ECLI:NL:CRVB:2023:1100, Centrale Raad van Beroep, 27-06-2023, 22/1201 TOZO
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2023-06-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Deze uitspraak gaat over de vraag of appellant, die in Nederland werkt als zelfstandig ondernemer en in Duitsland woont, recht heeft op een uitkering voor levensonderhoud op grond van de Tozo 1. Deze uitkering was bedoeld voor zelfstandigen die door de coronacrisis financieel zijn geraakt en werd vanaf maart 2020 voor maximaal drie aaneengesloten kalendermaanden verstrekt. Volgens de Tozo 1 hebben alleen zelfstandigen die in Nederland wonen recht op de uitkering. De vraag is of dit woonplaatsvereiste is toegestaan op grond van het recht van de Europese Unie. De Raad is het eens met de rechtbank dat de Tozo 1-uitkering moet worden aangemerkt als een sociale bijstandsuitkering en daarom niet valt onder de werkingssfeer van Vo 883/2004.2 Appellant kan aan deze verordening dan ook geen recht op export van de Tozo 1-uitkering ontlenen. Ook artikel 49 van het VWEU3 dwingt Nederland niet de Tozo 1-uitkering uit te betalen aan de zelfstandige die woont in een andere lidstaat van de Europese Unie. De afwijzing van de aanvraag van appellant is daarom rechtmatig.

22/1201 TOZO
  
  
    Datum uitspraak: 27 juni 2023
  
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van
    15 maart 2022, 20/3572 (aangevallen uitspraak) 
  
  
    Partijen:
  
  
    
      [Appellant] te [woonplaats] (appellant)
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Maastricht (college)
  
  
    
      PROCESVERLOOP
    
  
  
    Met een besluit van 17 juni 2020 heeft het college de aanvraag van appellant om algemene bijstand op grond van de Tozo 1 afgewezen. Appellant heeft daartegen bezwaar gemaakt, maar het college is met een besluit van 24 november 2020 (bestreden besluit) bij de afwijzing van de aanvraag gebleven. 
  
  
    Appellant heeft tegen dat besluit beroep ingesteld. De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard.
  
  
    Namens appellant heeft mr. A.G.B. Bergenhenegouwen hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend. 
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 februari 2023, samen met de zaken 22/1743 TOZO en 22/1744 TOZO. Namens appellant is verschenen mr. Bergenhenegouwen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.J.M. van Diem, advocaat, mr. M. Ovenhof, W. Ottenheim, F. Nieuweboeren en F.T.G. de Graaf. In de zaken 22/1743 TOZO en 22/1744 TOZO is vandaag afzonderlijk uitspraak gedaan.
  
  
    OVERWEGINGEN
  
  
    Samenvatting
    
    
      Deze uitspraak gaat over de vraag of appellant, die in Nederland werkt als zelfstandig ondernemer en in Duitsland woont, recht heeft op een uitkering voor levensonderhoud op grond van de Tozo 1. Deze uitkering was bedoeld voor zelfstandigen die door de coronacrisis financieel zijn geraakt en werd vanaf maart 2020 voor maximaal drie aaneengesloten kalendermaanden verstrekt. Volgens de Tozo 1 hebben alleen zelfstandigen die in Nederland wonen recht op de uitkering. De vraag is of dit woonplaatsvereiste is toegestaan op grond van het recht van de Europese Unie. De Raad is het eens met de rechtbank dat de Tozo 1-uitkering moet worden aangemerkt als een sociale bijstandsuitkering en daarom niet valt onder de werkingssfeer van Vo 883/2004. Appellant kan aan deze verordening dan ook geen recht op export van de Tozo 1-uitkering ontlenen. Ook artikel 49 van het VWEU dwingt Nederland niet de Tozo 1-uitkering uit te betalen aan de zelfstandige die woont in een andere lidstaat van de Europese Unie. De afwijzing van de aanvraag van appellant is daarom rechtmatig.
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      
        Totstandkoming van het bestreden besluit
      
    
    
    
      1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
    
    
    
