ECLI:NL:RBDHA:2019:6862, Rechtbank Den Haag, 11-07-2019, C-09-575281-KG ZA 19-538
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2019-07-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Eiseres vordert dat de publicatie van een rapport van de onderwijsinspectie over de Algemene Hindoe basisschool wordt verboden. Volgens eiseres is het rapport op verschillende punten eenzijdig, onjuist en suggestief en daarmee onrechtmatig. De voorzieningenrechter volgt dit standpunt niet, behalve op één punt. De voorzieningenrechter bepaalt dat het rapport openbaar mag worden gemaakt onder de voorwaarde dat dit ene punt wordt aangepast, op de in het vonnis omschreven wijze.

Rechtbank den haag
    
    
      Team handel - voorzieningenrechter
    
    
    
      zaak- / rolnummer: C/09/575281 / KG ZA 19-538
    
    
    
      
        Vonnis in kort geding van 11 juli 2019
      
    
    
    
      in de zaak van
    
    
    
      
        STICHTING VOORUITSTREVEND ALGEMEEN HINDOE ONDERWIJS NEDERLAND, te Den Haag,
      eiseres,
      advocaat mr. N.M. Slump te Middelburg,
    
    
    
      tegen:
    
    
    
      
        DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap; Inspectie van het Onderwijs), te Den Haag,
      gedaagde,
      advocaat mr. J. Bootsma te Den Haag.
    
    
    
      Partijen worden hierna respectievelijk aangeduid als ‘VAHON’ en ‘de Inspectie’.
    
    
    
  
  
    
      1De procedure
    
    
      1.1.
      
        Het verloop van de procedure blijkt uit:
        -	de dagvaarding van 14 juni 2019, met producties 1 tot en met 8 en productie 11;
        -	de conclusie van antwoord van de Inspectie, met producties 1 tot en met 9;
        -	de door VAHON overgelegde aanvullende producties 9 en 10 en 12 tot en met 14;
        -	de op 20 juni 2019 gehouden mondelinge behandeling, waarbij door beide partijen pleitnotities zijn overgelegd.
      
      
    
    
      1.2.
      Ter zitting is vonnis bepaald op heden.
      
    
  
  
    
      2De feiten
    
    
      Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting wordt in dit geding van het volgende uitgegaan. 
    
    
    
      2.1.
      VAHON is een stichting die een bijzondere basisschool in Den Haag (de Algemene Hindoe basisschool, hierna ook: ‘de school’) in stand houdt. VAHON is in 1991 opgericht. 
      
    
    
      2.2.
      De Inspectie heeft bij een kwaliteitsonderzoek in 2008 een aantal tekortkomingen geconstateerd bij de school, onder meer in het organisatieklimaat en op financieel gebied. In het voorjaar van 2010 is binnen het bestuur van de (destijds nog vereniging) VAHON een tweedeling ontstaan tussen twee kampen. Vervolgens heeft de Inspectie in november 2010 een incidenteel onderzoek uitgevoerd naar aanleiding van signalen over, onder meer, het bestuur. Het resultaat van het onderzoek is vastgelegd in een vastgesteld insectierapport van 12 oktober 2011 (hierna: ‘het rapport van 2011’). Daarin schrijft de Inspectie onder ‘conclusies en vervolgtoezicht’ onder meer het volgende:
      
      
        
          “(…) Op grond van de Wet op het Primair Onderwijs is het bevoegd gezag vanaf 1 augustus 2011, mede in verband met de verplichting voor de zorg van de kwaliteit van het onderwijs, verplicht zorg te dragen voor een goed bestuurde school met een scheiding tussen functies van bestuur en het toezicht daarop en met een rechtmatig bestuur en beheer.
        
        
          (…)
        
        
          In een afzonderlijk gesprek met de voorzitter van het bestuur en een bestuurslid in juni 2011 gaven deze aan dat het bestuur voornemens is een Raad van Toezicht in te stellen. Het bestuur voldoet hier bij de vaststelling van dit rapport (nog) niet aan.
        
        
          (…)
        
        
          De inspectie handhaaft het basisarrangement vanwege de onderwijskundige kwaliteit (die op hoofdlijnen op orde is. (…)”
        
      
      
      
        In de aanbiedingsbrief bij het Rapport schrijft de Inspectie onder meer:
      
      
      
        
          “Met u is op 12 juli 2011 ter toelichting van het concept besproken dat naar het oordeel van de inspectie niet alleen het instellen van een onafhankelijke Raad van Toezicht nodig is. Belangrijker dan een formele structuur is echter hoe binnen een bepaalde structuur wordt gehandeld. Uit het incidenteel onderzoek blijkt dat er ook binnen het bestuur sprake is van onveiligheid. Dat betekent dat er onvoldoende draagvlak en basis is om eigenstandig vanuit het bestuur tot oplossingen uit de bestaande situatie te komen. De inspectie geeft het bestuur daarom in overweging terug te treden en een tijdelijk en onafhankelijk overgangsbestuur te doen vormen met als opdracht een volledig nieuw en onafhankelijk, los van bestaande partijen functionerend bestuur te realiseren. (…)”
        
      
      
    
    
      2.3.
      Op 11 oktober 2011 is de rechtsvorm van VAHON omgezet van vereniging naar een stichting. Daarna is een drietal leden (de toenmalige voorzitter en twee andere tot dan toe nog actieve bestuursleden), afgetreden. 
      
    
    
      2.4.
      Op 3 december 2015 heeft de Inspectie een regulier vierjaarlijks onderzoek bij VAHON verricht. Het rapport met de resultaten van dit onderzoek is vastgesteld op 21 september 2016 (hierna: ‘het rapport van 2016’). Het rapport van 2016 was positief, zowel ten aanzien van de kwaliteit van het onderwijs als over kwaliteitscultuur en de aansturing van de kwaliteitszorg door het bestuur.
      
