ECLI:NL:RVS:2023:4853, Raad van State, 27-12-2023, 202105352/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-12-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 september 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Breda aan Sintels B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een opslagruimte aan de Rijsbergseweg 590 te Breda. Natuur- en Milieuvereniging Markkant stelt dat het college de aanvraag niet aan het bestemmingsplan "Buitengebied 1992" had mogen toetsen, maar moest toetsen aan het bestemmingsplan "Buitengebied Zuid 2013" dat gold op het moment dat het besluit op bezwaar werd genomen. De vereniging stelt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de aanvraag aan het bestemmingsplan "Buitengebied 1992" getoetst mocht worden. Het uitgangspunt is dat een aanvraag voor een omgevingsvergunning getoetst moet worden aan het recht zoals dat geldt op het moment van het nemen van het besluit. In dit geval was dat het herstelbesluit voor het bestemmingsplan "Buitengebied Zuid 2013". De vereniging is van mening dat geen sprake is van de uitzondering op deze hoofdregel die de rechtbank van toepassing achtte.

202105352/1/R2.
    Datum uitspraak: 27 december 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Natuur- en Milieuvereniging Markkant, gevestigd te Breda,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­West­Brabant van 13 juli 2021 in zaak nr. 20/6221 in het geding tussen:
    Natuur- en Milieuvereniging Markkant
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Breda.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 september 2017 heeft het college aan Sintels B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een opslagruimte aan de Rijsbergseweg 590 te Breda.
    Bij besluit van 19 maart 2020 heeft het college het door Natuur- en Milieuvereniging Markkant (hierna: de vereniging) daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 13 juli 2021 heeft de rechtbank het door de vereniging daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de vereniging hoger beroep ingesteld.
    Sintels B.V. heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De vereniging heeft een nader stuk ingediend.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 12 oktober 2023, waar de vereniging, vertegenwoordigd door ir. A.K.M. van Hoof, en het college, vertegenwoordigd door mr. S.M. Schipper, advocaat te Breda, zijn verschenen. Voorts is op zitting Sintels B.V., vertegenwoordigd door mr. M.P. Wolf, advocaat te Breda, als partij gehoord.
    Overwegingen
    1.       De relevante bepalingen die ten grondslag liggen aan de hierna volgende rechtsoverwegingen, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       Het college heeft op 21 september 2017 een omgevingsvergunning verleend aan Sintels B.V. voor het realiseren van een opslagruimte aan de Rijsbergseweg 590 te Breda. De opslagruimte dient als vervanging en uitbreiding van de bestaande opslagruimte. Het college heeft de aanvraag getoetst aan het bestemmingsplan "Buitengebied 1992".
    3.       Op 18 december 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Zuid 2013" vastgesteld. De Afdeling heeft dit plan ten aanzien van het plandeel met de bestemming "Sport" met de gebiedsaanduiding "manage" op het betreffende perceel in de uitspraak van 1 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:266, vernietigd. De raad heeft op 13 juli 2017 een herstelbesluit genomen en dit plan is op 1 maart 2018 in werking getreden. Volgens de vereniging had het college de aanvraag niet aan het bestemmingsplan "Buitengebied 1992" mogen toetsen, maar moest het toetsen aan het bestemmingsplan "Buitengebied Zuid 2013" dat gold op het moment dat het besluit op bezwaar werd genomen. Zij stelt dat de uitzondering op de hoofdregel, dat een aanvraag getoetst moet worden aan het recht zoals dat geldt op het moment van het nemen van het besluit, niet van toepassing was. Er lag namelijk na de vernietiging weer een ontwerpbestemmingsplan ter inzage en bovendien was de aanvraag in strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied 1992". Omdat de aanvraag ook in strijd was met het bestemmingsplan "Buitengebied Zuid 2013", had het college de vergunning moeten weigeren.
    Hoger beroep
    4.       De vereniging stelt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de aanvraag aan het bestemmingsplan "Buitengebied 1992" getoetst mocht worden. Het uitgangspunt is dat een aanvraag voor een omgevingsvergunning getoetst moet worden aan het recht zoals dat geldt op het moment van het nemen van het besluit. In dit geval was dat het herstelbesluit voor het bestemmingsplan "Buitengebied Zuid 2013". De vereniging is van mening dat geen sprake is van de uitzondering op deze hoofdregel die de rechtbank van toepassing achtte.
    Volgens de vereniging heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat er op het moment van de vergunningaanvraag geen ontwerpbestemmingsplan meer lag. Zij betoogt dat de vernietiging van het bestemmingsplan "Buitengebied Zuid 2013" in de uitspraak van de Afdeling van 1 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:266, ten aanzien van het onderhavige plandeel, het ontwerpbestemmingsplan niet raakt. Volgens haar kan een ontwerpbestemmingsplan niet vernietigd worden door een gerechtelijke uitspraak. Zij ondersteunt dit standpunt met jurisprudentie van de Afdeling, waaronder de uitspraak van 6 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1791, onder 2.5, waaruit volgt dat het in geval van vernietiging van een besluit door de bestuursrechter het bevoegd gezag in beginsel vrij staat om bij het nemen van een nieuw besluit terug te vallen op de procedure die aan het vernietigde besluit ten grondslag lag, dan wel de gehele procedure van de afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) opnieuw te doorlopen. In dit geval heeft het college ervoor gekozen om bij het nemen van een nieuw besluit terug te vallen op de procedure die aan het vernietigde besluit ten grondslag lag, wat erop wijst dat het ontwerpbestemmingsplan nog bestond.
    4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2010, dient bij het nemen van een besluit op een aanvraag in beginsel het recht te worden toegepast zoals dat op dat moment geldt        . Bij wijze van uitzondering moet het college het ten tijde van het indienen van een aanvraag om vergunning nog wél, maar ten tijde van het besluit daarop, niet meer geldende recht toepassen, maar uitsluitend als ten tijde van het indienen van de aanvraag sprake was van een rechtstreekse aanspraak op het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor het bouwen. Dat is het geval als het desbetreffende bouwplan in overeenstemming was met het toen geldende bestemmingsplan en de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of artikel 4.3, derde lid, van de Wro, en op dat moment geen voorbereidingsbesluit van kracht was, dan wel een ontwerp voor een nieuw bestemmingsplan ter inzage was gelegd, waarmee dat bouwplan niet in overeenstemming was.
    In dit geval gaat de vraag of een rechtstreekse aanspraak op het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor het bouwen bestond over of een ontwerpbestemmingsplan ter inzage was gelegd en of het bouwplan in overeenstemming was met het bestemmingsplan "Buitengebied 1992". De Afdeling overweegt hierover als volgt.
    5.       De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat op het moment van de aanvraag geen sprake was van een situatie dat een ontwerp voor een nieuw bestemmingsplan ter inzage was gelegd.
    Van 6 maart 2014 tot en met 16 april 2014 heeft het ontwerpbestemmingsplan "Buitengebied Zuid 2013" ter inzage gelegen en op 18 december 2014 heeft de raad het bestemmingsplan vastgesteld. De Afdeling heeft dit plan in de uitspraak van 1 februari 2017 gedeeltelijk vernietigd, onder meer voor het plandeel dat gaat over de gronden waar de aanvraag op ziet. Na vernietiging van een bestemmingsplan(deel) ontstaat niet de situatie dat het ontwerpbestemmingsplan wederom ter inzage ligt. Weliswaar mag de raad bij het nemen van een nieuw besluit over het plan onder omstandigheden terugvallen op het ontwerp, maar de betekenis hiervan is niet dat het ontwerp weer ter inzage ligt, maar heeft te maken met de vraag of opnieuw inspraak moet worden geboden.
    Daar komt bij dat de uitzondering op het beginsel dat het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt, zoals hiervoor onder 4.1 is weergegeven, gaat over de periode dat de aanhoudingsverplichting geldt die genoemd is in artikel 3.3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Deze verplichting vervalt op grond van artikel 3.3, tweede lid, aanhef en onder b en onder d, van de Wabo, wanneer de termijn voor vaststelling van het bestemmingsplan is verstreken, respectievelijk het bestemmingsplan is vernietigd. Deze situaties doen zich hier voor.
    Het betoog slaagt niet.
    6.       De vereniging stelt bovendien dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de omgevingsvergunning niet in strijd is verleend met het bestemmingsplan "Buitengebied 1992". Het bestemmingsplan "Buitengebied 1992" laat bouwen ten behoeve van een manege niet toe, terwijl uit de aanvraag volgt dat de opslagruimte gebruikt zal worden voor de fokkerij, pensionstal, manege en opslag. Uit de vermelding van "manege" in de aanvraag, volgt volgens de vereniging dat het bouwwerk uitsluitend of mede gebruikt zal worden voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet. Daarnaast betoogt zij dat de manage-activiteiten de hoofdactiviteiten van de bedrijfsvoering vormen. Dit volgt volgens haar onder andere uit de ruimtelijke onderbouwing. Verder vormen verschillende foto’s ondersteunend bewijs voor de stelling dat het vergunde bouwwerk uitsluitend of mede zal worden gebruikt ten behoeve van een manegebedrijf. Het bouwwerk is dus wel geschikt voor binnenmanegeactiviteiten en redelijkerwijs kan worden aangenomen dat het bouwwerk uitsluitend of mede gebruikt zou worden ten behoeve van het manegebedrijf.
    6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 22 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2779, dient bij toetsing van een bouwplan aan een bestemmingsplan niet slechts te worden bezien of het bouwwerk overeenkomstig de bestemming kan worden gebruikt, maar dient mede te worden beoordeeld of het bouwwerk ook met het oog op zodanig gebruik wordt gebouwd. Dit houdt in dat een bouwwerk in strijd met de bestemming moet worden geoordeeld als redelijkerwijs valt aan te nemen dat het bouwwerk uitsluitend of mede zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet.
    6.2.    Voor de gronden aan de Rijsbergseweg 590 gold op het moment dat de omgevingsvergunning werd aangevraagd op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied 1992" de aanduiding "manege". Artikel 5.2, onderdeel IV, onderdeel 5a, van het bestemmingsplan "Buitengebied 1992" luidt: "Op gronden met de aanduiding "manege" is het onderbrengen van, de handel in, het fokken van en de sportbeoefening met paarden toegestaan. Dit betekent dat binnen het agrarisch gebied bouwwerken mogen worden gebouwd en/of in stand gehouden ten behoeve van de hierna in kolom I genoemde bedrijven op de daarvoor in kolom II aangegeven percelen.
    I soort bedrijf                             II perceel
    (…)                                          (…)
    Ponyfokkerij en -pension              Sintelweg 5-7 (nu: Rijsbergseweg 590)"
    6.3.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de aanvraag past binnen het bestemmingsplan "Buitengebied 1992". In de aanvraag is weliswaar vermeld dat de opslagruimte gebruikt zal worden voor de fokkerij, pensionstal, manege en opslag, maar uit de bouwtekeningen volgt dat het gaat om een opslagruimte ten behoeve van de ponyfokkerij. Op de zitting is ook gebleken dat dit niet in geschil is.
    Daarnaast is de Afdeling van oordeel dat er geen concrete aanwijzingen waren dat het bouwwerk gebouwd zou worden met het oog op niet-toegestaan gebruik. De rechtbank heeft terecht in aanmerking genomen dat het bouwwerk niet geschikt is voor binnenmanegeactiviteiten en de vergunning niet dient ter uitbreiding van de manege. Dat de manege de hoofdactiviteit van het bedrijf is, betekent niet dat de opslag noodzakelijk mede ten behoeve van die manege gebruikt zal worden. Tot slot kan de vereniging een handhavingsverzoek indienen, als zij meent dat het onderhavige bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan wordt gebruikt voor manegeactiviteiten.
    Het betoog slaagt niet.
    7.       Gelet op wat in 5 en 6.3 is overwogen, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college de vergunning op goede gronden heeft verleend. Aan de bespreking van de beroepsgrond over de toetsing van de aanvraag aan het bestemmingsplan "Buitengebied Zuid 2013" wordt daarom niet toegekomen.
    Passeren gebrek
    8.       Tot slot betoogt de vereniging dat de rechtbank ten onrechte het besluit op bezwaar in stand heeft gelaten met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, omdat het college heeft verzuimd een besluit te nemen op het verzoek tot proceskostenvergoeding in bezwaar. De rechtbank stelt dat de vereniging niet in haar belangen is geschaad, omdat zij geen recht heeft op vergoeding van de proceskosten, maar volgens de vereniging heeft zij een belang wanneer in het bezwaarschrift om vergoeding van de proceskosten is verzocht.
    8.1.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht het vastgestelde gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb heeft gepasseerd en het bestreden besluit daarmee in stand heeft gelaten. Op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb, worden de in verband met het bezwaar gemaakte proceskosten uitsluitend vergoed voor zover het in bezwaar bestreden besluit wordt herroepen. Omdat het besluit van 19 maart 2020 strekte tot het in stand laten van het besluit van 21 september 2017, lag in het besluit van 19 maart 2020 besloten dat het verzoek om een proceskostenvergoeding voor de bezwaarfase moest worden afgewezen. Het gepasseerde gebrek gaat dan ook slechts over het ontbreken van een expliciete vermelding van deze afwijzing, die noodzakelijkerwijs voortvloeide uit de inhoud van het besluit van 19 maart 2020 (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 27 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:949, onder 6.1).
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Scheele, griffier.
    w.g. Ten Veen
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Scheele
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 27 december 2023
    1074-723
     
    Bijlage
     
    Artikel 3.3 van de Wabo luidt:
    "1. Indien de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of b, houdt het bevoegd gezag, in afwijking van artikel 3.9, eerste lid, onderscheidenlijk artikel 3:18 van de Algemene wet bestuursrecht, de beslissing aan, indien er geen grond is de vergunning te weigeren maar voor het gebied waarin de activiteit zal worden verricht vóór de dag van ontvangst van de aanvraag:
    […]
    b. een bestemmingsplan in ontwerp ter inzage is gelegd;
    […]
    De beslissing op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, die is voorgeschreven met toepassing van artikel 3.7, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening wordt niet aangehouden.
    2. De aanhouding duurt totdat:
    […]
    b. de termijn voor de vaststelling van het bestemmingsplan ingevolge artikel 3.8, eerste lid, onder e, van de Wet ruimtelijke ordening is overschreden;
    […]
    d. het bestemmingsplan in werking is getreden dan wel in beroep is vernietigd; […]"