ECLI:NL:CRVB:2016:1401, Centrale Raad van Beroep, 19-04-2016, 14-3497 WWB
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2016-04-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Herziening en terugvordering in verband met verlaging toeslag. Kosten delen met dochter. Verordening zelf niet voldoende criteria in artikel van de verordening. Artikel mist verbindende kracht.

14/3497 WWB, 14/4433 WWB 
  
    Datum uitspraak: 19 april 2016
  
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 6 mei 2014, 13/6784 (aangevallen uitspraak)
  
  
    Partijen:
  
  
    
      [appellante] te [woonplaats] (appellante)
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen (college)
  
  
    PROCESVERLOOP
    Namens appellante heeft mr. B.C.F. Kramer, advocaat, hoger beroep ingesteld.
  
  
    Het college heeft een verweerschrift ingediend en een nader besluit van 28 mei 2014 (nader besluit) ingezonden. Voorts heeft het college op verzoek van de Raad een nader stuk ingezonden en vragen beantwoord.
  
  
    Appellante heeft gereageerd op het nader besluit.
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 januari 2016. Namens appellante is
    mr. Kramer verschenen. Het college heeft zich, met bericht, niet laten vertegenwoordigen. 
  
  
    OVERWEGINGEN
    1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    
      1.1.
      Appellante ontving bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande ouder, vermeerderd met een toeslag van 20% van het minimumloon. Haar inwonende meerderjarige dochter, [M.] (M), volgde ten tijde in geding een HBO-opleiding mondhygiëne en ontving studiefinanciering. Op 14 mei 2013 heeft appellante via een informatieformulier WWB aan de afdeling Werk en Inkomen van de gemeente Amstelveen (afdeling) doorgegeven dat M als tandartsassistente werkzaam is bij [naam werkgever] te Amsterdam en uit deze dienstbetrekking in april 2013 een inkomen heeft genoten van € 337,21 netto. 
      
    
    
      1.2.
      
        De afdeling heeft in verband hiermee onderzocht of appellante de woonkosten kan delen met M. Hierover staat in het rapport van de afdeling van 17 mei 2013 het volgende:
        “Onderzocht is of het inkomen van [M] hoger is dan 55%, zodat klant haar woon- en overige woonkosten kan delen met haar dochter.
        Inkomen uit werk bij 0900dentist	€ 337,21 excl. VT
        Genormeerd inkomen uit WSF [...]	€ 618,29
        Totaal inkomen			€ 955,50
        [...]
        Hiermee staat vast dat klant in ieder geval per 1-4-2013 haar woon- en overige woonkosten kan delen met [M]. Conform het gemeentelijk toeslagenbeleid (art. 4 lid 3 sub c van de Toeslagenverordening) dient dan een toeslag van 5% toegepast te worden. Dit per 1-4-2013 [...]. De uitkering met maximale toeslag is in de maand april 2013 echter al uitbetaald. Dit betekent dat er over deze maand teveel uitkering is verstrekt ad. € 118,37, doordat de informatie van het inkomen van het inwonende volwassen kind van klant te laat bij deze dienst bekend was. [...]”
      
      
    
    
      1.3.
      Bij besluit van 29 mei 2013 (besluit 1) heeft het college de bijstand van appellante over april 2013 herzien, in die zin dat de toeslag wordt verlaagd naar 5%, de over deze maand teveel betaalde bijstand van appellante teruggevorderd tot een bedrag van € 188,37 en de toeslag per 1 mei 2013 vastgesteld op 5% van het wettelijk minimumloon. Aan dit besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat, gelet op de inkomsten van M, appellante de woon- en overige woonkosten kan delen met M. Bij besluit van 24 juni 2013 (besluit 2) heeft het college appellante meegedeeld de vordering van € 188,37 te zullen verrekenen met de bijstand, in die zin dat per 1 juni 2013 maandelijks € 49,57 op de bijstand wordt ingehouden. 
      
