ECLI:NL:RBOBR:2015:2242, Rechtbank Oost-Brabant, 20-04-2015, 14_2686
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2015-04-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Toetsing aan Geurverordening. Verbindendheid geurverordening
        De aanvraag van eiseres voldoet aan de afstanden in de Regeling geurhinder en veehouderij (Rgv) alsmede de gemeentelijke verordening die gold vóór de inwerkingtreding van de Geurverordening 2013. De aanvraag voldoet echter niet aan de afstand in artikel 4 van de Geurverordening 2013. Desgevraagd heeft verweerder ter zitting aangegeven dat dit de enige reden voor weigering van de aanvraag is. De rechtbank ziet in de in artikel 7, eerste lid, van de Wgv geboden mogelijkheid tot voorbereidingsbescherming in dit geval ook aanleiding voor een uitzondering op het uitgangspunt dat moet worden getoetst aan het recht dat geldt ten tijde van het nemen van een besluit. Er had moeten worden getoetst aan de gemeentelijke verordening die gold ten tijde van de aanvraag. Verder ziet de rechtbank geen aanleiding de Geurverordening 2013 onverbindend te verklaren.

RECHTBANK OOST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SHE 14/2686
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 20 april 2015 in de zaak tussen
    
    
      [eiseres], te [vestigingsplaats], eiseres,
    (gemachtigde: mr. J. van Groningen),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Gemert-Bakel, verweerder,
      (gemachtigde: E.L.A. Kramer en M. Willems-van Gils).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 25 juni 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder de aanvraag voor een omgevingsvergunning 1e fase voor de activiteit milieu voor het omschakelen van een varkenshouderij naar een nertsenhouderij op het perceel [adres] afgewezen.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 februari 2015. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.  
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.1
      
        De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. 
        Voor de inrichting is op 26 september 2006 een revisievergunning verleend als bedoeld in artikel 8.4, van de Wet milieubeheer (Wm) (oud). Deze revisievergunning had betrekking op een varkenshouderij. Eiseres heeft op 23 december 2010 een aanvraag voor een omgevingsvergunning 1e fase ingediend voor het wijzigen van de inrichting. De aanvraag heeft betrekking op de volgende wijziging:
      
      
         er vindt een omschakeling plaats van een varkenshouderij naar een nertsenhouderij;
         de bestaande varkensstallen worden gesloopt en in de plaats daarvan komt een gesloten stal voor het houden van 22.900 nertsen, voorzien van een groenlabelsysteem en een luchtwasser;
         er wordt een mestbassin aan de achterzijde van het bouwblok gerealiseerd;
      
      In juni 2011 is tevens een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen aangevraagd.
      
    
    
      1.2
      Bij besluit van 11 juni 2013 (heeft verweerder de aanvraag voor een omgevingsvergunning 1e fase voor de activiteit milieu geweigerd. Hiertegen heeft eiseres beroep ingesteld. Bij uitspraak van 27 januari 2014 (ECLI:NL:RBOBR:2014:279) heeft deze rechtbank het beroep gegrond verklaard en verweerder opgedragen binnen 10 weken een nieuw besluit te nemen. In voornoemde uitspraak heeft de rechtbank onder meer overwogen dat eiseres een procesbelang heeft ondanks de inwerkingtreding van de Wet verbod pelsdierhouderij (rechtsoverweging 2.4). De rechtbank heeft verder geoordeeld dat de Wet geurhinder en veehouderij (Wgv) voor het aspect geurhinder het exclusieve toetsingskader biedt en dat het verweerder, bij de beantwoording van de vraag of sprake is van ontoelaatbare geurhinder, niet vrijstaat om van dit toetsingskader af te wijken (rechtsoverweging 3.5). Daargelaten of het rapport “Fijnstofemissie uit stallen: Nertsen” van de Universiteit Wageningen van januari 2011 (rapport fijnstofemissie) ook een maatstaf bood voor de geuremissie van een nertsenhouderij, bood het rapport fijnstofemissie op het moment van de uitspraak nog geen algemeen aanvaard wetenschappelijk inzicht, op grond waarvan aanleiding zou kunnen bestaan om van het hiervoor weergegeven wettelijke kader af te wijken (rechtsoverweging 3.8). Ook in verweerders verwijzing naar het Iras-onderzoek van de universiteit van Utrecht, naar de rechtbank aannam het onderzoek “Mogelijke effecten van intensieve-veehouderij op de gezondheid van omwonenden: onderzoek naar potentiële blootstelling en gezondheidsproblemen” van 7 juni 2011, noch in verweerders verwijzing naar het informatieblad van de GGD “Intensieve veehouderij en gezondheid” zag de rechtbank aanleiding voor een ander oordeel (rechtsoverweging 3.9). Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat verweerder niet heeft onderbouwd waarom bij een emissiearme stal dezelfde mogelijke gezondheidsrisico’s zouden kunnen optreden als bij een open stal (rechtsoverweging 4.3). Verweerder heeft het tegen deze uitspraak ingestelde hoger beroep ingetrokken. De uitspraak van 27 januari 2014 is onherroepelijk.
      
