ECLI:NL:RVS:2022:578, Raad van State, 23-02-2022, 202100966/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-02-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 november 2019 heeft het dagelijks bestuur van Waterschap De Dommel de legger waterberging 2019 vastgesteld. [appellant] heeft een melkveebedrijf aan de [locatie A] in Goirle. Hij is eigenaar van onder meer een aantal percelen aan weerskanten van de Poppelsche Leij, ten westen van de Turnhoutsebaan onder Goirle. Deze percelen maken deel uit van het melkveebedrijf. Aan deze percelen is in het geldende bestemmingsplan "Buitengebied Goirle" een agrarische bestemming toegekend. Het dagelijks bestuur heeft bij besluit van 26 november 2019 de legger waterberging 2019 vastgesteld en daarop delen van deze percelen opgenomen als bergingsgebied met de aanduiding ‘natuurlijk overstromingsgebied’. [appellant] kan zich hiermee niet verenigen, omdat deze percelen in het bestemmingsplan niet voor waterstaatkundige doeleinden zijn bestemd.

202100966/1/R1.
    Datum uitspraak: 23 februari 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Goirle,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­Brabant van 24 december 2020 in zaak nr. 20/161 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het dagelijks bestuur van Waterschap De Dommel.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 november 2019 heeft het dagelijks bestuur de legger waterberging 2019 vastgesteld.
    Bij uitspraak van 24 december 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het dagelijks bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 november 2021, waar [appellant], bijgestaan door ir. L.J. Vollebregt, is verschenen. Voorts is het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. V.J. Rakovitch, advocaat te 's-Hertogenbosch, en M. Strikker, gehoord.
    Overwegingen
    1.       [appellant] heeft een melkveebedrijf aan de [locatie A] in Goirle. Hij is eigenaar van onder meer een aantal percelen aan weerskanten van de Poppelsche Leij, ten westen van de Turnhoutsebaan onder Goirle. Deze percelen maken deel uit van het melkveebedrijf. Aan deze percelen is in het geldende bestemmingsplan "Buitengebied Goirle" een agrarische bestemming toegekend. Het dagelijks bestuur heeft bij besluit van 26 november 2019 de legger waterberging 2019 (hierna: de legger) vastgesteld en daarop delen van deze percelen opgenomen als bergingsgebied met de aanduiding ‘natuurlijk overstromingsgebied’. [appellant] kan zich hiermee niet verenigen, omdat deze percelen in het bestemmingsplan niet voor waterstaatkundige doeleinden zijn bestemd.
    2.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    3.       De rechtbank heeft overwogen dat uit de definitie van een bergingsgebied, zoals opgenomen in artikel 1.1 van de Waterwet, kan worden afgeleid dat een gebied pas een bergingsgebied is als dat gebied als gebied voor waterstaatkundige doeleinden is bestemd en op de legger is opgenomen. Dit heeft volgens de rechtbank tot gevolg dat de rechtsgevolgen die de Waterwet aan de opname op de legger verbindt, zich pas voordoen als het bergingsgebied zowel in het bestemmingsplan als zodanig is bestemd als op de legger is opgenomen. Naar het oordeel van de rechtbank kan uit artikel 1.1 van de Waterwet, nog daargelaten dat dit slechts een definitiebepaling is, niet worden afgeleid dat een bergingsgebied eerst in een bestemmingsplan moet zijn opgenomen voordat het op een legger mag worden opgenomen.
    4.       [appellant] is het niet eens met dit oordeel van de rechtbank omdat volgens hem de Waterwet zich verzet tegen het opnemen van een gebied als  bergingsgebied op een legger zolang dit gebied niet als een bergingsgebied in een bestemmingsplan is bestemd. Het bestemmen van het gebruik van gronden vindt immers plaats in het bestemmingsplan, bij de vaststelling waarvan niet alleen waterstaatkundige belangen worden betrokken, maar ook alle andere ruimtelijke belangen, waaronder die van de grondeigenaren/grondgebruikers. [appellant] wijst ter onderbouwing van zijn standpunt op de memorie van toelichting bij de Waterwet (Kamerstukken II 2006/07, 30 818, nr. 3). Verder voert [appellant] aan dat het dagelijks bestuur zelf bij de vaststelling van de eerste legger waterberging in 2013 naar aanleiding van zijn zienswijze het standpunt heeft ingenomen dat zijn percelen niet voor opneming op de legger in aanmerking komen, omdat deze niet als zodanig in het bestemmingsplan zijn bestemd. Het op de legger waterberging 2019 opnemen van zijn percelen als bergingsgebied verdraagt zich niet met dit eerder ingenomen standpunt. [appellant] stelt verder dat als zijn percelen in het nog op te stellen bestemmingsplan worden bestemd voor waterstaatkundige doeleinden, hij tegen dat vaststellingsbesluit een aantal inhoudelijk gronden zal richten, waaronder het bezwaar dat een deel van zijn gronden niet als een natuurlijk overstromingsgebied kan worden aangemerkt, omdat deze gronden niet het risico lopen vaker dan eenmaal per tien jaar te overstromen. Ook voert [appellant] aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het opnemen op de legger van een natuurlijk overstromingsgebied al rechtsgevolgen heeft op grond van de regelgeving van het waterschap, waaronder de Keur. Hij vreest dat in de dagelijkse praktijk van het waterschap de legger tot uitgangspunt zal worden genomen en zijn percelen op grond daarvan door toezichthouders als bergingsgebied zullen worden beschouwd.
