ECLI:NL:RBROT:2025:3635, Rechtbank Rotterdam, 18-03-2025, ROT 23/8611
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-03-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Wabo. Beroep tegen verlening omgevingsvergunning voor het plaatsen van een serre. Beroep gegrond. Aanvraag voor seizoensgebonden bouwwerk is gewijzigd naar een aanvraag voor een permanent bouwwerk. Geen sprake van wijziging van ondergeschikte aard.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 23/8611 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 maart 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [naam eiser] , uit Rotterdam, eiser
    (gemachtigde: [persoon A] ),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maassluis, het college, 
      (gemachtigden: mr. B.M. den Engelsman en mr. A. Hewitt).
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [vergunninghouder] uit Maassluis
      (vergunninghouder)
      (gemachtigde: mr. A.P. Oudhuis). 
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank beroep van eiser tegen de verleende omgevingsvergunning voor het plaatsen van een serre. 
    
    
    
      1.1.
      Met het besluit van 20 juni 2023 (het primaire besluit) heeft het college aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een serre als tuinkamer/overkapping op het perceel [adres 1] in Maassluis (het perceel). 
      
    
    
      1.2.
      Met het bestreden besluit van 14 november 2023 op het bezwaar van eiser is het college bij dat besluit gebleven. 
      
    
    
      1.3.
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
      
    
    
      1.4.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift van 6 februari 2025.
      
    
    
      1.5.
      De rechtbank heeft het beroep op 21 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en zijn gemachtigde, de gemachtigden van het college, vergunninghouder en de gemachtigde van vergunninghouder. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    2. Op 1 maart 2023 heeft vergunninghouder een omgevingsvergunning aangevraagd voor het plaatsen van een seizoensgebonden serre op het perceel.
    
    3. De omgevingsvergunning is verleend voor de activiteit bouwen (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)) en voor de activiteit handelen met gevolgen voor gemeentelijk monument (artikel 2.2, eerste lid, onder b van de Wabo. Het bouwplan houdt in dat er een tuinkamer aan de benedenwoning wordt geplaatst. De Commissie Cultureel Erfgoed Maassluis (CCEM) heeft het bouwplan beoordeeld. Het bouwplan voldoet volgens de CCEM aan de redelijke eisen van welstand. 
    
    4. Eiser is eigenaar en verhuurder van de [adres 2] en heeft bezwaar gemaakt tegen de verleende omgevingsvergunning. Met het bestreden besluit heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard, waarbij het college de Commissie voor de bezwaarschriften (bezwaarschriftencommissie) heeft gevolgd. Het college heeft bij de omgevingsvergunning als voorwaarde toegevoegd “dat het dak uitgevoerd wordt in glas in plaats van polycarbonaat en de aluminium profielen in donkergrijs (antraciet) uitgevoerd worden.”
    
    5. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “Stationsgebied e.o”. Het perceel heeft de bestemmingen “Wonen” en “Waarde – Archeologie”.
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    6. De rechtbank beoordeelt de verlening van de omgevingsvergunning. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    7. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wabo. De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 1 maart 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    
    8. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    9. De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. 
    
    
      
        Toetsingskader 
      
    
    
      10. Gelet op artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo dient het college bij de beoordeling van een aanvraag om omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk uitsluitend te beoordelen of zich één van de in dat artikel opgenomen weigeringsgronden voordoet, namelijk strijd met het bestemmingsplan, het Bouwbesluit 2012, de bouwverordening of de redelijke eisen van welstand. Als dat niet het geval is, dan moet de gevraagde omgevingsvergunning worden verleend. Het college heeft dan geen ruimte om een belangenafweging te maken. Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, onder b, van de Wabo kan alleen worden verleend of geweigerd op de gronden die zijn aangegeven in de betrokken verordening. Dit volgt uit artikel 2.18 van de Wabo. Uit artikel 13 van de Erfgoedverordening Maassluis 2015 volgt dat de vergunning slechts kan worden verleend indien het belang van monumentenzorg zich daartegen niet verzet. 
      10. Voordat de rechtbank tot een inhoudelijke beoordeling op basis van voornoemd toetsingskader toekomt (de onderdelen 14 e.v. hierna), worden eerst twee andere onderwerpen behandeld die door eiser zijn opgeworpen, te weten of de zienswijze fase correct is doorlopen (onderdeel 12) en of vergunninghouder als belanghebbende kan worden aangemerkt (onderdeel 13).
    
    
    
      
        Zienswijze
      
    
    12. Eiser betoogt dat het college hem geen mogelijkheid heeft geboden om zijn zienswijze kenbaar te maken en dit is in strijd met artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
    
    
      12.1.
      
        De in artikel 4:8 van de Awb neergelegde hoorplicht geldt voor het bestuursorgaan in de situatie waarin de te nemen beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die niet door de belanghebbende, in dit geval vergunninghouder als aanvrager van de vergunning, zelf ter zake zijn verstrekt. Het doel daarvan is gegevensverificatie. De in artikel 4:8 van de Awb opgenomen hoorplicht heeft in zoverre geen rechtsbeschermingsfunctie voor derde-belanghebbenden. Daarom vloeit uit dat artikel geen verplichting voor het college voort om eiser voorafgaand aan de verlening van de omgevingsvergunning te horen. De beroepsgrond slaagt niet.
        
          
          Belanghebbende
        
        13. Eiser stelt zich op het standpunt dat vergunninghouder niet als belanghebbende had moeten worden aangemerkt, omdat evident vaststaat dat de ’Vereniging van Eigenaars [naam VvE] te Maassluis’ (VvE) geen toestemming zal verlenen voor het plaatsen van de serre. Er is daarom geen sprake van een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. 
      
      
    
    
      13.1.
      Op grond van artikel 1:3, derde lid, van de Awb is een aanvraag een verzoek van een belanghebbende om een besluit te nemen. Zoals de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) eerder heeft overwogen geldt bij de beoordeling van de belanghebbendheid de hoofdregel dat degene die een verzoek om vergunning indient in beginsel wordt verondersteld belanghebbende te zijn bij een beslissing op het verzoek. Dit kan anders zijn als het verzoek om het verlenen van een vergunning betrekking heeft op gronden die bij een ander in eigendom zijn of waarop een ander zakelijke rechten heeft. Als aannemelijk is gemaakt dat voorgenomen activiteit niet kan worden verwezenlijkt omdat de rechthebbende daarvoor geen toestemming wil geven en geen mogelijkheid bestaat om de activiteit te verwezenlijken tegen de wens van de rechthebbende in, dan is de verzoeker geen belanghebbende. In dat geval is het verzoek om vergunning geen aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. 
      
    
    
      13.2.
      De rechtbank is van oordeel dat er geen reden is om vergunninghouder niet als belanghebbende aan te merken. Vergunninghouder is eigenaar van het perceel en ter zitting heeft vergunninghouder meegedeeld dat de burgerlijke rechter een vervangende machtiging heeft overgelegd voor het plaatsen van de serre. Eiser heeft dit niet weersproken. De beroepsgrond slaagt niet.  
      
      
        
          Ondergeschikte wijziging van de aanvraag?
        
        14. Eiser voert aan dat de aanvraag ziet op een seizoensgebonden bouwwerk. Het seizoensgebonden karakter is echter niet opgenomen in de omgevingsvergunning. De bezwaarschriftencommissie heeft niet onderbouwd dat er sprake is van een ondergeschikte wijziging van de aanvraag. Volgens eiser heeft het college dit advies van de bezwaarschriftencommissie ten onrechte overgenomen, omdat de aanvraag eenzijdig is gewijzigd zonder de belangen van eiser hierbij mee te nemen.
      
    
    
      14.1.
      Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen is in het stelsel van de Wabo geen plaats voor een beslissing over de omgevingsvergunning anders dan op grond van een daartoe strekkende aanvraag. Uitgangspunt van de Wabo is dat het, behoudens de situatie als bedoeld in artikel 2.7, van die wet, de aanvrager is die bepaalt voor welke activiteiten hij een aanvraag indient en dus wat de omvang van het project is. Er is geen nieuwe aanvraag nodig als een wijziging van het bouwplan van ondergeschikte aard is en de vraag of de wijziging van ondergeschikte aard is, dient per concreet geval te worden beantwoord. Als de wijziging van het oorspronkelijke bouwplan zo ingrijpend is dat redelijkerwijs niet meer van hetzelfde bouwplan kan worden gesproken, moet daarvoor een nieuwe aanvraag worden ingediend
      
    
    
      14.2.
      De rechtbank stelt vast dat in het aanvraagformulier onder 5 de vraag of het gaat om een seizoensgebonden bouwwerk met ‘Ja’ is beantwoord en daar is vermeld gedurende welke periode in het jaar het bouwwerk aanwezig is, te weten van april tot en met september. Gelet hierop overweegt de rechtbank dat de aanvraag ziet op een seizoensgebonden bouwwerk. Het college heeft toegelicht dat tijdens de hoorzitting in bezwaar duidelijk is geworden dat in de aanvraag per abuis is aangegeven dat het gaat om een seizoensgebonden bouwwerk. Het is niet de bedoeling van eiser om de serre op- en af te bouwen. Volgens het college is er sprake van een ondergeschikte wijziging van de aanvraag gelet op de toetsing van het bouwplan, zodat er geen voorwaarde aan de vergunning hoeft te worden toegevoegd. De rechtbank volgt dit standpunt van het college niet. De aanvraag voor een seizoensgebonden bouwwerk is gewijzigd in een aanvraag voor een permanent bouwwerk. Deze wijziging kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden aangemerkt als een wijziging van ondergeschikte aard. Met deze wijziging heeft het bouwwerk immers een blijvende ruimtelijke uitstraling gedurende de periode waarvoor het bouwwerk is vergund. In dit kader wordt overwogen dat de CCEM haar advies heeft gegeven voordat tijdens de hoorzitting in bezwaar de aanvraag is gewijzigd naar een aanvraag voor een permanent bouwwerk. De CCEM heeft het bouwplan dus getoetst op grond van de aanvraag voor een seizoensgebonden bouwwerk en zich niet uitgelaten over een permanent bouwwerk. De rechtbank oordeelt dat voor dit gewijzigde bouwplan een nieuwe aanvraag nodig is. Dat betekent dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven. De beroepsgrond slaagt. Het college zal een nieuw besluit dienen te nemen. Gelet hierop behoeft de resterende beroepsgrond dat er sprake is van een evident privaatrechtelijke belemmering die de omgevingsvergunning in de weg staat geen bespreking. 
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      15. Het beroep is gegrond. Dit betekent dat eiser gelijk krijgt. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet in de gegeven omstandigheden geen redenen om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing te nemen. Ook draagt de rechtbank niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). 
    
    
    
      15.1.
      De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor zes weken. 
      
    
    
      15.2.
      Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden. Eiser heeft geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
      
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 14 november 2023;
    - draagt het college op binnen zes weken na de dag van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T.M.J. Smits, rechter, in aanwezigheid van mr. A.J.S.Y. Verweij, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2025.
    
    
    
    
    
      
        					De rechter is verhinderd 
        
        de uitspraak te ondertekenen
      
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
    Bijlage
    
  
  
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.2
    1. Voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om:
    (…)
    b. een monument als bedoeld in een zodanige verordening:
    
      1. te slopen, te verstoren, te verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen of
      2. te herstellen, te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht,
      (…).
    
    
  
  
    Artikel 2.10
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    a. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 of 120 van de Woningwet;
    b. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de bouwverordening of, zolang de bouwverordening daarmee nog niet in overeenstemming is gebracht, met de voorschriften die zijn gesteld bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8, achtste lid, van de Woningwet dan wel bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 120 van die wet;
    c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
    d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend;
    (…).
    
  
  
    Algemene wet bestuursrecht
    
      
        Artikel 1:3
      
      (…)
      3. Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.
      (…).
    
    
    
    
    
  
  
    Artikel 4:8
    1. Voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, stelt het die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien:
    a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en
    b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt.
    2. Het eerste lid geldt niet indien de belanghebbende niet heeft voldaan aan een wettelijke verplichting gegevens te verstrekken. 
  
  
     ABRvS 26 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1134.
  
  
     ABRvS 29 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2173. 
  
  
     ABRvS 8 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2665.
  
  
     Kamerstukken II, 2007-07, 30 844, nr. 3, blz. 37. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld ABRvS 27 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ2530. 
  
  
     ABRvS 25 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1489.