ECLI:NL:RVS:2021:2508, Raad van State, 10-11-2021, 201907483/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-11-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 oktober 2017 heeft de Autoriteit Persoonsgegevens  een verzoek van [appellant] om handhavend op te treden op grond van de Wet bescherming persoonsgegevens afgewezen. [appellant] heeft de AP op 14 februari 2017 verzocht om handhavend op te treden tegen de NS, omdat de NS volgens hem in strijd met de Wbp persoonsgegevens verwerkt. Hij heeft een Traject Vrij-abonnement waarmee hij onbeperkt kan reizen op een vast traject en waarmee hij in de daluren 40% korting krijgt op andere trajecten. Hij is verplicht om in en uit te checken, waardoor zijn reisgegevens bij de NS bekend worden. Dit is volgens hem niet noodzakelijk, omdat hij al beschikt over een geldig vervoerbewijs. Verder heeft hij aan zijn verzoek ten grondslag gelegd dat hij niet anoniem grote bedragen op zijn anonieme OV-chipkaart kan laden, omdat de mogelijkheid om de anonieme OV-chipkaart met contant geld op te laden beperkt is.

201907483/1/A3.
    Datum uitspraak: 10 november 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 30 augustus 2019 in zaak nr. 18/1556 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de Autoriteit Persoonsgegevens (hierna: de AP).
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 oktober 2017 heeft de AP een verzoek van [appellant] om handhavend op te treden op grond van de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: de Wbp) afgewezen.
    Bij besluit van 19 maart 2018 heeft de AP het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 30 augustus 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De AP en NS Groep N.V. en NS Reizigers B.V. (hierna tezamen en in enkelvoud: de NS) hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 februari 2020, waar de AP, vertegenwoordigd door mr. W. van Steenbergen, mr. O.S. Nijveld en mr. E. Nijhof, is verschenen. Voorts is daar gehoord de NS, vertegenwoordigd door mr. G.J. Zwenne, advocaat te Den Haag, en mr. A. Nijhoff, via videoverbinding.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] heeft de AP op 14 februari 2017 verzocht om handhavend op te treden tegen de NS, omdat de NS volgens hem in strijd met de Wbp persoonsgegevens verwerkt. Hij heeft een Traject Vrij-abonnement waarmee hij onbeperkt kan reizen op een vast traject en waarmee hij in de daluren 40% korting krijgt op andere trajecten. Hij is verplicht om in en uit te checken, waardoor zijn reisgegevens bij de NS bekend worden. Dit is volgens hem niet noodzakelijk, omdat hij al beschikt over een geldig vervoerbewijs. Verder heeft hij aan zijn verzoek ten grondslag gelegd dat hij niet anoniem grote bedragen op zijn anonieme OV-chipkaart kan laden, omdat de mogelijkheid om de anonieme OV-chipkaart met contant geld op te laden beperkt is. Hij stelt dat hij in feite gedwongen wordt om door middel van een tot hem herleidbare pinbetaling de anonieme OV-chipkaart op te laden. De AP heeft het verzoek afgewezen, omdat de AP het niet aannemelijk vindt dat de NS de Wbp overtreedt.
    Wettelijk kader
    2.       Artikel 1 van de Wbp luidt:
    "In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    […];
    b. verwerking van persoonsgegevens: elke handeling of elk geheel van handelingen met betrekking tot persoonsgegevens, waaronder in ieder geval het verzamelen […] van gegevens;
    […]."
    Artikel 7 luidt:
    "Persoonsgegevens worden voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigde doeleinden verzameld."
    Artikel 8 luidt:
    "Persoonsgegevens mogen slechts worden verwerkt indien:
    […];
    b. de gegevensverwerking noodzakelijk is voor de uitvoering van een overeenkomst waarbij de betrokkene partij is, […]."
    Aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de AP in redelijkheid het besluit van 19 maart 2018 heeft kunnen nemen. De gegevensverwerkingen zijn noodzakelijk voor het uitvoeren van een overeenkomst. Zij voldoen aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit. Omdat de mogelijkheid om met contant geld een anonieme OV-chipkaart op te laden bestaat, heeft de AP een overtreding van de Wbp niet aannemelijk hoeven achten en geen aanleiding hoeven zien om nader onderzoek te doen, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    Wat is de omvang van het geschil?
