ECLI:NL:RVS:2017:2544, Raad van State, 20-09-2017, 201606166/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-09-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij afzonderlijke besluiten van 26 juni 2014 heeft het college aan [appellant sub 2A] omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een dakopbouw op het perceel [locatie 1] te Delfgauw en aan [appellant sub 2C] voor het plaatsen van een dakopbouw op het perceel [locatie 2] te Delfgauw.

201606166/1/A1.
    Datum uitspraak: 20 september 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    [appellant sub 1], wonend te Delfgauw, gemeente Pijnacker-Nootdorp,
    2.    [appellant sub 2A], [appellant sub 2B], [appellant sub 2C] en [appellant sub 2D] (hierna: [appellant sub 2A] en anderen), wonend te Delfgauw,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 22 juli 2016 in zaak nr. 15/197 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 1],
    [belanghebbende A] en [belanghebbende B],
    [belanghebbende C] en [belanghebbende D]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Pijnacker-Nootdorp.
    
    Procesverloop
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 26 juni 2014 heeft het college aan [appellant sub 2A] omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een dakopbouw op het perceel [locatie 1] te Delfgauw en aan [appellant sub 2C] voor het plaatsen van een dakopbouw op het perceel [locatie 2] te Delfgauw.
    
    Bij besluit van 27 november 2014 heeft het college het door onder anderen [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 22 juli 2016 heeft de rechtbank de door [appellant sub 1], [belanghebbende A] en [belanghebbende B] en [belanghebbende C] en [belanghebbende D] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
    [appellant sub 2A] en anderen hebben incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    Het college, [appellant sub 2A] en anderen en [appellant sub 1] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant sub 1] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 juli 2017, waar [appellant sub 1], [appellant sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C], en het college, vertegenwoordigd door mr. R. van den Bosch, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellant sub 1] woont aan de [locatie 3], aan de achterzijde van de woningen van [appellant sub 2A] en anderen waarop de dakopbouwen zijn voorzien.
    
    2.    De aangevraagde dakopbouwen zijn in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Emerald", omdat het bouwplan een bouwhoogte heeft van 8,42 m, waarmee de op de verbeelding aangegeven bouwhoogte van 7 m wordt overschreden en omdat wordt gebouwd binnen 2,5 m uit de achtergevel.
    
        Om de strijdigheid met het bestemmingsplan op te heffen heeft het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in samenhang gelezen met artikel 4, aanhef en vierde lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht omgevingsvergunning verleend voor het bouwplan. In dat kader heeft het college de aanvragen getoetst aan het beleid neergelegd in de Nota Dakopbouwen. Deze nota vormt het toetsingskader voor aanvragen voor dakopbouwen die in strijd zijn met het geldende bestemmingsplan. Uit de nota volgt dat een aanvrager van een dakopbouw die binnen 2,5 m uit de achtergevel is voorzien, een bezonningsstudie dient te overleggen, om vast te stellen of de opbouw maximaal 30% schaduwwerking teweegbrengt op omliggende percelen ten opzichte van de bestaande situatie, gemeten op diverse ijkmomenten.
    
        Door [appellant sub 2A] is bij de aanvraag om omgevingsvergunning een door hem zelf opgestelde bezonningsstudie overgelegd. [appellant sub 1] heeft bij zijn bezwaarschrift een bezonningsstudie overgelegd van de Architectuurfabriek van 19 juli 2014. In opdracht van het college heeft Rho adviseurs voor leefruimte op 9 september 2014 een bezonningsstudie opgesteld. Deze studie is op verzoek van de commissie behandeling bezwaarschriften door Rho aangevuld op 24 november 2014.
    
        Op verzoek van de rechtbank heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB) een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 17 juli 2015. De StAB is gevraagd om een onderzoek te doen naar de reeds in de procedure overgelegde bezonningsstudies, met betrekking tot de invloed van de bezonning op de percelen [locatie 3] en 115 op 21 september om 17:00 uur en 21 maart om 17:00 uur. De StAB komt wat betreft het perceel [locatie 3] tot de conclusie dat wanneer de dakopbouwen zijn gerealiseerd, anders dan in de bestaande situatie, de achtertuin op 21 maart om 17:00 uur geheel in de schaduw ligt. Op 21 september om 17:00 uur zal de schaduwwerking in de achtertuin door realisatie van de dakopbouwen ten opzichte van de bestaande situatie iets toenemen.
    
