ECLI:NL:RVS:2024:3089, Raad van State, 31-07-2024, 202207274/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-07-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 juli 2020 heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland aan Wagro een aantal lasten onder dwangsom opgelegd, waaronder de last (last 5) om bij de acceptatie van afvalstoffen de juiste benamingen en euralcodes te gebruiken. Bij besluit van 25 november 2022 heeft het college opnieuw besloten op het bezwaar van Wagro tegen dit besluit en (voor zover van belang) last 5 van het besluit van 20 juli 2020 herroepen en een nieuwe last 4 aan Wagro opgelegd. Wagro exploiteert aan de Tweede Bloksweg 54B in Waddinxveen een groenrecyclingsbedrijf met grondbank- en bouwstofactiviteiten. In de inrichting wordt onder meer groenafval gecomposteerd. Het college vermoedt dat Wagro in haar composteringsproces te veel stankgevoelig groenafval gebruikt, zoals afval afkomstig uit kassen. Volgens het college kan dit niet worden gecontroleerd omdat Wagro bij haar meldingen aan het Landelijk Meldpunt Afvalstoffen niet altijd de juiste euralcode vermeldt.

202207274/1/R4.
    Datum uitspraak: 31 juli 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Waddinxveense Groenrecycling Wagro B.V. (hierna: Wagro), gevestigd te Waddinxveen,
    appellante,
    en
    het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college),
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 juli 2020 heeft het college aan Wagro een aantal lasten onder dwangsom opgelegd, waaronder de last (last 5) om bij de acceptatie van afvalstoffen de juiste benamingen en euralcodes te gebruiken.
    Bij besluit van 25 november 2022 heeft het college opnieuw besloten op het bezwaar van Wagro tegen dit besluit en (voor zover van belang) last 5 van het besluit van 20 juli 2020 herroepen en een nieuwe last 4 aan Wagro opgelegd.
    Tegen dit besluit heeft Wagro beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    Wagro heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 juni 2024, waar Wagro, vertegenwoordigd door mr. E.J.H. Plambeck, advocaat te Alphen aan den Rijn, vergezeld door [partij A], en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Danopoulos en mr. L. Hoeben, advocaten te Rotterdam, vergezeld door [partij B], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en een aantal aanverwante wetten in werking getreden. Deze wetten zijn niet van toepassing op dit geding.
    Inleiding
    2.       Wagro exploiteert aan de Tweede Bloksweg 54B in Waddinxveen een groenrecyclingsbedrijf met grondbank- en bouwstofactiviteiten. In de inrichting wordt onder meer groenafval gecomposteerd. Het college vermoedt dat Wagro in haar composteringsproces te veel stankgevoelig groenafval gebruikt, zoals afval afkomstig uit kassen. Volgens het college kan dit niet worden gecontroleerd omdat Wagro bij haar meldingen aan het Landelijk Meldpunt Afvalstoffen (hierna: LMA) niet altijd de juiste euralcode vermeldt.
    Bij het besluit van 20 juli 2020 heeft het college onder andere last 5 opgelegd. Daarbij heeft het college Wagro gelast om nieuwe afvalstroomnummers met de juiste euralcode en juiste benaming van het afval aan te maken. Bij besluit op bezwaar van 18 maart 2021 heeft het college deze last gewijzigd. De nieuwe last 5 houdt in dat Wagro de overtreding van artikel 3, tweede lid, van het Besluit melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen (hierna: het Besluit melden) moet beëindigen en blijvend aan dat artikellid moet voldoen door bij de melding van afvalstoffen de juiste euralcode te gebruiken. Wagro heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
    De uitspraak van de Afdeling van 24 augustus 2022
    3.       In de uitspraak van 24 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2466, staat dat Wagro kan worden aangemerkt als overtreder van artikel 3, tweede lid, van het Besluit melden. Het college is daarom bevoegd om handhavend op te treden. De Afdeling zag niettemin aanleiding om het besluit van 18 maart 2021 wat betreft last 5 te vernietigen. Het college had namelijk ter zitting toegelicht dat het, anders dan hoe last 5 is geformuleerd, met deze last niet wil bewerkstelligen dat Wagro te allen tijde moet instaan voor de juistheid van de euralcode. Het college verwacht alleen van Wagro dat zij na ontvangst van het afval met de informatie die zij heeft of redelijkerwijs kan hebben, controleert of het aangeboden afval en de daarbij vermelde euralcode met elkaar overeenkomen. De Afdeling oordeelde daarom dat de last om bij de melding de juiste euralcode te gebruiken verder strekt dan de door het college beoogde controle of het aangeboden afval en de vermelde euralcode met elkaar overeenkomen. Het college moet een nieuw besluit nemen met inachtneming van de uitspraak, aldus de Afdeling in die uitspraak.
    Het bestreden besluit van 25 november 2022
    4.       Bij het besluit van 25 november 2022 (hierna: het bestreden besluit) heeft het college opnieuw besloten op het bezwaar van Wagro tegen het besluit van 20 juli 2020. Voor zover van belang heeft het college last 5 van dit besluit herroepen en een (nieuwe) last 4 aan Wagro opgelegd. Last 4 strekt ertoe dat Wagro niet opnieuw artikel 3, tweede lid, van het Besluit melden overtreedt. Dit kan Wagro doen door na ontvangst van het afval met de informatie die zij heeft of redelijkerwijs kan hebben, te controleren of het aangeboden afval en de daarbij vermelde euralcode met elkaar overeenkomen, aldus het bestreden besluit. In het besluit staat dat Wagro in het verleden meermaals niet de van toepassing zijnde euralcode heeft toegepast bij de melding aan het LMA, en dat zij dat heeft erkend.
    Last in strijd met het specialiteitsbeginsel?
    5.       Wagro betoogt dat het bestreden besluit in strijd is met het zogenoemde specialiteitsbeginsel. Zij voert daartoe aan dat het meldingenstelsel dat voortvloeit uit de Wet milieubeheer (hierna: Wm) en het Besluit melden is ontstaan uit oogpunt van afvalstroombeheer, niet uit oogpunt van regulering van milieugevolgen. Milieugevolgen worden gereguleerd in een milieu-omgevingsvergunning en/of het Activiteitenbesluit milieubeheer. Wagro wijst erop dat in het zogenoemde GS-voorstel bij het bestreden besluit (een ambtelijk advies aan het college over het te nemen besluit op het bezwaar van Wagro) staat dat last 4 is opgelegd omdat door het melden van een onjuiste euralcode niet goed kan worden gecontroleerd of Wagro voldoet aan de uitgangspunten van de omgevingsvergunning voor haar inrichting. Hieruit blijkt volgens Wagro dat het college oneigenlijk gebruik maakt van het specifieke doel van artikel 3, tweede lid, van het Besluit melden.
    5.1.    Het specialiteitsbeginsel, zoals neergelegd in artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, houdt in dat een bestuursorgaan slechts de belangen waarvoor de desbetreffende regeling in het leven is geroepen, bij zijn afweging mag betrekken.
    De Afdeling is het met Wagro eens dat het meldingenstelsel uit de Wm en het Besluit melden in het leven is geroepen uit het oogpunt van afvalstroombeheer, en dat de milieugevolgen van de inrichting van Wagro worden gereguleerd in (onder meer) de aan haar verleende omgevingsvergunning. Dat laat echter onverlet dat volgens het college sprake is van overtreding van artikel 3, tweede lid, van het Besluit melden. Ervan uitgaande dat die overtreding er is, is het college bevoegd om hiertegen handhavend op te treden, en moet het college in de regel van die bevoegdheid gebruik maken. De door het college gestelde overtreding van artikel 3, tweede lid, van het Besluit melden is dus in zoverre al voldoende grondslag voor last 4. Dat het college de door Wagro gemelde euralcodes ook kan gebruiken om te controleren of Wagro de voor de inrichting verleende omgevingsvergunning naleeft, betekent niet dat het college oneigenlijk gebruik maakt van haar bevoegdheid om handhavend op te treden wegens overtreding van het Besluit melden.
    Het betoog slaagt niet.
    Geen (erkenning) overtrederschap?
    6.       Wagro betoogt dat in het bestreden besluit ten onrechte staat dat zij artikel 3, tweede lid, van het Besluit melden heeft overtreden en dit erkent. Wagro voert aan dat zij zich steeds op het standpunt heeft gesteld dat zij de euralcode meldt die de ontdoener aan de afvalstroom heeft toegekend, en dat zij onderkent dat ontdoeners niet altijd de juiste euralcode aan een afvalstroom toekennen. Dit komt volgens Wagro niet neer op een erkenning dat zij overtreder is van artikel 3, tweede lid, van het Besluit melden, want zij is niet verantwoordelijk voor de juistheid van de door de ontdoener vermelde euralcode. Wagro wijst in dat verband onder meer op de Handreiking EURAL van Rijkswaterstaat uit augustus 2019, waarin staat dat de ontdoener verplicht is om de juiste euralcode voor het afval vast te stellen. Wagro meldt die euralcode aan het LMA en mag uitgaan van de juistheid van de code. Als die euralcode onjuist blijkt te zijn, maakt dat dus niet dat zij overtreder is van artikel 3, tweede lid, van het Besluit melden, aldus Wagro.
