ECLI:NL:RBZWB:2019:4687, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 15-10-2019, BRE 19_325
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2019-10-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Maatwerkvoorzieningen op grond van de Wmo 2015. Beschermd wonen. Stappenplan zoals uiteen gezet door CRvB (ECLI:NL:CRVB:2018:819 en ECLI:NL:CRVB:2018:2182) niet volledig gevolgd. Vaststelling behoefte aan ondersteuning in zorgzwaarteprofielen met bandbreedte in uren. Geen maatwerk. Onderzoek onvoldoende.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: BRE 19/325 WMO
    
    
    uitspraak van 15 oktober 2019 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
    
    
      [naam eiser], te [naam woonplaats], eiser, 
    gemachtigde: mr. M.F. Vermaat,
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg (het college), verweerder.
    
    
    
  
  
    Procesverloop 
    Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 13 december 2018 (bestreden besluit) van het college inzake de toekenning van een pgb voor beschermd wonen volgens profiel GGZ 3C voor de periode 1 maart 2018 tot en met 28 februari 2019 op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo). 
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft gelijktijdig met de zaken met zaaknummers BRE 19/523 WMO, BRE 19/1776 WMO en BRE 19/1777 WMO plaatsgevonden in Breda op 26 juli 2019. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens is verschenen [naam teamleider], teamleider bij Chapeau Woonkringen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. C.G. Smout.
    
    
  
  
    Feiten en omstandigheden 
    1.	Eiser heeft zich op 18 december 2017 gemeld bij het college omdat hij problemen had met zelfstandig wonen. Naar aanleiding daarvan is een plan van aanpak opgesteld. Bij besluit van 20 februari 2018 (primair besluit) heeft het college een maatwerkvoorziening beschermd wonen (zonder begeleiding groep) in de vorm van een pgb volgens profiel GGZ 3C toegekend voor de periode 1 maart 2018 tot en met 28 februari 2019 (€ 549,32 per week). Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. In de bezwaarfase heeft het college advies van [naam onafhankelijke organisatie voor sociaal-medische expertise] gevraagd.
    
    
      Bij het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. 
    
    
  
  
    Beroepsgronden
    
    
      2.	Eiser verwijst naar artikel 2.3.2 van de Wmo waarin de wijze van onderzoek na een melding voor maatschappelijke ondersteuning is geregeld. De Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft in een stappenplan uiteen gezet hoe hier in de praktijk uitvoering aan gegeven moet worden. Dit stappenplan is volgens eiser door het college niet gevolgd. In het advies van [naam onafhankelijke organisatie voor sociaal-medische expertise] is aan de hand van het stappenplan de behoefte aan ondersteuning in kaart gebracht. Volgens eiser schort het echter aan de derde stap, nu onder 3 wel is vermeld welke ondersteuning naar aard nodig is maar niet welke omvang daarbij hoort. Onder 4 is aangegeven in hoeverre de eigen mogelijkheden, gebruikelijke hulp, mantelzorg ondersteuning door anderen uit het netwerk en voorliggende voorzieningen ondersteuning kunnen bieden; ook dat is niet in omvang gedaan, maar in bewoordingen van algemene aard. 
      
        [naam onafhankelijke organisatie voor sociaal-medische expertise] concludeert dat profiel GGZ 3C volstaat om te voorzien in de problematiek van eiser. Blijkbaar is het profiel overgenomen uit de zorgzwaartepakketten die onder de AWBZ golden, maar onduidelijk is of deze ongewijzigd van toepassing zijn op een Wmo-casus. Welke omvang het profiel heeft blijkt niet uit het advies noch uit de Wmo-verordening. Uit het bestreden besluit blijkt dat het bij profiel GGZ 3C gaat om 9,5 tot 12 uur begeleiding per week. Er wordt dus niet op basis van concrete uren geïndiceerd maar op basis van gemiddelden, waarmee gegeven is dat er geen maatwerk wordt geleverd. Het pgb is enkel toereikend in de zin van de Wmo als het eiser in staat stelt de voor hem benodigde zorg in te kopen. Als eiser 9,5 uur hulp nodig heeft, dan kost dat € 492,- per week en is bij een uurtarief van € 51,79 het toegekende budget toereikend, maar niet als hij 12 uur hulp nodig heeft, aangezien dat op weekbasis € 621,48 kost. 
      Verder stelt eiser dat in het advies van [naam onafhankelijke organisatie voor sociaal-medische expertise] is vermeld dat hij bij vervoer buitenshuis is aangewezen op een begeleider met een auto. Het ligt dan ook in de verwachting dat eiser meer begeleidingsuren nodig heeft dan het gemiddelde waar profiel GGZ 3C vanuit gaat. Hierover is in het bestreden besluit niets opgenomen.
    
    
  
  
    Wettelijk kader
    
    
      3.	Het toepasselijke wettelijk kader is opgenomen in een bijlage van deze uitspraak.
    
    
  
  
    Beoordeling
    
    
      4.1
      Uit artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht in samenhang met de artikelen 2.3.2. en 2.3.5 van de Wmo vloeit voort dat het college voldoende kennis dient te vergaren over de voor het nemen van een besluit over maatschappelijke ondersteuning van belang zijnde feiten en omstandigheden en af te wegen belangen. De CRvB heeft een stappenplan opgesteld dat het college dient te volgen wanneer er een melding wordt gedaan van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning (zie de uitspraken van 21 maart 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:819 en 11 juli 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2182). Uit deze uitspraken vloeit voort dat het college ten eerste moet vaststellen wat de hulpvraag is. Ten tweede moet vastgesteld worden welke problemen worden ondervonden bij de zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie, dan wel het zich kunnen handhaven in de samenleving. Ten derde moet worden bepaald welke ondersteuning naar aard en omvang nodig is om een passende bijdrage te leveren aan de zelfredzaamheid of participatie, dan wel het zich kunnen handhaven in de samenleving. Ten vierde moet bezien worden in hoeverre de eigen mogelijkheden, gebruikelijke hulp, mantelzorg, ondersteuning door andere personen uit het sociale netwerk en voorliggende (algemene) voorzieningen de nodige hulp en ondersteuning kunnen bieden. Slechts voor zover die mogelijkheden ontoereikend zijn dient het college een maatwerkvoorziening te verlenen. 
      
    
    
      4.2
      De rechtbank stelt vast dat het college op basis van het plan van aanpak en het in de bezwaarfase gegeven advies van [naam onafhankelijke organisatie voor sociaal-medische expertise] heeft beoordeeld wat eisers hulpvraag is en welke problemen door hem in dit kader worden ondervonden (stap 1 en 2). Het college heeft deze stukken betrokken bij de beoordeling van de vraag welke ondersteuning naar haar aard nodig is (stap 3). Ook is de aard van de eigen mogelijkheden, gebruikelijke hulp, mantelzorg, ondersteuning door anderen uit het netwerk en de voorliggende voorzieningen beschreven (stap 4).
      
    
    
      4.3
      Volgens eiser heeft het college de derde stap van het stappenplan echter niet volledig en correct uitgevoerd omdat het college de omvang van de benodigde ondersteuning niet nader heeft bepaald. De rechtbank constateert inderdaad dat in het plan van aanpak en het advies van [naam onafhankelijke organisatie voor sociaal-medische expertise] geen uren worden genoemd. De omvang van de ondersteuning die eiser nodig heeft om zijn beperkingen te compenseren is niet gespecificeerd; een geconcretiseerd overzicht van zijn ondersteuningsbehoefte per afzonderlijke hulpvraag in uren ontbreekt. Het college volstaat in het bestreden besluit met vaststelling van een bandbreedte in uren. Dit volgt uit het feit dat het college bij het indiceren van beschermd wonen gebruik maakt van zorgzwaartepakketten ofwel profielen. Dit is tevens opgenomen in artikel 5.35, vijfde lid, van de Wmo-verordening. In bijlage 3 bij deze verordening is vermeld dat de omschrijvingen daarvan afkomstig zijn uit het rapport Zorgzwaartepakketten Sector GGZ van Bureau HHM (juni 2011). Het college heeft ter zitting toegelicht dat daarmee aangesloten is bij de wijze waarop de zorg deze ondersteuning al jarenlang in de praktijk organiseert. De rechtbank stelt vast dat de gehanteerde profielen een bepaalde bandbreedte inhouden en daarmee een boven- en ondergrens aan zorgbehoefte van personen die aan dat profiel voldoen, weerspiegelen. Op basis van de hulpvraag van eiser is bepaald dat zorgzwaartepakket GGZ 3C voor hem passend zou zijn. Bij dit profiel is sprake van 9,5 tot 12 uur aan ondersteuning. Niet is echter vastgesteld hoeveel uren aan ondersteuning eiser concreet nodig heeft, zodat ook niet duidelijk is of het aan eiser toegekende budget van € 549,32 per week (gegeven het uurtarief van € 51,79 uit de zorgovereenkomst) voldoende is. Ter zitting is door [naam teamleider] van Chapeau Woonkringen toegelicht dat in de praktijk essentiële ondersteuning steeds gegeven wordt, maar andere, ook noodzakelijke begeleidingsactiviteiten achterwege worden gelaten, omdat daar geen budget voor is.
      
    
    
      4.4
      De rechtbank is van oordeel dat het op deze wijze hanteren van profielen voor het indiceren van beschermd wonen onvoldoende concreet is, nu niet is gebleken dat het toegekende profiel is afgestemd op de ondersteuningsbehoefte van eiser. De vereiste concretisering heeft evenmin plaatsgevonden ten aanzien van de omvang van de benodigde ondersteuning in tijd. Deze werkwijze verdraagt zich niet met de maatwerkgedachte van artikel 2.3.5. van de Wmo (volgens de onder 4.1 genoemde uitspraak van de CRvB van 21 maart 2018). Bij eiser kan dit ook nog geïllustreerd worden aan de hand van de door [naam onafhankelijke organisatie voor sociaal-medische expertise] geconstateerde behoefte aan begeleiding buitenshuis. Er is sprake van een expliciete hulpvraag, maar niet is gebleken dat er een vertaling heeft plaatsgevonden naar een concrete voorziening in daarvoor benodigde uren begeleiding.
      
    
    
      4.5
      Ook bij de vierde stap van het stappenplan is door het college niet nader gespecificeerd in hoeverre de eigen mogelijkheden, gebruikelijke hulp, mantelzorg, ondersteuning door anderen uit het netwerk en voorliggende voorzieningen ondersteuning kunnen bieden. Daarom kan niet worden vastgesteld dat met de door het college toegekende maatwerkvoorziening beschermd wonen volgens profiel GGZ 3C een voorziening wordt geboden die een passende bijdrage levert aan eisers zelfredzaamheid of participatie, dan wel handhaving in de samenleving. 
      
    
  
  
    Conclusie
    
    5. Uit het voorgaande volgt dat het onderzoek onvoldoende is geweest. De rechtbank zal het beroep dan ook gegrond verklaren en het bestreden besluit op deze grond vernietigen. Het college zal nader onderzoek moeten verrichten om de begeleidingsbehoefte van eiser in uren vast te stellen. Gelet hierop bestaat geen aanleiding om te beoordelen of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen worden gelaten of zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank ziet ook geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden gelet op het nog te verrichten onderzoek. Het college zal daarom zo spoedig als redelijkerwijs mogelijk een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. 
    
    6. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiser te worden vergoed.
    
    7. De rechtbank zal het college veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). Het college zal in de nieuwe beslissing op bezwaar ook een beslissing moeten nemen op het verzoek om vergoeding van de proceskosten in de bezwaarprocedure.
    
  
  
    Beslissing
    De rechtbank: 
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt het college op zo spoedig als redelijkerwijs mogelijk een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        draagt het college op het betaalde griffierecht van € 47,- aan eiser te vergoeden;
      
      
        veroordeelt het college in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.024,-.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.A.M.L. van de Sande, rechter, in aanwezigheid van mr. A.J.J. Sterks, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 oktober 2019.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. 
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 3:2 bepaalt dat een bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis vergaart omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
    
    
    
      
        Wet maatschappelijke ondersteuning 2015
      
    
    
    
      Artikel 1.2.1, aanhef en onder b, bepaalt dat een ingezetene van Nederland overeenkomstig de bepalingen van deze wet in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening, bestaande uit beschermd wonen, te verstrekken door het college van de gemeente tot welke hij zich wendt, voor zover hij in verband met psychische of psychosociale problemen niet in staat is zich op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk te handhaven in de samenleving.
    
    
    
      Artikel 2.3.1 bepaalt dat het college ervoor zorg draagt dat aan personen die daarvoor in aanmerking komen een maatwerkvoorziening wordt verstrekt.
    
    
    
      Artikel 2.3.2., eerste lid, bepaalt dat het college, in samenspraak met degene door of namens wie de melding is gedaan en waar mogelijk met de mantelzorger(s) dan wel diens vertegenwoordiger, zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes weken, een onderzoek uitvoert, overeenkomstig het tweede tot en met achtste lid.
    
    
    
      Artikel 2.3.5, vierde lid, bepaalt dat het college beslist tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de problemen bij het zich handhaven in de samenleving van de cliënt met psychische of psychosociale problemen en de cliënt die de thuissituatie heeft verlaten, al dan niet in verband met risico’s voor zijn veiligheid als gevolg van huiselijk geweld, voor zover de cliënt deze problemen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 2.3.2 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het voorzien in de behoefte van de cliënt aan beschermd wonen of opvang en aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld zich zo snel mogelijk weer op eigen kracht te handhaven in de samenleving.
    
