ECLI:NL:GHARL:2022:7566, Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, 01-09-2022, Wahv 200.298.050/01
Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden — Uitspraak 
Datum: 2022-09-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursstrafrecht

Samenvatting: Meervoudig arrest. Beleidskader digitale handhaving geslotenverklaringen en voetgangersgebieden. Een aantal voorwaarden uit het Beleidskader raakt de wijze waarop de boa gebruikmaakt van zijn bevoegdheid om een sanctie op te leggen en is zo dwingend geformuleerd dat dit als beleidsregel in de zin van artikel 3, derde lid, Wahv moet worden aangemerkt. Dat betekent dat de boa zich daaraan moet houden. Als terecht een beroep is gedaan op het opleggen van een sanctie in strijd met een van deze voorwaarden, dan zal de officier van justitie of de rechter de sanctiebeschikking moeten vernietigen.

GERECHTSHOF ARNHEM-LEEUWARDEN  
    zittingsplaats Leeuwarden
    
    
      
        
        
        
          
            
              Zaaknummer 
            
            
              : Wahv 200.298.050/01
            
          
          
            
              CJIB-nummer 
            
            
              : 231365168 
            
          
          
            
              Uitspraak d.d.
            
            
              : 1 september 2022
            
          
        
      
    
    
    
    
      
        Arrest op het hoger beroep inzake de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv) tegen de beslissing van de kantonrechter van de rechtbank 
      Noord-Holland van 21 mei 2021, betreffende
    
    
    
    
      [de betrokkene] N.V. (hierna: de betrokkene),
    gevestigd te [vestigingsplaats] .
    
    
      De gemachtigde van de betrokkene is mr. M. Lagas, kantoorhoudende te Amsterdam.
    
    
    
    Het tussenarrest
    De inhoud van het tussenarrest van 8 april 2022 wordt hier overgenomen.
    
    
  
  
    Het verloop van de procedure
    
      De in het tussenarrest aan de advocaat-generaal gevraagde informatie is op 3 juni 2022 ontvangen en (in kopie) doorgestuurd aan de gemachtigde van de betrokkene.
      De gemachtigde van de betrokkene heeft de gelegenheid gekregen daarop te reageren maar heeft daarvan geen gebruik gemaakt binnen de hem gegeven termijn. 
      Op 21 juli 2022 is nog een stuk ontvangen van de gemachtigde. Dit is in afschrift aan de advocaat-generaal toegezonden.  
      De meervoudige kamer heeft het onderzoek gesloten.
    
    
    
  
  
    De beoordeling
    1. Aan de betrokkene is als kentekenhouder bij inleidende beschikking een sanctie opgelegd van € 95,- voor: “handelen i.s.m. geslotenverklaring voor motorvoertuigen op meer dan 2 wielen, bord C6 bijlage I RVV 1990”. Deze gedraging zou zijn verricht op 9 januari 2020 om 8:53 uur op de Spaarndammerdijk in Spaarndam met het voertuig met het kenteken [kenteken] .
    
    2. De gemachtigde van de betrokkene voert in hoger beroep aan dat onvoldoende vast staat dat de bebording tijdens de vermeende gedraging in orde was. Daarbij wordt onder meer een beroep gedaan op het door het parket centrale verwerking openbaar ministerie opgestelde Beleidskader digitale handhaving geslotenverklaringen en voetgangersgebieden, versie augustus 2018 (hierna: het beleidskader), meer in het bijzonder dat niet is voldaan aan het vereiste dat maandelijks een schouw is verricht. Om die reden kan de inleidende beschikking volgens de gemachtigde niet in stand blijven.
    
    3. Het hof ziet zich voor de vraag gesteld welke betekenis aan dit beleidskader moet worden toegekend en of en zo ja in hoeverre dit beleidskader bij de beoordeling van administratief beroepen op de voet van artikel 6, eerste lid, van de Wahv, beroepen op de voet van artikel 9, eerste lid, van de Wahv en hoger beroepen op de voet van artikel 14, eerste lid, van de Wahv moet worden betrokken.
    4. Daartoe heeft het hof in het tussenarrest een aantal vragen gesteld aan de advocaat-generaal. Deze vragen zijn als volgt beantwoord. 
    
    
      
        De informatie namens het openbaar ministerie
      
    
    
    5. a. Wat is de wettelijke grondslag voor het beleidskader, meer in het bijzonder is (ook en zo ja in hoeverre) sprake van een beleidsregel omtrent de wijze waarop aangewezen ambtenaren gebruik maken van hun bevoegdheid om sancties op te leggen als bedoeld in artikel 3, derde lid, van de Wahv?
    “Het beleidskader heeft geen betrekking op de bevoegdheid van de aangewezen ambtenaren om sancties op te leggen als bedoeld in artikel 3, eerste lid, (het hof begrijpt: derde lid) Wahv. De bevoegdheid van de BOA is geregeld in de Beleidsregels Buitengewoon Opsporingsambtenaar en de bijbehorende Regeling domeinlijsten buitengewoon opsporingsambtenaar. In laatstgenoemde regeling staat onder domein 1, Openbare ruimte, onder 16.: ‘Digitaal handhaven is slechts mogelijk op overtreding van het RVV en na instemming van het openbaar ministerie. Een aanvraag tot instemming wordt getoetst aan de door het openbaar ministerie hiertoe vastgestelde kaders. De toepasselijke kaders zijn te vinden op www.om.nl/digitaalhandhaven RVV’. Het in onderhavige zaak van toepassing zijnde Beleidskader digitale handhaving geslotenverklaringen en voetgangersgebieden is hier een voorbeeld van. Een beleidskader als dit dient als toetsingskader voor de gevallen waarin gemeenten toestemming vragen aan Parket CVOM om digitaal te handhaven en niet als toetsingskader bij de beoordeling van de bevoegdheid van ambtenaren om sancties op te leggen dan wel voor de beoordeling van de wijze waarop de ambtenaren gebruik maken van hun bevoegdheid tot handhaving.”
    
    b. Met het beleidskader, zo volgt uit de inleiding daarvan, wordt de uniformiteit van handhaving gewaarborgd. Daartoe worden diverse (rand)voorwaarden opgesomd waaraan moet zijn voldaan voordat met handhaving wordt gestart. Betekent dit dat de ambtenaren eerst bevoegd zijn om gebruik te maken van hun bevoegdheid tot sanctieoplegging indien is vastgesteld dat aan de voorwaarden wordt voldaan?
    “Nee. Deze randvoorwaarden zien niet op de bevoegdheid van ambtenaren tot sanctieoplegging, maar vormen de kaders waaraan Parket CVOM de verzoeken om toestemming van gemeenten tot digitaal handhaven toetst. Elke aanvraag wordt individueel beoordeeld om te kijken of deze voldoet aan de eisen en/of voorwaarden en daarmee de strekking van het beleidskader. Als de betreffende gemeente akkoord heeft verkregen van Parket CVOM mag deze gebruik maken van digitale handhaving.”
    
    c. Wordt ook na de start van de handhaving door de officier van justitie erop toegezien dat aan de voorwaarden wordt voldaan? Zo ja, hoe frequent en op welke wijze?
    “Bij de behandeling van beroepschriften signaleert de officier van justitie eventuele tekortkomingen met betrekking tot digitale handhaving. Bij eventuele tekortkomingen wordt door Parket CVOM contact gezocht met de betreffende gemeente om ervoor te zorgen dat weer wordt voldaan aan de eerder gemaakte afspraken (waar het akkoord op was gegeven).”
    
    d. Volgens het beleidskader moet de handhaving stoppen als blijkt dat borden niet meer juist geplaatst of verwijderd zijn. Betekent dit dat de ambtenaren in deze situatie niet meer bevoegd zijn om gebruik te maken van hun bevoegdheid tot sanctieoplegging?
    “Het eventueel niet juist geplaatst of verwijderd zijn van borden raakt niet aan de bevoegdheid van ambtenaren tot sanctieoplegging. Dat neemt niet weg dat een tekortkoming met betrekking tot de bebording ertoe kan leiden dat de camera’s die gebruikt worden bij de digitale handhaving worden uitgezet. Dat hangt af van de omstandigheden van het geval.”
    e. Kan het niet voldoen aan andere voorwaarden meebrengen dat de ambtenaren niet langer bevoegd zijn om sancties op te leggen? Zo ja, in welke gevallen en bij het niet voldoen aan welke voorwaarden?
    “Nee. Zie ook de antwoorden op de vragen a en b.”
    
    f. In het beleidskader is aangegeven dat het Parket CVOM ook alle beroepen die zijn ingediend tegen Mulderfeiten beoordeelt. Betekent dit dat bij de beoordeling van administratief beroepen wordt betrokken of aan de in het beleidskader gestelde voorwaarden wordt voldaan en, indien vast komt te staan dat dat niet het geval is, de inleidende beschikking, waarbij de sanctie is opgelegd, wordt vernietigd? Zo ja, in welke gevallen? Zo nee, waarom niet?
    “Verweren gericht tegen de bij de inleidende beschikking opgelegde sanctie worden getoetst aan de geldende wet- en regelgeving en jurisprudentie. Daarbij is het niet zo dat het eventueel niet volledig voldoen aan de (rand)voorwaarden zoals weergegeven in het beleidskader altijd (het hof leest: moet) leiden tot het niet in stand laten van de sanctie. Dat hoeft immers niet noodzakelijk tot de conclusie te leiden dat de gedraging niet is verricht of dat sprake is van omstandigheden op grond waarvan de sanctie niet (volledig) in stand kan blijven.”
    
    g. Het beleidskader stelt (in bijlage 2) een aantal eisen aan digitale overtredingsopnames. Naar kan worden aangenomen kan de officier van justitie, bij de beoordeling van administratief beroepen, beoordelen of (nog) aan deze eisen wordt voldaan. Verbindt de officier van justitie, indien niet aan de eisen wordt voldaan, daaraan gevolgen? Zo nee, waarom niet? Zo ja, in welke gevallen en welk gevolg?
    “Nee, zie ook het antwoord op vraag f. De officier van justitie beoordeelt of de gedraging op basis van de foto en het brondocument in het licht van het verweer van de betrokkene voldoende grondslag vormt om de gedraging vast te stellen. Daarbij zijn een aantal zaken van belang: de zichtbaarheid van het voertuig, de afleesbaarheid van het kenteken, de verifieerbaarheid van de uniciteit van de foto en de koppeling met het brondocument (tijdstip, datum etc.). Het eventueel niet volledig voldoen aan de (rand)voorwaarden zoals weergegeven in het beleidskader leidt niet altijd tot het niet in stand laten van de sanctie. Dat hangt af van de omstandigheden van het geval.”
    
    
      
        De reactie van de gemachtigde van de betrokkene
      
    
    
    6. De gemachtigde van de betrokkene heeft niet binnen de hem daarvoor gegeven termijn maar eerst bij op 21 juli 2022 ingekomen brief op de informatie van de advocaat-generaal gereageerd. Het hof zal daarom geen acht slaan op hetgeen in deze brief is gesteld.  
    
    
      
        Het oordeel van het hof
      
    
    
    7. Het beleidskader is afkomstig van het parket centrale verwerking openbaar ministerie en richt zich primair tot gemeenten. Het beleidskader bevat informatie hoe gekomen kan worden tot een plan van aanpak voor digitale handhaving en wat in het plan van aanpak moet worden opgenomen. In de inleiding van het beleidskader is aangegeven dat met het beleidskader de uniformiteit van handhaving wordt gewaarborgd. Door een duidelijke kaderstelling volgt een eenduidige toetsing op de proportionaliteit bij het handhaven door middel van camera's. Dit kader levert, zo vervolgt de inleiding, een bijdrage aan het vergroten van de kwaliteit van de aanvragen wat resulteert in een hogere kwaliteit van landelijke digitale handhaving door gemeenten.  
    
    8. In het beleidskader zijn, voor zover hier van belang, ter adstructie waarom het parket centrale verwerking openbaar ministerie dit beleidskader heeft geformuleerd, als taken en bevoegdheden van het parket centrale verwerking openbaar ministerie genoemd het borgen van de kwaliteit bij de verwerking van Mulderzaken op het gebied van verkeer en het beoordelen van alle beroepen die zijn ingediend tegen Mulderfeiten. 
    
    9. Het parket centrale verwerking openbaar ministerie is een onderdeel van het openbaar ministerie (artikel 134, eerste lid, onder e, van de Wet op de rechterlijke organisatie). De hoofdofficieren van justitie bij de arrondissementsparketten hebben hun taken en bevoegdheden in het kader van de Wahv aan de hoofdofficier van justitie bij dit parket overgedragen. 
    
      Op de hierboven in het beleidskader genoemde taken en bevoegdheden zijn artikel 3, derde lid, en hoofdstuk IV van de Wahv van toepassing. 
      Artikel 3, derde lid, van de Wahv bepaalt dat de officier van justitie in het arrondissement waar de in het eerste lid bedoelde ambtenaren optreden, toezicht houdt op de wijze waarop zij van de hun verleende bevoegdheid gebruik maken. De officier van justitie kan daaromtrent beleidsregels vaststellen. 
      In hoofdstuk IV van de Wahv is geregeld dat de officier van justitie het administratief beroep tegen de oplegging van de administratieve sanctie beoordeelt.
    
    
    10. In het kader van de Wahv is aan gemeenten geen taak toegekend. Artikel 3, tweede lid, van de Wahv kent aan de krachtens het eerste lid van dit artikel aangewezen ambtenaren de bevoegdheid toe om een administratieve sanctie op te leggen. Het beleidskader noemt in dit verband de gemeentelijke buitengewoon opsporingsambtenaren (boa's). De omstandigheid dat het beleidskader primair gericht is tot gemeenten brengt niet mee dat het geen beleidsregels kan bevatten als bedoeld in artikel 3, derde lid, van de Wahv. 
    
    11. Het hof zal beoordelen of en zo ja in hoeverre het beleidskader beleidsregels (als bedoeld in artikel 3, derde lid, van de Wahv) bevat omtrent de wijze waarop gemeentelijke boa's van hun bevoegdheid om een administratieve sanctie op te leggen gebruik dienen te maken. Aan zodanige beleidsregel is de ambtenaar gebonden. Bij de beoordeling van het administratief beroep en - in het verlengde daarvan - beroepen op de voet van artikel 9, eerste lid, van de Wahv en hoger beroepen op de voet van artikel 14, eerste lid, van de Wahv moet, indien daarop een beroep wordt gedaan, worden betrokken of de ambtenaar zijn bevoegdheid tot oplegging van de sanctie overeenkomstig de beleidsregel heeft gebruikt dan wel of hij daarvan had moeten afwijken (artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht). 
    
    12. Het beleidskader formuleert een aantal voorwaarden en uitgangspunten. Een deel daarvan raakt de wijze waarop de gemeentelijke boa van zijn bevoegdheid tot het opleggen van een sanctie gebruik maakt en is zodanig dwingend geformuleerd dat dit als beleidsregel als bedoeld in artikel 3, derde lid, van de Wahv moet worden aangemerkt. Het betreft - onder meer - de volgende voorwaarden: 
    
    
      
         (…) In de eerste periode wordt volstaan met een waarschuwingsbrief die (…) aan betrokkenen wordt verzonden en vervolgens wordt per week maximaal één beschikking per kenteken geregistreerd. De eerste beschikking moet in ieder geval aan betrokkene zijn verzonden voordat de volgende wordt opgelegd.(…). 
      
    
    
    
      Deze voorwaarde geeft aan in welke gevallen - hoewel een gedraging is verricht - de ambtenaar geen gebruik moet maken van zijn bevoegdheid tot oplegging van een sanctie omdat de omstandigheden waaronder de gedraging heeft plaatsgevonden/de omstandigheden waarin een persoon verkeert, het opleggen van een sanctie niet billijken (artikel 9, tweede lid, aanhef en onder b, Wahv);
    
    
    
      
         Als tussen bepaalde venstertijden gehandhaafd wordt, moet een activeringstijd voor de camera ingesteld worden. Dit houdt in dat pas 5 minuten na ingaan van het tijdstip dat de geslotenverklaring van toepassing is of het voetgangersgebied niet meer mag worden ingereden, de camera geactiveerd wordt. Omgekeerd geldt hetzelfde: 5 minuten voor het einde van het tijdvak waarin het verbod geldt, stopt de handhaving. Hiermee worden discussies over de exacte tijd voorkomen. 
      
      Deze voorwaarde geeft aan op welke wijze de gedraging moet kunnen worden vastgesteld, wil de ambtenaar van zijn bevoegdheid om een sanctie op te leggen gebruik mogen maken (artikel 3, tweede lid, Wahv). 
    
    
    
      
         Voorkomen moet worden dat bestuurders een fuik inrijden en daardoor bijna gedwongen worden de geslotenverklaring te negeren. Om dit te vermijden, moet in dergelijke gevallen een vooraankondiging van de geslotenverklaring worden geplaatst. Bij deze aankondiging heeft een bestuurder de mogelijkheid te keren. 
      
    
    
    
      Deze voorwaarde geeft aan in welke gevallen - hoewel een gedraging is verricht - de ambtenaar geen gebruik moet maken van zijn bevoegdheid tot oplegging van een sanctie omdat de omstandigheden waaronder de gedraging heeft plaatsgevonden het opleggen van een sanctie niet billijken (artikel 9, tweede lid, aanhef en onder b, Wahv, vergelijk het arrest van het hof van 18 november 2021, ECLI:NL:GHARL:2021:10691).
    
    
    
      
         Indien camerasystemen in werking zijn waarop de borden niet zichtbaar zijn, dan zal een (minimaal) maandelijkse omgevingsschouw moeten plaatsvinden door een opsporingsambtenaar. Deze legt in een proces-verbaal vast dat de borden en de daarbij behorende onderborden juist zijn geplaatst.
      
    
    
    
      Deze voorwaarde geeft aan op welke wijze de gedraging moet kunnen worden vastgesteld, wil de ambtenaar van zijn bevoegdheid om een sanctie op te leggen gebruik mogen maken (artikel 3, tweede lid, Wahv, vergelijk het arrest van het hof van 20 december 2021, ECLI:NL:GHARL:2021:11637). 
    
    
    
      
        Aanvulling handhaving inrijden voetgangersgebied (G7)
      
      
         Voorwaarden om digitaal te mogen handhaven is dat de wegindeling er uitziet als een voetgangersgebied. Hiermee wordt bedoeld dat er geen sprake meer mag zijn van een rijbaan met trottoirs of dat bijvoorbeeld door het soort wegdek niet de indruk gegeven mag worden dat er sprake is van een rijbaan. Er moet ook een voor bestuurders duidelijk herkenbare scheiding zijn tussen de rijbaan en het begin van het voetgangersgebied.
      
    
    
    
      Deze voorwaarde geeft aan aan welke eisen een voetgangersgebied moet voldoen om te kunnen vaststellen dat de gedraging is verricht, wil de ambtenaar van zijn bevoegdheid om een sanctie op te leggen gebruik mogen maken (artikel 3, tweede lid, Wahv).
    
    
    
      
         Bij handhaving in een voetgangersgebied wordt voor bestuurders van motorvoertuigen digitaal gehandhaafd op feitcode R315a: “als bestuurder van een motorvoertuig niet de rijbaan gebruiken” en voor bestuurders van bromfietsen op feitcode R311: “als bromfietser niet de rijbaan gebruiken bij ontbreken fiets/bromfietspad (G 12a) wat werd gebruikt; waar werd gereden; ook gebruiken bij bord G7, G11 en G13”.
      
    
    
    
      Deze voorwaarde betreft de bevoegdheid van de ambtenaar om te bepalen voor welke gedraging met bijbehorende feitcode hij na vaststelling van de gedraging een sanctie oplegt. 
    
    
    
      
        De onderhavige zaak. 
      
    
    
    13. Het dossier bevat een zaakoverzicht met de verklaring van de ambtenaar die de sanctie heeft opgelegd en ook een aanvullend proces-verbaal van die ambtenaar van 29 februari 2020. Hieruit volgt dat op voormelde datum door middel van een (digitaal) kenteken-camerasysteem is vastgesteld dat de gedraging is verricht. Daarnaast bevat het dossier een foto van de gedraging. Hierop is het voertuig van de betrokkene zichtbaar, maar niet het bord C6.
    
    
    14. In het beleidskader is hieromtrent het volgende opgenomen:
    “Indien camerasystemen in werking zijn waarop de borden niet zichtbaar zijn, dan zal een (minimaal) maandelijkse omgevingsschouw moeten plaatsvinden door een opsporingsambtenaar. Deze legt in een proces-verbaal vast dat de borden en de daarbij behorende onderborden juist zijn geplaatst.”
    
    15. Het betreft - zo heeft het hof hierboven vastgesteld - een beleidsregel betreffende de wijze waarop de ambtenaar van zijn bevoegdheid tot het opleggen van een sanctie gebruik moet maken als bedoeld in artikel 3, derde lid, van de Wahv. Deze beleidsregel schrijft voor hoe de ambtenaar de gedraging moet (kunnen) vaststellen, wil hij van zijn bevoegdheid tot oplegging van een sanctie gebruik maken. 
    
    16. Het niet zichtbaar zijn van het C-bord op de foto kan slechts worden ondervangen op een wijze als in het beleidskader beschreven, te weten door middel van een omgevingsschouw die (minimaal) maandelijks plaatsvindt.
    
    17. Het dossier bevat weliswaar schouwrapporten van 20 november 2019 en 15 januari 2020, maar geen schouwrapport van december 2019. Dit brengt mee dat de ambtenaar niet overeenkomstig de voor hem geldende beleidsregel heeft kunnen vaststellen dat de gedraging is verricht, zodat hij niet van zijn bevoegdheid tot het opleggen van de sanctie gebruik mocht maken. 
    
    18. Het hof zal de inleidende beschikking daarom vernietigen. Gelet hierop behoeven de overige bezwaren van de gemachtigde geen bespreking meer.
    
    19. De proceskosten komen voor vergoeding in aanmerking. Aan het indienen van het administratief beroepschrift, het beroepschrift bij de kantonrechter, het hoger beroepschrift, het bijwonen van de zitting van de kantonrechter en het bijwonen van de zitting bij het hof dienen in totaal 5 punten te worden toegekend. Het hof zal, met toepassing van artikel 2, derde lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht, voor het telefonisch horen in administratief beroep een half punt toekennen. De waarde per punt bedraagt voor het administratief beroep € 541,- en voor het (hoger) beroep € 759,-. Gelet op de aard van de zaak wordt de wegingsfactor 0,5 (gewicht van de zaak = licht) toegepast. Aldus zal het hof de advocaat-generaal veroordelen in de kosten tot een bedrag van € 1.923,75 (= (1,5 x € 541,- x 0,5) + (4 x € 759,- x 0,5)).
    
    
    
  
  
    De beslissing
    Het gerechtshof:
    
    
      vernietigt de beslissing van de kantonrechter;
    
    
    
      verklaart het beroep gegrond; 
    
    
    
      vernietigt de beslissing van de officier van justitie, alsmede de beschikking waarbij onder voormeld CJIB-nummer de administratieve sanctie is opgelegd;
    
    
    
      bepaalt dat hetgeen door de betrokkene op de voet van artikel 11 van de Wahv tot zekerheid is gesteld door de advocaat-generaal wordt gerestitueerd;
    
    
    
      veroordeelt de advocaat-generaal tot het vergoeden van de proceskosten van de betrokkene, ter hoogte van € 1.923,75
    
    
    
      Dit arrest is gewezen door mrs. Van Schuijlenburg, De Witt en Wijma, in tegenwoordigheid van Swart als griffier, en op een openbare zitting uitgesproken.
    
  
  
     https://wetten.overheid.nl/BWBR0039766/2021-03-05
  
  
     https://wetten.overheid.nl/BWBR0041447/2021-07-01