ECLI:NL:RVS:2017:1267, Raad van State, 24-05-2017, 201601049/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-05-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij drie afzonderlijke besluiten van 18 maart 2015 heeft het college geweigerd aan [wederpartij] omgevingsvergunningen te verlenen voor het maken van in totaal drie afzonderlijke uitwegen, door partijen uitritten 2, 3 en 4 genoemd, ter ontsluiting van gronden aan de Looër Enkweg 1 te Zutphen.

201601049/1/A1.
    Datum uitspraak: 24 mei 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
        het college van burgemeester en wethouders van Zutphen,
        appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 29 december 2015 in zaak nr. 15/4031 in het geding tussen:
    
        [wederpartij]
    
    en
    
        het college.
     
    Procesverloop
    
    Bij drie afzonderlijke besluiten van 18 maart 2015 heeft het college geweigerd aan [wederpartij] omgevingsvergunningen te verlenen voor het maken van in totaal drie afzonderlijke uitwegen, door partijen uitritten 2, 3 en 4 genoemd, ter ontsluiting van gronden aan de Looër Enkweg 1 te Zutphen.
    
    Bij besluit van 4 juni 2015 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 29 december 2015 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 4 juni 2015 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Bij besluit van 14 juli 2016 heeft het college opnieuw op het bezwaar van [wederpartij] beslist. Daarbij heeft het college besloten de aanvragen die zien op de uitwegen 2 en 3 buiten behandeling te stellen en het bestreden besluit wat betreft die uitwegen in stand te laten. Verder heeft het college de weigering om een omgevingsvergunning te verlenen voor het maken van uitweg 4 met een gewijzigde motivering in stand gelaten.
    
    [wederpartij] heeft een nadere reactie ingediend.
    
    Het college en [wederpartij] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak samen met de zaak met nummer ECLI:NL:RVS:2017:1266 gevoegd ter zitting behandeld op 13 februari 2017, waar het college, vertegenwoordigd door ing. M. Louwes en J.G. van den Elst, bijgestaan door mr. A.J. van Zwieten de Blom, advocaat te Deventer, en [wederpartij], vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. J.H. Hermsen, advocaat te Zutphen, zijn verschenen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
    
    Overwegingen
    
    Incidenteel hoger beroep
    
    1.    [wederpartij] heeft ter zitting haar incidenteel hoger beroep ingetrokken. De door haar aangevoerde hoger beroepsgrond behoeft daarom geen bespreking meer.
    
    Hoger beroep college
    
    Inleiding
    
    2.    De aanvragen zien op de percelen, kadastraal bekend gemeente Zutphen, sectie O, perceelnummers 3164, 3165 en 3166 (hierna: de percelen). [wederpartij] is eigenaar van de percelen. Ten behoeve van de ontsluiting van de percelen heeft [wederpartij] op 29 januari 2015 drie aanvragen ingediend voor een omgevingsvergunning voor het maken van een uitweg als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). De voorziene uitwegen 2 en 3 liggen aan de noordkant van de percelen met nummers 3164 en 3166 en de voorziene uitweg 4 ligt aan de zuidkant van het perceel met nummer 3165.
    
        Het college heeft geweigerd de omgevingsvergunningen te verlenen en heeft zich bij het besluit op bezwaar op het standpunt gesteld dat het onduidelijk is of in het verlengde van de Hawkinsstraat een weg (hierna: de verlengde Hawkinsstraat) zal worden aangelegd. De locatie van een weg ten noorden van de percelen is afhankelijk van nog te verkrijgen overeenstemming met ontwikkelaars over de eigendom van gronden, zo staat in het besluit op bezwaar. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat daarom niet aannemelijk is dat het bouwplan voldoet aan artikel 6.37 van het Bouwbesluit 2012 en de omgevingsvergunningen op goede gronden geweigerd zijn.
    
        De rechtbank heeft het besluit op bezwaar vernietigd en onder meer overwogen dat de gevraagde vergunningen uitsluitend kunnen worden geweigerd op de gronden vermeld in artikel 2.12, derde lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Zutphen 2011 (hierna: de Verordening) en dat derhalve het bepaalde in artikel 6.37 van het Bouwbesluit geen grond kan opleveren om de gevraagde omgevingsvergunningen te weigeren.
    