    
    
      2.5.
      In het voorjaar van 2018 ontving de Inspectie signalen over onveiligheid in relatie tot het functioneren van de directie, het bestuur en over de kwaliteit van het onderwijs. De Inspectie heeft de Raad van toezicht gevraagd een onafhankelijk onderzoek uit te laten voeren door een extern bureau naar de veiligheid van het personeel. Het rapport van het onderzoek is uiteindelijk in december 2018 afgerond en aan de Inspectie ter beschikking gesteld. Uit het onderzoek is, kort gezegd, naar voren gekomen dat een kwart tot een derde van het personeel zich in het voorliggende jaar onveilig heeft gevoeld. 
      
    
    
      2.6.
      Ondertussen had de Inspectie in het najaar van 2018 opnieuw ernstige signalen van ouders en personeel ontvangen over de school en het bestuur. Dit gebeurde kort nadat in de bestuursvergadering van 30 september 2018 was besloten de toenmalige directeur en de zorgcoördinator met onmiddellijke ingang te schorsen. De Inspectie heeft vervolgens in de periode november 2018 tot en met maart 2019 bij VAHON een onderzoek uitgevoerd naar bestuurlijk handelen, waarbij ook de feitelijke kwaliteit van het onderwijs op de school is onderzocht en beoordeeld.
      
    
    
      2.7.
      Gedurende het onderzoek van de Inspectie is binnen VAHON op bestuurlijk niveau een aantal maatregelen genomen, waaronder:
      
        
          het terugtreden van het zittende bestuur;
        
        
          het aanstellen van [A] (‘ [A] ’) als interim bestuurder/directeur;
        
        
          het aanstellen van drs. [B] (‘ [B] ’), senior adviseur bij Infinite Financieel  B.V. (een adviesbureau voor de bedrijfsvoering van scholen) als interim directeur bedrijfsvoering.
        
      
      
    
    
      2.8.
      Op 8 april 2019 heeft de Inspectie het conceptrapport van het inspectieonderzoek aan VAHON toegestuurd. Daarbij heeft VAHON gelegenheid gekregen om uiterlijk op 22 april 2019 een reactie op het conceptrapport te geven, zowel op feitelijke onjuistheden als inhoudelijk. De reactietermijn is op verzoek van VAHON verlengd tot 3 mei 2019. Op 3 mei 2019 heeft VAHON een reactie gegeven op het conceptrapport. De reactie van VAHON heeft op een aantal punten geleid tot een aanpassing van het rapport. Het rapport is op 23 mei 2019 vastgesteld (hierna: ‘het Rapport’) en aan VAHON aangeboden. In de aanbiedingsbrief heeft de Inspectie een toelichting gegeven op de gedeelten die wel en de gedeelten die niet zijn aangepast. Ook is medegedeeld dat het Rapport binnen 30 dagen openbaar zal worden gemaakt op de website van de Inspectie en dat VAHON, indien zij het niet eens is met het Rapport, op grond van de artikelen 20 en 21 van de Wet op het onderwijstoezicht (‘WOT’) de mogelijkheid krijgt haar zienswijze kenbaar te maken. 
      
    
    
      2.9.
      Bij brief van 5 juni 2019 heeft VAHON de Inspectie gesommeerd het Rapport naar aanleiding van de reactie van VAHON aan te passen. De Inspectie heeft in reactie bij brief van 13 juni 2019 een verdere verduidelijking gegeven waarom bepaalde door VAHON opgeworpen punten wel of niet tot aanpassing van het conceptrapport hebben geleid. Het Rapport is niet verder aangepast. 
      
    
    
      2.10.
      VAHON heeft op 13 juni 2019 haar zienswijze op het Rapport kenbaar gemaakt.
      
    
    
      2.11.
      Bij dagvaarding van 14 juni 2019 is VAHON deze kort geding procedure gestart.
      
      
    
  
  
    
      3Het geschil
    
    
      3.1.
      VAHON vordert – zakelijk weergegeven – dat de voorzieningenrechter bij uitvoerbaar bij voorraad te verklaren vonnis:
      
      
        i. de Inspectie beveel het Rapport in te trekken;
        ii. de Inspectie verbiedt het Rapport opnieuw vast te stellen, zolang de als onrechtmatig beoordeelde passages niet zijn gewijzigd of aangepast en in lijn daarmee op consequente wijze door het hele rapport zijn doorgevoerd;
        iii. de Inspectie verbiedt om het Rapport, zoals vastgesteld op 23 mei 2019, openbaar te maken;
        dit alles op straffe van een dwangsom van € 50.000,- per overtreding en met veroordeling van de Inspectie in de proceskosten.
      
      
    
    
      3.2.
      Daartoe voert VAHON – samengevat – het volgende aan. De inhoud van het Rapport is onrechtmatig, omdat het Rapport abstract, eenzijdig, onjuist en suggestief is. De samenvatting van het Rapport bevat op verschillende punten onjuistheden, omissies of suggestieve en tendentieuze formuleringen. De bezwaren van VAHON richten zich in het bijzonder op het onvermeld laten van het positieve rapport van 2016, de positieve effecten van de maatregelen die inmiddels (al gedurende de periode van het onderzoek) door het nieuwe bevoegde gezag zijn genomen en, in het verlengde daarvan, de conclusie van de Inspectie dat de Inspectie onvoldoende vertrouwen heeft dat de tekortkomingen op korte termijn door het bevoegd gezag van VAHON kunnen worden opgelost, zodat de Minister van Onderwijs, cultuur en wetenschap (‘de Minister’) wordt geadviseerd gebruik te maken van zijn aanwijzingsbevoegdheid. VAHON stelt dat het meepubliceren van de zienswijze van VAHON geen legitimatie kan zijn voor de onjuiste, eenzijdige en suggestieve inhoud van het Rapport, aangezien door het publiek een grote mate van betrouwbaarheid en gezag worden toegekend aan een oordeel van de Inspectie. Van de Inspectie mag dan ook worden verwacht dat zij zeer terughoudend, neutraal en zorgvuldig te werk gaat, aldus VAHON.
      
