ECLI:NL:RBAMS:2025:1406, Rechtbank Amsterdam, 03-03-2025, AMS 23/5739, AMS 23/5745, AMS 23/5749, AMS 23/5746, AMS 23/5748, AMS 23/5738 en AMS 23/5741
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-03-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De burgemeester van Amsterdam mocht zeven winkelpanden niet per direct sluiten. Dat heeft de rechtbank bepaald.

RECHTBANK AMSTERDAM
    Bestuursrecht
    
    
      zaaknummers: AMS 23/5739, AMS 23/5745, AMS 23/5749, AMS 23/5746, AMS 23/5748, AMS 23/5738 en AMS 23/5741
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 3 maart 2025 in de zaken tussen 
    
    Q&Q XVI Tabak & Souvenirs B.V., 
    
      
        Q&Q XIX Tabak & Souvenirs B.V., 
      
        Q&Q XVIII Tabak & Souvenirs B.V., 
      
        Q&Q XIV Tabak & Souvenirs B.V., 
      
        Q&Q XV Tabak & Souvenirs B.V.,
      
        Q&Q XI Tabak & Souvenirs B.V.,
      
        Q&Q V Tabak & Souvenirs B.V.,
      allen gevestigd te Amsterdam, eiseressen,
      (gemachtigde: mr. G.L.M. Teeuwen), 
    
    
    
      en
    
    
    de burgemeester van Amsterdam, verweerder
    (gemachtigden: mrs. M.I. Houben en R. Nomden). 
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Met de besluiten van 18 april 2023 (de primaire besluiten) heeft de burgemeester besloten de panden aan de [adres 1] , de [adres 2] , het [adres 3] , de [adres 4] , de [adres 5] , [adres 6] en [adres 7] waar eiseressen zijn gevestigd voor de duur van zes maanden op grond van artikel 13b van de Opiumwet te sluiten. De sluiting is ingegaan op 20 april 2023.
    
    
    
      Eiseressen hebben bezwaar ingediend en de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Met de uitspraak van 15 mei 2023 heeft de voorzieningenrechter het verzoek afgewezen. 
    
    
    
      De panden zijn na een heropeningsverzoek daartoe weer geopend op 3 juli 2023.
    
    
    
      Met de besluiten van 8 augustus 2023 (de bestreden besluiten) heeft de burgemeester de bezwaren van eiseressen ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseressen hebben beroep ingesteld. De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      De rechtbank heeft de zaken gevoegd behandeld op de zitting van 20 januari 2025. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseressen, de heer [naam 1] (directeur van de vennootschappen), de gemachtigden van de burgemeester en [naam 2] (adviseur van de burgemeester). De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting gesloten. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Achtergrond 
      
    
    
    1. Eiseressen exploiteren tabak- en souvenirwinkels in het centrum van Amsterdam. De heer [naam 1] is eigenaar van Q&Q Holding B.V., de aandeelhouder van de vennootschappen.
    
    2. De politie heeft tijdens een controle van de Nederlandse Arbeidsinspectie op 
    
      23 maart 2023 een onderzoek ingesteld bij tien souvenirwinkels van Q&Q Holding B.V.. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in een bestuurlijke rapportage van 
      28 maart 2023. In deze rapportage staat dat in zeven winkels softdrugs (hennep) is aangetroffen. Het betreft de volgende winkels en aangetroffen hoeveelheden:
    
    - in het pand aan [adres 6] zijn 10 joints aangetroffen;
    - in het pand aan [adres 1] zijn 26 joints aangetroffen;
    - in het pand aan [adres 7] zijn 54 joints aangetroffen;
    - in het pand aan [adres 2] zijn 239 joints aangetroffen;
    - in het pand aan [adres 4] zijn 1906 joints aangetroffen;
    - in het pand aan [adres 5] zijn 294 joints aangetroffen;
    - in het pand aan [adres 3] zijn 11 joints aangetroffen.
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Besluitvorming van de burgemeester
      
    
    
    
      3.	Met de primaire besluiten, gehandhaafd in de bestreden besluiten, heeft de burgemeester bevolen tot sluiting van de panden waarin eiseressen zijn gevestigd vanaf 
      20 april 2023 voor de duur van zes maanden. Het doel van de sluiting is om een einde te maken aan de met de Opiumwet strijdige situatie en de verstoring van de openbare orde onmiddellijk en blijvend te herstellen. In de winkels is hennep aangetroffen. Cannabis (hennep) is als verdovend middel geclassificeerd in het Enkelvoudig Verdrag inzake verdovende middelen uit 1961, waarbij Nederland partij is. In de Nederlandse wetgeving staat hennep vermeld op lijst II bij de Opiumwet. Het bewerken, verwerken, verkopen, verstrekken, daartoe aanwezig hebben of vervaardigen van middelen die op die lijst staan, is strafbaar. Er is geen sprake van een van de uitzonderingen, zoals een gedoogde coffeeshopexploitatie of vezelwinning of zaadvermeerdering voor de productie van vezelhennep. De laatstgenoemde uitzondering voor vezelhennep moet restrictief worden uitgelegd, waardoor het aanbieden van hennep in de vorm van joints ter consumptie daar niet onder kan vallen. De hoeveelheid THC is daarbij niet van belang. De burgemeester stelt dat het open blijven van de panden een ernstig gevaar oplevert voor de openbare orde. Gelet op de handelshoeveelheid softdrugs weegt het belang van de openbare orde zwaarder dan het individuele belang van eiseressen om hun winkels te exploiteren en geen financiële schade te lijden. 
    
    
    
    
      
        Standpunt eiseressen
      
    
    
    
      4.1.
      Eiseressen voeren onder meer aan dat de aangetroffen producten geen illegale verdovende middelen zijn in de zin van de Opiumwet. De producten bevatten geen cannabis en geen THC. Eiseressen stellen dat er onvoldoende en onzorgvuldig onderzoek is verricht naar de samenstelling van de joints, waardoor de burgemeester niet heeft onderbouwd dat er middelen in de joints aanwezig waren die vallen onder de Opiumwet. De enkele ambtshalve vaststelling door een verbalisant dat er geen tabak en wel hennep aanwezig was is volgens eiseressen onvoldoende. Hiertoe stellen eiseressen dat de joints van hun leverancier in het kader van een strafrechtelijk onderzoek zijn onderzocht in het politielaboratorium. De conclusie van dat onderzoek was dat er geen stoffen waren aangetroffen die onder de Opiumwet vallen. In beroep hebben eiseressen een rapport van het politielaboratorium overgelegd waaruit dit volgt. Eiseressen vinden daarom dat in dit geval ook het politielaboratorium had moeten worden ingeschakeld. In dit kader stellen eiseressen ook dat hen ten onrechte de mogelijkheid van een contra-expertise niet is geboden.
      
    
    
      4.2.
      
        Ter zitting hebben eiseressen bevestigd dat geleden schade geen onderdeel is van deze procedure.
        
          Was sprake van een overtreding van de Opiumwet?
        
      
      
    
    
      5.1.
      De burgemeester is op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet bevoegd tot het opleggen van een last onder bestuursdwang indien in een pand een middel als bedoeld in lijst I of II bij de Opiumwet wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is. Gelet op de tekst van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet, beschikt de burgemeester bij de uitoefening van de in die bepaling neergelegde bevoegdheid over beleidsruimte. Dit betekent dat - in het geval er bevoegdheid bestaat tot het opleggen van de last - het aan de burgemeester is om de betrokken belangen af te wegen bij de aanwending van die bevoegdheid. De burgemeester heeft ter uitvoering van (onder andere) zijn bevoegdheid op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet de Beleidsregels sluitingen en heropeningen Amsterdam vastgesteld. Het is aan de bestuursrechter om te toetsen of de burgemeester na afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot gebruikmaking van zijn bevoegdheid heeft kunnen besluiten.
      
    
    
      5.2.
      Volgens vaste rechtspraak rust de bewijslast op het bestuursorgaan, als sprake is van een belastend besluit. Het is dus aan de burgemeester om aan te tonen dat sprake is van een overtreding van de Opiumwet. 
      
    
    
      5.3.
      Volgens vaste rechtspraak mag een bestuursorgaan, onverminderd zijn eigen verantwoordelijkheid om een besluit zorgvuldig voor te bereiden, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal, voor zover deze bevindingen eigen waarnemingen van de opsteller van het proces-verbaal weergeven. Als die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
      
    
    
      6.1.
      
        De burgemeester heeft zich gebaseerd op de bestuurlijke rapportage van 
        28 maart 2023. De passage onder het kopje ‘Herkenning hennep’ is ontleend aan het proces-verbaal van bevindingen inzake herkenning, omschrijving en gewicht cannabis van 
        28 maart 2023. Dit proces-verbaal is op ambtseed en ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend door drie verbalisanten. In dit proces-verbaal staat dat deze drie verbalisanten de inbeslaggenomen joints op het politiebureau hebben onderzocht. Onder het kopje ‘Herkenning hennep’ staat het volgende: “Wij verbalisanten herkenden inhoud van de joints als de bloem van de hennepplant zoals bedoeld in artikel 3 van de Opiumwet, ondergebracht in lijst II van de Opiumwet. wij herkenden namelijk de gemalen bloem en blaadjes aan de kleur, uiterlijke kenmerken en geur als cannabis.” De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester ten tijde van het nemen van het voornemen in beginsel mocht uitgaan van de juistheid van de bevindingen, neergelegd in dit proces-verbaal en er dus ook van uit mocht gaan dat hij bevoegd was om de hier aan de orde zijnde lasten onder bestuursdwang op te leggen. 
      
      
    
    
      6.2.
      Eiseressen hebben in hun zienswijze naar aanleiding van het voornemen ontkend dat zij producten in strijd met de Opiumwet hebben verkocht. In de zienswijze hebben zij aangevoerd dat zij de producten hebben afgenomen van leverancier Mister CBD B.V. Uit de van deze leverancier verkregen specificaties en onderzoeksresultaten van het politielaboratorium van de producten, weliswaar een andere batch, blijkt dat deze zich niet kwalificeren als middelen in de zin van de Opiumwet. Ook wijzen eiseressen er in de zienswijze op dat de bestuurlijke rapportage waarop de burgemeester zich in het voornemen beroept, niet was meegestuurd. 
    
    
      6.3.
      Eiseressen hebben in de zienswijze de bevindingen uit het voornemen gemotiveerd betwist. Het had vervolgens op de weg van de burgemeester gelegen om eiseressen in elk geval de mogelijkheid te bieden de aangetroffen en in beslag genomen producten te laten onderzoeken door een laboratorium om hun betwisting nader te onderbouwen. De rechtbank stelt vast dat dat niet is gebeurd. De burgemeester heeft de panden direct gesloten. 
      
    
    
      6.4.
      Daarbij komt dat de burgemeester in strijd heeft gehandeld met de artikelen 5:29 en 5:30 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Er is namelijk geen proces-verbaal van meevoeren en opslaan opgemaakt. De rechtbank is met eiseressen van oordeel van dit wel had moeten gebeuren. In het kader van handhaving van de openbare orde staat de politie onder gezag van de burgemeester. De winkels van eiseressen zijn gesloten vanwege de vondst van de producten. Die producten zijn meegenomen in het kader van de bestuursdwang. Om die reden zijn de artikelen 5:29 en 5:30 van de Awb van toepassing. Eiseressen weten niet welke producten, en hoeveel, de politie heeft meegenomen nu een proces-verbaal van meevoeren en opslaan ontbreekt.
    
    
      6.5.
      Gelet op het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat eiseressen onvoldoende gelegenheid hebben gehad om zich te verweren, waardoor zij geschaad zijn in hun verdediging. Het gevolg daarvan is dat niet is komen vast te staan dat sprake was van een overtreding van de Opiumwet, waardoor de burgemeester de panden niet mocht sluiten. De rechtbank komt niet toe aan de vragen of de burgemeester gebruik kon maken van de bevoegdheid uit artikel 13b van de Opiumwet en of het optreden evenredig was.
      
      
        7.	Naar het oordeel van de rechtbank zijn de primaire besluiten en de bestreden besluiten niet zorgvuldig voorbereid. Wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb zal de rechtbank de bestreden besluiten vernietigen. Verder zal de rechtbank de primaire besluiten herroepen. Hiertoe overweegt de rechtbank dat de burgemeester ter zitting heeft verklaard dat inbeslaggenomen goederen in het algemeen worden onderzocht en vernietigd als het gaat om illegale middelen. Er zijn geen signalen dat is afgeweken van deze normale gang van zaken. De rechtbank gaat er dan ook van uit dat de in beslag genomen producten zijn vernietigd. Doordat de middelen zijn vernietigd, is het meer niet mogelijk om het geconstateerde gebrek te herstellen met een nader onderzoek. 
      
      
      
    
  
  
    Conclusie
    
    8. De beroepen zijn gegrond en de rechtbank vernietigt de bestreden besluiten wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb. Daarnaast herroept de rechtbank de primaire besluiten, omdat de burgemeester het geconstateerde gebrek niet meer kan herstellen. 
    
    9. De rechtbank bepaalt dat verweerder aan eiseressen het door hen betaalde griffierecht in één zaak (AMS 23/5739) vergoedt. Het griffierecht dat in de andere zaken is betaald, zal de griffier in verband met de voeging van de zaken aan eiseressen terugbetalen.
    
    10. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseressen gemaakte proceskosten. Er is sprake van samenhangende zaken, waardoor de kosten in één zaak moeten worden vergoed met een wegingsfactor van 1,5. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.721,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1,5). 
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    
      
        verklaart de beroepen gegrond; 
      
      
        vernietigt de bestreden besluiten van 8 augustus 2023;
      
      
        herroept de primaire besluiten van 18 april 2023;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht in de zaak AMS 23/5739 van 
      
    
    € 365,- aan eiseressen te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseressen tot een bedrag van € 2.721,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J.M. Baldinger, voorzitter, en mrs. L.H. Waller en 
      S.D. Arnold, leden, in aanwezigheid van mr. K.M. Nannan Panday, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 maart 2025.
    
    
    
    
    
    
      griffier voorzitter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
  
  
    Rechtsmiddel
    
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. 
      Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    
  
  
     Op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet, artikel 5:31, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht en artikel 125 van de Gemeentewet en de Beleidsregels sluitingen en heropeningen Amsterdam.
  
  
     In de zin van artikel 12 van het Opiumwetbesluit.
  
  
     De burgemeester verwijst naar het arrest van de Hoge Raad van 18 december 2018, ECLI:NL:HR:2018:2337.
  
  
     Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2912.
  
  
     Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 15 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2826.