ECLI:NL:RBNNE:2017:2479, Rechtbank Noord-Nederland, 06-07-2017, LEE 17-2067
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2017-07-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Ombouw van hotelkamers en manege naar zorgwoningen. Bevoegdheid verweerder. Uitleg artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Bor. Bebouwde kom. Goed woon- en leefklimaat onvoldoende onderbouwd. Geen reden om aan te nemen dat verweerder dit gebrek niet kan herstellen bij besluit op bezwaar. Afwijzen van het verzoek om voorlopige voorziening.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
    Afdeling Bestuursrecht
    
    
      locatie Groningen
    
    
    
      zaaknummers: LEE 17/2067
    
    
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 6 juli 2017 in de zaak tussen
    
  
  
    
      1a.[verzoeker], te [plaats] ([adres] ), verzoeker sub 1.a.;
    
      
        1.b.	[verzoeker], te [plaats] ([adres]), verzoeker sub 1.b.;
      
        1.c.	[verzoekers], ([adres]), verzoekers sub 1.c.;
      hierna gezamenlijk te noemen: verzoekers,
      (gemachtigde: [naam]),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oldambt, verweerder,
    (gemachtigde: H. van Houten).
    
    
      Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Dekkersnest Blauwestad B.V., gevestigd te Oostwold, vergunninghoudster,
      (gemachtigde: B. Poelma).
    
    
  
  
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 mei 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van bewoning in de vorm van woonzorgkamers (woongroep met zorg op afroep) in een voormalige manege op het perceel Zuiderringdijk 3 te Oostwold.
    
    
      Tegen het bestreden besluit hebben verzoekers een bezwaarschrift ingediend. Tevens hebben verzoekers op 29 mei 2017, ontvangen op 9 juni 2017, de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het verzoek is behandeld op de zitting van 28 juni 2017.
      Verzoekers zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigde.
      Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en H. van der Poel.
      Vergunninghoudster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en 
      N.W. Dekkers.
    
  
  Overwegingen 
  
    Feiten en omstandigheden
    1.	Bij haar oordeelsvorming betrekt de voorzieningenrechter de navolgende feiten en omstandigheden.
    
    
      1.1.
      
        Op 21 maart 2017 is namens vergunninghoudster een aanvraag om omgevings-vergunning voor het realiseren van bewoning in de vorm van woonzorgkamers in een voormalige manege op het perceel [adres] te [plaats] bij verweerder ingediend.
        Deze aanvraag heeft betrekking op de volgende activiteiten:
      
      - bouwen;
      - strijd met regels van ruimtelijke ordening.
      
    
    
      1.2.
      Bij het bestreden besluit heeft verweerder aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van bewoning in de vorm van woonzorgkamers (woongroep met zorg op afroep) in een voormalige manege op het perceel [adres] te [plaats].
      
    
  
  
    Toepasselijke regelgeving
    2.	Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), kan, indien tegen een besluit bij de bestuursrechter voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, bezwaar is gemaakt, de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd kan worden in de hoofdzaak op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
    
    
      2.1.
      
        Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
        Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het, voor zover thans van belang, verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
        Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo wordt de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, geweigerd, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening.
        Ingevolge artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo wordt de aanvraag in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
        Ingevolge artikel 2.12 van de Wabo kan, indien de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend:
      
      a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan:
      1. (…);
      2. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen; 
      3. (…).
      
    
    
      2.2.
      
        De in artikel 2.12. eerste lid, onder a en ten tweede, van de Wabo bedoelde algemene
        maatregel van bestuur is het Besluit omgevingsrecht (Bor).
        Op grond van artikel 2.7 van het Bor worden als categorieën van gevallen als bedoeld in
        artikel 2.12, eerste lid, onder a, ten tweede. aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4
        van bijlage II.
        Ingevolge artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Bor kan worden afgeweken van het bestemmingsplan als er sprake is van het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen.
      
      
    
    
      2.3.
      
        Ingevolge het bestemmingsplan “Blauwestad 2012” is aan het perceel de bestemming “Bedrijf – Manege” toegekend.
        Ingevolge artikel 5 van de planvoorschriften van dit bestemmingsplan zijn de voor “bedrijf” aangewezen gronden bestemd voor:
      
      a.	gebouwen ten behoeve van:
      1. manege met bijbehorende voorzieningen;
      2. één bedrijfswoning per bedrijf, uitsluitend voor zover bestaand;
      b.	aan- en uitbouwen en bijgebouwen bij een bedrijfswoning;
      c.	tuinen, erven en terreinen;
      d.	parkeervoorzieningen;
      e.	groenvoorzieningen;
      f.	wegen, straten en paden;
      g.	nutsvoorzieningen;
      h.	water;
      i.	bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
      
    
  
  
    Overwegingen
    3.	Gesteld voor de vraag of er aanleiding bestaat een voorlopige voorziening te treffen, overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
    
    
      3.1.
      Aangezien vergunninghoudster gebruik kan maken van de verleende omgevingsvergunning, acht de voorzieningenrechter het spoedeisende belang aan de zijde van verzoekers gegeven.
      
      
        4.	Tussen partijen is niet in geschil, en de voorzieningenrechter neemt dit als een
        vaststaand gegeven aan, dat het bouwplan in strijd is met vigerende bestemmingsplan “Blauwestad 2012”. Het gebruiken en herinrichten van een deel van de gebouwen als woonzorgkamers (woongroep met zorg op afroep) is in strijd met artikel 5 van de planvoorschriften van dit bestemmingsplan. Om medewerking te verlenen aan het bouwplan heeft verweerder toepassing gegeven aan het bepaalde in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, ten tweede, van de Wabo.
      
      
    
    
      4.1.
      
        De voorzieningenrechter overweegt dat artikel 4, eerste lid, van de bij het Bor
        behorende bijlage II een categorie van bouwwerken aanwijst waarvoor met toepassing van
        artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, ten tweede van de Wabo van het bestemmingsplan
        kan worden afgeweken.
      
      
    
    
      4.2.
      
        Tussen partijen is in geschil of verweerder in dit geval toepassing kon geven aan
        artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, ten tweede van de Wabo, gelezen in verbinding
        met artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Bor.
      
      
    
    
      4.3.
      Verzoekers betogen dat het vigerende bestemmingsplan aangeeft dat er op het perceel de bestemming “manege/bedrijf” rust. Binnen die kaders is volgens verzoekers slechts permanente bewoning van de bedrijfswoning toegestaan. De manegefunctie komt te vervallen omdat het doel niet is om een manege te exploiteren, maar het hoofddoel is een zorgwoonvoorziening op te richten. Dit betreft naar de mening van verzoekers een maatschappelijk doel en geen bedrijfsmatig doel en is dan ook een sterk ingrijpend en afwijkend gebruik. Het huidige bestemmingsplan dient daarom eerst aangepast te worden naar dit maatschappelijke doel, alvorens een woonzorgvoorziening op te richten.
      
    
    
      4.4.
      De voorzieningenrechter overweegt dat de wetgever er bewust voor gekozen heeft om, naast de bestemmingsplanprocedure, aan verweerder de bevoegdheid tot wijziging van het gebruik, als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, ten tweede van de Wabo, in samenhang met artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Bor, toe te kennen. Als voldaan wordt aan artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Bor, is verweerder bevoegd om met toepassing van dat artikel omgevingsvergunning te verlenen. Dat verzoekers de voorgenomen wijziging van het gebruik op voormeld perceel ingrijpend achten, doet naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet af aan de bevoegdheid van verweerder om omgevingsvergunning te verlenen als aan deze bepaling is voldaan. Deze grond van verzoekers slaagt niet.
      
    
    
      4.5.
      Voor zover verzoekers beogen te betogen dat aan verweerder in dit geval niet de bevoegdheid om omgevingsvergunning ingevolge artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Bor te verlenen toekomt, omdat het aantal woningen en het daarmee samenhangende wooncontingent toeneemt, overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Onder verwijzing naar een uitspraak van 24 mei 2017 van de AbRvS, kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2017:1345 (bijgevoegd), is de rechtbank van oordeel dat de in artikel 5, eerste lid, van bijlage II van het Bor neergelegde eis dat bij de toepassing van artikel 4 het aantal woningen gelijk blijft, volgens dat artikellid niet geldt voor artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Bor. Hieruit volgt dat, wat er zij van de stelling van verzoekers dat er in dit geval sprake is van zelfstandige bewoning van de te realiseren zorgkamers, dit niet kan leiden tot het daarmee door verzoekers beoogde doel. Deze grond van verzoekers slaagt niet.
      
    
    
      4.6.
      Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder aan de hand van de kaart, behorend bij de Provinciale Omgevingsverordening, nader uiteengezet dat er in dit geval sprake is van de bebouwde kom.
      
