ECLI:NL:RBNNE:2019:3398, Rechtbank Noord-Nederland, 02-08-2019, LEE 19-2208
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2019-08-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Pilot snelvaren. Eerder uitgesproken schorsing van het besluit wordt verlengd tot zes weken nadat is beslist op het beroep. Motiveringsgebrek in het bestreden besluit voor wat betreft de wijziging van vaststaande beleidsuitgangspunten of eerder gemaakte beleidsmatige keuzes. Eventuele significante effecten van een toename van de stikstofuitstoot als gevolg van de pilot niet op een deugdelijke wijze inzichtelijk gemaakt. In de het licht van de uitgebrachte deskundigenrapporten heeft verweerder niet voldaan aan de vergewisplicht. Onzorgvuldig tot stand gekomen besluit en een ondeugdelijke motivering. Gegeven de onzekerheden voor wat betreft het effect van de pilot op de aanwezige natuurwaarden prevaleren de belangen van verzoekster.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
    Bestuursrecht
    
    
      locatie Groningen
    
    
    
      zaaknummer: LEE 19/2208
    
    
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 2 augustus 2019 in de zaken tussen
    
    
      
        
          [verzoekster]
        , gevestigd te [plaats], verzoekster,
      (gemachtigde: [naam]),
    
    
    
      en
    
    
    het college van gedeputeerde staten van de provincie Fryslân, verweerder,
    (gemachtigde: mr. I.J. Wind-Middel).
    
    
      Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tytsjerksteradiel, derde-belanghebbende,
      (gemachtigde: J.H. de Boer).
    
    
  
  
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 juni 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder, onder weerlegging van de zienswijze van verzoekster, het aanwijzingsbesluit betreffende de aanwijzing van snelvaargebieden pilot Burgumer Mar 2019-2020 vastgesteld.
    
    
      Tegen het bestreden besluit heeft verzoekster beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder het procedurenummer LEE 19/2209. Tevens heeft verzoekster bij brief van 13 juni 2019 de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      Bij uitspraak van 18 juli 2019 heeft de voorzieningenrechter bij wijze van voorlopige voorziening het bestreden besluit van 4 juni 2019 van verweerder geschorst tot en met de dag van verzending van de uitspraak van de voorzieningenrechter op het aanhangige verzoek om voorlopige voorziening.
    
    
    
      Het verzoek is behandeld op de zitting van 29 juli 2019.
      Verzoekster is vertegenwoordigd door haar gemachtigde en [naam].
      Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. U. Pellinkhaan, kantoorgenoot van voornoemde gemachtigde, en H.K. Dijkstra.
      Derde-belanghebbende is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde en J.D. Slager.
    
  
  Overwegingen 
  
    Feiten en omstandigheden
    
      1.	Bij zijn oordeelsvorming betrekt de voorzieningenrechter de navolgende feiten en omstandigheden.
      Door provinciale besluitvorming is ingevolge de Beleidsnotitie snelle watersport in Fryslân (hierna: de Beleidsnotitie) sinds 2004 het snelvaren op het Burgumer Mar niet toegestaan. Het Burgumer Mar en omgeving maken deel uit van de ecologische hoofdstructuur (hierna: EHS). Sindsdien zijn meerdere verzoeken bij verweerder ingediend om het snelvaren op het Burgumer Mar weer mogelijk te maken, resulterend in een concreet initiatief vanuit de gemeenschap in 2016. 
    
    
    
      1.1.
      Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tytsjerksteradiel (hierna: het college van B&W) heeft bij brief van 30 mei 2017 aan verweerder verzocht om te onderzoeken of snelvaren op het Burgumer Mar kan worden toegestaan. Daarbij heeft het college van B&W aan verweerder verzocht om bij dit onderzoek de navolgende aspecten te onderzoeken:
      - er moet rekening worden gehouden met de veiligheid van alle gebruikers op het Burgumer Mar;
      - er moet rekening worden gehouden met de natuurlijke kernwaarden in het gebied als onderdeel van de EHS;
      - er moet geen sprake zijn van onevenredige overlast.
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft bij brief van 18 juli 2017 aan het college van B&W te kennen gegeven dat er sprake is van een positieve grondhouding ten aanzien van voormeld verzoek, maar dat de bevoegdheid om het snelvaren op het Burgumer Mar mogelijk te maken en af te wijken van de vigerende Beleidsnotitie, bij Provinciale Staten (PS) ligt. Gelet hierop wil verweerder een zo compleet mogelijk onderbouwd voorstel aan PS voorleggen.
      
    
    
      1.3.
      
        Op 13 februari 2018 heeft R.M.G. van der Hut, werkzaam bij Altenburg & Wymenga Ecologisch onderzoek, een rapportage “Indicatieve natuurtoets van snelvaren op het Burgumer Mar” opgesteld.
        Op 4 april 2018 hebben R.M.G. van der Hut en M. Krijn, werkzaam bij Altenburg & Wymenga Ecologisch onderzoek, een rapportage “Natuurtoets snelvaren Burgumer Mar” opgesteld.
      
      
    
    
      1.4.
      In haar vergadering van 25 april 2018 heeft PS besloten:
      a.	om kennis te nemen van het verzoek van het college van B&W om het initiatief voor wat betreft het snelvaren op het Burgumer Mar in de vorm van een pilot verder te onderzoeken;
      b.	om positief om te gaan met voormeld verzoek, maar nu nog geen beleidswijziging door te voeren;
      c.	om op korte termijn de geschiktheid van de aangevraagde locatie het Burgumer Mar op alle relevante aspecten te vergelijken met een aantal alternatieve locaties in de omgeving; in de loop van 2018 PS over de uitkomsten daarvan te rapporteren, zodat PS dit jaar over het element ‘locatiekeuze snelvaren Noardeast-Fryslân’ een voorlopig besluit kan nemen in afwachting van de ‘brede watersportvisie’;
      d.	om de gemeente Tytsjerksteradiel te vragen om in het kader van de aanwezige alternatieve locaties in overleg te gaan met de initiatiefnemers, waarbij de provincie als bevoegde instantie de regie van het proces heeft en inhoudelijk meedenkt over de aspecten natuur en veiligheid op het water;
      e.	het onderzoek naar de alternatieve locaties zo op te zetten dat daarna beleidsmatige uitspraken kunnen worden gedaan door PS en dat die gebruikt kunnen worden als bouwsteen voor de aangekondigde ‘Brede watersportvisie’. 
      
    
    
      1.5.
      Op 19 september 2018 heeft het GeluidBuro een akoestisch onderzoek naar de mogelijkheid van een snelvaartzone op het Burgumer Mar opgesteld.
      
    
    
      1.6.
      Op 1 oktober 2018 hebben R.M.G. van der Hut en M. Krijn, werkzaam bij Altenburg & Wymenga Ecologisch onderzoek, een rapportage “Aanvullende ecologische verkenning snelvaren Burgumer Mar” opgesteld.
      
    
    
      1.7.
      Op 16 oktober 2018 heeft het bureau Ruimtewerk een nadere analyse “Snelvaren op en rondom het Burgumer Mar” opgesteld.
      
    
    
      1.8.
      In zijn vergadering van 13 november 2018 heeft verweerder besloten om:
      1. de uitkomsten van de uitgevoerde onderzoeken voor kennisgeving aan te nemen;
      2. het toegevoegde PS-stuk gewijzigd vast te stellen en aan te bieden voor behandeling op 19 december 2018, inhoudende dat PS besluit om:
      
        I.	kennis te nemen van de conclusie dat voor het snelvaren in Noordoost-Friesland het Burgumer Mar de meest geschikte locatie lijkt te zijn;
        II.	de uitkomsten van het onderzoek inzake het snelvaren op het Burgumer Mar als input mee te nemen in de ‘Visie waterrecreatie’, maar ook voor de actualisatie van de beleidsnotitie ‘Snelle watersport in Fryslân’;
        III.	vooruitlopend op de onder besluitpunt II. genoemde actualisatie te komen tot een partiële wijziging van de beleidsnotitie ‘Snelle watersport in Fryslân’, zodat het snelvaren op het Burgumer Mar voor een periode van twee jaar mogelijk kan worden gemaakt in de vorm van een proef, onder de voorwaarden dat het snelvaren alleen is toegestaan:
        a.	in de periode tussen 15 juni en 15 september;
        b.	tussen 10.00 en 18.00 uur;
        c.	op het zuidwestelijke- of zuidoostelijke deel van het meer.
        IV.	voor de pilot een budget van 70.000 euro beschikbaar te stellen door de toegevoegde begrotingswijziging vast te stellen.
      
      
    
    
      1.9.
      
        In haar vergadering van 19 december 2018 heeft PS besloten om:
        I.	in te stemmen met de conclusie dat voor het snelvaren in Noordoost-Fryslân het Burgumer Mar de meest geschikte locatie lijkt te zijn;
        II.	de uitkomsten van het onderzoek inzake het snelvaren op het Burgumer Mar als input mee te nemen in de ‘Visie waterrecreatie’, maar ook voor de actualisatie van de beleidsnotitie ‘Snelle watersport in Fryslân’;
        III.	vooruitlopend op de onder besluitpunt II. genoemde actualisatie te komen tot een partiële wijziging van de beleidsnotitie ‘Snelle watersport in Fryslân’, zodat het snelvaren op het Burgumer Mar voor een periode van twee jaar mogelijk kan worden gemaakt in de vorm van een proef, onder de voorwaarden dat het snelvaren alleen is toegestaan:
      
      a.	in de periode tussen 15 juni en 15 september;
      b.	tussen 10.00 en 18.00 uur;
      c.	op het zuidwestelijke- of zuidoostelijke deel van het meer.
      IV.	voor de pilot een budget van 90.000 euro (inclusief 70.000 euro voor toezicht/ bedrijfsvoering) beschikbaar te stellen door de toegevoegde begrotingswijziging vast te stellen.
      
