ECLI:NL:CBB:2013:331, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 12-12-2013, AWB 11/1098
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2013-12-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: bestuurlijke boete, overtreding Meststoffenwet, misleiding, verwijtbaarheid, matiging

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 11/1098
      16005
    
    
    
      
        Uitspraak van de meervoudige kamer van 12 december 2013 op het hoger beroep van:
        
        
      
    
    
      [bedrijfsnaam 1] B.V.,
    
      te [vestigingsplaats], appellante,
      tegen de uitspraak van de rechtbank Almelo van 2 november 2011 in het geding tussen appellante 
      
        en
    
    
    de Staatssecretaris van Economische Zaken, (hierna: de staatssecretaris).
    
    
      gemachtigde van appellante: mr. G. Beekman
      gemachtigde van verweerder: mr. B. Raven
    
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      Appellante heeft bij brief van 8 december 2011 hoger beroep ingesteld tegen een uitspraak van de rechtbank Almelo van 2 november 2011 (10/689 BESLU V1 A en 10/690 BESLU V1 A, ECLI:NL:RBALM:2011:BU5204, hierna: de aangevallen uitspraak). 
      Bij brief van 7 maart 2012 heeft verweerder een reactie op het hoger beroepschrift ingediend. 
    
    
    
      Op 19 september 2013 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen en van de zijde van appellante [naam 1] en [naam 2] zijn verschenen. 
    
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil 
    
    
      1.
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak, die is aangehecht. Het College volstaat met het volgende.
      
      
        1.1
        Op 5 december 2007 is door de Algemene inspectiedienst (hierna: de AID) bij een controle vastgesteld dat door [bedrijfsnaam 2] (hierna: [bedrijfsnaam 2]) op een perceel van appellante een vracht werd gelost. De AID heeft vervolgens op 20 maart 2008 onderzoek gedaan bij appellante. Bij dit onderzoek bleek dat er geen afleveringsbewijs kon worden overgelegd voor de levering in december. Vervolgens is een strafrechtelijk traject gestart, waarbij monsters zijn genomen van de betreffende levering, omdat het vermoeden bestond dat het om afval ging. Uit die monsters bleek evenwel dat het compost betrof. Het strafrechtelijke traject is daarop beëindigd en het bestuursrechtelijk traject is voortgezet op 29 september 2008. Reden voor nader onderzoek was ook dat uit onderzoek naar [bedrijfsnaam 2] op 19 mei 2008 naar voren was gekomen dat in de periode van oktober 2007 tot en met 17 december 2007 minimaal 96 vrachten compost door [bedrijfsnaam 2] aan appellante geleverd zouden zijn.  De AID heeft de bevindingen van het onderzoek naar appellante neergelegd in een afdoeningsrapport van 12 december 2008. In dat rapport is ook informatie opgenomen over overige aan- en afvoer van mest, de mestproductie en uit de opslag gekomen meststoffen op het bedrijf van appellante. Op basis van die bevindingen heeft verweerder aan appellante bij primair besluit van 14 juli 2009 een boete opgelegd van € 95.194,-- voor de overtreding van artikel 7 van de Meststoffenwet (hierna: Msw) in het jaar 2007. Daarbij is uitgegaan van een overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm met 8.654 kg. Bij primair besluit van 5 januari 2010 is een boete opgelegd van € 28.996,-- voor overtreding van artikel 7 van de Msw in het jaar 2008. Daarbij is uitgegaan van een overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm met 2.636 kg. Dat de 96 vrachten compost bevatten is gebaseerd op gegevens van [bedrijfsnaam 2], met name door haar opgemaakte (koppel)afleveringsbewijzen en verkoopbevestigingen, die zijn vergeleken met gegevens van Dienst Regelingen. Voor alle vrachten stond appellante geregistreerd als gebruiker en is als losplaats [vestigingsplaats] vermeld. Verder zijn verklaringen van appellante en van de directeuren van [bedrijfsnaam 2] bij het bewijs betrokken. Zo heeft [naam 1] namens appellante de aanvoer van een grondverbeteringsproduct door [bedrijfsnaam 2] bevestigd en verklaard dit product op zijn land te hebben gebruikt.  
        
