ECLI:NL:RBZWB:2025:1171, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 28-02-2025, AWB 23/2653
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2025-02-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: en 23/2654. Meststoffenwet

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats Breda
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: BRE 23/2653 en 23/2654 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 28 februari 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] h.o.d.n. [melkveebedrijf] , uit [plaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. W.P.N. Remie),
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, voorheen: 
    
      de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister. 
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiser tegen de besluiten van de minister tot het opleggen van een bestuurlijke boete wegens overtreding van de Meststoffenwet (Msw) van € 96.105,- voor het jaar 2017 en € 39.100,- voor het jaar 2018. 
    
    
    
      1.1.
      De minister heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.2.
      
        De rechtbank heeft de beroepen op 12 december 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en namens de minister 
        mr. A.H. Spriensma-Heringa.  
      
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft de uitspraaktermijn verlengd. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt of de minister terecht de bestuurlijke boetes van € 96.105,- en € 39.100,- heeft opgelegd. Zij doet dat onder meer aan de hand van de beroepsgronden van eiser. Omdat een boete is aan te merken als een sanctie met een bestraffend karakter, toetst de rechtbank de bestreden besluiten vol.
    
    3. De rechtbank verklaart de beroepen gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      3.1.
      De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
      
      
      
        
          Feiten en omstandigheden 
        
      
      
      
        4.	Eiser exploiteert een bedrijf aan de [adres] te [plaats] . Eiser houdt (melk)rundvee. 
      
      
    
    
      4.1.
      In de periode 2018-2019 is door de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA) een onderzoek ingesteld naar eiser. Er heeft vervolgens een bedrijfsbezoek plaatsgevonden. De resultaten van de bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in twee rapporten van bevindingen van 20 december 2018 en van 16 september 2019 van de NVWA. De conclusie van het rapport over 2017 luidt dat eiser in 2017 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de stikstofgebruiksnorm heeft overschreden en een zevental administratieve overtredingen heeft begaan. Voor 2018 luidt de conclusie dat eiser de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden en een viertal administratieve overtredingen heeft begaan. 
      
    
    
      4.2.
      Vervolgens heeft de minister aan eiser het voornemen kenbaar gemaakt om hem vanwege overtreding van de Msw een bestuurlijke op te leggen van € 131.500,- voor het jaar 2017 en € 82.900,- voor het jaar 2018. 
      
    
    
      4.3.
      Met de besluiten van 5 juni 2020 heeft de minister aan eiser een bestuurlijke boete opgelegd van € 97.320,- voor het jaar 2017 en € 39.400,- voor het jaar 2018. Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt. 
      
    
    
      4.4.
      Met de bestreden besluiten van 17 maart 2023 en 27 maart 2023 heeft de minister de bezwaren van eiser tegen de boetes gegrond verklaard en de opgelegde boetes gematigd naar € 96.105,- voor het jaar 2017 en € 39.100,- voor het jaar 2018. 
      
      
        
          Overschrijding gebruiksnormen 
        
      
      
      
        5. Zoals wordt overwogen in vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), de hoogste bestuursrechter in dit soort zaken, gaan de artikelen 7 en 8 van de Msw uit van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, ligt het op de weg van degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen om feiten te stellen en materiaal aan te dragen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of aannemelijk is dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. De weg waarlangs dit geschiedt ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de agrariër de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren. 
        Dit laat onverlet dat de minister, als hij een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de overtreding is begaan.
      
      
    
    
      5.1
      De minister heeft voor het jaar 2017 een bestuurlijke boete opgelegd omdat eiser de gebruiksnorm stikstof uit dierlijke mest met 20.150 kilogram en de stikstofgebruiksnorm met 16.851 kilogram heeft overschreden. Daarnaast heeft de minister voor het jaar 2018 een bestuurlijke boete opgelegd omdat eiser de gebruiksnorm stikstof uit dierlijke mest met 41.896 kilogram, de stikstofgebruiksnorm met 35.130 kilogram en de fosfaatgebruiksnorm met 11.911 kilogram heeft overschreden. 
      