    
    
      1.4.
      Bij besluit van 10 oktober 2013 (bestreden besluit), voor zover van belang, heeft het college de bezwaren tegen de besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard, met dien verstande dat voor het resterende terugvorderingsbedrag de maandelijkse inhouding op € 24,79 wordt gesteld.
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank, met bepalingen over vergoeding van proceskosten en griffierecht, het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover het de verrekening betreft en bepaald dat het college over de verrekening van de terugvordering een nieuw besluit op bezwaar neemt. De rechtbank heeft het bestreden besluit vernietigd voor zover het betrekking heeft op de maandelijkse verrekening, op de grond dat dit besluit in zoverre onzorgvuldig is voorbereid, omdat het college de voor appellante geldende beslagvrije voet onjuist heeft berekend. Voorts heeft de rechtbank onder meer het volgende overwogen. In de Toeslagen- en verlagingsverordening wet werk en bijstand van de gemeente Amstelveen (Verordening) zijn voldoende kenbaar de criteria neergelegd die vereist zijn op grond van artikel 30 van de WWB. Uit dit artikel vloeit niet voort dat in de verordening moet zijn bepaald bij welke hoogte van de inkomsten kosten kunnen worden gedeeld. Het Handboek Amstelveen (Handboek) expliciteert wanneer volgens het college kosten kunnen worden gedeeld en bevat als zodanig geen categorieën of criteria als bedoeld in artikel 30 van de WWB. De in het Handboek neergelegde maatstaf voor het kunnen delen van kosten is niet in strijd met het bepaalde in artikel 25, eerste lid, van de WWB.
      
      3. Appellante heeft zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Voorts heeft appellante verzocht om het college te veroordelen tot vergoeding van schade in de vorm van wettelijke rente.
      
      4. Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft het college bij het nader besluit het besluit 2 herroepen en bepaald dat het bedrag van de vordering wordt verrekend met de vakantietoeslag, maar dat de vakantietoeslag toch volledig wordt uitbetaald, omdat de verrekening inmiddels feitelijk reeds heeft plaatsgevonden. Voorts heeft het college de door appellante gemaakte kosten van haar bezwaar tegen besluit 2 vergoed tot een bedrag van € 487,-.
      
      5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
    
    
      5.1.
      De Raad zal het nader besluit op grond van het bepaalde in artikel 6:19, eerste lid, in verbinding met artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede in de beoordeling betrekken.
      
    
    
      5.2.
      
        Appellante heeft aangevoerd dat de Verordening niet voldoet aan het bepaalde in 
        artikel 30, eerste lid, van de WWB aangezien, zoals haar gemachtigde ter zitting van de Raad heeft toegelicht, het college niet in de Verordening, maar in het Handboek criteria voor verlaging van de toeslag heeft opgenomen.
      
      
    
    
      5.3.
      Ingevolge artikel 25, eerste lid, van de WWB verhoogt het college de norm, bedoeld in artikel 21, onderdelen a en b, met een toeslag voor zover de belanghebbende hogere algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan heeft dan waarin de norm voorziet, als gevolg van het niet of niet geheel kunnen delen van deze kosten met een ander. In de tweede volzin van dit artikellid is bepaald dat deze kosten in ieder geval niet geheel of gedeeltelijk kunnen worden gedeeld met thuisinwonende kinderen van 18 jaar of ouder die een in aanmerking te nemen inkomen hebben van ten hoogste het normbedrag voor de kosten van levensonderhoud voor hoger onderwijs, genoemd in artikel 3.18 van de Wet studiefinanciering 2000. Ingevolge het tweede lid bedroeg de toeslag per 1 januari 2013 ten hoogste € 264,39 per kalendermaand.
      
    
    
      5.4.
      
        Artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, van de WWB bepaalt dat de gemeenteraad bij verordening regels stelt met betrekking tot het verhogen en verlagen van de norm, bedoeld in artikel 30 van de WWB.
        Artikel 30, eerste lid, van de WWB bepaalt dat in de verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel c, van de WWB, de gemeenteraad vaststelt voor welke categorieën de norm wordt verhoogd of verlaagd en op grond van welke criteria de hoogte van die verhoging of verlaging wordt bepaald. 
      
      
    
    
      5.5.
      De in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, van de WWB bedoelde verordening is de Verordening. In artikel 2, eerste lid, van de Verordening is bepaald dat voor belanghebbenden aan wie bijstand kan worden verleend, een categorieaanduiding geldt. Het tweede lid bepaalt dat de categorieën worden aangeduid als:
      a. alleenstaande;
      b. alleenstaande ouder;
      c. gehuwde.
      
        Artikel 3 van de Verordening luidt als volgt:
        “1. De bijstandsnorm wordt verhoogd met een toeslag indien de alleenstaande of alleenstaande ouder hogere algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan heeft dan waarin de bijstandsnorm voorziet, als gevolg van het niet of niet geheel kunnen delen van deze kosten met een ander.
      
