ECLI:NL:RBGRO:2008:BG1703, Rechtbank Groningen, 28-10-2008, AWB 07/1173
Rechtbank Groningen — Uitspraak 
Datum: 2008-10-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Weigering evenementenvergunning aan circus te verstrekken omdat de burgemeester het houden en gebruiken van wilde dieren in een circus strijdig acht met het dierenwelzijn. De rechtbank oordeelt dat er, ten behoeve van het dierenwelzijn, geen aanvullende bevoegdheid op gemeentelijke niveau bestaat voor het geven van regels voor circusvoorstellingen. De weigering kon daarom niet geschieden op grondslag van een regel over dierenwelzijn in de Algemene Plaatselijke Verordening.

RECHTBANK GRONINGEN
      Sector Bestuursrecht, meervoudige kamer
    
    
    Zaaknummer: AWB 07/1173 AW V12
    
    Uitspraak in het geschil tussen
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Nederlands Nationaal Circus Herman Renz B.V., gevestigd te Helmond,
      eiseres 1,
      en
      de Vereniging Nederlandse Circus Ondernemingen, gevestigd te Heerenveen,
      eiseres 2,
      gemachtigde: mr. J.A.J Leeman,
    
    
    en 
    
    
      de burgemeester van Winschoten,
      verweerder,
      gemachtigde: mr. W.R. van der Velde.
    
    
    
    1. Onderwerp van geschil
    
    Eiseressen hebben beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 23 oktober 2007. In dit (bestreden) besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseressen ongegrond verklaard tegen het besluit van verweerder van 20 maart 2007, waarin een aanvraag van eiseres 1 voor een evenementvergunning voor het speelseizoen 2007 is afgewezen. 
    
    2. Zitting
    
    
      Het geschil is behandeld op de zitting van 16 september 2008. 
      Eiseressen zijn vertegenwoordigd door mr. B. van Nieuwaal, kantoorgenoot van gemachtigde. Eiseres 1 is voorts vertegenwoordigd door de heer M. Bergema en de heer R. Ronday, en eiseres 2 door de heer A. Lammers.
      Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door de heer R. Davids en mr. A.K. Spijk.
    
    
    3. Rechtsoverwegingen
    
    3.1	Feiten en standpunten van partijen
    
    Op 23 november 2006 heeft eiseres 1 bij verweerder een aanvraag ingediend voor verlening van een speelvergunning in de gemeente Winschoten voor het seizoen 2007.
    
    
      Bij besluit van 20 maart 2007 heeft verweerder geweigerd de gevraagde vergunning af te geven. 
      Tegen dit besluit hebben eiseressen bij brieven van 27 april 2007 bezwaarschriften ingediend. In een gezamenlijke brief van 29 mei 2007 hebben eiseressen de gronden van bezwaar aangevoerd.
    
    
    Op 11 juli 2007 zijn partijen gehoord door de Commissie bezwaar- en beroepschriften gemeente Winschoten, Scheemda en Reiderland, Algemene Zaken (commissie). Bij advies van 4 september 2007 heeft de commissie geadviseerd de bezwaarschriften van eiseressen gegrond te verklaren, het primaire besluit te herroepen en aan eiseressen geen vergoeding in de proceskosten toe te kennen.
    
    Bij het thans bestreden besluit van 23 oktober 2007 heeft verweerder de bezwaarschriften van eiseressen, in afwijking van het advies van de commissie, ongegrond verklaard.
    
