ECLI:NL:RVS:2025:835, Raad van State, 04-03-2025, 202206972/1/V1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-03-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 januari 2021 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid vastgesteld dat de vreemdeling nooit rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan heeft gehad en het verblijfsdocument bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Vw 2000 ingenomen.

202206972/1/V1.
    Datum uitspraak: 4 maart 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op de hoger beroepen van:
    1.       de minister van Asiel en Migratie,
    2.       [de vreemdeling],
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 9 november 2022 in zaken nrs. 22/2433 en 22/2434 in het geding tussen:
    de vreemdeling
    en
    de minister.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 januari 2021 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid vastgesteld dat de vreemdeling nooit rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan heeft gehad en het verblijfsdocument bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Vw 2000 ingenomen.
    Bij besluit van diezelfde datum heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdeling om afgifte van een verblijfsdocument als bedoeld in artikel 9, tweede lid, van de Vw 2000, waaruit zijn duurzaam verblijfsrecht blijkt, afgewezen.
    Bij besluiten van 22 maart 2022 heeft de staatssecretaris de bezwaren van de vreemdeling tegen deze besluiten ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 9 november 2022 heeft de rechtbank de daartegen gerichte beroepen van de vreemdeling gegrond verklaard, de besluiten vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris nieuwe besluiten op de bezwaren moet nemen.
    Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
    De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. S.L. Soedamah, advocaat in Amsterdam, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De vreemdeling is geboren op [de vreemdeling] 1986 en heeft de Ghanese nationaliteit. Bij besluit van 6 augustus 2015 heeft de minister hem op grond van artikel 9, eerste lid, van de Vw 2000 een verblijfsdocument verstrekt, waaruit blijkt dat hij rechtmatig verblijf heeft bij zijn partner met de Duitse nationaliteit (hierna: referent).
    De aanvraag document duurzaam verblijfsrecht en het onderzoek
    2.       Op 21 juli 2020 heeft de vreemdeling een verblijfsdocument aangevraagd waaruit zijn duurzaam verblijfsrecht als gemeenschapsonderdaan blijkt. Volgens de minister heeft de vreemdeling met de door hem bij de aanvraag overgelegde stukken onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat hij vijf jaar aan de vereisten heeft voldaan op grond waarvan de minister aan hem eerder een verblijfsdocument als familielid van een burger van de Europese Unie heeft verstrekt. Bij brief van 14 augustus 2020 heeft de minister de vreemdeling verzocht om met bewijsstukken aannemelijk te maken dat hij en referent vijf jaar een duurzame relatie hebben gehad, zij feitelijk hebben samengewoond en referent vijf jaar in Nederland reële en daadwerkelijke arbeid heeft verricht. Bij brief van 5 november 2020 heeft de minister het voornemen geuit om het aan de vreemdeling afgegeven verblijfsdocument in te nemen. De vreemdeling heeft bij brief van 19 november 2020 een zienswijze ingediend. Daarin stelt hij dat uit de door hem overgelegde stukken blijkt dat hij met referent een economische eenheid vormt, dat ook de Belastingdienst dit aanvaardt en dat hij geen andere stukken kan overleggen.
    Het besluit tot inname van het verblijfsdocument
    2.1.    In het besluit van 6 januari 2021 tot inname van het verblijfsdocument stelt de minister dat de vreemdeling niet aannemelijk heeft gemaakt dat tussen de vreemdeling en referent een echte en duurzame relatie bestaat of heeft bestaan, noch dat zij vijf jaar in Nederland een gemeenschappelijke huishouding hebben gevoerd. De minister stelt dat de vreemdeling en referent bij de aanvraag van 29 oktober 2014 om het verblijfsdocument tegenstrijdige verklaringen hebben afgelegd en gegevens hebben overgelegd die onjuist waren, terwijl de juiste gegevens zouden hebben geleid tot een weigering van de toegang en het verblijf van de vreemdeling. Daarnaast heeft de minister tijdens een simultaan gehoor op 25 maart 2015 tegenstrijdigheden geconstateerd. De minister heeft de vreemdeling toen echter het voordeel van de twijfel gegeven en een verblijfsdocument aan hem verstrekt. De minister zegt dat het besluit destijds een ambtelijke misslag was. De minister stelt dat de vreemdeling misbruik heeft gemaakt van het Unierecht. Volgens de minister heeft de vreemdeling het Unierecht alleen gebruikt om onder valse voorwendselen een verblijfsrecht te verkrijgen. De minister stelt in het besluit tot inname van het verblijfsdocument dat dit een uitvloeisel is van de aanvraag van een duurzaam verblijfsrecht.
