ECLI:NL:RBROT:2023:1842, Rechtbank Rotterdam, 08-03-2023, ROT 20/3227
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-03-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: (voorlopige) vaststelling gebundelde uitkering Participatiewet. Verdeelmodel 2017 zoals neergelegd in Besluit Participatiewet is niet onverbindend en er bestaat geen aanleiding voor het buiten toepassing laten van het verdeelmodel. Eiser is niet onevenredig benadeeld door het verdeelmodel.

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 20/3227 
    
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 8 maart 2023 in de zaak tussen
    het college van burgemeester en wethouders van Capelle aan den IJssel, eiser
    (gemachtigde: mr. R.S. Wijling),
    
    
      en
    
    
    
      
        De minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen (voorheen: de staatssecretaris van Sociale Zaken en werkgelegenheid), verweerder
      (gemachtigden: mr. R.E. van der Kamp en S. Delgado, msc.).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Met het besluit van 19 oktober 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser een voorlopig budget voor de gebundelde uitkering Participatiewet (Pw), IOAW, IOAZ en Bbz 2004 voor het jaar 2017 toegekend van € 29.083.893,-.
    
    
    
      Met het besluit van 6 mei 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Met het besluit van 10 oktober 2017 heeft verweerder het definitieve budget voor de gebundelde uitkering Pw, IOAW, IOAZ en Bbz 2004 voor het jaar 2017 vastgesteld op 
      € 29.508.198,-
    
    
    
      Met het besluit van 18 oktober 2018 heeft verweerder eiser voor het jaar 2017 een vangnetuitkering toegekend van € 654.475,-
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 18 januari 2023 op zitting behandeld. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.1
      Met het primaire besluit heeft verweerder eiser het voorlopige budget voor de gebundelde uitkering Pw, IOAW, IOAZ en Bbz 2004 (de gebundelde uitkering) voor het jaar 2017 toegekend. Voor de vaststelling van dit budget heeft verweerder gebruik gemaakt van het verdeelmodel zoals dat is neergelegd in het Besluit Participatiewet (Besluit Pw), zoals dat is gewijzigd op 5 oktober 2016. Dit verdeelmodel (hierna: verdeelmodel 2017) is op een aantal punten gewijzigd ten opzichte van eerdere jaren.
      
    
    
      1.2
      Met het besluit van 10 oktober 2017 heeft verweerder de definitieve gebundelde uitkering voor het jaar 2017 vastgesteld. Met het besluit van 18 oktober 2018 heeft verweerder eiser over het jaar 2017 een vangnetuitkering toegekend. Tegen deze besluiten heeft eiser geen bezwaar gemaakt.
      
      
        2.	Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat het verdeelmodel 2017 geen tekortkomingen bevat op grond waarvan het verdeelmodel (voor bepaalde groepen gemeenten) buiten toepassing zou moeten blijven.
        Het verdeelmodel is gebaseerd op de kans dat een bepaald type huishouden een beroep doet op bijstand. Daarbij wordt enkel gebruik gemaakt van objectieve factoren die buiten het bereik van gemeentelijk beleid en uitvoering liggen. Het verdeelmodel is tot stand gekomen in samenspraak met een begeleidingscommissie, bestaande uit vertegenwoordigers van gemeenten, de VNG, de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) en ministeries, en een expertgroep, bestaande uit een aantal hoogleraren, het Sociaal en Cultureel Planbureau en de Rfv. De expertgroep en de Rfv hebben positief geadviseerd over het verdeelmodel 2017. Daarnaast is niet gebleken dat eiser door dit verdeelmodel onevenredig is benadeeld ten opzichte van andere gemeenten met een centrumfunctie, of dat eiser substantieel nadeel heeft ondervonden van de na 1 januari 2016 ingestroomde statushouders, die bijna allen in 2017 een uitkering op grond van de Pw zouden hebben ontvangen. 
      
      
    
    
      3.1.
      
        Eiser voert aan - kort weergegeven - dat het in het Besluit Pw neergelegde verdeelmodel in strijd is met artikel 108 van de Gemeentewet en artikel 9 van het Europees Handvest inzake lokale autonomie (Handvest) en voor eiser onevenredige gevolgen heeft als gevolg van niet door de wetgever beoogde en voorziene gevolgen van het verdeelmodel. Het verdeelmodel heeft niet geleid tot een kostendekkend budget voor niet vermijdbare kosten, terwijl dit wel het uitgangspunt van de wetgever is. Het feit dat correcties in het verdeelmodel na 2018 hebben geleid tot een hoger en voor eiser kostendekkend budget bevestigt dat het in 2017 gehanteerde verdeelmodel niet voldoet. 
        Eiser voert voorts aan dat hij als gevolg van de niet door de minister verklaarde daling van het budgetaandeel van de gemeente Capelle aan den IJssel disproportioneel is geraakt, mede  gezien de centrumfunctie en de toestroom van statushouders in het jaar 2017. De door de minister getroffen mitigerende maatregelen zoals de vangnetuitkering en de overgangsregeling volstaan niet om de disproportionele effecten van het verdeelmodel 2017 op te vangen. Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft eiser een rapport van Significant APE overgelegd. 
      
      
    
    
      3.2
      
        Eiser verzoekt om de besluiten van 10 oktober 2017 en 18 oktober 2018 vanwege de nauwe samenhang met de bestreden besluitvorming op grond van artikel 6:19, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bij de beoordeling in beroep te betrekken. 
        Verweerder ziet hiervoor geen grond.
      
      
      
        De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
      
      
      4. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
      
      
      5. Er is geen grond de besluiten van 10 oktober 2017 en 18 oktober 2018 bij de beoordeling van het beroep te betrekken. Deze besluiten berusten geheel of gedeeltelijk op een andere feitelijke en wettelijke grondslag en betreffen geen intrekking, wijziging of vervanging van het primaire of bestreden besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb.  
      
      6. Eisers betoog dat het verdeelmodel in het Besluit Pw in strijd is met artikel 108 van de Gemeentewet, artikel 9 van het Handvest of met een algemeen rechtsbeginsel - in het bijzonder het evenredigheidsbeginsel - , slaagt niet. In zijn uitspraak van 1 juli 2019 (ECLI:NL:CRVB:2019:2016) heeft de Centrale Raad van Beroep (de Raad) overwogen dat de wetgever met de budgetbekostiging heeft beoogd dat de uitkering van het Rijk aan gemeenten voor uitvoering van de bijstandstaak die kosten dekt die niet door beleid en uitvoering te vermijden zijn (niet-vermijdbare kosten). Volgens de Raad is dit systeem in essentie in lijn met artikel 108 van de Gemeentewet en is van strijd met een hogere regeling geen sprake. De Raad heeft voorts overwogen geen aanleiding bestaat om de verdeelmaatstaven zoals neergelegd in de in artikel 6, eerste lid, van het Besluit PW bedoelde bijlage, verbindende kracht te ontzeggen. In zijn uitspraak van 21 februari 2023 (ECLI:NL:CRVB:2023:312) heeft de Raad dit standpunt herhaald ten aanzien van het verdeelmodel 2017. Er is geen reden om in dit geding tot een ander oordeel te komen.
      
      7. Vervolgens dient te worden beoordeeld of op grond van de door eiser gestelde disproportionele gevolgen het verdeelmodel buiten toepassing had moeten blijven. De bewijslast dat hiervoor grond bestaat, rust op eiser (zie de uitspraak van de Raad van 21 februari 2023, ECLI:NL:CRVB:312).
      
    
    
      8.1.
      Niet in geschil is dat eiser in 2017 minder budget toegekend heeft gekregen dan de kosten die hij daadwerkelijk voor de bekostiging van bijstand heeft moeten maken, waardoor een tekort van 9,44% is ontstaan. Eiser heeft echter niet aannemelijk gemaakt dat dit tekort te wijten is aan tekortkomingen in het verdeelmodel en dat eiser hierdoor onevenredig is benadeeld. De stelling dat hij onevenredig is benadeeld omdat hij een centrumfunctie heeft en in 2017 te maken had met een grote instroom van statushouders, heeft eiser niet concreet onderbouwd. Daarnaast heeft verweerder in het verweerschrift toegelicht dat de verdeelmodellen 2015 en 2016 onder omstandigheden onevenredig konden uitpakken voor met name centrumgemeenten, maar dat hiervan door aanpassing van het verdeelmodel in 2017 geen sprake meer was. Daarvoor is redengevend dat in 2017, op advies van de Rfv, de factor ‘regionaal klantenpotentieel’ als maatstaf voor de centrumfunctie is opgenomen. Daarnaast werd de daling van eisers budgetaandeel in 2017 grotendeels veroorzaakt door een ontoereikend macrobudget. Dit wordt bevestigd door het rapport van Significant APE, waarin wordt geconcludeerd dat het grote tekort op het bijstandsbudget van eiser mede is ontstaan door een tekortschietend macrobudget dat gemiddeld in een gemeente leidt tot een tekort van 6%. Bij de vaststelling van het mogelijke nadeel als gevolg van de verdeling volgens het verdeelmodel moet dit deel van het tekort - nu dit tekort het gevolg is van de hoogte van het bij wet in formele zin vastgestelde macrobudget en niet van de verdeling van dit budget -  buiten beschouwing worden gelaten. 
      
    
    
      8.2.
      De door eiser gestelde latere correcties van het verdeelmodel leiden niet tot een ander oordeel, nu hieruit niet volgt dat eiser door toepassing van het voor 2017 geldende verdeelmodel onevenredig is benadeeld. 
      
    
    
      8.3.
      Voor zover eiser nog heeft willen aanvoeren dat de overgangsregeling en de vangnetuitkering ontoereikend waren om de onevenredige gevolgen te compenseren, kan dit evenmin tot een ander oordeel leiden. Uit artikel 69, tweede lid, van de Pw volgt niet dat het aan een afzonderlijke gemeente toegekende budget (vrijwel) volledig kostendekkend dient te zijn.
      
    
    
      8.4.
      Gelet op het voorgaande heeft eiser onvoldoende aannemelijk gemaakt dat hij als gevolg van de door hem gestelde tekortkomingen in het verdeelmodel 2017 onevenredig is benadeeld. Er is daarom geen sprake van strijd met het evenredigheidsbeginsel, zodat er geen aanleiding is het in het Besluit Pw neergelegde verdeelmodel buiten toepassing te laten.
      
      9. Het beroep is ongegrond.
      
      10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H. Bedee, voorzitter, en mr. A.P. Hameete en 
      mr. A.M.E.A. Neuwahl, leden, in aanwezigheid van mr. E. Grondman, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 8 maart 2023.
    
    
    
    
    
      
        De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen
      
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
    
    
      
        Bijlage
      
    
    
    
      Ingevolge artikel 69, eerste lid, van de Pw verstrekt onze Minister jaarlijks ten laste van ’s Rijks kas aan het college een uitkering om het college van middelen te voorzien met het oog op:
    
    
    a. het toekennen van algemene bijstand en van uitkeringen als bedoeld in de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen en voor de daarbij verschuldigde loonbelasting, premies volksverzekeringen en de inkomensafhankelijke bijdrage, bedoeld in artikel 42 van de Zorgverzekeringswet;
    
    b. de kosten van de loonkostensubsidies, die op grond van artikel 10d, worden verstrekt.
    
    
      Ingevolge het tweede lid van dat artikel wordt het totale bedrag dat beschikbaar is voor de uitkering, bedoeld in het eerste lid, bij wet vastgesteld, waarbij uitgangspunt is dat dit bedrag voor het desbetreffende kalenderjaar toereikend is voor de geraamde kosten van alle gemeenten in verband met uitgaven als bedoeld in het eerste lid.
    
    
    
      Ingevolge het derde lid van dat artikel worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld voor de verdeling van de uitkering, bedoeld in het eerste lid, onder de gemeenten en het verzamelen van gegevens noodzakelijk voor het vaststellen van deze verdeling.
    
    
    
      Ingevolge het vierde lid van dat artikel wordt de uitkering aan het college ten minste drie maanden voorafgaand aan het kalenderjaar waarop zij betrekking heeft door Onze Minister bekend gemaakt.
    
    
    
      Ingevolge artikel 71, eerste lid, van de Pw wordt het totale bedrag, bedoeld in artikel 69, tweede lid, voor de uitkeringen, bedoeld in artikel 69, eerste lid, in het jaar waarop het bedrag betrekking heeft bij of krachtens de wet aangepast op basis van nieuwe ramingsgegevens.
    
    
    
      Ingevolge het tweede lid van dat artikel wordt, indien het totale bedrag wordt herzien, het bedrag waarmee de uitkering, bedoeld in artikel 69, eerste lid, wordt aangepast, binnen een periode van vier weken na de herziening door Onze Minister vastgesteld.
    
    
    
      Ingevolge artikel 74 van de Pw kan de minister op verzoek van een college een incidentele of meerjarige aanvullende uitkering verlenen indien de uitkering op grond van artikel 69 van de Pw onvoldoende dekking biedt voor de lasten van het toekennen van bijstandsuitkeringen.
    
    
    
      Ingevolge het eerste lid van artikel 6 van het Besluit Pw, worden aan de hand van het verdeelmodel dat is opgenomen in de bijlage bij het Besluit de objectief bepaalde kosten voor algemene bijstand en uitkeringen, bedoeld in artikel 69, eerste lid, onderdeel a, waaronder de algemene bijstand ten behoeve van startende ondernemers op grond van het Bbz 2004 vastgesteld en de kosten van de loonkostensubsidies, bedoeld in artikel 69, eerste lid, onderdeel b, van de wet.
    
    
    
      In de Regeling zijn voorts de variabelen en kenmerken opgenomen als bedoeld in de bijlage bij het Besluit.
    
    
    
      Ingevolge artikel 108, tweede lid van de Gemeentewet, voor zover hier van belang, kunnen regeling en bestuur van het gemeentebestuur worden gevorderd bij of krachtens een andere dan deze wet ter verzekering van de uitvoering daarvan. Op grond van het derde lid, voor zover hier van belang, worden de kosten, verbonden aan de uitvoering van het tweede lid, voor zover zij ten laste van de betrokken gemeenten blijven, door het Rijk aan die gemeenten vergoed.