    
    
      5.2.
      Eiser heeft betoogd dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Alle aangevoerde mest is, na mestscheiding, ook afgevoerd. Uit de balans volgt dat het aantal kubieke meters en kilogrammen aangevoerde mest nagenoeg gelijk is aan de afgevoerde mest. Door het scheiden in de opslag is het fosfaat en stikstof mogelijk vervlogen. De minister gaat uit van een onmogelijke samenstelling van de op de eigen landbouwgrond uitgereden dierlijke mest. Dit onderbouwt eiser met een notitie van Optimus Mineraal. Eiser is van mening dat hij niet verantwoordelijk gehouden kan worden voor de gehalten stikstof en fosfaat in de aangevoerde mest. Daarnaast heeft eiser alleen gefungeerd als intermediair in de zin van artikel 14 van de Msw, zodat hij de hoeveelheid stikstof niet hoeft te verantwoorden.
      
    
    
      5.3.
      De minister heeft gesteld dat de gebruiksnormenoverschrijding op de juiste wijze is berekend en dat eiser er niet in is geslaagd om aannemelijk te maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Het valt onder zijn ondernemersrisico dat hij heeft nagelaten om een correcte administratie bij te houden. Daarnaast is eiser niet aan te merken als intermediair, omdat zijn bedrijf mest produceert.
      
    
    
      5.4.
      De rechtbank stelt vast dat eiser een mestproducerend bedrijf heeft. Dat maakt dat hij het gebruik dierlijke meststoffen, het stikstofgebruik en het fosfaatgebruik moet verantwoorden. Daarbij mag de RVO  bij de vaststelling of de gebruiker aan de gebruiksnormen voldoet, in beginsel uitgaan van de door de gebruiker zelf aangeleverde gegevens. Dit is echter anders als uit de verstrekte gegevens, de bij de minister geregistreerde gegevens en uit de gegevens die door de uitoefening van bevoegdheden in het kader van de toezicht op de naleving door de NVWA zijn verkregen, het rechtvaardigde vermoeden is ontstaan dat de gebruiksnormen zijn overschreden. Het is dan aan eiser om het vermoeden van overtreding te ontkrachten. 
      
    
    
      5.5.
      De opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt in beginsel bepaald door bemonstering en analyse bij aan- en afvoer van de mest. De van belang zijnde gegevens moeten worden vastgelegd op een Vervoersbewijs Dierlijke Meststoffen (VDM). In dit geval is de administratie niet inzichtelijk, volledig of naar waarheid bijgehouden, waardoor de tonnages uit de opgaven voor de verschillende mestcodes tegen forfaitaire gehalten zijn gewaardeerd. 
      
    
    
      5.6.
      De minister is naar het oordeel van de rechtbank terecht uitgegaan van de forfaitaire gehalten. Dat Optimus Mineraal tot de conclusie komt dat de vastgestelde hoeveelheid dierlijke meststoffen niet kan kloppen, doet daar niet aan af. De rechtbank is van oordeel dat, gelet op wat hierna wordt overwogen, hieraan niet de waarde kan worden toegekend die eiser daaraan gehecht wil zien.
      
    
    
      5.7.
      Eiser stelt namelijk in 2017 gebruik te hebben gemaakt van een mestscheider en dat dit de reden kan zijn dat stikstof en fosfaat uit die mest is vervluchtigd. De rechtbank kan, met de minister, dit standpunt niet volgen. Eiser heeft niet onderbouwd welke mestscheider is gebruikt. Daarnaast is onduidelijk gebleven wat de ingaande stroom in de mestscheider is geweest. Doordat eiser de mest die wordt aangeleverd en de mest die is geproduceerd op het bedrijf bij elkaar heeft opgeslagen, is onduidelijk welk deel van de mest afkomstig is uit de productie van het bedrijf en welk deel is aangeleverd. Doordat deze gegevens ontbreken, kan niet worden berekend wat het scheidingsrendement van de mestscheider is. Eiser heeft daarmee niet aannemelijk gemaakt dat vervluchtiging heeft plaatsgevonden naar aanleiding van het scheiden van de mest. Bovendien heeft in 2018 geen mestscheiding plaatsgevonden middels de mestscheider. Bij het ontbreken van een deugdelijke administratie, wat voor rekening en risico van eiser komt, mocht de minister dus uitgaan van het forfaitair berekende gebruik.
      
