ECLI:NL:RVS:2025:468, Raad van State, 10-02-2025, 202500044/1/R4 en 202500045/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-02-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 november 2024 heeft het college van burgemeester en wethouders van Baarle-Nassau aan [verzoeker] een last onder dwangsom opgelegd om herhaling van eerder geconstateerde overtredingen op de akker aan de [locatie] in Baarle-Nassau te voorkomen. [verzoeker] is eigenaar van de akkers aan de [locatie] (kadastrale aanduiding R765) en de kruising van de Tommel en Heimolen (kadastrale aanduiding Q203). Op 18 maart 2024 heeft de politie Zeeland-West-Brabant een anonieme melding ontvangen over dumping van met drugsafval verontreinigde mest op een akker aan de Eerste Dreef in Baarle-Nassau . Uit een rapport van het Nederlands Forensisch Instituut (hierna: NFI) van 30 april 2024 blijkt dat er op 20 maart 2024 grondmonsters zijn genomen van akker Q203. In een van die monsters is metamfetamine aangetoond in een concentratie die wijst op een lozing van (afval)stoffen die verband houden met de productie van metamfetamine. In drie andere grondmonsters is een aanwijzing gevonden voor de aanwezigheid van metamfetamine, aldus het NFI-rapport.

202500044/1/R4 en 202500045/1/R4.
    Datum uitspraak: 10 februari 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht; hierna: Awb) in de gedingen tussen:
    [verzoeker], gevestigd in Baarle-Nassau, en anderen (hierna in enkelvoud: [verzoeker]),
    verzoekers,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Baarle-Nassau,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 november 2024 heeft het college aan [verzoeker] een last onder dwangsom opgelegd om herhaling van eerder geconstateerde overtredingen op de akker aan de [locatie] in Baarle-Nassau te voorkomen.
    Bij besluit van 2 december 2024 heeft het college aan [verzoeker] een last onder dwangsom opgelegd om herhaling van eerder geconstateerde overtredingen op de akker bij de kruising van de Tommel en Heimolen in Baarle-Nassau te voorkomen.
    Tegen deze besluiten heeft [verzoeker] bezwaar gemaakt.
    [verzoeker] heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    [verzoeker] heeft een nader stuk ingediend.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 30 januari 2025, waar [verzoeker], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. Th.J.H.M. Linssen, advocaat in Tilburg, vergezeld door [persoon], en het college, vertegenwoordigd door mr. L.P. van der Roest, bijgestaan door mr. F.A. Pommer, advocaat in Nijmegen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [verzoeker] is eigenaar van de akkers aan de [locatie] (kadastrale aanduiding R765) en de kruising van de Tommel en Heimolen (kadastrale aanduiding Q203). Op 18 maart 2024 heeft de politie Zeeland-West-Brabant een anonieme melding ontvangen over dumping van met drugsafval verontreinigde mest op een akker aan de Eerste Dreef in Baarle-Nassau (lees: akker Q203).
    Uit een rapport van het Nederlands Forensisch Instituut (hierna: NFI) van 30 april 2024 blijkt dat er op 20 maart 2024 grondmonsters zijn genomen van akker Q203. In een van die monsters is metamfetamine aangetoond in een concentratie die wijst op een lozing van (afval)stoffen die verband houden met de productie van metamfetamine. In drie andere grondmonsters is een aanwijzing gevonden voor de aanwezigheid van metamfetamine, aldus het NFI-rapport.
    Naar aanleiding daarvan heeft het Arrondissementsparket Zeeland-West-Brabant opdracht gegeven voor een breder onderzoek naar drugsafval op akkers in Baarle-Nassau. In dat kader zijn op 21 mei 2024 in totaal 21 akkers bemonsterd, waaronder akker R765 en opnieuw akker Q203. De resultaten van dat onderzoek zijn neergelegd in een NFI-rapport van 15 augustus 2024. Daaruit blijkt dat in één van de grondmonsters van akker R765 metamfetamine is aangetoond in een concentratie die in orde van grootte wijst op de aanwezigheid van (afval)stoffen van metamfetamineproductie. In de monsters van akker Q203 is geen metamfetamine aangetoond. In het NFI-rapport is opgemerkt dat afvalstoffen van metamfetamineproductie afbreken in het milieu.
    In opdracht van het college zijn de akkers R765 en Q203 op 18 september 2024 nogmaals bemonsterd. Uit het rapport van de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant van 18 november 2024 blijkt dat er geen drugsgerelateerde stoffen in de toplaag van de bodem zijn aangetoond.
    De bestreden besluiten
    2.       Het college stelt zich op het standpunt dat uit de NFI-rapporten blijkt dat aannemelijk is dat op de akkers mest is uitgereden die met drugsafvalstoffen is vervuild (hierna: drugsmest). Dit is volgens het college een overtreding van één of meer van de volgende bepalingen: artikel 3.40c, eerste lid, van het Besluit activiteiten Leefomgeving (hierna: Bal), gelezen in samenhang met artikel 3.40b, eerste lid, van het Bal, artikel 2.11, in samenhang gelezen met artikel 2.2 van het Bal, artikel 10.1, eerste en/of tweede lid van de Wet milieubeheer, artikel 1.6 van de Omgevingswet (hierna: Ow), artikel 1.7 van de Ow en artikel 1.7a van de Ow, gelezen in samenhang met artikel 1.3 van het Omgevingsbesluit.
    Het college gaat ervan uit dat een loonwerker of een derde die (direct of indirect) in opdracht van [verzoeker] handelt (hierna samen: de loonwerker) drugsmest heeft gemaakt en uitgereden op de akkers. Volgens het college is [verzoeker] overtreder omdat zij als functioneel pleger kan worden aangemerkt. Volgens het college heeft [verzoeker] de overtreding van voormelde bepalingen door de loonwerker aanvaard omdat zij onvoldoende toezicht heeft gehouden.
    Bij de besluiten van 29 november 2024 en 2 december 2024 (hierna samen: de bestreden besluiten) heeft het college [verzoeker] gelast om ervoor te zorgen dat de hiervoor vermelde bepalingen niet opnieuw worden overtreden. Indien [verzoeker] niet of niet volledig aan deze last voldoet, verbeurt zij een dwangsom van € 150.000,00 ineens. Het college heeft geen begunstigingstermijn aan de last verbonden.
    Het verzoek en beoordeling
    3.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend.
    4.       [verzoeker] heeft de voorzieningenrechter verzocht om bij wijze van voorlopige voorziening de bestreden besluiten te schorsen. Niet in geschil is dat zij een spoedeisend belang heeft. Zij betoogt onder meer dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat er drugsafval in de mest zat die in haar opdracht is uitgereden en dat zij geen functioneel pleger is. Voor zover er al drugsmest is uitgereden, heeft [verzoeker] die overtreding niet aanvaard door onvoldoende toezicht te houden, aldus [verzoeker].
    4.1.    Ingevolge artikel 5:1, tweede lid, van de Awb wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is overtreder in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Voor beantwoording van de vraag of een ander dan degene die de verboden handeling fysiek verricht als functionele pleger van de overtreding kan worden aangemerkt, is de Afdeling aangesloten bij de criteria van de Hoge Raad voor de toerekening van verboden gedragingen aan rechtspersonen, waarbij van belang is of een gedraging heeft plaatsgevonden in de sfeer van de rechtspersoon. Daarvan kan sprake zijn indien zich een of meer van de navolgende omstandigheden voordoen:
    a) het gaat om een handelen of nalaten van iemand die hetzij uit hoofde van een dienstbetrekking hetzij uit anderen hoofde werkzaam is ten behoeve van de rechtspersoon,
    b) de gedraging past in de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening van de rechtspersoon,
    c) de gedraging is de rechtspersoon dienstig geweest in het door hem uitgeoefende bedrijf of in diens taakuitoefening,
    d) de rechtspersoon vermocht erover te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en zodanig of vergelijkbaar gedrag werd blijkens de feitelijke gang van zaken door de rechtspersoon aanvaard of placht te worden aanvaard, waarbij onder bedoeld aanvaarden mede begrepen is het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de rechtspersoon kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. Vergelijk ook de uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2067 en het arrest van de Hoge Raad van 21 oktober 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF7938 (Drijfmest-arrest), zoals verduidelijkt in het arrest van de Hoge Raad van 26 april 2016, ECLI:NL:HR:2016:733.
    Het college moet aannemelijk maken dat is voldaan aan de criteria voor functioneel plegerschap.
    4.2.    Uit de bestreden besluiten en de toelichting ter zitting blijkt dat het college ervan uitgaat dat ‘schone’ mest door de loonwerker uit de mestkelder van [verzoeker] is gehaald. Vervolgens is er drugsafval vermengd door de mest, mogelijk is dit op weg naar de akkers gebeurd. Daarna zou de drugsmest zijn uitgereden over de akkers.
    [verzoeker] is volgens het college functioneel pleger omdat zij verantwoordelijk kan worden gehouden voor het uitrijden van drugsmest. Zij heeft namelijk als eigenaar van de akkers en opdrachtgever van de loonwerker beschikkingsmacht over wat de loonwerker doet. Verder heeft [verzoeker] de verweten gedraging aanvaard door onvoldoende toezicht te houden op de loonwerker en op de kwaliteit en samenstelling van de mest, terwijl algemeen bekend is dat geïsoleerd gelegen percelen, zoals de akkers, met regelmaat worden gebruikt voor het dumpen van drugsafval. [verzoeker] had dus hierop bedacht moeten zijn en heeft onvoldoende zorg betracht om de gedraging te voorkomen, aldus het college. Volgens het college kan van [verzoeker] in het kader van de te betrachten zorg redelijkerwijs worden verwacht dat zij op schrift gestelde afspraken maakt met de loonwerker over de toepassing van de mest, voldoende toezichtmaatregelen treft op de naleving van die afspraken en aanwezig is bij het uitrijden van de mest.
    4.3.    De voorzieningenrechter oordeelt dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat [verzoeker] functioneel pleger is van de onder 2 vermelde bepalingen. Ten eerste omdat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat het door hem geschetste scenario heeft plaatsgevonden en ten tweede omdat, als dit al heeft plaatsgevonden, het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat [verzoeker] dat heeft aanvaard. De voorzieningenrechter licht dat onder 4.4 en 4.5 toe.
    4.4.    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat de drugsafvalstoffen als gevolg van bemestingswerkzaamheden op de akkers terecht zijn gekomen.
    In het NFI-rapport van 30 april 2024 staat dat er geen mest of meststoffen aanwezig waren in de monsters die van akker Q203 zijn genomen. De monsters waren genomen van grond. Het monster van akker R765 dat volgens het NFI-rapport van 15 augustus 2024 sporen van metamfetamine bevat, bestaat uit "op grond lijkend materiaal". Op basis van deze rapporten kan dus niet worden vastgesteld of er (zoals het college stelt) drugsafvalstoffen door de mest zijn vermengd voordat de mest werd uitgereden over de akkers, of dat de drugsafvalstoffen juist rechtstreeks - mogelijk door iemand zonder band met [verzoeker] - op de akkers zijn geloosd. In dit laatste geval is er geen verband tussen de drugsafvalstoffen op de akker en (de mate waarin [verzoeker] toezicht hield op) de handelingen van de loonwerker. Daarom heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat [verzoeker] als functioneel pleger kan worden aangemerkt.
    4.5.    Voor zover het door het college geschetste scenario al heeft plaatsgevonden, heeft het college naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet aannemelijk gemaakt dat [verzoeker] de verweten gedraging van de loonwerker heeft aanvaard door onvoldoende toezicht te houden.
    De voorzieningenrechter stelt voorop dat drugsdumpingen weliswaar met enige regelmaat plaatsvinden in buitengebieden, maar er is niet gebleken dat het scenario waarbij buiten de mestkelder drugsmest wordt gemaakt om dit vervolgens uit te rijden eerder is voorgekomen en als bekend kan worden verondersteld. De voorzieningenrechter kan de stelling van het college dat [verzoeker] hierop bedacht had moeten zijn en daarom extra toezicht op de loonwerker had moeten houden daarom niet volgen. De verwijzing van het college naar Afdelingsuitspraken over drugsafvalstoffen in mestkelders maakt dit niet anders. Het college stelt zich namelijk op het standpunt dat de mest in de mestkelder van [verzoeker] schoon was en dat de mest na het oppompen is vermengd met drugsafval.