    
    
      3.3.
      De Inspectie voert verweer, dat hierna, voor zover nodig, zal worden besproken. 
      
    
  
  
    
      4De beoordeling van het geschil
    
    
      4.1.
      De vorderingen van VAHON zijn gebaseerd op de grondslag dat de Inspectie met de vaststelling en de openbaarmaking van het Rapport onrechtmatig jegens VAHON handelt omdat de inhoud van het Rapport op gedeelten onjuist, eenzijdig en suggestief (en daarmee niet zorgvuldig) is. Uit de rechtspraak en de wetsgeschiedenis van de WOT volgt dat de onderwijsinstelling die publicatie van een inspectierapport door de rechter wil laten verbieden omdat de instelling van oordeel is dat de inhoud van het rapport onrechtmatig is, zich tot de burgerlijke rechter kan wenden. Daaruit volgt naar het oordeel van de voorzieningenrechter dat deze voorzieningenrechter bevoegd is om op de vorderingen van VAHON te beslissen. 
      
    
    
      4.2.
      Het spoedeisend belang van de gevorderde voorzieningen is gegeven, aangezien het Rapport op grond van artikel 21 WOT op korte termijn door de Inspectie zal worden gepubliceerd.
      
    
    
      4.3.
      De kern van het geschil betreft de vraag of de inhoud van het vastgestelde Rapport onrechtmatig is en zo ja, of dat moet leiden tot een voorziening in kort geding, waaronder het gevorderde publicatieverbod. Bij de beantwoording van de vraag of de Inspectie onrechtmatig tegenover VAHON handelt door een bepaalde vaststelling of conclusie in het Rapport te doen of het Rapport op een bepaalde wijze in te richten, is het volgende van belang. Het gaat in dit geval om toetsing van de rechtmatigheid van handelen van een toezichthouder in het kader van de uitoefening van het hem opgedragen toezicht. De wetgever heeft de Inspectie onder meer belast met het toezicht op de naleving van de bij of krachtens een onderwijswet gegeven voorschriften en de financiële rechtmatigheid van de besteding van de Rijksbekostiging (artikel 3 lid 1 sub a en sub c WOT). Uit de rechtspraak volgt dat bij rechterlijke toetsing van het handelen van een toezichthouder in aanmerking moet worden genomen in hoeverre de toezichthouder in het concrete geval door de wetgever een beleids- en beoordelingsvrijheid is toebedeeld. Als dat het geval is, moet de rechter terughoudend zijn in zijn toetsing. Op grond van de WOT komt de Inspectie – als onafhankelijk toezichthouder  beoordelingsvrijheid toe bij de inhoudelijke beoordeling of de onderwijsinstelling in het concrete geval aan de wettelijke voorschriften heeft voldaan. Daarbij is de Inspectie uiteraard wel gebonden aan de wettelijke grenzen van de Grondwet, de WVO en de WOT. Verder komt de Inspectie een bepaalde mate van vrijheid toe bij de inrichting en de bepaling van de inhoud van het uiteindelijk vastgestelde rapport en de selectie van de bevindingen die de Inspectie van belang acht. Die inrichtings- en beoordelingsvrijheid volgt onder meer uit de procedure van artikel 20 lid 4 WOT, waarin is bepaald dat indien geen overeenstemming wordt bereikt over de door het schoolbestuur gewenste wijzigingen van een ontwerprapport, het rapport door de Inspectie wordt vastgesteld en de (afwijkende) zienswijze van het bestuur samen met het vastgestelde rapport wordt gepubliceerd. Dit een en ander betekent dat de voorzieningenrechter in dit geding terughoudend dient te  zijn bij de toetsing van de inhoud van het Rapport. De enkele omstandigheid dat VAHON het oordeel van de Inspectie bestrijdt en een ander (mogelijk verdedigbaar) standpunt inneemt, is onvoldoende om te concluderen dat de inhoud van het Rapport onrechtmatig is. Onrechtmatigheid komt pas in beeld, indien de Inspectie, gelet op alle omstandigheden van het geval, in redelijkheid niet tot de vaststelling van het rapport in de huidige vorm en/of tot het door VAHON bestreden oordeel heeft kunnen komen. 
      
    
    
      4.4.
      De voorzieningenrechter stelt ten slotte voorop dat de stelplicht en de bewijslast van de onrechtmatigheid van het Rapport in dit geding op VAHON rusten. Het is aan VAHON om voldoende concreet te stellen en, indien nodig, tegenover de betwisting van de Inspectie aannemelijk te maken, dat het Rapport op bepaalde punten evident feitelijk onjuist is of zodanig onzorgvuldig is dat de Inspectie het Rapport in redelijkheid niet op deze wijze heeft kunnen vaststellen.
      
    
    
      4.5.
      VAHON heeft in de dagvaarding in totaal 22 passages uit (de samenvatting van) het Rapport bestreden, omdat die volgens VAHON onjuist, eenzijdig of suggestief zijn. Omdat de samenvatting is gebaseerd op het uitgebreidere Rapport, moet volgens VAHON het hele Rapport in dezelfde lijn worden herzien. De bezwaren van VAHON komen, kort gezegd, op het volgende neer.
      
      
        
          Voor de conclusie van de Inspectie dat er onvoldoende vertrouwen is dat de tekortkomingen niet binnen korte tijd door het bevoegd gezag van VAHON kunnen worden hersteld, ontbreekt een redelijke basis.
        
        
          De Inspectie suggereert in de 3e alinea onjuist en suggestief een causaal verband tussen de constateringen van de Inspectie uit 2010 en het vertrek van de toenmalige voorzitter in het najaar van 2011.
        
        
          De Inspectie suggereert met de passage ‘we constateren nu dat er wederom sprake is van tekortkomingen in bestuurlijk handelen, hetgeen tevens van invloed is op de onderwijskwaliteit’ ten onrechte dat de huidige problematiek een herhaling is van de problematiek uit 2011; ook wordt hiermee ten onrechte gesuggereerd dat in 2011 de onderwijskwaliteit ook ter discussie stond.
        
        
          De Inspectie verwijst in de samenvatting uiterst selectief en suggestief alleen naar het oudere negatieve rapport van 2011, maar laat na het positieve rapport van 2016 te vermelden.
        
        
          De Inspectie laat op selectieve wijze buiten beeld welke maatregelen de Raad van toezicht direct na de eerste contacten met de Inspectie heeft genomen.
        
        
          De Inspectie maakt melding van signalen van personeelsleden en ouders die bij het bestuur van VAHON en de Inspectie zijn binnengekomen, maar uit niets blijkt wat de inhoud en herkomst van die signalen was en wat de Inspectie met deze signalen heeft gedaan.
        
