ECLI:NL:RVS:2023:2333, Raad van State, 14-06-2023, 201908511/1/A2 en 201908512/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-06-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 juli 2015 heeft het college van burgemeester en wethouders van Meppel een verzoek van [appellant] om tegemoetkoming in planschade afgewezen. [appellant] is eigenaar van een perceel met daarop een winkelpand met een bovenwoning aan de [locatie A] te Meppel. In februari 2015 heeft [appellant] het college verzocht hem tegemoet te komen in de planschade die hij lijdt als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Meppel-Binnenstad". Als gevolg van de inwerkingtreding van dit plan is het perceel in waarde gedaald, aldus [appellant]. Het college heeft het verzoek van [appellant] afgewezen. Het college heeft zich in die besluiten gebaseerd op een advies van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken van juni 2015. Volgens het advies van de SAOZ heeft het nieuwe bestemmingsplan weliswaar planologisch nadeel veroorzaakt, maar is het perceel niet in waarde gedaald als gevolg van de inwerkingtreding van dat plan. Volgens de SAOZ ontleent het perceel zowel onder het oude als het nieuwe planologische regime zijn hoogste waarde aan het bestaande gebruik, te weten een winkelpand met een bovenwoning.

201908511/1/A2 en 201908512/1/A2.
    Datum uitspraak: 14 juni 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellanten] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Meppel,
    appellanten,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Meppel,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 juli 2015 heeft het college een verzoek van [appellant] om tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 17 december 2015 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 4 oktober 2016 heeft de rechtbank Noord-Nederland het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4148, heeft de Afdeling de uitspraak van de rechtbank van 4 oktober 2016 vernietigd, het besluit van het college van 17 december 2015 vernietigd en bepaald dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    Bij besluit van 14 oktober 2019 heeft het college [appellant] meegedeeld dat het nog geen besluit heeft kunnen nemen en dat [appellant] geen recht heeft op een dwangsom vanwege het niet tijdig nemen van een nieuw besluit op het door hem gemaakte bezwaar tegen het besluit van 7 juli 2015.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld. [appellant] heeft op 25 november 2019 ook beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een nieuw besluit op het door hem gemaakte bezwaar tegen het besluit van 7 juli 2015.
    Bij besluit van 2 december 2019 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 7 juli 2015 gemaakte bezwaar gegrond verklaard en een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 21.500,00, te vermeerderen met wettelijke rente vanaf 23 februari 2015.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Het college heeft bij afzonderlijke brieven een schriftelijke uiteenzetting gegeven over het beroep tegen het besluit van 14 oktober 2019 en het besluit van 2 december 2019.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaken op een zitting behandeld op 6 april 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. A. Bakker en mr. J. Bax, rechtsbijstandverleners te Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. G. Siebel, vergezeld door mr. P. Scharenborg en ing. I.J. Wilke, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    Voorgeschiedenis
    1.       [appellant] is eigenaar van een perceel met daarop een winkelpand met een bovenwoning aan de [locatie A] te Meppel (hierna: het perceel). Bij brief van 20 februari 2015 heeft [appellant] het college verzocht hem tegemoet te komen in de planschade die hij lijdt als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Meppel-Binnenstad". Als gevolg van de inwerkingtreding van dit plan is het perceel in waarde gedaald, aldus [appellant].
    2.       Het college heeft het verzoek van [appellant] bij het besluit van 7 juli 2015, zoals gehandhaafd bij het besluit van 17 december 2015, afgewezen. Het college heeft zich in die besluiten gebaseerd op een advies van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SAOZ) van juni 2015. Volgens het advies van de SAOZ heeft het nieuwe bestemmingsplan weliswaar planologisch nadeel veroorzaakt, maar is het perceel niet in waarde gedaald als gevolg van de inwerkingtreding van dat plan. Volgens de SAOZ ontleent het perceel zowel onder het oude als het nieuwe planologische regime zijn hoogste waarde aan het bestaande gebruik, te weten een winkelpand met een bovenwoning.
    Uitspraak van de Afdeling van 19 december 2018
    3.       De Afdeling heeft in haar uitspraak van 19 december 2018 vastgesteld dat het oude planologische regime de realisatie van appartementen mogelijk maakte op het perceel van [appellant] en dat deze realisatie niet met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kon worden uitgesloten. Bij de planvergelijking had hier rekening mee moeten worden gehouden. Omdat het mogelijk was appartementen te realiseren kan het volgens de Afdeling ook zijn dat de gebiedsaanduiding "geluidzone-industrie" en de gebiedsaanduiding "cultuurhistorisch gebied - topklasse en hoog" nadelige invloed hebben op de waarde van het perceel. Ook heeft het college niet onderbouwd dat een supermarkt markttechnisch niet haalbaar is. [appellant] heeft naar het oordeel van de Afdeling aannemelijk gemaakt dat de SAOZ er in haar advies niet van uit kon gaan dat het perceel onder het oude planologische regime zijn hoogste waarde ontleende aan het feitelijke gebruik ervan. Het is aannemelijk dat [appellant] door het nieuwe bestemmingsplan in een planologisch nadeliger situatie is komen te verkeren. Het college mocht daarom het advies van de SAOZ niet aan zijn besluitvorming ten grondslag leggen.
    Nieuwe besluitvorming
    4.       Het college heeft het noodzakelijk geacht om ter uitvoering van de uitspraak van de Afdeling een nieuw onderzoek te laten verrichten. Het college heeft daarvoor advies gevraagd aan Thorbecke B.V. (hierna: Thorbecke).
    5.       [appellant] heeft het college bij brief van 17 juli 2019 en bij brief van 6 oktober 2019 in gebreke gesteld omdat het college nog geen nieuw besluit had genomen op het door hem gemaakte bezwaar. Het college heeft [appellant] bij het besluit van 14 oktober 2019 meegedeeld dat het niet overhaast een besluit wil nemen. Het college heeft erop gewezen dat het besluit van 7 juli 2015 niet is vernietigd, wat betekent dat er nog steeds een besluit op de aanvraag van [appellant] om tegemoetkoming in planschade ligt. Aangezien de Afdeling in haar uitspraak van 19 december 2018 geen termijn heeft gesteld voor het nemen van een nieuw besluit op het tegen het besluit van 7 juli 2015 gemaakte bezwaar, geldt volgens het college een redelijke termijn. Het opstellen van een advies kost veel tijd. Daarnaast heeft [appellant] volgens het college het onderzoek van Thorbecke vertraagd en werkt hij pas sinds mei 2019 mee aan het onderzoek. Volgens het college heeft [appellant] daarom geen recht op een dwangsom vanwege het niet tijdig beslissen op het door hem gemaakte bezwaar.
    6.       Op 31 oktober 2019 heeft Thorbecke advies uitgebracht aan het college. Thorbecke heeft een vergelijking gemaakt tussen de planologische mogelijkheden van het oude en het nieuwe planologische regime. Wat betreft de bebouwingsmogelijkheden is in het advies uiteengezet dat er vanwege de beperking van de goothoogte, bouwhoogte, kapvorm en bouwlagen een planologische beperking is van het maximaal mogelijke hoofdgebouw. Wel is onder het nieuwe regime een uitbouw van 40 m² mogelijk, wat een planologisch voordeel oplevert. Wat betreft de gebruiksmogelijkheden is in het advies uiteengezet dat het perceel voorheen kon worden gebruikt voor detailhandel en een supermarkt. Daarnaast was het wonen op de begane grond toegelaten en konden op de verdiepingen meerdere woningen worden gerealiseerd. Die woningen mochten niet geheel boven elkaar liggen. In het nieuwe planologische regime is detailhandel nog steeds mogelijk. Op het perceel kan echter geen supermarkt meer worden uitgebaat en het is niet langer toegestaan om te wonen op de begane grond. Wel kunnen er op de tweede en derde bouwlaag appartementen worden gerealiseerd. Uit de taxatie op basis van de planvergelijking blijkt dat het perceel € 21.500,00 in waarde is gedaald. Thorbecke concludeert daarom dat de aanvraag om tegemoetkoming in planschade tot dat bedrag moet worden toegewezen.
    7.       In navolging van het advies van Thorbecke heeft het college [appellant] bij het besluit van 2 december 2019 een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 21.500,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 23 februari 2015. Volgens het college heeft [appellant] geen deskundige geraadpleegd en daarom alleen recht op vergoeding van de kosten voor de door een derde beroepsmatig verleend rechtsbijstand. Het college heeft die kosten vastgesteld op € 256,00.
