ECLI:NL:RVS:2022:2327, Raad van State, 10-08-2022, 202106271/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-08-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 7 februari 2019 heeft het CJIB [appellante] naar het stelt te kennen gegeven dat er een zogenoemde kentekenblokkade op haar naam zal worden geregistreerd.  Het CJIB heeft de Dienst Wegverkeer (hierna: de RDW) op 21 februari 2020 gemeld dat [appellante] vijf of meer boetes op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften niet heeft betaald. Het CJIB stelt zich op het standpunt dat het [appellante] bij de brief van 7 februari 2019 ervan op de hoogte heeft gesteld dat na 21 februari 2019 een zogenoemde kentekenblokkade op haar naam geregistreerd zal worden. [appellante] stelt dat zij de brief van 7 februari 2019 niet heeft ontvangen. Zij stelt dat zij, nadat op het postkantoor bleek dat zij geen kenteken op haar naam kon laten zetten, op 9 maart 2020 telefonisch van de RDW heeft vernomen dat op haar naam een kentekenblokkade is geregistreerd. [appellante] heeft bij brief van 10 maart 2020 bezwaar gemaakt en het CJIB verzocht de kentekenblokkade op te heffen.

202106271/1/A2.
    Datum uitspraak: 10 augustus 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Noorden, gemeente Nieuwkoop,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 17 augustus 2021 in zaak nr. 21/3283 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de algemeen directeur van het Centraal Justitieel Incassobureau (hierna: het CJIB).
    Procesverloop
    Bij brief van 7 februari 2019 heeft het CJIB [appellante] naar het stelt te kennen gegeven dat er een zogenoemde kentekenblokkade op haar naam zal worden geregistreerd.
    Bij besluit van 18 november 2020 heeft het CJIB het verzoek van [appellante] om haar een dwangsom toe te kennen wegens het niet tijdig nemen van een besluit afgewezen.
    Bij besluit van 24 maart 2021 heeft het CJIB de door [appellante] tegen de kentekenblokkade en het besluit van 18 november 2020 gemaakte bezwaren niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 17 augustus 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het CJIB heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 6 juli 2022, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. J. Biemond, advocaat te Den Haag, en de minister van Justitie en Veiligheid, vertegenwoordigd door mr. J.P. Heinrich, advocaat te Den Haag, vergezeld door [gemachtigde], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding en besluitvorming
    1.       Het CJIB heeft de Dienst Wegverkeer (hierna: de RDW) op 21 februari 2020 gemeld dat [appellante] vijf of meer boetes op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften niet heeft betaald. Het CJIB stelt zich op het standpunt dat het [appellante] bij de brief van 7 februari 2019 ervan op de hoogte heeft gesteld dat na 21 februari 2019 een zogenoemde kentekenblokkade op haar naam geregistreerd zal worden. [appellante] stelt dat zij de brief van 7 februari 2019 niet heeft ontvangen. Zij stelt dat zij, nadat op het postkantoor bleek dat zij geen kenteken op haar naam kon laten zetten, op 9 maart 2020 telefonisch van de RDW heeft vernomen dat op haar naam een kentekenblokkade is geregistreerd.
    2.       [appellante] heeft bij brief van 10 maart 2020 bezwaar gemaakt en het CJIB verzocht de kentekenblokkade op te heffen. Het CJIB heeft op die brief niet gereageerd. [appellante] heeft het CJIB bij brief van 20 juli 2020 in gebreke gesteld en erop gewezen dat als het CJIB niet binnen veertien dagen alsnog beslist op het door haar gemaakte bezwaar, het CJIB dwangsommen verbeurt. Bij brief van 31 juli 2020 heeft het CJIB hierop gereageerd en [appellante] te kennen gegeven dat zij op 7 februari 2019 is geïnformeerd over de kentekenblokkade die zal worden geregistreerd en dat zij is verwezen naar de website van het CJIB voor informatie over het verwijderen van een kentekenblokkade. [appellante] heeft het CJIB bij brief van 23 oktober 2020 verzocht te beslissen op het door haar gemaakte bezwaar en de hoogte van de verschuldigde dwangsom vast te stellen.