        
          Het Rapport vermeldt wel (eenzijdig) dat een kwart tot een derde van het personeel zich in het voorliggende jaar onveilig heeft gevoeld, maar niet dat het gevoel van onveiligheid inmiddels volgens een recente enquête, na door het bevoegd gezag genomen maatregelen, sterk is verbeterd en ook het ziekteverzuim is afgenomen.
        
        
          De Inspectie schrijft in het Rapport feitelijk onjuist dat een aantal inkomsten niet of onvoldoende worden verantwoord.
        
        
          De Inspectie schrijft feitelijk onjuist, althans suggestief op pagina 6 van de samenvatting dat private bijdragen en ID gelden niet voor busvervoer mogen worden ingezet.
        
        
          Met de redenering dat het bestuur het budget voor materiële instandhouding grotendeels aanwendt voor personele uitgaven, suggereert de Inspectie dat het bestuur hiermee in strijd met de wet handelt, wat niet zo is. Bovendien schetst de Inspectie een vertekend en scheef beeld, door de aanwending van € 250.000,- subsidie van de gemeente Den Haag niet mee te nemen.
        
        
          Het oordeel dat de standaard continuïteit als onvoldoende wordt beoordeeld is innerlijk tegenstrijdig met andere passages uit het Rapport en bovendien wordt ten onrechte gesuggereerd dat de financiële continuïteit van de school in gevaar is, terwijl de school juist een groot eigen vermogen heeft.
        
        
          De constatering dat € 40.000,- ten laste is gebracht van rijksmiddelen (p. 23), is feitelijk onjuist. Deze middelen zijn opgebouwd uit ouderbijdragen. 
        
        
          In de rekensom van de Inspectie (p. 24) wordt de term salaris (van de werknemer) gebruikt in plaats van het toepasselijke begrip loonkosten (van de werkgever, waar loonbelastingen en sociale premies over moeten worden afgedragen).
        
        
          Op pagina 7 van het Rapport wordt wel genoemd dat de Inspectie op 25 maart 2019 met het bevoegd gezag in gesprek is gegaan, maar worden de toen door het bevoegd gezag opgesomde maatregelen en hun positieve effecten niet genoemd, waardoor de verslaglegging eenzijdig en tendentieus is.
        
        
          Op pagina 13 schrijft de Inspectie feitelijk onjuist dat [A] zonder heldere opdracht is begonnen, maar wel al direct als bestuurder is ingeschreven. 
        
        
          Op pagina 15 wordt ten onrechte beweerd dat de directeur-bestuurder niet volgens een op basis van een externe audit (schoolbegeleidingsdienst HCO februari 2019) vastgesteld verbeterplan zou werken. De Inspectie negeert de informatie die [A] op 25 maart 2019 (en voor de sluitingsdatum van het Rapport, 4 april 2019) aan de Inspectie heeft verstrekt over de gezette stappen in het verbeterplan.
        
        
          De Inspectie schrijft op pagina 17 feitelijk onjuist dat er geen helderheid is over de verantwoordelijkheidsverdeling tussen directie en voormalig bestuur. VAHON verwijst naar wat hierover in de overeenkomst van opdracht met [A] staat. 
        
        
          De subjectieve voorspelling van de Inspectie op pagina 19 dat het probleem met onbevoegde leraren niet snel zal zijn opgelost, is inmiddels achterhaald, aangezien na de schorsing van de directeur en zorgcoördinator een aantal langdurig zieke leerkrachten weer is komen werken.
        
        
          Ook het oordeel over het onderhoud van de bekwaming van het personeel is achterhaald, aangezien het schoolplan sinds februari 2019 samen met HCO wordt geactualiseerd.
        
        
          Ook de 20e gewraakte passage op pagina 19 is achterhaald. Inmiddels wordt sinds 6 maart 2019 voortzetting gegeven aan het uitvoeren van de pdca-cirkel en dat is ook vóór 4 april 2019 teruggekoppeld aan de Inspectie. Dat is ten onrechte niet in het Rapport terecht gekomen. 
        
        
          Op pagina 20 schrijft de Inspectie dat zij het zeer ernstig vindt dat bij de afronding van de rapportage de Inspectie signalen bereikten dat declaraties voor busvervoer zijn ingediend en goedgekeurd door de directeur-bestuurder terwijl dat vervoer niet of beperkt heeft plaatsgevonden. De Inspectie stelt niet over welke feiten die signalen gaan en maakt deze feiten bovendien heel groot. Het gaat om betalingen uit de kas voor voorgeschoten benzinekosten. Inmiddels zijn de procedures rondom het kasgeld verhelderd en worden deze nageleefd. Wat de Inspectie schrijft, wekt de suggestie dat er geld zou verdwijnen. De Inspectie beroept zich op bewijzen, maar legt die bewijzen niet over. 
        
        
          De berekening op pagina 23 en 24 is onjuist. Volgens een eigen berekening van [B] is er over drie jaren niet € 121.375,- ten onrechte uit rijksmiddelen aan leerlingenvervoer besteed, maar € 90.000,-. 
        
      
      
      
        De voorzieningenrechter oordeelt ten aanzien van deze bestreden passages als volgt.
      
      
      
        
          causaal verband tussen inspectierapport en vertrek toenmalige voorzitter (2)
        
      
    
    
      4.6.
      De Inspectie heeft toegelicht  onder verwijzing naar het rapport van 2011 en de aanbiedingsbrief  dat destijds aan de orde is gesteld dat een Raad van toezicht nodig is en dat de Inspectie daarnaast bij het aanbieden van het vastgestelde rapport het toenmalige bestuur in overweging heeft gegeven om af te treden en een tijdelijk overgangsbestuur te vormen. Vast staat dat dit kort na het rapport van 2011 ook daadwerkelijk is gebeurd. De Inspectie heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat in zoverre een verband bestaat tussen het inspectieonderzoek van 2011 en het instellen van een Raad van toezicht en het vertrek van het toenmalige bestuur. Dat de samenvatting in het Rapport evident onjuist is, is daarom niet aannemelijk geworden. 
      