    
      1.1.
      Appellant woont in Duitsland en heeft een eigen bedrijf, [bedrijf VOF], in Nederland. 
    
    
      1.2.
      Begin 2020 zijn de lidstaten van de Europese Unie (EU) getroffen door de coronapandemie. Deze pandemie en de maatregelen die in verband daarmee zijn genomen leidden tot negatieve gevolgen voor de economie. Om deze gevolgen te dempen hebben verschillende lidstaten een noodpakket samengesteld. Zo ook de Nederlandse overheid. Onderdeel van het Nederlandse noodpakket is de op artikel 78f van de Participatiewet (PW) gebaseerde tijdelijke overbruggingsregeling (Tozo 1). Naast bedrijfskrediet voorzag de Tozo 1 vanaf maart 2020 voor ten hoogste drie aaneengesloten kalendermaanden in inkomensondersteuning voor levensonderhoud ten behoeve van in Nederland wonende zelfstandig ondernemers die door de coronacrisis financieel zijn geraakt. In verband met de gewenste snelle en eenvoudige uitvoerbaarheid van deze regeling bevat zij geen partnerinkomens- en vermogenstoets.
      
    
    
      1.3.
      Op 28 mei 2020 heeft appellant een aanvraag ingediend om algemene bijstand op grond van de Tozo 1.
    
    
      1.4.
      Met het bestreden besluit heeft het college de afwijzing van deze aanvraag gehandhaafd, omdat appellant niet in Nederland woont, zoals artikel 11 van de PW vereist. Volgens het college is dit woonplaatsvereiste niet in strijd met Vo 883/2004 en hoeft de Tozo 1-uitkering niet op grond van die verordening te worden geëxporteerd naar een andere lidstaat.
      
      
        
          De uitspraak van de rechtbank
        
      
      
      2. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Volgens de rechtbank blijkt uit een arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJEU) van 12 maart 2020 en een uitspraak van de rechtbank Limburg van 28 mei 2021 dat de Tozo 1-uitkering moet worden aangemerkt als een sociale bijstandsuitkering en niet als een sociale zekerheidsuitkering in de zin van Vo 883/2004. De Tozo 1-uitkering valt dus niet onder de materiële werkingssfeer van Vo 883/2004. Appellant kon aan deze verordening daarom geen recht op export van de Tozo 1-uitkering ontlenen.
      
      
        
          Het hoger beroep van appellant
        
      
      
      3. Appellant heeft in hoger beroep aangevoerd dat de Tozo 1-uitkering op grond van het recht van de EU wel geëxporteerd moet worden. Verder heeft appellant zich op het standpunt gesteld dat het woonplaatsvereiste in de Tozo 1 een niet te rechtvaardigen beperking vormt van de vrijheid van vestiging.
      
    
  
  
    Het oordeel van de Raad
    
    
      4.1.
      De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het besluit om de aanvraag om de Tozo 1-uitkering af te wijzen in stand heeft gelaten. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
    
    
      4.2.
      Voor een overzicht van de toepasselijke bepalingen ten tijde van belang wordt verwezen naar de bijlage. Die maakt deel uit van deze uitspraak.
      
    
    
      4.3.
      In geschil is allereerst of de Tozo 1-uitkering onder de materiële werkingssfeer van Vo 883/2004 valt. 
      
    
    
      4.4.
      In Vo 883/2004 zijn regels opgenomen op grond waarvan bepaalde uitkeringen geëxporteerd moeten worden als de betrokkene in een andere lidstaat van de EU woont. Een woonplaatsvereiste mag dan niet worden gesteld. Het moet dan wel gaan om uitkeringen die als een sociale zekerheidsuitkering als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van Vo 883/2004 kunnen worden aangemerkt. Vo 883/2004 is niet van toepassing op sociale bijstand. Dit is bepaald in artikel 3, vijfde lid, aanhef en onder a, van Vo 883/2004. Voor de vraag of de Tozo 1-uitkering ook aan appellant, die in Duitsland woont, moet worden uitbetaald, is dus van belang of de Tozo 1-uitkering een sociale zekerheidsuitkering is die onder de werkingssfeer van Vo 883/2004 valt. 
      
      
        
          Wanneer is sprake van een sociale zekerheidsuitkering die onder het bereik van Vo 883/2004 valt?
        
