ECLI:NL:RBNNE:2025:1042, Rechtbank Noord-Nederland, 05-03-2025, LEE 23/3872
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-03-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Het college heeft, naar het oordeel van de rechtbank, in redelijkheid af kunnen zien van invordering van verbeurde dwangsommen. Er was sprake van een overtreding van de opgelegde last, omdat de maximale oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken werd overschreden. Het college heeft ten onrechte de aanwezige volières niet aangemerkt als bijbehorend bouwwerk. Het college stelt daarom terecht dat de overtreding derde-partij - wat betreft de volières - niet valt te verwijten vanwege de (consequente) mededelingen van het college dat derde-partij aan de last had voldaan. 
      
      Het college heeft voorts kunnen weigeren handhavend op te treden tegen het gebruik van de schuur op het perceel. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college terecht afgezien van handhaving omdat er geen sprake is van een overtreding. Naar het oordeel van de rechtbank was de schuur ten tijde van het bestreden besluit functioneel ondergeschikt aan het hoofdgebouw op het perceel als bedoeld in artikel 2, onderdeel 3, onder b, van bijlage II van het Bor en daarmee vergunningvrij. Het enkele feit dat er een keukenblok aanwezig is, waarin ten tijde van het bestreden besluit een kookplaat/fornuis ontbrak, betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat er sprake is van een primaire woonfunctie. Ook het feit dat de derde-partij (bij gelegenheid) vrienden en familie ontvangt in de schuur leidt niet tot dit oordeel. De hoofdfunctie blijft namelijk in de woning.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Groningen
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: LEE 23/3872 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 maart 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] en [eiseres] , uit [woonplaats] , eisers
    (gemachtigde: mr. B. Oudenaarden),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Borger-Odoorn, het college 
      (gemachtigde: M. Essing).
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde-partij] uit [woonplaats] , derde-partij
      (gemachtigde: mr. E.F. van Beusekom).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de afwijzing van het verzoek om invordering van verbeurde dwangsommen en tegen de weigering om handhavend op te treden vanwege het gebruik van de schuur op het perceel [adres] in [woonplaats] (hierna: het perceel).
    
    
    
      1.1.
      Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen het besluit van 18 juli 2023. In het bezwaarschrift hebben eisers het college verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep op grond van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het college heeft hiermee ingestemd en het bezwaar van eisers doorgestuurd aan de rechtbank met het verzoek deze in behandeling te nemen. 
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 26 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers, de gemachtigde van het college, J. Ruben en C. Gustin, beiden werkzaam bij de gemeente, de derde-partij en de gemachtigde van de derde-partij. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt of het college het verzoek om invordering van de verbeurde dwangsommen heeft kunnen afwijzen. De rechtbank beoordeelt voorts of het college het verzoek om handhaving ten aanzien van het gebruik van de schuur heeft kunnen afwijzen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
    
    3. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het beroep is het recht zoals dat gold ten tijde van het nemen van het besluit van 18 juli 2023 bepalend. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. 
    
      4.1.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    
  
  
    
      Totstandkoming van het besluit 
    
    
      5. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    
      5.1.
      Op het perceel van de derde-partij is een schuur gebouwd. Eisers wonen op het aangrenzende perceel. 
    
    
      5.2.
      Bij besluit van 26 oktober 2022 heeft het college aan de derde-partij een last onder dwangsom opgelegd. Volgens het college heeft de derde-partij een schuur opgericht zonder de daartoe benodigde omgevingsvergunning. Het college heeft de derde-partij gelast om binnen acht weken de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo te beëindigen door de geplaatste schuur alsnog dusdanig aan te passen, dat sprake zal zijn van een vergunningvrij bouwwerk als bedoeld in artikel 2, aanhef en derde lid, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). Daarvoor dient de derde-partij (onder meer) aan te tonen dat: 
      
        
          de daknokhoogte voor het hele dak voldoet aan de formule: “daknokhoogte = (afstand daknok tot de perceelsgrens x 0,47) + 3, gemeten vanaf het maatgevende maaiveld
        
        
          het dak na aanpassing voldoet aan de eis: “voorzien van een schuin dak, de dakvoet niet hoger dan 3 meter, de daknok gevormd door twee of meer schuine dakvlakken, met een helingshoek van niet meer dan 55 graden”;
        
        
          de oppervlakte van alle al dan niet met vergunning gebouwde bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied niet meer bedraagt dan het maximum van in totaal 150 m2. 
        