    
    
      4.7.
      Evenmin is aannemelijk geworden dat de samenvatting onzorgvuldig of suggestief is. Verderop in het Rapport (p. 8) wordt een nadere toelichting gegeven op deze samenvatting van de gebeurtenissen uit de periode 2008-2011. Daarin wordt benoemd (i) dat eind 2010 onderzoek is gedaan vanwege terugkerende signalen over problemen op bestuurlijk niveau, (ii) dat in die tijd rond de school een richtingenstrijd gaande was waarbij de school was verdeeld in twee kampen, (iii) dat in 2011 een rapport is vastgesteld van het incidenteel onderzoek en (iv) dat dit uiteindelijk heeft geleid tot het vertrek van de toenmalige voorzitter van het bestuur en de instelling van een raad van toezicht. De juistheid van deze feiten is in de kern niet in geschil. Evenmin bestrijdt VAHON dat de toenmalige bestuurlijke problemen (de tweestrijd binnen het bestuur) toen het voorwerp van onderzoek was en dat de Inspectie in het onderzoeksrapport onder meer, als oplossing, het instellen van een Raad van toezicht en het aftreden van het bestuur heeft geadviseerd. Tegen die achtergrond is de zinssnede dat het rapport van 2011 heeft geleid tot vertrek van de toenmalige voorzitter en de instelling van een Raad van toezicht, geen onzorgvuldige of suggestieve weergave van de chronologische gebeurtenissen. Dat in het Rapport verder niet wordt ingegaan op de vraag of de vertrokken bestuursleden destijds wel of niet een positieve rol hebben vervuld in het oplossen van de problemen, maakt het Rapport niet onzorgvuldig. De kern is immers het onbestreden feit dát er in 2010 bestuurlijke problemen waren en dat daarna, na het onderzoek, op bestuursniveau een aantal veranderingen heeft plaatsgevonden.  
      
      
        
          ‘wederom’ tekortkomingen in bestuurlijk handelen (3)
        
      
    
    
      4.8.
      De Inspectie voert met juistheid aan dat uit de bestreden passage niet volgt dat de thans vastgestelde bestuurlijke tekortkomingen dezelfde zijn als in 2011, maar slechts dat, evenals in de periode 2008-2011, sprake is van tekortkomingen in bestuurlijk functioneren. Dat dit zo was, is niet in geschil. Anders dan VAHON betoogt, volgt uit de passage niet dat de onderwijskwaliteit in 2011 ook al ter discussie stond. In de passage valt in redelijkheid alleen te lezen dat de bestuurlijke tekortkomingen die de Inspectie in het huidige onderzoek heeft vastgesteld, tevens van invloed zijn op de onderwijskwaliteit. VAHON heeft geen feiten en omstandigheden gesteld waaruit volgt dat die laatste conclusie (de huidige bestuurlijke tekortkomingen hebben ook een negatieve invloed gehad op de onderwijskwaliteit) evident onjuist of ongefundeerd is. Het gebruik van het woord ‘wederom’ is dan ook niet onjuist of onzorgvuldig.
      
      
        
          niet verwijzen naar Rapport 2016 (4)
        
      
    
    
      4.9.
      De Inspectie heeft toegelicht dat het vermelden van het Rapport van 2011 relevant is, omdat daaruit volgt dat na een relatief korte tijd (zeven jaar) opnieuw sprake is van ernstige tekortkomingen in het bestuurlijk handelen. Het herstel is daarmee niet duurzaam gebleken, aldus de Inspectie. De Inspectie komt mede op basis van deze voorgeschiedenis over het bestuurlijk handelen tot de conclusie dat er onvoldoende vertrouwen is dat het bevoegd gezag van VAHON de vastgestelde tekortkomingen op korte en op duurzame wijze kan oplossen. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft de Inspectie, gelet op de haar toekomende beleidsvrijheid, in redelijkheid de keuze kunnen maken om vanwege de hiervoor genoemde reden wel het Rapport van 2011 aan te halen, maar niet het Rapport van 2016. De voorzieningenrechter volgt VAHON niet in haar stelling dat de Inspectie hiermee een onzorgvuldig of zeer selectief beeld schetst. Daarbij geldt ook dat VAHON op grond van artikel 20 WOT de gelegenheid heeft om in  haar zienswijze bij het Rapport ook het positieve (en publiekelijk inzichtelijke) rapport van 2016 te benoemen.
      
      
        
          niet vermelden verbeteringen en maatregelen nieuw bestuur (5, 7, 14, 16, 18, 19, 20) 
        
      
    
    
      4.10.
      De onder (5), (7), (14), (16), (18), (19) en (20) genoemde bezwaren tegen het Rapport lenen zich voor gezamenlijke bespreking, omdat al deze bezwaren in de kern neerkomen op de klacht dat de Inspectie een selectief en vertekend beeld schetst door in het Rapport de door het nieuwe bevoegd gezag  nog tijdens de onderzoeksperiode  genomen maatregelen en andere positieve verbeteringen binnen de school onvermeld te laten.
      
    
    
