ECLI:NL:CRVB:2023:495, Centrale Raad van Beroep, 07-03-2023, 21/1282 PW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2023-03-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Herziening en terugvordering van bijstand en boete deels onterecht. Kostendelersnorm. Er bestaat geen feitelijke grondslag voor het oordeel dat appellant gedurende de hele te beoordelen periode zijn hoofdverblijf heeft gehad op adres Y. Vanaf 12 augustus 2019 bestaat er wel een feitelijke grondslag voor het oordeel dat appellant zijn hoofdverblijf had op adres Y. Appellant heeft de inlichtingenverplichting geschonden door dit niet te melden.

21 1282 PW
    
      Centrale Raad van Beroep
      Enkelvoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 9 maart 2021, 20/450 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellant] te [woonplaats] (appellant)
    
    
    
    
      Datum uitspraak: 7 maart 2023
      het college van burgemeester en wethouders van Enschede (college)
    
    
    
  
  
    PROCESVERLOOP
    
    
      Namens appellant heeft mr. E.H.J. aan de Stegge, advocaat, hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Appellant heeft een nader stuk ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 januari 2023. Appellant, vergezeld van zijn zus, en bijgestaan door mr. Aan de Stegge hebben via videobellen deelgenomen aan de zitting. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J. Boxem en mr. A. Dogan.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.1.
      Appellant ontvangt sinds 30 juni 2013 bijstand, vanaf 1 januari 2015 op grond van de Participatiewet (PW) en laatstelijk naar de norm voor een alleenstaande. In de Basisregistratie Personen staat appellant vanaf 12 januari 2017 ingeschreven op adres X, waar hij een kamer huurt. De moeder van appellant woont op adres Y. 
      
    
    
      1.2.
      In het kader van een controle is appellant niet aangetroffen op adres X en hebben medebewoners op dat adres verklaard dat zij appellant nauwelijks tot nooit zien. Op basis hiervan heeft een handhavingsmedewerker van de gemeente Enschede een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellant verleende bijstand. In dat kader heeft onder meer op 5 september 2019 een gesprek met appellant plaatsgevonden en is aansluitend een huisbezoek afgelegd op adres X en op adres Y. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 11 september 2019. 
      
    
    
      1.3.
      Bij besluiten van 13 september, 16 september en 5 november 2019, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 22 januari 2020 (bestreden besluit), heeft het college de bijstand van appellant vanaf 19 april 2019 herzien naar de kostendelersnorm op basis van een tweepersoonshuishouden, de verleende bijstand over de periode van 19 april 2019 tot en met 31 augustus 2019 tot een bedrag van € 1.247,93 netto van appellant teruggevorderd en een boete opgelegd van € 620,-. Aan het bestreden besluit ligt, samengevat weergegeven, ten grondslag dat appellant vanaf 19 april 2019 zijn hoofdverblijf had op adres Y. Door het college hiervan niet op de hoogte te stellen heeft appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting geschonden.
      
    
    
      1.4.
      Vanaf 21 januari 2020 ontvangt appellant weer bijstand naar de norm voor een alleenstaande. Dit is het resultaat van het nieuwe huisbezoek dat toen op adres X heeft plaatsgevonden. De bevindingen van dat huisbezoek zijn neergelegd in een rapport van 21 januari 2020.  
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
      
      3. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
      
        
          Herziening en terugvordering
        
      
      
    
    
      4.1.
      De te beoordelen periode loopt in dit geval van 19 april 2019 tot en met 13 september 2019. 
      
      
        4.2.1.
        In artikel 22a, eerste lid, van de PW is bepaald hoe de bijstandsnorm wordt vastgesteld voor een bijstandsgerechtigde die een of meer kostendelende medebewoners heeft. 
        
      
      
        4.2.2.
        In artikel 19a, eerste lid, van de PW, is, voor zover van belang, bepaald dat onder kostendelende medebewoner wordt verstaan de persoon van 21 jaar of ouder die in dezelfde woning als de belanghebbende zijn hoofdverblijf heeft.
        
