ECLI:NL:RBMNE:2025:704, Rechtbank Midden-Nederland, 09-01-2025, UTR 24/788
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-01-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Kindgebonden budget, afwijzing tegemoetkoming voor alleenstaande ouders. De rechtbank oordeelt dat de gevolgen van de afwijzing voor eiseres onevenredig zijn en voorziet zelf in de zaak door alsnog aan eiseres kindgebonden budget met een tegemoetkoming voor alleenstaande ouders toe te kennen.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 24/788 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 januari 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit [plaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. E.C. Gelok),
    
    
      en
    
    
  
  
    Belastingdienst/Toeslagen (nu: Dienst Toeslagen), verweerder 
    (gemachtigde: [gemachtigde] ).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      
        Wat is er – in het kort – gebeurd?
      
    
    1. Eiseres is sinds 1996 gehuwd met [A] en zij hebben samen vijf kinderen. Eiseres is met de drie jongste kinderen op 22 augustus 2021 in Nederland aangekomen. Haar echtgenoot is in Afghanistan gebleven. Op 26 augustus 2021 hebben eiseres en haar kinderen een asielstatus gekregen. Zij hebben tot en met 5 september 2023 in diverse opvanglocaties van het COA verbleven. Per 5 september 2023 hebben zij een woning in de gemeente Almere toegewezen gekregen. Eiseres ontvangt per die datum bijstand op grond van de Participatiewet (Pw) vanuit de gemeente Almere.
    
    2. Vanaf 1 november 2021 heeft eiseres kinderbijslag ontvangen voor haar minderjarige kinderen. Per 1 januari 2022 heeft zij als gevolg daarvan automatisch kindgebonden budget ontvangen van verweerder, verhoogd met de toeslag voor alleenstaande ouders (de zogenoemde ALO-kop). 
    
    3. Op 11 november 2022 is namens eiseres bij verweerder gemeld dat eiseres gehuwd is en dat zij dit vanaf aankomst in Nederland al heeft gemeld. Verweerder heeft naar aanleiding daarvan in het besluit van 18 november 2022 (primair besluit) medegedeeld dat eiseres vanaf 1 januari 2022 geen ALO-kop meer ontvangt bovenop het kindgebonden budget en dat zij de ALO-kop die zij in 2022 extra heeft gekregen moet terugbetalen. In navolging daarop heeft verweerder in het besluit van 22 december 2022 (voorschotbeschikking 2022) het kindgebonden budget voor 2022 vastgesteld op € 4.109,-.
    
    4. Eiseres heeft op 21 december 2022 hiertegen bezwaar gemaakt. 
    
    5. In het besluit van 28 december 2022 (voorschotbeschikking 2023) heeft verweerder het kindgebonden budget voor 2023 vastgesteld op € 4.960,-.
    
    6. In het bestreden besluit van 27 december 2023 op het bezwaar van eiseres heeft verweerder het bezwaar gegrond verklaard en medegedeeld dat het recht op kindgebonden budget opnieuw wordt berekend. Eiseres krijgt over de periode van 1 januari 2022 tot en met 31 december 2022 alsnog kindgebonden budget inclusief de ALO-kop toegekend. Vanaf 1 januari 2023 ontvangt eiseres kindgebonden budget zonder ALO-kop. 
    
    7. In het besluit van 5 januari 2024 (herhaalde voorschotbeschikking 2023) heeft verweerder het kindgebonden budget voor 2023 ongewijzigd vastgesteld op € 4.960,-. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
    
    8. Daarnaast heeft eiseres op 6 februari 2024 beroep ingesteld tegen het bestreden besluit, voor zover daarbij is bepaald dat zij vanaf 1 januari 2023 geen ALO-kop meer ontvangt.
    