      
        4.7.1.
        De voorzieningenrechter stelt vast dat het begrip bebouwde kom niet wordt gedefinieerd in het Bor en bijlage II van het Bor. Gelet hierop ziet de voorzieningenrechter aanleiding om voor de uitleg van het begrip bebouwde kom aansluiting te zoeken bij het normale dagelijkse spraakgebruik. Binnen een bebouwde kom is de op korte afstand van elkaar gelegen bebouwing geconcentreerd tot een samenhangende structuur (Kamerstukken II 2005-2006, 30 453, nr. 3, blz. 17 en 18). Uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2011:BP2077, dient te worden afgeleid dat de grens van de bebouwde kom niet wordt bepaald door de Wegenverkeerswetgeving, maar evenals in de ruimtelijke ordening door de aard van de omgeving. Verder dient uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2015:450, te worden afgeleid dat de vraag of een perceel in de bebouwde kom is gelegen van feitelijke aard. Niet de plaats van het verkeersbord dat de bebouwde kom aangeeft is bepalend, maar de aard van de omgeving. Daarbij is in het bijzonder van belang of sprake is van een concentratie van bebouwing en of het gebied door die bebouwing overwegend een woon- of verblijffunctie heeft.
        
        
        
      
      
        4.7.2.
        De nabije omgeving van het pand, waarvoor omgevingsvergunning is verleend, bestaat naar het oordeel van de voorzieningenrechter hoofdzakelijk uit geconcentreerde bebouwing, bestaande uit huizen op relatief korte afstand van elkaar. Verder is in de nabije omgeving, op korte afstand (minder dan 50 meter), van het pand een camping aanwezig. Uit het voorgaande volgt naar het oordeel van de voorzieningenrechter dat er sprake is van een concentratie van bebouwing en dat het gebied door die aanwezige bebouwing, in onderlinge samenhang bezien, overwegend een woon- of verblijffunctie heeft. Het in geding zijnde perceel ligt weliswaar aan de rand van dit gebied maar maakt daar wel deel uit. Gelet hierop heeft verweerder zich naar het oordeel van de voorzieningenrechter terecht op het standpunt gesteld dat de omgevingsvergunning ziet op gronden die zijn gelegen in de bebouwde kom. Hieruit volgt naar het oordeel van de voorzieningenrechter dat verweerder in dit geval bevoegd was om toepassing te geven aan artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Bor om af te wijken van het vigerende bestemmingsplan. Deze grond van verzoekers slaagt niet.
        
        
          5.	Tussen partijen is voorts in geschil of het verweerder in redelijkheid van die bevoegdheid gebruik mocht maken. Dienaangaande overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
        
        
      
    
    
      5.1.
      Verzoekers betogen dat verweerder er ten onrechte vanuit gaat dat er geen sprake zal zijn van overlast. In dit verband wijzen verzoekers erop dat er voorbij is gegaan aan de volgende zaken: verkeersoverlast door toenemend verkeer van bewoners, dagbesteding en werknemers op een smalle weg en brug, geluidsoverlast door de bewoners en dagbesteding van het complex, overlast door de bijeenkomsten voor 50-100 personen die worden georganiseerd in de kantine en hal van het complex.
      
    
    
      5.2.
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat de aanvraag het realiseren en gebruiken van een negental woonzorgkamers en twee luxe woonzorgkamers met aanvullende gemeenschappelijke ruimten, zoals een woonkamer, een keuken, sanitaire voorzieningen, ruimte voor de begeleiding/slaapwacht en twee logeerkamers. Volgens verweerder is het gros van deze kamers reeds aanwezig in de vorm van hotelkamers. Verweerder wijst erop dat voor de bewoners diverse dagbestedingsactiviteiten worden georganiseerd. Alles is echter gericht op kleinschaligheid. Naar de mening van verweerder zal er eerder sprake zijn van een verbetering dan van een verslechtering voor de omwonenden.
      
      
        5.3.1.
        De beslissing al dan niet omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan behoort tot de bevoegdheden van verweerder. De rechter dient zich bij de toetsing van een dergelijk besluit te beperken tot de vraag of verweerder in redelijkheid tot zijn besluit om omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen, heeft kunnen komen.
        
      
      
        5.3.2.
        In hetgeen verzoekers naar voren hebben gebracht, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen. Daarbij heeft verweerder in aanmerking kunnen nemen dat het in dit geval gaat om een beperkt aantal woonzorgkamers en dat het gaat om kleinschalige dagbestedings- activiteiten voor een groep van een beperkte omvang. Verder heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat het gewijzigde gebruik afgezet dient te worden tegen het bestaande gebruik als hotel en manege. Verzoekers hebben niet aannemelijk gemaakt dat de door hen gevreesde overlast zodanig is dat verweerder daarin in het kader van een belangenafweging aanleiding had moeten zien om geen medewerking te verlenen aan het afwijken van het bestemmingsplan. Deze grond van verzoekers slaagt niet.
      
