ECLI:NL:RVS:2025:756, Raad van State, 26-02-2025, 202301238/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-02-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 oktober 2021 heeft het Instituut Mijnbouwschade Groningen aan [appellante] een vergoeding van € 8.136,70, te vermeerderen met wettelijke rente, voor de waardedaling van haar woning toegekend. [appellante] is sinds 1 oktober 1992 eigenares van de constructiewerkplaats met kantoor, magazijn, bergplaats, woonhuis en ondergrond aan de [locatie 1], [locatie 2]. [locatie 3] en [locatie 4], te Slochteren. In deze procedure is in geschil of het Instituut terecht een schadevergoeding van € 8.136,70 heeft toegekend voor de waardedaling van de woning aan de [locatie 1]. Voor de waardedaling van bedrijfsobjecten bestaat een aparte regeling. De gestelde waardedaling van de bedrijfsobjecten vormt geen onderwerp van deze procedure. Dat geldt ook voor de gestelde fysiek schade aan de objecten, waarvoor ook een aparte regeling bestaat.

202301238/1/A2.
    Datum uitspraak: 26 februari 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd in [plaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Nederland van 31 januari 2023 in zaak nr. 22/1420 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    Instituut Mijnbouwschade Groningen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 oktober 2021 heeft het Instituut aan [appellante] een vergoeding van € 8.136,70, te vermeerderen met wettelijke rente, voor de waardedaling van haar woning toegekend.
    Bij besluit van 8 maart 2022 heeft het Instituut het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 31 januari 2023 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het Instituut heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 februari 2025, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. L.H. Poortman-de Boer, advocaat in Groningen, en [persoon], beiden aanwezig via een videoverbinding, en het Instituut, vertegenwoordigd door mr. C.L. Kuipers en mr. A.M. Wenniger, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       [appellante] is sinds 1 oktober 1992 eigenares van de constructiewerkplaats met kantoor, magazijn, bergplaats, woonhuis en ondergrond aan de [locatie 1], [locatie 2]. [locatie 3] en [locatie 4], te Slochteren.
    2.       In deze procedure is in geschil of het Instituut terecht een schadevergoeding van € 8.136,70 heeft toegekend voor de waardedaling van de woning aan de [locatie 1].
    3.       Voor de waardedaling van bedrijfsobjecten bestaat een aparte regeling. De gestelde waardedaling van de bedrijfsobjecten vormt geen onderwerp van deze procedure. Dat geldt ook voor de gestelde fysiek schade aan de objecten, waarvoor ook een aparte regeling bestaat.
    Regeling waardedaling
    4.       De regeling voor de begroting van waardedaling van woningen (hierna: de regeling) is neergelegd in de Procedure en werkwijze van het Instituut (art. 3.2-3.5).
    5.       Het Instituut kent op aanvraag vergoedingen toe voor waardedaling van woningen als gevolg van aardbevingen en het risico daarop. In de regeling is neergelegd dat het Instituut de ontstane waardedaling in het aardbevingsgebied aan de hand van de methode van Atlas voor gemeenten (tegenwoordig Atlas Research) begroot. Het Instituut volgt daarbij de adviezen van de onafhankelijke Adviescommissie Waardedaling woningen aardbevingsgebied Groningen (hierna: de adviescommissie). Deze adviescommissie bestaat uit mr. A. Hammerstein, prof. dr. J. Rouwendal en prof. dr. P.J. Boelhouwer.
    6.       Het Instituut vindt de methode van Atlas een redelijke en aanvaardbare methode om de waardedaling vast te stellen. Volgens het Instituut is van doorslaggevend belang dat de waardedaling van de woningen door bodembeweging in het risicogebied voldoende stabiel is. Een veelvoorkomende schade vergt een snelle afwikkeling volgens uniforme maatstaven. Het is in het belang van benadeelden dat de schade die al is opgetreden binnen afzienbare tijd wordt vergoed, ook los van de daadwerkelijke verkoop van een woning. Uit de methode van Atlas volgt dat de begroting van waardevermindering als gevolg van het aardbevingsrisico mogelijk is en dat die factor kan worden geïsoleerd in de berekening van de waardedaling. Ook volgt uit deze methode dat dit doelmatig kan gebeuren. Dit is noodzakelijk, omdat het om grote aantallen aanvragen om vergoeding van waardedaling en daarop te nemen besluiten gaat (zie de website schadedoormijnbouw.nl).
    7.       De Afdeling verwijst voor de beschrijving van de verdere inhoud van de regeling op hoofdlijnen naar de uitspraak van 9 november 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:3218), onder 11-16.
