ECLI:NL:RBROE:2011:BV0903, Rechtbank Roermond, 21-12-2011, 103194 HAZA 10-636
Rechtbank Roermond — Uitspraak 
Datum: 2011-12-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Begrip fractie; (vermogensrechtelijke) rechtstoestand van fractievergoedingen. Terugvordering fractievergoeding door gemeente.

vonnis
      RECHTBANK ROERMOND
    
    
    Sector civielrecht
    
    zaaknummer / rolnummer: 103194 / HA ZA 10-636
    
    Vonnis van 21 december 2011
    
    in de zaak van
    
    
      de publiekrechtelijke rechtspersoon
      GEMEENTE EMMEN,
      zetelend te Emmen,
      eiseres,
      advocaat mr. P.M.J. de Goede te Groningen,
    
    
    tegen
    
    
      [gedaagde],
      wonende te [woonplaats],
      gedaagde,
      advocaat mr. drs. P.A.M. van Hoef te Venray.
    
    
    
    Partijen zullen hierna de gemeente en [gedaagde] genoemd worden.
     
    
      1. De procedure
      1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit:
      - het tussenvonnis van 20 oktober 2010 en de daarin genoemde stukken;
      - de akte van de gemeente van 4 mei 2011, met producties;
      - het proces-verbaal van comparitie van 24 mei 2011;
      - de conclusie van repliek, met producties;
      - de conclusie van dupliek.
    
    
    1.2. Ten slotte is vonnis bepaald.
    
    
      2. De feiten
      2.1. De gemeenteraad van Emmen (hierna: de raad) heeft bij besluit van 1 december 2005 onder intrekking van de Verordening kostentegemoetkoming raadsfracties van 20 december 2001 vastgesteld de Verordening Fractievergoeding 2005 (hierna: de verordening). Deze verordening luidt, voor zover van belang, als volgt:
    
    
    
       “Artikel 1
      Begripsbepalingen
      In deze verordening wordt verstaan onder:
      1. Raadsfractie: een in de gemeenteraad zetelende politieke groepering (fractie).
      2. Fractielid: lid van een in de gemeenteraad zetelende politieke groepering.
      3. Vergoeding: de krachtens deze verordening aan fracties te verstrekken financiële tegemoetkoming.
    
    
    
      Artikel 2
      Vergoeding
      1. De fracties in de gemeenteraad hebben jaarlijks op grond van deze verordening aanspraak op een vergoeding per fractie en per fractielid.
      (…)
      3. De vergoeding wordt bij wijze van voorschot verstrekt door overmaking op een ten name van de desbetreffende fractie gestelde bank- of girorekening.
      (…)
      5. Na vaststelling van de bedragen, bedoeld in artikel 8, wordt het voorschot verrekend met teveel ontvangen voorschotten. 
    
    
    
      Artikel 6 
      Rekening en verantwoording
      1. Binnen drie maanden na afloop van het kalenderjaar legt elke fractie aan de raad rekening en verantwoording af over de besteding van de vergoeding, onder overlegging van een verslag. 
      (…)
    
    
    
      Artikel 7
      Reserves
      1. De fractie reserveert het binnen een begrotingsjaar niet gebruikte deel van de vergoeding ter besteding door die fractie in het volgende begrotingsjaar.
      2. De reserve is niet groter dan 100% van de vergoeding die de fractie in het voorgaande kalenderjaar op grond van artikel 2 toekwam.
      3. De reserve blijft na verkiezingen beschikbaar voor de fractie, die onder dezelfde naam terugkeert, dan wel voor de fractie die naar het oordeel van de raad als rechtsopvolger daarvan kan worden beschouwd. 
      4. Als bij zetelverlies de fractie ophoudt te bestaan en naar het oordeel van de raad geen rechtsopvolger kan worden aangewezen, vervalt de reserve aan de raad.
      (…)
    
    
    
      Artikel 8
      Vaststelling vergoeding
      Binnen drie maanden na ontvangst van het advies van de accountant stelt de raad de bedragen vast van:
      1. de vergoeding van de desbetreffende fracties;
      2. de wijziging van de reserves;
      3. de resterende reserve;
      4. voor zover van toepassing de hoogte van de terugvordering van de ontvangen voorschotten. 
    
