ECLI:NL:CRVB:2013:2606, Centrale Raad van Beroep, 28-11-2013, 11-6630 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2013-11-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: 1) Bezwaar terecht niet-ontvankelijk verklaard aangezien de brief een sturingsmiddel inhoudt. 2) Bezwaar terecht niet-ontvankelijk verklaard aangezien geen sprake is van procesbelang. 3) Plaatsing in andere functie. Functie is passend. 4) Eervol ontslag. Duurzaam verstoorde arbeidsverhouding op het moment van ontslagverlening. Ontslagvergoeding. Het college heeft geen overwegend aandeel  gehad in het ontstaan en voortbestaan van de verstoorde arbeidsrelatie, zodat het college kon volstaan met de toegekende ontslagvergoeding. 5) Geen grond voor vergoeding reiskosten en medische kosten.

11/6630 AW, 11/6631 AW, 11/6632 AW, 11/6633 AW, 11/6634 AW 
  
    Datum uitspraak: 28 november 2013
  
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 
    19 oktober 2011, 10/5341, 10/5342, 10/5347, 11/1562, 11/1574 (aangevallen uitspraak)
  
  
    Partijen:
  
  
    
      [Appellante] te [woonplaats] (appellante)
  
  
    het college van dijkgraaf en hoogheemraden van Delfland (college)
  
  
    PROCESVERLOOP
    Namens appellante heeft mr. V.M. Weski, advocaat, hoger beroep ingesteld. 
  
  
    Het college heeft een verweerschrift ingediend. 
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 september 2013. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Weski. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.P.W. Steuten, advocaat, mr. A.J. Buisman en S.J.H. Leeuwenstein. 
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.
      De Raad verwijst voor een uitgebreidere weergave van de hier van belang zijnde feiten en omstandigheden naar de aangevallen uitspraak. Hij volstaat hier met het volgende. 
      
      
        1.1.
        Appellante was vanaf 1 september 2002 werkzaam bij het Hoogheemraadschap Delfland in de functie van [naam functie 1]. Op 26 augustus 2004 is een beoordelingsgesprek met appellante gevoerd en is een conceptbeoordeling opgesteld waarin het functioneren van appellante over de periode van september 2003 tot augustus 2004 gedeeltelijk voldoende en gedeeltelijk als onvoldoende is bevonden. Appellante kon zich daar niet in vinden. In de periode van 30 augustus 2004 tot 10 januari 2005 is appellante wegens ziekte afwezig geweest. Bij brief van 8 februari 2005 is aan appellante meegedeeld dat de conceptbeoordeling niet is vastgesteld en dat het beoordelingsgesprek is aangemerkt als een functioneringsgesprek. In de periode van mei 2005 tot 3 juli 2006 is appellante gedurende lange periodes afwezig geweest wegens ziekte, vakantie, zwangerschaps- en bevallingsverlof. Op 3 juli 2006 heeft appellante haar werkzaamheden als [naam functie 1] hervat. Een functioneringsgesprek heeft plaatsgevonden op 2 oktober 2006 en het verslag daarvan is besproken op 13 november 2006. Appellante heeft zich daarna ziekgemeld, waarna de bedrijfsarts melding heeft gemaakt van een verstoorde arbeidsverhouding.
        
      
      
        1.2.
        Met ingang van 2 mei 2007 is aan appellante in het belang van de dienst tijdelijk de functie van [naam functie 2] bij het [naam bureau] opgedragen, op grond van artikel 6.2.8, tweede lid, onder a, van de Sectorale Arbeidsvoorwaardenregelingen Waterschapspersoneel (SAW). Met deze tijdelijke plaatsing in een andere functie, beoogde het college om met hulp van een externe deskundige een oplossing te vinden voor de problemen die er waren tussen appellante in haar functie van [naam functie 1] en haar leidinggevenden. Het bezwaar van appellante tegen dat besluit is ongegrond verklaard. 
        