    2.2.    De vreemdeling heeft op 10 februari 2022 zijn bezwaar toegelicht tijdens een hoorzitting. Referent is niet op de hoorzitting verschenen. Zij is in Ghana. De vreemdeling heeft verklaard dat referent in december 2020 naar Ghana is vertrokken en niet meer is teruggekeerd. Na enig doorvragen heeft de vreemdeling verklaard dat hij rond maart/april 2021 tot de conclusie is gekomen dat de relatie voorbij was. De vreemdeling zegt dat hij zich er niet van bewust is geweest dat hij de beëindiging van zijn relatie moest melden bij de minister.
    Het besluit tot afwijzing van de aanvraag tot afgifte van een document duurzaam verblijfsrecht
    3.       Aan het besluit van 6 januari 2021 tot afwijzing van de aanvraag heeft de minister, onder verwijzing naar het besluit tot inname van het verblijfsdocument, ten grondslag gelegd dat de vreemdeling niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij vijf jaar ononderbroken rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan in Nederland heeft gehad. In het besluit op bezwaar van 22 maart 2022 heeft de minister dit standpunt gehandhaafd.
    De uitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft overwogen dat de omstandigheid dat de vreemdeling volgens de minister niet met documenten aannemelijk heeft gemaakt dat hij vijf jaar heeft samengewoond met referent, geen aanwijzing voor misbruik is. Het staat de minister in beginsel vrij om te bepalen welke aanwijzingen hij gebruikt om vast te stellen dat er een redelijk vermoeden van misbruik is. Uit de Richtsnoeren van 2 juli 2009 voor een betere omzetting en toepassing van de Verblijfsrichtlijn (COM(2009)313; hierna: de richtsnoeren) volgt dat een lidstaat in individuele gevallen een onderzoek mag instellen wanneer een gegrond vermoeden van misbruik of fraude bestaat. Daarbij mogen de lidstaten zich baseren op eerdere analyses en ervaringen waaruit is gebleken dat er een duidelijk verband bestaat tussen gevallen waarin misbruik is bewezen en bepaalde kenmerken van deze gevallen. De richtsnoeren bieden in paragraaf 4.2 indicatieve criteria die doen vermoeden dat er misbruik is, maar deze lijst is niet-limitatief. Dat neemt niet weg dat er een daadwerkelijke aanwijzing voor misbruik moet zijn en dat het nog steeds aan de minister is om te bewijzen dat er misbruik is. Een aanwijzing mag niet leiden tot het omdraaien van de bewijslast. Dat is echter wel wat de minister in deze zaak volgens de rechtbank heeft gedaan. Door te eisen dat de vreemdeling aannemelijk maakt dat hij vijf jaar een relatie heeft gehad, omdat de minister anders uitgaat van een schijnrelatie, draait de minister de bewijslast op een ongeoorloofde wijze om.
    Daarbij heeft de rechtbank van belang geacht dat de minister ter zitting heeft benadrukt dat de in 2015 geconstateerde tegenstrijdigheden een rol hebben gespeeld bij het instellen van het nader onderzoek, maar geen doorslaggevende rol. Daarnaast zit een verslag van het simultaan gehoor, dat in 2015 is afgenomen, niet in het rechtbankdossier en heeft de minister pas ter zitting uiteengezet welke tegenstrijdigheden hierin zitten. Deze aanwijzing rechtvaardigt volgens de rechtbank niet een nader onderzoek naar de relatie van de vreemdeling en referent.
