ECLI:NL:CRVB:2015:2278, Centrale Raad van Beroep, 23-07-2015, 14-1071 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2015-07-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: De Centrale Raad van Beroep is van oordeel dat na de vorming van de Nationale Politie per 1 januari 2013 tijdelijke verschillen in rechtspositie tussen politieambtenaren van verschillende voormalige korpsen gerechtvaardigd zijn. De Centrale Raad van Beroep is met de korpschef van oordeel dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt. De tijdelijke voortzetting van verschillen in rechtspositie moet worden bezien in het bredere kader van de talrijke verschillen tussen korpsregelingen van de voormalige politieregio’s, die moesten worden geharmoniseerd. Dit is een omvangrijke operatie, die geruime tijd vergt. Daarin en in de gekozen saldobenadering wordt een voldoende rechtvaardiging gezien voor het tijdelijk laten voortleven van verschillen in rechtspositie totdat een landelijke regeling tot stand is gekomen.

14/1071 AW, 14/1072 AW, 14/1073 AW, 14/1683 AW, 14/1684 AW, 14/1685 AW
  Centrale Raad van Beroep
  Meervoudige kamer
  
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 
    17 januari 2014, 13/1705, 13/1708 en 13/1709 (aangevallen uitspraak)
  
  
    Partijen:
  
  
    de Korpschef van politie (appellant)
  
  
    
      [betrokkene 1] te [woonplaats 1], [betrokkene 2] te [woonplaats 2] en [betrokkene 3] te [woonplaats 3] (betrokkenen)
  
  
    PROCESVERLOOP
  
  
    Ingevolge artikel 5 van de Wet van 12 juli 2012 tot invoering van de Politiewet 2012 en aanpassing van overige wetten aan die wet (Invoerings- en aanpassingswet Politiewet 2012, Stb. 2012, 316) is in dit geschil appellant in de plaats getreden van de korpsbeheerder van de politieregio Limburg-Zuid (korpsbeheerder). Waar in deze uitspraak wordt gesproken van appellant, wordt daaronder in voorkomend geval (mede) de korpsbeheerder verstaan.
  
  
    Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
  
  
    Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft appellant op 11 maart 2014 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen. Namens betrokkenen heeft mr. N.D. Dane, advocaat, hierop gereageerd.
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 april 2015. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. A.F. Quaedvlieg. Betrokkenen zijn verschenen, bijgestaan door mr. Dane.
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1.
      Betrokkenen zijn werkzaam als politieambtenaar binnen de Politie eenheid Limburg (ontstaan uit de voormalige politieregio’s Limburg-Noord en Limburg-Zuid). Vóór de vorming van de Nationale Politie per 1 januari 2013 maakten zij deel uit van het korps van de politieregio Limburg-Zuid. Betrokkenen maken binnen de Politie eenheid Limburg, samen met collega’s uit de voormalige politieregio Limburg-Noord, deel uit van de Aanhoudingseenheid (AE) van de Mobiele Eenheid (ME). Bij brief van 9 januari 2013 hebben betrokkenen verzocht om de zogenoemde ME-vergoeding, bedoeld in artikel 29, eerste lid, van het Besluit bezoldiging politie (Bbp), ook aan hen toe te kennen bij inzet in het kader van de Vaardigheden Aanhouden in Groepsverband (VAG-inzet). 
      
    
    
      1.2.
      
        Bij besluit van 18 februari 2013 heeft appellant het verzoek om toekenning van de 
        ME-vergoeding afgewezen. Dit besluit is na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 26 april 2013 (bestreden besluit). Bij dat besluit is - samengevat - overwogen dat bij een VAG-inzet geen sprake is van een inzet ten behoeve van de ME. Het beroep van betrokkenen op het gelijkheidsbeginsel, nu ME-leden van het voormalig korps Limburg-Noord bij een VAG-inzet wel aanspraak kunnen maken op een ME-vergoeding, is niet gehonoreerd. Volgens appellant wordt in het voormalig korps Limburg-Noord ten onrechte artikel 29 van het Bbp toegepast bij VAG-inzetten. Dit is een gevolg van een te ruime interpretatie van dit artikel. Binnen de Politie eenheid Limburg dient op een eenduidige wijze invulling te worden gegeven aan het gestelde in dit artikel. Dit betekent dat nader onderzoek zal worden gedaan naar de mogelijkheid om een einde te maken aan toepassing van het artikel bij VAG-inzetten van politieambtenaren van het voormalig korps Limburg-Noord.
      
      
    
    
      1.3.
      
