ECLI:NL:CBB:2025:155, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 11-03-2025, 22/2596
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-03-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: GLB. Randvoorwaardenkorting 9% voor het jaar 2021. Niet-naleving merkverplichting bij schapen. Herhaalde niet-naleving.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 22/2596
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 11 maart 2025 in de zaak tussen
    
    
    
      [naam 1] , te [woonplaats] ( [naam 1] )
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
    (gemachtigde: mr. E.J.H. Jansen)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 19 juli 2022 heeft de minister op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling) een randvoorwaardenkorting vastgesteld van 9% op alle door de [naam 1] voor het jaar 2021 aangevraagde rechtstreekse betalingen.
    
    
    
      Met het besluit van 3 november 2022 (bestreden besluit) heeft de minister het daartegen door [naam 1] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
    
      
        [naam 1] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 23 januari 2025. De zaak is samen met de zaken 21/238 en 21/1375 op zitting behandeld. Aan de zitting hebben namens de minister deelgenomen de gemachtigde van de minister, [naam 2] , [naam 3] , [naam 4] en [naam 5] . In de zaken 21/238 en 21/1375 is vandaag afzonderlijk uitspraak gedaan.
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.1
      
        [naam 1] houdt onder meer schapen en paarden. Met de Gecombineerde opgave 2021 heeft zij gevraagd om uitbetaling van de basis- en de vergroeningsbetaling.
      
    
    
      1.2
      Op 9 maart 2021 hebben toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een hercontrole op het bedrijf van [naam 1] uitgevoerd. Daarbij hebben de toezichthouders geconstateerd dat twaalf of dertien van de 92 fysiek aanwezige schapen geen merk droegen en nooit gemerkt zijn geweest. Daarnaast waren er vijf of zes schapen die deels gemerkt waren en bij één schaap was alleen nog het knopje van een elektronisch merk aanwezig. De bevindingen van de toezichthouders zijn neergelegd in een rapport nalevingsinspectie van 9 maart 2021 en een toezichtrapport van 12 mei 2021 (met nummer [1] ).
      
    
    
      1.3
      Met een brief van 21 juni 2022 heeft de minister aan [naam 1] het voornemen kenbaar gemaakt een randvoorwaardenkorting van 9% op al de voor 2021 aangevraagde rechtstreekse betalingen op te leggen omdat [naam 1] zich niet heeft gehouden aan de merkverplichtingen bij schapen.
      
    
    
      1.4
      
        Met het besluit van 19 juli 2022 heeft de minister aan [naam 1] een randvoorwaardenkorting van 9% op al de voor 2021 aangevraagde rechtstreekse betalingen opgelegd. Het hiertegen gemaakte bezwaar heeft de minister met het bestreden besluit ongegrond verklaard. De minister heeft aan de randvoorwaardenkorting ten grondslag gelegd dat [naam 1] de verplichting voor de houder, om er zorg voor te dragen dat de merken aan of in de dieren die hij houdt, bevestigd dan wel aanwezig blijven, niet heeft nageleefd. Dit levert een standaardkorting van 3% op. In 2019 is deze niet-naleving ook al geconstateerd. Toen is tijdens een bedrijfscontrole op 16 oktober 2019 geconstateerd dat negen van de 123 fysiek aanwezige schapen slechts één merk droegen. Daarnaast waren er tien schapen, ouder dan zes maanden, aanwezig zonder merken. Vijf hiervan hadden geen gaatjes in de oren en waren nooit gemerkt geweest. De andere vijf schapen hadden beide merken verloren.
        Omdat sprake is van een herhaalde niet-naleving wordt het percentage van 3% vermenigvuldigd met de factor drie tot 9% korting. Dat de schapen, naar [naam 1] stelt, niet van haar zijn maar behoren tot de failliete boedel van haar partner, zodat de curator verantwoordelijk is, blijkt volgens de minister niet uit de brief van de curator van 5 november 2019. Daarbij komt dat de schapen worden gehouden op het areaal van het bedrijf van [naam 1] , zodat de niet-naleving op grond van artikel 91, eerste en tweede lid, van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013) aan haar kan worden toegeschreven.
      
      
      
        
          Standpunt van [naam 1]
        
      
      
      2 [naam 1] stelt dat op 9 maart 2021 al haar schapen waren gemerkt volgens de wet- en regelgeving. De schapen zonder oormerken, waarbij de niet-naleving is geconstateerd, zijn niet van haar maar van de curator van haar partner. In 2019 was dat ook al het geval. 
      