    Verder volgt volgens de rechtbank uit vaste rechtspraak dat er een combinatie van de persoon van de vreemdeling betreffende factoren moet zijn, voordat de minister tot onderzoek mag overgaan. Anders is sprake van systematische controles, iets wat juist niet in overeenstemming is met de richtsnoeren. In deze zaak zijn dergelijke factoren er volgens de rechtbank niet. De minister heeft meermalen in de besluitvorming en ter zitting benadrukt dat er maar één factor is die relevant is, namelijk dat de vreemdeling niet met documenten aannemelijk zou hebben gemaakt dat hij al vijf jaar een relatie heeft met referent. Ook op dit onderdeel zijn de besluiten onjuist. De rechtbank heeft geconcludeerd dat de minister ten onrechte een vermoeden van misbruik heeft aangenomen en de besluiten dus in strijd zijn met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb.
    Het hoger beroep
    5.       Zijn enige grief richt de minister tegen het oordeel van de rechtbank dat hij geen aanwijzingen heeft genoemd waarom hij een schijnrelatie vermoedt en dat er daarom onvoldoende aanleiding bestond voor nader onderzoek.
    Volgens de minister heeft de rechtbank miskend dat uit artikel 8.17 van het Vb 2000 volgt dat voor de afgifte van een verblijfsdocument waaruit een duurzaam verblijfsrecht als gemeenschapsonderdaan blijkt, vereisten gelden. Daarom moet een vreemdeling zijn aanvraag met stukken staven. De vreemdeling moet volgens de minister aannemelijk maken dat hij gedurende vijf jaar een duurzame relatie met referent heeft, zij feitelijk samenwonen en een gemeenschappelijk huishouden voeren. Verder moet referent gedurende die vijf jaar reële en daadwerkelijke arbeid hebben verricht. Bij gebreke van stukken moet een vreemdeling toelichten waarom het voor hem niet mogelijk is om zijn aanvraag te staven. In dit geval is de vreemdeling zonder nadere toelichting in gebreke gebleven zijn aanvraag te staven; vergelijk het arrest van het Hof van Justitie van 16 januari 2014, Onuekwere, ECLI:EU:C:2014:13.
    De minister heeft de vreemdeling bij besluit van 6 augustus 2015 een document verstrekt waaruit zijn rechtmatig verblijf blijkt, hoewel tijdens de gehoren met de vreemdeling en referent op 25 maart 2015 tegenstrijdigheden naar voren zijn gekomen, omdat er toen onvoldoende aanleiding was om de vreemdeling niet het voordeel van de twijfel te geven. Nu bestaat volgens de minister aanleiding om de vreemdeling niet langer het voordeel van de twijfel te geven. Volgens hem geven de tegenstrijdigheden, in combinatie met het jarenlange illegale verblijf voorafgaand aan de aanvraag van 29 oktober 2014, het zonder verschoonbare reden ontbreken van de stukken, het achterhouden van het verbreken van de relatie, de terugkeer van referent naar Ghana en het niet verschijnen van referent op de hoorzitting in bezwaar op 10 februari 2022 daar aanleiding voor.