    4.       Het uitgangspunt in deze procedure is het handhavingsverzoek van [appellant] van 14 februari 2017. De onderwerpen die [appellant] daarin heeft genoemd, zoals weergegeven onder 1, zijn de onderwerpen waarover de AP in de besluiten een standpunt heeft ingenomen en waarover dit geschil gaat. [appellant] heeft later in de procedure nog een aantal onderwerpen genoemd, zoals de opt-out regeling en de gegevensverwerking bij de anonieme OV-chipkaart, maar deze onderwerpen vallen buiten de omvang van dit geschil en komen daarom niet aan de orde in deze uitspraak. Ook het in hoger beroep overgelegde besluit van de NS op een inzageverzoek van [appellant] en zijn reactie daarop vallen buiten de omvang van dit geschil.
    Voor zover [appellant] de gronden die hij in het nadere stuk heeft aangevoerd, al eerder in de procedure heeft aangevoerd, kunnen deze worden betrokken bij het hoger beroep. Het is mogelijk om na de hogerberoepstermijn gronden nader toe te lichten als die gronden al eerder in de procedure zijn aangevoerd, tenzij de goede procesorde zich daartegen verzet. In dit geval is er geen strijd met de goede procesorde, omdat het nadere stuk al op 21 december 2019 is ingediend en de AP en de NS ruim voldoende tijd hebben gehad om hierop te reageren.
    Wat is het toepasselijke recht?
    5.       Anders dan [appellant] betoogt, heeft de rechtbank met juistheid vastgesteld dat op dit geding de Wbp van toepassing is en niet de Algemene Verordening Gegevensbescherming (EU) 2016/679 (hierna: de AVG). De AVG is weliswaar in werking getreden op 25 mei 2016, maar in artikel 99 van de AVG is bepaald dat zij van toepassing is met ingang van 25 mei 2018. Het besluit op bezwaar is van voor die datum. Daarom is op dit geding nog de Wbp van toepassing.
    Mogen reisgegevens bij een Traject Vrij-abonnement verwerkt worden?
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de NS reisgegevens mag verwerken, omdat dit noodzakelijk is voor de uitvoering van een overeenkomst. Alleen al omdat de overeenkomst met de NS niet kan worden aangemerkt als een rechtsgeldige overeenkomst, is het oordeel van de rechtbank onjuist. Hij heeft immers, door de monopoliepositie van de NS, niet in vrijheid zijn wil kunnen uiten bij het tot stand komen van de overeenkomst. Daarbij zijn de algemene voorwaarden van de overeenkomst op grond van het Burgerlijk Wetboek nietig dan wel vernietigbaar.
    Mocht een overeenkomst met de NS wel een grondslag voor gegevensverwerking zijn, dan is het volgens [appellant] niet noodzakelijk om ter uitvoering daarvan reisgegevens te verwerken. Hij is in bezit van een abonnement en dus van een betaald, geldig vervoerbewijs. Dat hoeft niet iedere reis gecontroleerd te worden. De doelen die de NS noemt als reden waarom zij reisgegevens verwerkt, zoals fraudebestrijding, zijn niet welbepaald en hooguit aan te merken als nuttig en interessant. Mocht er een noodzaak voor het verplicht in- en uitchecken worden aangenomen wegens de op grond van een Europese verordening verplichte regeling Geld terug bij vertraging (hierna: de GTBV-regeling), dan moet er een optie voor reizigers zijn om daarvan af te zien, zodat de privacy kan worden behouden. Er zijn bovendien alternatieve mogelijkheden om de door de NS genoemde doeleinden te bereiken, zoals het direct anonimiseren van reisgegevens. Ook een zichtkaart in combinatie met een anonieme OV-chipkaart is een optie. Het is aan de NS om aan te tonen dat deze alternatieven niet mogelijk zijn en dat er ook geen andere alternatieve mogelijkheden zijn waarbij geen of minder persoonsgegevens worden verwerkt.
    De rechtbank heeft veel belang gehecht aan de ‘Gedragscode verwerking persoonsgegevens ov-chipkaart door ov-bedrijven’ (hierna: de Gedragscode), waarin staat dat reisgegevens apart worden opgeslagen van overige persoonsgegevens, maar zij had er niet zomaar vanuit mogen gaan dat de NS zich aan de Gedragscode houdt.
