ECLI:NL:RBARN:2009:BH5392, Rechtbank Arnhem, 10-02-2009, 172461
Rechtbank Arnhem — Uitspraak 
Datum: 2009-02-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: De vraag die moet worden beantwoord is of het de gemeente vrij stond in het kader van de afhandeling van het verzoek om planherziening van eiseres zo te behandelen als zij heeft gedaan, tegen de achtergrond van haar beleid en in  het licht van de wijze waarop zij kort daarna met het verzoek van de nieuwe eigenaar van de woning is omgegaan.

vonnis
      RECHTBANK ARNHEM
    
    
    Sector civiel recht
    
    zaaknummer / rolnummer: 172461 / HA ZA 08-1158
    
    Vonnis van 25 februari 2009
    
    in de zaak van
    
    
      [eiseres],
      wonende te [woonplaats], 
      eiseres,
      procesadvocaat mr. T.J. van Veen,
      behandelend advocaat mr. J. Bosman te Ede,
    
    
    tegen
    
    
      de publiekrechtelijke rechtspersoon
      GEMEENTE EDE,
      gevestigd te Ede,
      gedaagde,
      procesadvocaat mr. W.A.J. Hagen,
      behandelend advocaat mr. P. van den Berg te Middelburg.
    
    
    
    Partijen zullen hierna [eiseres] en de Gemeente genoemd worden.
    
     
    
      1.	De procedure
      1.1.	Het verloop van de procedure blijkt uit:
      -	het tussenvonnis van 15 oktober 2008
      -	het proces-verbaal van comparitie van 8 januari 2009 (per abuis gedateerd 8 januari 2008). 
    
    
    1.2.	Ten slotte is vonnis bepaald.
    
    
    
      2.	De feiten
      2.1.	Per 1 augustus 2005 is [eiseres], kort na het overlijden van haar moeder en na uitkoop van haar broer en zussen, eigenaar geworden van haar ouderlijk huis met toebehoren aan de [adres] te [woonplaats]. 
    
    
    2.2.	Oorspronkelijk bestond het woonhuis uit twee horizontaal gesplitste woningen met aparte toegangen. In de loop der tijd heeft het gezin waar [eiseres] deel van uitmaakte het woonhuis als één woning in gebruik genomen. Medio jaren tachtig is het bestemmingsplan gewijzigd en is op het perceel nog slechts één vrijstaande woning toegestaan. 
    
    2.3.	[eiseres] was voornemens het woonhuis weer te splitsen. De bovenwoning wilde zij behouden, als pied-à-terre voor haarzelf en voor andere, eveneens in het buitenland wonende familieleden. Bovenal wenste zij een deel van het ouderlijk huis te behouden ten behoeve van haar broer die aan het syndroom van Down lijdt. Het was [eiseres]’ bedoeling de benedenwoning te verkopen.
    
    2.4.	Nadat bekend was geworden dat het gewijzigde bestemmingsplan splitsing niet toestond heeft een zus van [eiseres] bij brief van 21 juni 2005 aan de Gemeente de voorgeschiedenis van het woonhuis en de reden voor de gewenste splitsing uiteengezet. Voorts staat in die brief, voor zover hier van belang:
    
    “Wij vragen u hierbij dan ook om ons te adviseren welke stappen wij moeten ondernemen om het in 1985 opgezette plan te wijzigen zodat de twee horizontale woningen [huisnummers] weer worden opgenomen zoals opgetekend in het Kadaster.” 
    
    2.5.	In reactie hierop heeft een ambtenaar van de Gemeente bij brief van 8 juli 2005 aan de zus van [eiseres] teruggeschreven:
    
    
      “bestemmingsplan
      (...) Volgens uw verzoek wilt u de vrijstaande woning gebruiken als twee afzonderlijke woningen. Hoewel wij uw motieven kunnen begrijpen, staat het bestemmingsplan die splitsing  niet toe. De bestemming van het perceel is vrijstaande woning en niet die van halfstaand of etagewoning.
    