    9. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
    
    10. De rechtbank heeft het beroep van eiseres tegen het bestreden besluit op 28 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van verweerder en [B] namens verweerder. 
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    11. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van de ALO-kop per 1 januari 2023 aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    12. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Dat betekent dat eiseres gelijk krijgt. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Omvang van het geschil
      
    
    13. Eiseres heeft aangevoerd dat het bestreden besluit ziet op de afwijzing van de ALO-kop over 2023, omdat verweerder in het bestreden besluit uitdrukkelijk heeft bepaald dat eiseres vanaf 1 januari 2023 geen recht meer heeft op de ALO-kop. Er staat namelijk: ‘Vanaf 1 januari 2023 ontvangt u kindgebonden budget zonder de tegemoetkoming voor alleenstaande ouders’. Volgens eiseres is dit een besluit(onderdeel), waartegen zij in beroep kan opkomen. 
    
    14. Verweerder heeft verschillende standpunten ingenomen. In het verweerschrift van 10 mei 2024 heeft verweerder verklaard dat de verwijzing in het bestreden besluit naar het jaar 2023 de feitelijke vaststelling van het verleende voorschot over 2023 betreft en geen besluit waartegen beroep openstaat. In de brief van 19 februari 2024 (gedingstuk 34) verklaart verweerder dat voor het jaar 2023 de mogelijkheid tot bezwaar nog openstaat. In de brief van 29 mei 2024 (gedingstuk 35) verklaart verweerder dat de voorschotbeschikking 2023 reeds onderdeel is van deze beroepsprocedure en dat het bezwaar tegen de herhaalde voorschotbeschikking 2023 als aanvullend beroep moet worden aangemerkt. Ter zitting heeft verweerder een praktische handelswijze betoogt, door het bezwaar van eiseres aan te merken als prematuur bezwaar tegen de voorschotbeschikking 2023 en het bezwaar tegen de herhaalde voorschotbeschikking 2023 als aanvulling op het beroep aan te merken dan wel in de vorm van een rechtstreeks beroep te beoordelen. 
    
    15. De rechtbank stelt vast dat partijen beiden in deze procedure een inhoudelijke beoordeling van de rechtbank over het recht van eiseres op een ALO-kop over 2023 voorstaan. De rechtbank acht het bij deze stand van zaken, gezien de ingewikkelde besluitvorming en onduidelijke communicatie vanuit verweerder, wenselijk in deze procedure tot die inhoudelijke beoordeling te komen. De rechtbank merkt daartoe het bezwaar van eiseres van 21 december 2022 aan als een prematuur bezwaar tegen de voorschotbeschikking 2023 van 28 december 2022. Daarvoor bestaan de volgende aanknopingspunten. In het primaire besluit heeft verweerder besloten dat eiseres vanaf 1 januari 2022 geen ALO-kop meer ontvangt, zonder specifiek genoemde einddatum. Mede gezien de datering van dit besluit en de daaropvolgende voorschotbeschikking 2022 kon eiseres ten tijde van het indienen van het bezwaar redelijkerwijs menen dat verweerder zowel over 2022 als over 2023 had besloten over haar recht op ALO-kop. Vervolgens heeft verweerder één week na het indienen van het bezwaarschrift op 28 december 2022 de voorschotbeschikking 2023 genomen, waaruit inderdaad volgt dat eiseres over 2023 geen recht heeft op de ALO-kop. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eiseres een burger is, die op dat moment zonder bijstand van een professioneel rechtsbijstandsverlener geconfronteerd werd met ingewikkelde en onoverzichtelijke besluitvorming van verweerder. Voor zover het bezwaar vóór de voorschotbeschikking 2023 is ingediend, blijft niet-ontvankelijkverklaring daarvan naar het oordeel van de rechtbank achterwege.
    
    16. De voorschotbeschikking 2022 is overigens ook één dag na de datum van het bezwaarschrift gedateerd, maar omdat eiseres dit besluit noemt in haar bezwaarschrift, gaat de rechtbank ervan uit dat dit besluit op het moment van het indienen van het bezwaarschrift reeds bekend was gemaakt. 
    
    17. Dit alles betekent dat het bestreden besluit, waarin is beslist op het bezwaar van eiseres, ziet op het recht van eiseres op kindgebonden budget inclusief ALO-kop over 2022 én 2023. Over het jaar 2022 is in het bestreden besluit alsnog een ALO-kop toegekend, maar over het jaar 2023 is verweerder gebleven bij de afwijzing van de ALO-kop. Het geschil spitst zich daarom toe op de afwijzing van de ALO-kop per 1 januari 2023. De rechtbank zal dit hierna dan ook inhoudelijk beoordelen. 
    
