ECLI:NL:CBB:2023:71, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 14-02-2023, 21/1087
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2023-02-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Vervolg op ECLI:NL:CBB:2021:511. Tarieven die de minister van LNV in rekening brengt bij slachthuizen voor controles bij vleeskeuringen. In deze zaak gaat het om een in rekening gebrachte toeslag voor de inzet van officiële assistenten van KDS die in twee ploegendiensten werken. De ploegendiensttoeslag bestaat uit vijf componenten, waaronder onderdekking. De minister heeft duidelijk gemaakt dat onderdekking een vergoeding is voor daadwerkelijk gemaakte salariskosten. Dat de mogelijkheid ontbrak om aangevraagde en ingeplande uren 14 dagen vantevoren te verminderen, is niet onaanvaardbaar. De minister wijst terecht op de complexiteit van de planning en de gevolgen voor de inzetbaarheid van officiële assistenten voor keuringswerkzaamheden elders. Dit sluit aan bij het arrest van het Hof van Justitie van 19 december 2019, Gosschalk (ECLI:EU:C:2019:1126).

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      Zaaknummer: 21/1087 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 14 februari 2023 in de zaak tussen
    
      [naam] B.V., te [plaats] ( [naam] ),
    (gemachtigde: F.Th.M. Peters),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (de minister), 
    (gemachtigden: mr. M.L. Batting, mr. A.H.T. van Gijssel en mr. A.J. de Heer).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met de factuur van 27 mei 2015 en twee facturen van 7 december 2015 (de facturen) heeft de minister bij [naam] bedragen voor de nacalculatie ploegendiensttoeslag in rekening gebracht.
    
    
    
      Bij besluit van 9 augustus 2021 (het bestreden besluit) heeft de minister de bezwaren van [naam] ongegrond verklaard.  
    
    
    
      
        [naam] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      
        [naam] heeft een repliek ingediend.
    
    
    
      De minister heeft een dupliek en nadere stukken ingediend. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 december 2022. Aan de zitting hebben de gemachtigde van [naam] en de gemachtigden van de minister deelgenomen. 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.	Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
    
    
    
      1.1
      
        [naam] exploiteert een slachthuis.
      
    
    
      1.2
      Om te verzekeren dat wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn worden nageleefd, worden officiële controles uitgevoerd. Deze controles zijn controles als bedoeld in – ten tijde van de facturen – de artikelen 4 en 5 van Verordening (EG) nr. 854/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke voorschriften voor de organisatie van de officiële controles van voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong.
      
    
    
      1.3
      Die officiële controles worden verricht bij onder meer de antemortem- en de postmortemkeuring in het slachthuis. De controles worden verricht door officiële dierenartsen en practitioners die werkzaam zijn bij de als bevoegde autoriteit aangewezen Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) en door officiële assistenten in dienst van de besloten vennootschap Kwaliteitskeuring Dierlijke Sector (KDS). 
      
    
    
      1.4
      Ter dekking van de kosten van genoemde controles int de minister vergoedingen bij slachterijen als [naam] op grond van – ten tijde van de facturen – artikel 27, eerste en vierde lid, aanhef en onder a, en bijlage VI van Verordening (EG) nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn, alsmede op grond van de Regeling NVWA-tarieven. In deze zaak gaat het om een in rekening gebrachte toeslag voor de inzet van officiële assistenten van KDS die in twee ploegendiensten werken. 
      
    
    
      1.5
      Met de facturen heeft de minister bedragen in rekening gebracht voor de nagecalculeerde ploegendiensttoeslag voor werkzaamheden van KDS in het eerste, tweede en derde kwartaal van het jaar 2015. Met verschillende besluiten had de minister de bezwaren van [naam] daartegen ongegrond verklaard.  
      
    
    
      1.6
      Bij uitspraak van 18 mei 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:511) heeft het College de beroepen van [naam] daartegen gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en de minister opgedragen nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren van [naam] . 
      
      2. Met het bestreden besluit heeft de minister de bezwaren van [naam] tegen de facturen opnieuw ongegrond verklaard. 
      
      
        
          Standpunt van [naam]
        
      
      
      3. [naam] betoogt dat de minister ten onrechte geen inzicht geeft in de extra loonkosten die ontstaan doordat in ploegen wordt gewerkt. De minister gaat uit van een vaste ploegendiensttoeslag, zonder dat herleiding naar daadwerkelijke kosten mogelijk is. Uit de bijlagen bij het bestreden besluit blijkt niet in hoeverre daadwerkelijk extra kosten voor de uitvoering van controles zijn gemaakt die het heffen van deze toeslag rechtvaardigen. Op de zitting heeft [naam] verduidelijkt dat haar bezwaren tegen de bij wijze van nacalculatie gefactureerde ploegendiensttoeslag beperkt zijn tot de wijze waarop bij de nacalculatie de onderdekking is gefactureerd. Zij exploiteert een grote roodvleesslachterij met een dagelijkse productietijd die grosso modo varieert van 15 tot 18 uren per dag. Zij heeft daarom wat betreft de werkzaamheden van KDS behoefte aan een zekere mate van flexibiliteit binnen de grenzen van deze productietijd. Het door de NVWA gehanteerde planningskader voor de keuringswerkzaamheden houdt hiermee onvoldoende rekening.
      
      
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
    
    
      4.1
      Artikel 22, eerste lid, aanhef en onder d, van de Regeling NVWA-tarieven bepaalt dat een extra retributie is verschuldigd in het geval de werkzaamheden worden uitgevoerd door elkaar opvolgende, in twee ploegendienst werkende ploegen. Het vierde lid van dit artikel bepaalt dat deze extra retributie is gebaseerd op de daadwerkelijke extra kosten per kwartier dat door de officiële assistent aan de werkzaamheden is besteed.   
      
    
    
      4.2
      De minister heeft over de facturering van de ploegendiensttoeslag in het algemeen en de bij wijze van nacalculatie gefactureerde onderdekking in het bijzonder, het volgende uiteengezet in het bestreden besluit. Roodvleesslachterijen die regelmatig of structureel in ploegendienst willen slachten, dienen over de inzet van officiële assistenten in ploegendienst bij de controles vaste afspraken met de NVWA te maken. De NVWA zal deze aanvragen met KDS bespreken, omdat dit moet worden ingepast in de afspraken met medewerkers over hun arbeidspatroon. Omdat KDS met vaste contracten werkt, moet zij van tevoren weten met welk rooster zij moet werken. Een slachterij als [naam] moet daarom het gewenste aantal uren ploegendienst (wat betreft de in geding zijnde facturen was dit 16 of 18 uur per dag) geruime tijd van te voren aanvragen. De termijn van honorering van de aanvragen is afhankelijk van de beschikbaarheid van medewerkers van KDS. Het kan zelfs noodzakelijk zijn dat extra medewerkers moeten worden geworven en opgeleid. Is voor [naam] een 18 uurs rooster uitgangspunt, dan heeft zij ook de garantie dat dit kan worden ingevuld door KDS. Als [naam] een 16 uurs rooster kiest, kan KDS niet garanderen dat voor 18 uren officiële assistenten kunnen worden geleverd, indien [naam] dat bij nader inzien toch zou wensen. 
      
    
    
      4.3
      Als KDS structureel meer dan één ploeg officiële assistenten inzet, is een ploegendiensttoeslag van toepassing voor alle keuringswerkzaamheden van de officiële assistenten op het betreffende bedrijf. Deze ploegendiensttoeslag wordt aan het begin van een periode per bedrijf berekend op basis van langetermijnplanning van het betrokken bedrijf en is afhankelijk van de veroorzaakte kosten. Op basis hiervan wordt een voorcalculatie gemaakt in de vorm van een percentage, dat bij de facturering wordt vermenigvuldigd met het aantal uren (lees: kwartieren). Het kan zijn dat de uiteindelijke kosten hoger uitvallen dan de ingeschatte kosten op basis van die gefactureerde voorcalculatie. Dit komt onder andere omdat er meerkosten kunnen zijn. Deze worden bijvoorbeeld gemaakt door overwerken bij meer uren of de onderdekking bij minder uren. Dit komt dan bij de nacalculatie naar voren. De kosten worden in een concreet geval vastgesteld door de werkelijke meerkosten af te zetten tegen de kosten voor reguliere inzet van officiële assistenten. De (meer)kosten bestaan uit vijf componenten: ploegentoeslag officiële assistenten (onder meer afhankelijk van werktijden), overwerktoeslag, onderdekking, reservecapaciteit en aanvraagverliezen planningskader. Na afloop van de betreffende periode worden de kosten van de daadwerkelijke inzet berekend (nacalculatie), waarna in voorkomend geval het verschil wordt gecrediteerd of gedebiteerd.
      