      
        
          Standpunt van de minister
        
      
      
      3 Onder verwijzing naar artikel 91, eerste en tweede lid, van Verordening 1306/2013 stelt de minister zich op het standpunt dat de niet-naleving kan worden toegeschreven aan [naam 1] . [naam 1] moet als houder van de betreffende schapen worden aangemerkt. De schapen staan op het areaal van [naam 1] en [naam 1] oefent de feitelijke macht over de schapen uit. In de hoedanigheid van houder is [naam 1] verantwoordelijk voor het geven van de nodige verzorging aan de schapen en moet ze de noodzakelijke merkverplichtingen nakomen.
      
      
      
      
        
          Wettelijk kader 
        
      
      
      4 Het toepasselijke wettelijk kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Beoordeling door het College
        
      
      
    
    
      5.1
      Het geschil spitst zich toe op de vraag of [naam 1] kan worden aangemerkt als houder van de betreffende schapen waarvan zij stelt dat deze toebehoren aan de curator van haar partner en vervolgens of de niet-naleving van de merkverplichtingen van deze schapen aan haar kan worden toegeschreven.
      
    
    
      5.2
      Zowel de toezichthouder als [naam 1] vermelden dat het hier zogenoemde “restschapen” betreft. Deze schapen waren eigendom van de partner van [naam 1] , maar vanwege zijn faillissement zijn de bedrijfsactiviteiten van hem beëindigd en heeft de curator zijn schapen verkocht aan een derde. Een aantal van deze schapen is volgens [naam 1] echter op haar areaal achtergebleven en wordt door haar verzorgd. Op grond van artikel 2, aanhef en onder c, van de Verordening (EG) nr. 21/2004 van de Raad van 17 december 2003 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor schapen en geiten, wordt onder houder verstaan een natuurlijk of rechtspersoon die permanent of tijdelijk verantwoordelijk is voor dieren. Hieruit volgt dat niet bepalend is wie de juridisch eigenaar is van de dieren. [naam 1] kan dan kan ook worden aangemerkt als houder van deze “restschapen”.
      
    
    
      5.3
      Het College stelt verder vast dat de bevindingen van de toezichthouders zoals hiervoor vermeld onder 1.2 als zodanig niet in geschil zijn. Op het areaal van [naam 1] waren op 9 maart 2021 schapen aanwezig zonder oormerken en schapen die slechts gedeeltelijk waren geoormerkt. Verder is niet in geschil dat dit op 16 oktober 2019 ook al het geval was.
      
    
    
      5.4
      Het College volgt de minister in het standpunt dat de niet-naleving van de noodzakelijke merkverplichtingen aan [naam 1] kan worden toegeschreven. Uit artikel 91, eerste en tweede lid, van Verordening 1306/2013 volgt dat een administratieve sanctie voor niet-naleving van de randvoorwaarden uitsluitend wordt opgelegd indien de niet-naleving het gevolg is van een handelen of nalaten dat rechtstreeks aan de begunstigde kan worden toegeschreven, en er aan één of beide van de volgende voorwaarden is voldaan:
      a. a) de niet-naleving houdt verband met de landbouwactiviteiten van de begunstigde;
      b) het gaat om het areaal van het bedrijf van de begunstigde.
      
        [naam 1] heeft voor het jaar 2021 rechtstreekse betalingen aangevraagd. Zij is dus de begunstigde als bedoeld in artikel 91, eerste en tweede lid, van Verordening 1306/2013. De schapen waarbij de niet-naleving is geconstateerd, staan op het areaal van [naam 1] waarvoor rechtstreekse betalingen zijn aangevraagd. [naam 1] is als houder en steunontvanger dan ook verantwoordelijk voor het naleven van de randvoorwaarden die voor dat areaal gelden. Daarmee staat vast dat sprake was van een niet-naleving van de randvoorwaarde dat de houder van de dieren er zorg voor draagt dat de merken aan of in de dieren die hij houdt, bevestigd dan wel aanwezig blijven.
      