    5.       Het dagelijks bestuur heeft toegelicht dat, anders dan in 2013 het geval was, in artikel 3.35 van de Interim omgevingsverordening Noord-Brabant instructieregels zijn opgenomen, die bescherming moeten bieden tegen ruimtelijke ontwikkelingen die nadelig zijn voor het waterbergend vermogen van het regionaal waterbergingsgebied en waaraan gemeenten hun bestemmingsplannen moeten aanpassen. Bij deze verordening hoort een door gedeputeerde staten van Noord-Brabant in overleg met het waterschap vastgestelde kaart waarop de begrenzing van het regionale waterbergingsgebied is aangegeven. Gelet op het kaartmateriaal weten gemeenten welke begrenzing van de bergingsgebieden noodzakelijk is voor behoud van het waterbergend vermogen van het gebied. Anders dan andere betrokken gemeenten, blijft de gemeente Goirle achter met het aanpassen van het bestemmingsplan, zodat op de leggerkaart een hiaat was ontstaan.  Het dagelijks bestuur heeft zich verder op het standpunt gesteld dat in de definitiebepaling van artikel 1.1. van de Waterwet weliswaar een koppeling is gelegd tussen het ruimtelijk ordeningsrecht en het waterrecht, maar dat een wettelijke grondslag voor een bepaalde volgorde van de vaststelling van een bestemmingsplan en van de legger ontbreekt. In 2013 heeft het dagelijks bestuur ervoor gekozen de opneming van de bergingsgebieden op de legger volgend te doen zijn op de vaststelling van het bestemmingsplan, maar de reden daarvoor was dat toen nog geen instructieregels met bijbehorende kaartmateriaal ter zake van de regionale waterberging waren opgenomen in de provinciale verordening. Deze situatie doet zich met de inmiddels van kracht zijnde Interim omgevingsverordening nu niet meer voor. Tot slot wijst het dagelijks bestuur erop dat met de opneming op de legger nog geen sprake is van een bergingsgebied, waarop de duldplicht van artikel 5.26 Waterwet rust en waarvoor de regels uit de Keur gelden. Het bestreden besluit heeft dan ook voor [appellant] geen rechtsgevolgen totdat het bergingsgebied in een bestemmingsplan wordt opgenomen.
    6.       Uit de definitiebepaling van artikel 1.1, eerste lid, van de Waterwet volgt dat pas sprake is van een bergingsgebied als het gebied krachtens de Wet ruimtelijke ordening voor waterstaatkundige doeleinden is bestemd en ook op de legger als bergingsgebied is opgenomen. Dit betekent dat er twee verschillende besluitvormingsprocedures moeten worden doorlopen alvorens sprake is van een bergingsgebied waarvoor de duldplicht van artikel 5.26 van de Waterwet en de regels van de Keur gelden. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat in de Waterwet niet dwingend is voorgeschreven dat een bergingsgebied eerst in een bestemmingsplan moet zijn opgenomen voordat het op een legger mag worden opgenomen. Het dagelijks bestuur heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat de Waterwet er niet aan in de weg staat dat de percelen van [appellant] als bergingsgebied met de aanduiding ‘natuurlijk overstromingsgebied’ op de legger als onderdeel van het regionaal waterbergingsgebied worden opgenomen, ook al zijn deze nog niet als zodanig in het bestemmingsplan bestemd. Dat deze percelen bij de vaststelling van de eerste legger waterberging in 2013 daarop nog niet waren opgenomen in afwachting van de ruimtelijke inpassing in een bestemmingsplan, leidt niet tot een ander oordeel. Het dagelijks bestuur heeft daarvoor een redelijke verklaring gegeven, namelijk dat de provinciale verordening toen nog niet voorzag in instructieregels met kaartmateriaal ter zake van het regionale waterbergingsgebied, zoals ten tijde van de vaststelling van de legger waterberging 2019 wel het geval was.
    7.       Uit het voorgaande volgt dat het dagelijks bestuur de percelen van [appellant] op de legger kon opnemen voorafgaande aan de opneming daarvan in een bestemmingsplan. Uit het voorgaande volgt ook dat zolang die percelen niet tevens in het bestemmingsplan als bergingsgebied zijn bestemd, ervan moet worden uitgegaan dat de gronden van [appellant] nog geen bergingsgebied in de zin van de Waterwet of de Keur zijn en dat dan ook op grond van die bepalingen, anders dan hij vreest, niet handhavend kan worden opgetreden. [appellant] kan zijn inhoudelijke bezwaren tegen de aanwijzing van zijn gronden als bergingsgebied, waaronder zijn bezwaar dat het overstromingsrisico een bestemming van zijn gronden voor waterstaatkundige doeleinden niet rechtvaardigt, in de procedure over het bestemmingsplan nog naar voren brengen.
    Het betoog slaagt niet.
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling zal daarom de aangevallen uitspraak bevestigen.
    9.       Het dagelijks bestuur hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Boer, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 23 februari 2022
     
    BIJLAGE
     
    Waterwet
    Artikel 1.1:
    In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald, verstaan onder:
    […]
    bergingsgebied: krachtens de Wet ruimtelijke ordening voor waterstaatkundige doeleinden bestemd gebied, niet zijnde een oppervlaktewaterlichaam of onderdeel daarvan, dat dient ter verruiming van de bergingscapaciteit van een of meer watersystemen en ook als bergingsgebied op de legger is opgenomen;
    […]
    waterstaatswerk: oppervlaktewaterlichaam, bergingsgebied, waterkering of ondersteunend kunstwerk;
    Artikel 5.1:
    1. De beheerder draagt zorg voor de vaststelling van een legger, waarin is omschreven waaraan waterstaatswerken naar ligging, vorm, afmeting en constructie moeten voldoen. Van de legger maakt deel uit een overzichtskaart, waarop de ligging van waterstaatswerken en daaraan grenzende beschermingszones staat aangegeven.
    […]
    Artikel 5.26
    Rechthebbenden ten aanzien van onroerende zaken, gelegen in of deel uitmakend van een oppervlaktewaterlichaam of bergingsgebied, zijn gehouden wateroverlast en overstromingen ten gevolge van de afvoer of tijdelijke berging van oppervlaktewater te dulden.
    Keur Waterschap De Dommel 2015
    Artikel 1.1 (Begripsomschrijvingen):
    In deze Keur en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald, verstaan onder:
    […]
    d. bergingsgebied: een krachtens de Wet ruimtelijke ordening voor waterstaatkundige doeleinden bestemd gebied, niet zijnde een oppervlaktewaterlichaam of onderdeel daarvan, dat dient ter verruiming van de bergingscapaciteit van een of meer watersystemen en ook als bergingsgebied in de legger is opgenomen;
    Artikel 3.2 (Vergunning bergingsgebieden):
    "1. Het is verboden zonder vergunning gebruik te maken van een bergingsgebied door daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder;
    a. het maaiveld te verhogen;
    b. waterkerende constructies aan te brengen, te wijzigen of te verwijderen;
    c. bouwwerken aan te brengen of te wijzigen."
    Interim omgevingsverordening Noord-Brabant
    Artikel 3.35 Regionale waterberging
    1. Een bestemmingsplan van toepassing op Regionale waterberging strekt mede tot behoud van het waterbergend vermogen van dat gebied.
    2. Een bestemmingsplan als bedoeld in het eerste lid:
    a. bepaalt dat uitsluitend het oprichten van een gebouw ten dienste van de waterberging is toegestaan met een maximale bouwhoogte van 2 meter;
    b. stelt beperkingen aan het ophogen van gronden en het aanbrengen of wijzigen van kaden, voor zover deze activiteiten niet worden uitgevoerd in het kader van normaal beheer en onderhoud.
    3. Een bestemmingsplan kan bouwwerken, geen gebouwen zijnde, toestaan als het plan een onderbouwing bevat dat hierdoor het waterbergend vermogen van het gebied niet wordt belemmerd.