ECLI:NL:RVS:2024:270, Raad van State, 24-01-2024, 202200124/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-01-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 november 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag een boete van € 10.000,- opgelegd aan de eigenaren van de [locatie] in Den Haag wegens onttrekking van de woning aan de woningvoorraad. [appellant] was samen met zijn drie zussen eigenaar van de woning. Het betreft een souterrainwoning met een slaapkamer, twee ruimtes, een badkamer en een keuken. In 2018 is geconstateerd dat de woning werd gebruikt voor onzelfstandige bewoning door meer dan drie personen. [appellant] is vervolgens in de gelegenheid gesteld deze situatie voor 10 januari 2019 te beëindigen of een vergunning aan te vragen. Tijdens controles op 21 februari 2019 en 7 mei 2019 is geconstateerd dat de onzelfstandige bewoning door meer dan drie personen nog niet is beëindigd. Aan [appellant] is vervolgens een last onder dwangsom opgelegd, waarbij is aangegeven dat de overtreding voor 22 juli 2019 moest zijn beëindigd. Om dit te constateren zijn toezichthouders diverse keren langs geweest om een controle uit te voeren, maar zij zijn er niet in geslaagd deze controle daadwerkelijk uit te voeren.

202200124/1/A2.
    Datum uitspraak: 24 januari 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 9 november 2021 in zaak nr. 20/5567 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 november 2019 heeft het college een boete van € 10.000,- opgelegd aan de eigenaren van de [locatie] (hierna: de woning) in Den Haag wegens onttrekking van de woning aan de woningvoorraad.
    Bij besluit van 15 juli 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, maar de boete verlaagd naar € 5.000,-.
    Bij uitspraak van 9 november 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 december 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. S. van der Eijk, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.R. Prins, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] was samen met zijn drie zussen eigenaar van de woning. Het betreft een souterrainwoning met een slaapkamer, twee ruimtes, een badkamer en een keuken.
    2.       In 2018 is geconstateerd dat de woning werd gebruikt voor onzelfstandige bewoning door meer dan drie personen. [appellant] is vervolgens in de gelegenheid gesteld deze situatie voor 10 januari 2019 te beëindigen of een vergunning aan te vragen. Tijdens controles op 21 februari 2019 en 7 mei 2019 is geconstateerd dat de onzelfstandige bewoning door meer dan drie personen nog niet is beëindigd. Aan [appellant] is vervolgens een last onder dwangsom opgelegd, waarbij is aangegeven dat de overtreding voor 22 juli 2019 moest zijn beëindigd. Om dit te constateren zijn toezichthouders diverse keren langs geweest om een controle uit te voeren, maar zij zijn er niet in geslaagd deze controle daadwerkelijk uit te voeren.
    3.       Op 19 september 2019 hebben toezichthouders de woning bezocht. Tijdens dat bezoek hebben zij geconstateerd dat twee van de drie ruimtes in de woning geheel ten dienste stonden van het bedrijfsmatig kweken van hennepplanten. In beide ruimtes waren assimilatieverlichting, een afzuiginstallatie en koolstoffilters aangebracht, de wanden afgewerkt met kunststof folie, de vloer voorzien van een waterwerende folie en de kozijnen dichtgemaakt met beplating. De transformatoren waren bevestigd op een houten plaat, aldus het inspectierapport. Volgens de toezichthouders waren er twee slaapplaatsen in de woning, die allebei niet in gebruik waren ten tijde van de controle. Verder lagen er geen persoonlijke spullen, zoals kleding, spullen voor persoonlijke hygiëne en administratie in de woning. Er lag slechts wat post, aldus het inspectierapport.
    Op 23 oktober 2019 is een hercontrole van de woning uitgevoerd. Daarbij is geconstateerd dat alle hennepgerelateerde spullen, op een waterton na, zijn verwijderd en dat de overtreding is beëindigd.
    Bestreden besluitvorming en aangevallen uitspraak
    4.       Volgens het college is de woning zonder vergunning aan de bestemming tot (permanente) bewoning onttrokken. De eigenaren dienden op de hoogte te zijn van het gebruik van het pand en zij hebben onvoldoende toezicht gehouden op dit gebruik. Daarmee hebben zij niet voldaan aan hun zorgplicht. Eerder onrechtmatig gebruik door onvergunde onzelfstandige bewoning is door middel van diverse brieven kenbaar gemaakt. De eigenaren wisten, althans konden weten, dat de woning in strijd met de wet- en regelgeving werd gebruikt. Zij zijn door middel van diverse brieven en telefoongesprekken geïnformeerd over hun verantwoordelijkheid als eigenaar. Aangezien bij controle op 19 september 2019 een hennepkwekerij in de woning is aangetroffen, hebben zij die verantwoordelijkheid niet genomen, aldus het college. Het college heeft de eigenaren van de woning gelet hierop een boete opgelegd van € 10.000,-.
