ECLI:NL:CBB:2015:233, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 06-07-2015, AWB 13/617
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2015-07-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: overtreding artikel 7 Msw, bewijslast, daderschap, verwijtbaarheid

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 13/617
      16005
    
    
    
      
        tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 6 juli 2015 op het hoger beroep van:
        
      
    
    Maatschap [naam 1], [naam 2] [naam 3] en [naam 4] en [naam 5]
    
      en de maten afzonderlijk, te [plaats 1], 
      appellanten 
      (gemachtigde: mr. S. Maakal)
    
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 9 juli 2013, 12/698, in het geding tussen
    
    
    
      appellanten
    
    
    
      en
    
    
    de staatssecretaris van Economische Zaken  (hierna: de staatssecretaris)
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa)
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      Appellanten hebben hoger beroep ingesteld tegen een uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 9 juli 2013 (hierna: de aangevallen uitspraak). 
    
    
    
      De staatssecretaris heeft een reactie op het hoger beroepschrift ingediend. 
    
    
    
      Op 1 december 2014 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij [naam 3] en [naam 4] zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. De staatsecretaris werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      Bij besluit van 19 juli 2011 heeft de staatssecretaris een bestuurlijke boete opgelegd aan appellanten van € 70.418,50 wegens overtreding van artikel 7 van de Meststoffenwet (Msw) in het jaar 2009. De boete is mede gebaseerd op afdoeningsrapporten van de Algemene Inspectiedienst AID) van 30 november 2009 (nr. 57851) en 14 juni 2010 (nr. 59841). In die rapporten wordt geconcludeerd dat op 25 maart 2009 en in de periode van 9 april 2009 tot en met 11 april 2009 31 vrachten met dierlijke mest op de percelen van appellanten zijn aangevoerd. Bij de vaststelling van de overtreding en de berekening van de hoogte van de boete is de staatssecretaris uitgegaan van een overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen met 4.501 kg stikstof, overschrijding van de stikstofgebruiksnorm met 1.590 kg en overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm met 5.282 kg. 
      
    
    
      1.3
      Bij besluit van 22 augustus 2012 is het bezwaar van appellanten ongegrond verklaard.
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2.	De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. De overwegingen die de rechtbank tot deze beslissing hebben gebracht zijn vermeld onder 3.1 tot en met 4.1 van de aangevallen uitspraak. 
    
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      3.1
      De in geding zijnde overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, Msw heeft betrekking op het kalenderjaar 2009. De systematiek van deze artikelen brengt mee dat eerst na afloop van het betrokken kalenderjaar kan worden vastgesteld of er een overtreding is begaan omdat eerst dan beoordeeld kan worden hoeveel mest de landbouwer in dat jaar (totaal) in op of in de bodem heeft gebracht. Voor de toepassing van artikel IV, eerste lid, van de Wet van 25 juni 2009 tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Vierde tranche Awb; Stb. 2009, 264) dient er derhalve van uit te worden gegaan dat de gestelde voorliggende overtreding niet voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Vierde tranche – 1 juli 2009 – heeft plaatsgevonden. Hieruit volgt dat de bij de Vierde tranche ingevoerde titel 5.4 van de Awb inzake de bestuurlijke boete van toepassing is. 
      
    
    
      3.2
      Voor de beoordeling zijn de volgende artikelen van belang: 
      
      
        Ingevolge artikel 7 van de Msw is het verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. 
      
      
      
        In artikel 8 van de Msw is bepaald dat het in artikel 7 gestelde verbod niet geldt indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt: 
      
      a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen; 
      b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen; 
      c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen. 
      
      
        In artikel 12 van de Msw is bepaald dat voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onderdelen a,b en c, de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen worden bepaald door bij elkaar op te tellen de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden meststoffen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid meststoffen. De hoeveelheden worden uitgedrukt in kilogrammen stikstof dan wel fosfaat.
      
      
      
        Op grond van artikel 51, eerste lid, van de Msw kan de Minister een overtreder een boete opleggen ter zake van overtreding van onder meer artikel 7 van de Msw. 
      