    6.1.    Artikel 3, tweede lid, van het Besluit melden luidt:
    "Degene die een melding als bedoeld in artikel 10.40, eerste lid, van de [Wm] doet, meldt daarbij tevens de van toepassing zijnde code van de afvalstoffenlijst en het voor de ontvangst van de afvalstoffen verstrekte afvalstroomnummer."
    6.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college Wagro terecht aangemerkt als overtreder van artikel 3, tweede lid, van het Besluit melden.
    Vast staat dat Wagro degene is die de melding doet als bedoeld in artikel 10.40, eerste lid, van de Wm. Volgens artikel 3, tweede lid, van het Besluit melden, moet zij dus de "van toepassing zijnde" euralcode melden. Gelet op de tekst van deze bepaling moet Wagro de euralcode melden die daadwerkelijk op de afvalstoffen van toepassing is. Dat is niet per definitie de euralcode die de ontdoener heeft vermeld bij het aanbieden van het afval, want het is mogelijk dat die code niet van toepassing is op het afval. Als Wagro een onjuiste euralcode meldt bij het LMA, overtreedt zij artikel 3, tweede lid, van het Besluit melden.
    Wagro wijst er terecht op dat de ontdoener de van toepassing zijnde euralcode moet vermelden bij de omschrijving van het aan Wagro aangeboden afval. Dit volgt uit artikel 10.39, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wm, in samenhang gelezen met artikel 10, tweede lid, van het Besluit melden. Verder staat inderdaad in onder meer de Handreiking EURAL dat de ontdoener de juiste euralcode moet vaststellen. Dat doet er echter niet aan af dat Wagro op grond van artikel 3, tweede lid, van het Besluit melden de van toepassing zijnde euralcode moet melden. Zij heeft dus een zelfstandige verantwoordelijkheid. Of Wagro uit eigen beweging een niet van toepassing zijnde euralcode toekent aan een afvalstroom, of louter de door de ontdoener vermelde, niet van toepassing zijnde euralcode overneemt bij de melding aan het LMA, is dus niet van belang voor het antwoord op de vraag of Wagro overtreder is van artikel 3, tweede lid, van het Besluit melden.
    In het bestreden besluit zijn twee gevallen genoemd waarin Wagro een euralcode heeft gemeld die niet van toepassing is. Verder heeft Wagro in onder meer het beroepschrift meegedeeld dat zij de euralcode meldt die de ontdoener aan de afvalstroom heeft toegekend, en dat zij onderkent dat ontdoeners niet altijd de juiste euralcode aan een afvalstroom toekennen. Daarbij heeft Wagro ter zitting meegedeeld dat ‘kleine’ ontdoeners bijvoorbeeld hoveniersbedrijven, het vaststellen van de euralcode lastig vinden en dat Wagro het dan doet. Het college stelt zich dus terecht op het standpunt dat Wagro artikel 3, tweede lid, van het Besluit melden heeft overtreden. Het college was daarom bevoegd om handhavend op te treden.
    Het betoog slaagt niet.
    Last onduidelijk en herstelmaatregel onjuist?
    7.       Wagro betoogt dat de last in strijd is met de rechtszekerheid. Het bestreden besluit brengt volgens haar onvoldoende tot uitdrukking dat de last ziet op het melden van de van toepassing zijnde euralcode en niet op het melden van het verstrekte afvalstroomnummer. Daarmee strekt de last volgens Wagro bovendien verder dan de vermeende overtreding.
    Wagro betoogt verder dat de herstelmaatregel onjuist is. Volgens het bestreden besluit kan Wagro namelijk aan de last voldoen door "na ontvangst van het afval met de informatie die [Wagro] heeft of redelijkerwijs kan hebben, te controleren of het aangeboden afval en de daarbij vermelde euralcode met elkaar overeenkomen." Met het controleren wordt echter nog niet voldaan aan de verplichting in artikel 3, tweede lid, van het Besluit melden om de van toepassing zijnde euralcode te vermelden, aldus Wagro.
