ECLI:NL:RVS:2025:691, Raad van State, 21-02-2025, 202400965/3/R3 en 202400965/4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-02-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 december 2023 heeft de raad van de gemeente Alphen aan den Rijn het bestemmingsplan "Rijnpark-Hoogewaard West, Koudekerk aan den Rijn" vastgesteld. Tegen dit besluit hebben onder meer [verzoeker A] en anderen beroep ingesteld. [verzoeker A] en anderen hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Het bestemmingsplan voorziet in de realisatie van een bedrijventerrein aan de oostzijde van de kern van Koudekerk aan den Rijn. De totale oppervlakte van het bedrijventerrein bedraagt ongeveer 87.626 m2, waarvan ongeveer 64.530 m2 uitgeefbaar, zo staat in de plantoelichting. Het bedrijventerrein biedt ruimte aan bedrijven tot en met milieucategorie 3.2. [verzoeker A] en anderen exploiteren een caravanstalling aan de [locatie] te Koudekerk aan den Rijn, grenzend aan het plangebied, en wonen ook in de directe omgeving van het plangebied. Zij kunnen zich niet met het plan verenigen. In het bijzonder vrezen zij voor wateroverlast, aangezien hun gronden lager liggen dan het plangebied.

202400965/3/R3 en 202400965/4.
    Datum uitspraak: 21 februari 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op verzoeken van:
    1. [verzoeker A] en anderen, allen gevestigd respectievelijk wonend in Koudekerk aan den Rijn, gemeente Alphen aan den Rijn (hierna: [verzoeker A] en anderen),
    2. [verzoeker B], gevestigd te Voorschoten (hierna: [verzoeker B]),
    verzoekers,
    om opheffing of wijziging (artikel 8:87 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) van de bij uitspraak van 1 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1801, getroffen voorlopige voorziening in het geding tussen:
    [verzoeker A] en anderen,
    en
    de raad van de gemeente Alphen aan den Rijn
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 december 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Rijnpark-Hoogewaard West, Koudekerk aan den Rijn" (hierna: het bestemmingsplan) vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben onder meer [verzoeker A] en anderen beroep ingesteld.
    [verzoeker A] en anderen hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    Bij uitspraak van 1 mei 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:1801) heeft de voorzieningenrechter van de Afdeling bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van de raad van 14 december 2023 geschorst.
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: STAB) heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. Onder meer [verzoeker A], de raad en [verzoeker B] hebben hun zienswijzen daarop naar voren gebracht.
    Bij besluit van 24 oktober 2024 heeft de raad het bestemmingsplan gewijzigd.
    [verzoeker A] en anderen hebben de voorzieningenrechter verzocht een nieuwe voorlopige voorziening te treffen.
    [verzoeker B] heeft de voorzieningernechter verzocht om de bij uitspraak van 1 mei 2024 getroffen voorziening op te heffen.
    [verzoeker A], [verzoeker B] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek behandeld op de zitting van 11 februari 2025, waar [verzoeker A], vertegenwoordigd door ing. J. Goede, vergezeld van [persoon A] en [persoon B], en de raad, vertegenwoordigd door ing. R. Prins, zijn verschenen. Verder is op de zitting [verzoeker B], vertegenwoordigd door mr. J.M. van Koeveringe-Dekker, advocaat in Middelburg, vergezeld van [partij A], [partij B], [partij C] en [partij D], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 23 maart 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het bestemmingsplan voorziet in de realisatie van een bedrijventerrein aan de oostzijde van de kern van Koudekerk aan den Rijn. De totale oppervlakte van het bedrijventerrein bedraagt ongeveer 87.626 m2, waarvan ongeveer 64.530 m2 uitgeefbaar, zo staat in de plantoelichting. Het bedrijventerrein biedt ruimte aan bedrijven tot en met milieucategorie 3.2.
    2.1.    [verzoeker A] en anderen exploiteren een caravanstalling aan de [locatie] te Koudekerk aan den Rijn, grenzend aan het plangebied, en wonen ook in de directe omgeving van het plangebied. Zij kunnen zich niet met het plan verenigen. In het bijzonder vrezen zij voor wateroverlast, aangezien hun gronden lager liggen dan het plangebied.
