ECLI:NL:CRVB:2021:2841, Centrale Raad van Beroep, 16-11-2021, 19/243 PW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2021-11-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Herziening en verrekening van bijstand. Inkomsten uit vrijwilligerswerk. Gemaakte onderscheid in leeftijd in vrijlatingsbepaling van artikel 31, vijfde lid, PW is niet discriminatoir. Onkostenvergoeding kan naar aard en strekking niet als middel worden beschouwd. De door appellante ontvangen vergoedingen moeten, doordat zij jonger is dan 27 jaar, op grond van artikel 31, vijfde lid, van de PW, als middelen worden aangemerkt die op de bijstand in mindering moeten worden gebracht. De specifieke situatie van jongeren rechtvaardigt het onderscheid in leeftijd tussen personen jonger dan 27 jaar en personen van 27 jaar en ouder, dat in artikel 31, vijfde lid, PW wordt gemaakt, waardoor zij worden gestimuleerd tot leren of werken. Gelet op de bedoeling van de door appellante ontvangen vergoeding betreft deze deels een vergoeding ter dekking van daadwerkelijk gemaakte kosten en deels een vergoeding voor het verrichten van werkzaamheden. De vergoeding voor daadwerkelijk gemaakte kosten is een zuivere onkostenvergoeding die naar zijn aard en strekking niet als in aanmerking te nemen middel kan worden beschouwd. Het college heeft, zonder nader onderzoek, de volledige vergoeding aangemerkt als inkomsten en deze verrekend met de bijstand. Gezien het tijdsverloop valt niet te verwachten dat nog kan worden vastgesteld welk gedeelte van de vergoeding was bedoeld ter dekking van daadwerkelijk gemaakte reiskosten. De herziening en verrekening worden herroepen.

19243 PW  
    
    
      Datum uitspraak: 16 november 2021
    
    
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 18 december 2018, 18/3500 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellante] te [woonplaats] (appellante)
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college)
    
    
    
    
      PROCESVERLOOP
    
    
    
      Namens appellante heeft mr. D.D. Pietersz, advocaat, hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 januari 2021. Voor appellante zijn verschenen mr. Pietersz en [naam] , directeur van de Stichting [naam stichting] . Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. M.A.C. Kooij.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.1.
      Appellante, geboren op [geboortedatum] 1997, ontvangt bijstand van het college op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande. Tot [geboortedatum] 2018 ontving appellante bijstand naar de norm voor een alleenstaande tot 21 jaar. 
      
    
    
      1.2.
      Met het wijzigingsformulier van 3 juli 2017 heeft appellante gemeld dat zij sinds 7 juni 2017 vrijwilligerswerk verricht bij de Stichting [naam stichting] (stichting). 
      
    
    
      1.3.
      Bij brief van 24 augustus 2017 heeft het college appellante verzocht om uiterlijk 7 september 2017 een schriftelijke verklaring met aanvullende bewijsstukken over haar vrijwilligerswerk op te sturen. 
      
    
    
      1.4.
      Op 4 september 2017 heeft appellante haar vrijwilligersovereenkomst met de stichting toegezonden. Hieruit blijkt dat appellante minimaal zeven uur per week beschikbaar is voor het verrichten van vrijwilligerswerk en dat zij hiervoor een vergoeding ontvangt van € 2,50 per uur. 
      
    
    
      1.5.
      Bij brief van 16 oktober 2017 heeft het college appellante verzocht uiterlijk 26 oktober 2017 een schriftelijk overzicht van alle sinds 7 juni 2017 ontvangen inkomsten uit vrijwilligerswerk op te sturen. 
      
    
    
      1.6.
      Op 26 oktober 2017 heeft appellante een uitdraai overgelegd van de mutaties op haar bankrekening tussen 1 juni en 25 oktober 2017, waaronder de bedragen die appellante van de stichting heeft ontvangen. Appellante heeft op 10 augustus 2017 een bedrag van € 95,- en op 12 oktober 2017 een bedrag van (2 x € 85,- =) € 170,- ontvangen. Op 18 december 2017 heeft appellante een uitdraai van haar bankrekening ingezonden waaruit blijkt dat zij op 13 december 2017 een bedrag van ( € 72,50 + € 107,50 =) € 180,- heeft ontvangen.
      
    
    
      1.7.
      Bij besluit van 15 januari 2018 heeft het college de bijstand van appellante herzien in verband met de door haar vanaf 10 augustus 2017 ontvangen inkomsten uit vrijwilligerswerk, en het in augustus 2017 ontvangen bedrag van € 94,98, met toepassing van artikel 58, vierde lid, van de PW, verrekend met de in de maand januari 2018 uit te betalen bijstand. 
      
    
    
      1.8.
      Bij besluit van eveneens 15 januari 2018 heeft het college de bijstand van appellante over de periode van 1 oktober 2017 tot en met 31 december 2017 herzien in verband met de door haar in deze periode ontvangen inkomsten uit vrijwilligerswerk en een bedrag van € 349,38, met toepassing van artikel 58, vierde lid, van de PW, verrekend met de in de maand februari 2018 uit te betalen bijstand.    
      
    
    
      1.9.
      Bij besluit van 23 januari 2018 heeft het college appellante een boete opgelegd van € 47,41. 
      
    
    
      1.10.
      Bij besluit van 8 juni 2018 (bestreden besluit) heeft het college de bezwaren van appellante tegen de besluiten van 15 januari 2018 en het besluit van 23 januari 2018 ongegrond verklaard. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat de door appellante ontvangen vergoedingen, doordat zij jonger is dan 27 jaar, op grond van artikel 31, vijfde lid, van de PW, als middelen moeten worden aangemerkt die op de bijstand in mindering moeten worden gebracht. De specifieke situatie van jongeren rechtvaardigt het onderscheid in leeftijd tussen personen jonger dan 27 jaar en personen van 27 jaar en ouder, dat in artikel 31, vijfde lid, in verbinding met artikel 31, tweede lid, aanhef en onder k, van de PW wordt gemaakt. Uit de wijziging van de Regeling Participatiewet IOAW en IOAZ van 17 maart 2017 (Stcrt. 2017, 14952) volgt niet dat het aparte regime voor jongeren met ingang van april 2017 is afgeschaft. Het college is bevoegd de ontvangen middelen op grond van artikel 58, vierde lid, van de PW te verrekenen met de bijstand. Doordat appellante de in de maand augustus 2017 ontvangen vergoeding niet tijdig en uit zichzelf heeft gemeld heeft zij de inlichtingenplicht geschonden. Gelet hierop is terecht een boete van 50% van het benadelingsbedrag over augustus 2017 opgelegd. Vanwege recidive is niet volstaan met een waarschuwing.  
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
      
      3. In hoger beroep heeft appellante zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
    
    
      4.1.
      
        . Ingevolge artikel 31, tweede lid, aanhef en onder k, van de PW wordt niet tot de middelen gerekend: een kostenvergoeding voor het verrichten van vrijwilligerswerk van ten hoogste een bij ministeriële regeling vast te stellen bedrag. De Regeling Participatiewet IOAW en IOAZ (Regeling) is de hier bedoelde ministeriële regeling.
      
    
    
      4.2.
      Op grond van artikel 31, vijfde lid, van de PW is, voor zover hier van belang, het tweede lid, onderdeel k, niet van toepassing op de persoon die jonger is dan 27 jaar.  
      
    
    
      4.3.
      Appellante stelt zich op het standpunt dat geen objectieve rechtvaardigingsgrond bestaat voor het gemaakte onderscheid in leeftijd waardoor artikel 31, vijfde lid, van de PW niet aan haar kan worden tegengeworpen. Het gemaakte onderscheid in leeftijd is in strijd met het bepaalde in artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (IVBPR), artikel 14 van het Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM), de Grondwet (GW) en artikel 3, sub f en g, van de Wet gelijke behandeling op grond van leeftijd bij de arbeid. 
      
    
    
      4.4.
      Deze grond slaagt niet. De Raad stelt voorop dat een beroep op een verdragsrechtelijk discriminatieverbod als bedoel in artikel 26 van het IVBPR en artikel 14 van het EVRM niet meebrengt dat elke ongelijke behandeling van gelijke gevallen verboden is, maar alleen die welke als discriminatie moeten worden beschouwd omdat een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor de ongelijke behandeling ontbreekt. Daarbij verdient opmerking dat op het gebied van de sociale zekerheid aan de wetgever een ruime beoordelingsvrijheid toekomt bij het beantwoorden van de vraag of gevallen als gelijk moeten worden beschouwd en, in het bevestigende geval, of een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat om die gevallen niettemin in verschillende zin te regelen. De rechtbank heeft, onder verwijzing naar de invoering van de Wet van 22 december 2011 (Stb. 2011, 650) tot wijziging van de Wet werk en bijstand en de samenvoeging van deze wet met de Wet investeren in jongeren en de Memorie van toelichting en de Nota naar aanleiding van het nader verslag bij dit wetsvoorstel (Kamerstukken II 2010/11, 32 815, nr. 3, blz. 6, en nr. 10, blz. 1 en 2), terecht geoordeeld dat de wetgever binnen de hem toekomende beoordelingsmarge is gebleven door onderscheid te maken tussen jongeren tot 27 jaar en oudere personen. Uit de door de rechtbank aangehaalde Kamerstukken volgt immers dat de wetgever een bewuste keuze heeft gemaakt voor een apart regime voor jongeren tot 27 jaar. Daarbij is uitgangspunt geweest dat het sociaal niet aanvaardbaar en economisch niet verantwoord is dat jongeren langs de zijlijn staan. Zij horen niet thuis in de bijstand. Zij staan aan het begin van hun loopbaan. Juist bij de start op de arbeidsmarkt is het van belang eigen initiatief en verantwoordelijkheid te benadrukken, waarbij jongeren bovendien meer rijksgefinancierde mogelijkheden hebben die zij binnen het onderwijs kunnen benutten. Deze argumenten vormen naar het oordeel van de Raad een redelijke en objectieve grond om voor jongeren tot 27 jaar een ander regime te laten gelden dan voor oudere bijstandsgerechtigden, waardoor zij worden gestimuleerd tot leren of werken. De uitzondering van artikel 31, vijfde lid, van de PW, waardoor bij jongeren een vrijwilligersvergoeding wèl tot de middelen wordt gerekend is daarmee in lijn. Ook in wat appellante overigens heeft aangevoerd, ziet de Raad geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het bestreden besluit in strijd is met non-discriminatiebepalingen. Het oordeel van de rechtbank dat in dit geval, kort gezegd, het toetsingsverbod in de weg staat aan toetsing aan de GW wordt onderschreven. Dat geldt ook voor het oordeel van de rechtbank dat het door appellante bedoelde verbod van onderscheid als bedoeld in artikel 3 van de Wet gelijke behandeling op grond van leeftijd bij de arbeid in dit geval niet van toepassing is op grond van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van die wet. 
      
    
    
      4.5.
      Appellante heeft verder aangevoerd dat het vertrouwensbeginsel is geschonden. Bij de uniformering en vereenvoudiging van de kostenvergoeding voor vrijwilligerswerk per 1 april 2017 is geen onderscheid gemaakt in bijstandsgerechtigden boven en onder de leeftijd van 27 jaar en ook uit de informatie van de Belastingdienst blijkt dit onderscheid niet. In de vrijwilligersovereenkomst met de stichting is bovendien bepaald dat een uitkeringsgerechtigde vrijwilliger door de overeenkomst niet in conflict mag worden gebracht met de regelingen van uitkerende instanties.  
      
      
        4.5.1.
        Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en, zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Dit volgt uit de uitspraak van 4 maart 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:559.
        
      
      
        4.5.2.
        Met de verwijzing naar de vrijwilligersovereenkomst, de informatie van de Belastingdienst en de wijziging van de Regeling per 1 april 2017 heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van een toezegging, uitlating of gedraging van de zijde van het college als in 4.5.1 bedoeld, waarop een in rechte te honoreren beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gebaseerd. De wijziging van artikel 7, onderdeel h, van de Regeling met ingang van 1 april 2017 strekt tot uniformering van de vrijlating van de kostenvergoeding voor het verrichten van vrijwilligerswerk, ongeacht of dit wordt verricht in het kader van re-integratie of anderszins. Het gaat hier om een rechtsregel. Een toezegging, uitlating of gedraging, zoals hiervoor bedoeld, is niet aan de orde. De informatie van de Belastingdienst over de uniformering van de vrijlating van de vrijwilligersvergoeding voor bijstandsgerechtigden betreft de belastingheffing en zegt niets over de uitoefening van de in artikel 31, vijfde lid, van de PW neergelegde bevoegdheid door het college. Het college is bij de totstandkoming van de vrijwilligersovereenkomst op geen enkele wijze betrokken geweest, zodat de inhoud daarvan niet aan hem kan worden toegerekend. 
        
      
      
        4.6.1.
        Appellante heeft ook aangevoerd dat de door haar ontvangen vergoeding (deels) was bedoeld als vergoeding voor door haar gemaakte onkosten. Het college heeft hiermee ten onrechte geen rekening heeft gehouden. Deze beroepsgrond slaagt. Daartoe wordt het volgende overwogen.
        
      
      
        4.6.2.
        In de vrijwilligersovereenkomst is bepaald: “ (…)
        5. De vrijwilliger ontvangt na overleg een vergoeding van de gemaakte onkosten (bijv. telefoonkosten, reiskosten, werkmaterialen, werkkleding). 
           (…)
        8. Een uitkeringsgerechtigde vrijwilliger mag door deze overeenkomst niet in conflict met de regelingen van de uitkerende instantie(s) gebracht worden. Deze vergoeding is een vergoeding van € 2,50 per uur. De onkostenvergoeding voor een vrijwilliger wordt afgestemd op de maximale hoogte die door de Belastingdienst is vastgesteld.
           (…)”
        
      
      
        4.6.3.
        Ter zitting van de Raad is namens de stichting de bedoeling van de in de overeenkomst afgesproken vergoeding als volgt toegelicht. De stichting beoogt met de vergoeding de vrijwilliger in staat te stellen naar de werkplek te komen. Daarnaast beoogt de stichting de vrijwilliger te stimuleren om meer uren te werken. Daarom is de vergoeding gekoppeld aan het aantal uren dat de vrijwilliger werkt. 
        
      
      
        4.6.4.
        Uit de tekst van artikel 31, tweede lid, aanhef en onder k, van de PW en artikel 7, aanhef en onder h, van de Regeling, noch de toelichting daarop, blijkt zonder meer dat onder een “kostenvergoeding voor het verrichten van vrijwilligerswerk” elk bedrag moet worden begrepen dat de betrokkene in dat verband van de verstrekker ontvangt. De aard en strekking van de betaling kunnen zich daartegen verzetten. Vergelijk de uitspraak van 4 augustus 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2617.
        
      
      
        4.6.5.
        Gelet op de bedoeling van de door appellante ontvangen vergoeding betreft deze deels een vergoeding ter dekking van daadwerkelijk gemaakte kosten en deels een vergoeding voor het verrichten van werkzaamheden. De vergoeding voor daadwerkelijk gemaakte kosten is een zuivere onkostenvergoeding die naar zijn aard en strekking niet als in aanmerking te nemen middel kan worden beschouwd.
        
      
      
        4.6.6.
        Het college heeft, zonder nader onderzoek, de volledige vergoeding aangemerkt als inkomsten en deze verrekend met de bijstand. Dit betekent dat het bestreden besluit niet op een deugdelijke grondslag berust en daarom niet in stand kan blijven. De rechtbank heeft dit niet onderkend. De aangevallen uitspraak komt dan ook voor vernietiging in aanmerking. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
        
      
    
    
      4.7.
      Aansluitend moet worden bezien welk vervolg aan deze uitkomst wordt gegeven. Gezien het tijdsverloop valt niet te verwachten dat nog kan worden vastgesteld welk gedeelte van de vergoeding was bedoeld ter dekking van daadwerkelijk gemaakte reiskosten. Daarom zal de Raad met het oog op een definitieve beslechting van dit geschil zelf in de zaak voorzien door de beide besluiten van 15 januari 2018 tot herziening en verrekening te herroepen. De Raad ziet tevens aanleiding om het boetebesluit van 23 februari 2018 te herroepen. 
      
    
    
      4.8.
      Gelet op het voorgaande behoeven de overige gronden geen bespreking meer. 
      
      
        5. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 1.496,- in bezwaar, € 1.496,- in beroep en op € 1.496,- in hoger beroep, in totaal dus € 4.488,-.
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep
    
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak;
      
      
        verklaart het beroep tegen het besluit van 8 juni 2018 gegrond en vernietigt dat besluit;
      
      
        herroept de beide besluiten van 15 januari 2018 en het besluit van 23 februari 2018 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 8 juni 2018;
      
      
        veroordeelt het college in de kosten van appellante tot een bedrag van in totaal € 4.488,-;
      
      
        bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 174,- vergoedt.   
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door M.F. Wagner als voorzitter en A.J. Schaap en M. van Paridon als leden, in tegenwoordigheid van B. van Dijk als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 november 2021.
    
    
    
    
    
      						(getekend) M.F. Wagner
    
    
    
    
    
      						(getekend) B. van Dijk