      
      
      
        4.5.1.
        Volgens vaste rechtspraak van het HvJEU is sprake van een sociale zekerheidsuitkering als aan twee voorwaarden is voldaan:
        1. de uitkering wordt op grond van een wettelijk omschreven situatie toegekend aan de hand van objectieve criteria die, wanneer daaraan is voldaan, recht geven op de uitkering zonder individuele en discretionaire beoordeling van de persoonlijke behoeften en
        2. de uitkering moet verband houden met één van de takken van sociale zekerheid die worden genoemd in artikel 3 van Vo 883/2004.
        
      
      
        4.5.2.
        Omdat deze twee voorwaarden cumulatief zijn, valt de uitkering niet binnen de werkingssfeer van deze verordening wanneer een van beide voorwaarden niet is vervuld.
        
      
      
        4.5.3.
        Volgens appellant heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de Tozo 1-uitkering niet voldoet aan de tweede voorwaarde. De Tozo 1-uitkering moet volgens appellant worden aangemerkt als een uitkering bij werkloosheid als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van Vo 883/2004. De Tozo 1 bevat geen partnerinkomens- en vermogenstoets en is daardoor geen sociale bijstand. Volgens appellant is de Tozo 1-uitkering, evenals een werkloosheidsuitkering, een op het individu gerichte uitkering ter compensatie van het wegvallen van inkomsten doordat de voorheen verrichte werkzaamheden niet meer kunnen worden uitgevoerd.
        
        
          
            Is de Tozo 1-uitkering een werkloosheidsuitkering in de zin van Vo 883/2004?
          
        
        
      
      
        4.6.1.
        De Raad is van oordeel dat de Tozo 1-uitkering geen werkloosheidsuitkering is in de zin van Vo 883/2004. Hiervoor is het volgende van belang.
        
      
      
        4.6.2.
        Het college heeft terecht naar voren gebracht dat Vo 883/2004 geen definitie bevat van de term “uitkering bij werkloosheid” en dat voor de uitleg van dit begrip moet worden gekeken naar de rechtspraak van het HvJEU. Volgens vaste rechtspraak van het HvJEU dekt een werkloosheidsuitkering het risico van inkomensverlies dat een werknemer lijdt wanneer hij zijn betrekking verliest terwijl hij nog arbeidsgeschikt is.
        
      
      
        4.6.3.
        Of sprake is van een werkloosheidsuitkering als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van Vo 883/2004 moet volgens het HvJEU worden onderzocht aan de hand van het doel waarop de uitkering is gericht en de voorwaarden waaronder zij wordt toegekend.
        
      
      
        4.6.4.
        Het doel van de Tozo 1, voor zover hier van belang, was om zelfstandig ondernemers die als gevolg van de coronacrisis met acute financiële problemen werden geconfronteerd en van wie het inkomen was gedaald tot onder het sociaal minimum, tijdelijk te ondersteunen in de kosten van levensonderhoud. De regering wilde op korte termijn de ergste noden van deze zelfstandigen lenigen om hen in staat te stellen de crisis te overleven. Voor het recht op eenTozo 1-uitkering was niet relevant wat de oorzaak was van de financiële problemen. Er moest sprake zijn van inkomstenderving als gevolg van de coronacrisis. Een beroep op Tozo 1 kon worden gedaan door zelfstandig ondernemers die de bedrijfsactiviteit volledig of gedeeltelijk moesten onderbreken door ziekte, quarantaine, ziekenhuisopname, vermindering van opdrachten of om andere redenen van economische, organisatorische of persoonlijke aard. Ook een zelfstandige die de bedrijfsactiviteit niet volledig of gedeeltelijk hoefde te onderbreken, maar die te maken had met inkomstenderving die leidde tot een financieel probleem, kon een beroep doen op de Tozo 1.
        
      
      
        4.6.5.
        Het college heeft in hoger beroep – onder verwijzing naar diverse arresten van het HvJEU – uitgebreid toegelicht waarom de Tozo 1 niet kwalificeert als een werkloosheidsuitkering. Appellant heeft hierop niet meer inhoudelijk gereageerd. De Raad sluit zich bij het standpunt van het college aan. Samengevat komt het erop neer dat uit de doelstelling en voorwaarden van de Tozo 1 blijkt dat de Tozo 1-uitkering niet bedoeld is om dekking te bieden tegen het risico van werkloosheid. Voor het recht op uitkering was slechts van belang of de zelfstandige financieel geraakt werd door de coronacrisis. Van verlies van arbeidsactiviteiten hoefde geen sprake te zijn. Verder was niet vereist dat de zelfstandige arbeidsgeschikt was. Ook de zelfstandige die vanwege corona arbeidsongeschikt werd, kon een beroep op de Tozo 1 doen. Ook ontbraken bij de Tozo 1-uitkering nog andere elementen die volgens de rechtspraak van het HvJEU kenmerkend zijn voor een werkloosheidsuitkering. Zo was de uitkering niet gebaseerd op het laatst verdiende inkomen of op tijdvakken van arbeid, verzekering of betaalde premies. Verder was de zelfstandige niet verplicht om naar ander werk te zoeken, beschikbaar te zijn voor arbeid, passend werk te accepteren en zich in te schrijven als werkzoekende.
        
      
      
        4.6.6.
        Evenals de rechtbank is de Raad daarom van oordeel dat de Tozo 1-uitkering naar zijn aard moet worden aangemerkt als een sociale bijstandsuitkering die niet onder de werkingssfeer van Vo 883/2004 valt en op grond van die verordening dus niet naar andere lidstaten van de EU geëxporteerd hoeft te worden.
        
        
          
            Toepassing van artikel 49 van het VWEU
          
        
        
      
      
        4.7.1.
        In hoger beroep heeft appellant verder gewezen op de uitspraak van de rechtbank Limburg van 25 april 2022. In die uitspraak heeft de rechtbank de voorwaarde dat de zelfstandige in Nederland moet wonen om in aanmerking te komen voor een Tozo 1-uitkering in strijd geacht met de vrijheid van vestiging als bedoeld in artikel 49 van het VWEU. Appellant heeft de Raad verzocht deze uitspraak te betrekken bij de beoordeling van zijn hoger beroep.
        
      
      
        4.7.2.
        De Raad verwijst kortheidshalve naar de uitspraak van vandaag die is gedaan in de zaken 22/1743 TOZO en 22/1744 TOZO (ECLI:NL:CRVB:2023:1101). In die uitspraak heeft de Raad geoordeeld dat het woonplaatsvereiste in de Tozo 1 niet in strijd is met artikel 49 van het VWEU.
        
        
          
            Conclusie en gevolgen
          
        
        
      
    
    
      4.8.
      Het hoger beroep slaagt niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dat betekent dat de afwijzing van de aanvraag om een Tozo 1-uitkering in stand blijft. 
      
      
        5. Appellant krijgt daarom geen vergoeding voor zijn proceskosten. Hij krijgt ook het betaalde griffierecht niet terug.
      
      
      
      
        BESLISSING
      
      
      
        De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
      
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door E.J.M. Heijs als voorzitter en A.J. Schaap en M.A.H. van Dalen-van Bekkum als leden, in tegenwoordigheid van Y.S.S. Fatni als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 27 juni 2023.
      
      
      
      
      
        						(getekend) E.J.M. Heijs 
      
      
      
      
      
        						(getekend) Y.S.S. Fatni
      
      
      
      
      
    
  
  
    Bijlage: regelgeving
    
  
  
    Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo 1)
    
    
      
        Artikel 1. Definities
      
      In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:(…)wet: Participatiewet;zelfstandige: de rechthebbende, bedoeld in artikel 11, van de wet die achttien jaar of ouder is maar de pensioengerechtigde leeftijd nog niet heeft bereikt en die voor de voorziening in het bestaan is aangewezen op arbeid in eigen bedrijf of zelfstandig beroep hier te lande en die;a. voldoet aan de wettelijke vereisten voor de uitoefening daarvan;b. ten minste 1.225 uur per jaar besteedt aan werkzaamheden voor het bedrijf of zelfstandig beroep; enc. alleen of samen met degene met wie hij het bedrijf of zelfstandig beroep uitoefent de volledige zeggenschap in dat bedrijf of zelfstandig beroep heeft en de financiële risico’s daarvan draagt.
    
    
    
      
        Artikel 6. Het inkomen
      
    
    1. In afwijking van artikel 32, eerste lid, onderdeel a, van de wet wordt niet als inkomen in aanmerking genomen:
    a. het inkomen van de echtgenoot van de zelfstandige;
    (…)
    
    
      
        Artikel 7. Het vermogen
      
      In afwijking van artikel 34 van de wet wordt vermogen niet in aanmerking genomen.
    
    
  
  
    Participatiewet
    
    
      
        Artikel 11
      
      1. Iedere in Nederland woonachtige Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van bestaan te voorzien, heeft recht op bijstand van overheidswege.
      (…)
    
    
    
      
        Artikel 78f 
        Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot de verlening van bijstand en bijstand ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal op grond van deze wet aan zelfstandigen en aan personen die algemene bijstand ontvangen en voornemens zijn een bedrijf of zelfstandig beroep te beginnen en zich in verband hiermee niet beschikbaar stellen voor arbeid in dienstbetrekking gedurende de voorbereidingsperiode van ten hoogste twaalf maanden, waarbij kan worden afgeweken van de artikelen 9, 10, 11, 32, 34, 40, 41, 45, 58, 69, 77 en de paragrafen 4.2, 6.1 en 7.1. 
    
  
  
    Verordening 883/2004
    
    
      
        Artikel 3
      
    
    1. Deze verordening is van toepassing op alle wetgeving betreffende de volgende takken van sociale zekerheid:
    a. a) prestaties bij ziekte;
    b) moederschaps- en daarmee gelijkgestelde vaderschapsuitkeringen;
    c) uitkeringen bij invaliditeit;
    d) uitkeringen bij ouderdom;
    e) uitkeringen aan nabestaanden;
    f) prestaties bij arbeidsongevallen en beroepsziekten;
    g) uitkeringen bij overlijden;
    h) uitkeringen bij werkloosheid;
    i. i) uitkeringen bij vervroegde uittreding;
    j) gezinsbijslagen.
    (…)
    5. Deze verordening is niet van toepassing op:
    a. a) sociale en medische bijstand (…) 
    
    
      
        Artikel 7
      
      Tenzij in deze verordening anders is bepaald, kunnen de uitkeringen verschuldigd op grond van de wetgeving van een of meer lidstaten of op grond van deze verordening, niet worden verminderd, gewijzigd, geschorst, ingetrokken of verbeurd verklaard op grond van het feit dat de rechthebbende of de leden van zijn gezin in een andere lidstaat wonen dan die waar zich het orgaan bevindt dat deze uitkering verschuldigd is.
    
    
    
    
    
    
    
  
  
     Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers, Stb. 2020, 118.
  
  
     Verordening (EG) nr. 883/2004 betreffende de coördinatie van socialezekerheidsstelsels.
  
  
     Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie.
  
  
     Arrest Caisse d`assurance retraite et de la santé au travail d`Alsace-Moselle, C-769/18, ECLI:EU:C:2020:203.
  
  
     ECLI:NL:RBLIM:2021:4337.
  
  
     Zie het arrest genoemd bij voetnoot 4 en de in dat arrest aangehaalde rechtspraak.
  
  
     Zie onder meer het arrest van 5 maart 2020, CW, C-135/19, ECLI:EU:C:2020:177, punt 34, en de daar aangehaalde rechtspraak.
  
  
     Zie het arrest genoemd bij voetnoot 4 en de in dat arrest aangehaalde rechtspraak.
  
  
     Nota van Toelichting bij Tozo 1, Stb. 2020, 118.
  
  
     Zie onder meer het arrest CW genoemd in voetnoot 8, het arrest van 18 juli 2006, De Cuyper, C-406/04, ECLI:EU:C:2006:491, het arrest van 27 november 1997, Meints, C-57/96, ECLI:EU:C:1997:564 en het arrest van 11 juli 1996, Otte, C-25/95, ECLI:EU:C:1996:295.
  
  
     Vergelijk het arrest van 2 augustus 1993, Acciardi, C-66/92, ECLI:EU:C:1993:341.
  
  
     ECLI:NL:RBLIM:2022:3194.