    3.       Bij het besluit van 18 november 2020 heeft het CJIB het verzoek van [appellante] om een dwangsom afgewezen. Het CJIB heeft aan deze afwijzing ten grondslag gelegd dat het plaatsen van een kentekenblokkade niet een voor bezwaar vatbaar besluit is. Bij brief van 2 december 2020 heeft [appellante] ook bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
    4.       Bij het besluit van 24 maart 2021 heeft het CJIB de door [appellante] gemaakte bezwaren kennelijk niet-ontvankelijk verklaard. Het CJIB heeft in dit besluit verder te kennen gegeven dat de kentekenblokkade op 23 februari 2021 is opgeheven. [appellante] heeft tegen het besluit van 24 maart 2021 beroep ingesteld.
    Aangevallen uitspraak
    5.       De rechtbank heeft vooropgesteld dat zij [appellante] niet volgt in haar standpunt dat zij tegen zowel de kentekenblokkade als de geweigerde tenaamstelling bezwaar heeft gemaakt. [appellante] spreekt in haar brieven uitsluitend over een kentekenblokkade. [appellante] heeft aan haar brieven ook geen beslissing van de RDW gehecht. Omdat de brieven niet waren gericht tegen een beslissing van de RDW bestond er volgens de rechtbank geen aanleiding voor het CJIB om de brieven door te sturen naar de RDW.
    6.       De rechtbank heeft verder geoordeeld dat de registratie van een kentekenblokkade niet een voor bezwaar vatbaar besluit is, omdat de registratie van een kentekenblokkade geen rechtsgevolgen in het leven roept. Niet op het moment dat het CJIB de RDW informeert, maar pas op het moment dat de RDW een tenaamstelling weigert treden rechtsgevolgen in. Het CJIB heeft het bezwaar gericht tegen de kentekenblokkade volgens de rechtbank dan ook terecht niet-ontvankelijk verklaard.
    7.       De rechtbank heeft, tot slot, overwogen dat [appellante] geen gronden heeft ingediend tegen het kennelijk niet-ontvankelijk verklaren van het bezwaar. De rechtbank heeft geoordeeld dat zij daarom het CJIB in zijn standpunt volgt dat het [appellante], op grond van artikel 4:17, zesde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) geen dwangsom is verschuldigd.
    Juridisch kader
    8.       De belangrijkste relevante bepalingen zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Hoger beroep
    9.       [appellante] betoogt in hoger beroep dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij bezwaar heeft gemaakt tegen zowel de kentekenblokkade als tegen de geweigerde tenaamstelling. Volgens [appellante] hangen de besluiten nauw met elkaar samen - als de kentekenblokkade niet was ingesteld zou de tenaamstelling niet geweigerd zijn. Volgens [appellante] had het CJIB daarom een doorzendplicht met betrekking tot haar bezwaar dat ziet op de weigering van een tenaamstelling. Het CJIB is immers de instantie die ervoor zorgt dat de kentekenblokkade wordt ingesteld, aldus [appellante].
    [appellante] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het CJIB dwangsommen heeft verbeurd. Zij voert hiertoe aan dat het CJIB niet heeft beslist op het door haar gemaakte bezwaar, terwijl het daartoe wel verplicht was.
    9.1.    De Afdeling stelt vast dat de kentekenblokkade die op naam van [appellante] was geregistreerd op 23 februari 2021 is opgeheven. Omdat [appellante] het door haar met het hoger beroep beoogde doel - het opheffen van de kentekenblokkade - niet meer kan bereiken, moet de Afdeling de vraag beantwoorden of [appellante] nog belang heeft bij een beoordeling van haar hoger beroep. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2282), kan belang bij een inhoudelijke beoordeling van het hoger beroep onder meer bestaan als wordt gesteld dat schade is geleden als gevolg van de besluitvorming waarop het hoger beroep betrekking heeft. Daartoe is vereist dat tot op zekere hoogte aannemelijk wordt gemaakt dat dergelijke schade is geleden als gevolg van het besluit. [appellante] heeft gesteld dat zij schade heeft geleden doordat zij geen gebruik heeft kunnen maken van een auto als gevolg van het registreren van de kentekenblokkade en de geweigerde tenaamstelling. [appellante] heeft naar het oordeel van de Afdeling tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt dat zij schade heeft geleden en daarmee belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van haar hoger beroep. De Afdeling zal daar daarom hierna toe overgaan.