      
    
    
      4.3.
      Het besluit tot toepassing van de kostendelersnorm is een voor de betrokkene belastend besluit, waarbij het bijstandverlenend orgaan de nodige kennis over de relevante feiten moet verzamelen. Op het bijstandverlenend orgaan rust in beginsel de bewijslast om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor toepassing van de kostendelersnorm is voldaan.
      
    
    
      4.4.
      Het hoofdverblijf van een betrokkene ligt daar waar zich het zwaartepunt van het persoonlijk leven bevindt. Dit moet worden vastgesteld aan de hand van de concrete feiten en omstandigheden. Behalve de aanwezigheid van de betrokkene in de betreffende woning, zijn ook feiten en omstandigheden van belang die een licht werpen op de leefwijze van de betrokkene, zoals de plaats waar hij zijn post ontvangt en behandelt, waar hij zijn administratie bewaart, waar zijn kleding en verzorgingsproducten en andere persoonlijke spullen zich bevinden en waar hij zijn vrienden en familie ontvangt. Vergelijk de uitspraak van 5 november 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:3467.
      
    
    
      4.5.
      Anders dan de rechtbank heeft overwogen, bestaat er geen feitelijke grondslag voor het oordeel dat appellant gedurende de hele te beoordelen periode zijn hoofdverblijf heeft gehad op adres Y. Hiertoe is het volgende van belang. In het bestreden besluit is tot uitgangspunt genomen dat appellant twee nachten per week op adres Y heeft geslapen en vijf nachten per week op adres X. Dat appellant zijn hoofdverblijf had op adres Y, heeft het college gebaseerd op de verklaring van appellant tijdens het gesprek op 5 september 2019 en op de bevindingen van de huisbezoeken die toen aansluitend aan dat gesprek zijn afgelegd. Appellant heeft tijdens het gesprek onder meer verklaard: “Mijn moeder heeft voor de Pasen haar arm gebroken, toen ben ik veel bij mijn moeder verbleven” en “Ik ben vaak bij mijn zus, broer of moeder. Als ik tot laat bij mijn broer blijf, dan slaap ik bij mijn moeder. De drie dagen dat ik werk, dan slaap ik thuis. Ik slaap niet vaak bij mijn zus. (…) Overdag ben ik veel op [het adres van mijn ex-partner en kinderen]. (…) Ik eet buiten de deur of ik eet bij mijn moeder, broer of zus”. “En ’s avonds ben ik bijna iedere avond bij mijn zus. Ik ga hier midden in de nacht weg (…) Ik ga dan naar mijn moeder over (lees of) naar mijn kamer.” De voorgaande gegevens zijn onvoldoende om aan te nemen dat het zwaartepunt van het persoonlijk leven van appellant al vanaf 19 april 2019 op adres Y lag. Het college gaat er immers vanuit dat appellant steeds vijf nachten per week op adres X sliep. Uit de verklaring van appellant over hoe hij zijn leven leidde, blijkt bovendien dat appellant overdag werkte of op het adres van zijn ex-partner en kinderen verbleef en dat hij zijn maaltijden gebruikte buiten de deur of bij zijn moeder, broer of zus. Hieruit volgt dan dat appellant het merendeel van de nachten niet op adres Y sliep, dat hij overdag en ’s avonds meestal niet op adres Y was en dat hij zijn maaltijden op wisselende plaatsen gebruikte. De bevindingen van de huisbezoeken op 5 september 2019 werpen hier geen ander licht op, omdat het daarbij om één momentopname gaat, die was in de hierna te bespreken periode vanaf 12 augustus 2019. 
      
    
    
      4.6.
      Vanaf 12 augustus 2019 bestaat er wel een feitelijke grondslag voor het oordeel dat appellant zijn hoofdverblijf had op adres Y. Tijdens het huisbezoek op adres X op 5 september 2019 heeft appellant namelijk verklaard dat hij na terugkomst van zijn vakantie op 10 augustus 2019 nog twee nachten op adres X heeft geslapen en de rest van de nachten op adres Y. Bovendien blijkt uit de bevindingen van de huisbezoeken op 5 september 2019 dat de situatie op adres X niet geheel overeenkwam met de door appellant beschreven situatie en dat op adres X geen medicatie, administratie en nauwelijks kleding van appellant is aangetroffen, terwijl appellant al deze spullen en ook nog verzorgingsproducten, wel op adres Y had liggen. Dat appellant vanaf 12 augustus 2019 zijn hoofdverblijf had op adres Y heeft hij niet gemeld bij het college. Hiermee heeft appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting geschonden. 
      
    
    
      4.7.
      Appellant heeft nog aangevoerd dat er bij hem sprake is van een beperkte zelfredzaamheid. Voor zover appellant hiermee heeft beoogd te stellen dat hem geen verwijt kan worden gemaakt van het feit dat hij geen melding heeft gemaakt van het hoofdverblijf op adres Y per 12 augustus 2019, slaagt die beroepsgrond niet. De in artikel 17, eerste lid, van de PW neergelegde verplichting is immers een objectief geformuleerde verplichting, waarbij verwijtbaarheid geen rol speelt. Slechts beoordeeld moet worden of appellant de hier aan de orde zijnde inlichtingen had moeten verstrekken en dit heeft nagelaten. Dit laatste is, zoals onder 4.6 is vastgesteld, het geval.
      
    
    
      4.8.
      Appellant heeft verder aangevoerd dat er sprake is van willekeur, omdat appellant met ingang van 21 januari 2020 bijstand ontvangt naar de norm voor een alleenstaande. Dit terwijl de omstandigheden volgens appellant hetzelfde zijn gebleven. Deze beroepsgrond slaagt niet. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen ligt aan deze besluitvorming een nieuw huisbezoek ten grondslag, waarbij de situatie op adres X in belangrijke mate is gewijzigd ten opzichte van de situatie tijdens het huisbezoek op 5 september 2019. 
      
    
    
      4.9.
      
        De aangevoerde beroepsgronden, dat de herziening en terugvordering onevenredig zijn, slagen niet. Voor toetsing aan artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bestaat in beginsel geen ruimte, gelet op het verplichtende karakter van artikel 54, derde lid, eerste volzin, en artikel 58, eerste lid, van de PW. Wat appellant heeft
        aangevoerd vormt geen aanleiding om hier anders over te oordelen.
      
      
      
        
          Boete
        
      
      
    
    
      4.10.
      Van toepassing zijn artikel 18a van de PW en het Boetebesluit zoals deze met ingang van 1 januari 2017 luiden. Voor een weergave van de relevante uitgangspunten bij de beoordeling van de evenredigheid van een bestuurlijke boete wordt verwezen naar de overwegingen 5.1 tot en met 5.11 van de uitspraak van 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:12.
      
    
    
      4.11.
      Uit 4.6 volgt dat het college ook heeft aangetoond dat appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden. Het beroep van appellant op artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden – inhoudende dat hij tijdens het gesprek niet is bijgestaan en onder druk welwillende antwoorden heeft gegeven, zodat hij niet aan die verklaring kan worden gehouden – slaagt niet. Uit het verslag van het gesprek op 5 september 2019 blijkt niet dat appellant onder druk is gezet. Bovendien heeft appellant aan het einde van het gesprek desgevraagd verklaard dat hij kennis heeft genomen van zijn verklaring, dat het klopt wat er in het verslag staat, dat hij het een goed gesprek vond, dat hij vriendelijk is behandeld en dat hij de vraagstellers goed heeft begrepen. Appellant heeft daarna zijn verklaring ondertekend. Daarnaast heeft appellant bij aanvang van het gesprek niet te kennen gegeven dat hij zich door iemand wil laten bijstaan, terwijl, zoals het college ter zitting onweersproken heeft gesteld, appellant op andere momenten bij contacten met medewerkers van de gemeente [woonplaats] wel in staat is gebleken om hulp in te schakelen. Ten slotte biedt het door appellant aangehaalde rapport van het Psychodiagnostiek en Advies Centrum Twente van 27 januari 2020 (hierna: rapport) onvoldoende basis voor zijn standpunt dat hij niet zonder professionele rechtsbijstand had mogen worden gehoord. In het rapport is geconcludeerd dat appellant een lichte verstandelijke beperking heeft. Hierdoor raakt hij volgens het rapport relatief snel overvraagd en overprikkeld en heeft hij ondersteuning en begeleiding nodig op diverse levensgebieden. Deze in algemene bewoordingen omschreven hulpvraag van appellant is gezien het verloop van het gesprek op 5 september 2019 niet toereikend voor het standpunt van appellant dat hij dit gesprek niet zelfstandig heeft kunnen voeren. 
      
    
    
      4.12.
      Van de schending van de inlichtingenverplichting kan appellant een verwijt worden gemaakt. Bij het bestreden besluit is het college bij de afstemming in het kader van de mate van verwijtbaarheid uitgegaan van gewone verwijtbaarheid en is de boete vastgesteld op 50% van het benadelingsbedrag. Appellant heeft, onder verwijzing naar het rapport, aangevoerd dat in zijn geval sprake is van verminderde verwijtbaarheid, gelet op de bij hem bestaande cognitieve beperkingen. Deze beroepsgrond slaagt niet. Appellant heeft met dit rapport niet aannemelijk gemaakt dat er een verband is tussen die cognitieve beperkingen en het niet nakomen van de inlichtingenverplichting. Hierbij wordt ook in aanmerking genomen dat appellant op 5 september 2019 goed in staat is gebleken om zelfstandig een gesprek te voeren. Het college is daarom terecht uitgegaan van gewone verwijtbaarheid.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
    
    
      4.13.
      Uit 4.5 volgt dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. De Raad zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb dan ook vernietigen voor zover het de herziening over de periode van 19 april 2019 tot 12 augustus 2019, de terugvordering en de boete betreft. Tevens ziet de Raad aanleiding om het besluit van 13 september 2019 te herroepen voor zover het de herziening over de periode van 19 april 2019 tot 12 augustus 2019 betreft en om het besluit van 16 september 2019 in zijn geheel te herroepen, aangezien aan deze besluiten hetzelfde gebrek kleeft als aan het bestreden besluit en dit gebrek niet kan worden hersteld. Nu appellant zijn hoofdverblijf in de periode van 12 augustus 2019 tot en met 31 augustus 2019 wel op adres Y had, wordt het terug te vorderen bedrag – uitgaande van het verschil tussen de norm voor een alleenstaande (70% van de gehuwdennorm) en de voor appellant in die periode geldende kostendelersnorm (50% van de gehuwdennorm) – vastgesteld op € 189,94. Dit is berekend als volgt: € 1.030,42 (= norm alleenstaande per 1-7-2019) minus € 736,02 (= 50% van gehuwdennorm per 1-7-2019 van € 1.472,03) vermenigvuldigd met 20/31.
      
    
    
      4.14.
      Voor de vaststelling van de hoogte van de boete vormt het benadelingsbedrag het uitgangpunt. Uit 4.13 volgt dat het benadelingsbedrag € 189,94 is. Gelet op de verwijtbaarheid van appellant resulteert dat in een boete van € 94,97, hetgeen de Raad in dit geval passend en geboden acht. De Raad zal daarom tevens het besluit van 5 november 2019 herroepen voor zover het de hoogte van de boete betreft en met toepassing van artikel 8:72a van de Awb het bedrag van de boete vaststellen op € 94,97. 
      
      
        5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellant in beroep en hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 1.674,- in beroep en op € 1.674,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 3.348,-. Van voor vergoeding in aanmerking komende kosten in bezwaar is niet gebleken. 
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak;
      
      
        verklaart het beroep tegen het besluit van 22 januari 2020 gegrond en vernietigt dit besluit voor zover het de herziening over de periode van 19 april 2019 tot 12 augustus 2019, de terugvordering en de boete, betreft;
      
      
        herroept het besluit van 13 september 2019 voor zover het de herziening over de periode van 19 april 2019 tot 12 augustus 2019 betreft; 
      
      
        herroept het besluit van 16 september 2019 en stelt het terug te vorderen bedrag vast op € 189,94; 
      
      
        herroept het besluit van 5 november 2019 en stelt de boete vast op € 94,97; 
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 22 januari 2020;
      
      
        veroordeelt het college in de kosten van appellant tot een bedrag van € 3.348,-;
      
      
        bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 182,- vergoedt.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door M.F. Wagner, in tegenwoordigheid van Y.S.S. Fatni als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 7 maart 2023.
    
    
    
    
    
      						(getekend) M.F. Wagner
    
    
    
    
    
      (getekend) Y.S.S. Fatni