    
      Bij beroepschrift van 29 november 2007 hebben eiseressen beroep ingesteld. Zij voeren, samengevat, in een brief van 24 december 2007 de volgende gronden aan.
      Het bestreden besluit is gebaseerd op artikel 2.2.2, tweede lid, aanhef en onder e van de Algemene plaatselijke verordening van de gemeente Winschoten (Apv). Wanneer het artikel wordt bezien, blijkt dat aan verweerder geen enkele beoordelings- of beleidsvrijheid toekomt. Materieel beslist de gemeenteraad. Dit komt neer op een onjuiste attributie van bevoegdheden.
      Artikel 2.2.2 Apv is in strijd met een hogere regeling, in het bijzonder met de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (Gwwd), de Flora- en faunawet (Ffw) en artikel 19, derde lid, van de Grondwet (Gw). Artikel 121 Gemeentewet (Gemw) bepaalt dat een verordening als de Apv niet in strijd mag zijn met een hogere regeling. Uit de wetsgeschiedenis van de Gwwd volgt dat deze beoogt een uitputtende regeling te geven voor dierenwelzijn.
      De gemeenteraad van Winschoten mag enkel verordeningen maken die de huishouding van de gemeente betreffen. Verweerder toetst direct aan het welzijn van dieren. Dat is een belang dat geïsoleerd van de openbare orde niet kan worden gerekend tot de gemeentelijke huishouding. Schending van de zogenaamde benedengrens van de gemeentelijke verordeningsbevoegdheid betekent schending van artikel 124 Gw en artikel 108 Gemw. Artikel 2.2.2, tweede lid, aanhef en onder e Apv is daarom onverbindend.
      In strijd met artikel 3:2 Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft verweerder geen onderzoek gedaan naar de welzijnssituatie van wilde dieren bij Circus Renz. Ook heeft verweerder niet, zoals artikel 3:4 Awb voorschrijft, de betrokken belangen afgewogen. De motivering voldoet niet aan de eisen van artikel 3:46 Awb.
      Eiseressen betwisten dat het bestreden besluit gebaseerd is op onafhankelijk wetenschappelijk onderzoek. Daarbij blijkt op geen enkele wijze uit het besluit dat verweerder de genoemde vijf vrijheden, zoals geformuleerd door de Commissie Brambell, heeft getoetst aan de situatie bij eiseres 1, laat staan dat dit in het besluit is gemotiveerd.
      Ten onrechte stelt verweerder dat in artikel 2.2.2, tweede lid, aanhef en onder e Apv expliciet is geregeld dat de weigeringsgrond 'dierenwelzijn' slechts van toepassing is indien en voor zover dit onderwerp niet door een hogere regelgeving is geregeld.
      Dieren in het circus leven vaak al generaties lang niet meer in het wild. Het begrip 'wilde dieren' is bepaald niet eenduidig en reeds daarom als weigeringsgrond niet bruikbaar. In de Gwwd wordt niet over 'wilde dieren' gesproken.
      Verweerder zoekt doelbewust de confrontatie, zonder daarbij acht te slaan op aan verweerder of aan burgemeester en wethouders van Winschoten uitgebrachte adviezen. Nadrukkelijk is niet gekozen voor minder vergaande varianten, wat daarvan voor het overige zij. Hiermee is, indien eiseressen in het gelijk worden gesteld, onmiddellijk het onrechtmatige karakter van de handelswijze van de gemeente gegeven.
      Eiseres 1 lijdt ten gevolge van het bestreden besluit aanzienlijke schade. Deze bestaat enerzijds uit gederfde winst en inkomsten doordat zij niet in de gemeente Winschoten in het seizoen 2007 een aantal evenementen kan organiseren en anderzijds uit de (juridische) kosten die naar aanleiding van het besluit moeten worden gemaakt. Voor deze schade en kosten heeft eiseres 1 de gemeente reeds in de bezwaarfase aansprakelijk gehouden.
      Ook eiseres 2 ziet zich, gelet op haar statutaire doelomschrijving, genoodzaakt actie te ondernemen, ten gevolge waarvan ook zij (juridische) kosten moet maken.
    
    
    
      Verweerder heeft op 29 februari 2008 de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de rechtbank toegezonden en een verweerschrift ingediend. Verweerder stelt dat artikel 2.2.2, tweede lid, aanhef en onder e Apv geen verbod bevat op circussen met wilde dieren, maar slechts het welzijn van dieren toevoegt als weigeringsgrond voor evenementenvergunningen. Het betreft een discretionaire bevoegdheid van verweerder, waarvan verweerder gebruik maakt na inventarisatie, onderzoek en afweging van alle relevante feiten, omstandigheden en belangen. Onjuist is dat de burgemeester klakkeloos de opvatting van de gemeenteraad zou volgen. 
      De Gwwd is niet uitputtend bedoeld. Bovendien regelt artikel 2.2.2, derde lid, Apv dat de weigeringsgrond dierenwelzijn niet van toepassing, voor zover daarin is voorzien door de Gwwd, zodat van strijd met de Gwwd geen sprake kan zijn. Bovendien kent de Gwwd geen regels voor circusdieren. 
      Verweerder heeft vastgesteld dat er gerede twijfels zijn aan het welzijn van circusdieren. Vooral uit het rapport van de Wiener Umwelt Anwaltschaft is gebleken dat het welzijn van dieren in circussen niet kan worden gewaarborgd. De twijfels van verweerder worden niet weggenomen door de 'richtlijnen voor het houden en laten optreden van dieren in circussen' van eiseres 2. De Raad voor de dierenaangelegenheden heeft immers geoordeeld dat deze onvoldoende waarborgen bieden voor een goed dierenwelzijn. Onder deze omstandigheden mag verweerder van de aanvrager van de evenementenvergunning verlangen met tegenbewijs te komen dat het dierenwelzijn niet in het geding is.
    
    
    3.2	Beoordeling van het beroep
    
    
      Artikel 2.2.2 Apv, getiteld 'Evenement', luidt sinds 27 september 2006 als volgt:
      1. Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een evenement te organiseren.
      2. De vergunning kan worden geweigerd in het belang van:
      a. de openbare orde;
      b. het voorkomen of beperken van overlast;
      c. de verkeersveiligheid of de veiligheid van personen of goederen;
      d. de zedelijkheid of gezondheid;
      e. het welzijn van dieren.
      3. Het bepaalde in lid 2, aanhef en onder e. is niet van toepassing voor zover in het daarin
      geregelde onderwerp wordt voorzien door de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren, in het bijzonder indien krachtens het bepaalde bij art. 65 van deze wet wordt voorzien in regels
      betrekking hebbende op het welzijn van bij een evenement betrokken dieren.
    
    
    
      Artikel 121 Gemeentewet bepaalt:
      De bevoegdheid tot het maken van gemeentelijke verordeningen blijft ten aanzien van het onderwerp waarin door wetten, algemene maatregelen van bestuur of provinciale verordeningen is voorzien, gehandhaafd, voor zover de verordeningen met die wetten, algemene maatregelen van bestuur en provinciale verordeningen niet in strijd zijn.
    
    
    
      Artikel 108, eerste lid, Gemeentewet bepaalt:
      De bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake de huishouding van de gemeente wordt aan het gemeentebestuur overgelaten.
    
    
    
      Artikel 149 Gemeentewet:
      De raad maakt de verordeningen die hij in het belang van de gemeente nodig oordeelt.
    
    
    
      Artikel 19, derde lid, Grondwet luidt:
      Het recht van iedere Nederlander op vrije keuze van arbeid wordt erkend, behoudens de beperkingen bij of krachtens de wet gesteld.
    
    
    
      Artikel 124, eerste lid, Grondwet bepaalt:
      Voor provincies en gemeenten wordt de bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake hun huishouding aan hun besturen overgelaten.
    
    
    
      artikel 35 Gwwd:
      1. Bij algemene maatregel van bestuur worden regelen gesteld omtrent de wijze waarop dieren van bij die maatregel aangewezen soorten of categorieën van dieren mogen worden gehouden.
      2. De krachtens het eerste lid gestelde regelen kunnen onder meer betrekking hebben op:
      a. het vastleggen of aangebonden houden van dieren;
      b. het gescheiden houden van dieren van verschillende leeftijd, geslacht of soort;
      c. de ruimte waarover dieren moeten kunnen beschikken.
    
    
    
      Artikel 36 Gwwd:
      1. Het is verboden om zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is, bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel de gezondheid of het welzijn van een dier te benadelen.
      2. Tot de in het eerste lid verboden gedragingen worden in ieder geval gerekend:
      a. een dier arbeid doen verrichten, welke kennelijk zijn krachten te boven gaat of waartoe het uit hoofde van zijn toestand ongeschikt is;
      b. een koe met overvolle uier vervoeren of op een markt of openbare verkoping ten verkoop houden;
      c. bij de verlossing van een koe gebruik te maken van dierlijke trekkracht of van een niet door Onze Minister daarvoor toegelaten krachttoestel;
      d. een hond als trekkracht gebruiken.
      3. Een ieder is verplicht hulpbehoevende dieren de nodige zorg te verlenen.
    
    
    
      Artikel 37 Gwwd:
      Het is de houder van een dier verboden aan een dier de nodige verzorging te onthouden.
    
    
    
      Artikel 38 Gwwd:
      Bij algemene maatregel van bestuur worden voor bij die maatregel aangewezen categorieën van houders van dieren van bij die maatregel aangewezen soorten of categorieën van dieren regelen gesteld omtrent de verzorging, voedering, drenking, behandeling en het africhten van dieren.
    
    
    
      Artikel 65 Gwwd:
      Bij algemene maatregel van bestuur kunnen regelen worden gesteld omtrent het houden van keuringen, markten, verkopingen, tentoonstellingen en andere gelegenheden of inrichtingen waar dieren worden gehouden of aan het publiek getoond wegens recreatieve, sportieve of opvoedkundige doeleinden dan wel waar dieren al dan niet tijdelijk in bewaring worden genomen.
    
    
    Ter beoordeling van de rechtbank ligt voor de vraag of verweerder terecht heeft kunnen besluiten de door eiseres 1 aangevraagde evenementenvergunning te weigeren op grond van artikel 2.2.2, tweede lid, aanhef en onder e Apv (dierenwelzijn), omdat eiseres bij haar circusvoorstellingen gebruik maakt van dieren. Daartoe moet de rechtbank eerst oordelen of artikel 2.2.2, tweede lid, aanhef en onder e Apv verbindende kracht toekomt. 
    
    In de eerste plaats is aangevoerd dat de verordening de zogenaamde benedengrens van de gemeentelijke verordenende bevoegdheid zou overschrijden. Artikel 108, eerste lid, Gemeentewet geeft het gemeentebestuur de bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake de huishouding van de gemeente. Dit betekent dat artikel 2.2.2, tweede lid, aanhef en onder e Apv, het openbare belang moet betreffen en niet mag treden in de bijzondere belangen van de ingezetenen. In het voorliggende geval betreft het de weigeringsgrond 'dierenwelzijn' bij de verlening van een evenementenvergunning. Naar het oordeel van de rechtbank is het dierenwelzijn bij evenementen een openbaar belang dat binnen de gemeentelijke verordenende bevoegdheid valt. Deze grond dient dus te worden verworpen.
    
    
      Daarnaast moet de rechtbank toetsen of artikel 2.2.2, tweede lid, aanhef en onder e Apv in strijd is met een hogere wettelijke regeling. Door eiseressen is aangevoerd dat strijd zou bestaan met de Gwwd. Van strijd met de Gwwd is slechts sprake indien deze wet uitputtend is bedoeld. De vraag dient beantwoord te worden of deze wet uitputtend is bedoeld en uitsluit dat de gemeenteraad aanvullend een regeling maakt ter bescherming van het welzijn van dieren. De bedoeling van de wetgever kan worden afgeleid uit de wetsgeschiedenis, maar ook uit de tekst en de structuur van de wet.
      Door eiseressen is aangevoerd dat uit de memorie van antwoord bij de totstandkoming van de Gwwd (Kamerstukken II, 1984-85, 16447, nr. 6, p. 2), waar gesproken wordt over 'een nieuwe allesomvattende regeling', blijkt dat deze uitputtend is bedoeld. De rechtbank is het met verweerder eens dat met deze zinsnede gedoeld wordt op het integreren van verschillende wettelijke regelingen in een wettelijke regeling op Rijksniveau, hetgeen niets zegt over de mogelijkheid om op gemeentelijk niveau aanvullend een regeling te treffen met betrekking tot dierenwelzijn. Uit deze zinsnede kan derhalve niet afgeleid worden dat de Gwwd uitputtend is bedoeld.
      Rest de vraag of uit de tekst en de structuur van de Gwwd valt af te leiden dat er geen ruimte bestaat voor artikel 2.2.2, tweede lid, aanhef en onder e Apv. Naar het oordeel van de rechtbank is dit het geval. Uit artikel 65 Gwwd volgt dat bij algemene maatregel van bestuur regelen kunnen worden gesteld voor onder andere circusvoorstellingen. Een dergelijke algemene maatregel van bestuur is tot op heden niet tot stand gekomen. Uit uitlatingen van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (bijvoorbeeld Handelingen II, 2006-07, aanhangsel 180) valt af te leiden dat bewust is gekozen voor zelfregulering door de circussen. Naar het oordeel van de rechtbank kan niet aangenomen worden dat er een aanvullende regelgevende bevoegdheid op gemeentelijk niveau bestaat, indien de bij wet gedelegeerde regelgever bewust nalaat, en gezien het woord 'kunnen' in artikel 65 Gwwd ook mag nalaten, om een regeling op te stellen ten gunste van zelfregulering. Artikel 2.2.2, tweede lid, aanhef en onder e Apv is dan ook in strijd met een hogere wettelijke regeling. 
      Dit betekent dat verweerder artikel 2.2.2, tweede lid, aanhef en onder e Apv niet ten grondslag heeft kunnen leggen aan zijn weigering om eiseres 1 een evenementenvergunning te verlenen. Het beroep is derhalve gegrond en het bestreden besluit moet worden vernietigd.
      Ten overvloede oordeelt de rechtbank dat gebleken is dat verweerder niet per diersoort de welzijnsaspecten heeft onderzocht. Zelfs is niet onderzocht welke diersoorten door eiseres 1 bij haar circusvoorstellingen worden gebruikt. Verweerder heeft daarmee in strijd met artikel 3:2 van de Awb onvoldoende concreet op de aanvraag gericht onderzoek verricht of laten verrichten. Het bestreden besluit berust dan ook niet op een deugdelijke motivering en moet dan ook vanwege strijd met art. 7:12 van de Awb worden vernietigd.
    
    
    Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient ingevolge artikel 8:74, eerste lid, Awb tevens te worden bepaald dat het door eiser betaalde griffiegeld van € 285,- door de gemeente Winschoten aan eiseressen wordt vergoed. Tevens is er grond verweerder te veroordelen in de kosten die eiseressen in verband met de behandeling van het beroep hebben moeten maken.
    
    4. Beslissing
    
    De rechtbank Groningen, 
    
    RECHT DOENDE,
    
    
      - verklaart het beroep gegrond;
      - vernietigt het bestreden besluit van 23 oktober 2007;
      - bepaalt dat de gemeente Winschoten het betaalde griffiegeld van € 285,- vergoedt;
      - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseressen ad € 644,-, onder aanwijzing van de gemeente Winschoten als rechtspersoon die deze kosten aan eiseressen dient te vergoeden.
    
    
    
    Aldus gegeven door mr. M.W. de Jonge, voorzitter, mr. E. Gottschal en mr. P. Mendelts en op 28 oktober 2008 in het openbaar uitgesproken door mr. De Jonge in tegenwoordigheid van mr.drs. H.A. Hulst als griffier.
    
    
    De griffier,					De voorzitter,
    
    										
    
      De rechtbank wijst er op, dat partijen en andere belanghebbenden binnen 6 weken na de dag van verzending van deze uitspraak daartegen hoger beroep kunnen instellen bij 
      de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA in Den Haag.
    
    
    Afschrift verzonden op:
    
    
    Zaaknummer: AWB 07/1173 AW V12	blad 6
    
    uitspraak