      
      
        1.2
        De bezwaren van appellante zijn gedeeltelijk gegrond verklaard bij besluiten van 25 en 26 mei 2010. Op basis van bewijzen die appellante heeft ingebracht omtrent de beginvoorraad in 2008, de daarmee corresponderende eindvoorraad in 2007 en de afvoer van mest naar (onder meer) Duitsland heeft verweerder de overschrijding van de gebruiksnormen bijgesteld. Voor het jaar 2007 is in het besluit van 26 mei 2010 uitgegaan van een overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm met 3.609 kg. De uiteindelijke opgelegde boete bedraagt € 17.864,--. Daarbij is een matiging toegepast van 50% wegens de bijzondere omstandigheden van het geval en van 10% wegens overschrijding van de beslistermijn. Voor het jaar 2008 is in het besluit van 25 mei 2010 uitgegaan van een overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm met 4.283 kg. De boete die uiteindelijk is opgelegd bedraagt € 35.334,--. Daarbij is een matiging van 25% toegepast wegens bijzondere omstandigheden.  
        
        
      
    
  
  
    De uitspraak van de rechtbank
    
    
      2.
      De rechtbank heeft het beroep tegen de besluiten van 25 en 26 mei 2010 ongegrond verklaard. De overwegingen die de rechtbank tot deze beslissing hebben gebracht zijn vermeld onder 3 van de aangevallen uitspraak. 
      
      
    
  
  
    De beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      3.1	Artikel IV, eerste lid, van de wet van 25 juni 2009 tot aanpassing van bijzondere wetten aan de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (Staatsblad 2009, 265) bepaalt dat, indien een bestuurlijke sanctie wordt opgelegd wegens een overtreding die plaatsvond voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing blijft. Nu de gestelde overtredingen hebben plaatsgevonden voor 1 juli 2009, is het recht van toepassing, zoals dat gold tot 1 juli 2009. 
    
    
    
      3.2	Voor de beoordeling zijn de volgende bepalingen van belang: 
    
    
    
      Ingevolge artikel 1, eerste lid, onder d, van de Msw wordt verstaan onder meststoffen: dierlijke meststoffen, ongeacht hun bestemming, en producten die zijn bestemd om:
      1°. te worden toegevoegd aan grond of aan een groeimedium en die geheel of gedeeltelijk bestaan uit stoffen, organismen daaronder begrepen, of mengsels van stoffen, die als zodanig kunnen dienen om grond of een groeimedium geschikt of beter geschikt te maken als voedingsbodem voor planten;
      2°. te worden gebruikt als groeimedium;
      3°. te worden gebruikt als voedsel voor planten of delen van planten, voor zover deze producten niet reeds zijn begrepen onder 1° of 2°.
    
    
    
      Ingevolge artikel 7 van de Msw is het verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. 
    
    
    
      In artikel 8 van de Msw is bepaald dat het in artikel 7 gestelde verbod niet geldt indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt: 
      (…) c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen. 
    
    
    
      In artikel 12 van de Msw is, voor zover van belang, bepaald dat voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onderdeel c, de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen wordt bepaald door bij elkaar op te tellen de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden meststoffen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid meststoffen. De hoeveelheden worden uitgedrukt in kilogrammen fosfaat.
    
    
    
      In artikel 50, eerste lid, aanhef en onder a, van de Msw was voor zover hier van belang, bepaald dat onder overtreding wordt verstaan een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens artikel 7 van de Msw. 
    
    
    
      Op grond van artikel 51, eerste lid, van de Msw (oud) kan de Minister een overtreder een bestuurlijke boete opleggen. 
    
    
    
      Ingevolge het bepaalde in artikel 52 van de Msw (oud) legt de Minister geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten. 
    
    
    
      Ingevolge artikel 57, eerste lid aanhef en onder c, van de Msw bedraagt de bestuurlijke boete 
      in geval van overtreding van artikel 7 € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden. 
    
    
    
      In artikel 59 van de Msw (oud) is bepaald dat de Minister een lagere bestuurlijke boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de overeenkomstig artikel 57 of 58 vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. 
    
    
    
      Ingevolge artikel 1, onder h, van het Uitvoeringsbesluit Msw (oud) wordt in het Besluit en de daarop berustende bepalingen verstaan onder compost: product dat bestaat uit één of meer organische afvalstoffen die al dan niet met bodembestanddelen zijn gemengd en die met behulp van micro-organismen zijn afgebroken en omgezet tot een homogeen en zodanig stabiel eindproduct dat daarin alleen nog een langzame afbraak van humeuze verbindingen plaatsvindt en dat niet mede bestaat uit dierlijke meststoffen.
    