    
    
      5.5
      Uit artikel 39, eerste lid, van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 volgt dat wanneer een niet-naleving het gevolg is van nalatigheid van de begunstigde, in de regel een verlaging (korting) van 3% wordt toegepast. Feiten of omstandigheden die aanleiding hadden kunnen zijn voor verlaging van het genoemde percentage van 3% zijn niet gesteld of gebleken. De minister heeft dan ook terecht de korting voor de niet-naleving op 9 maart 2021 vastgesteld op 3%. Uit artikel 39, vierde lid, van Verordening 640/2014 volgt verder dat de minister de korting van 3% voor de niet-naleving op 9 maart 2021 vanwege de herhaling van dezelfde niet-naleving op 16 oktober 2019 terecht heeft vermenigvuldigd met de factor drie.
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      
        6	Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, mr. M. Schoneveld en mr. M.P. Glerum, in aanwezigheid van mr. M.L. Bosman, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 maart 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. T. Pavićević	w.g. M.L. Bosman
    
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      Artikel 91, eerste en tweede lid, van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van Verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, (EG) nr. 1290/2005 en (EG) nr. 485/2008 van de Raad (Verordening 1306/2013)
    
    1. Wanneer een in artikel 92 bedoelde begunstigde niet voldoet aan de in artikel 93 vastgelegde voorschriften inzake de randvoorwaarden, krijgt hij een administratieve sanctie opgelegd.
    2. De in lid 1 bedoelde administratieve sanctie wordt uitsluitend opgelegd indien de niet-naleving het gevolg is van een handelen of nalaten dat rechtstreeks aan de begunstigde kan worden toegeschreven, en er aan één of beide van de volgende voorwaarden is voldaan:
    a. a) de niet-naleving houdt verband met de landbouwactiviteiten van de begunstigde;
    b) het gaat om het areaal van het bedrijf van de begunstigde.
    Wat betreft bosarealen geldt deze sanctie echter niet als er voor het gebied in kwestie geen steun wordt gevraagd overeenkomstig artikel 21, lid 1, onder a), en de artikelen 30 en 34 van Verordening (EU) nr. 1305/2013.
    3. Voor de toepassing van deze titel wordt verstaan onder: 
    a. a) "bedrijf": het geheel van de productie-eenheden en arealen dat door de in artikel 92 bedoelde begunstigde wordt beheerd en zich op het grondgebied van eenzelfde lidstaat bevindt;
    b) "eis": elke afzonderlijke uit de regelgeving voortvloeiende beheerseis in een bepaalde handeling, waarnaar verwezen wordt in het in bijlage II genoemde recht van de Unie, en die inhoudelijk verschilt van de andere in diezelfde handeling gestelde eisen.
    
    
      Artikel 92, eerste alinea, van Verordening 1306/2013
      Artikel 91 is van toepassing op begunstigden die rechtstreekse betalingen op grond van Verordening (EU) nr. 1307/2013, betalingen op grond van de artikelen 46 en 47 van Verordening (EU) nr. 1308/2013 en jaarlijkse premies op grond van artikel 21, lid 1, onder a) en b), de artikelen 28 tot en met 31, artikel 33 en artikel 34 van Verordening (EU) nr. 1305/2013 ontvangen.
    
    
    
      Artikel 93, eerste lid, van Verordening 1306/2013
    
    1. De voorschriften betreffende de randvoorwaarden bevatten de uit het recht van de Unie voortvloeiende beheerseisen en de op nationaal niveau vastgestelde normen voor een goede land bouw- en milieuconditie van grond die zijn vermeld in bijlage II en betrekking hebben op:
    a. a) het milieu, klimaatverandering en een goede landbouwconditie van grond;
    b) de volksgezondheid, de diergezondheid en de gezondheid van planten;
    c) het dierenwelzijn.
    
    
      Bijlage II bepaalt dat voor de identificatie en registratie van dieren eisen en normen zijn vastgesteld in Verordening (EG) nr. 21/2004 van de Raad van 17 december 2003 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor schapen en geiten en tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1782/2003 en Richtlijnen 92/102/EEG en 64/432/EEG (PB L 5 van 9.1.2004, blz. 8) (Verordening 21/2004).
    
    
    
      Artikel 4 Verordening 21/2004
    
    1. Alle dieren op een bedrijf die na 9 juli 2005 zijn geboren, worden overeenkomstig lid 2 geïdentificeerd binnen een door de lidstaat te bepalen termijn die ingaat bij de geboorte van het dier, en in elk geval vóórdat het dier het geboortebedrijf verlaat. De termijn mag niet meer dan zes maanden bedragen.
    In afwijking daarvan mogen de lidstaten deze termijn verlengen tot ten hoogste negen maanden voor dieren die worden gehouden in extensieve houderijsystemen of in openluchtfokkerijen. De betrokken lidstaat stelt de Commissie in kennis van de toegestane afwijking. In voorkomend geval worden de uitvoeringsbepalingen vastgesteld volgens de in artikel 13, lid 2, bedoelde procedure.
    2. De dieren worden geïdentificeerd:
    a. a) door middel van een eerste identificatiemiddel dat voldoet aan de in de bijlage, deel A, punten 1 tot en met 3, vastgestelde voorschriften, en
    b) door middel van een tweede identificatiemiddel dat door de bevoegde autoriteit is erkend en dat beantwoordt aan de in de bijlage, deel A, punt 4, genoemde technische kenmerken.
    c) Tot aan de in artikel 9, lid 3, vermelde datum mag dit tweede identificatiemiddel evenwel worden vervangen door het in de bijlage, deel A, punt 5, beschreven systeem, behalve bij dieren die aan het intracommunautaire handelsverkeer onderworpen zijn.
    d) De lidstaten die het onder c) bedoelde systeem invoeren, verzoeken de Commissie het goed te keuren volgens de procedure van artikel 13, lid 2. Daartoe bestudeert de Commissie de door de lidstaten toegezonden documentatie, en voert zij de voor de evaluatie van het systeem vereiste controles uit. Na afloop van deze controles legt de Commissie binnen een termijn van 90 dagen vanaf de ontvangst van het verzoek tot goedkeuring aan het Permanent Comité voor de voedselketen en de diergezondheid een verslag met voorstellen voor passende maatregelen voor.
    3. Voor dieren die bestemd zijn om te worden geslacht voordat ze twaalf maanden oud zijn en die niet bestemd zijn voor het intracommunautaire handelsverkeer of voor uitvoer naar derde landen, mag de bevoegde autoriteit evenwel de in de bijlage, deel A, punt 7, beschreven identificatiemethode toestaan als alternatief voor de in lid 2 genoemde identificatiemiddelen.
    4. Een uit een derde land ingevoerd dier dat na 9 juli 2005 de bij Richtlijn 91/496/EEG vastgestelde controles heeft ondergaan en dat op het grondgebied van de Gemeenschap blijft, wordt overeenkomstig lid 2 op het bedrijf van bestemming waar fokactiviteiten plaatsvinden, geïdentificeerd binnen een door de lidstaat te bepalen termijn van ten hoogste 14 dagen nadat het die controles heeft ondergaan en in elk geval voordat het dier het bedrijf weer verlaat.
    
      De oorspronkelijke identificatie door het derde land wordt in het in artikel 5 bedoelde bedrijfsregister genoteerd, evenals de door de lidstaat van bestemming toegekende identificatiecode.
      De in lid 1 bedoelde identificatie is echter niet nodig voor een voor de slacht bestemd dier indien het van de veterinaire grensinspectiepost rechtstreeks wordt vervoerd naar een slachthuis in de lidstaat waar de in de eerste alinea bedoelde controles zijn verricht en het binnen vijf werkdagen na uitvoering van die controles wordt geslacht.
    
    5. Dieren uit een andere lidstaat behouden hun oorspronkelijke identificatie.
    6. Identificatiemiddelen mogen niet worden verwijderd of vervangen zonder de toestemming van de bevoegde autoriteit. Wanneer een identificatiemiddel onleesbaar is geworden of verloren is gegaan, dan wordt overeenkomstig dit artikel zo snel mogelijk een nieuw identificatiemiddel met dezelfde code aangebracht. Behalve de code kan op het nieuw aangebrachte identificatiemiddel, duidelijk gescheiden van de code, worden aangegeven om de hoeveelste vervanging het gaat.
    De bevoegde autoriteit kan echter toestemming geven om het nieuw aangebrachte identificatiemiddel onder haar controle te voorzien van een andere code, op voorwaarde dat het doel van traceerbaarheid niet wordt ondermijnd, met name bij dieren die worden geïdentificeerd volgens de bepalingen van lid 3.
    7. De identificatiemiddelen worden aan de bedrijven toegekend, gedistribueerd en bij de dieren aangebracht op de door de bevoegde autoriteit vastgestelde wijze.
    8. De lidstaten stellen elkaar en de Commissie in kennis van het op hun grondgebied gebruikte model van het identificatiemiddel en van de gebruikte identificatiemethode.
    9. Tot de in artikel 9, lid 3, genoemde datum zien de lidstaten die op vrijwillige basis, overeenkomstig de bepalingen van de bijlage, deel A, punten 4 en 6, elektronische identificatie hebben ingevoerd, erop toe dat het elektronisch identificatienummer en de kenmerken van het gebruikte identificatiemiddel worden vermeld in het desbetreffende certificaat van Richtlijn 91/68/EEG waarvan de dieren vergezeld gaan, die aan het intercommunautaire handelsverkeer deelnemen.
    
