ECLI:NL:RVS:2017:1626, Raad van State, 21-06-2017, 201604282/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-06-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 29 november 2012 heeft het college [appellant sub 1] bericht dat de raad van de gemeente Mill en Sint Hubert op 27 september 2012 heeft besloten dat geen gebruik wordt gemaakt van de door gedeputeerde staten van Noord-Brabant verleende ontheffing van de Verordening ruimte 2011 van de provincie Noord-Brabant (hierna: de Verordening ruimte) ten behoeve van de uitbreiding van de intensieve veehouderij op het perceel [locatie] te Mill (hierna: het perceel).

201604282/1/A1.
    Datum uitspraak: 21 juni 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    [appellant sub 1] (hierna: [appellant sub 1]), gevestigd te Mill, gemeente Mill en Sint Hubert,
    2.    het college van burgemeester en wethouders van Mill en Sint Hubert,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 29 april 2016 in zaak nr. 15/2393 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 1]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij brief van 29 november 2012 heeft het college [appellant sub 1] bericht dat de raad van de gemeente Mill en Sint Hubert op 27 september 2012 heeft besloten dat geen gebruik wordt gemaakt van de door gedeputeerde staten van Noord-Brabant verleende ontheffing van de Verordening ruimte 2011 van de provincie Noord-Brabant (hierna: de Verordening ruimte) ten behoeve van de uitbreiding van de intensieve veehouderij op het perceel [locatie] te Mill (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 6 juli 2015 heeft het college het bezwaar van [appellant sub 1] tegen die weigering ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 29 april 2016 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 6 juli 2015 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en het college hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant sub 1] en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 maart 2017, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, en door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. P.P.A. Bodden, advocaat te Nijmegen, en door C.C. Oomens, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Bij brief van 8 mei 2008 heeft [vennootschap], rechtsvoorgangster van [appellant sub 1], verzocht om verlening van vrijstelling krachtens artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) voor het vergroten van het agrarisch bouwblok op het perceel tot een oppervlakte van 2 ha, ten behoeve van het uitbreiden van de op het perceel aanwezige intensieve veehouderij met een nieuwe stal. Bij brief van 29 november 2012 heeft het college bericht dat de raad heeft besloten dat geen gebruik wordt gemaakt van de door gedeputeerde staten ten behoeve van de uitbreiding van de intensieve veehouderij op het perceel verleende ontheffing van de Verordening ruimte. De Afdeling heeft in de uitspraak van 3 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4369, overwogen dat de brief van 29 november 2012 een besluit tot weigering van de gevraagde vrijstelling inhoudt en heeft een eerder besluit op het bezwaar van [appellant sub 1] daartegen, waarin dit niet was onderkend, vernietigd. Bij het besluit van 6 juli 2015 is opnieuw op het bezwaar van [appellant sub 1] beslist en is het bezwaar ongegrond verklaard. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat uitbreiding van een intensieve veehouderij op het perceel niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening wordt geacht. Het college heeft zich in het besluit van 6 juli 2015 voorts op het standpunt gesteld dat het, anders dan gesteld door [appellant sub 1], nooit heeft toegezegd of anderszins het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat de gevraagde vrijstelling zou worden verleend.
    
    2.    [appellant sub 1] heeft bij de rechtbank betoogd dat het college in het besluit van 6 juli 2015 haar beroep op het vertrouwensbeginsel ten onrechte heeft verworpen. In de aangevallen uitspraak is enerzijds, in overweging 3.6, overwogen dat het beroep van [appellant sub 1] op het vertrouwensbeginsel niet kan slagen, anderzijds, in overweging 4.3, dat het college vanwege bij [appellant sub 1] gewekte gerechtvaardigde verwachtingen niet heeft kunnen overgaan tot het nemen van het besluit van 29 november 2012 en het besluit van 6 juli 2015, zonder te bezien of [appellant sub 1] enige vorm van compensatie moet worden geboden. De Afdeling begrijpt de aangevallen uitspraak aldus dat het college volgens de rechtbank niet zodanige gerechtvaardigde verwachtingen heeft gewekt dat het niet heeft kunnen afzien van weigering van de gevraagde vrijstelling, maar wel zodanige gerechtvaardigde verwachtingen dat bezien had moeten worden of compensatie dient te worden geboden.
    
    3.    [appellant sub 1] komt in hoger beroep op tegen de overweging dat haar beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. Volgens haar heeft de rechtbank miskend dat het college gehouden was om de bij haar gewekte gerechtvaardigde verwachtingen te honoreren door alsnog vrijstelling te verlenen, dan wel door volledige compensatie van de door haar geleden schade te bieden. In de aangevallen uitspraak wordt volgens [appellant sub 1] ten onrechte gesuggereerd dat gedeeltelijke compensatie voldoende is. Het college betwist in hoger beroep dat aanleiding bestond om te bezien of compensatie moet worden geboden. Volgens het college zijn bij [appellant sub 1] geen gerechtvaardigde verwachtingen gewekt dat de vrijstelling zou worden verleend en bestond dus ook geen aanleiding om te bezien of compensatie geboden dient te worden.
    
    3.1.    Het college heeft bij brief van 16 juli 2009 aan de vennootschap onder [vennootschap], rechtsvoorgangster van [appellant sub 1], medegedeeld dat het bereid is om met een procedure op basis van artikel 19, tweede lid, van de WRO medewerking te verlenen aan de uitbreiding van haar bedrijf. Bij deze brief was een te tekenen planschadeverhaalsovereenkomst gevoegd, waarin onder meer is vermeld dat de gemeente pas kan besluiten tot een planologische maatregel als daarbij sprake is van een goede ruimtelijke ordening, dat uit eerste onderzoek niet is gebleken van doorslaggevende planologische beletselen om mee te werken en dat de gemeente bereid is de gevraagde planologische maatregel verder in (voorbereidings)procedure te brengen. In de planschadeverhaalsovereenkomst is uitdrukkelijk bepaald dat de overeenkomst de uitoefening van alle publiekrechtelijke bevoegdheden door de gemeente onverlet laat en dat de gemeente de bevoegdheid behoudt om onder meer als gevolg van zienswijzen alsnog te weigeren de gevraagde planologische maatregel te treffen.
    
        Ter zitting bij de Afdeling is van de zijde van [appellant sub 1] desgevraagd verklaard dat zij in de brief van 16 juli 2009 geen toezegging leest dat het college de vrijstelling zonder meer zou verlenen. Volgens [appellant sub 1] blijkt uit de brief echter wel van een positieve grondhouding en mocht zij er op grond van de mededeling in de brief dat het college bereid is om medewerking te verlenen aan een procedure op basis van artikel 19 van de WRO op vertrouwen dat het college de vrijstellingsprocedure op juiste en zorgvuldige wijze zou doorlopen, door de voor verlening van vrijstelling noodzakelijke stappen te zetten, zoals het doen van nader onderzoek, het vragen van adviezen en het vragen van ontheffing van de Verordening ruimte. De Afdeling stelt evenwel vast dat het college dit heeft gedaan. Het college heeft advies gevraagd aan de Adviescommissie Agrarische Bouwaanvragen en het waterschap en heeft gedeputeerde staten verzocht de voor vrijstelling noodzakelijke ontheffing van de Verordening ruimte te verlenen. Aan het feit dat het college deze stappen heeft gezet en het feit dat deze stappen op zichzelf geen aanleiding gaven voor weigering van de gevraagde vrijstelling - de gevraagde adviezen waren niet negatief en de gevraagde ontheffing van de Verordening ruimte is verleend -, kon [appellant sub 1] niet het vertrouwen ontlenen dat het college ook zonder meer gebruik zou maken van zijn bevoegdheid om vrijstelling te verlenen. Er doet zich in deze procedure dan ook geen situatie voor waarin in afwijking van gewekte gerechtvaardigde verwachtingen is gehandeld. In het besluit van 6 juli 2015 heeft het college verder uiteengezet waarom geen gebruik wordt gemaakt van de bevoegdheid om vrijstelling te verlenen. Zoals in dat besluit is vermeld, heeft de raad op 7 juni 2012 het bestemmingsplan "Buitengebied Mill en Sint Hubert" vastgesteld en is dit bestemmingsplan, wat het plandeel voor het perceel betreft, onherroepelijk geworden met de uitspraak van de Afdeling van 30 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1512. Bij de vaststelling van het bestemmingsplan heeft de raad er voor gekozen om vanwege milieu-, volksgezondheids-, en landschappelijke overwegingen het op het perceel toegestane bouwvlak in de bestaande omvang vast te stellen en aan het perceel de aanduiding "zone landschap, leefomgeving en gezondheid" toe te kennen, waarmee vergroting van de op het perceel aanwezige intensieve veehouderij is uitgesloten. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het geen aanleiding ziet om in zoverre een andere afweging te maken dan de raad heeft gemaakt en door middel van verlening van een vrijstelling toch een vergroting van het bouwvlak en van de intensieve veehouderij op het perceel mogelijk te maken, in afwijking van het recent vastgestelde en ten tijde van het besluit van 6 juli 2015 onherroepelijke bestemmingsplan. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen. Het feit dat het college eerder vanuit een positieve grondhouding stappen heeft doorlopen die noodzakelijk waren om vrijstelling te verlenen, verplichtte hem niet om bij het besluit van 6 juli 2015 in afwijking van het nieuwe bestemmingsplan die vrijstelling te verlenen. Zoals hiervoor is overwogen, zijn door het college geen zo ver strekkende gerechtvaardigde verwachtingen bij [appellant sub 1] gewekt.
    
    3.2.    Gelet op het voorgaande heeft het college niet gehandeld in afwijking van bij [appellant sub 1] gewekte gerechtvaardigde verwachtingen. Het college heeft in het beroep van [appellant sub 1] op het vertrouwensbeginsel dan ook geen aanleiding hoeven zien om bij het besluit op bezwaar van 6 juli 2015 terug te komen van de weigering om vrijstelling te verlenen. Om dezelfde reden is er geen aanleiding om het college verplicht te achten te beoordelen of [appellant sub 1] compensatie dient te worden geboden. Weliswaar heeft [appellant sub 1] zich, zoals de rechtbank heeft overwogen, gedurende jaren aanzienlijke inspanningen getroost om de uitbreiding te kunnen realiseren, maar de positieve grondhouding van het college bij het zetten van een aantal voor verlening van de vrijstelling noodzakelijke stappen is onvoldoende reden om een verplichting tot compensatie aan te nemen. Uit hetgeen onder 3.1 is overwogen volgt immers dat [appellant sub 1] er bij het verrichten van haar inspanningen rekening mee moest houden dat de vrijstelling alsnog kon worden geweigerd en dat zij daar door het college ook op is gewezen. Dit betekent dat het betoog van [appellant sub 1] faalt en het betoog van het college slaagt.
    
    4.    Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond. Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [appellant sub 1] bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 6 juli 2015 alsnog ongegrond verklaren.
    
    5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] ongegrond;
    
    II.    verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Mill en Sint Hubert gegrond;
    
    III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 29 april 2016 in zaak nr. 15/2393;
    
    IV.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Van Grinsven
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 juni 2017
    
    462.