ECLI:NL:RVS:2024:1836, Raad van State, 01-05-2024, 202203298/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-05-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 april 2022 heeft de raad van de gemeente Zwartewaterland het bestemmingsplan "Uitbreiding begraafplaats De Sandvoirt Hasselt" vastgesteld. Het plan voorziet in de uitbreiding van de begraafplaats Sandvoirt in Hasselt. Het plangebied ligt ten oosten van Hasselt, aan de Dr. H.A.W. van der Vechtlaan, op het perceel kadastraal bekend gemeente Hasselt, sectie F, nummer 656. De uitbreiding is gepland op gronden van het naastgelegen volkstuincomplex dat ten oosten van de huidige begraafplaats ligt. Naast de uitbreiding van de begraafplaats wordt het ook wenselijk geacht om op de begraafplaats een gebouw te realiseren, dat gebruikt zal worden als beheerdersgebouw (opslaglocatie). Voor dit gebouw is al een vergunning verleend. In dit bestemmingsplan wordt het als zodanig bestemd. [appellant] woont op het perceel [locatie] in Hasselt, direct naast en ten oosten van het volkstuincomplex waar de uitbreiding van de begraafplaats gepland is.

202203298/1/R3.
    Datum uitspraak: 1 mei 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Hasselt, gemeente Zwartewaterland,
    appellant,
    en
    de raad van de gemeente Zwartewaterland,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 april 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Uitbreiding begraafplaats De Sandvoirt Hasselt" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De raad heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op een zitting van 2 april 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.M. Lammers-Dudink, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, en de raad, vertegenwoordigd door A.W.A. de Boer en A.J. Boers, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 1 juli 2021 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het plan voorziet in de uitbreiding van de begraafplaats Sandvoirt in Hasselt. Het plangebied ligt ten oosten van Hasselt, aan de Dr. H.A.W. van der Vechtlaan, op het perceel kadastraal bekend gemeente Hasselt, sectie F, nummer 656. De uitbreiding is gepland op gronden van het naastgelegen volkstuincomplex dat ten oosten van de huidige begraafplaats ligt. Naast de uitbreiding van de begraafplaats wordt het ook wenselijk geacht om op de begraafplaats een gebouw te realiseren, dat gebruikt zal worden als beheerdersgebouw (opslaglocatie). Voor dit gebouw is al een vergunning verleend. In dit bestemmingsplan wordt het als zodanig bestemd.
    3.       [appellant] woont op het perceel [locatie] in Hasselt, direct naast en ten oosten van het volkstuincomplex waar de uitbreiding van de begraafplaats gepland is.
    Toetsingskader
    4.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Beroepsgronden
    Woon- en leefklimaat van [appellant]
    5.       [appellant] betoogt dat als gevolg van het plan zijn uitzicht verdwijnt, direct zonlicht wordt weggenomen, zijn privacy wordt geschonden en het gebruik van zijn tuin wordt beperkt. Volgens [appellant] verdwijnt zijn uitzicht en zonlicht omdat de gronden van de begraafplaats met 2 meter worden opgehoogd. Ook kunnen bezoekers van de begraafplaats daardoor zijn tuin in kijken. [appellant] stelt verder dat hij uit goed fatsoen geen gebruik kan maken van zijn tuin, laat staan een feest of barbecue houden, als er een begrafenis is.
    [appellant] voert aan dat er een voorwaardelijke verplichting in het plan had moeten worden opgenomen waarbij de uitvoering van het inrichtingsplan en daarmee de landschappelijke inpassing van de uitbreiding worden geborgd.
    Op de zitting heeft [appellant] toegelicht dat zijn bezwaren zich voornamelijk richten tegen de ontwikkeling ten zuidoosten van zijn perceel.
    5.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat het plan het woon- en leefklimaat van [appellant] niet op onaanvaardbare wijze aantast. De raad stelt dat het inrichtingsplan de basis is voor de uitvoering van het plan. Daarbij is er zoveel mogelijk rekening gehouden met de belangen van [appellant]. De door [appellant] geleverde input op het inrichtingsplan is hierin ook verwerkt.
    Ook stelt de raad dat de kans klein is dat er een begrafenis is terwijl [appellant] een feest of barbecue houdt in zijn tuin. Er zijn gemiddeld genomen maar 13 begrafenissen en 5 bijzettingen per jaar op de gemeentelijke begraafplaats in Hasselt. De kans dat dit samenvalt met een privéaangelegenheid van [appellant] is dus klein. Daarnaast duurt een gemiddelde begraving of bijzetting tot maximaal 30 minuten.
    Ook heeft de raad toegelicht dat hij het niet nodig acht het inrichtingsplan vast te leggen met een voorwaardelijke verplichting. Volgens de raad volgt uit vaste rechtspraak van de Afdeling dat een voorwaardelijke verplichting niet nodig is als de gronden in het bezit zijn van de gemeente en er daarom op vertrouwd kan worden dat het inrichtingsplan uitgevoerd wordt. De raad heeft op de zitting toegelicht dat verder overleg met [appellant] over het inrichtingsplan mogelijk is.
    5.2.    De Afdeling stelt vast dat het inrichtingsplan, zoals de raad in zijn nader stuk heeft aangeleverd, ten zuidoosten van het perceel van [appellant] de volgende situatie weergeeft. Dit volgt uit de dwarsdoorsnede D die op het inrichtingsplan is weergeven. Deze dwarsdoorsnede D begint bij het perceel van [appellant] en loopt in zuidoostelijke richting naar de eerste graven.
    Als eerste ligt er een strook van 1,50 meter gazon, bodembedekkers en lage beplanting met bomen. Daarna volgt een sloot van 2,00 meter breed. Vervolgens ligt er een strook van 2,30 meter gazon, bodembedekkers en lage beplanting met daarnaast een pad van 3,00 meter breed. Dit pad komt op een hoogte tussen de 7 centimeter en 13 centimeter te liggen ten opzichte van het perceel van [appellant]. Dan volgt een strook van 0,50 meter gazon, bodembedekkers en lage beplanting met daarnaast een talud van 5,00 meter breed waarop heesters in combinatie met onderbeplanting staan. Dit talud loopt omhoog tot een hoogte van 1,90 meter. Bovenop het talud volgt een strook van 0,80 meter breed gazon, bodembedekkers en lage beplanting. Daarnaast ligt een pad van 4,00 meter breed op een hoogte van 1,90 meter. Dit pad begint op een afstand van meer dan 15 meter vanaf het perceel van [appellant]. Naast het pad ligt een strook van 6,60 meter aan gazon, bodembedekkers en lage beplanting met bomen waarna het eerste graf ligt.
    De Afdeling zal bij de beoordeling van de bezwaren van [appellant] over uitzicht, schaduwhinder, privacy en het gebruik van zijn tuin uitgaan van de situatie waarin het inrichtingsplan wordt uitgevoerd.
    5.3.    De Afdeling stelt voorop dat er geen recht op een blijvend vrij uitzicht bestaat. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de voorgestelde inrichting van het plangebied zijn uitzicht op onaanvaardbare wijze aantast. De raad heeft als doel de landschappelijke inpassing met het inrichtingsplan te verbeteren. Gelet op het inrichtingsplan overweegt de Afdeling dat de raad zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het plan niet zal leiden tot een onaanvaardbare aantasting van het uitzicht van [appellant].
    5.4.    Gelet op de afstand van het perceel van [appellant] tot de ophoging en de hoogte daarvan, zoals weergegeven in het inrichtingsplan, overweegt de Afdeling dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het plan onaanvaardbare schaduwhinder op zijn perceel veroorzaakt.
    5.5.    De Afdeling overweegt ook dat de raad zich, gelet op het inrichtingsplan, op het standpunt heeft mogen stellen dat er geen sprake is van een onaanvaardbare aantasting van de privacy van [appellant]. Het opgehoogde pad ligt op een afstand van meer dan 15 meter van zijn perceel. Tussen dat pad en het perceel van [appellant] komen meerdere stroken met verschillende soorten beplanting die het zicht op de tuin van [appellant] zullen beperken.
    5.6.    Verder overweegt de Afdeling dat het gebruik van de tuin van [appellant] niet dusdanig beperkt wordt door de begraafplaats dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan hij heeft gedaan. De raad heeft toegelicht dat er gemiddeld 13 begrafenissen en 5 bijzettingen per jaar zijn en dat deze gemiddeld 20 tot 30 minuten duren. De Afdeling acht het niet aannemelijk dat het gebruiksgenot van de tuin van [appellant] hierdoor onaanvaardbaar wordt aangetast.