    
    
      Artikel 10
      Overgangs- en slotbepalingen
      1. Deze verordening treedt in werking op 2 december 2005 en werkt terug tot 1 januari 2005.
      (…)”
    
    
    2.2. [gedaagde] was raadslid en fractievoorzitter namens de fractie Leefbaar Emmen in de periode 2002-2006. De fractie bestond inclusief [gedaagde] uit twee leden.
    
    2.3. [gedaagde] heeft over de jaren 2003, 2004 en het eerste half jaar van 2005 verantwoordingsformulieren kostentegemoetkoming voor de fractie Leefbaar Emmen ingediend bij de gemeente. Deze formulieren zijn voorzien van de handgeschreven tekst “overmaken op rekening [rekeningnummer gedaagde] t.n.v. [gedaagde] (Fraktievoorzitter)”. 
    
    2.4. In de periode 2001-2003 zijn de tegemoetkomingen voor de fractie Leefbaar Emmen gestort op rekeningnummer [rekeningnummer Leefbaar Emmen]. In de betalingsadministratie van de gemeente staat bij de betreffende stortingen onder meer vermeld “Leefbaar Emmen p/a [adres] [woonplaats]”, welk adres het toenmalige woonadres van [gedaagde] was.
    
    2.5. Op 10 augustus 2005 is de tegemoetkoming voor de fractie Leefbaar Emmen voor de jaren 2004 en 2005, in totaal een bedrag van € 7.264,00  gestort op het bankrekeningnummer [rekeningnummer gedaagde], zijnde het bankrekeningnummer van [gedaagde]. 
    
    2.6. Bij de verkiezingen van maart 2006 heeft Leefbaar Emmen geen zetels behaald in de gemeenteraad. 
    
    
      2.7. Bij besluit van 27 november 2008 heeft de raad de stand van de reserve aan fractievergoedingen voor de fractie Leefbaar Emmen per 31-12-2006 vastgesteld op 
      € 11.403,- en besloten tot terugvordering van de fractie van Leefbaar Emmen van dit bedrag (hierna: het terugvorderingsbesluit).  
    
    
    2.8. Bij brief van 22 december 2008 is namens de raad het terugvorderingsbesluit bekendgemaakt aan [gedaagde], met in de adressering de vermelding “fractievoorzitter Leefbaar Emmen”. 
    
    
      3. Het geschil
      3.1. De gemeente vordert [gedaagde] bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad te veroordelen tot betaling van € 13.537,16 (waaronder aan hoofdsom € 11.403,00, aan tot 
      23 juli 2010 opgekomen rente € 98,72, en aan buitengerechtelijke kosten inclusief btw 
      € 2.035,44), vermeerderd met de wettelijke rente over een bedrag van € 11.403,00, vanaf 
      23 juli 2010, tot aan de dag van de algehele voldoening, en met veroordeling van [gedaagde] in de proceskosten.
    
    
    3.2. De gemeente legt aan de vordering kort gezegd ten grondslag dat er sprake is van onverschuldigd betaalde subsidie.
    
    3.3. [gedaagde] voert verweer. 
    
    3.4. Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
    
    
      4. De beoordeling
      4.1. [gedaagde] heeft kort samengevat gesteld, dat er geen juridische grondslag is om hem in privé aan te spreken. Daarnaast heeft [gedaagde] de hoogte van het gevorderde bedrag betwist.
    
    
    
      4.2. De rechtbank is van oordeel dat moet worden aangenomen dat er sprake is van een onherroepelijk geworden terugvorderingsbesluit, waarbij de raad heeft besloten een bedrag van € 11.403 terug te vorderen van de fractie van Leefbaar Emmen. De rechtbank heeft daartoe als volgt overwogen.
      Vaststaat dat de raad op 27 november 2008 voornoemd terugvorderingsbesluit heeft genomen. Verder staat vast dat dit terugvorderingsbesluit aan [gedaagde] is bekendgemaakt bij brief van 22 december 2008. Er is sprake van een terugvorderingsbesluit waartegen beroep op de bestuursrechter heeft opengestaan, van welke mogelijkheid geen gebruik is gemaakt. 
      Daaruit volgt in beginsel dat het terugvorderingsbesluit formele rechtskracht heeft, maar [gedaagde] heeft zich erop beroepen, dat van het niet gebruik maken van de open staande bestuurders en rechterlijke rechtsgang hem geen verwijt kan worden gemaakt, omdat (a) hij de brief van 22 december 2008 niet heeft opgevat en niet heeft hoeven opvatten als een besluit, waarbij het terug te vorderen bedrag van hem in privé wordt gevorderd en (b) in die brief geen bezwaarclausule in de zin van artikel 3:45 Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) was opgenomen.
      Deze verweren van [gedaagde] kunnen naar het oordeel van de rechtbank geen doel treffen. De inhoud van de brief van 22 december 2008 is juist en duidelijk, waar daarin met zoveel woorden het genoemde terugvorderingsbesluit wordt genoemd, terwijl dit ook is bijgevoegd. De rechtbank kan [gedaagde] niet volgen in zijn stelling dat de brief geen aanwijzing bevat dat het betrokken bedrag van hem in privé wordt teruggevorderd, omdat dit juridisch ook niet het geval is: het betrokken bedrag wordt - zoals in zowel brief als besluit met zoveel woorden is gezegd - immers teruggevorderd van de fractie Leefbaar Emmen. (De rechtbank komt in een andere context op dit punt hieronder nog terug.) De constatering van [gedaagde] dat de wettelijk voorgeschreven bezwaarclausule ontbreekt is juist, maar daaraan kan in dit geval niet de conclusie worden verbonden dat er geen sprake zou zijn van formele rechtskracht, omdat sprake is van een raadsbesluit dat is bekendgemaakt aan een (voormalig) raadslid, die gegeven die hoedanigheid bekend mag worden verondersteld met de wettelijke regels betreffende bezwaar en beroep aangaande besluiten van het orgaan waarvan hij deel uitmaakt dan wel heeft uitgemaakt.
      Kortom: het terugvorderingsbesluit heeft formele rechtskracht. Hieruit volgt dat het verweer van [gedaagde] aangaande de hoogte van het gevorderde bedrag  buiten beschouwing gelaten moet worden voor zover het genoemd bedrag van € 11.403 betreft.
    
    
    
      4.3. De rechtbank komt dan toe aan het verweer van [gedaagde] inhoudende dat hij niet in privé kan worden aangesproken nu er sprake is van een bedrag dat wordt teruggevorderd van de fractie van Leefbaar Emmen. De rechtbank is van oordeel dat ook dit verweer niet aan toewijzing van de vordering in de weg kan staan en heeft daartoe als volgt overwogen.
      Dit verweer roept de vraag op wat hier moet worden verstaan onder een "fractie " en wat in die context de positie van [gedaagde] is. De verordening voorziet in een vergoeding die wordt toegekend aan fracties in de gemeenteraad. Bij de uitvoering van deze veroordeling wordt door de gemeente daadwerkelijk geld overgemaakt op een door of namens de fractie aangegeven rekening. Een fractie is geen natuurlijk persoon en bezit geen rechtspersoonlijkheid (in de zin van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek). Met andere woorden: een fractie is geen drager van rechten en plichten naar civielrecht en betaling aan een fractie als zodanig is derhalve niet mogelijk. Een fractie is evenmin te duiden als een ambt in publiekrechtelijke zin, zodat de fractie in vermogensrechtelijke aangelegenheden ook niet kan worden aangeduid als een onderdeel van de publiekrechtelijke rechtspersoon (de gemeente) in welke sfeer de fractie bestaat. Dit laatste wordt ook onderstreept door de feitelijke omstandigheid dat de gemeente de betrokken vergoeding heeft betaald door overmaking op een rekening buiten de sfeer van de gemeente waarmee ook duidelijk is dat sprake is van geld dat de gemeente verlaat. Naar het oordeel van de rechtbank is de fractie te duiden als een feitelijk samenwerkingsverband van een aantal leden in de gemeenteraad, welk samenwerkingsverband niet als zelfstandige juridische entiteit is te zien, naar privaat- noch naar publiekrecht. 
      Het is een feit van algemene bekendheid dat vergoedingen aan individuele raadsleden worden toegekend aan het individuele raadslid als natuurlijke persoon. 
      De rechtbank is in het licht van de vooraanstaande overwegingen van oordeel, dat moet worden aangenomen dat een fractievergoeding wordt toegekend aan een (informele) verzameling van raadsleden/natuurlijke personen. De fractie is geen rechtspersoon zodat de betaling feitelijk dient plaats te vinden aan een natuurlijke of rechtspersoon die daarbij optreedt voor de fractie, zijnde een groep raadsleden. Daarbij moet dan worden aangenomen dat de feitelijke ontvanger van dit bedrag die groep raadsleden/de fractie vertegenwoordigd. In het onderhavige geval staat vast dat de fractievergoedingen - waarvan een deel wordt teruggevorderd - zijn uitgekeerd door overmaking op rekeningen die op naam dan wel op het privéadres stonden geregistreerd van [gedaagde]. Mogelijk relevante aanwijzingen dat een ander als ontvanger voor de fractie zou zijn opgetreden, zijn gesteld noch gebleken. Om die reden moet worden aangenomen dat [gedaagde] de betalingen heeft ontvangen als vertegenwoordiger van de fractie. In het verlengde daarvan moet worden geoordeeld dat terugvordering van de betrokken bedragen kan plaatsvinden bij degene die bij de ontvangst van de betrokken bedragen als vertegenwoordiger van de fractie is opgetreden, namelijk [gedaagde]. Dit zou anders kunnen zijn als zou moeten worden aangenomen dat inmiddels de rol van vertegenwoordiger door een ander is over genomen, maar dat is in het onderhavige geval gesteld noch gebleken. Inherent aan de hier gehanteerde subsidiesystematiek (voorschot/verantwoording/definitieve vaststelling) is, dat er een kans bestaat dat (een deel van) een voorschot wordt teruggevorderd, waarmee degene die als vertegenwoordiger voor de fractie is opgetreden bij de ontvangst van de voorschotten rekening dient te houden. De gemeente heeft derhalve de onderhavige vordering terecht jegens [gedaagde] ingesteld, waarbij [gedaagde] wordt aangesproken als vertegenwoordiger van de fractie wat onder de gegeven omstandigheden niet impliceert dat op hem in privé een verbintenis jegens de gemeente zou rusten evenmin als het geld dat destijds op zijn rekening is gestort voor hem in privé bedoeld was. De hoofdsom van de vordering ligt derhalve voor toewijzing gereed.
      4.4. Naast de hoofdsom strekt de vordering tot betaling van een bedrag aan buitengerechtelijke kosten. De rechtbank hanteert het uitgangspunt, dat verrichtingen voorafgaand aan het geding worden gezien als voorbereiding van de gedingstukken en instructie van de zaak en dat het bij afzonderlijk voor vergoeding in aanmerking komende kosten moet gaan om verrichtingen die meer omvatten dan een enkele (eventueel herhaalde) aanmaning, het enkel doen van een schikkingsvoorstel, het inwinnen van eenvoudige inlichtingen of het op gebruikelijke wijze samenstellen van het dossier. De door de gemeente aangeduide werkzaamheden zijn onvoldoende gespecificeerd, zodat niet kan worden beoordeeld of sprake is van voor afzonderlijke vergoeding in aanmerking komende kosten. Dit deel van de vordering zal derhalve worden afgewezen.
    
    
    4.5. De post rente is als zodanig niet betwist en zal worden toegewezen.
    
    
      4.6. [gedaagde] zal als de in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten worden veroordeeld. De kosten aan de zijde van de gemeente worden begroot op:
      - dagvaarding	€  97,75
      - griffierecht	 317,00
      - salaris advocaat 1.356,00 (3,0 punten × tarief € 452,00)
      Totaal	€  1.770,75
    
    
    
      4.7. Om organisatorische redenen wordt
       dit vonnis gewezen door een andere rechter dan de comparitierechter.
    
    
    
      5. De beslissing
      De rechtbank
    
    
    5.1. veroordeelt [gedaagde] om aan de gemeente te betalen een bedrag van € 11.501,72 (elfduizendvijfhonderdéén euro en tweeënzeventig eurocent), vermeerderd met de wettelijke rente als bedoeld in art. 6:119 BW over het bedrag van € 11.403,00 met ingang van 23 juli 2010 tot de dag van volledige betaling,
    
    5.2. veroordeelt [gedaagde] in de proceskosten, aan de zijde van de gemeente tot op heden begroot op € 1.770,75,
    
    5.3. verklaart dit vonnis tot zover uitvoerbaar bij voorraad,
    
    5.4. wijst het meer of anders gevorderde af.
    
    
    Dit vonnis is gewezen door mr. R. Kluin en in het openbaar uitgesproken op 21 december 2011.?