      
      De dwangsom bedraagt € 1.500,- per week, met een maximum van € 15.000,-
      
    
    
      5.3.
      Bij besluit van 23 november 2022 heeft het college de last onder dwangsom aangevuld voor zover het de maximale daknokhoogte betreft. Ten aanzien van de nokhoogte is voor zover van belang vermeld: 
      
      
        “Dit betekent dat de maximale daknokhoogte 3,79 meter x 0,47) + 3 = 4,78 meter mag zijn, gemeten vanaf het aansluitend afgewerkt terrein/peil aan de voorkant van de schuur”
      
      
      
        Verder is in de last bepaald dat de derde-partij de hoogte van het perceel overal rondom de schuur op hetzelfde niveau dient te brengen als het aansluitend afgewerkt terrein aan de voorzijde van de schuur. De begunstigingstermijn is verlengd tot acht weken na dit aanvullende besluit. 
      
      
    
    
      5.4.
      Het college heeft het bezwaar van eisers tegen de onder 5.2 en 5.3 genoemde besluiten bij besluit van 18 juli 2023 ongegrond verklaard. Eisers hebben tegen de beslissing op bezwaar geen beroep ingesteld. 
      
    
    
      5.5.
      Bij brief van 17 februari 2023 heeft het college aan de derde-partij meegedeeld dat er is voldaan aan de last en er daarom geen dwangsommen zijn verbeurd.
      
    
    
      5.6.
      Op 30 maart 2023 hebben eisers verzocht om invordering van de verbeurde dwangsommen. Zij hebben hieraan ten grondslag gelegd dat niet is voldaan aan de last van 26 oktober 2022, voor zover het de maximale oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken betreft. Volgens eisers wordt de maximale oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken van 150 m2 overschreden omdat het college ten onrechte de volières niet bij de bepaling van de bebouwde oppervlakte heeft meegenomen.
      
    
    
      5.7.
      Naar aanleiding van het voornemen tot afwijzing van het verzoek tot invordering hebben eisers een zienswijze ingediend. In de zienswijze hebben eisers aanvullend gesteld dat geen sprake is van een functioneel ondergeschikt gebruik van de geplaatste schuur, zodat er geen sprake is van een vergunningvrij bouwwerk. De schuur zou een primaire woonfunctie hebben, nu sprake is van een volledig geoutilleerde keuken en van een primaire verblijfsfunctie die valt te beschouwen als een (‘verlenging’ van de) woonkamer.
      
    
    
      5.8.
      In het bestreden besluit komt het college tot de conclusie dat de maximaal toegestane oppervlakte van 150 m2 aan bijbehorende bouwwerken is overschreden. De derde-partij heeft dus niet voldaan aan de last. Van rechtswege is in totaal € 15.000,- aan dwangsommen verbeurd. Het college acht het onevenredig om over te gaan tot invordering. Het niet voldoen aan de last ligt volgens het college mede aan zijn handelen. De derde-partij verkeerde door de uitlatingen van het college in de opgelegde last en de brief van 17 februari 2023 in de veronderstelling dat de vogelverblijven niet meetelden bij de berekening van de totale oppervlakte van de bijbehorende bouwwerken. Het college meent dat er sprake is van een uitzonderingssituatie die het afzien van invordering rechtvaardigt.Het college stelt zich ten aanzien van het gebruik van de schuur op het standpunt dat er sprake is van functionele ondergeschiktheid. Een deel van de garage is opslagruimte waar ook ruimte is voor het parkeren van een auto. In het andere deel is volgens het college sprake van een recreatieruimte en geen primaire woonfunctie. 
      
      
        
          Besluitonderdelen
        
        6. De rechtbank stelt vast dat het bestreden besluit uit twee onderdelen bestaat. Het eerste onderdeel betreft de weigering om tot invordering van verbeurde dwangsommen over te gaan. Het tweede onderdeel is een reactie van het college op het aanvullende handhavingsverzoek van eisers ten aanzien van het gebruik van de schuur. Dat verzoek om handhandhaving staat naar het oordeel van de rechtbank los van de invordering van de dwangsommen van de last van 26 oktober 2022. Die last is namelijk opgelegd vanwege een (ander) verzoek om handhaving wegens het bouwen zonder omgevingsvergunning en had geen betrekking op het gebruik en de vraag of sprake is van functionele geschiktheid. 
      
      
    
    
      6.1.
      Hieronder zal de rechtbank op beide besluitonderdelen ingaan.  
      
      
        
          De weigering om tot invordering over te gaan
        
        7. Eisers betogen dat de derde-partij niet heeft voldaan aan de last, zowel voor wat betreft de bijbehorende bouwwerken als de nokhoogte. Eisers stellen voorts dat het college niet heeft kunnen besluiten om van invordering af te zien. Het standpunt van het college dat ten onrechte is aangenomen dat de vogelverblijven niet als bijbehorende bouwwerken zijn te beschouwen, is geen bijzondere omstandigheid om daarvan af te zien. Volgens eisers is de derde-partij niet op het verkeerde been gezet door de formulering van de last omdat daarin niet is opgedragen om één of meerdere concrete bouwwerken te slopen. Eisers betogen dat de derde-partij in de brief van 2 augustus 2022 er bovendien op is gewezen dat de opsomming van de aanwezige bijbehorende bouwwerken niet volledig was. Ten slotte voeren eisers aan dat de verbeurde dwangsommen ook gedeeltelijk ingevorderd hadden kunnen worden. 
      
      
    
    
      7.1.
      
        Het college stelt zich in het verweerschrift op het standpunt dat er sprake is van bijzondere omstandigheden die het afzien van invordering rechtvaardigen. Nadat de last is opgelegd, is de derde-partij overgegaan tot uitvoering van die last, door onder andere de bouwhoogte van de schuur en de bebouwingssituatie op het perceel aan te passen. Het college verkeerde in de onjuiste veronderstelling dat de volières niet meetelden bij de berekening van de totale oppervlakte. Het college heeft dit ook gecommuniceerd aan de derde-partij met het besluit van 26 oktober 2022 en de brief van 17 februari 2023. Het is de derde-partij dan ook niet te verwijten dat niet aan de last is voldaan. Zonder de volières voldeed de derde-partij immers wel aan de oppervlakte-eis.
        
          Is er voldaan aan de last?
        
        8. Tussen partijen is niet in geschil dat niet voldaan is aan de last ten aanzien van de oppervlakte van de bijbehorende bouwwerken.
      
    
    
      8.1.
      
        Ten aanzien van de nokhoogte is er naar het oordeel van de rechtbank aan de last voldaan. Op grond van de last mag de nokhoogte maximaal 4,78 meter zijn, gemeten vanaf het aansluitend afgewerkt terrein/peil aan de voorkant van de schuur. Uit de controles op 5 januari en 20 januari 2023 is gebleken dat de schuur circa 4,60 meter hoog was, rondom de schuur gemeten. Daarmee heeft de derde-partij aan de last voldaan. De enkele stelling van eisers dat het terrein opgehoogd is, leidt niet tot een ander oordeel. In de onherroepelijke last is de derde-partij namelijk opgedragen om het perceel overal rondom de schuur op hetzelfde niveau te brengen als het aansluitend afgewerkte terrein aan de voorzijde van de schuur.  
        
          Heeft het college kunnen afzien van invordering? 
        
      
    
    
      8.2.
      
        Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in redelijkheid kunnen afzien van invordering. De rechtbank overweegt dat het college zich daarbij op het standpunt heeft kunnen stellen dat de derde-partij niet kan worden verweten dat hij, vanwege de mededelingen van het college, wat betreft de volière niet aan de last heeft voldaan. De rechtbank acht daarvoor van belang dat het college vanaf de controle op 28 juni 2022, en in de opgelegde last en de brief van 17 februari 2022 steeds heeft meegedeeld welke bijbehorende bouwwerken aanwezig zijn, welke (moeten) worden verwijderd en of aan het maximale toegestane oppervlak is voldaan. De volière is daarbij niet aangemerkt als bijbehorend bouwwerk. De rechtbank betrekt voorts dat het college in de brief van 17 februari 2023 aan de derde-partij heeft meegedeeld dat de blokhut, het prieeltje en de houtstekken zijn verwijderd en dat daarmee aan de last is voldaan. Ook daarin is de volière niet genoemd als te verwijderen bouwwerk. Gelet op deze mededelingen heeft de derde-partij erop kunnen vertrouwen dat aan de last is voldaan, er geen dwangsommen zijn verbeurd en het college dus niet tot invordering zou overgaan. Om die reden is de rechtbank van oordeel dat het college heeft kunnen afzien van (gedeeltelijke) invordering. Het betoog van eisers slaagt niet.
        
          De weigering handhavend op te treden
        
        9. Eisers betogen dat het college ten onrechte geweigerd heeft handhavend op te treden. Eisers stellen dat de schuur door de inrichting en het gebruik een duidelijke verblijfsfunctie heeft en feitelijk dienst doet als woonkamer. Dat is bij uitstek een primaire woonfunctie. Het college duidt deze ruimte ten onrechte aan als recreatieruimte. Nu de derde-partij de ruimte gebruikt om vrienden en familie te ontvangen en voor het houden van feesten, onderscheidt dit gebruik zich op geen enkele manier van een gebruik als woonkamer. Er is dus geen sprake van functioneel ondergeschikt gebruik zodat niet wordt voldaan aan artikel 2, derde lid, van bijlage II van het Bor.  
      