    
    
      5.8.
      Voor zover het rapport van Optimus Mineraal het berekende forfaitaire gebruik al enigszins zou ontkrachten, heeft eiser niet aannemelijk gemaakt dat dit zou leiden tot een verlaging van het boetebedrag. Het boetebedrag voor overtreding van de gebruiksnormen is in beide jaren namelijk al gemaximeerd tot € 82.000,- omdat de overtreding is begaan door een eenmanszaak. Gelet op de berekende grote overschrijdingen, heeft eiser niet onderbouwd dat het gebruik zodanig veel lager is geweest dat dit zou leiden tot een boetebedrag dat lager is dan € 82.000,-. Ter indicatie geldt dat door de minister is aangevoerd dat de boete vanwege de gebruiksnormen feitelijk is berekend op € 200.028,50.
      
      
        
          Verwijtbaarheid 
        
      
      
      
        6.	Eiser heeft betoogd dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid. De afvoer, bemonstering en analyse is uitgevoerd door derden. Dat er aan de hand van analyses een verschil is ontstaan, kan hem niet worden verweten. 
      
      
    
    
      6.1.
      De minister heeft gesteld dat de omstandigheden die eiser noemt niet met zich mee brengen dat de overtreding niet verwijtbaar is aan eiser. Eiser is te allen tijde verantwoordelijk om zelf binnen de gebruiksnormen te blijven. 
      
    
    
      6.2.
      Omdat in de omschrijving van de overtredingen waarvoor een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, schuld in de zin van verwijtbaarheid geen bestanddeel is, hoeft de verwijtbaarheid van de overtreding niet te worden bewezen, maar mag deze worden verondersteld als het daderschap vaststaat. Op grond van artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht legt het bestuursorgaan echter geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten. Als de overtreder zich met succes kan beroepen op bijzondere omstandigheden waardoor hem geen enkel verwijt van de overtreding kan worden gemaakt, kan hem daarom geen bestuurlijke boete worden opgelegd.
      
    
    
      6.3.
      De rechtbank is van oordeel dat de overschrijding van de gebruiksnormen te wijten is aan eiser. De minister stelt terecht dat eiser te allen tijde verantwoordelijk is voor het niet overschrijden van de gebruiksnormen. Dat eiser de afvoer, bemonstering en analyse laat uitvoeren door derden, komt voor zijn eigen rekening en risico. 
      
      
      
        
          Matiging boete vanwege Boetebeleid?
        
      
      
      
        7.	Eiser heeft betoogd dat de hoogte van de boete gematigd moet worden. De overschrijding van de gebruiksnormen is namelijk ontstaan door de mestaanvoer, zodat de boete op grond van bijlage 5 bij het Boetebeleid 50% gematigd moet worden. 
      
      
    
    
      7.1.
      De minister heeft gesteld dat geen reden bestaat om de boete verder te matigen dan hij heeft gedaan vanwege het overschrijden van de beslistermijn. Eiser heeft een mestproducerend bedrijf. Hij komt daarom niet in aanmerking voor de matigingsgrond waarnaar hij verwijst. 
      
    
    
      7.2.
      De rechtbank is van oordeel dat de minister de matiging van 50% op grond van bijlage 5 van het Boetebeleid terecht niet heeft toegepast. Eiser heeft namelijk een mestproducerend bedrijf. Om in zo’n geval toch in aanmerking te komen voor matiging van de boete met 50% stelt het beleid een aantal voorwaarden. Tijdens de zitting heeft eiser erkend dat hij niet aan die voorwaarden voldoet. Eiser heeft de rechtbank ook nog gevraagd om bijlage 5 analoog toe te passen, maar daartoe ziet de rechtbank geen aanleiding. 
      
      
        
          Administratieve overtredingen 
        
      
      
      
        8.	De minister heeft voor 2017 een boetebedrag van € 16.605,- opgelegd vanwege verschillende administratieve overtredingen. Voor het jaar 2018 is ook een boete opgelegd vanwege administratieve overtredingen, maar die boete is niet in geschil. 
      
      
    
    
      8.1.
      Tussen partijen is niet in geschil dat de verschillende overtredingen hebben plaatsgevonden, omdat een groot deel van de VDM’s die betrekking hebben op het bedrijf van eiser foutief of onvolledig zijn ingevuld. Zij verschillen echter wel van mening over de vraag aan wie die administratieve overtredingen toegerekend mogen worden. Eiser heeft namelijk betoogd dat aan hem geen boete opgelegd kan worden voor verschillende omissies op de VDM’s, waarop eiser geen invloed heeft. De vervoerder is met betrekking tot de meeste gegevens op het VDM verantwoordelijk. Eiser heeft geen invloed op het invullen van die gegevens. Bij een groot aantal gevallen gaat het om bijvoorbeeld opmerkingscode 93 die vermeld had moeten worden op de VDM. Voor zover dit al aan eiser is toe te rekenen, stelt eiser dat de minister aan het feit dat Biomoer leverancier was van de vrachten kon afleiden dat opmerkingscode 93 van toepassing was omdat code 93 aangeeft dat sprake is van afvoer uit een co-vergistingsinstallatie. Verder is eiser van mening dat de minister boetes heeft opgelegd voor vergelijkbare feiten met dezelfde feitcodes. De minister had ook daarom over moeten gaan tot matiging van de bestuurlijke boetes. Er had in ieder geval een matiging van 90% plaats moeten vinden, aangezien een groot aantal van de overtredingen op afstand is vastgesteld. 
      
    
    
      8.2.
      De minister heeft gesteld dat geen aanleiding bestaat om de boete voor de administratieve overtredingen verder te matigen dan de matiging met 50% die hij vanwege de eerste, maar herhaalde, constatering heeft toegepast en de matiging met 10% vanwege het overschrijden van de beslistermijn. Er heeft een omvangrijk onderzoek plaatsgevonden om de overtredingen te constateren. De minister acht de reeds toegepaste matiging juist. 
      
    
    
      8.3.
      Ten tijde van de gestelde overtredingen dienden betrokkenen te voldoen aan (het per 1 januari 2023 vervallen) artikel 53 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Ubm). Hierin was opgenomen dat terzake van het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen door de leverancier, de vervoerder en de afnemer gezamenlijk een vervoersbewijs wordt opgemaakt. De leverancier en de afnemer droegen er daarbij ieder voor hun deel, en de vervoerder voor het geheel, zorg voor dat het vervoersbewijs overeenkomstig de krachtens (het eveneens per 1 januari 2023 vervallen) artikel 54 van het Ubm gestelde regels volledig en naar waarheid wordt ingevuld en ondertekend. Op een VDM-formulier zijn afzonderlijke onderdelen opgenomen waarbij de leverancier (deel 1), de vervoerder (deel 2) en de afnemer (deel 3) ieder een deel moeten invullen. Op eiser rust daarmee in haar hoedanigheid als leverancier of afnemer de zorgplicht om haar deel van de VDM volledig en naar waarheid in te vullen. Gelet op artikel 53 van het Ubm kan eiser enkel beboet worden voor de onderdelen van de VDM die vallen onder haar zorgplicht.
      
    
    
      8.4.
      De rechtbank overweegt dat de boetes die zijn opgelegd vanwege het niet naar waarheid bijhouden van een inzichtelijke administratie door de landbouwer, vanwege het niet naar waarheid verstrekken van de gevraagde gegevens door de landbouwer en vanwege het niet naar waarheid opmaken van een vervoersbewijs zuiveringsslib en compost door de leverancier niet ter discussie staan. De minister heeft voor die feiten een boete opgelegd van € 1.890,- (na matiging met 10% vanwege het overschrijden van de beslistermijn).  Boetes die zijn opgelegd vanwege het niet volledig of onjuist opmaken van het vervoersbewijs en/of het wijzigen van vervoersbewijs staan wél ter discussie. De rechtbank zal deze boetes hierna beoordelen. 
      
      
        
          Niet volledig opmaken van een vervoersbewijs
        
      
      
      
        9.	De minister is van mening dat eiser 66 VDM’s niet volledig heeft opgemaakt. Hiervoor heeft hij een boete opgelegd van € 5.940 (66 maal € 200,- maal 50% minus 10%). In het onderzoeksrapport is opgenomen bij welke VDM’s sprake was van het niet volledig opmaken. Uit de besluiten van de minister volgt niet eenduidig ter zake van welke VDM’s uiteindelijk een boete is opgelegd. De rechtbank zal hierna per soort overtreding beoordelen of eiser hiervoor, gezien artikel 53 van het Ubm, kon worden beboet. 
      
      
    
    
      9.1.
      De NVWA heeft ten eerste geconstateerd dat bij zeven VDM’s de mestcode ontbrak. Bij de betreffende vrachten was eiser leverancier van de mest. Als leverancier is eiser verantwoordelijk voor het invullen van de mestcode. De minister heeft eiser ten aanzien van deze VDM’s terecht beboet. 
      
    
    
      9.2.
      De NVWA heeft ten tweede geconstateerd dat bij 65 VDM’s de opmerkingscode 93 niet was ingevuld. De rechtbank overweegt dat op het VDM-formulier een dergelijke opmerkingscode ingevuld moet worden onder de rubriek ‘Opmerkingen’ waarbij het cijfer 4 is geplaatst. Uit de opmaak van het VDM-formulier valt niet af te leiden dat dit hoort bij de gegevens die eiser, in dat geval als afnemer, dient in te vullen. Nu onderdeel 4 niet expliciet staat genoemd onder de verantwoordelijkheid van de leverancier of afnemer, is de vervoerder verantwoordelijk voor het invullen van die gegevens. De minister kon geen boete opleggen aan eiser voor het ontbreken van deze opmerkingscode.  
      
    
    
      9.3.
      De NVWA heeft ten derde geconstateerd dat bij vijf VDM’s de opmerkingscode 52 niet was ingevuld. Gelet op wat hierboven is overwogen, kon de minister geen boete opleggen aan eiser voor het ontbreken van de opmerkingscode.  
      
    
    
      9.4.
      De NVWA heeft ten vierde geconstateerd dat op twee VDM’s de kentekens van de vervoerder niet waren ingevuld. Het invullen van het kenteken valt onder onderdeel 2 dat moet worden ingevuld door de vervoerder. De minister kon geen boete opleggen aan eiser voor het ontbreken van de kentekens.   
      
    
    
      9.5.
      De NVWA heeft ten slotte geconstateerd dat op dertien VDM’s het silonummer van de afnemer niet was ingevuld. Bij de betreffende overdrachten van mest was eiser de leverancier. Het is aan de afnemer of de vervoerder om het silonummer van de afnemer in te vullen. Dit valt buiten de verantwoordelijkheid van eiser. De minister kon geen boete opleggen aan eiser voor het niet invullen van het silonummer van de afnemer.  
      
    
    
      9.6.
      De rechtbank is dus van oordeel dat de minister wat betreft het niet volledig opmaken van een VDM voor zeven VDM’s een boete kon opleggen vanwege het ontbreken van een mestcode. De rechtbank stelt de hoogte van die boetes vast op € 700,- (zeven maal € 200,- maal 50%). 
      
      
        
          Niet naar waarheid opmaken van een vervoersbewijs
        
      
      
      
        10.	De minister heeft eiser daarnaast  beboet voor het niet naar waarheid opmaken van 49 VDM’s, waarvan acht overtredingen zijn verjaard. Hiervoor heeft de minister een boete opgelegd van € 5.535,- (41 maal € 300,- maal 50% minus 10%). In het onderzoeksrapport is opgenomen bij welke VDM’s sprake was van het niet volledig opmaken. Uit de besluiten van de minister volgt niet eenduidig voor welke VDM’s uiteindelijk een boete is opgelegd. De rechtbank zal hierna per soort overtreding beoordelen of eiser hiervoor kon worden beboet. 
      
      
    
    
      10.1.
      De NVWA heeft ten eerst geconstateerd dat op 39 VDM’s een onjuiste mestcode is vermeld. Bij de betreffende vrachten was eiser leverancier van de mest. Als leverancier is eiser verantwoordelijk voor het invullen van de mestcode. De minister heeft eiser voor deze VDM’s terecht beboet. 
      
