ECLI:NL:RVS:2021:2169, Raad van State, 29-09-2021, 202003288/1/A2 en 202003353/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-09-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 juli 2018 heeft het college van gedeputeerde staten van Limburg een aanvraag van [appellant sub 1] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen. Bij besluit van 17 juli 2018 heeft het college van gedeputeerde staten van Limburg een aanvraag van [appellant sub 2] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen. [appellant sub 1] heeft op 26 augustus 1999 een bouwkavel gekocht aan de [locatie 1]. [appellant sub 2] is op 7 juli 1999 eigenaar geworden van een bouwkavel aan de [locatie 2]. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben het college beide verzocht om een tegemoetkoming in planschade omdat zij schade stellen te lijden als gevolg van de inwerkingtreding van het Provinciale Inpassingsplan Buitenring Parkstad Limburg 2012. Dit plan maakt op een afstand van ongeveer 80 meter van hun percelen een weg mogelijk bestaande uit twee rijbanen van elk twee rijstroken met een maximale snelheid van 100 km per uur.

202003288/1/A2 en 202003353/1/A2
    Datum uitspraak: 29 september 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellant sub 1A en appellant sub 1B], beide wonend te Brunssum (hierna: [appellant sub 1]),
    2.       [appellant sub 2A en appellant sub 2B], beiden wonend te Brunssum (hierna: [appellant sub 2]),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 30 april 2020 in zaak nrs. 19/899 en 19/1116 in het geding tussen:
    appellanten
    en
    het college van gedeputeerde staten van Limburg.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 juli 2018 heeft het college een aanvraag van [appellant sub 1] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 14 februari 2019 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 17 juli 2018 heeft het college een aanvraag van [appellant sub 2] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 26 februari 2019 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 30 april 2020 heeft de rechtbank de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] tegen het besluit van 14 februari 2019 onderscheidenlijk het besluit van 26 februari 2019 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft in beide zaken een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaken tegelijk ter zitting behandeld op 6 september 2021, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. G.H. Blom, rechtsbijstandverlener te Tilburg, [appellant sub 2], vertegenwoordigd door mr. G.A.M. van de Wouw, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.G. Nielen, advocaat te Den Haag, en mr. K. Kloth, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       [appellant sub 1] heeft op 26 augustus 1999 een bouwkavel gekocht aan de [locatie 1]. [appellant sub 2] is op 7 juli 1999 eigenaar geworden van een bouwkavel aan de [locatie 2]. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben het college beide verzocht om een tegemoetkoming in planschade omdat zij schade stellen te lijden als gevolg van de inwerkingtreding van het Provinciale Inpassingsplan Buitenring Parkstad Limburg 2012. Dit plan maakt op een afstand van ongeveer 80 meter van hun percelen een weg mogelijk bestaande uit twee rijbanen van elk twee rijstroken met een maximale snelheid van 100 km per uur. Ter hoogte van hun woningen is sprake van een verdiepte aanleg van een geheel nieuwe weg aan de rand van het bebouwde gebied. Het inpassingsplan is op 11 maart 2015 onherroepelijk geworden.
    2.       Bij besluit van 26 juli 2018, welk besluit het college bij het besluit op bezwaar van 14 februari 2019 heeft gehandhaafd, heeft het college de aanvraag van [appellant sub 1] afgewezen. Bij besluit van 17 juli 2018, welk besluit het college bij het besluit op bezwaar van 26 februari 2019 heeft gehandhaafd, heeft het college de aanvraag van [appellant sub 2] afgewezen. Aan deze besluiten heeft het college een advies van 20 juli 2018, over het verzoek van [appellant sub 1], en een advies van april 2018 over het verzoek van [appellant sub 2], beide van de Schadecommissie Buitenring Parkstad Limburg, ten grondslag gelegd. Op basis van deze adviezen stelt het college zich op het standpunt dat de aanleg van de buitenring voor [appellant sub 1] en [appellant sub 2] voorzienbaar was op het moment dat zij in 1999 hun percelen kochten. Daarbij wijst het college op de Streekplanuitwerking Oostelijk Zuid-Limburg uit 1991 en het voorontwerp bestemmingsplan "Amstenraderveld" waarin het tracé volgens het college al was voorzien.
    3.       Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] geleden schade als gevolg van de realisatie van de buitenring ten tijde van de aankoop van hun bouwkavels voorzienbaar was, zodat de schade niet voor een tegemoetkoming in aanmerking kan komen.
    Hoger beroep
    4.       [appellant sub 1] en [appellant sub 2] bestrijden het oordeel van de rechtbank dat de aanleg van de weg ten tijde van de aankoop van hun percelen in 1999 voorzienbaar was.
    [appellant sub 2] betoogt dat de Streekplanuitwerking 1991 ten onrechte als concreet beleidsvoornemen is aangemerkt. Het college heeft niet aangetoond dat de Streekplanuitwerking 1991 bekend is gemaakt en bovendien is het volgens [appellant sub 2] te onbepaald om als concreet beleidsvoornemen te gelden.
    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen verder dat uit verschillende bronnen volgt dat het voornemen om een weg aan te leggen ten noorden van Brunssum, de zogenoemde S22, na de vaststelling van de Streekplanuitwerking 1991 is verlaten en gekozen is voor het opwaarderen van de bestaande randweg in Hoensbroek, wat begin jaren negentig ook is gebeurd. Ter zitting hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] aangegeven dat er voor hen ten tijde van de aankoop van hun percelen daarom geen aanleiding was om oudere documenten te raadplegen, aangezien duidelijk was dat de weg er niet zou komen. Dat was afgezien van het voornemen om ter plaatse een weg aan te leggen, volgt volgens hen onder meer uit een aantal krantenartikelen en een brief aan bewoners in Hoensbroek. Dat is afgezien van het voornemen om de S22 aan te leggen, blijkt volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] echter met name uit de vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied 1995". In dit plan is op de betreffende gronden, in tegenstelling tot het daarvoor geldende bestemmingsplan, niet langer voorzien in de aanleg van een rondweg. Dit plan is op 16 december 1997 goedgekeurd door het college, zodat hieruit volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] kan worden afgeleid dat het in de Streekplanuitwerking 1991 opgenomen beleidsvoornemen door het college is verlaten. Dit wordt volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] ook bevestigd door de levering van gronden aan de graaf van Amstenrade die eerder waren verkocht aan de provincie om de weg op aan te leggen.
    Verder betogen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] dat het college ten onrechte wijst op het bestemmingsplan "Amstenraderveld". Volgens [appellant sub 2] is het voorontwerp van dit plan ten onrechte als concreet beleidsvoornemen aangemerkt, aangezien niet vast is komen te staan dat het is bekendgemaakt. Bovendien heeft het plangebied van dit plan alleen betrekking op het woongebied en uitdrukkelijk niet op het aangrenzende buitengebied waarin de buitenring is aangelegd. Verder vormt de plantoelichting geen bindend onderdeel van een bestemmingsplan, zodat volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] van een redelijk handelend en denkend koper niet kan worden verlangd dat hij de toelichting van dit plan raadpleegt. Ook is er volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] geen enkele aanleiding om de drempel voor het normaal maatschappelijk risico te verhogen van 2 naar 3%. Ten slotte betoogt [appellant sub 2] dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat hij geen schade lijdt als gevolg van de bij besluit van 27 juni 2016 verleende omgevingsvergunning, waarmee aan de noord- en de zuidzijde de hellingsgraad of de schuinte van het talud is verminderd.
    Beoordeling
    4.1.    In artikel 6.3, aanhef en onder a, van de Wet ruimtelijke ordening is bepaald dat burgemeester en wethouders bij hun beslissing op de aanvraag met betrekking tot de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade in ieder geval de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak betrekken.
    De voorzienbaarheid van een planologische wijziging moet beoordeeld worden aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing, bijvoorbeeld op het moment van de aankoop van de onroerende zaak, voor een redelijk denkend en handelend koper, aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij moet rekening worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft.
    Indien de planschade voorzienbaar is, blijft deze voor rekening van de koper, omdat hij in dat geval wordt geacht de mogelijkheid van verwezenlijking van de negatieve ontwikkeling op het moment van de aankoop van de onroerende zaak te hebben aanvaard. Zie de overzichtsuitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 5.23 en 5.24.
    4.2.    Uit de in de Streekplanuitwerking 1991 opgenomen kaart en tekst volgt dat beoogd is om ten noorden van Brunssum een weg aan te leggen op dezelfde locatie als waar met de planologische wijziging de aanleg van de buitenring is voorzien als onderdeel van het hoofdwegennet van Oostelijk Zuid-Limburg. Voor het oordeel dat het voornemen hiermee onvoldoende bepaald is om als concreet beleidsvoornemen aan te merken, zoals [appellant sub 2] betoogt, ziet de Afdeling geen aanleiding. Voor het aannemen van voorzienbaarheid is niet vereist dat de maatregel in detail is uitgewerkt of dat de omvang van de nadelige gevolgen met nauwkeurigheid kan worden bepaald. Beslissend is of op het moment van investering de mogelijkheid van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel zodanig kenbaar was, dat hiermee bij de beslissing tot investering rekening kon worden gehouden (zie de overzichtsuitspraak, onder 5.30). Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat hieraan met de Streekplanuitwerking 1991 is voldaan. Dat, zoals [appellant sub 2] ter zitting heeft betoogd, de in het document opgenomen kaart geen plaatsnamen bevat, maakt niet dat het voornemen daardoor onvoldoende kenbaar is. Uit de tekst gelezen in samenhang met de kaart, kan worden opgemaakt waar de S22 is beoogd, namelijk ter hoogte van het Amstenraderveld.
    4.3.    Vaststaat verder dat het ontwerp Streekplanuitwerking 1991 ter inzage heeft geleden en dat van die terinzagelegging vooraf mededeling is gedaan in het Limburgs Dagblad en de Staatscourant. Weliswaar heeft het college niet kunnen aantonen dat het definitieve plan ook ter inzage is gelegd, maar uit de tekst van dit plan volgt dat het voornemen om de S22 aan te leggen, ook al was opgenomen in het ontwerpplan, waarvan een ieder kennis heeft kunnen nemen. Op grond van de openbaarmaking van het ontwerp Streekplanuitwerking 1991 kon een redelijk denkend en handelend koper ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak dan ook kennis nemen van het beleidsvoornemen.
    4.4.    In de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] genoemde documenten heeft de rechtbank verder terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat ten tijde van de aankoop van de percelen door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] in 1999 het in de Streekplanuitwerking 1991 opgenomen beleidsvoornemen inmiddels door het college was verlaten. Aan de krantenartikelen uit 1992 waarin door een journalist is geschreven dat de aanleg van de S22 niet door zal gaan, kan in dat kader niet de betekenis worden toegekend die zij daaraan hechten, omdat deze niet afkomstig zijn van het college. Verder kan uit de brief van 4 augustus 1992 niet worden afgeleid dat de aanleg van de S22 definitief niet door zal gaan. In de brief is vermeld dat de provincie ‘geen initiatieven zal ondernemen’. Hieruit volgt niet ondubbelzinnig dat de aanleg van de weg definitief geen doorgang zal vinden. Bovendien is ter zitting vastgesteld dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] ten tijde van de aankoop van hun percelen niet op de hoogte waren van de bovengenoemde documenten. Over de verkoop van gronden aan de graaf van Amstenrade heeft het college naar voren gebracht dat deze verkoop niet zag op de gronden die bestemd waren voor de aanleg van de weg, maar op gronden elders in de provincie. Het betoog van [appellant sub 2] en [appellant sub 1] biedt geen aanknopingspunten om hieraan te twijfelen.
    4.5.    Daarbij komt dat een redelijk denkend en handelende koper ten tijde van de investeringsbeslissing uit het destijds ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied" en het (voor)ontwerpbestemmingsplan "Amstenraderveld" kon afleiden dat het provinciale beleidsvoornemen om de S22 aan te leggen nog steeds actueel was. Ter zitting hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] te kennen gegeven dat zij voorafgaand aan de aankoop ook kennis hebben genomen van deze documenten. Dat in het bestemmingsplan "Buitengebied" het tracé als zodanig niet langer is bestemd, zoals [appellant sub 1] en [appellant sub 2] naar voren hebben gebracht en dat zij stellen hierop ten tijde van de aankoop van hun percelen te zijn afgegaan, doet daar niet aan af, aangezien in de toelichting van het plan is vermeld dat de gronden voor het tracé van de S22 in de toekomst vrij gehouden moeten worden. Daarbij is het tracé van de weg op een kaart weergegeven als ‘toekomstige S22’, en niet als ‘mogelijke reserveringen’ zoals het oostelijker gelegen deel van het tracé. Uit het niet toekennen van een verkeersbestemming aan de gronden kan gelet op de plantoelichting daarom alleen worden afgeleid dat de aanleg van de weg in de nabije toekomst niet ter uitvoering zal worden gebracht, maar niet dat dit voornemen definitief door het college is verlaten. De goedkeuring door het college van dit plan maakt dat niet anders, aangezien daaruit evenmin volgt dat deze locatie niet langer in beeld was om de S22 op aan te leggen. Verder heeft het college terecht de plantoelichting van het (voor)ontwerpbestemmingsplan "Amstenraderveld" in aanmerking genomen. In de plantoelichting van dit plan is vermeld dat het plangebied aansluit op de mogelijk in de toekomst te realiseren S22. Daarbij wordt gewezen op een overzichtskaart waaruit de ligging van de weg kan worden afgeleid. Op basis van deze informatie hadden [appellant sub 1] en [appellant sub 2] ten tijde van de aankoop van hun percelen kunnen afleiden dat het beleidsvoornemen om de S22 aan te leggen nog niet was verlaten door het college. Dat dit plan geen betrekking heeft op de gronden waarop de weg met het Provinciale Inpassingsplan Buitenring Parkstad Limburg 2012 mogelijk is gemaakt, doet daar niet aan af. Daarbij is van belang dat het niet gaat om de vraag of sprake is van een concreet beleidsvoornemen op grond waarvan er voor een redelijk denkend en handelde koper aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen, maar om de vraag of het eerder in de Streekplanuitwerking 1991 opgenomen beleidsvoornemen ten tijde van de aankoop was verlaten. Ook indien zij geen kennis hadden genomen van de plantoelichting op het (voor)ontwerp-bestemmingsplan, was de planologische wijziging immers voor hen voorzienbaar op grond van de Streekplanuitwerking 1991.
    4.6.    Het voorgaande leidt tot het oordeel dat het college terecht tot de conclusie is gekomen dat de aanleg van de buitenring ter hoogte van de percelen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] voorzienbaar was ten tijde van de aankoop van hun percelen in 1999. De rechtbank is tot hetzelfde oordeel gekomen, zodat het betoog van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] niet slaagt.
    De beroepsgronden over het normaal maatschappelijk risico en de omgevingsvergunning behoeven daarom geen bespreking.
    5.       De hoger beroepen zijn ongegrond.
    6.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C.F. Donner-Haan, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 29 september 2021
    674