ECLI:NL:RVS:2021:1378, Raad van State, 30-06-2021, 201903966/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-06-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 maart 2019 heeft de raad van de gemeente Oegstgeest het bestemmingsplan "[locatie 1]" vastgesteld.  [partij] wil aan de [locatie 1] in Oegstgeest een palingkwekerij met ondersteunende functies realiseren. Het plan is vastgesteld om deze ontwikkeling mogelijk te maken. De ondersteunende functies bestaan onder meer uit een palingrokerij met een winkel. Op het perceel was voorheen een sierteeltbedrijf gevestigd, waarvan ter plaatse nog bedrijfsbebouwing en kassen aanwezig zijn. De bedrijvigheid van het sierteeltbedrijf is beëindigd. [appellant] en anderen zijn eigenaar van het naastgelegen perceel [locatie 2]. Zij exploiteren hier een melkveehouderij. [appellant] en anderen kunnen zich niet met het plan verenigen. Zij vrezen onder andere voor een beperking van hun bedrijfsvoering.

201903966/1/R3.
    Datum uitspraak: 30 juni 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
    [appellant], gevestigd te Oegstgeest, en anderen,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Oegstgeest,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 maart 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "[locatie 1]" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De raad en [appellant] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 april 2021, waar [appellant] en anderen, in de persoon van [gemachtigde A], bijgestaan door mr. A. Franken van Bloemendaal, advocaat te Amsterdam, en de raad, vertegenwoordigd door mr. R. Lever, advocaat te Leiden, en ing. P.J. Vos, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], vertegenwoordigd door mr. [gemachtigde B] en [gemachtigde C], gehoord.
    Overwegingen
    Bestuurlijke lus
    1.       Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    Inleiding
    2.       [partij] wil aan de [locatie 1] in Oegstgeest een palingkwekerij met ondersteunende functies realiseren. Het plan is vastgesteld om deze ontwikkeling mogelijk te maken. De ondersteunende functies bestaan onder meer uit een palingrokerij met een winkel. Op het perceel was voorheen een sierteeltbedrijf gevestigd, waarvan ter plaatse nog bedrijfsbebouwing en kassen aanwezig zijn. De bedrijvigheid van het sierteeltbedrijf is beëindigd.
    [appellant] en anderen zijn eigenaar van het naastgelegen perceel [locatie 2]. Zij exploiteren hier een melkveehouderij. [appellant] en anderen kunnen zich niet met het plan verenigen. Zij vrezen onder andere voor een beperking van hun bedrijfsvoering.
    Intrekking beroepsgrond
    3.       Ter zitting hebben [appellant] en anderen hun beroepsgronden over de terinzagelegging van het m.e.r.-beoordelingsbesluit en de gevolgen van het plan voor de luchtkwaliteit ingetrokken.
    Toetsingskader
    4.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die beroepsgronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    Artikel 2.1.4 van de Verordening Ruimte 2014
    5.       [appellant] en anderen betogen dat het plan in strijd is met artikel 2.1.4 van de Verordening Ruimte 2014 van provinciale staten van Zuid-Holland (hierna: de Verordening), omdat met de in het plan voorziene ontwikkeling nieuwe detailhandel mogelijk wordt gemaakt buiten de bestaande centra. Er is volgens [appellant] en anderen geen sprake van kleinschalige detailhandel bij een agrarisch bedrijf met een assortiment uit eigen teelt, omdat het kweken van paling niet onder ‘eigen teelt’ valt.
    5.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat het eerste lid van artikel 2.1.4 van de Verordening niet op het plan van toepassing is, omdat er sprake is van kleinschalige detailhandel bij een agrarisch bedrijf met een assortiment uit eigen teelt, een uitzondering die in het derde lid van het artikel is genoemd.
    Daarnaast was detailhandel op grond van het voorgaande bestemmingsplan ook toegestaan voor het eerder binnen het plangebied voorziene sierteeltbedrijf, aldus de raad.
    5.2.    Artikel 1 van de Verordening, voor zover hier van belang, luidt:
    "In deze verordening en de daarop rustende bepalingen wordt verstaan onder:
    […]
    agrarisch bedrijf: bedrijf dat gericht is op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen, houtteelt daaronder begrepen, of het houden van dieren;"
    Artikel 2.1.4, eerste lid, van de Verordening luidt:
    "Een bestemmingsplan voorziet uitsluitend in nieuwe detailhandel op gronden:
    a. binnen of direct aansluitend aan een bestaande winkelconcentratie in de centra van steden, dorpen en wijken;
    b. binnen een nieuwe wijkgebonden winkelconcentratie in een nieuwe woonwijk;
    c. binnen een nieuwe goed bereikbare en centraal gelegen winkelconcentratie als gevolg van herallocatie."
    Artikel 2.1.4, derde lid, van de Verordening luidt:
    "Het eerste lid is niet van toepassing op een bestemmingsplan dat voorziet in de volgende nieuwe detailhandel:
    […]
    b. kleinschalige detailhandel:
    […]
    iv. bij een agrarisch bedrijf, met een assortiment van producten uit eigen teelt, of;
    […]."
    5.3.    Aan de gronden binnen het plangebied is de bestemming "Agrarisch met waarden" toegekend.
    Artikel 3.1 van de planregels luidt:
    "De voor 'Agrarisch met waarden' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    […]
    d. detailhandel in ter plaatse geproduceerde of gekweekte producten/artikelen, waarbij de maximale verkoopvloeroppervlakte 150 m2 mag bedragen, uitsluitend in de beganegrondlaag;
    […]
    g. postorderbedrijf c.q. webwinkel van ter plaatse geproduceerde of gekweekte producten/artikelen, met een maximum van 45 m² aan vloeroppervlakte;"
    5.4.    De Afdeling overweegt dat het plan niet in strijd is met artikel 2.1.4, eerste lid, van de Verordening. Er is sprake van een agrarisch bedrijf, omdat het voorziene bedrijf gericht is op het voortbrengen van producten door middel van het houden van dieren, wat valt onder de begripsomschrijving van agrarisch bedrijf als bedoeld in artikel 1 van de Verordening. Daarnaast gaat het hier om een product uit eigen teelt. Het begrip ‘eigen teelt’ is niet omschreven in de Verordening of de toelichting behorend bij de Verordening. De Afdeling zoekt voor die uitleg daarom aansluiting bij het normale spraakgebruik, zoals vastgelegd in "Van Dale Groot woordenboek der Nederlandse taal" (hierna: de Van Dale). In de Van Dale is teelt omschreven als ‘het voortbrengen, dat wat voortgebracht is, het kweken, dat wat gekweekt wordt of is’. Gelet op deze definitie valt iets wat gekweekt wordt, in dit geval paling, ook onder het begrip eigen teelt. Gelet op het voorgaande is de uitzondering in het derde lid van artikel 2.1.4 van de Verordening op het in het plan voorziene bedrijf van toepassing. Toepassing van het eerste lid wordt hiermee uitgesloten.
    Het betoog faalt.
    Artikel 2.3.1 van de Verordening
    Artikel 2.3.1, eerste lid, onder c, van de Verordening
    6.       [appellant] en anderen betogen dat het plan in strijd is met artikel 2.3.1, eerste lid, onder c, van de Verordening, omdat met de in het plan voorziene ontwikkeling geen sprake is van bebouwing ten behoeve van een volwaardig agrarisch bedrijf. Het plan maakt een palingkwekerij, recreatie, horeca en detailhandel mogelijk. De agrarische functie is volgens [appellant] en anderen niet de hoofdfunctie van het bedrijf. In de plantoelichting wordt wel gewezen op het derde lid van artikel 2.3.1, maar volgens [appellant] en anderen is dit artikel niet van toepassing omdat er bij een palingkwekerij geen sprake is van ‘eigen teelt’ en de agrarische functie niet de hoofdfunctie van het bedrijf is of blijft.
    6.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van strijd met artikel 2.3.1, eerste lid, onder c, van de Verordening, omdat wel sprake is van een volwaardig agrarisch bedrijf in de vorm van een palingkwekerij. Er is geen sprake van hobbymatige of andere niet volwaardige bedrijfsactiviteiten. Een palingkwekerij is volgens de raad een agrarisch bedrijf, namelijk een bedrijf dat gericht is op het houden van dieren. Een "volwaardig agrarisch bedrijf" wordt in de begripsbepalingen van artikel 1 van de Verordening omschreven en de in het plan voorziene ontwikkeling voldoet volgens de raad aan de daaraan gestelde voorwaarden.
    Daarnaast is er in de plantoelichting gewezen op het derde lid van artikel 2.3.1 van de Verordening, waarin is bepaald dat een plan voor agrarische gronden onder een aantal voorwaarden kan voorzien in verbredingsactiviteiten bij agrarische bedrijven, waaronder verkoop van producten uit eigen teelt. Aan deze voorwaarden is volgens de raad in dit geval voldaan.
    6.2.    Artikel 1 van de Verordening luidt:
    "In deze verordening en de daarop rustende bepalingen wordt verstaan onder:
    […]
    volwaardig agrarisch bedrijf: agrarisch bedrijf dat naar aard, omvang en redelijkerwijs te verwachten continuïteit en gelet op de arbeidsbehoefte als zodanig moet worden aangemerkt; de omvang omvat ten minste één volwaardige arbeidskracht met een daarbij passende arbeidsomvang en een daaruit de verwachten redelijk inkomen;
    […]."
    Artikel 2.3.1, eerste lid, van de Verordening luidt:
    "Een bestemmingsplan voor agrarische gronden voldoet aan de volgende voorwaarden:
    […]
    c. nieuwe agrarische bebouwing is alleen mogelijk als deze noodzakelijk en doelmatig is voor de bedrijfsvoering van volwaardige agrarische bedrijven;"
    Artikel 2.3.1, derde lid, van de Verordening luidt:
    "Een bestemmingsplan voor agrarische gronden kan onder de volgende voorwaarden voorzien in verbredingsactiviteiten bij agrarische bedrijven, waaronder zorg, recreatie, energieopwekking door middel van biomassavergisting en de verkoop van producten uit eigen teelt:
    a. het oprichten van bebouwing of het aanbrengen van verharding voor de verbredingsactiviteit is in beperkte mate mogelijk binnen het agrarisch bouwperceel, dat hiervoor in afwijking van het eerste lid, onder a, zo nodig vergroot kan worden met ten hoogste 0,5 hectare;
    b. de agrarische functie blijft de hoofdfunctie van het bedrijf, en
    c. de bedrijfsvoering van de omliggende agrarische bedrijven wordt niet belemmerd."
    6.3.    Aan de gronden binnen het plangebied is de bestemming "Agrarisch met waarden" met een bouwvlak met deels de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch met waarden - palingkwekerij" en deels de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch met waarden - dierenverblijf" toegekend.
    Artikel 3.1 van de planregels luidt:
    "De voor 'Agrarisch met waarden' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. agrarische bedrijven;
    b. ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch met waarden - palingkwekerij" is een palingkwekerij toegestaan;
    c. ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch met waarden - dierenverblijf" is uitsluitend een dierenverblijf toegestaan ten behoeve van de palingkwekerij;
    d. detailhandel in ter plaatse geproduceerde of gekweekte producten/ artikelen, waarbij de maximale verkoopvloeroppervlakte 150 m2 mag bedragen, uitsluitend in de begane grondlaag;
    e. dagrecreatie, uitsluitend in de vorm van educatie en workshops;
    f. horeca-activiteiten, uitsluitend in de categorie 1 van de bijlage bij de regels opgenomen "Staat van horeca-activiteiten" waarbij het maximum vloeroppervlak 100 m2 bedraagt, uitsluitend in de begane grondbouwlaag;
    g. postorderbedrijf c.q. webwinkel van ter plaatse geproduceerde of gekweekte producten/artikelen, met een maximum van 45 m2 aan vloeroppervlakte;
    h. het behoud, de bescherming en het beheer van de aanwezige landschaps- en natuurwaarden;
    i. de ontwikkeling van landschaps- en natuurwaarden;
    j. waterhuishoudkundige voorzieningen;
    k. extensief recreatief medegebruik;
    l. de bij deze bestemming behorende voorzieningen zoals bouwwerken, groenvoorzieningen, water, nutsvoorzieningen, voet- en fietspaden en de ontsluitingen van bedrijfsgebouwen."
    6.4.    Volgens de toelichting op artikel 2.3.1 van de Verordening is het oprichten van agrarische bebouwing alleen mogelijk, indien deze noodzakelijk en doelmatig is voor de bedrijfsvoering van volwaardige agrarische bedrijven. Hiermee wordt voorkomen dat hobbymatige of andere niet-volwaardige bedrijven bebouwing kunnen oprichten. Dit is een gebruikelijke regeling in bestemmingsplannen voor het agrarisch gebied. Bij opname in het bestemmingsplan is het nodig hieraan toetsbare criteria te koppelen. De gemeenten kunnen hier zelf invulling aan geven, aldus de toelichting op de Verordening.
    6.5.    De Afdeling overweegt dat het plan niet in strijd is met artikel 2.3.1, eerste lid, onder c, van de Verordening. De raad heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat bij het in het plan voorziene bedrijf sprake zal zijn van een volwaardig agrarisch bedrijf in de zin van de Verordening. Ter zitting heeft de raad hierover toegelicht dat hij door de overgelegde stukken over de bedrijfsopzet de overtuiging heeft dat in dit geval moet worden uitgegaan van een volwaardig agrarisch bedrijf. De initiatiefnemer heeft hiermee volgens de raad voldoende onderbouwd dat voor de bedrijfsvoering een arbeidsbehoefte voor ten minste één volwaardige arbeidskracht zal bestaan, alleen al voor de verzorging van de te kweken paling. In wat [appellant] en anderen hebben betoogd bestaat geen aanleiding om aan de juistheid hiervan te twijfelen. Dat het plan daarnaast ook ondersteunende functies mogelijk maakt, leidt niet tot het oordeel dat er geen sprake zal zijn van een volwaardig agrarisch bedrijf.
    Het betoog faalt.
    Artikel 2.3.1, eerste lid, aanhef en onder g, van de Verordening
    7.       [appellant] en anderen betogen dat het plan in strijd is met artikel 2.3.1, eerste lid, aanhef en onder g, van de Verordening, omdat het plan een nieuwe intensieve veehouderij mogelijk maakt. Er zal voer worden aangevoerd en product- en afvalstoffen worden afgevoerd, waarbij er geen sprake is van een lokale kringloop.
    7.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is van strijd met artikel 2.3.1, eerste lid, aanhef en onder g, van de Verordening, omdat er geen sprake zal zijn van een intensieve veehouderij. Het kweken van paling valt volgens de raad niet onder een veehouderij, omdat palingen niet onder het begrip ‘vee’ vallen. Volgens de Van Dale wordt onder vee verstaan: "de tamme dieren die de mens wegens hun nut houdt, met name de viervoetige dieren die melk, wol, vlees, enz. leveren". Ook de begripsomschrijving van artikel 1 van de Verordening verwijst voor een intensieve veehouderij naar het houden van "geiten, slacht-, fok-, leg- of pelsdieren". Het kweken van paling valt hier volgens de raad niet onder.