    
    
      3.3	Appellante voert in hoger beroep aan dat haar geen verwijt kan worden gemaakt van het overtreden van het verbod, in 2007 en 2008, om meststoffen in of op de bodem te brengen van de tot haar bedrijf behorende landbouwgrond. Zij heeft voldoende oplettend en zorgvuldig gehandeld. Zij heeft expliciet schriftelijk de toezegging gekregen van [bedrijfsnaam 2] dat het product geen compost betrof, maar biomassa én dat het geen stikstof of fosfaat bevatte. Dat appellante valselijk is voorgelicht hebben de directeuren van [bedrijfsnaam 2] bovendien toegegeven tegenover de AID. Appellante heeft weliswaar een enkele vrachtbrief ontvangen en een weegbon, maar daarop stond niet vermeld dat het afgeleverde product compost betrof. Kwaliteitsbewijzen waaruit valt af te leiden hoe het product is samengesteld, heeft zij nooit ontvangen. Appellante heeft wel een proefvracht laten bezorgen om zelf visueel vast te stellen dat het geen mest betrof. Dat het toch om compost bleek te gaan heeft zij dan ook niet kunnen weten. Appellante heeft gedwaald ten aanzien van de samenstelling van het door [bedrijfsnaam 2] geleverde product. Om die reden kan aan haar geen boete worden opgelegd. 
    
    
    
      3.4	Het College stelt allereerst vast dat niet in geschil is dat appellante in 2007 en 2008 op haar bedrijf meststoffen in of op de bodem heeft gebracht en daarmee artikel 7 van de Msw heeft overtreden. Dat daarvoor geen boetes opgelegd konden worden opgelegd aan appellante, omdat haar van die overtredingen geen verwijt kan worden gemaakt, volgt het College niet. Het College is van oordeel dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat bij de afname van producten die op of in de bodem worden gebracht appellante een eigen verantwoordelijkheid heeft. Niet met vrucht kan worden gezegd dat bij het afnemen van een product met de aanduiding ”biomassa” en bestemd om op of in de bodem te worden gebracht  geen rekening zou hoeven te worden gehouden met de reële mogelijkheid dat het product kwalificeert als “meststof” als omschreven in de Msw. Van appellante had verwacht mogen worden dat zij zich ervan had vergewist wat de samenstelling was van het geleverde product. Dat appellante dit niet heeft gedaan en geen bewijzen heeft verlangd, waarmee uitsluitsel kon worden verkregen omtrent de samenstelling van het betreffende product, valt haar aan te rekenen. Er kan dan ook niet staande worden gehouden dat haar in het geheel geen verwijt gemaakt kan worden, als bedoeld in artikel 52 van de Msw. De staatssecretaris heeft dan ook terecht een boete opgelegd wegens het overtreden van artikel 7 van de Msw. 
    
    
    
      3.5	Appellante heeft aangevoerd dat zij nog steeds een berg compost op haar bedrijf heeft liggen, die in 2007 is aangevoerd, aanvankelijk op een mestplaat is opgeslagen en vervolgens in 2008 op een strook grond is gebracht. De mest is dus niet verbruikt op het land van appellante. Deze stelling wordt ondersteund door diverse bewijzen, zoals een bij de rechtbank afgelegde verklaring van [naam 2], en vindt ook bevestiging in een AID-rapport van 20 januari 2012. Ten onrechte is de betreffende hoeveelheid compost meegenomen bij de vaststelling van de mate waarin de gebruiksnormen zijn overschreden in 2008. Voor de hoogte van de boete had deze mest dan ook niet in de berekening mogen worden betrokken.  
    
    
    
      Het College overweegt terzake als volgt. Op grond van artikel 7 van de Msw geldt een algeheel verbod om meststoffen op of in de bodem te brengen. Ervan uitgaande dat het inderdaad om compost gaat die in 2007 door [bedrijfsnaam 2] is aangeleverd, na levering is opgeslagen op een mestplaat en vervolgens in 2008 op een stuk grond is gebracht dat – naar niet is bestreden – behoort tot het bedrijf van appellante staat daarmee vast dat aldus ook deze  meststoffen in 2008 op de bodem zijn gebracht, zoals bedoeld in artikel 7 van de Msw. Voor de toepassing van de Meststoffenwet is niet relevant of de mest al dan niet geheel is opgenomen in de grond. Alleen in een opslag opgeslagen meststoffen of afgevoerde meststoffen worden ingevolge artikel 12 van de Msw niet meegeteld voor de toepassing van artikel 8 van de Msw. De staatssecretaris heeft dan ook terecht de betreffende mest betrokken in zijn beoordeling. 
    