    Wettelijk kader
    8.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
    Het beroep tegen het besluit van 14 oktober 2019
    9.       [appellant] heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 14 oktober 2019. Het college heeft volgens [appellant] voldoende tijd gehad om een nieuw besluit te nemen. [appellant] bestrijdt dat hij toestemming zou hebben gegeven om een nieuw onderzoek uit te laten voeren. Volgens [appellant] hoefde er ook geen volledig nieuw advies opgesteld te worden, omdat Thorbecke de stukken die eerder in de procedure zijn opgesteld en de uitspraak van de Afdeling van 19 december 2018 kon gebruiken om een nieuw advies op te stellen. Verder bestrijdt [appellant] dat hij het onderzoek van Thorbecke zou hebben vertraagd. Aangezien het college pas op 2 december 2019 een nieuw besluit heeft genomen, heeft het college volgens [appellant] dwangsommen verbeurd.
    9.1.    De Afdeling heeft in haar uitspraak van 19 december 2018 geen termijn gesteld voor het nemen van een nieuw besluit. Het standpunt van het college dat het in dat geval, ook omdat er een nieuw advies moest worden opgesteld, een redelijke termijn heeft om een nieuw besluit te nemen volgt de Afdeling niet. Uit rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 20 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2067) volgt dat een bestuursorgaan in een dergelijk geval moet beslissen binnen dezelfde termijn, als de termijn die gold voor het nemen van het vernietigde besluit op bezwaar. Die termijn was in dit geval, gelet op artikel 7:10, eerste lid,  en artikel 7:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) twaalf weken. De Afdeling constateert dat het college geen besluit tot verdaging van die termijn heeft genomen, wat betekent dat het college binnen twaalf weken een nieuw besluit moest nemen. De stelling van het college dat de vertraging aan [appellant] te wijten is, wat daar ook van zij, maakt dat niet anders, omdat het college wist dat het tijd kostte om een nieuw advies op te laten stellen en het om die reden de termijn om een besluit te nemen had kunnen en moeten verdagen. Omdat het college dat niet heeft gedaan, had het uiterlijk op 13 maart 2019 een besluit moeten nemen.
    9.2.    Uit artikel 4:17, eerste en derde lid, van de Awb volgt dat het college een dwangsom verbeurt als het niet tijdig beslist en schriftelijk in gebreke is gesteld. Het college heeft op 2 december 2019 een nieuw besluit genomen. [appellant] heeft het college bij brief van 17 juli 2019 en bij brief van 6 oktober 2019 in gebreke gesteld. De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het college schriftelijk in gebreke is gesteld. Dat is op 1 augustus 2019. Omdat vanaf die datum meer dan 42 dagen zijn verstreken voordat het college het besluit van 2 december 2019 heeft genomen, is het college de maximale dwangsom van € 1.442,00 verschuldigd aan [appellant].
    9.3.    Het betoog slaagt.
    Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een nieuw besluit
    10.     Omdat het college op 2 december 2019 een nieuw besluit heeft genomen en het beroep van [appellant] tegen het niet tijdig nemen van een nieuw besluit er alleen op was gericht het college ertoe te bewegen een besluit te nemen, is de Afdeling van oordeel dat [appellant] geen procesbelang meer heeft bij zijn beroep tegen het niet tijdig beslissen. Voor zover [appellant] zich op de zitting van de Afdeling op het standpunt heeft gesteld dat er procesbelang is gelegen in de vraag of er een proceskostenveroordeling moet worden uitgesproken, wijst de Afdeling erop dat dit geen reden is voor het aannemen van procesbelang (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 15 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2068). De Afdeling zal dit beroep daarom niet-ontvankelijk verklaren.
    Het beroep tegen het besluit van 2 december 2019
    11.     [appellant] kan zich niet verenigen met het besluit van 2 december 2019 en heeft daartegen afzonderlijk beroep ingesteld. Volgens [appellant] mocht het college het advies van Thorbecke niet ten grondslag leggen aan dit besluit. De Afdeling zal hierna de verschillende onderdelen van het advies waar [appellant] tegen opkomt, aan de hand van de daartegen gerichte beroepsgronden, bespreken.
    De planregels in het oude planologische regime
    12.     [appellant] betoogt allereerst dat Thorbecke verkeerde planregels heeft toegepast bij de door haar gemaakte planologische vergelijking. Volgens [appellant] is Thorbecke er ten onrechte van uitgegaan dat het oude planologische regime wordt gevormd door het bestemmingsplan "Meppel-Binnenstad, deelgebied I" en de derde herziening van dat bestemmingsplan. Volgens [appellant] is alleen het bestemmingsplan "Meppel-Binnenstad, deelgebied I" van toepassing. [appellant] stelt zich op het standpunt dat de derde herziening alleen van toepassing is op de percelen waarvan de bestemming door de derde herziening is gewijzigd. Die percelen zijn op de plankaart met een kader omrand. Aangezien het perceel van [appellant] niet is omkaderd en de bestemming van zijn perceel niet is gewijzigd, is de derde herziening volgens [appellant] niet van toepassing.
    12.1.  De Afdeling volgt het standpunt van [appellant] niet. Als gevolg van de derde herziening van het bestemmingsplan "Meppel-Binnenstad, deelgebied I" zijn niet alleen de bestemmingen van de percelen binnen het kader gewijzigd, maar zijn ook de planregels die bij het bestemmingsplan behoren herzien. Naar het oordeel van de Afdeling volgt uit de planregels bij de derde herziening en het besluit van de gemeenteraad tot vaststelling van de derde herziening duidelijk dat de planregels van de derde herziening gelden voor het hele plangebied. Dat betekent dat Thorbecke er terecht van is uitgegaan dat het oude planologische regime wordt gevormd door het bestemmingsplan "Meppel-Binnenstad, deelgebied I" en de derde herziening op dat bestemmingsplan.
    12.2.  Het betoog slaagt niet.
    Planvergelijking van de bebouwingsmogelijkheden
    13.     [appellant] betoogt verder dat Thorbecke bij de planvergelijking is uitgegaan van verkeerde bebouwingsmogelijkheden. [appellant] voert hiertoe allereerst aan dat Thorbecke is uitgegaan van een onjuist bebouwingsoppervlak. Thorbecke is uitgegaan van een bebouwingsoppervlak van 280 m², terwijl het werkelijke bebouwingsoppervlak volgens [appellant] 278 m² is. [appellant] voert verder aan dat Thorbecke niet duidelijk heeft gemaakt wat de planologische voordelen zijn van het feit dat er in het nieuwe planologische regime een bijgebouw kan worden gebouwd.
    13.1.  Naar het oordeel van de Afdeling biedt dat wat [appellant] aanvoert geen aanleiding om te twijfelen aan de analyse die Thorbecke heeft gemaakt van de bebouwingsmogelijkheden. Het door [appellant] gestelde minimale verschil in het bebouwingsoppervlak doet, voor zover daar al sprake van is, niet af aan de beoordeling van Thorbecke. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit verschil een zodanige invloed heeft dat niet van de analyse van Thorbecke kan worden uitgegaan. Met betrekking tot de mogelijkheid om onder het nieuwe planologische regime bijgebouwen te realiseren wijst de Afdeling erop dat in het advies van Thorbecke is toegelicht dat het binnen de bestemming in het nieuwe regime toegestaan is om op het achtererf een bijgebouw of uitbouw van 40 m² te realiseren. Onder het oude regime was dit niet mogelijk. Dit is daarom een planologisch voordeel ten opzichte van het oude planologische regime dat Thorbecke bij de planologische vergelijking heeft betrokken.
    13.2.  Het betoog slaagt niet.
    Planvergelijking van de gebruiksmogelijkheden
    14.     [appellant] betoogt verder dat Thorbecke de gebruiksmogelijkheden die het nieuwe planologische regime biedt verkeerd heeft uitgelegd. [appellant] voert hiertoe aan dat Thorbecke niet heeft onderkend dat in het nieuwe planologische regime geen nieuwe appartementen of woningen meer kunnen worden gerealiseerd. Volgens [appellant] heeft Thorbecke het begrip "wonen" verkeerd uitgelegd omdat alleen in het geval de aanduiding "woongebouw" wordt gebruikt meerdere woningen op een perceel kunnen worden gerealiseerd. Verder heeft de gebiedsaanduiding "geluidzone-industrie" volgens [appellant] tot gevolg dat er geen woningen of appartementen meer kunnen worden gebouwd. [appellant] wijst ook op de gebiedsaanduiding "cultuurhistorisch gebied - topklasse en hoog", als gevolg waarvan nog slechts twee bouwlagen appartementen kunnen worden gerealiseerd. [appellant] stelt zich verder op het standpunt dat Thorbecke voor de maximale invulling van het oude planologische regime ten onrechte niet heeft gekeken naar andere gebruiksmogelijkheden, bijvoorbeeld het uitbreiden van de winkel over de gehele begane grond met daarboven woningen. [appellant] betwist tot slot dat er onder het nieuwe planologische regime aanzienlijk meer bedrijfsmatige mogelijkheden zijn en vraagt zich af welke gebruiksmogelijkheden ten opzichte van het oude regime zijn toegenomen. Het advies van Thorbecke is ook op dit punt gebrekkig, aldus [appellant].