    7.2.    Artikel 1 van de Verordening luidt:
    "In deze verordening en de daarop rustende bepalingen wordt verstaan onder:
    […]
    intensieve veehouderij: bedrijf waar geiten, slacht-, fok-, leg- of pelsdieren in gebouwen zonder substantiële weidegang worden gehouden, met uitzondering van fokdieren ten behoeve van de melkrundveehouderij;"
    Artikel 2.3.1, eerste lid, aanhef en onder g, van de Verordening luidt:
    "Een bestemmingsplan voor agrarische gronden voldoet aan de volgende voorwaarden:
    […]
    g. nieuwe intensieve veehouderij als hoofdtak of als neventak wordt uitgesloten;"
    7.3.    Artikel 3.2.1 van de planregels luidt:
    "Artikel 3 Agrarisch met waarden
    […]
    Binnen deze bestemming mogen gebouwen worden gebouwd met inachtneming van de volgende regels:
    a. gebouwen en overkappingen mogen uitsluitend worden gebouwd binnen een bouwvlak;"
    7.4.    De Afdeling overweegt dat het plan niet in strijd is met artikel 2.3.1, eerste lid, aanhef en onder g, van de Verordening. Op grond van artikel 3.2.1, onder a, van de planregels mag binnen het plangebied alleen gebouwd worden binnen een bouwvlak. Binnen het plangebied bevindt zich één bouwvlak. Aan de gronden binnen het bouwvlak is de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch met waarden - palingkwekerij" en aan een deel van het bouwvlak ook de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch met waarden - dierenverblijf" toegekend. Op grond van artikel 3.1, onder b en c, van de planregels is ter plaatse van het bouwvlak een palingkwekerij en uitsluitend een dierenverblijf ten behoeve van de palingkwekerij toegestaan. Paling valt naar het oordeel van de Afdeling niet onder de in artikel 1 van de Verordening opgenomen definitie van een intensieve veehouderij. Paling is een vis, geen vee, en is ook geen weidedier. Gelet hierop maakt het plan geen nieuwe intensieve veehouderij in de zin van de Verordening mogelijk.
    Het betoog faalt.
    Artikel 2.2.1 van de Verordening
    8.       [appellant] en anderen betogen dat in de plantoelichting ten onrechte niet is gemotiveerd hoe de ruimtelijke ontwikkeling past binnen de bestaande gebiedsidentiteit zoals vastgelegd in artikel 2.2.1 van de Verordening. Ook zijn de gevolgen van de ontwikkeling voor de gebieden met een bijzondere kwaliteit en een specifieke waarde als bedoeld in de Visie Ruimte en Mobiliteit (hierna: VRM) niet gemotiveerd. Het stedenbouwkundig ontwerp is niet verankerd in de planregels en biedt daarom geen waarborgen ten aanzien van de effecten voor de waardevolle gebieden. Volgens [appellant] en anderen belemmert het plan het open waardevolle graslandschap, omdat het plan voorziet in nieuwe bebouwing ten behoeve van verstedelijking. Het plan is daarom in strijd met de VRM, aldus [appellant] en anderen.
    [appellant] en anderen betogen ook dat de voorziene ontwikkeling die het plan mogelijk maakt in strijd is met de aanduiding "bollenlandschap" op de kwaliteitskaart van de provincie Zuid-Holland. De kwaliteit en herkenbaarheid van het landschap staan door toenemende bedrijfsbebouwing en verstedelijking onder druk. De ontwikkeling voldoet volgens [appellant] en anderen niet aan het richtpunt dat de ontwikkeling moet bijdragen aan het contrast tussen de open en nog gave strandvlakten en de voor de bollenteelt in cultuur genomen (afgezande) oude duinen en strandwallen, en het richtpunt dat de ontwikkeling moet bijdragen aan het behoud en versterking van het zicht op de bollenvelden en de aantrekkelijkheid van het bollenlandschap.
    8.1.    De raad stelt dat het plan niet in strijd is met artikel 2.2.1 van de Verordening en het provinciaal beleid zoals neergelegd in de VRM. De  voorziene ontwikkeling is evenmin in strijd met de aanduiding ‘bollenlandschap’ op de kwaliteitskaart van de provincie Zuid-Holland. De ruimtelijke impact van de voorziene ontwikkeling is volgens de raad kleiner dan de ruimtelijke impact van de bestaande situatie.
    De voorziene ontwikkeling draagt volgens de raad bij aan behoud en versterking van het zicht op de bollenvelden en de aantrekkelijkheid van het bollenlandschap doordat de voorziene bebouwing geconcentreerd wordt bij al bestaande bebouwing, waardoor het zicht op het waardevolle bollenlandschap en de strandwallen wordt versterkt in vergelijking met de onder het voorgaande bestemmingsplan binnen het plangebied toegestane situatie.
    8.2.    Artikel 2.2.1, eerste lid, van de Verordening luidt:
    "Een bestemmingsplan kan voorzien in een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling, onder de volgende voorwaarden ten aanzien van ruimtelijke kwaliteit:
    a. de ruimtelijke ontwikkeling past binnen de bestaande gebiedsidentiteit, voorziet geen wijziging op structuurniveau, past bij de aard en schaal van het gebied en voldoet aan de relevante richtpunten van de kwaliteitskaart (inpassen);
    b. als de ruimtelijke ontwikkeling past binnen de bestaande gebiedsidentiteit, maar wijziging op structuurniveau voorziet (aanpassen), wordt deze uitsluitend toegestaan mits de ruimtelijke kwaliteit per saldo ten minste gelijk blijft door:
    i. zorgvuldige inbedding van de ontwikkeling in de omgeving, rekening houdend met de relevante richtpunten van de kwaliteitskaart; en
    ii. het zo nodig treffen van aanvullende ruimtelijke maatregelen als bedoeld in het derde lid;
    c. als de ruimtelijke ontwikkeling niet past bij de bestaande gebiedsidentiteit (transformeren), wordt deze uitsluitend toegestaan mits de ruimtelijke kwaliteit van de nieuwe ontwikkeling is gewaarborgd door:
    i. een integraal ontwerp, waarin behalve aan de ruimtelijke kwaliteit van het gehele gebied ook aandacht is besteed aan de fysieke en visuele overgang naar de omgeving en de fasering in ruimte en tijd, alsmede rekening is gehouden met de relevante richtpunten van de kwaliteitskaart; en      
    ii. het zo nodig treffen van aanvullende ruimtelijke maatregelen als bedoeld in het derde lid."
    8.3.    De locatie van het plangebied is op de kwaliteitskaart
    ‘Laag van de cultuur- en natuurlandschappen’ van de provincie Zuid-Holland aangemerkt als ‘bollenlandschap’. De richtpunten die ter plaatse van het plangebied op de kaart staan zijn:
    "- Ontwikkelingen dragen bij aan het contrast tussen de open en nog gave strandvlakten en de voor de bollenteelt in cultuur genomen (afgezande) oude duinen en strandwallen.
    - Verdichting vindt plaats in reeds bestaande verdichte zones.
    - Ontwikkelingen dragen bij aan behoud en versterking van het zicht op de bollenvelden en de aantrekkelijkheid van het bollenlandschap."