    Ten overvloede merkt de Afdeling op dat [appellant] en de begraafplaats onderling afspraken kunnen maken over eventuele mededelingen van begrafenissen en bijzettingen.
    5.7.    Gelet op de voorgaande overwegingen acht de Afdeling het plan ruimtelijk aanvaardbaar als het inrichtingsplan wordt uitgevoerd. Het inrichtingsplan is echter niet geborgd in het bestemmingsplan. De Afdeling stelt vast dat de gronden waarop het plangebied ligt in eigendom zijn van de gemeente. Omdat de gemeente eigenaar is van deze gronden, heeft het gemeentebestuur het in zijn macht om het inrichtingsplan uit te voeren. Dit zal volgens de raad ook gebeuren. Onder deze omstandigheden kan de raad in beginsel afzien van het opnemen van een voorwaardelijke verplichting in de planregels.
    In dit geval vereisen het criterium van een goede ruimtelijke ordening van artikel 3.1, eerste lid, van de Wro en de rechtszekerheid van [appellant] dat de raad het inrichtingsplan wel met een voorwaardelijke verplichting in het bestemmingsplan vastlegt. Omdat het gehele plangebied de globale bestemming "Maatschappelijk - Begraafplaats" toegekend heeft gekregen, hangt de inrichting van de begraafplaats af van het inrichtingsplan. Zonder dit inrichtingsplan te borgen, is de inrichting van de begraafplaats onzeker, hetgeen ook geldt voor de onder 5.2 genoemde afstanden. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de uitvoering van het inrichtingsplan ook naar het oordeel van de raad van belang is voor de aanvaardbaarheid van de gevolgen van het bestemmingsplan.
    De Afdeling komt daarom tot het oordeel dat de raad ten onrechte geen voorwaardelijke verplichting in het plan heeft opgenomen waarbij de uitvoering van het inrichtingsplan en de instandhouding van de daarin neergelegde inrichting van de begraafplaats worden geborgd. Het plan in de huidige vorm is daarom in strijd met artikel 3.1, eerste lid, van de Wro en de rechtszekerheid. In dit verband wijst de Afdeling op haar uitspraken van 15 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2782, onder 6.4, en van 11 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3779, onder 9.10 en 9.11.
    Het betoog slaagt.
    Richtafstanden VNG-brochure
    6.       [appellant] betoogt dat de berekening van afstanden in het kader van het aspect geluid uit de publicatie "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG-brochure) niet juist is. De raad heeft ten onrechte de afstand berekend tot de woning van [appellant], terwijl er gerekend moet worden tot de perceelsgrens.
    6.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat de berekening juist is uitgevoerd. Volgens de raad worden de afstanden bepaald tussen enerzijds de grens van de bestemming die de milieubelastende functie toelaat en anderzijds de uiterste situering van de gevel van een milieugevoelig object. Voor een begraafplaats geldt een richtafstand van 10 meter voor het aspect ‘geluid’. De dichtstbijzijnde gevoelige functie betreft de woning van [appellant]. Het woonperceel ligt direct aangrenzend aan de beoogde begraafplaats. De daadwerkelijke woning staat echter in het bouwvlak, op een afstand van ongeveer 15 meter uit de grens van het plangebied. Deze woning vormt dan ook geen belemmering voor de gewenste ontwikkeling. Wanneer aan de afstandsnormen wordt voldaan, is in beginsel sprake van een goede ruimtelijke ordening in de zin van artikel 3.1, eerste lid, van de Wro.
    6.2.    De Afdeling stelt vast dat uit de VNG-brochure volgt dat de richtafstand voor een begraafplaats 10 meter is. De richtafstanden in de
    VNG-brochure gelden tussen enerzijds de grens van het bestemmingsvlak dat de milieubelastende functie mogelijk maakt en anderzijds de uiterste situering van de gevel van een woning die op grond van het bestemmingsplan of via vergunningvrij bouwen mogelijk is. De Afdeling overweegt dat de in de
    VNG-brochure opgenomen richtafstanden indicatief zijn en dat hiervan gemotiveerd kan worden afgeweken.
