ECLI:NL:RVS:2009:BH3268, Raad van State, 18-02-2009, 200802501/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-02-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 21 augustus 2006 heeft het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het hoogheemraadschap van Rijnland (hierna: het college) geweigerd aan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] ontheffing te verlenen voor het hebben van reeds aangelegde steigers in de watergang achter de Koningsmantelstraat te Gouda.

200802501/1.
      Datum uitspraak: 18 februari 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
      2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 26 februari 2008 in zaken nrs. 07/1860, 07/1872, 07/1865, 07/1881, 07/1879 en 07/1832 in het geding tussen:
    
    appellanten en anderen
    
    en
    
    het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het hoogheemraadschap van Rijnland.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluiten van 21 augustus 2006 heeft het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het hoogheemraadschap van Rijnland (hierna: het college) geweigerd aan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] ontheffing te verlenen voor het hebben van reeds aangelegde steigers in de watergang achter de Koningsmantelstraat te Gouda.
    
    Bij besluiten van 23 januari 2007 heeft het college de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 26 februari 2008, verzonden op 29 februari 2008, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 april 2008, en [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 10 april 2008, hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 december 2008, waar [appellant sub 1], bijgestaan door drs. H.J.C. Hoogenboom, aquatisch ecoloog, en [appellant sub 2], in persoon, en het college, vertegenwoordigd door R. van der Heiden en S.H. Veldkamp, beiden werkzaam bij het hoogheemraadschap van Rijnland, zijn verschenen.
    
    Buiten bezwaren van partijen zijn ter zitting nadere stukken in het geding gebracht.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 12, aanhef en onder b, van de Keur Rijnland 2006, zoals deze luidde ten tijde van de besluiten van het college van 23 januari 2007 (hierna: de Keur), is het verboden in, op, onder en boven waterstaatswerken werken aan te brengen of te hebben.
    
    Ingevolge artikel 22, eerste lid, kan het bestuursorgaan van de in deze Keur gestelde gebods- en verbodsbepalingen in artikel 6 tot en met 15 ontheffing verlenen.
    
    2.1.1. Op 1 september 2006 is de Keur van kracht geworden. In de Keur is geen overgangsbepaling opgenomen met betrekking tot besluiten als de thans in geding zijnde. Het college heeft de aanvragen om ontheffing van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] in de besluiten op bezwaar, die dateren van na de inwerkingtreding van de Keur dan ook ten onrechte niet daaraan getoetst. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend. Aangezien de in dit geschil van belang zijnde bepalingen in de Keur inhoudelijk vrijwel overeenkomen met die in de vóór 1 september 2006 geldende Keur, ziet de Afdeling hierin geen grond om tot vernietiging van de aangevallen uitspraak over te gaan.
    
    2.1.2. Bij de uitoefening van zijn bevoegdheid om ontheffing van de Keur te verlenen hanteert het college beleidsregels die zijn neergelegd in de "Integrale inrichtingscriteria oppervlaktewateren en kunstwerken (versie 6.3)" (hierna: de beleidsregels).
    
    2.2. Bij de besluiten op bezwaar heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de reeds aangelegde steigers volgens de beleidsregels niet zijn toegestaan, nu deze niet aan de daarin gestelde maximale afmetingen voldoen. De omstandigheid dat het water in de onderhavige watergang van slechte kwaliteit is, kan volgens het college geen reden zijn om in afwijking van de beleidsregels alsnog ontheffing te verlenen.
    
    2.3. Niet in geschil is dat de afmetingen van de reeds gerealiseerde steigers de volgens de beleidsregels toegestane maximale afmetingen overschrijden.
    
    2.4. Het betoog van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] dat de rechtbank de besluiten van 23 januari 2007 ten onrechte terughoudend heeft getoetst, is tevergeefs. Uit het bepaalde in artikel 22, eerste lid, van de Keur volgt dat de bevoegdheid van het college om ontheffing van gebods- en verbodsbepalingen in de Keur te verlenen een discretionaire bevoegdheid betreft die door de bestuursrechter terughoudend dient te worden getoetst.
    
    2.5. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen voorts dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat niet is gebleken dat het college niet in redelijkheid tot het door hem gevoerde beleid heeft kunnen komen. In dit verband voeren zij aan dat beschaduwing, in dit geval ten gevolge van de aanwezigheid van de steigers, juist een slechte waterkwaliteit verbetert. Dit blijkt volgens hen uit het feit dat onder de desbetreffende steigers geen kroos en algen voorkomen, hetgeen duidt op de aanwezigheid van voldoende zuurstof in het water.
    
    2.5.1. Volgens paragraaf 5.3 van de beleidsregels kunnen kunstwerken, wat betreft de waterkwaliteit en de ecologie, invloed hebben op bijvoorbeeld de zuurstofhuishouding, het leefgebied en de verspreiding van oever- en waterplanten en (water)dieren. Door overkluizingen (kunstwerken of bebouwing die (deels) over een watergang worden aangelegd) wordt een oever en/of open water (gedeeltelijk) afgedekt, hetgeen op verschillende manieren lokaal nadelig is voor de ecologische waterkwaliteit. Een overkluizing verlaagt de toegankelijkheid van het oppervlaktewater voor dieren die deels in of op het water leven. Voorts beperken overkluizingen de lichtinval waardoor oevervegetatie en waterplanten, die van groot belang zijn voor de aanwezigheid van waterdieren en vissen, niet kunnen voorkomen. Door verminderde lichtinval vindt er geen of weinig productie van organisch materiaal en daarmee zuurstof plaats waardoor het ecologisch evenwicht tussen opbouw en afbraak verstoord wordt en de waterkwaliteit negatief beïnvloed wordt, hetgeen leidt tot een slechtere zuurstofhuishouding in het water.
    
    De volgende uitgangspunten worden gehanteerd:
    
    - in principe is bij elk perceel een overkluizing toegestaan;
    
    - om onherstelbare schade aan de ecologische waterkwaliteit te voorkomen en voor het behoud van het ecologisch potentieel mag vooralsnog maximaal 20% van de oevers worden verstoord, 80% van de oever moet dus onverstoord blijven (er mag geen verharding aanwezig zijn in de vorm van beschoeiingen, steigers, duikers en andere overkluizingen). Door middel van de in paragraaf 5.6.2 van de beleidsregels gestelde maxima aan de afmetingen van overkluizingen wordt verwacht aan deze 20/80%-eis te kunnen voldoen. Volgens paragraaf 5.6.2 is het voor de waterkwaliteit en de ecologie dan ook van belang dat in een oppervlaktewater zo min mogelijk overkluizingen aanwezig zijn.
    
    2.5.2. Uit het voorgaande volgt dat gelet op de beleidsregels overkluizingen in het algemeen een negatieve invloed hebben op de ecologische waterkwaliteit. In het door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] ingebrachte deskundigenrapport van Hoogenboom (zonder datum) wordt dit ook niet betwist. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, kan volgens dit deskundigenrapport zowel lichttoetreding als beschaduwing gevolgen hebben voor de waterkwaliteit. Met de enkele stelling dat onder de desbetreffende steigers geen kroos en waterplanten groeien, hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] niet aannemelijk gemaakt dat beschaduwing ten gevolge van een overkluizing in het algemeen een positieve invloed heeft op een slechte waterkwaliteit. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat gelet op de beleidsregels ook andere factoren dan lichtinval bepalend zijn voor de ecologische waterkwaliteit. Voor zover [appellant sub 1] en [appellant sub 2] in dit verband hebben aangevoerd dat het college blijkens de beleidsregels erkent dat met de huidige kennis onvoldoende hard kan worden onderbouwd hoe groot de invloed van overkluizingen op de ecologische waterkwaliteit exact is, miskennen zij dat het college ervan uitgaat dat die invloed negatief is, maar dat niet exact duidelijk is in welke mate en daarom nog geen harde criteria aan afmetingen van overkluizingen kunnen worden gesteld.
    
    De rechtbank is derhalve terecht tot het oordeel gekomen dat in hetgeen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben aangevoerd, geen grond kan worden gevonden voor het oordeel dat het door het college gevoerde beleid kennelijk onredelijk is.
    
    2.6. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen voorts, samengevat weergegeven, dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de weigering van het college om ontheffing van de Keur te verlenen slechts is gebaseerd op formele gronden en het college niet, althans onvoldoende, is ingegaan op het nut van de beleidsregels in relatie tot de specifieke situatie ter plaatse. Het college had dan ook van het door hem gevoerde beleid moeten afwijken.
    
    2.6.1. Voor zover [appellant sub 1] en [appellant sub 2] in dit verband betogen dat, naar ter zitting door Hoogenboom nader is toegelicht, van belang is dat naast het hanteren van een maximum percentage aan overkluizingen natuurvriendelijke oevers worden aangelegd en dat in de onderhavige watergang een harde beschoeiing is aangelegd, zodat de in de beleidsregels gestelde maximale afmetingen voor overkluizingen en de 20/80%-eis in dit geval niet van toepassing zijn, faalt dit betoog, omdat een dergelijk onderscheid tussen natuurvriendelijke oevers en harde beschoeiingen wat betreft de van toepassing zijnde vereisten niet uit de beleidsregels volgt en niet valt in te zien dat een dergelijk onderscheid het college zou nopen van de beleidsregels af te wijken.
    
    Het betoog dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat de omstandigheid dat de onderkant van de desbetreffende steigers zich 75 cm, in plaats van de vereiste minimale afstand van 20 cm, boven het hoogste waterpeil bevindt en mitsdien voldoende lichttoetreding is gegarandeerd, het college had moeten nopen van de beleidsregels af te wijken, is tevergeefs. Er zal niettemin een verminderde lichtinval zijn en het oppervlaktewater zal minder toegankelijk zijn voor dieren die in of op het water leven, hetgeen volgens de beleidsregels nadelig is voor de ecologische waterkwaliteit. Hierbij wordt mede in aanmerking genomen dat de volgens de beleidsregels toegestane maximale afmetingen van de steigers ruim worden overschreden.
    
    Voorts wordt met de rechtbank overwogen dat de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] gestelde en door het college niet betwiste omstandigheden dat de waterkwaliteit in de onderhavige watergang onvoldoende is en aan de overzijde van de watergang waarschijnlijk geen steigers zullen worden aangelegd, niet kunnen worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden waarin het college aanleiding had moeten zien om van de beleidsregels af te wijken. Het uitgangspunt van het door het college gevoerde beleid is immers te voorkomen dat kunstwerken onherstelbare schade aan de ecologische waterkwaliteit toebrengen, zodat in het belang van de waterkwaliteit en de ecologie zo min mogelijk overkluizingen in een oppervlaktewater aanwezig dienen te zijn. Hetzelfde geldt voor de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] gestelde omstandigheid dat zij niet op de hoogte waren van de toegestane maximale afmetingen en zij daarover ten tijde van de koop van hun percelen niet zijn geïnformeerd, nu zij konden weten dat de aanleg van de steigers zonder ontheffing van de Keur verboden was. Het ontbreken van deze kennis biedt ook geen grond om van de Keur en de beleidsregels af te wijken.
    
    Ten slotte hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] met de enkele stelling dat soortgelijke steigers als de onderhavige jarenlang door het college zijn gedoogd, mede in aanmerking genomen dat dit door het college uitdrukkelijk is bestreden, niet aannemelijk gemaakt dat het college ter zake van die steigers een gedoogbeleid voerde.
    
    Ook overigens is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die het college hadden moeten nopen van het door hem gevoerde beleid af te wijken.
    
    2.7. Uit het vorenoverwogene volgt dat het hoger beroep ongegrond is. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D. Roemers, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L. Groenendijk, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Roemers w.g. Groenendijk
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 februari 2009
    
    85-505.