ECLI:NL:RVS:2023:1141, Raad van State, 22-03-2023, 202006302/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-03-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 juli 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Moerdijk Maltha onder oplegging van een dwangsom gelast om twee overtredingen te beëindigen en beëindigd te houden. Maltha is gevestigd op het perceel Glasweg 7 te Heijningen en richt zich op de voorbereiding van de recycling van glasafval. Op het perceel wordt onder andere glasafval, glasproduct, KSP (Keramiek, Steen en Porselein) en KSP-glas opgeslagen. Bij besluit van 1 oktober 2018 heeft het college aan Maltha op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, c en e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht een omgevingsvergunning verleend ten behoeve van de bedrijfsvoering. Het college heeft in dit besluit maatwerkvoorschriften gesteld om stofemissie te voorkomen. In maatwerkvoorschrift 7.2.2 is ten aanzien van stofemissie het volgende bepaald: "Ter plaatse van de rijpaden, uitpandige opslagen van (niet) inert glas(afval) en overslagactiviteiten van (niet) inert glas(afval) dienen maatregelen te worden getroffen (bijvoorbeeld door te sproeien, te benevelen, af te dekken etc.) zodat geen visuele stofemissie optreedt op 2 meter van de bron."

202006302/1/R4.
    Datum uitspraak: 22 maart 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Maltha Glasrecycling Nederland B.V. (hierna: Maltha), gevestigd te Heijningen, gemeente Moerdijk,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-­West­-Brabant van 15 oktober 2020 in zaak nr. 20/362 in het geding tussen:
    Maltha
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Moerdijk.
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 juli 2019 heeft het college Maltha onder oplegging van een dwangsom gelast om twee overtredingen te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij besluit van 5 december 2019 heeft het college het door Maltha daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 3 juli 2019 gedeeltelijk herroepen door één van de twee lasten, betreffende het in de buitenlucht emitteren van afgezogen lucht uit de fabriekshal, in te trekken.
    Bij besluit van 23 april 2020 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van de door Maltha verbeurde dwangsom van € 2.000,00.
    Bij uitspraak van 15 oktober 2020 heeft de rechtbank het door Maltha tegen het besluit van 5 december 2019 en het besluit van 23 april 2020 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Maltha hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Maltha heeft nadere stukken ingediend.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    Bij besluit van 19 mei 2022 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van de door Maltha verbeurde dwangsommen van € 4.000,00.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 september 2022, waar Maltha, vertegenwoordigd door mr. A. Danopoulos, advocaat te Rotterdam, [gemachtigde A], [gemachtigde B] en [gemachtigde C], allen werkzaam bij Maltha, en het college, vertegenwoordigd door S. de Groot en P. Dikmans, beiden werkzaam bij de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Maltha is gevestigd op het perceel Glasweg 7 te Heijningen (hierna: het perceel) en richt zich op de voorbereiding van de recycling van glasafval. Op het perceel wordt onder andere glasafval, glasproduct, KSP (Keramiek, Steen en Porselein) en KSP-glas opgeslagen. Bij besluit van 1 oktober 2018 heeft het college aan Maltha op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, c en e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) een omgevingsvergunning verleend ten behoeve van de bedrijfsvoering. Het college heeft in dit besluit maatwerkvoorschriften gesteld om stofemissie te voorkomen. In maatwerkvoorschrift 7.2.2 is ten aanzien van stofemissie het volgende bepaald: "Ter plaatse van de rijpaden, uitpandige opslagen van (niet) inert glas(afval) en overslagactiviteiten van (niet) inert glas(afval) dienen maatregelen te worden getroffen (bijvoorbeeld door te sproeien, te benevelen, af te dekken etc.) zodat geen visuele stofemissie optreedt op 2 meter van de bron."
    Een toezichthouder van de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant heeft tijdens een controle op 18 februari 2019 geconstateerd dat in het silogebouw op het perceel veel stof aanwezig is, dat op sommige plaatsen vele centimeters dik is. Ook lijkt het er volgens de toezichthouder op dat er naast waternevel stof naar buiten komt via een deur van het silogebouw. Auto’s in de directe omgeving van het bedrijf waren bedekt met een laag stof, aldus de toezichthouder. Op 23 april 2019 heeft een toezichthouder geconstateerd dat op het perceel een berg met glasstof aanwezig was, die niet was gesproeid of afgedekt. De stof verwaaide bij een windvlaag in westelijke richting. Ook werd er volgens de toezichthouder op het perceel een schip beladen, wat voor behoorlijk wat stof zorgde in westelijke richting.
    Naar aanleiding van deze controles heeft het college bij besluit van 3 juli 2019 aan Maltha twee lasten onder dwangsom opgelegd. De eerste last betreft het beëindigen en beëindigd houden van de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo. De tweede last betreft het beëindigen en beëindigd houden van de overtreding inhoudende handelen in strijd met maatwerkvoorschrift 7.2.2. Het college heeft aan de tweede last een dwangsom verbonden van € 2.000,- per constatering (maximaal één constatering per dag) met een maximum van € 10.000,-. Bij besluit van 5 december 2019 heeft het college de eerste last ingetrokken en de tweede last in stand gelaten.