    18. Voor zover eiseres op 16 februari 2024 (dus tijdens deze beroepsprocedure) bezwaar heeft gemaakt tegen de herhaalde voorschotbeschikking 2023 van 5 januari 2024, ziet de rechtbank geen aanknopingspunt om dit bezwaar als (aanvullend) beroep in deze procedure te beoordelen. Het is aan verweerder om dit bezwaar verder in behandeling te nemen.
    
    
      
        Het recht op ALO-kop over 2023
      
    
    19. Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat zij over de periode van 1 januari 2023 tot en met 5 september 2023 recht heeft op de ALO-kop. aarHaarHaar echtgenoot dient als toeslagpartner in deze periode buiten beschouwing te worden gelaten, net zoals verweerder over 2022 heeft gedaan. Haar echtgenoot verblijft in Afghanistan en heeft niet kunnen bijdragen in de kosten voor levensonderhoud van de kinderen. Eiseres en haar kinderen verbleven in de periode van januari tot september 2023 in een opvanglocatie van het COA, waardoor zij geen mogelijkheid hadden om compensatie voor het gemis van de ALO-kop via de (bijzondere) bijstand te krijgen. Haar aanvraag daartoe is door de gemeente Amsterdam afgewezen. Ter vergelijking heeft eiseres gewezen op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 28 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3497. 
    
    20. Volgens verweerder bestaat er in de dwingendrechtelijke bepalingen geen ruimte om de echtgenoot van eiseres als toeslagpartner buiten beschouwing te laten. Dat verweerder dat over 2022 heeft gedaan, betekent niet dat het over 2023 ook kan. Hoewel aannemelijk is dat de echtgenoot financieel niet heeft kunnen bijdragen, moet compensatie voor het gemis van de ALO-kop via lokaal maatwerk bij de betreffende gemeente in de vorm van (bijzondere) bijstand dan wel een ander potje. Verweerder heeft op de zitting gewezen naar de uitspraak van de ABRvS van 23 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:180, r.o. 9.4. Volgens verweerder betreft de situatie waar de uitspraak van de ABRvS van 28 augustus 2024 op ziet een zeer specifieke situatie, waarbij sprake was van gedwongen uithuisplaatsing en een onmogelijkheid om het gemis van de ALO-kop te compenseren in de bijstandssfeer. Die situatie is niet vergelijkbaar met de situatie van eiseres, die is gehuwd en duurzaam gescheiden leeft van haar echtgenoot. Voor zover de bijstandsaanvraag door de gemeente Amsterdam is afgewezen, heeft verweerder gewezen op de mogelijkheid daartegen bezwaar te maken. 
    
    21. De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat verweerder de echtgenoot van eiseres terecht als haar toeslagpartner heeft aangemerkt. De wettelijke bepaling waaruit dat volgt is dwingendrechtelijk geformuleerd en laat geen ruimte voor afwijking. 
    
    22. In geschil is de vraag of er aanleiding bestaat om tot een andere uitkomst te komen dan waartoe toepassing van de wettelijke bepaling leidt, omdat toepassing daarvan in dit geval leidt tot onevenredige gevolgen. Daarvoor moet sprake zijn van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever. Dat is het geval, indien die niet verdisconteerde omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht, dat die toepassing achterwege moet blijven.
    
    23. Naar het oordeel van de rechtbank moet de toepassing van de wettelijke bepaling waaruit volgt dat de echtgenoot van eiseres haar toeslagpartner is in dit geval achterwege blijven. Die toepassing leidt in haar bijzondere geval tot onevenredige gevolgen die de wetgever niet heeft voorzien en die dus niet zijn verdisconteerd in de Awir. De achterliggende gedachte bij het vervallen van de ALO-kop is dat de partner van degene die een recht op kindgebonden budget heeft, kan bijdragen aan de kosten voor opvoeding en verzorging. Eiseres heeft onweersproken gesteld dat haar echtgenoot niet in staat is vanuit Afghanistan financieel bij te dragen. Weliswaar is deze situatie door de wetgever onderkend, echter de wetgever is er daarbij vanuit gegaan dat compensatie via de (bijzondere) bijstand mogelijk zou zijn. De wetgever heeft niet de situatie voorzien dat compensatie via de (bijzondere) bijstand niet mogelijk is. 
    
