ECLI:NL:RBROT:2018:5866, Rechtbank Rotterdam, 06-07-2018, ROT17/6471
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2018-07-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Jeugdwet - pgb - afkeuring zorgovereenkomst is besluit - pgb mag niet naar eigen inzicht worden besteed - dwangsom wegens niet tijdig beslissen

Rechtbank Rotterdam
    
    
      Team Bestuursrecht 1
    
    
    
      zaaknummer: ROT 17/6471
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 6 juli 2018 in de zaak tussen
    
    
      [naam kind], te [plaats], eiser,wettelijk vertegenwoordigers: [naam vader] (vader) en [naam moeder] (moeder), eveneens te [plaats],
    gemachtigde: [naam bedrijf],
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Molenwaard, verweerder,
      gemachtigde: mr. J.E. Ossewaarde.
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    1. Op 31 juli 2017 heeft eiser bezwaar gemaakt tegen de afkeuring van de in het kader van de Jeugdwet (Jw) overgelegde  zorgovereenkomst. 
    
    
      Op 12 september 2017 heeft eiser verweerder per post in gebreke gesteld wegens niet tijdig beslissen op zijn bezwaar . 
      Op 5 oktober 2017 heeft eiser verweerder per e-mail nogmaals in gebreke gesteld. 
    
    
    2. Op 8 november 2017 heeft eiser tegen het uitblijven van een besluit op zijn bezwaar beroep ingesteld. 
    
    3. Bij besluit van 5 april 2018 (bestreden besluit 1) heeft verweerder eisers bezwaar tegen de afkeuring van de zorgovereenkomst niet-ontvankelijk verklaard. 
    4. Bij besluit van 6 april 2018 (bestreden besluit 2) heeft verweerder de door eiser schriftelijk verzochte dwangsom op nihil bepaald. 
    5. Partijen hebben nadere reacties en stukken ingezonden. 
    
    6. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 juni 2018. Namens eiser is, met bericht, niemand verschenen. Namens verweerder is de gemachtigden verschenen, vergezeld van J. Stuifzand. 
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Afkeuring zorgovereenkomst
      
    
    1. Het beroep is op grond van artikel 6:20 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van rechtswege mede gericht tegen bestreden besluit 1.
    
    2. Artikel 8.1.1  van de Jw luidt:
    “1. Indien de jeugdige of zijn ouders dit wensen, verstrekt het college hun een persoonsgebonden budget dat hen in staat stelt de jeugdhulp die tot de individuele voorziening behoort van derden te betrekken.
    2. Een persoonsgebonden budget wordt verstrekt, indien:
    a. de jeugdige of zijn ouders naar het oordeel van het college op eigen kracht voldoende in staat zijn tot een redelijke waardering van de belangen ter zake dan wel met hulp uit hun sociale netwerk dan wel van een curator, bewindvoerder, mentor, gemachtigde, gecertificeerde instelling of aanbieder van gesloten jeugdhulp, in staat zijn de aan een persoonsgebonden budget verbonden taken op verantwoorde wijze uit te voeren;
    b. de jeugdige of zijn ouders zich gemotiveerd op het standpunt stellen dat zij de individuele voorziening die wordt geleverd door een aanbieder, niet passend achten; en
    c. naar het oordeel van het college is gewaarborgd dat de jeugdhulp die tot de individuele voorziening behoort en die de jeugdige of zijn ouders van het budget willen betrekken, van goede kwaliteit is.
    3. Bij verordening kan worden bepaald onder welke voorwaarden de persoon aan wie een persoonsgebonden budget wordt verstrekt, de jeugdhulp kan betrekken van een persoon die behoort tot het sociale netwerk.
    4. Het college kan een persoonsgebonden budget weigeren:
    a. voor zover de kosten van het betrekken van de jeugdhulp van derden hoger zijn dan de kosten van de individuele voorziening, of
    b. indien het college eerder toepassing heeft gegeven aan artikel 8.1.4, eerste lid, onderdeel a, d of e.”
    
    
      Artikel 8b van de Regeling Jw (Rjw) luidt met ingang van 1 augustus 2016, en voor zover ten tijde van belang, als volgt:
      “1. De persoon aan wie het persoonsgebonden budget is verstrekt sluit een schriftelijke overeenkomst met iedere derde als bedoeld in artikel 8.1.1, eerste lid, van de wet die hij ten laste van zijn persoonsgebonden budget jeugdhulp wenst te laten verlenen, met uitzondering van de derde waarvan reeds vervoer is betrokken.
    
    2. De overeenkomst, bedoeld in het eerste lid, behoeft de goedkeuring van het college en de Sociale verzekeringsbank.
    3. De goedkeuring van de Sociale verzekeringsbank kan slechts worden onthouden wegens strijd met het recht, het belang van de uitvoerbaarheid van het persoonsgebonden budget of van het budgetbeheer, bedoeld in artikel 8.1.8, eerste lid, van de wet.”
    
    
      Voordien luidde artikel 8, tweede lid, aanhef en onder a en b, van de Rjw: 
      “De Sociale verzekeringsbank verricht betalingen uit het persoonsgebonden budget en voert het budgetbeheer als bedoeld in artikel 8.1.8, eerste lid, van de wet uit:
    
    a. overeenkomstig de beschikking tot verlening van het persoonsgebonden budget, bedoeld in artikel 8.1.1, eerste lid, van de wet;
    b. overeenkomstig een door het college goedgekeurd document waaruit de rechtsgeldige afspraken blijken tussen de persoon aan wie het persoonsgebonden budget wordt verstrekt en een derde;.”
    
    3. Bij besluit van 16 oktober 2015 (toekenningsbesluit) heeft verweerder aan eiser voor de periode van een jaar met ingang van 25 september 2015 een persoonsgebonden budget (pgb) toegekend van € 19.133,04 ten behoeve van kortdurend verblijf, begeleiding groep en gespecialiseerde individuele begeleiding. In het besluit is vermeld dat het doel van de toegekende voorzieningen is omschreven in het Actieplan en in het Aanmeldformulier Specialistische Jeugdzorg. 
    Met de ter goedkeuring voorgelegde zorgovereenkomst wenste eisers vader uitbetaling te verkrijgen van dit pgb. 
    
    
      Over de bedoeling van de goedkeuringen is in de toelichting op de invoering van artikel 8b van de Jw (Stcrt. 2016, 40557) door de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport overwogen: “Goedkeuring kan behalve wegens strijd met het recht worden onthouden vanwege het belang van de uitvoerbaarheid van het pgb of van het door de SVB te verrichten budgetbeheer. In de praktijk betekent dit dat de SVB de overeenkomst afkeurt als die in strijd is met het fiscaal recht of het arbeidsrecht. De SVB hanteert eigen beleidsregels als het gaat om het invullen van het belang van de hiergenoemde uitvoerbaarheid of het budgetbeheer op grond van de wet. Volledigheidshalve kan nog worden genoemd dat het college de overeenkomst beoordeelt op inhoudelijke gronden: welke ondersteuning of jeugdhulp wordt ingekocht en is dit in lijn met het doel waarvoor het pgb is toegekend.”
    
    
    4. Uit het voorgaande volgt dat de goedkeuring door verweerder van een zorgovereenkomst een publiekrechtelijke grondslag heeft en een rechtsgevolg in het leven roept doordat de goedkeuring een vereiste is om het pgb tot uitbetaling te laten komen. De rechtbank ziet bevestiging voor dit oordeel in de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep  (CRvB) van 5 oktober 2016 (ECLI:NL:2016:3715) waar de CRvB bij een vergelijkbare wettelijke systematiek de afkeuring van een zorgovereenkomst ten behoeve van een pgb op grond van de Wet langdurige zorg als een besluit aanmerkt. 
    
    5. Verweerder heeft de afkeuring van de zorgovereenkomst aan de SVB gecommuniceerd, de SVB heeft die afkeuring in het daartoe bestemde systeem ter kennisname door eiser opgenomen, waarna op 7 juli 2017 verweerder aan eisers vader de afkeuring telefonisch heeft bevestigd. Onder deze omstandigheden heeft de beslissing tot afkeuring afdoende schriftelijke neerslag gekregen om deze als een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb te kunnen aanmerken. Nu partijen daarover niet van mening verschillen, en van belangen van derden niet is gebleken, kan de beslissing tot afkeuring (het primaire besluit) worden gedateerd op 7 juli 2017. 
    
    6. Uit het voorgaande volgt dat verweerder ten onrechte bij bestreden besluit 1 het bezwaar tegen het primaire besluit niet-ontvankelijk heeft verklaard op de grond dat geen sprake is van een appellabel besluit. Verweerder heeft dit bij brief van 17 mei 2018 ook erkend. Het beroep tegen bestreden besluit 1 is daarom gegrond. Bestreden besluit 1 zal worden vernietigd. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien. 
    
    7. De zorgovereenkomst houdt in dat eiser vanaf 2 januari 2016 acht uur per week begeleiding ontvangt van zijn vader [naam vader] tegen € 20,- per uur. Partijen verschillen van mening over de vraag of eiser deze zorg met het pgb van het toekenningsbesluit mocht inkopen.
    
    
      7.1.
      Het standpunt van eiser dat een pgb op grond van de Jw naar eigen inzicht mag worden besteed, vindt geen steun in de Jw. Artikel 8.1.1, eerste lid, van de Jw betrekt het toe te kennen pgb op “de jeugdhulp die tot de individuele voorziening behoort”. Daaruit volgt dat het pgb niet naar eigen inzicht voor elke vorm van jeugdhulp als omschreven in artikel 1.1 van de Jw kan worden ingezet, maar moet passen binnen de door het college beoogde toe te kennen voorziening. Verder wordt in de memorie van toelichting bij artikel 8.1.1, tweede lid, onderdeel c, van de Jw, (Kamerstukken II 2012/13, 33684, 3, p. 222) het volgende overwogen: “Ten slotte wordt in onderdeel c gesteld dat de jeugdhulp die de jeugdige en zijn ouders met het budget wensen in te kopen voldoet aan de kwaliteitseisen. Dit zijn de eisen die in het onderhavige wetsvoorstel in hoofdstuk 4 aan de jeugdhulp worden gesteld. De gemeente zal zich ervan moeten vergewissen dat de kwaliteit van de te kopen jeugdhulp goed is, hetgeen zowel voor de veiligheid van de jeugdige en zijn ouders als voor de effectiviteit van de inzet van de jeugdhulp van groot belang kan zijn.” In hoofdstuk 4 is in artikel 4.1.3, tweede lid, van de Jw neergelegd dat wordt gewerkt op basis van een hulpverleningsplan of plan van aanpak (in dit geval genoemd: actieplan), waarover is overlegd met de jeugdige en de ouders en dat is afgestemd op de behoefte van de jeugdige. Hieruit kan worden afgeleid dat het college vooraf voorwaarden mag stellen aan de met het pgb in te kopen zorg om te waarborgen dat daarmee daadwerkelijk een bijdrage wordt geleverd aan het oplossen van de problemen gesignaleerd in dit plan. De vereiste goedkeuring van de zorgovereenkomst moet eveneens worden begrepen als zo’n door de wetgever bedoeld controlemoment.
      
    
    
      7.2.
      Voor het doel van de voorziening verwijst het toekenningsbesluit naar het aanmeldformulier specialistische zorg en naar het actieplan. In het aanmeldformulier is onder meer vermeld “Gespecialiseerde individuele begeleiding: 3 uur per week (62,34 euro per uur…”, en “leverancier/Zorgaanbieder: [naam zorgaanbieder]”. Het formulier is door de ouders van eiser ondertekend op 1 oktober 2015. In het actieplan (genaamd: vraagverhelderingsgesprek) is vermeld: “…na vraagverhelderingsgesprek wordt helder dat ouders er de voorkeur aan geven om alle hulp onder 1 dak te laten vallen. Ze kiezen zelf voor [naam zorgaanbieder].” In dit licht mocht verweerder er bij de toetsing van de zorgovereenkomst vanuit gaan dat de zorg (begeleiding) wordt geleverd door [naam zorgaanbieder] en niet door eisers vader. Daar in de zorgovereenkomst echter uitsluitend melding wordt gemaakt van begeleiding door eisers vader, mocht verweerder tot de conclusie komen dat het pgb niet overeenkomstig het toekenningsbesluit zou worden besteed en dus tot een afkeuring van de zorgovereenkomst moest leiden. Aannemelijk is verder dat de goedkeuring door verweerder van een identieke en gelijktijdig ingediende zorgovereenkomst voor de moeder van eiser berustte op een fout, zodat verweerder niet gehouden was ook de zorgovereenkomst met de vader goed te keuren. 
      
      8. Het bezwaar tegen het primaire besluit van 7 juli 2017 moet daarom ongegrond worden verklaard. 
      
      9. Eiser heeft verzocht om verweerder te veroordelen tot schadevergoeding. Gelet op het voorgaande bestaat er geen grond voor vergoeding van schade, zodat het verzoek moet worden afgewezen. 
      
      
        
          Dwangsom
        
      
      10. Het beroep is op grond van artikel 4:19, eerste lid, van de Awb van rechtswege mede gericht tegen bestreden besluit 2.
      
      11. Bestreden besluit 2 rust op de grond dat de ingebrekestelling van 12 september 2017 prematuur was, en dus niet tot verschuldigdheid van een dwangsom kan leiden. Dit is op zich juist. Uitgaande van 7 juli 2017 als dagtekening van het primaire besluit diende verweerder op grond van artikel 7:10, eerste lid, van de Awb, en nu van een commissie geen sprake is, uiterlijk op 29 september 2017 op het bezwaar te beslissen. 
      Eiser heeft echter ook per e-mail van 5 oktober 2017 verweerder in gebreke gesteld, dus na het verstrijken van de beslistermijn. Verweerder heeft zich in reactie hierop op het standpunt gesteld dat ook dan geen dwangsom wordt verbeurd, omdat de elektronische weg voor het indienen van ingebrekestellingen niet is open gesteld. Per e-mail van 9 oktober 2017 is door een medewerker van het “sociaal team gemeente Molenwaard” aan eisers vader onder meer bericht: “De ingebreke stelling heb ik nog geen concreet antwoord op van de gemeente. Wel heb ik natuurlijk de zaak voorgelegd. Zodra ik antwoord heb, horen jullie van mij.” Voorts kan worden vastgesteld dat meer e-mailcontacten tussen eisers vader en verweerder via dit emailadres van verweerder hebben plaatsgevonden. Onder deze omstandigheden was verweerder gehouden om tijdig kenbaar te maken dat de elektronische weg als bedoeld in artikel 2:15 van de Awb niet was opengesteld en had verweerder eiser in de gelegenheid moeten stellen een schriftelijke ingebrekestelling in te dienen (vergelijk de uitspraak van de CRvB van 13 januari 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:223). Nu dat niet is gebeurd, moet ervan worden uitgegaan dat eiser verweerder op 5 oktober 2017 in gebreke heeft gesteld. 
      
      12. Het beroep tegen bestreden besluit 2 is gegrond. Dit besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien. Doordat eerst op 5 april 2018 op bezwaar is beslist, is de maximale dwangsom van € 1.260 als bedoeld in artikel 4:17 van de Awb verbeurd. 
      
      13. Nu verweerder met bestreden besluit 1 alsnog heeft beslist op eisers bezwaar, bestaat geen belang meer bij een beoordeling van eisers beroep tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar, zodat dit beroep niet-ontvankelijk is.
      
      14. Omdat het beroep tegen de bestreden besluiten 1 en 2 gegrond wordt verklaard, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht (€ 46,-) vergoedt.
      
      15. De rechtbank ziet geen grond voor een proceskostenveroordeling. Op grond van artikel 1 van het Besluit proceskosten bestuursrecht is een veroordeling in de kosten van rechtsbijstand uitsluitend mogelijk indien de rechtsbijstand beroepsmatig is verleend door een derde. Eisers gemachtigde is een besloten vennootschap, waarvan eisers vader algemeen directeur is. De vader is echter tevens eisers wettelijk vertegenwoordiger, en behoort met eiser tot hetzelfde huishouden. Voor zover al beroepsmatig, kunnen de door de vader verrichte proceshandelingen daarom niet worden aangemerkt als die van een derde. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar niet-ontvankelijk;
      
      
        verklaart het beroep tegen de bestreden besluiten 1 en 2 gegrond;
      
      
        vernietigt deze besluiten;
      
      
        verklaart het bezwaar tegen het primaire besluit van 7 juli 2017 ongegrond;
      
      
        bepaalt dat verweerder een dwangsom verbeurt van € 1.260,-; 
      
      
        wijst het verzoek om schadevergoeding af;
      
      
        bepaalt dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht van € 46,- vergoedt.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H. Bedee, voorzitter, en mr. M.V. van Baaren en mr. A.C. Hendriks, leden, in aanwezigheid van mr. M. Lammerse, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 juli 2018.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier	voorzitter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.