ECLI:NL:CRVB:2022:1253, Centrale Raad van Beroep, 07-06-2022, 19/3627 BBZ
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2022-06-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Afwijzing aanvraag om bijstand en bedrijfskapitaal o.g.v. Bbz 2004. Bedrijf niet levensvatbaar. Het college mag bij de besluitvorming afgaan op het advies van de rapporteur, tenzij concrete aanknopingspunten bestaan om te twijfelen aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies of aan de inhoud daarvan. De gronden dat het advies van de rapporteur niet zorgvuldig tot stand is gekomen, slagen niet. Het college is niet gehouden om de Werkwijzer te volgen bij het onderzoek en het advies naar aanleiding van de Bbz-aanvraag. De Werkwijzer is immers geen algemeen verbindend voorschrift en evenmin een beleidsregel. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van een levensvatbaar bedrijf.

19 3627 BBZ 
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 14 augustus 2019, 19/3779 (aangevallen uitspraak) 
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellante] te [woonplaats] (appellante)
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)
    
    
    
    
    
    
      Datum uitspraak: 7 juni 2022
    
    
  
  
    PROCESVERLOOP
    
    
      Appellante heeft hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Appellante heeft nadere stukken ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 april 2022. Appellante is verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. C.J. Telting.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.1.
      Appellante heeft in loondienst juridische dienstverlening verricht. Sinds 2010 heeft zij deze werkzaamheden als zelfstandige voortgezet. Zij heeft in 2018 haar master Rechtsgeleerdheid behaald.
      
    
    
      1.2.
      Met het oog op de voortzetting van het bedrijf van appellante [bedrijf], dat zich richt op juridische dienstverlening, heeft appellante op 2 maart 2019 een aanvraag ingediend op grond van het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004 (Bbz 2004) voor bijstand in de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan en voor bedrijfskapitaal tot een bedrag van € 55.000,-. Bij de aanvraag heeft appellante onder meer bedrijfsinformatie en een doorstartplan gevoegd. 
      
    
    
      1.3.
      Een rapporteur van de afdeling Ondersteuning ondernemers-Zelfstandigen 1 van de gemeente Amsterdam (rapporteur) heeft op 28 februari 2019 een adviesgesprek met appellante gevoerd en op 8 maart 2019 een rapport uitgebracht over de aanvraag. Hierin staat onder meer dat de rapporteur het bedrijf op basis van het doorstartplan en het adviesgesprek niet levensvatbaar acht. Er zijn te weinig aanknopingspunten op grond van de commerciële vaardigheden, commerciële instelling en financiële vaardigheden van appellante om de levensvatbaarheid te kunnen staven. Appellante komt niet commercieel over. Zo toont ze niet onderbouwd aan wat haar bedrijfsformule is en hoe ze nu eigenlijk een marktaandeel wil veroveren. Concurrentie wordt niet aangehaald. De begrotingen die appellante heeft aangeleverd zijn niet heel duidelijk. Het is meer een combinatie van haar verwachte uitgaven dan een realistische exploitatiebegroting. De hamvraag hoe ze aan haar omzet komt blijft in feite onbeantwoord. Appellante gaat ook niet uit van enige aflossing van het Bbz-krediet, ze gaat zelfs uit van een negatieve aflossingscapaciteit. Een collega van de rapporteur (toetser) heeft het rapport van de rapporteur getoetst. De toetser deelt de mening van de rapporteur dat geen sprake is van een levensvatbaar bedrijf. De toetser acht het kunnen opbouwen van een voldoende groot klantenbestand en omzetvolume niet reëel, vanwege de onbekendheid, de forse concurrentie, die in het plan onderbelicht is, het beperkte onderscheidende vermogen, beperkte promotiebudget en de trends in de branche. 
      
    
    
      1.4.
      Het college heeft de aanvraag bij besluit van 18 april 2019, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 4 juli 2019 (bestreden besluit), afgewezen. Aan het bestreden besluit heeft het college, met verwijzing naar het advies van de rapporteur, ten grondslag gelegd dat het bedrijf [bedrijf] niet levensvatbaar is. Er is sprake van een vrij summier doorstartplan met een niet heel duidelijke begroting. Het gevolg is dat er onvoldoende inzicht is in de marktmogelijkheden van het bedrijf en een nauwkeurige inschatting van de omzetmogelijkheden niet mogelijk is. 
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding van appellante afgewezen. 
      
      3. In hoger beroep heeft appellante zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd en verzocht om het college te veroordelen tot het vergoeden van schade, indien de Raad van oordeel is dat het bestreden besluit onrechtmatig is.
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
    
    
      4.1.
      Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, in verbinding met artikel 2, tweede lid, van het Bbz 2004 kunnen algemene bijstand en bijstand ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal worden verleend aan de zelfstandige die gedurende een redelijke termijn als zodanig werkzaam is geweest en wiens bedrijf of zelfstandig beroep levensvatbaar is.
      