    
    (...) Het gebruik van de woning (...) was destijds in overeenstemming met het bestemmingsplan zodat het overgangsrecht nu niet meer van toepassing is. Aan de dubbele bewoning in het verleden kunt u dus geen rechten meer ontlenen.
    
    Het bestemmingsplan geeft ons geen vrijstellings- of wijzigingsbevoegdheid om aan uw verzoek medewerking te kunnen verlenen. Een bestemmingsplanherziening is dus noodzakelijk. Daarvoor is de gemeenteraad het bevoegde orgaan. Indien u voor uw verzoek een bestemmingsplanherziening wenst, dan kunt u daarvoor een schriftelijk verzoek indienen bij de gemeenteraad. Voor het in behandeling nemen van zo’n verzoek zijn leges verschuldigd. (...)”.
    
    2.6.	Op 17 juli 2005 heeft [eiseres] aan de raad van de Gemeente het volgende geschreven, onder verwijzing naar de brieven aan en van de Gemeente van 21 juni 2005 en 8 juli 2005:
    
    “Hierbij verzoek ik U een verandering aan te gaan in het bestemmingsplan voor bovengenoemde woning.
    
    Mijn verzoek is een bestemmingsplanherziening van een vrijstaande woning naar de oorspronkelijk gebouwde twee horizontale woningen [huisnummers]. (...).”
    
    2.7.	Nadat de Gemeente de ontvangst en registratie van het verzoek om planherziening aan [eiseres] had bevestigd, hebben op 27 juli, 1 augustus, 2 augustus en 8 augustus 2005 gesprekken plaatsgevonden tussen de echtgenoot van [eiseres] en de gemeenteambtenaar [betrokkene]. Bij het eerste en het derde gesprek was ook [eiseres] zelf aanwezig. Bij het gesprek van 8 augustus 2005 was ook de heer [betrokkene 2], vriend van het echtpaar [eiseres] en aannemer, aanwezig. In deze gesprekken heeft [betrokkene] aan (de echtgenoot van) [eiseres] te kennen gegeven dat de Gemeente een terughoudend beleid voert inzake splitsing van bebouwing in afwijking van het bestemmingsplan en dat haar verzoek tot wijziging van het bestemmingsplan geen kans van slagen had. Daarnaast heeft hij erop gewezen dat het in (verdere) behandeling nemen van haar verzoek om planwijziging leges verschuldigd zouden worden.
    
    2.8.	Op 5 oktober 2005 heeft [eiseres] het woonhuis met toebehoren verkocht aan een derde voor een bedrag van EUR 425.000,00.
    
    2.9.	Door of namens de koper is omstreeks oktober 2005 informeel vooroverleg gevoerd met de gemeente over de ontwikkelingsmogelijkheden van het woonhuis. In november 2005 heeft de wethouder aan de koper geadviseerd een verzoek tot wijziging van het bestemmingsplan in te dienen. Vervolgens is door bouwbedrijf Nap te [woonplaats] namens koper op 28  maart 2006 een bouwaanvraag ingediend met als doel splitsing van het woonhuis in vier appartementen. Het college van burgemeester en wethouders van de Gemeente heeft ervoor gekozen geen voorstel tot wijziging van het bestemmingsplan aan de gemeenteraad te doen, maar met gebruikmaking van de mogelijkheid tot ‘buitenplanse’ vrijstelling van het bestemmingsplan (art. 19 lid 2 van de Wet op de ruimtelijke ordening; hierna WRO) aan Nap de gevraagde bouwvergunning te verlenen.
    
    
      3.	Het geschil
      3.1.	[eiseres] heeft gevorderd dat de rechtbank bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad:
      - 	primair de Gemeente zal veroordelen tot vergoeding van de door [eiseres] geleden schade, door [eiseres] begroot op EUR 175.000,00, met veroordeling van [bedoeld zal zijn:] de Gemeente in de buitengerechtelijke incassokosten en de wettelijke rente over voornoemd bedrag vanaf 9 augustus 2005, althans vanaf een door de rechtbank vast te stellen datum, althans vanaf de dag van dagvaarding, tot aan de dag der algehele voldoening;
      - 	subsidiair voor recht zal verklaren dat de Gemeente aansprakelijk is voor de door [eiseres] geleden schade, welke schade nader dient te worden opgemaakt bij staat, met veroordeling van de Gemeente tot voldoening van de buitengerechtelijke incassokosten en de wettelijke rente;
      met veroordeling van de Gemeente in de kosten van dit geding.
    
    
    3.2.	Aan deze vorderingen heeft [eiseres] ten grondslag gelegd, zakelijk weergegeven, dat haar onjuiste mededelingen zijn gedaan en onvolledige informatie is verstrekt en dat haar (daardoor) een bouwmogelijkheid is onthouden die kort daarna wel aan een projectontwikkelaar is vergund. Hierin schuilt naar haar oordeel een onrechtmatige daad, op grond waarvan de Gemeente gehouden is haar de daardoor ontstane schade te vergoeden. Het primair gevorderde bedrag is gebaseerd op het verschil tussen de feitelijke vermogenspositie van [eiseres] en die waarin zij zou zijn komen te verkeren indien haar de gewenste verbouwing en splitsing van het woonhuis zou zijn toegestaan.
    
    3.3.	Het verweer van de Gemeente tegen de vordering van [eiseres] zal, voor zover nodig, hierna worden weergegeven.
    
    
      4.	De beoordeling
      4.1.	Het geschil draait in wezen, gelet op de stellingen van de partijen, om het verschil in behandeling van [eiseres]’ verzoek aan de Gemeente en dat van de nieuwe eigenaar. In het eerste geval was er volgens de Gemeente geen aanleiding van haar beleid af te wijken, in het tweede wel. De rechtvaardiging voor dit verschil schuilt volgens de Gemeente in het verschil tussen de verzoeken die zich aandienden. In de visie van de Gemeente was bij de beoordeling van de verzoeken van doorslaggevend belang - zo moet uit haar stellingen en uit de brieven die haar aansprakelijkheidsverzekering aan [eiseres] heeft geschreven worden afgeleid - dat de nieuwe eigenaar in tegenstelling tot [eiseres] het woonhuis tevens zou restaureren. Later heeft de Gemeente daaraan nog toegevoegd het argument dat ten tijde van [eiseres]’ verzoek niet het gevaar bestond dat het woonhuis zou worden gesloopt, hetgeen zich wel voordeed nadat het woonhuis met toebehoren aan de nieuwe eigenaar was verkocht. In dit verband betwist de Gemeente op zichzelf niet dat door haar ambtenaren de schriftelijke en mondelinge mededelingen zijn gedaan die [eiseres] stelt, maar wel dat die een onrechtmatige daad opleveren. Naar de mening van [eiseres] deed het belangrijkste verschil tussen de verzoeken zich niet voor: volgens haar is in de gesprekken met [betrokkene] wel degelijk over haar voornemen tot omvangrijke renovatie van de te splitsen woning gesproken en het daarvoor beschikbare bedrag van ca. EUR 225.000,00. 
    
    
    4.2.	De vraag die gelet op het voorgaande moet worden beantwoord  is of het de Gemeente vrij stond in het kader van de afhandeling van het verzoek van [eiseres] zo te behandelen als zij heeft gedaan, tegen de achtergrond van haar beleid en in het licht van de wijze waarop zij kort daarna met het verzoek van de nieuwe eigenaar is omgegaan. Vastgesteld moet dus allereerst worden wat het beleid inhield. Het beleid waar de Gemeente op doelt is, zo volgt uit de ter comparitie namens haar gegeven toelichting, niet schriftelijk vastgelegd, maar het is wel staand beleid en algemeen bekend, althans bekend bij projectontwikkelaars en dergelijke, maar niet bij (alle) burgers. Beleidsuitgangspunt is terughoudendheid, met de mogelijkheid tot afwijking van het bestemmingsplan in welke vorm dan ook - door planwijziging of door vrijstelling -  ingeval daar uit ruimtelijke overwegingen geen bezwaar tegen bestaat en er een ‘toegevoegde waarde’ is, zoals in het onderhavige geval het behoud van een karakteristiek pand, zo is namens de Gemeente betoogd.
    
    4.3.	Uitgaande van (de juistheid van) het door de Gemeente geschetste beleid - [eiseres] heeft dit als zodanig niet betwist - dient zich vervolgens de vraag aan naar de inhoud van de tussen [eiseres] en de Gemeente gevoerde gesprekken. Niet alleen gaat het daarbij om de vraag of [eiseres] daarin al dan niet haar restauratieplannen ter sprake heeft gebracht. In verband met de stelling van [eiseres] dat de Gemeente haar onvolledige informatie heeft verstrekt is ook en vooral van belang de vraag wat in de gegeven omstandigheden onderwerp van gesprek had moeten zijn, zonodig op initiatief van de Gemeente. 
    
    4.4.	Om met dit laatste te beginnen: aangenomen moet worden - op grond van de stellingen van beide partijen - dat [eiseres] niet van het gemeentelijk beleid op de hoogte was en dat vanuit de Gemeente in haar contacten met [eiseres] wel is gewezen op de inhoud van het bestemmingsplan en op de terughoudendheid die wordt betracht bij verzoeken als het voorliggende, maar niet op de omstandigheden waaronder mogelijk wel bereidheid tot het meewerken aan een afwijking van bestemmingsplan zou bestaan. Verder geldt dat het bezwaar van ‘verdichting’ van het plangebied ter plaatse van het woonhuis voor de Gemeente niet zonder meer onoverkomelijk was. Immers, in de gesprekken met [eiseres] is blijkens het verhandelde ter comparitie namens de Gemeente nog gesuggereerd dat [eiseres] een deel van het woonhuis van een eventuele nieuwe eigenaar zou kunnen terughuren, hetgeen evengoed in strijd met het bestemmingsplan zou zijn geweest. Bovendien is korte tijd na het met [eiseres] gevoerde overleg aan de nieuwe eigenaar wel een splitsing van het woonhuis toegestaan. Deze splitsing, die veel verder ging dan de splitsing die [eiseres] wilde en die ook met de nodige wijzigingen aan het uiterlijk van het karakteristieke pand gepaard ging, was kennelijk uit een oogpunt van ruimtelijke ordening inpasbaar. Onder deze specifieke omstandigheden moet worden geoordeeld dat het - indien veronderstellenderwijs van de juistheid van de stelling van de Gemeente wordt uitgegaan dat [eiseres] zelf het voornemen van grondige restauratie niet ter tafel heeft gebracht - op de weg van de Gemeente had gelegen [eiseres] volledig over het door haar gehanteerde beleid te informeren en dus ook over de ‘toegevoegde waarde’ (zoals in dit geval: restauratie/behoud van het woonhuis) die met het verzoek tot verandering van de bestemming gepaard diende te gaan teneinde dat verzoek kans van slagen te geven. In dit licht bezien voldoet de namens de Gemeente aan [eiseres] verstrekte, beperkte informatie, die er steeds op neer kwam dat [eiseres]’ wens tot splitsing hoe dan ook niet mogelijk was, niet aan de daaraan in de gegeven omstandigheden te stellen eisen. Dit handelen (of eigenlijk nalaten) is in strijd met de zorgvuldigheid die de Gemeente jegens [eiseres] diende te betrachten en levert een schending op van hetgeen in het maatschappelijk verkeer in dit verband betaamt. De onrechtmatigheid van het handelen van de Gemeente is daarmee gegeven. Gelet op al het voorgaande doet niet meer ter zake of [eiseres] in de gesprekken met de Gemeente al dan niet haar restauratievoornemen heeft geuit, zodat het opdragen van bewijs hiervan niet opportuun is.
    
    4.5.	Aan het voorgaande doet niet af dat in het geval van [eiseres] niet direct sloop van het woonhuis dreigde, zoals bij de nieuwe eigenaar het alternatief voor splitsing zou zijn. Uit de aanvankelijke stellingname door en namens de Gemeente moet worden afgeleid dat de grondige restauratie van het woonhuis met behoud van het karakteristieke uiterlijk bij de afwegingen de doorslag hebben gegeven. Ook het argument dat [eiseres] de beslissing op haar verzoek om planwijziging niet heeft afgewacht en zelf de keuze heeft gemaakt het woonhuis snel te verkopen - hetgeen neerkomt op een causaliteitsverweer - kan de Gemeente niet baten. Waar zijzelf [eiseres] doorlopend de kansloosheid van haar verzoek heeft voorgehouden en zij [eiseres] daarbij niet de informatie heeft verstrekt op grond waarvan de kwestie voor [eiseres] een andere wending zou hebben kunnen nemen, kan [eiseres] niet worden tegengeworpen dat zij heeft gehandeld zoals zij heeft gedaan.
    
    4.6.	De Gemeente heeft voorts een beroep gedaan op het ontbreken van de voor aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad vereiste relativiteit: volgens haar strekt de geschonden norm niet tot bescherming tegen schade zoals [eiseres] die heeft geleden. De geschonden norm betreft echter niet, zoals de Gemeente stelt, ‘gij zult geen negatief advies geven’. Reeds daarom gaat dit verweer niet op. Overigens valt niet in te zien dat in een kwestie als deze de geschonden norm zoals hiervoor, onder 4.4, besproken niet mede strekt tot bescherming van de financiële belangen van degene die de Gemeente verzoekt om planwijziging, gelet op de aanzienlijke financiële achterliggende belangen die daarmee meestal zijn gemoeid. (Voor-)overleg met de gemeentelijke autoriteiten wordt vaak nu juist mede ter voorkoming van financiële tegenvallers gevoerd. Het relativiteitsverweer van de Gemeente wordt daarom verworpen.
    
    4.7.	De Gemeente heeft ook een aantal verweren gevoerd tegen de schade die [eiseres] stelt te hebben geleden. Het verweer dat [eiseres] in het geheel geen schade heeft geleden omdat zij nimmer het woonhuis had kunnen splitsen - gelet op het planologische regime en het gemeentelijke beleid - is met het voorgaande (rov. 4.4) verworpen. Verder heeft de Gemeente betwist dat [eiseres] EUR 225.000,00 in het pand zou hebben geïnvesteerd. Met deze betwisting heeft de Gemeente in wezen niet weersproken dat - zoals bij dagvaarding (impliciet) en bij comparitie expliciet en onweersproken door [eiseres] is gesteld - [eiseres] over deze middelen kon beschikken, zodat daarvan moet worden uitgegaan. Dit neemt niet weg dat de exacte omvang van de investering die [eiseres] in het pand zou hebben gepleegd/zou hebben moeten plegen niet vast staat. Het in het taxatierapport dat [eiseres] medio 2005 heeft laten opstellen genoemde bedrag aan investeringen van EUR 150.000,00 wordt door beide partijen weliswaar als te laag bestempeld en hetzelfde geldt voor het in de aan de nieuwe eigenaar verleende bouwvergunning genoemde bedrag aan verbouwingskosten van EUR 160.000,00, maar enkel op grond daarvan kan ter begroting van de schade niet van een investering van EUR 225.000,00 worden uitgegaan. In zoverre treft dit verweer van de Gemeente doel. Hetzelfde geldt voor het verweer van de Gemeente dat niet vast staat dat [eiseres] voor de na de splitsing te verkopen benedenwoning EUR 500.000,00 zou hebben ontvangen en dat de door [eiseres] te behouden bovenwoning een waarde van EUR 350.00,00 zou vertegenwoordigen. Ter zitting is namens [eiseres] toegelicht dat laatstgenoemde bedragen niet op een taxatie zijn gebaseerd. Ook deze bedragen kunnen dus niet als uitgangspunt worden genomen voor de begroting van de schade van [eiseres].
    
