ECLI:NL:RVS:2024:3942, Raad van State, 02-10-2024, 202304070/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-10-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 april 2020 heeft het college van dijkgraaf en heemraden van het waterschap Hollandse Delta onder oplegging van een dwangsom Comgoed gelast om de lozing van verontreinigd water op het oppervlaktewater vanaf haar perceel, dat ligt op het bedrijvenpark Oostflakkee in Oude-Tonge, te beëindigen en beëindigd te houden. Comgoed is eigenaar van het perceel en wil daarop een bioboardfabriek vestigen. Voor de fundering van de bedrijfshallen en aan te leggen wegen zijn op het perceel staalslakken toegepast. De staalslakken heeft Comgoed met folie afgedekt. Het perceel is onbebouwd, omdat Comgoed door vertraagde vergunningverlening nog niet heeft kunnen beginnen met de aanleg van de wegen en de bouw van de fabriek. Tussen Comgoed en het college is niet in geschil, en ook de Afdeling gaat daarvan uit, dat er op 6 maart 2020 vanaf het perceel een lozing van verontreinigd water op het oppervlaktewater heeft plaatsgevonden. Vast staat verder dat Comgoed daarvoor geen vergunning heeft en dat daarom artikel 6.2, eerste lid, van de Waterwet is overtreden.

202304070/1/R1.
    Datum uitspraak: 2 oktober 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Comgoed Beheer B.V. (hierna: Comgoed), gevestigd in Dirksland, gemeente Goeree-Overflakkee,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 19 mei 2023 in zaak nr. 20/5639 in het geding tussen:
    Comgoed
    en
    het college van dijkgraaf en heemraden van het waterschap Hollandse Delta.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 april 2020 heeft het college onder oplegging van een dwangsom Comgoed gelast om de lozing van verontreinigd water op het oppervlaktewater vanaf haar perceel, dat ligt op het bedrijvenpark Oostflakkee in Oude-Tonge (hierna: het perceel), te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij besluit van 24 september 2020 heeft het college het door Comgoed daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 22 april 2021 heeft het college besloten tot invordering van de volgens hem door Comgoed verbeurde dwangsom.
    Bij uitspraak van 19 mei 2023 heeft de rechtbank de beroepen van Comgoed tegen de besluiten van 24 september 2020 en 22 april 2021 ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft Comgoed hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 27 augustus 2024, waar Comgoed, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, en het college, vertegenwoordigd door drs. M.C.A. Spee, W. Ariëns en H. Smits, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom en de invordering daarvan het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 2 april 2020 heeft het college aan Comgoed een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Waterwet, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Comgoed is eigenaar van het perceel en wil daarop een bioboardfabriek vestigen. Voor de fundering van de bedrijfshallen en aan te leggen wegen zijn op het perceel staalslakken toegepast. De staalslakken heeft Comgoed met folie afgedekt. Het perceel is onbebouwd, omdat Comgoed door vertraagde vergunningverlening nog niet heeft kunnen beginnen met de aanleg van de wegen en de bouw van de fabriek.
    Tussen Comgoed en het college is niet in geschil, en ook de Afdeling gaat daarvan uit, dat er op 6 maart 2020 vanaf het perceel een lozing van verontreinigd water op het oppervlaktewater heeft plaatsgevonden. Vast staat verder dat Comgoed daarvoor geen vergunning heeft en dat daarom artikel 6.2, eerste lid, van de Waterwet is overtreden.
    Bij besluit van 2 april 2020 heeft het college daarom aan Comgoed een last opgelegd om lozingen vanaf het perceel te staken en gestaakt te houden onder oplegging van een dwangsom van € 25.000 per overtreding, met een maximum van € 250.000. Het college heeft dit besluit in stand gelaten bij het besluit op het bezwaar van 24 september 2020.
    Het college heeft bij besluit van 22 april 2021 een volgens hem verbeurde dwangsom ingevorderd.
    De rechtbank heeft de beroepen van Comgoed tegen de besluiten van 24 september 2020 en 22 april 2021 ongegrond verklaard. Comgoed kan zich om verschillende redenen niet verenigen met deze uitspraak.
    Relevante wettelijke bepalingen
    3.       Artikel 6.1 van de Waterwet luidde ten tijde hier van belang:
    "In dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald, verstaan onder:
    lozen: brengen van stoffen in een oppervlaktelichaam of brengen van water of stoffen op een zuiveringtechnisch werk;
    […];
    stoffen: afvalstoffen, verontreinigde of schadelijke stoffen
    […]."
    Artikel 6.2, eerste lid, van de Waterwet luidde:
    "Het is verboden om stoffen te brengen in een oppervlaktewaterlichaam, tenzij:
    a. een daartoe strekkende vergunning is verleend door Onze Minister of, ten aanzien van regionale wateren, het bestuur van het betrokken waterschap;
    b. daarvoor vrijstelling is verleend bij of krachtens algemene maatregel van bestuur;
    c. artikel 6.3, eerste tot en met derde lid, van toepassing is."
    De last onder dwangsom
    - Is de last onder dwangsom een bestraffende sanctie?
    4.       Comgoed betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de last onder dwangsom een bestraffende sanctie is en geen herstelsanctie. Zij wijst in dit verband erop dat zij een coöperatieve houding heeft en dat zij steeds na hevige regenval maatregelen neemt om een lozing te voorkomen. Gelet op deze omstandigheden is volgens haar geen sanctie nodig om haar tot handelen te bewegen. Verder is de hoogte van de aan de last verbonden dwangsom volgens haar bedoeld om leed toe te brengen en daarmee heeft de last onder dwangsom het karakter van een bestraffende sanctie gekregen, aldus Comgoed.
    4.1.    Artikel 5:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt:
    "1. In deze wet wordt verstaan onder:
    a. bestuurlijke sanctie: een door een bestuursorgaan wegens een overtreding opgelegde verplichting of onthouden aanspraak;
    b. herstelsanctie: een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding;
    c. bestraffende sanctie: een bestuurlijke sanctie voor zover deze beoogt de overtreder leed toe te voegen.
    […]."
    4.2.    De opgelegde last onder dwangsom strekt ertoe lozingen van stoffen op het oppervlaktewater te laten beëindigen en beëindigd te houden. De last onder dwangsom heeft, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, daarmee als doel het beëindigen van de overtreding. Het gaat daarmee om een herstelsanctie en niet om een bestraffende sanctie. Dat Comgoed dit wegens de door haar genoemde omstandigheden anders heeft ervaren, is niet van belang voor de vraag of de sanctie een bestraffend karakter heeft. In het aangevoerde worden geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat de last louter vanwege de hoogte van de dwangsom als een bestraffende sanctie zou moeten worden aangemerkt.
    Het betoog slaagt niet.
    - Bestond er een rechtvaardigingsgrond voor de overtreding?
    5.       Comgoed betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college geen last onder dwangsom heeft mogen opleggen, omdat voor de lozing een rechtvaardigingsgrond bestond. Comgoed stelt dat extreem zware regenval op 6 maart 2020 heeft geleid tot de lozing en dat er daarom sprake was van overmacht. Comgoed voert aan dat zij voorafgaand aan het besluit van 2 april 2020 reeds vergaande maatregelen had getroffen die toereikend moesten worden geacht om bij normale weersomstandigheden lozingen te voorkomen. Zo heeft zij water van het perceel verwijderd, de watergang ten zuidwesten van het perceel over een lengte van 280 m afgedamd en een extra laag folie aangebracht op de staalslakken.
    5.1.    Artikel 5:5 van de Awb luidt:
    "Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke sanctie op voor zover voor de overtreding een rechtvaardigingsgrond bestond."
    5.2.    Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:5 van de Awb volgt dat onder rechtvaardigingsgrond de klassieke rechtvaardigingsgronden worden verstaan: overmacht, noodweer en handelen ter uitvoering van een wettelijk voorschrift of een wettelijke bevoegdheid.
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat in dit geval geen sprake is van overmacht. Niet is namelijk aannemelijk geworden dat zich in de dagen voorafgaand aan de lozing op 6 maart 2020 zodanig zware regenval heeft voorgedaan dat Comgoed het niet in zijn macht had om de overtreding te voorkomen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat Comgoed maatregelen had kunnen treffen om ook bij zware regenval lozingen te voorkomen. Comgoed heeft op de zitting van de Afdeling desgevraagd bevestigd dat zij inmiddels aanvullende maatregelen heeft getroffen, waaronder het aanbrengen van een derde laag folie om de staalslakken af te dekken en lozingen zich sindsdien niet meer hebben voorgedaan. Zij heeft niet aannemelijk gemaakt dat het treffen van maatregelen destijds onmogelijk was. Alleen al daarom kan in dit geval geen sprake zijn van overmacht.
    Het betoog slaagt niet.
    - Beginselplicht tot handhaving
    6.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Handhavend optreden kan onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    - Zijn er bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien?
    7.       Comgoed betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college van handhaving had moeten afzien wegens de bijzondere omstandigheden in haar geval. Zij wijst allereerst op de extreem zware regenval die, ondanks de door haar genomen maatregelen, heeft geleid tot de lozing van stoffen op het oppervlaktewater. Comgoed stelt zich op het standpunt dat zij erop heeft mogen vertrouwen dat de destijds getroffen maatregelen toereikend zouden zijn om lozingen te voorkomen, te meer nu toezichthouders van het waterschap akkoord zijn gegaan met het treffen van deze maatregelen.
    7.1.    Onder verwijzing naar wat onder 5.2 is overwogen, oordeelt de Afdeling dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat Comgoed niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake was van extreme weersomstandigheden. Daarnaast kon zij aanvullende maatregelen treffen.
    Met de rechtbank is de Afdeling verder van oordeel dat niet aannemelijk is geworden dat toezichthouders een concrete uitlating hebben gedaan inhoudende dat de eerder door Comgoed getroffen maatregelen afdoende zouden zijn. Verder is niet aannemelijk geworden dat er uitlatingen door toezichthouders zijn gedaan die Comgoed heeft mogen opvatten als een toezegging dat na het treffen van bepaalde maatregelen tegen toekomstige overtredingen niet handhavend zou worden opgetreden. In wat Comgoed heeft aangevoerd, zijn verder geen bijzondere omstandigheden gelegen.    
    Het betoog slaagt niet.
    - Is de last duidelijk?
    8.       Comgoed betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de last duidelijk is. Zij voert aan dat het college ten onrechte niet in de last onder dwangsom heeft uiteengezet hoe de overtreding moet worden beëindigd en dat het daarom onduidelijk is wanneer een dwangsom wordt verbeurd.
    8.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 30 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3294, onder 12.1, vereist het rechtszekerheidsbegingel dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen.
    In het besluit van 2 april 2020 heeft het college omschreven hoe Comgoed de overtreding kan beëindigen, namelijk door lozingen in de toekomst te voorkomen. Hiermee is duidelijk wat moet worden gedaan of nagelaten en wanneer een dwangsom wordt verbeurd. De rechtbank is derhalve terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    Het betoog slaagt niet.
    - Is de dwangsom te hoog?
    9.       Comgoed betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de opgelegde dwangsom van € 25.000 per overtreding, met een maximum van € 250.000, te hoog is. Volgens haar staat de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding tot het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom. Comgoed wijst erop dat de kosten voor het voorkomen van een lozing lager zijn dan waarop het college in zijn besluit de hoogte van de dwangsom heeft gebaseerd. Ook wijst zij op haar coöperatieve houding.
    9.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 8 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4153, onder 8.2, heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last daadwerkelijk wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
    9.2.    Het college heeft op de zitting van de Afdeling toegelicht dat het zich bij de vaststelling van de hoogte van de dwangsom heeft gebaseerd op een bestendige ongeschreven gedragslijn die wordt gehanteerd door de Unie van Waterschappen. Deze gedragslijn houdt volgens het college in dat de hoogte van de dwangsom ongeveer driemaal de hoogte van de herstelkosten behelst. Het college heeft een inschatting van de herstelkosten gemaakt en heeft zich daarbij gebaseerd op de ervaringen van de toezichthouder. De kosten voor het afvoeren van het verontreinigde water van het perceel en het aanbrengen van extra folie bedragen ruimschoots het drievoudige van de dwangsom, aldus het college. De Afdeling ziet in de betwisting van Comgoed van de hoogte van de kosten van maatregelen onvoldoende aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank de hoogte van de dwangsom in dit geval niet passend mocht achten.
    Het betoog slaagt niet.
    Het invorderingsbesluit
    10.     Volgens het college hebben toezichthouders op 4 februari 2021 geconstateerd dat er verontreinigd water vanaf het perceel is geloosd op het oppervlaktewater. Op grond daarvan heeft het college zich op het standpunt gesteld dat Comgoed niet heeft voldaan aan de last. De dwangsom is volgens het college daarom verbeurd. Het college heeft de volgens hem verbeurde dwangsom ingevorderd bij besluit van 22 april 2021.
    - Is een dwangsom verbeurd?
    11.     Comgoed betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college onbevoegd was om te besluiten tot invordering over te gaan, omdat er geen dwangsom is verbeurd. Zij erkent dat er weliswaar op 4 februari 2021 op het oppervlaktewater is geloosd, maar voert aan dat niet vaststaat dat het oppervlaktewater daardoor is verontreinigd. Comgoed voert aan dat het college geen monster van het oppervlaktewater heeft genomen; met alleen een monster van het geloosde water kan niet worden vastgesteld dat het oppervlaktewater door het afstromende water wordt verontreinigd. Er kan immers, zo stelt zij, niet worden vastgesteld dat het afstromende water nog verontreinigende stoffen bevatte op het moment dat dit water het oppervlaktewater bereikte.
    11.1.  De rechtbank is gemotiveerd op de grond van Comgoed over de constatering van de overtreding van de last ingegaan. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 12.2 van de uitspraak van de rechtbank opgenomen motivering, waarop dat oordeel is gebaseerd. De Afdeling ziet in wat Comgoed heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de dwangsom niet is verbeurd.
    Het betoog slaagt niet.
    - Zijn er bijzondere omstandigheden?
    12.     Comgoed betoogt dat het college had moeten afzien van het invorderen van de dwangsom, omdat er sprake is van bijzondere omstandigheden. Zij wijst ook in dit verband op extreem zware regenval die zich volgens haar enkele dagen voorafgaand aan de lozing op 4 februari 2021 heeft voorgedaan. Comgoed stelt dat uit de omstandigheid dat zij verschillende maatregelen heeft getroffen en zich desondanks een lozing heeft voorgedaan, volgt dat de weersomstandigheden extreem waren.
    12.1.  Bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van die invordering veel gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115) gaat hiervan uit. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    12.2.  De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak, onder 13.2, overwogen dat er geen bijzondere omstandigheden zijn om van invordering van de verbeurde dwangsom af te zien. De Afdeling ziet in wat Comgoed heeft aangevoerd geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    13.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    14.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    w.g. Van Heusden
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 oktober 2024
    163-1099