ECLI:NL:RVS:2022:2868, Raad van State, 05-10-2022, 202102610/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-10-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 februari 2021 heeft het college van gedeputeerde staten van Utrecht [appellant] preventief gelast om uiterlijk op 12 april 2022 zorg te hebben gedragen voor het herbeplanten van een perceel in de gemeente Lopik bij de Zijdewetering Noord in IJsselstein. [appellant] is eigenaar van een perceel bij de Zijdewetering Noord in IJsselstein. Op een deel van het perceel stonden bomen en struiken en in het midden van dat deel bevond zich een poel. Langs verschillende randen van het perceel liep een sloot. [appellant] heeft in april 2019 de bomen en struiken verwijderd en de poel gedempt. Het college heeft [appellant] op 5 februari 2021 tijdens de zitting bij de rechtbank preventief gelast om uiterlijk op 12 april 2022 zorg te hebben gedragen voor het op bosbouwkundig verantwoorde wijze herbeplanten van het perceel. De plicht tot herbeplanting volgt uit artikel 4.3, eerste lid, van de Wet natuurbescherming.

202102610/1/A3.
    Datum uitspraak: 5 oktober 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 26 februari 2021 in zaak nr. 20/1801 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van gedeputeerde staten van Utrecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 februari 2021 heeft het college [appellant] preventief gelast om uiterlijk op 12 april 2022 zorg te hebben gedragen voor het herbeplanten van een perceel in de gemeente Lopik bij de Zijdewetering Noord in IJsselstein.
    Bij uitspraak van 26 februari 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 11 mei 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. C.A. van Kooten-de Jong, advocaat te Montfoort, en het college, vertegenwoordigd door mr. C.L. Brunell en A.C. van Rijswijk, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van een perceel bij de Zijdewetering Noord in IJsselstein. Op een deel van het perceel stonden bomen en struiken en in het midden van dat deel bevond zich een poel. Langs verschillende randen van het perceel liep een sloot. [appellant] heeft in april 2019 de bomen en struiken verwijderd en de poel gedempt.
    Het college heeft [appellant] op 5 februari 2021 tijdens de zitting bij de rechtbank preventief gelast om uiterlijk op 12 april 2022 zorg te hebben gedragen voor het op bosbouwkundig verantwoorde wijze herbeplanten van het perceel. De plicht tot herbeplanting volgt uit artikel 4.3, eerste lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb). Als [appellant] niet aan deze last voldoet, verbeurt hij een dwangsom van € 1.000,00 per week of een gedeelte daarvan, tot een maximum van € 3.000,00. Dit besluit is vastgelegd in het proces-verbaal van de zitting in beroep. [appellant] heeft op de zitting bezwaar gemaakt tegen deze preventieve last onder dwangsom en partijen hebben ingestemd met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter.
    Aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college in redelijkheid heeft kunnen concluderen dat op het perceel sprake was van een houtopstand in de zin van de Wnb. Voor zover in hoger beroep van belang heeft de rechtbank hierover het volgende overwogen.
    Bij de beoordeling van de vraag of sprake is van een houtopstand heeft het college gebruik mogen maken van de methode van "afpassen" om te berekenen of er sprake was van een oppervlakte grond van meer dan tien are. In de rechtspraak over de Boswet is over deze methode van "afpassen" geoordeeld dat deze berekeningswijze in beginsel een niet onredelijke invulling geeft aan de vaststelling van de omvang van een bosperceel, waarbij in aanmerking is genomen dat in de toepasselijke wet- en regelgeving geen aanknopingspunten of richtsnoeren te vinden zijn voor de wijze waarop dat moet gebeuren. De rechtbank heeft onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis van de Wnb geoordeeld dat er geen aanleiding is om te oordelen dat de oppervlakte-eis van 10 are onder de Wnb anders moet worden ingevuld dan onder de Boswet.
    De berekeningen die [appellant] in dit verband daartegenover heeft gezet, heeft de rechtbank onvoldoende geacht. [appellant] heeft niet duidelijk kunnen maken hoe de door hem aangedragen berekening van een aannemer tot stand is gekomen. Over de beschermingszones langs de watergangen heeft de rechtbank overwogen dat bij de plicht tot herbeplanting moet worden uitgegaan van de feitelijke situatie van de aanwezige houtopstand. Voor de berekening van de oppervlakte moeten daarom ook de boomkronen die zich uitstrekten over de beschermingszones worden meegenomen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in redelijkheid kunnen concluderen dat de houtopstand meer dan 10 are besloeg.
