ECLI:NL:RBDHA:2022:160, Rechtbank Den Haag, 14-01-2022, SGR 20/7790
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2022-01-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wob-verzoek - gevolgen Dienstenrichtlijn - markt- en standplaatsvergunningen - ambulante handel - reikwijdte van verzoek - zoekwijze - beroep ongegrond

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SGR 20/7790 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 januari 2022 in de zaak tussen
    
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: F. van der Tempel),
    
    
      en
    
    
    de minister van Economische Zaken en Klimaat, verweerder
    (gemachtigden: mr. A.T. de Graaf en mr. C.H.M. Kraakman).
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het besluit van 10 juni 2020 (primair besluit) heeft verweerder beslist op het Wob-verzoek van eiser.
    
    
    
      In het besluit van 5 november 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit deels gegrond en voor het overige ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Bij brief van 28 januari 2021 heeft eiser de rechtbank toestemming gegeven om de door verweerder vertrouwelijk overgelegde stukken bij de beoordeling van het beroep te betrekken. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 10 december 2021 op zitting behandeld. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Ook is namens verweerder verschenen 
      
        [A] (beleidsmedewerker).
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over?
      
    
    
    
      1.1
      Eiser heeft met zijn familie een bedrijf dat kaas verkoopt op markten en standplaatsen. Hij heeft meerdere vergunningen voor onbepaalde tijd om dit te doen. Een aantal jaar geleden ontving eiser het voornemen dat deze vergunningen voor onbepaalde tijd gewijzigd zouden worden in vergunningen voor vijf jaar. Na overleg is dit voornemen ingetrokken. Eiser is er tijdens dat proces achter gekomen dat er in de ambulante handel steeds vaker vergunningen voor onbepaalde tijd worden ingetrokken. Eiser denkt dat de Dienstenrichtlijn hierbij een rol speelt. Dit heeft ertoe geleid dat eiser een Wob-verzoek heeft ingediend. Hij heeft verweerder daarbij verzocht om openbaarmaking van informatie uit de periode 2015-2019 over de gevolgen van de Dienstenrichtlijn voor bestaande en nog te verlenen (markt- en standplaats)vergunningen.  
      
    
    
      1.2
      Verweerder heeft in het primaire besluit een aantal documenten (gedeeltelijk) openbaar gemaakt, waarbij sommige passages zijn gelakt. Verweerder heeft bij die passages aangegeven op basis van welke uitzonderingsgrond is afgezien van het openbaar maken.
      
    
    
      1.3
      Verweerder heeft naar aanleiding van het bezwaar van eiser opnieuw gezocht naar documenten en heeft daarbij een nieuwe serie e-mails gevonden. Voor zover het bezwaar van eiser deze mails betreft, heeft verweerder het bezwaar gegrond verklaard. Verweerder heeft het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard. Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij alle relevante documenten (deels) openbaar heeft gemaakt en dat hij op een juiste wijze naar de betreffende documenten heeft gezocht. Bij de gelakte passages heeft verweerder uiteen gezet op basis van welke uitzonderingsgrond over is gegaan tot het onleesbaar maken van de passage. Zo heeft verweerder bepaalde passages gelakt om onevenredige benadeling van betrokken organisaties te voorkomen en omdat sommige informatie persoonlijke beleidsopvattingen bevat. 
      
      
        
          Wat vindt eiser in beroep?
        
      
      
      
        2.	Eiser is het niet eens met het bestreden besluit. De rechtbank gaat hierna – voor zover relevant – in op wat eiser heeft aangevoerd.
      
      
      
        
          Wat is het oordeel van de rechtbank?
        
      
      
      
        
          De reikwijdte van het Wob-verzoek en de zoekwijze
        
      
    
    
      3.1
      Eiser voert aan dat verweerder de reikwijdte van het Wob-verzoek ten onrechte beperkt heeft. Zijn Wob-verzoek ziet niet alleen op ambulante handel (markt- en standplaatsvergunningen), maar ook op andere bestaande en nog te verlenen vergunningen die vallen onder de Dienstenrichtlijn. Dit heeft hij tijdens de hoorzitting in de bezwaarfase duidelijk gemaakt, net als in zijn brief van 27 februari 2020. Mede gelet daarop, heeft verweerder op een verkeerde manier gezocht naar documenten en ontbreken er relevante documenten. Ook is niet bij de juiste ambtenaren navraag gedaan, blijkt niet welke zoektermen zijn gebruikt en is niet gezocht naar documenten van bewindspersonen, het CVAH, Europa Decentraal, VNG en de EC.
      