    
    
      6.1.
      Verzoekers betogen dat de dieren worden gehuisvest in een oude schuur. Deze schuur verkeert in slechte staat en voldoet volgens verzoekers niet aan moderne eisen qua ventilatie en huisvestingsregels voor dieren. De bewoners van het complex zullen veelal in deze ruimte hun werkzaamheden verrichten. Daarnaast wijzen verzoekers erop dat een vergunning is gevraagd voor vijf koeien, tien kippen en 28 paarden. Het complex bevindt zich volgens verzoekers op ca. anderhalve hectare. Naar de mening van verzoekers is het aantal dieren daarom veel te groot voor een dergelijk beperkte ruimte. Het zal dan ook snel leiden tot stank- en vliegenoverlast (vooral door de koeien) alsmede ongedierte-druk opleveren voor omwonenden.
      
    
    
      6.2.
      Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder te kennen gegeven dat de melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) voor wat betreft het houden van dieren door een andere afdeling van de gemeente Oldambt separaat wordt beoordeeld. Op voorhand zijn er volgens de gemachtigde van verweerder echter geen redenen om aan te nemen dat in dit geval niet voldaan kan worden aan de voorwaarden van het Activiteitenbesluit. 
      
      
        6.3.1.
        Uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS: 2013:822 en ECLI:NL:RVS:2013:BZ1248, volgt dat verweerder eventueel veroorzaakte geluids- en geuroverlast ook in aanmerking dient te nemen bij de beoordeling of de woon- en leefsituatie in de omgeving van de te vestigen instelling op ontoelaatbare wijze nadelig zal worden beïnvloed. De voorzieningenrechter overweegt dat de beoordeling of een inrichting aan de milieunormen voldoet uitsluitend in het kader van de handhaving van de Wet milieu-beheer aan de orde dient te komen (vgl. ABRS, 9 januari 2008, ECLI:NL: RVS:2008: BC1506). Dit betekent evenwel niet dat verweerder aan geurhinderaspecten voorbij kan gaan. De geur, voor zover dat valt binnen de door het Activiteitenbesluit gestelde normen, maakt deel uit van de uitstraling in haar totaliteit van de inrichting op de omgeving en is dus mede bepalend voor de woon- en leefsituatie in de omgeving van de instelling. 
        
      
      
        6.3.2.
        De voorzieningenrechter overweegt dat verweerder thans geen kenbaar gemotiveerde afweging heeft gemaakt voor wat betreft de invloed van de instelling op de woon- en leefsituatie in de omgeving, nu in de beoordeling niet is betrokken op welke wijze de woon- en leefsituatie in de omgeving van de instelling wordt beïnvloed door de geur en het geluid van de binnen de instelling aanwezige en te huisvesten dieren. Hieruit volgt dat het bestreden besluit op een ondeugdelijke motivering berust, hetgeen strijd met het bepaalde in artikel 3:46 van de Awb met zich brengt.
        
      
      
        6.3.3.
        Ter beoordeling van de voorzieningenrechter ligt vervolgens de vraag voor of er, gelet op het geconstateerde motiveringsgebrek, aanleiding bestaat om een voorlopige voorziening te treffen hangende de bezwaarfase. De voorzieningenrechter beantwoordt deze vraag ontkennend en overweegt daartoe als volgt. De voorzieningenrechter gaat er vanuit dat verweerder het motiveringsgebrek in de bezwaarfase (alsnog) kan en zal helen, zodat er om die reden geen aanleiding bestaat om de gevraagde voorlopige voorziening te treffen. Gelet hierop ziet de voorzieningenrechter na een afweging van de betrokken belangen geen aanleiding de gevraagde voorlopige voorziening te treffen.
        
        
          7.	Gelet op de voorgaande overwegingen ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Het verzoek daartoe wordt dan ook afgewezen. Voor een proceskostenveroordeling, als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb, bestaat geen aanleiding.
        
        
        
          Beslist wordt als volgt.
        
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
    
      -	wijst het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening af.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. Visser, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. H.L.A. van Kats als griffier. 
      De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 juli 2017.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      De griffier                                                                              De voorzieningenrechter
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
    
    
      Afschrift verzonden op: