ECLI:NL:CBB:2023:285, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 06-06-2023, 23/1026
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2023-06-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Artikel 1.6, derde lid, Besluit houders van dieren. Verzoek om een voorlopige voorziening.
      
      
      
        De Stichting Animal Rights heeft de minister verzocht om handhavend optreden tegen een Drentse schapenhouder omdat deze geen of onvoldoende voorzorgsmaatregelen zou hebben genomen om zijn schapen te beschermen tegen aanvallen door een wolf. Volgens de stichting handelt de schapenhouder hiermee in strijd met artikel 1.6, derde lid, van het Besluit houders van dieren. 
        De schapenhouder heeft naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter gedaan wat onder de huidige omstandigheden van hem verwacht kan worden om aanvallen op zijn schapen te voorkomen en zijn dieren tegen wolven te beschermen, zodat geen sprake is van overtreding van artikel 1.6, derde lid, Bhd. 
        Daarom ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om de minister te gelasten handhavend tegen hem op te treden.
        Het verzoek om een voorlopige voorziening wordt afgewezen.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 23/1026 
    
    
    
      
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 6 juni 2023 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen:
      
    
    
    
      Stichting Animal Rights, te Den Haag (de stichting),
      (gemachtigde: mr. C.M. van de Ven),
    
    
    
      en
    
    
    
      de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (de minister),
      (gemachtigden: mr. B.M. Kleijs en mr. drs. K. van Ginkel)
    
    
    
      Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [naam] , te [plaats] (de schapenhouder).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Op 23 november 2022 heeft de stichting de minister verzocht om handhavend optreden tegen de schapenhouder omdat deze geen of onvoldoende voorzorgsmaatregelen zou hebben getroffen om zijn schapen te beschermen tegen roofdieren, c.q. wolven. 
    
    
    
      Met het besluit van 15 maart 2023 heeft de minister het verzoek van de stichting om handhavend op te treden afgewezen.
    
    
    
      De stichting heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
    
    
    
      Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 mei 2023. De stichting en de minister zijn daarbij vertegenwoordigd door hun gemachtigden. De schapenhouder is in persoon verschenen.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.1
      Op grond van artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. 
      
    
    
      1.2
      
        Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt het College in een (eventueel) bodemgeding niet.
        
          Beoordeling spoedeisend belang
        
      
      
      2. De voorzieningenrechter is van oordeel dat hoewel een (nieuwe) aanval door een wolf op de schapen van de schapenhouder als een onzekere toekomstige gebeurtenis moet worden beschouwd, op dit moment in het mogelijke risico op een dergelijke aanval een voldoende spoedeisend belang is gelegen bij de gevraagde voorziening.
      
      
        
          Standpunt van de stichting
        
      
      
      3. De stichting voert aan dat de schapenhouder handelt in strijd met artikel 1.6, derde lid, van het Besluit houders van dieren (Bhd), omdat hij nalaat zijn schapen afdoende bescherming te bieden tegen aanvallen van wolven. Zijn schapen zijn de afgelopen jaren een aantal maal door een wolf aangevallen, waarbij in totaal 36 schapen zijn gedood. Daarnaast is een aantal schapen bij deze aanvallen zo ernstig gewond geraakt, dat deze dieren door een dierenarts moesten worden afgemaakt. Ondanks dat de schapenhouder een wolfwerend raster heeft laten plaatsen hebben ook daarna nog aanvallen op zijn schapen plaatsgevonden. De stichting verzoekt de voorzieningenrechter daarom de minister op te dragen handhavend op te treden tegen de schapenhouder.
      
      
        
          Standpunt van de minister
        
      
      
      4. De minister heeft het handhavingsverzoek afgewezen. Hij heeft er op gewezen dat de wolf zich pas relatief recent opnieuw heeft gevestigd in Nederland. Nederland bevindt zich momenteel in een transitiefase in relatie tot de wolf. Tijdens deze fase acht de minister nog geen wettelijke verplichting tot bescherming tegen de wolf aanwezig. Momenteel wordt nog geanalyseerd hoe de verplichting rond de bescherming tegen wolven concreet zal moeten worden ingevuld. De minister acht daarom dierenhouders die thans nog niet alle bestaande wolfwerende maatregelen genomen hebben niet in overtreding van artikel 1.6, derde lid, van het Bhd. Ook indien wel sprake zou zijn van een overtreding, moet het - alvorens tot handhaving kan worden overgegaan – eerst duidelijk zijn welke maatregelen effectief werken tegen de aanvallen van wolven. Zonder die duidelijkheid is het immers niet mogelijk in een aanschrijving concreet aan te geven hoe een dierenhouder aan de aanschrijving kan voldoen. Volgens de minister is thans nog onvoldoende duidelijk welke beschermingsmaatregelen tegen de wolf van veehouders verlangd kunnen worden.
      
      
        
          Standpunt van de schapenhouder
        
      
      
      5. De schapenhouder stelt zich op het standpunt dat hij binnen de kaders van de huidige regelgeving alles heeft gedaan wat in zijn vermogen ligt om de schapen maximaal te beschermen. Sterker nog, hij heeft zelfs meer gedaan dan veel andere veehouders. Zo heeft hij voor al zijn percelen (mobiele) wolfwerende rasters aangeschaft. Van overtreding van artikel 1.6, derde lid, van het Bhd kan daarom geen sprake zijn.
      
      
        
          Wettelijk kader
        
      
      
    
    
      6.1
      Volgens punt 12 van de Bijlage bij Richtlijn 98/58/EG inzake de bescherming van voor landbouwdoeleinden gehouden dieren (PbEG 1998, L 221) moeten dieren die niet in gebouwen gehouden worden, zo nodig voor zover mogelijk beschermd worden tegen slechte weersomstandigheden, roofdieren en gezondheidsrisico's.
      
    
    
      6.2
      Op grond van artikel 1.6, derde lid, van het Bhd wordt een dier, indien het niet in een gebouw wordt gehouden, bescherming geboden tegen slechte weersomstandigheden, gezondheidsrisico’s en zo nodig roofdieren.
      
    
    
      6.3
      Op grond van artikel 8.5, van de Wet dieren is de minister bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens deze wet.
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
    
    
      7.1
      
        Volgens de nota van toelichting bij het Besluit houders van dieren (Staatsblad 2014, 210) bevat artikel 1.6 van het Bhd normen die zijn ontleend aan richtlijn 98/58/EG en strekken die normen ter uitvoering van die richtlijn (p. 63 en 77 van de nota van toelichting). Verder zijn volgens de nota van toelichting de normen uit punt 12 van de bijlage bij die richtlijn overgenomen in artikel 1.6 van het Bhd en zijn deze normen daarmee geïmplementeerd (p. 78 en 108 van de nota van toelichting).
        Hieruit maakt de voorzieningenrechter op dat de wetgever met artikel 1.6, derde lid, van het Bhd, heeft bedoeld aan te sluiten bij punt 12 van de bijlage bij de richtlijn en dat uit het verschil in bewoordingen (in artikel 1.6, derde lid, Bhd ontbreken de woorden ‘voor zover mogelijk’) niet kan worden afgeleid dat de wetgever de bedoeling heeft gehad in artikel 1.6, derde lid, van het Bhd een andere c.q. strengere norm vast te leggen dan de norm zoals omschreven in punt 12 van de bijlage bij de richtlijn. 
        Uit de nota van toelichting blijkt verder dat artikel 1.6 van het Bhd bepalingen bevat met algemene normen die zijn te beschouwen als basiseisen die bij het houden van dieren in ieder geval in acht moeten worden genomen en dat deze normen een handvat bieden om in voorkomend geval op te treden tegen onwenselijke situaties (p. 63 van de nota van toelichting). Voor de vormgeving van artikel 1.6 van het Bhd is gebruik gemaakt van doelvoorschriften die houders ruimte bieden om die middelen te kiezen waarmee het beoogde doel kan worden verwezenlijkt (p. 64 van de nota van toelichting). 
      
      
    
    
      7.2
      De voorzieningenrechter ziet zich voor de vraag gesteld of de schapenhouder afdoende middelen heeft ingezet om zijn schapen bescherming te bieden tegen roofdieren en daarmee heeft voldaan aan artikel 1.6, derde lid, van het Bhd.
      
    
    
      7.3
      
        De percelen waarop de schapenhouder zijn schapen laat weiden, bevinden zich in een aangewezen ‘wolventerritorium’ (leefgebied). De provincies hebben subsidieregelingen voor het treffen van preventieve maatregelen beschikbaar gesteld. Daarnaast
        heeft een aantal provincies een wolvenconsulent aangesteld die kan adviseren over het voorkomen van schade. Veehouders krijgen een tegemoetkoming in de schade op grond van artikel 6.1, eerste lid, van de Wet natuurbescherming wanneer hun dieren met zekerheid of zeer waarschijnlijk zijn gedood of verwond door een wolf. Daarvan dienen zij een schademelding in te dienen bij Bij12, de uitvoeringsorganisatie die door de provincies is opgericht en die zich onder meer bezighoudt met taken op het gebied van faunaschade. Om voor een tegemoetkoming in aanmerking te komen wordt op dit moment niet van veehouders verlangd dat zij preventieve middelen inzetten om het risico op wolvenschade te verkleinen.
      
      
    
    
      7.4
      
        Niet in geschil is dat de schapenhouder reeds maatregelen heeft genomen om (verdere) aanvallen op zijn schapen te voorkomen. Volgens de stichting voldoet de schapenhouder echter niet aan alle eisen die staan omschreven in de door Bij12 ‘opgestelde Faunaschade 
        PreventieKit’ (preventiekit), onder meer omdat het wolfwerend raster niet langs de gehele waterkant zou zijn aangebracht en de onderste draad van het raster te hoog ligt.
      
    
    
      7.5
      
        De voorzieningenrechter overweegt dat volgens de preventiekit van veehouders die gevestigd zijn binnen een aangewezen wolventerritorium wordt verwacht dat zij maatregelen nemen die hierin beschreven staan.
        In de preventiekit staat hierover onder meer het volgende:
      
      
      
        “Schade door wolven valt (…) niet geheel uit te sluiten, maar de kans op een aanval door de wolf (predatie) kan wel sterk beperkt worden door de inzet van de juiste preventieve maatregelen. Het gebruik van adequate afrasteringen met stroom(-draden) is daarbij zeer aan te bevelen. Maar er zijn meerdere methoden.”
      
      
      
        In de preventiekit worden de volgende preventieve maatregelen genoemd:
      
      
        
          Ophokken van vee in nachthok/kraal
        
        
          Afrasteringen
        
        
          Kuddewaakhonden
        
        
          Visuele middelen halsbanden, geurmiddelen, lichtsensoren en (aluminium) strips. 
        
        
          Het opnemen van ezels en lama’s of alpaca’s in een (schaaps-)kudde 
        
      
      
      
        Hieruit blijkt dat de preventiekit de veehouders op geen enkele wijze dwingend voorschrijft in een aangewezen wolventerritorium een wolfwerend raster aan te brengen. Ook in regelgeving op grond waarvan de minister bevoegd is tot optreden, zijn dergelijke verplichtingen thans niet opgenomen. Evenmin bestaat er een link tussen het Bhd en de in de preventiekit opgenomen preventieve maatregelen.
        Verder is niet gebleken dat het wolfwerend raster dat de schapenhouder heeft aangebracht, dermate gebrekkig zou zijn, dat de wolf daardoor de schapen (toch) heeft kunnen aanvallen. Daarbij is van belang dat niet geheel duidelijk is geworden, hoe de wolf de percelen van de schapenhouder – ondanks het aanwezige wolfwerend raster - precies is binnengedrongen. Voorts is tot op dit moment onvoldoende duidelijk wat de beste wijze is om dieren te beschermen tegen wolvenaanvallen. 
      
      
    
    
      7.6
      De schapenhouder heeft naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter gedaan wat onder de huidige omstandigheden van hem verwacht kan worden om aanvallen op zijn schapen te voorkomen en zijn dieren tegen wolven te beschermen, zodat geen sprake is van overtreding van artikel 1.6, derde lid, Bhd. Daarom ziet de de voorzieningenrechter geen aanleiding om de minister te gelasten handhavend tegen hem op te treden.
      
      8. Het verzoek om een voorlopige voorziening wordt afgewezen.
      
      9. Er bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
    
      wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. H.G. Egter van Wissekerke, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 juni 2023.
    
    
    
    
    
      w.g. T. Pavićević		w.g.				H.G. Egter van Wissekerke
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: