ECLI:NL:RVS:2016:3455, Raad van State, 28-12-2016, 201509393/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-12-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 mei 2015 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast de bouwhekken die het perceel [locatie] te Tzummarum omsluiten uiterlijk 22 juni 2015 te (laten) verwijderen en deze vervolgens verwijderd te houden.

201509393/1/A1.
    Datum uitspraak: 28 december 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Nederland (hierna: de rechtbank) van 18 november 2015 in zaken nrs. 15/1960 en 15/4036 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Franekeradeel.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 mei 2015 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast de bouwhekken die het perceel [locatie] te Tzummarum omsluiten uiterlijk 22 juni 2015 te (laten) verwijderen en deze vervolgens verwijderd te houden.
    
    Bij besluit van 18 juni 2015 heeft het college de aan de last onder dwangsom verbonden begunstigingstermijn verlengd tot drie weken nadat het op het door [appellant] tegen het besluit van 28 mei 2015 gemaakte bezwaar heeft beslist.
    
    Bij besluit van 8 oktober 2015 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 28 mei 2015 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 18 november 2015 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij besluit van 8 maart 2016 heeft het college besloten tot invordering van een volgens hem door [appellant] verbeurde dwangsom van € 5.000,00.
    
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 oktober 2016, waar [appellant], bijgestaan door mr. A.H. van der Wal, advocaat te Leeuwarden, en het college, vertegenwoordigd door R.H.J. Kwast, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. Naar aanleiding van een verzoek om handhaving heeft een toezichthouder van de gemeente Franekeradeel op 4 maart 2015 geconstateerd dat aan de voorzijde van het verder onbebouwde perceel erfafscheidingen in de vorm van bouwhekken van 2 m hoog waren geplaatst. Omdat voor de bouwhekken geen omgevingsvergunning is verleend, waren deze bouwhekken volgens het college in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) geplaatst. Het college heeft [appellant] daarom onder oplegging van een dwangsom gelast om de bouwhekken, die het perceel momenteel omsluiten, te verwijderen en deze vervolgens verwijderd te houden. [appellant] kan zich niet met de last onder dwangsom verenigen.
    
    Volgens het college heeft [appellant] de opgelegde last niet nageleefd, als gevolg waarvan een dwangsom is verbeurd. [appellant] kan zich evenmin verenigen met het besluit van het college tot invordering van die dwangsom.
    
    Last onder dwangsom
    
    2. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat voor de bouwhekken geen omgevingsvergunning is vereist, nu deze slechts tijdelijk zijn geplaatst.
    
    2.1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk;
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    Ingevolge artikel 2, aanhef en onder 20, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) is een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op een bouwkeet, bouwbord, steiger, heistelling, hijskraan, damwand of andere hulpconstructie die functioneel is voor een bouwactiviteit, mits geplaatst op of in de onmiddellijke nabijheid van het terrein waarop die activiteit of werkzaamheid wordt uitgevoerd.
    
    2.2. Ter zitting is komen vast te staan dat de opgelegde last onder dwangsom uitsluitend betrekking heeft op bouwhekken die aan de voorzijde van het perceel zijn aangetroffen. Deze leidden, tezamen met andere hekken en andere bouwwerken, tot volledige omsluiting van dat perceel. Het college heeft onweersproken gesteld dat deze bouwhekken in 2013 zijn geplaatst. [appellant] heeft ter zitting uiteengezet dat hij deze bouwhekken destijds heeft geplaatst omdat hij het voornemen had op het perceel te bouwen. Deze plannen zijn doorkruist, waarna hij de bouwhekken voorlopig heeft laten staan om diefstal en vandalisme tegen te gaan.
    
    Nu ten tijde van het besluit van 28 mei 2015 op het perceel geen bouwactiviteiten plaatsvonden en evenmin concrete plannen bestonden om op korte termijn bouwactiviteiten te starten, waren de aanwezige bouwhekken niet functioneel voor een bouwactiviteit als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 20, van bijlage II bij het Bor. De rechtbank is dan ook terecht tot de conclusie gekomen dat voor de bouwhekken in elk geval omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo was vereist.
    