    De gronden ten noorden van het plangebied zijn op de kwaliteitskaart ‘laag van de beleving’ aangemerkt als ‘graslanden bollenstreek’."
    8.4.    In paragraaf 3.1.6 van de plantoelichting staat:
    "Het stedenbouwkundig ontwerp en de bouwmassa is passend bij de ruimtelijke kwaliteit van de directe omgeving. Met de realisatie van het plan op een bestaande bebouwde locatie is er sprake van benutting van een bestaand bebouwd bouwblok. Het zicht naar het open waardevolle graslandschap erachter wordt bovendien versterkt."
    8.5.    Uit de toelichting bij artikel 2.2.1 van de Verordening blijkt dat vooral de ruimtelijke impact van belang is om te kunnen bepalen of een ruimtelijke ontwikkeling passend is. Binnen het plangebied bevindt zich nu bebouwing in de vorm van bedrijfsbebouwing en bijbehorende kassen. De oppervlakte van deze bestaande bebouwing is 2.380 m². Het bouwvlak dat in het bestreden plan aan het plangebied is toegekend is kleiner dan het voorgaande bouwvlak en voorziet in bebouwing met een oppervlakte van 375 m². Dit betekent een aanzienlijke vermindering van de binnen het bouwvlak toegestane oppervlakte aan bebouwing in vergelijking met de onder het voorgaande bestemmingsplan binnen het plangebied toegestane mogelijkheden. Daarnaast bevindt het in het bestreden plan voorziene bouwvlak zich dichter bij de bestaande bebouwing op het noordoostelijke perceel [locatie 2], zodat de bebouwing zich hier concentreert. Aan de noordwestzijde van het plangebied bevindt zich namelijk geen bebouwing. Hierdoor zal er een meer open zicht op de achtergelegen onbebouwde graslanden zijn en is de ruimtelijke impact van de in het plan voorziene ontwikkeling beperkt. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de voorziene ontwikkeling past binnen de bestaande gebiedsidentiteit.
    Onder deze omstandigheden heeft de raad het in redelijkheid niet nodig geacht om, zoals [appellant] en anderen bepleiten, uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening het stedenbouwkundig ontwerp van de toegestane bebouwing in de planregels te borgen. De Afdeling acht hiervoor mede van belang de beperktere omvang van de toegestane bebouwing met een toegestane maximale goot- en bouwhoogte van 4 m respectievelijk 6,5 m en de ligging van het bouwvlak ten opzichte van de voorheen aanwezige (en planologisch toegestane) situatie.
    8.6.    De Afdeling overweegt verder dat zich, gelet op het bovenstaande, geen strijd met het richtpunt ‘Ontwikkelingen dragen bij aan behoud en versterking van het zicht op de bollenvelden en de aantrekkelijkheid van het bollenlandschap’ voordoet. Het plan heeft geen gevolgen voor het contrast tussen de open en nog gave strandvlakten en de voor de bollenteelt in cultuur genomen (afgezande) oude duinen en strandwallen. Naar het oordeel van de Afdeling doet zich daarom ook geen strijd voor met dit richtpunt, zodat geen sprake is van strijd met het eerste lid van artikel 2.2.1 van de Verordening.
    8.7.    In de VRM staat over de aanduiding "graslanden bollenstreek": "De graslanden zijn waardevol vanwege hun open karakter, structurerend effect en belang voor weidevogels. Ze zijn een kenmerkend, maar inmiddels zeldzaam onderdeel van het bollenlandschap." Het bijbehorende richtpunt "in de graslanden wordt uitsluitend ruimte geboden voor nieuwe ontwikkelingen met een aantoonbare meerwaarde voor de ruimtelijke kwaliteit van de graslanden" is niet van toepassing omdat het plangebied buiten de aanduiding "graslanden bollenstreek" op de kwaliteitskaart van de provincie Zuid-Holland ligt. Er bevinden zich geen bollenvelden in het plangebied. Gelet op wat de Afdeling onder 8.5 heeft overwogen, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het plan het open karakter van de graslanden bollenstreek op onaanvaardbare wijze aantast.
    Het betoog faalt.
    Weidevogelgebied
    9.       [appellant] en anderen betogen dat de gevolgen van het plan voor het weidevogelgebied en de natuur in de omgeving van het plangebied ten onrechte niet zijn onderzocht. Het plangebied ligt vlak naast een belangrijk weidevogelgebied. Het is onduidelijk of compensatie als bedoeld in artikel 2.2.1, vijfde lid, van de Verordening aan de orde is.
    Ook is volgens [appellant] en anderen niet geborgd dat lichtuitstraling van het voorziene pand niet richting het weidevogelgebied zal plaatsvinden. Uit de planregels volgt alleen dat de buitenverlichting niet omhoog gericht mag zijn.
    9.1.    De raad stelt dat het plangebied zelf geen deel uitmaakt van het weidevogelgebied. Daarom is volgens de raad geen nader onderzoek nodig en is compensatie als bedoeld in artikel 2.2.1, vijfde lid, van de Verordening niet aan de orde. Met het eindrapport "Quick scan beschermde planten- en diersoorten [locatie 1] te Oegstgeest" van Adviesbureau Mertens B.V. van januari 2018 (hierna: ecologisch onderzoek) is in voldoende mate in kaart gebracht wat de gevolgen van het plan zijn voor de flora en fauna in de omgeving.
    De planregel waarin is vastgelegd dat buitenverlichting niet omhoog gericht mag zijn ter bescherming van weidevogels gaat volgens de raad verder dan de Verordening verlangt, omdat het plangebied niet binnen een gebied met beschermingscategorie 2 ligt.
    9.2.    Artikel 2.2.1, vijfde lid, onder b, van de Verordening luidt:
    "b. Voor zover een ruimtelijke ontwikkeling als bedoeld in het eerste lid een significante aantasting tot gevolg heeft van de wezenlijke kenmerken en waarden van belangrijke weidevogelgebieden, recreatiegebieden rond de stad, of karakteristieke landschapselementen, is het provinciale compensatiebeleid van toepassing zoals vastgelegd in de beleidsregel Compensatie Natuur, Recreatie en Landschap Zuid-Holland (2013). De toelichting bij het bestemmingsplan bevat een verantwoording over de wijze van compensatie."
    9.3.    Artikel 3.5.1 van de planregels luidt:
    "Het gebruik van gronden en bouwwerken overeenkomstig dit bestemmingsplan is slechts toegestaan indien aan te brengen buitenverlichting niet omhoog is gericht ter bescherming van weidevogels."
    9.4.    Tussen partijen is niet in geschil dat het plangebied zich niet in een gebied bevindt dat is aangewezen als ‘belangrijk weidevogelgebied’. Wel bevindt zich een weidevogelgebied naast het plangebied. De Afdeling ziet in de tekst van artikel 2.2.1, vijfde lid, onder b, van de Verordening en de daarbij behorende toelichting niet dat het beschermingsbereik van deze bepaling zich uitstrekt buiten de aangewezen weidevogelgebieden (vgl. ook de uitspraak van de Afdeling van 31 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:657). De raad heeft wel rekening gehouden met het weidevogelgebied en de natuur in de omgeving van het plangebied. In paragraaf 3.1.4 van de plantoelichting heeft de raad uiteengezet hoe rekening gehouden wordt met het weidevogelgebied. Daarnaast heeft de raad ecologisch onderzoek uit laten voeren. In het ecologisch onderzoek staat dat effecten op beschermde planten- en diersoorten als gevolg van de in het plan voorziene ontwikkeling worden uitgesloten. De Afdeling ziet niet in dat de raad niet met het opnemen van de hiervoor vermelde planregel ter bescherming van weidevogels had mogen volstaan.
    Het betoog faalt.
    Ladder voor duurzame verstedelijking
    10.     [appellant] en anderen betogen dat het plan in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) en artikel 2.1.1 van de Verordening. Volgens [appellant] en anderen is sprake van een nieuwe stedelijke ontwikkeling omdat het plan zowel het gebruiken en bebouwen ten behoeve van detailhandel, recreatie en horeca, als een bedrijf mogelijk maakt. Daarnaast wordt bestaande bebouwing gesloopt en maakt dit plaats voor nieuwbouw met een afwijkend programma en massa, zijn de voorziene ontwikkelingen voldoende substantieel, wordt voorzien in een functiewijziging en wordt een gewijzigd planologisch beslag op de ruimte mogelijk gemaakt. De plantoelichting bevat daarom ten onrechte geen beschrijving van de behoefte aan de voorziene stedelijke ontwikkeling. Daarnaast had de plantoelichting ook een motivering moeten bevatten waarom niet binnen bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien, aldus [appellant] en anderen.
    Daarnaast bepaalt artikel 2.1.1, eerste lid, onder b, van de Verordening dat indien in de behoefte aan de stedelijke ontwikkeling niet binnen bestaand stads- en dorpsgebied kan worden voorzien en voor zover daarvoor een locatie groter dan 3 hectare nodig is, gebruik wordt gemaakt van locaties die zijn opgenomen in het Programma ruimte. Uit het plan volgt volgens [appellant] en anderen niet of rekening is gehouden met deze bepaling en of het plan daarmee in overeenstemming is.
    10.1.  De raad stelt zich op het standpunt dat de met het plan voorziene ontwikkeling geen nieuwe stedelijke ontwikkeling is en dat de ladder voor duurzame verstedelijking daarom niet op het plan van toepassing is. Volgens de raad blijkt uit de uitspraak van de Afdeling van 25 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1438, dat ook in dit geval geen sprake is van een stedelijke ontwikkeling. Daarnaast is de functiewijziging binnen het plangebied die ten opzichte van het voorgaande plan mogelijk wordt gemaakt niet zodanig van aard en omvang dat sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling. De ruimtelijke uitstraling van de voorziene ontwikkeling is volgens de raad kleiner dan wat onder het voorgaande plan mogelijk was.
    10.2.  Artikel 1.1.1 van het Bro luidt:
    "In dit besluit en de hierop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    […]
    i. stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen."
    Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro luidt:
    "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien."
    Artikel 2.1.1, eerste lid, van de Verordening luidt:
    "Een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, voldoet aan de volgende eisen:
    a. de stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele behoefte, die zo nodig regionaal is afgestemd;
    b. in die behoefte wordt binnen het bestaand stads- en dorpsgebied voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, of
    c. indien de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stads- en dorpsgebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt gebruik gemaakt van locaties die,
    i gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld,
    ii passen in de doelstellingen en richtpunten van de kwaliteitskaart van de Visie ruimte en mobiliteit, waarbij artikel 2.2.1. van toepassing is, en
    iii zijn opgenomen in het Programma ruimte, voor zover het gaat om locaties groter dan 3 hectare."
    10.3.  De Afdeling overweegt dat de raad terecht heeft gesteld dat met de in het plan voorziene ontwikkeling geen sprake is van een stedelijke ontwikkeling, omdat het gaat om gronden waaraan een agrarische bestemming met een aanduiding voor een "palingkwekerij" is toegekend. Het betreft een nadere functieaanduiding binnen dezelfde eerder aan het plangebied toegekende agrarische bestemming. Met deze agrarische bestemming wordt niet de ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of een andere stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro mogelijk gemaakt (vgl. de uitspraak van de Afdeling van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, onder 6.2). De ondergeschikte ondersteunende functies waar het plan in voorziet, zijn van zo beperkte omvang dat dit niet kan worden gezien als nieuwe stedelijke ontwikkeling. De functiewijziging heeft geen zodanige aard en omvang, mede gelet op de beperktere ruimtelijke uitstraling van het bestreden plan ten opzichte van het voorgaande plan, dat sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Het bouwvlak met bebouwingsmogelijkheden dat in het voorgaande plan binnen het plangebied was toegestaan is, zoals hiervoor onder 8.5 is overwogen, beduidend groter dan het bouwvlak met bebouwingsmogelijkheden dat in het bestreden plan is opgenomen, zodat geen sprake is van nieuw ruimtebeslag. Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro en artikel 2.1.1, tweede lid, van de Verordening zijn gelet op het voorgaande niet op het plan van toepassing.
    Het betoog faalt.
    Structuurvisie Oegstgeest en het groenbeleidsplan
    11.     [appellant] en anderen betogen dat het plan in strijd is met de Structuurvisie Oegstgeest 2005-2020 (hierna: de Structuurvisie) en met het groenbeleidsplan. De voorziene ontwikkeling draagt volgens [appellant] en anderen niet bij aan de doelen die in de Structuurvisie worden genoemd, zoals het versterken van de in de Structuurvisie genoemde gebieden danwel het completeren of versterken van groene verbindingszones. Ook ontbreekt een verwijzing naar de gevolgen van de gebiedsindeling van de locatie in het gebied Elsgeest. De Structuurvisie heeft als uitgangspunt om niet in te breiden in de bestaande groenstructuur. Nu er sprake is van transformatie van groen agrarisch kassengebied naar stedelijk gebied is er volgens [appellant] en anderen sprake van inbreiding. In dat geval moet worden voldaan aan de herstructureringsvoorwaarden, wat niet het geval is. Daarnaast draagt het plan niet bij aan de groenstructuren en er vindt geen kwaliteitsverbetering plaats nu een bestaand agrarisch perceel met kassen wordt getransformeerd naar een stedelijke functie met bebouwing. Dit is volgens [appellant] en anderen in strijd met een goede ruimtelijke ordening.
    11.1.  De raad stelt dat het plan past binnen de Structuurvisie en het groenbeleidsplan. In de plantoelichting is verwezen naar de Structuurvisie en geconcludeerd dat het plan op een bestaande locatie wordt gerealiseerd en goed wordt ingepast in de omgeving waarbij het zicht op het waardevolle graslandschap verbetert. Volgens de raad is er geen sprake van een transformatie van groen agrarisch kasgebied naar stedelijk gebied. Daarbij is in aanmerking genomen dat het plangebied agrarisch gebied blijft, met minder bebouwingsmogelijkheden dan het vorige plan bood.
    11.2.  In de Structuurvisie is de volgende passage opgenomen:
    "Gebieden als de Elsgeester Polder, het landje van Bremmer, de Klinkenbergerplas, de landgoederen en de parken zijn waardevolle elementen die niet mogen worden aangetast. Versterking vindt onder andere plaats door de recreatieve routes langs de Haarlemmertrekvaart en het Oegstgeester Kanaal beter vorm te geven en door ecologische zones vast te leggen rond het Hoogspanningszone, de Oude Rijn en wellicht ook de A44. De oostzijde van de A44 is voorbestemd als recreatiezone met mede een ecologische functie. Het completeren of versterken van groene verbindingszones, onder andere langs alle parken, leidt tot een betere structuur van zowel het groen als van het wonen en langzaam verkeer."
    11.3.  Het bestreden plan staat, zoals hiervoor onder 8.5 is overwogen, binnen het plangebied minder bebouwingsmogelijkheden toe dan het voorgaande plan bood en het plangebied behoudt daarnaast de eerder aan de gronden toegekende agrarische bestemming, waardoor er geen sprake is van een transformatie naar een stedelijke functie. Daarnaast zal een groter gedeelte van het plangebied open zicht op de achtergelegen onbebouwde graslanden bieden. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in dit opzicht niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Ook is het plan niet in strijd met het groenbeleidsplan.
    In de aangehaalde passage uit de Structuurvisie staat dat het completeren of versterken van groene verbindingszones, onder andere langs alle parken, leidt tot een betere structuur van zowel het groen als van het wonen en langzaam verkeer. De raad heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het plan hier niet mee in strijd is.
    Het betoog faalt.
    Geur
    12.     [appellant] en anderen betogen dat het aan het plan ten grondslag gelegde geuronderzoek uitgaat van een aantal vooronderstellingen die niet zijn geborgd in het plan. Het onderzoek gaat uit van traditioneel roken zonder nabehandeling van de rook, dat de schoorsteen 6 m hoog wordt en dat het roken ‘batchgewijs’ plaatsvindt. Ook wordt ervan uitgegaan dat het roken per keer gemiddeld 2 uur duurt, waarbij per 15 minuten roken 39 seconden emissie van rook naar de buitenlucht plaatsvindt. In het plan wordt ten onrechte niet geborgd dat het roken van paling zal plaatsvinden op de manier zoals in het geuronderzoek is beschreven.
    [appellant] en anderen betogen ook dat de richtafstanden zoals vastgelegd in de brochure "Bedrijven en milieuzonering" 2009 van de Vereniging voor Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG-brochure) worden overschreden. De woning van [gemachtigde A] op het perceel [locatie 2] staat op 20 m afstand van de inrichtingsgrens van het plangebied en op 38 m afstand van het beoogde emissiepunt van de voorziene palingrokerij, terwijl voor het aspect geur voor een visteeltbedrijf en een visrokerij een richtafstand van 50 respectievelijk 300 m wordt geadviseerd. Daarnaast is geen rekening gehouden met de zogenoemde ‘omgekeerde werking’ van de richtafstanden uit de VNG-brochure voor geur en stof. Het plan maakt de vestiging van geurgevoelige objecten mogelijk, waardoor onzeker is of het bedrijf van [appellant] en anderen nog wel aan de eisen kan voldoen die op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer gelden voor de geurbelasting door het in hun veehouderijbedrijf houden van dieren. Er is ten onrechte niet onderzocht wat de gevolgen van het plan zijn voor hun veehouderijbedrijf, omdat hun uitbreidingsmogelijkheden op onevenredige wijze worden beperkt. [appellant] en anderen wijzen in dit verband ook op een ingediende aanvraag om ontheffing van het bestemmingsplan tot wijziging van het bouwvlak voor hun bedrijfsperceel.
    12.1.  De raad heeft het rapport "Geuronderzoek ten behoeve van milieuplanologische haalbaarheid palingkwekerij en rokerij" van EnviVice luchtadvies en -meting van 13 oktober 2017 (hierna: het geuronderzoek) aan het plan ten grondslag gelegd. De raad stelt dat uit het geuronderzoek blijkt dat kan worden afgeweken van de VNG-richtafstanden en dat door de palingkwekerij en palingrokerij in de woonomgeving geen onaanvaardbare geurhinder zal ontstaan. In het plan zijn bewust geen verplichtingen opgenomen met betrekking tot het type rookoven, de hoogte van de schoorsteen en de wijze en duur van het roken en de verwerking/afvoer van slachtafval. Dergelijke aspecten zullen volgens de raad nader beoordeeld worden wanneer de vereiste melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer is gedaan.
    Daarnaast stelt de raad dat wordt voldaan aan de vereiste afstand tussen de voorziene palingrokerij en de dichtstbijzijnde veestal van het bedrijf van [appellant] en anderen. De Wet geurhinder en veehouderij schrijft voor het houden van melkvee buiten de bebouwde kom een afstand voor van 50 m van de stal tot een geurgevoelig verblijf. Het dierenverblijf van de palingkwekerij is geen geurgevoelige ruimte. De naastgelegen ruimte wel. Om te voldoen aan de afstandseis is het bouwvlak binnen het plangebied zodanig verschoven dat voldaan wordt aan deze afstandseis.
    De afstand tussen de palingrokerij en de dichtstbijzijnde veestal bedraagt daardoor 51,8 m, aldus de raad. Daarmee zal de bedrijfsvoering van [appellant] en anderen niet op onaanvaardbare wijze worden aangetast.
    12.2.  In de VNG-brochure staat dat de richtafstanden die in de brochure zijn opgenomen gelden tussen de grens van de bestemming die de bedrijven toelaat, en de uiterste situering van de gevel van een woning die volgens het bestemmingsplan mogelijk is. De afstanden zijn volgens de VNG-brochure algemene richtafstanden en geen harde afstandseisen. Gemotiveerd afwijken van deze afstanden is mogelijk. De VNG-brochure adviseert voor het aspect geur een richtafstand van 300 m voor een palingrokerij en 50 m voor een palingkwekerij. De afstand tussen de grens van de bestemming en de gevel van de woning van [gemachtigde A] op het perceel [locatie 2] bedraagt ongeveer 20 m. De palingrokerij betreft een ondersteunende functie van de palingkwekerij. De raad heeft het afwijken van de richtafstand gemotiveerd aan de hand van het geuronderzoek. Het roken vindt batchgewijs plaats, ongeveer 50 kg per batch. De duur van het roken is gemiddeld 2 uur waarbij voor een korte duur rook naar de buitenlucht wordt uitgestoten; ongeveer 30 seconden per 15 minuten roken. In het geuronderzoek is geconcludeerd dat de palingkwekerij geen significante geuremissie zal veroorzaken en dat door de realisatie van een palingkwekerij en -rokerij geen onaanvaardbare geurhinder in de woonomgeving zal ontstaan. Slachtafval wordt opgeslagen in gesloten containers in een koelcel. De maximaal berekende geurconcentratie in ouE/m3 als 98 percentiel is lager dan 0,11 bij de [locatie 2]. In wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het geuronderzoek zulke gebreken of leemten in kennis bevat dat de raad zich bij de vaststelling van het plan redelijkerwijs niet op de bevindingen en conclusies van dit onderzoek heeft kunnen baseren.
    De raad heeft het geuronderzoek gebaseerd op het gewenste initiatief van [partij]. Met de bevindingen en conclusies in het geuronderzoek is in het kader van het plan voldoende gemotiveerd dat sprake zal zijn van een aanvaardbare situatie uit een oogpunt van geurhinder indien de uitgangspunten van het onderzoek bij het roken gehanteerd worden. De borging dat het roken van paling zal plaatsvinden op de manier zoals in het geuronderzoek is beschreven kan planologisch of in het milieuspoor gewaarborgd worden. De raad heeft uiteengezet dat hij de nadruk heeft willen leggen op het milieuspoor, namelijk via het stellen van maatwerkvoorschriften in het kader van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Onder verwijzing naar de uitspraak de Afdeling van 22 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:462, overweegt de Afdeling dat maatwerkvoorschriften niet al vóór de vaststelling van een bestemmingsplan hoeven te zijn vastgesteld, maar dat de raad er op voorhand in redelijkheid van moet kunnen uitgaan dat de maatwerkvoorschriften stand kunnen houden in een beroepsprocedure. Gelet op de uitkomsten van het geuronderzoek is de Afdeling van oordeel dat de raad voldoende heeft onderzocht of maatwerkvoorschriften op grond van de representatieve invulling van de maximale mogelijkheden van het plan kunnen worden vastgesteld.
    Het betoog faalt.
    12.3.  Wat de zogenoemde omgekeerde werking van de Wet geurhinder en veehouderij (hierna: Wgv) betreft overweegt de Afdeling als volgt. Op grond van artikel 4, eerste lid, onder b, van de Wgv bedraagt de afstand van een veehouderij waar dieren worden gehouden van een diercategorie waarvoor niet bij ministeriële regeling een geuremissiefactor is vastgesteld, en een geurgevoelig object dat buiten de bebouwde kom is gelegen, ten minste 50 m. Niet in geschil is dat zowel het veehouderijbedrijf van [appellant] en anderen als het plangebied buiten de bebouwde kom zijn gelegen. De afstand tussen het bouwvlak van het agrarisch bedrijf van [appellant] en anderen en het deel van het bouwvlak met de aanduiding "Specifieke vorm van agrarisch met waarden - palingkwekerij" dat aan de gronden van het plangebied is toegekend bedraagt 50 m. Het bedrijf van [appellant] en anderen zal daarmee blijven voldoen aan de eisen die gelden voor geurbelasting op grond van de Wgv. De raad is hier in paragraaf 4.1.20 van de plantoelichting op ingegaan, en de Afdeling volgt het standpunt van [appellant] en anderen dat geen rekening is gehouden met de omgekeerde werking daarom niet. Binnen het plangebied is alleen een geurgevoelig object toegestaan binnen het deel van het bouwvlak waar wel de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch met waarden - palingkwekerij" is toegekend, en niet de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch met waarden - dierenverblijf". Ook met de mogelijkheid tot vergunningvrij bouwen zal geen geurgevoelig object binnen 50 m van het bedrijf van [appellant] en anderen opgericht kunnen worden.
    De aanvraag van [appellant] en anderen om hun bouwvlak te vergroten, zoals dit ter zitting nader is toegelicht, was ten tijde van de vaststelling van het plan onvoldoende concreet, zodat de raad hiermee geen rekening hoefde te houden.
    De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de in het plan voorziene ontwikkeling de bedrijfsvoering van [appellant] en anderen niet op onaanvaardbare wijze zal aantasten.
    Het betoog faalt.
    Gebruiksmogelijkheden plan
    13.     [appellant] en anderen betogen dat onduidelijk is welk gebruik het plan precies toestaat, wat onder een palingkwekerij moet worden verstaan en of een palingrokerij is toegestaan. Ook zou het plan moeten begrenzen hoeveel paling er mag worden gerookt. [appellant] en anderen vrezen voor problemen bij eventuele handhaving.
    13.1.  De raad stelt zich op het standpunt dat de in het plan aan de gronden van het plangebied toegekende bestemmingsomschrijving voldoende duidelijk is. Uit de verbeelding in combinatie met de planregels volgt dat de gronden waaraan de bestemming "Agrarisch met waarden" en de aanduiding "Specifieke vorm van agrarisch met waarden - palingkwekerij" is toegekend bestemd zijn voor een palingkwekerij. Omdat het begrip palingkwekerij niet in de planregels is omschreven dient aansluiting te worden gezocht bij het normale spraakgebruik. Volgens het normale spraakgebruik is een palingkwekerij een plaats/bedrijf waar paling wordt gekweekt. De voor "Agrarisch met waarden" aangewezen gronden zijn op grond van artikel 3.1, onder d, van de planregels ook bestemd voor "Detailhandel in ter plaatse geproduceerde of gekweekte producten/artikelen". Onder "ter plaatse geproduceerde of gekweekte producten" kan volgens de raad een palingrokerij worden verstaan. De door de initiatiefnemer beoogde activiteiten, waaronder een palingkwekerij en palingrokerij, zijn toegestaan op grond van de bestemmingsomschrijving in artikel 3.1 van de planregels, aldus de raad.
    13.2.  Op grond van artikel 3.1, onder b, van de planregels is duidelijk dat een palingkwekerij - dat wil zeggen een bedrijf waar paling wordt gekweekt - is toegestaan binnen het plangebied. De raad wil met het plan daarnaast het roken van ter plaatse gekweekte paling toestaan. Een goede ruimtelijke ordening vereist naar het oordeel van de Afdeling, gelet op de ruimtelijke gevolgen van de rokerij, dat de palingrokerij in dat geval als zodanig wordt bestemd in het bestemmingsplan. Het roken van paling valt echter niet onder kweken. Een palingrokerij wordt dan ook niet toegestaan onder artikel 3.1, onder d, van de planregels, zoals de raad heeft gesteld. De bedoeling van de raad, zoals die is vermeld in de plantoelichting, volgt daarmee niet duidelijk uit de tekst van artikel 3.1 van de planregels. Het plan biedt daarom op dit punt onvoldoende rechtszekerheid. De Afdeling ziet in het voorgaande aanleiding de raad op te dragen om dit gebrek te herstellen.
    Het betoog slaagt.
    Geluid
    14.     [appellant] en anderen betogen dat voor het aspect geluid ten onrechte een afstandsstap wordt teruggegaan bij de toepassing van de richtafstanden uit de VNG-brochure omdat het bedrijf niet continu in bedrijf zal zijn. Het akoestisch onderzoek gaat ten onrechte niet uit van de maximale planologische mogelijkheden die het plan biedt, waardoor een onvolledig beeld van de geluidgevolgen wordt gegeven.
    Daarnaast is ten onrechte uitgegaan van een buitenterras voor maximaal 15 klanten tussen 11.00 en 18.00 uur, terwijl het plan geen regels bevat voor de maximale oppervlakte van het terras of het maximale aantal bezoekers. Ook is onduidelijk waar het aantal verkeersbewegingen in het geluidonderzoek op is gebaseerd.
    14.1.  De raad heeft het onderzoek "Akoestisch onderzoek industrielawaai [locatie 1] te Oegstgeest" van Nipa Milieutechniek B.V. van 7 maart 2018 (hierna: het akoestisch onderzoek) aan het plan ten grondslag gelegd. De raad stelt dat uit het akoestisch onderzoek blijkt dat kan worden afgeweken van de VNG-richtafstand. Omdat geen sprake is van een continu bedrijf geldt voor geluid een richtafstand van 30 meter. Volgens de raad is er daarnaast sprake van een gemengd gebied omdat het plangebied op ongeveer 40 m afstand van de A44 ligt.
    14.2.  Tussen partijen is niet in geschil dat de omgeving van het plangebied is aan te merken als een gemengd gebied. Voor de in het plan voorziene ontwikkeling geldt voor het aspect geluid daarom een richtafstand van 30 m. Gelet hierop is niet van belang of bij de voorziene ontwikkeling al dan niet sprake is van een continu bedrijf.
    De afstand tussen de grens van de bestemming die de in het plangebied voorziene palingkwekerij en palingrokerij toelaat, en de woning van [gemachtigde A] op het perceel [locatie 2], bedraagt ongeveer 20 m. De raad heeft onder verwijzing naar het akoestisch onderzoek gemotiveerd dat afgeweken kan worden van de geadviseerde richtafstand uit de VNG-brochure van 30 m. De conclusie van het akoestisch onderzoek luidt dat op basis van de berekeningen en de rapportage gesteld kan worden dat de onderzochte bedrijfsvoering geen knelpunten veroorzaakt met betrekking tot de geluiduitstraling en dat door de nieuwe bedrijvigheden het bestaande woon- en leefklimaat ter plaatse van woonbestemmingen in de omgeving niet onevenredig wordt aangetast. Het langtijdgemiddelde geluidniveau in de voorziene bedrijfssituatie bedraagt ten hoogste 41 dB(A) ter plaatse van de woning aan de [locatie 2] in de dagperiode, 38 dB(A) in de avondperiode en 37 dB(A) in de nachtperiode. Het hoogste maximale geluidniveau bedraagt 67 dB(A). Er wordt voldaan aan de toetsingswaarden van 50 dB(A) voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau en 70 dB(A) voor het maximale geluidsniveau.
    De raad heeft toegelicht dat de uitgangspunten van het geluidonderzoek een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden vormen, gelet op artikel 3.1, aanhef en onder f, van de planregels. De toegestane horeca-activiteiten worden beperkt tot categorie 1 van de in de bijlage bij de regels opgenomen 'Staat van horeca-activiteiten', met een maximum vloeroppervlak van 100 m², uitsluitend in de begane grondbouwlaag. Daarnaast bedraagt de afstand tussen de voorziene horecafunctie en de woning van [appellant] en anderen ongeveer 40 m. In wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het akoestisch onderzoek zulke gebreken of leemten in kennis bevat dat de raad zich bij de vaststelling van het plan redelijkerwijs niet op de bevindingen en conclusies van dit onderzoek heeft kunnen baseren.
    Het betoog faalt.
    Parkeren
    15.     [appellant] en anderen betogen dat het plan parkeeroverlast tot gevolg zal hebben. De parkeerbehoefte is niet berekend op grond van de maximale planologische mogelijkheden en onvoldoende onderbouwd in de plantoelichting. De verwachte parkeerbehoefte van 22 personen strookt niet met het aantal verwachte verkeersbewegingen waar in het akoestisch onderzoek van uit wordt gegaan. In de planregels is ten onrechte geen bepaling opgenomen dat in voldoende parkeergelegenheid moet worden voorzien.
    15.1.  De raad stelt dat in het plan geen parkeernormen opgenomen hoefden te worden omdat de parkeercapaciteit op eigen terrein meer dan voldoende is. Hierbij verwijst de raad naar de notitie ‘Verkeer en parkeren [locatie 1]’ (hierna: de notitie). De raad gaat uit van een parkeerbehoefte voor 22 personen, waarvoor 17 parkeerplaatsen nodig zijn. De bezoekers zullen niet allemaal tegelijk het bedrijf bezoeken, en een deel van de bezoekers zal met de fiets komen.
    15.2.  In de plantoelichting en de notitie die de raad bij het verweerschrift heeft overgelegd is ingegaan op verkeer en parkeren in het plangebied. De raad heeft hiervoor aansluiting gezocht bij de parkeernormen van de CROW publicatie 317 'Kencijfers parkeren en verkeersgeneratie'. Het plangebied is hierbij aangemerkt als stedelijk buitengebied. Voor de in het plangebied voorziene functie horeca gaat de raad uit van de parkeernorm van 6,5 parkeerplaatsen per 100 m² bvo. Voor de overige in het plangebied voorziene functies is de raad uitgegaan van de parkeernorm voor een arbeidsintensief/bezoekersextensief bedrijf en is een gemiddelde parkeernorm van 2,35 parkeerplaatsen per 100 m² gehanteerd. In totaal bestaat daarmee voor de in het plangebied voorziene ontwikkeling een parkeerbehoefte van 17 parkeerplaatsen. De Afdeling acht de door de raad gehanteerde uitgangspunten niet onredelijk. De 17 parkeerplaatsen kunnen, na verlening van een omgevingsvergunning, binnen het plangebied volledig op eigen terrein aangelegd worden. In het plan hoeft in een dergelijke situatie geen parkeerregeling te worden opgenomen, zoals [appellant] en anderen hebben betoogd.
    Het betoog faalt.
    Verkeer
    16.     [appellant] en anderen betogen dat de verkeersaantrekkende werking van de in het plan voorziene ontwikkeling ten onrechte niet is berekend op basis van de maximale planologische mogelijkheden. Daardoor is onduidelijk of het verkeer op een veilige manier kan worden afgewikkeld. Bij de berekening had meegenomen moeten worden dat het plan detailhandel, dagrecreatie, horeca, een postorderbedrijf en extensief recreatief medegebruik toelaat. Volgens [appellant] en anderen doen zich al verkeersonveilige situaties voor op de Vinkeweg. Weggebruikers gebruiken deze weg, die enkel toegankelijk is voor bestemmingsverkeer en fietsers, in de praktijk toch en moeten vervolgens een verboden draai maken.
    16.1.  Het ontsluiten van de nieuwe functie binnen het plangebied zal volgens de raad geen invloed hebben op de verkeersveiligheid en het verkeersbeeld. Gelet op de beperkte grootte van het bouwvlak en wat het bestemmingsplan toestaat zal de verkeersaantrekkende werking van het plan volgens de raad beperkt zijn.
    De raad stelt ook dat er voldoende ruimte is om op eigen terrein te kunnen keren en veilig de Vinkeweg op en af te rijden. Het bedrijfsterrein waar het parkeren is voorzien is namelijk 13 tot 20 m breed.
    16.2.  De Afdeling acht het standpunt van de raad dat, uitgaande van de grootte van het bouwvlak en wat daarbinnen aan activiteiten maximaal is toegestaan, een representatief uitgangspunt is gehanteerd bij het vaststellen van de verkeersaantrekkende werking, niet onjuist. De functies waar [appellant] en anderen op wijzen zijn slechts ondersteunend en de omvang daarvan wordt beperkt door artikel 3.1 van de planregels.
    Het plangebied zal worden ontsloten via de Vinkeweg. Voor zover hier problemen zijn door het onrechtmatig gebruik van deze weg staat dit los van het bestemmingsplan, gelet op de geringe verkeerstoename die het plan tot gevolg zal hebben.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    17.     In wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit wat betreft artikel 3.1 van de planregels is genomen in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
    18.     Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de raad opdragen om binnen 12 weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen. De raad dient de palingrokerij als zodanig te bestemmen indien hij een palingrokerij wil toestaan binnen het plangebied, met inachtneming van wat is overwogen onder 13.2. De Afdeling geeft de raad daarbij mee dat zij onder 12.2 heeft geoordeeld dat met de bevindingen en conclusies in het geuronderzoek in het kader van het plan voldoende gemotiveerd is dat sprake zal zijn van een aanvaardbare situatie uit een oogpunt van geurhinder, indien de uitgangspunten van het onderzoek bij het roken gehanteerd worden. Indien de raad meer roken toestaat dan momenteel in het geuronderzoek is onderzocht, zal opnieuw onderzoek moeten worden gedaan naar de gevolgen hiervan en zal moeten worden gemotiveerd dat dit in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
    De raad dient de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd of nieuw besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen. Indien de raad aanleiding ziet voor het nemen van een nieuw of gewijzigd besluit hoeft afdeling 3.4 van de Awb niet opnieuw te worden toegepast.
    Proceskosten
    19.     In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    draagt de raad van de gemeente Oegstgeest op:
    - om binnen 12 weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van wat is overwogen onder 18 het daar omschreven gebrek in het besluit van de raad van de gemeente Oegstgeest van 28 maart 2019 tot vaststelling van het bestemmingsplan "[locatie 1]" te herstellen, en
    - de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd of nieuw besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.       
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 30 juni 2021
    159-944.