    
      Artikel 11 van de Regeling identificatie en registratie van dieren
    
    1. De houder draagt er zorg voor dat de merken aan of in de dieren die hij houdt, bevestigd, onderscheidenlijk aanwezig blijven.
    2. Het is verboden een merk te hergebruiken
    
    
      Uit artikel 12e, eerste lid, van de Regeling identificatie en registratie van dieren
    
    1. Schapen en geiten worden geïdentificeerd door middel van:
    
      
        één conventioneel merk, zijnde een oormerk, en één elektronisch merk, zijnde een oormerk;
      
      
        één conventioneel merk, zijnde een oormerk, en één elektronisch merk, zijnde een bolus;
      
      
        één conventioneel merk, zijnde een oormerk, en één elektronisch merk, zijnde een pootband, voor zover de schapen en geiten niet deelnemen aan het intracommunautaire handelsverkeer;
      
      
        één conventioneel merk, zijnde een oormerk, en één elektronisch merk, zijnde een injectaat, voor zover de schapen en geiten niet deelnemen aan het intracommunautaire handelsverkeer;
      
      
        één elektronisch merk, zijnde een oormerk, en één conventioneel merk, zijnde een pootband;
      
      
        één elektronisch merk, zijnde een oormerk, en één tatoeage voor zover de schapen en geiten niet deelnemen aan het intracommunautaire handelsverkeer;
      
      
        één elektronisch merk, zijnde een bolus, en één conventioneel merk, zijnde een pootband;
      
      
        één elektronisch merk, zijnde een bolus, en één tatoeage, voor zover de schapen en geiten niet deelnemen aan het intracommunautaire handelsverkeer, of
      
      
        een tijdelijk merk, ingeval de situatie, bedoeld in artikel 36, vierde lid, in samenhang met artikel 36, tweede lid, van toepassing is.
      
    
    
    
      Artikel 39, eerste en vierde lid, Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Verordening 640/2014)
      1.Wanneer een geconstateerde niet-naleving het gevolg is van nalatigheid van de begunstigde, wordt een verlaging toegepast. Deze verlaging bedraagt in de regel 3 % van het totale bedrag aan betalingen en jaarlijkse premies die in artikel 92 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 worden genoemd.
      Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling van het belang van de niet-naleving dat de bevoegde controleautoriteit in het evaluatiegedeelte van het controleverslag daaraan heeft toegekend op basis van de in artikel 38, leden 1 tot en met 4, genoemde criteria, besluiten om dat percentage te verlagen tot 1 % of te verhogen tot 5 % van het in de eerste alinea bedoelde totale bedrag dan wel, in de gevallen waarin de bepalingen inzake de betrokken eis of norm speelruimte laten om geen gevolg te geven aan de vastgestelde niet-naleving, of in de gevallen waarin overeenkomstig artikel 17, leden 5 en 6, van Verordening (EU) nr. 1305/2013 bijstand wordt verleend, in het geheel geen verlagingen op te leggen.
      (…)
    
    4. Onverminderd de gevallen van opzettelijke niet-naleving, wordt de verlaging die voor een niet-naleving overeenkomstig lid 1 is toegepast, bij de eerste herhaling van dezelfde niet-naleving vermenigvuldigd met de factor drie.
    
      Bij verdere herhalingen wordt de vermenigvuldigingsfactor drie telkens toegepast op het resultaat van de verlaging die voor de voorgaande herhaling is vastgesteld. De verlaging bedraagt echter maximaal 15 % van het in lid 1 bedoelde totale bedrag.
      Zodra het maximum van 15 % is bereikt, deelt het betaalorgaan de betrokken begunstigde mee dat, indien dezelfde niet-naleving nogmaals wordt geconstateerd, zal worden aangenomen dat hij met opzet in de zin van artikel 40 heeft gehandeld.
    
    
  
  
    Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden.