ECLI:NL:CRVB:2018:396, Centrale Raad van Beroep, 12-02-2018, 16/5355 WMO15
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2018-02-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: De Raad oordeelt dat artikel 2.3.5 van de Wmo 2015 recht geeft op een maatwerkvoorziening. De definitie van maatwerkvoorziening in artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 is ruim genoeg om ook een financiële tegemoetkoming te kunnen omvatten. De wet stelt wel als voorwaarde dat de financiële tegemoetkoming een passende bijdrage moet leveren aan de zelfredzaamheid en participatie van de aanvrager.

Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 
    7 juli 2016, 16/1165 en 16/821 (aangevallen uitspraak)
  
  
    Partijen:
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Uden (college)
  
  
    
      [betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
  
  
    
      
    
  
  
    PROCESVERLOOP
    Het college heeft hoger beroep ingesteld. 
  
  
    Namens betrokkene heeft mr. E.M.H. Geubbels incidenteel hoger beroep ingesteld.
  
  
    Namens betrokkene is een verweerschrift ingediend en zijn nadere stukken ingezonden. Het college heeft desgevraagd nadere stukken ingezonden. 
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 november 2017. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.R.M. Verweijen. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. Geubbels.
  
  
    OVERWEGINGEN
    1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    
      1.1.
      Betrokkene kan in verband met haar beperkingen geen gebruik maken van een taxi. Zij beschikt over een eigen auto die in 2004 op grond van de Wet voorzieningen gehandicapten is aangepast. Daarnaast is haar op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) een financiële tegemoetkoming voor het gebruik van die auto toegekend. Deze bedroeg in 2014 maximaal € 1.314,61 per jaar.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft betrokkene in december 2014 geïnformeerd over aanstaande veranderingen in verband met de inwerkingtreding van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015). 
      
    
    
      1.3.
      Vervolgens heeft het college de financiële tegemoetkoming bij besluit van 28 juli 2015 met ingang van 1 juli 2015 beëindigd. Betrokkene heeft tegen dat besluit bezwaar gemaakt.
      
    
    
      1.4.
      Betrokkene heeft op 23 oktober 2015 een vervoersvoorziening in de vorm van een financiële tegemoetkoming aangevraagd. Bij besluit van 19 november 2015 heeft het college een vervoersvoorziening in de vorm van een vervoerskostenvergoeding op grond van de Wmo 2015 geweigerd.
      
    
    
      1.5.
      Het college heeft de bezwaren tegen de onder 1.3 en 1.4 genoemde besluiten bij beslissingen op bezwaar van 26 februari 2016 (bestreden besluit 1) en 4 maart 2016 (bestreden besluit 2) ongegrond verklaard. Het college stelt zich in bestreden besluit 2 op het standpunt dat de onder de Wmo verleende financiële tegemoetkoming moet worden beëindigd omdat de Wmo 2015 niet meer de mogelijkheid biedt om deze te verstrekken. De Wmo 2015 kent slechts de mogelijkheid van een maatwerkvoorziening in natura en een persoonsgebonden budget. In artikel 22, tweede en derde lid, van de Nadere regels maatschappelijke ondersteuning 2015 (Nadere regels) is uitdrukkelijk geregeld dat geen financiële tegemoetkoming meer mogelijk is. Het college stelt zich in bestreden besluit 1 op het standpunt dat er geen noodzaak is om betrokkene een maatwerkvoorziening toe te kennen, nu zij over een aangepaste auto beschikt en een inkomen boven bijstandsniveau. De meerkosten van het gebruik van de auto komen neer op enkele tientallen euro’s per maand. Die kosten zijn algemeen gebruikelijk omdat een ieder die over een auto beschikt deze kosten moet maken. Zij moet deze kosten op eigen kracht kunnen opbrengen. 
      
    
    
      2.1.
      In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaard en dit besluit vernietigd. Zij heeft het college opgedragen om de verstrekking van de financiële tegemoetkoming voort te zetten totdat met inachtneming van haar uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar is genomen. Zij heeft het beroep tegen bestreden besluit 1 niet-ontvankelijk verklaard omdat betrokkene daarbij geen procesbelang heeft. Zij heeft overwogen dat zo lang de gemeenteraad het in artikel 2.1.2, vijfde lid, van de Wmo 2015 bedoelde beleidsplan niet heeft vastgesteld, of in het beleidsplan niet heeft gemotiveerd waarom geen toepassing wordt gegeven aan artikel 2.1.7 van de Wmo, hij geacht moet worden artikel 2.1.7 van de Wmo 2015 te hebben toegepast. Dit betekent dat het bestreden besluit wegens strijd met de artikelen 2.1.2, vijfde lid, en 2.1.7 van de Wmo 2015 dient te worden vernietigd. De rechtbank heeft verder het beroep tegen bestreden besluit 1 niet-ontvankelijk verklaard omdat het beroep tegen de beëindiging van de financiële tegemoetkoming slaagt. Door de getroffen voorlopige voorziening blijft betrokkene vooralsnog recht houden op de tegemoetkoming. Daarom heeft zij geen procesbelang meer bij de beoordeling van het beroep tegen de weigering van het college om haar een vervoersvoorziening in de vorm van een vervoerskostenvergoeding te verlenen. 
      
    
    
      2.2.
      Het college is tegen deze uitspraak in hoger beroep gekomen. Het college heeft aangevoerd dat de rechtbank artikel 2.1.7 van de Wmo 2015 onjuist heeft uitgelegd. De toepassing van dat artikel is pas aan de orde nadat is vastgesteld dat een voorziening noodzakelijk is, wat de omvang is van de kosten en wat de omvang is van de meerkosten. Het college heeft verder aangevoerd dat een maatwerkvoorziening in de vorm van een algemene financiële vergoeding niet onder de Wmo 2015 valt, maar onder de in de Participatiewet geregelde bijzondere bijstand, waarin uitdrukkelijk met de draagkracht van een cliënt rekening wordt gehouden. Tenslotte heeft het college aangevoerd dat betrokkene voldoende financiële middelen heeft om de kosten van het gebruik van de auto zelf te dragen. Dat het om een aangepaste auto gaat maakt dat niet anders. Weliswaar is de aanpassing van de auto niet algemeen gebruikelijk, maar dit maakt niet dat de kosten van het gebruik ervan niet algemeen gebruikelijk zijn nu een ieder zelf de kosten van zijn vervoer moet dragen.
      
    
    
      2.3.
      Betrokkene heeft in hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank het geschil ten onrechte niet finaal heeft beslist door een maatwerkvoorziening in de vorm van een financiële tegemoetkoming toe te kennen. De Wmo 2015 biedt daarvoor anders dan het college aanvoert wel ruimte en de kosten van het gebruik van de aangepaste eigen auto zijn niet algemeen gebruikelijk. Betrokkene kan geen gebruik maken van de regiotaxi zodat zij voor haar vervoer is aangewezen op het gebruik van de auto. Daarbij komt dat de kosten van het gebruik van een aangepaste auto hoger zijn dan die van een gewone auto. Verder is aangevoerd dat de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Betrokkene heeft nog steeds procesbelang.
      
      
      
        4. De Raad komt tot de volgende beoordeling. 
      
      
      
        
          Wet- en regelgeving
        
      
      
    
    
      4.1.
      Artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 definieert – voor zover hier van belang – 
      - maatschappelijke ondersteuning als het ondersteunen van de zelfredzaamheid en de participatie van personen met een beperking of met chronische psychische of psychosociale problemen zoveel mogelijk in de eigen leefomgeving; en
      - maatwerkvoorziening als een op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van een persoon afgestemd geheel van diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen ten behoeve van de zelfredzaamheid en de participatie, daaronder begrepen het daarvoor noodzakelijke vervoer. 
      
      
        Artikel 2.1.1 van de Wmo 2015 bepaalt dat het gemeentebestuur zorg draagt voor de maatschappelijke ondersteuning en de kwaliteit en continuïteit daarvan.
      
      
      
        Artikel 2.1.2 van de Wmo 2015 bepaalt dat de gemeenteraad periodiek een plan vaststelt met betrekking tot het door het gemeentebestuur te voeren beleid met betrekking tot de maatschappelijke ondersteuning. Het plan beschrijft de beleidsvoornemens inzake door het college van burgemeester en wethouders te nemen besluiten of handelingen die erop gericht zijn – voor zover hier van belang – maatwerkvoorzieningen te bieden.
      