    [appellant] betoogt ten slotte dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat niet aannemelijk is dat de NS artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) heeft overtreden. De gegevensverwerking is niet noodzakelijk in een democratische samenleving en de inmenging in het privéleven is dus niet gerechtvaardigd, aldus [appellant].
    - Is er een overeenkomst?
    6.1.    Anders dan [appellant] betoogt, zijn er geen aanknopingspunten voor het oordeel dat een overeenkomst met de NS niet als overeenkomst in de zin van artikel 8, onder b, van de Wbp kan worden aangemerkt. Als een reiziger in de trein stapt, komt een vervoerovereenkomst tot stand. Dat een reiziger geen keuze heeft met welke partij hij een overeenkomst aangaat als hij met de trein reist, betekent niet dat geen sprake kan zijn van een overeenkomst. Het valt overigens buiten de bevoegdheid van de Afdeling om te beoordelen of de overeenkomst in overeenstemming is met het contractenrecht. In het Nederlandse recht behoren het begrip overeenkomst en de uitleg daarvan tot het domein van het privaatrecht. [appellant] kan bij de civiele rechter aan de orde stellen of deze overeenkomst ongeldig is omdat die, gezien de gestelde monopoliepositie van de NS, niet uit vrije wil tot stand is gekomen en dat de voorwaarden van deze overeenkomst nietig of vernietigbaar zouden zijn. De rechtbank heeft terecht overwogen dat moet worden uitgegaan van het bestaan van een overeenkomst en dat moet worden beoordeeld of de verwerking van persoonsgegevens noodzakelijk is voor de uitvoering van die overeenkomst.
    - Wat is het toetsingskader?
    7.       De verwerking van persoonsgegevens kan rechtmatig zijn als die noodzakelijk is voor de uitvoering van een overeenkomst. Daarvoor moet allereerst worden beoordeeld of het doel waarvoor de persoonsgegevens worden verwerkt welbepaald en uitdrukkelijk omschreven is. Verder moet worden beoordeeld of met de aan de orde zijnde verwerking van de persoonsgegevens dat doel ook wordt bereikt. Het doel moet passen binnen de uitvoering van de overeenkomst. Indien de verwerking van de persoonsgegevens voor het bereiken van het specifieke doel in deze zin noodzakelijk is, moet vervolgens worden beoordeeld of de inbreuk op de privacy evenredig is met de belangen die zijn gediend met de verwerking van de persoonsgegevens. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld in de uitspraak van 20 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2555, moet in het licht van het EU-Handvest worden beoordeeld of de inbreuk op de privacy is beperkt tot wat voor het behalen van het doel strikt noodzakelijk is. Met name moet worden beoordeeld of het doel waarvoor de persoonsgegevens worden verwerkt in redelijkheid niet op een andere, voor de bij de verwerking van persoonsgegevens betrokken personen minder nadelige wijze kan worden verwezenlijkt. De intensiteit waarmee dit dient te gebeuren wordt mede bepaald door de specificiteit van de aangedragen alternatieven. Met andere woorden: hoe gedetailleerder de betrokkene het alternatief beschrijft, hoe indringender het onderzoek van de AP moet zijn.
    Met deze toetsing van de belangen in het concrete geval is de Wbp in overeenstemming met artikel 8 van het EVRM. De Afdeling ziet daarom geen grond om afzonderlijk aan dat artikel te toetsen.
    7.1.    In dit geval gaat het om de vraag of de verwerking van reisgegevens noodzakelijk is voor de uitvoering van een overeenkomst als bedoeld in artikel 8, onder b, van de Wbp waarbij de reiziger partij is. Zoals blijkt uit advies 06/2014 van de voormalige Artikel 29 Werkgroep en Richtsnoeren 2/2019 van het Europees Comité voor gegevensbescherming moet artikel 7, onder b, van de Privacyrichtlijn, dat door middel van artikel 8, onder b, van de Wbp is geïmplementeerd, strikt worden geïnterpreteerd. Het enkele feit dat de verwerking van gegevens onder een overeenkomst valt of daarmee verband houdt, betekent niet deze verwerking noodzakelijk is voor de uitvoering van de overeenkomst.
    - Voor welke doelen worden reisgegevens verwerkt?
