ECLI:NL:RVS:2017:985, Raad van State, 12-04-2017, 201602540/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-04-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 februari 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Centrum Landweert Venray" vastgesteld.

201602540/1/R1.
    Datum uitspraak: 12 april 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], wonend te Venray,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Venray,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 februari 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Centrum Landweert Venray" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij besluit van 27 september 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Centrum Landweert Venray" gewijzigd vastgesteld. De Afdeling heeft [appellante] in de gelegenheid gesteld haar zienswijze naar voren te brengen over dat besluit. Zij heeft van die gelegenheid gebruik gemaakt.
    
    De raad heeft schriftelijk op de zienswijze van [appellante] gereageerd.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 maart 2017, waar [appellante], bijgestaan door mr. J.T.F. van Berkel, rechtsbijstandverlener te 's-Hertogenbosch, en de raad, vertegenwoordigd door P.G.M. Tullemans, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [belanghebbende A] en [belanghebbende B], handelend onder de naam [bedrijf], als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het bestemmingsplan zoals dat op 23 februari 2016 is vastgesteld, voorziet in de uitbreiding van een bestaande supermarkt van de keten PLUS op het adres [locatie] te Venray, met een opslag- en expeditieruimte van 153 m2. Verder voorziet het plan erin om het naburige wijkcentrum 't Stekske op het adres Kruidenlaan 161 uit te breiden met een kookstudio van ongeveer 80 m2. Het plan strekt er wat de supermarkt betreft toe dat het laden en lossen alleen nog inpandig plaatsvindt. Daardoor wordt volgens de raad overlast voor omwonenden tegengegaan. Het plan voorziet niet in uitbreiding van de verkoopvloeroppervlakte van de supermarkt.
    
        [appellante], die in de onmiddellijke nabijheid van het plangebied woont, kan zich niet verenigen met het plan omdat daarin volgens haar niet afdoende is geregeld dat overlast voor de omgeving wordt voorkomen.
    
    2.    In het bestemmingsplan zoals dat op 27 september 2016 is vastgesteld, is de raad op een aantal punten tegemoetgekomen aan [appellante]. Op een aantal andere punten waartegen [appellante] zich keert, is het plan echter ongewijzigd gebleven.
    
        Het beroep van [appellante] moet ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht worden geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 27 september 2016. Hierna zal eerst het beroep voor zover gericht tegen het besluit van 27 september 2016 worden besproken, en vervolgens het beroep voor zover gericht tegen het besluit van 23 februari 2016.
    
    3.    [appellante] heeft haar beroep naar aanleiding van het besluit van 27 september 2016 ingetrokken waar het de grond betreft dat het plan ten onrechte niet voorziet in de functieaanduiding "maatschappelijk" voor het wijkcentrum.
    
    Toetsingskader
    
    4.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    Het besluit van 27 september 2016
    
    5.    [appellante] heeft naar voren gebracht dat zij al jarenlang overlast ondervindt van vrachtverkeer dat de supermarkt bevoorraadt. Volgens haar is in het plan niet geborgd dat de overlast tot het verleden behoort, nu niet is vastgelegd dat en waar inpandig zal worden geladen en gelost. Evenmin is vastgelegd dat vrachtverkeer ter plaatse niet mag achteruitrijden en dat laden en lossen alleen met gesloten deuren mag plaatsvinden, hoewel het geluidrapport dat aan de besluitvorming ten grondslag ligt, ervan uitgaat dat aan die voorwaarden wordt voldaan.
    
    5.1.    De raad heeft erop gewezen dat met het plan juist is beoogd de bestaande overlast terug te dringen. Naar zijn mening is verder ondubbelzinnig in het plan bepaald dat laden en lossen alleen inpandig mag plaatsvinden. Volgens de raad zou het te ver voeren om in een bestemmingsplan als het onderhavige een verbod op te nemen op het achteruitrijden van vrachtverkeer en om te bepalen dat op het moment van het laden en lossen de deuren gesloten dienen te zijn.
    
    5.2.    In het plan is aan de gronden waarop de supermarkt is gevestigd, de bestemming "Gemengd" toegekend. In artikel 3 van de planregels is onder meer vastgelegd welke gebruiksregels voor die bestemming gelden.
    
        Artikel 3, lid 3.4, aanhef en onder e, van de planregels luidt als volgt:
    
        "Onder strijdig gebruik wordt in ieder geval verstaan het gebruik van de gronden en/of opstallen voor:
    
    [...]
    
    e. laden en lossen buiten de inpandige voorzieningen."
    
    5.3.    Naar het oordeel van de Afdeling is gelet op artikel 3, lid 3.4, aanhef en onder e, van de planregels buiten twijfel gesteld dat ten behoeve van de supermarkt alleen inpandig mag worden geladen en gelost.
    
        De raad heeft zich bij zijn besluitvorming mede gebaseerd op een akoestisch rapport van het bureau De Roever omgevingsadvies, gedateerd 26 september 2014. Anders dan [appellante] heeft gesteld, gaat dit rapport ervan uit dat vrachtwagens de expeditieruimte achteruitrijdend verlaten, waarbij akoestische achteruitrijdsignalering wordt gebruikt. Voorts wordt, als gesteld door [appellante], in het rapport tot uitgangspunt genomen dat met gesloten deuren wordt geladen en gelost. In het rapport is getoetst aan de richtwaarden van de brochure "Bedrijven en Milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten uit 2009 en aan de grenswaarden van het Activiteitenbesluit milieubeheer. De conclusie van het rapport luidt dat het aspect geluid geen belemmering is voor het vaststellen van het bestemmingsplan.
    
        In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad het akoestisch rapport niet bij zijn besluitvorming heeft mogen betrekken. Evenmin bestaat aanleiding voor de conclusie dat de raad zich niet op het standpunt mocht stellen dat met het inpandig laden en lossen een aanzienlijke bijdrage wordt geleverd aan het verminderen van de overlast in de voorheen bestaande situatie. Daarbij is betrokken dat het laden en lossen in die situatie op de openbare weg plaatsvond. Mede gezien het karakter van een bestemmingsplan heeft de raad verder in redelijkheid mogen concluderen dat het te ver voert om in het plan vast te leggen waar de exacte locatie van de laad- en losplaats zich dient te bevinden, welke rijrichting de voertuigen moeten volgen en dat niet met geopende deuren mag worden geladen of gelost. De precieze locatie van de laad- en losplaats kan worden vastgelegd in de noodzakelijke omgevingsvergunning voor het bouwen. Gebleken is dat die vergunning inmiddels is verleend en dat die in rechte onaantastbaar is. Voorts biedt het Activiteitenbesluit milieubeheer de mogelijkheid tot het stellen van maatwerkvoorschriften. De omstandigheid dat het inpandig laden en lossen niet alle mogelijke overlast beëindigt en dat omwonenden nog een zekere mate van hinder kunnen ondervinden van het aan- en afrijden van bevoorradingsverkeer, maakt niet dat de raad het plan niet in redelijkheid heeft mogen vaststellen zoals hij op 27 september 2016 heeft gedaan. Daarbij is in aanmerking genomen dat het plangebied in een stedelijke omgeving ligt en dat overlast van verkeersbewegingen in een dergelijke omgeving niet volledig kan worden uitgesloten.
    
        Het betoog van [appellante] faalt.
    
    6.    [appellante] heeft aangevoerd dat de raad onvoldoende rekening heeft gehouden met de parkeerproblematiek rondom de supermarkt.
    
    6.1.    De raad heeft opgemerkt dat in de plantoelichting is voorgerekend dat ten behoeve van het wijzigen van de supermarkt 1,65 extra parkeerplaatsen nodig zijn, naast het benodigde aantal van 4,5 extra parkeerplaatsen ten behoeve van de uitbreiding van het wijkcentrum. Over het realiseren van deze parkeerplaatsen zijn afspraken gemaakt met de initiatiefnemers van het plan, aldus de raad. De raad ontkent niet dat zich in de bestaande situatie reeds een tekort aan parkeergelegenheid in de omgeving voordoet. Dit kan volgens hem echter niet worden tegengeworpen aan de initiatiefnemers van het in geding zijnde plan.
    
    6.2.    In het kader van de vaststelling van een bestemmingsplan dient de raad te beoordelen welke invloed de voorziene ontwikkeling heeft op de parkeersituatie. In een geval als het onderhavige waarin het plan ziet op een zeer beperkte uitbreiding, dient in ieder geval te worden beoordeeld of in het plangebied kan worden voldaan aan de parkeerbehoefte die door het plan wordt gegenereerd. Anders dan [appellante] meent, is van de raad niet te vergen dat in het kader van de voorziene ontwikkeling tevens de bestaande parkeerproblematiek wordt opgelost.
    