      
      
        Artikel 2.1.3 van de Wmo 2015 bepaalt dat de gemeenteraad bij verordening regels vaststelt die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van het in artikel 2.1.2 bedoelde plan en de door het college ter uitvoering daarvan te nemen besluiten of te verrichten handelingen. In de verordening wordt in ieder geval bepaald op welke wijze en op basis van welke criteria wordt vastgesteld of een client voor een maatwerkvoorziening in aanmerking komt.
      
      
      
        Artikel 2.1.7 van de Wmo 2015 bepaalt dat bij verordening kan worden bepaald dat door het college aan personen met een beperking of chronische psychische of psychosociale problemen die daarmee verband houdende aannemelijke meerkosten hebben, een tegemoetkoming wordt verstrekt ter versterking van de zelfredzaamheid en participatie. 
      
      
      
        Artikel 2.3.1 van de Wmo 2015 bepaalt dat het college ervoor zorgdraagt dat aan personen die daarvoor in aanmerking komen een maatwerkvoorziening wordt verstrekt.
      
      
      
        Artikel 2.3.2 van de Wmo 2015 bepaalt – voor zover hier van belang – dat het college in samenspraak met degene door of namens wie de melding is gedaan en waar mogelijk met de mantelzorger of mantelzorgers dan wel diens vertegenwoordiger, onderzoek doet naar de behoefte aan maatschappelijke ondersteuning. Het college betrekt daarbij: 
      
      a. de behoeften, persoonskenmerken en de voorkeuren van de cliënt;
      b. de mogelijkheden om op eigen kracht of met gebruikelijke hulp zijn zelfredzaamheid of zijn participatie te verbeteren; 
      c. de mogelijkheden om met mantelzorg of hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid of zijn participatie;
      (…)
      e. de mogelijkheden om met gebruikmaking van een algemene voorziening of door het verrichten van maatschappelijk nuttige activiteiten te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid of zijn participatie.
      Artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het college beslist tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 2.3.2 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.
      
      
        Artikel 2.3.6, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat indien de cliënt dit wenst, het college hem een persoonsgebonden budget verstrekt dat de cliënt in staat stelt de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen die tot de maatwerkvoorziening behoren, van derden te betrekken. 
      
      
      
        Artikel 8.9, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat de Wmo wordt ingetrokken, onverminderd de rechten en verplichtingen die onmiddellijk voor het tijdstip waarop artikel 2.1.1 in werking is getreden, voor betrokkene zijn verbonden aan een met toepassing van de Wmo door het college genomen besluit waarbij aanspraak is verstrekt op een individuele voorziening in natura of het ontvangen van een persoonsgebonden budget dan wel een financiële tegemoetkoming. Artikel 8.9, tweede lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van enig artikel van deze wet, van toepassing blijft ten aanzien van besluiten genomen op grond van de Wmo.
      
      
    
    
      4.2.
      De gemeenteraad van Uden heeft uitvoering gegeven aan artikel 2.1.3 van de Wmo 2015 door vaststelling van de Verordening Maatschappelijke Ondersteuning Gemeente Uden 2015 (Verordening).
      
      
        4.2.1.
        Artikel 10, aanhef en onder c, van de Verordening bepaalt dat geen maatwerkvoorziening wordt verstrekt voor zover de cliënt op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk de beperkingen kan wegnemen. Artikel 10, aanhef en onder e en f, bepaalt hetzelfde voor het geval waarin de voorziening voor een cliënt algemeen gebruikelijk is, respectievelijk indien er geen sprake is van aantoonbare meerkosten in vergelijking met de situatie voorafgaand aan het optreden van de beperkingen in de zelfredzaamheid en participatie.
        
        
          Artikel 1 van de Verordening definieert algemeen gebruikelijke voorziening als voorziening die niet speciaal bedoeld is voor personen met een beperking en die algemeen verkrijgbaar is en niet of niet veel duurder dan vergelijkbare voorzieningen.
        
        
      
      
        4.2.2.
        
          Het college heeft Nadere regels maatschappelijke ondersteuning 2015 vastgesteld (Nadere regels). Artikel 22, tweede lid, van de Nadere regels luidt:
          “In de Wmo 2015 staat dat het alleen mogelijk is om maatwerkvoorzieningen in natura of in PGB te verstrekken. Hiermee komt de mogelijkheid om een financiële tegemoetkoming te verstrekken, te vervallen.”
        