      2. De toeslag als bedoeld in het eerste lid wordt voor de alleenstaande en de alleenstaande ouder met zijn ten laste komende kinderen in wiens woning geen ander zijn hoofdverblijf heeft, bepaald op het in artikel 25, tweede lid, van de wet genoemde maximumbedrag.
      3. De kosten van het bestaan die met een ander kunnen worden gedeeld, houden voor de toepassing van dit artikel de volgende onderdelen in:
      a. woonkosten;
      b. overige woonkosten.
      4. De toeslag als bedoeld in het eerste lid bedraagt voor de alleenstaande en de alleenstaande ouder waarop het tweede lid niet van toepassing is:
      a. 11% van het netto minimumloon indien uitsluitend de kosten genoemd in het derde lid onder a. kunnen worden gedeeld;
      b. 14% van het netto minimumloon indien uitsluitend de kosten genoemd in het derde lid onder b. kunnen worden gedeeld;
      c. 5% van het netto minimumloon indien de kosten in het derde lid onder a. en b. kunnen worden gedeeld.”
      
    
    
      5.6.
      
        In het Handboek is het volgende opgenomen:
        “Voor (alleenstaande) ouders met inwonende, meerderjarige kinderen die studiefinanciering ontvangen, hebben deze inkomsten geen invloed op de hoogte van de uitkering. [...] Echter, wanneer bedoeld kind, naast het inkomen uit WSF, aanvullende inkomsten uit bijvoorbeeld een bijbaan ontvangt en deze inkomsten, opgeteld bij het WSF-normbedrag voor levensonderhoud, meer bedragen dan 55% van het minimumloon, wordt de voor de ouder(s) toepasselijke bijstandsnorm (plus toeslag) verlaagd met 15%, omdat zij geacht worden de woonkosten en de overige woonkosten te kunnen delen met bedoeld kind.”
      
      
    
    
      5.7.
      
        Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 maart 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ3268), heeft de wetgever met artikel 8, eerste lid, aanhef en 
        onder c, van de WWB in verbinding met artikel 30, eerste lid, van de WWB uitdrukkelijk aan de gemeenteraad de opdracht gegeven om bij verordening de criteria ter zake van de verhoging of de verlaging vast te stellen. Voorts wordt in de memorie van toelichting bij artikel 30, eerste lid, van de WWB opgemerkt dat de verordening een zodanig karakter moet hebben, dat een belanghebbende daaruit concreet kan afleiden welke verhoging of verlaging in zijn geval geldt (Kamerstukken II 2002/03, 28 870, nr. 3, blz. 55). Zoals de Raad ook al eerder heeft overwogen (uitspraak van 30 oktober 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BY1861), is hiermee in strijd een bepaling in de verordening, waarbij in feite het vaststellen van categorieën en criteria in gevallen waarin de verordening niet voorziet, wordt overgelaten aan burgemeester en wethouders.
      
      
    
    
      5.8.
      
        In artikel 3, vierde lid, aanhef en onder c, van de Verordening zijn geen criteria opgenomen voor - het inkomen dat van belang wordt geacht voor het kunnen delen van de 
        in artikel 1, aanhef en onder d en e, van de Verordening gedefinieerde - woonkosten en overige woonkosten. In feite wordt het aan het college overgelaten om daarvoor criteria vast te stellen. Voor alleenstaande ouders met meerderjarige kinderen die naast studiefinanciering ook nog andere inkomsten hebben, heeft het college in het Handboek als criterium voor het kunnen delen van bedoelde kosten opgenomen dat deze andere inkomsten, tezamen met het in de Wet op de studiefinanciering genoemde normbedrag, meer dan 55% van het minimumloon bedragen. Dit betekent dat een alleenstaande ouder met een kind als hiervoor bedoeld uit artikel 3, vierde lid, aanhef en onder c, van de Verordening niet concreet kan afleiden of in zijn geval een verhoging of een verlaging geldt en zo ja welke verhoging of verlaging in zijn geval geldt. Aangezien de onderdelen a en b van artikel 3, vierde lid, van de Verordening evenmin criteria bevatten voor - het inkomen dat van belang wordt geacht voor - het kunnen delen van de daarin genoemde kosten, moet de conclusie zijn dat, mede gelet op de verwevenheid tussen de onderdelen a, b en c, dit artikellid in zijn geheel verbindende kracht mist. 
      
      
    
    
      5.9.
      Uit 5.8 volgt dat de wettelijke grondslag aan het bestreden besluit ontbreekt voor zover het besluit 1 betreft. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het hoger beroep slaagt. De bespreking van de overige beroepsgronden kan daarom achterwege blijven. Aangezien voorts een grondslag ontbreekt aan het bestreden besluit voor zover het besluit 2 betreft, zal voor de duidelijkheid de aangevallen uitspraak in zijn geheel worden vernietigd, met uitzondering van de beslissingen over proceskosten en griffierecht. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dit besluit, voor zover het de besluiten 1 en 2 betreft, wegens strijd met de wet vernietigen. Aangezien het gebrek van dien aard is dat herstel bij een nieuwe beslissing op bezwaar niet mogelijk is, zullen de besluiten 1 en 2 worden herroepen.
      
    
    
      5.10.
      Gelet op 5.9 is tevens de grondslag aan het nader besluit komen te ontvallen, zodat dit besluit moet worden vernietigd.
      
    
    
      6.1.
      Met betrekking tot het verzoek van appellante het college te veroordelen tot het vergoeden van schade, in de vorm van wettelijke rente, overweegt de Raad het volgende.
      
      
        6.1.1.
        Het ten onrechte teruggevorderde bedrag heeft appellante vanaf 1 juni 2013 voldaan in maandelijkse termijnen van aanvankelijk € 49,57 en later € 24,79. Ingevolge artikel 4:102, eerste lid, van de Awb is voor iedere termijn afzonderlijk de wettelijke rente gaan lopen op de dag waarop deze door appellante aan het college is betaald. Telkens na afloop van een jaar dient, eveneens voor iedere termijn afzonderlijk, het bedrag waarover de rente wordt berekend te worden vermeerderd met de over dat jaar verschuldigde rente. De wettelijke rente loopt tot de dag van de algehele voldoening.
        
      
      
        6.1.2.
        
          Het college heeft de toeslag per 1 mei 2013 ten onrechte vastgesteld op 5% van het minimumloon. Dit betekent dat het college vanaf die datum het verschil tussen het in 
          artikel 25, tweede lid, van de WWB genoemde maximumbedrag en 5% van het minimumloon aan appellante zal moeten nabetalen. De wettelijke rente over deze maandelijkse nabetalingen moet worden berekend overeenkomstig de uitspraak van 25 januari 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV1958. Het gaat om de termijnen vanaf 1 mei 2013. Dit betekent dat de wettelijke rente over de termijn van 1 tot en met 31 mei 2013 is ingaan op 1 juni 2013. Over iedere verdere termijn is de wettelijke rente telkens gaan lopen op de eerste dag van de daaropvolgende kalendermaand. De wettelijke rente loopt tot de dag van de algehele voldoening.
        
        
        7. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 1.488,- in bezwaar (2 punten voor het indienen van de bezwaarschriften tegen de besluiten 1 en 2, 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting, waarde per punt: 
        € 496,-) en € 992,- in hoger beroep (1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift en 
        1. punt voor het bijwonen van de zitting, waarde per punt: € 496,-), in totaal dus € 2.480,-.
        
      
    
  
  
    BESLISSING
    De Centrale Raad van Beroep 
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak, behalve de beslissingen over proceskosten en
      griffierecht;
    - verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 10 oktober 2013 voor zover
    
        daarbij de bezwaren tegen de besluiten van 29 mei 2013 en 24 juni 2013 ongegrond zijn
        verklaard;
    
    - herroept de besluiten van 29 mei 2013 en 24 juni 2013 en bepaalt dat deze uitspraak in de
      plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 10 oktober 2013;
    - vernietigt het besluit van 28 mei 2014;
    - veroordeelt het college tot vergoeding aan appellante van schade zoals onder 6.1.2 van deze
      uitspraak is vermeld;
    - veroordeelt het college in de kosten van appellante tot een bedrag van € 2.480,-;
    - bepaalt dat het college aan appellante het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 122,-
      vergoedt.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door A.B.J. van der Ham als voorzitter en W.F. Claessens en 
      M. ter Brugge als leden, in tegenwoordigheid van M.S. Boomhouwer als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 19 april 2016.
    
    
    
    
    
      (getekend) A.B.J. van der Ham
    
    
    
    
    
      (getekend) M.S. Boomhouwer
    
    
    
  
  HD