ECLI:NL:RBOBR:2015:4832, Rechtbank Oost-Brabant, 13-08-2015, 14_2529
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2015-08-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Voor hoogspanningsleidingen is een omgevingsvergunning voor bouwen vereist.
      
      Eisers hebben betoogd dat voor de hoogspanningsleidingen geen omgevingsvergunning voor bouwen is verleend en dat verweerder daarom handhavend moet optreden. De rechtbank is van oordeel dat de leidingen tezamen met de masten onderdeel uitmaken van het bouwwerk van de hoogspanningslijn en dat de hoogspanningslijn moet worden gezien als één bouwwerk.  Hoogspanningslijnen zijn niet als vergunningsvrije bouwwerken uitgezonderd in het Bor. Voor de gehele hoogspanningslijn (mast inclusief leiding) is daarom een omgevingsvergunning voor bouwen vereist. De rechtbank concludeert dat de leidingen zijn aangebracht in afwijking van de omgevingsvergunning voor het bouwen van de hoogspanningsmasten, zeker nu verweerder uitdrukkelijk heeft aangegeven dat deze vergunning de bijbehorende leidingen niet omvat. Dat de derde-partij sinds jaar en dag geen vergunning aanvraagt voor de leidingen, maakt dit niet anders. De rechtbank acht aannemelijk dat, indien een aanvullende omgevingsvergunning voor het aanbrengen van de leidingen wordt aangevraagd, deze niet zal worden geweigerd. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de omgevingsvergunning voor het bouwen van de masten reeds onherroepelijk is (zie de uitspraak van de ABRS van 9 oktober 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1455 en ECLI:NL:RVS:2013:1457). Er is een concreet zicht op legalisatie. Daarom laat de rechtbank de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand.

RECHTBANK OOST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: SHE 14/2529 en SHE 14/2543
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 13 augustus 2015 in de zaken tussen
    
    
      [eiser 1] , te [woonplaats] , eiser 1
    
      
        
          [eiser 2]
        , te [woonplaats] , eiser 2,
      gezamenlijk te noemen: eisers
    
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Helmond, verweerder
    (gemachtigden: mr. M.C. Boelens-Horn en mr. K.J.A. de Vries).
    
    
      Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: TenneT TSO B.V., te Arnhem, (gemachtigde: mr. A.A. Kleinhout).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluiten van 14 februari 2014 en 18 februari 2014 (de primaire besluiten) heeft verweerder de verzoeken van eisers om handhavend op te treden tegen derde-partij afgewezen.
      Bij afzonderlijke besluiten van 5 juni 2014 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de primaire besluiten gehandhaafd.
      Eisers hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. Het beroep van eiser 1 is geregistreerd onder zaaknummer SHE 14/2529, het beroep van eiser 2 onder zaaknummer SHE 14/2543. 
      Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
      De zaken zijn gelijktijdig behandeld op de zitting van de enkelvoudige kamer van 24 maart 2015. Eisers zijn verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Voor derde-partij is verschenen [persoon A] , bijgestaan door de gemachtigde. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst en de zaken voor verdere behandeling verwezen naar de meervoudige kamer. 
      De behandeling van de zaken is voortgezet op de zitting van 14 juli 2015. Eisers zijn verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Voor derde-partij zijn verschenen [persoon A] en [persoon B] , bijgestaan door de gemachtigde.
    
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.1
      De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eisers bewonen appartementen aan de [adres 1 en 2] in de wijk Brandevoort te Helmond. De appartementen zijn gelegen in de directe omgeving van een hoogspanningslijn, die wordt beheerd door derde-partij. 
      
    
    
      1.2
      Bij besluit van 15 december 2011 heeft verweerder aan derde-partij een omgevingsvergunning verleend voor het vervangen/verplaatsen van (bestaande) 150 en 380 kV verbindingsmasten nabij de percelen De Voort, Brandevoortse Dreef, Kaldersedijk, Brandevoort en Broekstraat (de omgevingsvergunning). Het vergunde bouwplan was nodig om een bundeling van de 150 kV hoogspanningslijn met de 380 kV hoogspanningslijn in - onder meer - de omgeving van de woningen van eisers mogelijk te maken. Ten behoeve van de berekening van de omvang van de magneetveldzone bij de hoogspanningsleiding heeft het bureau Petersburg Consultants B.V. (Petersburg) enkele rapporten opgesteld, waaronder het rapport van 11 januari 2012 met als titel ‘Reconstructie 380 kV-lijn Maasbracht-Eindhoven en 150 kV-lijn Eindhoven oost-Helmond zuid te Helmond, berekening specifieke magneetveldzone definitief ontwerp’. Deze rapporten hebben geen van alle onderdeel uitgemaakt van de aanvraag en behoren niet tot de gewaarmerkte stukken bij de verleende omgevingsvergunning. De omgevingsvergunning is onherroepelijk geworden als gevolg van de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 9 oktober 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1455 en ECLI:NL:RVS:2013:1457). De Afdeling was hierbij van oordeel dat de rapporten van Petersburg onvoldoende zijn weerlegd.
      