    
    
      Artikel 2.3.6, eerste lid, bepaalt dat indien de cliënt dit wenst, het college hem een persoonsgebonden budget verstrekt dat de cliënt in staat stelt de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen die tot de maatwerkvoorziening behoren, van derden te betrekken.
    
    
    
      
        Verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Tilburg 2018 (de Wmo-verordening)
      
    
    
    
      Artikel 4.1, eerste lid, bepaalt dat het college het verslag als uitgangspunt neemt voor de beoordeling van een aanvraag om een maatwerkvoorziening.
    
    
    
      Artikel 4.2, eerste lid, bepaalt dat het college een pgb verstrekt in overeenstemming met artikel 2.3.6 van de wet.
      In het derde lid is bepaald dat het tarief voor een pgb:
    
    a. wordt vastgesteld op de soort voorziening, de omvang van de voorziening en een door de cliënt opgesteld budgetplan over hoe hij het pgb gaat besteden;
    b. wordt berekend op basis van een prijs of tarief waarmee redelijkerwijs is verzekerd dat het pgb toereikend is om veilige en doeltreffende en kwalitatief goede diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen die tot maatwerkvoorzieningen behoren, van derden te betrekken, en wordt indien nodig aangevuld met een vergoeding voor onderhouden verzekering, en bedraagt niet meer dan de kostprijs van de in de betreffende situatie goedkoopst adequate in de gemeente beschikbare maatwerkvoorziening in natura.
    
    
      Artikel 4.6, derde lid, bepaalt dat in aanvulling op artikel 4.1 een cliënt in aanmerking kan komen voor beschermd wonen als:
    
    a. hij een psychiatrische stoornis heeft, en
    b. er voor hem sprake is van een noodzaak tot bescherming van zichzelf of zijn omgeving, waarbij die noodzaak direct voortkomt uit de psychiatrische aandoening, en
    c. hij niet beschikt over alternatieven die de noodzaak voor beschermd wonen op kunnen heffen. 
    
    
      Artikel 5.35, eerste lid, bepaalt dat cliënten die in aanmerking komen voor een maatwerkvoorziening kunnen kiezen om zelfondersteuning in te kopen via een pgb. De hoogte van het pgb wordt bepaald op basis van de soort benodigde zorg. De toegangsprofessional bepaalt welk soort zorg nodig is.
      Op grond van het vijfde lid zijn de tarieven ingedeeld in de pakketten ZZP GGZ C1 t/m 6 (intramuraal) en beschermd wonen extramuraal met bescherming. De omschrijving van deze pakketten is opgenomen in bijlage 3.
      Op grond van het zesde lid kunnen cliënten uitsluitend in aanmerking komen voor de tarieven genoemd in artikel 5.36 t/m 5.41 indien er sprake is van 24 uurs onplanbare zorgbehoefte, en indien ze wonen in een zorginstelling met 24 uurs aanwezigheid of binnen 15 minuten beschikbaarheid en aanwezigheid van professionele begeleiding. 
    
    
    
      
        Bijlage 3 bij de Wmo-verordening
      
    
    
    
      Alle intramurale arrangementen zijn onderverdeeld in zorgzwaartepaketten (ZZP). Een ZZP is een volledig pakket van intramurale begeleiding met 24 uurs onplanbare begeleidingsbehoefte, dat aansluit op de kenmerken van de cliënt en het soort begeleiding die de cliënt nodig heeft. Deze omschrijvingen zijn afkomstig uit het rapport Zorgzwaartepakketten Sector GGZ van Bureau HHM (juni 2011). De onderstaande pakketten zijn van toepassing op cliënten die op grond van artikel 4.6, derde lid, van de verordening in aanmerking komen voor Beschermd Wonen. Dit betreft cliënten met psychi(atri)sche en/of psychosociale problemen.
      ZZP 3 GGZ C (intramuraal)
      Deze cliëntgroep heeft vanwege een complexe psychiatrische aandoening intensieve begeleiding nodig. De cliënten hebben een veilige, weinig eisende en prikkelarme woonomgeving nodig die bescherming, stabiliteit en structuur biedt. De symptomatologie is bij deze cliënten naar de achtergrond geschoven en de 'defecten' staan op de voorgrond. De zorg is dan ook met name gericht op het omgaan met deze defecten.