    6.3.    Om te bepalen of aan de richtafstand wordt voldaan moet in beginsel rekening worden gehouden met de maximale planologische en vergunningsvrije bouwmogelijkheden ten behoeve van een woonfunctie op een perceel. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad bij de vaststelling van het plan ten onrechte geen rekening gehouden met de bovengenoemde mogelijkheden om vergunningvrij te bouwen op het perceel van [appellant]. De raad heeft daarom niet zorgvuldig onderzocht of aan de in de VNG-brochure aanbevolen richtafstand van 10 meter wordt voldaan. Als blijkt dat er niet wordt voldaan aan die richtafstand, moet de raad met behulp van de resultaten van een geluidonderzoek nader motiveren waarom er ondanks de kleinere afstand een goed woon- en leefklimaat is gegarandeerd. Gelet op het vorenstaande is het plan onzorgvuldig voorbereid.
    Het betoog slaagt.
    Scheurvorming
    7.       [appellant] voert aan dat er door de ophogingen die gepland zijn gevaar is voor scheurvorming en verzakking van zijn huis.
    7.1.    De raad stelt dat er een nulmeting plaats zal vinden zodat toekomstige schades vanwege de werkzaamheden kunnen worden gemonitord en eventueel worden vergoed. De raad heeft op de zitting toegelicht dat er trillingsmetingen en ook hoogtemetingen gedaan kunnen worden.
    7.2.    Uit het feit dat de raad metingen zal doen om eventuele schade te monitoren en te kunnen vergoeden, blijkt dat de raad eventuele schade door uitvoeringswerkzaamheden in zijn belangenafweging heeft meegenomen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat het belang van de aanleg van de begraafplaats zwaarder weegt dan het belang van [appellant].
    Het betoog slaagt niet.
    Planschade
    8.       [appellant] betoogt dat het plan leidt tot waardevermindering van zijn woning en dat er daarom sprake is van planschade.
    8.1.    Wat de eventueel nadelige invloed van het plan op de waarde van de woning van [appellant] betreft, bestaat geen aanleiding voor de verwachting dat die waardevermindering zo groot zal zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan hij heeft gedaan.
    Voor eventuele tegemoetkoming in planschade bestaat een aparte procedure met eigen rechtsbeschermingsmogelijkheden.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Gelet op wat [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 3:2 van de Awb, artikel 3.1, eerste lid, van de Wro en het rechtszekerheidsbeginsel.
    10.     Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de raad opdragen om binnen 20 weken na verzending van deze uitspraak de gebreken te herstellen.
    De raad kan het in overweging 5.7 geconstateerde gebrek herstellen door, met inachtneming van wat in die overweging is overwogen, de uitvoering van het inrichtingsplan en de instandhouding van de daarin neergelegde inrichting van de begraafplaats met een voorwaardelijke verplichting in het bestemmingsplan te borgen, dan wel een gewijzigd of nieuw besluit te nemen.
    De raad kan het in de overwegingen 6.2 en 6.3 geconstateerde gebrek herstellen door, met inachtneming van wat in die overwegingen is overwogen, alsnog zorgvuldig te onderzoeken of voldaan wordt aan de in de VNG-brochure aanbevolen richtafstand van 10 meter tussen een begraafplaats en de gevel van een woning die op grond van het bestemmingsplan of via vergunningvrij bouwen mogelijk is, en als blijkt dat dit niet zo is met behulp van de resultaten van een geluidonderzoek nader te motiveren waarom kan worden afgeweken van de richtafstand, dan wel een gewijzigd of nieuw besluit te nemen.
    11.     De raad moet de Afdeling en [appellant] de uitkomst meedelen en een eventueel gewijzigd of nieuw besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendmaken en meedelen.
    12.     In de einduitspraak wordt beslist over vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    draagt de raad van de gemeente Zwartewaterland naar aanleiding van het beroep van [appellant] op om:
    -        binnen 20 weken na verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van wat is overwogen onder 5.7, 6.2 en 6.3 de daarin geconstateerde gebreken in het besluit van de raad van de gemeente Zwartewaterland van 7 april 2022 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Uitbreiding begraafplaats De Sandvoirt Hasselt" te herstellen, dan wel een gewijzigd of nieuw besluit te nemen en
    -        de Afdeling en [appellant] de uitkomst mee te delen en een eventueel gewijzigd of nieuw besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
    w.g. Ten Veen
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Lap
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 1 mei 2024
    288-1076