    In het besluit op bezwaar van 15 juli 2020 is de boete verlaagd naar € 5.000,-, omdat geen sprake is van bedrijfsmatig handelen.
    Het hiertegen gerichte beroep van [appellant] is door de rechtbank ongegrond verklaard.
    5.       [appellant] kan zich met het oordeel van de rechtbank niet verenigen en heeft hoger beroep ingesteld.
    Hoger beroep
    6.       [appellant] betoogt onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, dat de rechtbank heeft miskend dat de boete van € 5.000,- nog altijd niet in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel. De rechtbank is er ten onrechte aan voorbij gegaan dat hij op geen enkele wijze kon vermoeden dat zich in de woning een hennepkwekerij bevond. De stelling dat hij de woning vaker had moeten controleren gaat niet op, nu niet in geschil is dat de hennepkwekerij ten tijde van de ontdekking nog maar kort aanwezig was. Bovendien is niet in geschil dat [appellant] een vastgoedbeheermaatschappij had ingeschakeld.
    Dat er eerder sprake was van overbewoning staat verder, anders dan de rechtbank heeft overwogen, volledig los van dit incident. Juist vanwege de overbewoning waarvan eerder sprake was, is [appellant] op zoek gegaan naar een ander type huurder. Hij wilde in ieder geval geen groot gezin (meer) in de woning laten wonen. Hij heeft vervolgens evenwel de pech gehad dat de woning is gehuurd door iemand die verkeerde intenties had. Er waren geen aanwijzingen waaruit dat op voorhand bleek, integendeel. Ook de vastgoedbeheermaatschappij stemde in met de komst van deze huurder, aldus [appellant].
    6.1.    In haar uitspraken van 31 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ECLI:NL:RVS:2023:2071) heeft de Afdeling haar rechtspraak over het overtrederschap genuanceerd en is zij aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap, zoals die zijn geformuleerd door de strafkamer van de Hoge Raad. Zoals de Afdeling uiteen heeft gezet in de uitspraak van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2071, houdt de rechtspraak van de strafkamer van de Hoge Raad voor zover het gaat om natuurlijke personen in dat een (verboden) gedraging in redelijkheid aan de verdachte als (functioneel) dader kan worden toegerekend indien deze erover vermocht te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en indien zodanig of vergelijkbaar gedrag blijkens de feitelijke gang van zaken door de verdachte werd aanvaard of placht te worden aanvaard. Onder bedoeld aanvaarden is mede begrepen het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de verdachte kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. Vergelijk ook de arresten van de Hoge Raad van 23 februari 1954, ECLI:NL:HR:1954:3 (IJzerdraad-arrest), en van 8 december 2015, ECLI:NL:HR:2015:3487.
    Het bestuursorgaan moet bewijzen dat aan beide criteria voor functioneel daderschap is voldaan. Vergelijk de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:579, ov. 1.11.
    6.2.    Partijen zijn het erover eens dat [appellant] kon beschikken over de wijze waarop de woning werd gebruikt in verband met de bestemming tot permanente bewoning. Partijen zijn verdeeld over de vraag of [appellant] de overtreding heeft aanvaard.
    6.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college onvoldoende onderbouwd dat [appellant] de overtreding heeft aanvaard. Dat er eerder een overtreding in de woning heeft plaatsgevonden in de vorm van overbewoning, betekent niet zonder meer dat [appellant] heeft aanvaard dat er vervolgens een hennepkwekerij in zijn woning zou worden opgericht. Dit geldt temeer nu [appellant] onweersproken heeft gesteld dat hij naar aanleiding van de last onder dwangsom de overbewoning heeft beëindigd en de woning via een vastgoedbeheermaatschappij aan een nieuwe huurder heeft verhuurd. Het college heeft voorts onvoldoende onderbouwd dat [appellant] de woning onvoldoende heeft gecontroleerd. Daartoe overweegt de Afdeling dat de nieuwe huurder ten tijde van de constatering van de overtreding pas kort, maximaal drie maanden, van de woning gebruik maakte en dat [appellant] op de zitting bij de Afdeling onweersproken heeft gesteld dat hij in die periode één keer in de woning is geweest en toen niets verdachts heeft gezien. De Afdeling betrekt daarbij dat de fraudespecialist van Stedin Netbeheer B.V. na controle van de woning in zijn aangifte concludeert dat de hennepplanten ongeveer dertig dagen oud waren.
    6.4.    Het voorgaande betekent dat het betoog van [appellant] slaagt.
    7.       Het college heeft [appellant] ten onrechte als functioneel dader aangemerkt. Dat betekent dat hem ten onrechte een boete is opgelegd. Gelet hierop behoeft het betoog van [appellant] dat de boete moet worden gematigd, geen bespreking meer.
    Overschrijding redelijke termijn
    8.       Op de zitting bij de Afdeling heeft [appellant] verzocht om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
    9.       Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie onder meer haar uitspraak van 9 oktober 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ9526), is de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM overschreden, indien de duur van de totale procedure onredelijk lang is. Uit de jurisprudentie van de Hoge Raad, waarbij de Afdeling zich heeft aangesloten, volgt dat voor de beslechting van het geschil over een punitieve sanctie in hoger beroep als uitgangspunt geldt dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt, indien, behoudens bijzondere omstandigheden, niet binnen vier jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak is gedaan. Deze termijn vangt aan op het moment dat vanwege het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete een handeling is verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd (HR 22 april 2005, nr. 37984; AB 2006, 11). De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet.
    10.     Dit geschil is gestart met het voornemen tot boeteoplegging van 29 oktober 2019 en eindigt met de uitspraak van vandaag. Dat betekent dat de procedure ruim vier jaar en twee maanden, en daarmee ruim twee maanden te lang heeft geduurd. Dit betekent dat [appellant] in aanmerking komt voor vergoeding van de door hem geleden immateriële schade. Daarbij wordt volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:604) uitgegaan van een tarief van € 500,- per zes maanden dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij de overschrijding naar boven wordt afgerond. [appellant] heeft derhalve recht op een schadevergoeding van € 500,-.
    11.     Bij de toerekening van de termijnoverschrijding en de daarvoor toe te kennen schadevergoeding heeft als uitgangspunt te gelden dat de beroepsfase onredelijk lang heeft geduurd als de duur daarvan meer dan een jaar in beslag heeft genomen (zie onder meer voormelde uitspraak van de Afdeling van 26 februari 2020). Voor de behandeling in hoger beroep heeft als uitgangspunt te gelden dat de hoger beroepsfase onredelijk lang heeft geduurd als de duur daarvan meer dan twee jaar in beslag heeft genomen.
    12.     De rechtbank heeft het beroepschrift ontvangen op 26 augustus 2020. Zij heeft op 9 november 2021 uitspraak gedaan. Dat betekent dat de procedure bij de rechtbank één jaar en ruim twee maanden heeft geduurd.
    De Afdeling heeft het hoger beroepschrift ontvangen op 21 december 2021. Dit betekent dat op het moment van deze uitspraak ruim twee jaar en één maand zijn verstreken.
    De Afdeling zal de Staat der Nederlanden veroordelen tot betaling van € 500,- aan [appellant]. Van dit bedrag moet € 250,-, worden voldaan door de Minister van Justitie en Veiligheid en € 250,- door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
    Conclusie
    13.     Het hoger beroep van [appellant] is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Het beroep van [appellant] tegen het besluit van 15 juli 2020 is gegrond. Dit besluit moet worden vernietigd. Het besluit van 23 november 2019 moet worden herroepen. De Afdeling bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit.
    14.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    15.     De Staat der Nederlanden moet [appellant] een schadevergoeding betalen wegens overschrijding van de redelijke termijn.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 9 november 2021 in zaak nr. 20/5567;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 15 juli 2020, kenmerk B.2.19.4520.001;
    V.       herroept het besluit van 23 november 2019, met kenmerk 201919214/7419395;
    VI.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.500,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.248,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 448,- vergoedt;
    X.       veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties om aan [appellant] een schadevergoeding van € 500,- te betalen (€ 250,- te voldoen door de minister van Justitie en Veiligheid en € 250,- te voldoen door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties).
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. M. Soffers en mr. H. Benek, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Ouwehand
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 januari 2024
    752