    4.8.	Voor de vorderingen van [eiseres] betekent het voorgaande het volgende. Het primair gevorderde bedrag ad EUR 175.000,00 kan niet worden toegewezen, (reeds) omdat niet van de juistheid van de aan de berekening van dit bedrag ten grondslag liggende bedragen kan worden uitgegaan. Uit de wijze waarop het petitum is opgebouwd leidt de rechtbank af dat [eiseres] er bij deze stand van zaken de voorkeur aangeeft dat haar subsidiaire vordering wordt beoordeeld. Aangezien niet is gebleken van bezwaren van de Gemeente hiertegen, zal de primaire vordering worden afgewezen en de zaak worden afgedaan op grond van de subsidiaire vordering. 
    
    4.9.	De subsidiaire vordering behelst een verklaring voor recht dat de Gemeente jegens [eiseres] aansprakelijk is voor de door [eiseres] geleden schade en verwijzing naar de schadestaatprocedure. Uit hetgeen in rechtsoverwegingen 4.4 e.v. is overwogen volgt dat de gevorderde verklaring voor recht kan worden toegewezen zoals hierna weer te geven. Ook de verwijzing naar de schadestaatprocedure zal worden toegewezen. Aan de voorwaarde daarvoor - de mogelijkheid van schade - is voldaan, op grond van de hiervoor besproken stellingen van [eiseres]. Het oordeel over de toewijsbaarheid van de eveneens gevorderde wettelijke rente over de (mogelijk) aan [eiseres] te vergoeden schade alsmede de ingangsdatum daarvan zal in de schadestaatprocedure kunnen worden beslist. De gevorderde buitengerechtelijke kosten - waartegen geen verweer is gevoerd - zijn toewijsbaar en zullen, bij gebreke van een concreet (andersluidend) bedrag, worden begroot op twee punten van het toepasselijke liquidatietarief, conform het rapport Voor-werk II. Er is aanleiding, gelet op de uitkomst van deze procedure, tarief II van toepassing te achten, zodat het bedrag aan buitengerechtelijke kosten neerkomt op EUR 904,00.
    
    
      4.10.	Als de op het belangrijkste punt - dat van de aansprakelijkheid - in het ongelijk gestelde partij zal de Gemeente worden veroordeeld in de kosten van de procedure, waarbij voor het salaris advocaat aansluiting zal worden gezocht bij tarief II (zie hiervoor, onder 4.10). De kosten aan de zijde van [eiseres] worden begroot op:
      - dagvaarding		EUR 	85,44
      - vast recht			4.425,00
      - salaris advocaat		904,00 (2,0 punten × tarief EUR 452,00)
      Totaal		EUR 	5.414,44
    
      
    
      5.	De beslissing
      De rechtbank
    
    
    5.1.	verklaart voor recht dat de Gemeente Ede aansprakelijk is voor de schade die [eiseres] door de hiervoor, onder 4.4 vastgestelde onrechtmatige daad heeft geleden, op te maken bij staat,
    
    5.2.	veroordeelt de Gemeente tot betaling aan [eiseres] van een bedrag van EUR 904,00 wegens buitengerechtelijke kosten,
    
    5.3.	veroordeelt de Gemeente in de proceskosten, aan de zijde van [eiseres] tot op heden begroot op EUR 5.414,44,
    
    5.4.	verklaart dit vonnis voor wat betreft de verwijzing naar de schadestaatprocedure en de onder 5.2 en 5.3 genoemde beslissingen uitvoerbaar bij voorraad,
    
    5.5.	wijst het meer of anders gevorderde af.
    
    
    Dit vonnis is gewezen door mr. C.M.E. Lagarde en in het openbaar uitgesproken op 25 februari 2009.