    Uitspraak van de rechtbank
    8.       De rechtbank heeft overwogen dat alleen de waardevermindering van de woning aan de orde is en dat de overige gestelde schade door mijnbouwactiviteiten buiten de beoordeling valt.
    9.       De rechtbank is van oordeel dat het Instituut de schadevergoeding voor waardedaling mocht vaststellen aan de hand van het model van Atlas. De regeling is vastgesteld op basis van uitgebreid empirisch onderzoek. Voor de vaststelling van de waardedaling van woningen in het aardbevingsgebied hebben de onderzoekers de waardeontwikkeling binnen dat gebied in de periode van 16 augustus 2012 tot 1 januari 2019 vergeleken met die van referentiewoningen daarbuiten. De aanname is daarbij geweest dat de woningprijzen in de referentiegebieden en in het aardbevingsgebied zich in de loop van de tijd op dezelfde wijze hebben bewogen, op het effect van de aardbevingen na. De onderzoekers hebben daarbij de werkelijke verkoopcijfers in bovengenoemde periode betrokken. De onderzoekers van Atlas hebben vastgesteld dat in het aardbevingsgebied waardedaling is opgetreden door het zogenaamde imago-effect (stigma) van dat gebied. Vanaf de aardbeving van Huizinge van 16 augustus 2012 hebben kopers die een huis kochten in dat gebied (on)bewust het risico op aardbevingen door de ligging van een woning, laten meewegen in de prijs die zij voor een woning hebben betaald.
    10.     [appellante] heeft niet onderbouwd waarom het effect zich eerder al zou hebben voorgedaan dan wel vele malen groter zou zijn dan door de onderzoekers van Atlas is vastgesteld. De berekeningen van [appellante] zijn gebaseerd op algemene informatie van het internet en niet op empirisch onderzoek, zoals door Atlas uitgevoerd. De rechtbank heeft daarom geen aanleiding gezien voor de conclusie dat het Instituut de waardedaling van de woning onjuist heeft berekend of vastgesteld.
    11.     Tot slot is de rechtbank van oordeel dat er geen aanleiding is om [appellante] een schadevergoeding toe te kennen voor de kosten die haar directeur heeft gemaakt bij de behandeling van de aanvraag en het bezwaar. De door haar aangevoerde kosten vallen niet onder hoofdstuk 3 van de regeling en er is geen andere juridische grondslag voor een vergoeding van die kosten.
    Beoordeling van het hoger beroep door de Afdeling
    12.     [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de regeling en de methode van Atlas ondeugdelijk zijn voor het vaststellen van de waardedaling, omdat deze niet uitgaan van de gehele waardedaling. De waardedaling wordt volgens haar bepaald door twee factoren, te weten bevingen en het verdwijnen van de opbrengsten van gaswinning naar andere regio’s. Ook is een onjuiste vergelijking toegepast, omdat het aardbevingsgebied door Atlas is vergeleken met andere winningsgebieden waar ook waardedaling van woningen is opgetreden. Volgens [appellante] ligt het daarom in de rede om voor de berekening van de schade aan te sluiten bij de gemiddelde waarde van woningen in Nederland. Verder stelt zij dat dat de woning al sinds de eerste beving in 1993 schade heeft ondervonden, waarvan het schadeherstel in 2010 is opgelopen tot € 68.000,-. Onder verwijzing naar onderzoek van Calcasa komt [appellante] over de periode van 1 januari 2012 tot en met 31 december 2019 tot een aanzienlijk hogere waardedaling dan is toegekend door het Instituut. Ook stelt [appellante] dat het Instituut ten onrechte geen vergoeding heeft toegekend voor de door haar directeur verrichte werkzaamheden voor het verhalen van de schade.
    13.     De Afdeling merkt naar aanleiding van de stelling van [appellante] ter zitting dat het Instituut de schriftelijke uiteenzetting te laat heeft ingediend, op dat dit weliswaar laat maar niet zodanig laat is geweest dat zij daar niet adequaat op heeft kunnen reageren, zoals ook is gebleken op de zitting.
    14.     De Afdeling overweegt verder dat het in deze procedure gaat om vergoeding van schade die bestaat uit achtergebleven waardeontwikkeling van de woning. Fysieke schade aan de woning als gevolg van aardbevingen door gaswinning komt op grond van een andere regeling voor vergoeding in aanmerking en valt daarom buiten het bestek van deze procedure. De vergoeding die in deze procedure ter discussie staat, is bedoeld voor schade die voortvloeit uit het enkele feit dat de woning ligt in een gebied met (het risico op) aardbevingen als gevolg van de gaswinning in de Groninger bodem. Andere autonome oorzaken die effect kunnen hebben op de waardeontwikkeling van een woning, zoals de werkgelegenheid in de buurt, de aanwezigheid van voorzieningen en de omstandigheid dat een regio krimpt of groeit, moeten bij het vaststellen van de schade buiten beschouwing blijven.
    15.     De Afdeling heeft in haar uitspraak van 19 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1536, geoordeeld dat de regeling aanvaardbaar is. In deze uitspraak is overwogen dat de keuze voor een abstracte wijze van schadebegroting aan de hand van het model van Atlas toelaatbaar is. Het gaat namelijk om veelvoorkomende schade met een structureel karakter en grote aantallen vergelijkbare schadegevallen. Die vergen een snelle afwikkeling volgens uniforme maatstaven. Dat is in het belang van diegenen die met waardedaling als gevolg van mijnbouw zijn geconfronteerd.
    Verder heeft de Afdeling in deze uitspraak uiteengezet dat het model van Atlas voor de afwikkeling van grote aantallen zaken van eigenaren in het risicogebied als geheel tot redelijke en aanvaardbare uitkomsten leidt. In individuele gevallen bestaat ruimte om onevenredige uitkomsten van het model van Atlas te corrigeren met toepassing van artikel 4:84 van de Awb.
    16.     De Afdeling ziet in het betoog van [appellante] geen aanleiding om van haar oordeel dat de regeling en methode van Atlas aanvaardbaar zijn af te wijken. In de uitspraak van 16 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4153, onder 30-36, is de Afdeling nader ingegaan op de wijze waarop de methode van Atlas het eventuele effect van (het risico op) aardbevingen isoleert van andere factoren die effect hebben op de huizenprijzen in het risicogebied.
    Atlas heeft het model ontwikkeld door voor elke woning die tussen 16 augustus 2012 en 31 december 2018 in het risicogebied is verkocht, referentiewoningen elders in Nederland te selecteren die in dezelfde periode zijn verkocht en op een vergelijkbare locatie staan. Daarbij gaat het om een locatiescore die zo goed mogelijk overeenkomt met de locatie in het risicogebied, met uitzondering van de aardbevingsgeschiedenis en het risico op aardbevingen. In totaal gaat het om 45.073 bij de NVM geregistreerde woningtransacties die hebben plaatsgevonden tussen 16 augustus 2012 en 31 december 2018 in het risicogebied.
    17.     Voor de selectie van de referentiewoningen zijn locatiekenmerken gebruikt op het (zes-positie) postcodeniveau (1234 AB), waardoor rekening kon worden gehouden met de kwaliteit van de directe omgeving van de woningen. De voor de selectie gebruikte indicatoren hebben onder meer betrekking op de bereikbaarheid en nabijheid van werkgelegenheid, voorzieningen, de leefbaarheid in de directe woonomgeving, de nabijheid van groen en water en het uitzicht op parken, vuilstortplaatsen. De gebruikte indicatoren komen uit de database van Atlas en de uiteindelijke selectie is gebaseerd op onderzoek naar de waarde van woonlocaties in Nederland. In dat onderzoek zijn hedonische prijsmodellen gebruikt waarmee de waarde van woonlocaties wordt verklaard uit indicatoren voor de nabijheid van werk en voorzieningen die de waarde van woonlocaties verhogen, zoals winkels en culturele voorzieningen, en factoren die de waarde van woonlocaties verlagen, zoals overlast en onveiligheid. De locatiescore is dus een optelsom van negatieve en positieve factoren. Per geselecteerde woning zijn ruim 100 locatiekenmerken beoordeeld, waarbij elk locatiekenmerk zijn eigen gewicht kent. Zie ook de uitspraak van de Afdeling van 3 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1722, onder 24.
    18.     Om het prijseffect van (het risico op) aardbevingen te isoleren, heeft Atlas de ontwikkeling van de transactieprijzen van geselecteerde woningen in het risicogebied vergeleken met de ontwikkeling van de transactieprijzen van referentiewoningen. Die prijsverschillen kunnen gerelateerd zijn aan aardbevingen. Om dat te kunnen onderzoeken zijn verschillende bevingsindicatoren geconstrueerd.
