ECLI:NL:RBGEL:2025:1855, Rechtbank Gelderland, 11-03-2025, AWB- 21_1141
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2025-03-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Boetebesluit Wet arbeid vreemdelingen; zelf in de zaak voorzien; het opleggen van een boete is gelet op het samenstel van feiten en omstandigheden niet evenredig.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 21/1141 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van
    in de zaak tussen
  
  
    
      
      [eiseres], uit [plaats], eiseres
    (gemachtigde: mr. R. Janssen),
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 
    (gemachtigde: [naam gemachtigde])
    
    
      en
    
    
  
  
    de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. Deze uitspraak op het beroep van eiseres gaat over de door de minister aan eiseres opgelegde boete van € 8.000 vanwege overtreding van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav) en het openbaar maken van de inspectiegegevens. De minister heeft deze beslissingen genomen in het besluit van 16 juli 2020.
    
    
    
      1.1.
      Met het besluit van 17 december 2020 op het bezwaar van eiseres heeft de minister het boetebesluit herroepen, voor zover het de hoogte van de boete betreft en deze vastgesteld op € 6.000, en het bezwaar tegen de openbaarmaking van de inspectiegegevens aangepast voor zover het de datum van het onderzoek betreft.
      
    
    
      1.2.
      De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 14 juli 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, vergezeld door [persoon A] en de gemachtigde van de minister (via een beeldverbinding). 
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het onderzoek heropend en de minister in de gelegenheid gesteld in beeld te brengen welke consequenties de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 13 juli 2022 heeft voor het bestreden besluit. In zijn reactie heeft de minister meegedeeld dat hij zich niet verzet tegen het vaststellen van de boete op € 2.000. Hierop heeft eiseres gereageerd. Partijen hebben daarna nog een keer gereageerd.
      
    
    
      1.5.
      De rechtbank heeft het beroep op 5 februari 2025 op een nadere zitting behandeld. Hieraan heeft deelgenomen mr. drs. H. Doornhof, kantoorgenoot van de gemachtigde.
      
    
    
      1.6.
      De Staat heeft afgezien van het voeren van verweer over de schadevergoeding op grond van overschrijding van de redelijke termijn.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      2. De rechtbank beoordeelt in deze uitspraak de opgelegde boete voor overtreding van de Wav. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. De minister heeft ook besloten tot het openbaar maken van de inspectiegegevens. Eiseres heeft geen gronden gericht tegen het openbaar maken van de inspectiegegevens. De rechtbank beoordeelt dat daarom niet.
    
    
    
      2.1.
      De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep tegen het opleggen van de boete gegrond is. Het opleggen van een boete voor de door eiseres gepleegde overtreding is gelet op het samenstel van feiten en omstandigheden niet evenredig (zie onder 6.2). Eiseres krijgt ook een vergoeding voor de overschrijding van de redelijke termijn (zie onder 7). Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      
        
          Wat aan het boetebesluit voorafging
        
        3. In het kader van toezicht op de naleving van de Kennismigrantenregeling hebben inspecteurs van de inspectie SZW onderzoek verricht bij de vestiging van eiseres in Weert. Uit dat onderzoek kwam naar voren dat een vreemdeling met de Turkse nationaliteit voor eiseres arbeid verrichtte. Uit onderzoek in de Basisvoorziening Vreemdelingenketen bleek dat de vreemdeling van 21 januari 2019 tot 17 januari 2021 verblijf had als kennismigrant onder de beperking ‘arbeid als kennismigrant’. Voor de vreemdeling gold op dat moment een brutosalariscriterium van € 3.229 per maand, exclusief vakantietoeslag. Gebleken is echter dat de vreemdeling over de maand april 2019 door eiseres werd verloond voor € 3.150 bruto per maand, exclusief vakantietoeslag. De bevindingen van de inspecteurs zijn neergelegd in het boeterapport van 5 augustus 2019.
      
      
    
    
      3.1.
      Uit het boeterapport blijkt dat de inspecteurs hebben geconstateerd dat eiseres daarmee artikel 2, eerste lid, van de Wav, in samenhang met artikel 1d, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit uitvoering Wav heeft overtreden. De vreemdeling voldeed niet aan het salariscriterium dat geldt voor kennismigranten en was tewerkgesteld zonder tewerkstellingsvergunning of een gecombineerde vergunning voor werkzaamheden bij eiseres.
      
      
        
          Toetsingskader algemeen
        
        4. De minister is op grond van artikel 19a, eerste lid, van de Wav bevoegd tot het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 2 van de Wav. De minister moet bij het toepassen van deze bevoegdheid de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Dit is geregeld in artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Ook als er beleidsregels zijn vastgesteld waarin boetebedragen voor overtredingen zijn vastgesteld en de rechter dit beleid niet onredelijk heeft bevonden, dan nog moet bij de toepassing daarvan in een individueel geval worden beoordeeld of die toepassing in overeenstemming is met de hiervoor bedoelde wettelijke eisen aan de uitoefening van de boetebevoegdheid. Dit geldt temeer als de rechter het beleid (deels) onredelijk heeft bevonden. Steeds moet de boete, zo nodig in aanvulling op of in afwijking van beleid, zo worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst het besluit van de minister zonder terughoudendheid.
      
      
    
    
      4.1.
      In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt, bestaat geen grond voor boeteoplegging. Die situatie doet zich in elk geval voor als de overtreder aannemelijk heeft gemaakt dat hij alles wat redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de boete te matigen.
      
    
    
      4.2.
      In de onder 1.4 genoemde uitspraak van 13 juli 2022 heeft de Afdeling onder 3.2 overwogen dat de Beleidsregel boeteoplegging Wav 2017 ten onrechte geen onderscheid maakt tussen opzet, grove schuld en normale verwijtbaarheid bij het vaststellen van het toepasselijke boetenormbedrag. In afwachting van nieuw beleid van de minister, neemt de Afdeling 100% van het boetenormbedrag als uitgangspunt wanneer artikel 2 of 15a van de Wav opzettelijk is overtreden en 75% van dat bedrag indien sprake is van grove schuld bij de overtreder. Is geen sprake van opzet of grove schuld, dan is 50% van het boetenormbedrag een passend uitgangspunt en bij verminderde verwijtbaarheid is dat 25% van het boetenormbedrag.
      
    
    
      4.3.
      Uit de uitspraak van 13 juli 2022, onder 7.2, volgt verder dat de matigingsgronden neergelegd in het ‘Overzicht specifieke matigingsgronden bestuurlijke boete Wet arbeid vreemdelingen’ die als bijlage II bij de Beleidsregel 2020 is gevoegd, mede een leidraad kunnen vormen voor het antwoord op de vraag of sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Als daarvan sprake is, leidt dit tot een boete ter hoogte van 25% van het boetenormbedrag. 
      
      
        
          Het boetebesluit
        
        5. Bij het opleggen van de boete is de minister op grond van de bijlage behorende bij artikel 1 van de Beleidsregel boeteoplegging Wav 2020 (Beleidsregel 2020) uitgegaan van een boetenormbedrag van € 8.000 per overtreding. In het bestreden besluit heeft de minister dit boetenormbedrag met 25% gematigd, omdat eiseres en de vreemdeling een arbeidsovereenkomst zijn overeengekomen, eiseres voor de vreemdeling loonstroken heeft opgemaakt, zodat eiseres de vreemdeling heeft verantwoord in haar administratie, er sprake is van een gering verschil tussen het door eiseres aan de vreemdeling betaalde bruto maandsalaris en het voor hem geldende salariscriterium en dat eiseres slechts gedurende een periode van één maand niet heeft voldaan aan het salariscriterium, dat eiseres de arbeidsovereenkomst van de vreemdeling direct na de constatering van de overtreding in overeenstemming heeft gebracht met het voor hem geldende salariscriterium, dat eiseres het te weinig uitbetaalde salaris alsnog aan de vreemdeling heeft overgemaakt en dat eiseres geen financieel voordeel heeft genoten van de overtreding.
      
      
    
    
      5.1.
      Zoals hiervoor onder 1.4 is vermeld, heeft de minister in beroep het boetenormbedrag van € 8.000 met 75% gematigd, omdat eiseres een arbeidsovereenkomst heeft gesloten, er loonstroken zijn opgemaakt en zij de vreemdeling heeft verantwoord in de administratie. Daarmee heeft eiseres volgens de minister verminderd verwijtbaar gehandeld en komt het bedrag van de boete neer op € 2.000.
      
      
        
          Is de opgelegde boete evenredig?
        
        6. Partijen zijn het erover eens dat de overtreding is gepleegd. Aan de orde is alleen nog de vraag of de minister hiervoor een evenredige boete heeft opgelegd. De rechtbank zal hierna beoordelen of er aanleiding bestaat om de boete verdergaand te matigen of dat van boeteoplegging moet worden afgezien.
      
      
    
    
      6.1.
      Eiseres betoogt dat de feiten en omstandigheden rond de salarisbetaling aan de vreemdeling op zichzelf al aanleiding vormen om geheel van boeteoplegging af te zien. Eiseres betoogt verder dat de minister onvoldoende heeft toegelicht dat in plaats van een boete niet een waarschuwing is opgelegd. Eiseres voert ook aan dat ook de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid al heeft afgezien van een sanctionerend besluit. Tot slot betoogt eiseres dat het opleggen van een boete voor haar onevenredig ingrijpende nadelige consequenties heeft vanwege haar belang bij het kunnen overplaatsen van werknemers van zusterondernemingen die buiten Nederland zijn gevestigd.
      
    
    
      6.2.
      Deze beroepsgrond slaagt. Het samenstel van feiten en omstandigheden doet in dit geval in zeer grote mate af aan de ernst van de overtreding. Eiseres is een jonge onderneming die in 2016 is opgericht. De omvang van het personeelsbestand is zeer beperkt. De werkzaamheden zijn gedurende haar eerste jaren in het bijzonder verricht door de bestuurders zelf. Daarbij werden zij ondersteund door werknemers die zijn gedetacheerd door ondernemingen die in dezelfde sector actief zijn. De vreemdeling is de eerste werknemer waarmee eiseres een arbeidsovereenkomst heeft gesloten. Eiseres beschikte daarbij niet over een ervaren HR-afdeling die vooraf waarborgt dat afspraken met werknemers steeds compliant zijn. Na de controle door de inspectie heeft eiseres nogmaals extern advies ingewonnen over de wijze waarop de tegemoetkoming in de huisvestingskosten wordt verwerkt in de arbeidsovereenkomst van de vreemdeling. Mede in dit licht is de arbeidsovereenkomst met de vreemdeling per 19 juni 2019 met terugwerkende kracht gewijzigd in die zin dat in verband met de tegemoetkoming in de huisvestingskosten niet een bedrag van € 450 maar van € 300 zou worden ingehouden op het eerder overeengekomen maandsalaris van € 3.600. Eiseres heeft het dienstverband met de vreemdeling verlengd. Zijn bruto maandsalaris is per 1 augustus 2020 verhoogd naar € 6.770. De vreemdeling woont niet langer in de woning die eiseres voor hem heeft gehuurd. Hij is verhuisd naar een woning die hij uit eigen middelen betaalt. Eiseres heeft geen eerdere overtreding van de Wav op haar naam staan.
      
      
        6.2.1.
        De zeer geringe ernst van de schending van de norm wordt in dit geval verder bevestigd door de omstandigheid dat de staatssecretaris de verblijfsvergunning van de vreemdeling niet heeft ingetrokken en heeft verlengd tot 17 januari 2026. 
        
      
      
        6.2.2.
        De minister was er al van uitgegaan dat eiseres verminderd verwijtbaar heeft gehandeld bij het begaan van de overtreding. Daarbij is, gelet op het voorgaande, de overtreding van zodanig geringe ernst dat de rechtbank het opleggen van een boete in dit geval onevenredig acht. De rechtbank acht het daarom passend en geboden dat geen boete wordt opgelegd. Het is niet nodig wat eiseres verder heeft aangevoerd te bespreken.
        
        
          
            Overschrijding redelijke termijn
          
          7. De Afdeling heeft in de uitspraak van 20 november 2024 overwogen dat de Afdeling in boetezaken ambtshalve toetst of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden.
        
        
      
    
    
      7.1.
      Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, is de redelijke termijn bedoeld in artikel 6 van het EVRM overschreden, indien de duur van de totale procedure te lang is. De redelijke termijn voor een procedure in twee instanties in zaken zoals deze is in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan twee jaar heeft geduurd. Van bijzondere omstandigheden die in dit geval een kortere of langere behandelingsduur rechtvaardigen is niet gebleken.
      
    
    
      7.2.
      De termijn in punitieve zaken begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat tegen hem een procedure inzake een punitieve sanctie in gang wordt gezet. In dit geval is dat op het moment dat de minister zijn voornemen tot boeteoplegging aan eiseres kenbaar heeft gemaakt, met de boetekennisgeving van 10 december 2019. Dit betekent dat de procedure vijf jaar en bijna drie maanden heeft geduurd. De procedure heeft dus ruim 39 maanden te lang geduurd.
      
    
    
      7.3.
      Omdat, zoals hierna wordt overwogen, de rechtbank het besluit waarbij de bestuurlijke boete is opgelegd herroept, is vermindering van die boete vanwege overschrijding van de redelijke termijn niet mogelijk. Eiseres komt om die reden in aanmerking voor vergoeding van de door haar geleden immateriële schade. Deze schadevergoeding bedraagt € 500 per half jaar waarmee in de bestuurlijke respectievelijk rechterlijke fase de redelijke termijn is overschreden, naar boven afgerond. De overschrijding van de redelijke termijn is geheel aan de rechter toe te rekenen. De rechtbank zal daarom de Staat veroordelen tot vergoeding van immateriële schade aan eiseres tot een bedrag van € 3.500.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8. Het beroep is gegrond. Dit betekent dat eiseres gelijk krijgt. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit, met uitzondering van de in dat besluit toegekende kostenvergoeding in bezwaar van € 1.050. De rechtbank herroept het besluit van 16 juli 2020.
    
    
    
      8.1.
      Omdat het beroep gegrond is moet de minister het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. De minister moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 2.721 omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend, aan de zitting heeft deelgenomen, een schriftelijke zienswijze heeft ingediend en aan de nadere zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 17 december 2020, met uitzondering van de in dat besluit toegekende kostenvergoeding in bezwaar van € 1.050;
    - herroept het besluit van 16 juli 2020;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;
    - veroordeelt de Staat tot betaling aan eiseres van een schadevergoeding van € 3.500;
    - bepaalt dat de minister het griffierecht van € 360 aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt de minister tot betaling van € 2.721 aan proceskosten aan eiseres.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. W.P.C.G. Derksen, rechter, in aanwezigheid van mr. F.E.M. Rosmalen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     ABRvS 13 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1973.
  
  
     Beleidsregel van de Minister van Veiligheid en Justitie van 8 juli 2014, nr. 436935, Stcrt. 20210.
  
  
     ABRvS 20 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4761, onder 15.
  
  
     Zie bijvoorbeeld ABRvS 7 oktober 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ9526, onder 2.4.
  
  
     Zie ABRvS 15 september 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN7011.