        Naar aanleiding van het deskundigenbericht van de StAB heeft het college een bezonningsstudie laten uitvoeren door Peutz, gedateerd 23 oktober 2015. Peutz heeft op de 3 ijkmomenten een wezenlijke schaduwwerking vastgesteld op het perceel [locatie 3]. Het maximaal vastgestelde percentage schaduwtoename bedraagt volgens Peutz 22,6% wanneer schuttingen, begroeiing en andere schaduwgevende elementen buiten beschouwing blijven. Peutz is in het onderzoek, anders dan de hiervoor besproken bezonningsstudies, uitgegaan van schaduwwerking op het gehele perceel in plaats van schaduwwerking alleen in de achtertuin.
    
        Op verzoek van de rechtbank heeft de StAB bij deskundigenbericht van 8 december 2015 op de bezonningsstudie van Peutz gereageerd. De StAB erkent dat in het door haar uitgevoerde onderzoek alleen een relatie is gelegd tot de achtertuinen, omdat de schaduwwerking van de dakopbouwen zich alleen uitstrekt tot de achtertuinen. Als ook de voortuinen worden meegerekend als onderdeel van het perceel, neemt de totale oppervlakte van de bestaande schaduw toe, aldus de StAB. Wanneer de oppervlakte van de extra schaduw afgezet wordt tegen de totale schaduw van de voor- en achtertuin van de woning [locatie 3] klopt volgens de StAB de conclusie van Peutz, dat de toename van de schaduw door de dakopbouwen ten opzichte van de totale schaduw op het perceel minder is dan 30%.
    
        De rechtbank heeft overwogen dat voor de uitleg van het begrip "perceel" in de nota, bij het ontbreken van een definitie ervan in de nota of de planregels, moet worden aangesloten bij het normale spraakgebruik, zodat daarmee het gehele stuk grond behorende bij een woning wordt bedoeld. Nu Peutz en de StAB aangeven dat wanneer van het gehele perceel wordt uitgegaan geen sprake zal zijn van een overschrijding van de schaduwwerking van de grenswaarde van 30%, heeft het college volgens de rechtbank terecht geconcludeerd dat de bouwplannen voldoen aan de uitgangspunten van de nota in dat kader. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bouwplan niet leidt tot een onaanvaardbare verslechtering van de bezonningssituatie op het perceel van [appellant sub 1] ten opzichte van de bestaande situatie.
    
    Het hoger beroep van [appellant sub 1]
    
    3.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de bouwplannen voor de dakopbouwen op de percelen voldoen aan het uitgangspunt in de nota met betrekking tot het percentage van de toename van schaduwwerking. In dat kader stelt hij zich op het standpunt dat de rechtbank haar oordeel ten onrechte heeft gebaseerd op het advies van Peutz en de nadere reactie van de StAB daarop. Volgens hem is in deze adviezen voor het berekenen van het percentage schaduwwerking ten onrechte uitgegaan van het gehele perceel en had bij de berekening moeten worden uitgegaan van alleen de achtertuin. In dat kader verwijst hij naar het in zijn opdracht opgestelde advies van de Architectuurfabriek van 19 juli 2014 en naar het deskundigenbericht van de StAB van 17 juli 2015. Het advies van Peutz is volgens [appellant sub 1] onzorgvuldig en het college heeft dit advies, in strijd met de rechtszekerheid, te laat in de procedure ingebracht. De rechtbank heeft volgens hem voorts niet onderkend dat het college zich in het besluit van 27 november 2014 nog wel op het standpunt heeft gesteld dat met perceel in de nota de achtertuin wordt bedoeld, zodat de wisseling van het standpunt in beroep aanleiding had moeten zijn om het besluit van 27 november 2014 te vernietigen.
    
    3.1.    In de Nota Dakopbouwen staat over dakopbouwen die zijn voorzien binnen 2,5 m uit de achtergevel het volgende: "Onder voorwaarden kan medewerking worden verleend aan bebouwing binnen de voornoemde 2½ m zone. Gegeven het feit dat het in de randstad dermate stedelijk ontwikkeld is dat eniger mate van hinder van omliggende percelen als een geaccepteerd feit wordt beschouwd, en het feit dat bewoners de behoefte hebben hun woongenot te vergroten door middel van een dakopbouw, kan bebouwing tot de achtergevel worden toegelaten mits de belangen van derden niet in onevenredige mate worden geschaad. In de regel zal een eventuele beperking van belangen zich vooral manifesteren in de beperking van zonlicht in de tuin van buren. Een aanvrager dient bij een vergunningaanvraag voor een dakopbouw dan ook een bezonningsrapport aan te leveren (gebaseerd op 9 ijkmomenten te weten 21 maart 9.00 uur, 13.00 uur en 17.00 uur / 21 juni idem tijden / 21 september idem tijden) waaruit kan worden opgemaakt wat de effecten zijn voor de omliggende percelen. Een dakopbouw mag maximaal 30% extra schaduwwerking teweeg brengen op omliggende percelen ten opzichte van de bestaande situatie. Daarmee blijft het merendeel van de bestaande zonsituatie op de omliggende percelen onaangetast. Ook is uit navraag bij een gerenommeerd adviesbureau op het gebied van planschade gebleken dat met de hantering van de genoemde 30% norm, eventuele planschade voor particulieren binnen de norm van normaal maatschappelijke risico blijft (zijnde 2% waardevermindering van de onroerende zaak). Voor zover uit een bezonningsonderzoek blijkt dat een dakopbouw er toe leidt dat het belendende perceel meer dan 30% extra schaduwwerking zal ondervinden ten opzichte van de bestaande situatie, wordt dit aangemerkt als onevenredig nadelig en wordt in dat geval geen medewerking verleend. Verzoeken die op een lager percentages uitkomen, komen wel voor honorering in aanmerking."
    
    3.2.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat waar in de nota over perceel wordt gesproken, het gaat om het gehele perceel behorende bij de woning en niet alleen om de achtertuin. [appellant sub 1] betoogt weliswaar terecht dat voor de vaststelling van wat in dit geval onder perceel moet worden verstaan moet worden gekeken naar de feitelijke situatie, maar dat neemt niet weg dat ook wanneer naar de feitelijke situatie wordt gekeken de voortuin deel uitmaakt van het perceel. Dat, zoals door [appellant sub 1] is aangevoerd, de voortuin verplicht moet worden gebruikt als parkeerplaats doet er niet aan af dat de voortuin feitelijk tot het perceel behoort.
    
        Wanneer wordt uitgegaan van het gehele perceel is voor de vraag of met de bouwplannen wordt voldaan aan het uitgangspunt in de nota met betrekking tot het percentage van de toename van schaduwwerking de door Peutz opgestelde bezonningsstudie van 23 oktober 2015 relevant, alsmede de daarop door de StAB gegeven reactie. Anders dan [appellant sub 1] aanvoert heeft de rechtbank het rapport van Peutz terecht nog als processtuk geaccepteerd, omdat het een verweer tegen een door [appellant sub 1] naar voren gebrachte beroepsgrond betreft, het aan een juiste oordeelsvorming daarover kon bijdragen en het onderzoek nog niet was gesloten. Voorts wordt in het door [appellant sub 1] aangevoerde geen grond gevonden voor het oordeel dat het rapport van Peutz onzorgvuldig tot stand is gekomen.
    
        Peutz heeft op de drie in de nota genoemde ijkmomenten een wezenlijke schaduwwerking vastgesteld op het perceel [locatie 3]. Het maximaal vastgestelde percentage schaduwtoename bedraagt volgens Peutz 22,6% wanneer schuttingen, begroeiing en andere schaduwgevende elementen buiten beschouwing blijven. In haar reactie van 8 december 2015 onderschrijft de StAB de conclusie van Peutz, indien wordt uitgegaan van het gehele perceel in plaats van alleen de achtertuin. Gelet op het advies van Peutz en de reactie daarop van de StAB heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling terecht overwogen dat het college terecht heeft geconcludeerd dat de bouwplannen voldoen aan de uitgangspunten van de nota in dat kader, omdat de bouwplannen niet meer dan 30% schaduw teweeg brengen op in dit geval het perceel van [appellant sub 1].
    
        [appellant sub 1] betoogt echter terecht dat het besluit van 27 november 2014 niet is voorzien van een deugdelijke motivering, nu het college er in dat besluit zelf ook nog van uitging dat met het begrip perceel in de nota alleen de achtertuin werd bedoeld. Nu het college dit standpunt pas in beroep heeft gewijzigd ziet de Afdeling aanleiding het besluit van 27 november 2014 alsnog te vernietigen.
    
        Het betoog slaagt.
    