    7.1.    In het bestreden besluit staat dat de last ertoe strekt dat Wagro niet opnieuw artikel 3, tweede lid, van het Besluit melden overtreedt. Vervolgens is de onder 7 geciteerde herstelmaatregel opgenomen, en is vermeld dat Wagro een dwangsom moet betalen als geconstateerd wordt dat zij niet voldoet aan artikel 3, tweede lid, van het Besluit melden.
    Uit deze bepaling volgt dat Wagro de van toepassing zijnde euralcode en het verstrekte afvalstroomnummer moet melden aan het LMA. Gezien de motivering van het bestreden besluit en de daarin opgenomen herstelmaatregel, is naar het oordeel van de Afdeling duidelijk dat de last gaat om het melden van de van toepassing zijnde euralcode, niet om het melden van het afvalstroomnummer. Dat doet er uiteraard niet aan af dat Wagro op grond van artikel 3, tweede lid, van het Besluit melden, tevens het voor de ontvangst van de afvalstoffen verstrekte afvalstroomnummer moet melden.
    De Afdeling overweegt verder dat, gezien de motivering van het bestreden besluit en de formulering van de herstelmaatregel, duidelijk is dat Wagro - op hoofdlijnen - moet controleren of de vermelde euralcode van toepassing is op het aangeboden afval. Dit heeft het college op de zitting ook bevestigd. Het spreekt voor zich dat Wagro vervolgens de van toepassing zijnde euralcode ook daadwerkelijk moet melden overeenkomstig artikel 3, tweede lid, van het Besluit melden.
    Het betoog slaagt niet.
    8.       Zoals onder 6 is geoordeeld, is het college bevoegd om handhavend op te treden. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Handhavend optreden kan onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    Herstelmaatregel onuitvoerbaar en onevenredig?
    9.       Wagro betoogt dat de last niet goed uitvoerbaar is en daarom onevenredige gevolgen voor haar heeft. Zij voert daartoe aan dat het in veel gevallen niet mogelijk is om vast te stellen of de door de ontdoener vermelde euralcode daadwerkelijk van toepassing is op het soort groenafval. Zo ziet grasachtig landbouwafval er hetzelfde uit als grasachtig materiaal uit een stedelijke omgeving. Zij kan dus niet visueel vaststellen of de euralcode voor (kort gezegd) landbouwafval van toepassing is, of de euralcode voor stedelijk afval. De herkomst van het afval is bepalend. Wagro kan daarom alleen op hoofdlijnen controleren of het aangeboden afval en de vermelde euralcode overeenkomen. Volgens Wagro is bovendien onduidelijk hoe de controle past in het acceptatie- en verwerkingsbeleid van haar inrichting. In dit beleid wordt een onderscheid gemaakt tussen de vooracceptatiefase en de acceptatiefase en onduidelijk is in welke fase Wagro de controle moet uitvoeren.
    Wagro voert verder aan dat de door het college verlangde controle omvangrijke investeringen met zich brengt en dat haar bedrijfsvoering in gevaar komt door de extra werklast. Zo is haar software niet erop ingericht om de herkomst van de afvalstoffen te controleren aan de hand van de postcode, en leiden controles tot groot oponthoud bij vrijwel iedere vracht. Als Wagro al zou constateren dat de door de ontdoener vermelde euralcode niet van toepassing is op het afval, dan kan zij de euralcode niet zonder meer wijzigen, want dit kan slechts met instemming van de ontdoener en/of vervoerder. Bovendien kan aanpassing van de euralcode ertoe leiden dat de klant een ander tarief moet betalen voor de inname van het afval.
    Wagro betoogt tot slot dat het college in het bestreden besluit ten onrechte geen aandacht besteedt aan de vraag of de last onder dwangsom nog wel nodig was. Er is namelijk veel tijd verstreken sinds de oorspronkelijke constatering van de overtreding.
    9.1.    In wat Wagro aanvoert ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de herstelmaatregel niet goed uitvoerbaar is. De herstelmaatregel houdt in dat Wagro het afval controleert aan de hand van de informatie die zij heeft of redelijkerwijs kan hebben. Zoals volgt uit de in het bestreden besluit genoemde voorbeelden, gaat het bijvoorbeeld om de situatie dat het aangeboden afval volgens de begeleidingsbrief van de ontdoener afkomstig is uit een stedelijke omgeving, terwijl een euralcode is vermeld die bedoeld is voor (kort gezegd) landbouwafval. Wagro kan in zo’n geval nagaan of de locatie van herkomst inderdaad duidt op landbouwafval, of juist op stedelijk afval. Zoals het college in het verweerschrift heeft bevestigd, gaat het dus om een controle op hoofdlijnen met een visuele inspectie of door na te gaan of er een in het oog springende discrepantie is tussen de gegevens op het formulier en de opgegeven euralcodes. Een controle op hoofdlijnen is ook volgens Wagro haalbaar. Verder heeft het college ter zitting meegedeeld dat de herstelmaatregel erop neerkomt dat Wagro bijlage 6 van het document "Procedure acceptatie en verwerking (A&V) en administratieve organisatie en interne controle (AO/IC) ten behoeve van Waddinxveense Groenrecycling Wagro BV voor de inrichting gelegen aan de Tweede Bloksweg 54b-56 te Waddinxveen" van 4 juni 2014 uitvoert. Dit is een stroomschema met toelichting voor de acceptatiefase en feitelijke acceptatie van afvalstoffen. Hierin staat dat de weegbrugmedewerker het begeleidingsformulier controleert op juistheid en volledigheid. Wagro moet deze werkwijze sowieso uitvoeren op grond van de aan haar verleende omgevingsvergunning. Bij twijfel over de juistheid van de euralcode kan een medewerker van Wagro controleren of de herkomst van de afvalstoffen erop wijst dat de vermelde euralcode niet van toepassing is. De Afdeling is niet gebleken dat de herstelmaatregel niet uitvoerbaar is omdat het niet past in Wagro’s acceptatie- en verwerkingsbeleid.
    9.2.    De Afdeling overweegt verder dat niet is gebleken dat uitvoering van de herstelmaatregel onevenredige gevolgen voor Wagro heeft. Het opzoeken van de herkomstlocatie kan via openbare internetbronnen. Dat bij elke vracht oponthoud zal ontstaan is niet onderbouwd. Aangezien het bestreden besluit slechts een controle op hoofdlijnen vereist en aangezien niet elke begeleidingsbrief zal nopen tot controle van de herkomstlocatie, acht de Afdeling dit ook niet aannemelijk. Verder heeft Wagro ter zitting meegedeeld dat zij in sommige gevallen zelf de euralcode vaststelt of deze (in evidente gevallen) in overleg met de ontdoener aanpast ten opzichte van wat is vermeld op de begeleidingsbrief. Aanpassing van de euralcode is dus mogelijk. Dat aanpassing van de euralcode kan leiden tot andere tarieven voor de ontdoener, is een interne aangelegenheid van Wagro en daarom niet van belang voor de beoordeling van het bestreden besluit.
    De Afdeling concludeert dat niet is gebleken dat de last niet goed uitvoerbaar is of anderszins te veel vraagt van Wagro. Alleen al daarom heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat de last onder dwangsom niet onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. De stelling van Wagro dat er veel tijd zou zijn verstreken sinds de oorspronkelijke constatering van de overtreding van artikel 3, tweede lid, van het Besluit melden, leidt niet tot een ander oordeel. In het bestreden besluit is immers een voorbeeld genoemd van een onjuiste euralcode eerder dat jaar.
    Het betoog slaagt niet.
    Moment van verbeurte onzeker?
    10.     Wagro betoogt tot slot dat onduidelijk is of zij een dwangsom verbeurt als een toezichthouder vaststelt dat op enig moment niet aantoonbaar gecontroleerd is of de euralcode juist is, of als de toezichthouder achteraf vaststelt dat de gebruikte euralcode niet passend is bij het ontvangen afval.
    10.1.  In het besluit staat dat Wagro een dwangsom verbeurt als geconstateerd wordt dat zij niet voldoet aan artikel 3, tweede lid, van het Besluit melden. Daarmee is naar het oordeel van de Afdeling duidelijk dat voor het verbeuren van een dwangsom bepalend is of Wagro, uit informatie die zij had of redelijkerwijs kon hebben, had kunnen opmaken dat de euralcode niet van toepassing is op het afval, en zij niettemin een euralcode bij het LMA heeft gemeld die niet van toepassing is.
    De Afdeling geeft Wagro daarbij mee dat zij discussie met het college over de (controle op de) toepasselijkheid van de door haar gemelde euralcode kan voorkomen door bij schijnbare discrepanties tussen (de herkomst van) het afval en de euralcode een notitie te maken van de wijze waarop de controle is uitgevoerd en waarom dat (al dan) niet tot aanpassing van de euralcode noopte.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    11.     Het beroep is ongegrond.
    12.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. C.H. Bangma en mr. H. Benek, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Veldwijk, griffier.
    w.g. Ten Veen
    voorzitter
    w.g. Veldwijk
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 31 juli 2024
    912