ECLI:NL:RVS:2024:4726, Raad van State, 20-11-2024, 202302525/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-11-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 maart 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Westerkwartier aan Carwash Leek B.V. omgevingsvergunning verleend voor de verkoop van voorverpakte broodjes en de omgevingsvergunning geweigerd voor het ter plaatse bereiden en bezorgen van broodjes. Carwash is de eigenaar van de carwash op het perceel Tolberterstraat 105 in Leek. Het bestemmingsplan "Bedrijventerreinen Leek en Oldebert" kent aan deze locatie de enkelbestemming "Bedrijventerrein" en de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie 5" toe. Carwash heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor het afwijken van het bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Carwash wil bij de carwash voorverpakte broodjes verkopen, ter plaatse broodjes bereiden en die verkopen aan haar klanten en bezorgen. Het college heeft de omgevingsvergunning verleend voor het verkopen van voorverpakte broodjes, maar de omgevingsvergunning geweigerd voor het ter plaatse bereiden van broodjes en het bezorgen van broodjes. Carwash heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit.

202302525/1/R3
    Datum uitspraak: 20 november 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Besloten Vennootschap Carwash Leek B.V., gevestigd in Marum, gemeente Westerkwartier,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Nederland van 9 maart 2023 in zaak nr. 22/700 in het geding tussen:
    Carwash Leek B.V.
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Westerkwartier.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 maart 2021 heeft het college aan Carwash Leek B.V. (hierna: Carwash) omgevingsvergunning verleend voor de verkoop van voorverpakte broodjes en de omgevingsvergunning geweigerd voor het ter plaatse bereiden en bezorgen van broodjes.
    Bij besluit van 22 december 2021 heeft het college het door Carwash daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 5 maart 2021 herroepen en de omgevingsvergunning alsnog geheel geweigerd.
    Bij uitspraak van 9 maart 2023 heeft de rechtbank het door Carwash daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard. De rechtbank heeft vervolgens het besluit van 22 december 2021 vernietigd voor zover daarbij het besluit van 5 maart 2021 is herroepen.
    Tegen deze uitspraak heeft Carwash hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 september 2024, waar Carwash, vertegenwoordigd door mr. A.A. Westers, advocaat in Groningen, is verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 8 december 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Carwash is de eigenaar van de carwash op het perceel Tolberterstraat 105 in Leek. Het bestemmingsplan "Bedrijventerreinen Leek en Oldebert" kent aan deze locatie de enkelbestemming "Bedrijventerrein" en de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie 5" toe. Carwash heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor het afwijken van het bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Carwash wil bij de carwash voorverpakte broodjes verkopen, ter plaatse broodjes bereiden en die verkopen aan haar klanten en bezorgen. Het college heeft de omgevingsvergunning verleend voor het verkopen van voorverpakte broodjes, maar de omgevingsvergunning geweigerd voor het ter plaatse bereiden van broodjes en het bezorgen van broodjes. Carwash heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Daarna heeft het college zijn besluit heroverwogen en de aanvraag voor de omgevingsvergunning van Carwash alsnog geheel geweigerd. Carwash heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
    De rechtbank heeft het beroep van Carwash gegrond verklaard en het besluit op bezwaar vernietigd voor zover het college daarbij was teruggekomen van het primaire besluit en de omgevingsvergunning voor de verkoop van voorverpakte broodjes alsnog had geweigerd. Dit betekent dat de weigering om vergunning te verlenen voor het ter plaatse bereiden van broodjes en het verkopen en bezorgen daarvan in stand bleef.
    Carwash kan zich op dit punt niet verenigen met de uitspraak van de rechtbank en heeft daarom hoger beroep ingesteld.
    Toetsingskader
    3.       Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    Hoger beroep
    Ingetrokken beroepsgrond
    4.       In haar hogerberoepschrift bestrijdt Carwash het oordeel van de rechtbank dat het college geen binnenplanse afwijkingsmogelijkheid heeft, waarmee het de omgevingsvergunning kan verlenen. Op de zitting heeft Carwash deze beroepsgrond ingetrokken. Daarom zal de Afdeling deze beroepsgrond niet bespreken.
    Geen strijd met bestemmingsplan
    5.       Carwash betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college kon weigeren om een omgevingsvergunning te verlenen voor de bereiding van broodjes en de verkoop en bezorging van die broodjes. Dit is volgens Carwash niet in strijd met het bestemmingsplan. Hiertoe voert Carwash aan dat de Afdeling eerder heeft overwogen dat de verkoop van bepaalde branchevreemde producten niet buiten de grenzen valt van hetgeen gebruikelijk is voor de serviceverlening van een brandstofverkooppunt. Volgens Carwash is dit ook van toepassing op haar carwash. Verder voert Carwash aan dat het bereiden en bezorgen van de broodjes ook geen wezenlijk bestanddeel van de omzet vormen, waardoor het bereiden en bezorgen van broodjes als activiteit ondergeschikt is aan het exploiteren van de carwash. Daardoor zal er volgens Carwash geen sprake zijn van een eetgelegenheid waaraan enige zelfstandige betekenis toekomt.
    5.1.    De Afdeling stelt vast dat niet in geschil is dat het bereiden van broodjes en het verkopen en bezorgen van die broodjes als een vorm van horeca moet worden aangemerkt. Carwash stelt terecht dat de Afdeling eerder heeft overwogen dat de verkoop van bepaalde branchevreemde producten niet buiten de grenzen valt van hetgeen gebruikelijk is voor de serviceverlening van een brandstofverkooppunt, waardoor de verkoop van deze producten kan worden beschouwd als detailhandel die verband houdt met de exploitatie van een brandstofverkooppunt (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 8 oktober 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AL7671, onder 2.7.4).
    De Afdeling is echter van oordeel dat het bereiden en bezorgen van broodjes vanuit een autowasserij niet vergelijkbaar is met de verkoop van branchevreemde producten in het kader van de serviceverlening van een brandstofverkooppunt. Het bereiden en bezorgen van broodjes dient immers te worden aangemerkt als een vorm van horeca, terwijl de verkoop van branchevreemde producten een vorm van detailhandel is. Hierdoor is sprake van een wezenlijk verschil tussen het onderhavige geval en de rechtspraak waar Carwash naar verwijst. In die rechtspraak gaat het immers om twee vormen van detailhandel, namelijk de verkoop van brandstof en de verkoop van branchevreemde producten. Doordat het bereiden en bezorgen van broodjes als een vorm van horeca moet worden aangemerkt en de exploitatie van een autowasserij als een vorm van bedrijf, kan het bereiden en bezorgen van broodjes naar het oordeel van de Afdeling niet worden beschouwd als een activiteit die, al dan niet bij wijze van serviceverlening, verband houdt met het exploiteren van een autowasserij. Gelet op de aard van deze activiteit, een vorm van horeca, kan deze evenmin als ondergeschikt aan het exploiteren van een autowasserij worden beschouwd. Dat het bereiden en bezorgen van broodjes volgens Carwash geen wezenlijk bestanddeel van de omzet zal vormen, maakt dit niet anders. De rechtbank is daarom terecht tot de conclusie gekomen dat het bereiden en bezorgen van broodjes in strijd is met het bestemmingsplan.
    Het betoog slaagt niet.
    Beroep op het vertrouwensbeginsel
    6.       Carwash betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich wat betreft de gewekte verwachtingen op het standpunt mocht stellen dat er in dit geval zwaarder wegende belangen zijn, die, ondanks de schending van het vertrouwensbeginsel, in de weg staan aan het honoreren van de gewekte verwachtingen. Carwash verwijst hierbij naar de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694. Carwash voert aan dat er geen directe belangen van derden in het geding zijn. Zo bestaan er geen vergelijkbare bedrijven in de nabije omgeving, dus zijn er ook geen derden die mogelijk omzetderving zullen ondervinden. Het college heeft volgens Carwash onvoldoende gemotiveerd welke zwaarder wegende belangen in de weg staan aan het honoreren van de gewekte verwachtingen.
    6.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    De Afdeling stelt vast dat niet in geschil is dat Carwash de gerechtvaardigde verwachting mocht hebben dat het college de door Carwash aangevraagde omgevingsvergunning ook voor het bereiden en bezorgen van broodjes zou verlenen.
    Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Andere belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen zwaarder wegen.
    6.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat er zwaarder wegende belangen zijn die aan het honoreren van de gewekte verwachtingen in de weg staan. Uit de motivering van het college blijkt dat beleid van de gemeente ertoe strekt om centrumvoorzieningen (waaronder horeca) in de huidige winkelgebieden te concentreren. Daarbij verwijst het college naar de Gemeentelijke detailhandelsvisie 2019, waarin deze doelstelling wordt geformuleerd. Zoals eerder beschreven dient het bereiden en bezorgen van broodjes te worden aangemerkt als een vorm van horeca, waardoor het verlenen van de aangevraagde omgevingsvergunning niet in overeenstemming met de in de Gemeentelijke detailhandelsvisie 2019 geformuleerde doelstelling zou zijn.
    Daarnaast overweegt de rechtbank terecht dat het bereiden en bezorgen van broodjes voor Carwash een nevenactiviteit betreft en dat nergens uit blijkt dat het weigeren van de omgevingsvergunning voor deze activiteiten voor Carwash verstrekkende (financiële) gevolgen zal hebben. Dat betekent dat er geen sprake is van een belang bij Carwash dat zwaar weegt.
    Het betoog van Carwash dat er geen belangen van derden worden geschaad door het honoreren van de gerechtvaardigde verwachtingen, doet niets af aan dit oordeel. De rechtbank heeft immers terecht overwogen dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat er sprake is van een zwaarder wegend algemeen belang, waardoor het college de gerechtvaardigde verwachtingen niet hoeft te honoreren.
    6.3.    Wanneer er andere belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de geleden schade te vergoeden als onderdeel van de besluitvorming.
    Carwash betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat Carwash niet in aanmerking komt voor een schadevergoeding voor het niet honoreren van het gewekte vertrouwen. Carwash voert hiertoe aan dat zij door het niet honoreren van het gewekte vertrouwen schade heeft geleden. Deze schade bestaat volgens Carwash uit de gemaakte kosten voor het verkrijgen van de ruimtelijke toestemming en de omzetschade door het niet kunnen bereiden en bezorgen van broodjes.
    6.4.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat Carwash niet in aanmerking komt voor een schadevergoeding wegens het niet honoreren van het gewekte vertrouwen.
    De Afdeling baseert haar oordeel op het volgende. Carwash heeft alleen aanspraak op vergoeding van de dispositieschade, oftewel de schade die zij heeft geleden doordat zij op grond van het gewekte vertrouwen anders heeft gehandeld dan zij zou hebben gedaan zonder het gewekte vertrouwen. Misgelopen inkomsten kunnen in dit geval niet worden aangemerkt als dispositieschade. Ook wanneer het college niet het vertrouwen zou hebben gewekt dat de aangevraagde omgevingsvergunning zou worden verleend, zou Carwash geen vergunning hebben en dus geen omzet behalen door het bereiden en bezorgen van broodjes. Voordat het vertrouwen gewekt werd, was dit immers ook niet het geval.
    Wat betreft de kosten voor het verkrijgen van de ruimtelijke toestemming voor het bereiden en bezorgen van broodjes, overweegt de Afdeling het volgende. Carwash heeft niet onderbouwd welke kosten zij voor de aanvraag van de omgevingsvergunning heeft gemaakt, die zij niet gemaakt zou hebben zonder het door het college gewekte vertrouwen. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat deze kosten wegens de schending van het vertrouwensbeginsel vergoed moeten worden.
    Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
    Proceskosten
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. A.B. Blomberg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
    w.g. Blomberg
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Soede
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 november 2024
    270-1117