    2.2.    Bij de hiervoor genoemde uitspraak van 1 mei 2024 heeft de voorzieningenrechter het besluit van 14 december 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan geschorst. De reden hiervoor is dat de voorzieningenrechter heeft vastgesteld dat het bestemmingsplan er niet aan in de weg stond dat de gronden binnen het bestemmingsplan volledig kunnen worden verhard. Ook was in de planregels niet vastgelegd dat de beoogde 3.100 m2 aan extra open water wordt gegraven. Daarom was de realisatie van de waterberging, zoals beschreven in de plantoelichting, niet voldoende  gewaarborgd in het publiekrechtelijke spoor.
    2.3.    De raad heeft beoogd om dit gebrek te herstellen door het bestemmingsplan te wijzigen bij het besluit van 24 oktober 2024. Dat heeft hij gedaan door aan de planregels  een voorwaardelijke verplichting toe te voegen in artikel 3, lid 3.3.3. Dit artikellid luidt:
    "3.3.3 Voorwaardelijke verplichting waterberging
    Alvorens op percelen een aanvang wordt gemaakt met het aanbrengen of veranderen van het hard oppervlak (een bedekking van de bodem waardoor neerslag niet of maar heel weinig in de bodem kan komen. Bijvoorbeeld bestrating, gesloten teeltvloeren en bouwwerken) ten behoeve van de doeleinden zoals bedoeld in 3.1 van het bestemmingsplan "Rijnpark-Hoogewaard West, Koudekerk aan den Rijn", dient middels een waterstructuurplan inzichtelijk te worden gemaakt dat zal worden voorzien in voldoende waterberging voor het gehele plangebied, waarbij geldt dat:
    a. Percelen niet eerder in gebruik mogen worden genomen ten behoeve van de functie(s), die op grond van de desbetreffende bestemming is (of zijn) toegelaten, dan nadat ten behoeve van die percelen voldoende waterberging is gerealiseerd en in stand wordt gehouden conform het vigerende beleid van het waterschap (Waterschapsverordening de Rijnlandse Keur geldend van 31 mei 2024, dan wel de opvolgende regeling);
    b. minimaal 10% van de bouwperceeloppervlakte 'groen' in de zin van onverhard, uitgevoerd en in stand dient te worden gehouden;
    c. er vooraf positief advies is ingewonnen bij de betreffende waterbeheerder."
    In reactie op beroepsgronden van [verzoeker A] en anderen heeft de raad aan de planregels ook een voorwaardelijke verplichting over voldoende en adequate bluswatervoorzieningen toegevoegd in artikel 3, lid 3.3.4. Verder heeft de raad op de verbeelding bij het besluit van 24 oktober 2024 een aanduiding "ontsluiting" opgenomen, en in artikel 3, lid 3.1, van de planregels onder d. toegevoegd dat een ontsluiting met deze aanduiding uitsluitend bestemd is voor voetgangers en (brom)fietsers, en als calamiteitenontsluiting en gebiedsontsluiting voor de woonpercelen Hoogewaard 153 en 153a.
    2.4.    Volgens [verzoeker B] biedt het besluit van 24 oktober 2024 aanleiding om de schorsing van het besluit van 14 december 2023 op te heffen. Volgens [verzoeker A] en anderen bevat het bestemmingsplan nog altijd gebreken. Zij verzoeken om ook het wijzigingsbesluit te schorsen.
    3.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    Karakter besluit 24 oktober 2024
    4.       Bij het besluit van 24 oktober 2024 heeft de raad het bestemmingsplan op onderdelen gewijzigd. Anders dan [verzoeker A] en anderen aanvoeren, staat het de raad vrij om een bestemmingsplan op onderdelen te wijzigen bij een dergelijk besluit, ook in gevallen waarin de Afdeling geen opdracht tot zo'n wijziging heeft gegeven door toepassing van een bestuurlijke lus. Voor zover [verzoeker A] en anderen zich op de zitting hebben beroepen op een uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2024 over de vaststelling van het bestemmingsplan "Renesse" door de raad van de gemeente Schouwen-Duiveland, veronderstelt de voorzieningenrechter dat [verzoeker A] en anderen doelen op de conclusie van staatsraad advocaat-generaal mr. A.G.A. Nijmeijer van 29 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2238 in de zaak over dat bestemmingsplan. Dit is geen uitspraak van de Afdeling. Bovendien strekt de conclusie er ook niet toe dat een bestemmingsplan uitsluitend bij wijzigingsbesluit kan worden gewijzigd als daar door de Afdeling een opdracht toe is gegeven. De enkele omstandigheid dat de raad het wijzigingsbesluit heeft aangeduid met de term "herstelbesluit", en deze term in de conclusie onder 6.4.2 is gereserveerd voor wijzigingsbesluiten die naar aanleiding van een bestuurlijke lus zijn genomen (in tegenstelling tot ambtshalve genomen "reparatiebesluiten"), maakt niet dat de raad het besluit onbevoegd heeft genomen. Ook voor het overige vindt het standpunt van [verzoeker A] en anderen geen steun in de rechtspraak van de Afdeling, waaronder de uitspraak van de Afdeling van 13 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4599, die in de zaak waarin de conclusie is genomen is gewezen.
    4.1.    De voorzieningenrechter overweegt verder dat [verzoeker A] en anderen aan de wijze waarop het wijzigingsbesluit beschikbaar is gesteld op ruimtelijkeplannen.nl (tegenwoordig Omgevingsloket.nl) ten onrechte de conclusie verbinden dat sprake is van een nieuw, apart bestemmingsplan voor de ontsluiting, door hen aangeduid als het bestemmingsplan "omgevingsplan 3e ontsluiting". Dat heeft de raad niet beoogd en niet besloten, en de wijze waarop het wijzigingsbesluit beschikbaar is gesteld kan dat niet anders maken. Daarbij overweegt de voorzieningenrechter dat een wijzigingsbesluit ook een gedeeltelijke wijziging van de verbeelding kan inhouden.  
    4.2.    De voorzieningenrechter is niet gebleken dat het wijzigingsbesluit volledig tegemoet komt aan de beroepsgronden van [verzoeker A] en anderen. Dat betekent dat hun beroep op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht van rechtswege mede is gericht tegen dat wijzigingsbesluit.
    4.3.    Het wijzingsbesluit heeft dezelfde strekking als het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan. Dat betekent dat de schorsing van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan bij de uitspraak van 1 mei 2024 zich al uitstrekt tot het wijzigingsbesluit. Daarom zal de voorzieningenrechter hieronder aan de hand van de beide verzoeken beoordelen of de wijzigingen van het bestemmingsplan bij het wijzigingsbesluit aanleiding geven om de schorsing op te heffen, of dat de schorsing van het bestemmingsplan, zoals gewijzigd, in stand moet blijven.
    Beschikbaarstelling bestemmingsplan
    5.       [verzoeker A] en anderen voeren aan dat de beschikbaarstelling van het bestemmingsplan zoals dat is gewijzigd op ruimtelijkeplannen.nl (nu: Omgevingsloket.nl) gebrekkig is, omdat het plangebied op de verbeelding, met uitzondering van de ontsluiting in het zuidwesten van het plangebied, volledig wit en onbestemd is.
    5.1.    De vraag of de wijze waarop het wijzigingsbesluit beschikbaar is gesteld in overeenstemming is met artikel 1.2.1, eerste lid, onder b, van het Besluit ruimtelijke ordening, kan in de bodemprocedure aan de orde komen. De voorzieningenrechter volstaat met de overweging dat een eventueel gebrek in de beschikbaarstelling naar zijn oordeel zo nodig zal kunnen worden hersteld. Opheffing van de schorsing zal in zoverre niet tot onomkeerbare gevolgen leiden. Een eventueel gebrek in de beschikbaarstelling rechtvaardigt dan ook geen instandlating van de schorsing.