      
      
        1.3.
        Per 1 januari 2008 is het [naam team 1] opgeheven en is de functie van [naam functie 1] vervallen. In verband daarmee is appellante met ingang van 1 januari 2008 bovenformatief geplaatst in de functie van [naam functie 2] bij het [naam bureau], zijnde de functie waarin zij op dat moment werkzaam was. Na bezwaar van appellante is dat besluit ingetrokken. 
        
      
      
        1.4.
        Tijdens een periode van arbeidsongeschiktheid is appellante bij brief van 17 maart 2009 erop gewezen dat zij op grond van artikel 5.1.7 van de SAW verplicht is medewerking te verlenen aan een geneeskundig onderzoek. Daarbij is vermeld dat als zij nogmaals weigert haar medewerking te verlenen aan een geneeskundig onderzoek, dat gedrag zal worden aangemerkt als plichtsverzuim. Bij besluit van 16 juni 2010 (bestreden besluit 1) is het bezwaar van appellante daartegen niet-ontvankelijk verklaard. 
        
      
      
        1.5.
        Bij brief van 18 mei 2009 is appellante opgeroepen om op 19 mei 2009 op het spreekuur van de bedrijfsarts te verschijnen, met de mededeling dat indien zij geen gehoor geeft aan de oproep de bezoldiging met ingang van diezelfde datum zal worden stopgezet. Het bezwaar van appellante daartegen is bij besluit van 16 juni 2010 (bestreden besluit 2) niet-ontvankelijk verklaard. 
        
      
      
        1.6.
        Bij besluit van 8 juni 2009 is appellante met ingang van 15 juni 2009 geplaatst in de functie [naam functie 3] bij het team [naam team 2]. Het bezwaar van appellante daartegen is bij besluit van 16 juni 2010 (bestreden besluit 3) ongegrond verklaard. 
        
      
      
        1.7.
        
          Het college heeft bij besluit van 10 juni 2010 aan appellante met ingang van 1 juli 2010 eervol ontslag verleend op grond van artikel 8.1.8, eerste lid, van de SAW. Bij besluit van 
          6 januari 2011 (bestreden besluit 4) is het bezwaar van appellante daartegen ongegrond verklaard. 
        
        
      
      
        1.8.
        Bij besluit van 6 juli 2010 heeft het college het verzoek van appellante om vergoeding van medische kosten en reiskosten voor bezoeken aan diverse behandelaars en de bedrijfsarts, ten bedrage van in totaal € 4.245,64 afgewezen. Het bezwaar van appellante daartegen is bij besluit van 6 januari 2011 (bestreden besluit 5) ongegrond verklaard. 
        
      
    
    
      2.
      Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten 1 tot en met 5 ongegrond verklaard. 
      
    
    
      3.
      Appellante heeft zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
      
    
    
      4.
      De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
      
        
          Bestreden besluit 1 
        
      
      
      
        4.1.
        Het bezwaar van appellante tegen de brief van 17 maart 2009 is niet-ontvankelijk verklaard. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat geen sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), maar van een normaal sturingsmiddel in de interne verhoudingen en appellante daardoor niet in enig rechtspositioneel belang is geraakt. 
        
      
      
        4.2.
        Appellante stelt zich in hoger beroep op het standpunt dat de waarschuwing dat het niet verschijnen op het spreekuur zal worden opgevat als plichtsverzuim, kan worden gezien als de conditie tot het in vervulling gaan van de voorwaarde om tot het nemen van een disciplinaire bestraffing over te gaan en daarom een op rechtsgevolg gericht besluit is. 
        
      
      
        4.3.
        Het is vaste rechtspraak (CRvB 7 juni 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BW7741) dat het rechtspositionele belang van de ambtenaar rechtstreeks is betrokken bij (de schriftelijke vastlegging van) de vaststelling dat een ambtenaar zich in de termen van het toepasselijke rechtspositionele voorschrift aan plichtsverzuim heeft schuldig gemaakt. In dat geval gaat de vaststelling verder dan het hanteren van een normaal sturingsmiddel in de interne verhoudingen, waartegen geen rechtsmiddel open staat. Ontbreekt een uitdrukkelijke vaststelling van plichtsverzuim, dan is de waarschuwing uitsluitend als zo'n sturingsmiddel aan te merken en brengt zij geen wijziging in de rechtspositie van de betrokkene. 
      
      
        4.4.
        De brief van 17 maart 2009 bevat geen uitdrukkelijke vaststelling van plichtsverzuim, maar strekt niet verder dan de mededeling dat bij het nogmaals weigeren medewerking te verlenen aan een geneeskundig onderzoek dit gedrag zal worden aangemerkt als plichtsverzuim. Nu slechts sprake is van een sturingsmiddel, heeft het college het bezwaar van appellante tegen die brief terecht niet-ontvankelijk verklaard. Het hoger beroep slaagt in zoverre niet.
        
        
          
            Bestreden besluit 2
          
        
        
      
      
        4.5.
        
          Het college heeft bij bestreden besluit 2 het bezwaar van appellante tegen de brief van 
          18 mei 2009 niet-ontvankelijk verklaard, omdat zij op 19 mei 2009 was verschenen op het spreekuur van de bedrijfsarts en daarom geen procesbelang meer zou hebben bij een bezwaarprocedure. 
        
        
      
      
        4.6.
        Appellante stelt in het aanvullend hoger beroepschrift dat haar procesbelang erin is gelegen dat zij kosten heeft moeten maken voor kinderopvang op het moment dat zij de bedrijfsarts heeft bezocht, nu de dag van het bezoek niet samenviel met een normale werkdag en de reguliere kinderopvang. Ter zitting heeft appellante toegelicht dat haar echtgenoot op de kinderen heeft gepast, met als gevolg dat een externe opdracht waar hij aan werkte een dag later is voltooid. 
        
      
      
        4.7.
        Volgens vaste rechtspraak (CRvB van 4 juni 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:CA3207) is slechts sprake van een voldoende procesbelang indien het resultaat dat de indiener van een bezwaar- of beroepschrift met het maken van bezwaar of het instellen van (hoger) beroep nastreeft, ook daadwerkelijk kan worden bereikt en het realiseren van dat resultaat voor deze indiener feitelijk betekenis kan hebben. 
        
      
      
        4.8.
        Appellante heeft op geen enkele wijze aannemelijk gemaakt dat zij als gevolg van het bezoek aan de bedrijfsarts kosten in verband met kinderopvang heeft gemaakt. Zij heeft hierover tegenstrijdige verklaringen afgelegd en heeft geen stukken overgelegd waaruit de gestelde kosten blijken. Wat appellante heeft aangevoerd leidt dan ook niet tot het oordeel dat het college het bezwaar tegen de brief van 18 mei 2009 ten onrechte wegens het ontbreken van procesbelang niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het hoger beroep van appellante slaagt op dit punt niet en de aangevallen uitspraak kan in zoverre in stand blijven. 
        
        
          
            Bestreden besluit 3
          
        
        
      
      
        4.9.
        Appellante heeft in hoger beroep gesteld dat zij voorafgaand aan het advies van de plaatsingscommissie niet is gehoord. Zij stelt daardoor in haar belangen te zijn geschaad, omdat juist de plaatsingscommissie kan beoordelen en adviseren of een bepaalde functie als passend kan worden beschouwd. 
        