      
      
        In artikel 57, eerste lid, onder a, b en c, van de Msw is bepaald dat ingeval van overtreding van artikel 7 de bestuurlijke boete bedraagt: € 7 per kilogram stikstof waarmee de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, vermeerderd met € 7 per kilogram stikstof waarmee de stikstofgebruiksnorm is overschreden, en vermeerderd met € 11 per kilogram fosfaat waarmee de fosfaatgebruiksnorm is overschreden. In artikel 57, tweede en derde lid, is bepaald dat indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, als de stikstof-en fosfaatgebruiksnormen zijn overschreden voor de kilogrammen stikstof en fosfaat die overeenkomen met de kilogrammen stikstof waarvoor reeds wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen een boete is opgelegd een bedrag van € 3,50 respectievelijk € 5,50 wordt gerekend.
      
      
      
        Artikel 5:41 Awb bepaalt dat het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete oplegt voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten. 
      
      
      
        Artikel 5:46, derde lid, Awb bepaalt dat indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, het bestuursorgaan niettemin een lagere boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. 
      
      
    
    
      3.3
      
        In hoger beroep voeren appellanten aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij niet bestrijden dat op 25 maart 2009 en in de periode 9 april 2009 tot en met 11 april 2009 31 vrachten met dierlijke mest over hun percelen zijn uitgereden. Dit bestrijden zij wel degelijk. Zoals de door appellanten meegebrachte getuige bij de rechtbank heeft verklaard is de betreffende mest weliswaar afgeleverd in één van de containers die destijds stonden opgesteld bij percelen die behoren tot het bedrijf van appellanten, maar is de betreffende mest uitgereden op percelen die daar niet toe behoren. Het bewijs dat er meststoffen op of in de bodem zijn gebracht van tot het bedrijf van appellanten behorende grond en dat door appellanten de gebruiksnormen zijn overschreden is niet geleverd. 
        Appellanten bestrijden voorts, subsidiair, dat indien meststoffen op hun gronden zijn gebracht zij aan te merken zijn als overtreder. Zij hebben de meststoffen niet zelf op of in de bodem gebracht. De in artikel 7 van de Msw vervatte norm richt zich tot de fysieke dader; appellanten worden om die reden ten onrechte aangesproken op de overtreding. Zij verwijzen in dit verband naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) van 25 juli 2012 (met nummer 201111907/1/A1). 
        Daarnaast bepleiten appellanten een verlichting van hun bewijspositie, met verwijzing naar een annotatie bij de uitspraak van het College van 12 april 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BW3286, gepubliceerd in AB 2013/67, alsmede naar artikel 5:41 Awb.
        De rechtbank heeft voorts ten onrechte geoordeeld dat de overtreding aan appellanten kan worden verweten. Van een overtreding die redelijkerwijs aan hen kan worden toegerekend is geen sprake. Appellanten stellen niets van de 31 op 25 maart 2009 en in de periode van 9 april 2009 tot en met 11 april 2009 aangevoerde vrachten mest te hebben geweten. Zij hebben wel mest besteld bij [naam 6], maar dat gaat niet om deze vrachten. De door hen bestelde mest hebben appellanten geregistreerd bij de Dienst Regelingen. De niet geregistreerde mest is, zo heeft [naam 6] verklaard, door de broers [naam 7] besteld. Appellanten hebben de mest ook niet betaald en hebben de mest niet laten uitrijden. Zij hebben voor deze vrachten geen enkele bemoeienis gehad met de uitbetaling van de loonwerkers. De percelen waarover de mest zou zijn uitgereden bevinden zich op 20 kilometer afstand van de huiskavel van appellanten. Zij hadden daar dus niet direct zicht op. Appellanten stellen ten slotte dat zij aanvankelijk zelf de verklaringen van [naam 6] hebben ingebracht en hem hebben meegenomen als getuige naar de zitting van de rechtbank. Zij realiseren zich – achteraf – dat hij onbetrouwbaar is en dat zij het slachtoffer zijn geworden van criminele praktijken. Om die reden hebben zij ook een andere raadsman in de arm genomen, die niet zoals de vorige raadsman, betaald wordt door [naam 6]. Met klem willen zij benadrukken dat er geen sprake is van een crimineel samenwerkingsverband waar zij deel van uit maken. Zij hebben inmiddels aangifte gedaan tegen [naam 6] en zijn een procedure wegens wanprestatie begonnen. De berekening van het boetebedrag voor de overschrijding van de fosfaatnorm is voor appellanten onnavolgbaar. Naar hun indruk is sprake van dubbeltellingen in strijd met artikel 57 Msw. Appellanten zijn van mening dat de boete moet worden gematigd. Het is de eerste keer dat zij in hun bedrijfsvoering te maken hebben gehad met het uitrijden van teveel mest en dit geheel tegen hun wil en buiten hun schuld. Zij hebben direct geïnvesteerd in een eigen systeem van mestopslag met voldoende opslagcapaciteit om het uitrijden van mest geheel zelfstandig uit te kunnen voeren. Het opbrengen van extra mest leidt niet tot meeropbrengsten, maar is juist ongunstig voor de teelt van aardappelen. Nu zij ook geen vergoeding hebben ontvangen voor de illegaal uitgereden mest hebben zij geen economisch voordeel behaald. Appellanten wijzen in dit verband op de uitspraak van het College van 28 februari 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BV8605. Ook op grond van de beperkte financiële draagkracht van appellanten ligt matiging van de boete in de rede. Ten slotte heeft de procedure onredelijk lang geduurd. Tussen het opmaken van het boeterapport en de verzending van het primaire boetebesluit ligt meer dan een half jaar, zodat al om die reden aanspraak gemaakt kan worden op matiging met 10%. Voorts is de redelijke termijn tussen de aanvang van de strafvervolging en zowel de uitspraak van de rechtbank als de uitspraak in hoger beroep overschreden. De matiging zou naar de mening van appellanten ten minste 25% moeten bedragen. 
      
      
    
    
      3.4
      Het hoger beroep stelt in de eerste plaats aan de orde of de staatssecretaris heeft aangetoond dat appellanten het verbod van artikel 7 Msw om op hun bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen hebben overtreden en daarvoor terecht een boete heeft opgelegd. Het College overweegt hierover als volgt.
      
    
    
      3.5
      Het College heeft reeds eerder geoordeeld (zie onder meer voormelde uitspraak van 12 april 2012 en de uitspraak van 5 november 2013, ECLI:NL:CBB:2013:223) dat uit het systeem van de artikelen 7 en 8 van de Msw alsmede de wetsgeschiedenis blijkt dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de agrariër die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. De materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen ligt volgens dit systeem dus primair bij degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen. De weg waarlangs het aannemelijk maken van naleving van de gebruiksnormen geschiedt, ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de agrariër de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Dit neemt niet weg dat de agrariër aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van de Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het betreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de staatssecretaris, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan.Voor een lichtere bewijslast voor appellanten dan uit dit wettelijke systeem voortvloeit, zoals door appellanten bepleit, ziet het College geen aanleiding. Daarbij merkt het College specifiek met betrekking tot de onderhavige zaak op dat, nu de gestelde overtreding niet is gebaseerd op door appellanten geadministreerde gegevens over de meststoffenhuishouding van het bedrijf, maar op gestelde aanvoer van mest buiten de meststoffenboekhouding om, het geleverde bewijs door verweerder over deze aanvoer is aangedragen op basis van door hem zelf verzamelde gegevens. Over de waardering van dit bewijs zal het College hieronder oordelen. 
    
