ECLI:NL:CBB:2019:37, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 29-01-2019, 18/1834
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-01-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep niet tijdig beslissen na uitspraak van het College van 10juli 2018,
        ECLI:NL:CBB:2018:309. Toepassing artikel 8:55d, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht

rectificatie 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/1834 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 januari 2019 in de zaak tussen
    Stichting Wakker Dier, te Amsterdam, appellante
    (gemachtigde: mr. J. Sinnige),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigde: mr. E.M. Scheffer).
    
    
      Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen: 
    
    
    Broederij [naam 1] N.V., te [plaats 1] ,
    
      
        Broederij [naam 2] B.V., te [plaats 2] , enKuikenbroederij [naam 3] B.V., te [plaats 3] ,
      (gemachtigde: mr. A.P. Cornelissen).
    
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 13 september 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder afwijzend beslist op het verzoek van appellante om handhavend op te treden tegen de derde-partijen wegens overtreding van het Besluit welzijn productiedieren, de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren en de Wet dieren.
    
    
    
      Bij besluit van 26 maart 2014 heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
    
    
    
      Bij uitspraak van 29 juni 2016, ECLI:NL:CBB:2016:170, heeft het College voornoemde beslissing op bezwaar vernietigd en verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van appellante met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
    
    
    
      Bij besluit van 11 juli 2017 heeft verweerder opnieuw het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
    
    
    
      Bij uitspraak van 10 juli 2018, ECLI:NL:CBB:2018:309, heeft het College het beroep tegen het besluit van 11 juli 2017 gegrond verklaard en dit besluit vernietigd. Het College heeft verweerder opgedragen om een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen, met inachtneming van hetgeen het College in de uitspraak heeft overwogen.
    
    
    
      Bij brief van 24 augustus 2018 heeft appellante verweerder in gebreke gesteld voor het niet tijdig nemen van een besluit en verweerder verzocht om alsnog een beslissing op bezwaar te nemen.
    
    
    
      Appellante heeft vervolgens een beroepschrift ingediend tegen het niet tijdig beslissen op de bezwaren van appellante tegen het primaire besluit. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Bij brief van 14 november 2018 heeft verweerder gereageerd op het verzoek van het College om een indicatie te geven van de termijn voor het nemen van een nieuw besluit op het bezwaar van appellante en de stappen die daartoe tot dan zijn gezet.
    
    
    
      Derde-partijen hebben een reactie ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 november 2018.
      Appellante is, met bericht van verhindering, niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder is tevens verschenen 
      
        [naam 4] . Derde-partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    1. Het College heeft in de uitspraak van 10 juli 2018 geen termijn gesteld waarbinnen verweerder een nieuwe beslissing op de bezwaren van appellante tegen het primaire besluit dient te nemen. Met het oog op de nieuwe beslissing op bezwaar heeft het College verweerder in overweging gegeven dat, nu eerst met deze uitspraak nadere invulling wordt gegeven aan de open normen van artikel 2.1, eerste lid, en artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren, wat betreft het onthouden van voedsel en water aan kuikens na uitkomst uit het ei, handhavend optreden pas kan plaatsvinden vanaf het moment waarop deze uitspraak in het openbaar is gedaan en de derde-partijen hun gedrag daarop hebben kunnen afstemmen. 
    
    2. Ingevolge artikel 6:12, tweede lid, onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), kan een beroepschrift tegen het niet tijdig nemen van een besluit worden ingediend, zodra twee weken zijn verstreken na de dag waarop belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk heeft medegedeeld dat het in gebreke is. 
    
    
      Ingevolge artikel 7:10, eerste lid, van de Awb, beslist het bestuursorgaan binnen zes weken of – indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13 is ingesteld – binnen twaalf weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken.
    
    
    
      Ingevolge artikel 8:55b, eerste lid, van de Awb, doet de bestuursrechter, indien het beroep is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit, binnen acht weken nadat het beroepschrift is ontvangen en aan de vereisten van artikel 6:5 van de Awb is voldaan, uitspraak met toepassing van artikel 8:54 van de Awb, tenzij de bestuursrechter een onderzoek ter zitting nodig acht. Laatstgenoemde situatie doet zich hier voor.
    
