ECLI:NL:RBROT:2022:7039, Rechtbank Rotterdam, 19-07-2022, ROT 21/3921 en ROT 21/4725
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2022-07-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: OZB-tarief niet-woningen. Lastenverschuiving van gebruikers naar eigenaren leidt in dit geval niet tot schending van het evenredigheidsbeginsel of het verbod van misbruik van bevoegdheid, noch van strijd met het EVRM. Ook overigens is de rechtbank niet gebleken dat er rechtsbeginselen geschonden zijn bij het vaststellen van de Verordening, dan wel dat sprake is van onredelijke en willekeurige belastingheffing.

RECHTBANK ROTTERDAM
    Bestuursrecht
    
    
      zaaknummers: ROT 21/3921 en ROT 21/4725
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 juli 2022 in de zaken tussen
    
    
      [naam eiseres], eiseres,
    gemachtigde: mr. R.C.V. Mans,
    
    
      en
    
    
    de heffingsambtenaar van de Regionale Belasting Groep, verweerder,
    gemachtigde: mr. Y. Kievit.
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Verweerder heeft bij beschikkingen van 25 februari 2021 aan eiseres voor het jaar 2021 aanslagen onroerendezaakbelastingen (OZB) opgelegd voor het eigendom van [adres 1] en [adres 2] (hierna: de aanslagen). Voor beide objecten is de aanslag € 2.667,49. 
    
    
    
      Bij uitspraken op bezwaar, gedagtekend 5 juni 2021 (de bestreden besluiten), heeft verweerder het bezwaar van eiseres hiertegen ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten. Het beroep voor [adres 1] is door de rechtbank geregistreerd onder nummer ROT 21/4725 en het beroep voor [adres 2] onder nummer ROT 21/3921.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 april 2022.
      Namens eiseres is [naam] en haar gemachtigde verschenen. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Eiseres is eigenaar van de onroerende zaken. De onroerende zaken zijn winkels en dus niet-woningen. Eiseres verhuurt de onroerende zaken aan derden. Tijdens het opleggen van de aanslag was [adres 2] verhuurd en [adres 1] niet. 
    
    2. In geschil is of verweerder de aanslagen kon opleggen. Eiseres is van mening dat de aanslagen onrechtmatig zijn opgelegd, omdat de Verordening onroerende-zaakbelastingen Vlaardingen 2021 (hierna: de Verordening), op basis waarvan de aanslagen zijn opgelegd, ten aanzien van haar onverbindend moet worden verklaard. In dat geval moet ook het bestreden besluit en de aanslagen worden vernietigd, aldus eiseres. 
    Verweerder is van mening dat de aanslagen rechtmatig zijn opgelegd.
    
    3. Op grond van artikel 220 van de Gemeentewet kunnen ter zake van binnen de gemeente gelegen onroerende zaken onder de naam onroerendezaakbelastingen worden geheven:
    a. een belasting van degenen die bij het begin van het kalenderjaar onroerende zaken die niet in hoofdzaak tot woning dienen, al dan niet krachtens eigendom, bezit, beperkt recht of persoonlijk recht, gebruiken;
    b. een belasting van degenen die bij het begin van het kalenderjaar van onroerende zaken het genot hebben krachtens eigendom, bezit of beperkt recht.
    
    
      In de Verordening staat onder meer:
    
    
    
      
        Artikel 1 Belastbaar feit en belastingplicht
      
    
    1. Onder de naam ‘onroerende-zaakbelastingen’ wordt voor binnen de gemeente gelegen onroerende zaken een directe belasting geheven van degene die bij het begin van het kalenderjaar van een onroerende zaak het genot heeft krachtens eigendom, bezit of beperkt recht, verder te noemen: eigenarenbelasting.
    2. Voor de eigenarenbelasting wordt als genothebbende krachtens eigendom, bezit of beperkt recht aangemerkt degene die bij het begin van het kalenderjaar als zodanig in de basisregistratie kadaster is vermeld, tenzij blijkt dat hij op dat tijdstip geen genothebbende krachtens eigendom, bezit of beperkt recht is.
    
    
      
        Artikel 5 Belastingtarieven
      
      Het tarief van de belasting bedraagt een percentage van de heffingsmaatstaf. Het percentage bedraagt voor:
    
    a. de gebruikersbelasting: 0,0000% (2020: 0,3212%);
    b. de eigenarenbelasting:
    1. voor onroerende zaken die in hoofdzaak tot woning dienen 0,1391% (2020: 0,1426%);
    2. voor onroerende zaken die niet in hoofdzaak tot woning dienen 0,7190% (2020: 0,3631%).
    
    
      Hiermee heeft met ingang van 2021 een lastenverschuiving plaatsgevonden door de OZB-lasten voor gebruikers van niet-woningen te verschuiven naar de eigenaren.
    
    
    4. Eiseres voert aan dat de aanslagen op basis van de Verordening leiden tot strijd met het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4, tweede lid, Awb.
    
    
      4.1
      In het arrest van de Hoge Raad van 8 januari 2021, ECLI:NL:HR:2021:34, is de Hoge Raad aangesloten bij de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep van 1 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2016 en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452. 
      
      
        Uit deze uitspraken volgt dat de enkele strijd met formele beginselen niet kan leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Dat laat onverlet dat, indien als gevolg van een gebrekkige motivering of onzorgvuldige voorbereiding van het voorschrift door de rechter niet kan worden beoordeeld of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, dit ertoe kan leiden dat de bestuursrechter het voorschrift buiten toepassing laat en een daarop berustend besluit om die reden vernietigt. Als het vaststellende orgaan bij het voorbereiden en nemen van een algemeen verbindend voorschrift de negatieve gevolgen daarvan voor een bepaalde groep uitdrukkelijk heeft betrokken en de afweging deugdelijk heeft gemotiveerd, voldoet deze keuze aan het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel en beperkt de toetsing door de bestuursrechter zich in het algemeen tot de vraag of de regeling in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
      
      
    
    
      4.2
      
        In dit geval staat in de toelichting bij de gemeentelijke belastingverordeningen 2021, op basis waarvan de gemeenteraad de Verordening heeft vastgesteld het volgende:
        “De OZB voor niet-woningen is, zoals in het Herstelplan vastgesteld, aangepast. 
        
          Het gebruikersdeel van de OZB-niet woningen hebben we overgeheveld naar het eigenarendeel. Hierdoor heeft leegstand geen nadelig effect op OZB opbrengsten.”
      
      
      
        Ter zitting heeft verweerder nader toegelicht dat de gemeente Vlaardingen in financiële problemen is gekomen en onder toezicht van de provincie dreigde te worden gesteld. Daarom is er een herstelplan opgesteld. 
      
      
      
        In het “Herstelplan. Voor een leefbaar en financieel gezond Vlaardingen” is op pagina 5 opgenomen:
        “We passen de OZB voor ‘niet’-woningen aan. In tegenstelling tot woningen kent de OZB
        
          voor ‘niet’-woningen nu nog een gebruikersdeel en een eigenarendeel. Hierdoor krijgen we als gemeente minder inkomsten als een pand leeg staat. Als we de OZB voor ‘niet’-woningen
        
        
          aanpassen prikkelt dit bovendien eigenaren om bij leegstand op zoek te gaan naar een
        
        
          huurder.”
      
      
      
        Hoewel deze motivering niet heel uitgebreid is, is hiermee geen sprake van een onzorgvuldige voorbereiding van het besluit of een onvoldoende motivering van de keuze van de gemeenteraad om niet langer de gebruikersbelasting te heffen. Het is een financiële keuze, waarbij tevens een prikkel wordt gegeven voor eigenaren om leegstand tegen te gaan. De gevolgen voor eigenaren zijn daarbij dus ook voldoende betrokken. 
      
      
    
    
      4.3
      Het is de rechtbank vervolgens niet gebleken dat de tarieven in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel en leiden tot onredelijke en willekeurige belastingheffing.
      
      
        De rechtbank stelt voorop dat het vaststellen van een belastingverordening, waaronder het belastingtarief, op grond van artikel 216 van de Gemeentewet de bevoegdheid is van de gemeenteraad. De Gemeentewet bevat geen bepalingen waarin de OZB-tarieven of de verhoging van die tarieven worden gemaximeerd. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de wet die heeft geleid tot afschaffing van de maximering van OZB-tarieven blijkt dat de wetgever de verantwoordelijkheid voor de vaststelling van de tarieven bewust heeft neergelegd bij de gemeenteraad (zie Kamerstukken II 2006/07, 31 133, nr. 5). De wetgever heeft de gemeenteraad daarom geen restricties opgelegd bij de vaststelling van de OZB-tarieven.
        Gelet op deze zeer grote vrijheid bij het bepalen van tarieven van de OZB door de gemeenteraad, moet de rechtbank deze daarom zeer terughoudend moet toetsen en is alleen plaats voor ingrijpen als sprake is van een apert buitensporig tarief dat leidt tot een onredelijke en willekeurige belastingheffing.
      
      
    
    
      4.4
      
        Eiseres moet worden toegegeven dat een stijging van het tarief van 0,3631 % naar 0,7910 % van de WOZ-waarde een zeer forse verhoging is, maar een percentage van 
        0,791 % is op zichzelf beschouwd niet onredelijk of willekeurig, daarbij ook in aanmerking nemend dat sprake is van een verschuiving van de OZB lasten. 
        Het tarief is naar het oordeel van de rechtbank niet dusdanig dat deze verhoging eiseres (financieel) zodanig onevenredig treft of tot zodanige onevenredige (financiële) gevolgen leidt dat de Verordening niet op haar kan worden toegepast. De aanslag van € 2.667,49 per object per jaar (€ 222,- per maand) is zeker fors, maar eiseres moet redelijkerwijs in staat worden geacht een dergelijk (extra) bedrag aan belastingheffing te kunnen betalen. 
        Voor eiseres is dit niet zodanig dat dit buitensporig is te noemen. Daarbij zou eiseres het gebruikersdeel kunnen doorbelasten naar de gebruikers, hoewel de rechtbank begrijpt en aannemelijk acht dat het voor eiseres in deze (corona)tijd en met de lopende huurcontracten moeilijk of onmogelijk is om de OZB aanslag gedeeltelijk door te belasten. Maar ook dit betekent niet dat de tarieven onevenredig zijn, ook omdat het in de risicosfeer van eiseres ligt dat de huurcontracten zodanig zijn opgesteld dat een verschuiving van de gebruikersbelasting niet kan worden doorbelast, terwijl een jaar eerder de huurder wel de gebruikersbelasting betaalde.
        De rechtbank begrijpt dat dit oordeel voor eiseres onrechtvaardig kan voelen, maar de (politieke) keuze van de gemeenteraad kan de rechtbank alleen in uitzonderlijke gevallen terug draaien. Van zo’n uitzonderlijk geval is gelet op het voorgaande naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. De slotsom is dat de gemeenteraad binnen de hem toekomende regelgevende vrijheid is gebleven.
      
      
      
        5.	Van een onzorgvuldige invoering van het nieuwe tarief is de rechtbank evenmin gebleken, nu dit bij brief van 17 februari 2021 door de gemeente Vlaardingen is aangekondigd, naast het feit dat een (nieuwe) Verordening is in te zien. 
        In deze brief staat onder meer: 
      
      
    
  
  
    Wat verandert er?
    In de voorgaande jaren kende de OZB voor'niet'-woningen een gebruikersdeel en een eigenarendeel. Deze werden apart belast, dat wil zeggen: de eigenaar betaalde een deel van de aanslag en de gebruiker (veelal een huurder) betaalde het andere deel. Vanaf dit jaar is dat anders. We hebben ervoor gekozen om het volledige bedrag te belasten aan de eigenaar. U betaalt dus de volledige OZB over het pand.
    
    
      
        Let op! Heeft u afspraken gemaakt met de gebruiker dat hij of zij een deel van de OZB betaalt? Dan kunt u een gedeelte van de aanslag wellicht verhalen op de gebruiker.
      
    
    
  
  
    Waarom deze aanpassing?
    Als gemeente vinden wij het belangrijk dat de verschillende panden in onze stad zoveel mogelijk worden gebruikt en dat er dus zo min mogelijk leeg staan. Leegstand draagt namelijk niet bij aan de leefbaarheid van de stad. Met deze aanpassing willen wij u, de eigenaar, een extra stimulans geven om bij leegstand op zoek te gaan naar een gebruiker voor het pand. Ook willen we er op deze manier voor zorgen dat de OZB bij leegstand niet komt te vervallen.
    
    
      De overheveling van de OZB van gebruiker naar eigenaar is dus aangekondigd, echter de genoemde reden voor de aanpassing klopt maar ten dele. Hoewel dit ongelukkig is, maakt dit niet dat de Verordening daarom onverbindend moet worden verklaard. Bij de totstandkoming daarvan is de reden voor de lastenverschuiving wel in het geheel gegeven. 
    
    
    
      6.	Ter zitting heeft eiseres betoogd dat pas in het verweerschrift de (echte) reden voor de lastenverschuiving is toegelicht, terwijl dit al in de bestreden besluiten had moeten gebeuren. 
    
    
      6.1
      
        In het bezwaarschrift heeft eiseres hierover het volgende gesteld:
        
          De aanslag dit jaar bestaat niet meer uit een eigenaarsdeel en een gebruikersdeel. Hierdoor kan er aan de huurder van de winkel geen doorbelasting plaats vinden. Overigens zijn wij over deze wijziging als eigenaar van het winkelpand ook niet geïnformeerd.
        
        Voor zover verweerder dit als een bezwaargrond had moeten opvatten, was verweerder niet gehouden de reden waarom de lastenverschuiving heeft plaatsgevonden in de bestreden besluiten op te nemen.
      
      
      
        7.	Eiseres voert daarnaast aan dat de Verordening ten aanzien van haar onverbindend is, omdat de reden voor de verdubbeling van het OZB tarief is de leegstand van panden in de gemeente Vlaardingen tegen te gaan. Dit is volgens eiseres in strijd met het verbod op misbruik van bevoegdheid (artikel 3:3 van de Awb), het subsidiariteitsbeginsel en de doeltreffendheid. Om leegstand op deze manier te bestrijden is niet doelmatig. Hiervoor is de leegstandswet bedoeld, aldus eiseres.
      
      
    
    
      7.1
      
        Zoals uit 4.2 blijkt, is de reden voor de gemeenteraad om het tarief voor gebruikers van niet woningen met ingang van belastingjaar 2021 op nihil te stellen en dit tarief over te hevelen naar de eigenaren van niet woningen, primair gelegen is in een financieel motief. 
        Maar los daarvan is het tegengaan van leegstand, anders dan eiseres betoogt, een legitiem niet-fiscaal beleidsdoel dat mag worden nagestreefd door middel van afschaffing van de gebruikersbelasting. Dat voor de bestrijding van leegstaand ook een leegstandwet bestaat, betekent niet dat een gemeente niet met andere middelen leegstand mag proberen tegen te gaan. In hoeverre dit doelmatig is, is een politieke afweging, waaraan de rechtbank niet kan tornen. 
      
      
      8. Eiseres betoogt verder dat met de nieuwe tarieven haar eigendomsrecht zodanig wordt aangetast, dat sprake is van een schending van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM). 
      Daarvan is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. Zoals hiervoor onder 4.4 overwogen is het tarief niet dusdanig dat sprake is van schending van het evenredigheidsbeginsel. Dan is de last voor eiseres ook niet dusdanig, dat het tarief niet meer proportioneel is en in strijd is met het eigendomsrecht. 
      
      9. De slotsom is dat niet gebleken dat sprake is van schending van het evenredigheidsbeginsel of het verbod van misbruik van bevoegdheid, noch van strijd met het EVRM. Ook overigens is de rechtbank niet gebleken dat er rechtsbeginselen geschonden zijn bij het vaststellen van de Verordening, dan wel dat sprake is van onredelijke en willekeurige belastingheffing.
      
      10. De beroepen zijn daarom ongegrond.
      
      11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Rutten, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. M. Noordegraaf, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 19 juli 2022.
    
    
    
    
      
        de griffier is verhinderd
        
        deze uitspraak te ondertekenen
      
    
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het gerechtshof Den Haag (belastingkamer).