ECLI:NL:CBB:2021:361, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 30-03-2021, 19/1765
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-03-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Artikel 23, derde lid, Meststoffenwet. Artikel 1 Eerste Protocol bij het EVRM. 
        Het College is van oordeel dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op appellant legt. Niet in geschil is dat appellant zijn bedrijf gedwongen heeft moeten verplaatsen vanwege aanpassingen aan de provinciale weg. Anders dan in de zaak van appellant over het fosfaatreductieplan, komt het College op basis van de overgelegde stukken tot de conclusie dat appellant aannemelijk heeft dat er een bedrijfseconomische noodzaak bestond voor een (beperkte) uitbreiding op zijn nieuwe locatie. Dat maakt de situatie van appellant wezenlijk anders dan die van melkveehouders die zijn gaan uitbreiden vanwege het vervallen van het melkquotum en van wie de uitbreidingsplannen doorkruist zijn door de peildatum. Vanwege het langdurige onderhandelingstraject met de provincie, heeft appellant zijn investeringen pas na de peildatum 2 juli 2015 kunnen doen. Op dat moment had appellant geen andere keuze meer dan zijn plannen door te zetten. Hem kan daarom niet worden tegengeworpen dat het fosfaatrechtenstelsel op dat moment kenbaar was. Het College oordeelt dat er goede redenen bestaan om aan te nemen dat de last die het fosfaatrechtenstelsel op appellant legt buitensporig is en dat zijn belang zwaarder dient te wegen dan de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel. 
        Het beroep is gegrond en het College draagt verweerder op appellant een ontheffing te verlenen ter compensatie van de last.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 19/1765 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 maart 2021 in de zaak tussen
    
      [naam 1] , h.o.d.n. Melkveebedrijf [naam 1] , te [plaats] , appellant
    (gemachtigde: mr. A. Tymersma),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. J. Cortet).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 13 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellant opnieuw vastgesteld. 
    
    
    
      Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 februari 2021. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Als deskundige van appellant is verschenen [naam 2] .
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.2
      Ingevolge artikel 72a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt verweerder op verzoek van de landbouwer het fosfaatrecht – kort gezegd – indien hij op 2 juli 2015 tijdelijk minder melkvee hield of over minder fosfaatruimte beschikte door de aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur. Ingevolge artikel 72a, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit vindt die verhoging niet plaats indien deze kleiner is dan 5% van het fosfaatrecht dat wordt vastgesteld uit hoofde van artikel 23, derde lid, van de Msw (de 5%-drempel).
      
    
    
      1.3
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
      
      
        
          Feiten
        
      
      
    
    
      2.1
      
        Appellant exploiteert een melkveehouderij. In november 2016 heeft hij zijn bedrijf verplaatst van [adres 1] te [plaats] naar de [adres 2] te [plaats] . Vanaf 2011 is appellant in overleg geweest met de provincie over de verplaatsing van zijn bedrijf in verband met aanpassingen aan de provinciale weg […] . Appellant en de provincie hebben voor 30 juni 2015 overeenstemming bereikt over de verkoop van de bij het bedrijf behorende opstallen en gronden aan [adres 1] en de koop van de opstallen en gronden aan en nabij de [adres 2] . Op 30 juni 2015 heeft appellant de op de bedrijfsverplaatsing betrekking hebbende overeenkomsten getekend en op 6 augustus 2015 heeft de provincie deze getekend.
        Appellant heeft zijn bedrijf aan [adres 1] , inclusief gronden, verkocht aan de provincie voor € 1.594.498,- en heeft daarnaast een schadeloosstelling van de provincie ontvangen van € 705.502,-. De provincie heeft de bedrijfslocatie aan de [adres 2] verkocht aan appellant voor € 1.253.053,50. Daarnaast heeft de provincie de bij dat bedrijf behorende percelen cultuurgrond aan appellant verkocht voor € 746.946,50. 
      
      
    
    
      2.2
      Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellant 59 melk- en kalfkoeien en 36 stuks jongvee op zijn bedrijf. 
      
