ECLI:NL:RBMNE:2017:404, Rechtbank Midden-Nederland, 20-01-2017, AWB - 15 _ 4669
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2017-01-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Eiser heeft bij verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen de korpschef door het opleggen van een boete voor de mogelijk onrechtmatige verstrekking van politiegegevens. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom voor de geconstateerde overtreding geen boete heeft opgelegd. Verweerder is in de gelegenheid gesteld het gebrek te herstellen en heeft van die mogelijkheid gebruik gemaakt. Verweerder heeft gemotiveerd waarom hij in dit geval geen boete heeft opgelegd. 
        De rechtbank oordeelt dat verweerder, als toezichthouder, ruimte toekomt om een belangenafweging te maken. Het is aan verweerder om van geval tot geval te bezien of handhaving wel proportioneel en subsidiair is en ook voor het overige niet in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Bovendien komt verweerder vrijheid toe in de keuze voor het handhavingsinstrument, mits het gekozen instrument voldoende effectief is. Dit blijkt ook uit artikel 35, derde lid, van de Wpg waarin de bevoegdheid voor verweerder om tot het opleggen van een boete over te gaan, is neergelegd. Van een gebonden boeteregelgeving is dan ook, anders dan waar eiser van lijkt uit te gaan, geen sprake. In zijn reactie heeft verweerder toegelicht waarom hij de overtreding van de protocolplicht van de korpschef niet heeft beboet, maar heeft gekozen voor een normoverdragend gesprek. Het is primair de taak van de toezichthouder om gebruik te maken van zijn bevoegdheid tot handhaving en de daarbij gemaakte keuzes voldoende toe te lichten. Nu verweerder dat heeft gedaan, concludeert de rechtbank dat hij het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek voldoende heeft geheeld. Het beroep van eiser slaagt dan ook niet. Beroep gegrond met in stand laten rechtsgevolgen.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    Zittingsplaats Utrecht
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: UTR 15/4669
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 20 januari 2017 in de zaak tussen
    
    
      [eiser] , te [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: S.A.J.T. Hoogendoorn),
    
    
      en
    
    
    Autoriteit Persoonsgegevens, verweerder
    (gemachtigde: mr. drs. V.N. Mantel en mr. M. de Koch-Molendijk).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 25 maart 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser van 6 maart 2015 om handhavend op te treden tegen de korpschef van politie (korpschef) door het opleggen van een bestuurlijke boete niet in behandeling genomen. 
      Bij besluit van 4 september 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Hij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter heeft dit verzoek met zaaknummer UTR 15/5765 bij uitspraak van 4 december 2015 afgewezen wegens het ontbreken van spoedeisend belang.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Eiser heeft hierop nog nader gereageerd.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 maart 2016. Eiser is, met bericht van verhindering, niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
    
    
    
      Bij tussenuitspraak van 1 augustus 2016 (de tussenuitspraak) heeft de rechtbank verweerder in de gelegenheid gesteld om binnen vier weken na verzending van de tussenuitspraak, met inachtneming van wat in de tussenuitspraak is overwogen, het geconstateerde gebrek in het bestreden besluit te herstellen.
    
    
    
      Verweerder heeft in reactie op de tussenuitspraak een aanvullende motivering ingediend.
    
    
    
      Eiser heeft hierop een schriftelijke zienswijze (de zienswijze) gegeven.
    
    
    
      De rechtbank heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Deze uitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak. De rechtbank blijft bij al wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen en beslist, tenzij hierna uitdrukkelijk anders wordt overwogen. Het staat de rechtbank niet vrij om terug te komen van zonder voorbehoud gegeven oordelen in de tussenuitspraak. Dit is alleen anders in zeer uitzonderlijke gevallen. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 24 augustus 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BR5704) en 15 augustus 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX4694). 
    
    2. In haar tussenuitspraak heeft de rechtbank, kort gezegd, overwogen dat verweerder heeft gehandeld in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en het beginsel van ‘fair play’ door in deze handhavingsprocedure zonder motivering en zonder de nodige informatie te hebben verzameld, al af te zien van het opleggen van een boete aan de korpschef. Om het gebrek te herstellen, moet verweerder toelichten welke informatie hij heeft vergaard over de overtreding van de protocolplicht van de korpschef van de politie en moet hij, in het licht van het verzoek van eiser om een boete, een beslissing op dat verzoek nemen. 
    
    3. In rechtsoverweging 32 van de tussenuitspraak heeft de rechtbank verder benadrukt dat het geding zoals dat na de tussenuitspraak wordt gevoerd, in beginsel beperkt blijft tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in deze tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de ABRvS van 12 juni 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:CA2877). 
    4. Verweerder heeft in de aanvullende motivering uiteengezet welke informatie hij heeft verzameld en hoe deze feiten zijn onderzocht. Verweerder heeft vervolgens toegelicht waarom hij de vastgestelde overtreding van de protocolplicht van de korpschef niet heeft beboet, maar heeft gekozen voor een normoverdragend gesprek met de korpschef. Factoren die een rol spelen bij de gemaakte keuze zijn onder meer opzet en recidive. Verweerder heeft uiteengezet waarom deze twee factoren in dit geval niet tot een boete hebben geleid. Gebleken is volgens verweerder dat de korpschef niet willens en wetens de aanmerkelijke kans heeft aanvaard dat toezicht en controle op de rechtmatigheid van de verstrekking als gevolg van zijn werkwijze werd bemoeilijkt of onmogelijk werd gemaakt. De korpschef meende door interne verstrekkingen vast te leggen in een onderzoekdossier te voldoen aan de geest van de wet. De reden van het niet correct vastleggen van de gegevens, was dus juist gelegen in de privacybescherming van de betrokkene. Daarom heeft verweerder geconcludeerd dat sprake was van geringe verwijtbaarheid. Er was ook geen sprake van recidive, nu verweerder voorafgaand aan de overtreding van de protocolplicht niet eerder een dergelijke overtreding bij de korpschef had vastgesteld en hiertegen dus ook niet handhavend heeft opgetreden. Ook de aard en ernst van de overtreding en de omstandigheden waaronder deze is gepleegd, rechtvaardigen volgens verweerder geen boete, terwijl ook ander optreden om redenen van doelmatigheid prevaleerde. Het ging om een overtreding van juridisch-administratieve aard die door verweerder wordt gekwalificeerd als een minder zware overtreding. Volgens de gedragslijn van verweerder is het opleggen van een boete een zogenaamd ‘ultimum remedium’. Verweerder heeft verder in aanmerking genomen dat de overtreding al geruime tijd geleden heeft plaatsgevonden. Daarbij komt dat verweerder na het normoverdragend gesprek maatregelen heeft getroffen om overtreding te voorkomen. Beboeting zou onevenredig zwaar zijn in verhouding tot wat er heeft plaatsgevonden. Verweerder heeft tot slot het algemeen belang, dat volgens hem pleit tegen beboeting, afgewogen tegen eisers belang om via een boete tot bewijsuitsluiting te komen in zijn ontslagzaak. Het algemeen belang prevaleert, volgens verweerder en daarom heeft verweerder er niet voor gekozen om een boete op te leggen aan de korpschef wegens overtreding van de protocolplicht. 
    5. Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat uit de herstelpoging niet blijkt welk beleid verweerder heeft toegepast. Eiser heeft verwezen naar de verschillende elkaar opvolgende beleidsregels van verweerder inzake boetevaststelling, te weten de ‘Regels voor boetevaststelling (Stcrt. 2003, 123), de Beleidsregels CBP Handhaving Protocolplicht Wet politiegegevens (Stcrt. 2009, 17372) en de ‘Boetebeleidsregels Autoriteit Persoonsgegevens 2016’ (Stcrt. 2016, 2043). Volgens eiser bestaat er op grond van de beleidsregels aanleiding om bij overtreding van artikel 32, aanhef, eerste lid, en onder f, van de Wet politiegegevens (Wpg) hoe dan ook een boete op te leggen. Anders dan verweerder in de herstelpoging doet voorkomen kunnen de (basis)boete verhogende en verlagende omstandigheden als bedoeld in artikel 6, 8 en 9 van de ‘Boetebeleidsregels Autoriteit Persoonsgegevens 2016’ er niet toe leiden dat helemaal geen boete wordt opgelegd. Een basisboete is het uitgangspunt, volgens eiser.
    Verweerder heeft verder, volgens eiser, de feiten en omstandigheden niet deugdelijk vastgesteld, zoals hem was opgedragen in de tussenuitspraak. Volgens eiser heeft verweerder ten onrechte gesteld dat de overtreding heeft plaatsgevonden tussen de start van het strafrechtelijk onderzoek en de afronding van het disciplinair onderzoek. Dit is niet juist, aldus eiser. Er zijn volgens eiser meerdere overtredingen door de korpschef begaan. Ten onrechte zijn de juiste feiten niet bij de beoordeling van verweerder betrokken, aldus eiser.Verweerder heeft zijn beslissing om niet over te gaan tot beboeting met algemene stellingen over doelmatigheid en de boete als ultimum remedium toegelicht, maar gaat hier ten onrechte niet specifieker op in. Met een enkele stelling kan niet worden volstaan. Verweerder heeft niet aangesloten bij de strafrechtelijke jurisprudentie over (voorwaardelijke) opzet. Eiser is van mening dat in dit geval juist sprake is van zuivere opzet. Verweerder hanteert een eigen uitleg van het begrip recidive. Eiser vindt deze uitleg, die ervan uitgaat dat het moet gaan om een eerdere vastgestelde overtreding die ook is beboet, onredelijk. Hij wijst erop dat de korpschef dit soort overtredingen al eerder heeft begaan en dat verweerder dat ook weet. Eiser is het ook niet eens met verweerders motivering dat de aard en de ernst van de overtreding een boete niet rechtvaardigt en vindt het feit dat er geruime tijd is verstreken sinds de overtreding geen omstandigheid is die kan bijdragen aan de beoordeling. Ten onrechte heeft verweerder gesteld dat de korpschef de overtreding heeft beëindigd en dat voortvarend maatregelen zijn getroffen om herhaling te voorkomen. Volgens eiser is er evident geen sprake van normconform handelen bij de politie. Hij wijst op het gebruik van het systeem [bedrijf] waarin de interne verstrekking niet automatisch wordt vastgelegd, wanneer geen sprake is van handelingen die in dit systeem digitaal plaatsvinden. Beboeting zou volgens verweerder onredelijk zwaar zijn. Eiser betwist dit. Verweerder heeft er ten onrechte geen rekening mee gehouden dat niet aannemelijk is gemaakt dat alles is gedaan om de overtreding te voorkomen. De overtreding levert een ernstige aantasting van de rechtsorde op. Tot slot heeft verweerder in de belangenafweging ten onrechte betrokken dat eiser wil komen tot bewijsuitsluiting in de beroepszaak. Eiser wijst erop dat het gaat om een hoger beroepszaak en dat verweerder zich niet had mogen beperken tot het belang van eiser.
    6. Op grond van vaste rechtspraak bestaat er voor bestuursorganen een beginselplicht van handhaving. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. 
    7. De rechtbank oordeelt dat verweerder, als toezichthouder, ruimte toekomt om een belangenafweging te maken. Het is aan verweerder om van geval tot geval te bezien of handhaving wel proportioneel en subsidiair is en ook voor het overige niet in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Bovendien komt verweerder vrijheid toe in de keuze voor het handhavingsinstrument, mits het gekozen instrument voldoende effectief is. Dit blijkt ook uit artikel 35, derde lid, van de Wpg waarin de bevoegdheid voor verweerder om tot het opleggen van een boete over te gaan, is neergelegd. Van een gebonden boeteregelgeving is dan ook, anders dan waar eiser van lijkt uit te gaan, geen sprake. 
    8. De rechtbank onderschrijft gelet op het voorgaande dan ook niet het standpunt van eiser dat verweerder gehouden was om na de vaststelling dat de korpschef de protocolplicht heeft overtreden, tot een boete over te gaan. De wet, noch de door eiser aangehaalde beleidsregels, leiden tot die conclusie. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank verweerder er wel op gewezen dat hij gehouden was om binnen de handhavingsprocedure die eiser is gestart, ná vaststelling van overtreding van de protocolplicht, een kenbare motivering te geven waarom niet tot een boete werd overgegaan en waarom de keuze op een ander traject van handhaving is gevallen. 
    9. In zijn reactie heeft verweerder toegelicht waarom hij de overtreding van de protocolplicht van de korpschef niet heeft beboet, maar heeft gekozen voor een normoverdragend gesprek. De rechtbank verwijst naar de argumenten zoals verwoord in overweging 4. Verweerder heeft voldoende duidelijk uiteengezet welke feiten een rol speelden en hoe hij deze feiten heeft gewogen. Uit de aanvullende motivering blijkt hoe verweerder zowel de feiten als de belangen heeft gewogen om tot zijn conclusie te komen dat een boete in dit geval niet op zijn plaats was en dat kon worden volstaan met een normoverdragend gesprek. De rechtbank komt tot de conclusie dat verweerder daarmee heeft voldaan aan dat wat hem in de tussenuitspraak is meegegeven. Binnen deze handhavingsprocedure heeft verweerder immers de feiten benoemd en gemotiveerd hoe hij tot de conclusie is gekomen dat een boete in dit geval niet opportuun is. Dat eiser van mening is dat andere feiten ook bij de beoordeling moeten worden betrokken en dat de factoren die volgens verweerder een rol hebben gespeeld anders moeten worden beoordeeld, kan zo zijn, maar dat maakt niet dat verweerders besluitvorming daarom onjuist is. Het is primair de taak van de toezichthouder om gebruik te maken van zijn bevoegdheid tot handhaving en de daarbij gemaakte keuzes voldoende toe te lichten. Nu verweerder dat heeft gedaan, concludeert de rechtbank dat hij het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek voldoende heeft geheeld. Het beroep van eiser slaagt dan ook niet. 
    10. Eiser heeft zich in zijn zienswijze niet beperkt tot een reactie op de herstelpoging maar heeft verschillende overwegingen uit de tussenuitspraak aangehaald en daar zijn andersluidende visie op gegeven. De rechtbank stelt vast dat eiser hiermee, zij het in andere bewoordingen, heeft herhaald wat hij al eerder in deze procedure naar voren heeft gebracht. De rechtbank heeft een oordeel gegeven over de beroepsgronden van eiser in de tussenuitspraak. Als hij zich niet kan verenigen met deze oordelen, kan hij hoger beroep instellen van deze uitspraak en de tussenuitspraak. De rechtbank kan, zoals al overwogen onder rechtsoverweging 1 en anders dan eiser kennelijk meent, behalve in zeer uitzonderlijke gevallen, niet terugkomen van de in de tussenuitspraak gegeven oordelen. Uit wat eiser in dit verband heeft opgemerkt in de zienswijze volgt niet dat zich hier zo'n zeer uitzonderlijk geval voordoet dat rechtvaardigt dat de rechtbank terugkomt van haar oordelen in de tussenuitspraak. Wat eiser verder nog naar voren heeft gebracht, zal de rechtbank dan ook niet bespreken. 
    11. Tot slot heeft eiser zich op het standpunt gesteld dat de rechtbank gehouden is om prejudiciële vragen te stellen. De rechtbank ziet hiervoor echter geen aanleiding. Anders dan eiser stelt behoeft deze beslissing geen nadere motivering.
    
    12. Gelet op het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek, is het beroep gegrond. 
    De rechtbank vernietigt het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb en het beginsel van ‘fair play’. Gelet op wat hiervoor is overwogen en in aanmerking nemend wat zij reeds in de tussenuitspraak heeft overwogen, is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit met de aanvullende motivering berust op een deugdelijke grondslag. De rechtbank zal daarom met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a van de Awb bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit geheel in stand blijven.
    
    13. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt. 
    14. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 742,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na een bestuurlijke lus, met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1). 
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
    
    - bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 167,- aan eiser te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 742,50.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J. Praamstra, voorzitter, en mr. H. Benek en mr. H.H.L. Krans, leden, in aanwezigheid van mr. M.E.C. Bakker, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 januari 2017.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier						voorzitter		
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak en de tussenuitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.