ECLI:NL:CBB:2025:173, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 18-03-2025, 22/809
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-03-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Meststoffenwet. Bestuurlijke boete voor overschrijden gebruiksnomen in 2018. Maatschap heeft niet aannemelijk gemaakt dat van mestcode 41 moet worden uitgegaan. Matiging boete wegens overschrijding redelijke termijn.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 22/809
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 18 maart 2025 op het hoger beroep van:
    
      [naam 1] , te [woonplaats] (maatschap)
    (gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij)
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 7 maart 2022, kenmerk 21/692, in het geding tussen
    
    
    
      de maatschap
    
    
      en
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur 
    (gemachtigde: mr. M. Leegsma)
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      De maatschap heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant (rechtbank) van 7 maart 2022 (ECLI:NL:RBOBR:2022:779, ook wel: aangevallen uitspraak).
    
    
    
      De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 10 januari 2025. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Voor de maatschap was tevens aanwezig [naam 2] .
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende. 
      
    
    
      1.2
      De maatschap exploiteert een bedrijf dat zich onder meer bezighoudt met het fokken en houden van varkens. 
      
    
    
      1.3
      Op 11 december 2018 heeft de maatschap aan de minister verzocht om voor vier vrachten mest die op 5 en 7 mei 2018 zijn aangevoerd de mestcode te wijzigen van 46 in 41. De minister heeft dit verzoek op 29 januari 2019 afgewezen, omdat de betreffende vrachten niet zijn bemonsterd en geanalyseerd. 
      
    
    
      1.4
      De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) heeft begin 2020 gecontroleerd of de maatschap in het jaar 2018 de Meststoffenwet (Msw) heeft nageleefd. Bij die controle is geconstateerd dat de maatschap in het jaar 2018 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden.
      
    
    
      1.5
      Met een brief van 20 juli 2020 heeft de minister een voornemen tot het opleggen van een boete van € 26.080,- kenbaar gemaakt in verband met overtredingen van de Msw in het jaar 2018. De maatschap heeft in een zienswijze van 27 augustus 2020 gereageerd op het voornemen.
      
    
    
      1.6
      Met het besluit van 22 oktober 2020 (boetebesluit) heeft de minister de maatschap een boete opgelegd van € 26.080,-. De minister heeft daaraan ten grondslag gelegd dat de maatschap in 2018 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 1.237 kilogram (kg) heeft overschreden, de stikstofgebruiksnorm met 1.282 kg en de fosfaatgebruiksnorm met 1.780 kg. Bij de berekening van het gebruik van meststoffen in 2018 is de minister ervan uitgegaan dat er op 5 en 7 mei 2018 vier vrachten mest met mestcode 46 naar het bedrijf van de maatschap zijn aangevoerd. 
      
    
    
      1.7
      Tegen dit besluit heeft de maatschap bezwaar gemaakt. De maatschap voert aan, voor zover hier van belang, dat de minister voor die vrachten niet van mestcode 46 maar van mestcode 41 (gier en filtraat na mestscheiding) had moeten uitgaan. Bij het registreren van de vervoersbewijzen dierlijke mest (VDM’s) heeft de vervoerder geprobeerd om mestcode 41 te registreren in combinatie met opmerkingscode 33 (afvoer naar uit gebruik gegeven grond), maar dat werd niet geaccepteerd. Om de vervoersbewijzen toch tijdig te registreren, is voor mestcode 46 gekozen. 	
      
    
    
      1.8
      Met zijn besluit van 5 februari 2021 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de maatschap ongegrond verklaard en het boetebesluit gehandhaafd. De minister heeft geen aanleiding gezien om aan de bezwaren van de maatschap tegemoet te komen, omdat de maatschap de vrachten mest niet heeft laten bemonsteren en analyseren. 
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2	De rechtbank heeft het beroep van de maatschap ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daartoe overwogen, voor zover hier van belang, dat op het bedrijf van de maatschap op 5 en 7 mei 2018 vier transporten met dierlijke meststoffen zijn aangevoerd en dat op de VDM’s is vermeld dat het gaat om mest met mestcode 46. De rechtbank is van oordeel dat de minister dan ook terecht uitgaat van de op de VDM’s vermelde mestcode 46. Het is aan de maatschap om aannemelijk te maken dat desondanks niet van mestcode 46 maar van mestcode 41 moet worden uitgegaan. In die bewijslast is de maatschap niet geslaagd. 
    
