ECLI:NL:CBB:2020:981, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 15-12-2020, 19/621
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2020-12-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wet marktordening gezondheidszorg
        Regeling Voorschriften bij verwijzing naar tweedelijns zorgaanbieders
      
      
      
        Appellant is geen belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bij het door hem ingediende verzoek om handhaving. Artikel 4 van de Regeling ziet op de verhouding tussen de verwijzende zorgaanbieder en tweedelijns zorgaanbieder. Die laatste moet kunnen vaststellen dat aan de declaratievoorwaarde dat de patiënt is doorverwezen, is voldaan. Niet gebleken is dat de verzekerde patiënt een belang heeft bij de naleving van dit administratieve voorschrift. 
        Anders dan verweerster meent is het bezwaar niet gericht tegen een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb en is het bezwaar om die reden niet-ontvankelijk. In zoverre is het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12 van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd.
        Verweerster had niet met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder a, van de Awb mogen afzien van het horen in bezwaar, nu het bestreden besluit op geheel andere gronden berust dan de beslissing op appellants verzoek. Bij die beslissing is appellant (ten onrechte) expliciet als belanghebbende aangemerkt en is het verzoek van appellant afgewezen op de grond dat van een overtreding van de Regeling geen sprake is.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 19/621
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 15 december 2020 in de zaak tussen
    
      [naam] , te [plaats] , appellant,
    
    
      en
    
    
    de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster,
    (gemachtigde: mr. A.G.K. van der Poel-Lutters).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij brief van 3 januari 2019 (de beslissing) heeft verweerster het verzoek van appellant om handhavend op te treden, afgewezen. 
    
    
    
      Bij besluit van 2 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerster het hiertegen ingestelde bezwaar van appellant niet-ontvankelijk verklaard. 
    
    
    
      Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerster heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 november 2020. Appellant is niet verschenen. Verweerster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde.
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    1. Appellant heeft verweerster bij brief van 19 november 2018 verzocht om handhaving van het bepaalde in de Regeling Voorschriften bij verwijzing naar tweedelijns zorgaanbieders (NR/CU-717, Stcrt. 2013, nr. 32698; Regeling). Appellant stelt in dit verzoek dat zijn huisarts hem een verwijsbrief heeft gegeven waarin niet de zogenoemde AGB (Algemeen gegevensbeheer)-code van zijn huisarts staat. Dit is volgens appellant in strijd met artikel 4 van de Regeling. Op grond daarvan moet de AGB-code van de zorgaanbieder die een patiënt gericht verwijst naar een tweedelijns zorgaanbieder op het verwijsdocument vermeld worden. Appellant heeft verweerster verzocht de huisarts een bestuurlijke waarschuwing te geven. 
    
    2. Verweerster heeft bij de beslissing appellant als belanghebbende aangemerkt en het verzoek van appellant afgewezen op de grond dat van een overtreding van de Regeling geen sprake is. Bij het bestreden besluit heeft verweerster het bezwaar van appellant niet-ontvankelijk verklaard. De niet-ontvankelijkverklaring berust op het standpunt van verweerster dat appellant geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daartoe stelt verweerster dat de Regeling tot doel heeft het stellen van verwijsvoorschriften aan zorgaanbieders die bevoegd zijn om gericht te verwijzen naar zorg zoals medisch specialisten die plegen te bieden. Met de voorschriften wordt voor tweedelijns zorgaanbieders inzichtelijk gemaakt welke zorgaanbieder de verwijzing heeft afgegeven. De Regeling heeft zodoende betrekking op de relatie en werkwijze tussen zorgaanbieders onderling en niet op de relatie tussen zorgaanbieder en verzekerde. Hoewel de verwijsbrief in dit concrete geval betrekking heeft op appellant, heeft hij geen rechtstreeks belang bij handhaving van de Regeling. 
    
    3. Volgens appellant is niet het College maar de rechtbank bevoegd te oordelen over zijn beroep, aangezien de beslissing op bezwaar haar grondslag vindt in de Awb. Appellant voert verder aan dat de conclusie van verweerster dat het bezwaar niet-ontvankelijk is omdat hij geen rechtstreeks belang heeft bij handhaving van de Regeling, onjuist is. In bezwaar staat ter beoordeling of belang bestaat bij een beslissing op het bezwaar. Het bestreden besluit is ook in strijd met artikel 7:11, eerste lid, van de Awb, omdat verweerster alleen bij een ontvankelijk bezwaar over kan gaan tot heroverweging van een primair besluit. Verweerster heeft appellant verder ten onrechte niet gehoord. Het bezwaar is niet kennelijk niet-ontvankelijk geacht, zodat verweerster niet van het horen kon afzien. Appellant tekent ten slotte nog aan dat de Regeling niet blijkens mandaat door de voorzitter namens verweerster is vastgesteld, maar slechts door de voorzitter van de raad van bestuur van verweerster is ondertekend. Ook het Besluit organisatie, mandaat, volmacht en machtiging NZa, op grond waarvan de plaatsvervangend directeur Strategie het bestreden besluit heeft ondertekend, is volgens appellant op onjuiste wijze tot stand gekomen en daarom niet geldig. 
    
    4. Verweerster heeft hiertegen ingebracht dat zij bij de beslissing al tot de conclusie had kunnen komen dat appellant geen belanghebbende was. Dit doet er niet aan af dat in bezwaar eveneens geldt dat belang moet bestaan bij een besluit op een verzoek om handhaving op grond van de Regeling. Indien appellant hierbij geen belang heeft, ontbreekt dit belang ook bij het maken van bezwaar tegen een besluit op het verzoek om handhaving. Verweerster merkt hierbij op dat appellant niets heeft aangevoerd waaruit blijkt dat hij belang heeft bij zijn verzoek van 19 november 2018. Het enkele principe dat de norm waaraan appellant refereert niet mag worden geschonden, is onvoldoende voor het aannemen van een belang. Verweerster is niet buiten de omvang van de heroverweging op grond van het bezwaar getreden. Uit het bestreden besluit blijkt door de verwijzing naar artikel 7:3, aanhef en onder a, van de Awb dat het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is geacht. Verweerster mocht daarom afzien van het horen. Aan de Regeling kleeft geen gebrek. Dit geldt ook voor de bevoegdheid van de plaatsvervangend directeur Strategie om het bestreden besluit te ondertekenen.
    
    5. Artikel 2 van de Regeling luidt:
    
    
      “Deze regeling heeft tot doel het stellen van verwijsvoorschriften aan zorgaanbieders die bevoegd zijn om gericht te verwijzen naar zorg zoals medisch specialisten die plegen te bieden. Met deze voorschriften wordt aan tweedelijns zorgaanbieders inzichtelijk gemaakt welke zorgaanbieder de verwijzing heeft afgegeven.”
    
    
    
      Op grond van artikel 3, aanhef en onder b, van de Regeling wordt in deze regeling 
      onder eerstelijns zorgaanbieder verstaan: zorgaanbieder die eerstelijns zorg levert, waaronder 
      in ieder geval de huisarts. 
      Onder tweedelijns zorgaanbieder wordt op grond van artikel 3, aanhef en onder c, van de 
      Regeling verstaan: zorgaanbieder die geneeskundige zorg levert zoals medisch specialisten 
      die bieden. 
      Op grond van artikel 3, aanhef en onder d, wordt onder Algemeen gegevensbeheer code 
      (AGB-code) verstaan: unieke code die aan iedere zorgaanbieder wordt toegekend, waarmee 
      deze kan worden geïdentificeerd. Deze AGB-code bestaat uit 8 posities. 
    
    
    
      Op grond van artikel 4 van de Regeling moet de AGB-code van de zorgaanbieder die een 
      patiënt gericht verwijst naar een tweedelijns zorgaanbieder op het verwijsdocument vermeld 
      worden. 
    
    
    6. Het College komt tot de volgende beoordeling.
    
    
      
        Bevoegdheid College
      
    
    
      6.1
      De Regeling berust op de artikelen 34, 36, 37 en 38 van de Wet marktordening gezondheidszorg (Wmg), zoals blijkt uit de aanhef van de Regeling. Op grond van artikel 8:6 van de Awb en artikel 4 van de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak (bijlage 2 bij de Awb) kan tegen een besluit genomen op grond van de Wmg beroep worden ingesteld bij het College, met uitzondering van beschikkingen van de Nederlandse Zorgautoriteit als bedoeld in paragraaf 4 van hoofdstuk 6. Deze paragraaf ziet op bestuurlijke boetes. Het gaat hier niet om een bestuurlijke boete, zodat het College bevoegd is over het beroep te oordelen. Op grond van artikel 7:1, eerste lid, onder a, van de Awb geldt als ontvankelijkheidseis voor het instellen van beroep dat in de regel eerst bezwaar moet worden gemaakt bij het bestuursorgaan dat het primaire besluit heeft genomen. Dat doet, anders dan appellant blijkbaar meent, niet af aan de wettelijke bevoegdheidsverdeling op grond van artikel 8:6 van de Awb.
      
      
        
          Belanghebbendheid
        
      
    
    
      6.2
      Op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
      
      
        Artikel 1:3 van de Awb luidt, voor zover hier van belang:
        "1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
        2. Onder beschikking wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.
        3. Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen."
      
      
      
        Een verzoek om handhaving is alleen een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb, indien dit verzoek door een belanghebbende is gedaan. De reactie op zo’n verzoek ingediend door een belanghebbende, is een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, waartegen rechtsmiddelen ingevolge de Awb kunnen worden aangewend.
      
      
    
    
      6.3
      Ter beoordeling staat dus of appellant belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bij het door hem ingediende verzoek om handhaving. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij de beslissing op dat verzoek is een belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb en kan rechtsmiddelen aanwenden tegen de reactie daarop. 
      
    
    
      6.4
      Naar het oordeel van het College ontbreekt een dergelijk eigen en persoonlijk belang van appellant bij zijn handhavingsverzoek. De Regeling richt zich tot de eerstelijns zorgaanbieder. Uit artikel 2 van de Regeling blijkt dat deze tot doel heeft het stellen van verwijsvoorschriften aan zorgaanbieders die bevoegd zijn om gericht te verwijzen naar zorg zoals medisch specialisten die plegen te bieden. Met deze voorschriften wordt aan tweedelijns zorgaanbieders inzichtelijk gemaakt welke zorgaanbieder de verwijzing heeft afgegeven. Dat is blijkens de toelichting bij de Regeling het doel ervan en daarom wordt het vermelden van de AGB-code van de verwijzende zorgaanbieder op het verwijsdocument verplicht gesteld. Dit is van belang voor het declareren van de zorgprestaties door de tweedelijns zorgaanbieders bij de zorgverzekeraars. Artikel 4 van de Regeling ziet dan ook, zoals opgemerkt in het bestreden besluit, op de verhouding tussen de verwijzende zorgaanbieder en tweedelijns zorgaanbieder. Die laatste moet kunnen vaststellen dat aan de declaratievoorwaarde dat de patiënt is doorverwezen, is voldaan. Niet gebleken is dat de verzekerde patiënt een belang heeft bij de naleving van dit administratieve voorschrift. De artikelen van de Wmg waarop de Regeling steunt voorzien ook niet in het stellen van regels die het belang van de patiënt dienen, maar zien op het stellen van regels aan het declareren van zorgprestaties. De wens van appellant dat de regels correct worden nageleefd is een belang dat zich onvoldoende onderscheidt van de belangen van willekeurige anderen. 
      
    
    
      6.5
      
        Appellant is dus geen belanghebbende bij de beslissing op zijn verzoek van 
        19 november 2018. Daarom is zijn handhavingsverzoek geen aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb en de afwijzing van dit verzoek geen besluit in de zin van het tweede lid van dit artikel. Dat betekent op grond van artikel 8:1 van de Awb dat geen beroep open staat bij de bestuursrechter en dat op grond van artikel 7:1 van de Awb ook geen ontvankelijk bezwaar kan worden gemaakt. Verweerster heeft dit niet onderkend. Anders dan verweerster meent is het bezwaar niet gericht tegen een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb en is het bezwaar om die reden niet-ontvankelijk. In zoverre is het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12 van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd.
      
      
    
    
      6.6
      Verweerster had bovendien, zoals appellant terecht heeft aangevoerd, niet met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder a, van de Awb mogen afzien van het horen in bezwaar, nu het bestreden besluit op geheel andere gronden berust dan de beslissing op diens verzoek. Bij die beslissing is appellant (ten onrechte) expliciet als belanghebbende aangemerkt en is het verzoek van appellant afgewezen op de grond dat van een overtreding van de Regeling geen sprake is. Verweerster heeft deze beslissing als een besluit aangemerkt en voorzien van een rechtsmiddelenclausule. Daarmee is appellant in de veronderstelling gebracht dat in bezwaar een inhoudelijke heroverweging van (de afwijzing van) zijn handhavingsverzoek zou plaatsvinden. Verweerster had appellant daarom in de gelegenheid moeten stellen zich over zijn belanghebbendheid uit te laten, temeer nu bij verweerster kennelijk ook niet onmiddellijk duidelijk was of appellant ontvankelijk was in zijn bezwaar. 
      
    
    
      6.7
      Wat appellant voor het overige heeft aangevoerd behoeft, gezien de conclusie dat hij geen belanghebbende is, geen bespreking.
      
    
    
      6.8
      Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond en komt het bestreden besluit in aanmerking voor vernietiging. Het College zal bepalen dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven.
      
      
        7. 	Gezien de geconstateerde gebreken bestaat aanleiding te bepalen dat het door appellant betaalde griffierecht aan hem wordt vergoed. Verder is niet gebleken dat appellant kosten heeft gemaakt in verband met de behandeling van het beroep, die voor vergoeding in aanmerking komen.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
      
      
        draagt verweerster op het betaalde griffierecht van € 174,- aan appellant te vergoeden.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, mr. S.C. Stuldreher en 
      mr. M.M. Smorenburg, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 december 2020.
    
    
    
    
      De voorzitter is verhinderd 			De griffier is verhinderd  
      de uitspraak te ondertekenen.			de uitspraak te ondertekenen.