        
        
        
          
            Overgangsrecht 
          
        
        
      
    
    
      4.3.
      De Raad heeft in zijn uitspraak van 18 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1403, overwogen dat het in artikel 8.9, eerste en tweede lid, van de Wmo 2015 geregelde overgangsrecht, gelezen in samenhang met de wetsgeschiedenis, aldus dient te worden begrepen, dat onder de Wmo toegekende aanspraken en verplichtingen blijven gelden tot het moment waarop zij op grond van het bepaalde bij en krachtens de Wmo 2015 worden gewijzigd of beëindigd. 
      
      
        
          Grondslag financiële tegemoetkoming
        
      
      
    
    
      4.4.
      De beroepsgrond van het college dat de Wmo 2015 geen mogelijkheid biedt om een maatwerkvoorziening in de vorm van een financiële tegemoetkoming te verstrekken, slaagt niet. Artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 definieert de maatwerkvoorziening als het geheel van diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen. Aanknopingspunten dat het verstrekken van een “financiële tegemoetkoming” hieronder niet kan worden begrepen, ontbreken. De definitie van maatwerkvoorziening in artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 is ruim genoeg om een dergelijke voorziening te kunnen omvatten. Aanknopingspunten voor het tegendeel kunnen niet worden ontleend aan artikel 2.1.7 van de Wmo 2015. Dit artikel bepaalt dat de gemeenteraden bevoegd zijn om bij verordening te bepalen dat een financiële tegemoetkoming wordt verleend aan personen met een beperking of chronische psychische of psychosociale problemen die in verband daarmee aannemelijke meerkosten hebben. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat gemeenten de vrijheid hebben om hiervan in het in artikel 2.1.2 van de Wmo 2015 bedoelde beleidsplan gemotiveerd af te zien (Kamerstukken II 2013/14, 33 841, nr 3, blz. 17 en 18). Een valide argument om hiervan af te zien is dat de gemeente personen met aannemelijke meerkosten via andere gemeentelijke instrumenten ondersteuning biedt. Onvoldoende financiële middelen is daarvoor geen valide argument nu gemeenten hiervoor vanaf 2017 een structureel aanvullend budget van € 268 miljoen hebben ontvangen (Kamerstukken II 2013/14, 33 841, nr 34, blz. 40 en 41). Artikel 2.1.7 van de Wmo 2015 houdt verband met de afschaffing van de algemene tegemoetkoming voor chronisch zieken en gehandicapten, de compensatie voor het verplicht eigen risico, de fiscale aftrek van uitgaven voor specifieke zorgkosten en de tegemoetkoming specifieke zorgkosten en wijziging van de grondslag van de tegemoetkoming voor arbeidsongeschikten (Kamerstukken II 2013/14, 33 841, nr 35, blz. 16). Nu de Wmo 2015 niet bepaalt dat de in artikel 2.1.7 bedoelde financiële tegemoetkoming afhankelijk is van de in de artikel 2.3.2 bedoelde beoordeling en moet strekken tot de in artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 bedoelde compensatie van beperkingen in de zelfredzaamheid, is deze niet aan te merken als een maatwerkvoorziening, maar draagt deze veeleer het karakter van een inkomensondersteunende maatregel. Dit betekent dat artikel 2.1.7 van de Wmo 2015 geen grondslag biedt voor een financiële tegemoetkoming die strekt tot compensatie van de beperkingen. Verder ontbreken aanknopingspunten dat artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 geen grondslag zou kunnen bieden voor het toekennen van een financiële maatwerkvoorziening. Artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 staat aan het verstrekken van een financiële maatwerkvoorziening niet in de weg, onverminderd dat deze een passende bijdrage moet leveren aan de zelfredzaamheid en participatie van de aanvrager. Een forfaitaire voorziening die zo ver afstaat van de werkelijke kosten van de compenserende maatregel dat deze geen passende bijdrage meer levert aan het verminderen of wegnemen van de gevolgen van de beperkingen kan niet gelden als maatwerkvoorziening in de zin van artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015. Het standpunt dat de Wmo 2015 alleen maatwerkvoorzieningen in de vorm van diensten en hulpmiddelen “in natura” kent en, in plaats daarvan, indien de aanvrager dat wenst, het in artikel 2.3.6 bedoelde persoonsgebonden budget (pgb), vindt geen steun in de wet. Dit standpunt ziet eraan voorbij dat artikel 1.1.1 ook andere maatregelen noemt dan diensten en hulpmiddelen en dat aanknopingspunten ontbreken dat naast het pgb van artikel 2.3.6 geen andere vorm van financiële ondersteuning mogelijk is. 
      
    
    
      4.5.
      Uit 4.4 vloeit voort dat artikel 22, tweede lid, van de Nadere regels uitgaat van een onjuiste uitleg van de wet en wegens strijd met de wet voor onverbindend moet worden gehouden. Dit betekent dat het standpunt van het college dat de Wmo 2015 en de Nadere regels geen ruimte bieden voor een financiële tegemoetkoming geen stand houdt. Het bestreden besluit 2 berust daarom op een ondeugdelijke wettelijke grondslag en kan daarom niet in stand blijven. De rechtbank heeft dit besluit – zij het op de onjuiste grond dat artikel 2.1.7 een wettelijke grondslag biedt – daarom terecht vernietigd. Anders dan de rechtbank zal de Raad zelf in de zaak voorzien door het op dezelfde grondslag berustende besluit van 28 juli 2015 te herroepen. Dit betekent dat de onder de Wmo verstrekte financiële tegemoetkoming nog doorloopt totdat hij op grond van het bepaalde bij en krachtens de Wmo 2015 rechtsgeldig zal zijn beëindigd. 
      
    
    
      4.6.
      De beroepsgrond van betrokkene dat de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit 1 ten onrechte wegens vervallen procesbelang niet-ontvankelijk heeft verklaard, slaagt. Betrokkene had nog wel belang bij een beoordeling van dat besluit nu de rechtbank slechts de voorlopige voorziening had getroffen dat de financiële tegemoetkoming moest worden voortgezet totdat een nieuw besluit zou zijn genomen. 
      
    
    
      4.7.
      Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit 1 beoordelen. Dit beroep is gegrond. Nu het op aanvraag genomen besluit van 19 november 2015, zoals gehandhaafd bij bestreden besluit 1, voortbouwt op de onjuiste aanname dat de onder de Wmo verleende financiële tegemoetkoming is geëindigd, is aan deze besluiten de feitelijke grondslag komen te ontvallen. Bestreden besluit 1 moet daarom worden vernietigd. De Raad zal zelf in de zaak voorzien door het besluit van 19 november 2015 te herroepen.
      
      5. Het vorenstaande betekent dat het incidenteel hoger beroep van betrokkene slaagt. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd met verbetering van gronden voor zover daarin bestreden besluit 2 is vernietigd en voor zover daarin bepalingen zijn gegeven over de vergoeding van proceskosten en griffierecht. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd voor zover daarin het beroep tegen bestreden besluit 1 niet-ontvankelijk is verklaard. Het bestreden besluit 1 wordt vernietigd. De Raad voorziet zelf in de zaak door de besluiten van 28 juli 2015 en 19 november 2015 te herroepen.
      
      
        
          Proceskosten
        
      
      
      6. Het college wordt veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten van betrokkene in hoger beroep. Deze worden voor rechtsbijstand begroot op € 1.002,-.
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarin het beroep tegen het besluit van 26 februari 2016 niet-ontvankelijk is verklaard;
      
      
        verklaart het beroep tegen het besluit van 26 februari 2016 gegrond;
      
      
        vernietigt het besluit van 26 februari 2016;
      
      
        herroept de besluiten van 28 juli 2015 en 19 november 2015;
      
      
        veroordeelt het college in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep tot een bedrag van € 1.002,-;
      
      
        bepaalt dat van het college een griffierecht van € 503,- wordt geheven. 
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en N.R. Docter en S.E. Zijlstra als leden, in tegenwoordigheid van J.W.L. van der Loo als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 12 februari 2018.
    
    
    
    
    
      					(getekend) R.M. van Male
    
    
    
    
    
      					De griffier is verhinderd te ondertekenen.
    
    
    
  
  
    CVG