    
    
      1.3
      De gemeenteraad van Gemert-Bakel heeft op 6 februari 2014 de Verordening geurhinder en veehouderij Gemert-Bakel 2013 (verder: de Geurverordening 2013) vastgesteld. Op dezelfde datum heeft de gemeenteraad ook de geurgebiedsvisie Gemert-Bakel 2013 (Geurgebiedsvisie), als bedoeld in artikel 8 van de Wgv vastgesteld.
      
      
        2.	Op 1 april 2014 heeft verweerder nogmaals het voornemen uitgesproken de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren. Eiseres heeft hiertegen zienswijzen ingediend. Verweerder heeft hierin geen aanleiding gezien een andersluidend definitief besluit te nemen.
      
      
    
    
      3.1
      Eiseres klaagt dat na het eerdere beroep (tegen het besluit van 11 juni 2013) een gewijzigde geurverordening is vastgesteld. De rechtbank verstaat deze beroepsgrond aldus dat eiseres stelt dat in bestreden besluit ten onrechte aan de Geurverordening 2013 is getoetst omdat ten tijde van het indienen van de aanvraag een andere geurverordening gold.
      
    
    
      3.2
      Verweerder heeft aangegeven dat in de Geurverordening 2013 niet is voorzien in overgangsrecht. De Geurverordening 2013 gold ten tijde van het bestreden besluit. 
      
    
    
      3.3
      Ingevolge artikel 6, vierde lid, van de Wgv kan bij gemeentelijke verordening worden bepaald dat binnen een deel van het grondgebied van de gemeente voor pelsdieren een andere afstand van toepassing is met dien verstande dat deze ten minste de helft bedraagt van de afstand, bedoeld in artikel 4, tweede lid, van de Wgv. Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Wgv kan de gemeenteraad besluiten dat in afwachting van de verordening, bedoeld in artikel 6, van de Wgv, een beslissing op een aanvraag voor het oprichten of veranderen van een veehouderij wordt aangehouden.
    
    
      3.4
      In de Memorie van Toelichting bij artikel 7 van de Wgv (TK 30453,3) wordt de volgende toelichting gegeven: “Een andere waarde of afstand leiden tot ruimte die kan worden benut voor uitbreiding door de veehouderij of voor totstandkoming van geurgevoelige objecten. Omdat reeds vóór vaststelling van die andere waarde of afstand de gemeentelijke voornemens bekend zijn, kan een veehouderij door indiening van een aanvraag geheel of gedeeltelijk beslag leggen op de toekomstige ruimte. Het omgekeerde doet zich voor als een lagere waarde wordt overwogen. Een veehouderij kan dan nog eenmaal een uitbreiding aanvragen, om zoveel mogelijk «rechten» of «milieuruimte» te reserveren. Na vaststelling van de verordening ontstaat dan een aanzienlijk overbelaste situatie. De gemeentelijke beleidsvrijheid zou in beide gevallen illusoir zijn. Teneinde deze ongewenste situatie te voorkomen is de gemeenteraad bevoegd een zogenoemd aanhoudingsbesluit nemen. De vergunningaanvragen worden dan vanaf de datum van inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit aangehouden («bevroren») totdat de gemeentelijke visie en de verordening in werking zijn getreden of de bepaalde termijn is verstreken.”
      
    
    
      3.5
      Ingevolge artikel 4 van de Geurverordening 2013 gelden voor de gemeente de daarin genoemde afstanden. In het artikel is verder bepaald dat, als de pelsdieren in emissiearme huisvesting (ammoniakemissie maximaal 0,25 kilogram per dierplaats) worden gehouden, de afstanden met 25 meter worden verminderd. In artikel 6 van de Geurverordening 2013 is bepaald dat deze in werking treedt met ingang van de dag na publicatie van de verordening en dat de daarvoor geldende verordening vervalt vanaf het moment van het inwerkingtreden van de Geurverordening 2013.
      
    
    
      3.6
      De rechtbank stelt vast dat de aanvraag van eiseres voldoet aan de afstanden in de Regeling geurhinder en veehouderij (Rgv) alsmede de gemeentelijke verordening die gold vóór de inwerkingtreding van de Geurverordening 2013. De rechtbank verwijst in dit kader naar haar uitspraak van 27 januari 2014. De aanvraag voldoet echter niet aan de afstand in artikel 4 van de Geurverordening 2013. Desgevraagd heeft verweerder ter zitting aangegeven dat dit de enige reden voor weigering van de aanvraag is. De aanvraag van eiseres is de enige aanvraag die is geweigerd op basis van de Geurverordening 2013. De overige aanvragen die waren ingediend voor inwerkingtreding van de Geurverordening 2013 zijn verleend, omdat deze niet in strijd waren met de Geurverordening 2013. 
      
    
    
      3.7
      De Geurverordening 2013 heeft onmiddellijke werking. Bij gebrek aan enige overgangsrechtelijke bepaling gold de Geurverordening 2013 ten tijde van het bestreden besluit. Dit is in overeenstemming met het uitgangspunt dat moet worden getoetst aan het recht zoals dat geldt ten tijde van het nemen van een besluit. Een uitzondering op dit uitgangspunt is onder andere aangenomen in de gevallen waarin een aanvraag voor bouwen wordt ingediend vóór de inwerkingtreding van een gewijzigd bestemmingsplan (of voor de inwerkingtreding van een daartoe genomen voorbereidingsbesluit of de terinzagelegging van een ontwerpbestemmingsplan) en deze aanvraag niet in strijd is met het voorheen geldende plan. (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: Afdeling) van 6 februari 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AD9423). 
      
    
    
      3.8
      De rechtbank ziet in de in artikel 7, eerste lid, van de Wgv geboden mogelijkheid tot voorbereidingsbescherming in dit geval ook aanleiding voor een uitzondering op het voornoemde uitgangspunt. Uit de wetsgeschiedenis van de Wgv blijkt dat de wetgever er van uitgaat dat een agrariër door het indienen van een aanvraag voor een uitbreiding vóór de vaststelling van een nieuwe meer beperkende verordening, milieuruimte kan reserveren. Hierin ligt naar het oordeel van de rechtbank besloten dat de wetgever er van uitgaat dat deze aanvraag moet worden getoetst aan het wettelijk regime ten tijde van de aanvraag (en niet ten tijde van het bestreden besluit). Er is anders geen reden te bedenken voor het opnemen van een voorbereidingsbescherming. Weliswaar voorziet artikel 2.14 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) niet in een imperatief-limitatief stelsel voor vergunningverlening, anders dan in geval van de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen, maar in dit geval heeft verweerder maar één reden gezien voor weigering van de vergunning, namelijk strijd met de Geurverordening 2013. Vast staat dat de aanvraag niet in strijd was met de voorheen geldende geurverordening. Tevens staat vast dat verweerder geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid tot voorbereidingsbescherming. Daarom is de rechtbank van oordeel dat in dit geval verweerder niet had mogen toetsen aan de Geurverordening 2013 maar had moeten toetsen aan het wettelijke regime zoals dat gold ten tijde van het indienen van de aanvraag. Het bestreden besluit is daarom genomen in strijd met de wet. Deze beroepsgrond slaagt.
      
    
    
      4.1
      Eiseres merkt op dat ondanks de geringe bijdrage van pelsdierhouderijen aan de ontwikkeling van de geuremissie in Gemert-Bakel, in de Geurverordening 2013 significant wordt afgeweken van de afstanden in de Rgv. De Geurgebiedsvisie is gebaseerd op het rapport fijnstofemissie. De geuremissie van traditionele stallen bedraagt 4,9 ou/dierplaats/jaar. De emissie van een emissiearm huisvestingssysteem met een geurreductie van 40% bedraagt 2,9 ou/dierplaats/jaar. Dit zijn volgens eiseres geen algemeen wetenschappelijk aanvaarde inzichten. Bovendien is bij de metingen ten behoeve van het rapport fijnstofemissie geen rekening gehouden met het volledig inpandig huisvesten van nertsen waarbij de uittredende stallucht een luchtwasser passeert hetgeen een wezenlijk ander systeem is dan het emissiearme huisvestingssysteem waar in het rapport fijnstofemissie van wordt uitgegaan. De Geurverordening 2013 is daarmee ten onrechte gebaseerd op het rapport fijnstofemissie en onzorgvuldig. Daarom dient de Geurverordening 2013 volgens eiseres onverbindend te worden verklaard. 
      
    
    
      4.2
      Verweerder heeft het rapport fijnstofemissie ten grondslag gelegd aan de Geurverordening 2013. Dat rapport biedt volgens verweerder de meest recente wetenschappelijke inzichten. Verweerder heeft er voorts op gewezen dat de gemeenteraad bij het vaststellen van een verordening een grote mate van beleidsvrijheid heeft.
      