      
      
        4.10.
        Nadat het voornemen tot plaatsing aan appellante bekend was gemaakt bij brief van 18 maart 2009, heeft appellante verzocht te worden gehoord door de plaatsingscommissie. De plaatsingscommissie heeft appellante uitgenodigd om op de hoorzitting van 15 mei 2009 haar zienswijze kenbaar te maken. Appellante heeft vervolgens laten weten wegens ziekte niet op die hoorzitting aanwezig te kunnen zijn en heeft verzocht om de hoorzitting te verplaatsen tot na 25 mei 2009, zijnde de dag waarop zij volgens de prognose van de bedrijfsarts weer hersteld zal zijn. Aan dat verzoek is geen gehoor gegeven, omdat appellante met ingang van 14 mei 2009 voor 50% geschikt was werkzaamheden te verrichten en de ziekte van appellante volgens de plaatsingscommissie geen valide reden meer vormde om de zitting te verzetten. Nadat de plaatsingscommissie haar advies had uitgebracht, heeft het college appellante op grond van het bepaalde in artikel 4:8 van de Awb in de gelegenheid gesteld om in een gesprek op 3 juni 2009, dan wel schriftelijk, haar zienswijze naar voren te brengen. Appellante heeft om uitstel verzocht van dat horen. Dat verzoek is niet gehonoreerd, waarna appellante bij brief van 2 juni 2009 haar zienswijze op het voorgenomen plaatsingsbesluit naar voren heeft gebracht. 
        
      
      
        4.11.
        Met de mogelijkheden die appellante zijn geboden om te worden gehoord door de plaatsingscommissie en om haar zienswijze mondeling of schriftelijk naar voren te brengen, is appellante voldoende in de gelegenheid gesteld om zowel aan de plaatsingscommissie als aan het college haar visie op de plaatsing en de gevolgde plaatsingsprocedure voorafgaand aan het plaatsingsbesluit kenbaar te maken. Geen grond bestaat voor het oordeel dat de rechtspositionele belangen van appellante zijn geschaad doordat is afgezien van het verlenen van uitstel van de hoorzittingen.
        
      
      
        4.12.
        De inhoudelijke bezwaren van appellante tegen de plaatsing in de functie van [naam functie 3] bij het team [naam team 2], spitsen zich er op toe dat het geen leidinggevende functie was en dat zij geen ervaring had met procesvertegenwoordiging. 
        
      
      
        4.13.
        Een passende functie is volgens artikel 1.1, onder v, van het Sociaal Statuut Delfland (SSD) een functie die de ambtenaar redelijkerwijs in verband met zijn persoonlijke omstandigheden kan worden opgedragen waarbij maximaal één schaal verschil kan bestaan ten opzichte van de garantieschaal van de functie van de ambtenaar op de dag voor de datum van de organisatiewijziging. Onder persoonlijke omstandigheden wordt verstaan: interesse, competenties, capaciteiten, ervaring, leeftijd, gezondheidstoestand, oorspronkelijke werkomgeving, gezinsomstandigheden, scholing, salaris en salarisafspraken en vastgestelde promotiemogelijkheden. 
        
      
      
        4.14.
        De omstandigheid dat de functie [naam functie 3] team [naam team 2] geen leidinggevende functie was, betekent niet dat de functie niet passend was. Gezien de kritiek die er vanuit de organisatie was op de leidinggevende capaciteiten van appellante en gegeven het feit dat haar functie was opgeheven, is het begrijpelijk te achten dat het college ervoor heeft gekozen om appellante te plaatsen in een functie zonder leidinggevende taken. De functionele schaal was in ieder geval gelijk aan haar oude functie van [naam functie 1], zodat een eventueel schaalverschil geen reden vormde om de functie niet passend te achten. Dat appellante geen ervaring had met procesvertegenwoordiging, staat er niet aan in de weg dat het college in redelijkheid kon verwachten dat zij zich deze taken gezien haar werkervaring en opleidingsniveau eigen kon maken. 
        
      
      
        4.15.
        De conclusie is dat het college de functie [naam functie 3] bij het team [naam team 2] op goede gronden als passend heeft aangemerkt. De plaatsing van appellante in die functie houdt in rechte stand en het hoger beroep van appellante slaagt in zoverre niet. 
        