    Waterberging
    6.       [verzoeker B] vraagt om opheffing van de schorsing, omdat met de nieuwe voorwaardelijke verplichting in artikel 3, lid 3.3.3, alsnog is gewaarborgd dat in voldoende waterberging zal worden voorzien.
    [verzoeker A] en anderen verzetten zich hiertegen. Volgens hen biedt de voorwaardelijke verplichting onvoldoende waarborg. Omdat slechts de ingebruikname van gronden en bouwwerken pas is toegestaan nadat er voldoende waterberging is gerealiseerd, laat deze bepaling ruimte om bouwwerken te realiseren voordat voldoende waterberging is gerealiseerd. Civieltechnisch moet een waterberging echter gelijktijdig met het bouwrijp maken van de grond worden gerealiseerd, en kan pas daarna met de bouw worden begonnen. Verder ontbreekt volgens hen een sanctie als de verplichting niet wordt nageleefd. Met deze voorwaardelijke verplichting schuift de raad zijn eigen verantwoordelijkheid af op het waterschap, aldus [verzoeker A] en anderen.
    6.1.    De voorzieningenrechter stelt voorop dat de regulering van waterberging primair een zaak van het waterschap is. Het is niet aan de raad om bij de vaststelling van een bestemmingsplan te bepalen hoeveel waterberging nodig is bij welke mate van verharding. Zo is het voorschrift dat de zogenoemde 90 mm-regel (die inhoudt dat een bui van 90 mm in 24 uur geborgen moet kunnen worden) pas geldt bij verhardingen van groter dan 5.000 m2, waarover op de zitting is gesproken, een zaak van het waterschap. Het gaat erom dat de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan is nagegaan of voldoende is gewaarborgd dat bij gebruikmaking van de mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt, de eventueel door het waterschap nodig geachte waterberging ter compensatie zal worden gerealiseerd. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter mag de raad er daarom voor kiezen om in de voorwaardelijke verplichting te verwijzen naar de vereiste waterberging op grond van het beleid van het Hoogheemraadschap van Rijnland.
    Voor zover de voorwaardelijke verplichting de mogelijkheid openlaat om bouwwerken of verhardingen te realiseren, zonder dat er al voldoende waterberging is gerealiseerd, ziet de voorzieningenrechter daarin geen aanleiding voor het oordeel dat de voorwaardelijke verplichting onvoldoende waarborg biedt. De kans dat een bouwwerk of verharding wel wordt gerealiseerd, terwijl deze vervolgens door het ontbreken van voldoende waterberging niet in gebruik zal (kunnen) worden genomen, is daarvoor naar het oordeel van de voorzieningenrechter te theoretisch. Overigens is gebleken dat [verzoeker B] voor haar project binnen het plangebied intussen een waterstructuurplan heeft opgesteld en beschikt over een watervergunning. De voorzieningenrechter acht aannemelijk dat hiermee in dit geval aan de voorwaardelijke verplichting zal worden voldaan. Ook heeft [verzoeker B] op de zitting naar voren gebracht dat zij de waterberging al vóór het bouwrijp maken van de grond wil gaan realiseren.
    Voor zover [verzoeker A] en anderen wijzen op het ontbreken van een sanctie, merkt dat voorzieningenrechter op dat een afzonderlijke sanctiebepaling voor het afdwingen van de naleving van een voorwaardelijke verplichting niet is vereist. Een voorwaardelijke verplichting is handhaafbaar zoals ook andere gebruiksregels van een bestemmingsplan handhaafbaar zijn.
    Gelet hierop is de voorzieningenrechter van oordeel dat de aanleiding voor de eerdere schorsing van het bestemmingsplan bij de uitspraak van 1 mei 2024, door de toevoeging van de voorwaardelijke verplichting in artikel 3, lid 3.3.3, van de planregels niet langer aan de orde is.
