ECLI:NL:RVS:2023:2019, Raad van State, 24-05-2023, 202101769/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 mei 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Boxtel geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor een woning met bijgebouw in Roond naast nummer 12 in Boxtel. Het college heeft geweigerd om een omgevingsvergunning te verlenen voor de bouw van een langgevelboerdij op het landbouwlandgoed Bloemendael in het gehucht Roond in Boxtel. Volgens het college is het initiatief in strijd met het bestemmingsplan "Landbouwlandgoed Bloemendael de Roond" en wil het niet meewerken aan het verlenen van een omgevingsvergunning die in strijd is met dat bestemmingsplan. Meer specifiek is het bouwplan in strijd met bepaalde eisen uit het beeldkwaliteitsplan, dat is bijgevoegd als bijlage bij de planregels. Deze eisen zijn dat bij de gevelopbouw een duidelijk onderscheid dient te worden gemaakt in het "woongedeelte" (1/3 van het oppervlak) en het "bedrijfsgedeelte" (2/3 van het oppervlak), dat in het bedrijfsgedeelte  kenmerkende elementen, zoals kleine stalramen en dubbele staldeuren, moeten terugkomen en dat er  een duidelijke voor- en achterkant moet zijn, wat tot uitdrukking moet komen in de soberheid van de achtergevel.

202101769/1/R2.
    Datum uitspraak: 24 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 25 januari 2021 in zaak nr. 20/1628 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Boxtel.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 mei 2020 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor een woning met bijgebouw in Roond naast nummer 12 in Boxtel.
    Tegen dat besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Bij uitspraak van 25 januari 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 april 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. Q.W.J. de Ruijter, rechtsbijstandverlener te Helmond, en het college, vertegenwoordigd door V. van Hees, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De relevante wettelijke bepalingen die ten grondslag liggen aan de hiernavolgende rechtsoverwegingen, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    2.       Het college heeft geweigerd om een omgevingsvergunning te verlenen voor de bouw van een langgevelboerdij op het landbouwlandgoed Bloemendael in het gehucht Roond in Boxtel. Volgens het college is het initiatief in strijd met artikel 8.3.2. van de planregels van het bestemmingsplan "Landbouwlandgoed Bloemendael de Roond" en wil het niet meewerken aan het verlenen van een omgevingsvergunning die in strijd is met dat bestemmingsplan. Meer specifiek is het bouwplan in strijd met bepaalde eisen uit het beeldkwaliteitsplan, dat is bijgevoegd als bijlage bij de planregels. Deze eisen zijn dat bij de gevelopbouw een duidelijk onderscheid dient te worden gemaakt in het "woongedeelte" (1/3 van het oppervlak) en het "bedrijfsgedeelte" (2/3 van het oppervlak), dat in het bedrijfsgedeelte  kenmerkende elementen, zoals kleine stalramen en dubbele staldeuren, moeten terugkomen en dat er  een duidelijke voor- en achterkant moet zijn, wat tot uitdrukking moet komen in de soberheid van de achtergevel.
    [appellant] verzet zich hiertegen, omdat het plan volgens hem niet in strijd is met het bestemmingsplan.
    Aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft vastgesteld dat het beeldkwaliteitsplan onderdeel is van het bestemmingsplan, omdat het expliciet wordt genoemd in artikel 8.3.2 van de planregels. Het enkele feit dat het beeldkwaliteitsplan niet expliciet is genoemd als besluitonderdeel in het raadsbesluit, maakt dat niet anders.
    Vervolgens oordeelt de rechtbank dat het initiatief in strijd is met het bestemmingsplan, omdat het niet voldoet aan het vereiste in artikel 8.3.2 van de planregels. Volgens dat artikel moet hoofdgebouw voldoen aan het "Beeldkwaliteitplan bebouwing Landbouwlandgoed Bloemendael" dat als bijlage bij de planregels is gevoegd. Volgens de rechtbank is de regel imperatief geformuleerd, ondanks dat de planregel onder het kopje "Nadere eisen" staat, waardoor duidelijk is dat geen sprake is van een nadere eis in de zin van artikel 3.6, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro).
    De rechtbank komt toe aan het exceptief toetsen van artikel 8.3.2. van de planregels aan artikel 3.1, eerste lid, van de Wro en oordeelt dat geen sprake is van een evidente strijd, omdat de eisen uit het beeldkwaliteitsplan zijn opgenomen om de cultuurhistorische waarden van het gebied te beschermen en dit is een ruimtelijk relevant belang is.
    Hoger beroep
    4.       [appellant] betoogt dat ten onrechte is getoetst aan het beeldkwaliteitsplan op grond van artikel 8.3.2 van de planregels. Ten eerste heeft het college geen nadere eisen gesteld, waardoor het niet kan toekomen aan artikel 8.3.2 van de planregels dat onder het kopje "Nadere eisen" staat. De rechtbank heeft geoordeeld dat geen sprake is van een nadere eis en heeft daarbij de bedoeling van de planwetgever betrokken, terwijl het limitatieve-imperatieve stelstel van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht geen ruimte laat voor het betrekken van de bedoelingen van een planwetgever.
    Indien het standpunt van het college moet worden gevolgd, dat artikel 8.3.2 geen onderdeel uitmaakt van de nadere eisen, maar een rechtstreeks werkende regel is, dan is die regel in strijd met de Wro. De architectonisch vormgeving van bouwwerken valt buiten de reikwijdte van artikel 3.1, eerste lid, Wro en mag daarom niet worden genormeerd in een bestemmingsplan. Ook staan er welstandseisen in het beeldkwaliteitsplan, zoals details over deuren, luiken en muurankers, terwijl in het kader van een toets aan een bestemmingsplan geen welstandscriteria mogen worden gehanteerd.
    4.1.    De Afdeling stelt voorop dat het beeldkwaliteitsplan in dit geval onderdeel uitmaakt van het bestemmingsplan, nu er in de planregels naar wordt verwezen en het onderdeel uitmaakt van de bijlagen bij de planregels die samen met het ontwerpbesluit ter inzage hebben gelegen.
    De Afdeling is het met de rechtbank eens dat artikel 8.3.2. van de planregels weliswaar onder het kopje "Nadere eisen" staat, maar dat uit de formulering volgt dat sprake is van een rechtstreeks werkende regel. Het betoog van [appellant], dat hierbij de bedoeling van de planwetgever wordt betrokken terwijl dat niet mag, slaagt niet. Daargelaten de vraag welke rol de bedoeling van de planwetgever kan spelen bij de interpretatie van een planregel, is in dit geval op basis van de formulering van de planregel tot de conclusie gekomen dat sprake is van een rechtstreeks werkende regel.
    Nu sprake is van een rechtstreeks werkende regel, komt de Afdeling toe aan het betoog van [appellant] dat artikel 8.3.2 evident in strijd is met artikel 3.1, eerste lid, van de Wro en om die reden door middel van exceptieve toetsing onverbindend moet worden geacht.
    4.2.    Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling over deze exceptieve toets, onder meer kenbaar uit haar uitspraak van 27 december 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:4266), volgt dat de mogelijkheid om in een procedure die is gericht tegen een besluit omtrent de verlening van een omgevingsvergunning, de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen, niet zover strekt dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In een procedure als deze waarin wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling. Voor  evidentie is onder meer vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent.
    Een planregel is daarnaast alleen in strijd met hoger recht als de rechter zonder nader onderzoek kan vaststellen dat zich strijd met de hogere rechtsnorm voordoet. Dit is bijvoorbeeld het geval als iedere motivering ontbreekt.
    4.3.    In artikel 8.3.2. van de planregels is bepaald dat hoofd- en bijgebouwen moeten voldoen aan de eisen die zijn gesteld in het beeldkwaliteitsplan. In dat beeldkwaliteitsplan staan in hoofdstuk 2 architectonische kwaliteitseisen voor langgevelboerderijen en overige bebouwing en staan in hoofdstuk 3 landschappelijke kwaliteitseisen voor erfbeplanting en erfinrichting. Daarnaast zijn twee bijlagen bij het beeldkwaliteitsplan gevoegd. Bijlage 1 bevat de toetsingscriteria voor langgevelboerderijen en bijlage 2 bevat de landschappelijke kwaliteitseisen.
    4.4.    De Afdeling overweegt dat het beeldkwaliteitsplan, specifiek hoofdstuk 2 en bijlage 1 waaraan het college heeft getoetst, welstandseisen bevat. In beginsel zijn welstandseisen niet ruimtelijk relevant. Dit kan anders zijn indien sprake is van ruimtelijk relevante belangen, zoals een beschermd stads- en of dorpsgezicht (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY1025).
    In hoofdstuk 1.1 van de plantoelichting is aangegeven dat Roond een gehucht is met een rijke historie. Dit is onder andere zichtbaar door de aanwezigheid van een kapel, verschillende historische boerderijen en het landschap. Uit hoofdstuk 2 van de plantoelichting volgt dat het bestemmingsplan "Landbouwlandgoed Bloemendael de Roond" is vastgesteld om een kwaliteitsverbetering van het gebied te realiseren door de cultuurhistorische waarden van het gehucht "Roond" uit omstreeks 1900 te herstellen. Ten behoeve hiervan worden veel van de nu nog agrarische gronden omgezet naar natuur, die extensief zal worden beheerd. Het doel hiervan is de biodiversiteit van rond 1900 herstellen. Ook zal de watergang worden teruggebracht naar de historische ligging. Daarnaast worden er vijf langgevelboerderijen mogelijk gemaakt in de stijl van toen. Deze woningen moeten aansluiten bij het agrarische karakter van het gebied. Het beeldkwaliteitsplan moet ervoor zorg dragen dat de woningen aansluiten bij de cultuurhistorische waarden van het gehucht en passen  in de stijl van rond 1900.
    In hoofdstuk 2.1 van het beeldskwaliteitplan is aangegeven dat kenmerkend voor boerderijen in Noord-Brabant is het onderscheid tussen het woon- en bedrijfsgedeelte van een boerderij. Dat verschil kenmerkt zich door het verschil in gevelopbouw (1/3 woning en 2/3 bedrijf), waarbij het gedeelte voor het bedrijf een soberder uiterlijk heeft.
    Gelet op het bovenstaande, heeft het college voldoende gemotiveerd dat de eisen aan de type woningen en details van de woningen nodig zijn om het beeld van het gehucht met kenmerkende historische boerderijen te herstellen. Weliswaar zijn er welstandeisen opgenomen in het bestemmingsplan, maar gelet op het doel van deze eisen in relatie tot het herstellen van de cultuurhistorische waarden van het gehucht Roond, heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat dergelijke eisen in dit geval ruimtelijk relevant zijn. Hierdoor is artikel 8.3.2. van de planregels niet evident in strijd met artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening. De rechtbank is terecht ook tot dit oordeel gekomen.
    Dit betekent dat het college terecht de omgevingsvergunning heeft geweigerd, omdat sprake is van strijd met het bestemmingsplan en het geen medewerking wenst te verlenen aan een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan.
    Het betoog slaagt niet.
    5.       Nu het college de vergunning mocht weigeren wegens strijd met het bestemmingsplan, behoeft het betoog over de welstandsnota geen bespreking meer.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Pistoor, griffier.
    w.g. Verheij
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Pistoor
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 mei 2023
    932
     
    Bijlage I
     
    Relevante regelgeving
    Wet ruimtelijke ordening
    Artikel 3.1, eerste lid, luidt:
    "1. De gemeenteraad stelt voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemmingsplannen vast, waarbij ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven. Deze regels betreffen in elk geval regels omtrent het gebruik van de grond en van de zich daar bevindende bouwwerken. Deze regels kunnen tevens strekken ten behoeve van de uitvoerbaarheid van in het plan opgenomen bestemmingen, met dien verstande dat deze regels ten aanzien van woningbouwcategorieën uitsluitend betrekking hebben op percentages gerelateerd aan het plangebied."
    Artikel 3.6 luidt:
    "1. Bij een bestemmingsplan kan worden bepaald dat met inachtneming van de bij het plan te geven regels:
    a. burgemeester en wethouders binnen bij het plan te bepalen grenzen het plan kunnen wijzigen;
    b. burgemeester en wethouders het plan moeten uitwerken;
    c. bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van bij het plan aan te geven regels;
    d. burgemeester en wethouders ten aanzien van in het plan omschreven onderwerpen of onderdelen nadere eisen kunnen stellen.
    2. Een wijzigingsbevoegdheid als bedoeld in het eerste lid, onder a, kan mede een uitwerkingsplicht als bedoeld in het eerste lid, onder b, inhouden.
    3. Een wijziging of uitwerking als bedoeld in het eerste lid, onder a of b, maakt deel uit van het plan en kan, zolang de bestemming nog niet is verwezenlijkt, worden vervangen door een nieuwe wijziging of uitwerking.
    4. Belanghebbenden worden in de gelegenheid gesteld hun zienswijzen omtrent een voorgenomen nadere eis als bedoeld in het eerste lid naar voren te brengen."
    Planregels bestemmingsplan "Landbouwlandgoed Bloemendael de Roond"
    Artikel 8.3 luidt:
    "8.3.1 Burgemeester en wethouders kunnen nadere eisen stellen aan de plaats en de afmetingen van de bebouwing ten behoeve van:
    a. de bebouwingsconcentratie;
    b. de verkeersveiligheid;
    c. de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden;
    d. een verantwoorde landschappelijke inbedding.
    8.3.2 De hoofd- en bijgebouwen moeten voldoen aan het "Beeldkwaliteitplan bebouwing Landbouwlandgoed Bloemendael" dat als bijlage bij deze planregels zijn gevoegd."