    Oordeel van de Afdeling
    5.1.    Aan de orde zijn twee besluiten met twee verschillende beoordelingskaders. In hoger beroep ligt niettemin alleen de vraag voor of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de minister niet aannemelijk heeft gemaakt dat er aanwijzingen zijn voor misbruik die een nader onderzoek rechtvaardigen. De rechtbank heeft zich alleen over deze vraag gebogen, omdat de minister de aanvraag van de vreemdeling om een document waaruit zijn duurzaam verblijfsrecht blijkt, heeft afgewezen onder verwijzing naar het besluit van diezelfde datum tot inname van het verblijfsdocument. Daarin stelt hij dat de vreemdeling misbruik van het recht heeft gemaakt en onjuiste gegevens heeft verstrekt zodat hij nooit rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan heeft gehad. Daarmee heeft de minister beide besluiten gebaseerd op artikel 8.25 en niet op artikel 8.17 van het Vb 2000. De vraag of de minister het verblijfsdocument mag innemen of de aanvraag om een document waaruit het duurzaam verblijfsrecht blijkt, mag afwijzen, als de vreemdeling niet voldoet aan de vereisten van de Verblijfsrichtlijn, is in hoger beroep dus niet aan de orde. Dat is niet de reden waarom de rechtbank de besluiten heeft vernietigd. Wat de minister betoogt over de toepassing van artikel 8.17 van het Vb 2000 kan dus alleen al om die reden niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank leiden.
    5.2.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 3 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1875, onder 5.2.1, rust de bewijslast dat rechtsmisbruik of fraude is gepleegd op de minister. Uit diezelfde uitspraak, onder 5.2.3, volgt dat de omstandigheid dat een vreemdeling niet met documenten aannemelijk heeft gemaakt dat hij vijf jaar heeft samengewoond met een referent, onvoldoende is als aanwijzing voor misbruik en voor de rechtvaardiging van een nader onderzoek. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.
    5.3.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de tegenstrijdigheden die volgens de minister uit het simultaan gehoor van 25 maart 2015 naar voren zijn gekomen, in dit geval onvoldoende zijn om als aanwijzing voor een nader onderzoek naar misbruik van het Unierecht te kunnen dienen. De minister heeft in dat gehoor geen grond gevonden om de vreemdeling een document als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Vw 2000 te weigeren. Het alsnog als aanwijzing voor misbruik tegenwerpen van de volgens de minister uit het simultaan gehoor van 25 maart 2015 naar voren gekomen tegenstrijdigheden, verdraagt zich zonder bijkomende omstandigheden niet met het verstrekken van dat verblijfsdocument aan de vreemdeling.
    5.4.    Het betoog van de minister dat het feit dat de vreemdeling hem de informatie over het verbreken van de relatie en de terugkeer van referent naar Ghana aanvankelijk niet heeft verstrekt en dat het niet verschijnen van referent bij de hoorzitting op 10 februari 2022 aanwijzingen voor misbruik zijn, volgt de Afdeling niet. Dat de vreemdeling deze informatie aanvankelijk niet heeft verstrekt, betekent niet dat de vreemdeling deze informatie bewust heeft achtergehouden of onjuiste gegevens heeft verstrekt, als bedoeld in artikel 8.25 van het Vb 2000. Het slechts niet uit eigen beweging verstrekken van deze informatie is op zichzelf geen aanwijzing voor misbruik. Dat geldt ook voor het niet verschijnen van referent op de hoorzitting. De Afdeling is daarom van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat er geen aanwijzingen waren voor misbruik en er dus geen gegrond vermoeden was om een diepgaander individueel onderzoek in te stellen. De rechtbank heeft daarom terecht de besluiten vernietigd. Dit oordeel neemt niet weg dat de minister alsnog het verblijfsdocument mag innemen en de aanvraag om een document waaruit het duurzaam verblijfsrecht blijkt, mag afwijzen, als de vreemdeling niet aan de vereisten van de Verblijfsrichtlijn voldoet.
    5.5.    De grief faalt.
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. Het door de vreemdeling ingestelde voorwaardelijk incidenteel hoger beroep is daarmee vervallen. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. De minister moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       veroordeelt de minister van Asiel en Migratie tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 907,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    III.      bepaalt dat van de minister van Asiel en Migratie een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. J.J.W.P. van Gastel, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Schuurman, griffier.
    w.g. Wissels
    voorzitter
    w.g. Schuurman
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2025
    282-1078