    19.     Bij de selectie van de referentiewoningen is nog geen rekening gehouden met individuele woningkenmerken. Verschillen in prijzen tussen - qua locatiekenmerken identieke - woningen kunnen, in plaats van het gevolg van (het risico op) aardbevingen, ook het gevolg zijn van verschillen in kenmerken van die woningen zelf, zoals het type woning, bouwperiode en de staat van onderhoud, enzovoorts. Daarom heeft Atlas bij het bepalen van het effect van aardbevingen en aardbevingsrisico verschillende zogenoemde ‘controlevariabelen’ gebruikt. Deze controlevariabelen zijn grotendeels volledig objectieve variabelen van de woningen, zoals oppervlakte, type woning, bouwperiode, parkeergelegenheid, en voor een klein deel subjectieve variabelen, zoals een inschatting van de staat van onderhoud van de woning en de tuin. Zie bijlage 5 van het rapport Zeven bewogen jaren van Atlas voor een complete lijst van de in het onderzoek als controlevariabele gebruikte woningkenmerken en hun effect op de prijsverschillen van woningen.
    20.     Met hedonische prijsregressies voor alle geselecteerde woningen in het risicogebied en alle daarbij geselecteerde referentiewoningen is uiteindelijk onderzocht hoe de transactieprijzen van woningen in het risicogebied verschillen van de transactieprijzen van de referentiewoningen en door welke factoren - zowel de bevingsindicatoren als de controlevariabelen - die prijsverschillen te verklaren zijn. Op deze manier kan zo goed mogelijk het effect van aardbevingen en aardbevingsrisico’s op de prijs van woningen worden geïsoleerd van andere effecten. Dat effect dat uit de vergelijking van de geselecteerde woningen naar voren komt, wordt uiteindelijk geëxtrapoleerd naar alle (dus ook niet-verkochte) woningen in het risicogebied.
    21.     Het Instituut begroot de waardedaling in het risicogebied in de periode van 16 augustus 2012 tot 1 januari 2019 enerzijds op basis van het imago-effect van 2,29% plus een zekerheidstoeslag van 0,43%. Dit wordt eenmalig uitgekeerd aan degene(n) die op 16 augustus 2012 eigenaar is/zijn van een woning in het gebied. Daarnaast berekent het Instituut de waardedaling aan de hand van het aantal bevingen boven de 2,9 mm/s die in een (zespositie) postcodegebied (1234AB) hebben plaatsgevonden. Per beving wordt een percentage toegekend van 0,82% dat met een zekerheidstoeslag van 0,10% wordt verhoogd. De zekerheidstoeslagen hebben tot doel de inherente onzekerheden van een abstracte, modelmatige schadeberekening niet in het nadeel van benadeelden te laten uitvallen.
    22.     In de berekeningen die [appellante] hanteert en de onderzoeken waar zij naar verwijst, zijn geen aanknopingspunten te vinden voor het oordeel dat het grootschalige onderzoek niet tot betrouwbare vergelijkingen leidt. In het bijzonder treft de door [appellante] - verder ook niet onderbouwde stelling - dat Atlas andere winningsgebieden als referentiegebieden hanteert, geen doel. Het ligt daarom ook niet in de rede om voor de vaststelling van de schade uit te gaan van de gemiddelde waarde van woningen in Nederland, zoals [appellante] betoogt. Dat de door Atlas betrokken referentiewoningen niet representatief zouden zijn, is door [appellante] ook anderszins niet voldoende onderbouwd.
    23.     Ook het betoog dat de woning al sinds de eerste beving in 1993 schade heeft ondervonden en daardoor in waarde is gedaald, is door [appellante] niet onderbouwd. De rechtbank heeft hierover terecht overwogen dat de onderzoekers van Atlas hebben vastgesteld dat in het aardbevingsgebied waardedaling is opgetreden door het zogenaamde imago-effect (stigma) van dat gebied en dat vanaf de aardbeving van Huizinge van 16 augustus 2012 kopers die een huis kochten in dat gebied (on)bewust het risico op aardbevingen door de ligging van een woning, hebben laten meewegen in de aankoopprijs. [appellante] heeft niet onderbouwd waarom het effect zich eerder al zou hebben voorgedaan dan wel vele malen groter zou zijn dan door de onderzoekers van Atlas is vastgesteld.
    24.     Tot slot kan de Afdeling zich vinden in het oordeel van de rechtbank dat er geen aanleiding is om de tijd die de directeur van [appellante] heeft gestoken in de procedure over de waardedalingsvergoeding te vergoeden. [appellante] heeft in hoger beroep niet gemotiveerd op basis waarvan deze kosten alsnog voor vergoeding in aanmerking moeten komen.
    25.     Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    26.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    27.     Het Instituut hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
    w.g. Van Altena
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Planken
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 februari 2025
    299-1120