    
    
      1.10.
      
        Verweerder heeft op 19 maart 2019 een ontwerp-aanwijzingsbesluit snelvaartgebied pilot Burgumer Mar vastgesteld.
        Dit ontwerp-aanwijzingsbesluit is door verweerder ter inzage gelegd en gepubliceerd.
      
      
    
    
      1.11.
      Naar aanleiding van voormeld ontwerp-aanwijzingsbesluit heeft verzoekster bij brief van 4 mei 2019 een zienswijze bij verweerder ingediend.
      
    
    
      1.12.
      Verweerder heeft naar aanleiding van de ingediende zienswijzen op 27 mei 2019 een reactienota vastgesteld.
      
    
    
      1.13.
      Bij het bestreden besluit van 4 juni 2019 heeft verweerder, onder weerlegging van de zienswijze van verzoekster, het aanwijzingsbesluit betreffende de aanwijzing van snelvaargebieden pilot Burgumer Mar 2019-2020 vastgesteld.
      
    
  
  
    Overwegingen
    2. Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij de bestuursrechter beroep is ingesteld de voorzieningenrechter van de bestuursrechter op verzoeker een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
    
    3. Gesteld voor de vraag of er aanleiding bestaat de getroffen voorlopige voorziening te verlengen dan wel op te heffen, overweegt de voorzieningenrechter aan de hand van de door verzoekster ingebrachte gronden als volgt.
    
    
      
        Strijd met vigerend (provinciaal) beleid
      
    
    
      4.1.
      Verzoekster betoogt dat het Aanwijzingsbesluit in strijd komt met het vastgestelde provinciale (recreatie)beleid waarin de kernbegrippen rust en ruimte op en rondom de meren in Noordoost-Fryslân centraal staan. In dit verband wijst verzoekster erop dat vorengenoemde kernbegrippen als waarden zijn gesteld tegenover het drukke water in Zuidwest-Fryslân. Indien speedboten gaan snelvaren op het Burgumer Mar, zal de bestaande rust op en rondom het Burgumer Mar in de visie van verzoekster onherroepelijk te niet worden gedaan. Daarmee zullen de in jaren opgebouwde waarden van rust, ruimte en natuur op en rondom het Burgumer Mar verloren gaan voor de vele recreanten die juist daarvoor naar het Burgumur Mar komen. Indien het huidige imago van rust en ruimte op en rondom de Burgumer Mar verloren gaat wegens overlast van geluid en uitstoot van speedboten, zal dit imago in de toekomst volgens verzoekster slechts met grote moeite kunnen worden herwonnen. Daarnaast gaan door het snelvaren de kenmerkende natuurwaarden van het Burgumur Mar en omgeving verloren. Om die redenen moet niet worden overgegaan tot het houden van de in geding zijnde pilot, aldus verzoekster.
      
    
    
      4.2.
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat PS op 27 februari 2019 de visie “Water-recreatie in Fryslân” heeft vastgesteld. In dit verband wijst verweerder erop dat in die visie ruimte wordt geboden voor een divers palet aan gebruiksmogelijkheden. Volgens verweerder is de onderhavige pilot juist bedoeld om voordat wordt overgegaan tot een definitieve uitvoering van het Aanwijzingsbesluit inzicht te krijgen in de ecologische en andere gevolgen van snelvaren op het Burgumer Mar en daarmee de (on)mogelijkheden daarvoor. Naar de mening van verweerder biedt het provinciale beleidskader wel degelijk ruimte voor de in geding zijnde pilot. Daarnaast wijst verweerder erop dat met het besluit van 19 december 2018 van PS het beleidskader rondom snelle watersport in Fryslân zodanig is aangepast dat dit voor de duur van de pilot wel op het Burgumer Mar kan. Daarbij acht verweerder van belang dat na afloop van de pilot de uitkomsten worden meegenomen in een evaluatie en eventuele bijstelling van het beleidskader “Snelle watersport in Fryslân”, een en ander als uitwerking van de visie “Waterrecreatie in Fryslân”.
      
    
    