    14.1.  Voor de beoordeling van een aanvraag om tegemoetkoming in planschade wordt onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en schade lijdt of zal lijden. Hiertoe wordt een vergelijking gemaakt tussen het planologische regime na de inwerkingtreding van de wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze schade heeft veroorzaakt, met het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologische regime. In die vergelijking wordt in beginsel uitgegaan van het realiseren van de maximale mogelijkheden van het oude en nieuwe planologische regime. Indien het realiseren van de maximale mogelijkheden van het oude en nieuwe planologische regime met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, bestaat aanleiding voor afwijking van dit uitgangspunt.
    14.2.  De Afdeling overweegt over de gebiedsaanduiding
    "geluidzone-industrie" (artikel 23.1 van de planregels) als volgt. In artikel 23.1.1 van de planregels is bepaald dat de gronden ter plaatse van de aanduiding "geluidzone - industrie" mede bestemd zijn voor de bescherming van het woon- en leefklimaat in verband met de geluidsbelasting van industrieterrein Oevers. In artikel 23.1.2 van de planregels is bepaald dat in afwijking van het bepaalde bij bestemmingen, geen nieuwe woningen en andere geluidsgevoelige objecten mogen worden gebouwd. Artikel 23.1.3 van de planregels bepaalt dat bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bepaalde in 23.1.2 voor het bouwen van nieuwe woningen en andere geluidsgevoelige gebouwen overeenkomstig de bestemming, mits de geluidsbelasting vanwege de industrie van de gevels van deze woningen en andere geluidsgevoelige objecten niet hoger is dan de daarvoor geldende voorkeursgrenswaarde of een verkregen hogere grenswaarde.
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, moet bij de maximale invulling van een bestemmingsplan een in dat bestemmingsplan opgenomen ontheffingsmogelijkheid buiten beschouwing worden gelaten en geldt hetzelfde voor een in dat bestemmingsplan opgenomen mogelijkheid om, bij omgevingsvergunning, af te wijken van regels van dat bestemmingsplan. Vergelijk de overzichtsuitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 2.8. Hoewel deze rechtspraak betrekking heeft op een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade door een planologische wijziging op de gronden van derden, is er geen aanleiding daarover anders te oordelen in het geval waarin, zoals hier, de gestelde schade door een planologische wijziging op de gronden van de desbetreffende aanvrager is veroorzaakt.
    Thorbecke heeft geadviseerd dat de aanduiding "geluidzone - industrie" niet verhindert dat in het bestaande pand (achter de bestaande gevels) meerdere appartementen worden gerealiseerd. Daarbij zou van belang zijn dat het gaat om verbouw en niet om nieuwbouw. De Afdeling volgt deze lezing van de planregels niet. Artikel 23.1.2 bepaalt dat geen nieuwe woningen mogen worden gebouwd. Een inpandige verbouwing die leidt tot de realisering van meer woningen, zou in strijd zijn met deze planregel en zou vereisen dat op de voet van artikel 23.1.3 van de planregels een binnenplanse afwijkingsvergunning wordt aangevraagd. Dit betekent naar het oordeel van de Afdeling dat [appellant] in een planologisch nadeliger situatie is komen te verkeren doordat op zijn perceel als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Meppel-Binnenstad" de aanduiding "geluidzone - industrie" is komen te liggen. [appellant] heeft terecht aangevoerd dat het college dit niet heeft onderkend, maar dat leidt niet tot het door [appellant] gewenste resultaat dat het bestreden besluit wordt vernietigd. De Afdeling overweegt hiertoe als volgt. Thorbecke heeft er in het door het college overgenomen advies in de tweede plaats op gewezen dat de aanduiding niet beperkend werkt omdat een noodzakelijke omgevingsvergunning waarbij ontheffing wordt verleend niet is aangevraagd en dus niet is afgewezen, zodat niet met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten dat nieuwbouw niet mogelijk is. Zoals de Afdeling onder verwijzing naar de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 6.1, zesde lid, van de Wro (Kamerstukken II, 2011/12, 33 135, nr. 3) eerder heeft overwogen, moet het zesde lid van artikel 6.1 van de Wro naar het oordeel van de Afdeling zo worden begrepen dat het college van degene die om een tegemoetkoming in planschade verzoekt, kan verlangen dat deze zijn schade beperkt door een aanvraag voor een omgevingsvergunning in te dienen. Met deze bepaling wordt duidelijk gemaakt dat schade als gevolg van een bepaling die slechts een bevoegdheid geeft tot een nader besluit, pas bepaald wordt nadat een besluit, gebruik makend van die bevoegdheid, is genomen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2166, ro. 6, 8.2 en 8.3. Schade als gevolg van regels in een bestemmingsplan waarbij is aangegeven dat daarvan bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken, zoals in het bestemmingsplan "Meppel-Binnenstad" het geval is, kan dus pas worden vastgesteld nadat een beslissing is genomen over het verlenen van een omgevingsvergunning in afwijking van dat bestemmingsplan. Het college kan het aanvragen van een dergelijke vergunning niet vergen als dit onredelijk belastend is. Ter zitting is komen vast te staan dat [appellant] geen aanvraag om een omgevingsvergunning heeft ingediend. [appellant] heeft voorts niet onderbouwd dat het indienen van een aanvraag om een omgevingsvergunning niet van hem kan worden gevergd.
