ECLI:NL:RVS:2023:3295, Raad van State, 30-08-2023, 202202960/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-08-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 februari 2021 heeft het dagelijks bestuur van het Waterschap Limburg het projectplan "Gebiedspilot Eckeltsebeek" vastgesteld. Het projectplan is opgesteld om het beeksysteem van de Eckeltsebeek toekomstbestendig in te richten. Het dagelijks bestuur heeft daarvoor een maatregelenpakket samengesteld. Het projectgebied ligt in de gemeente Bergen (Limburg), in en rondom het Natura 2000-gebied Maasduinen. De legger Waterschap Limburg is naar aanleiding van de nieuwe inrichting aangepast. [appellant] exploiteert een agrarisch bedrijf aan de [locatie] te Bergen. Zijn landbouwgronden liggen in het beekdal van de Eckeltsebeek en de Horsterbeek. Het waterschap heeft de Eckeltsebeek in 2005 heringericht. De beek is toen stroomafwaarts van de percelen van [appellant] meanderend gemaakt, waardoor de waterstand van de Eckeltsebeek ter plaatse van zijn percelen verhoogd is. Dit heeft tot vernatting van de landbouwpercelen geleid en daarvoor heeft [appellant] een schadevergoeding ontvangen. Over die vergoeding heeft de Afdeling in hoger beroep uitspraak gedaan (uitspraak van 16 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:488).

202202960/1/R1.
    Datum uitspraak: 30 augustus 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante A], gevestigd te Bergen (L), en [appellant B], wonend te [woonplaats]) (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 1 april 2022 in zaak nr. 21/1062 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het dagelijks bestuur van het Waterschap Limburg.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 februari 2021 heeft het dagelijks bestuur het projectplan "Gebiedspilot Eckeltsebeek" (hierna: het projectplan) vastgesteld.
    Bij uitspraak van 1 april 2022 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door [appellant] tegen dit besluit ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het dagelijks bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de STAB) heeft desgevraagd een deskundigenbericht uitgebracht.
    [appellant] en het dagelijks bestuur hebben hun zienswijze daarover naar voren gebracht. De STAB heeft daarop gereageerd.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 9 mei 2023, waar [appellant], vertegenwoordigd door gemachtigde A] en [gemachtigde B], bijgestaan door mr. L. Pronk, advocaat te Helmond, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. E.P. Euverman, advocaat te Breda, en ir. J.W. Bronkhorst, ir. A.M.C.M. Dewitte en mr. S. Philipsen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het projectplan is opgesteld om het beeksysteem van de Eckeltsebeek toekomstbestendig in te richten. Het dagelijks bestuur heeft daarvoor een maatregelenpakket samengesteld. Het projectgebied ligt in de gemeente Bergen (Limburg), in en rondom het Natura 2000-gebied Maasduinen. De legger van Waterschap Limburg is naar aanleiding van de nieuwe inrichting aangepast.
    2.       [appellant] exploiteert een agrarisch bedrijf aan de [locatie] te Bergen. Zijn landbouwgronden liggen in het beekdal van de Eckeltsebeek en de Horsterbeek. Het waterschap heeft de Eckeltsebeek in 2005 heringericht. De beek is toen stroomafwaarts van de percelen van [appellant] meanderend gemaakt, waardoor de waterstand van de Eckeltsebeek ter plaatse van zijn percelen verhoogd is. Dit heeft tot vernatting van de landbouwpercelen geleid en daarvoor heeft [appellant] een schadevergoeding ontvangen. Over die vergoeding heeft de Afdeling in hoger beroep uitspraak gedaan (uitspraak van 16 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:488).
    [appellant] wil graag dat het waterpeil in de Eckeltsebeek wordt teruggebracht op het niveau van vóór de herinrichting van 2005. Het projectplan voorziet daar volgens hem echter niet in.
    3.       De rechtbank heeft het beroep van [appellant] tegen de besluiten tot vaststelling van het projectplan en wijziging van de legger ongegrond verklaard. Zij heeft overwogen dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het dagelijks bestuur bij het nemen van die besluiten onvoldoende gewicht aan zijn bedrijfsbelangen heeft toegekend.
    4.       Op de zitting heeft [appellant] desgevraagd te kennen gegeven dat het hoger beroep alleen betrekking heeft op de beslissing van de rechtbank op zijn beroep tegen het projectplan.
    5.       De Crisis- en herstelwet (hierna: de Chw) is op deze procedure van toepassing.
    Oorspronkelijk peil
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat in het rapport van Sweco van 18 juli 2018 ten onrechte is gesteld dat door de uitvoering van het maatregelenpakket het oppervlaktewaterpeil nagenoeg terugkeert naar het niveau van vóór de herinrichting van 2005. Hij stelt dat Sweco is uitgegaan van een te hoog peil voor de uitgangssituatie in 2005. Het oppervlaktewaterpeil zal na de maatregelen ongeveer 16 cm hoger zijn dan in de oorspronkelijke situatie van vóór de herinrichting in 2005. Volgens [appellant] mocht het rapport daarom niet aan het projectplan ten grondslag worden gelegd en is bij de belangenafweging onvoldoende rekening gehouden met zijn belangen.