      4.11.
      De voorzieningenrechter stelt voorop dat de Inspectie onvoldoende weersproken heeft gesteld dat de onderzoeksperiode liep van november 2018 tot en met 29 maart 2019, op welke dag nog een onaangekondigd onderzoek is gedaan naar de veiligheidsbeleving van leerlingen in de groepen 6 tot en met 8). Het Rapport van de Inspectie geeft een beschrijving van de bevindingen die in die onderzoeksperiode door de Inspectie zijn gedaan. Dat het conceptrapport vervolgens begin april 2019 is opgesteld en in het conceptrapport is verwezen naar een inschrijving in het handelsregister van 4 april 2019, maakt niet dat de onderzoeksperiode tot april 2019 doorliep. De voorzieningenrechter stelt verder vast dat VAHON de juistheid van de door de Inspectie in de onderzoeksperiode vastgestelde tekortkomingen niet bestrijdt. VAHON stelt uitsluitend dat na de contacten met de Inspectie maatregelen zijn genomen om die tekortkomingen te herstellen en dat een aantal van die maatregelen ook al in het gesprek op 25 maart 2019 met de Inspectie zijn gedeeld. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter maakt het onvermeld laten van deze terugkoppeling over de genomen of te nemen maatregelen, het Rapport niet suggestief of onzorgvuldig. Deze maatregelen doen aan de juistheid van de door de Inspectie vastgestelde tekortkomingen, waarop de maatregelen een reactie vormen, immers niet af. Bovendien gaat het veelal om maatregelen die op het moment van kennisgeving zeer recent zijn ingevoerd en waarvan de Inspectie de effectiviteit en werking zelf nog niet heeft kunnen toetsen. Verschillende stukken waarop VAHON zich beroept, zoals een veiligheidsenquête onder teamleden van 1 april 2019 (waarin, zo heeft de Inspectie onweersproken gesteld, overigens alleen aan de teamleden is gevraagd of zij voor of tegen de terugkeer van de geschorste directeur zijn), een verbeterplan van 14 mei 2019 en een pestenenquête onder leerlingen van 27 mei 2019, dateren van ná de onderzoeksperiode, zodat de Inspectie alleen al daarom niet kan worden verweten dat zij deze niet in het Rapport heeft genoemd. VAHON heeft op grond van artikel 20 WOT de mogelijkheid om in haar met het Rapport te publiceren zienswijze nader in te gaan op de maatregelen die het huidige bestuur naar aanleiding van de door de Inspectie vastgestelde tekortkomingen heeft genomen. Dat de Inspectie deze teruggekoppelde (al dan niet voorgenomen) maatregelen niet al in het vastgestelde Rapport heeft gemeld, is niet onrechtmatig. 
      
      
        
          onderzoek signalen ouders (6)
        
      
    
    
      4.12.
      De Inspectie heeft gemotiveerd gesteld dat op onder meer pagina’s 6 (samenvatting) en de pagina’s 17 tot en met 19 nader is uitgewerkt en toegelicht welke signalen de Inspectie heeft ontvangen en wat de Inspectie in het onderzoek dat naar aanleiding van die signalen is gedaan, heeft vastgesteld. Dat de samenvattende zin over de signalen van personeelsleden en ouders op pagina 5 van het Rapport feitelijk onjuist of een onzorgvuldige weergave is, is hiertegenover onvoldoende concreet onderbouwd.
      
      
        
          inkomsten niet verantwoord (8)
        
      
    
    
      4.13.
      VAHON stelt dat alle middelen van het Rijk en de gemeente Den Haag rechtmatig zijn aangevraagd en via een accountantsverklaring zijn verantwoord. De Inspectie heeft in antwoord daarop aangevoerd dat de bevindingen in het Rapport betrekking hebben op het verantwoorden van inkomsten die buiten de subsidiestroom vallen. VAHON heeft tegenover deze betwisting onvoldoende onderbouwd dat en zo ja, waarom de mededeling ‘dat een aantal inkomsten niet of onvoldoende worden verantwoord’ feitelijk onjuist is.
      
      
        
          gebruik private gelden voor busvervoer (9)
        
      
    
    
      4.14.
      De Inspectie heeft het Rapport toegelicht (en VAHON heeft niet bestreden) dat een deel van de personele en materiële uitgaven voor leerlingenvervoer onrechtmatig ten laste van rijksmiddelen is gekomen, omdat er meer uitgaven zijn gedaan dan aan subsidies voor de voormalige ID-banen en ouderbijdragen is ontvangen en het restant feitelijk vanuit rijksmiddelen is betaald. Tussen partijen is niet in geschil dat dit in strijd is met de artikelen 4 en 148 Wet op het primair onderwijs (WPO). Uit de samenvatting blijkt verder, zeker in samenhang gelezen met de verdere toelichting in het Rapport (p. 23), voldoende duidelijk dat hier is bedoeld dat het besteden van rijksmiddelen bestemd voor het onderwijs aan leerlingenvervoer in strijd is met de wet, en dat niet is bedoeld dat het aanwenden van ouderbijdragen en het budget voor ID-banen voor leerlingenvervoer in strijd is met de wet. De samenvatting is dan ook niet feitelijk onjuist of onzorgvuldig.
      
      
        
          aanwenden budget materiële instandhouding voor personele uitgaven (10)
        
      
    
    
      4.15.
      Tussen partijen is niet in geschil dat de constatering dat budget voor materiële instandhouding grotendeels wordt aangewend voor personele uitgaven, feitelijk juist is. De voorzieningenrechter volgt VAHON niet in haar stelling dat de Inspectie hiermee suggereert dat VAHON in strijd met de wet handelt. Dat staat niet in de samenvatting en ook is niet gesteld of gebleken dat dit elders in het Rapport wordt gesuggereerd. Evenmin wordt gevolgd dat de Inspectie een vertekend beeld schetst met een gemiddelde van rond de 95% van de rijksbijdrage. De Inspectie heeft gemotiveerd en onvoldoende weersproken gesteld dat in de berekening inkomsten en uitgaven uit ID- en STIP-banen zijn meegenomen en dat het niet of wel meenemen van die subsidies bovendien nauwelijks verschil maakt (mét subsidies een verhouding van 96,2%, zonder subsidies een verhouding van 95,2%). 
      
      
        
          financiële continuïteit (11)
        
      
    
    
      4.16.
      In het Rapport heeft de Inspectie gemotiveerd toegelicht dat en waarom zij de continuïteit op korte termijn niet in gevaar acht maar wel risico’s ziet op de middellange termijn. De Inspectie heeft daarin betrokken dat de school momenteel over voldoende eigen vermogen beschikt (zie ook p. 6). VAHON heeft hiertegenover onvoldoende gemotiveerd gesteld dat en zo ja, waarom de mededeling dat de standaard continuïteit als onvoldoende wordt beoordeeld evident feitelijk onjuist of innerlijk tegenstrijdig is.
      
      
        
          € 40.000,- ten laste van rijksmiddelen (12)
        
      
    
    
      4.17.
      De Inspectie heeft de stelling dat in verband met het leerlingenvervoer ongeveer € 40.000,- ten laste van rijksmiddelen gebracht toegelicht (conclusie van antwoord, 5.28 en 5.29). VAHON heeft daartegenover niet nader gemotiveerd dat en waarom die berekening evident feitelijk onjuist is. 
      
      
        
          berekening bestede som rijksmiddelen aan leerlingenvervoer (13 en 22)
        
      
    
    
      4.18.
      Tussen partijen is niet in geschil dat over drie jaar ten minste € 90.000,- uit rijksmiddelen ten onrechte aan leerlingenvervoer is besteed. Het geschil betreft de precieze berekening. De Inspectie concludeert dat € 121.357,38 onrechtmatig is besteed. VAHON heeft hiertegenover een andere berekening van [B] gepresenteerd (productie 9 VAHON), die uitkomt op een bedrag van € 90.000,-. VAHON heeft met enkel deze andere berekening nog onvoldoende aannemelijk gemaakt dat de berekening van de Inspectie evident onjuist of anderszins onrechtmatig is. 
      
    
    
      4.19.
      Evenmin is het gebruik van de term ‘salariskosten’ bovenaan de berekening en op de voorgaande pagina in plaats van ‘loonkosten’ onrechtmatig. De Inspectie erkent dat het beter geweest zou zijn om de term loonkosten te gebruiken in plaats van salaris, maar die formulering is niet zodanig onzorgvuldig dat dit als een onrechtmatigheid moet worden aangemerkt, te meer omdat mede in het licht van wat overigens in de toelichting staat voldoende duidelijk is dat de totale personeelslasten van de chauffeurs is bedoeld. VAHON heeft ook niet bestreden dat de Inspectie in de berekening feitelijk van de loonkosten is uitgegaan.
      
      
        
          opdracht [A] (15 en 17)
        
      
    
    
      4.20.
      VAHON heeft gesteld dat de opdracht van [A] duidelijk blijkt uit de overeenkomst van opdracht van 20 februari 2019 (productie 11 VAHON). Daarin staat onder meer dat alle bevoegdheden van het college van bestuur en die van de schooldirecteur als omschreven in het managementstatuut (bijlage 1) worden overgedragen aan [A] (inleidende overwegingen, onder 4). Verder staat in de overeenkomst onder de omschrijving van de opdracht (artikel 3) dat de opdracht nader wordt beschreven in bijlage 1. Bijlage 1 (het managementstatuut) ontbreekt evenwel bij de overeenkomst. VAHON heeft ter zitting aangevoerd dat het managementstatuut een onderdeel van de schoolorganisatie is dat iedereen (ook de Inspectie) kent en kan kennen. Die omstandigheid leidt echter niet tot de conclusie dat de Inspectie niet in redelijkheid, onder meer op basis van de inhoud van de overeenkomst van opdracht, tot het oordeel heeft kunnen komen dat ook [A] is begonnen zonder heldere opdracht. Dat geldt te meer, omdat deze passage niet volledig op zichzelf staat, maar deel uitmaakt van een breder oordeel van de Inspectie over de verdeling van verantwoordelijkheden op bestuurlijk niveau, waarbij de Inspectie onder meer heeft vastgesteld dat uit gesprekken die de Inspectie heeft gevoerd met de waarnemend directeur, het voormalige bestuur en de Raad van toezicht blijkt dat onder andere vanwege het ontbreken van een goede verantwoordelijkheidsverdeling niet duidelijk is welke geleding welke rol op welk moment moet opnemen (p. 17 en 18 Rapport). De voorzieningenrechter heeft bovendien geconstateerd dat de Inspectie in verband met het oordeel over de inrichting en het functioneren van het bestuur heeft vastgesteld dat het managementstatuut volgens de Raad van toezicht niet actueel is en niet in gebruik is (de conclusies op hoofdlijnen, p. 13 Rapport). De voorzieningenrechter overweegt tevens dat in het licht van al het voorgaande, en de overige inhoud van het Rapport, voorshands niet valt in te zien dat de passage op pagina 17 van het Rapport dat ‘er geen helderheid over de verantwoordelijkheidsverdeling tussen de directie en voormalig bestuur en ook niet over de wijze van aansturing van de school is’, feitelijk onjuist is. Voor zover VAHON wil betogen dat die verdeling inmiddels na de aanstelling van [A] is verbeterd, geldt dat dit een omstandigheid is die VAHON desgewenst in de zienswijze op het Rapport naar voren kan brengen.
      
      
        
          declaraties busvervoer (21)
        
      
    
    
      4.21.
      Tussen partijen is niet in geschil dat de signalen over mogelijk ten onrechte goedgekeurde declaraties van busvervoer nog nader door de Inspectie moeten worden onderzocht. Op zichzelf heeft de Inspectie in redelijkheid kunnen en mogen benoemen dat zij het zeer ernstig vindt dat dergelijke signalen haar bereiken, gelet op alle tekortkomingen die de Inspectie in het onderzoek ten aanzien van het busvervoer heeft vastgesteld. VAHON stipt evenwel terecht aan dat de Inspectie een in dit stadium nog te vergaande formulering gebruikt door te stellen dat haar bewijzen hebben bereikt dat declaraties voor niet uitgevoerd busvervoer zijn goedgekeurd, terwijl de Inspectie niet nader en concreet heeft gesteld (niet in het Rapport en ook niet in dit kort geding) welke bewijzen dat zijn en wat daaruit kan worden afgeleid. Bovendien heeft VAHON deze stelling van de Inspectie betwist (volgens VAHON betreft het betalingen voor door chauffeurs voorgeschoten benzinekosten) en moet de rechtmatigheid van deze declaraties nog nader worden onderzocht, met wederhoor van de kant van VAHON. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is de formulering die de Inspectie gebruikt onder deze omstandigheden onvoldoende zorgvuldig, omdat van het woord ‘bewijzen’ al een bepaalde lading uitgaat, terwijl de (on)rechtmatigheid van het feit juist nog nader moet worden onderzocht. De passage uit het Rapport is in zoverre onrechtmatig. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is deze onrechtmatigheid voldoende weggenomen (en zijn de bezwaren van VAHON in voldoende mate ondervangen), indien de passage op pagina 20, eerste alinea, zesde volzin, als volgt is aangepast:
      
      
        
          “Verder vinden we het zeer ernstig dat ons bij de afronding van deze rapportage signalen bereikten, dat declaraties van busvervoer worden ingediend, terwijl dit vervoer 
          mogelijk
          
           niet of beperkt heeft plaatsgevonden en dat voor uitbetaling goedkeuring is gegeven door de pas benoemde interim directeur-bestuurder.”
        
