ECLI:NL:CBB:2019:652, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 03-12-2019, 18/2098
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-12-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Artikel 23, derde en zesde lid, van de Meststoffenwet
        Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP)
      
      
      
        Het beroep van appellant op artikel 1 van het EP slaagt niet. Het fosfaatrechtenstelsel leidt ertoe dat geen fosfaatrecht is verleend voor het verschil tussen het aantal dieren dat appellant uiteindelijk blijkens het aanvullend beroepschrift en het rapport wenst te houden (100 melkkoeien en 70 stuks jongvee) en het aantal melkkoeien waarvoor fosfaatrecht is verleend. Dit verschil leidt niet reeds tot de conclusie dat appellant een individuele en buitensporige last draagt. Het gestelde causale verband tussen het fosfaatrechtenstelsel en een last door het niet kunnen realiseren van de uitbreiding waarvoor is geïnvesteerd, is onvoldoende gebleken. 
        De investering die appellant in 2014 is aangegaan, was bovendien deels ten behoeve van een luchtwasser voor de varkensstal. Deze lastenverzwaring houdt dus geen verband met de melkveetak. Appellant heeft in 2014 ook nog geïnvesteerd in aanpassing van de jongveestal, nadat hij naar hij stelt een vergunning voor 139 (in plaats van voorheen 84) stuks jongvee had verkregen. Deze aanpassing heeft appellant gedaan in het zicht van de afschaffing van het melkquotumstelsel, in een periode dat appellant rekening moest houden met eventuele productiebeperkende maatregelen. Het College is niet gebleken dat appellant op dat moment geen andere keuze had kunnen maken, waardoor deze middelen beschikbaar waren gebleven om de gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel op te vangen.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2098
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 december 2019 in de zaak tussen
    
      [naam 1] , te [plaats] , appellant
    (gemachtigde: mr. ing. A.N.M. van Bavel),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigden: mr. G. Meijerink, mr. M. Leegsma en C. Hoegen).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 3.619 kilogram (kg). 
    
    
    
      Bij besluit van 17 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 september 2019. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Tevens is voor appellant verschenen [naam 2] van [naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. Ingevolge het zesde lid bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover de landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (knelgevallenregeling). 
      
    
    
      1.2
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
      
      
        
          Feiten
        
      
      
    
    
      2.1
      Appellant heeft een gemengd bedrijf in [plaats] met vlees- en melkvee en vleesvarkens. In 2007 ontstond het plan om een nieuwe jongveestal te bouwen. De benodigde bouwvergunning is verleend in 2008. Op 30 juli 2008 hebben Gedeputeerde Staten een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) afgegeven, voor het houden van 100 melkkoeien, 84 stuks jongvee, 23 vleesstieren en 1.772 vleesvarkens. De vergunning in het kader van de Wet milieubeheer (revisievergunning) is verleend in december 2008 voor dezelfde aantallen dieren. De financieringsovereenkomst voor de bouw van de jongveestal en de aankoop van de stalinrichting heeft appellant gesloten in februari 2009. De jongveestal was eind 2009 gereed. Appellant heeft in 2008 een ruilovereenkomst gesloten met de gemeente ter verkrijging van ruim 3,5 ha extra landbouwgrond. Appellant is uit hoofde daarvan € 112.500,- verschuldigd, waarvoor hij in juni 2009 nog een financieringsovereenkomst is aangegaan. Appellant heeft in 2014 een omgevingsvergunning milieu aangevraagd en verkregen in verband met het voornemen een luchtwasser aan te schaffen. Appellant heeft vervolgens de jongveestal aangepast.
      
    
    
      2.2
      Vanaf december 2011 had appellant te maken met dierziekte op zijn bedrijf. In 2013 is zijn echtgenote, die ook werkzaamheden verrichtte voor het bedrijf, overleden. Appellant bleef achter met de zorg voor hun driejarige dochter. 
      
    
    
      2.3
      Op de peildatum, 2 juli 2015, hield appellant 65 melkkoeien, 54 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 36 stuks jongvee van 1 jaar en ouder. 
      
    
    
      2.4
      In december 2018 heeft appellant (bruto) 666,66 kg fosfaat verleased. 
      
      
        
          Besluiten van verweerder 
        
      
      
    
    
      3.1
      Bij het primaire besluit is verweerder uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. 
      
      
        3.2.1
        Bij het bestreden besluit heeft verweerder het beroep van appellant op de knelgevallenregeling van artikel 23, zesde lid, van de Msw afgewezen. Weliswaar is sprake van (wettelijke) bijzondere omstandigheden, namelijk de dierziekte en het overlijden van de echtgenote van appellant, maar deze verminderen het aan appellant toegekende fosfaatrecht niet met minimaal 5%.
        
      
      
        3.2.2
        
          Verweerder heeft het beroep van appellant op artikel 1 van het EP afgewezen, op de grond dat bijzondere omstandigheden anders dan een financiële last niet zijn gesteld of gebleken. Verweerder heeft geen aanleiding gezien voor een ontheffing op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw.
          
            De beroepsgronden
          
        
        
        
          4. 	Appellant doet een beroep op de knelgevallenregeling en heeft verder aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van zijn eigendom aantast. Het fosfaatrechtenstelsel was voor appellant niet voorzienbaar, althans de voorzienbaarheid is hem niet volledig tegen te werpen. De situatie van appellant lijkt op de zaak aan de orde in de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:5). Er is ook in zijn geval sprake van een individuele en buitensporige last. Al in 2007 ontstond bij appellant het voornemen om de vleesstiertak in de toekomst af te stoten en het verlies van inkomsten te compenseren met de uitbreiding van het melkveebedrijf. De benodigde vergunningen en investeringen zijn van vóór de peildatum. Appellant kon na aanpassing van de jongveestal in 2014, 139 stuks jongvee houden. Appellant heeft ter voorkoming van ziekte gekozen voor groei uit eigen aanwas. Dit moet hem niet worden tegengeworpen. De uitspraak van het College van 
          9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:6) miskent dat met de veestapel, die de basis van het bedrijf vormt, geen risico’s kunnen worden genomen. De aankoop van vee was bovendien moeilijk te financieren. De groei van de veebezetting is tot stilstand gekomen door de bijzondere omstandigheden waarmee hij te maken kreeg: de diergezondheidsproblemen, die nog lange tijd hebben nageijld, en het overlijden van zijn echtgenote. Appellant heeft ter onderbouwing van zijn stellingen een rapport van [naam 4] van 3 mei 2019 overgelegd. Hierin zijn drie scenario’s vergeleken: het eerste op basis van de oorspronkelijke plannen, zonder fosfaatrechten (A), het tweede op basis van aankoop van fosfaatrechten (B) en het derde uitgaande van reductie van de veestapel tot een bezetting conform het toegekende fosfaatrecht (C). Voor de scenario’s A en B is daarbij uitgegaan van een beoogde bezetting met 100 melkkoeien en 70 stuks jongvee. De conclusie van het rapport is dat scenario C leidt tot een structureel negatieve financieringsmarge die het voortbestaan van de onderneming bedreigt. 
        
        
        
          
            Het standpunt van verweerder 
          
        
        
      
    
    
      5.1
      Voorafgaand aan de zitting en ter zitting heeft verweerder te kennen gegeven aanleiding te zien alsnog tegemoet te komen aan het beroep op de knelgevallenregeling. Appellant voldoet indien wordt uitgegaan van de melkproductie over 2015 wel aan de 5% voorwaarde. Het fosfaatrecht dient wat verweerder betreft te worden vastgesteld op 4.007 kg (na toepassing van de generieke korting). Dit is gebaseerd op de referentiegegevens per 1 maart 2012, toen 68 melkkoeien, 58 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 48 stuks jongvee ouder dan 1 jaar aanwezig waren op het bedrijf. 
      
    
    
      5.2
      Verweerder heeft zijn standpunt dat geen sprake is van een individuele en buitensporige last gehandhaafd. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Appellant heeft een bewuste keuze gemaakt om door eigen aanfok te groeien naar het vergunde aantal dieren, omdat hij financieel niet in staat was om de capaciteit meteen ten volle te benutten en om dierziekte te voorkomen. Deze keuze komt voor het risico van appellant als ondernemer. Er is geen causaal verband tussen de niet gerealiseerde uitbreiding en de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. Het bedrijf heeft nooit de gewenste omvang bereikt. De financieel adviseur van de afdeling Bedrijfsfinancieringen van verweerder heeft het [naam 4] -rapport beoordeeld en deze komt tot de conclusie dat in de beoogde opzet voor een sluitende exploitatie, de bedrijfseconomisch noodzakelijke reserveringscapaciteit is losgelaten. Dit wil zeggen dat het bedrijf in de beoogde opzet (scenario A), zonder beperking door fosfaatrechten, onvoldoende continuïteitsperspectief heeft. Een verbetering van de technisch-economische resultaten zou ook in de situatie met de toegekende rechten kunnen zorgen voor een verbetering hiervan en een voldoende betaalcapaciteit.
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
    
    
      6.1
      Partijen zijn het eens geworden over de toepassing van de knelgevallenregeling en de daarmee samenhangende verhoging van het fosfaatrecht tot 4.007 kg. Vast staat dus dat het fosfaatrecht in het bestreden besluit te laag is vastgesteld. Reeds hierom slaagt het beroep. Ten aanzien van het beroep op artikel 1 van het EP overweegt het College als volgt. 
      
    
    
      6.2
      
        Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 
        9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
      
      
    
    
      6.3
      Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellant, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, r.o. 6.8.2).
      
    
    
      6.4
      Naar het oordeel van het College heeft appellant niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Het College overweegt hiertoe als volgt.
      
      
        6.4.1
        Appellant heeft al in 2009 geïnvesteerd in een nieuwe stal en tijdig de benodigde vergunningen verkregen voor een uitbreiding naar 100 melkkoeien en in ieder geval 70 stuks jongvee. Appellant heeft te maken gekregen met buitengewone en trieste omstandigheden, de dierziekte en het overlijden van zijn echtgenote. Hierdoor waren er op 2 juli 2015 minder dieren op het bedrijf, met een lagere fosfaatproductie. Dit is voor verweerder aanleiding geweest om de knelgevallenregeling toe te passen en het fosfaatrecht te verhogen. Het fosfaatrechtenstelsel leidt ertoe dat geen fosfaatrecht is verleend voor het verschil tussen het aantal dieren dat appellant uiteindelijk blijkens het aanvullend beroepschrift en het rapport wenst te houden (100 melkkoeien en 70 stuks jongvee) en het aantal melkkoeien waarvoor fosfaatrecht is verleend. Dit verschil leidt niet reeds tot de conclusie dat appellant een individuele en buitensporige last draagt. Het gestelde causale verband tussen het fosfaatrechtenstelsel en een last door het niet kunnen realiseren van de uitbreiding waarvoor is geïnvesteerd, is onvoldoende gebleken. In de jaren 2009-2015 heeft appellant niet kunnen groeien naar de beoogde omvang van 100 melkkoeien. Blijkens de cijfers in het [naam 4] -rapport heeft appellant in de jaren 2016 en 2017 nog steeds minder dieren gehouden dan aanwezig op de peildatum of op de alternatieve peildatum, 1 maart 2012. De dierziekte heeft, zoals toegelicht ter zitting, nog jaren na 2011 effect gehad. Dit heeft tot in 2018 geduurd, wat aanleiding is geweest voor verleasing van fosfaatrechten. Verweerder heeft erop gewezen dat appellant, uitgaande van de Gecombineerde Opgave 2019 met de gegevens per april 2019, ook dit jaar te maken zal krijgen met een onderschrijding. Het is dan ook de vraag of appellant minder dieren houdt dan waarvoor hij investeringen heeft gedaan ten gevolge van het fosfaatrechtenstelsel. Voor zover er, zoals appellant stelt, inmiddels meer dieren zijn op het bedrijf, geeft dit geen aanleiding voor een ander oordeel. 
        
      
      
        6.4.2
        De investering die appellant in 2014 is aangegaan, was bovendien deels ten behoeve van een luchtwasser voor de varkensstal. Deze lastenverzwaring houdt dus geen verband met de melkveetak. Voor zover het bedrijf van appellant daardoor kwetsbaarder werd voor de productiebeperkende maatregelen van het fosfaatrechtenstelsel geldt dat dit voortkomt uit de keuze voor twee bedrijfstakken en daarmee voor risico van appellant als ondernemer komt. 
        
      
      
        6.4.3
        Appellant heeft in 2014 ook nog geïnvesteerd in aanpassing van de jongveestal, nadat hij naar hij stelt een vergunning voor 139 (in plaats van voorheen 84) stuks jongvee had verkregen. Deze aanpassing heeft appellant gedaan in het zicht van de afschaffing van het melkquotumstelsel, in een periode dat appellant rekening moest houden met eventuele productiebeperkende maatregelen. Het College is niet gebleken dat appellant op dat moment geen andere keuze had kunnen maken, waardoor deze middelen beschikbaar waren gebleven om de gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel op te vangen. 
        
      
      
        6.4.4
        Zoals verweerder heeft betoogd, is de situatie van appellant niet vergelijkbaar met die aan de orde in de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:5). In die zaak speelde onder meer een rol dat de uitbreiding van de melkveetak als betrekkelijk moest worden beschouwd, gezien de gelijktijdige afstoting van de varkenstak. Daarvan is in het geval van appellant niet gebleken, het bedrijf van appellant is steeds gemengd gebleven. Alleen al daarom gaat de gemaakte vergelijking niet op.
        
        
          
            Slotsom 
          
        
        
      
    
    
      7.1
      Het beroep op artikel 1 van het EP slaagt niet. Nu verweerder het fosfaatrecht te laag heeft vastgesteld, zal het College het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 23, derde en zesde lid, van de Msw. Het College ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen en het fosfaatrecht van appellant vast te stellen op 4.007 kg. 
      
    
    
      7.2
      Het College veroordeelt verweerder in de door appellant gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.048,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het horen in bezwaar, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). Verweerder moet eveneens het door appellant betaalde griffierecht van € 170,- vergoeden. 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        herroept het primaire besluit en stelt het fosfaatrecht van appellant vast op 4.007 kg;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan appellant te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 2.048,-.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 december 2019.
    
    
    
    
      w.g. T.L. Fernig-Rocour	w.g. M.G. Ligthart