    24. Uit de brief van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de Voorzitter van de Eerste Kamer van 16 juni 2014 (Kamerstukken I, 2013/14 33 716, H) blijkt namelijk dat de minister heeft onderkend dat, doordat het partnerbegrip voor toeslagen (zoals het kindgebonden budget) op punten afwijkt van het partnerbegrip in de uitkeringsregelingen, er een groep van een paar duizend ouders is die bij de bijstandsverlening worden aangemerkt als alleenstaande ouder en die per 1 januari 2015 niet in aanmerking komen voor de alleenstaande-ouderkop in het kindgebonden budget. Daarbij heeft de minister expliciet gewezen op de groep ouders die formeel gehuwd zijn, maar om diverse redenen duurzaam gescheiden leven van hun echtgenoot en bij de bijstandverlening worden aangemerkt als alleenstaande ouder. Daarbij heeft de minister het volgende vermeld:
    
    
      "Deze groep krijgt geen recht op de alleenstaande ouderkop. Hierbij kan de duur van de afwezigheid van de partner sterk verschillen. De logica om hen wel of niet als alleenstaande te zien, is van geval tot geval anders. Ook de financiële situatie van deze gezinnen kan divers zijn. Omdat het om een relatief kleine en pluriforme groep gaat zijn dit bij uitstek situaties die vragen om een beoordeling op basis van lokaal maatwerk. In voorkomende individuele gevallen kunnen gemeenten aanvullende inkomensondersteuning bieden via de bijzondere bijstand."
    
    
    25. Eiseres heeft gemotiveerd gesteld dat zij over de periode van 1 januari 2023 tot en met 5 september 2023 geen aanspraak heeft op (bijzondere) bijstand, omdat zij in die periode in een opvanglocatie vanuit het COA verbleef en verstrekkingen heeft ontvangen op grond van de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005 (Rva 2005). De gemeente Amsterdam heeft vervolgens de aanvraag van eiseres om (bijzondere) bijstand afgewezen, omdat de Rva 2005 wordt aangemerkt als voorliggende voorziening op de bijstand als bedoeld in artikel 15 van de Pw. De tegenwerping van verweerder dat bezwaar open staat tegen deze besluitvorming, acht de rechtbank onvoldoende om te concluderen dat eiseres via de (bijzondere) bijstand het gemis aan de ALO-kop kan compenseren. Verweerder heeft tijdens de zitting geopperd dat de gemeente het gemis aan ALO-kop met ‘een ander potje’ kan oplossen als compensatie via de (bijzondere) bijstand niet mogelijk is, maar eiseres heeft dat betwist. Verweerder heeft desgevraagd niet kunnen toelichten welke andere mogelijkheden voor lokaal maatwerk er zouden zijn, zodat de rechtbank dit als onvoldoende terzijde schuift. Verder heeft verweerder niet gesteld en is de rechtbank niet gebleken dat eiseres vanwege haar financiële situatie geen recht zou hebben op (compensatie voor het gemis van) de ALO-kop. Integendeel, verweerder heeft om hem moverende redenen eiseres over 2022 de ALO-kop toegekend en de gemeente Almere heeft eiseres vanaf 5 september 2023 gecompenseerd via de bijstand. 
    
