ECLI:NL:RBAMS:2011:BQ3599, Rechtbank Amsterdam, 14-03-2011, AWB 09/2575 WET; AWB 09/2577 WET
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2011-03-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Handhavingsverzoeken overschrijding geluidsnormen door Schiphol in 2008 en 2009. Tussenuitspraak. Bestuurlijke lus.

RECHTBANK AMSTERDAM
      Sector bestuursrecht
      zaaknummers: AWB 09/2575 WET en AWB 09/2577 WET 
    
    
    
    tussenuitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
    
    
      de vereniging Geen Uitbreiding Vliegveld Schiphol (Geus),
      gevestigd te Aalsmeer,
      eiseres 1,
      gemachtigde mr. A.H.J. van den Biesen,
    
    
    
      [eiser 2],
      wonende te [woonplaats 1],
      eiser 2,
      gemachtigde mr. A.H.J. van den Biesen,
    
    
    
      [eiser 3],
      wonende te [woonplaats 2],
      eiser 3,
      gemachtigde mr. A.H.J. van den Biesen,
    
    
    
      [eiseres 4],
      wonende te [woonplaats 1],
      eiseres 4,
      gemachtigde mr. A.H.J. van den Biesen,
    
    
    
      [eiser 5],
      wonende te [woonplaats 2],
      eiser 5,
      gemachtigde mr. A.H.J. van den Biesen,
    
    
    en
    
    
      de Inspecteur-Generaal Verkeer en Waterstaat,
      verweerder,
      gemachtigde mr. R.P.H. Rozenbrand.
    
    
    
      Tevens heeft als partij aan het geding deelgenomen:
      N.V. Luchthaven Schiphol,
      derde-belanghebbende,
      gemachtigde mr. A.P. Bangoer.
    
    
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 augustus 2008 heeft verweerder het handhavingsverzoek van eiseres 1, eiser 2, eiser 3 en eiseres 4 wegens een overschrijding in het gebruiksjaar 2007 van de maximaal beschikbare geluidsruimte in de handhavingpunten 21 en 22 afgewezen. Op 3 juni 2009 hebben eisers beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar. Bij besluit van 23 juni 2009 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het daartegen door eisers gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 6 februari 2009 heeft verweerder het handhavingsverzoek van eisers wegens een overschrijding in het gebruiksjaar 2008 van de maximaal beschikbare geluidsruimte in de handhavingpunten 21 en 22 afgewezen. Op 3 juni 2009 hebben eisers beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar. Bij besluit van 23 juni 2009 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het daartegen door eisers gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Eisers hebben de gronden van het beroep aangevuld bij brief van 31 augustus 2009.
    
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 januari 2011. Eisers zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigde en mr. J. Boomhouwer. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde en [vertegenwoordiger 1]. Tevens is de gemachtigde van de derde-belanghebbende verschenen.
    
    Ter zitting is het onderzoek gesloten.
    
    
    Overwegingen
    
    1.1.		Het verzoek om handhaving van 30 oktober 2007 heeft betrekking op de overschrijdingen van de maximaal toegestane geluidsbelasting op de handhavingpunten 21 en 22 in het gebruiksjaar 2007. 
    
    1.2. 		Verweerder heeft dit verzoek afgewezen. De maximaal toegestane geluidsbelasting op de handhavingspunten 21 en 22 bedroeg op grond van artikel 4.2.1 in samenhang met Bijlage 2 van het Luchthavenverkeerbesluit (LVB) 2004 respectievelijk 55,81 dB(A) en 55,71 dB(A). Uit het Rapport Overschrijdingen grenswaarden geluid Schiphol, gebruiksjaar 2007 van 28 mei 2008, blijkt dat in het gebruiksjaar 2007 in de handhavingpunten 21 en 22 in totaal een geluidbelasting is gerealiseerd van respectievelijk 56,07 dB(A) en 56,15 dB(A). Weliswaar is dus sprake van een overschrijding van de maximaal toegestane geluidsbelasting, maar er is concreet zicht op legalisatie in verband met de voorgenomen wijziging van het LVB, aldus verweerder.
    