    
    
      3.2
      
        De rechtbank is van oordeel dat uit het Wob-verzoek van eiser niet eenduidig blijkt of hij alleen vraagt om informatie over de gevolgen van de Dienstenrichtlijn voor bestaande en nieuwe (nog te verlenen) markt- en standplaatsvergunningen of dat de reikwijdte breder is. Eiser geeft enerzijds expliciet in zijn Wob-verzoek aan dat hij vraagt om openbaarmaking van informatie “over de gevolgen van de Dienstenrichtlijn voor bestaande en nieuwe (nog te verlenen) marktvergunningen en standplaatsvergunningen”. Anderzijds heeft hij het bij de opsomming van de gevraagde informatie over “de gevolgen van de Dienstenrichtlijn voor bestaande en nieuwe vergunningen, bijv. voor markt- en standplaatsvergunningen.”
        Eiser heeft de omvang van zijn Wob-verzoek bij brief van 27 februari 2020 (hierna: de brief) verduidelijkt. De rechtbank is met verweerder eens dat uit de brief duidelijk naar voren komt dat eiser op zoek is naar informatie over de gevolgen van de Dienstenrichtlijn voor nieuwe en bestaande markt- en standplaatsvergunningen. Zo heeft eiser de omvang van zijn Wob-verzoek in de brief duidelijk beperkt door bijvoorbeeld te stellen dat hij niet op zoek is naar documenten die alleen zien op de gevolgen van de Dienstenrichtlijn voor andere sectoren. Hij heeft aangegeven dat hij documenten over andere sectoren alleen relevant acht als deze ook van betekenis zijn voor de ambulante handel. Gelet op het voorgaande volgt de rechtbank eiser dan ook niet in zijn betoog dat verweerder de reikwijdte van het Wob-verzoek ten onrechte beperkt heeft tot de gevolgen van de Dienstenrichtlijn voor bestaande en nieuwe (nog te verlenen) markt- en standplaatsvergunningen.. 
      
      
    
    
      3.3
      
        Mede gelet op het voorgaande volgt de rechtbank eiser ook niet in zijn betoog dat er relevante documenten ontbreken. Verweerder heeft in het bestreden besluit uiteen gezet dat er uit de periode vanaf 2015 een groot aantal documenten is gevonden over de Dienstenrichtlijn, maar dat deze documenten niet zagen op gevolgen voor markt- en standplaatsvergunningen. Pas vanaf 2018 zijn relevante documenten aangetroffen, nu in dat jaar een motie in de Tweede Kamer diende over de Dienstenrichtlijn en de ambulante handel. Verweerder heeft uitgelegd dat daarvóór nog geen discussie plaatsvond binnen het ministerie over de gevolgen van de Dienstenrichtlijn voor markt- en standplaatsvergunningen. Verder heeft verweerder voldoende gemotiveerd waarom het aantal relevante documenten in de periode 2018-2019 beperkt is. Ter zitting heeft verweerder nog toegelicht waarom stukken ontbreken over de gesprekken met de Europese Commissie, VNG en Europa Decentraal over het arrest Visser Vastgoed (genoemd in de Kamerbrief van 4 december 2018). Deze gesprekken gingen namelijk niet over de economische gevolgen van de Dienstenrichtlijn voor ondernemers, maar over de notificatieplicht. Documenten over deze gesprekken vallen daarmee buiten het Wob-verzoek.
        Gelet op het voorgaande, komt het de rechtbank niet ongeloofwaardig over dat verweerder niet over meer relevante documenten beschikt. In dat geval is het aan eiser om aannemelijk te maken dat verweerder toch over meer relevante documenten beschikt. Daarin is eiser niet geslaagd. Eiser heeft onder meer betoogd dat de discussie over het intrekken van vergunningen (die ook relevant is voor ambulante handel) breder speelt, maar verweerder heeft ter zitting uitgelegd dat deze discussie zich (vooralsnog) op rijksniveau beperkt tot markt- en standplaatsvergunningen. De stukken die daarop zien, zijn al (deels) openbaar gemaakt door verweerder. Verweerder heeft ter zitting nog nader toegelicht dat met een brede zoekslag is begonnen en dat bij het verder ‘filteren’ van de documenten steeds is gekeken of de inhoud relevant was voor de ambulante handel.
      
      
    
    
      3.4
      Tot slot is de rechtbank het niet met eiser eens dat verweerder een verkeerde zoekwijze heeft toegepast. Verweerder heeft in het bestreden besluit gemotiveerd op welke wijze hij heeft gezocht naar relevante documenten. Daarnaast heeft verweerder, zowel in het verweerschrift als ter zitting, aanvullend een gedetailleerde toelichting gegeven over de manier waarop en door wie is gezocht naar de gevraagde informatie. Zo hebben naast informatiespecialisten ook de betrokken beleidsmedewerkers en juristen naar relevante informatie gezocht.    
      
      
        
          Gelakte passages
        
      
    
    
      4.1
      Eiser voert verder aan dat bepaalde passages ten onrechte gelakt zijn. Zo zijn ten onrechte namen van Kamerleden, ministers en staatssecretarissen zwart gemaakt. Ook wijst eiser op de gelakte stukken in documenten 1, 1a, 3b, 13 en 15. Volgens hem zouden die passages niet op grond van artikel 11, eerste  lid, van de Wob gelakt mogen worden. Over bijlage 1a wijst eiser specifiek op het kopje ‘Bijlage(n)’ dat gelakt is. Verder voert eiser aan dat verweerder in document 17 niet artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob heeft mogen toepassen om bepaalde passages te lakken. Niet valt volgens hem in te zien hoe de VNG onevenredig benadeeld wordt door het openbaar maken van deze passages. 
      
    
    
      4.2
      De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennis genomen van de vertrouwelijk overgelegde stukken.
      
    
    
      4.3
      De rechtbank stelt vast dat er, zoals verweerder al heeft betoogd, geen namen van bewindspersonen dan wel Kamerleden zijn gelakt in de betreffende stukken. Eiser kan dan ook niet worden gevolgd in zijn betoog dat er ten onrechte namen van bewindspersonen dan wel Kamerleden zijn zwart gemaakt in de stukken.
      
    
    
      4.4
      Verder is de rechtbank van oordeel dat verweerder de betreffende passages in de documenten 1, 1a, 3b, 13 en 15 heeft mogen weigeren om openbaar te maken op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. De betreffende documenten zijn e-mailcorrespondenties tussen ambtenaren en een nota die beide een intern karakter hebben en bestemd zijn voor intern beraad. De gelakte passages in deze documenten bevatten daarnaast persoonlijke beleidsopvattingen. Ten aanzien van het kopje “Bijlage(n)” over document 1a stelt de rechtbank vast dat hier geen titels staan van bijgevoegde bijlagen, maar dat het gaat om een handgeschreven aantekening die onder persoonlijke beleidsopvattingen valt.
      
    
    
      4.5
      Verweerder heeft zich daarnaast in redelijkheid op het standpunt gesteld dat het openbaar maken van de gelakte informatie in document 17 niet opweegt tegen het voorkomen van onevenredige benadeling van de VNG en gemeenten. Verweerder heeft kunnen concluderen dat het openbaar maken van de betreffende informatie schade zou kunnen toebrengen aan de relatie tussen de betrokken partijen. Verweerder heeft in zijn belangenafweging daarnaast mogen betrekken dat de kern van de gelakte informatie in document 17 ook al is opgenomen in de openbare Kamerbrief, zoals eveneens in het verweerschrift is toegelicht.     
      
      
      
      
        
          Wat is de conclusie?
        
      
      
      5. Het beroep is ongegrond.
      
      6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.D. Gunster, rechter, in aanwezigheid van mr. J.F.A. Bleichrodt, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 14 januari 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
  
  
     Wet openbaarheid bestuur.
  
  
     De Centrale Vereniging voor de Ambulante Handel definieert ambulante handel als volgt: onder ambulante handel vallen alle detailhandelsondernemingen die de verkoop van consumptiegoederen aan particulieren als hoofdfunctie hebben en deze functie vanuit een marktkraam, verkoopwagen, grondplaats, standplaats op de openbare weg of vanuit een vaartuig uitoefenen.
  
  
     Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob.
  
  
     Artikel 11, eerste lid, van de Wob.
  
  
     Vereniging van Nederlandse Gemeenten.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 18 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2753.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2610, in het bijzonder rechtsoverweging 10.2.