    De conclusie is dat het college het verzoek van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade in zoverre terecht heeft afgewezen.
    14.3.  Het standpunt van [appellant] over de uitleg van de functie "wonen" volgt de Afdeling niet. Onder het nieuwe planologische regime hebben de verdiepingen de functie "wonen". Thorbecke heeft in haar advies toegelicht dat uit de definitie van het begrip "wonen" in artikel 1.85 van de planregels kan worden afgeleid dat het binnen deze functie mogelijk is om meerdere woningen op de verdiepingen te realiseren. De Afdeling acht die uitleg niet onjuist. Naar het oordeel van de Afdeling volgt uit de planregels niet dat het uitsluitend in het geval van de aanduiding "woongebouw" mogelijk is om meerdere woningen op een perceel te realiseren.
    14.4.  Voor de gebiedsaanduiding "cultuurhistorisch gebied - topklasse en hoog" geldt dat Thorbecke hier rekening mee heeft gehouden in de planvergelijking. Thorbecke is er in haar advies namelijk van uitgegaan dat op de tweede bouwlaag, de eerste verdieping, en in de kap appartementen kunnen worden gerealiseerd.
    14.5.  Over de maximale invulling van de gebruiksmogelijkheden onder het oude regime heeft Thorbecke in het advies uiteengezet dat een combinatie van een winkel en een woning op de begane grond en appartementen op de verdiepingen de meeste waarde oplevert en dat daarom van dat scenario moet worden uitgegaan. De Afdeling ziet in de enkele betwisting van dat standpunt door [appellant] geen reden om hieraan te twijfelen.
    14.6.  Voor zover [appellant] zich afvraagt op welke manier de bedrijfsmatige mogelijkheden van het perceel in het nieuwe regime zijn toegenomen, overweegt de Afdeling dat het college er met juistheid op heeft gewezen dat de lijst met bedrijfsmogelijkheden onder het nieuwe planologische regime is uitgebreid ten opzichte van het oude planologische regime. De Afdeling merkt ten overvloede op dat uit het advies van Thorbecke blijkt dat dit gegeven geen waardevermeerdering oplevert en door haar niet is meegenomen in de planvergelijking.
    14.7.  Gelet op het voorgaande is er naar het oordeel van de Afdeling geen aanleiding om te twijfelen aan de beoordeling die Thorbecke heeft gemaakt van de planologische wijzigingen wat betreft de gebruiksmogelijkheden van het perceel.
    14.8.  Het betoog slaagt niet.
    Taxatie
    15.     [appellant] betoogt verder dat ook de door Thorbecke in haar advies opgenomen taxatie ondeugdelijk is. Volgens [appellant] zijn bij de taxatie verschillende fouten gemaakt in de berekening van de sloopkosten en de bouwkosten. Daarnaast is het volgens [appellant] niet mogelijk om met de referentieobjecten die de taxateur heeft gebruikt de waarde van het perceel te benaderen en heeft Thorbecke geen rekening gehouden met de verschillen tussen het perceel en de opgevoerde referentieobjecten. [appellant] voert tot slot aan dat Thorbecke niet heeft onderbouwd wat de schade is als gevolg van het feit dat er geen supermarkt op het perceel meer kan worden gevestigd.