    Hoger beroepsgronden
    
    3.    Het hoger beroep van het college is als zodanig niet gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat het college ten onrechte strijd met artikel 6.37 van het Bouwbesluit 2012 aan de weigering ten grondslag heeft gelegd. Het college kan zich echter niet verenigen met het daarmee samengaande oordeel van de rechtbank dat een omgevingsvergunning voor de uitwegen uitsluitend kan worden geweigerd op de weigeringsgronden die zijn vermeld in artikel 2.12, derde lid, van de Verordening. Het college wijst erop dat de percelen van [wederpartij] ter hoogte van de beoogde uitwegen 2 en 3 grenzen aan als grasland ingerichte percelen en dat ten noorden van de percelen geen weg als bedoeld in de Verordening aanwezig is. Volgens het college heeft het, anders dan de rechtbank heeft overwogen, dan ook terecht niet getoetst aan de bruikbaarheid en het veilig en doelmatig gebruik van een weg als bedoeld in artikel 2:12, derde lid, aanhef en onder a en b, van de Verordening. Verder betoogt het college dat de rechtbank heeft miskend dat wat betreft uitweg 4 de omgevingsvergunning terecht is geweigerd, omdat om vanaf het perceel met nr. 3165 de ten zuiden daarvan gelegen bouwstraat te bereiken, gebruik moet worden gemaakt van een strook grond die eigendom van de gemeente is. Het college wijst er verder op dat de bouwstraat een tijdelijk karakter heeft.     
    
    3.1.    Artikel 2.2 van de Wabo luidt:
    
    "1. Voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om:
    
    a.-d. […]
    
    e. een uitweg te maken, te hebben of te veranderen of het gebruik daarvan te veranderen,
    
    f.-k. […]
    
    geldt een zodanige bepaling als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning."
    
        Artikel 2.18 van de Wabo luidt:
    
    "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2 kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend of geweigerd op de gronden die zijn aangegeven in de betrokken verordening."
    
        Artikel 2:12 van de Verordening luidt:
    
    "1. Het is verboden zonder of in afwijking van een vergunning van het bevoegd gezag:
    
    a. een uitweg te maken naar de weg;
    
    b.-c. […].
    
    2. Voor de toepassing van het eerste lid wordt onder weg verstaan wat artikel 1 van de Wegenverkeerswet 1994 daaronder verstaat.
    
    3. Een vergunning als bedoeld in het eerste lid kan worden geweigerd in het belang van:
    
    a. de bruikbaarheid van de weg;
    
    b. het veilig en doelmatig gebruik van de weg;
    
    c. de bescherming van het uiterlijk aanzien van de omgeving;
    
    d. de bescherming van groenvoorzieningen in de gemeente.
    
    4. […]"
    
        Artikel 1 van de Wegenverkeerswet 1994 luidt:
    
    "In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    
    a. […]
    
    b. wegen: alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten;
    
    […]."
    
    3.2.    Wat betreft de uitwegen 2 en 3 overweegt de Afdeling als volgt.
    
        Blijkens de aanvragen zullen de uitwegen 2 en 3 aansluiten op een direct ten noorden van de percelen met nrs. 3164 en 3166 gelegen weg, door partijen de verlengde Hawkinsstraat genoemd. Vast staat dat ten tijde van het besluit van 18 maart 2015 en het besluit op bezwaar ter hoogte van de beoogde uitwegen 2 en 3 geen weg aanwezig was. Niet in geschil is dat de in het verleden aanwezige bouwstraat op 6 november 2014, derhalve voorafgaand aan indiening van de aanvragen om omgevingsvergunning voor het maken van een uitweg, is verwijderd. Ten tijde van de besluiten stond, wat van de achtergrond daarvan ook zij, niet vast dat opnieuw een weg zou worden gerealiseerd. De desbetreffende aanvragen zien dan ook niet op het maken van een uitweg als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo. Een uitweg veronderstelt immers het bestaan van een weg waarop wordt uitgeweegd. De in beroep gestelde omstandigheid dat aannemelijk is dat een weg zal worden gerealiseerd, wat daar verder ook van zij, doet hieraan niet af.
    
        Reeds gezien het vorenstaande kan in dit geval niet worden toegekomen aan een toetsing van de weigeringsgronden die zijn opgenomen in artikel 2.12, derde lid, van de Verordening. Dit heeft de rechtbank niet onderkend.
    
        Gelet op het limitatief-imperatief stelsel van artikel 2.18 van de Wabo kan het bevoegd gezag alleen weigeren omgevingsvergunning te verlenen, indien sprake is van een weigeringsgrond als genoemd in artikel 2.12, derde lid, van de Verordening. Nu aan toetsing aan deze weigeringsgronden niet kan worden toegekomen, heeft het college de omgevingsvergunningen voor de uitwegen 2 en 3 ten onrechte geweigerd. Voor het college bestond geen andere mogelijkheid dan het afwijzen van de aanvragen. Dit leidt tot de conclusie dat de rechtbank terecht, zij het op andere gronden, het besluit op bezwaar wat betreft de uitwegen 2 en 3 heeft vernietigd. De rechtbank heeft echter niet onderkend dat het college de aanvragen ten onrechte niet heeft afgewezen. De besluiten van 18 maart 2015 die zien op de uitwegen 2 en 3 hadden moeten worden herroepen.
    
        Het betoog slaagt in zoverre.
    
    3.3.    De rechtbank heeft ten aanzien van uitweg 4 overwogen dat het besluit op bezwaar ontoereikend is gemotiveerd, omdat de vraag of de verlengde Hawkinsstraat ten noorden van de percelen met nummers 3164 en 3166 zal worden aangelegd, wat betreft deze uitweg niet relevant is. Het hoger beroep van het college heeft hierop als zodanig geen betrekking.
    
        Wat betreft de aangevoerde grond dat de rechtbank ook wat betreft uitweg 4 heeft miskend dat het college terecht toetsing aan de in artikel 2.12, derde lid, van de Verordening opgenomen weigeringsgronden achterwege heeft gelaten, overweegt de Afdeling als volgt.
    
        Ten tijde van de aanvraag en zowel het primaire besluit van 18 maart 2015 als het besluit op bezwaar van 4 juni 2015 lag op een afstand van ongeveer 15 m ten zuiden van het perceel met nr. 3165 een bouwstraat, de (verlengde) Berghegelaan. Volgens de aanvraag zal uitweg 4 aansluiten op deze bouwstraat. De bouwstraat is toegankelijk voor openbaar verkeer en is daarmee een weg als bedoeld in artikel 1 van de Wegenverkeerswet 1994. In de nabijheid van het perceel van [wederpartij] is derhalve een weg aanwezig als bedoeld in artikel 2:12 van de Verordening. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het college kon toetsen of de weigeringsgronden van artikel 2:12, derde lid, van de Verordening zich verzetten tegen verlening van omgevingsvergunning.
    
        Het betoog faalt in zoverre.
    
    Het besluit van 14 juli 2016
    
    4.    Bij besluit van 14 juli 2016 heeft het college opnieuw op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar beslist en de besluiten van 18 maart 2015 in stand gelaten.
    
        Het besluit van 14 juli 2016 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Het college heeft bij dat besluit de aanvragen wat betreft de uitwegen 2 en 3 buiten behandeling gesteld. Op deze aanvragen was echter bij besluiten van 18 maart 2015 reeds beslist. Nu het college bij het besluit van 14 juli 2016 deze besluiten niet heeft herroepen, zijn de in bezwaar bestreden beslissingen om de omgevingsvergunning te weigeren wat betreft de uitwegen 2 en 3 in stand gelaten, hetgeen ook is vermeld onder het kopje "Besluit". Gelet op hetgeen onder 3.2 is overwogen, kleeft wat betreft de uitwegen 2 en 3 aan dit besluit hetzelfde gebrek als aan het besluit van 4 juni 2015.
    
    4.1.    [wederpartij] betoogt dat het college wat betreft uitweg 4 ten onrechte heeft geweigerd vergunning te verlenen. Daarbij wijst zij erop dat het besluit geen blijk geeft van enige landschapsdeskundige beoordeling of een objectief toetsingskader.
    
    4.2.    Het college heeft zich bij het besluit van 14 juli 2016 op het standpunt gesteld dat het uiterlijk aanzien van de omgeving wordt geschaad indien het perceel met nr. 3165 wordt ontsloten door uitweg 4.
    
        De Afdeling stelt voorop dat het college bij beantwoording van de vraag of een omgevingsvergunning voor een uitweg moet worden geweigerd uit een oogpunt van bescherming van het uiterlijk aanzien van de omgeving beoordelingsruimte toekomt. Het college heeft zich bij dit besluit op het standpunt gesteld dat het onwenselijk is dat de strook grond tussen het perceel met nr. 3165 en de bouwstraat in tweeën wordt gesplitst. Dit doet volgens het college afbreuk aan het uiterlijk aanzien en past ook niet in de gemeentelijke visie op de ontwikkeling van de gronden, waarin wordt uitgegaan van bebouwing die niet door wegen of uitwegen wordt doorkruist. In hetgeen [wederpartij] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling gelet op de gegeven motivering geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten de voor uitweg 4 gevraagde omgevingsvergunning op voormelde grond te weigeren.
    
        Het betoog faalt.
    
    Slotoverwegingen
    
    5.    Gelet op het vorenstaande is het hoger beroep van het college gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij is nagelaten de besluiten van 18 maart 2015 die zien op de uitwegen 2 en 3 te herroepen en de desbetreffende aanvragen af te wijzen. De Afdeling ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien en dit alsnog te doen. Het beroep tegen het besluit van 14 juli 2016 is gegrond. Het besluit dient voor zover het ziet op de uitwegen 2 en 3 te worden vernietigd.
    
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 29 december 2015 in zaak nr. 15/4031, voor zover daarbij is nagelaten de besluiten van 18 maart 2015 die zien op de uitwegen 2 en 3 te herroepen en de desbetreffende aanvragen af te wijzen;
    
    III.    herroept de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van 18 maart 2015 die zien op de uitwegen 2 en 3;
    
    IV.    wijst de aanvragen om omgevingsvergunningen voor de uitwegen 2 en 3 af;
    
    V.    bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 4 juni 2015;
    
    VI.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van 14 juli 2016, kenmerk 59993, gegrond;
    
    VII.    vernietigt het besluit van 14 juli 2016 voor zover dat ziet op de uitwegen 2 en 3.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
    
    w.g. Van der Spoel    w.g. Van Heusden
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 mei 2017
    
    163-811.