    
    
      9.1.
      
        Het college stelt zich op het standpunt dat de schuur wel een ondergeschikte functie heeft. Uit het controlerapport van 4 mei 2023 blijkt dat een deel van de schuur gebruikt wordt als opslagruimte. In het andere deel staan een biljarttafel, tafels en stoelen, een bar en een keukenblok. De ruimte is, afgaand op de inrichting, bestemd als recreatieruimte waarin vrienden en familie kunnen worden ontvangen. De ruimte beschikt over zitgelegenheid en de mogelijkheid om gasten van voedsel en dranken te voorzien (keuken en bar). Deze recreatiefunctie is niet te beschouwen als primaire woonfunctie, gelijk aan die van een woonkamer, slaapkamer of keuken. 
        10. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college terecht afgezien van handhaving omdat er geen sprake is van een overtreding. Naar het oordeel van de rechtbank was de schuur ten tijde van het bestreden besluit functioneel ondergeschikt aan het hoofdgebouw op het perceel als bedoeld in artikel 2, onderdeel 3, onder b, van bijlage II van het Bor en daarmee vergunningvrij.
      
      
    
    
      10.1.
      
        De rechtbank stelt vast dat uit de controlerapportage van 4 mei 2023 volgt dat de schuur bestaat uit twee gedeelten. Het voorste gedeelte is ingericht als garage met plek voor auto en fietsen en opslag. Het achterste deel is volgens de rapportage ingericht als een mancave, met een keukenblok, biljarttafel en bar. Tussen partijen is niet in geschil dat het gebruik van het voorste gedeelte van de schuur functioneel ondergeschikt is. 
        Naar het oordeel van de rechtbank is het achterste deel, gelet op de inrichting, eveneens functioneel ondergeschikt. Het enkele feit dat er een keukenblok aanwezig is, waarin ten tijde van het bestreden besluit een kookplaat/fornuis ontbrak, betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat er sprake is van een primaire woonfunctie. Ook het feit dat de derde-partij (bij gelegenheid) vrienden en familie ontvangt in de schuur leidt niet tot dit oordeel. De hoofdfunctie blijft namelijk in de woning. Het betoog van eisers slaagt daarom niet. 
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      11. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eisers geen gelijk krijgen en het bestreden besluit in stand blijft. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.S. van den Berg, rechter, in aanwezigheid van mr. M. Dijk, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 5 maart 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 7:1a
    
    
    
      
        In het bezwaarschrift kan de indiener het bestuursorgaan verzoeken in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter, zulks in afwijking van artikel 7:1.
      
      
        (…)
      
      
        Het bestuursorgaan kan instemmen met het verzoek indien de zaak daarvoor geschikt is.
      
      
        (…)
      
      
        Indien het bestuursorgaan instemt met het verzoek zendt het het bezwaarschrift, onder vermelding van de datum van ontvangst, onverwijld door aan de bevoegde rechter. 
      
    
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
      
    
    
    
      Artikel 2.1
    
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: 
    
    
      
        het bouwen van een bouwwerk,
      
      
        (…)
      
      
        Het gebruiken van gronden ofbouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin van die wet, 
      
    
    (…)
    
    
      
        Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht
      
    
    
    
      Artikel 1
    
    
    2. Tenzij anders bepaald, worden de waarden die in deze bijlage in m of m2 zijn uitgedrukt op de volgende wijze gemeten:
    3. (…)
    4. hoogten vanaf het aansluitend afgewerkt terrein, waarbij plaatselijke, niet bij het verdere verloop van het terrein passende, ophogingen of verdiepingen aan de voet van het bouwwerk, anders dan noodzakelijk voor de bouw daarvan, buiten beschouwing blijven, en
    (…)
    
    
      Artikel 2
    
    
    
      Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
      (…)
    
    3. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    4. (…)
    5. voor zover op een afstand van meer dan 4 m van het oorspronkelijke hoofdgebouw:
    6. º. indien hoger dan 3 m: voorzien van een schuin dak, de dakvoet niet hoger dan 3 m, de daknok gevormd door twee of meer schuine dakvlakken, met een hellingshoek van niet meer dan 55º, en waarbij de hoogte van de daknok niet meer is dan 5 m en verder wordt begrensd door de formule:maximale daknokhoogte [m] = (afstand daknok tot de perceelsgrens [m] x 0,47 + 3;
    7. º. functioneel ondergeschikt aan het hoofdgebouw, tenzij het betreft huisvesting in verband met mantelzorg,
    
  
  
     Vgl. de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 28 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:846.