ECLI:NL:RVS:2023:1342, Raad van State, 05-04-2023, 202201217/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-04-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 mei 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Hoeksche Waard een aanvraag van [overledene] om tegemoetkoming in planschade afgewezen. [overledene] was ten tijde van de inwerkingtreding van de bij raadsbesluit van 9 april 2013 vastgestelde eerste partiële herziening van het bestemmingsplan Wonen, [locatie], eigenaar van een bedrijfsperceel met autogaragebedrijf aan de [locatie] te Oud-Beijerland. Bij aanvraagformulier van 4 juni 2018, bij de gemeente binnengekomen op 7 juni 2018, heeft hij verzocht om tegemoetkoming in de planschade die hij in de vorm van inkomensderving en waardevermindering van de onroerende zaak heeft geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan. Aan de aanvraag heeft hij ten grondslag gelegd dat het onder het planologische regime van het nieuwe bestemmingsplan, anders dan onder het daaraan voorafgaande planologische regime van de bij raadsbesluit van 28 september 1987 vastgestelde eerste partiële herziening van het bestemmingsplan Langeweg I, niet meer is toegestaan om de onroerende zaak voor detailhandel, waaronder een onbemand tankstation en wasstraten, te gebruiken.

202201217/1/A2.
    Datum uitspraak: 5 april 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de erven van [overledene] (hierna: de erven),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 13 januari 2022 in zaak nr. 19/6650 in het geding tussen:
    [overledene]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Hoeksche Waard.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 mei 2019 heeft het college een aanvraag van [overledene] om tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 19 november 2019 heeft het college het door [overledene] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 13 januari 2022 heeft de rechtbank het door [overledene] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard, de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Justitie en Veiligheid) veroordeeld tot betaling aan [overledene] van een schadevergoeding van € 1.000,00 in verband met een overschrijding van de redelijke termijn en de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Justitie en Veiligheid) opgedragen om het door [overledene] betaalde griffierecht van € 174,00 te vergoeden. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben de erven hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 februari 2023, waar het college, vertegenwoordigd door L. Bos, is verschenen. De erven, vertegenwoordigd door mr. A. Bakker, hebben via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
    Overwegingen
    1.       [overledene] was ten tijde van de inwerkingtreding van de bij raadsbesluit van 9 april 2013 vastgestelde eerste partiële herziening van het bestemmingsplan Wonen, [locatie] (hierna: het nieuwe bestemmingsplan), eigenaar van een bedrijfsperceel met autogaragebedrijf aan de [locatie] te Oud-Beijerland (hierna: de onroerende zaak). Bij aanvraagformulier van 4 juni 2018, bij de gemeente binnengekomen op 7 juni 2018, heeft hij verzocht om tegemoetkoming in de planschade die hij in de vorm van inkomensderving en waardevermindering van de onroerende zaak heeft geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan. Aan de aanvraag heeft hij ten grondslag gelegd dat het onder het planologische regime van het nieuwe bestemmingsplan, anders dan onder het daaraan voorafgaande planologische regime van de bij raadsbesluit van 28 september 1987 vastgestelde eerste partiële herziening van het bestemmingsplan Langeweg I (hierna: het oude bestemmingsplan), niet meer is toegestaan om de onroerende zaak voor detailhandel, waaronder een onbemand tankstation en wasstraten, te gebruiken.
    Standpunt van het college
    2.       Het college heeft voor het op de aanvraag te nemen besluit advies gevraagd aan Antea Group (hierna: Antea). In het advies van Antea van 2 april 2019 is onder meer het volgende vermeld.
    Op grond van de bestemming was het in de oude planologische situatie toegestaan de onroerende zaak te gebruiken voor onder meer garagebedrijven en bedrijven in de categorieën 1, 2, 2-3 of 3 van de staat van inrichtingen. Ingevolge artikel 19 lid II onder 2b van de voorschriften van het oude bestemmingsplan (hierna: de planvoorschriften) was het verboden bouwwerken binnen deze bestemming te gebruiken voor detailhandelsdoeleinden. Ingevolge artikel 19 lid II onder 3 was dit verbod niet van toepassing op detailhandel verband houdende met een garagebedrijf.
    In de staat van inrichtingen, die als artikel 2A bij de planvoorschriften is opgenomen, zijn in lid I onder B inrichtingen benoemd die voor het bewaren van benzine en andere brandbare vloeistoffen zijn bestemd. Hierbij zijn twee categorieën opgenomen voor bewaarplaatsen die aan een garagebedrijf ter plaatse zijn verbonden (sub f en g) en drie categorieën voor bewaarplaatsen die tot een motorbrandstoffenstation ter plaatse behoren (sub h, i en j).
    Mede gelet op de staat van inrichtingen, waarin een onderscheid wordt gemaakt tussen een garagebedrijf en een motorbrandstoffenstation, bestaat aanleiding om het begrip garagebedrijf in dit geval in enge zin uit te leggen. De toegelaten detailhandel, verband houdend met een garagebedrijf, ziet hier op de verkoop van bijvoorbeeld auto's, onderdelen en aan auto's gelieerde artikelen. Dit leidt ertoe dat voor een motorbrandstoffenstation het gebruiksverbod voor detailhandelsdoeleinden, zoals vermeld in artikel 19, onverkort van toepassing is. Dit leidt tot de conclusie dat in de oude planologische situatie een tankstation voor algemeen gebruik (verkoop aan derden, zijnde detailhandel, verband houdend met een motorbrandstoffenstation) niet was toegestaan. Daarbij wordt nog gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1900, waarbij het door [overledene] ingestelde beroep tegen het besluit tot vaststelling van het nieuwe bestemmingsplan ongegrond is verklaard. In die uitspraak is overwogen dat het realiseren van een verkooppunt voor motorbrandstoffen op basis van het oude bestemmingsplan niet was toegestaan. In de uitspraak van de Afdeling van 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2481, die is gedaan in een procedure over de weigering om [overledene] omgevingsvergunning te verlenen voor een tankvoorziening, is de eerdere overweging benadrukt.
    In de nieuwe planologische situatie zijn verkooppunten voor motorbrandstoffen (benzineservicestations) expliciet uitgesloten. Omdat het uitgangspunt is dat ten aanzien van de oude planologische situatie geen tankstation voor verkoop aan derden was toegestaan, is op dit punt geen sprake van een planologische verslechtering voor [overledene], aldus Antea.
    3.       Het college heeft het advies van Antea aan het besluit van 1 mei 2019 ten grondslag gelegd en dat besluit in bezwaar gehandhaafd.
    Uitspraak van de rechtbank
    4.       Naar aanleiding van het door [overledene] tegen het besluit van 19 november 2019 ingestelde beroep heeft de rechtbank het volgende overwogen.
    4.1.    Het college heeft zich onder verwijzing naar het advies van Antea op het standpunt kunnen stellen dat geen sprake is van schade die op grond van artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) voor vergoeding in aanmerking komt. [overledene] wordt niet gevolgd in zijn standpunt dat in het advies ten onrechte is vermeld dat de Afdeling verschillende keren tot het oordeel is gekomen dat het exploiteren van een tankstation onder het oude bestemmingsplan niet mogelijk was. In de tussen partijen gewezen uitspraak van 19 juli 2012 (ECLI:NL:RBROT:2012:BX1510) is de rechtbank tot het oordeel gekomen dat het niet is toegestaan een tankstation te realiseren dat niet voor eigen gebruik is. Deze uitspraak is door de Afdeling bij uitspraak van 10 juli 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:214) bevestigd. Dat de Afdeling in laatstgenoemde uitspraak heeft overwogen dat zij de door [overledene] naar voren gebrachte stelling dat de oprichting van een tankstation op grond van artikel 19 lid II onder 3 van de planvoorschriften is toegestaan wegens strijd met een goede procesorde buiten beschouwing zal laten, betekent volgens de rechtbank niet dat deze stelling in het kader van de voorliggende aanvraag om tegemoetkoming in planschade alsnog moet worden beoordeeld. Met de uitspraak van de Afdeling van 10 juli 2013 is het rechtsoordeel dat de oprichting van een tankstation onder het oude bestemmingsplan niet was toegestaan onherroepelijk geworden. Dat betekent dat bij het beoordelen van de aanvraag om tegemoetkoming in planschade in beginsel van dat rechtsoordeel wordt uitgegaan, aldus de rechtbank.
    4.2.    [overledene] heeft op de zitting van de rechtbank verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Dit verzoek wordt beoordeeld met inachtneming van de in het arrest van de Hoge Raad van 9 februari 2016 ECLI:NL:HR:2016:252) gestelde richtlijnen. Hierbij geldt dat, behoudens bijzondere omstandigheden, de berechting van een zaak door de rechtbank niet binnen een redelijke termijn geschiedt, indien zij niet binnen twee jaar nadat de termijn is aangevangen uitspraak doet, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste een halfjaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar mag duren. De termijn vangt in beginsel aan op het moment dat het bestuursorgaan het bezwaarschrift ontvangt.
    In dit geval heeft het college het bezwaarschrift op 12 juni 2019 ontvangen. De redelijke termijn eindigde dus op 12 juni 2021. De uitspraak is gedaan op 13 januari 2022. Dat betekent dat de redelijke termijn met zeven maanden is overschreden. De overschrijding is geheel aan de Staat der Nederlanden te wijten, want de behandeling van het bezwaar heeft iets meer dan vijf maanden geduurd, terwijl de behandeling van het beroep ruim twee jaar heeft geduurd. De Staat der Nederlanden moet daarom de gehele schadevergoeding betalen. Uitgaande van een tarief van € 500,00 per halfjaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden, heeft [overledene] recht op een schadevergoeding van € 1.000,00, aldus de rechtbank.
    Beoordeling van het hoger beroep
    5.       De erven zijn het niet eens met de uitspraak van de rechtbank. De kern van het hoger beroep is dat de rechtbank heeft miskend dat de planvergelijking niet klopt en dat zij ten onrechte geen aanleiding heeft gezien voor een proceskostenveroordeling. De Afdeling zal de gronden hierna bespreken en afsluiten met een conclusie.
    planvergelijking
    6.       De erven betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich onder verwijzing naar het advies van Antea op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen sprake is van schade die op grond van artikel 6.1, eerste lid, van de Wro voor vergoeding in aanmerking komt. Zij voeren aan dat, anders dan in het advies is vermeld, het in de oude planologische situatie wel degelijk was toegestaan een verkooppunt voor motorbrandstoffen te realiseren. Ingevolge artikel 19 lid II onder 3 van de planvoorschriften was detailhandel, verband houdende met een garagebedrijf, toegestaan. In artikel 1 van de planvoorschriften is bepaald dat onder detailhandel wordt verstaan: het bedrijfsmatig te koop aanbieden, waaronder begrepen de uitstalling ten verkoop, verkopen en/of leveren van goederen aan de uiteindelijke verbruiker en/of gebruiker. Ingevolge artikel 3:1 van het Burgerlijk Wetboek zijn goederen alle zaken en alle vermogensrechten. Motorbrandstoffen zijn dus goederen in de zin van artikel 1 van de planschriften. In artikel 2A (staat van inrichtingen) zijn voor de in lid I onder B genoemde inrichtingen maximale hoeveelheden benzine en andere brandbare vloeistoffen vastgesteld. Gelet op de onder g vermelde hoeveelheden van 36.000 liter vloeistoffen van de K1-en K2-klasse en 36.000 liter vloeistoffen van de K3-klasse, ligt het niet voor de hand dat deze motorbrandstoffen niet zijn bedoeld voor de verkoop aan klanten, maar uitsluitend voor eigen gebruik binnen een garagebedrijf. Daar komt nog bij dat onder w, waar het gaat over LPG ten behoeve van het wegverkeer, geen onderscheid tussen een garagebedrijf en een motorbrandstoffenstation is gemaakt. De rechtbank is verder ten onrechte uitgegaan van haar uitspraak van 19 juli 2012 en van de uitspraken van de Afdeling van 13 november 2013 en 5 augustus 2015, omdat daarin geen motivering is gegeven voor het oordeel dat het realiseren van een verkooppunt voor motorbrandstoffen onder het oude planologische regime niet was toegestaan, terwijl hierover in de uitspraak van de Afdeling van 10 juli 2013 in het geheel geen oordeel is gegeven, aldus de erven.
    6.1.    De door Antea en de rechtbank bedoelde uitspraken zijn gedaan in een procedure over de vaststelling van een bestemmingsplan of een procedure over de weigering van een omgevingsvergunning. De rechtskracht van het oordeel van de rechter dat het onder het oude planologische regime niet was toegestaan om een verkooppunt voor motorbrandstoffen te realiseren, is beperkt tot het geschil over de vaststelling van een bestemmingsplan of de weigering van een omgevingsvergunning en strekt zich niet uit tot het hier aan de orde zijnde geschil, waarin het gaat om de weigering van een tegemoetkoming in planschade. Dat betekent dat de erven in deze procedure ter discussie kunnen stellen of, zoals zij betogen, maar het college bestrijdt, het onder het oude planologische regime was toegestaan om een verkooppunt voor motorbrandstoffen te realiseren.
    Hoewel de rechtbank dit niet heeft onderkend, kan dat, gelet op wat de Afdeling hierna zal overwegen, niet leiden tot gegrondverklaring van het hoger beroep en vernietiging van de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    6.2.    Op grond van artikel 19 lid II onder 3 van de planvoorschriften was in de oude planologische situatie (slechts) detailhandel verband houdende met een garagebedrijf toegestaan. In lid I onder G van de staat van inrichtingen is een beschrijving gegeven van de verschillende categorieën garagebedrijven. Uit deze beschrijving blijkt dat het gaat om bedrijven waar al dan niet herstel wordt uitgevoerd of een plaatwerkerij of verfspuitinrichting aanwezig is. De exploitatie van een tankstation is daarin niet vermeld.
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de toegelaten detailhandel, verband houdend met een garagebedrijf, betrekking heeft op de verkoop van bijvoorbeeld auto’s, onderdelen en aan auto’s gelieerde artikelen, maar niet op de verkoop van motorbrandstoffen aan derden. Dit volgt ook uit lid I onder B van de staat van inrichtingen. Daarin is bij inrichtingen voor benzine en andere brandbare vloeistoffen een duidelijk onderscheid gemaakt tussen de opslag van motorbrandstoffen bij een garagebedrijf, onder f en g, en bij een motorbrandstoffenstation, onder h, i en j. Dat, zoals de erven aanvoeren, het bij het onder g bedoelde garagebedrijf is toegestaan relatief grote hoeveelheden motorbrandstoffen op te slaan, doet op zichzelf niet af aan de relevantie van dat onderscheid. Die hoeveelheden brengen niet zonder meer met zich dat, zoals de erven op de zitting van de Afdeling hebben gesteld, het niet anders kan zijn dan dat de planwetgever de bedoeling heeft gehad dat verkoop van motorbrandstoffen los van een garagebedrijf is toegestaan. De erven hebben deze stelling ook niet nader onderbouwd. Dat bij opslag van LPG ten behoeve van het wegverkeer geen onderscheid is gemaakt tussen een garagebedrijf en een motorbrandstoffenstation, leidt niet tot een ander oordeel, omdat opslag van LPG slechts bij inrichtingen in categorie 5 van de staat van inrichtingen was toegestaan en dus geen betekenis had voor de onroerende zaak.
    Uit het voorgaande volgt dat het in de oude planologische situatie niet was toegestaan de onroerende zaak te gebruiken voor een verkooppunt voor motorbrandstoffen in de vorm van een tankstation voor algemeen gebruik (verkoop aan derden, zijnde detailhandel, verband houdende met een motorbrandstoffenstation).
    Het betoog slaagt niet.
    proceskostenveroordeling
    7.       De erven betogen voorts dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien voor een proceskostenveroordeling.
    7.1.    Bij arrest van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252, heeft de Hoge Raad onder 3.14.1 en 3.14.2 onder meer overwogen dat als de rechter het (hoger) beroep op zichzelf beschouwd ongegrond acht, maar wel een vergoeding voor immateriële schade wegens een overschrijding van de redelijke termijn toekent, er in het geval van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten aanleiding is om op de voet van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht een veroordeling uit te spreken in de proceskosten van de belanghebbende. Als de bezwaar- en de beroepsfase tezamen zo lang hebben geduurd dat de redelijke termijn is overschreden en die overschrijding uitsluitend is toe te rekenen aan de rechter, zal de vergoeding van deze bedragen moeten plaatsvinden door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Justitie en Veiligheid), aldus dat arrest.
    7.2.    De Afdeling ziet geen aanleiding om in dit geval tot een ander oordeel te komen. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geen aanleiding gezien voor een proceskostenveroordeling. [overledene] heeft immers kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand gemaakt in verband met de behandeling van het verzoek tot vergoeding van schade.
    Het betoog slaagt.
    Slotsom
    8.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, wordt vernietigd, voor zover bij die uitspraak geen aanleiding is gezien voor een proceskostenveroordeling. Die uitspraak wordt voor het overige bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze
    rust.
    Definitieve beslechting van het geschil
    9.       Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling alsnog overgaan tot toekenning van een proceskostenvergoeding (1 punt voor het ter zitting indienen van het verzoek tot vergoeding van schade, wegingsfactor 0,5 (licht), ten laste van de Staat der Nederlanden (Ministerie van Veiligheid en Justitie).
    Proceskosten
    10.     De Staat der Nederlanden (Ministerie van Veiligheid en Justitie) moet de proceskosten in hoger beroep vergoeden.
    Griffierecht
    11.     De griffier van de Raad van State zal aan de erven met toepassing van artikel 8:114 van de Awb het door hen betaalde griffierecht voor het hoger beroep terugbetalen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 13 januari 2022, zaak nr. 19/6650, voor zover daarbij geen aanleiding is gezien voor een proceskostenveroordeling;
    III.      bevestigt die uitspraak, voor zover aangevallen, voor het overige;
    IV.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Justitie en Veiligheid) tot vergoeding van bij [overledene] in verband met de behandeling van het verzoek tot vergoeding van schade opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 418,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.       veroordeelt de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Justitie en Veiligheid) tot vergoeding van bij de erven van [overledene] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.      bepaalt dat de griffier van de Raad van State aan de erven van [overledene] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 274,00 voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. W. den Ouden en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Van Altena
    voorzitter
    w.g. Hazen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 april 2023