ECLI:NL:RVS:2024:5158, Raad van State, 18-12-2024, 202404218/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-12-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 april 2024 heeft de raad van de gemeente Utrechtse Heuvelrug het bestemmingsplan "Bufferzone Industrieweg Noord, Amerongen" vastgesteld. Het plan voorziet in parkeerplaatsen en herinrichting van een strook grond tussen het Bedrijventerrein Amerongen en de woningen aan de [locatie 1] in Amerongen. Brandbeveiligingsbedrijf HooVos heeft de grond gekocht van de gemeente. De achterzijde van haar bedrijfsgebouw grenst aan het plangebied. [appellante] woont aan de [locatie 2], naast het plangebied. Op grond van het nu geldende bestemmingsplan hebben de gronden een groenbestemming en een deel ervan is tevens aangeduid als calamiteitenroute, zodat hulpdiensten de nabijgelegen bedrijven kunnen bereiken. Op grond van het bestemmingsplan dat in deze zaak centraal staat behouden de gronden de bestemming "Groen". Nieuw is dat het plangebied is opgedeeld in drie delen. De strook grond die grenst aan het gebouw van HooVos heeft de functieaanduiding "specifieke vorm van verkeer - parkeerplaatsen". Volgens een impressie in de plantoelichting gaat het om ongeveer 21 parkeerplaatsen.

202404218/1/R4.
    Datum uitspraak: 18 december 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante], wonend in Amerongen, gemeente Utrechtse Heuvelrug,
    appellante,
    en
    de raad van de gemeente Utrechtse Heuvelrug,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 april 2024 heeft de raad het bestemmingsplan "Bufferzone Industrieweg Noord, Amerongen" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 november 2024, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. G.G. Kranendonk, rechtsbijstandverlener te Den Haag, en de raad, vertegenwoordigd door mr. M. Berkien, vergezeld door drs. H. Wanders, zijn verschenen. Voorts is ter zitting HooVos Groep B.V. (hierna: HooVos), vertegenwoordigd door [partij], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 24 november 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het plan voorziet in parkeerplaatsen en herinrichting van een strook grond tussen het Bedrijventerrein Amerongen en de woningen aan de [locatie 1] in Amerongen. Brandbeveiligingsbedrijf HooVos heeft de grond gekocht van de gemeente. De achterzijde van haar bedrijfsgebouw grenst aan het plangebied. [appellante] woont aan de [locatie 2], naast het plangebied. Op grond van het nu geldende bestemmingsplan hebben de gronden een groenbestemming en een deel ervan is tevens aangeduid als calamiteitenroute, zodat hulpdiensten de nabijgelegen bedrijven kunnen bereiken. Op grond van het bestemmingsplan dat in deze zaak centraal staat behouden de gronden de bestemming "Groen". Nieuw is dat het plangebied is opgedeeld in drie delen. De strook grond die grenst aan het gebouw van HooVos heeft de functieaanduiding "specifieke vorm van verkeer - parkeerplaatsen". Volgens een impressie in de plantoelichting gaat het om ongeveer 21 parkeerplaatsen. De strook grond die grenst aan de tuinen van de woningen aan de [locatie 1] heeft de functieaanduiding "specifieke vorm van groen - groenbuffer-afscheidingszone". Tussen de parkeerplaatsen en de groenbuffer kan een weg worden aangelegd die tevens dient als calamiteitenroute. Ook daarvoor is een functieaanduiding opgenomen.
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    4.       Ter zitting heeft [appellante] meegedeeld dat de opmerkingen in haar beroepschrift dat de raad geen mededeling van het vaststellingsbesluit heeft gedaan en dat het parkeerterrein niet nodig is omdat er geen hoge parkeerdruk is, niet zijn bedoeld als beroepsgrond. De Afdeling gaat daarom niet hierop in.
    Begrenzing en groenbestemming
    5.       [appellante] betoogt dat de gronden van de bedrijven die gebruik zullen maken van de parkeerplaatsen ten onrechte niet in het plan zijn opgenomen. De parkeerplaatsen staan volgens haar namelijk ten dienste van die bedrijven. [appellante] stelt in dit verband dat de parkeerplaatsen zullen worden gebruikt door voertuigen met gevaarlijke goederen zoals gasflessen. Om deze reden doet de bestemming "Groen" bovendien geen recht aan het beoogde feitelijke gebruik van de gronden, aldus [appellante].
    Ter zitting heeft [appellante] toegelicht dat zij er geen bezwaar tegen heeft als het parkeerterrein wordt gebruikt door HooVos. Het gaat haar erom dat naast het gebouw van HooVos een gasflessenhandel met bijbehorend transportbedrijf is gevestigd (hierna tezamen: de gasflessenhandel). Onlangs heeft het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van die inrichting. [appellante] leidt uit de vergunning af dat HooVos één inrichting is samen met de gasflessenhandel en dat het parkeerterrein dus mag worden gebruikt door vrachtwagens of andere voertuigen van de gasflessenhandel. Dit onderstreept het punt dat de gronden van de naastgelegen bedrijven in het plan hadden moeten worden opgenomen, aldus [appellante].
    5.1.    De raad komt beleidsruimte toe bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze ruimte is echter niet zo groot dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    5.2.    De Afdeling is van oordeel dat de raad zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing een goede ruimtelijke ordening dient. Zoals de raad heeft toegelicht, verandert het plan niets aan de activiteiten die de omliggende bedrijven mogen uitvoeren. Het plan maakt evenmin mogelijk dat er bedrijfsactiviteiten in het plangebied mogen worden uitgevoerd. Verder is het gebruik van het parkeerterrein in het plan niet beperkt tot HooVos of andere nabijgelegen bedrijven; in het plan is niet vastgelegd wie van het parkeerterrein gebruik mag maken. Gelet daarop heeft de ontwikkeling die dit bestemmingsplan mogelijk maakt geen zodanige ruimtelijke samenhang met de gronden van (bedrijven op) het bedrijventerrein, dat de raad die gronden in het plan had moeten betrekken. Wat [appellante] aanvoert over de gasflessenhandel leidt niet tot een ander oordeel. De raad heeft ter zitting toegelicht dat de gasflessenhandel een eigen parkeervoorziening heeft en dat haar bedrijfsterrein niet via het plangebied kan worden bereikt omdat het wordt gescheiden door een zogenoemde brandmuur. Het ligt dus niet voor de hand dat het parkeerterrein in het plangebied wordt gebruikt door de gasflessenhandel, zodat het niet nodig is om die gronden bij het plan te betrekken. De verwijzing naar de omgevingsvergunning voor het veranderen van de inrichting van de gasflessenhandel maakt dit niet anders. De vergunning gaat niet over activiteiten in het plangebied en gaat - anders dan [appellante] veronderstelt - zelfs niet over activiteiten van HooVos. Alleen al daarom is deze vergunning niet relevant voor de beoordeling van de begrenzing van het bestemmingsplan.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    5.3.    Het betoog dat de groenbestemming geen recht doet aan het beoogde gebruik leidt evenmin tot vernietiging van het plan. In de doeleindenomschrijving in artikel 3.1 van de planregels is bepaald welk gebruik op die gronden is toegestaan, namelijk groenvoorzieningen, plantsoenen en water en - bij de betreffende aanduidingen - tevens parkeerplaatsen en een calamiteitenroute. Overigens heeft een aanzienlijk deel van het plangebied de aanduiding "specifieke vorm van groen - groenbuffer-afscheidingszone", waar uitsluitend een groenbuffer is toegestaan.
    Het betoog slaagt ook in zoverre niet.
    Akoestisch onderzoek
    6.       [appellante] betoogt dat er geen deugdelijk akoestisch onderzoek aan het plan ten grondslag ligt. In het rapport "Akoestisch onderzoek GRO parkeerplaats Amerongen" van Weel geluidsadvies van 28 februari 2024 (hierna: het geluidrapport) is namelijk uitsluitend rekening gehouden met gebruik van de parkeerplaatsen overdag en is geen rekening gehouden met gebruik door vrachtwagens, aldus [appellante]. Ter zitting heeft [appellante] toegelicht dat zij niet bestrijdt dat er ’s nachts niet wordt gewerkt in het bedrijf van HooVos, maar dat het haar met name gaat om gebruik van het parkeerterrein door voertuigen met gasflessen.
    6.1.    Bij een onderzoek naar geluidbelasting moet worden uitgegaan van een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden. In wat [appellante] aanvoert ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het geluidrapport hieraan niet voldoet. Daarvoor is van belang dat de raad heeft toegelicht dat vrachtwagens bewust niet zijn meegenomen in het onderzoek omdat het parkeerterrein vanwege de afmetingen en de naastgelegen calamiteitenroute niet geschikt is voor het parkeren van vrachtwagens. Verder heeft de raad toegelicht dat in het bedrijf van HooVos geen avond- of nachtdiensten plaatsvinden, dus heeft het parkeerterrein in die periodes geen gevolgen voor de geluidbelasting. Niettemin is in het geluidrapport zekerheidshalve ervan uitgegaan dat 1 op de 4 parkeerplaatsen ’s avonds wordt gebruikt. Wat [appellante] aanvoert over het gebruik van het parkeerterrein door voertuigen met gasflessen leidt niet tot een ander oordeel, alleen al omdat niet valt in te zien dat dit gebruik andere akoestische gevolgen met zich brengt dan het gebruik door voertuigen zonder deze inhoud.
    Het betoog slaagt niet.
    Verkeersveiligheid
    7.       [appellante] betoogt verder dat ten onrechte geen onderzoek is gedaan naar de gevolgen van het plan voor de verkeersveiligheid.
    7.1.    De Afdeling is van oordeel dat de raad zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan geen onaanvaardbare gevolgen voor de verkeersveiligheid zal hebben. De raad wijst in dat verband terecht erop dat het plangebied wordt ontsloten op de Industrieweg Noord, een overzichtelijke weg binnen de bebouwde kom. Op dit type weg zijn uitritten en andere erfontsluitingen gangbaar en dus te verwachten voor de weggebruiker. Verder zal het aantal parkeerplaatsen beperkt zijn en heeft de weg die de parkeerplaatsen ontsluit (de calamiteitenroute) slechts een beperkte lengte, zodat er niet veel verkeersbewegingen zullen zijn en naar verwachting niet met grote snelheid zal worden gereden. Gelet hierop is het niet nodig dat nader onderzoek wordt gedaan naar de gevolgen voor de verkeersveiligheid.
    Het betoog slaagt niet.
    Voorwaardelijke verplichting groenbuffer
    8.       [appellante] betoogt dat haar woon- en leefklimaat onevenredig wordt aangetast omdat geen voorwaardelijke verplichting is opgenomen voor de aanleg van de groenbuffer.
    8.1.    De raad heeft toegelicht dat het de bedoeling is dat op de gronden met de functieaanduiding "specifieke vorm van groen - groenbuffer-afscheidingszone" een grondwal van 1,80 m hoog 4,2 m breed en 66 m lang met daarop begroeiing wordt gerealiseerd. In de plantoelichting is vermeld dat dit dient als zicht- en geluidbuffer tussen de woningen en het bedrijventerrein. Ter zitting heeft de raad daaraan toegevoegd dat de groenbuffer de veiligheid voor omwonenden verhoogt. De raad acht het niet wenselijk dat het realiseren van deze groenbuffer met een voorwaardelijke verplichting in het plan wordt vastgelegd. Dit zou volgens de raad namelijk met zich brengen dat de groei en ontwikkeling van een natuurlijke strook groen moet worden getoetst aan een bestemmingsplan. Verder heeft de Omgevingswet tot gevolg dat zo’n gedetailleerde voorwaardelijke verplichting doorwerkt in alle andere groenbestemmingen in de gemeente, aldus de raad. Volgens de raad is in de koopovereenkomst van de grond als voorwaarde opgenomen dat de groenbuffer nader moet worden uitgewerkt in het kader van de omgevingsvergunning voor de aanleg van de parkeerplaatsen. Daarmee is de verwezenlijking van de groenbuffer volgens de raad gewaarborgd.
    8.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad niet kunnen afzien van het opnemen van een voorwaardelijke verplichting in de planregels. Daarvoor is het volgende van belang. Uit de motivering van de raad kan worden opgemaakt dat hij de verwezenlijking en instandlating van de groenbuffer noodzakelijk acht uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening. Vast staat dat de inrichting van het plangebied die de raad voor ogen heeft en kennelijk noodzakelijk acht, niet in het plan is gewaarborgd. Verder heeft de gemeente het niet zelf in haar macht om de benodigde groenbuffer te realiseren, omdat de gronden niet haar eigendom zijn. Ook heeft de raad niet gesteld dat er een andere publiekrechtelijke weg bestaat die waarborgt dat de noodzakelijke voorziening zal worden gerealiseerd. Dat via de koopovereenkomst zou zijn geborgd dat er aan de vergunning voor het aanleggen van de parkeerplaatsen voorschriften zullen worden verbonden die verplichten tot aanleg van de groenbuffer, is in dit kader onvoldoende. [appellante] kan immers niet afdwingen dat de koopovereenkomst wordt uitgevoerd. Verder is de vergunning voor de aanleg van de parkeerplaatsen nog niet verleend, daargelaten of aan zo’n vergunning een voorschrift kan worden verbonden dat verplicht tot het aanleggen van de groenbuffer. Dat de raad het onwenselijk acht om de groei en ontwikkeling van een natuurlijke strook groen vast te leggen in het bestemmingsplan, leidt niet tot een ander oordeel. Een voorwaardelijke verplichting hoeft niet zo gedetailleerd te zijn vormgegeven als de raad voor ogen heeft. Ter voorlichting merkt de Afdeling op dat het niet ongebruikelijk is dat een planregel wordt opgenomen waarin staat dat een bepaald gebruik alleen dan planologisch is toegestaan als er voorzieningen (zoals een grondwal met begroeiing) overeenkomstig een inrichtingsplan worden aangebracht en in standgehouden. Zo’n inrichtingsplan, met bijvoorbeeld een schematische tekening van de plek en afmetingen van de grondwal en het soort begroeiing dat wordt aangebracht, wordt dan toegevoegd als bijlage bij de planregels. De Afdeling merkt verder op dat de veronderstelling van de raad dat een voorwaardelijke verplichting in een bestemmingsplan als gevolg van de Omgevingswet automatisch doorwerkt bij andere gronden in de gemeente met een groenfunctie, onjuist is.
    De conclusie is dat de raad het realiseren en het in stand houden van de groenbuffer ten onrechte niet in het plan heeft geregeld.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    9.       Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 3.1 van de Wro.
    10.     Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1174, blijft op een eventueel nieuw te nemen besluit het recht, zoals dat gold onmiddellijk vóór 1 januari 2024, van toepassing. Vergelijk wat is overwogen onder 25.1 van die uitspraak. Het op 25 april 2024 vastgestelde plan is namelijk nooit in werking getreden omdat [appellante] binnen de beroepstermijn een verzoek om voorlopige voorziening heeft ingediend. Op grond van artikel 8.4 van de Wro is het gevolg dat de werking van het hele plan van rechtswege is opgeschort totdat op het schorsingsverzoek is beslist, wat pas bij uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2024:5159, is gedaan. Dit betekent dat de raad kan teruggevallen op het voor 1 januari 2024 ter inzage gelegde ontwerpplan. Het vernietigde bestemmingsplan is immers nooit in werking getreden en dus niet van kracht geworden en heeft ook geen deel uitgemaakt van het omgevingsplan. Als de raad in dat geval een ontwikkeling mogelijk wil maken die niet wezenlijk afwijkt van hetgeen waarin het ontwerpbestemmingsplan voorzag en er daarbij ook geen sprake is van wijzigingen die niet als van ondergeschikte aard kunnen worden aangemerkt, dan moet de raad bij het nemen van een nieuw besluit het recht zoals dat gold voor 1 januari 2024 toepassen.
    11.     De raad moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Utrechtse Heuvelrug van 25 april 2024 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Bufferzone Industrieweg Noord, Amerongen";
    III.      veroordeelt de raad van de gemeente Utrechtse Heuvelrug tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IV.     gelast dat de raad van de gemeente Utrechtse Heuvelrug aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 187,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Veldwijk, griffier.
    w.g. Borman
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Veldwijk
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 december 2024
    912