ECLI:NL:HR:2000:AA9970, Hoge Raad, 20-12-2000, 1291
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 2000-12-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: -

Nr. 1291
    
    20 december 2000
    
    in de zaak van
    
    
      [Eiseres], weduwe van [echtgenoot], wonende te [woonplaats],
      eiseres tot cassatie, 
    
    
    advocaat: mr. D.H. de Witte,
    
    tegen
    
    de Gemeente Eindhoven, zetelende te Eindhoven, 
    
    verweerster in cassatie, 
    
    advocaat: mr. J.W. Meijer.
    
    1. Geding in feitelijke instantie
    
    1.1. Bij exploit van 7 september 1999 heeft de gemeente Eindhoven eiseres tot cassatie, hierna: [eiseres], doen dagvaarden voor de Arrondissementsrechtbank te ’s-Hertogenbosch en in het belang van de ruimtelijke ordening en de volkshuisvesting gevorderd de vervroegd uit te spreken onteigening ten behoeve van de gemeente van de in dat exploit omschreven onroerende zaak, waarvan [eiseres] als eigenaar is aangewezen, en bepaling van het bedrag van de schadeloosstelling.
    
    1.2. Bij vonnis van 31 december 1999 heeft de Rechtbank de gevorderde onteigening bij vervroeging uitgesproken, het voorschot op de schadeloosstelling op  f 1.203.750,-- en de te stellen zekerheid op f 133.750,-- bepaald, en drie deskundigen en een rechter-commissaris benoemd. Het vonnis is aan dit arrest gehecht.
    
    2. Geding in cassatie
    
    2.1. [Eiseres] heeft het vonnis bestreden met een uit acht onderdelen bestaand middel van cassatie. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
    
    2.2. Verweerster in cassatie, hierna: de Gemeente, heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
    
    2.3. Beide partijen hebben hun standpunten schriftelijk doen toelichten door hun advocaten. [Eiseres] heeft gerepliceerd, de Gemeente gedupliceerd.
    
    2.4. De Advocaat-Generaal Wattel heeft op 14 juli 2000 geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
    
    2.5. Op 24 november 2000 is ter griffie een brief met bijlage van de advocaat van [eiseres] binnengekomen. Op deze buiten de procesorde toegezonden stukken kan de Hoge Raad geen acht slaan.
    
    3. Beoordeling van het middel
    
    3.1. In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
    
    3.1.1. De onteigening betreft een stuk grond dat grenst aan het militaire vliegveld Welschap, en geschiedt ten behoeve van een uitbreiding van dat vliegveld, waartoe de Gemeente het bestemmingsplan Welschap-D heeft vastgesteld. Deze uitbreiding vindt onder meer plaats omdat de Gemeente een elders binnen haar gebied gelegen terrein van de Staat, dat was ingericht voor defensiedoeleinden - het zogenoemde Technisch Areaal - heeft bestemd voor woningbouw, waartoe de Gemeente het bestemmingsplan Meerhoven heeft vastgesteld. In dat verband heeft de Gemeente een convenant met de Staat gesloten, dat onder meer voorziet in overdracht van het Technisch Areaal aan de Gemeente tegenover de verplichting van de Gemeente ter compensatie enige aan het vliegveld Welschap grenzende grond aan de Staat over te dragen, waaronder het perceelsgedeelte waarover het in dit geding gaat.
    
    3.1.2. [Eiseres] heeft noch in het kader van de bestemmingsplanprocedure, noch in de administratieve onteigeningsprocedure (tijdig) bedenkingen geuit of bezwaren gemaakt.
    
    3.2. Bij de Rechtbank heeft [eiseres] de rechtmatigheid van de onteigening bestreden, onder meer op grond van het betoog dat de onteigening geen publiek belang dient en dat de Gemeente, door met de Staat overeenkomsten te sluiten waarbij zij zich verplicht heeft de onderhavige gronden aan de Staat te leveren, zich in een positie heeft gebracht dat zij die gronden zou moeten onteigenen, zodat haar geen beroep op de noodzaak tot onteigening toekomt. De Rechtbank heeft die verweren verworpen.
    
    3.3. Volgens het eerste onderdeel van het middel had de onteigening in dit geval moeten worden gebaseerd op titel IIa van de Onteigeningswet - hierna: de Wet -, niet titel IV, zoals de Gemeente heeft gedaan. Anders dan in het onderdeel wordt aangevoerd, is onteigening op grond van titel IV echter steeds mogelijk als de onteigening geschiedt ten behoeve van de uitvoering van een bestemmingsplan, zoals hier het geval is, en is niet vereist dat de onteigening tevens in het belang van de volkshuisvesting geschiedt. Evenmin vormen de overige titels II tot en met VIII van de Wet bijzondere regelingen ten opzichte van titel IV in die zin dat de onteigenende partij, indien de onteigening zowel op titel IV als op een van die andere titels zou kunnen worden gebaseerd, verplicht zou zijn die laatste weg te volgen. Dit onderdeel faalt derhalve.
    
    3.4. De Rechtbank heeft in 5.4 van het vonnis, in cassatie niet bestreden, geoordeeld dat de onteigening geschiedt ter verwezenlijking van de bestemmingen zoals aangegeven in het bestemmingsplan waarvoor de onteigening plaatsvindt, Welschap-D. Vervolgens heeft de Rechtbank bij de beoordeling van het verweer dat de onteigening geen publiek belang dient, in 5.6 van het vonnis, betekenis toegekend aan de omstandigheid dat dit bestemmingsplan samenhangt met het bestemmingsplan Meerhoven, dat in het belang van de volkshuisvesting is vastgesteld. Dat betekent echter niet dat de Rechtbank het verweer dat de onteigening geen publiek belang dient, heeft verworpen op grond van de overweging dat de onteigening het volkshuisvestingsbelang dient, zoals in onderdeel 2 tot uitgangspunt wordt genomen. In zoverre berust dit onderdeel op verkeerde lezing van het vonnis en faalt het om die reden. Voorts valt niet in te zien waarom de onteigeningsrechter bij de beoordeling van het publieke belang van een onteigening geen betekenis zou mogen toekennen aan de samenhang van het plan waarvoor onteigend wordt, met een ander bestemmingsplan. Ook voorzover het onderdeel dat bedoelt te betogen, faalt het dan ook.
    
    3.5. Onderdeel 3 bevat motiveringsklachten tegen de hiervoor in 3.3 en 3.4 besproken oordelen en faalt op dezelfde gronden als daar vermeld.
    
    
      3.6. Onderdeel 4 bestrijdt het oordeel van de Rechtbank dat de bestemmingsplannen Welschap-D en Meerhoven in die zin samenhangen dat de wijk Meerhoven alleen kon worden gerealiseerd als het Technisch Areaal zou worden verplaatst, en dat (mede) in verband daarmee het bestemmingsplan Welschap-D is vastgesteld. Op zichzelf terecht voert het onderdeel tegen dit oordeel aan dat de Gemeente in ieder geval sinds de vaststelling van het bestemmingsplan Meerhoven de aan de Staat toebehorende gronden ook had kunnen onteigenen, zodat vaststelling van het bestemmingsplan Welschap-D niet de enige mogelijkheid was om de wijk Meerhoven te realiseren, en dat de Staat daarbij slechts aanspraak op schadevergoeding in geld had kunnen maken en niet op schadevergoeding in natura in de vorm van vervangende grond.
      Dat kan echter niet tot cassatie leiden. Zoals hiervoor is overwogen, wordt het oordeel van de Rechtbank dat de onteigening geschiedt ten behoeve van de uitvoering van het bestemmingsplan Welschap-D, in cassatie niet bestreden. De omstandigheid dat de noodzaak tot uitbreiding van het vliegveld Welschap, waartoe dit bestemmingsplan is vastgesteld, onder meer haar grond vindt in de (voorgenomen) grondruil tussen de Staat en de Gemeente in verband met de realisatie van een ander bestemmingsplan, behoefde de Rechtbank niet te weerhouden van haar oordeel dat erop neerkomt dat de Kroon in redelijkheid heeft kunnen oordelen dat deze uitbreiding - en daarmee de onteigening - het publieke belang dient. De Rechtbank heeft in dit verband overwogen dat aan haar oordeel niet afdoet dat het aldus gaat om vervangende grond, ter compensatie van het verlies aan grond voor de Staat ten behoeve van het plan Meerhoven. Die overweging, waarin ligt besloten dat naar het oordeel van de Rechtbank het op deze wijze compenseren van dat verlies in het publieke belang kan worden geoordeeld, geeft geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting. Met name doet niet ter zake - en behoefde de Rechtbank dus niet in te gaan op de vraag - of het bij deze uitbreiding van het vliegveld Welschap gaat om verplaatsing van de oorspronkelijk op het terrein van het Technisch Areaal aanwezige gebouwen en voorzieningen dan wel om een andere invulling van de bestemming militair luchtvaartterrein zoals omschreven in het bestemmingsplan Welschap-D, zolang maar kan worden gezegd dat de onteigening geschiedt ter uitvoering van dat plan. Voor het overige kunnen bezwaren tegen de aan het onteigende gegeven bestemming in dit onteigeningsgeding niet aan de orde komen  en is het in deze alinea besproken oordeel van de Rechtbank over het publieke belang bij de onteigening verweven met waarderingen van feitelijke aard, zodat het - nu het toereikend is gemotiveerd - in cassatie niet met vrucht kan worden bestreden. Ook dit onderdeel faalt dus.
    
    
    3.7. Het vijfde onderdeel van het middel keert zich tegen de verwerping door de Rechtbank van het verweer van [eiseres] dat de Gemeente geen beroep op de noodzaak tot onteigening toekomt, omdat zij het door het sluiten van overeenkomsten met de Staat onmogelijk heeft gemaakt dat de Staat, als uiteindelijk beoogde eigenaar, de te onteigenen grond op minnelijke wijze van haar zou verwerven. Ook dit onderdeel faalt. In het oordeel van de Rechtbank ligt als niet onbegrijpelijke uitleg van de afspraak tussen de Gemeente en de Staat besloten, dat het de Staat niet verboden was zelf met [eiseres] te onderhandelen over verwerving van de te onteigenen grond. Uit het vonnis en uit de stukken van het geding blijkt niet dat andere feiten zijn gesteld of naar voren gekomen, waaruit zou volgen dat de Gemeente dit de Staat heeft verboden of anderszins onmogelijk gemaakt. De enkele omstandigheid dat de Staat na het sluiten van het convenant geen behoefte heeft gehad te trachten de grond rechtstreeks van [eiseres] te kopen, brengt niet mee dat de onteigening onrechtmatig is. Voorts is, anders dan in het onderdeel kennelijk wordt verondersteld, voor de rechtmatigheid van een onteigening niet vereist dat de onteigenende partij degene die volgens de aan de onteigening ten grondslag liggende plannen uiteindelijk eigenaar van het onteigende zal worden, in de gelegenheid stelt zelf deze zaak minnelijk van de onteigende te verwerven. Voor het overige staat de noodzaak tot onteigening en de afweging van de daarbij betrokken belangen, voorzover hier aan de orde, niet ter beoordeling aan de onteigeningsrechter, maar is deze overgelaten aan het bestuur.
    
    3.8. Bij de toetsing van de rechtmatigheid van de onteigening heeft de onteigeningsrechter een beperkte taak, zoals uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 9 februari 2000, nr. 1272, NJ 2000, 418. Dat de onteigeningsrechter in dat kader de toetsing dient te verrichten naar de situatie ten tijde van het (besluit tot goedkeuring van het) onteigeningsbesluit, en op grondslag van tegen de onteigening gerichte bezwaren die reeds in de aan het onteigeningsgeding voorafgaande procedure bij het bestuur naar voren zijn gebracht, belet de onteigeningsrechter echter niet - en ontslaat hem dan ook niet van de plicht - naar aanleiding van een desbetreffend verweer in dit verband acht te slaan op bezwaren die door anderen dan de onteigende in die procedure bij het bestuur naar voren zijn gebracht. Daarmee wordt immers geen inbreuk gemaakt op het stelsel waarin de beoordeling van deze bezwaren is overgelaten aan het bestuur en de rechter (slechts) de redelijkheid van deze beoordeling heeft te toetsen. Het zesde onderdeel, dat het andersluidende oordeel van de Rechtbank bestrijdt, is in zoverre gegrond. Het kan echter niet tot cassatie leiden, zulks op de in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 6.16 en 6.17 vermelde gronden en op grond van hetgeen hiervoor in 3.6 is overwogen.
    
    3.9. Het onder 3.8 overwogene - met uitzondering van de slotzin - geldt ook voor de afweging van het algemene belang bij de onteigening tegen door de onteigening te treffen individuele belangen van de onteigende, maar het zal uiteraard slechts zelden voorkomen dat anderen individuele belangen van de onteigende bij het bestuur naar voren brengen. Ook in dit geval zijn in de aan dit geding voorafgaande procedure geen individuele belangen van [eiseres] naar voren gebracht. In zoverre faalt onderdeel 7, dat betoogt dat de Rechtbank bij de beoordeling van de afweging van het particuliere belang van [eiseres] tegen het onteigeningsbelang een onjuiste maatstaf heeft aangelegd, reeds om die reden. Voor het overige berust het onderdeel op hiervoor in 3.3 tot en met 3.6 onjuist bevonden opvattingen en faalt het op grond van wat daar is overwogen.
    
    3.10. Volgens onderdeel 8 tenslotte dient over een vordering tot onteigening een meervoudige kamer van een rechtbank te beslissen, niet een enkelvoudige zoals in dit geval is gebeurd. Die stelling vindt geen steun in het recht. Indien de vordering tot onteigening wordt betwist, verdient het in verband met de daarbij betrokken belangen weliswaar in het algemeen de voorkeur dat een meervoudige kamer over die vordering oordeelt, maar noch de Onteigeningswet noch enige andere wet bevat daartoe de verplichting.
    
    4. Beslissing
    
    
      De Hoge Raad:
      - verwerpt het beroep, en
      -  veroordeelt [eiseres] in de kosten van het geding in cassatie, tot dit arrest aan de zijde van de Gemeente begroot op f 632,20,-- aan verschotten en f 3.000,-- voor salaris. 
    
    
    Dit arrest is gewezen door de vice-president E. Korthals Altes als voorzitter, en de raadsheren A.G. Pos, D.H. Beukenhorst, L. Monné en C.B. Bavinck, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier A. I. Boussak-Leeksma en uitgesproken ter openbare terechtzitting van 20 december 2000.