    
    
      Ingevolge artikel 8:55d, eerste lid, van de Awb, bepaalt de bestuursrechter, indien het beroep gegrond is en nog geen besluit is bekendgemaakt, dat het bestuursorgaan binnen twee weken na de dag waarop de uitspraak wordt verzonden alsnog een besluit bekendmaakt.
      Ingevolge het tweede lid, voor zover hier van belang, verbindt de bestuursrechter aan zijn uitspraak een nadere dwangsom voor iedere dag dat het bestuursorgaan in gebreke blijft de uitspraak na te leven. 
      Ingevolge het derde lid kan de bestuursrechter, in bijzondere gevallen of indien de naleving van andere wettelijke voorschriften daartoe noopt, een andere termijn bepalen of een andere voorziening treffen.
    
    
    
      3.1
      Het College overweegt dat, nu in de uitspraak van het College van 10 juli 2018 geen termijn is gesteld waarbinnen verweerder een nieuwe beslissing op bezwaar moet nemen, de termijn als genoemd in artikel 7:10, eerste lid, van de Awb van toepassing is. Het College stelt vast dat deze termijn ruimschoots is overschreden. Voorts stelt het College vast dat meer dan twee weken zijn verstreken tussen de ingebrekestelling van appellante van 24 augustus 2018 en de datum van indiening van het beroep. Het beroep is derhalve ontvankelijk.
      
    
    
      3.2.
      Het beroep tegen het niet (tijdig) beslissen op de bezwaren van appellante tegen het primaire besluit is gegrond. Het College zal een termijn bepalen waarbinnen verweerder een beslissing op bezwaar dient te nemen.  
      
    
    
      3.3
      Appellante stelt dat de termijn, genoemd in artikel 8:55d, eerste lid, van de Awb, voldoende is om een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. Uit de wetsgeschiedenis van de Awb blijkt volgens appellante dat het de uitdrukkelijke wens van de wetgever is dat het bestuursorgaan na vernietiging van een besluit op bezwaar zo spoedig mogelijk opnieuw beslist op het bezwaar met inachtneming van de uitspraak van de bestuursrechter. Gelet op de uitspraak van het College van 10 juli 2018 is duidelijk op welke wijze uitvoering moet worden gegeven aan die uitspraak en de derde-partijen hebben voldoende gelegenheid gehad om hun gedrag hierop aan te passen. De wettelijke termijn van zes weken voor het nemen van een nieuw besluit op het bezwaar tegen het primaire besluit was derhalve toereikend geweest. Appellante heeft voorts gewezen op de langdurige voorgeschiedenis van de zaak en op het feit dat verweerder na de uitspraak van 10 juli 2018 op geen enkele wijze contact met haar heeft opgenomen of in overleg met haar is getreden. 
      
    
    
      3.4
      Verweerder heeft in het verweerschrift toegelicht pas een nieuwe beslissing op bezwaar te kunnen nemen wanneer duidelijkheid is verkregen over het moment waarop de termijn van 36 uur na uitkomst uit het ei zou moeten gaan lopen en over de termijn die de derde-partijen (en de sector) nodig hebben om hun bedrijfsvoering hierop aan te passen. Volgens verweerder is nog onduidelijk hoe de grens van 36 uur moet worden toegepast in de handhavingspraktijk en zijn in dat verband vragen gerezen en gesteld over de betekenis van het rapport “Effects of food and water deprivation in newly hatched chickens” van Wageningen UR uit december 2016 (het rapport). Deze vragen moeten eerst door de betrokken onderzoekers worden beantwoord. Ook houden de vragen verband met het verschil dat bestaat tussen de effecten van het onthouden van voedsel en water aan vleeskuikens enerzijds en legkuikens anderzijds. Onduidelijk is ook wanneer de derde-partijen (en de sector) hun gedrag zullen kunnen afstemmen op de uitspraak van het College van 10 juli 2018. Eerst als dit duidelijk is, kunnen inspecties bij de derde-partijen plaatsvinden. In de brief aan het College van 14 november 2018 heeft verweerder desgevraagd uiteengezet dat bij Wageningen UR informatie is vergaard en dat naar aanleiding daarvan een vervolggesprek met de sector zal plaatsvinden, waarna mogelijk een valideringstoets van de door de sector gegeven termijnen nodig is door een onafhankelijke deskundige. Verweerder streeft ernaar deze stappen binnen maximaal 6 maanden af te ronden. Pas daarna wordt voor verweerder inzichtelijk of en wanneer hij  tot handhaving kan overgaan, waarna een nieuwe beslissing op bezwaar kan worden genomen. 
    
    
      3.5
      De derde-partijen stellen zich op het standpunt dat eerst nader wetenschappelijk onderzoek dient plaats te vinden naar het moment waarop de termijn van 36 uur gaat lopen voordat zij ingrijpende maatregelen treffen om hun bedrijfsvoering aan te passen. Ook de derde-partijen hebben hierbij gewezen op het verschil tussen de effecten van het onthouden van voedsel en water aan vleeskuikens en legkuikens. Voorts is volgens derde-partijen van belang dat bij legkuikens de bepaling van de sekse alleen kan plaatsvinden als het kuiken nog geen water en voer tot zich heeft genomen en is onduidelijk hoe hiermee om moet worden gegaan, gelet op voornoemde termijn van 36 uur.
      
      
        3.6.1
        Het College is van oordeel dat appellante er terecht op heeft gewezen dat uit de wetsgeschiedenis behorende bij artikel 8:72 van de Awb (Kamerstukken II 1991-1992, 22495, nr. 3) naar voren komt dat een besluit, naar aanleiding van een uitspraak waarbij een besluit is vernietigd, zo spoedig als redelijkerwijs mogelijk is, moet worden genomen. Gezien de complexiteit van onderhavige zaak is naar het oordeel van het College echter sprake van een bijzonder geval als bedoeld in artikel 8:55d, derde lid, van de Awb, die noopt tot het bepalen van een andere termijn dan genoemd in het eerste lid van dit artikel. Een termijn van twee weken acht het College dan ook niet reëel. 
        
      
      
        3.6.2
        Het College zal, de belangen van partijen bij het bepalen van een termijn voor het nemen van een nieuw besluit op bezwaar tegen elkaar afwegend, verweerder opdragen uiterlijk 18 weken na verzending van deze uitspraak een besluit te nemen op het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit. Het College neemt hierbij in aanmerking dat inmiddels reeds meer dan een half jaar is verstreken sinds de uitspraak van het College van 10 juli 2018. Hoewel duidelijk is dat verweerder in die tijd niet helemaal heeft stilgezeten, heeft het College zich niet aan het beeld kunnen onttrekken dat niet van meet af aan sprake is geweest van de voorbereiding van een nieuw besluit op bezwaar op basis van een beredeneerde planning volgens een bepaald tijdschema, zonder daarbij uit het oog te verliezen dat voor het nemen van dat besluit niet onbepaald de tijd kan worden genomen. Dat de derde-partijen hun gedrag moeten kunnen afstemmen op de uitspraak van 10 juli 2018, betekent niet dat verweerder geen eigen, sturende verantwoordelijkheid heeft ter zake van de (wijze van) voorbereiding en het nemen van het nieuwe besluit op bezwaar in het kader van de handhaving. Genoemd beeld is bij het College ontstaan doordat verweerder in het verweerschrift geen enkele concrete termijn, waarbinnen uiterlijk opnieuw op het bezwaar van appellante zal worden beslist, in het vooruitzicht heeft gesteld, verweerder in vorengenoemde brief aan het College van 14 november 2018 deze termijn heeft opengelaten en verweerder deze termijn ter zitting evenmin heeft geconcretiseerd. Opvallend acht het College in dit verband dat verweerder na de uitspraak van het College van 10 juli 2018 wel reeds op 26 juli 2018 overleg heeft gehad met de derde-partijen (en de sector) over de consequenties van die uitspraak, zoals derde-partijen hebben vermeld in hun reactie van 29 oktober 2018, maar dat verweerder, naar hij ter zitting heeft bevestigd, geen contact heeft gezocht met appellante over de verdere afdoening van het bezwaar. Dit ondanks het feit dat appellante, naar zij onweersproken heeft gesteld, verweerder al bij brief van 17 juli 2018 heeft gewezen op de wettelijke beslistermijn van zes weken en zij verweerder daarbij tevens heeft verzocht om op de hoogte te worden gehouden van de verdere behandeling van het bezwaarschrift. Verweerder heeft niet op deze brief gereageerd. Een en ander heeft naar het oordeel van het College niet bijgedragen aan een oplossing met inachtneming van een ook voor appellante acceptabele, redelijke termijn voor de afdoening van haar bezwaar, hetgeen voor rekening van verweerder dient te worden gebracht. 
        
      
      
        3.6.3
        Verweerder heeft terecht gesteld dat een nieuw besluit op bezwaar met de vereiste zorgvuldigheid moet worden genomen. Op voorhand is niet uitgesloten dat daartoe bepaalde aspecten (nog) nader (wetenschappelijk) moeten worden onderzocht en in verband hiermee deskundigen moeten worden geraadpleegd, zoals verweerder heeft aangevoerd. Hierbij kan echter ook niet voorbij gegaan worden aan de mogelijkheid dat de door verweerder en derde-partijen in dat kader gewenste duidelijkheid over de toepassing van de grens van 36 uur op grond van de thans beschikbare (wetenschappelijke) gegevens niet kan worden verkregen, althans niet binnen een voor de het te nemen besluit op bezwaar redelijk te achten termijn, bijvoorbeeld omdat daarvoor tijdrovende nader wetenschappelijk onderzoek moet worden opgezet en uitgevoerd, zoals ook lijkt door te klinken in de antwoorden van dr. ir. I.C. de Jong van Wageningen UR van 26 september 2018 op een aantal vragen van verweerder over het rapport. Ter zitting heeft verweerder verder nog gesteld dat de sector binnenkort de gelegenheid krijgt om met een voorstel te komen ten einde uitvoering te kunnen geven aan de uitspraak van het College van 10 juli 2018. Het College begrijpt dat verweerder informatie nodig heeft van derde partijen en de sector om te kunnen beoordelen wanneer zij hun gedrag kunnen afstemmen op de uitspraak van het College, maar het strookt naar het oordeel van het College niet zonder meer met de hiervoor genoemde eigen, sturende verantwoordelijkheid van verweerder ter zake van de (wijze van) voorbereiding en het nemen van het nieuwe besluit op bezwaar dat verweerder niet zelf met een voorstel daartoe komt, maar het initiatief hiertoe eenzijdig aan de sector laat. Het College wijst verweerder er hierbij op dat in het kader van de handhaving van de met de uitspraak van het College van 10 juli 2018 nader ingevulde open normen voor de benadeling van het welzijn van dieren en het onthouden van nodige verzorging aan dieren wat betreft het onthouden van voedsel en water aan kuikens na uitkomst uit ei bij het nog te nemen besluit op bezwaar diverse modaliteiten denkbaar zijn.
        
      
    
    
      3.7
      Al het vorenstaande in aanmerking nemend en de belangen van partijen tegen elkaar afwegend, zal het College verweerder opdragen uiterlijk 18 weken na verzending van deze uitspraak een beslissing te nemen op de bezwaren van appellante tegen het primaire besluit. Het College bepaalt voorts met toepassing van artikel 8:55d, tweede lid, van de Awb, dat verweerder aan appellante een dwangsom verbeurt voor iedere dag dat hij in gebreke blijft de uitspraak na te leven. Gezien de tijd die reeds is gepasseerd sinds de uitspraak van het College van 10 juli 2018, ziet het College aanleiding te bepalen dat verweerder aan appellante een dwangsom verbeurt voor elke dag dat hij later dan 4 juni 2019 een besluit neemt, waarbij de hoogte van de dwangsom € 250,- per dag bedraagt met een maximum van € 25.000,-.
      
    
    
      3.8
      Het College zal tot slot met toepassing van artikel 8:55c, van de Awb de hoogte van de door verweerder reeds ingevolge afdeling 4.1.3 van de Awb verbeurde dwangsom aan appellante vaststellen.
      
      
        4. 	Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op  € 256,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor van 0,5).
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        draagt verweerder op uiterlijk 4 juni 2019 te beslissen op de bezwaren van appellante;
      
      
        bepaalt dat verweerder aan appellante een dwangsom verbeurt voor elke dag dat hij later dan 4 juni 2019 een besluit neemt, waarbij de hoogte van de dwangsom € 250,- per dag bedraagt met een maximum van € 25.000,-;
      
      
        stelt de hoogte van de door verweerder aan appellante reeds verbeurde dwangsom vast op € 1260,-;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
      
    
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 256,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, in aanwezigheid van mr. A. Verhoeven, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 januari 2019.
    
    
    
    
      w.g. S.C. Stuldreher	w.g. A. Verhoeven