    
    
      1.3
      Op 14 november 2013 hebben eisers een verzoek om handhaving ingediend. Hierin is het volgende vermeld: “Hierbij verzoek ik u om op last van een dwangsom [derde-partij] te dwingen om de combinatie hoogspanningslijn welke bij ons in de ecozone is gerealiseerd uit te voeren volgens de adviezen / berekeningen zoals deze beschreven zijn in het rapport van Petersburg d.d. 11-1-2012 en waarop de vergunning is verleend. (…) Bij metingen achteraf blijkt dat de zone geen 45 meter is maar 135 meter, dit klopt met de herberekeningsanalyse die we hebben laten uitvoeren en zodoende het eindresultaat niet voldoet aan de richtlijnen van VROM, welke zijn opgesteld om onze gezondheid te waarborgen”. 
      
      
        2.	Het bestreden besluit is gebaseerd op het advies van de gemeentelijke bezwaarschriftencommissie. Hierin is het volgende aangegeven: ”De bevestiging van de hoogspanningsleidingen zelf is geen onderdeel van de voor de hoogspanningsmasten verleende omgevingsvergunning en is derhalve niet vergunningplichtig.”
      
      
    
    
      3.1
      Eisers stellen in hun beroepschrift eveneens dat het eindresultaat niet voldoet aan de richtlijnen van VROM, welke zijn opgesteld om hun gezondheid te waarborgen.
      
    
    
      3.2
      De derde-partij heeft gesteld dat de enige grondslag voor het handhavingsverzoek is gelegen in een vermeende afwijking van de verleende omgevingsvergunning voor bouwen. Andere denkbare grondslagen zoals handelen in strijd met het bestemmingsplan of in strijd met lokale of landelijke regelingen, respectievelijk artikel 8 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (EVRM) zijn niet genoemd. 
      
    
    
      3.3
      Met betrekking tot de lange termijn-effecten van hoogspanningsverbindingen op de gezondheid is op rijksniveau beleid ontwikkeld. Dit beleid is gebaseerd op het Europese voorzorgbeginsel. Bij brief van de toenmalige staatssecretaris van VROM van 3 oktober 2005, kenmerk SAS/2005183118, nadien bevestigd en verduidelijkt in een brief van de toenmalige minister van VROM van 4 november 2008, kenmerk DGM\2008105664 (www.rijksoverheid.nl), is een advies aan gemeenten en provincies gezonden met betrekking tot de aanwezigheid van hoogspanningsverbindingen in de nabijheid van gevoelige bestemmingen in verband met gezondheidsrisico's. 
      
    
    
      3.4
      De rechtbank stelt op basis van de stukken en het verhandelde ter zitting vast dat het verzoek om handhaving is gebaseerd op de stelling dat handelen van de derde-partij in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), wegens handelen zonder respectievelijk in strijd met de verleende omgevingsvergunning voor bouwen. Eisers hebben daarnaast reeds in het handhavingsverzoek gerefereerd aan de richtlijnen van VROM (ofwel het hierboven genoemde beleid op rijksniveau). De rechtbank verstaat deze verwijzing als een verzoek om handhaving wegens handelen in strijd met artikel 8 van het EVRM (het voorzorgsbeginsel). In zoverre had het op de weg van verweerder gelegen hierover een standpunt in te nemen. Dat heeft verweerder ten onrechte nagelaten. De rechtbank ziet, met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), in dit motiveringsgebrek geen aanleiding voor vernietiging van het bestreden besluit. Het in artikel 8 van het EVRM vervatte voorzorgbeginsel verplicht vooral de overheid om voorafgaand aan het nemen van besluiten risico’s in te schatten en te beperken. De rechtbank is van oordeel dat artikel 8 van het EVRM zich daarmee richt tot de overheid en niet rechtstreeks tot de derde-partij. Dit betekent dat verweerder de derde-partij geen last onder dwangsom kan opleggen wegens handelen in strijd met artikel 8 van het EVRM. 
      
    
    
      4.1
      Eisers hebben gesteld dat voor het aanbrengen van de hoogspanningsleidingen wel een omgevingsvergunning voor bouwen is vereist. Daartoe voeren zij onder meer aan, dat de hoogspanningsleidingen in het Besluit omgevingsrecht (Bor) niet zijn uitgezonderd zoals in artikel 2, onderdeel 18, onder c, van bijlage II  van het Bor wel het geval is voor bovenleidingen voor het spoorwegverkeer.
      
    
    
      4.2
      Verweerder meent dat er geen omgevingsvergunning voor bouwen is vereist omdat de leidingen geen bouwwerk zijn noch deel uitmaken van een omgevingsvergunningplichtig bouwwerk.
      
    
    
      4.3
      De derde-partij heeft desgevraagd ter zitting opgemerkt dat zij nog nooit een vergunning gevraagd voor het bevestigen of hebben van hoogspanningsleidingen en is ook van mening dat de leidingen geen onderdeel uitmaken van het bouwwerk.
      
    
    
      4.4
      Volgens artikel 2, onderdeel 18, onder c, van bijlage II van het Bor is een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet  niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op een bouwwerk ten behoeve van een infrastructurele of openbare voorziening voor zover het betreft bovenleidingen met de bijbehorende draagconstructies of seinpalen.Genoemd artikel is overgenomen uit het daarvoor geldende Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken (Bblb). Het Bblb is met ingang van 1 juli 2004 (Stb. 2004,291) gewijzigd en uitgebreid met de categorie ‘bovenleidingen met de bijbehorende draagconstructies of seinpalen’. Uit de toelichting op deze wijziging blijkt dat deze wijziging is opgenomen naar aanleiding van de uitspraak van de voorzitter van de Afdeling van 15 januari 2004 (ECLI:NL:RVS:2004:AO2023). Hierin heeft de voorzitter gerede twijfel of het standpunt omtrent de vergunningplichtigheid van de bovenleidingen en portalen van de Betuweroute juist is. Hij neemt daarbij in aanmerking dat bovenleidingportalen en bovenleidingen naar aard en functie gezien moeten worden als één bouwwerk, dat niet kan worden aangemerkt als te zijn van beperkte omvang als bedoeld in artikel 3, derde lid, aanhef en onder a, van het Bblb terwijl dit bouwwerk evenmin dient voor wegaanduiding, verkeersgeleiding of tolheffing als bedoeld onder b in voormeld artikel. 
      
    
    
      4.5
      Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 12 september 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX7117) kan onder het begrip bouwwerk in de Wabo hetzelfde worden voorstaan als onder het daarvoor geldende recht, te weten elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren.
      
    
    
      4.6
      De rechtbank is van oordeel dat de leidingen tezamen met de masten onderdeel uitmaken van de hoogspanningslijn en dat de hoogspanningslijn moet worden gezien als één bouwwerk. De hoogspanningslijn (masten en leidingen) betreft een constructie die indirect via de hoogspanningsmasten met de grond is verbonden althans steun vindt op de grond en is bedoeld om ter plaatse te functioneren. In zoverre verschilt de hoogspanningslijn niet van een erfafscheiding van palen en prikkeldraad of van de bovenleiding van een spoorlijn. De rechtbank is voorts van oordeel dat de hoogspanningslijnen niet als vergunningsvrije bouwwerken zijn uitgezonderd in het Bor. De in artikel 2, onderdeel 18, onder c, van bijlage II  van het Bor gemaakte uitzondering ziet uitdrukkelijk enkel op bovenleidingen ten behoeve van het openbaar vervoer en niet op andere, boven de grond gespannen, leidingen. Dit blijkt uit de wetsgeschiedenis bij de wijziging van het Bblb (Stb. 2004, 291), waarin uitdrukkelijk wordt verwezen naar de hierboven genoemde uitspraak van de Afdeling uit 2004. Voor de gehele hoogspanningslijn (mast inclusief leiding) is daarom een omgevingsvergunning voor bouwen vereist. De rechtbank concludeert dat de leidingen zijn aangebracht in afwijking van de omgevingsvergunning voor het bouwen van de hoogspanningsmasten, zeker nu verweerder uitdrukkelijk heeft aangegeven dat deze vergunning de bijbehorende leidingen niet omvat. Dat de derde-partij sinds jaar en dag geen vergunning aanvraagt voor de leidingen, maakt dit niet anders. Deze beroepsgrond slaagt. 
      
