ECLI:NL:RBGEL:2023:1299, Rechtbank Gelderland, 13-03-2023, ARN_21-1192
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2023-03-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Opdracht aan Faunabeheereenheid op grond van Wet natuurbescherming; met als doel ‘om uitvoering te kunnen geven aan de in het beleidsdraaiboek opgenomen opdracht om bij uitbraak van Afrikaanse varkenspest de populatieomvang van wilde zwijnen in de provincie Gelderland te beperken.’ in strijd met rechtszekerheid; noodzaak.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 21/1192 
  
  
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 13 maart 2023
    
      
        in de zaak tussen
      
      
        
        Stichting [A] uit [plaats B] , Stichting [C] uit [plaats D] en Stichting [E] uit [plaats F] , eisers
      (gemachtigde: mr. M. van Duijn),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van Gedeputeerde Staten van Gelderland (het college)
    (gemachtigde: ir. T. Achterkamp).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [Stichting G] uit [plaats H] ( [Stichting G] ).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het besluit van het college van 14 januari 2021. In dit besluit heeft het college op grond van artikel 3.18, eerste, tweede en derde lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) aan [Stichting G] een opdracht gegeven en twee ontheffingen verleend.
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft met een verweerschrift op het beroep gereageerd.
      
    
    
      1.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 6 oktober 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [I] ( [C] ), bijgestaan door de gemachtigde van eisers, namens het college zijn gemachtigde, mr. drs. C. Geerdes en C. Zevenbergen en namens [Stichting G] [K] en [L] . 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De in deze uitspraak aangehaalde regelgeving is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    3. Eisers betogen dat de op voorhand gegeven opdracht in strijd is met de systematiek van de Wnb die onder meer voorschrijft dat er sprake moet zijn van een actueel en concreet gevaar in verband met een in de wet genoemd belang of reden. Dit gevaar is er niet zodat de opdracht niet had mogen worden gegeven, aldus eisers.
    
      3.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat de opdracht, behoudens de voorbereidende handelingen, zal ingaan op het moment dat de crisisfase, zoals benoemd in het beleidsdraaiboek Klassieke Varkenspest & Afrikaanse Varkenspest KVP versie 3.0 en AVP versie 1.0 (beleidsdraaiboek) is afgekondigd. Doel is volgens het college om uitvoering te kunnen geven aan de in het beleidshandboek (lees: beleidsdraaiboek) opgenomen opdracht om bij een uitbraak van Afrikaanse varkenspest de populatieomvang van wilde zwijnen in de provincie Gelderland te beperken. Hierbij kan de [Stichting G] personen of groepen van personen aanwijzen die, in het kader van de uitvoering van deze opdracht, toegang hebben tot alle gronden binnen Gelderland, zo nodig met behulp van de sterke arm zoals bedoeld in artikel 3.18, tweede lid, onder a, van de Wnb. De opdracht heeft betrekking op het gehele grondgebied van de provincie Gelderland, aldus het college.
      
    
    
      3.2.
      Voor zover hier van belang kan het college op grond van artikel 3.18, eerste lid, in samenhang met artikel 3.17, eerste lid, onder c, van de Wnb opdracht geven om de omvang van de populatie van wilde zwijnen te beperken als dat nodig is, ter voorkoming of bestrijding van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren en in het algemeen belang. De opdracht wordt, voor zover hier van belang, uitsluitend verleend indien geen andere bevredigende oplossing bestaat en de maatregelen niet leiden tot verslechtering van de staat van instandhouding van de desbetreffende soort.
      
      
        
          De inhoud van de opdracht
        
      
    
    
      3.3.
      De rechtbank merkt allereerst op dat onduidelijk is wat de opdracht die het college heeft gegeven precies inhoudt. In het bestreden besluit wordt niet een concrete opdracht geformuleerd, maar wordt slechts aangegeven dat de opdracht wordt verleend met als doel ‘om uitvoering te kunnen geven aan de in het beleidsdraaiboek opgenomen opdracht om bij een uitbraak van Afrikaanse varkenspest de populatieomvang van wilde zwijnen in de provincie Gelderland te beperken’. Daarmee is niet duidelijk wat precies van de [Stichting G] wordt verwacht. Dit is in strijd met de rechtszekerheid. Daaraan voegt de rechtbank nog het volgende toe. 
      
      
        
          Crisisfase
        
      
    
    
      3.4.
      
        In het besluit is opgenomen dat de opdracht ingaat op het moment dat de crisisfase, zoals benoemd in het beleidsdraaiboek, is afgekondigd. In paragraaf 6.2.4 van het beleidsdraaiboek worden voor de crisisfase vier scenario’s beschreven, te weten:
        
          “F. Eerste uitbraak van varkenspest in Nederland (wel/niet voorafgegaan door een
        
        
          ernstige verdenking)
        
        
          G. Nieuwe uitbraken van varkenspest in Nederland:
        
        
          (…)
        
        
          H. Uitbraak van varkenspest in een wilde zwijnenpopulatie
        
        
          I. Uitbraak van varkenspest in een dierentuin”
        
        Het is de rechtbank niet duidelijk of het de bedoeling van verweerder is om de opdracht alleen te laten ingaan in geval van het scenario H (uitbraak van varkenspest in een wilde zwijnenpopulatie) of ook in de andere scenario’s. Als het de bedoeling is om de opdracht alleen te laten gelden voor scenario H, dan is de opdracht te ruim. Als het de bedoeling is om de opdracht voor alle scenario’s te laten gelden dan is de noodzaak daarvoor onvoldoende gemotiveerd. Niet valt immers te begrijpen dat bijvoorbeeld in geval van een uitbraak van varkenspest in een dierentuin (en dat kan ook buiten Gelderland zijn), de noodzaak bestaat om in het wild levende wilde zwijnen in Gelderland af te schieten.
      
      
      
        
          Toepasselijkheid paragraaf 12.3 van het beleidsdraaiboek
        
      
    
    
      3.5.
      Paragraaf 12.3 van het beleidsdraaiboek behandelt met name de situatie dat klassieke varkenspest is geconstateerd bij een wild zwijn in Nederland. Alleen in de tweede alinea van paragraaf 12.3.1 wordt een zin gewijd aan de situatie dat Afrikaanse varkenspest bij een wild zwijn wordt geconstateerd. Partijen gaan er kennelijk van uit dat paragraaf 12.3 ook van toepassing is als Afrikaanse varkenspest wordt geconstateerd bij een wild zwijn. Bij een eventueel nieuw besluit is het raadzaam dat nader wordt toegelicht waarom paragraaf 12.3 ook voor die situatie geldt.
      
      
        
          Noodzaak
        
      
    
    
      3.6.
      In paragraaf 12.3 van het beleidsdraaiboek is beschreven dat bij een uitbraak van (klassieke) varkenspest onder wilde zwijnen een aantal beleidsinstrumenten zal worden ingezet. Een groep van deskundigen zal hierover adviseren. Wanneer bij een wild zwijn Afrikaanse varkenspest wordt geconstateerd, kunnen op basis van het advies van de groep van deskundigen extra maatregelen worden genomen op het gebied van vectorbestrijding en vectormonitoring. Er wordt onderscheid gemaakt tussen preventieve maatregelen en maatregelen die in gang worden gezet zodra klassieke varkenspest bij een wild zwijn is geconstateerd. Bij een vondst van klassieke varkenspest bij een wild zwijn komt het overleg Natuur en Besmettelijke dierziekten (ONBD) bijeen en overlegt over de uitvoering van te nemen maatregelen. Het ONBD betrekt bij de advisering ook de gewenste maatvoering en schaal van de maatregelen. De maatregelen worden in eerste instantie alleen afgekondigd voor het gebied waarin klassieke varkenspest is aangetroffen. De eerste stappen in de bestrijding bestaan uit instellen van besmet gebied, instellen van rustfase, inperken van de bewegingsvrijheid van de zwijnen door het afsluiten van de wildovergangen en het plaatsen van barrières, een algeheel jachtverbod en een verbod op beheersmaatregelen en schadebestrijding in het betreffende gebied en vindt buiten leefgebieden als Veluwe en Meinweg afschot van zwijnen plaats. De vervolgstappen en het vervolg van de bestrijding zijn afhankelijk van het oordeel van een vooraf vastgestelde groep van deskundigen, aldus het beleidshandboek.
      
    
    
      3.7.
      Het college heeft bij het verweerschrift ook de volgende stukken overgelegd:
      - Plan van aanpak Bestrijding van een besmetting met wilde zwijnen met Afrikaanse varkenspest van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 12 oktober 2018;
      - Uitvoeringsdraaiboek Afrikaanse Varkenspest van de [Stichting G] van 11 december 2018.
      Ook in deze stukken worden maatregelen besproken, zoals compartimenteren van leefgebieden, het instellen van buffergebieden en afschot.
      
    
    
      3.8.
      Uit de hiervoor genoemde stukken volgt dat indien varkenspest wordt geconstateerd onder wilde zwijnen diverse maatregelen getroffen kunnen worden, waaronder afschot, maar dat niet zonder meer tot afschot zal worden overgegaan. Zoals hiervoor onder 3.3. al is overwogen, is de opdracht die in het bestreden besluit is opgenomen onduidelijk. Voor zover de opdracht aldus gelezen zou moeten worden dat opdracht wordt gegeven, althans de mogelijkheid wordt geboden, om indien varkenspest wordt aangetroffen bij een wild zwijn in Gelderland, direct tot beperking van de populatie over te gaan, is de noodzaak voor die opdracht geenszins aangetoond. Als het de bedoeling van het college was om de opdracht tot populatiebeperking alleen te geven voor het geval conform paragraaf 12.3 van het beleidsdraaiboek op landelijk niveau is besloten tot afschot, waarbij het de rechtbank overigens niet duidelijk is welk bestuursorgaan dat besluit dan neemt, is onvoldoende duidelijk dat de opdracht daartoe beperkt is, en is de opdracht dus in strijd met de rechtszekerheid.
      
      
        De beroepsgrond slaagt.
      
      
      
        4. Eisers betogen verder dat zelfs wanneer er sprake zou zijn van een crisisfase uit het beleidsdraaiboek niet automatisch volgt dat de aanpak van de crisis vergt dat alle zwijnen dienen te worden gedood zoals het bestreden besluit mogelijk maakt. Eisers wijzen op paragraaf 12.3 van het beleidsdraaiboek. Wanneer het vangen en doden van wilde zwijnen niet nodig is of wanneer er andere diervriendelijke bevredigende oplossingen zijn voor het vangen en doden van wilde zwijnen wordt eenvoudigweg niet voldaan aan de in artikel 3.8. vijfde lid, aanhef en onder a en b, van de Wnb genoemde voorwaarden en kan een opdracht in de zin van artikel 3.18, eerste lid, van de Wnb niet worden gegeven, aldus eisers.
      
      
    
    
      4.1.
      Gelet op hetgeen de rechtbank hiervoor al heeft overwogen, slaagt dit betoog van eisers. Uit het bestreden besluit blijkt niet dat het college de hierboven beschreven stappen uit het beleidsdraaiboek heeft meegewogen in zijn besluitvorming. Gelet hierop is het bestreden besluit voorbereid in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid.
      
      
        De beroepsgrond slaagt.
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      5. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. Gelet op de aard van de geconstateerde gebreken ziet de rechtbank geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing over de aanvraag te nemen. Ook draagt de rechtbank niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit omdat het niet noodzakelijk is dat het college thans een besluit neemt.
    
    
    
      5.1.
      Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.674 omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het besluit van 14 januari 2021;
      
      
        bepaalt dat het college het griffierecht van € 360 aan eisers moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt het college tot betaling van € 1.674 aan proceskosten aan eisers.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. van Schagen, voorzitter, en mr. D.J. Post en mr. M. Ichoh, leden, in aanwezigheid van mr. F.E.M. Rosmalen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 13 maart 2023
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
    
      Bijlage
    
    
    
      Wet natuurbescherming
    
    
    
      Artikel 3.8
    
    
    1. Gedeputeerde staten kunnen ontheffing verlenen van een of meer van de verboden, bedoeld in de artikelen 3.5 en 3.6, tweede lid, ten aanzien van dieren of planten van daarbij aangewezen soorten, dan wel ten aanzien van de voortplantingsplaatsen, rustplaatsen of eieren van dieren van daarbij aangewezen soorten.
    
    
      […]
    
    
    5. Een ontheffing of een vrijstelling wordt uitsluitend verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
    
    a. er bestaat geen andere bevredigende oplossing;
    
    b. zij is nodig:
    
    
      1°. in het belang van de bescherming van de wilde flora of fauna, of in het belang van de instandhouding van de natuurlijke habitats;
    
    
    
      2°. ter voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden, wateren of andere vormen van eigendom;
    
    
    
      3°. in het belang van de volksgezondheid, de openbare veiligheid of andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard en met inbegrip van voor het milieu wezenlijke gunstige effecten;
    
    
    
      4°. voor onderzoek en onderwijs, repopulatie of herintroductie van deze soorten, of voor de daartoe benodigde kweek, met inbegrip van de kunstmatige vermeerdering van planten, of
    
    
    
      5°. om het onder strikt gecontroleerde omstandigheden mogelijk te maken op selectieve wijze en binnen bepaalde grenzen een beperkt, bij de ontheffing of vrijstelling vastgesteld aantal van bepaalde dieren van de aangewezen soort te vangen of onder zich te hebben, onderscheidenlijk een beperkt bij de ontheffing of vrijstelling vastgesteld aantal van bepaalde planten van de aangewezen soort te plukken of onder zich te hebben;
    
    
    c. er wordt geen afbreuk gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan.
    
    
      Artikel 3.18
    
    
    1. Gedeputeerde staten kunnen aan faunabeheereenheden of wildbeheereenheden, aan andere samenwerkingsverbanden van personen, of aan personen opdracht geven om, in afwijking van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 3.1, 3.4, eerste lid, 3.5, 3.9, eerste lid, en 3.10, eerste lid, de omvang van een bij de opdracht aangeduide populatie van vogels of van dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid, of 3.10, eerste lid, te beperken als dat nodig is om de onderscheidenlijke redenen, genoemd in artikel 3.17, eerste lid, onderdelen a, b en c. De artikelen 3.3, vierde en vijfde lid, 3.8, vijfde lid, en 3.10, tweede lid, zijn van overeenkomstige toepassing op die opdracht.
    
    2. Gedeputeerde staten kunnen ten aanzien van één of meer van de door hen krachtens het eerste lid aangewezen personen of groepen van personen bepalen dat zij, ter uitvoering van de opdracht, bedoeld in het eerste lid:
    a. toegang hebben tot gronden, zo nodig met behulp van de sterke arm, of
    b. handelen overeenkomstig een vastgesteld en goedgekeurd faunabeheerplan.
    
    3. Gedeputeerde staten kunnen bepalen wat met de ingevolge het eerste lid bemachtigde dieren gebeurt.