    
      3.6
      
        Op de op 25 maart 2009 geloste vrachten heeft het afdoeningsrapport 57851 betrekking. In dat rapport, in bijlage D2, staan de GPS-coördinaten vermeld van de loslocaties van 3 vrachten mest die overeenkomen met het vestigingsadres van de maatschap. Het betreft het erf van het bedrijf. De geregistreerde lostijden zijn rond 20:00 uur. De vastgestelde loslocaties en tijdstippen, alsmede de geregistreerde kentekens van de vrachtauto’s zijn ook vermeld op bij Dienst Regelingen geregistreerde vervoersbewijzen dierlijke meststoffen, waardoor hoeveelheid, soort mest en samenstelling van de mest bekend zijn. In het rapport staat voorts vermeld dat het aanvullende bewijs voor de lossing van deze drie vrachten bij het adres van appellanten een handgeschreven notitie betreft uit de administratie van [naam 6] met daarop de naam en het adres van appellanten. Deze notitie, alsmede de vervoerbewijzen, zijn als bijlage bij het rapport gevoegd. Op de vervoersbewijzen is als afnemer [naam 8] vermeld, maar uit onderzoek is gebleken dat dit een fictieve afnemer betreft, zo vermeldt het rapport. De directeuren van [naam 8] hebben verklaard dat het bedrijf valselijk op vervoersbewijzen is vermeld om daarmee grote hoeveelheden afgevoerde mest te verantwoorden, terwijl het bedrijf zelf slechts beschikte over 2 hectare landbouwgrond. 
        Het College is van oordeel dat de staatssecretaris met de bovenvermelde samenhangende gegevens voldoende bewijs heeft geleverd dat voormelde 3 vrachten mest op het erf van appellanten zijn gelost. Nu appellante niet aannemelijk heeft gemaakt, door middel van haar mestboekhouding of anderszins, dat de mest is afgevoerd dan wel is opgeslagen, is de staatssecretaris er terecht van uitgegaan dat de mest op of in de bodem is gebracht van de tot het bedrijf van appellanten behorende landbouwgrond.
      
      
    
    
      3.7
      
        Voor de overige 28 vrachten is het bewijs in het afdoeningsrapport 59841 neergelegd. De geregistreerde GPS-coördinaten zijn neergelegd in overzicht D2 bij dat rapport. Voor twee van de vrachten is vermeld dat er sprake is van een “onjuiste losmelding, storing”. De losdata en tijden komen bij deze vrachten niet overeen; de lostijd staat op een andere dag genoteerd dan de losdatum, zodat van deze gegevens niet kan worden uitgegaan. Een andere onderbouwing voor deze twee vrachten ontbreekt. Dat betekent dat voor deze twee vrachten (als 27 en 28 vermeld op overzicht D2) geldt dat hiervoor onvoldoende bewijs is geleverd. Voor de overige 26 vrachten geldt dat de GPS-registraties een losplaats identificeren op of aan de [adres] te [plaats 2]. Op het overzicht staat per vracht tevens het vrachtwagencombinatienummer en het kenteken vermeld, alsmede de vervoerder. Daarnaast staat de hoeveelheid en de samenstelling van de geloste mest vermeld. De in het overzicht vermelde coördinaten van de loslocaties, de losdata en –tijden, de vrachtwagencombinatienummers en kentekens corresponderen met de op de vervoerbewijzen vermelde gegevens. Voor alle 26 op het overzicht vermelde vrachten heeft de vervoerder ([naam 9]), een werknemer van de vervoerder ([naam 10], in dienst bij loon-en transportbedrijf [naam 11]) of een mesthandelaar ([naam 12]) bevestigd, volgens door de AID opgetekende verklaringen (waarbij ook verwezen is naar de afdoeningsrapporten 58493, 58689, 58773 en 58580, die zich richtten op de firma [naam 11] en die zich in het dossier bevinden) dat de mest is gelost in containers aan de [adres] van waaruit de mest direct werd geïnjecteerd op verschillende percelen gelegen aan de [adres]. Volgens verweerder blijkt uit de perceel-registratie dat de betreffende percelen behoren tot het bedrijf van appellanten.  
        Er zijn geen aanwijzingen dat de GPS- registraties niet kloppen; appellanten hebben deze ook niet betwist. Nu voorts uit de verklaringen van de betrokken vervoerders en loonwerkers blijkt dat de mest is uitgereden op percelen gelegen in de nabijheid van de loslocaties bij de [adres], waar de percelen van appellanten zijn gelegen, is het College van oordeel dat het door de staatssecretaris gepresenteerde bewijs toereikend is voor de conclusie  dat de 26 vrachten mest zoals vermeld in bijlage D2 van rapport 59841 in de periode van 9 tot en met 11 april 2009 op of in de bodem zijn gebracht van gronden die behoren tot het bedrijf van appellanten. 
      
      
    
    
      3.8
      De volgende vraag is of appellanten als overtreder kunnen worden aangemerkt. Appellanten hebben dit betwist, omdat, zo stellen zij, de in artikel 7 van de Msw vervatte norm zich enkel richt tot de fysieke dader.  
      
      
        Deze hoger beroepsgrond slaagt niet. In de wetsgeschiedenis (Memorie van Toelichting, Kamerstukken II, 29 930, nr. 3, p. 112) staat als toelichting op (thans) artikel 7 van de Msw het volgende vermeld. 
      
      
      
        “Artikel 5a ziet op het mestgebruik op landbouwbedrijven, op de tot het
        bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond, als gedefinieerd in artikel
        1, eerste lid, onderdeel m. (..).
        De omschrijving in artikel 5a van de verboden gedraging als het «op of in
        de bodem brengen van meststoffen» sluit geheel aan bij de in bijlage III,
        onderdelen 1, onder 3, van de Nitraatrichtlijn ten aanzien van de gebruiksnormen
        gebruikte terminologie en ook bij het begrip «gebruiken», als
        gedefinieerd in artikel 1 van het Besluit gebruik meststoffen. De omschrijving
        van de gedraging moet in de ruimste betekenis worden begrepen. Zij
        omvat elk handelen of nalaten waardoor meststoffen op of in de bodem
        belanden. Het gaat volgens de definitie van artikel 2, onderdeel h, in ieder
        geval om elk «toevoegen van stoffen aan het land door verspreiding op
        het bodemoppervlak, injectie in de bodem, onderwerken of vermenging
        met oppervlaktelagen». Ook het weiden van vee, waardoor dierlijke mest
        op de bodem wordt verspreid, valt onder de gedraging. Bijlage III, onderdeel
        2, van de Nitraatrichtlijn spreekt in dat verband over de mest die door
        de dieren zelf wordt opgebracht.
        Niet alleen degene die door zijn fysieke handelingen de bestanddelen van
        het delict vervult, maar ook de functionele dader kan voor overtreding van
        het verbod strafrechtelijk of bestuursrechtelijk aansprakelijk worden
        gehouden. (…)
        Het woord «gedraging» in de definitie van het begrip «overtreding», moet
        in de ruimst mogelijke zin worden opgevat: elk handelen of nalaten wordt
        daaronder begrepen.(…) Dat kan zijn degene die door zijn fysieke handelingen de bestanddelen van het delict vervult, maar ook de functionele dader (vergelijk het
        zogenoemde ijzerdraad-arrest: HR 23 februari 1954 NJ 1954, 378). Functioneel
        dader is degene in wiens machtssfeer de fysieke handelingen liggen
        waardoor de overtreding is begaan en die voorts de handelingen heeft
        aanvaard of in het algemeen placht te aanvaarden. Van dit laatste is in
        beginsel reeds sprake als de functionele dader is tekortgeschoten in
        hetgeen redelijkerwijs van hem mocht worden verwacht om wederrechtelijke
        handelingen te voorkomen. “
      
      
      
        Het College is van oordeel dat appellanten, in het licht van deze toelichting, als functionele dader kunnen worden aangemerkt. Het aanvoeren van de mest kan hen, gelet op de hoeveelheid, de frequentie en het seizoen, niet zijn ontgaan. Appellanten hebben bovendien bevestigd – in dezelfde periode – zelf vrachten mest te hebben besteld bij [naam 6] en mest hebben laten uitrijden. Van appellanten had mogen worden verwacht dat zij, toen zij het bemesten aan [naam 6] overlieten, precieze, op schrift gestelde afspraken met hem zouden hebben gemaakt en op de naleving daarvan toezicht zouden houden. Appellanten hebben onvoldoende toezichtmaatregelen genomen om overtreding van de gebruiksnormen te voorkomen. Zij waren niet aanwezig bij het lossen van de mest en hebben dit toezicht ook niet door een ander voor hen laten doen. Dat de betreffende percelen op 20 kilometer van hun huiskavel liggen maakt niet dat dit niet van hen kon worden verlangd, nu zij zeggenschap over deze percelen hadden. Onder deze omstandigheden is het College van oordeel dat appellanten terecht als overtreder van artikel 7 van de Msw zijn aangemerkt.
      
      
    
    
      3.9
      Onder deze omstandigheden kan niet gezegd worden dat appellanten geen of verminderd verwijt van de overtreding kan worden gemaakt, zodat de staatssecretaris terecht geen toepassing heeft gegeven aan artikel 5:41 Awb.
      
    
    
      3.10
      De boete is berekend aan de hand van de boetebedragen zoals die voor overtreding van artikel 7 van de Msw zijn opgenomen in artikel 57 van de Msw. De stelling van appellanten dat er een onjuiste rekenmethode voor overschrijding van de fosfaatnorm is gebruikt, wordt niet gevolgd. In lijn met het bepaalde in artikel 57 van de Msw is deels met het lagere tarief van € 5,50 en deels met het reguliere tarief van € 11,- per kilogram fosfaat gerekend, waarmee de fosfaatgebruiksnorm is overschreden. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan, conform artikel 5:46, derde lid, van de Awb, de boete had moeten worden gematigd is het College voorts niet gebleken. Het gebrek aan draagkracht is niet onderbouwd. Dat appellanten geen financieel voordeel zouden hebben genoten kan op zichzelf evenmin tot matiging leiden. De verwijzing van appellanten naar de uitspraak van het College van 28 februari 2012 leidt niet tot een ander oordeel. In die zaak was sprake van omstandigheden op grond waarvan de staatssecretaris verminderde verwijtbaarheid heeft aangenomen. Niet is kunnen blijken dat de omstandigheden die in die zaak aan de orde waren in relevante mate overeenkomen met de positie waarin appellanten verkeren.  
      
    
    
      3.11
      Het beroep van appellanten op de trage besluitvorming slaagt wel. In de van belang zijnde periode werd door de staatssecretaris het beleid gehanteerd dat de boete met 10% werd gematigd indien niet binnen 26 weken na dagtekening van het rapport waarin de overtreding is vastgesteld, een besluit is genomen. Daarvan is in dit geval sprake. De boete zal conform het beleid van de staatssecretaris daarom in dit geval met 10% gematigd moeten worden. 
      
    
    
      3.12
      Appellanten hebben tevens een beroep gedaan op overschrijding van de redelijke termijn. De procedure moet op grond van artikel 6 van het Europees Verdrag voor de bescherming van de Rechten van de Mens (hierna: EVRM) binnen een redelijke termijn zijn afgerond. In punitieve zaken geldt daarvoor het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in beginsel niet is overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. Daarbij geldt dat de procedure aanvangt met het boetevoornemen. Gelet op de omstandigheid dat de totale procedure ten tijde van de einduitspraak de termijn van vier jaar zal hebben overschreden moet de vast te stellen boete om die reden verder worden gematigd. Volgens vaste jurisprudentie geldt dat bij overschrijding van de redelijke termijn de boete met 5% per half jaar wordt gematigd. Het College ziet geen aanleiding in bijvoorbeeld de ingewikkeldheid van de zaak of het processuele gedrag van appellant om van dit uitgangspunt af te wijken. De boete wordt moet daarom verder worden verlaagd met 5%. 
      
    
    
      3.13
      Zoals overwogen in 3.7 is niet voor alle 31 vrachten voldoende bewijs aangeleverd. Het College ziet aanleiding om de staatssecretaris op te dragen het gesignaleerde gebrek te herstellen door een nieuw boetebedrag vast te stellen, waarbij de genoemde twee vrachten buiten de berekening worden gelaten en rekening wordt gehouden met een verlaging van in totaal 15% gelet op hetgeen is overwogen in 3.11 en 2.12, en op basis hiervan een nieuw besluit te nemen binnen een termijn van vier weken na verzending van deze tussenuitspraak. 
      
    
    
      3.14
      In de einduitspraak zal het College een beslissing nemen over de proceskosten en het griffierecht.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College draagt de staatssecretaris op om binnen vier weken na verzending van deze tussenuitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze tussenuitspraak. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Dijt, mr. R.R. Winter en mr. C.J. Waterbolk, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 juli 2015.
    
    
    
      R.R. Winter 	                                    			A.G.J. van Ouwerkerk
    
    
    
      De voorzitter is buiten staat de uitspraak te ondertekenen