ECLI:NL:RVS:2009:BH3251, Raad van State, 18-02-2009, 200804345/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-02-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 maart 2007 heeft de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (hierna: de staatssecretaris) het verzoek van [appellant] grotendeels ingewilligd om openbaarmaking van documenten op basis waarvan is besloten per 1 augustus 2007 de bekostiging van basisschool Abraham el Khaliel te beëindigen, met uitzondering van enkele passages.

200804345/1.
      Datum uitspraak: 18 februari 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 24 april 2008 in zaak nr. 07/2458 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 maart 2007 heeft de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (hierna: de staatssecretaris) het verzoek van [appellant] grotendeels ingewilligd om openbaarmaking van documenten op basis waarvan is besloten per 1 augustus 2007 de bekostiging van basisschool Abraham el Khaliel te beëindigen, met uitzondering van enkele passages.
    
    Bij besluit van 31 augustus 2007 heeft de staatssecretaris het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 24 april 2008, verzonden op 8 mei 2008, heeft de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de staatssecretaris opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 juni 2008, hoger beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij brief van 30 juni 2008 heeft [appellant] toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    
    Bij nieuw besluit op bezwaar van 10 juni 2008 heeft de staatssecretaris het bezwaar tegen het besluit van 28 maart 2007 gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 januari 2009, waar [appellant], in persoon, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.Y. van Hattum, en bijgestaan door mr. drs. N. Bond, ambtenaren bij het ministerie, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder b, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) wordt in deze wet onder bestuurlijke aangelegenheid verstaan een aangelegenheid die betrekking heeft op het beleid van een bestuursorgaan daaronder begrepen de voorbereiding en uitvoering ervan.
    
    Ingevolge die aanhef en onder c, wordt in deze wet onder intern beraad verstaan het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid.
    
    Ingevolge diezelfde aanhef en onder f, wordt onder persoonlijke beleidsopvatting verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan eenieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    
    Ingevolge het vijfde lid van dit artikel wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
    
    Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
    
    Ingevolge het tweede lid kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
    
    2.2. De staatssecretaris heeft, voor zover thans van belang, een voortgangsrapport van 26 september 2006 openbaar gemaakt met uitzondering van één passage, dit ter voorkoming van onevenredige benadeling van een bij de aangelegenheid betrokken persoon. Verder heeft de staatssecretaris een notitie van het interimbestuur van de stichting Islamitische Basisscholen Amsterdam (hierna: SIBA) van 9 februari 2007 aan de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen openbaar gemaakt behoudens een tweetal passages, die betrekking hebben op cultuur- en identiteitsproblemen respectievelijk de wenselijkheid van een integrale benadering van de problematiek op de scholen van SIBA. Aan de weigering deze passages openbaar te maken heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat deze persoonlijke beleidsopvattingen bevatten.
    
    2.3. De rechtbank heeft met betrekking tot het voortgangsrapport van 26 september 2006 overwogen dat de staatssecretaris ondeugdelijk heeft gemotiveerd dat sprake is van onevenredig nadeel en dat het bestreden besluit in zoverre strijdig is met het bepaalde in artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    Ten aanzien van de notitie van 9 februari 2007 heeft de rechtbank overwogen dat deze een bijdrage beoogt te leveren aan het voeren van intern overleg om de staatssecretaris in staat te stellen een standpunt in te nemen in een bestuurlijke aangelegenheid. Er is daarom sprake van intern beraad als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder c, van de Wob. Verder heeft de rechtbank overwogen dat alhoewel de interimbestuurder van de SIBA niet binnen de kring van de overheid werkzaam is, de door hem opgestelde notitie één van de elementen van het interne beraad vormt en dat de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen in beginsel bescherming verdienen. In dat verband heeft de rechtbank overwogen dat gelet op de memorie van toelichting van de Wob ook beleidsopvattingen van hen die van buiten bij het interne beraad zijn betrokken, bescherming ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wob genieten.
    
    2.4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de notitie van het interimbestuur van de SIBA van 9 februari 2007 is opgesteld ten behoeve van intern beraad als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder c, van de Wob, omdat het overleg van het interimbestuur met de staatssecretaris primair tot doel had de staatssecretaris in staat te stellen dat bestuur te adviseren. In dat verband stelt hij dat de desbetreffende notitie hoofdzakelijk onderwerpen behandelt waarvoor het interimbestuur beslissingsbevoegdheid bezit, benadrukt hij dat dit bestuur geen bestuursorgaan is en verwijst hij naar een brief van de staatssecretaris van 5 maart 2007 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal (Kamerstukken 30 800 VIII, nr. 102) waarin melding wordt gemaakt van het feit dat de staatssecretaris het interimbestuur in het kader van de subsidieovereenkomst een reeks opdrachten heeft gegeven om de geschetste problemen het hoofd te bieden.
    
    2.4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 17 juli 2002 in zaak nr. 200105029/1) kunnen ook documenten afkomstig van derden die niet tot de kring van de overheid behoren, worden aangemerkt als documenten bedoeld voor intern beraad, indien de documenten met dat oogmerk zijn opgesteld.
    
    Uit de notitie van 9 februari 2007 blijkt dat het interimbestuur deze notitie op verzoek van de minister heeft uitgebracht om de minister te adviseren over de randvoorwaarden die noodzakelijk zijn om de levensvatbaarheid van de SIBA scholen op de lange termijn te kunnen garanderen. In de notitie wordt ingegaan op de situatie van de SIBA scholen en de mogelijkheden van een doorstart. Uit de email van 9 februari 2007, waarmee deze notitie naar het ministerie is verzonden, blijkt dat de notitie is aangeboden ten behoeve van een gesprek met de minister. Hieruit blijkt dat de notitie is opgesteld ten behoeve van personen binnen de overheid.
    
    De omstandigheid dat de notitie onderwerpen behandelt die tot de beslissingsbevoegheid van het interimbestuur behoren en dat de staatssecretaris, blijkens haar brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer opdrachten heeft gegeven aan het interimbestuur, maakt niet dat de notitie niet is opgesteld ten behoeve van intern beraad. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de in de notitie beschreven situatie van de scholen en de mogelijkheden van een doorstart en het overleg daarover voor de staatssecretaris van belang waren in het kader van een bestuurlijke aangelegenheid, namelijk de vraag of de bekostiging van de scholen diende te worden voortgezet. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de notitie beoogde een bijdrage te leveren aan het voeren van intern overleg om de staatssecretaris in staat te stellen een standpunt in te nemen in een bestuurlijke aangelegenheid. Het betoog faalt.
    
    2.5. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen grond bestaat voor het oordeel het standpunt van de staatssecretaris, dat de geheimgehouden passages persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, voor onjuist te houden. In dat verband voert hij aan dat het dient te gaan om persoonlijke opvattingen ten aanzien van het beleid van een bestuursorgaan, terwijl de notitie slechts ziet op het beleid van het interimbestuur van de SIBA, dat geen bestuursorgaan is; de rechtbank heeft dat niet onderkend. Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank zich ten onrechte niet heeft uitgelaten of de niet openbaar gemaakte passages nog feitelijke gegevens bevatten. In dat verband wijst hij erop dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wob kan worden afgeleid dat in interne stukken opgenomen feitelijke gegevens wel openbaar dienen te worden gemaakt.
    
    2.5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 november 2004 in zaak nr. 200308272/1), blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wob dat het doel van de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen is de bescherming van de vrije meningsvorming, het belang om in vertrouwelijke sfeer te kunnen "brainstormen" zonder vrees voor gezichtsverlies, en het kunnen waarborgen dat bij de primaire vormgeving van het beleid de betrokkenen in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten. Ook opvattingen van hen die van buiten in de sfeer van het interne beraad zijn betrokken vinden ingevolge deze bepaling de vorenbedoelde bescherming (Kamerstukken 19 859, nr. 3, p. 14 en 38). Voorts kunnen onder het begrip persoonlijke beleidsopvattingen naast opvattingen van bewindslieden, bestuurders en ambtenaren, ook opvattingen en meningen vallen van meer personen, een groep personen of rechtspersonen (Kamerstukken 19 859, nr. 6, p. 15 en 16).
    
    Uit kennisname van de geheim gehouden passages is de Afdeling gebleken dat deze meningen over de oorzaken van de problemen en mogelijke oplossingsrichtingen voor de toekomst van de scholen bevatten. Hoewel deze opvattingen in belangrijke mate zien op door het interimbestuur te voeren beleid, zijn ze onlosmakelijk verbonden met een bestuurlijke aangelegenheid, aangezien de oorzaak van de problemen en de geschetste toekomstperspectieven voor de staatssecretaris van belang waren voor de vraag of de bekostiging van de scholen diende te worden voortgezet. In zoverre hebben de in de passages opgenomen beleidsopvattingen een directe relatie met een bestuurlijke aangelegenheid. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat geen grond bestaat het standpunt van de staatssecretaris dat sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen voor onjuist te houden.
    
    De geheim gehouden passages bevatten nauwelijks feitelijke gegevens en de feitelijke gegevens die ze wel bevatten zijn dermate nauw verweven met de persoonlijke beleidsopvattingen dat het niet mogelijk is ze van elkaar te scheiden. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat de rechtbank zich ten onrechte daarover niet heeft uitgelaten. Het betoog faalt.
    
    2.6. Het hoger beroep is ongegrond.
    
    2.7. Bij besluit van 10 juni 2008 heeft de staatssecretaris, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door [appellant] gemaakte bezwaar. Aangezien bij dit nieuwe besluit niet geheel aan de bezwaren van [appellant] is tegemoetgekomen, wordt het hoger beroep van [appellant], gelet op artikel 6:24, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht mede een beroep tegen dit besluit in te houden.
    
    2.7.1. Bij besluit van 10 juni 2008 heeft de staatssecretaris het bezwaar tegen het niet openbaar maken van twee passages uit de notitie van het interimbestuur van de SIBA van 9 februari 2007 opnieuw ongegrond verklaard. Gelet op het hetgeen hiervoor is overwogen is het beroep tegen dit besluit ongegrond.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep ongegrond;
    
    II. verklaart het beroep tegen het besluit van 10 juni 2008 van de staatssecretaris ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. C.J.M. Schuyt, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A.M.J. Graat, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Konijnenbelt w.g. Graat
      Voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 februari 2009
    
    307.