    Maltha kan zich niet verenigen met de uitspraak van de rechtbank. Volgens Maltha kleven er gebreken aan het besluit van 3 juli 2019. Ook is volgens Maltha de dwangsom niet verbeurd, omdat de last volgens haar niet is overtreden.
    Bij besluit van 19 mei 2022 heeft het college besloten opnieuw over te gaan tot invordering van een tweetal verbeurde dwangsommen. Dit besluit is volgens Maltha ook gebrekkig.
    2.       Gelet op artikel 5:39 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft het hoger beroep van Maltha mede betrekking op het invorderingsbesluit van 19 mei 2022.
    Hoger beroep
    Rechtmatigheid van het gehandhaafde voorschrift
    3.       Maltha betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat maatwerkvoorschrift 7.2.2 evident onrechtmatig is en dat het college daarom bij besluit van 5 december 2019 de last onder dwangsom die betrekking heeft op het overtreden van dat voorschrift, niet in stand had mogen laten. Hiertoe voert zij aan dat de door het college gekozen grondslag voor dit voorschrift, namelijk artikel 2.7 lid 2 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit), niet de mogelijkheid biedt om maatwerkvoorschriften te stellen afwijkend van het bepaalde in artikel 3.32 van het Activiteitenbesluit. Ook voert Maltha hiertoe aan dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet de juiste procedure heeft gevolgd voor de vaststelling van het maatwerkvoorschrift 7.2.2. Volgens Maltha heeft het college in strijd gehandeld met het rechtszekerheidsbeginsel door het voorschrift in de revisievergunning op te nemen, omdat onduidelijk is welk wettelijk kader van toepassing is op de vaststelling, wijziging en handhaving van dit voorschrift. Ook is maatwerkvoorschrift 7.2.2. volgens Maltha rechtsonzeker omdat dit maatwerkvoorschrift volgens haar voor wat betreft de opslag van inerte goederen een maatwerkvoorschrift lijkt te zijn, maar voor wat betreft de opslag van niet-inerte goederen een vergunningvoorschrift lijkt te zijn. Daardoor is volgens haar onduidelijk op welke bevoegdheidsgrondslag maatwerkvoorschrift 7.2.2. rust. Tot slot voert Maltha aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het voorschrift daarnaast evident onrechtmatig is omdat dit voorschrift in strijd is met artikel 8.42 van de Wet milieubeheer (hierna: de Wm), artikel 8.40, tweede lid, van de Wm en artikel 2.7, leden 3 tot en met 8, van het Activiteitenbesluit doordat de toelichting die op grond van deze bepalingen is vereist, ontbreekt.
    3.1.    Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling kunnen voorschriften waartegen beroep heeft opengestaan, worden gehandhaafd zonder dat alsnog de vraag behoeft te worden beantwoord of die voorschriften rechtmatig zijn vastgesteld. Het belang van de rechtszekerheid, dat ermee is gediend dat van de rechtsgeldigheid van voorschriften wordt uitgegaan als deze niet zijn herroepen of vernietigd in de daarvoor bedoelde bezwaar- of beroepsprocedure, verlangt dat voorschriften die in rechte onaantastbaar zijn geworden handhaafbaar zijn. De Afdeling wijst in dit verband op haar uitspraken die zijn genoemd in noot 40 van de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven van 22 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2557. Dit zijn de uitspraken van 8 september 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AQ9954, 24 januari 2007, ECLI:NL:RVS:2007:AZ6851, en 7 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV8064. Een uitzondering op de regel dat rechtens onaantastbare voorschriften afdwingbaar zijn, is evenwel niet uitgesloten indien wordt vastgesteld dat evident is dat dit voorschrift niet gesteld had mogen worden (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 januari 2007, ECLI:NL:RVS:2007:AZ6851). Dit zogenoemde evidentiecriterium houdt in dat er bij voorbaat, zonder dat daartoe nader onderzoek is vereist, dan wel slechts na summier onderzoek, geen twijfel over bestaat dat het desbetreffende voorschrift niet gesteld had mogen worden.
    3.2.    De Afdeling is van oordeel dat wat Maltha heeft aangevoerd, niet kan leiden tot het oordeel dat maatwerkvoorschrift 7.2.2 evident onrechtmatig is. De argumenten die Maltha heeft aangevoerd, hebben betrekking op de grondslag van dit maatwerkvoorschrift. Maltha stelt de vraag aan de orde of dit maatwerkvoorschrift in relatie tot de daaraan ten grondslag liggende bevoegdheid, wel op deze wijze in de vergunning mocht worden opgenomen. Deze argumenten leiden in dit geval niet bij voorbaat, zonder dat daartoe nader onderzoek is vereist, dan wel slechts na summier onderzoek, tot de conclusie dat er geen twijfel bestaat dat het voorschrift niet gesteld had mogen worden.
    Het betoog slaagt niet.
