ECLI:NL:CRVB:2011:BU4465, Centrale Raad van Beroep, 08-11-2011, 09-3765 WWB
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2011-11-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Bijzondere bijstand voor kosten budgetbeheer; buitenwettelijk begunstigend beleid.

09/3765 WWB
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    Meervoudige kamer
    
    U I T S P R A A K
    
    op het hoger beroep van:
    
    het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Venlo  (hierna: appellant),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Roermond van 29 mei 2009, 08/1684 (hierna: aangevallen uitspraak),
    
    in het geding tussen:
    
    [Betrokkene], wonende te [woonplaats] (hierna: betrokkene)
    
    en
    
    appellant
    
    Datum uitspraak: 8 november 2011
     
    I. PROCESVERLOOP
    
    Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
    
    Namens betrokkene heeft mr. J.H.M. Verstraten, advocaat te Tegelen, een verweerschrift ingediend. Appellant heeft nadere stukken ingezonden.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 september 2011. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door C.W.M.G. Volleberg, werkzaam bij de gemeente Venlo. Betrokkene is, met voorafgaand bericht, niet verschenen.
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    1.1. Betrokkene is op 1 april 2008 aangemeld bij het Centraal Loket Maatschappelijke Opvang (hierna: Centraal Loket) in verband met een huurschuld. Het Centraal Loket, in de persoon van de heer C. [B.] (hierna: [B.]), heeft betrokkene vervolgens doorverwezen naar [bewindvoerder] Bewindvoering (hierna: [bewindvoerder]). Op 23 mei 2008 heeft betrokkene met [bewindvoerder] een ‘overeenkomst budgetbegeleiding’ gesloten. In artikel 1 van deze overeenkomst is bepaald dat de budgetbeheerder ([bewindvoerder]) vanaf mei 2008 gedurende drie jaar het inkomen en de uitgaven van betrokkene beheert en administreert. In artikel 6 is onder meer bepaald dat de budgetbeheerder op basis van de beschikbaar gestelde informatie een budgetplan zal opstellen voor cliënt (betrokkene). In artikel 8 is bepaald dat de kosten van de budgetbegeleiding € 52,50 per maand bedragen en de intakekosten € 175,--. 
    
    1.2. Op 26 juni 2008 heeft betrokkene bij appellant een aanvraag om bijzondere bijstand op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) ingediend voor de onder 1.1 genoemde - maandelijkse - budgetkosten en - eenmalige - intakekosten.
    
    1.3. Bij besluit van 5 augustus 2008 heeft appellant deze aanvraag afgewezen op de grond dat de kosten van budgetbeheer geen noodzakelijke kosten zijn.
    
    
      1.4. Hangende het door betrokkene tegen dit besluit gemaakte bezwaar heeft appellant betrokkene bij brief van 16 september 2008, onder verwijzing naar de uitspraak van de Raad van 5 augustus 2008, LJN BD9635, verzocht een nadere onderbouwing van de noodzaak van de gevraagde kosten te geven. Bij brief van 23 september 2008 heeft betrokkene kenbaar gemaakt dat de noodzaak van die kosten voldoende vaststaat, omdat het Centraal Loket budgetbeheer voor haar noodzakelijk achtte en haar daartoe via [bewindvoerder] in de gelegenheid heeft gesteld.
      1.5. Bij besluit van 22 oktober 2008 heeft appellant het bezwaar tegen het besluit van 5 augustus 2008 ongegrond verklaard. Hieraan is, samengevat en voor zover van belang, het volgende ten grondslag gelegd. De vraag of de kosten in het individuele geval noodzakelijk zijn wordt als volgt beantwoord. Betrokkene heeft zich op 21 februari 2008 gemeld voor het aanvragen van een bijstandsuitkering. Bij die gelegenheid zijn betrokkene aanvraagformulieren schuldhulpverlening meegegeven, omdat geconstateerd was dat zij schulden had. Voorafgaand aan het vrijwillig budgetbeheer heeft betrokkene zich echter niet tot de afdeling schuldhulpverlening van de gemeente Venlo (hierna: afdeling Schuldhulpverlening) gewend voor advies en begeleiding. De kosten van vrijwillig budgetbeheer vloeien dan ook voort uit een verwijtbaar niet tijdig handelen van betrokkene. De financiële gevolgen van die keuze dienen voor rekening van betrokkene te blijven. Noch aangetoond noch gebleken is dat de schulden van betrokkene voortvloeien uit bijzondere individuele omstandigheden.
    
    
    2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank, met bepalingen over proceskosten en griffierecht, het beroep tegen het besluit van 22 oktober 2008 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Voorts heeft de rechtbank, zelf in de zaak voorziend, bepaald dat aan betrokkene bijzondere bijstand wordt toegekend in overeenstemming met haar aanvraag en dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Daartoe heeft de rechtbank er in de eerste plaats op gewezen dat in opdracht van appellant, naar aanleiding van de onder 1.4 genoemde uitspraak van de Raad van 5 augustus 2008, criteria zijn opgesteld voor de beoordeling van aanvragen om bijzondere bijstand voor de kosten van vrijwillig budgetbeheer. Vervolgens heeft de rechtbank, kort samengevat, het volgende overwogen. Wat betreft het eerste criterium, inhoudende dat er een onafhankelijk onderbouwd advies moet zijn waarmee de noodzaak wordt aangetoond, kan de noodzaak ook blijken uit andere feiten en omstandigheden, zoals een gemotiveerde verwijzing. Uit de verwijzing van betrokkene naar [bewindvoerder] door het Centraal Loket volgt de noodzaak tot budgetbeheer en begeleiding. Deze conclusie wordt getrokken op basis van verklaringen van [B.] van 19 (lees: 16) januari 2009 en 26 februari 2009. Deze verklaringen wijzen in voldoende mate op de bedoeling betrokkene te verwijzen naar hulpverlening gericht op begeleiding naar financiële zelfstandigheid, zoals door [bewindvoerder] wordt aangeboden in de vorm van budgetbeheer. Indien en voor zover bij de aanvraag is gesproken over dienstverlening van de afdeling Schuldhulpverlening, is die boodschap niet overgekomen. Daarom komt aan de stelling dat betrokkene te verwijten is dat zij deze afdeling niet heeft ingeschakeld geen doorslaggevend gewicht toe.
    
    
      3. Appellant heeft in hoger beroep in de eerste plaats, samengevat, het volgende aangevoerd. De noodzaak voor vrijwillig budgetbeheer is niet aangetoond. Evenmin is aangetoond dat de gevraagde kosten voortvloeien uit bijzondere omstandigheden. Betrokkene heeft in februari 2008 verwijtbaar geen beroep gedaan op de afdeling Schuldhulpverlening. De financiële gevolgen daarvan moeten voor haar rekening blijven. 
      In de tweede plaats heeft appellant, samengevat, het volgende aangevoerd. Door zelf in de zaak te voorzien, gaat de rechtbank voorbij aan de beleids- en beoordelingsvrijheid van appellant bij de toekenning van bijzondere bijstand. Volgens het beleid van appellant wordt verlening van bijzondere bijstand voor de kosten van budgetbeheer in beginsel beperkt tot maximaal één jaar, terwijl appellant betrokkene op grond van de aangevallen uitspraak voor die kosten gedurende drie jaar bijzondere bijstand dient te verstrekken.
    
    
    4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
    
    4.1. In artikel 35, eerste lid, van de WWB is bepaald dat, onverminderd paragraaf 2.2, de alleenstaande of het gezin recht heeft op bijzondere bijstand voor zover de alleenstaande of het gezin niet beschikt over de middelen om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan en deze kosten naar het oordeel van het college niet kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de langdurigheidstoeslag, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm, waarbij artikel 31, tweede lid, en artikel 34, tweede lid, niet van toepassing zijn.
    
    4.2. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, dient bij de toepassing van artikel 35, eerste lid, van de WWB eerst beoordeeld te worden of de kosten waarvoor bijzondere bijstand wordt gevraagd zich voordoen, vervolgens of die kosten in het individuele geval van de alleenstaande of het gezin noodzakelijk zijn en daarna of die kosten voortvloeien uit bijzondere omstandigheden. Ten slotte dient de vraag te worden beantwoord of de kosten kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de langdurigheidstoeslag, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm.
    
    4.3. De afdeling Sociale Zaken van de gemeente Venlo heeft in een (beleids)notitie van 27 augustus 2008 vier criteria opgesteld die door appellant worden gehanteerd bij de beoordeling van aanvragen om bijzondere bijstand voor de kosten van vrijwillig budgetbeheer. De Raad stelt vast dat het criterium “Onafhankelijk onderbouwd advies (schriftelijk) van bijvoorbeeld GGZ (verslavingszorg), Wel.kom, team schuldhulpverlening, waarmee de noodzaak [van vrijwillig budgetbeheer] wordt aangetoond.” (hierna: eerste criterium) verband houdt met het onder 4.2 geschetste toetsingskader. De overige drie criteria betreffen respectievelijk de kwaliteitswaarborging van het budgetbeheer, de periode waarvoor bijzondere bijstand voor de kosten van budgetbeheer kan worden verleend (maximaal één jaar) en de beoordeling van nieuwe aanvragen, indien na die periode opnieuw bijzondere bijstand voor die kosten wordt aangevraagd. 
    
    4.4. In de notitie van 27 augustus 2008 is voorts vermeld dat bijzondere bijstand voor de kosten van vrijwillig budgetbeheer wordt verstrekt in die situaties waarin wordt voldaan aan de in deze notitie omschreven criteria. De Raad maakt hieruit op dat appellant ervoor heeft gekozen om in die situaties niet (tevens) aan de hand van het onder 4.2 beschreven toetsingskader te beoordelen of recht op bijzondere bijstand bestaat, maar reeds tot verlening van bijzondere bijstand over te gaan wanneer aan de hiervoor bedoelde criteria is voldaan. Gelet hierop is de Raad van oordeel dat het in de notitie van 27 augustus 2008 verwoorde beleid moet worden aangemerkt als buitenwettelijk begunstigend beleid. Naar vaste rechtspraak van de Raad wordt een dergelijk beleid als gegeven beschouwd en dient de bestuursrechter te volstaan met de beoordeling van de vraag of het bestuursorgaan het beleid op consistente wijze heeft toegepast.
    
    4.5.1. De Raad stelt op basis van de beschikbare gegevens en het verhandelde ter zitting van de Raad vast dat tussen partijen niet in geschil is dat in het algemeen aan het eerste criterium voldaan is met een - onderbouwde - doorverwijzing door het Centraal Loket naar financiële hulpverlening, in de vorm van vrijwillig budgetbeheer. Volgens appellant is in dit geval echter geen sprake geweest van zo’n doorverwijzing, nu [B.], blijkens diens schriftelijke verklaring van 26 februari 2009, betrokkene naar [bewindvoerder] heeft doorverwezen voor bewindvoering - in het kader van de Wet schuldsanering natuurlijke personen (WSNP) - en niet voor vrijwillig budgetbeheer.
    
    4.5.2. Met de rechtbank, en anders dan appellant, is de Raad van oordeel dat de beschikbare gegevens voldoende aanknopingspunten bieden voor de conclusie dat het Centraal Loket betrokkene in verband met haar schulden heeft doorverwezen naar [bewindvoerder] voor financiële hulpverlening in de vorm van vrijwillig budgetbeheer. De Raad verwijst hiervoor in de eerste plaats naar de door [B.] op 16 januari 2009 verstrekte informatie over de onderhavige doorverwijzing, waarin staat: “Tijdens het huisbezoek van het Centraal Loket zijn er meerdere achterstanden geconstateerd en op advies van mij is er een afspraak met [bewindvoerder] bewindvoering gemaakt om [betrokkene] financieel te ondersteunen en te begeleiden.” In de schriftelijke verklaring van [B.] van 26 februari 2009 staat dat betrokkene door het Centraal Loket is aangemeld bij [bewindvoerder] “omdat er te veel achterstanden waren en [om]dat er in haar leefpatroon uitgaves waren terwijl het inkomen hier niet toereikend was.” In deze verklaring staat weliswaar ook dat aan [bewindvoerder] is gevraagd “een inventarisatie te maken rondom inkomsten en uitgaves en dan bewindvoering op te starten middels een gedurende periode”, maar het enkele gebruik van de term ‘bewindvoering’ is onvoldoende om aan te nemen dat [B.] betrokkene naar [bewindvoerder] heeft doorverwezen voor bewindvoering in het kader van de WSNP. In dit verband is niet zonder betekenis dat [bewindvoerder], na de doorverwijzing door het Centraal Loket, met betrokkene de onder 1.1 vermelde ‘overeenkomst budgetbegeleiding’ heeft afgesloten.
    
    4.5.3. Uit hetgeen is overwogen onder 4.5.1 en 4.5.2 volgt dat in het geval van betrokkene is voldaan aan het eerste criterium. Niet in geschil is dat eveneens is voldaan aan het criterium dat ziet op de kwaliteitswaarborging. Wat betreft het criterium betreffende de periode waarover bijzondere bijstand wordt verleend, stond er voor appellant niets aan in de weg bijzondere bijstand te verlenen voor maximaal één jaar voor de budgetkosten van € 52,50 per maand. Het vierde criterium ziet op nieuwe aanvragen en is hier dus niet van toepassing. 
    
    4.5.4. Gezien het voorgaande staat vast dat in het geval van betrokkene is voldaan aan de in de notitie van 27 augustus 2008 omschreven criteria. Dit betekent, zo volgt uit het in deze notitie verwoorde beleid, dat appellant betrokkene bijzondere bijstand had moeten verlenen voor de eenmalige intakekosten en voor de maandelijkse budgetkosten voor maximaal één jaar. Gelet hierop is de Raad van oordeel dat appellant, door de aanvraag om bijzondere bijstand van betrokkene af te wijzen, zijn beleid inzake bijzondere bijstand voor de kosten van budgetbeheer niet op consistente wijze heeft toegepast.
    
    4.6. De Raad is voorts, met de rechtbank en anders dan appellant, van oordeel dat daarbij niet relevant is of, en zo ja, in hoeverre, betrokkene kan worden verweten niet eerst te hebben aangeklopt bij de afdeling Schuldhulpverlening alvorens zich tot het Centraal Loket te wenden. Zoals de Raad reeds eerder heeft overwogen - zie de uitspraak van 2 maart 2010, LJN BL7308 -, biedt artikel 35, eerste lid, van de WWB immers geen ruimte voor de beoordeling of een belanghebbende zich verwijtbaar heeft gedragen en of dit verwijtbaar gedrag ertoe heeft geleid dat hij een beroep op de bijzondere bijstand moet doen. Die beoordeling moet plaats vinden in het kader van de toepassing van artikel 18, tweede lid, van de WWB en de in artikel 8, eerste lid, onderdeel b, van de WWB bedoelde verordening dan wel in het kader van de vaststelling in welke vorm de bijstand wordt verleend. Dat geldt ook voor het hier van belang zijnde buitenwettelijke beleid dat appellant voert. De Raad stelt vast dat appellant niet betoogd heeft dat de bijstand in dit geval anders dan om niet moest worden vastgesteld.
    
    4.7. Gelet op hetgeen is overwogen onder 4.5.4 en 4.6 is de Raad van oordeel dat de rechtbank gebruik heeft kunnen maken van de in artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht neergelegde bevoegdheid om zelf in de zaak te voorzien. Anders dan appellant heeft betoogd, volgt uit de aangevallen uitspraak niet dat appellant drie jaar bijzondere bijstand dient te verlenen voor de maandelijkse budgetkosten. De rechtbank heeft immers volstaan met de bepaling dat aan betrokkene bijzondere bijstand wordt toegekend “in overeenstemming met de aanvraag van 26 juni 2008.” De Raad is van oordeel dat deze bepaling zo moet worden gelezen dat betrokkene bijzondere bijstand wordt verleend voor de eenmalige intakekosten en voor de maandelijkse budgetkosten voor maximaal één jaar. 
    
    4.8. Uit het vorenstaande vloeit voort dat het hoger beroep niet slaagt. De Raad zal de aangevallen uitspraak bevestigen met verbetering van gronden, nu de rechtbank hetgeen onder 4.4 is overwogen niet heeft onderkend.
    
    5. De Raad ziet aanleiding appellant te veroordelen in de proceskosten van betrokkene. Deze worden begroot op € 322,-- voor in hoger beroep verleende rechtsbijstand.
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    
      Bevestigt de aangevallen uitspraak; 
      Veroordeelt appellant in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep tot een bedrag van € 322,--, te betalen aan griffier van de Raad;
      Bepaalt dat van appellant een griffierecht van € 447,-- wordt geheven. 
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door N.J. van Vulpen-Grootjans als voorzitter en O.L.H.W.I. Korte en W.F. Claessens als leden, in tegenwoordigheid van J. van Dam als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 8 november 2011.
    
    (get.) N.J. van Vulpen-Grootjans.
    
    (get.) J. van Dam.
    
    
    HD