    
    
      4.3
      De Geurverordening 2013 is een algemeen verbindend voorschrift. Zoals de Afdeling eerder, onder verwijzing naar onder meer het arrest van de Hoge Raad van 16 mei 1986 ( NJ 1987, 251), heeft overwogen in een uitspraak van 31 maart 2010 (ECLI:NL:RVS: 2010:BL9595) kan een dergelijk voorschrift onverbindend zijn, indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel een algemeen rechtsbeginsel. 
      
    
    
      4.4
      De Geurverordening 2013 is niet vastgesteld in strijd met de Wgv. De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of de Geurverordening 2013 is vastgesteld in strijd met een algemeen rechtsbeginsel. 
      
    
    
      4.5
      De basis voor de Geurverordening 2013 is gelegen in de Geurgebiedsvisie. Hierin is op pagina 58 vermeld dat het juridisch niet mogelijk is om emissiefactoren per staltype op te nemen in de verordening omdat de Rgv hierin niet voorziet. Wel bestaat de mogelijkheid om vaste afstanden op te nemen. De aangepaste afstanden zijn bepaald door de emissie van de pelsdierhouderijen om te rekenen op basis van de emissiefactoren en te vergelijken met de vaste aan te houden afstanden. Verder is in de Geurgebiedsvisie aangegeven dat in geval van emissiearme huisvestingssystemen een correctiefactor wordt toegepast van 25 meter.
      
    
    
      4.6
      Uit de Geurgebiedsvisie blijkt dat de gemeenteraad zich ervan bewust is dat de Wgv niet voorziet in een bescherming tegen geurbelasting afkomstig van pelsdierhouderijen aan de hand van emissiefactoren en dat daarom is gekozen voor het opnemen van grotere vaste afstanden. Gesteld noch gebleken is dat het rapport fijnstofemissie onjuiste uitkomsten bevat ten aanzien van de emissies van de in dat rapport onderzochte pelsdierhouderijen. Weliswaar is het genoemde rapport het enige bekende rapport waarbij de emissie van pelsdierhouderijen is onderzocht, de rechtbank neemt echter in aanmerking dat de geuremissiefactoren van (de stalsystemen van) andere veehouderijen op soortgelijke wijze worden vastgesteld. De rechtbank ziet hierin geen strijd met de wet of een algemeen rechtsbeginsel. De gemeenteraad heeft niet gekozen voor een normstelling waarbij de vaste afstanden afhankelijk zijn van de type stalsystemen maar heeft volstaan met het overnemen van de reeds in de Rgv opgenomen correctiefactor voor emissiearme huisvestingssystemen voor pelsdierhouderijen. Een verdere motivering voor deze keuze kan niet worden gevonden in de Geurgebiedsvisie en is evenmin ter zitting gegeven. Desalniettemin is de rechtbank van oordeel dat, gelet op de grote beleidsvrijheid van verweerder, deze keuze niet in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat een verdere differentiatie naar stalsysteem bij de ontwikkeling van nieuwe stalsystemen de gemeenteraad zou noodzaken steeds de Geurverordening 2013 aan te vullen met nieuwe correctiefactoren en het moet ervoor worden gehouden dat de gemeenteraad deze weg niet heeft willen inslaan. De rechtbank hecht hierbij waarde aan de Geurgebiedsvisie en de daarin gemaakte opmerking over de belemmeringen om een op geuremissiefactoren gebaseerde normstelling in de Geurverordening 2013 op te nemen. De rechtbank ziet geen aanleiding om de Geurverordening 2013 om deze reden onverbindend te verklaren. Deze beroepsgrond faalt.
      
      5. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Weliswaar dient verweerder de omgevingsvergunning te verlenen, niet valt uit te sluiten dat derden hiertegen rechtsmiddelen zullen willen aanwenden en hen wordt in dat geval de mogelijkheid ontnomen om een zienswijze in te dienen over een ontwerpbeschikking of de zaak voor te leggen aan de rechtbank. Bovendien zullen voorschriften moeten worden verbonden aan de gevraagde omgevingsvergunning voor de activiteit milieu. Gelet op de omstandigheid dat verweerder op basis van de thans beschikbare informatie maar één reden heeft gezien om de aanvraag te weigeren, is de rechtbank overigens van oordeel dat verweerder slechts een positief ontwerpbesluit kan nemen. De rechtbank zal bepalen dat verweerder binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een dergelijk ontwerpbesluit ter inzage moet leggen. 
      
      6. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 980,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 490,00 en een wegingsfactor 1). 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
    
    - draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw ontwerpbesluit op de aanvraag van eiseres ter inzage te leggen met inachtneming van deze uitspraak;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 328,00 aan eiseres te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 980,00.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. D.J. de Lange en mr. H.M.J.G. Neelis, leden, in aanwezigheid van R.G. van der Korput, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 april 2015.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier											voorzitter		
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.