    26. Voor zover verweerder de situatie in de uitspraak van de ABRvS van 28 augustus 2024 niet vergelijkbaar acht met de situatie van eiseres, volgt de rechtbank hem niet. Zoals hiervoor geoordeeld, is in de situatie van eiseres ook sprake van bijzondere omstandigheden die niet (volledig) zijn verdisconteerd door de wetgever. Zij kan immers geen compensatie via de bijstand krijgen. Dat de redenen daarvoor aan eiseres te wijten zijn, ziet de rechtbank niet. Dat eiseres er volgens verweerder voor heeft gekozen gehuwd te blijven en niet te scheiden van haar echtgenoot, zoals medewerkers van verweerder aan eiseres hebben geadviseerd, kan eiseres niet worden tegengeworpen alleen al omdat een scheiding verregaande verblijfsrechtelijke consequenties zou kunnen hebben die niet van eiseres kunnen worden gevraagd. Voorts impliceert de asielstatus van eiseres en haar drie jongste kinderen dat de situatie in Afghanistan voor hen niet houdbaar was. Dat zij daardoor duurzaam gescheiden leeft van haar echtgenoot, kan haar dan ook niet worden tegengeworpen. Verder heeft eiseres toegelicht dat haar echtgenoot in Afghanistan geen inkomsten heeft en wordt onderhouden door familie, waardoor hij niet in staat is bij te dragen aan de kosten van levensonderhoud van de kinderen. Ook heeft eiseres toegelicht dat zij het bedrag van de ALO-kop niet kan missen, onder meer omdat haar jongste kind medische zorg nodig heeft en dat zij meer kosten voor levensonderhoud voor hem moet maken. Als gevolg van deze bijzondere omstandigheden leidt bij eiseres toepassing van de strikte definitie van de toeslagpartner tot strijd met het evenredigheidsbeginsel.  
    
    27. Dit betekent dat in het geval van eiseres de gevolgen van het afwijzen van de ALO-kop onevenwichtig zijn. Verweerder had deze niet voor haar rekening mogen laten komen. Bij het bepalen van de aanspraak van eiseres op het kindgebonden budget over de periode van 1 januari 2023 tot en met 5 september 2023 moet artikel 3, eerste lid, van de Awir daarom buiten toepassing worden gelaten. 
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    28. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit is, voor wat betreft de afwijzing van de ALO-kop over de periode van 1 januari 2023 tot en met 5 september 2023, in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Het bestreden besluit wordt in zoverre vernietigd. 
    
    29. De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht zelf een beslissing. De rechtbank bepaalt dat het primaire besluit en de voorschotbeschikking 2023 worden herroepen, voor zover het gaat over de periode van 1 januari 2023 tot en met 5 september 2023. De afwijzing van de ALO-kop over deze periode wordt hiermee ongedaan gemaakt. De rechtbank ziet in de dossierstukken en wat op de zitting is gezegd geen aanknopingspunt voor het oordeel dat eiseres geen aanspraak maakt op de ALO-kop in deze periode. Integendeel, voor 2022 heeft verweerder de ALO-kop alsnog aan eiseres toegekend en vanaf 5 september 2023 ontvangt eiseres compensatie voor het gemis aan ALO-kop via de bijstand. Deze uitspraak strekt ertoe om eiseres ook voor de tussenliggende periode van 1 januari 2023 tot en met 5 september 2023 te voorzien van een ALO-kop, bij gebrek aan mogelijkheden voor compensatie via de bijstand. De rechtbank bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit.
    
    30. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten.
    Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen (2 punten met een waarde van € 907,- per punt). Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 27 december 2023 voor zover daarin is beslist dat eiseres in de periode van 1 januari 2023 tot en met 5 september 2023 kindgebonden budget zonder de tegemoetkoming voor alleenstaande ouders ontvangt;
    - herroept het besluit van 18 november 2022 en de voorschotbeschikking 2023 van 28 december 2022 voor zover daarin is beslist dat eiseres in de periode van 1 januari 2023 tot en met 5 september 2023 kindgebonden budget zonder de tegemoetkoming voor alleenstaande ouders ontvangt;
    - bepaalt dat aan eiseres vanaf 1 januari 2023 tot en met 5 september 2023 kindgebonden budget met tegemoetkoming voor alleenstaande ouders wordt toegekend en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het besluit;
    - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 51,- aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiseres.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. I. Helmich, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. H.J.J.M. Kock, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 9 januari 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Artikel 6:10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
  
  
     Artikel 2, zesde lid, van de Wet op het kindgebonden budget (Wkb), artikel 3, eerste lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) en artikel 5a, eerste lid, onder a, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (Awr)
  
  
     Artikel 3, eerste lid, van de Awir
  
  
     Uitspraak van de ABRvS van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772