    9.2.    Uit artikel 48, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: WVW) volgt dat tenaamstelling op aanvraag van in Nederland woonachtige natuurlijke personen die de leeftijd van achttien jaren hebben bereikt plaatsvindt tegen betaling op de door de RDW vastgestelde wijze. Op grond van artikel 49 van de WVW wordt de tenaamstelling, onverminderd het bepaalde in artikel 48, eerste lid, van de WVW, geweigerd in bij algemene maatregel van bestuur te bepalen gevallen. In artikel 20, eerste lid, aanhef en onder b, van het Kentekenreglement is bepaald dat de tenaamstelling van een voertuig wordt geweigerd indien uit het kentekenregister blijkt dat de aanvrager ten aanzien van een of meer voertuigen die op zijn naam in het kentekenregister zijn of waren ingeschreven, niet voldoet aan de verplichtingen inzake opgelegde administratieve sancties als bedoeld in de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften. Op grond van artikel 20, tweede lid, van het Kentekenreglement vindt de in het eerste lid bedoelde weigering slechts plaats indien onherroepelijk vaststaat dat de aanvrager tenminste vijf maal niet aan een of meer van de in dat lid bedoelde verplichtingen heeft voldaan. Op grond van artikel 42, tweede lid, van de WVW is de RDW de beheerder en verwerkingsverantwoordelijke van het kentekenregister.
    9.3.    De Afdeling stelt vast dat het begrip kentekenblokkade niet wordt genoemd en uitgewerkt in de WVW en het Kentekenreglement. De Afdeling begrijpt uit wat op de zitting is besproken dat het CJIB automatisch een melding doorgeeft aan de RDW indien tenminste vijf boetes op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften onherroepelijk zijn geworden. Deze melding wordt door de RDW in het kentekenregister geregistreerd. Deze registratie wordt wel een kentekenblokkade genoemd.
    9.4.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het plaatsen van een zogenoemde kentekenblokkade niet een voor bezwaar vatbaar besluit is. Volgens artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder een besluit een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling verstaan. De melding is niet meer dan het doorgeven van de feitelijke constatering dat minstens vijf verkeersboetes niet zijn betaald. Deze melding roept voorts, gezien het bepaalde in artikel 20, eerste lid, aanhef en onder b, van het Kentekenreglement  geen rechtsgevolgen in het leven. Hetzelfde geldt voor de registratie van de melding in het kentekenregister. Pas op het moment dat de RDW een tenaamstelling weigert, treden rechtsgevolgen in. Het betoog faalt in zoverre.
    9.5.    Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de algemeen directeur van het CJIB, die op grond van het Mandaatbesluit hoofden taakorganisaties Ministerie van Justitie en Veiligheid namens de minister van Justitie en Veiligheid handelt, het bezwaarschrift van [appellante] had moeten doorsturen naar de RDW. Op grond van artikel 6:15, eerste lid, van de Awb dient een bezwaarschrift dat wordt ingediend bij een onbevoegd bestuursorgaan zo spoedig mogelijk te worden doorgezonden aan het bevoegde orgaan, onder gelijktijdige mededeling hiervan aan de afzender. Op grond van artikel 2:3, eerste lid, van de Awb zendt het bestuursorgaan geschriften tot behandeling waarvan kennelijk een ander bestuursorgaan bevoegd is onverwijld door naar dat orgaan, onder gelijktijdige mededeling daarvan aan de afzender. In haar bezwaarschrift heeft [appellante] onder meer te kennen gegeven dat zij wenst op te komen tegen een op haar naam geregistreerde kentekenblokkade. Nu niet het CJIB, maar de RDW in het kentekenregister het signaal registreert dat tenminste vijf maal niet aan een of meer verplichtingen op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften is voldaan, de zogenoemde kentekenblokkade, had de minister niet een besluit moeten nemen op het bezwaar van [appellante], maar de RDW moeten laten beslissen op het bezwaarschrift (en de ontvankelijkheid daarvan). [appellante] heeft in haar bezwaarschrift ook naar voren gebracht dat zij als gevolg van de kentekenblokkade geen nieuwe auto op naam heeft kunnen laten plaatsen en dat zij daardoor ernstig in haar bewegingsvrijheid werd beknot. Verder heeft zij in haar bezwaarschrift te kennen gegeven dat zij op 9 maart 2020 telefonisch contact heeft gehad met de RDW. De minister had naar het oordeel van de Afdeling uit deze omstandigheden moeten afleiden dat het bezwaar van [appellante] mede gericht was tegen een geweigerde tenaamstelling. Omdat het de RDW is die besluiten neemt over de tenaamstelling van een voertuig, had de minister ook om deze reden het bezwaarschrift op de voet van artikel 6:15, eerste lid, van de Awb moeten doorsturen naar de RDW. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het betoog slaagt in zoverre wel.
    10.     Uit artikel 4:17, eerste lid, van de Awb volgt dat, omdat de minister niet bevoegd is om op de aanvraag van [appellante] te beslissen, hij ook geen dwangsom is verschuldigd. Zoals hierboven is overwogen volgt uit artikel 6:15, eerste lid, van de Awb dat de minister het bezwaarschrift van [appellante] had moeten doorsturen naar de RDW. Dat de minister dit heeft nagelaten brengt echter ook niet met zich dat hij een dwangsom is verschuldigd, omdat het doorsturen van een bezwaarschrift feitelijk handelen is, waarop artikel 4:17, eerste lid, van de Awb geen betrekking heeft. Dit deel van het betoog van [appellante] slaagt daarom niet.
    Slotsom
    11.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellante] gegrond verklaren. De Afdeling zal het besluit van 24 maart 2021 vernietigen, omdat de minister het bezwaarschrift en de ingebrekestellingen had moeten doorsturen aan de RDW. De Afdeling zal het besluit van 18 november 2020 herroepen en bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Dit betekent dat de minister het bezwaarschrift alsnog moet doorsturen aan de RDW. De Afdeling draagt de minister op het bezwaarschrift door te zenden binnen twee weken na verzending van de uitspraak.
    12.     De minister moet de proceskosten van [appellante] vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 17 augustus 2021 in zaak nr. 21/3283;
    III.      verklaart het door [appellante] bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van de algemeen directeur van het Centraal Justitieel Incassobureau van 24 maart 2021;
    V.       herroept het besluit van de algemeen directeur van het Centraal Justitieel Incassobureau van 18 november 2020;
    VI.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.     draagt de minister van Justitie en Veiligheid op om binnen twee weken na verzending van deze uitspraak het bezwaarschrift van 10 maart 2020 door te zenden naar de Dienst Wegverkeer;
    VIII.    veroordeelt de minister van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij Z.A [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 541,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.      veroordeelt de minister van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij Z.A [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.277,00 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    X.       gelast dat de minister van Justitie en Veiligheid aan Z.A [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 270,00 voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
    w.g. Ten Veen
    lid van de enkelvoudige kamer
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 10 augustus 2022
    735-1014
     
    BIJLAGE - juridisch kader
     
    Wegenverkeerswet 1994
    Artikel 42
    1. Er is een kentekenregister. Dit register is een basisregistratie.
    2. De Dienst Wegverkeer is de beheerder en verwerkingsverantwoordelijke van het kentekenregister.
    […]
    Artikel 48
    1. Inschrijving in het kentekenregister en tenaamstelling vinden, tegen betaling, op de door de Dienst Wegverkeer vastgestelde wijze, van de daarvoor door deze dienst vastgestelde tarieven, plaats op aanvraag van:
    a.in Nederland woonachtige natuurlijke personen die de leeftijd van achttien jaren hebben bereikt, dan wel
    b.in Nederland woonachtige natuurlijke personen die de leeftijd van zestien jaren hebben bereikt indien de aanvraag betrekking heeft een inschrijving en tenaamstelling van een bromfiets, en
    c.in Nederland gevestigde rechtspersonen.
    […]
    Artikel 49
    […]
    3. Onverminderd artikel 48, eerste lid, wordt de tenaamstelling geweigerd in bij algemene maatregel van bestuur te bepalen gevallen.
    Kentekenreglement
    Artikel 20
    1. De tenaamstelling van een voertuig wordt geweigerd indien uit het kentekenregister blijkt dat de aanvrager ten aanzien van een of meer voertuigen die op zijn naam in het kentekenregister zijn of waren ingeschreven, niet voldoet aan:
    a.de verplichting tot het betalen van motorrijtuigenbelasting als bedoeld in de Wet op de motorrijtuigenbelasting 1994, of
    b.de verplichtingen inzake opgelegde administratieve sancties als bedoeld in de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften.
    2. De in het eerste lid bedoelde weigering vindt slechts plaats indien onherroepelijk vaststaat dat de aanvrager tenminste vijf maal niet aan een of meer van de in dat lid bedoelde verplichtingen heeft voldaan.
    3. De tenaamstelling van een voertuig wordt tevens geweigerd indien uit de gegevens, bedoeld in artikel 6, eerste lid, onderdeel v, in het kentekenregister blijkt dat het voertuig in beslag is genomen.