    4.    De Afdeling zal, gelet op artikel 8:41a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), nagaan of de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit van 27 november 2014 in stand kunnen worden gelaten
    
    5.    Het betoog van [appellant sub 1] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in strijd met artikel 2:4 van de Awb zou hebben gehandeld faalt, nu hetgeen door hem is aangevoerd daarvoor geen aanleiding geeft. Dat de handelingen van het college hebben geleid tot een voor [appellant sub 1] onbevredigend besluit, maakt nog niet dat het college om die reden in strijd met artikel 2:4 van de Awb zou hebben gehandeld.
    
    6.    [appellant sub 1] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij in zijn belangen is geschaad door de volgens hem te laat door het college ingebrachte stedenbouwkundige motivering. Bovendien is deze stedenbouwkundige motivering, in relatie tot de daar bijbehorende tekening, onvoldoende, aldus [appellant sub 1].
    
    6.1.    Anders dan [appellant sub 1] betoogt, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien om het besluit van 27 november 2014 te vernietigen wegens de late toezending van de stedenbouwkundige motivering door het college. In dat kader heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellant sub 1] na overlegging van de stedenbouwkundige motivering de gelegenheid heeft gehad om daarop te reageren en dat hij niet heeft aangetoond dat hij door dit gebrek in zijn belangen is geschaad. Ook in hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd tegen de stedenbouwkundige motivering heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat deze, in verband met de daarbij behorende tekening, onvoldoende is.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    [appellant sub 1] voert verder aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college, gelet op het verlies van uitzicht vanuit de woonkamer op de eerste verdieping van zijn woning en de aantasting van zijn privacy, niet in redelijkheid tot verlening van omgevingsvergunningen voor de dakopbouwen heeft kunnen overgaan.
    
    7.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college in redelijkheid tot verlening van de omgevingsvergunning voor de dakopbouwen heeft kunnen besluiten. In dat kader heeft zij terecht overwogen dat geen recht bestaat op een blijvend vrij uitzicht. Voorts heeft zij terecht overwogen dat [appellant sub 1] niet aannemelijk heeft gemaakt dat door het plaatsen van de dakopbouwen sprake is van een dusdanige inbreuk op zijn uitzicht en privacy, dat het college niet in redelijkheid omgevingsvergunning voor de dakopbouwen heeft kunnen verlenen. Gelet hierop en gelet op hetgeen in 3.2 is overwogen heeft het college de belangen van [appellant sub 2A] en anderen bij de toename van ruimte door realisering van de dakopbouwen zwaarder kunnen laten wegen dan de belangen van [appellant sub 1].
    
        Het betoog faalt.
    
    8.    Het hoger beroep van [appellant sub 1] is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 27 november 2014 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling ziet gelet op de voorgaande overwegingen evenwel aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van dat vernietigde besluit in stand blijven.
    
    Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2A] en anderen
    
    9.    Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen hebben [appellant sub 2A] en anderen geen belang meer bij het door hen ingestelde incidenteel hoger beroep over de vraag of bij het bepalen van het percentage van de toename van schaduwwerking op het perceel ook de reeds aanwezige bebouwing op dat perceel moet worden meegerekend. Het antwoord op die vraag, hoe het ook luidt, leidt immers niet tot een ander dan het door [appellant sub 2A] en anderen gewenste en reeds bereikte resultaat, namelijk dat zij naar aanleiding van deze uitspraak de beschikking hebben over een onherroepelijke omgevingsvergunning voor de door hen aangevraagde dakopbouwen. Het hoger beroep van [appellant sub 2A] en anderen is niet-ontvankelijk.
    
    Slotoverwegingen
    
    10.    Het college dient ten aanzien van [appellant sub 1] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten, bestaande uit verleende rechtsbijstand in beroep en de kosten voor het inschakelen van een deskundige, te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 22 juli 2016 in zaak nr. 15/197;
    
    III.    verklaart het door [appellant sub 1] bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Pijnacker-Nootdorp van 27 november 2014, kenmerk14UIT18503;
    
    V.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
    
    VI.    verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2A], [appellant sub 2B], [appellant sub 2C] en [appellant sub 2D] niet-ontvankelijk;
    
    VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Pijnacker-Nootdorp tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.042,50 (zegge: duizendtweeënveertig euro en vijftig cent), waarvan € 742,50 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Pijnacker-Nootdorp aan [appellant sub 1] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.D. Kamphorst-Timmer, griffier.
    
    
    w.g. Lubberdink
    voorzitter    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 september 2017
    
    776.