    
    
      10.2.
      De NVWA heeft ten tweede geconstateerd dat één VDM ten onrechte is opgemaakt. Het betrof een vracht spuiwater. Dit betreft geen dierlijke meststof, maar een restproduct na chemische luchtwassing, zodat volgens het rapport geen VDM opgemaakt had moeten worden. Voor zover deze VDM toch is beboet, is dat naar het oordeel van de rechtbank ten onrechte omdat de minister niet heeft onderbouwd op grond waarvan toch een boete verschuldigd zou zijn in een situatie waarin een VDM niet vereist is. 
      
    
    
      10.3.
      De NVWA heeft ten derde geconstateerd dat op elf VDM’s een onjuiste mestcode is vermeld. Bij die betreffende vrachten was eiser de afnemer. De leverancier en vervoerder zijn verantwoordelijk voor het invullen van de mestcode. Dit valt niet onder de verantwoordelijkheid van eiser als afnemer. De minister kon geen boete opleggen aan eiser voor het vermelden van een onjuiste mestcode. 
      
    
    
      10.4.
      De NVWA heeft ten vierde geconstateerd dat op vier VDM’s het onderdeel ‘Overige betrokkenen’ onjuist is ingevuld. Dit valt onder onderdeel 2 van het VDM-formulier. Dit valt onder de verantwoordelijkheid van vervoerder. De minister kon geen boete opleggen aan eiser voor het vermelden van een onjuiste overige betrokkene. 
      
    
    
      10.5.
      De NVWA heeft geconstateerd dat op drie VDM’s een onjuist gewicht van de mest is opgenomen. De vervoerder is verantwoordelijk voor het invullen van het gewicht van de mest. Dit valt dus niet onder de verantwoordelijkheid van eiser. De minister kon geen boete opleggen voor het onjuist invullen van het gewicht. 
      
    
    
      10.6.
      De rechtbank is dus van oordeel dat de minister wat betreft het niet naar waarheid opmaken van een VDM boetes kon opleggen aan eiser voor  39 VDM’s vanwege het invullen van een onjuiste mestcode. De rechtbank stelt de hoogte van die boete vast op € 5.850,- (39 maal € 300,- maal 50%). 
      
      
        
          Wijzigen of onleesbaar maken van gegevens
        
      
      
      
        11.	De minister heeft eiser daarnaast beboet voor het niet naar waarheid opmaken van 24 VDM’s. Hiervoor heeft de minister een boete opgelegd van € 3.240,- (24 maal € 300,- maal 50% minus 10%). In het onderzoeksrapport is opgenomen bij welke VDM’s sprake was van het niet volledig opmaken. Uit de besluiten van de minister volgt niet voor welke VDM’s uiteindelijk een boete is opgelegd. De rechtbank zal hierna per soort overtreding beoordelen of eiser hiervoor kon worden beboet. 
      
      
    
    
      11.1.
      De NVWA heeft ten eerste geconstateerd dat op één VDM de mestcode is aangepast. Bij de betreffende vracht was eiser leverancier van de mest. Als leverancier is eiser verantwoordelijk voor het invullen van de mestcode. De minister heeft eiser ten aanzien van deze VDM terecht beboet. 
      
    
    
      11.2.
      De NVWA heeft ten tweede geconstateerd dat op één VDM de afnemer is gewijzigd. De vervoerder had eerst een andere afnemer ingevuld en dit is later gewijzigd in eiser. De afnemer is gedurende het transport gecorrigeerd. Uit de rapportage volgt niet of eiser vóór of na de wijziging het onderdeel ‘Afnemer’ heeft ondertekend. Dat de vervoerder de gegevens onjuist heeft ingevuld en dit tijdens het transport is hersteld, kan naar het oordeel van de rechtbank niet voor rekening van eiser komen. De minister kon geen boete opleggen aan eiser ten aanzien van het wijzigen van de afnemer. 
      
    
    
      11.3.
      De NVWA heeft ten derde geconstateerd dat op twee VDM’s de gewichten onleesbaar zijn gemaakt dan wel zijn gewijzigd. De vervoerder is verantwoordelijk voor het invullen van het gewicht van de mest. Dit valt dus niet onder de verantwoordelijkheid van eiser. De minister kon geen boete opleggen voor het onleesbaar maken dan wel het wijzigen van het gewicht. 
      
    
    
      11.4.
      De NVWA heeft ten vierde geconstateerd dat op achttien VDM’s de opmerkingscode is doorgehaald. Het invullen van de opmerkingscode komt voor de verantwoordelijkheid van de vervoerder. Eiser is hiervoor niet verantwoordelijk. De minister kon geen boete opleggen aan eiser voor het doorhalen van de opmerkingscode. 
      
    
    
      11.5.
      De NVWA heeft ten slotte geconstateerd dat op twee VDM’s het silonummer van de afnemer is gewijzigd. Bij de betreffende overdrachten van mest was eiser de leverancier. Het is aan de afnemer of de vervoerder om het silonummer van de afnemer in te vullen. Dit valt buiten de verantwoordelijkheid van eiser. De minister kon geen boete opleggen aan eiser voor het wijzigen van het silonummer van de afnemer.   
      
    
    
      11.6.
      De rechtbank is dus van oordeel dat de minister wat betreft het wijzigen of onleesbaar maken van een VDM een boete kon opleggen aan eiser voor één VDM vanwege het aanpassen van de mestcode. De rechtbank stelt de boete vast op € 300,-. 
      
      
        
          Tussenconclusie 
        
      
      
      12. De rechtbank stelt vast dat de minister terecht een boete heeft opgelegd voor overschrijding van de gebruiksnormen van € 79.500,- voor het jaar 2017. Verder heeft de minister terecht een boete van € 1.890,- opgelegd voor de onbetwiste administratieve overtredingen in 2017. Voor de betwiste administratieve overtredingen in 2017 komt de rechtbank (gezien overweging 9.6, 10.6 en 11.6) uit op een boetebedrag van € 6.850,- (vóór matiging). Op dat laatste bedrag wordt een matiging van 10% toegepast vanwege de overschrijding van de beslistermijn, zodat wegens administratieve overtredingen in 2017 een boete geldt van € 8.055,- (€ 1.890,- plus € 6.165,-). Daarnaast is de boete voor het jaar 2018 door de minister terecht vastgesteld op € 39.100,-.  
      
      
        
          Redelijke termijn 
        
      
      
      13. De rechtbank overweegt dat in punitieve zaken het uitgangspunt geldt dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 47 van het Handvest en artikel 6 van het EVRM voor een procedure in twee instanties in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan twee jaar. Er kunnen echter factoren zijn die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven een overschrijding van deze behandelingsduur gerechtvaardigd te achten. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging.
      
    
    
      13.1.
      De rechtbank gaat uit van de datum van het voornemen (4 februari 2020) als het moment waarop de redelijke termijn aanving. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met drie jaar en bijna één maand overschreden. Volgens vaste rechtspraak van het CBb wordt bij een overschrijding van de redelijke termijn in punitieve zaken de boete in beginsel gematigd met 5% per half jaar. De rechtbank ziet geen aanleiding om van dit uitgangspunt af te wijken. Wel houdt de rechtbank er rekening mee dat de minister de boetes vanwege de gebruiksnormen al met € 2.500,- heeft gematigd vanwege overschrijding van de beslistermijn van 26 weken. Ook de boetes voor de administratieve verplichtingen zijn al gematigd met 10% vanwege die reden. De rechtbank zal de boete daarom nader matigen met zes maal 5% = 30%. Dat betekent dat de rechtbank de bestuurlijke boetes zal matigen tot € 61.288,50 voor het jaar 2017 en € 27.370,- voor het jaar 2018. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      14.	De beroepen zijn gegrond voor zover de minister voor verschillende administratieve overtredingen ten onrechte een boete heeft opgelegd aan eiser. Daarnaast worden de boetes gematigd wegens overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank stelt de bestuurlijke boetes gewijzigd vast op € 61.288,50 voor het jaar 2017 en € 27.370,- voor het jaar 2018.  
    
    
    
      14.1.
      Omdat de beroepen gegrond zijn moet de minister het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding voor zijn proceskosten. De vergoeding bedraagt € 2.721,- (twee punten voor het indienen van de beroepschriften en één punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 907,-). 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    - verklaart de beroepen gegrond; 
    - vernietigt het bestreden besluit van 17 maart 2023; 
    - vernietigt het bestreden besluit van 27 maart 2023;
    - herroept het primaire besluit van 5 juni 2020 en bepaalt dat aan eiser voor het jaar 2017 een boete wordt opgelegd van € 61.288,50 en voor het jaar 2018 een boete van € 27.370,-; 
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten; 
    - draagt de minister op om het betaalde griffierecht van € 368,- aan eiser te vergoeden; 
    - veroordeelt de minister in de proceskosten van eiser tot een bedrag van  € 2.721,-. 
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Hindriks, voorzitter, en mr. dr. E.J. Govaers en 
      mr. R.P. Broeders, leden, in aanwezigheid van mr. T.A.A. van Hooijdonk, griffier, op 28 februari 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
    
    
      Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
      
        Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
      
    
    
    
      
        Meststoffenwet (Msw)
      
    
    
    
      
        Artikel 7 van de Msw
      
      Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. 
    
    
    
      
        Artikel 8 van de Msw
      
      He in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt: 
    
    a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen; 
    b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen; 
    c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen; 
    
    
      
        Artikel 57 van de Msw
      
    
    1. Ingeval van overtreding van artikel 7 bedraagt de bestuurlijke boete: 
    a. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, vermeerderd met
    b. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel b, bedoelde stikstofgebruiksnorm is overschreden, en vermeerderd met
    c. € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden. 
    2. Indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de stikstofgebruiksnorm is overschreden, geldt, in zoverre in afwijking van het eerste lid, onderdeel b, een tarief van € 3,50 voor de kilogrammen stikstof waarvoor wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen reeds het tarief van € 7 is toegepast.
    3. Indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de fosfaatgebruiksnorm is overschreden, geldt, in zoverre in afwijking van het eerste lid, onderdeel c, een tarief van € 5,50 voor de kilogrammen fosfaat overeenkomend met het aantal kilogrammen stikstof waarmee de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden. 
    
    
      
        Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Ubm) (geldend van 1 januari 2023 tot en met 31 december 2023)
      
    
    
    
      
        Artikel 53 van de Urm
      
    
    1. ter zake van het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen door de leverancier, de vervoerder en de afnemer gezamenlijk een vervoersbewijs opgemaakt. 
    2. De leverancier en de afnemer dragen er ieder voor zijn deel, en de vervoerder voor het geheel, zorg voor dat het vervoersbewijs overeenkomst de krachtens artikel 54 gestelde regels volledig en naar waarheid wordt ingevuld en ondertekend. 
    3. Het vervoersbewijs wordt bij ministeriële regeling vastgesteld en bevat in ieder geval gegevens over:
    a. de leverancier, de vervoerder en de afnemer; 
    b. het tijdstip en de locatie van laden en lossen; 
    c. de hoeveelheid meststoffen; en 
    d. het soort meststoffen. 
    4. De gegevens op het vervoersbewijs worden niet gewijzigd of onleesbaar gemaakt.
    […]
    
    
      
        Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Urm)
      
    
    
    
      
        Artikel 126 van de Urm
      
    
    1. Het verbod, bedoeld in artikel 7 van de wet, is niet van toepassing op bedrijven die onder het toepassingsbereik van artikel 4.791 of 4.791h van het Besluit activiteiten leefomgeving vallen.
    2. Op het bedrijf, of deel van het bedrijf, bedoeld in het eerste lid, wordt ten hoogste 170 kilogram stikstof in de vorm van dierlijke meststoffen op of in de bodem gebracht.
    
  
  
     Bijvoorbeeld de uitspraak van het CBb van 26 april 2022, ECLI:NL:CBB:2022:190.
  
  
     De wetgever heeft ervoor gekozen om voor de vaststelling van de maximale boetehoogte voor overtreding van de Msw aansluiting te zoeken bij de sanctionering zoals die wordt bepaald in het strafrecht. De bestuurlijke boete bedraagt ten hoogste het bedrag dat is bepaald voor de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek in Strafrecht, per overtreding begaan door een natuurlijke persoon. 
  
  
     CBb 14 maart 2023, ECLI:NL:CBB:2023:130, r.o. 10.2.
  
  
     CBb 27 juli 2021, ECLI:NL:CBB:2021:780, r.o. 8.10; CBb 16 januari 2017, ECLI:NL:CBB:2017:32, r.o. 5.11.