    
    
      Uit artikel 83a van de Uitvoeringsregeling Msw en de toelichting op dit artikel volgt dat het bij transport van gescheiden mestproducten als filtraat na mestscheiding uitgesloten is om forfaits te gebruiken. Voor transport van die producten geldt de hoofdregel dat deze moeten worden bemonsterd en geanalyseerd. Niet in geschil is dat de maatschap dit niet heeft gedaan. De maatschap is er naar het oordeel van de rechtbank niet in geslaagd aannemelijk te maken dat, in weerwil van de door haar opgegeven mestcode 46 en het ontbreken van bemonstering en analyse, in dit geval toch moet worden uitgegaan van mestcode 41. 
    
    
    
      Ook met het eerdere verzoek van 11 december 2018 om wijziging van mestcode 46 in mestcode 41 heeft de maatschap niet aannemelijk gemaakt dat de geregistreerde mestcode onjuist is. Het is slechts een papieren stelling van ruim een halfjaar na de bewuste aanvoer van mest dat het anders zou zijn geweest dan oorspronkelijk is vermeld. Het had meer voor de hand gelegen dat de maatschap direct melding zou doen van het probleem dat het niet mogelijk was mestcode 41 met opmerkingscode 33 te registreren. De registratie moet volgens artikel 64, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Msw binnen 30 werkdagen na het opmaken van de VDM’s gebeuren bij de minister. Er had dan ook binnen ongeveer een maand een melding gedaan kunnen worden waarbij aangegeven had kunnen worden dat sprake was van aanvoer van dierlijke mest vanuit mestscheiding met de verplichte administratie daarvan. Ook had de eventueel alsnog gelijke of gelijksoortige mest bemonsterd en geanalyseerd kunnen worden waaruit de eventueel afwijkende gehalten aan fosfaat en stikstof hadden kunnen blijken. 
    
    
    
      Verder kan de stelling dat het bedrijf van de mestleverancier een natuurlijke vorm van mestscheiding toepast waardoor de bovenste laag met dunne mest kan worden afgepompt, niet als voldoende onderbouwd en betrouwbaar bewijs dienen voor de stelling dat sprake is van mest met mestcode 41. Uit de door de maatschap overgelegde overzichten van een aantal vergelijkbare vrachten vervoerde mest blijkt namelijk niet van een voorraad gier en filtraat na mestscheiding. 
    
    
    
      De rechtbank is van oordeel dat de maatschap de gebruiksnorm dierlijke mest, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden. Dit leidt tot de conclusie dat zij beboetbare overtredingen heeft begaan en dat de minister daarom bevoegd is haar een bestuurlijke boete op te leggen. Voor matiging van die boete bestond volgens de rechtbank geen aanleiding. 
    
    
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      3.1
      De gronden die de maatschap in hoger beroep heeft aangevoerd, zijn in essentie een herhaling van wat zij in beroep heeft aangevoerd. Met de rechtbank is het College van  oordeel dat de minister terecht is uitgegaan van de op de VDM's vermelde mestcode 46. De overwegingen die aan het oordeel van de rechtbank ten grondslag liggen, zoals onder 2 vermeld, worden onderschreven. 
      
    
    
      3.2
      Het College voegt daaraan het volgende toe. De stelling van de maatschap dat het veelzeggend is dat het wijzigingsverzoek van 18 december 2018 is ingediend voordat de minister het voornemen tot het opleggen van een boete aan haar kenbaar heeft gemaakt, maakt niet dat van mestcode 41 moet worden uitgegaan. Naast wat de rechtbank daarover al heeft overwogen, kon, zoals de minister ook heeft opgemerkt, het motief voor het op 18 december 2018 indienen van het wijzigingsverzoek evengoed in andere redenen zijn gelegen..
      