      4.3.
      De voorzieningenrechter stelt vast dat het vigerende provinciale beleid, zoals dat met name is neergelegd in laatstgenoemde stukken en in de provinciale verordening"Romte", voor de meren in Noord-Oost-Fryslân -waaronder het Burgumer Mar als onderdeel van de EHS- aangeeft dat bij de ontwikkeling van projecten en/of plannen moet worden uitgegaan van de voor dat gebied aangegeven kernwaarden rust en ruimte. Gelet hierop is de voorzieningenrechter van oordeel dat de pilot snelvaren op het Burgumer Mar als een inbreuk op deze regelgeving dient te worden beschouwd, aangezien deze pilot niet past in genoemde kernwaarden. Hoewel aan verweerder en PS niet de bevoegdheid kan worden ontzegd om naar aanleiding van gewijzigde inzichten eerder gemaakte beleidsmatige keuzes ongedaan te maken of daarvan gedeeltelijk af te wijken, dient aan de uitoefening van die bevoegdheid uit een oogpunt van onder meer rechtszekerheid hoge motiveringseisen te worden gesteld. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is in dit geval de afwijking van het vastgestelde beleid niet deugdelijk gemotiveerd. Hierbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat uit het besluitvormingsproces blijkt dat het bestreden besluit er kennelijk (slechts) toe strekt om een pilot te kunnen houden, waarvan de resultaten te zijner tijd als input wordt beschouwd voor een eventuele aanpassing van de visie “Waterrecreatie in Fryslân”, de beleidsnotitie “Snelle watersport in Fryslân” en het provinciaal streekplan. Van een gemotiveerde beleidswijziging of wijziging van regelgeving op het vlak van snelvaren op het Burgumur Mar, waar een aanwijzingsbesluit als het onderhavige op dient te berusten, is thans derhalve nog geen sprake. Evenmin is door verweerder dan wel PS duidelijk gemaakt of, en zo ja, om welke redenen snelvaren thans in afwijking van het eerdere consistente standpunt in dezen (wel) moet worden toegestaan. De voorzieningenrechter wijst in dit verband op hetgeen Altenburg en Wyminga in het rapport "Natuurtoets snelvaren Burgumur Mar" expliciet aangeven, te weten dat het aspect rust als wezenlijke waarde voor het Burgumur Mar dat deel uitmaakt van de EHS heeft te gelden en dat het evident is dat deze waarde door snelvaren wordt aangetast. Hetzelfde geldt voor de door Altenburg en Wyminga in voornoemd rapport geconstateerde dreigende aantasting van natuurwaarden, zoals onder meer de verstoring van diverse op de zogeheten rode lijst opgenomen vogelsoorten. Terecht merkt dit onderzoeksbureau dan ook op dat het aan verweerder dan wel PS is om te beoordelen of dit acceptabel wordt geacht. Een dergelijke afweging valt echter niet terug te vinden in het dossier en maakt dan ook geen onderdeel uit van de motivering van het bestreden besluit. Verweerder lijkt zich in dat opzicht te hebben beperkt tot een verwijzing naar de door Altenburg en Wyminga uitgebrachte rapporten, waarmee de motiveringsplicht wordt geschonden. Verder merkt de voorzieningenrechter op dat de enkele ter zitting door de gemachtigde van verweerder naar voren gebrachte stelling dat verweerder en leden van PS met voor- en tegenstanders van gedachten hebben gewisseld over voormelde pilot en dat die input bij de afweging en de beoordeling zou zijn betrokken, die schending van de motiveringsplicht niet opheft. Datzelfde geldt voor de opmerking van de kant van verweerder dat het hier (slechts) een pilot betreft en dat eerst nadien een definitief standpunt wordt bepaald of snelvaren (blijvend) moet worden toegestaan op het Burgumur Mar. Een en ander verhoudt zich niet met de eis dat een besluit als het onderhavige met inachtneming van het geldende rechtsregiem moet worden genomen en voor wat betreft de daarbij te maken keuze deugdelijk moet zijn gemotiveerd. Gelet hierop is de voorzieningenrechter van oordeel dat er in zoverre een motiveringsgebrek aan het bestreden besluit kleeft.
      
      
        
          Stikstofdeposite
        
      
    
    
      5.1.
      Verzoekster betoogt dat in dit geval een volledig doorlopen procedure in het kader van de Wet natuurbescherming (Wnb) ontbreekt, zodat de door verweerder verleende ontheffing nog niet definitief is. In dit verband wijst verzoekster erop dat er door haar een bezwaarschrift is ingediend tegen de door verweerder verleende ontheffing ingevolge de Wnb. Volgens verzoekster is een Wnb-ontheffing een absolute voorwaarde om de pilot snel-varen Burgumer Mar te kunnen uitvoeren. Sinds de recente uitspraak van 29 mei 2019 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS) inzake de Programmatische aanpak stikstof (PAS), kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2019:1603, is die kwestie in de visie van verzoekster des te prangender, aangezien de pilot snelvaren tot een (veel) hogere dispositie van stikstof zal leiden op nabij gelegen Natura 2000-gebieden zoals de Alde Feanen.
      
    
    
      5.2.
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat op 12 april 2019 een tijdelijke ontheffing, als bedoeld in artikel 3.1, tweede lid, van de Wnb in werking is getreden. In de visie van verweerder is er in zoverre geen belemmering om het Aanwijzingsbesluit uit te voeren. Daarbij acht verweerder van belang dat de onderhavige ontheffing formeel bezien geen onderdeel uitmaakt van het Aanwijzingsbesluit. Ten overvloede verwijst verweerder naar de onderbouwing van de ontheffing, waaruit volgt dat, mede gelet op de daarin genoemde mitigerende maatregelen, in beginsel niet te verwachten is dat er negatieve effecten op zullen treden ten aanzien van de betrokken soorten.
      
      
        5.3.1.
        De voorzieningenrechter overweegt dat, los van de vraag of de door verweerder bij besluit van 12 april 2019 verleende ontheffing ingevolge de Wnb in de onderhavige beoordeling kan worden betrokken, de overwegingen die tot voormelde ontheffing hebben geleid onweersproken een betekende rol hebben gespeeld bij de vraag of het Burgumur Mar bij wege van pilot kan worden aangewezen als een gebied voor snelvaren. In zoverre maakt de ontheffing onderdeel uit van de - reeds gebrekkig geachte- motivering van het in geding zijnde Aanwijzingsbesluit. Niet in geschil is verder dat voormelde pilot vanwege het gebruik van verbrandingsmotoren tijdens het snelvaren en de beoogde aantrekkende werking, een (substantiële) toename van stikstofdepositie tot gevolg heeft.
        
      
      
        5.3.2.
        De voorzieningenrechter stelt vervolgens vast dat het Burgumer Mar tot de EHS behoort en aangewezen is in het kader van het Natuurnetwerk Nederland (NNN). Verder dient te worden vastgesteld dat het Burgumer Mar zelf niet is aangewezen als een (voor stikstof gevoelig) Natura 2000-gebied. Voor het nabijgelegen Natura 2000-gebied Alde Feanen geldt dit echter wel.
        
      
      
        5.3.3.
        
          Uit de uitspraak van 29 mei 2019 van de AbRvS, kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2019: 1603, volgt dat deskundigenrapportages gebaseerd op de Aerius Calculator in het kader van het PAS-programma niet langer (meer) aan de besluitvorming in het kader van de Nbw ten grondslag mogen worden gelegd. Tussen partijen is niet in geschil, en de voorzieningenrechter neemt dit als een vaststaand gegeven aan, dat verweerder aan de verleende ontheffing een berekening met behulp van de Aerius Calculator ten grondslag heeft gelegd. In dit verband heeft de gemachtigde van verweerder ter zitting te kennen gegeven dat verweerder op de hoogte is van voormelde uitspraak van de AbRvS en bekend is met het gegeven dat de uitgevoerde berekening met behulp van de Aerius Calculator niet meer bruikbaar is. Verder heeft de gemachtigde van verweerder in dit verband ter zitting naar voren gebracht dat de effecten van de toename van stikstofdepositie op het Burgumer Mar en op het Natura 2000-gebied de Alde Feanen onduidelijk zijn en nader dienen te worden onderzocht. 
          Ingevolge artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, in samenhang gelezen met artikel 2.8, eerste lid, van de Wnb, had het naar het oordeel van de voorzieningenrechter op de weg van verweerder gelegen om aan de hand van een passende beoordeling te bezien of het bestreden besluit, al dan niet in samenhang bekeken met de door verweerder verleende ontheffing ingevolge de Wnb, zal leiden tot significante effecten in verband met de toename van stikstofdepositie op de natuur in het Burgumer Mar en op het voor stikstofgevoelige en reeds overbelaste Natura 2000-gebied de Alde Feanen. Hierbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat het bestreden besluit een noodzakelijke voorwaarde is om voormelde pilot, waarbij sprake is van een toename van de stikstofdepositie, mogelijk te maken. Door in het besluitvormingsproces in het kader van het Aanwijzingsbesluit voorbij te gaan aan de vraag of de Wnb, mede gelet op voormelde uitspraak van de AbRvS, op voorhand aan dit bestreden besluit in de weg staat, heeft verweerder het op hem rustende zorgvuldigheidsbeginsel, als bedoeld in artikel 3:2 van de Awb, niet in acht genomen. Ook in zoverre berust het bestreden besluit op een ondeugdelijke motivering, hetgeen schending van artikel 3:46 van de Awb met zich brengt. 
          Gegeven de onzekerheden voor wat betreft de vraag of er sprake is van significante effecten op de natuur als gevolg van de toename van stikstofdepositie als gevolg van het bestreden besluit, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om na een afweging van de betrokken belangen de eerder bij uitspraak van 18 juli 2019 uitgesproken schorsing van het bestreden Aanwijzingsbesluit te verlengen tot zes weken, nadat door de rechtbank op het beroep van verzoekster is beslist. Hierbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat niet valt uit te sluiten dat uitvoering van het bestreden Aanwijzingsbesluit significante effecten heeft op de natuur, zodat een passende beoordeling in dit geval is vereist. Gelet hierop dienen de door verzoekster naar voren gebrachte belangen in het kader van de bescherming van de natuur te prevaleren boven de belangen van verweerder en derde-belanghebbende.
        
        
        
          
            Natuurwaarden Burgumer Mar
          
        
      
    
    
      6.1.
      De voorzieningenrechter stelt vast dat uit met name het verhandelde ter zitting naar voren komt, dat verweerder geen medewerking wenst te verlenen aan voormelde pilot, indien uit de door Altenburg en Wymenga verrichte natuuronderzoeken blijkt dat de natuurwaarden van het Burgumer Mar (ernstig) worden aangetast. Verwezen is naar de rapportages “Indicatieve voortoets” , “Natuurtoets snelvaren Burgumur Mar” en “Aanvullende ecologische verkenning”. Aldus toetsend komt de voorzieningenrechter tot de volgende bevindingen.
      
      
        6.2.1.
        In de rapportage “Indicatieve voortoets” is als conclusie vermeld dat het snelvaren op het Burgumer Mar negatieve effecten kan hebben op de aanwezige natuurwaarden. Het gaat vooral om de mogelijke verstorende effecten door geluid en activiteit, en daarnaast de mogelijke fysieke effecten op aanwezige rietkragen. Dit kan leiden tot schade aan rietkragen maar ook schade aan nesten of foerageplekken van daar aanwezige (broed)vogels. Door middel van zoneringsmaatregelen in ruimte en tijd kunnen verstoringseffecten wellicht beperkt worden. Dit geldt mogelijk niet voor de fysieke schade aan rietkragen en waterplanten. Om deze laatste vraag te beantwoorden is het noodzakelijk om nadere informatie in te winnen, aldus Altenburg en Wyminga.
        
      
      
        6.2.2.
        
          In de rapportage “Natuurtoets snelvaren Burgumur Mar” is met betrekking tot geluidsverstoring onder meer vermeld dat het algemeen bekend en goed gedocumenteerd is dat geluid als continu of impulsgeluid een verstorend effect kan hebben op vogels, en in mindere mate gedocumenteerd, op (andere) dieren. Specifieke gegevens over de geluidsbelasting van speedboten in relatie tot watervogels is niet voorhanden. Echter, door gebruik te maken van de drempelwaarde van een daarvoor gevoelige soort als de roerdomp, die voorkomt in de oeverzone van het meer, kan een afstand van 275 meter als maximale verstoringsafstand worden gehanteerd voor geluidsverstoring door snelvaren (het door Altenburg en Wyminga voor (watervogels) en mogelijk (andere) dieren, zoals de otter, aangehouden worst-case scenario).
          In voormelde rapportage is met betrekking tot visuele verstoring onder meer vermeld dat het algemeen bekend en goed gedocumenteerd is dat visuele verstoring een effect kan hebben op (water)vogels. Vogels vliegen op bij naderende boten en kunnen blijvend hun nesten verlaten of geen nesten meer vestigen indien zich continue verstoring in voornoemde zin voordoet. Als verstoringsafstand voor visuele hinder wordt in de literatuur een afstand genoemd van 250 meter, specifiek voor de recreatievaart. Ook dit kan volgens de voorzieningenrechter worden gezien als een worst case scenario voor (water)vogels en (andere) dieren.
          In voormelde rapportage is met betrekking tot fysieke verstoring onder meer vermeld dat snelvaren door golfslag indirecte en directe fysieke effecten kan hebben. Directe effecten hebben te maken met nesten en waterplanten in de oeverzone die beschadigd raken, en indirecte effecten met het achteruitgaan van de rietkraag. Of dit ook speelt bij een meer van deze omvang is zonder nader onderzoek niet volledig duidelijk. De nadelige fysieke effecten van snelvaren kunnen alleen kwalitatief worden geduid en niet gekwantificeerd worden.
        
        
      
      
        6.2.3.
        
          In de rapportage “Aanvullende ecologische verkenning” is met betrekking tot geluidsverstoring onder meer vermeld dat de verwachting is dat in werkelijkheid langzamer gevaren wordt, zodat de geluidsproductie van speedboten lager ligt. Uit de geluidsanalyse van het GeluidBuro komt naar voren dat het gemiddelde bronvermogen van drie verschillende speedboten 106 dB bedraagt wanneer op volle kracht wordt gevaren. Het Geluidburo heeft in de geluidsanalyse gemiddelde dagwaarden van de geluidswaarden berekend. Uit die analyse blijkt dat het daggemiddelde de drempelwaarde van 52 dB niet overschrijdt, zodat de verstoringsafstand door geluid verwaarloosbaar lijkt. Dat betekent echter niet dat verstoring van de roerdomp en andere op de rode lijst genoemde vogels -zoals geinventariseerd door Altenburg en Wyminga- kan worden uitgesloten. Het voorbijvaren van een speedboot kan als gevolg van de geluidsbelasting een kortdurende verstoring teweegbrengen. Er is dan niet sprake van een continue geluidsbelasting, maar van impulsgeluid (een kortdurende hoge piekbelasting). Het effect van deze verstoringsincidenten hangt af van de frequentie en de duur van het langsvaren en de geluidsbelasting. Dat is op dit moment echter niet bekend, aldus dit bureau. De afstand waarop dit effect optreedt, hangt af van de bronbelasting. Langzamer varen reduceert, zoals hierboven beschreven, de verstoringsafstand door geluid. In dat geval is niet de geluids-belasting bepalend, maar zijn de zichtbaarheid van een op hoge snelheid passerend vaartuig en de menselijke activiteiten dat. Deze is voor de meest verstoringsgevoelige soort -de roerdomp- gesteld op 250 meter.
          In voormelde rapportage is met betrekking tot mitigerende maatregelen vermeld dat ten aanzien van verstoring door zicht en geluid maatregelen kunnen worden getroffen die het effect van verstoring door snelvaren kunnen beperken. De verstoringsafstand voor geluid kan beperkt worden door het bronvermogen te beperken. Is het bronvermogen lager dan ongeveer 105 dB(A), dan is de visuele verstoringsafstand groter en bepalend. Een beperking van de visuele verstoringsafstand is alleen mogelijk door afscherming van de zichtbaarheid van passerende recreanten. Dit geldt zowel voor waterrecreatie als landrecreatie. Afscherming van de zichtbaarheid van passerende vaartuigen, met inbegrip van speedboten, zou betekenen dat een vooroever aangelegd moet worden. Dit is geen reële optie. Het zou een (te) grote landschappelijke inbreuk zijn. De oeverzone zou in de luwte komen te liggen. Uitspoeling van oud plantenmateriaal wordt dan beperkt, zodat verlanding van het riet in de oeverzone optreedt. Mitigatie komt daarom neer op het beperken van de afstand van het snelvaren tot de oever. Ten zuiden van het Prinses Margriet-kanaal is de oostelijke oever van betekenis voor de roerdomp, de westelijke oever niet. Hier broeden en foerageren echter wel (beschermde) watervogels en moerasvogels in de oeverzone die verstoring kunnen ondervinden. Daarnaast zijn waterplanten gevoelig voor golfslag. In het noordoosten van Fryslân zijn ondergedoken waterplanten gevoelig voor golfslag (Van Belle & Postma 2014). Rekening houdend met de aanwezige natuurwaarden is voor de zuidwestoever een verstoringsafstand van 100 meter van toepassing en voor de oostoever 250 meter, aldus vorengenoemde rapportage.
        
        
      
    
    
      6.3.
      
        De voorzieningenrechter stelt voorop dat gelet op de kernwaarden van het tot de EHS behorende Burgumer Mar, uit het samenstel van rapportages van Altenburg en Wymenga moet worden afgeleid dat als vaststaand moet worden aangenomen dat de aanwezige natuurwaarden van het Burgumer Mar worden aangetast. Ter beoordeling ligt slechts voor de vraag of desalniettemin snelvaren onder voorwaarden kan worden toegestaan . 
        Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is verweerder in dit geval niet zonder meer op basis van het samenstel van voormelde rapportages tot de conclusie kunnen komen dat de aantasting van de natuurwaarden van het Burgumer Mar als gevolg van voormelde pilot niet aan het nemen van het bestreden besluit in de weg staat. Evenmin heeft verweerder naar het oordeel van de voorzieningenrechter doorslaggevende betekenis mogen toekennen aan de bevindingen en de daarop gebaseerde conclusie in de rapportage “Aanvullende ecologische verkenning” met betrekking tot mitigatie. Hierbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat de bevindingen en de daarop gebaseerde conclusies in voormeld rapport, moeilijk te rijmen zijn met de twee eerdere rapportages, waarin nadrukkelijk wordt vermeld dat in een worst-case-scenario voor wat betreft het geluidsaspect dient te worden uitgegaan van een in acht te nemen afstand van 275 meter tot aan de oever dan wel de rietkragen van het westelijke gedeelte van het Burgumer Mar. Verder neemt de voorzieningenrechter hierbij in aanmerking dat verweerder niet zonder meer doorslaggevende betekenis heeft mogen toekennen aan de in de rapportage “Aanvullende ecologische verkenning” gestelde verwachting dat de speedboten in het kader van het snelvaren niet meer dan 80 dB(A) aan geluid zullen produceren, zonder dat die verwachting is gestoeld op verifieerbare gegevens. In dit kader kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet worden voorbij gegaan aan het feit dat in de rapportage “Natuurtoets snelvaren Burgumur Mar” tot de conclusie wordt gekomen dat in een worst-case-scenario uitgegaan dient te worden van een maximale geluidsproductie van 110 dB(A) door speedboten tijdens het snelvaren en dat om die reden een minimale afstand van 275 meter in acht dient te worden genomen teneinde niet boven de door Altenburg en Wyminga genoemde drempelwaarde uit te komen. Dat deze drempelwaarde slechts zou behoeven te worden aangehouden voor de roerdomp en niet de andere in het rapport "Natuurtoets snelvaren Burgumur Mar" genoemde (beschermde) vogelsoorten zoals onder meer de snor, meerkoet, kleine karekiet, bruine kiekendief en waterhoen -waarvan moet worden aangenomen dat die voorkomen in het hier aan de orde zijnde gebied- volgt niet uit laatstgenoemd rapport. Het rapport "Aanvullende ecologische verkenning" lijkt daaraan voorbij te gaan, daar waar het in dat rapport handelt om te nemen mitigerende maatregelen. Hetzelfde geldt voor de aan te houden afstanden voor visuele en fysieke hinder, zoals hier voren omschreven. 
        Gelet op de in die zin uiteenlopende bevindingen en de daarop gebaseerde conclusies heeft verweerder naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet voldaan aan de op hem rustende vergewisplicht, als bedoeld in artikel 3:9 van de Awb. Hieruit volgt dat verweerder voormeld samenstel van rapportages niet zonder meer aan het bestreden besluit ten grondslag heeft kunnen leggen, aangezien verweerder in strijd met het op hem rustende zorgvuldigheidsbeginsel, als bedoeld in artikel 3:2 van de Awb, onvoldoende heeft onderzocht of voormelde rapportages op de juiste uitgangspunten zijn gebaseerd en de bevindingen in de diverse rapportages consistent kunnen worden geacht. 
        Daar komt nog bij dat Altenburg en Wyminga aanvullend onderzoek naar de schadelijke effecten op natuurwaarden in het Burgumur Mar aangewezen achten en dat daartoe voorafgaande aan het nemen van het bestreden besluit niet is overgegaan. Kortheidshalve verwijst de voorzieningenrechter naar hetgeen eerder in dit verband in de overwegingen 6.2.1. tot en met 6.2.3. is overwogen. 
        Vorenstaande brengt naar het oordeel van de voorzieningenrechter met zich dat het bestreden besluit ook in zoverre berust op een ondeugdelijke motivering. Ook in zoverre bestaat er aanleiding om de bij uitspraak van 18 juli 2019 uitgesproken schorsing bij wege van voorlopige voorziening te verlengen, zoals in rechtsoverweging 5.3.3. is bepaald.
      
      
      
        
          Bevoegdheid verweerder
        
      
      7. De vraag of verweerder bevoegd is om ingevolge de Scheepvaartverkeerswet, in samenhang gelezen met artikel 3 van het Besluit administratieve bepalingen scheepvaart-verkeer (Babs), het bestreden besluit te nemen leent zich net als de vraag of (andere) verkeersbesluiten in de zin van deze wet nodig zijn om de pilot snelvaren mogelijk te maken, niet voor een beantwoording in de onderhavige procedure. Dit brengt met zich dat deze vragen moeten worden betrokken bij de inhoudelijke behandeling van het beroep. Meer specifiek is dan bijvoorbeeld aan de orde de vraag of recreatiebelangen als specifieke belangen worden genoemd in voormeld artikel van het Babs, waaruit de bevoegdheid van verweerder voor het nemen van het bestreden besluit zou voortvloeien.
      Hetzelfde geldt naar het oordeel van de voorzieningenrechter voor de vraag of in dit geval een (gewijzigde) watervergunning van het Wetterskip Fryslân benodigd is voor voormelde pilot.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      8. Gelet op de in rechtsoverweging 4.3., 5.3.3. en 6.3. geconstateerde gebreken in het bestreden besluit ziet de voorzieningenrechter aanleiding om het verzoek om voorlopige voorziening toe te wijzen, in de zin zoals in rechtsoverweging 5.3.3. is bepaald. Dit betekent dat de bij uitspraak van 18 juli 2019 uitgesproken schorsing van het bestreden Aanwijzingsbesluit zal worden verlengd tot zes weken, nadat door de rechtbank op het beroep van verzoekster is beslist.
      
      9. Aangezien het verzoek om voorlopige voorziening wordt toegewezen, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om verweerder ingevolge artikel 8:75 van de Awb in de proceskosten van verzoekster te veroordelen. Ingevolge het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) kunnen deze kosten worden begroot op € 28,60, zijnde de reiskosten van de gemachtigde van verzoekster (Eastermar - Groningen v.v.). Verder ziet de voorzieningenrechter aanleiding om te bepalen dat verweerder het door verzoekster betaalde griffierecht ad € 345,-- aan haar dient te vergoeden.    
      
      
        Beslist wordt als volgt.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
    - wijst het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening toe;
    - bepaalt dat de bij uitspraak van 18 juli 2019 uitgesproken schorsing van het bestreden Aanwijzingsbesluit wordt verlengd tot zes weken, nadat door de rechtbank is beslist op het beroep van verzoekster;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekster ten bedrage van € 28,60 en bepaalt dat verweerder deze kosten aan verzoekster dient te vergoeden;
    - bepaalt dat verweerder het door verzoekster betaalde griffierecht ad € 345,-- aan haar dient te vergoeden.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T.F. Bruinenberg, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. H.L.A. van Kats als griffier. 
      De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 augustus 2019.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      De griffier                                                                                           De voorzieningenrechter
    
    
    
      Afschrift verzonden op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.