    Het betoog faalt.
    
    3. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de bouwhekken niet in strijd met het geldende bestemmingsplan zijn. Volgens hem heeft de rechtbank in dit verband ten onrechte betekenis toegekend aan de omstandigheid dat zich op het perceel geen hoofdgebouw bevindt. De uitleg van de rechtbank zou er volgens [appellant], gelet op de tekst van artikel 21.1 van de planregels, toe leiden dat ook het terrein zelf in strijd met het bestemmingsplan zou zijn. Volgens [appellant] blijkt voorts uit artikel 21.2.3 van de planregels niet dat een erfafscheiding ondergeschikt aan een hoofdgebouw moet zijn en gaat ook het college daar kennelijk niet van uit, nu het stelt dat een erfafscheiding van 1 m hoog wel is toegestaan.
    
    3.1. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Tzummarum" heeft het perceel de bestemming "Wonen-1".
    
    Ingevolge artikel 21.1 van de planregels, voor zover hier van belang, zijn de als zodanig aangewezen gronden bestemd voor woonhuizen, met de daarbij behorende tuinen, erven en terreinen en bouwwerken, geen gebouwen en geen overkappingen zijnde.
    
    Ingevolge artikel 21.2.3 zal de bouwhoogte van erf- en terreinafscheidingen ten hoogste 2,00 m bedragen, met dien verstande dat de bouwhoogte van erf- en terreinafscheidingen vóór de naar de weg gekeerde gevel(s) van het hoofdgebouw c.q. het verlengde daarvan ten hoogste 1,00 m zal bedragen.
    
    3.2. Nu vaststaat dat zich op het perceel geen woonhuis bevindt, behoren de geplaatste bouwhekken niet bij een woonhuis. De rechtbank heeft dan ook met juistheid overwogen dat de bouwhekken niet in overeenstemming zijn met artikel 21.1 van de planregels. Uit de gestelde omstandigheid dat dit artikel ook terreinen slechts toestaat voor zover deze behoren bij woonhuizen, wat daar ook van zij, kan niet worden afgeleid dat geen betekenis toekomt aan de bepaling dat een bouwwerk, geen gebouw zijnde slechts is toegestaan wanneer deze bij een woonhuis behoort. Dat, zoals [appellant] verder aanvoert, in artikel 21.2.3 van de planregels niet is bepaald dat erf- en terreinafscheidingen ondergeschikt aan een hoofdgebouw moeten zijn, doet de strijdigheid met artikel 21.1 niet teniet. [appellant] kan voorts niet worden gevolgd in zijn standpunt dat deze uitleg zich niet verdraagt met het door het college ingenomen standpunt dat een erfafscheiding van 1 m hoog ter plaatse wel is toegestaan. Ingevolge artikel 2.3, tweede lid, van het Besluit omgevingsrecht, in samenhang met artikel 2, twaalfde lid, van bijlage II bij dat besluit, is geen omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo vereist indien een erfafscheiding niet hoger is dan 1 m, zodat een toetsing aan de planregels in die gevallen niet aan de orde is.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat artikel 21.1 van de planregels hem onrechtmatig beperkt in zijn bevoegdheid als eigenaar om zijn erf af te sluiten, zoals neergelegd in artikel 5:48 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: het BW). Hij voert in dit verband aan dat de bouwhekken tot doel hebben om overlast door personen die het terrein betreden te voorkomen, waartoe een hekwerk van 1 m hoog onvoldoende is.
    
    4.1. Ingevolge artikel 5:48 van het BW is de eigenaar van een erf bevoegd dit af te sluiten.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 15 februari 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AV1765), kan de bevoegdheid die iedere eigenaar op grond van dit artikel heeft om zijn erf af te sluiten, in een bestemmingsplan worden beperkt, maar dienen de voorschriften van dat plan buiten toepassing te blijven als deze in feite de uitoefening van die bevoegdheid geheel onmogelijk maken. Welke beperkingen toelaatbaar zijn, is afhankelijk van de concrete omstandigheden.
    
    De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de in het bestemmingsplan opgenomen voorwaarde dat een erfafscheiding bij een woonhuis moet behoren, een ontoelaatbare inbreuk op de in artikel 5:48 van het BW gegeven bevoegdheid tot afsluiting van een erf is. Mede gelet op het uit de Wabo en het Bor voortvloeiende mogelijkheid om zonder omgevingsvergunning een erfafscheiding van 1 m hoog te realiseren, staat deze beperking niet in de weg aan een redelijke uitoefening van de bevoegdheid tot erfafscheiding.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Gelet op het voorgaande is de rechtbank met juistheid tot de conclusie gekomen dat de geplaatste bouwhekken in strijd zijn met het bestemmingsplan. Voor deze bouwhekken was dan ook tevens een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo vereist.
    
    6. Door de bouwhekken te plaatsen zonder omgevingsvergunning, heeft [appellant] in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo gehandeld. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college niet bevoegd was om handhavend tegen deze overtreding op te treden.
    
    7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    Invordering
    
    8. Bij besluit van 8 maart 2016 heeft het college besloten tot invordering van een volgens hem door [appellant] verbeurde dwangsom ten bedrage van € 5.000,00.
    
    Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht heeft het hoger beroep mede betrekking op dit besluit.
    
    9. [appellant] betwist dat een dwangsom is verbeurd. Hij stelt te hebben voldaan aan de last door de bouwhekken te laten verwijderen en niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor het later, buiten zijn weten, als erfafscheiding terugplaatsen van de bouwhekken door de eigenaar van het naastgelegen perceel.
    
    9.1. Uit de door het college overgelegde foto's die een toezichthouder tijdens een controle op 30 november 2015 heeft gemaakt, blijkt dat de bouwhekken op die datum niet langer aan de voorzijde van het perceel van [appellant] stonden, maar op dat perceel haaks op de weg waren geplaatst, op enkele meters afstand van de grens met het naastgelegen perceel. Volgens het college is niet aan de last tot het verwijderd houden van de bouwhekken voldaan, nu de bouwhekken tijdens deze controle nog aanwezig waren op het perceel.
    
    9.2. Zoals hiervoor onder 2.2 overwogen, heeft de opgelegde last betrekking op bouwhekken aan de voorzijde van het perceel die, tezamen met andere hekken en andere bouwwerken, tot volledige omsluiting van dat perceel leidden. De aan [appellant] opgelegde last luidt: "U dient de bouwhekken, die het perceel [locatie] te Tzummarum momenteel omsluiten, te (laten) verwijderen en verwijderd te houden". Uit deze last kan niet worden afgeleid dat deze zich niettemin uitstrekt tot het verwijderd houden van de bouwhekken van het gehele perceel, waaronder de plek waar de bouwhekken op 30 november 2015 zijn aangetroffen. De omstandigheid dat het opheffen van de omsluiting van het perceel de strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c van de Wabo op zichzelf niet wegneemt, doet niet af aan de formulering van de last. Door de plaatsing van de bouwhekken zoals deze op 30 november 2015 zijn aangetroffen, was van een omsluiting van het perceel door deze bouwhekken geen sprake meer. Het college heeft zich dan ook op onjuiste gronden op het standpunt gesteld dat [appellant], door de bouwhekken van de voorzijde van het perceel te (laten) verwijderen en op die plek verwijderd te houden, niet aan de last heeft voldaan. Derhalve is geen dwangsom verbeurd en is het college ten onrechte tot invordering overgegaan.
    
    10. Het beroep tegen het besluit van 8 maart 2016 is gegrond. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 5:37, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking.
    
    Proceskosten
    
    11. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Franekeradeel van 8 maart 2016, kenmerk F16.300997, gegrond;
    
    III. vernietigt dat besluit;
    
    IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Franekeradeel tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 496,00 (zegge: vierhonderdzesennegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
    
    w.g. Steendijk w.g. Soede
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 december 2016
    
    270-727.