    Bluswatervoorziening
    7.       Voor zover [verzoeker A] en anderen zich verzetten tegen de voorwaardelijke verplichting over bluswatervoorzieningen in artikel 3, lid 3.3.4, van de planregels, begrijpt de voorzieningenrechter uit hun beroepschrift en uit wat er op de zitting is gezegd, dat zij vinden dat de raad een zone had moeten aanhouden tussen de mogelijk gemaakte bedrijfsgebouwen en de bebouwing op de percelen van [verzoeker A] en anderen. Dat is volgens hen nodig om brandoverslag en schade door eventuele instorting van de bedrijfsgebouwen te voorkomen. Zij vinden hiervoor steun in het advies van de STAB.
    7.1.    De voorzieningenrechter vindt, anders dan [verzoeker A] en anderen hebben aangevoerd, in het advies van de STAB niet terug dat de raad bij het mogelijk maken van bedrijfsbebouwing in het plangebied rekening had moeten houden met het risico op brandoverslag of schade door instorting. De enkele uitleg van het door [verzoeker A] en anderen in dit verband gebruikte term "valschaduw" in een voetnoot in het advies van de STAB, duidt daar niet op. Ook verder ziet de voorzieningenrechter geen aanknopingspunt voor het standpunt van [verzoeker A] en anderen. Het plan maakt geen risicovolle activiteiten mogelijk die onder het Besluit externe veiligheid inrichtingen vallen, zodat geen sprake is van een vergroot risico op brand of explosies. Verder was in het Bouwbesluit 2012 (tegenwoordig: het Besluit bouwwerken leefomgeving) weerstand tegen brandoverslag gereguleerd. Uit die regeling volgt niet dat ter voorkoming van brandoverslag een afstand tot andere bebouwing moet worden aangehouden. De voorzieningenrechter ziet hierin dan ook geen reden om de schorsing in stand te laten.
    Ontsluiting
    8.       [verzoeker A] en anderen voeren aan dat nog altijd onvoldoende is gewaarborgd dat de voorziene ontsluiting aan de zuidwestelijke kant van het plangebied, die langs hun percelen loopt, uitsluitend zal kunnen worden gebruikt door voetgangers en fietsers en door calamiteitenverkeer. De breedte van de grond met de functieaanduiding "Ontsluiting" is 11 m, waardoor een volwaardige ontsluiting mogelijk is. Verder voeren [verzoeker A] en anderen aan dat door het opnemen van artikel 3.1, onder d, van de planregels bij het wijzigingsbesluit onduidelijk is welke versie geldt; die uit het oorspronkelijke, geschorste plan of die uit het wijzigingsbesluit. Ook vinden zij een fietspad zonder doorgaande fietsroute uit een oogpunt van sociale veiligheid ongewenst.
    8.1.    De voorzieningenrechter ziet op voorhand geen omstandigheden die aanleiding geven voor het vermoeden dat in de bodemprocedure zal worden geoordeeld dat de raad de ontsluiting uit een oogpunt van sociale veiligheid in het geheel niet mogelijk had mogen maken. In het kader van deze voorlopige voorzieningenprocedure volstaat de voorzieningenrechter verder met de overweging dat aanleg van de ontsluiting niet tot onomkeerbare gevolgen zal leiden. Voor zover in de bodemprocedure mocht blijken dat met het wijzigingsbesluit nog onvoldoende is geborgd dat de ontsluiting alleen door voetgangers en fietsers en calamiteitenverkeer kan worden gebruikt, kan dat nog worden hersteld. Dat geldt ook voor zover een ontsluiting van 11 m breed zou worden aangelegd. De voorzieningenrechter ziet hierin dan ook geen reden om de schorsing in stand te laten.
    Conclusie
    9.       Het wijzigingsbesluit van 24 oktober 2024 geeft aanleiding om het verzoek van [verzoeker B] toe te wijzen, en de in de uitspraak van 1 mei 2024 getroffen voorlopige voorziening tot schorsing van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan op te heffen. Het verzoek van [verzoeker A] en anderen moet worden afgewezen.
    9.1.    De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        heft de in de uitspraak van 1 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1801, getroffen voorlopige voorziening op;
    II.       wijst het verzoek van [verzoeker A] en anderen af.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzieningenrechter
    w.g. Witsen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 februari 2025
    727