        Dit nader onderzoek heeft appellant tot de slotsom gebracht dat beëindiging van deze toepassing pas zal kunnen plaatsvinden in het kader van de landelijke uniformering van arbeidsvoorwaarden en bedrijfsregels HRM, zoals voorzien in het Overgangsprotocol Nationalisering Politie in Nederland (Overgangsprotocol).
        2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak de beroepen gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en appellant opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van haar uitspraak. Daartoe heeft zij overwogen dat appellant zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat bij een VAG-inzet geen aanspraak bestaat op de 
        ME-vergoeding bedoeld in artikel 29 van het Bbp. In zoverre slaagt het beroep van betrokkenen dan ook niet. Hun beroepsgrond dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel slaagt wel. Bij gebreke van uniforme regelgeving is op 1 januari 2013 het Overgangsprotocol in werking getreden. Op grond daarvan is voor de individuele ambtenaar de korpsregeling van kracht van het politiekorps waar hij vóór 1 januari 2013 tewerk was gesteld. Dit heeft in dit geval tot gevolg dat medewerkers van de Politie eenheid Limburg voor dezelfde activiteiten ongelijk beloond worden. Voor deze ongelijke behandeling kan geen rechtvaardigingsgrond worden aangewezen. Voor zover appellant heeft gewezen op het tijdelijke karakter van de regeling, acht de rechtbank van belang dat appellant ter zitting heeft laten weten dat vooralsnog niet duidelijk is wanneer uniforme landelijke regelgeving kan worden verwacht. Nu de duur van de situatie ook niet bij benadering door appellant kan worden aangegeven en deze al enige tijd voortduurt, is de rechtbank van oordeel dat met de door appellant aangedragen “tijdelijkheid” bij de onderhavige beoordeling geen rekening dient te worden gehouden. Dit geldt te meer nu het tijdelijke karakter van deze regeling ook niet tot uitdrukking komt in een zogenoemde “sterfhuisconstructie”. De aanspraak op vergoeding geldt immers ook voor nieuwe medewerkers die na 1 januari 2013 in dienst treden en onder de korpsregeling Limburg-Noord vallen. De rechtbank acht deze situatie onwenselijk en schadelijk voor de onderlinge verhoudingen binnen de Politie eenheid Limburg. Dat - voor zover bekend - geen andere korpsregeling in Nederland een 
        ME-vergoeding toestaat bij een VAG-inzet, acht de rechtbank niet van belang, nu aan de orde is de onderlinge verhouding tussen medewerkers van de Politie eenheid Limburg.
      
      
    
    
      3.1.
      In hoger beroep heeft appellant aangevoerd dat het Overgangsprotocol de aan de orde gestelde ongelijkheid binnen de Politie eenheid Limburg (met betrekking tot de toekenning van een ME-vergoeding bij een VAG-inzet) legitimeert; de rechtbank is aan deze rechtvaardigingsgrond ten onrechte voorbijgegaan. Appellant heeft er verder op gewezen dat er tussen de voormalige korpsen, waaronder Limburg-Zuid en Limburg-Noord, nog meer verschillen in arbeidsvoorwaarden bestaan, die in het ene geval ten voordele zijn van ambtenaren van het ene korps en in andere gevallen van het andere korps. Daarom is een saldobenadering meer aangewezen dan sec elk verschil in arbeidsvoorwaarden tegen het licht te houden en een dergelijk verschil als in strijd met het gelijkheidsbeginsel te betitelen. Voorts is van belang dat uniformering van arbeidsvoorwaarden en bedrijfsregels HRM in het kader van de nationalisering van de politie een enorme inspanning vergt waarbij uiterst zorgvuldig te werk moet worden gegaan. Dit kost tijd en leidt nu eenmaal tot de situatie dat niet over alle korpsregelingen tegelijk beslissingen kunnen worden genomen. Indien de overwegingen van de rechtbank over de strijd met het gelijkheidsbeginsel worden gevolgd, zou dit kunnen leiden tot een onbedoelde en ongewenste stortvloed van verzoeken in het kader van gelijke behandeling op het vlak van bepaalde arbeidsvoorwaarden, die thans nog niet landelijk zijn geharmoniseerd.
      
    
    
      3.2.
      
        Betrokkenen hebben gemotiveerd verweer gevoerd en er onder meer op gewezen dat de in het Overgangsprotocol opgenomen termijn van een jaar voor uniformering bij lange na niet is gehaald. Appellant heeft geen enkele haast gemaakt het onderhavige verschil in behandeling recht te zetten. Voorts is betoogd dat het in dit geval alleen gaat om een beroep op het gelijkheidsbeginsel voor degenen die in dezelfde eenheid werkzaam zijn.
        4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
      
      
        
          Bepalingen
        
      
      
      
        4.1.1.
        