        De Afdeling stelt vast dat [appellante] geen bezwaren naar voren heeft gebracht over de door de raad berekende parkeerbehoefte als gevolg van het plan, te weten zes parkeerplaatsen. Evenmin heeft zij bestreden dat, zoals de raad stelt, in het plangebied ruimte kan worden gecreëerd voor die zes parkeerplaatsen. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de raad in redelijkheid heeft kunnen komen tot zijn standpunt dat als gevolg van het plan niet hoeft te worden gevreesd voor een verslechtering van de parkeersituatie.
    
        Het betoog van [appellante] faalt.
    
    7.    [appellante] heeft betoogd dat ten onrechte in het gehele plangebied, inclusief het deel waarop zich de supermarkt bevindt, horeca-activiteiten zijn toegestaan. Zij is bevreesd dat die activiteiten overlast voor de omgeving opleveren.
    
    7.1.    De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat voor overlast als gevolg van horeca-activiteiten niet behoeft te worden gevreesd. In dat verband heeft hij opgemerkt dat het besluit van 23 februari 2016 weliswaar horeca tot en met categorie 3 toestond, maar dat dit in het besluit van 27 september 2016 alsnog is beperkt tot horeca tot en met categorie 2. De raad heeft horeca-activiteiten in het plangebied niet volledig willen uitsluiten, ook niet waar het gaat om het terrein van de supermarkt. In dat verband heeft de raad er onder meer betekenis aan gehecht dat ingevolge het voorafgaande bestemmingsplan "Venray" uit 2006 ook reeds horeca-activiteiten in het volledige plangebied waren toegestaan.
    
    7.2.    De Afdeling stelt vast dat in het thans vastgestelde plan niet alleen aan het terrein van de supermarkt, maar ook aan het terrein van het wijkcentrum de bestemming "Gemengd" is toegekend. Dit lijdt slechts uitzondering voor het bij het wijkcentrum behorende parkeerterrein, waaraan de bestemming "Verkeer" is gegeven. Artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder b, van de planregels laat voor de bestemming "Gemengd" uitsluitend horeca toe als vermeld in de categorieën 1 en 2 die zijn genoemd in artikel 1, lid 1.25. Daarmee zijn onder meer danscafés - die behoren tot categorie 3 -  uitgesloten. De omstandigheid dat horeca van categorie 3 in artikel 3, lid 3.4, aanhef en onder a, per abuis niet uitdrukkelijk is benoemd als met de bestemming strijdig gebruik, maakt dit niet anders.
    
        Ingevolge het bestemmingsplan "Venray" uit 2006 was aan het terrein van de supermarkt de bestemming "Gemengde doeleinden" toegekend en aan het terrein van het wijkcentrum en het bijbehorende parkeerterrein de bestemming "Maatschappelijke doeleinden" met de aanduiding "h (horeca-activiteiten)". De raad heeft met juistheid gesteld dat ook die bestemmingen horeca-activiteiten toelieten, dit gezien artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder c, van de planvoorschriften onderscheidenlijk artikel 5, lid 5.1, aanhef en onder b. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich gelet daarop en op de stedelijke omgeving van het gebied, op het standpunt mogen stellen dat er geen grond bestaat om horeca volledig uit te sluiten.
    
    8.    Het voorgaande leidt de Afdeling tot de conclusie dat het beroep voor zover dat is gericht tegen het besluit van 27 september 2016, ongegrond is.
    
    Het besluit van 23 februari 2016
    
    9.    Nu het besluit van 27 september 2016 waarbij het besluit van 23 februari 2016 is vervangen derhalve in stand blijft, heeft [appellante] geen belang meer bij een inhoudelijke bespreking van haar beroep voor zover dit is gericht tegen het laatstgenoemde besluit. In zoverre is dat beroep daarom niet-ontvankelijk.
    
        Nu de raad bij het besluit van 27 september 2016 gedeeltelijk aan [appellante] is tegemoetgekomen, ziet de Afdeling wel aanleiding om te bepalen dat de raad op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten wordt veroordeeld. Verder bestaat reden om de raad te gelasten het door [appellante] voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht te vergoeden.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover het is gericht tegen het besluit van de raad van de gemeente Venray van 23 februari 2016 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Centrum Landweert Venray";
    
    II.    verklaart het beroep ongegrond voor zover het is gericht tegen het besluit van de raad van de gemeente Venray van 27 september 2016 tot gewijzigde vaststelling van het bestemmingsplan "Centrum Landweert Venray";
    
    III.    veroordeelt de raad van de gemeente Venray tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (zegge: negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IV.    gelast dat de raad van de gemeente Venray aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    
    w.g. Van Diepenbeek    w.g. Sparreboom
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 april 2017
    
    195.