    Duidelijkheid van de last
    4.       Maltha betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in het besluit van 3 juli 2019 onvoldoende heeft verduidelijkt hoe Maltha zou kunnen voldoen aan de opgelegde last.
    4.1.    Artikel 5:32a, eerste lid, van de Awb, luidt: "Een last onder dwangsom omschrijft de te nemen herstelmaatregelen."
    4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in haar uitspraken van 22 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2795 en 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:169) vereist het rechtszekerheidsbeginsel dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen.
    4.3.    Op 18 februari 2019 heeft het college geconstateerd dat de rijpaden op het buitenterrein waren bedekt met stof. Ook ontstond er stofemissie naar buiten toe tijdens de verlading van vrachtauto’s in het silogebouw en bij het ontdoen van het vulgat van een geladen vrachtauto van glasdeeltjes op het buitenterrein.
    Maltha is na deze constateringen bij besluit van 3 juli 2019 gelast de overtreding van maatwerkvoorschrift 7.2.2 te beëindigen en beëindigd te houden. De dwangsom wordt verbeurd zodra een nieuwe overtreding van dat voorschrift wordt geconstateerd.
    In beginsel kan een bevoegd gezag kiezen voor een last die aansluit bij de formulering van het overtreden voorschrift. In dit geval is dat naar het oordeel van de Afdeling echter anders. Maatwerkvoorschrift 7.2.2 verbiedt bij de daarin genoemde locaties en activiteiten in de inrichting iedere visuele stofemissie op 2 meter of meer van de bron. Weliswaar noemt het maatwerkvoorschrift maatregelen die daartoe getroffen zouden kunnen worden, maar het betreft slechts voorbeelden, die niet afdoen aan de in het maatwerkvoorschrift opgenomen strikte resultaatsverplichting dat geen visuele stofemissie optreedt op 2 meter of meer van de bron. Gelet op de bedrijfsvoering van Maltha, zoals vergund door het college met de aan Maltha verleende omgevingsvergunning, kan niet worden uitgesloten dat Maltha, zelfs als zij alle als voorbeeld genoemde maatregelen treft, toch niet voldoet aan de strikte resultaatsverplichting in het maatwerkvoorschrift en dus, ondanks het treffen van al die maatregelen, de opgelegde last overtreedt en een dwangsom verbeurt. De rechtszekerheid vereist in dit geval een expliciete vermelding in de last wat door Maltha moet worden gedaan of nagelaten om verbeurte van een dwangsom te voorkomen. Het college heeft dit nagelaten.
    De last is dus onvoldoende duidelijk. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat de last wel voldoende duidelijk is.
    Het betoog slaagt.
    5.       Gelet op wat hiervoor is overwogen, komt de Afdeling niet toe aan een beoordeling van de andere gronden die Maltha heeft aangevoerd.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, verklaart de Afdeling het beroep tegen het besluit van 5 december 2019 gegrond. Het besluit van 5 december 2019 dient te worden vernietigd, voor zover daarin de last betreffende het beëindigen en beëindigd houden van de overtreding inhoudende handelen in strijd met maatwerkvoorschrift 7.2.2, in stand is gelaten. De Afdeling zal met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb het besluit van 3 juli 2019 herroepen voor zover het de hiervoor genoemde last betreft en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 5 december 2019. Het beroep tegen het invorderingsbesluit van 23 april 2020 is gegrond. Het invorderingsbesluit van 23 april 2020 dient te worden vernietigd. Ook het beroep tegen het invorderingsbesluit van 19 mei 2022 is gegrond. Dit besluit dient te worden vernietigd.
    7.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van Maltha Glasrecycling B.V. gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 15 oktober 2020 in zaak nr. 20/362;
    III.      verklaart het beroep van Maltha Glasrecycling B.V. tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Moerdijk van 5 december 2019, kenmerk 19022122, gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Moerdijk van 5 december 2019, kenmerk 19022122, voor zover daarin de last betreffende het beëindigen en beëindigd houden van de overtreding, inhoudende handelen in strijd met maatwerkvoorschrift 7.2.2, in stand is gelaten;
    V.       herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Moerdijk van 3 juli 2019 in zoverre;
    VI.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaatst treedt van het vernietigde deel van het besluit van 5 december 2019, kenmerk 19022122;
    VII.     verklaart het beroep van Maltha Glasrecycling B.V. tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Moerdijk van 23 april 2020, gegrond;
    VIII.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Moerdijk van 23 april 2020;
    IX.      verklaart het beroep van Maltha Glasrecycling B.V. tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Moerdijk van 19 mei 2022, kenmerk D2022-05-015639, gegrond;
    X.       vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Moerdijk van 19 mei 2022, kenmerk D2022-05-015639;
    XI.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Moerdijk tot vergoeding van bij Maltha Glasrecycling B.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 5.022,00 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    XII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Moerdijk aan Maltha Glasrecycling B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 886,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, voorzitter, en mr. G.O. van Veldhuizen en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
    w.g. G.T.J.M. Jurgens
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 22 maart 2023
    700-963