ECLI:NL:RBLIM:2023:6067, Rechtbank Limburg, 13-10-2023, ROE 21/1228
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2023-10-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verweerder heeft het verzoek van eisers om intrekking van een revisievergunning van vergunninghoudster afgewezen. Het daartegen ingestelde beroep is ongegrond. De rechtbank is van oordeel dat verweerder van zijn bevoegdheid tot intrekking van deze revisievergunning mocht afzien, omdat intrekking daarvan onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen (van vergunninghoudster).

RECHTBANK LIMBURG
  
  
    Zittingsplaats Roermond
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROE 21 / 1228 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 13 oktober 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser 1] , [eiser 2] , [eiser 3] , [eiser 4] , [eiser 5] en 
    
      
        
          [eiser 6] ,  allen uit [woonplaats] , eisers
      (gemachtigden: [eiser 1] en [naam gemachtigde 1] ),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van gedeputeerde staten van de provincie Limburg, verweerder 
    (gemachtigden: mr. E.H.J. Eussen, A.G.C. Posthumus en mr. J.J.A.G. Werkhoven).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [naam vergunninghoudster], uit [vestigingsplaats] (vergunninghoudster)
      (gemachtigde: mr. C.G.J.M. Termaat).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het besluit van verweerder van 6 april 2021 (bestreden besluit). Daarbij is hun verzoek, om de aan vergunninghoudster verleende omgevingsvergunning van 18 december 2012 voor het bouwen en uitbreiden van een varkensstal gedeeltelijk in te trekken, afgewezen. 
    
    
    
      1.1.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Vergunninghoudster heeft ook schriftelijk gereageerd. 
      
    
    
      1.2.
      
        De rechtbank heeft het beroep op 14 juni 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiser 1] , [eiser 2] , [eiser 5] , de gemachtigden van eisers, de gemachtigden van verweerder, [naam 1] , [naam 2] en 
        
          [naam 3] , namens vergunninghoudster, en de gemachtigde van vergunninghoudster. 
      
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het bestreden besluit
    
    2. Op 18 december 2012 heeft verweerder aan vergunninghoudster een revisievergunning (hierna ook: omgevingsvergunning) verleend voor de exploitatie van een varkenshouderij en een mestbe- en verwerkingsinstallatie aan de [adres 1] in [vestigingsplaats] . Deze vergunning is onder meer - voor zover van belang - verleend voor een uitbreiding van de varkenshouderij van 3.952 vleesvarkens naar 16.896 vleesvarkens. Voor die uitbreiding is vergund de bouw van een tweetal verdiepingsstallen (stallen 8 en 9) voor de huisvesting van alle vleesvarkens. Deze vergunning heeft betrekking op de activiteiten: het bouwen van een bouwwerk (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)), het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo) en het oprichten, veranderen of veranderen van de werking of het inwerking hebben van een inrichting (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo).
    
    3. Op 18 augustus 2020 hebben eisers verzocht de revisievergunning van 18 december 2012, voor de bouw en het in werking hebben van de vergunde veehouderij, in te trekken. 
    
    
      3.1.
      Bij het bestreden besluit, dat is voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), heeft verweerder, met toetsing aan artikel 2.33, tweede lid, onderdeel a, van de Wabo, de revisievergunning van 18 december 2012 voor het houden van 16.896 vleesvarkens in de stallen 8 en 9 niet ingetrokken en het verzoek van eisers dus afgewezen. Daaraan ligt een belangenafweging ten grondslag - zie onder 7 van de onderhavige uitspraak - en is met name van belang dat uit controles van de toezichthouder is gebleken dat er in oktober 2020 een aanvang is gemaakt met de bouw van zowel stal 8 als stal 9 door het storten van circa 800 m² gewapende betonvloer per te realiseren stal.
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Zijn eisers belanghebbenden?
      
    
    
    4. Voordat de rechtbank de beroepsgronden van eisers inhoudelijk kan beoordelen, ziet zij zich (ambtshalve) gesteld voor de vraag of eisers belanghebbenden zijn bij het bestreden besluit. Als eisers belanghebbenden zijn, dan zijn zij ontvankelijk in hun beroep en zal de rechtbank overgaan tot een inhoudelijke beoordeling van hun beroepsgronden. Als zij geen belanghebbenden zijn, dan zijn zij niet-ontvankelijk in hun beroep en komt de rechtbank niet meer toe aan een inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden. 
    
    5. De rechtbank is van oordeel dat alle eisers ontvankelijk zijn in hun beroep en heeft daartoe het volgende overwogen.
    
    
      5.1.
      Niet betwist is en de rechtbank stelt vast dat alle eisers zienswijzen hebben ingediend. Tussen partijen is niet in geschil en ook de rechtbank is van oordeel dat in ieder geval [eiser 2] , wonende aan de [adres 2] , en [eiser 5] , wonende aan de [adres 3] , belanghebbenden zijn: zij ondervinden gevolgen van enige betekenis (geurbelasting van 7,4-12 OUe/m³). Zij zijn daarmee ontvankelijk in hun beroep. Reeds gelet daarop is de rechtbank van oordeel dat het niet opportuun is om de (identieke) beroepen van de andere eisers niet-ontvankelijk te verklaren.
      
    
    
      5.2.
      Ten aanzien van de overige eisers overweegt de rechtbank bovendien het volgende. Volgens de kennisgeving over het ontwerpbesluit van 26 januari 2021 kon iedereen zienswijzen inbrengen. Zoals uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 4 mei 2021 onder 4.7, volgt, hebben niet-belanghebbenden in omgevingsrechtelijke zaken die zijn voorbereid met afdeling 3.4 van de Awb alleen toegang tot de bestuursrechter als in die zaak de kring van personen die een zienswijze naar voren mogen brengen op grond van het nationale recht is verruimd tot ‘een ieder’. Dan speelt, in het geval iemand zienswijzen heeft ingediend tegen het ontwerpbesluit, de vraag naar de belanghebbendheid geen rol. De rechtbank stelt vast dat verweerder in de onderhavige zaak afdeling 3.4 van de Awb heeft toegepast op basis van artikel 3.10, eerste lid, onder c, in samenhang met artikel 3.15, derde lid, van de Wabo. Gelet daarop en gelet op het feit dat eisers een zienswijze hebben ingediend, is de rechtbank van oordeel dat eisers als belanghebbenden zijn aan te merken. Dit was anders geweest als enkel ‘belanghebbenden’ zienswijzen konden indienen. Dat met de weigering om de omgevingsvergunning in te trekken geen feitelijke activiteiten worden vergund, zoals verweerder heeft betoogd, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat voormelde jurisprudentie in onderhavig geval niet van toepassing zou zijn, omdat degenen die belanghebbend zijn bij de verlening van de omgevingsvergunning, ook belanghebbend zijn bij de (weigering van de) intrekking van de omgevingsvergunning. 
      
    
    
      5.3.
      Uit het voorgaande volgt dat alle eisers ontvankelijk zijn in hun beroep. De rechtbank zal daarom hierna het beroep inhoudelijk beoordelen. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden die eisers tegen het bestreden besluit hebben aangevoerd.
      
      
        
          Was verweerder bevoegd de omgevingsvergunning in te trekken? 
        
      
      
      6. Eisers stellen zich op het standpunt dat verweerder het recht en ook de plicht heeft de omgevingsvergunning in te trekken, aangezien de omgevingsvergunning voor het bouwen al lang verlopen is en een milieuvergunning, gezien de actualisatieplicht, niet 15 jaar ongebruikt geldig kan blijven. Tevens strookt de omgevingsvergunning niet met de plannen van vergunninghoudster. Eisers stellen verder dat geen echte afweging van belangen tussen vergunninghoudster en omwonenden heeft plaatsgevonden, in ieder geval is die niet terug te vinden in het bestreden besluit. Het aanleggen van funderingen waar vergunninghoudster mee is gestart, is niet passend in de door haar uitgesproken plannen. De investering moet dan ook volgens eisers gezien worden als een impulsieve reactie op het ingediende verzoek om intrekking en mag als zodanig niet meegenomen worden bij de belangenafweging. De vergunning is in 2012 verleend en al die tijd niet gebruikt en diende daarmee geen enkel doel. De veehouderij zal pas op zijn vroegst over 15 jaar worden opgericht. Tot slot stellen eisers dat de houding van vergunninghoudster, die ook volgens verweerder een structurele overtreder is van vergunningen en regels, meegewogen moet worden in de besluitvorming. 
      
      7. Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat alhoewel de driejarentermijn en de 26 weken termijn (bouwactiviteiten) weliswaar ruim zijn verstreken, recentelijk een aanvang is gemaakt met het realiseren van beide stallen met gebruikmaking van de daartoe verleende vergunning. Deze omstandigheid dient volgens verweerder betrokken te worden bij de vraag of verweerder in redelijkheid zou kunnen overgaan tot de intrekking van de vergunning en de belangenafweging die in dat kader moet worden gemaakt. Verweerder acht het op dit moment niet opportuun om de verleende vergunning (bouw en oprichten en in werking hebben veehouderijactiviteiten) in te trekken, omdat  recentelijk hiervan gebruik gemaakt is. Hierbij merkt verweerder bovendien op dat met de eerste fase omgevingsvergunning van 14 mei 2020 de reeds vergunde veehouderijactiviteiten ambtshave zijn geactualiseerd aan de best beschikbare technieken (BBT). In zoverre kan dus niet worden gesteld dat de verleende vergunning voor de veehouderij niet meer up to date zou zijn en daarom ingetrokken zou moeten worden. Uit het storten van de funderingen en het daarbij horende graafwerk in de omvang waarmee dit heeft plaatsgevonden - verwezen wordt naar foto’s - heeft vergunninghoudster laten zien wel degelijk gebruik te willen maken van de aan haar vergunde activiteiten. Uit telefonisch contact met vergunninghoudster van maart 2021 is gebleken dat een aannemingsovereenkomst is gesloten met een aannemersbedrijf tot het bouwen van de stallen. Nu de bouw van de stallen afhankelijk is van externe financiering en deze weer afhankelijk is van het onherroepelijk worden van de eerste fase omgevingsvergunning van 14 mei 2020, kan er niet aan één stuk doorgebouwd worden, omdat louter eigen financiële middelen dienen te worden aangesproken. De vermeende schijnvertoning waarvan eisers vergunninghoudster verdenken, kan verweerder niet staven.  
      
      8. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is - en ook is de rechtbank het tegendeel niet gebleken - dat verweerder op grond van artikel 2.33, tweede lid, onder a, van de Wabo bevoegd is om, zowel voor de bouw- als de milieuactiviteit, de omgevingsvergunning van 18 december 2012 in te trekken. In artikel 2.33, tweede lid, onder a, van de Wabo is bepaald dat het bevoegd gezag de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk kan intrekken, voor zover: gedurende drie jaar, dan wel indien de vergunning betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a onderscheidenlijk b of g, gedurende 26 weken, geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning. Vast staat dat al langer dan drie jaar geen varkens worden gehouden in de inrichting van vergunninghoudster en dat deze er op dit moment nog steeds niet zijn. Ook staat, als niet betwist, vast dat pas in oktober 2020 een aanvang is gemaakt met de bouw van zowel stal 8 als stal 9, zodat meer dan 26 weken geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning. Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank verweerders bevoegdheid tot intrekking in beginsel gegeven.
      
      
        
          Mocht verweerder afzien van het intrekken van de omgevingsvergunning?
        
      
      
      9. De rechtbank overweegt voorts dat, gelet op de formulering van artikel 2.33, tweede lid, van de Wabo en volgens vaste rechtspraak, de intrekking van een omgevingsvergunning geen verplichting maar een bevoegdheid is. Bij de toepassing van die bevoegdheid heeft verweerder beleidsruimte. De rechtbank toetst of verweerder in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. Bij toepassing van deze bevoegdheid moeten alle relevante belangen worden meegenomen en tegen elkaar afgewogen. Daartoe behoren, naast de door het bestuursorgaan gestelde belangen, waaronder de bescherming van de planologische-, stedenbouwkundige- en welstandsinzichten, ook de (financiële) belangen van de vergunninghoudster (onevenredigheid). Daarbij mag in aanmerking worden genomen of het niet tijdig gebruik maken van de vergunning aan de vergunninghoudster is toe te rekenen. De enkele omstandigheid dat de houder van een omgevingsvergunning niet aannemelijk weet te maken dat hij deze alsnog binnen korte termijn zal benutten, is voldoende om de intrekking van een ongebruikte omgevingsvergunning te rechtvaardigen.
      
      10. Naar het oordeel van de rechtbank geeft hetgeen door eisers is aangevoerd geen concrete aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerder geen deugdelijke belangenafweging heeft verricht. De (milieu)belangen van eisers zijn meegewogen in de procedure over de revisievergunning van 18 december 2012 en kunnen in deze procedure niet (nogmaals) aan de orde komen. Het gaat in het onderhavige geval namelijk niet om een toekenning van een nieuw recht waartegen de belangen van eisers zich kunnen verzetten, maar om de vraag of een bestaand recht moet worden afgenomen van vergunninghoudster. Ook is bij de onherroepelijke omgevingsvergunning eerste fase van 14 mei 2020 de omgevingsvergunning van 18 december 2012 geactualiseerd aan de BBT, zodat het milieubelang, voor zover dit bij de onderhavige intrekkingsgrond (geen gebruik maken van de vergunning) al relevant is, zich niet verzet tegen het niet intrekken daarvan.  
      
        De rechtbank overweegt voorts, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van
        2 maart 2022, dat verweerder in het bestreden besluit terecht heeft betrokken dat vergunninghoudster na het ontstaan van de bevoegdheid tot intrekking van de omgevingsvergunning nog handelingen heeft verricht met gebruikmaking van de vergunning. In die uitspraak is door de Afdeling overwogen dat de omstandigheid dat na het ontstaan van de bevoegdheid tot intrekking nog handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning, een omstandigheid is die betrokken dient te worden bij de vraag of het met de intrekking van de vergunning gediende doel onevenredig is in verhouding tot de belangen van de vergunninghouder. De -niet betwiste- door vergunninghoudster verrichte bouwwerkzaamheden bestaande uit het storten van de funderingen en het daarbij horende graafwerk zijn niet marginaal van aard en de rechtbank heeft geen reden om aan te nemen dat vergunninghoudster geen verder gebruik zal maken van de omgevingsvergunning. Immers, op 18 augustus 2020 heeft vergunninghoudster een aanneemovereenkomst gesloten met een aannemer voor de nieuwbouw van de vleesvarkensstallen en ter zitting is door vergunninghoudster verklaard dat zij nog bezig is met het bouwen van de stallen, maar dat dit gefaseerd gaat vanwege de financiële situatie van vergunninghoudster. De stelling van eisers dat de houding van vergunninghoudster (die structureel vergunningen en regels overtreedt) meegewogen moet worden in de besluitvorming, volgt de rechtbank niet. Daargelaten dat verweerder in zijn verweerschrift stelt dat die beweerdelijke houding van vergunninghoudster niet kan worden gestaafd, hoefde verweerder deze gestelde structurele overtredingen niet in de belangenafweging te betrekken, omdat dit geen relevant belang betreft dat moet worden meegenomen bij de beslissing over intrekking. De stelling van eisers dat vergunninghoudster niet heeft gereageerd op verweerders verzoek om een reactie / zienswijze op het verzoek tot intrekking maakt dit niet anders omdat dit a) geen verplichting is, b) vergunninghoudster in beroep heeft gereageerd en c) niet valt in te zien dat eisers hierdoor in hun belangen zijn geschaad. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
      11. De rechtbank is, gelet op het voorgaande, van oordeel dat verweerder mocht afzien van de intrekking van de revisievergunning (omgevingsvergunning) van 18 december 2012, omdat intrekking daarvan onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.
      
      
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      12.	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit, te weten de afwijzing van het intrekkingsverzoek, in stand blijft. Eisers krijgen het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.G.H. Seerden, voorzitter, mr. G.J. Krens en
      mr. A. Snijders, leden, in aanwezigheid van mr. P.M. van den Brekel, griffier. 
      De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 oktober 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 13 oktober 2023
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    ECLI:NL:RVS:2021:953.
  
  
    Zie de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1986.
  
  
     Zie onder meer de uitspraken van de Afdeling van 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1892 en
    2 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2110.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:641.