    
    
      3.3
      Verder heeft de maatschap de stelling dat er op het bedrijf van de mestleverancier op natuurlijke wijze mestscheiding heeft plaatsgevonden waardoor de dunne mest met mestcode 41 kon worden geregistreerd, onvoldoende onderbouwd. Uit de door de maatschap overgelegde overzichten van mesttransporten op 14 en 19 mei 2018 vanaf het bedrijf van de mestleverancier naar andere bedrijven kan niet worden afgeleid dat in het geval van de maatschap moet worden uitgegaan van mestcode 41. Dat er op die overzichten bij de vrachten van 14 en 19 mei 2018 stikstof- en fosfaatgehalten zijn vermeld die overeenkomen met mestcode 41 maakt dat niet anders. Zoals de minister op de zitting heeft toegelicht, gaat het hier niet om vergelijkbare vrachten mest, alleen al omdat het bij de vrachten van 14 en 19 mei 2018 om een veel geringere hoeveelheid afgevoerde mest gaat. In het geval van natuurlijke mestscheiding zakt de dikkere mest (met hogere stikstof- en fosfaatgehalten) naar de bodem en blijft de dunne mest (met lagere stikstof- en fosfaatgehalten) boven drijven. Het afpompen van een geringe hoeveelheid van de bovenlaag levert dan dunne mest op, terwijl bij het afpompen van een grotere hoeveelheid, zoals bij de vrachten van 5 en 7 mei 2018, een grote kans aanwezig is dat ook de dikke mest zal worden afgepompt. Overigens stond op deze VDM’s ook geen mestcode 41 geregistreerd. 
      
    
    
      3.4
      Met de rechtbank is het College van oordeel dat de maatschap de gebruiksnorm dierlijke mest, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden en dat voor die overtredingen een boete van € 26.080,- passend en geboden is.
      
      
        
          Ambtshalve beoordeling overschrijding redelijke termijn
        
      
      
    
    
      4.1
      Zoals het College eerder heeft overwogen (uitspraak van 14 januari 2025, ECLI:NL:CBB:2025:7) beoordeelt zij in boetezaken ambtshalve of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), is overschreden. 
      
    
    
      4.2
      In een bestraffende zaak als de onderhavige geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hoger beroepsfase twee jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.
      
    
    
      4.3
      In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 20 juli 2020. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met bijna acht maanden overschreden. Deze overschrijding is volledig toe te rekenen aan de rechterlijke fase. In de gevallen waarin de redelijke termijn met meer dan zes maanden maar niet meer dan twaalf maanden is overschreden ligt een vermindering met 10% met een maximum van € 2.500,- in de rede (zie onder meer de uitspraak van het College van 25 juli 2023, ECLI:NL:CBB:2023:385). Het College zal het boetebedrag vaststellen op € 23.580,-. 
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      5 Het College zal de aangevallen uitspraak vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft wegens overschrijding van de redelijke termijn. Voor het overige zal het College de uitspraak van de rechtbank bevestigen. Het College zal het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren, dat besluit vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft en het boetebesluit in zoverre herroepen. Het College zal het boetebedrag vaststellen op € 23.580,- en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit. 
      
      6 De maatschap heeft zelf geen beroep gedaan op een overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Van gemaakte proceskosten die zijn gemoeid met een zodanig verzoek die voor vergoeding in aanmerking komen, is dus geen sprake. Omdat de maatschap bedoeld verzoek niet heeft gedaan, krijgt zij geen vergoeding voor de door haar gemaakte proceskosten.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover het de hoogte van de boete betreft; 
      
      
        verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit, voor zover het de hoogte van de boete betreft;
      
      
        herroept het boetebesluit voor zover het de hoogte van de boete betreft en stelt het bedrag van de boete vast op € 23.580,-;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
      
      
        bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
      
      
        draagt de minister op het in beroep betaalde griffierecht van € 181,- aan de maatschap te vergoeden;
      
      
        bepaalt dat de griffier van het College het in hoger beroep betaalde griffierecht van
      
    
    € 548,- aan de maatschap terugbetaalt.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. T. Pavićević, mr. M.L. Noort, in aanwezigheid van mr. A.C. van Helvoort, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 maart 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. A. Venekamp						w.g. A.C. van Helvoort