ECLI:NL:RBAMS:2024:7167, Rechtbank Amsterdam, 25-11-2024, AMS 24/170
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-11-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Afwijzing verzoek om overname van private schuld o.g.v. de Wet hersteloperatie toeslagen, omdat sprake is van een hypothecaire schuld. Geslaagd beroep op evenredigheidsbeginsel. Weliswaar is sprake van een hypothecaire schuld, maar deze is niet aangegaan voor de aanschaf van onroerend goed maar ter zekerheidsstelling van een lening. Naar het oordeel van de rechtbank is deze situatie in de wetsgeschiedenis niet expliciet besproken noch meegenomen in de overwegingen van de wetgever. Naar het oordeel van de rechtbank is sprake van dusdanig bijzondere omstandigheden dat toepassing van artikel 4.1, vierde lid, aanhef en onder a, van de Wht in dit geval buiten toepassing moet blijven. De onderhavige situatie sluit meer aan bij de situatie waarbij een private geldlening is vastgelegd via een notariële akte in de vorm van een hypotheekakte, waardoor in feite sprake is van de situatie van artikel 4.1, derde lid, onder a, van de Wht. Gezien de eigen rol van verweerder bij het ontstaan van de financiële problemen van gedupeerden en het doel van de herstelwetgeving toeslagenaffaire -zoveel mogelijk kansen bieden op een nieuwe start voor gedupeerden- dient bij de uitleg van onduidelijkheden in de wetgeving en/of toepassing van het evenredigheidsbeginsel uit te worden gegaan van zoveel mogelijk bescherming van gedupeerden. De rechtbank komt niet toe aan een oordeel over het beroep op de hardheidsclausule en wijst het verzoek om immateriële schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn af.

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: AMS 24/170 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 november 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [plaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. J.R.R. Oevering),
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Financiën, verweerder
    (gemachtigde: W.L.J. van de Griendt). 
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van zijn aanvraag om zijn private schulden over te nemen.  
    
    
    
      1.1.
      De Sociale Banken Nederland (SBN) heeft deze aanvraag namens verweerder met een besluit van 26 januari 2023 (het primaire besluit) afgewezen op grond van het Besluit betalen private schulden (het Besluit). Met een besluit van 28 november 2023 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser gedeeltelijk gegrond verklaard. 
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 28 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerder.
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst om eiser in de gelegenheid te stellen zijn beroep op de hardheidsclausule nader te onderbouwen en de door hem gestelde bijzondere omstandigheden en schrijnende situatie goed te schetsen, zoveel als mogelijk onderbouwd met stukken. 
      
    
    
      1.5.
      Eiser heeft bij brief van 14 mei 2024 zijn huidige situatie en zijn situatie ten tijde van het bestreden besluit toegelicht, als ook hoe deze situatie is ontstaan. De rechtbank heeft verweerder vervolgens in de gelegenheid gesteld op deze brief te reageren en tevens te reageren op het ter zitting gedane beroep van eiser op het evenredigheidsbeginsel.
      
    
    
      1.6.
      Bij brief van 19 juni 2024 heeft verweerder van deze gelegenheid gebruik gemaakt. Eiser heeft geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om hierop een nadere reactie te geven.
      
    
    
      1.7.
      De rechtbank heeft partijen laten weten dat zij een zitting niet nodig vindt en gevraagd of zij het daarmee eens zijn. Omdat partijen daarna niet om een zitting hebben gevraagd, heeft de rechtbank het onderzoek gesloten en de zaak niet behandeld op een zitting.  
      
    
  
  
    Totstandkoming van het bestreden besluit
    
    
      2.1.
      Eiser is erkend gedupeerde van de toeslagenaffaire. Hij heeft een lening afgesloten bij familieleden voor een initiële hoofdsom van € 100.000,-. Daarbij zijn de woningen van eiser aan de [adres 1] [huisnummer 1] en de [adres 2] [huisnummer 2] te [woonplaats] als onderpand gebruikt. De schuldeiser [naam schuldeisers] heeft een pandrecht en een hypotheekrecht op deze woningen gevestigd. 
    
    
      2.2.
      Eiser heeft zich middels een formulier en daarbij gevoegde schuldenlijst op 15 september 2022 aangemeld om in aanmerking te komen voor overname van zijn private geldschulden door de SBN. Eiser heeft daarbij onder meer opgegeven dat hij op zijn schuld bij [naam schuldeisers] een opeisbare betalingsachterstand heeft van € 94.954,36.
      
    
    
      2.3.
      De SBN heeft het verzoek namens de Dienst Toeslagen met het primaire besluit afgewezen op grond van het Besluit. Met het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser gedeeltelijk gegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder de schulden van eiser van € 111.899,84 en € 3.319,22 bij GGN Incasso overgenomen. Ten aanzien van eisers schuld bij [naam schuldeisers] is verweerder bij de afwijzing gebleven. Verweerder geeft hiervoor als reden dat op grond van artikel 4.1, vierde lid en onder a, van de Wet hersteloperatie toeslagen (Wht) een hypothecaire schuld niet kan worden overgenomen, tenzij het een restschuld betreft na verkoop van of verhaal op een verhypothekeerde zaak. Niet is gebleken dat eiser de woningen heeft verkocht, er is namelijk enkel beslag gelegd op de huurinkomsten. De schuld valt daarom buiten de reikwijdte van de Wht.  
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft geweigerd om eisers schuld bij [naam schuldeisers] over te nemen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    4. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    5. Verweerder heeft het bestreden besluit genomen op grond van de Wht. Per 2 november 2022 is het Besluit verankerd in afdeling 4.1 van de Wet hersteloperatie toeslagen. Deze afdeling heeft terugwerkende kracht tot en met 29 oktober 2021. Besluiten vanaf dan over het al dan niet overnemen van private schulden in het kader van de hersteloperatie toeslagen, worden aangemerkt als beschikkingen die zijn gegeven krachtens het artikel van afdeling 4.1 waarin de desbetreffende herstelregeling is opgenomen. Dit betekent dat de rechtbank in deze zaak toetst aan de bepalingen van de Wht. De vereisten die de Wht stelt voor het overnemen en het betalen van private schulden zijn dezelfde vereisten die het Besluit stelde.
    
      
      Beroep op het evenredigheidsbeginsel
    
    
    6. Op de zitting is besproken dat tussen partijen niet in geschil is dat eisers schuld bij [naam schuldeisers] een schuld betreft die is ontstaan na 31 december 2005 en vóór 1 juni 2021 opeisbaar is geworden. Evenmin is in geschil dat eiser deze schuld op het tijdstip van de aanvraag nog niet had voldaan. Verweerder heeft eisers verzoek tot overname van deze private schuld afgewezen, omdat deze schuld de resterende hoofdsom betreft van een hypothecaire lening en geen sprake is van een restschuld na verkoop of verhaal op de verhypothekeerde zaak. Alleen in een dergelijk geval komt een hypothecaire schuld voor overname in aanmerking.  
    
    7. Ter zitting heeft de gemachtigde van eiser zich op het standpunt gesteld dat de harde eis in Wht-zaken met betrekking tot de hypothecaire lening niet evenredig is. De regelgeving pakt (in dit geval) hard uit, nu de schuld al vóór 2009 is opgebouwd. De hypotheek is op de panden gevestigd en er is beslag gelegd, waardoor eiser ook heeft geprobeerd aan zijn verplichtingen te voldoen. 
    
    8. Vervolgens is op de zitting besproken of met de hypotheek zoals deze op de panden van eiser gevestigd is, sprake is van een hypotheekschuld zoals de wetgever die in de Wht van overname heeft willen uitzonderen. In dit geval is immers geen sprake van een traditionele hypotheekschuld, waarbij geld is geleend bij een bank ter financiering van een woning. Maar van een hypotheek die als zekerheid is gesteld voor een reeds bestaande lening. 
    
    9. Verweerder heeft zich in zijn reactie van 19 juni 2024 op het standpunt gesteld dat de cumulatieve voorwaarden voor de overname van private schulden in de Wht dwingend geformuleerd zijn. Volgens verweerder staat het toetsingsverbod uit artikel 120 van de Grondwet er dan ook aan in de weg dat de bestuursrechter deze bepaling toetst aan het evenredigheidsbeginsel, of andere algemene rechtsbeginselen of ongeschreven recht. Uit de rechtspraak volgt dat er aanleiding kan bestaan om tot een andere uitkomst te komen dan waartoe toepassing van de wettelijke bepaling leidt, als sprake is van bijzondere
    
      omstandigheden, die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van
      de wetgever. Dat is het geval als die niet verdisconteerde bijzondere omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of ander (ongeschreven) recht, dat die toepassing achterwege moet blijven.In dit geval kan de lening niet anders worden gekwalificeerd dan als een hypothecaire schuld; er is immers sprake van een lening en een vestiging van een pand- en hypotheekrecht op de woningen van eiser. Uit de Memorie van Toelichting van de Wht volgt volgens verweerder dat de wetgever uitvoerig heeft stilgestaan bij het recht van een hypotheek. Dat de lening niet is aangegaan ten behoeve van de koop van een registergoed maakt dat volgens verweerder niet anders, aangezien het doel waarmee de lening is aangegaan er niet toe doet.
    
    
    10. De rechtbank volgt dit standpunt van verweerder niet. Weliswaar is duidelijk dat de schuld waarvan eiser overname verzocht heeft, een hypothecaire schuld betreft. Naar het oordeel van de rechtbank volgt, anders dan de door verweerder aangehaalde uitspraak van de rechtbank Midden Nederland, uit de totstandkomingsgeschiedenis echter niet dat de wetgever een situatie als die van eiser heeft voorzien noch heeft beoogd ook deze situatie te regelen. In de Memorie van Toelichting is ten aanzien van artikel 4.1, vierde lid, van de Wht namelijk enkel opgenomen dat daarin is bepaald welke geldschulden en kosten niet worden overgenomen en dat enkel de geldschuld genoemd onder c van dit artikel een toelichting behoeft. Voor zover verweerder heeft willen verwijzen naar de algemene toelichting op de geldschulden die onder de Wht worden overgenomen, volgt daaruit evenmin dat de wetgever rekening heeft gehouden met een hypothecaire schuld zoals in deze zaak aan de orde is. In de kamerstukken is slechts de navolgende passage terug te vinden: 
    
    
      “Bij hypothecaire leningen kan het voorkomen dat na meerdere niet betaalde maandelijkse termijnen de hoofdsom van de lening opeisbaar wordt. In die situatie wordt onderscheid gemaakt tussen de opeisbare achterstallige betalingen enerzijds en de hoofdsom anderzijds. De opeisbare achterstallige betalingen worden overgenomen, maar de opeisbare hoofdsom niet. De gedupeerde ouder blijft dus in principe schuldenaar van de resterende hoofdsom van de hypothecaire lening. De gedupeerde ouder of zijn toeslagpartner kan het maandelijkse rente- en aflossingsbedrag weer gaan betalen en zo de hypotheek verder aflossen. Een uitzondering hierop is als het gaat om een restschuld na verkoop van of verhaal op de verhypothekeerde zaak. In deze gevallen wordt ook de hoofdsom vergoed.
    
    
    11. Hieruit volgt dat de onderhavige situatie, namelijk dat de hypotheekschuld die niet is aangegaan voor de aanschaf van een onroerend goed, in de wetsgeschiedenis niet expliciet is besproken en is meegenomen in de overwegingen van de wetgever. De rechtbank gaat er vanuit dat de wetgever bij het uitsluiten van de hypothecaire lening uitsluitend het oog had op de hypothecaire lening ten behoeve van de aanschaf van een woning en niet het vestigen van een hypotheekrecht op een al bestaande lening die was aangegaan voor een andere bestemming. In deze casus is aldus sprake van bijzondere omstandigheden, die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever. Er is ruimte voor een evenredigheidstoets. 
    
    12. Alvorens daar nader op in te gaan merkt de rechtbank op dat uit de toelichting wel blijkt dat de uitsluitingsgrond hypothecaire schuld in ieder geval niet ziet op opeisbare achterstallige betalingen in het kader van een hypothecaire lening. Deze dienen ook bij een hypothecaire lening te worden overgenomen. De rechtbank stelt vast dat eiser daar niets over heeft gesteld. Alhoewel het hier een beslissing op aanvraag betreft is de rechtbank van oordeel dat verweerder in het kader van het meer responsieve bestuursrecht en de vergewisplicht van artikel 3:2 Awb hier bij eiser navraag naar had moeten doen. Dit klemt te meer nu verweerder zelf de veroorzaker is van de situatie waarin eiser terecht is gekomen. 
    
    13. Naar het oordeel van de rechtbank is sprake van dusdanig bijzondere omstandigheden dat toepassing van artikel 4.1, vierde lid, aanhef en onder a, van de Wht in dit geval buiten toepassing moet blijven. De onderhavige situatie sluit meer aan bij de situatie waarbij een private geldlening is vastgelegd via een notariële akte in de vorm van een hypotheekakte, waardoor in feite sprake is van de situatie van artikel 4.1, derde lid, onder a, van de Wht. Gezien de eigen rol van verweerder bij het ontstaan van de financiële problemen van gedupeerden en het doel van de herstelwetgeving toeslagenaffaire -zoveel mogelijk kansen bieden op een nieuwe start voor gedupeerden- dient bij de uitleg van onduidelijkheden in de wetgeving en/of toepassing van het evenredigheidsbeginsel uit te worden gegaan van zoveel mogelijk bescherming van gedupeerden. 
    14. De rechtbank komt op grond van het voorgaande tot de conclusie dat verweerder de schuld bij [naam schuldeisers] dient over te nemen nu het hier een middels notariële actie vastgelegde schuld betreft. De rechtbank merkt daarbij op dat de opeisbaarheid van deze schuld niet is betwist. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien. 
    
      
      Beroep op de hardheidsclausule
    
    
    12. Op grond van hetgeen hiervoor is overwogen komt de rechtbank niet toe aan een oordeel over het beroep op de hardheidsclausule.
    
    
      
        Verzoek om immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn
      
    
    13. Eiser verzoekt om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn, gerekend vanaf de termijn van ontvangst van het bezwaarschrift op 2 februari 2023 tot aan deze uitspraak. 
    14. Volgens vaste rechtspraak mag in procedures als deze, waarin sprake is van een bezwaar- en beroepsprocedure, de behandeling van het bezwaar hoogstens een half jaar en de behandeling van het beroep bij de rechtbank hoogstens anderhalf jaar duren. Doorgaans zal geen sprake zijn van een overschrijding van de redelijke termijn, indien de fase van bezwaar en beroep gezamenlijk niet langer dan twee jaar heeft geduurd, tenzij er omstandigheden zijn die een langere behandelduur rechtvaardigen. In beginsel is een vergoeding van immateriële schade gepast van € 500,- per half jaar of een gedeelte daarvan, waarmee de redelijke termijn is overschreden. De rechtbank moet beoordelen op welke manier de termijnoverschrijding moet worden toegerekend aan de bezwaar- en aan de beroepsfase. De veroordeling tot vergoeding van die schade moet naar evenredigheid worden uitgesproken ten laste van het bestuursorgaan of, als de overschrijding van de termijn heeft plaatsgevonden in beroep, ten laste van de Staat der Nederlanden (de Staat).
    
    15. De vraag of de zaak binnen een redelijke termijn is behandeld, moet worden beantwoord in het licht van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene.
    
    16. In dit geval heeft eiser op 2 februari 2023 een bezwaarschrift ingediend. Verweerder heeft het bestreden besluit genomen op 28 november 2023. De bezwaarfase heeft daarmee bijna 10 maanden geduurd. De rechtbank doet op 25 november 2024 uitspraak in deze zaak. Dit betekent dat de bezwaar- en beroepsprocedure in totaal één jaar en bijna tien maanden heeft geduurd. Daarmee is geen sprake van een overschrijding van de redelijke termijn. Eiser komt dan ook niet voor immateriële schadevergoeding in aanmerking.
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    17. Samenvattend is de rechtbank van oordeel dat de schuld aan [naam schuldeisers] dient te worden overgenomen omdat deze schuld gelijk is te stellen aan een schuld die is vastgelegd middels een notariële akte. 
    
    18. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. 
    De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat zij bepaalt dat eisers schuld bij [naam schuldeisers] wel voor overname in aanmerking komt.  
    
    19. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
    
    20. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.998,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting met een waarde per punt van € 624,-, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1). 
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    
    
      - verklaart het beroep gegrond;
      - vernietigt het bestreden besluit; 
      - herroept het primaire besluit voor zover daarbij is beslist dat de schuld bij [naam schuldeisers] niet voor overname in aanmerking komt omdat sprake is van een hypothecaire lening, bepaalt dat deze schuld wel voor overname in aanmerking komt en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
      - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 51,- aan eiser te vergoeden;
      - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.998,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R. van de Water, rechter, in aanwezigheid van mr. N. Galjee-Melehi, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 25 november 2024. 
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Zoals bedoeld in artikel 4.1, tweede lid, van de Wht. 
  
  
     Zie artikel 4.1, vierde lid, aanhef en onder a, van de Wht.  
  
  
     De rechtbank verwijst bijvoorbeeld naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 
  
  
     Verweerder verwijst naar een uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 13 december 2023, ECLI:NL:RBMNE:2023:6687. 
  
  
     TK, 2021-2022, 36 151, nr. 3, p. 130. 
  
  
     Idem, zie p. 44-45. 
  
  
     Idem, p. 45. 
  
  
     Algemene wet bestuursrecht. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 6 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:925.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 24 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:369.