    Hoger beroep
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat op hem de plicht tot herbeplanting rust. Volgens [appellant] was er geen sprake van een houtopstand met een oppervlakte van minimaal 10 are in de zin van artikel 1.1, eerste lid, van de Wnb.
    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de vergelijking heeft gemaakt met rechtspraak over herbeplanting onder de Boswet. Anders dan in de Boswet is in de Wnb bewust gekozen voor het vaststellen van de oppervlakte in grond. Op de zitting heeft [appellant] nader toegelicht dat bij de berekening van de oppervlakte ten onrechte is uitgegaan van de boomkronen in plaats van de boomstammen op de grond. Ook is de rechtbank eraan voorbijgegaan dat het college de beschermingszones buiten beschouwing had moeten laten in de berekening, omdat het Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden (hierna: Hoogheemraadschap) ertoe verplicht om die vrij te houden van begroeiing.
    [appellant] voert verder aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het afpassen en de metingen met geografisch informatiesysteem (hierna: gis-applicatie) Globespotter onbetrouwbaar zijn. De eenheid van bomen zou volgens het college circa 40 bij 50 meter zijn geweest, maar de exacte lengte- en breedtematen worden in de weergave van deze gis-applicatie niet weergegeven. De metingen van het college met behulp van Globespotter wijken ruim 31% af van de metingen van het college door middel van afpassen. Volgens [appellant] moet bij het bepalen van de oppervlakte van de eenheid van bomen niet worden uitgegaan van de boomkronen van de gevelde bomen, maar van de situatie op de grond, omdat in artikel 4.3, eerste lid, van de Wnb staat dat dezelfde grond herbeplant moet worden.
    [appellant] voert ook aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij niet duidelijk heeft kunnen maken hoe zijn metingen tot stand zijn gekomen. De metingen zijn door een aannemer in het veld verricht en vervolgens verwerkt in en gecontroleerd met de gis-applicatie van het Hoogheemraadschap.
    Ten slotte betoogt [appellant] dat de last te ruim geformuleerd is. Het is niet duidelijk hoe hij moet herbeplanten. Ook moet hij volgens de tekst van de last het hele perceel herbeplanten, terwijl alleen op een deel van het perceel bomen zijn geveld.
    Beoordeling
    Was sprake van een houtopstand?
    - Toetsingskader
    4.       Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wnb wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder houtopstand onder meer verstaan een zelfstandige eenheid van bomen, boomvormers, struiken, hakhout of griend, die een oppervlakte grond beslaat van tien are of meer.
    Ingevolge artikel 4.3, eerste lid, van de Wnb draagt, ingeval een houtopstand geheel of gedeeltelijk is geveld, met uitzondering van het periodiek vellen van griend- of hakhout, of anderszins teniet is gegaan, de rechthebbende zorg voor het op bosbouwkundig verantwoorde wijze herbeplanten van dezelfde grond binnen drie jaar na het vellen of tenietgaan van de houtopstand.
    5.       Niet langer is in geschil dat sprake was van een zelfstandige eenheid bomen en struiken in de zin van artikel 1.1, eerste lid, van de Wnb. In geschil is of de bomen en struiken een oppervlakte grond besloegen van tien are of meer.
    - Heeft het college een juiste berekeningsmethode gehanteerd?
    6.       De rechtbank is [appellant] terecht niet gevolgd in de stelling dat in artikel 1.1, eerste lid, van de Wnb bewust, anders dan in de Boswet, is gekozen voor het vaststellen van de oppervlakte in grond. Het gaat, gelet op de tekst van die bepaling, om een zelfstandige eenheid van bomen die een oppervlakte grond beslaat van 10 are of meer. De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit de memorie van toelichting (hierna: MvT) bij de Wnb (Kamerstukken II 2011/12, 33 348, nr. 3, p. 192) volgt dat paragraaf 4.1 van de Wnb, waarin het gaat over houtopstanden, hoofdzakelijk een voortzetting is van het bestaande instrumentarium onder de Boswet. In de Boswet stond geen definitie van het begrip houtopstand. In de Wnb is die definitie wel opgenomen. Zoals het college op de zitting heeft gesteld, blijkt uit pagina 246 van de MvT dat de begripsbepaling van houtopstand in artikel 1.1, eerste lid, van de Wnb mede geïnspireerd is door artikel 5, tweede lid, van de Boswet. In laatstgenoemd artikel was bepaald dat de verplichting tot herbeplanting niet gold voor "houtopstanden, welke een zelfstandige eenheid vormen, en hetzij geen grotere oppervlakte beslaan dan 10 are, hetzij ingeval van rijbeplanting, gerekend over het totaal aantal rijen, niet meer bomen omvatten dan 20". Deze omschrijving vertoont veel overeenkomsten met de definitiebepaling in artikel 1.1, eerste lid, van de Wnb. Het college heeft er verder terecht op gewezen dat in artikel 5, tweede lid, van de Boswet weliswaar niet werd gesproken van "oppervlakte grond", maar dat het woord "grond" wel terugkwam in artikel 2, eerste lid, van het Besluit herbeplanting artikel 3 Boswet. Daarin was bepaald dat aan de verplichting tot herbeplanting moest worden voldaan door beplanting van de grond waarop zich de gevelde houtopstand bevond. Er is geen aanknopingspunt om ervan uit te gaan dat de wetgever in de Wnb een andere invulling aan het begrip houtopstand heeft willen geven dan in de Boswet.
    7.       De rechtbank heeft daarom terecht aansluiting gezocht bij rechtspraak van het CBb over houtopstanden in de zin van de Boswet. In de door de rechtbank aangehaalde uitspraak van 11 maart 2005, ECLI:NL:CBB:2005:AT2588, is overwogen dat de door de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit toegepaste berekeningswijze een in beginsel niet onredelijke invulling was van de verplichting om de omvang van een bosperceel vast te stellen. In die zaak had de minister toegelicht dat gebruik was gemaakt van de methode afpassen en dat van boomkroon tot boomkroon was gemeten en niet van buitenste boomschors tot buitenste boomschors. Reden voor het meten van boomkroon tot boomkroon was dat bomen nooit op de rand van een perceel geplant worden, omdat deze bomen anders bij de groei van de kroon en ook van de stam buiten de grens van het perceel zouden komen. Daarom werd bij de berekening van de oppervlakte van een bosperceel altijd de helft van de gebruikelijke plantafstand tussen de betreffende bomen vanaf de buitenste rij bomen mede in de berekening opgenomen. Een andere benadering zou er volgens de minister toe leiden dat telkens bij de berekening van de omvang van een voor herbeplanting in aanmerking komend perceel een strook zou worden ingeleverd, terwijl de Boswet juist strekt tot behoud van de bestaande oppervlakte bos.
    8.       Het CBb heeft in die uitspraak in aanmerking genomen dat in de toepasselijke wet- en regelgeving geen aanknopingspunten of richtsnoeren te vinden waren voor de wijze waarop de oppervlakte van een bosperceel berekend moest worden. Evenals de rechtbank is de Afdeling, in aansluiting op deze rechtspraak, van oordeel dat het college de boomkronen tot uitgangspunt mocht nemen bij het bepalen van de oppervlakte van de eenheid van bomen.
    - Hoe heeft het college zijn berekening gemaakt?
    9.       Volgens het college is de oppervlakte van het door de eenheid van bomen beslagen perceel - inclusief de poel in het midden ervan - 1.957 m2, is de oppervlakte van de poel 581 m2 en besloeg de eenheid van bomen exclusief de poel dus 1.376 m2. In hoger beroep heeft het college de oppervlaktes nogmaals bepaald, met vrijwel dezelfde resultaten. Het college heeft duidelijk gemaakt dat bomen alleen in aanmerking zijn genomen voor zover ze binnen de grenzen van het kadastrale perceel van [appellant] stonden. Eerst is in het veld afgepast, wat inhoudt dat met een passer met een uitslag van 2 meter is gemeten. Omdat [appellant] de bomen al had gekapt, kon de omvang van de eenheid van bomen ter plaatse niet meer precies worden bepaald. Het college heeft vervolgens de afmetingen en oppervlakte van de eenheid van bomen met behulp van luchtfoto's en de gis-applicatie Globespotter nader bepaald. Pas hierbij zijn de exacte afmetingen en oppervlakten vastgesteld, zijn de afmetingen in het voordeel van [appellant] afgerond en is de oppervlakte van de poel van de oppervlakte van het perceel getrokken. Het college heeft in het voordeel van [appellant] de bomen in het midden van de poel niet meegerekend. Toen is geconcludeerd dat meer dan 10 are bomen is geveld.
    Het college heeft het afpassen dus alleen gebruikt om een eerste indicatie te krijgen van de afmetingen van het gedeelte van het perceel waar bomen waren geveld. De omvang van de eenheid van bomen is uiteindelijk bepaald met behulp van de gis-applicatie en luchtfoto’s.
    - Wat heeft [appellant] hiertegen ingebracht?
    10.     Wat [appellant] verder tegen de berekening van het college heeft ingebracht, leidt niet tot het oordeel dat die berekening onjuist is. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat [appellant] met de door hem overgelegde berekening niet aannemelijk heeft gemaakt dat de eenheid van bomen een oppervlakte besloeg van minder dan tien are.
    Allereerst is het college voor de berekening van de oppervlakte terecht uitgegaan van de feitelijke situatie, inclusief de bomen die zich uitstrekten tot boven de beschermingszones. [appellant] heeft de eenheid van bomen voor zover deze zich boven beschermingszones bevond niet meegerekend. Het college stelt terecht dat uit de luchtfoto’s blijkt dat de beschermingszones begroeid waren met bomen of waren gelegen onder de boomkronen. [appellant] verwijst naar een oudere foto uit 2014, maar uit de recentere luchtfoto’s blijkt het gelijk van het college. Het college heeft de boomkronen niet meegerekend voor zover ze boven het slootwater uitkomen. Verder heeft het college toegelicht dat het uitgaan van de boomkronen, ook voor zover ze zich boven de beschermingszones bevinden, niet betekent dat bij het voldoen aan de plicht tot herbeplanting de verplichtingen ten aanzien van de beschermingszones niet gerespecteerd kunnen worden.
    Zoals [appellant] op de zitting heeft erkend, had zijn eigen berekening ook geleid tot de conclusie dat de oppervlakte meer dan 10 are was, wanneer hij was uitgegaan van de boomkronen en de beschermingszones op de juiste manier had betrokken in de berekening.
    Ten slotte is onduidelijk waarom [appellant] stelt dat de metingen van het college via Globespotter ruim 31% afwijken van de metingen van het college met afpassen. Dat verschil is namelijk 2%. Bovendien heeft het college de methode afpassen alleen gebruikt voor een indicatie van de afmetingen en is de uiteindelijk gehanteerde oppervlakte vastgesteld met behulp van de gis-applicatie en luchtfoto’s.
    11.     De rechtbank heeft dus terecht geoordeeld dat op [appellant] de plicht tot herbeplanten rust, omdat sprake was van een houtopstand in de zin van artikel 1.1, eerste lid, van de Wnb.
    12.     De betogen slagen niet.
    Is de omschrijving van de last onder dwangsom te ruim geformuleerd?
    13.     Ten slotte is in geschil of de last te ruim is geformuleerd.
    13.1.  Ingevolge artikel 5:32a, eerste lid, van de Awb omschrijft de last onder dwangsom de te nemen herstelmaatregelen.
    13.2.  Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 7 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:740, vereist het rechtszekerheidsbeginsel dat een last zo duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen.
    13.3.  In dit geval voldoet de last daaraan. [appellant] wordt gelast zorg te dragen voor het op bosbouwkundig verantwoorde wijze herbeplanten van zijn perceel. Voor [appellant] is duidelijk welke grond moet worden herbeplant. Hij heeft zelf in de gronden van het hoger beroep en op de zitting in hoger beroep te kennen gegeven dat voor hem duidelijk is dat alleen het stuk grond herbeplant moet worden waar bomen geveld zijn. Ook hoeft voor [appellant] niet onduidelijk te zijn hoe het herbeplanten op bosbouwkundig verantwoorde wijze moet gebeuren. In artikel 4.2.1 van de hier van toepassing zijnde Verordening Natuur en Landschap provincie Utrecht 2017 is namelijk uitgewerkt aan welke eisen een bosbouwkundig verantwoorde herbeplanting moet voldoen.
    13.4.  Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    14.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    15.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.C.W. Lange, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
    w.g. Lange
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Herweijer
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 oktober 2022
    640-898