ECLI:NL:GHAMS:2007:BB4229, Gerechtshof Amsterdam, 23-03-2007, 05/01220
Gerechtshof Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2007-03-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: In geschil is of de Tarieventabel verbindend is en indien dit het geval is of het bouwwerk niet past binnen het regime van vaststelling van normatieve bouwkosten.

GERECHTSHOF AMSTERDAM
      Kenmerk 05/01220
    
    
    uitspraak van de eerste meervoudige belastingkamer 
    
    op het hoger beroep van	
    
    
      X B.V.,
      gevestigd te Y, belanghebbende,
      gemachtigde mr. Z,
    
    
    tegen de uitspraak in de zaak no. SBR 05/669 van de rechtbank Utrecht van 7 oktober 2005 in het geding tussen 
    
    belanghebbende 
    
    en 
    
    
      het hoofd van de afdeling financiën van de gemeente Veenendaal,
      de heffingsambtenaar.
    
    
    
    1.	Ontstaan en loop van het geding
    
    
      Aan belanghebbende zijn bij nota van 19 oktober 2004, verzonden op 20 oktober 2004, leges in rekening gebracht ter zake van het in behandeling nemen van een aanvraag voor een bouwvergunning. De leges bedragen € 8.555,65.
      Na daartegen gemaakt bezwaar heeft de heffingsambtenaar bij uitspraak, gedagtekend 4 februari 2005, het bezwaar ongegrond verklaard.
      Bij uitspraak van 7 oktober 2005, verzonden op 11 oktober 2005, heeft de rechtbank Utrecht (hierna: de rechtbank) het daartegen door belanghebbende ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    
    
    
      Tegen deze uitspraak heeft de gemachtigde van belanghebbende, mr. Z (de gemachtigde), hoger beroep ingesteld bij beroepschrift van 21 november 2005, bij het Hof op dezelfde dag ingekomen. Het beroepschrift is aangevuld bij brief van de gemachtigde van 20 december 2005.
      De heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend.
      De gemachtigde heeft per fax op 6 november 2006 een nader stuk ingediend. De heffingsambtenaar heeft daarvan kennis kunnen nemen.
    
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 november 2006. Ter zitting zijn dit  hoger beroep en het beroep van belanghebbende, dat bij het Hof is geregistreerd onder kenmerknummer 05/00384, gezamenlijk behandeld. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt dat aan deze uitspraak is gehecht. Het Hof rekent de ter zitting overgelegde stukken tot de gedingstukken.
    
    2.	Overwegingen
    
    2.1. Toepasselijke regelgeving
    
    2.1.1. Het onder 1. vermelde bedrag aan leges is in rekening gebracht op grond van de Verordening op de heffing en invordering van leges in de gemeente Veenendaal 2000 (de Legesverordening 2000). Deze verordening is vastgesteld bij besluit van de gemeenteraad van 25 november 1999, gepubliceerd in de Rijnpost op 8 december 1999. In artikel 5, eerste lid, van de Legesverordening 2000 is bepaald dat de leges worden geheven naar de tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende tarieventabel. Deze tabel wordt hierna aangeduid als: de Tarieventabel.
    
    
      2.1.2. In de Tarieventabel, zoals deze is vastgesteld bij het onder 2.1.1. vermelde besluit, werd in hoofdstuk 5 (Bouwvergunningen) onder het kopje ‘Bouwkosten’ in punt 5.1 het volgende bepaald:
      “Onder bouwkosten wordt in dit hoofdstuk verstaan de aannemingssom (exclusief omzetbelasting) als bedoeld in paragraaf 1, eerste lid, van de Uniforme administratieve voorwaarden voor uitvoering van werk 1989 (UAV 1989), voor het uit te voeren werk, of voor zover deze ontbreekt een raming van de bouwkosten (exclusief omzetbelasting ) als bedoeld in het normblad NEN 2631, uitgave 1979 of zoals dit normblad laatstelijk is vervangen of gewijzigd.”
    
    
    
      2.1.3. De Tarieventabel is nadien herhaaldelijk gewijzigd. Bij besluit van de gemeenteraad van 20 december 2001, gepubliceerd in de Veenendaalse Krant op 27 december 2001, zijn de onderdelen 5.1 en 5.2.1 van de tabel met ingang van 1 januari 2002 als volgt komen te luiden:
      “5.1 Onder bouwkosten wordt in dit hoofdstuk verstaan het product van de normkosten voor het uit te voeren werk en de inhoud c.q. oppervlakte c.q. lengte van het bouwwerk conform de bij deze verordening behorende bijlage. Voor bouwwerken die niet passen binnen het regime van vaststelling van normatieve bouwkosten geldt dat onder de bouwkosten wordt verstaan de aannemingssom exclusief BTW als bedoeld in paragraaf 1, eerste lid, van de UAV 1989, voor het uit te voeren werk, of voor zover deze ontbreekt een raming van de bouwkosten exclusief BTW als bedoeld in normblad NEN 2631, uitgave 1979 of zoals dit normblad laatstelijk is vervangen of gewijzigd.
      (…)
      5.2.1 Het tarief bedraagt ter zake van het in behandeling nemen van een bouwaanvraag 15,8 ‰ van de normkosten met een minimum aan normkosten van € 4.537,80”
    
    
    Bij dit besluit was een bijlage ‘Vaststelling van de normatieve bouwkosten’ gevoegd. Daarin werden voor vrijstaande woningen de normatieve bouwkosten bepaald op € 408,40 per m³.
    
    
      2.1.4. Burgemeester en wethouders (B en W) hebben het onder 2.1.3 vermelde besluit in een voorstel  van 29 november 2001 aan de gemeenteraad als volgt toegelicht:
      “In de legesverordening is bepaald dat bouwleges worden geheven op basis van bouwkosten bij het in behandeling nemen van een bouwaanvraag. Onder bouwkosten wordt verstaan de aannemingssom c.q. een raming van bouwkosten (cfm. UAV 1989 c.q. NEN 2631). In de praktijk betekent dit dat na indiening van een aanvraag om een bouwvergunning in eerste instantie leges in rekening worden gebracht (…) op basis van de door de aanvrager opgegeven bouwkosten en dat nadien in voorkomende gevallen zonodig de bouwkosten door Bouw- en woningtoezicht hoger worden vastgesteld en aanvullende leges in rekening worden gebracht. Ter bevordering van de rechtsgelijkheid willen wij dit subjectieve systeem (indiener bepaalt in eerste instantie de hoogte van de bouwkosten) verlaten.
      Wij opteren voor het op gelijke wijze vaststellen van de bouwkosten en dus impliciet de bouwleges en derhalve de bouwkosten van een bouwwerk waarvoor een bouwaanvraag is ingediend, rechtstreeks te berekenen op basis van objectieve criteria als inhoud, oppervlakte en lengte alsmede op basis van vastgestelde normkosten per eenheid. Deze normkosten dienen een afspiegeling te zijn van de reële bouwkosten en jaarlijks te worden geïndexeerd. Voor de vaststelling van de normkosten is aansluiting gezocht bij de diverse geïndexeerde referentieprojecten in de uitgaven van “Misset Bouw”. Hierdoor worden te allen tijde de bouwkosten op grond van actuele marktprijzen zoals deze gelden voor de betreffende categorie bouwwerken vastgesteld. Zulks komt zowel de rechtsgelijkheid als de rechtszekerheid ten goede.”
    
    
    2.1.5. De Tarieventabel zoals deze luidde voor het jaar 2004 (hierna: de Tarieventabel 2004) is vastgesteld bij besluit van de gemeenteraad van 6 november 2003, gepubliceerd in de Veenendaalse Krant op 10 december 2003. In de bijlage ‘Vaststelling van de normatieve bouwkosten’ bij die tabel werden de normatieve bouwkosten voor een vrijstaande woning bepaald op € 419,48 per m³. Voorts werd het onder 5.2.1 van die tabel vermelde tarief-promillage verhoogd tot 21,6.
    
    2.2. Feiten
    
    
      Belanghebbende heeft een aanvraag gedaan voor een reguliere bouwvergunning voor het oprichten van een vrijstaande woning op het perceel Aweg 1 te Veenendaal welke op 25 mei 2004 bij de gemeente is ingekomen. In zijn aanvraag schatte belanghebbende de bruto inhoud van woning op 923 m3 en de aanneemsom op € 210.000. Op 19 oktober 2004 heeft het hoofd van de afdeling bouwtoezicht en milieu van de gemeente Veenendaal namens B en W de bouwvergunning verleend. Bij dezelfde beschikking heeft genoemd hoofd voor het in behandeling nemen van deze aanvraag leges geheven. Bij het berekenen van de leges is hij uitgegaan van de onder 2.1.5 vermelde normatieve bouwkosten ad € 419,48 per m³. Dit resulteerde in een bedrag aan normatieve bouwkosten van in totaal (923 x € 419,48 =) 
      € 387.180,04.
      De leges zijn als volgt vastgesteld:
    
    
    
      1.	21,6 o/oo x € 387.180,04 =	€ 8.363,09
      2.	verhoging leges als bedoeld in artikel 5.5.1. van de Tarieventabel 	      € 192,56
      Totaal	€ 8.555,65
    
    
    De grieven van belanghebbende richten zich uitsluitend tegen de eerste component. 
    
    2.3. Geschil
    
    
      Tussen partijen is in geschil
      a. of het hoger beroep ontvankelijk is;
      b. of de Tarieventabel 2004 verbindend is, althans op het punt van het tarief voor het in behandeling nemen van een bouwaanvraag, en zo ja, 
      c. of hier sprake is van een bouwwerk dat niet past binnen het regime van vaststelling van normatieve bouwkosten, als bedoeld in onderdeel 5.1 van de Tarieventabel 2004.
    
    
    
    2.4. Oordeel van de rechtbank
    
    
      De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard en daartoe het volgende overwogen:
      “2.6. Eiseres (Hof: door het Hof aangeduid als belanghebbende) heeft betoogd dat de Bijlage (Hof: de bijlage bedoeld onder 2.1.3 van deze uitspraak) onverbindend is omdat zij niet conform het collegeadvies van 17 september 2001 en het raadsvoorstel van 29 november 2001 is vastgesteld nu in deze stukken is aangegeven dat de vastgestelde normkosten een afspiegeling behoren te zijn van de reële bouwkosten en de in de Bijlage vastgestelde normkosten geenszins corresponderen met de actuele marktprijzen.
      De rechtbank overweegt naar aanleiding van dat betoog dat de Tarieventabel en de Bijlage bij raadsbesluit van 6 november 2003 zijn vastgesteld en dat de tekst en de bedoeling van de Tarieventabel duidelijk zijn.
      Dat in de Tarieventabel niet exact is neergelegd wat het college van burgemeester en wethouders aan de raad heeft voorgesteld, leidt niet tot een ander oordeel. Zo’n voorstel past in het traject van (politieke) besluitvorming en neemt niet weg dat de raad in deze de beslissingsbevoegde instantie is. Slechts het vastgestelde besluit is dan ook van belang.
      Dat voorafgaand aan die vaststelling wijzigingen in inzicht of beleid hebben plaatsgevonden doet daar niet aan af. Voor de door eiseres getrokken conclusie dat ten tijde van de vaststelling van de Tarieventabel de wil van de raad niet overeenstemde met zijn besluit zodat de Tarieventabel onverbindend is, bestaat naar het oordeel van de rechtbank, mede gelet op het voorgaande, geen aanknopingspunten.
      De rechtbank merkt hierbij nog op dat de gemeenteraad in beginsel vrij is in het bepalen van het te hanteren tariefsysteem. De rechtbank verwijst in dat verband naar de door verweerder (Hof: door het Hof aangeduid als de heffingsambtenaar) overgelegde uitspraak van het gerechtshof Amsterdam, nr. 03/02428, waarin het Hof oordeelde dat de gemeente Veenendaal dit nieuwe berekeningssysteem mag hanteren en dat het feit dat dit tot hogere leges leidt geen reden is om te oordelen dat het systeem onredelijk is.
    
    
    
      2.7. Ten aanzien van het beroep van eiseres op de in artikel 5.1 van de Tarieventabel opgenomen uitzonderingsclausule overweegt de rechtbank dat verweerder ter zitting duidelijk heeft gemaakt dat slechts sprake is van een bouwwerk dat niet past binnen het regime van vaststelling van normatieve bouwkosten, wanneer dat bouwwerk niet is opgenomen in de Bijlage. Indien blijkt dat een bouwwerk niet (expliciet) in de Bijlage is opgenomen wordt bekeken of, indien de Bijlage toch wordt toegepast, dat tot een onredelijke situatie leidt. Van een onredelijke situatie kan sprake zijn wanneer, zoals bijvoorbeeld in het geval van de bouw van een tuinhuisje, de werkelijke bouwkosten vele malen lager zijn dan door toepassing van de Bijlage vastgesteld zou worden.
      De rechtbank acht deze uitleg van verweerder niet onredelijk. Nu eiseres een bouwvergunning heeft aangevraagd voor een vrijstaande woning en deze categorie woningen in de Bijlage is opgenomen, bestond naar het oordeel van de rechtbank voor verweerder dan ook geen aanleiding om de Bijlage in afwijking van de hoofdregel van artikel 5.1 van de Tarieventabel niet toe te passen.”
    
    
    2.5. Standpunten van partijen
    
    Voor de standpunten van partijen verwijst het Hof naar de gedingstukken, waaronder het aangehechte proces-verbaal van de zitting.
    
    
    
    2.6. Overwegingen
    
    2.6.1. Met betrekking tot het eerste geschilpunt
    
    Ter onderbouwing van zijn stelling dat het hoger beroep niet-ontvankelijk moet worden verklaard voert de heffingsambtenaar aan dat de aanvulling van het hoger beroepschrift uiterlijk op 20 december 2005 bij het Hof ingekomen had moeten zijn, maar dat het pas op 21 december 2005 per fax is ingekomen. Deze stelling mist feitelijke grondslag, aangezien op de aanvulling ter griffie een stempelafdruk is geplaatst waaruit blijkt dat deze daar op 20 december 2005 is ingekomen. Deze stelling moet reeds hierom worden verworpen.
    
    2.6.2. Met betrekking tot het tweede geschilpunt
    
    
      2.6.2.1. Ter onderbouwing van haar stelling dat de Tarieventabel 2004 onverbindend is voert belanghebbende – samengevat – het volgende aan:
      a. de kostendekkingspercentages voor de in die tabel onderscheiden groepen van diensten vertonen grote verschillen – variërend van 3% tot 111% – zonder dat hiervoor een onderbouwing is gegeven;
      b. voor de leges ter zake van het in behandeling nemen van een bouwaanvraag (hierna ook: de bouwleges) is ten onrechte niet een degressief tarief vastgesteld; en
      c. het vastgestelde tarief voor het in behandeling nemen van een bouwaanvraag  is in strijd met de kennelijke bedoeling van de gemeenteraad.
      Dit alles leidt volgens belanghebbende tot een onredelijke belastingheffing, die strijdig is met algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
    
    
    2.6.2.2. Het Hof stelt voorop dat de gemeentelijke wetgever in beginsel vrij is bij het vaststellen van de legestarieven voor de onderscheiden groepen van diensten. Het behoort dan ook tot de bevoegdheid van die wetgever om, indien hij dat gewenst acht, diensten van een bepaalde soort te onderwerpen aan een tarief dat slechts in geringe mate verband houdt met de hoogte van de aan de betreffende diensten voor de gemeente verbonden lasten, of sommige diensten zelfs in het geheel niet in de legesheffing te betrekken. Dit brengt mee dat de door belanghebbende genoemde grote verschillen tussen de kostendekkingspercentages voor de in de Tarieventabel 2004 opgenomen diensten op zichzelf niet kunnen leiden tot onverbindendheid van die tabel. Bij de tariefstelling geldt voor de gemeentelijke wetgever slechts de beperking dat voor alle in een legesverordening geregelde rechten tezamen, de geraamde baten de geraamde gemeentelijke lasten ter zake niet mogen overtreffen (Hoge Raad 24 februari 2006, BNB 2006/173) Niet in geschil is dat die beperking bij de Legesverordening 2000 in acht is genomen. Overigens is niet gesteld of gebleken dat het dekkingspercentage van de bouwleges in 2004 hoger was dan 100.
    
    2.6.2.3. De stelling van belanghebbende dat voor de bouwleges een degressief tarief behoort te gelden, berust kennelijk op het uitgangspunt dat de kosten die de gemeente per aanvraag moet maken minder dan evenredig toenemen naarmate de bouwkosten per aanvraag hoger zijn. De heffingsambtenaar heeft de juistheid van dit uitgangspunt niet bestreden. Het eerder vermelde beginsel dat de gemeentelijke wetgever een grote mate van vrijheid heeft bij de tariefstelling brengt echter mee, dat hij niet is gehouden om voor diensten als de onderhavige een degressief tarief vast te stellen. Het ontbreken van een zodanig tarief in de Tarieventabel 2004 leidt ook niet tot een onredelijke of willekeurige belastingheffing, zelfs al worden de onder 2.6.2.2 bedoelde verschillen in kostendekkingspercentages daarbij mede in aanmerking genomen.
    
    2.6.2.4. In het onder 2.1.4 aangehaalde voorstel van B en W van 29 november 2001 staat dat de vast te stellen normkosten per eenheid een afspiegeling dienen te zijn van de reële bouwkosten. Voor de vaststelling van de normkosten werd aansluiting gezocht bij actuele marktprijzen voor de betreffende categorie bouwwerken, gepubliceerd in uitgaven van “Misset Bouw”. Zoals is vermeld in het door de heffingsambtenaar ingediende nadere stuk van 16 november 2005 zijn de normatieve bouwkosten uiteindelijk circa 50% hoger vastgesteld dan de marktprijzen welke bleken uit de voormelde uitgaven, dit teneinde voor de bouwleges het gewenste kostendekkingspercentage van 100 te bereiken. De gemeenteraad is hiermee zonder discussie akkoord gegaan.
    
    2.6.2.5. Ook bij het vaststellen van de heffingsmaatstaf komt aan de gemeentelijke wetgever een grote mate van vrijheid toe. Het vaststellen van de normatieve bouwkosten op bedragen die ongeveer 50% hoger zijn dan de uit marktgegevens voortvloeiende normkosten noopt op zichzelf dan ook niet tot ingrijpen door de belastingrechter. Voorts kan niet worden gezegd dat het bepalen van de bouwkosten in overeenstemming met de onder 2.1.3 vermelde bijlage ‘Vaststelling van de normatieve bouwkosten’ leidt tot een onredelijke of willekeurige belastingheffing. Bij het bepalen van die bouwkosten hebben immers actuele marktprijzen, zoals deze bleken uit een uitgave van “Misset Bouw”, als uitgangspunt gediend. Voorts brengt het vereiste dat de normkosten een afspiegeling zijn van reële bouwkosten nog niet mee dat zij niet hoger mogen zijn dan die bouwkosten. Om deze reden passeert het Hof ook belanghebbendes aanbod om nader bewijs te leveren van haar stelling dat zij de onder 2.2 genoemde woning aan de Aweg 1 kan bouwen voor de lagere normkosten zoals deze zijn vermeld in de door haar overgelegde uitgave “(Her)bouwkosten woningen” van Reed Business Information Bouw & Infra, omdat het aldus te leveren bewijs niet relevant is voor de uitkomst van het onderhavige geschil. Ook indien wordt uitgegaan van de juistheid van belanghebbendes stelling, doet dit feit immers niet af aan de genoemde vrijheid van de gemeente bij het vaststellen van de heffingsmaatstaf.
    
    2.6.2.6. Niet in geschil is dat de gemeenteraad kennis heeft kunnen nemen van de bij de Tarieventabel behorende bijlage ‘Vaststelling van de normatieve bouwkosten’ alvorens die tabel, zoals deze met ingang van 1 januari 2002 kwam te luiden, goed te keuren. De gemeenteraad heeft dus de mogelijkheid gehad vragen te stellen en opmerkingen te maken over de hoogte van de in die bijlage vermelde bouwkosten, maar heeft dat nagelaten. Belanghebbende heeft niet aannemelijk gemaakt dat de gemeenteraad heeft gedwaald ten aanzien van het verschil tussen de normatieve en de werkelijke bouwkosten. Onder deze omstandigheden kan niet worden gezegd dat tarieven voor de bouwleges zijn vastgesteld welke in strijd waren met de kennelijke bedoeling van de gemeenteraad. Van een handelen in strijd met enig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur of behoorlijke wetgeving is hier geen sprake. 
    
    2.6.2.7. Het onder 2.6.2.2 tot en met 2.6.2.6 overwogene leidt tot de slotsom dat de Tarieventabel 2004 niet onverbindend is, althans niet wat betreft het tarief voor de bouwleges. Belanghebbende heeft voorts nog aangevoerd dat dit tarief onredelijk hoog is in vergelijking met andere gemeenten. Het Hof verwerpt deze stelling, reeds omdat zij niet is onderbouwd. Met betrekking tot het tweede geschilpunt is dus het gelijk aan de heffingsambtenaar.
    
    2.6.3. Met betrekking tot het derde geschilpunt
    
    Belanghebbende verwijst ter onderbouwing van haar stelling, dat hier sprake is van een bouwwerk dat niet past binnen het regime van vaststelling van normatieve bouwkosten, naar een passage in een advies van B en W van 29 oktober 2002 dat als bijlage 11 is gevoegd bij de brief van de gemachtigde van 28 april 2005. Uit die passage blijkt echter niet dat het enkele feit dat de normkosten de werkelijke kosten aanzienlijk overtreffen ertoe leidt dat een bouwwerk niet meer past binnen het zojuist bedoelde regime. Het gaat daar immers om constructies zoals tuinhuisjes, waarvan de bouwkosten zo gering zijn dat de normkosten de werkelijke bouwkosten vele malen overschrijden. Dit ziet kennelijk niet op een bouwwerk als het onderhavige, dat bestaat uit een vrijstaande woning waarvan de werkelijke bouwkosten niet gering zijn. Het Hof acht in dit verband niet van betekenis dat het hier gaat om een woning bestemd voor het huisvesten van een mindervalide. Weliswaar zijn daarin speciale voorzieningen aangebracht, maar belanghebbende heeft ter zitting verklaard dat dit niet heeft geleid tot veel hogere bouwkosten dan zonder die voorzieningen het geval zou zijn geweest. Het feit dat het bouwen van meer woningen tegelijk de prijs per woning drukt brengt evenmin mee dat de zojuist bedoelde passage van toepassing zou zijn. Ook met betrekking tot het derde geschilpunt is dus het gelijk aan de heffingsambtenaar.
    
    2.7. Slotsom
    
    De slotsom is dat het hoger beroep ongegrond is en dat de uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd, met verbetering van gronden als hiervoor aangegeven. Voor een veroordeling van een partij in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
    
    
    3. Beslissing
    
    Het Hof bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    
    
    Aldus vastgesteld door mrs. O.B. Onnes, voorzitter, P.F. Goes en H.E. Kostense, leden van de belastingkamer, in tegenwoordigheid van mr. V.P. Wakkerman als griffier. De beslissing is op 23 maart 2007 in het openbaar uitgesproken.
    
    
    
    
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie worden ingesteld bij de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), Postbus 20303, 2500 EH  Den Haag. Daarbij moet het volgende in acht worden  genomen:
      1. bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.
      2. het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
      a. de naam en het adres van de indiener;
      b. een dagtekening;
      c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
      d. de gronden van het beroep in cassatie.
      Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad.
      In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.