        
          
            Bestreden besluit 4
          
        
        
      
      
        4.16.
        Aan appellante is met ingang van 1 juli 2010 ontslag verleend wegens een onoplosbare impasse die bestaat uit het gebrek aan vertrouwen in een vruchtbare voortzetting van het dienstverband met appellante in welke functie dan ook bij Delfland. 
        
      
      
        4.17.
        Appellante stelt in hoger beroep dat het college vanaf medio 2004 niet daadwerkelijk heeft getracht om appellante op normale wijze haar werk te laten verrichten, maar dat het alleen bezig is geweest met een ontmoedigingsbeleid en dossieropbouw om te komen tot ontslag. Volgens appellante was er geen sprake van een onoplosbare impasse en zijn de verhoudingen verstoord geraakt doordat het college de tactiek heeft gevolgd die het externe adviesbureau [naam adviesbureau] had geadviseerd om tot een ontslag te komen. 
        
      
      
        4.18.
        De stukken in aanmerking nemend, kan worden vastgesteld dat er sprake was van een duurzaam verstoorde arbeidsverhouding op het moment van ontslagverlening. Vanaf het najaar van 2004 heeft het functioneren van appellante als [naam functie 1] tussen partijen ter discussie gestaan. De daarop volgende jaren kenmerken zich door vele en soms langdurige periodes van arbeidsongeschiktheid die veelal verband hielden met de verstoorde arbeidsrelatie van appellante en haar leidinggevenden. Vanaf de plaatsing in de functie [naam functie 3] in juli 2009 is appellante geen dag aan het werk geweest vanwege arbeidsongeschiktheid die zijn oorzaak vond in de verstoorde arbeidsrelatie. In januari 2010 en maart 2010 zijn partijen in overleg getreden over een vertrekregeling. Een voorstel daartoe van het college heeft appellante niet geaccepteerd en op de uitnodiging van het college om met een tegenvoorstel te komen heeft appellante niet gereageerd. Met inachtneming van het vorenstaande kan worden vastgesteld dat de arbeidsrelatie onherstelbaar verstoord was. Het college was derhalve bevoegd om aan appellante op deze grond ontslag te verlenen. 
        
      
      
        4.19.
        Bij de beantwoording van de vraag of het college bij het gebruik maken van deze ontslagbevoegdheid kon volstaan met de toegekende ontslagvergoeding, is van belang welk aandeel beide partijen hebben gehad in het ontstaan en voortbestaan van de verstoring van de arbeidsrelatie. Volgens vaste rechtspraak (CRvB 28 februari 2013, ECLI:NL:CRVB:2013: BZ2043) is een minimumgarantie, zoals in dit geval de uitkering in artikel 8.1.8, tweede lid, van de SAW, onvoldoende als komt vast te staan dat het bestuursorgaan daarin een overwegend aandeel heeft gehad, of als een uitkering op minimumniveau gezien de omstandigheden van het geval niet redelijk kan worden geacht. 
        
      
      