    
    
      4.2.
      Tussen partijen is in geschil of het bedrijf van appellante ten tijde van het besluit op de aanvraag als levensvatbaar in de zin van artikel 1, aanhef en onder c, van het Bbz 2004 was aan te merken. Nu het hier gaat om een aanvraag rust de bewijslast van levensvatbaarheid op appellante. Vergelijk de uitspraak van 18 december 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:4314.
      
    
    
      4.3.
      Een levensvatbaar bedrijf of zelfstandig beroep is volgens artikel 1, aanhef en onder c, van het Bbz 2004 het bedrijf of zelfstandig beroep waaruit de zelfstandige naar verwachting na bijstandsverlening een inkomen zal verwerven dat, samen met het overige inkomen, toereikend is voor de voortzetting van het bedrijf of zelfstandig beroep en voor de voorziening in het bestaan. Dit betekent dat het inkomen toereikend dient te zijn om alle aflossingsverplichtingen te voldoen, dat voldoende middelen beschikbaar zijn om het bedrijf op peil te houden en dat voorts wordt voorzien in de kosten van het bestaan.
      
    
    
      4.4.
      Een bijstandverlenende instantie is in zaken als hier aan de orde gerechtigd om zich bij haar besluitvorming te baseren op concrete adviezen van een deskundige instantie. Indien de benodigde deskundigheid in de eigen organisatie aanwezig is, behoeft het onderzoek naar de levensvatbaarheid niet te worden uitbesteed. 
      
      
        4.5.1.
        Appellante heeft aangevoerd dat de rapporteur niet deskundig is in het beoordelen van haar aanvraag. Dat blijkt onder meer uit de omstandigheid dat de rapporteur niet weet wat een overeenkomst van opdracht is.
        
      
      
        4.5.2.
        Deze grond slaagt niet. Met het formeren van een afdeling Ondersteuning ondernemers Zelfstandigen waar adviseurs werken die zich, zoals ter zitting is toegelicht, uitsluitend bezig houden met aanvragen op grond van het Bbz 2004, wordt het college in beginsel geacht de benodigde deskundigheid in huis te hebben om op adequate wijze de levensvatbaarheid van een bedrijf te beoordelen. Vergelijk de uitspraken van 8 mei 2012, ECLI:CRVB:2012:BW5347, en van 28 augustus 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2882. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat daarover in dit geval anders moet worden geoordeeld. De stelling dat de adviseur niet wist wat een overeenkomst van opdracht is kan niet tot die conclusie leiden, reeds omdat deze stelling geen steun vindt in de stukken. 
        
      
    
    
      4.6.
      Het college mag bij de besluitvorming afgaan op het advies van de rapporteur, tenzij concrete aanknopingspunten bestaan om te twijfelen aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies of aan de inhoud daarvan.
      
      
        4.7.1.
        Appellante heeft aangevoerd dat het advies van de rapporteur niet zorgvuldig tot stand is gekomen omdat de rapporteur appellante vroeg een doorstartplan te maken op basis van een summier format. Later bleek dat aan de hand hiervan het levensvatbaarheidsonderzoek plaatsvond. Appellante is niet meer in de gelegenheid gesteld het doorstartplan toe te lichten voordat het college het besluit op de aanvraag nam. 
        
      
      
        4.7.2.
        Deze grond slaagt ook niet. In het midden kan blijven of nog een gesprek had moeten plaatsvinden nadat appellante het doorstartplan had ingediend. Voor zover er een gebrek zou kleven aan het besluit van 18 april 2019 doordat appellante onvoldoende in de gelegenheid is gesteld om de conclusies van de rapporteur te weerleggen, is dit in bezwaar hersteld. Uit de rapportage, waarover appellante in de bezwaarfase de beschikking kreeg, bleek immers duidelijk dat het college onvoldoende inzicht had in de marktmogelijkheden van het bedrijf en een nauwkeurige omzetberekening op basis van het doorstartplan niet mogelijk was. Appellante had hierover ook in de bezwaarfase en zelfs in beroep en hoger beroep inzicht kunnen verschaffen, waarbij nader ingebrachte informatie dan wel moest zien op de situatie en vooruitzichten ten tijde van het besluit op haar aanvraag.  
        
      
      
        4.8.1.
        Appellante heeft aangevoerd dat het advies niet zorgvuldig tot stand is gekomen omdat de rapporteur niet heeft voldaan aan de in de Werkwijzer Levensvatbaarheidsonderzoek en begeleiding Bbz van Divosa van juni 2013 (Werkwijzer) opgenomen criteria. Zo heeft de rapporteur geen markt- en concurrentieanalyse verricht en heeft hij ook geen onderbouwde omzetprognose gegeven. 
        
      
      
        4.8.2.
        Deze grond slaagt niet. Het college is niet gehouden om de Werkwijzer te volgen bij het  onderzoek en het advies naar aanleiding van de Bbz-aanvraag. De Werkwijzer is immers geen algemeen verbindend voorschrift en evenmin een beleidsregel. Ook het Bbz 2004 zelf bevat geen criteria over hoe moet worden beoordeeld of het bedrijf levensvatbaar is. Daarvoor zijn wel aanknopingspunten te vinden in de Nota van Toelichting bij het Bbz 2004 (Stb 1995, 2003). Daarin staat namelijk onder meer: 
        
        
          “Of en wanneer het inkomen toereikend zal zijn zal aan de hand van de gegevens uit het verleden en een reële begroting getoetst moeten worden. In het hiervoor in te stellen onderzoek zal aan de hand van commerciële en bedrijfseconomische gegevens worden bezien wat de perspectieven van het bedrijf of beroep zijn.” 
        
        
        
          Dat in het rapport bepaalde aspecten wellicht wat onderbelicht zijn gebleven, hangt samen met de omstandigheid dat appellante geen reële begroting en zeer summiere commerciële gegevens heeft aangeleverd. Appellante heeft geen onderbouwde omzetprognose gegeven en zij heeft niet althans onvoldoende onderbouwd hoe ze een marktaandeel wil veroveren. Dit had wel op haar weg gelegen, zo volgt ook uit de aangehaalde passage van de Nota van Toelichting bij het Bbz 2004. Ook in hoger beroep heeft appellante niet een onderbouwde omzetprognose ingediend die ziet op de situatie van haar bedrijf ten tijde van het besluit op de aanvraag. Evenmin heeft appellante een (nadere) onderbouwing gegeven van de wijze waarop zij ten tijde van het besluit op de aanvraag een marktaandeel had willen veroveren. 
        
        
      
      
        4.9.1.
        Appellante heeft aangevoerd dat haar bedrijf (ook) ten tijde van het besluit op de aanvraag wel levensvatbaar was. Dat blijkt onder meer uit het doorstartplan, uit het feit dat zij een acht heeft behaald voor de cursus Ondernemen en managen, uit de overige opleidingen en cursussen die appellante heeft gevolgd en uit het feit dat de arbeidsmarkt voor juristen zeer goed is. 
        
      
      
        4.9.2.
        Deze grond slaagt ook niet. Zoals in 4.2 is weergegeven, rust de bewijslast om aannemelijk te maken dat sprake is van een levensvatbaar bedrijf op appellante. Appellante is daarin niet geslaagd. Zoals uit 4.4 tot en met 4.8.2 volgt, mocht het college bij de besluitvorming afgaan op het advies van de rapporteur. De rapporteur heeft in het rapport te kennen gegeven dat hij appellante vakbekwaam acht. Dat betekent echter niet dat moet worden geoordeeld dat het bedrijf van appellante ook levensvatbaar is. De enkele stelling dat de arbeidsmarkt voor juristen zeer goed is maakt dat niet anders, evenmin als het gegeven dat appellante bepaalde opleidingen en cursussen heeft gedaan. Appellante had moeten concretiseren op welke wijze zij haar omzet zou gaan realiseren en moeten onderbouwen dat dit tot een levensvatbaar bedrijf zou leiden, temeer nu haar belangrijkste cliënt ‒ haar voormalige werkgever ‒ inmiddels was weggevallen. Een dergelijke concretisering en onderbouwing zijn echter uitgebleven. Vergelijk de uitspraak van 20 juli 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1812.
        
      
      
        4.10.1.
        Appellante heeft aangevoerd dat de rechtbank niet heeft voldaan aan de uit artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) voortvloeiende eis van full jurisdiction. Zoals ter zitting is vastgesteld, beoogt appellante met deze grond aan te voeren dat de rechter de feiten niet terughoudend moet toetsen, maar daarover een eigen oordeel moet geven.
        
      
      
        4.10.2.
        Deze grond slaagt evenmin. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak niet terughoudend, maar vol getoetst of appellante de levensvatbaarheid van haar bedrijf aannemelijk heeft gemaakt.
        
      
    
    
      4.11.
      Appellante heeft tot slot aangevoerd dat artikel 13 van het EVRM is geschonden. Zoals ter zitting is vastgesteld, gaat het appellante erom dat ze de schade vergoed krijgt als sprake is van een onrechtmatig besluit. Daarvan is geen sprake. Uit 4.1 tot en met 4.10.2 volgt namelijk dat het college de aanvraag terecht heeft afgewezen. Deze beroepsgrond slaagt dus ook niet.
      
    
    
      4.12.
      Gelet op 4.11 zal de aangevallen uitspraak worden bevestigd. 
      
      
        5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
      
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door P.W. van Straalen als voorzitter en M. ter Brugge en J.J. Janssen als leden, in tegenwoordigheid van Y. Al-Qaq als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 7 juni 2022.
    
    
    
    
    
      						(getekend) P.W. van Straalen
    
    
    
    
    
      						(getekend) Y. Al-Qaq