    15.1.  De Afdeling overweegt over de berekening van de sloop- en bouwkosten als volgt. Het college heeft over het verschil in de sloopkosten toegelicht dat de sloopkosten hoger zijn in het scenario waarbij is uitgegaan van de volledige herontwikkeling van het pand, omdat er in dit scenario meer moet worden gesloopt. De Afdeling kan deze uitleg volgen en acht het verschil in de sloopkosten niet onjuist. Ook het standpunt van [appellant] over de berekening van de bouwkosten volgt de Afdeling niet. De Afdeling wijst er als het gaat om de hoogte van de bouwkosten per m² op dat die is gebaseerd op de adviezen van de SOAZ en De Juiste Waarde en dat [appellant] ermee heeft ingestemd dat de taxatie op basis van die adviezen zou worden verricht.
    15.2.  Thorbecke heeft over de verschillen tussen de referentieobjecten en het perceel toegelicht dat er rekening is gehouden met de verschillende interne en externe waarde-factoren. [appellant] heeft dit bestreden, maar dat is onvoldoende voor het oordeel dat de in de taxatie opgevoerde onroerende zaken niet als referentieobjecten konden worden gebruikt.
    15.3.  De mogelijkheid een supermarkt te vestigen is komen te vervallen. Thorbecke heeft toegelicht dat dit geen nadeel veroorzaakt, onder meer omdat de oppervlakte van het pand in combinatie met de locatie in een voetgangersgebied niet de meest gunstige vestigingsfactoren zijn voor dit type winkel. [appellant] heeft dit ongemotiveerd bestreden. De Afdeling kan de motivering van het standpunt van Thorbecke goed volgen en ziet in wat [appellant] heeft aangevoerd geen reden hieraan te twijfelen.
    15.4.  Het voorgaande betekent dat wat [appellant] aanvoert de Afdeling geen aanleiding geeft te twijfelen aan de in het advies van Thorbecke opgenomen taxatie.
    15.5.  Het betoog slaagt niet.
    Conclusie over het beroep tegen het besluit van 2 december 2019
    16.     Het college heeft in dat wat [appellant] naar voren heeft gebracht naar het oordeel van de Afdeling geen aanleiding hoeven zien om te twijfelen aan de deugdelijkheid van het advies van Thorbecke. Het college mocht het besluit van 2 december 2019 dan ook baseren op het advies dat Thorbecke aan hem heeft uitgebracht.
    Proceskosten
    17.     [appellant] betoogt verder dat het college voor de vergoeding van de proceskosten ten onrechte aansluiting heeft gezocht bij het Besluit proceskosten bestuursrecht. [appellant] stelt zich op het standpunt dat hij voldoende inzichtelijk heeft gemaakt dat de kosten die zijn gemaakt voor het opstellen van een zienswijze op het conceptadvies redelijk zijn. [appellant] wijst daarbij op zijn uitgebreide reactie op het conceptadvies van Thorbecke. [appellant] stelt zich subsidiair op het standpunt dat op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht de werkelijke kosten moeten worden vergoed.
    17.1.  In het geval kosten zijn gemaakt ten behoeve van het indienen van een zienswijze naar aanleiding van een conceptadvies van een door het college ingeschakelde deskundige, kunnen deze kosten voor vergoeding in aanmerking komen, indien het inroepen van bijstand redelijk was en de kosten van het opstellen van een zienswijze redelijk zijn. De tarieven van het Besluit proceskosten bestuursrecht zijn in dat geval niet van toepassing. Naar het oordeel van de Afdeling was het inroepen van rechtsbijstand in dit geval redelijk. Het college mocht echter besluiten om aansluiting te zoeken bij het Besluit proceskosten bestuursrecht, aangezien [appellant] de kosten voor de rechtsbijstand onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt. De enkele verwijzing naar de uitgebreide reactie op het conceptadvies van Thorbecke kan niet leiden tot de conclusie dat de kosten die volgens [appellant] voor het opstellen van de zienswijze zijn gemaakt redelijk zijn. De Afdeling acht daarbij ook van belang dat [appellant] geen facturen, specificaties en betalingsbewijzen heeft overgelegd waaruit blijkt dat de kosten daadwerkelijk zijn gemaakt.
    Voor vergoeding van de werkelijke proceskosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht is, reeds nu geen bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 2, derde lid Besluit proceskosten bestuursrecht gesteld of gebleken zijn, evenmin aanleiding.