    7.2.    Uit de voorwaarden die deel uitmaken van de overeenkomsten die worden aangegaan bij het Traject Vrij-abonnement en bij het vervoer blijkt voor welke doelen de reisgegevens worden verwerkt. Bij de overeenkomst van het Traject Vrij-abonnement staan de voorwaarden in de Productvoorwaarden Abonnementen Consumenten. De kern van deze overeenkomst is dat enerzijds de NS dient te zorgen voor de mogelijkheid om met korting te reizen en dat anderzijds de reiziger dient te zorgen voor betaling van het abonnement en het in- en uitchecken, zodat de NS weet of de reiziger voor korting in aanmerking komt. Controle op correcte naleving van de voorwaarden van het Traject Vrij-abonnement is een wezenlijk onderdeel van de overeenkomst. Van de vervoerovereenkomst maken deel uit de ‘Algemene Voorwaarden voor het vervoer van Reizigers en Handbagage van de Nederlandse Spoorwegen’. Hierin heeft de NS onder meer de GTBV-regeling vastgelegd. Ook de behandeling van en de controle op een op die regeling gebaseerde claim is onderdeel van de overeenkomst. De claim strekt er immers toe compensatie te krijgen bij het tekortschieten door de NS bij de uitvoering van de vervoersovereenkomst. Deze doelen zijn welbepaald en uitdrukkelijk omschreven als bedoeld in artikel 7 van de Wbp.
    - Is het verwerken van reisgegevens noodzakelijk voor die doelen?
    7.3.    De AP heeft uiteengezet waarom zij, na raadpleging van de NS, het verwerken van de reisgegevens noodzakelijk acht voor de uitvoering van de overeenkomst en de door [appellant] genoemde alternatieven geen redelijke alternatieven vindt. Het standpunt van de NS over de genoemde alternatieven, waar de AP zich in kan vinden, is als volgt.
    7.4.    Het systeem dat nu wordt gebruikt, houdt in dat reizigers een OV-chipkaart bezitten waarop een Traject Vrij-abonnement wordt geladen. Met deze werkwijze kan de NS voor de uitvoering van de overeenkomst over het Traject Vrij-abonnement aan de hand van de locatie en het tijdstip van het in- en uitchecken controleren of een reiziger recht heeft op korting en bij het inchecken kan ze controleren of de reiziger het abonnementsgeld heeft betaald. Ook kan zij met de reisgegevens controleren of rechtmatig gebruik wordt gemaakt van een abonnement. Dit is bijvoorbeeld niet het geval als herhaaldelijk niet wordt uitgecheckt, of als de reis niet binnen dertig minuten na het inchecken wordt gestart.
    Voor de uitvoering van de vervoerovereenkomst kan de NS met de reisgegevens de ritprijs bepalen als geen recht bestaat op korting, omdat bijvoorbeeld (deels) buiten het traject wordt gereisd waarop het Traject Vrij-abonnement betrekking heeft. Bij het inchecken wordt daarom ook gecontroleerd of er voldoende saldo op de OV-chipkaart staat. Dit is van belang in alle gevallen waarin niet met 100% korting wordt gereisd. Daarnaast kan aan de hand van de reisgegevens worden gecontroleerd of een reiziger daadwerkelijk vertraging heeft gehad en dus een rechtmatig beroep doet op de GTBV-regeling.
    7.5.    De door [appellant] genoemde alternatieven belemmeren volgens de NS deze werkwijze.
    Het direct na het uitchecken anonimiseren van reisgegevens vindt de NS geen redelijk alternatief, omdat dan niet meer te controleren is of een rechtmatig beroep wordt gedaan op de GTBV-regeling. De NS is op grond van de ‘Verordening (EG) nr. 1371/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2007 betreffende de rechten en verplichtingen van reizigers in het treinverkeer’ verplicht om reizigers een vergoeding te betalen als zij vertraging oplopen. Daarom kan de NS geen werkwijze hanteren waarmee zij deze Verordening niet goed kan uitvoeren. Het is niet uitvoerbaar om alleen van reizigers die afstand willen doen van het recht om een beroep te doen op de GTBV-regeling de reisgegevens te verwijderen.
    Het alternatief waarbij gebruik wordt gemaakt van een anonieme OV-chipkaart in combinatie met een zichtkaart maakt volgens de NS de controle in de trein minder efficiënt, omdat er twee kaarten moeten worden gecontroleerd. Ook wordt de controle minder effectief, omdat met een enkele controle in de trein bijvoorbeeld niet kan worden gecontroleerd of de hele reis binnen het traject valt waarop het Traject Vrij-abonnement betrekking heeft. De controle van een zichtkaart in de trein kan bovendien aanleiding zijn voor misverstanden en onenigheid tussen conducteurs en reizigers of zelfs agressie tegen conducteurs. Met dit alternatief zal onrechtmatig gebruik pas bij een controle in de trein worden opgemerkt, terwijl bij het huidige systeem al bij het inchecken wordt gecontroleerd of aan de voorwaarden van het Traject Vrij-abonnement is voldaan.
    7.6.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de AP zich, gelet op de motivering van de NS, op het standpunt heeft kunnen stellen dat het voor de uitvoering van de overeenkomsten noodzakelijk is om reisgegevens te verwerken. Deze gegevensverwerkingen hebben als doel de bepalende verplichtingen van de partijen bij de overeenkomst vast te stellen. Enerzijds gaat het om de vaststelling dat de NS het contractuele vervoer over een traject heeft verzorgd. Anderzijds zijn de gegevens over waar en wanneer de reiziger is ingestapt of uitgestapt nodig om vast te stellen welke tegenprestatie de reiziger verschuldigd is. Hieruit volgt dat het bij de in het geding zijnde gegevensverwerking gaat om het vaststellen van de contractuele verplichtingen van de partijen over en weer.
    7.7.    Dat de verwerking van de gegevens noodzakelijk moet zijn in de zin van artikel 8, aanhef en onder b, van de Wbp, betekent niet dat de verwerking alleen rechtmatig is als de overeenkomst niet kan worden uitgevoerd zonder dat gegevens worden verwerkt. De AP heeft van belang kunnen achten dat de overeenkomsten redelijkerwijs niet op een andere manier uitgevoerd kunnen worden. Met het direct anonimiseren van reisgegevens kan niet gecontroleerd worden of een rechtmatig beroep wordt gedaan op de GTBV-regeling. Zoals ter zitting nog nader is toegelicht, is het feitelijk niet uitvoerbaar om alleen van reizigers die afzien van een beroep op de GTBV-regeling de reisgegevens te wissen. Het invoeren van de mogelijkheid van reizen met een zichtkaart en een anonieme OV-chipkaart doet afbreuk aan een efficiënte en effectieve controle op een rechtmatig gebruik van het Traject Vrij-abonnement. Daarom heeft de AP dit geen redelijk alternatief hoeven vinden. Anders dan [appellant] betoogt mag het belang van de efficiëntie van het vervoer van reizigers meewegen bij het beoordelen of de gegevensverwerking strikt noodzakelijk is. De NS vervoert veel reizigers op een dag en het is in het belang van zowel de reiziger als de controleur dat een controle in de trein efficiënt plaatsvindt. Ook het risico op onenigheid en mogelijk agressie heeft de AP mee mogen wegen in het kader van het subsidiariteitsbeginsel. Het is algemeen bekend dat agressie tegen medewerkers van de NS voorkomt en de NS heeft als werkgever de taak om haar medewerkers zo goed als mogelijk hiertegen te beschermen. Het risico dat vaker sprake zal zijn van onenigheid en mogelijk agressie tegen een conducteur als een controle vooraf ontbreekt, heeft de AP aannemelijk kunnen achten, ook zonder dat de NS met cijfers heeft aangetoond hoe groot dit risico exact is. Bij ieder handhavend optreden bestaat immers het risico op onenigheid en agressie. Als een controle voorafgaand aan de reis ontbreekt, zal vaker gehandhaafd moeten worden in de trein.
    Daarnaast heeft de AP van belang mogen achten dat er een functionele scheiding is aangebracht tussen de reis- en de overige persoonsgegevens op de OV-chipkaart. Dit houdt in dat de verwerking van persoonsgegevens, niet zijnde de reisgegevens, is gescheiden van de verwerking van de reisgegevens. Het samenbrengen van deze gegevens is alleen toegestaan voor het opmaken van facturen en voor serviceverlening aan de klant. Deze scheiding is vastgelegd in de Gedragscode. Gedragscodes zijn een geschikte vorm van zelfregulering. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de NS zich niet aan de Gedragscode houdt en geen scheiding heeft aangebracht bij de gegevensverwerking. De AP heeft daarom op het standpunt kunnen stellen dat de inbreuk voor de betrokkenen in redelijke verhouding staat tot het met de verwerking te dienen doel.
    Het betoog slaagt niet.
    Bestaan er voldoende mogelijkheden om met contant geld te betalen?
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de onmogelijkheid om met contant geld een anonieme OV-chipkaart op te laden, ertoe leidt dat het niet mogelijk is om anoniem met het openbaar vervoer te reizen, waardoor altijd onrechtmatig persoonsgegevens worden verwerkt. Er zijn bijna geen loketten meer waar met briefgeld kan worden betaald. Bovendien kost het extra geld om met briefgeld te betalen. De NS maakt misbruik van haar monopoliepositie en gedraagt zich onbehoorlijk door de belangen van een grote groep mensen, die om wat voor reden dan ook niet wil of kan pinnen, onvoldoende mee te wegen, aldus [appellant]. Ter onderbouwing heeft hij verwezen naar het rapport van de Nationale Ombudsman ‘Een onderzoek naar pinbetaling als enige mogelijkheid bij betalingen aan de balie van de gemeente’ van 21 december 2015.
    8.1.    De Nationale Ombudsman heeft in het rapport waar [appellant] naar verwijst te kennen gegeven dat het onbehoorlijk is als alleen met pin betaald kan worden. Daarvan is geen sprake, omdat de NS de mogelijkheid biedt om met contant geld te betalen. Niet in geschil is dat bij het opladen met contant geld geen persoonsgegevens worden verwerkt. Een anonieme OV-chipkaart kan kosteloos anoniem worden opgeladen met muntgeld bij een aantal automaten op sommige stations en tegen betaling van servicekosten van € 0,50 per keer met papiergeld aan de balie. Deze drempel is niet dusdanig hoog dat het betalen met contant geld redelijkerwijs geen optie meer zou zijn. Als geen persoonsgegevens worden verwerkt, wordt de Wbp niet overtreden en kan de AP niet handhavend optreden.     
    Het betoog slaagt niet.
    Heeft de rechtbank zich onafhankelijk opgesteld en heeft de AP een effectieve controle uitgevoerd?
    9.       [appellant] betoogt dat de AP geen effectieve controle heeft uitgevoerd door slechts een bureauonderzoek uit te voeren naar de inbreuk op de privacy. Ze heeft geen kritische vragen gesteld aan of aanvullende gegevens opgevraagd bij de NS. Nu de rechtbank dat onderzoek heeft geaccepteerd, kan niet anders dan geconcludeerd worden dat de rechtbank niet onafhankelijk en onpartijdig was, aldus [appellant].
    9.1.    Over de beoordeling van het handhavingsverzoek heeft de AP uiteengezet dat een handhavingsverzoek in fase I wordt getoetst aan de formele eisen uit de Awb en dat aansluitend, indien aan die formele eisen is voldaan, een globaal bureauonderzoek plaatsvindt. Op grond van dat bureauonderzoek wordt beoordeeld of aannemelijk is dat zich een mogelijke overtreding van de Wbp heeft voorgedaan of voordoet. Mocht uit het onderzoek volgen dat zich mogelijk zo’n overtreding heeft voorgedaan, dan wordt het handhavingsverzoek in fase II getoetst aan prioriteringscriteria om te beoordelen of een uitgebreid onderzoek moet worden gedaan. In fase III wordt dit uitgebreide onderzoek verricht en in fase IV gaat de AP, indien de Wbp is overtreden, over tot handhaving. De Afdeling heeft in overweging 7.1 van de uitspraak van 20 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2555 overwogen dat het niet onredelijk is dat de AP in fase I aan de hand van een globaal bureauonderzoek beoordeelt of zich een mogelijke overtreding heeft voorgedaan. Zie ook overweging 10.1 van de uitspraak van de Afdeling van 18 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3209. In het globale bureauonderzoek heeft de AP gekeken naar verschillende websites, verschillende parlementaire stukken, waaronder een brief van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu over de privacybestendigheid van de anonieme OV-chipkaart, en het onderzoek ‘De verwerking van persoonsgegevens bij het Voordeelurenabonnement en de regeling Geld Terug bij Vertraging’ van augustus 2017. Ook heeft de AP vragen gesteld aan de NS. Het onderzoek is hiermee zorgvuldig geweest. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank niet onafhankelijk en onpartijdig was.
    Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    10.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    11.     De AP hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. G.M.H. Hoogvliet, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Greben, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.       
    w.g. Greben
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 november 2021
    280-851.