    2.1. 		Het verzoek om handhaving van 1 december 2008 heeft betrekking op de overschrijdingen van de maximaal toegestane geluidsbelasting op de handhavingpunten 21 en 22 in het gebruiksjaar 2008.
    
    2.2. 		Verweerder heeft dit verzoek afgewezen. Op 8 oktober 2008 is de wijziging van Bijlage 2 van het LVB in werking getreden. De maximaal toegestane geluidsbelasting op de handhavingpunten 21 en 22 bedraagt nu respectievelijk 57,55 dB(A) en 57,56 dB(A). Blijkens Bijlage 2 bij de Handhavingsrapportage Schiphol 2008 van 19 december 2008 bedraagt de in het gebruiksjaar 2008 gerealiseerde geluidsbelasting in de handhavingpunten 21 en 22 respectievelijk 56,67 dB(A) en 56,94 dB(A). Er is volgens verweerder dus geen overschrijding, zodat er niet behoeft te worden gehandhaafd.
    
    
      2.3.	Ingevolge artikel 8.15 van de Wet luchtvaart wordt bij algemene maatregel van bestuur voor de luchthaven een luchthavenverkeerbesluit vastgesteld. 
      Ingevolge artikel 8.17, zevende lid, van de Wet luchtvaart, biedt elk luchthavenverkeerbesluit, volgend op het eerste luchthavenverkeerbesluit, een beschermingsniveau ten aanzien van (onder meer) de geluidbelasting, dat gemiddeld op jaarbasis vastgesteld, per saldo gelijkwaardig is aan of beter is dan het niveau zoals dat geboden werd door het eerste luchthavenverkeerbesluit. 
    
    
    3.1.	Eisers stellen in beroep dat de wijziging van het LVB van 8 oktober 2008 onverbindend is, omdat deze in strijd is met artikel 8.17, zevende lid, van de Wet luchtvaart. 
    
    
      3.2.	De bepalingen van het LVB zijn algemeen verbindende voorschriften als bedoeld in artikel 8:2, aanhef, en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
      Vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) is dat die bepaling niet in de weg staat aan exceptieve toetsing van algemeen verbindende voorschriften. Dit betekent dat de verbindendheid van de wijziging van het LVB door de rechtbank bij wege van exceptieve toetsing kan worden beoordeeld.
    
    
    4.1.	Bij besluit van 18 september 2008 is het LVB gewijzigd door de in artikel 4.2.1, derde en vierde lid, bedoelde Bijlage 2 te vervangen door de bij dat besluit gevoegde Bijlage 2. Eisers stellen dat bij deze wijziging het beschermingsniveau voor wat betreft de geluidbelasting is verslechterd. Daartoe dient het beschermingsniveau voor geluid in Bijlage 2 van het LVB 2008 te worden vergeleken met het beschermingsniveau voor geluid in Bijlage 2 van het LVB 2004, dat op zijn beurt weer moest worden vastgesteld met inachtneming van de criteria uit de Planologische Kern Beslissing (PKB) Schiphol en Omgeving. 
    
    4.2.	Bijlage 2 bij het LVB 2004 is vastgesteld overeenkomstig artikel XII van de wet van 27 juni 2002 tot wijziging van de Wet luchtvaart (de Wijzigingswet). 
    
    
      4.3.	Artikel XII, de overgangsbepaling geluidsbelasting, bepaalde onder meer het volgende:
      1.	Bij de vaststelling in het eerste luchthavenverkeerbesluit van de grenswaarden voor de geluidbelasting wordt voor wat betreft de belasting gedurende het gehele etmaal in de in artikel 8.17, vijfde lid, onderdeel b, van de Wet luchtvaart bedoelde punten, gebruik gemaakt van de Lden als geluidbelastingindicator, Daarbij worden de volgende regels gehanteerd in verband met de overgang van Ke naar Lden:
      a.	Op een wijze die overeenstemt met de voorschriften zoals die gelden tot de inwerkingtreding van artikel II worden een 20 Ke-contour en een 35 Ke-contour berekend;
      b.	het aantal ernstig gehinderden binnen de 20 Ke-contour bedraagt maximaal 45.000, vastgesteld overeenkomstig de wijze waarop dit aantal in de PKB Schiphol en Omgeving is vastgesteld;
      c.	de 35-Ke-contour omvat maximaal 10.000 woningen, vastgesteld overeenkomstig de wijze waarop dit aantal in de PKB Schiphol en Omgeving is vastgesteld; enz.
    
    
    4.4.	 	Verweerder stelt zich allereerst op het standpunt dat eisers geen belang hebben bij de stelling dat het LVB 2008 onverbindend is. Als dat immers zo zou zijn, zouden er helemaal geen criteria meer zijn, en dan zou er geen noodzaak zijn voor handhaving. De rechtbank is met eisers van oordeel dat deze stelling geen standhoudt. Bij de wijziging van het LVB is Bijlage 2 vervangen door een gewijzigde Bijlage 2. Als de gewijzigde Bijlage 2 onverbindend zou zijn, herleeft de voordien geldende Bijlage 2. Nu dit ook is wat eisers met hun beroep beogen, hebben eisers belang bij een oordeel over het beroep. 
    
    
      4.5.	Eisers stellen dat in de gebruiksjaren 2007 en 2008 sprake is geweest van een overschrijding van de maximaal toegestane geluidsbelasting. Op grond van artikel 
      8.17, zevende lid, van de Wet luchtvaart, moet elk volgend luchthavenverkeerbesluit immers een beschermingsniveau ten aanzien van de geluidbelasting, gemiddeld op jaarbasis vastgesteld, bieden dat per saldo gelijkwaardig is aan of beter is dan het niveau zoals dat geboden werd door het eerste luchthavenverkeerbesluit. Het LVB 2008 is volgens eisers niet met inachtneming van artikel XII van de Wijzigingswet opgesteld. Bijlage 2 bevat immers hogere maximale grenswaarden voor geluid. Bovendien leidt Bijlage 2 bij het LVB 2008 tot een groter aantal maximaal door geluid belaste woningen dan 10.000, zoals het geval was onder het regime van het LVB 2004, dat op zijn beurt in overeenstemming was met artikel XII van de Wijzigingswet en de PKB Schiphol en Omgeving. Het maximum van 10.000 woningen van artikel XII van de Wijzigingswet en de PKB is een absolute norm. De tekst is duidelijk en er is, in tegenstelling tot wat verweerder stelt, geen ruimte voor interpretatie van een wettelijk voorschrift. De criteria van artikel XII van de Wijzigingswet hebben daarom tot op heden hun rechtsgeldigheid behouden. Het LVB 2008 voldoet bovendien niet aan deze criteria omdat het voor de berekening van de maximale geluidbelasting bij de handhavingspunten en het daarbij gehanteerde aantal vluchten is aangepast aan een volgens verweerder verbeterde routemodellering. 
    
    
    4.6.		Verweerder stelt zich op het standpunt dat in het LVB 2008 sprake is van een gelijkwaardig beschermingsniveau voor wat betreft geluid als in het LBV 2004. Zoals de Minister van Verkeer en Waterstaat bij brief van 25 mei 2007 (VenW/DGTL-2007/8256) aan de Tweede Kamer heeft geschreven, moeten de hoogte van de in de Wijzigingswet opgenomen criteria voor gelijkwaardigheid worden aangemerkt als de uitkomst van een berekening, en niet als een (abstracte) absolute norm. De oude berekeningswijze uit de PKB Schiphol en Omgeving is achterhaald door de nieuwste wetenschappelijke inzichten en verouderde basisgegevens, zoals een inmiddels geactualiseerd woningbestand. Met gebruikmaking van de nieuwe reken- en meetmethodes en de geactualiseerde basisgegevens wordt een feitelijk meer nauwkeurig inzicht verkregen in de daadwerkelijke milieueffecten van het vliegverkeer van en naar Schiphol. Het aantal woningen met een hoge geluidbelasting (etmaal) is uitgaande van het woningbestand 1990 in het LVB 2004 10.000 binnen de 35 Ke-contour en is met de verbeterde routemodellering 10.800 binnen de 35 Ke-contour geworden. Het aantal omwonenden dat ernstig wordt gehinderd door vliegtuiggeluid is met de verbeterde routemodellering gestegen van 33.500 naar 40.500 uitgaande van de 20 Ke-contour. Op verzoek van de Tweede Kamer is een contra-expertise uitgevoerd door het Nationaal Lucht en Ruimtevaartlaboratorium (NLR). In het rapport van januari 2008 concludeert het NLR dat de actualisering van de gelijkwaardigheidcriteria in 2007 navolgbaar is uitgevoerd en stemt het NLR in met de voor deze actualisering gevolgde methode en achterliggende gedachtegang. Het NLR merkt op dat de keuze hoe het beschermingsniveau in de wet- en regelgeving is vastgesteld een politieke keuze betreft. Bovendien blijkt uit het milieueffectrapport 2004 (MER 2004), waarin de milieueffecten van het LVB 2004 zijn berekend, dat de milieueffecten van het LVB 2004 gemiddeld en per saldo onder de door artikel XII van de Wijzigingswet gegeven grenzen lagen. De in het MER 2004 berekende waardes zijn in de plaats getreden van de in artikel XII van de Wijzigingswet genoemde grootheden. De oude criteria zijn dus de in het MER 2004 beschreven milieueffecten. Bij de actualisering is opnieuw beschreven welke maximale hinder de omgeving zou (hebben) kunnen ondervinden van het LVB 2004. Vervolgens is getoetst of het LVB 2008 tenminste een gelijkwaardig beschermingsniveau heeft. Het LVB 2008 is ook getoetst aan de “oude” criteria voor gelijkwaardigheid. Uit deze toetsing blijkt dat het LVB 2008 daaraan voldoet. De verbeterde routemodellering behoort tot de berekeningsmethode van de geactualiseerde criteria van gelijkwaardigheid en moet in de toetsing aan de “oude” criteria achterwege blijven omdat deze verbeterde methode ook niet is betrokken bij de berekening van de milieueffecten van het eerste Luchthavenverkeerbesluit. 
    
    
      4.7.		De rechtbank is met eisers van oordeel dat in dit geding niet van belang is of met de nieuwe berekeningsmethoden een feitelijk meer nauwkeurig inzicht wordt verkregen in de daadwerkelijke milieueffecten van het vliegverkeer van en naar Schiphol. Uitsluitend van belang is, gelet op de tekst van artikel 8.17, zevende lid, van de Wet luchtvaart, of Bijlage 2 bij het LVB 2008 een beschermingsniveau ten aanzien van de geluidbelasting biedt dat, gemiddeld op jaarbasis vastgesteld, per saldo gelijkwaardig is aan of beter is dan het niveau zoals geboden door Bijlage 2 bij het LVB 2004. 
      De rechtbank deelt ook niet de stelling van verweerder dat de oude berekeningsmethode achterhaald is doordat het woningbestand is gewijzigd. Bij de berekening of de 35 Ke-contour nog steeds maximaal 10.000 woningen omvat, dient immers te worden uitgegaan van de wijze waarop dat in de PKB Schiphol en Omgeving is vastgesteld, te weten het woningbestand 1990. 
    
    
    4.8.		Ter zitting heeft verweerder desgevraagd erkend dat zich bij de stukken geen (berekenings)gegevens bevinden waaruit blijkt dat het beschermingsniveau ten aanzien van de geluidbelasting op de in geding zijnde handhavingspunten 21 en 22, als vervat in Bijlage 2 bij het LVB 2008, gemiddeld op jaarbasis vastgesteld, per saldo gelijkwaardig is aan of beter is dan het niveau zoals dat geboden werd door het LVB 2004. Nu de beantwoording van deze vraag doorslaggevend is voor de vraag of sprake is van een overtreding van de maximale geluidbelasting in het gebruiksjaar 2008 evenals voor de vraag of sprake is van concreet zicht op legalisatie in het gebruiksjaar 2007, zal de rechtbank verweerder in de gelegenheid stellen zijn standpunt, dat het beschermingsniveau gelijkwaardig is gebleven, nader te motiveren. 
    
    
      4.9.		De rechtbank gaat er daarbij van uit dat in de nadere motivering inzichtelijk zal worden gemaakt dat de maximale geluidbelasting in de gebruiksjaren 2007 en 2008 bij de handhavingspunten 21 en 22, als vervat in Bijlage 2 bij het LVB 2008, uitgaande van dezelfde berekeningsmethode als gehanteerd in de PKB Schiphol en Omgeving, per saldo gelijkwaardig is aan de normen volgend uit Bijlage 2 van het LVB 2004. 
      De rechtbank gaat er van uit dat de uitgangspunten en berekeningen van de vergelijking worden aangegeven en toegelicht. 
      De rechtbank gaat er bovendien van uit dat de criteria als genoemd in artikel XII, eerste lid, onder a, b en c, van de Wijzigingswet, gelet op het bepaalde in artikel 8.17, zevende lid, van de Wet luchtvaart, doorwerken in de vergelijking tussen het LVB 2004 en het LVB 2008. 
      De rechtbank gaat er daarnaast nog van uit dat de vergelijking gebeurt met dezelfde berekeningsmethodiek als destijds gehanteerd, omdat een vergelijking anders niet mogelijk is. Dit betekent bijvoorbeeld dat de nadere onderbouwing inzichtelijk dient te maken dat onder de gelding van Bijlage 2 van het LVB 2008 de 35 Ke-contour nog steeds maximaal 10.000 woningen omvat, vastgesteld overeenkomstig de wijze waarop dit aantal in de PKB Schiphol en Omgeving is vastgesteld. Dit betekent ook dat, indien zoals verweerder stelt, in de oude berekeningswijze geen rekening werd gehouden met een verbeterde routemodellering of andere nieuwe criteria, die routemodellering en die andere nieuwe criteria bij die vergelijking buiten beschouwing dienen te worden gelaten. 
    
    
    4.10.	De rechtbank acht zich, gelet op het voorgaande, thans niet in staat om het geschil tussen partijen definitief te beslechten. Daarvoor is vereist dat verweerder de bestreden besluiten van de hierboven aangegeven nadere motivering voorziet. De rechtbank ziet daarom aanleiding om toepassing te geven aan de bestuurlijke lus als bedoeld in artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb. 
    
    5.1.	De rechtbank zal verweerder in de gelegenheid stellen om de hierboven aangegeven motiveringsgebreken te herstellen en, indien verweerder dat wenst, een nader besluit te nemen. De rechtbank zal de termijn waarbinnen deze gebreken kunnen worden hersteld stellen op 1 juli 2011.
    
    5.2.		De rechtbank stelt nog vast dat eisers ter zitting de beroepen tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar hebben ingetrokken, omdat partijen overeenstemming hebben bereikt over een proceskostenveroordeling. 
    
    5.3.		De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan.
    
    
    Beslissing
    
    De rechtbank 
    
    
      -	heropent het vooronderzoek;
      -	stelt verweerder in de gelegenheid om voor 1 juli 2011 de bestreden besluiten te voorzien van een nadere motivering als omschreven in deze uitspraak;
      -	houdt iedere verdere beslissing aan.
    
    
    
    Deze tussenuitspraak is gedaan door mr. J.A.A.G. de Vries, voorzitter, mrs. M.C. Eggink en A.P. Klap, leden, in aanwezigheid van mr. S.P.M. van Boheemen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 maart 2011.
    
    de griffier	de voorzitter
    
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze tussenuitspraak kunnen partijen en belanghebbenden géén hoger beroep instellen (artikel 37, derde lid, van de Wet op de Raad van State). 
      Hoger beroep is slechts mogelijk tegelijk met het hoger beroep tegen de nog te wijzen einduitspraak.