ECLI:NL:CRVB:2023:2079, Centrale Raad van Beroep, 31-10-2023, 19/3028 PW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2023-10-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Bestuurlijke boete voor schending inlichtingenverplichting ten onrechte opgelegd. Lex certa-beginsel. Het gaat hier om een gestelde schending van de zogenoemde passieve inlichtingenverplichting die heeft plaatsgevonden na de beëindiging van de bijstand. Betrokkene wordt verweten dat zij desgevraagd geen gegevens heeft verstrekt. Deze gedraging is niet beboetbaar op grond van artikel 18a van de PW. Dit zou namelijk in strijd komen met het lex certa-beginsel dat mede besloten ligt in artikel 5:4 van de Algemene wet bestuursrecht en artikel 7 van het EVRM.  Voor ex-bijstandsgerechtigden is uit artikel 18a, eerste lid, van de PW niet af te leiden dat zij ook nog na afloop van de bijstandsverlening kunnen worden beboet voor het niet desgevraagd verschaffen van inlichtingen over een voorafgaande en afgesloten periode van bijstandsverlening naar aanleiding van nadien door de bijstandsverlenende instantie gestelde vragen.

19/3028 PW 
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Datum uitspraak: 31 oktober 2023
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 26 juni 2019, 19/951 (aangevallen uitspraak)
  
  
    Partijen:
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Almere (college)
  
  
    
      [betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
  
  
    PROCESVERLOOP
  
  
    Het college heeft hoger beroep ingesteld en een nader stuk ingediend.
  
  
    Namens betrokkene heeft mr. E.D. van Tellingen, advocaat, stukken ingediend.
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 mei 2021. Namens het college is M.K. Riemersma verschenen. Namens betrokkene is verschenen mr. Van Tellingen.
  
  
    Het onderzoek is na de zitting heropend op 15 september 2021. Bij brief van 11 oktober 2021 heeft het college desgevraagd nadere informatie verstrekt. Betrokkene heeft daarop bij brief van 11 november 2021 gereageerd. De Raad heeft bij brief van 5 september 2023 partijen bericht dat de samenstelling van de behandelende kamer is gewijzigd. Het onderzoek is nadien gesloten. 
  
  
    OVERWEGINGEN
  
  1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
  
    1.1. Betrokkene ontving sinds 12 juni 2015 bijstand naar de norm voor een alleenstaande ouder op grond van de Participatiewet (PW). 
  
  
    1.2. Naar aanleiding van de melding dat betrokkene samen met haar ex-partner een artiestenbureau runt waar een groot aantal muzikanten is ondergebracht, heeft een sociaal rechercheur van het team Handhaving, afdeling Werk en Inkomen van de gemeente Almere (sociaal rechercheur) een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan betrokkene verleende bijstand. In dat kader heeft de sociaal rechercheur onder meer dossieronderzoek gedaan, Suwinet geraadpleegd, verbruiksgegevens opgevraagd en een internetonderzoek gedaan. Tevens is betrokkene uitgenodigd voor een gesprek op 9 en 11 januari 2018. Zij is op die gesprekken niet verschenen. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 23 januari 2018.
  
  
    1.3. Het college heeft na opschorting de bijstand van betrokkene met ingang van 11 januari 2018 ingetrokken op grond van artikel 54, vierde lid, van de PW. Betrokkene heeft daartegen geen rechtsmiddelen aangewend. 
  
  
    1.4. Het college heeft na de onder 1.3 genoemde besluitvorming het onderzoek voortgezet. In het kader daarvan heeft de sociaal rechercheur inlichtingen opgevraagd bij de providers en twee getuigen gehoord, bankafschriften opgevraagd en betrokkene op 22 mei 2018 gehoord. 
  
  
    1.5. Naar aanleiding van het gesprek op 22 mei 2018 heeft het college bij brief van 7 juni 2018 betrokkene verzocht om uiterlijk 21 juni 2018 aanvullende informatie, inlichtingen en stukken, te verstrekken om het recht op bijstand over de periode van 12 juni 2015 tot 11 januari 2018 te kunnen beoordelen. Betrokkene heeft hieraan niet voldaan. Bij brief van 2 juli 2018 heeft het college betrokkene in de gelegenheid gesteld dit verzuim te herstellen voor 10 juli 2018. Betrokkene heeft hieraan evenmin voldaan. De bevindingen van het vervolgonderzoek zijn neergelegd in een rapport van 31 juli 2018.
    1.6. De resultaten van het onderzoek zijn voor het college aanleiding geweest om bij besluit van 20 september 2018 de bijstand over de periode van 12 juni 2015 tot 10 januari 2018 in te trekken en de over die periode gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 40.365,39 van betrokkene terug te vorderen. Aan dit besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat betrokkene de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen gebruik te maken van de haar bij de brieven van 7 juni 2018 en 2 juli 2018 geboden gelegenheid om aanvullende informatie te verstrekken. Tevens is uit onderzoek van de Sociale Recherche gebleken dat betrokkene gedurende de periode van 12 juni 2015 tot 10 januari 2018 op geld waardeerbare activiteiten in de muziekwereld heeft verricht en buiten Nederland heeft verbleven zonder dit te melden. Betrokkene heeft tegen dit besluit geen rechtsmiddelen aangewend.
  
