de boten bereikt worden.
    Ook wat betreft de niet-broedvogels, die rusten en foerageren in het Sneekermeergebied, wordt geconcludeerd dat de ontwikkeling geen tot een mogelijk positief effect heeft. Dit komt omdat de foerageergebieden en de meeste rustplaatsen van de kol- en brandgans, de eenden, en de steltlopers (waaronder de kemphaan), op grote afstand van de invloedssfeer van de ontwikkeling liggen. Er ligt weliswaar één ganzenrustgebied in de buurt, maar dit lag voor de ontwikkeling al pal langs een drukbevaren vaarroute. De ontwikkeling zorgt er daarbij niet voor dat een ander type boot kan aanmeren dan in de oorspronkelijke situatie, en leidt dus niet tot een extra verstorend type vaartuig in de buurt van de ontwikkeling.
    7.2.    In wat [verzoeker A] en anderen aan hebben gevoerd, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor het oordeel dat er sprake is van strijd met de artikelen 6.1, 7.1 of 26 van het bestemmingsplan. Hiertoe overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
    In het ecologisch onderzoek wordt geconcludeerd dat het project niet zorgt voor verstoring van de vogels in het gebied. Deze conclusie wordt uitgebreid gemotiveerd: met betrekking tot elke specifieke vogelsoort die door [verzoeker A] en anderen wordt genoemd, wordt uiteengezet waarom er geen negatieve effecten zijn. Hierbij wordt gedetailleerd ingegaan op de specifieke kenmerken van de ontwikkeling. De verwijdering van de meest noordelijke steiger, waar in de aanvraag en het besluit waarbij deze is ingewilligd vanuit is gegaan en die inmiddels is uitgevoerd, speelt daarbij een belangrijke rol. Ook de specifieke kenmerken van het gebied zijn meegenomen in het onderzoek. [verzoeker A] en anderen zijn het niet eens met de conclusies van het onderzoek, maar hebben daar zelf geen ander onderzoek tegenover gezet, noch hebben zij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van de conclusies van het onderzoek naar voren gebracht. Zij hebben, in hun beroepschrift en op de zitting, gesteld dat TAUW in het ecologisch onderzoek de oorspronkelijke situatie verkeerd in kaart heeft gebracht, de toename in recreatiedruk heeft onderschat, en onterecht heeft geconcludeerd dat het verwijderen van de noordelijke steiger ervoor zorgt dat verstoring van het broedgebied van de rietzanger wordt voorkomen. Geen van deze stellingen hebben zij echter met objectieve gegevens onderbouwd. Deze stellingen kunnen daarom geen aanleiding geven voor twijfel aan het ecologisch onderzoek.
    De voorzieningenrechter ziet evenmin aanleiding voor het oordeel dat de ontwikkeling niet kleinschalig of ondergeschikt aan het herstel, onderhoud en de ontwikkeling van de natuurlijke waarden van het gebied is. Zoals hiervoor overwogen, wordt in het ecologisch onderzoek geconcludeerd dat de ontwikkeling geen negatieve effecten voor de genoemde vogelsoorten heeft. Hiermee staat vast dat de ontwikkeling, in ieder geval wat betreft de vogels, geen afbreuk doet aan het herstel, het onderhoud of de ontwikkeling van de natuurlijke waarden van het gebied. Het enkele feit dat de uitbreiding van de steigers tot meer gebruik leidt en dat deze gebruikt wordt door een commerciële partij, betekent niet dat alleen al daarom sprake is van een grootschalig commercieel project, dat niet ondergeschikt is aan de natuurlijke waarden van het gebied. In de vergunning staat dat de steigers gebruikt worden door openwaterzwemmers, recreatieve zwemmers en voorbijgangers die op de steiger picknicken of recreëren. Dit gebruik is naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet in strijd met het bestemmingsplan. Voor zover de steigers in strijd met het bestemmingsplan anders gebruikt worden, zoals [verzoeker A] en anderen stellen, is dit een kwestie van handhaving.
    Conclusie
    8.       Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    wijst het verzoek af.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. R.G. Tricoli, griffier.
    w.g. Sevenster
    voorzieningenrechter
    w.g. Tricoli
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 7 maart 2025
    884-1103