    6.1.    In paragraaf 1.1 van het projectplan is beschreven dat de ernstige wateroverlast waarmee het stroomgebied van de Eckeltsebeek in de zomer van 2016 werd geconfronteerd, de aanleiding is geweest voor het vaststellen van het projectplan. Deze overlast was volgens het projectplan geen incident, maar een uiting van een steeds verder veranderend klimaat. Daarom is de gebiedspilot Eckeltsebeek gestart. Dat heeft geleid tot een maatregelenpakket dat is uitgewerkt in het rapport "Gebiedspilot Eckeltsebeek" van Sweco van 18 juli 2018, dat als bijlage 1 bij het projectplan hoort (hierna: het rapport van Sweco). Daaraan is een aantal maatregelen toegevoegd om het beeksysteem verder robuust in te richten. In paragraaf 1.1.2 is beschreven dat het doel is om hiermee van het watersysteem Eckeltsebeek een klimaatrobuust beeksysteem te maken dat in gemiddelde situaties de aanwezige (gebruiks-)functies faciliteert, dat voldoet aan de plaatselijk geldende normeringen voor wateroverlast en alleen bij extreme neerslag of droogte beperkt tot schade of overlast leidt.
    In hoofdstuk 3 van het projectplan zijn onder meer de effecten van het maatregelenpakket in het beeksysteem samengevat weergegeven. Voor een uitgebreide rapportage is verwezen naar het rapport van Sweco. In het hoofdstuk staat dat het maatregelenpakket zorgt voor een duidelijke verlaging van de waterstanden in zowel de gemiddelde zomer- als de wintersituatie. Verder staat er dat de uitkomsten van de berekeningen laten zien dat door de uitvoering van het maatregelenpakket het oppervlaktewaterpeil nagenoeg terugkeert naar het niveau van vóór de herinrichting van 2005.
    6.2.    De rechtbank heeft overwogen dat niet gezegd kan worden dat het dagelijks bestuur de in aanmerking te nemen waterstaatkundige belangen op een onjuiste wijze heeft gewogen, dan wel daarbij de belangen van [appellant] bij een zo laag mogelijke grondwaterstand heeft veronachtzaamd. Uit de rapporten die aan het projectplan ten grondslag liggen blijkt volgens de rechtbank dat de uitvoering van het projectplan leidt tot een verbetering van de hydrologische situatie voor de bedrijfsvoering van [appellant] ten opzichte van de bestaande situatie. Uit de berekeningen van Sweco blijkt volgens de rechtbank namelijk dat de maatregelen van het projectplan ook ter plaatse van de landbouwpercelen van [appellant] zowel in de gemiddelde zomer- als de gemiddelde wintersituatie voor een verlaging van het waterpeil zorgen en dat het oppervlaktewaterpeil na uitvoering van het maatregelenpakket nagenoeg terugkeert naar het niveau van vóór de herinrichting van 2005.
    6.3.    Sweco heeft voor een aantal locaties het oppervlaktewaterpeil in de actuele situatie en de nieuwe situatie berekend en vergeleken met de situatie vóór de herinrichting in 2005. Die vergelijking is gemaakt voor een afvoersituatie van 15% en 50% van de maatgevende afvoer (hierna: 0,15 MA en 0,50 MA), beide bij zomerweerstand. De resultaten zijn weergegeven in tabellen 6-3 en 6-4 van het rapport van Sweco.
    In het rapport van Sweco is bij de voor [appellant] relevante peillocatie ‘Eckeltsebeek, instroom Horsterbeek’ (hierna: de peillocatie) uitgegaan van een peil in 2003 van 13,91 m +NAP bij een afvoer van 0,15 MA. Dat peil berust niet op een meting, maar is afgeleid uit modelberekeningen van de veldsituatie van 2003. Uit het deskundigenbericht van de STAB blijkt dat de STAB het peil van 13,91 m +NAP aannemelijk acht, gelet op de in 1986 in de percelen van [appellant] aangelegde drainage. De koppeling aan een afvoer van 0,15 MA is volgens de STAB echter niet navolgbaar, omdat dit zou betekenen dat de drains gedurende meer dan de helft van het jaar verdronken waren, oftewel onder water uitkwamen. In het deskundigenbericht staat dat het in de jaren ’80 van de vorige eeuw gebruikelijk was om een systeem van ontwatering en afwatering te ontwerpen op 0,5 MA in de wintersituatie. Volgens de STAB ligt het in de rede dat de gemiddelde hoogteligging van de drainage in de percelen van [appellant] ook ontworpen is op de winterperiode, waarvoor 0,5 MA maatgevend is. Dit is de afvoer die gemiddeld 10 à 20 dagen per jaar wordt overschreden. De conclusie van de STAB is daarom dat bij het peil van 13,91 m +NAP een afvoer van 0,5 MA hoort en dat in het rapport van Sweco dus een onjuist uitgangspunt gehanteerd is. Voor de vergelijking van de nieuwe situatie met de situatie voorafgaand aan de herinrichting in 2005 betekent dit dat in beide gevallen moet worden uitgegaan van de wintersituatie bij 0,5 MA. De STAB stelt vast dat het dagelijks bestuur heeft toegelicht dat het peil op de peillocatie bij een afvoer van 0,5 MA en een winterweerstand, 14,00 of 14,07 m +NAP zal bedragen. Dit is, zoals [appellant] heeft betoogd, een peilverhoging ten opzichte van de situatie in 2005 van ongeveer 16 cm. Gelet op het deskundigenbericht, keert het oppervlaktewaterpeil op de peillocatie dus niet nagenoeg terug naar het niveau van vóór de herinrichting van 2005.
