ECLI:NL:RBGEL:2025:1484, Rechtbank Gelderland, 26-02-2025, ARN 24-1625
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2025-02-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Beroep tegen afwijzing aanvraag om exploitatievergunning voor een cafetaria in Nijmegen. De burgemeester mocht deze aanvraag afwijzen op de grond dat de feitelijke exploitatie van de cafetaria niet in overeenstemming zal zijn met de aanvraag en op de grond dat de woon- en leefsituatie en de openbare orde rond de cafetaria door de exploitatie op ontoelaatbare wijze negatief zal worden beïnvloed. Beroep ongegrond.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 24/1625 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van
    
    
      in de zaak tussen
    
    
  
  
    
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser,
    
      
        
          [eiser]
        , uit [woonplaats] , eiseres,
      
        h.o.d.n. [bedrijf] ( [bedrijf] ),
      samen: eisers
      (gemachtigde: mr. R.J. Verweij),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    de burgemeester van de gemeente Nijmegen 
    (gemachtigde: mr. M. Spoeltman).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de afwijzing van hun aanvraag om een exploitatievergunning voor horecagelegenheid [bedrijf] (de inrichting) aan het [locatie] in [woonplaats] .
    
    
    
      1.1.
      De burgemeester heeft de aanvraag van eisers met het besluit van 31 juli 2023 afgewezen. Met het bestreden besluit van 13 februari 2024 op het bezwaar van eisers is de burgemeester bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
      
    
    
      1.2.
      De burgemeester heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep, samen met de zaken ARN 23/2427 en ARN 23/2428, op 17 december 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers en de gemachtigde van de burgemeester.
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2.	De inrichting werd tot 1 maart 2022 gezamenlijk geëxploiteerd door eiseres en de heer [exploitant] . Hiervoor waren zij in het bezit van een exploitatievergunning van 
      10 januari 2019. De heer [exploitant] is op 1 maart 2022 uit de vennootschap onder firma (vof) uitgetreden. Op 22 maart 2022 is eiser als vennoot toegetreden. Als gevolg van deze wijziging van de vennoten heeft de burgemeester de inrichting gesloten, omdat eisers niet (langer) in het bezit waren van een exploitatievergunning. Daarna hebben eisers ten minste twee nieuwe aanvragen om een exploitatievergunning ingediend, die de burgemeester buiten behandeling heeft gesteld. Eisers hebben tegen deze besluiten beroep ingesteld. Op dat beroep (met zaaknummer ARN 23/2427) heeft de rechtbank vandaag uitspraak gedaan.
    
    
    
      2.1.
      Op 10 december 2022 hebben eisers de aanvraag om een exploitatievergunning gedaan die aan dit beroep ten grondslag ligt. De burgemeester heeft deze aanvraag met het besluit van 31 juli 2023 afgewezen, omdat volgens hem redelijkerwijs moet worden aangenomen dat de feitelijke toestand van de inrichting niet in overeenstemming zal zijn met de aanvraag. Volgens de burgemeester zullen de heren [medewerker] en [medewerker] , beiden medewerker bij eisers, een leidinggevende rol gaan vervullen in de inrichting. Verder vindt de burgemeester dat de woon- en leefsituatie en de openbare orde in de omgeving van de inrichting op ontoelaatbare wijze negatief zal worden beïnvloed. De burgemeester heeft dat gebaseerd op een politierapportage van 3 november 2022 met daarin verschillende incidenten bij zowel deze inrichting als het naastgelegen lunchcafé (beiden door eisers geëxploiteerd), een openbare-ordewaarschuwing van 25 augustus 2021 bij het lunchcafé en een boeterapport van 29 juli 2022 met betrekking tot een overtreding van de Alcoholwet.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van de aanvraag om een exploitatievergunning. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
    
    4. Het beroep is ongegrond. De burgemeester mocht de aanvraag afwijzen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    
    
      
        Mocht de burgemeester de aanvraag afwijzen op de grond dat de feitelijke exploitatie niet in overeenstemming zal zijn met de aanvraag?
      
    
    5. Eisers betogen dat de burgemeester de aanvraag ten onrechte heeft afgewezen op de grond dat de feitelijke exploitatie niet in overeenstemming zal zijn met de aanvraag. In de eerste plaats bestond deze afwijzingsgrond nog niet toen de aanvraag was gedaan, dus mag de burgemeester de afwijzing van de exploitatievergunning ook niet op die grond baseren. Verder hebben eisers in bezwaar uiteengezet waarom het niet mogelijk is dat de heren [medewerker] en [medewerker] de inrichting feitelijk gaan exploiteren. Eén van de redenen daarvoor is dat de arbeidsovereenkomst met deze medewerkers inmiddels is beëindigd. Eisers wijzen ter onderbouwing nog op enkele foto’s van de inrichting.
    