    
    
      5.1
      Eisers voeren aan dat verweerder ten onrechte niet handhavend optreedt omdat de hoogspanningslijn niet conform het rapport van Petersburg van 11 januari 2012 is uitgevoerd. In dit rapport is aangegeven hoe de inrichting van de hoogspanningsmasten moet worden uitgevoerd om de beoogde 45 meter magneetveldzone te bereiken. De uitvoering en ophanging komen volgens eisers niet overeen met de in het rapport vermelde indeling. Ter onderbouwing verwijzen eisers naar een door de derde-partij uitgevoerde meting van de magneetveldzone bij een lagere belasting van de leiding. Indien de gegevens uit deze meting worden geëxtrapoleerd komen eisers tot een magneetveldzone van 135 meter uit het hart van de hoogspanningslijn.
    
    
      5.2
      Verweerder stelt hierover dat het door eisers genoemde rapport van Petersburg geen deel uitmaakt van de omgevingsvergunning. De technische gegevens van het bestek en bestektekeningen zijn wel gebruikt als invoergegevens bij het berekenen van de magneetveldzone. 
    
    
      5.3
      Ook volgens de derde-partij maken de rapporten van Petersburg geen deel uit van de vergunningaanvraag noch van de omgevingsvergunning voor bouwen. Er is gebouwd conform deze vergunning. Inspecties tijdens de bouwwerkzaamheden hebben geen onregelmatigheden aan het licht gebracht. De leidingen zijn volgens de derde-partij overigens wel aangebracht conform de rapporten van Petersburg. 
      
    
    
      5.4
      De rechtbank stelt vast dat de hoogspanningsmasten zijn geplaatst in overeenstemming met de verleende omgevingsvergunning voor bouwen. De juiste type masten staan op de juiste plek. Dit wordt door eisers niet betwist. Verder is de rechtbank van oordeel dat de hoogspanningsleidingen zijn aangebracht conform de rapporten van Petersburg die zijn opgesteld in opdracht van verweerder bij het verlenen van de omgevingsvergunning voor bouwen. Eisers hebben dit aanvankelijk wel betwist maar op basis van de tekeningen, getoond bij de tweede zitting, en de uitleg van de derde-partij is de rechtbank van oordeel dat eisers onvoldoende aannemelijk hebben gemaakt dat de hoogspanningsleidingen hangen in afwijking van de genoemde rapporten van Petersburg. De door eisers genoemde wisselmasten liggen niet in de omgeving van eisers. De rechtbank hecht voorts geen waarde aan de meting die is verricht bij een lagere belasting van de leiding, die volgens eisers zou leiden tot een afwijkende magneetveldzone. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat in de rapporten van Petersburg uit wordt gegaan van een jaargemiddeldebelasting. Bovendien heeft de Afdeling in de uitspraak van 9 oktober 2013 (ECLI:NL: RVS:2013:1457) reeds overwogen dat door een meting van het actuele magneetveld niet kan worden vastgesteld of aan het voorzorgbeleid wordt voldaan. Omdat de leidingen zijn aangebracht conform de rapporten van Petersburg kan in het midden blijven of deze rapporten deel uitmaken van de omgevingsvergunning. Deze beroepsgrond faalt.
      
    
    
      6.1
      Gelet op het bovenstaande zijn de beroepen gegrond en komen de bestreden besluiten voor vernietiging in aanmerking. 
      
    
    
      6.2
      Het handelen in afwijking van een verleende omgevingsvergunning voor bouwen is een overtreding van artikel 2.1, eerste lid onder a, van de Wabo. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. 
      
    
    
      6.3
      De rechtbank acht aannemelijk dat, indien een aanvullende omgevingsvergunning voor het aanbrengen van de leidingen wordt aangevraagd, deze niet zal worden geweigerd. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de omgevingsvergunning voor het bouwen van de masten reeds onherroepelijk is en dat niet is gebleken van wettelijke gronden om de omgevingsvergunning voor het aanbrengen van de leidingen te weigeren. Onder deze omstandigheden is de rechtbank is van oordeel dat verweerder niet verplicht is om handhavend op te treden tegen het aanbrengen van de leidingen in afwijking van de omgevingsvergunning. Er is namelijk een concreet zicht op legalisatie. Bovendien zijn de leidingen aangebracht conform de rapporten van Petersburg. Daarom laat de rechtbank de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand. Met andere woorden, verweerder hoeft de derde-partij dus niet te verplichten de leidingen te verwijderen of anders op te hangen.
      
      
        7.	Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart de beroepen gegrond;
      
      
        vernietigt de bestreden besluiten;
      
    
    - bepaalt dat de rechtsgevolgen van de vernietigde bestreden besluiten in stand blijven;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 165,00 aan eiser 1 en € 165,00 aan eiser 2 te vergoeden;
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. J. Heijerman en mr. J.H.G. van den Broek, leden, in aanwezigheid van mr. A.G.M. Willems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 augustus 2015.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier											voorzitter		
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.