    
    
      3.6	Appellante heeft voorts in hoger beroep betoogd dat de boete wegens bijzondere omstandigheden gematigd had moeten worden tot nul dan wel tot niet meer dan een symbolisch bedrag. Daarbij heeft appellante gewezen op de omstandigheden die zij ook ten aanzien van de verwijtbaarheid heeft ingebracht. Bovendien heeft zij geen enkel economisch voordeel genoten, is vrees voor herhaling niet aan de orde en heeft zij getracht de schade te beperken door de mest niet geheel uit te rijden. 
    
    
    
      De staatssecretaris heeft de boete voor het jaar 2007 wegens de bijzondere omstandigheden van het geval reeds met 50% gematigd in het besluit van 26 mei 2010. Het College is van oordeel dat de aldus gematigde boete niet onevenredig is, gelet op de aanzienlijke overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm. 
    
    
    
      Voor het jaar 2008 heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat de toegepaste matiging van 25% terecht is, nu appellante in 2008 op basis van een bericht van [bedrijfsnaam 2] wist of behoorde te weten dat het door [bedrijfsnaam 2] geleverde product compost en dus mest betrof. Dat zij de mest desondanks op haar grond heeft gebracht rechtvaardigt daarom een minder vergaande matiging dan voor het jaar 2007 is toegepast en is toegepast in de andere gevallen van landbouwers die compost van [bedrijfsnaam 2] hebben afgenomen, waarin de boete met 50% is gematigd. 
    
    
    
      Het College volgt de staatssecretaris op dit punt niet. Naar het oordeel van het College verschillen de omstandigheden in het geval van appellante voor het jaar 2008 niet wezenlijk van de omstandigheden in de overige gevallen waarin de boete met 50% is gematigd. In alle gevallen gaat het om compost geleverd door [bedrijfsnaam 2] in 2007 en in een enkel geval in 2006.  Bovendien was in de andere gevallen waarin de boete met 50% is gematigd, in meer of mindere mate, ook sprake van aanwijzingen die een vermoeden hadden kunnen opleveren dat het product compost betrof, ondanks de eerdere veronderstelling dat het om een ander product zou gaan. Ten aanzien van de mate van verwijtbaarheid is geen sprake van een zodanig verschil dat om die reden de boete voor appellante voor 2008 niet in gelijke zin, met 50%, moet worden gematigd. Het hoger beroep is op dit punt dan ook gegrond. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd, het beroep van appellante tegen het beluit 25 mei 2010 zal gegrond worden verklaard, dit besluit zal worden vernietigd en het College zal zelf voorziend de hoogte van de boete vaststellen.
      3.7  	De staatssecretaris wordt veroordeeld in de proceskosten van appellante in verband met beroepsmatig door een derde verleende rechtsbijstand. Deze kosten worden voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vastgesteld op € 1.888,- op basis van 4 punten - te weten in beroep: beroepschrift (1), verschijnen ter zitting (1), en in hoger beroep: beroepschrift (1), verschijnen ter zitting (1) - tegen een waarde van € 472,- per punt, waarbij het gewicht van de zaak op 1 (gemiddeld) is bepaald. 
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover deze ziet op het beroep gericht tegen het besluit van 25 mei 2010;
      
      
        verklaart het beroep van appellante tegen het besluit van 25 mei 2010 in zoverre gegrond en vernietigt dit besluit in zoverre; 
      
      
        stelt de boete voor het jaar 2008 vast op € 23.556,50 (zegge: drieëntwintigduizendvijfhonderdzesenvijftig euro en vijftig cent); 
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 25 mei 2010 voor zover vernietigd; 
      
      
        bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
      
      
        veroordeelt de staatssecretaris in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van             € 1.888,-- (zegge: éénduizendachthonderdachtentachtig euro); 
      
      
        gelast dat de staatsecretaris aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van in totaal € 752,-- (zegge: zevenhonderdtweeënvijftig euro) vergoedt. 
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Dijt, mr. R.R. Winter en mr. C.J. Waterbolk, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 december 2013.
    
    
      
      
    
    
      w.g. E. Dijt						w.g. A.G.J. van Ouwerkerk