  
    1.7. Bij besluit van 5 november 2018, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 23 januari 2019 (bestreden besluit), heeft het college aan betrokkene een boete opgelegd van € 1.190,-. Aan de besluitvorming heeft het college ten grondslag gelegd dat betrokkene de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen gehoor te geven aan de brieven van 7 juni 2018 en 2 juli 2018 en dat haar hiervan een verwijt kan worden gemaakt. Bij het bepalen van de hoogte van de boete is het college uitgegaan van een benadelingsbedrag van € 28.756,02 netto aan over de periode van 12 juni 2015 tot en met 10 januari 2018 ten onrechte verstrekte bijstand. Daarbij is het college uitgegaan van normale verwijtbaarheid en een fictieve draagkracht van 10% van de van toepassing zijnde bijstandsnorm, naar beneden afgerond op een veelvoud van € 10,-. 
  
  2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het besluit van 5 november 2018 herroepen. De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat het college aan het opleggen van de boete ten grondslag heeft gelegd dat betrokkene de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden. Het college heeft de oplegging van de boete in het bijzonder gebaseerd op de verklaring die betrokkene op 22 mei 2018 heeft afgelegd tegenover de sociaal rechercheur. Omdat aan betrokkene voorafgaand aan het verhoor van 22 mei 2018 niet de cautie is gegeven, mag deze verklaring niet worden gebruikt voor het bewijs van de boeteoplegging. De andere bewijsmiddelen die het college heeft gebruikt voor de boeteoplegging zijn onvoldoende om het bestreden besluit te dragen. 
  3. In hoger beroep heeft het college zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
  4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
  
    4.1. Op grond van artikel 18a, eerste lid, van de PW legt het college een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de inlichtingenverplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de PW. 
  
  
    4.2. Het college heeft in hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat de grondslag van de boete is gelegen in schending van de inlichtingenverplichting door geen melding te maken van op geld waardeerbare werkzaamheden waardoor betrokkene ten onrechte bijstand heeft ontvangen. De grondslag van de boete is echter dat betrokkene de inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen gehoor te geven aan de brieven van 7 juni 2018 en 2 juli 2018. Er was weliswaar sprake van een rechtmatigheidsonderzoek over de periode van 12 juni 2015 tot en met 10 januari 2018, maar schending van de inlichtingenverplichting over die periode is niet aan betrokkene tegengeworpen. Dat was juist onderwerp van het rechtmatigheidsonderzoek. De bij de brieven van 7 juni 2018 en 2 juli 2018 gevraagde informatie had daarover duidelijkheid moeten geven. Voorts heeft de rechtbank ten onrechte ambtshalve getoetst of betrokkene ten tijde van het rechtmatigheidsonderzoek op haar zwijgrecht is gewezen. Bovendien is het boetebesluit niet gebaseerd op de verklaring van betrokkene van 22 mei 2018.
  
  
    4.3. Deze beroepsgrond slaagt niet. Aan de boete is uitsluitend ten grondslag gelegd dat betrokkene de inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen gehoor te geven aan het in de brieven van 7 juni 2018 en 2 juli 2018 vervatte informatieverzoek. Beoordeeld moet worden of de boete op deze grondslag in stand kan blijven. 
  
  
    4.4. Uit 1.3 blijkt dat de verlening van bijstand aan betrokkene per 11 januari 2018 is beëindigd. Bij de brieven van 7 juni 2018 en 2 juli 2018 heeft het college inlichtingen en bewijsstukken over de afgesloten periode van bijstandsverlening opgevraagd. De bewijsstukken die zijn opgevraagd, zijn onder andere een arbeidsovereenkomst en bankafschriften. Uit de uitspraak van 12 juli 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:1396 volgt dat de inlichtingenverplichting van artikel 17, eerste lid, PW niet de verplichting omvat om bewijsstukken over te leggen. Beboeting op grond van artikel 18a van de PW kan voor wat betreft de opgevraagde bewijsstukken reeds daarom niet aan de orde zijn. 
  
  
    4.5. Ook overigens kan geen beboeting plaatsvinden. Het gaat hier om een gestelde schending van de zogenoemde passieve inlichtingenverplichting die heeft plaatsgevonden na de beëindiging van de bijstand in januari 2018. Betrokkene wordt verweten dat zij desgevraagd, namelijk bij de brieven van 7 juni 2018 en 2 juli 2018, geen gegevens heeft verstrekt. Deze gedraging is niet beboetbaar op grond van artikel 18a van de PW. Dit zou namelijk in strijd komen met het lex certabeginsel dat mede besloten ligt in artikel 5:4 van de Algemene wet bestuursrecht en artikel 7 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Dat beginsel verlangt van de wetgever dat hij met het oog op de rechtszekerheid op een zo duidelijk mogelijke wijze de verboden gedraging omschrijft. De betrokkene moet uit de omschrijving van het verbod kunnen afleiden welk gedrag strafbaar is, zodat hij sanctionering kan voorkomen. Zoals de Raad eerder heeft overwogen, moet daarbij niet uit het oog worden verloren dat de wetgever soms met een zekere vaagheid, bestaande uit het gebruik van algemene termen, verboden gedragingen omschrijft om te voorkomen dat gedragingen die strafwaardig zijn buiten het bereik van die omschrijving vallen. Die vaagheid kan onvermijdelijk zijn, omdat niet altijd is te voorzien op welke wijze de te beschermen belangen in de toekomst zullen worden geschonden en omdat, indien dit wel is te voorzien, de omschrijvingen van verboden gedragingen anders te verfijnd worden met als gevolg dat de overzichtelijkheid wegvalt en daarmee het belang van de algemene duidelijkheid van wetgeving schade lijdt. Als het desbetreffende voorschrift een ‘vage norm’ bevat, dient bij de beantwoording van de vraag of de rechtsnorm voldoende is bepaald ook de wetsgeschiedenis of, zo nodig, de uitleg die de rechter aan die ‘vage norm’ heeft gegeven, in aanmerking te worden genomen.
  
  
    4.6. Artikel 18a, eerste lid, van de PW voorziet in het opleggen van een boete wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de inlichtingenverplichting van artikel 17 van de PW. Uit de omschrijving van de beboetbare gedraging in artikel 18a, eerste lid, van de PW blijkt niet dat dit ook geldt voor een schending van een inlichtingenverplichting die eerst in de periode na afloop van de bijstandsverlening door vragen van de bijstandverlenende instantie aan de ex-bijstandsgerechtigde is ontstaan. Ook uit de wetsgeschiedenis blijkt dat niet. Voor ex-bijstandsgerechtigden is zodoende uit artikel 18a, eerste lid, van de PW niet af te leiden dat zij ook nog na afloop van de bijstandsverlening kunnen worden beboet voor het niet desgevraagd verschaffen van inlichtingen over een voorafgaande en afgesloten periode van bijstandsverlening naar aanleiding van nadien door de bijstandverlenende instantie gestelde vragen. Dat betekent dat het lex certa-beginsel is geschonden. 
  
  
    4.7. Uit 4.4 tot en met 4.6 volgt dat het college niet bevoegd was om aan betrokkene een boete op te leggen. 
  
  
    4.8. Dit betekent dat de overige door betrokkene in beroep en door het college in hoger beroep voorgedragen gronden niet meer hoeven te worden besproken. Dit betekent ook dat de rechtbank terecht, maar op onjuiste gronden de boete heeft herroepen.
  
  
    4.9. Uit 4.8 volgt dat het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak – met verbetering van de gronden – moet worden bevestigd. 
  
  5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de proceskosten van betrokkene. Deze kosten worden begroot op € 1.255,50 voor in hoger beroep verleende rechtsbijstand. 
  
    BESLISSING
  
  
    De Centrale Raad van Beroep 
  
  
    
      bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    
      veroordeelt het college in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 1.255,50;
    
    
      bepaalt dat van het college griffierecht wordt geheven ten bedrage van € 519,-. 
    
  
  
    Deze uitspraak is gedaan door E.C.G. Okhuizen als voorzitter en A.J. Schaap en O.L.H.W.I. Korte als leden, in tegenwoordigheid van M. Zwart als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 31 oktober 2023.
  
  
    						(getekend) E.C.G. Okhuizen 
  
  
    						(getekend) M. Zwart
  
  
    
      Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
    
  
  
    Artikel 17, eerste lid van de Participatiewet
    De belanghebbende doet aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand. Deze verplichting geldt niet indien die feiten en omstandigheden door het college kunnen worden vastgesteld op grond van bij wettelijk voorschrift als authentiek aangemerkte gegevens of kunnen worden verkregen uit bij ministeriële regeling aan te wijzen administraties. Bij ministeriële regeling wordt bepaald voor welke gegevens de tweede zin van toepassing is.
    
  
  
    Artikel 18a, eerste lid, van de Participatiewet
    Het college legt een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de verplichting, bedoeld in de artikelen 17, eerste lid, of 36b, vierde lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen. (…);
    
  
  
    Artikel 5:4 van de Algemene wet bestuursrecht
    1. De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie bestaat slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend.
    2. Een bestuurlijke sanctie wordt slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven.
    
    
      
        Artikel 49, eerste lid, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
      
      Niemand mag worden veroordeeld wegens een handelen of nalaten dat geen strafbaar feit naar nationaal of internationaal recht uitmaakte ten tijde van het handelen of nalaten. 
    
    
    
      
        Artikel 7, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
      
      Niemand mag worden veroordeeld wegens een handelen of nalaten, dat geen strafbaar feit naar nationaal of internationaal recht uitmaakte ten tijde dat het handelen of nalaten geschiedde. 
    
  
  
     Kamerstukken II 2003/04, 29702, nr. 3, p. 86.
  
  
     Zie de uitspraken van 9 december 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:4725 en 22 februari 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:901.