ECLI:NL:RBSGR:2011:BP9769, Rechtbank 's-Gravenhage, 23-02-2011, AWB 10/2563 BESLU
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2011-02-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Meststoffenwet, legaliteitsbeginsel; geen bevoegdheid tot oplegging van een bestuurlijke boete op grond van artikel 51 van de Meststoffenwet.
        Uit de formulering van artikel 51 van de Meststoffenwet, in het bijzonder de zinsnede ‘ter zake van’, volgt dat verweerder op grond van dat artikel enkel bevoegd is een bestuurlijke boete op te leggen indien een van de in artikel 51 van de Meststoffenwet genoemde artikelen wordt overtreden. Nu in het voorliggende geval geen sprake is van een overtreding van artikel 34 van de Meststoffenwet als zodanig, maar van een overtreding van de op dat artikel gebaseerde lagere regelgeving, biedt artikel 51 van de Meststoffenwet verweerder niet de bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te leggen, te minder nu het hier een punitieve sanctie betreft. De door verweerder voorgestane redelijke uitleg van artikel 51 van de Meststoffenwet, op grond waarvan de bevoegdheid van verweerder tot oplegging van een boete in het voorliggende geval zou moeten worden ‘ingelezen’ in artikel 51 van de Meststoffenwet, is niet verenigbaar met het legaliteitsbeginsel, nu de begrippen ‘bij of krachtens’ en ‘ter zake van’ ieder een specifieke betekenis hebben binnen het systeem van wetgeving en daarom niet zonder meer aan elkaar gelijk te stellen zijn.

RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
    
    Sector bestuursrecht
    
    Afdeling 3, meervoudige kamer
    
    Reg.nr.: AWB 10/2563 BESLU
    
    UITSPRAAK ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    
    in het geding tussen
    
    [Eiser], wonende te [plaats], 
    
    en
    
    de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, voorheen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder.
    
    
      I PROCESVERLOOP
      Bij besluit van 6 maart 2010 heeft verweerder eiser een boete opgelegd van € 300,-- wegens overtreding van artikel 34 van de Meststoffenwet in samenhang met de artikelen 35, eerste en tweede lid, en 36, aanhef en onderdeel d, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (hierna: Uitvoeringsbesluit) en de artikelen 42 en 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna: Uitvoeringsregeling). 
    
    
    Bij besluit van 25 maart 2010 heeft verweerder het daartegen door eiser gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 1 april 2010 beroep ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb). Bij brief van 7 april 2010 heeft het CBb het beroepschrift op grond van artikel 6:15 van de Awb ter behandeling doorgezonden aan de rechtbank. 
    
    Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
    
    
      Het beroep is ter zitting behandeld op 26 oktober 2010. Eiser is in persoon verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde [A]. 
      De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
    
    
    
      Op 23 november 2010 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en verweerder verzocht antwoord te geven op vragen van de rechtbank betreffende de grondslag van de gestelde bevoegdheid van verweerder tot oplegging van een bestuurlijke boete ingeval van een overtreding als de onderhavige. 
      Bij brief van 6 december 2010 heeft verweerder informatie verstrekt. Eiser heeft daarop niet gereageerd. Beide partijen hebben toestemming gegeven een nadere zitting achterwege te laten. Het onderzoek is op 27 januari 2011 gesloten.
    
    
    
      II OVERWEGINGEN
      1 Bij brief van 11 december 2009 heeft verweerder eiser gewezen op eisers verplichting ingevolge de meststoffenregelgeving om gegevens over meststoffen en dieren vóór 1 februari 2010 aan te leveren bij de onder verweerder ressorterende Dienst Regelingen. Daarbij is aangegeven dat de gegevens via Internet aangeleverd dienen te worden.
      Op 3 maart 2010 heeft verweerder geconstateerd dat de gevraagde gegevens niet zijn ontvangen. Bij brief van 6 maart 2010 heeft verweerder aan eiser een boete opgelegd van 
      € 300,-- wegens overtreding van de hier bedoelde verplichting van eiser om de gevraagde gegevens vóór 1 februari 2010 aan te leveren. 
      Op 9 maart 2010 heeft de Dienst Regelingen de betreffende gegevens van eiser ontvangen.
    
    
    2 Eiser stelt dat de boete onevenredig hoog is, aangezien hij slechts een kleine fout heeft gemaakt bij de digitale aanlevering van de gegevens en hij de gegevens alsnog digitaal heeft aangeleverd toen hem duidelijk was dat verweerder de gegevens niet had ontvangen. Voorts betoogt eiser dat de verplichting tot het aanleveren van de gegevens over meststoffen en dieren niet voor eiser zou moeten gelden, omdat eiser in de winterperiode geen rundvee bezit en daarmee ook geen mest, en deze informatie reeds bekend is bij verweerder via het identificatie- en registratiesysteem (I&R-systeem) voor runderen. De verplichting dergelijke gegevens te verstrekken belemmert volgens eiser het hobbymatig houden van dieren. 
    
    3 Verweerder heeft gemotiveerd verweer gevoerd. 
    
    4 Ingevolge artikel 51 van de Meststoffenwet kan onze Minister een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van de artikelen 7, 9, tweede lid, 11, vijfde lid, 13, derde lid, 14, eerste lid, 15, 34, 35, 36, 37, 38, derde lid, of 40.
    
    Ingevolge artikel 34 van de Meststoffenwet, voor zover hier relevant, worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld omtrent het opmaken, bewaren, overleggen en afdragen van gegevens door natuurlijke personen, rechtspersonen of samenwerkingsverbanden van natuurlijke personen of rechtspersonen die meststoffen produceren, verhandelen of gebruiken.
    
    Ingevolge artikel 35, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit worden uit de administratie jaarlijks gegevens aan Onze Minister verstrekt door (a) landbouwers die in een kalenderjaar een grotere hoeveelheid dierlijke meststoffen produceren dan 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte bouwgrond, en (b) de bij ministeriële regeling aangewezen categorieën van landbouwers. Ingevolge het tweede lid verstrekt de landbouwer desgevraagd door Onze Minister gegevens uit de administratie, binnen een door Onze Minister bepaalde termijn en op een door Onze Minister bepaalde wijze. 
    
    Ingevolge artikel 36, aanhef en onder d, van het Uitvoeringsbesluit worden bij ministeriële regeling regels gesteld over de gegevens die ingevolge artikel 35, eerste lid, worden verstrekt en de wijze waarop en de termijn waarbinnen deze gegevens worden verstrekt.
    
    Ingevolge artikel 42, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling, voor zover hier relevant, verstrekt de landbouwer, bedoeld in artikel 35, eerste lid, onderdeel a, van het besluit, of de landbouwer op wiens bedrijf in het voorgaande kalenderjaar de gebruiksnorm, bedoeld in artikel 24, eerste lid, is toegepast, jaarlijks vóór 1 februari aan de Dienst Regelingen met betrekking tot het voorgaande kalenderjaar gegevens uit de administratie over (a) de aan het eind van het kalenderjaar op het bedrijf aanwezige hoeveelheid meststoffen, (b) de hoeveelheden meststoffen, anders dan dierlijke meststoffen, zuiveringsslib, compost en mengsels van zuiveringsslib en compost, die op of van het bedrijf zijn aangevoerd, onderscheidenlijk zijn afgevoerd, (c) het gemiddelde aantal in het kalenderjaar op het bedrijf gehouden dieren, anders dan varkens, schapen, geiten en runderen, onderscheiden naar diersoort en diercategorieën per soort voor zover dit onderscheid wordt gemaakt in bijlage D, tabel I en (d) het aantal aan- of afgevoerde staldieren, anders dan varkens of vleeskalveren, onderscheiden naar diersoort en diercategorieën per soort, voor zover dit onderscheid wordt gemaakt in bijlage D, tabel I.
    
    Ingevolge artikel 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling verstrekt degene die ingevolge deze regeling gegevens in de administratie moet opnemen of uit de administratie moet verstrekken, deze volledig en naar waarheid.
    
    5 De rechtbank ziet zich ambtshalve allereerst voor de vraag gesteld of verweerder bevoegd is om ten aanzien van de gestelde overtreding een bestuurlijke boete op te leggen. De rechtbank oordeelt als volgt.
    
    6.1 De rechtbank stelt vast dat artikel 51 van de Meststoffenwet bepaalt dat verweerder een bestuurlijke boete kan opleggen 'ter zake van' overtreding van onder meer het bepaalde in artikel 34 van de Meststoffenwet. Artikel 34 van de Meststoffenwet bevat als zodanig niet de volgens verweerder door eiser overtreden norm betreffende tijdige gegevensverstrekking. Artikel 34 van de Meststoffenwet vormt slechts een grondslag van het Uitvoeringsbesluit en de Uitvoeringsregeling, meer in het bijzonder van de volgens verweerder door eiser overtreden artikelen 35 en 36 van het Uitvoeringsbesluit en de op artikel 36 van het Uitvoeringsbesluit gebaseerde artikelen 42 en 124 van de Uitvoeringsregeling. 
    
    6.2 Gelet op het voorgaande oordeelt de rechtbank dat uit de formulering van artikel 51 van de Meststoffenwet, in het bijzonder de zinsnede 'ter zake van', volgt dat verweerder op grond van dat artikel enkel bevoegd is een bestuurlijke boete op te leggen indien een van de in artikel 51 van de Meststoffenwet genoemde artikelen wordt overtreden. Nu in het voorliggende geval geen sprake is van een overtreding van artikel 34 van de Meststoffenwet als zodanig, maar van een overtreding van de op dat artikel gebaseerde lagere regelgeving, biedt artikel 51 van de Meststoffenwet verweerder niet de bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te leggen. 
    
    
      6.3 Verweerders betoog dat de Meststoffenwet voorafgaand aan de invoering van de Aanpassingswet vierde tranche Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 2006/07, 
      31 124) (hierna: Aanpassingswet) nog zodanig was vormgegeven dat de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete gegeven was ten aanzien van gedragingen in strijd met het bepaalde 'bij of krachtens' artikel 34 van de Meststoffenwet, en dat met de invoering van de Aanpassingswet niet beoogd is een inhoudelijke wijziging aan te brengen op dat punt, doet naar het oordeel van de rechtbank aan het voorgaande niet af. Dit geldt eveneens voor verweerders stelling dat een andere uitleg van artikel 51 van de Meststoffenwet niet logisch is omdat artikel 34 van de Meststoffenwet zelf geen concrete norm bevat. 
    
    
    De rechtbank overweegt hiertoe dat uit het in artikel 5:4 van de Awb tot uitdrukking gebrachte legaliteitsbeginsel volgt dat geen bestuurlijke sanctie wordt opgelegd dan uit kracht van een daaraan voorafgaande wettelijke bepaling. Gelet op de formulering van artikel 51 van de Meststoffenwet is deze wettelijke bepaling in het licht van het legaliteitsbeginsel niet toereikend om op grond daarvan in dit geval een bestuurlijke sanctie op te leggen, te minder nu het hier een punitieve sanctie betreft. De door verweerder voorgestane redelijke uitleg van artikel 51 van de Meststoffenwet, op grond waarvan de bevoegdheid van verweerder tot oplegging van een boete in het voorliggende geval zou moeten worden 'ingelezen' in artikel 51 van de Meststoffenwet, is niet verenigbaar met het legaliteitsbeginsel, nu de begrippen 'bij of krachtens' en 'ter zake van' ieder een specifieke betekenis hebben binnen het systeem van wetgeving en daarom niet zonder meer aan elkaar gelijk te stellen zijn.
    
    6.4 Gelet op het voorgaande volgt de rechtbank verweerder evenmin in zijn betoog dat het - bij wijze van inlezen - vervangen van het begrip 'overtreding' in artikel 51 van de Meststoffenwet door de definitie van het begrip 'overtreding' in artikel 5:1, eerste lid, van de Awb ertoe leidt dat dan alsnog uit de Meststoffenwet volgt dat een bestuurlijke boete mag worden opgelegd bij gedragingen in strijd met het bepaalde 'bij of krachtens' de artikelen genoemd in artikel 51 van de Meststoffenwet. De rechtbank overweegt bovendien dat de werking van de begripsbepaling in artikel 5:1 van de Awb beperkt is tot binnen de Awb zelf, gelet op de zinsnede 'In deze wet wordt verstaan (...)'. Deze begripsbepaling heeft derhalve geen werking buiten de Awb, zodat ook op deze grond het betoog van verweerder faalt.
    
    7 Gelet op het voorgaande was verweerder niet bevoegd om de betreffende boete op te leggen. Aan het bestreden besluit kleeft dan ook een bevoegdheidsgebrek en dit besluit dient daarom te worden vernietigd. De beroepsgronden behoeven derhalve geen verdere bespreking. 
    
    8 Nu dit bevoegdheidsgebrek eveneens aan het primaire besluit van 6 maart 2010 kleeft, ziet de rechtbank aanleiding met toepassing van artikel 8:72a van de Awb zelf in de zaak te voorzien en dit besluit te herroepen.
    
    9 Er is geen sprake van voor vergoeding vatbare proceskosten. 
    
    
      III BESLISSING
      De rechtbank 's-Gravenhage,
    
    
    RECHT DOENDE:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
     
    - vernietigt het bestreden besluit;
    
    - herroept het primaire besluit van 6 maart 2010;
    
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit; 
    
    - gelast verweerder het door eiser betaalde griffierecht van € 150,-- aan eiser te vergoeden.
    
    Aldus vastgesteld door mr. B.H.L. Kleise, mr. J.D.G.J. Dop en mr. D. Biever, in tegenwoordigheid van de griffier mr. M. de Graaf.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 februari 2011.
    
    
      RECHTSMIDDEL
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.