    
      5.1.
      
        Dit betoog slaagt niet. De burgemeester stelt zich terecht op het standpunt dat hij de aanvraag mocht afwijzen op de grond dat de feitelijke exploitatie van de inrichting niet met de aanvraag in overeenstemming zal zijn. De rechtbank stelt voorop dat deze afwijzingsgrond in de APV is opgenomen vóór het nemen van het besluit van 31 juli 2023. Omdat de burgemeester bij het nemen van een besluit op een aanvraag het dan geldende recht moet hanteren, had de burgemeester niet – zoals eisers stellen – moeten afzien van het gebruik van deze afwijzingsgrond. Verder heeft de burgemeester zich in het besluit van 
        31 juli 2023 gemotiveerd op het standpunt gesteld dat de feitelijke situatie in de inrichting niet in overeenstemming zal zijn met de aanvraag. Uit de onder 2.1 genoemde rapportages blijkt volgens de burgemeester dat zowel de heer [medewerker] als de heer [medewerker] zich uitgeven als eigenaar of leidinggevende, omdat zij bij alle contact- en controlemomenten door de politie en gemeente nadrukkelijk in beeld zijn, zich uitgeven als exploitant of beheerder en hun functie in hun arbeidsovereenkomst ruim wordt omschreven (‘medewerker in de ruimste zin’). Voor de heer [medewerker] komt daar nog bij dat hij inzage heeft gevraagd in de openbare-ordewaarschuwing die in 2021 is gegeven, dat aan het Horeca Actie Team van de gemeente is gemeld dat hij over een VOG beschikt en dat hij regelmatig in beeld is gekomen bij de politie in een voertuig op naam van de vof zonder dat hij op dat moment bedrijfsmatige activiteiten voor de vof verrichtte. Voor de heer [medewerker] speelt daarbij mee dat hij op zijn privé-Facebookaccount de inventaris van de inrichting te koop heeft aangeboden nadat deze door de burgemeester is gesloten en dat hij zich in De Gelderlander heeft voorgesteld als eigenaar van de inrichting. De rechtbank kan deze motivering volgen. Eisers verwijzen weliswaar naar wat zij hiertegen in bezwaar hebben aangevoerd, maar in bezwaar is een groot deel van deze motivering onbetwist gebleven. Dat wat eisers wel hebben betwist en in beroep hebben herhaald, kan naar het oordeel van de rechtbank niet in zodanige mate afdoen aan de motivering van het besluit van 31 juli 2023 dat maakt dat de burgemeester onvoldoende zou hebben gemotiveerd waarom de heer [medewerker] en de heer [medewerker] een prominentere rol in de inrichting spelen dan uit de aanvraag blijkt. Zelfs als de rechtbank het betwiste gedeelte van de motivering van de burgemeester buiten beschouwing laat, blijft er naar het oordeel van de rechtbank nog voldoende feitelijke grondslag over om de afwijzingsgrond te kunnen dragen.
      
      
      
        
          Mocht de burgemeester de aanvraag afwijzen op de grond dat de openbare orde en het woon- en leefklimaat door de inrichting op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed?
        
        6.	Eisers betogen dat de burgemeester de aanvraag niet mocht afwijzen op de grond dat de woon- en leefsituatie en de openbare orde door het bedrijf op ontoelaatbare wijze nadelig zullen worden beïnvloed.
      
      
    
    
      6.1.
      De burgemeester kan de aanvraag om een exploitatievergunning afwijzen als naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van de inrichting of de openbare orde op ontoelaatbare wijze negatief wordt beïnvloed door de aanwezigheid van de inrichting of de bedrijfsactiviteiten. De burgemeester houdt daarbij rekening met zes factoren, waaronder de wijze van bedrijfsvoering van de exploitant in deze of in andere inrichtingen en de wijze van exploitatie van de inrichting in het verleden.
      
      
        
          Beoordelingskader
        
      
      7. Eisers stellen allereerst dat de burgemeester in het kader van deze afwijzingsgrond moet beoordelen of de exploitant van ‘slecht levensgedrag’ is, en dat de burgemeester daarbij moet uitleggen waarom dit slechte levensgedrag van belang is voor de exploitatie van een horeca-inrichting en rekening moet houden met de beleidsregels die hij hierover heeft opgesteld. Dit betoog treft echter geen doel. De burgemeester heeft de aanvraag immers niet afgewezen op de grond dat de exploitant van slecht levensgedrag is, maar op de grond dat de openbare orde en het woon- en leefklimaat naar zijn oordeel op ontoelaatbare wijze negatief wordt beïnvloed. Het valt niet in te zien waarom de burgemeester in dat verband, naast de factoren die al in artikel 2:33, derde lid, van de APV van Nijmegen worden genoemd, rekening moet houden met eventueel slecht levensgedrag van de exploitant van de inrichting. De door eisers aangehaalde rechtspraak en beleidsregels zijn voor de beoordeling van het bestreden besluit om die reden eveneens niet van belang.
      
      
        
          Openbare orde en woon- en leefklimaat
        
      
      8. Eisers betogen verder dat de burgemeester zijn oordeel dat het woon- en leefklimaat en de openbare orde negatief worden beïnvloed niet mocht baseren op de rapportages en incidenten genoemd onder 2.1. De openbare-ordewaarschuwing van 25 augustus 2021 bij het lunchcafé is daarvoor te oud en het boeterapport van 29 juni 2022 is volgens eisers onjuist. Daarnaast zijn de rapportages allemaal pas opgesteld nádat de inrichtingen van eisers zijn gesloten. Eisers benadrukken dat eiseres nooit enige waarschuwing heeft gekregen, dat zij nooit met de genoemde incidenten is geconfronteerd en dat er nooit aanleiding heeft bestaan om de exploitatievergunning in te trekken. Bovendien is het lunchcafé, waarin de meeste incidenten zich hebben voorgedaan, inmiddels gesloten, zodat vanuit die inrichting geen vrees voor overlast meer valt te verwachten. Tot slot heeft de burgemeester zijn oordeel ten onrechte mede gebaseerd op de eerder opgelegde last onder bestuursdwang voor deze inrichting en de twee buiten behandeling gestelde aanvragen om een exploitatievergunning, omdat eisers daartegen beroep hebben ingesteld bij de rechtbank en de rechtbank daar nog een oordeel over moet geven.
      
    
    
      8.1.
      Bij de beoordeling of de openbare orde of het woon- en leefklimaat door de inrichting ontoelaatbaar op negatieve wijze wordt beïnvloed, houdt de burgemeester – op grond van artikel 2:33, derde lid, van de APV van Nijmegen en zoals hiervoor onder 6.1 overwogen – in elk geval rekening met een zestal factoren. Voor zover eisers, net als in bezwaar, hebben betoogd dat de burgemeester zijn beoordeling niet mocht baseren op incidenten bij het lunchcafé, volgt de rechtbank hen daar niet in. Afgezien nog van het feit dat artikel 2:33, derde lid, van de APV niet limitatief bepaalt met welke factoren de burgemeester rekening moet houden, is de rechtbank van oordeel dat de (exploitatie van de) inrichting zodanig verweven is met (de exploitatie van) het lunchcafé dat het niet onredelijk is dat de burgemeester bij zijn beoordeling ook kijkt naar incidenten die zich bij het lunchcafé hebben voorgedaan. De rechtbank acht daartoe van belang dat het bij beide inrichtingen gaat om dezelfde exploitant(en) met dezelfde medewerkers, en dat de beide inrichtingen in hetzelfde pand gevestigd waren en met elkaar verbonden leken via een deur. Het gaat dus bij beide inrichtingen om dezelfde locatie en dus hetzelfde woon- en leefklimaat.
      
    
    
      8.2.
      
        Het betoog van eisers slaagt niet. De rechtbank volgt eisers allereerst niet in hun stelling dat de rapportages zijn opgesteld na het sluiten van de inrichtingen. De openbare-ordewaarschuwing van 25 augustus 2021 en het boeterapport van 29 juni 2022 zijn in elk geval van vóór de sluitingen van de inrichtingen. Verder is de politierapportage van 
        3 november 2022 zelf weliswaar na die tijd opgesteld, maar dateren de meeste incidenten uit die rapportage nog van vóór de sluiting. Verder volgt de rechtbank eisers niet in hun stelling dat de burgemeester de openbare-ordewaarschuwing en het boeterapport niet aan de afwijzing ten grondslag mocht leggen. De openbare-ordewaarschuwing was op het moment van het besluit van 31 juli 2021 weliswaar (bijna) twee jaar oud, maar daarbij moet worden opgemerkt dat de inrichting waarvoor die waarschuwing is gegeven in september 2022 is gesloten. Op dat moment was de waarschuwing net iets ouder dan een jaar. Gelet op de sluiting is het navolgbaar dat de burgemeester zich voornamelijk heeft gericht op incidenten die zich vóór de sluiting hebben voorgedaan en zich in het besluit dus heeft gericht op wat oudere incidenten. Verder volgt uit het boeterapport van 29 juni 2022 dat in of bij de inrichting alcohol werd geschonken, of in elk geval de consumptie van alcohol werd toegestaan zonder dat daarvoor een alcoholvergunning was afgegeven. De bevindingen van de opsteller van het boeterapport worden ondersteund door foto’s en door verklaringen van de heer [medewerker] over het bestaan van een alcoholvergunning “voor het gehele pand”. Eisers hebben niet uitgelegd waarom het boeterapport onjuist is, maar slechts volstaan met een enkele stelling. De rechtbank ziet zonder nadere toelichting echter niet in waarom het boeterapport onjuist zou zijn, zodat de burgemeester op basis daarvan mocht concluderen dat er in of bij de inrichtingen overtredingen van de Alcoholwet plaatsvonden. De burgemeester mocht daarom alleen al uit de onder 2.1 genoemde rapporten afleiden dat het woon- en leefklimaat en de openbare orde door de inrichting op ontoelaatbare wijze negatief zal worden beïnvloed. De vraag of de burgemeester zich (ook) mocht baseren op de sluiting van de inrichting en de twee buitenbehandelingstellingen kan daarom onbeantwoord blijven. Dat eiseres niet eerder met deze en met de incidenten uit de politierapportage van 
        3 november 2022 is geconfronteerd en dat nooit aanleiding heeft bestaan om de exploitatievergunning in te trekken, maakt het voorgaande tot slot niet anders. Los nog van het feit dat eiseres zelf (ook) bij veel incidenten uit de politierapportage in beeld is, stelt de burgemeester zich terecht op het standpunt dat de vraag of bij incidenten handhavend moet worden opgetreden op zichzelf genomen losstaat van de beoordeling van een verwachte negatieve beïnvloeding van het woon- en leefklimaat of de openbare orde die bij de beoordeling van een nieuwe aanvraag om een exploitatievergunning wordt gedaan.
      
      
      
        
          Conclusie
        
        9.	Het betoog van eisers slaagt niet. De burgemeester mocht de aanvraag om een exploitatievergunning afwijzen op de grond dat aangenomen moet worden dat de inrichting het woon- en leefklimaat en de openbare orde in de omgeving ontoelaatbaar op nadelige wijze zal beïnvloeden.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      10.	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eisers geen gelijk krijgen en de afwijzing van de aanvraag om een exploitatievergunning in stand blijft. Eisers krijgen daarom geen vergoeding voor hun proceskosten. Eisers krijgen ook het griffierecht niet terug.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J. Post, rechter, in aanwezigheid van mr. S.J.B. ter Beke, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Deze afwijzingsgrond staat in artikel 2:33, eerste lid, aanhef en onder g, van de Algemene plaatselijke verordening (APV) van Nijmegen.
  
  
     Deze afwijzingsgrond staat in artikel 2:33, tweede lid, van de APV van Nijmegen.
  
  
     De rechtbank verwijst naar de punten 19 tot en met 23 van het bezwaarschrift van 2 oktober 2023.
  
  
     Dat staat in artikel 2:33, tweede lid, van de APV van Nijmegen.
  
  
     Dat volgt uit artikel 2:33, derde lid, aanhef en onder e en f, van de APV van Nijmegen.
  
  
     Eisers wijzen op ABRvS 25 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1493.
  
  
     Eisers wijzen op de Beleidsregels beoordeling levensgedrag 2022.
  
  
     Die afwijzingsgrond volgt uit artikel 2:33, eerste lid, aanhef en onder f, van de APV van Nijmegen.
  
  
     Het gaat daarbij om het beroep met zaaknummer ARN 23/2427.
  
  
     Zie het boeterapport van 29 juni 2022, p. 2-3.
  
  
     De incidenten uit deze politierapportage dateren van 2 januari 2022 tot en met 21 oktober 2022.