    17.2.  Het betoog slaagt niet.
    Redelijke termijn
    18.     [appellant] heeft een verzoek ingediend om schadevergoeding in verband met de overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
    18.1.  De Afdeling zal in een afzonderlijke uitspraak oordelen over het verzoek van [appellant] om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, waartoe de Afdeling het onderzoek zal heropenen. Aan deze zaak is het nr. 201908512/2/A2 toegekend.
    Conclusie
    19.     Het beroep tegen het besluit van 14 oktober 2019 is gegrond. Het besluit van 14 oktober 2019 moet worden vernietigd. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien en aan [appellant] een dwangsom toekennen ter hoogte van € 1.442,00.
    20.     Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een nieuw besluit is niet-ontvankelijk.
    21.     Het beroep tegen het besluit van 2 december 2019 is ongegrond.
    22.     Het college moet de proceskosten vergoeden op hierna vermelde wijze.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep tegen het besluit van 14 oktober 2019 gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Meppel van 14 oktober 2019 met het kenmerk 219560/220276;
    III.      stelt de door het college van burgemeester en wethouders van Meppel verbeurde dwangsom vast op € 1.442,00;
    IV.     verklaart het beroep tegen het niet tijdig nemen van een nieuw besluit niet-ontvankelijk;
    V.      verklaart het beroep tegen het besluit van 2 december 2019 met het kenmerk 223601/223744 ongegrond;
    VI.     bepaalt dat het onderzoek wordt heropend onder zaak nr. 201908512/2/A2 ter voorbereiding van een nadere uitspraak over de gevorderde schadevergoeding vanwege onderschrijding van de redelijke termijn;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Meppel tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep tegen het besluit van 14 oktober 2019 en het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.511,00;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Meppel aan [appellant] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 348,00 voor de behandeling van het beroep tegen het besluit van 14 oktober 2019 en het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
    w.g. Drop
    voorzitter
    w.g. Dijkshoorn
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 14 juni 2023
    735-1022
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 4:17
    1. Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.
    […]
    3. De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
    […]
    Artikel 7:10
    1. Het bestuursorgaan beslist binnen zes weken of - indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13 is ingesteld - binnen twaalf weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken.
    […]
    Artikel 7:13
    1. Dit artikel is van toepassing indien ten behoeve van de beslissing op het bezwaar een adviescommissie is ingesteld:
    a. die bestaat uit een voorzitter en ten minste twee leden,
    b. waarvan de voorzitter geen deel uitmaakt van en niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan en
    c. die voldoet aan eventueel bij wettelijk voorschrift gestelde andere eisen.
    2. Indien een commissie over het bezwaar zal adviseren, deelt het bestuursorgaan dit zo spoedig mogelijk mede aan de indiener van het bezwaarschrift.
    3. Het horen geschiedt door de commissie. De commissie kan het horen opdragen aan de voorzitter of een lid dat geen deel uitmaakt van en niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan.
    4. De commissie beslist over de toepassing van artikel 7:4, zesde lid, van artikel 7:5, tweede lid, en, voor zover bij wettelijk voorschrift niet anders is bepaald, van artikel 7:3.
    5. Een vertegenwoordiger van het bestuursorgaan wordt voor het horen uitgenodigd en wordt in de gelegenheid gesteld een toelichting op het standpunt van het bestuursorgaan te geven.
    6. Het advies van de commissie wordt schriftelijk uitgebracht en bevat een verslag van het horen.
    7. Indien de beslissing op het bezwaar afwijkt van het advies van de commissie, wordt in de beslissing de reden voor die afwijking vermeld en wordt het advies met de beslissing meegezonden.
    Wet ruimtelijke ordening
    Artikel 3.3
    Om te voorkomen dat in een bestemmingsplan begrepen grond minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van de daaraan bij het plan te geven bestemming dan wel om een overeenkomstig het plan verwezenlijkte bestemming te handhaven en te beschermen, kan bij het bestemmingsplan worden bepaald, dat het verboden is om binnen een bij dat plan aangegeven gebied zonder omgevingsvergunning:
    a. bepaalde werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren;
    b. bouwwerken te slopen.
    Artikel 3.6
    1. Bij een bestemmingsplan kan worden bepaald dat met inachtneming van de bij het plan te geven regels:
    […]
    c. bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van bij het plan aan te geven regels;
    […]
    Artikel 6.1
    […]
    6. Schade als gevolg van een bepaling als bedoeld in artikel 3.3 of artikel 3.6, eerste lid, onder c, of artikel 3.38, derde of vierde lid, wordt eerst vastgesteld op grond van een krachtens die bepalingen genomen besluit.