    
    
      2.3
      Op 7 juli 2015 is een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) verleend voor het houden van 100 melk- en kalfkoeien en 48 stuks jongvee op het bedrijf aan de [adres 2] . Deze vergunning was op 7 mei 2015 aangevraagd door de voormalige eigenaar. 
    
    
      2.4
      Op 21 december 2015 heeft appellant een financieringsovereenkomst met de [naam 3] getekend. Uit deze overeenkomst blijkt dat appellant in totaal € 1.371.946,- gaat investeren in de nieuwbouw van de stal, de verbouwing van het woonhuis en de aankoop van machines. Appellant financiert € 1.046.946,- uit eigen middelen en de [naam 3] financiert € 325.000,-. 
      
    
    
      2.5
      Op 29 maart 2017 heeft appellant melding gedaan van een bedrijfsoverdracht. Het betreft de overdracht van het bedrijf van [naam 4] aan appellant per 1 januari 2017. 
      
      
        
          Besluiten van verweerder en omvang van het geschil
        
      
      
    
    
      3.1
      Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 2.884 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.  
      
    
    
      3.2
      Bij het bestreden besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant verhoogd vastgesteld. In het primaire besluit was de bedrijfsoverdracht per 1 januari 2017 nog niet verwerkt. Het gaat om 708 kg fosfaatrecht voor 43 stuks jongvee. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 3.592 kg. Het beroep van appellant op de knelgevallenregeling uit artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit heeft verweerder afgewezen omdat de 5%-drempel niet wordt gehaald. 	
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
    
    
      4.1
      Tussen partijen is alleen nog in geschil of het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op appellant legt en het bestreden besluit om die reden in strijd is met artikel 1 van het EP. De beroepsgrond dat verweerder ten onrechte het fosfaatrecht niet heeft verhoogd op grond van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit, heeft appellant ter zitting ingetrokken. 
      
    
    
      4.2
      Appellant stelt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Vanaf 2009 was er onzekerheid over de toekomst van zijn bedrijf aan [adres 1] , door de plannen voor de aanpassingen aan de […] . Sinds die tijd zat zijn bedrijf ‘op slot’ en stond de bedrijfsontwikkeling stil. Hij heeft zijn jongvee daarom moeten uitbesteden aan een opfokker, zijn buurman [naam 4] . Vanaf 2011 volgden intensieve onderhandelingen met de provincie over de verplaatsing van het bedrijf en vóór de peildatum 2 juli 2015 is appellant contractuele verplichtingen aangegaan. De nieuwe locatie aan de [adres 2] was passend, maar wel sterk verouderd. Er moest een nieuwe stal gebouwd worden, dat bevestigde ook de provincie. Door de schadeloosstelling van de provincie, de verkoop van grond en een lening bij de bank kon dat gefinancierd worden. Appellant kon al zijn eigen vee, dus ook het jongvee dat bij de buurman gestald stond, meenemen naar de nieuwe locatie (ongeveer 60 melkkoeien en 60 stuks jongvee). De bank vereiste wel dat appellant wat meer melkkoeien en wat minder jongvee zou gaan houden, om zo de lasten op te kunnen brengen die de noodzakelijke investering met zich meebracht. Uit de overgelegde deskundigenverklaringen volgt dat een omvang van de veestapel van 74 melkkoeien en 48 stuks jongvee noodzakelijk is. Van een uitbreiding is praktisch geen sprake. Door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel zijn de plannen van appellant gefrustreerd. Hij heeft de fosfaatrechten voor zijn jongvee dat op 2 juli 2015 nog bij de buurman stond van hem moeten kopen. Als appellant niet zou hebben meegewerkt aan de bedrijfsverplaatsing was zijn bedrijf op de oude locatie niet meer levensvatbaar geweest. Dit maakt dat hij zich onderscheidt van andere melkveehouders die uitgebreid hebben. Gelet op de bijzondere omstandigheden van dit geval, waarbij appellant ten behoeve van het algemeen belang zijn bedrijf heeft verplaatst, dient zijn belang zwaarder te wegen dan het belang bij het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn. Ter onderbouwing van zijn betoog heeft appellant een financiële rapportage van Countus accountants en adviseurs van 11 maart 2019 en een aanvulling daarop van 14 januari 2021 overgelegd. 
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
      
      
        5.	Verweerder betwist dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op appellant legt. Appellant wilde zijn bedrijf op de nieuwe locatie uitbreiden van ongeveer 60 naar 74 melkkoeien. Verweerder stelt zich op het standpunt dat appellant zich niet onderscheidt van andere melkveehouders die zijn gaan uitbreiden in het zicht van de afschaffing van het melkquotum. Gelet op de voorzienbaarheid van de productiebeperkende maatregelen had appellant een zeker mate van voorzichtigheid moeten betrachten. De verplaatsing van het bedrijf was weliswaar noodzakelijk, maar appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het bedrijfseconomisch noodzakelijk was om uit te breiden naar de beoogde aantallen. In de uitspraak van 28 juli 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:503) op het beroep van appellant inzake de Regeling fosfaatreductieplan 2017 heeft het College geoordeeld dat uit de financiële rapportage van Countus accountants en adviseurs van 11 maart 2019 niet overtuigend blijkt dat verplaatsing op basis van de historische bedrijfsgrootte bedrijfseconomisch onhaalbaar zou zijn. Appellant had daarvoor wellicht de schadeloosstelling kunnen aanwenden. Er zijn geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat appellant vóór de peildatum 2 juli 2015 investeringsbeslissingen heeft genomen. Hij heeft zijn voorgenomen plannen na 2 juli 2015 doorgezet, in een periode waarin het fosfaatrechtenstelsel kenbaar was. Hoewel het begrijpelijk is dat appellant heeft gewacht met de uitbreiding tot de onderhandelingen met de provincie afgerond waren, dienen de gevolgen van die keuze voor zijn rekening en risico te blijven. 
      
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
    
    
      6.1
      Het College is van oordeel dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op appellant legt en overweegt daartoe als volgt. 
      
    
    
      6.2
      Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
      
    
    
      6.3
      Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. Voor appellant komt deze last neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 74 melk- en kalfkoeien en 48 stuks jongvee (de beoogde bedrijfsvoering) en de vastgestelde 3.592 kg fosfaatrecht voor 59 melk- en kalfkoeien en 79 stuks jongvee. 
      
      
        6.4.1
        Niet in geschil is dat appellant zijn bedrijf gedwongen heeft moeten verplaatsen vanwege aanpassingen aan de provinciale weg […] . In de uitspraak van 28 juli 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:503) op het beroep van appellant inzake de Regeling fosfaatreductieplan 2017 heeft het College al vastgesteld dat appellant op de nieuwe bedrijfslocatie heeft uitgebreid. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de gedwongen verplaatsing niet meebracht dat appellant moest uitbreiden. Indien verweerder hierin wordt gevolgd onderscheidt appellant zich niet van andere melkveehouders die hebben uitgebreid en geldt ook voor hem dat hij rekening moest houden met de mogelijkheid dat na de afschaffing van het melkquotum productiebeperkende maatregelen zouden volgen. 
        
      
      
        6.4.2
        In de hiervoor genoemde uitspraak van 28 juli 2020 heeft het College geoordeeld dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat de uitbreiding van het bedrijf op de nieuwe locatie noodzakelijk was. Het College komt op basis van de stukken die appellant heeft overgelegd in de zaak die nu voorligt tot een andere conclusie. Bij de aanvullende gronden van 14 januari 2021 heeft appellant onder andere de volgende stukken overgelegd: deskundigenverklaringen van de adviseurs van appellant die betrokken zijn geweest bij de bedrijfsverplaatsing, een brief van de [naam 3] van 3 november 2020, een brief van de provincie Overijssel van 19 januari 2021 en een financieel overzicht van de bedrijfsverplaatsing. Hieruit blijkt dat de kosten van de verplaatsing van het bedrijf niet gefinancierd konden worden met de opbrengsten van de verkoop van de oude locatie en de schadeloosstelling. Er is daarom een aanvullende lening bij de [naam 3] afgesloten. Om dit financieringsniveau op te kunnen brengen, was een veestapel van 74 melkkoeien en 48 stuks jongvee noodzakelijk. Het College is van oordeel dat appellant hiermee aannemelijk heeft gemaakt dat er een bedrijfseconomische noodzaak bestond voor de (beperkte) uitbreiding. 
        
      
      
        6.4.3
        Gelet op het voorgaande volgt het College verweerder niet in zijn standpunt dat appellant zich niet onderscheidt van andere melkveehouders die hebben uitgebreid. De situatie van appellant is wezenlijk anders dan die van melkveehouders die zijn gaan uitbreiden vanwege het vervallen van het melkquotum en van wie de uitbreidingsplannen doorkruist zijn door de peildatum. In die gevallen beoordeelt het College of de beslissing om te investeren in de gegeven omstandigheden – het tijdstip waarop en de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen en de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar is, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren. In beginsel moeten die investeringsbeslissingen worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Appellant was echter niet zelf verantwoordelijk voor (al) zijn beslissingen. De ontwikkeling van zijn bedrijf stond al sinds 2009 stil door de plannen van de provincie. Appellant was daarom gedwongen zijn jongvee, waarvoor hij een nieuwe stal had willen bouwen, onder te brengen bij zijn buurman. Na een langdurig traject is appellant vóór de peildatum verplichtingen aangegaan met de provincie. Zoals hiervoor is overwogen, waren investeringen noodzakelijk om de gedwongen bedrijfsverplaatsing mogelijk te maken. Omdat het onderhandelingstraject met de provincie pas op 30 juni 2015 was afgerond, heeft appellant die investeringen pas na de peildatum 2 juli 2015 kunnen doen. Op dat moment had appellant geen andere keuze meer dan zijn plannen door te zetten. Het College is daarom van oordeel dat hem niet kan worden tegengeworpen dat het fosfaatrechtenstelsel op dat moment kenbaar was. 
        
      
      
        6.4.4
        
          Vervolgens is het College van oordeel dat goede redenen bestaan om aan te nemen dat de last die het fosfaatrechtenstelsel op appellant legt buitensporig is en dat er geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel en de belangen van appellant. Uit de brief van de [naam 3] van 3 november 2020 blijkt dat de bank de afgelopen jaren heeft geconstateerd dat de benodigde omzet op het bedrijf van appellant achterblijft, waardoor de exploitatie niet toereikend is om aan alle financiële verplichtingen te voldoen. De oorzaak is gelegen in de invoering van het fosfaatrechtenstelsel en het gevolg is dat het bedrijf sinds september 2017 wordt begeleid door de afdeling Bijzonder Beheer van de [naam 3] . De levensvatbaarheid en het toekomstperspectief van de onderneming is in de huidige situatie onzeker, concludeert de bank. Gelet op al deze specifieke omstandigheden is het College van oordeel dat appellant een individuele en buitensporige last draagt en dat zijn belang hier zwaarder dient te wegen dan de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn). Verweerder heeft dit in het bestreden besluit ten onrechte niet onderkend. De vaststelling van het fosfaatrecht zonder enige vorm van compensatie is daarom in strijd met artikel 1 van het EP. 
          
            Slotsom 
          
        
        
      
    
    
      7.1
      Het beroep is gegrond. Het College zal het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 1 van het EP. Het College ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, omdat het College niet over alle gegevens beschikt om het fosfaatrecht dat appellant als individuele en buitensporige last tekortkomt te berekenen (bijvoorbeeld de samenstelling van het jongvee). Het College zal verweerder daarom opdragen, met inachtneming van deze uitspraak, appellant ontheffing te verlening van het fosfaatrechtenstelsel, ter compensatie van de last zoals omschreven in overweging 6.3. Het College draagt verweerder op binnen zes weken een nieuw besluit op het bezwaar te nemen.
      
    
    
      7.2
      Het College veroordeelt verweerder in de door appellant gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit; 
      
      
        draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op het bezwaarschrift te nemen, met inachtneming van deze uitspraak; 
      
      
        draagt verweerder op aan appellant het betaalde griffierecht van € 174,- te vergoeden; 
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.068,-. 
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. A.A. Dijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 maart 2021.
    
    
    
    
      De voorzitter en de griffier zijn niet in de gelegenheid deze uitspraak te ondertekenen.