ECLI:NL:RVS:2017:31, Raad van State, 11-01-2017, 201508465/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-01-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 augustus 2014 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast de op het perceel [locatie] te Berkel en Rodenrijs (hierna: het perceel) aanwezige vijftien zeecontainers en het reclamedoek met bevestigingsframe te verwijderen en verwijderd te houden.

201508465/1/A1.
    Datum uitspraak: 11 januari 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant] en [vennootschap], onderscheidenlijk wonend en gevestigd te Berkel en Rodenrijs, gemeente Lansingerland,
    appellanten (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 6 oktober 2015 in zaak nr. 15/993 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Lansingerland.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 augustus 2014 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast de op het perceel [locatie] te Berkel en Rodenrijs (hierna: het perceel) aanwezige vijftien zeecontainers en het reclamedoek met bevestigingsframe te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Bij besluit van 4 februari 2015 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 6 oktober 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 16 december 2015 heeft het college de aan de last onder dwangsom verbonden begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de uitspraak van de Afdeling op het hoger beroep.
    
    Het college en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 oktober 2016, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.H. Fleers, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. G. Gadzuric en mr. R. Kazem, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. [appellant] exploiteert op het perceel een bedrijf. Toezichthouders van de gemeente Lansingerland hebben op 1 mei 2014 geconstateerd dat op het perceel onder meer vijftien zeecontainers en een reclamedoek met bevestigingsframe (hierna: de reclame-uiting) aanwezig zijn. Omdat hiervoor geen omgevingsvergunning is verleend, zijn deze volgens het college in strijd met artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) geplaatst. Het college heeft [appellant] daarom onder oplegging van een dwangsom gelast de zeecontainers en reclame-uiting te verwijderen.
    
    [appellant] kan zich niet met de last onder dwangsom verenigen.
    
    Wettelijk kader
    
    2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    De reclame-uiting
    
    3. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de opgelegde last onder dwangsom, voor zover deze betrekking heeft op de reclame-uiting, een juridische grondslag ontbeert. Daartoe voert hij aan dat het college ten onrechte heeft aangenomen dat uit het geldende beeldkwaliteitsplan volgt dat reclame-uitingen niet meer dan 5% van het geveloppervlak mogen beslaan en geïntegreerd in de gevel als onderdeel van de architectuur moeten worden opgenomen.
    
    3.1. Aan het in beroep aangevochten besluit op bezwaar van 4 februari 2015 heeft het college ten grondslag gelegd dat de reclame-uiting is opgericht zonder een daartoe benodigde omgevingsvergunning. Niet in geschil is dat de reclame-uiting een bouwwerk is en dat voor de bouw daarvan een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is vereist. Voor de reclame-uiting is geen omgevingsvergunning verleend, zodat het college terecht in overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo grondslag heeft gevonden om handhavend op te treden. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen. Voor zover uit het besluit van 11 augustus 2014 kan worden afgeleid dat het college tevens strijd van de reclame-uiting met het beeldkwaliteitsplan als overtreding heeft aangemerkt, is dat niet langer aan het besluit op bezwaar van 4 februari 2015 ten grondslag gelegd. Dat betekent dat het antwoord op de vraag of de reclame-uiting tevens in strijd met het geldende beeldkwaliteitsplan is, in het midden kan blijven.
    
    Het betoog faalt.
    
    De zeecontainers
    
    4. Niet in geschil is dat de zeecontainers eveneens zijn aan te merken als bouwwerken en dat deze zijn geplaatst zonder een daartoe vereiste omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Voorts heeft [appellant] niet betwist dat de zeecontainers in strijd zijn met de regels van het geldende bestemmingsplan "Bedrijvenpark Oudeland" die gelden voor gebouwen, zodat daarvoor tevens omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is vereist.
    
    Bijzondere omstandigheden
    
    5. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college in redelijkheid niet tot handhaving tegen de geplaatste zeecontainers had kunnen overgaan. Daartoe voert hij aan dat het perceel door het college aan hem is aangeboden als vervangende bedrijfskavel en dat daartoe op 5 maart 2011 afspraken tussen [appellant] en het college zijn gemaakt, die zijn neergelegd in een brief van het college van 23 maart 2011. Daarbij heeft het college zich ertoe verplicht om ervoor zorg te dragen dat aan onder meer het bestemmingsplan en het beeldkwaliteitsplan kon worden voldaan. In dat kader zou, met het oog op het stallen van vrachtwagens dat op zichzelf in strijd was met stedenbouwkundige uitgangspunten voor het gebied, van de zijde van de gemeente een zogenaamde schijngevel worden gerealiseerd. Daaraan heeft het college echter nooit uitvoering gegeven, terwijl het college reeds voorafgaand aan de overdracht van het perceel op 25 maart 2013 ermee bekend was dat [appellant] genoodzaakt was de bedrijfsvoering van zijn transportbedrijf te wijzigen, aldus [appellant]. Nu de schijngevel tevens zicht op de zeecontainers zou hebben weggenomen, maar het college geen uitvoering heeft gegeven aan realisering van de schijngevel, kon het [appellant] in redelijkheid niet gelasten de zeecontainers te verwijderen, aldus [appellant]. In dit verband betwist [appellant] verder dat legalisering van de zeecontainers, na het alsnog realiseren van de schijngevel, niet mogelijk zou zijn. Daarbij wijst hij op een door hem ingediende aanvraag om omgevingsvergunning voor 43 containers en een schijngevel op het perceel, die volgens hem geacht moet worden een goede kans van slagen te maken.
    
    Volgens [appellant] had het voorgaande ten minste aanleiding moeten zijn voor het college om, alvorens een last op te leggen, met hem in overleg te treden. Nu de commissie van advies voor de bezwaarschriften in haar door het college overgenomen advies tot dezelfde conclusie is gekomen, had het bezwaar tegen het besluit van 11 augustus 2014 volgens hem niet ongegrond verklaard mogen worden.
    
    5.1. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    5.2. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat ten tijde van het besluit op bezwaar van 4 februari 2015 geen concreet zicht op legalisering bestond. Volgens hem zijn de zeecontainers, gelet op het advies van de welstandscommissie van 16 mei 2014, in strijd met redelijke eisen van welstand. Voorts was het college niet bereid om ten behoeve van de zeecontainers medewerking te verlenen aan het afwijken van het bestemmingsplan, omdat dit afbreuk doet aan de stedenbouwkundige kwaliteit van het gebied.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 20 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:92), volstaat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is omgevingsvergunning te verlenen voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. Een besluit tot weigering gebruik te maken van de bevoegdheid omgevingsvergunning te verlenen is als zodanig in deze procedure immers niet aan de orde. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het ter zake door het college ingenomen standpunt rechtens onjuist is en de vereiste medewerking niet zal kunnen worden geweigerd.
    
    5.3. In de door [appellant] aangehaalde brief van 23 maart 2011 is vermeld dat de gemeente aan [appellant] een vervangende bedrijfskavel aanbiedt, waarbij activiteiten, werkzaamheden en de hierbij behorende kosten voor rekening van de gemeente komen, waaronder onder meer worden begrepen eisen die voortvloeien uit het bestemmingsplan en het beeldkwaliteitsplan.
    
    In dit geding staat niet ter beoordeling welke rechten en plichten voortvloeien uit gemaakte afspraken waaraan in de brief van 23 maart 2011 wordt gerefereerd, en of het college al dan niet gehouden was om een schijngevel te realiseren teneinde zicht op de gestalde vrachtwagens van [appellant] weg te nemen. Voor zover dat het geval is, wordt overwogen dat een schijngevel er niet toe zou hebben geleid dat voor de zeecontainers geen omgevingsvergunning meer benodigd zou zijn en dat het plaatsen daarvan zonder vergunning geen overtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo zou inhouden. Evenmin bestaat aanleiding om aan te nemen dat indien de door [appellant] bedoelde schijngevel was gerealiseerd, de zeecontainers zonder meer gelegaliseerd hadden kunnen worden. Uit de planregels volgt niet dat de strijdigheid van de zeecontainers met de bouwregels kan worden weggenomen door plaatsing van een schijngevel. De - na het besluit van 4 februari 2015 - door [appellant] ingediende aanvraag om omgevingsvergunning voor 43 containers en een schijngevel op het perceel, biedt geen aanleiding voor een ander oordeel, reeds omdat, zoals het college onweersproken heeft gesteld, de uitvoering en positionering van deze containers verschilt van die van de aangetroffen vijftien zeecontainers waarop de last onder dwangsom ziet.
    
    Voorts overweegt de Afdeling dat de gestelde afspraken tussen [appellant] en het college, wat daar ook van zij, niet tot gevolg hebben dat het [appellant] vrij stond om na overdracht van het perceel andere activiteiten dan de stalling van vrachtwagens, in strijd met het bestemmingsplan en het beeldkwaliteitsplan te ontplooien. Daaraan doet de gestelde omstandigheid dat het college er ten tijde van de overdracht van het perceel van op de hoogte was dat [appellant] zijn transportbedrijf niet langer kon continueren, niet af, reeds omdat geen aanleiding bestaat om aan te nemen dat het niet mogelijk is om activiteiten op het perceel te ontplooien die wel in overeenstemming zijn met het bestemmingsplan en het beeldkwaliteitsplan.
    
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de gestelde afspraken tussen [appellant] en het college een bijzondere omstandigheid vormden die in de weg stond aan handhavend optreden tegen de zeecontainers.
    
    5.4. Het door het college overgenomen advies van de commissie van advies voor de bezwaarschriften van 6 januari 2015 strekt ertoe het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 11 augustus 2014 ongegrond te verklaren. Dat in dit advies onder "Aanvullende opmerking" tevens is overwogen dat het, gelet op de voorgeschiedenis, aangewezen is dat het college tracht in overleg met [appellant] tot een oplossing te komen, staat daarmee, anders dan [appellant] betoogt, niet op gespannen voet. Hieraan is in het advies niet de conclusie verbonden dat bijzondere omstandigheden aan handhavend optreden in de weg stonden.
    
    Het betoog faalt.
    
    Gelijke gevallen
    
    6. [appellant] betoogt dat het college, door handhavend op te treden tegen de zeecontainers op zijn perceel, in strijd met het gelijkheidsbeginsel handelt. Hij wijst op containers die aanwezig zijn op verschillende andere percelen op het bedrijvenpark Oudeland, waarvoor volgens hem evenmin omgevingsvergunning is verleend.
    
    6.1. [appellant] heeft de grond dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel handelt door in dit geval handhavend op te treden, voor het eerst in hoger beroep naar voren gebracht. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom deze grond niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd, en [appellant] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dient deze grond buiten beschouwing te blijven.
    
    Slotoverwegingen
    
    7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
    
    w.g. Wortmann w.g. Soede
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 11 januari 2017
    
    270-727.