          Artikel 29 van het Bbp luidt, voor zover hier van belang, als volgt: 
          “1. Aan de ambtenaar die is ingedeeld in een salarisschaal lager dan salarisschaal 12 (…) en die daadwerkelijk wordt ingezet als lid van een mobiele eenheid wordt een vergoeding toegekend. (…)
          3. De vergoeding bedraagt € 29,65 per kalenderdag. (…)”
        
        
      
      
        4.1.2.
        Onderdeel 2.6. van de AE-VAG-regeling Regiopolitie Limburg-Noord luidt, voor zover hier van belang, als volgt: “Wanneer onder leiding van de groepscommandant of zijn plaatsvervanger, een groep AE ingezet wordt dan ontvangt het AE lid daarvoor de reguliere ME dagvergoeding. Dit geldt zowel voor inzet op het gebied van openbare orde als bij justitieel optreden. (…)”
        
      
      
        4.1.3.
        In het Overgangsprotocol, dat appellant gelet op artikel 27, eerste lid, van de Politiewet 2012 heeft vastgesteld is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
        
        
          “Artikel 3 – Werkingssfeer korpsregelingen
          Voor de ambtenaar gelden de korpsregelingen van de organisatie waar hij op de dag vóór 
          1 januari 2013 was aangesteld.
        
        2. Voor de toekomstig ambtenaar gelden de korpsregelingen van de organisatie, waaronder de (hoofd)plaats van tewerkstelling van de toekomstig ambtenaar, vermeld in de akte van aanstelling, vóór 1 januari 2013 viel. (…)
        
        
          Artikel 4 – Geldigheid en geldigheidsduur korpsregelingen
        
        1. De korpsregelingen die per 1 januari 2013 vervallen, zijn opgenomen in Bijlage 1 horende bij dit protocol.
        2. De overige korpsregelingen komen te vervallen zodra (een onderdeel van) de landelijke regeling formeel is vastgesteld dan wel formeel besloten is (op een onderdeel) geen landelijke regeling op te stellen.
        3. De uniformering van de korpsregelingen zal uiterlijk 1 januari 2014 zijn afgerond. De ambtenaar die uit hoofde van een – per 1 januari 2013 vervallen – korpsregeling vóór de overgangsdatum een financiële aanspraak heeft verworven, blijft deze aanspraak vooralsnog onder de afgesproken voorwaarden behouden totdat in de Commissie voor georganiseerd overleg in politieambtenarenzaken (…) in het licht van de uniformering van de korpsregelingen overeenstemming is bereikt over de wijze van stopzetting ervan. (…)
        
        
          Artikel 6 – Hardheidsclausule
          In gevallen waarin dit overgangsprotocol niet voorziet dan wel tot onredelijke en/of kennelijk onbedoelde gevolgen leidt, kan de korpschef van dit overgangsprotocol afwijken.”
        
        
        
          
            Omvang van het geding
          
        
        
      
    
    
      4.2.
      Het oordeel van de rechtbank, dat bij een VAG-inzet geen aanspraak bestaat op de vergoeding bedoeld in artikel 29 van het Bbp, wordt in hoger beroep niet bestreden. Dit betekent dat alleen het beroep op het gelijkheidsbeginsel nog in geding is.
      
      
        
          Beroep op het gelijkheidsbeginsel
        
      
      
    
    
      4.3.
      Appellant heeft met het bestreden besluit gehandeld overeenkomstig het Overgangsprotocol. De Raad begrijpt het verweer van betrokkenen aldus, dat naar hun mening de artikelen 3 en 4 van het Overgangsprotocol in strijd zijn met het gelijkheidsbeginsel, omdat daarmee de tussen de voormalige korpsen bestaande verschillen gecontinueerd worden. Met appellant en anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat dit beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt. De tijdelijke continuering van verschillen in rechtspositie moet worden bezien in het bredere kader van de talrijke verschillen tussen korpsregelingen van de voormalige politieregio’s, die na de vorming van de Nationale Politie op 1 januari 2013 nog moesten worden geharmoniseerd. Het is evident dat dit een omvangrijke operatie was, waarbij zorgvuldig te werk moest worden gegaan en die mede vanwege de bestaande overlegstructuur geruime tijd zou vergen. In dat geheel van omstandigheden en de achterliggende saldobenadering ziet de Raad een voldoende rechtvaardigingsgrond voor het tijdelijk doen voortleven van verschillen in rechtspositie, totdat over een landelijke regeling van het desbetreffende onderwerp is beslist. In het bijzonder met de in artikel 3 en artikel 4, tweede lid, van het Overgangsprotocol voorziene regels over de werkingssfeer en geldigheidsduur van bestaande korpsregelingen is kennelijk beoogd onzekerheid over deze punten te voorkomen en de niet ondenkbare situatie tegen te gaan dat politieambtenaren zich zouden gaan beroepen op allerlei plussen in korpsregelingen van andere voormalige politieregio’s. Met de hardheidsclausule in artikel 6 is voorzien in de mogelijkheid tot afwijking door appellant in gevallen waarin het Overgangsprotocol niet voorziet dan wel tot onredelijke en/of kennelijk onbedoelde gevolgen leidt. Nu betrokkenen in dit geval geen beroep op die clausule hebben gedaan, is deze niet in geding.
      
    
    
      4.4.
      Vervolgens moet de vraag worden beantwoord of, en zo ja welke, betekenis moet worden gehecht aan het tijdsverloop dat inmiddels is opgetreden, mede in het licht van de zinsnede in artikel 4, derde lid, van het Overgangsprotocol, luidende: “De uniformering van de korpsregelingen zal uiterlijk 1 januari 2014 zijn afgerond.”
      
    
    
      4.5.
      De Raad stelt voorop dat dit tijdsverloop bij de beoordeling van het hier in geding zijnde besluit strikt genomen geen rol van betekenis kan spelen. De aanvraag van betrokkenen dateert immers reeds van 9 januari 2013, het primaire besluit van 18 februari 2013 en het bestreden besluit van 26 april 2013. Vanwege de ex tunc beoordeling van het bestreden besluit kan het tijdsverloop vanaf 1 januari 2014 tot de dag van vandaag geen argument vormen om de aanvraag van betrokkenen niettemin te honoreren. De rechtbank heeft dit niet onderkend en het beroep ten onrechte gegrond verklaard.
      
    
    
      4.6.
      In dit geding ten overvloede staat de Raad nog stil bij de vraag of uit de bepaling dat de uniformering van de korpsregelingen uiterlijk 1 januari 2014 zal zijn afgerond, is af te leiden dat in elk geval vanaf die datum het Overgangsprotocol niet aan politieambtenaren kan worden tegengeworpen, maar dat zij vanaf die datum met een beroep op het gelijkheidsbeginsel aanspraak kunnen maken op voordelen van collega’s uit andere voormalige regiokorpsen waar zij zelf geen aanspraak op hebben. 
      
    
    
      4.7.
      De Raad beantwoordt deze vraag ontkennend. Bij een voorschrift met een dermate verstrekkend gevolg, dat het op 1 januari 2014 als valbijl zou fungeren voor nog bestaande regionale verschillen, zou een geheel andere redactie verwacht mogen worden. De Raad ziet in de bepaling zoals deze luidt niet meer en niet minder dan een - achteraf bezien veel te optimistische, zo niet onrealistische - streefnorm, waaraan betrokkenen geen rechtens afdwingbare aanspraken kunnen ontlenen. 
      
    
    
      4.8.
      Deze streefnorm blijft in zoverre haar werking behouden, dat van alle bij de uniformering betrokkenen nog steeds een grote mate van voortvarendheid - naast zorgvuldigheid - verwacht mag worden. Daarbij verdient opmerking, dat naarmate meer en meer korpsregelingen geüniformeerd worden, de saldobenadering steeds minder legitimatie zal bieden voor nog resterende verschillen in rechtspositie.
      
    
    
      4.9.
      Uit hetgeen in 4.2 tot en met 4.8 is overwogen volgt dat het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Daarmee is de grondslag aan het ter uitvoering van de aangevallen uitspraak genomen besluit van 11 maart 2014 ontvallen, zodat dit besluit ook moet worden vernietigd.
      
      
        5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep
    
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak;
    - verklaart de beroepen tegen het besluit van 26 april 2013 ongegrond;
    - vernietigt het besluit van 11 maart 2014.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door K.J. Kraan als voorzitter en J.J.A. Kooijman en 
      W.J.A.M. van Brussel als leden, in tegenwoordigheid van W. de Braal als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2015.
    
    
    
    
    
      (getekend) K.J. Kraan
    
    
    
    
    
      (getekend) W. de Braal
    
    
    
  
  HD