      
      
      
        
          onvoldoende vertrouwen dat de tekortkomingen kunnen worden opgelost (1)
        
      
    
    
      4.22.
      De Inspectie heeft in het Rapport geconcludeerd dat sprake is van wanbeleid op drie met elkaar samenhangende terreinen, te weten, kort gezegd, dat:
      
        
          de kwaliteit van het bestuurlijk handelen ernstig tekort schiet;
        
        
          de veiligheid (in het bijzonder die van het personeel) niet is gewaarborgd;
        
        
          onderdelen van het financieel beheer ernstige tekortkomingen vertonen.
        
      
      VAHON heeft de feitelijke juistheid van de door de Inspectie vastgestelde tekortkomingen niet, althans onvoldoende bestreden. Er is een groot aantal ernstige tekortkomingen op bestuurlijk gebied vastgesteld. Verder heeft de Inspectie vastgesteld dat zeven jaar eerder (in de periode 2008-2011) ook al sprake was van tekortkomingen op bestuurlijk niveau. De Inspectie heeft geoordeeld dat zij op grond van het in het Rapport omschreven beeld van de ernst en omvang van de tekortkomingen en mede gezien de ontoereikendheid van de acties die VAHON tot dusverre heeft ondernomen, onvoldoende vertrouwen heeft dat de ernstige tekortkomingen door het bestuur van VAHON op korte termijn en op duurzame wijze kunnen worden opgelost. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter kan niet worden geoordeeld dat de Inspectie deze conclusie, gelet op al de door haar opgesomde bevindingen, niet in redelijkheid heeft kunnen en mogen trekken. Dat VAHON van mening is dat het huidige interim-bestuur goede stappen heeft laten zien en wel in staat is om de tekortkomingen op bestuurlijk niveau duurzaam op te lossen, maakt niet dat de Inspectie niet in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat bij haar voldoende vertrouwen ontbreekt en dat daarom aan de Minister het advies wordt gegeven om gebruik te maken van zijn aanwijzingsbevoegdheid. Het opnemen van dit inspectieoordeel in het Rapport is daarom niet onrechtmatig. VAHON kan de stappen die inmiddels op bestuursniveau zijn genomen, desgewenst in haar zienswijze op het Rapport benoemen. Indien de Minister daadwerkelijk tot het geven van een aanwijzing besluit, zal VAHON bovendien in de gelegenheid zijn om in een zienswijze op de Aanwijzing de door haar genomen maatregelen te benoemen en de noodzaak van een aanwijzing te bestrijden. 
      
      
        
          conclusie/openbaarmaking
        
      
    
    
      4.23.
      De voorzieningenrechter komt tot de slotsom dat het Rapport niet onrechtmatig is, behalve op de (verhoudingsgewijs kleine en ondergeschikte) passage waar de Inspectie al ingaat op (nog nader te onderzoeken) signalen over declaraties voor busvervoer (zie 4.21). Die onrechtmatigheid hoeft niet tot een publicatieverbod te leiden, indien deze is hersteld zoals hiervoor door de voorzieningenrechter is omschreven. De voorzieningenrechter zal bevelen dat het Rapport openbaar mag worden gemaakt, onder de voorwaarde dat daarin de passage op p. 20 van het Rapport is aangepast zoals hiervoor onder 4.21 is omschreven. Een dergelijk bevel kan als het mindere van het gevorderde publicatieverbod worden gegeven. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding voor het opleggen van een dwangsom, nu het een (zeker verhoudingsgewijs) kleine aanpassing betreft en voorshands ervan mag worden uitgegaan dat de Inspectie dit vonnis nakomt.
      
    
    
      4.24.
      Als de grotendeels in het ongelijk gestelde partij wordt VAHON veroordeeld in de proceskosten, aan de zijde van de Inspectie begroot zoals hierna is weergegeven.
      
      
    
  
  
    
      5De beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
    
      5.1.
      bepaalt dat het de Inspectie is toegestaan het Rapport, zoals vastgesteld op 23 mei 2019, openbaar te maken, onder de voorwaarde dat in het gepubliceerde Rapport de passage op pagina 20, eerste alinea, zesde volzin (“Verder vinden we….benoemde interim directeur-bestuurder”) op de volgende wijze is aangepast:
      
      
        
          “Verder vinden we het zeer ernstig dat ons bij de afronding van deze rapportage signalen bereikten, dat declaraties van busvervoer worden ingediend, terwijl dit vervoer mogelijk  niet of beperkt heeft plaatsgevonden en dat voor uitbetaling goedkeuring is gegeven door de pas benoemde interim directeur-bestuurder.”
        
      
      
    
    
      5.2.
      veroordeelt VAHON om binnen veertien dagen na de betekening van dit vonnis de kosten van dit geding aan de Inspectie te betalen, tot dusverre aan de zijde van de Inspectie begroot op € 1.619,--, waarvan € 980,-- aan salaris advocaat en € 639,-- aan griffierecht;
      
    
    
      5.3.
      bepaalt dat VAHON bij gebreke van tijdige betaling de wettelijke rente over de proceskosten verschuldigd is;
      
    
    
      5.4.
      verklaart deze kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad;
      
    
    
      5.3.
      wijst het meer of anders gevorderde af.
      
      
        Dit vonnis is gewezen door mr. G.H.I.J. Hage en in het openbaar uitgesproken op 11 juli 2019. 
      
      
      
        av
      
      
    
  
  
     Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘ABRvS’) 21 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3233 en Kamerstukken II 2001-2002, 27 783, nr. 5, p. 18. 
  
  
     zie bijvoorbeeld Hoge Raad 13 oktober 2006, ECLI:NL:HR:2006:AW2077 en ook de conclusie van A-G. Timmerman bij dat arrest onder 3.18 tot en met 3.21
  
  
     Het vetgedrukte lettertype is hier ter verduidelijking door de voorzieningenrechter, zie het dictum