    De voorzieningenrechter overweegt verder dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat de maatregelen die hij verlangt om de verweten gedraging te voorkomen redelijkerwijs van [verzoeker] mogen worden verwacht. Over het toezien op de kwaliteit en samenstelling van de mest is in de bestreden besluiten vermeld dat [verzoeker] aan een erkende instelling opdracht had kunnen geven om middels representatieve controles periodiek de mest in de giertank van de loonwerker te laten bemonsteren op drugsgerelateerde afvalstoffen vlak voordat deze worden uitgereden. [verzoeker] heeft in het bezwaarschrift uitvoerig toegelicht dat dit alleen al vanwege de hiermee gemoeide tijd (tien werkdagen totdat de analyseresultaten bekend zijn), niet goed uitvoerbaar is. Naar aanleiding van de suggestie van het college dat [verzoeker] in plaats van laboratoriumonderzoek te laten uitvoeren zelf de pH-waarde van de mest monitort voorafgaand aan het uitrijden, heeft [verzoeker] uitgelegd dat dit eveneens tot praktische bezwaren leidt en geen betrouwbare resultaten oplevert.          De voorzieningenrechter merkt daarbij op dat het college niet heeft toegelicht hoe [verzoeker] kan bewijzen dat zij de pH-test op de juiste partij mest en op het juiste moment heeft uitgevoerd, als er nadien toch drugsafval op de akker wordt aangetroffen.
    Verder valt zonder nadere toelichting van het college niet in te zien dat de overige controlemaatregelen die het college verlangt de verweten gedraging kunnen voorkomen. Het is immers maar de vraag of het maken en uitrijden van drugsmest door de loonwerker wordt tegengegaan door schriftelijk vast te leggen dat dit niet mag. Daarnaast kan met het houden van toezicht op het uitrijden van de mest niet worden vastgesteld of daar eerder drugsafval in is gemengd. Voor zover het college bedoelt dat [verzoeker] in de periode tussen het oppompen van de mest uit haar mestkelder en het voltooien van de bemestingswerkzaamheden de mest voortdurend en nauwlettend in de gaten moet houden, valt niet in te zien hoe dit zich verhoudt tot de mededeling van het college dat dit slechts een "minimale inspanning" van [verzoeker] vergt.
    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college dus ook hierom niet aannemelijk gemaakt dat [verzoeker] als functioneel pleger kan worden aangemerkt.
    5.       Gelet op wat hiervoor is overwogen ziet de voorzieningenrechter aanleiding om de hierna te melden voorlopige voorziening te treffen. Wat [verzoeker] verder heeft aangevoerd behoeft geen bespreking.
    6.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    7.       De bestreden besluiten moeten worden aangemerkt als samenhangende besluiten als bedoeld in artikel 8:41, derde lid, van de Awb, welk artikellid in dit geval van overeenkomstige toepassing is op grond van artikel 8:82, derde lid, van de Awb. Dit betekent dat slechts eenmaal griffierecht had moeten worden geheven, terwijl er tweemaal griffierecht is geheven. De voorzieningenrechter zal hierna gelasten dat het college het (eenmalig) verschuldigde griffierecht aan [verzoeker] vergoedt en de voorzieningenrechter zal verder bepalen dat de griffier het te veel betaalde griffierecht aan [verzoeker] terugbetaalt.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        schorst bij wijze van voorlopige voorziening de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Baarle-Nassau van 29 november 2024, kenmerk Z2024-00018464 en van 2 december 2024, kenmerk Z2024-00014701;
    II.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Baarle-Nassau tot vergoeding van bij [verzoeker] en anderen in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    III.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Baarle-Nassau aan [verzoeker] en anderen het door hen voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 371,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    IV.      bepaalt dat de griffier van de Raad van State aan [verzoeker] en anderen het door hen voor de behandeling van het verzoek teveel betaalde griffierecht ten bedrage van € 371,00 terugbetaalt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Veldwijk, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen
    voorzieningenrechter
    w.g. Veldwijk
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 februari 2025
    912