    6.4.    Het dagelijks bestuur stelt dat met de maatregelen ook niet is beoogd om het peil in de Eckeltsebeek terug te brengen naar het niveau van vóór de herinrichting van 2005. Op de zitting heeft het toegelicht dat het peil van 2003 kan worden beschouwd als referentiesituatie. Het doel van het projectplan is echter de klimaatbestendige inrichting van het beeksysteem. In dat kader heeft het dagelijks bestuur verschillende belangen afgewogen en heeft het bezien wat mogelijk is voor de natuur en voor de agrariërs. Met het projectplan worden volgens het dagelijks bestuur de belangen van de natuur en de agrariërs, onder wie [appellant], gediend.
    De Afdeling overweegt dat, hoewel dit volgens het dagelijks bestuur niet de opzet was, hoofdstuk 3 van het projectplan wel vermeldt dat  het oppervlaktewaterpeil nagenoeg terugkeert naar het niveau van vóór 2005. Uit paragraaf 6.1.1 van het rapport van Sweco blijkt dat er bij de samenstelling van het maatregelenpakket ook naar werd gestreefd om de peilen terug te brengen naar die van vóór de herinrichting van 2005. Het peil van 2003 is als een van de richtinggevende ontwerpuitgangspunten van het projectplan gehanteerd. Het dagelijks bestuur heeft daarmee zelf de situatie van vóór de herinrichting, waarin er nog geen problemen met de waterstand waren, als referentie genomen. Gelet hierop kan het dagelijks bestuur niet volstaan met de stelling dat de maatregelen, na afweging van de belangen, voldoende zijn, ook al wordt daarmee de waterstand op de peillocatie niet teruggebracht naar het niveau van vóór de herinrichting in 2005.
    6.5.    Uit het voorgaande volgt dat het besluit tot vaststelling van het projectplan op dit punt niet zorgvuldig is voorbereid en niet deugdelijk is gemotiveerd. Het is daarom in zoverre in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    6.6.    Het betoog slaagt.
    Natuurdoelen
    7.       [appellant] betoogt dat het projectplan getuigt van een onevenwichtige belangenafweging, omdat de natuurdoelen die in de afweging betrokken zijn, niet gehaald kunnen worden. Om verdroging van de alluviale bossen in het Natura 2000-gebied Maasduinen te voorkomen is ervoor gekozen om het laatste deel van de hoogwatergeul niet te verdiepen. Volgens [appellant] is echter niet de aanwezigheid van de hoogwatergeul, maar een beverdam in de meanderende Eckeltsebeek de oorzaak van de verdroging van de alluviale bossen. De meanderende Eckeltsebeek wordt echter niet aangepast.
    7.1.    [appellant] heeft dit niet eerder aangevoerd. In het omgevingsrecht kunnen beroepsgronden niet voor het eerst in hoger beroep worden aangevoerd. In zaken waarop afdeling 2 van hoofdstuk 1 van de Chw van toepassing is, maakt de Afdeling geen uitzonderingen, omdat de korte termijnen van deze wet zich daartegen verzetten. De Afdeling zal deze beroepsgrond dus niet inhoudelijk bespreken.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit tot vaststelling van het projectplan alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen.
    9.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    10.     Het dagelijks bestuur moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 1 april 2022, in zaak nr. 21/1062, voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van het dagelijks bestuur van het Waterschap Limburg van 16 februari 2021 tot vaststelling van het projectplan "Gebiedspilot Eckeltsebeek" ongegrond is verklaard;
    III.      verklaart het beroep tegen dat besluit gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit tot vaststelling van het projectplan;
    V.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.     veroordeelt het dagelijks bestuur van het Waterschap Limburg tot vergoeding van bij [appellante A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.439,17, waarvan € 3.348,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VII.     gelast dat het dagelijks bestuur van het Waterschap Limburg aan [appellante A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 908,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
    w.g. Minderhoud
    voorzitter
    w.g. Visser
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 30 augustus 2023
    148