        4.20.
        In de stukken zijn geen aanknopingspunten te vinden voor het standpunt van appellante dat sprake zou zijn van een jarenlang ontmoedigingsbeleid en het bewust aankoersen op een ontslag. Integendeel blijkt uit de stukken dat het college steeds bereid is geweest om appellante in de gelegenheid te stellen en te ondersteunen om op de werkvloer terug te keren, aanvankelijk in haar eigen functie en later in een functie zonder leidinggevende taken. Nadat het partijen niet lukte om tot een werkbare oplossing te komen, heeft het college in het voorjaar van 2006 de externe expertise ingeroepen van [naam adviesbureau]. Uit de inhoud van de brieven van [naam adviesbureau] is niet af te leiden dat [naam adviesbureau] een exittactiek heeft geadviseerd die door het college zou zijn opgevolgd. [naam adviesbureau] heeft een opsomming gegeven van de trajecten die gevolgd konden worden in de gegeven omstandigheden, met als eerste insteek de terugkeer van appellante in haar functie en voor zover dat niet zou slagen, wat het vervolgtraject dan kon zijn, waaronder ontslag. Dit getuigt van een realistische visie op de arbeidsverhouding tussen appellante en het college op dat moment. Vanaf medio 2008 tot begin 2009 heeft mediation plaatsgevonden zonder dat een resultaat is bereikt. Na de opheffing van haar oude functie [naam functie 1] is appellante in juli 2009 geplaatst in de functie van [naam functie 3] bij het team [naam team 2] onder aansturing van een teamleider die geen voorgeschiedenis had met appellante. In die functie is appellante nooit begonnen als gevolg van arbeidsongeschiktheid. Zoals de rechtbank ook heeft overwogen, heeft appellante de initiatieven om tot een oplossing te komen steeds bij het college gelegd, om daar vervolgens negatief op te reageren en zonder zelf een voorstel aan te dragen. Voor de stelling van appellante dat het college appellante vijandig en wantrouwend heeft bejegend, kan in de stukken geen bevestiging worden gevonden. Op grond van het vorenstaande kan niet tot de conclusie worden gekomen dat het college een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de verstoorde arbeidsrelatie, zodat het college kon volstaan met de toegekende ontslagvergoeding.  
        
      
      
        4.21.
        Het hoger beroep van appellante slaagt in zoverre niet.
        
        
          
            Bestreden besluit 5 
          
        
        
      
      
        4.22.
        Appellante stelt ten aanzien van de weigering om haar de onder 1.8 bedoelde medische kosten en reiskosten te vergoeden dat sprake was van buitensporige werkomstandigheden, hetgeen zou blijken uit het feit dat de conflicten op de werkvloer hebben geleid tot ziekte en zij zich onder behandeling heeft moeten stellen van een psycholoog. De Raad volgt het oordeel van de rechtbank dat de werkomstandigheden niet de conclusie rechtvaardigen dat deze objectief bezien een buitensporig karakter hebben gedragen en dat van ongeoorloofde druk geen sprake is geweest, met als conclusie dat er geen grond is voor vergoeding van bedoelde kosten. 
        
      
      
        4.23.
        Van de reiskosten die appellante heeft gemaakt voor de bezoeken aan de bedrijfsarts heeft het college gesteld dat die in beginsel voor vergoeding in aanmerking komen. Appellante heeft de gestelde kosten echter niet nader gespecificeerd, met als gevolg dat geen vergoeding heeft plaatsgevonden. Ter zitting van de Raad heeft appellante gesteld dat het college de reiskosten naar de bedrijfsarts had kunnen berekenen aan de hand van het aantal malen dat zij op het spreekuur was geweest. 
        
      
      
        4.24.
        Het lag op de weg van appellante, en niet van het college, om inzichtelijk te maken wanneer zij bij de bedrijfsarts is geweest en welke reiskosten daarmee gemoeid waren. Zij heeft dat inzicht niet verschaft, niet in haar initiële verzoek, maar ook nadien niet. Dit betekent dat het bestreden besluit 5 ook ten aanzien van deze reiskosten in rechte standhoudt.
        
      
      
        4.25.
        Het hoger beroep slaagt op dit onderdeel niet.
        
      
    
    
      5.
      Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het hoger beroep niet slaagt en de aangevallen uitspraak voor bevestiging in aanmerking komt. 
      
    
    
      6.
      Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding. 
    
  
  
    BESLISSING
    De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door A. Beuker-Tilstra als voorzitter en E.J.M. Heijs en 
      F.J.L. Pennings als leden, in tegenwoordigheid van T.A. Meijering als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 november 2013.
    
    
    
    
    
      (getekend) A. Beuker-Tilstra
    
    
    
    
    
      (getekend) T.A. Meijering
    
    
    
  
  HD