    
    
      4.4
      
        In de periode waarop de facturen zien (het eerste, tweede en derde kwartaal van 2015) had [naam] uiteindelijk een ploegendienst van 16 (tweede kwartaal) en 18 uren (eerste en derde kwartaal), terwijl in de voorcalculatie van een 16 uurs rooster was uitgegaan. Voor een 16 uurs rooster is een percentage berekend van 12,5 voor alle vijf componenten gezamenlijk. In het eerste en derde kwartaal is ook voorcalculatorisch met dat percentage gerekend, omdat van een 16 uurs rooster was uitgegaan. Op basis van de gerealiseerde werkzaamheden en kosten is per kwartaal een nacalculatie uitgevoerd, die heeft geleid tot de in geding zijnde facturen. Deze nacalculatie heeft onder meer betrekking op de onderdekking.
        Over de component onderdekking licht de minister toe dat KDS 16-18 uren per dag inroostert. Indien blijkt dat er korter dan 16-18 uren is gewerkt, heeft KDS toch kosten, omdat de medewerkers moeten worden doorbetaald. Deze worden nacalculatorisch op basis van de werkelijk niet gewerkte kwartieren doorbelast aan het bedrijf. 
      
      
    
    
      4.5
      De voorcalculatorische en nacalculatorische kosten worden berekend door het kwartiertarief te vermenigvuldigen met het berekende percentage. Op deze wijze wordt de toeslag per kwartier voor- en nacalculatorisch berekend. Door dat te vermenigvuldigen met het aantal gewerkte kwartieren wordt een voorcalculatorisch en nacalculatorisch bedrag berekend. Het verschil daartussen wordt in rekening gebracht bij het bedrijf. In het bestreden besluit heeft de minister een voorbeeld gegeven van de berekening over het eerste kwartaal van 2015. Voorcalculatorisch is gerekend met een percentage van 12,5% op grond van een 16 uurs rooster, omdat destijds in de voorcalculatie van dat rooster was uitgegaan. Uiteindelijk is pas nadat de voorcalculatie gemaakt was, gebleken dat toch voor een 18 uurs rooster is gekozen en is bij de nacalculatie gerekend met een percentage van 16,6 %. Het verschil tussen de voorcalculatie en de nacalculatie vloeit dan ook voort uit twee elementen. In de eerste plaats is dus in de voorcalculatie uitgegaan van een 16 uurs rooster terwijl dit uiteindelijk een 18 uurs rooster bleek te moeten zijn. In de tweede plaats is er minder gewerkt dan verwacht op basis van een 18 uurs rooster. Hierdoor is er sprake van een onderdekking, wat een totaalverschil oplevert van 4,1% in de nacalculatie. Indien er op basis van een 18 uurs rooster minder wordt gewerkt, wordt de ploegendiensttoeslag uiteindelijk verdeeld over minder gewerkte kwartieren. Dit heeft tot gevolg dat de toeslag hoger wordt dan wel het percentage voor onderdekking stijgt. 
      
    
    
      4.6
      Over het bezwaar van [naam] dat niet gewerkte en ook niet aangevraagde uren op basis van nacalculatie niet achteraf alsnog in rekening mogen worden gebracht, merkt de minister nog het volgende op. Indien er een 18 uurs rooster van kracht is en er minder wordt gewerkt, moeten de keuringsassistenten in het 17e en/of 18e uur wel gewoon doorbetaald worden. De kosten hiervoor worden (middels de ploegendiensttoeslag) versleuteld in de wel gewerkte kwartieren. Het 17e en 18e uur worden dus niet direct in rekening gebracht, maar de kosten ervan worden gedekt door de verhoogde kwartiertarieven. Alleen de kosten van de doorbetaling van de salarissen worden in rekening gebracht. Deze kosten worden wel degelijk gemaakt omdat er een 18 uurs rooster van kracht is. Op grond van de nacalculatie worden de werkelijke kosten uiteindelijk berekend.
      
    
    
      4.7
      In de dupliek heeft de minister nog toegelicht dat in het eerste kwartaal van 2015 in totaal 1.392 minder kwartieren zijn gewerkt dan aangevraagd. Als dit aantal wordt gedeeld door het totaal aantal geroosterde kwartieren, levert dit een percentage van 4,1% op voor de onderdekking. 	 
      
    
    
      4.8
      Op zitting heeft [naam] haar betoog over het gebrek aan flexibiliteit door de NVWA bij de planning van de twee ploegendiensten in de onderhavige kwartalen toegelicht. Daaruit begrijpt het College dat [naam] de mogelijkheid wilde hebben om aangevraagde en door de NVWA al voor achttien uren per dag in ploegendienst ingeplande keuringswerkzaamheden veertien dagen voor het daadwerkelijk afnemen van deze uren te verminderen tot bijvoorbeeld 16 uren per dag, zonder dat dit zou leiden tot een heffing van ploegendiensttoeslag wegens onderdekking. Dat deze mogelijkheid ontbrak is naar het oordeel van het College niet onaanvaardbaar. De minister wijst in dit verband terecht op de complexiteit van de planning, waarvoor voldoende assistenten beschikbaar moeten zijn, en de gevolgen voor de inzetbaarheid van officiële assistenten voor keuringswerkzaamheden elders. Dit sluit aan bij het arrest van het Hof van het Hof van Justitie van 19 december 2019, Gosschalk (ECLI:EU:C:2019:1126). In punt 78 van dit arrest is overwogen dat in een systeem waarin bepaalde keuringswerkzaamheden worden verricht op verzoek van de slachthuizen zelf, het vereiste van doeltreffende officiële controles tot gevolg kan hebben dat van de slachthuizen vergoedingen worden geheven voor niet-gewerkte controletijd, wanneer de bevoegde autoriteit de officiële dierenartsen en assistenten niet heeft kunnen inzetten voor de officiële controle van een ander slachthuis. De door [naam] genoemde termijn van veertien dagen is te kort om officiële assistenten elders in te zetten. Omdat de beoordeling door het College alleen gaat over de in geding zijnde oude facturen, komt het College niet toe aan de beantwoording van de vraag of de latere en huidige handelwijze van de NVWA bij de planning van de tweeploegendienst bij [naam] in verband met de door haar gewenste flexibiliteit door de beugel kan. 
      
    
    
      4.9
      Naar het oordeel van het College heeft de minister met zijn hiervoor weergegeven, uitgebreide uiteenzetting duidelijk gemaakt dat de onderdekking een vergoeding is voor de salariskosten die KDS daadwerkelijk maakt als [naam] minder uren voor de keuringswerkzaamheden in ploegendienst afneemt dan zij heeft aangevraagd. KDS moet deze medewerkers betalen voor de uren waarvoor zij zijn ingeroosterd, ook als blijkt dat deze medewerkers het 17e en/of 18e uur niet zijn ingezet vanwege het uiteindelijk door [naam] voor haar productie werkelijk gehanteerde rooster. Dit is niet onaanvaardbaar, omdat, zoals de minister op de zitting heeft toegelicht en hiervoor in 4.8 al is aangestipt, KDS deze medewerkers niet eenvoudig voor één of twee uren elders, bij een andere controle, kan inzetten. Deze niet afgenomen uren worden niet rechtstreeks in rekening gebracht, maar worden, zoals de minister in het bestreden besluit heeft toegelicht, via de toeslag op de wel gewerkte en gefactureerde kwartieren in rekening gebracht. De minister heeft aldus voldoende inzichtelijk gemaakt dat de onderdekking een vergoeding betreft voor daadwerkelijk gemaakte salariskosten. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        5.	Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
        
          Beslissing
        
      
      
      
        Het College verklaart het beroep ongegrond.
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. A. Venekamp en mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. C.D.V. Efstratiades, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 februari 2023.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
        w.g. S.C. Stuldreher	w.g. C.D.V. Efstratiades