ECLI:NL:CRVB:2021:2235, Centrale Raad van Beroep, 09-09-2021, 20/2967 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2021-09-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Afkoopsom van € 1.385,16 bruto ter compensatie van het geringere aantal verlof- en dienstvrije uren bij de RUD-ZL, juist vastgesteld. De Overgangsregeling is een vastlegging van het bereikte onderhandelingsresultaat van het Georganiseerd Overleg tussen werkgever en vakbonden. Dit resultaat is na de afwijzing door de (vijf) betrokken medewerkers, waaronder appellante, vervolgens voorgelegd aan de LAAC. Over de afkoopsom heeft de LAAC geoordeeld, dat de oude aanspraken van de medewerkers van 63 jaar en ouder weliswaar aanzienlijk verder gaan dan de regeling van de RUD-ZL, maar dat een redelijke afkoopregeling is aangeboden. Bezien in het licht van het totaal aan afgesproken financiële en rechtspositionele voorzieningen komt de LAAC tot de conclusie dat de rechtspositionele voorzieningen als verwoord in het Sociaal plan en het onderhandelingsakkoord als redelijk kunnen worden aangemerkt. Anders dan appellante ziet de Raad geen strijd met het Sociaal Statuut, als het gaat om de afkoop over een periode van vijf jaren van de verminderde verlof- en arbeidsvrije uren.

202967 AW
    
    
      Datum uitspraak: 9 september 2021
    
    
    
      Centrale Raad van Beroep
      Enkelvoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 
      15 juli 2020, 19/1406 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellante] te [woonplaats] (appellante)
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van [gemeente] (college)
    
    
    
    
      PROCESVERLOOP
    
    
    
      Namens appellante heeft mr. M.A.G. Lamers hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Appellante heeft aanvullende gronden ingezonden.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 juli 2021. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Lamers. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door L.C.E. Ehlen.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1. Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet gewijzigd en Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) gaan heten. Op grond van artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft op besluiten of handelingen die vóór 1 januari 2020 bekend zijn gemaakt, het toen geldende recht van toepassing wat betreft de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen en wat betreft de behandeling van dat bezwaar of beroep.
    
    
    
      2.1.
      Appellante was van 1 maart 2002 tot 1 januari 2019 aangesteld bij de gemeente [gemeente] in de functie van [functie] .
      
    
    
      2.2.
      Op 1 juli 2013 is de Regionale Uitvoeringsdienst Zuid-Limburg (RUD-ZL) opgericht als een gemeenschappelijke regeling voor vergunningverlening, toezicht, handhaving en milieuadvies voor de provincie Limburg en achttien Limburgse gemeenten, waaronder de gemeente [gemeente] . Vanaf dat moment werd de RUD-ZL actief en is het provinciale- en gemeentelijke personeel, waaronder eiseres, op detacheringsbasis werkzaam geweest op het kantoor van de RUD-ZL in Maastricht in afwachting van een definitieve plaatsing bij de RUD-ZL.
      
    
    
      2.3.
      Op 28 juni 2017 heeft de dagelijks bestuur van de RUD-ZL het Sociaal Plan RUD ZuidLimburg opgesteld. Dit Sociaal Plan is het onderhandelingsresultaat van werkgevers en vakorganisaties. Daarin is onder meer vastgelegd dat eventuele verschillen tussen de arbeidsvoorwaarden van de organisatie waarvan de medewerker afkomstig is (de latende organisatie) en die van de RUD-ZL worden opgelost door de latende organisatie met zijn medewerkers aan de hand van een eigen sociaal plan of maatwerkafspraken. 
      
    
    
      2.4.
      De gemeente [gemeente] heeft hierover onderhandelingen gevoerd in het Georganiseerd Overleg. Het onderhandelingsresultaat is door de medewerkers die zouden overgaan naar de RUD-ZL, waaronder appellante, afgewezen. Vervolgens is advies gevraagd aan de Lokale Advies- en Arbitragecommissie (LAAC), ingesteld door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. De LAAC heeft in september 2018 geoordeeld dat het onderhandelingsresultaat in redelijkheid in stand kan blijven. De ondernemingsraad van de gemeente [gemeente] heeft in november 2018 positief geadviseerd over de overheveling naar de RUD-ZL, nadat de ondernemingsraad in kennis was gesteld van het advies van de LAAC.
      
    
    
      2.5.
      Op 21 december 2018 heeft het college de Regeling overgang medewerkers naar RUD Zuid-Limburg (Overgangsregeling) vastgesteld, waarin voor zover hier van belang een afkoopsom voor het verminderen van het aantal verlof- en arbeidsvrije uren is vastgesteld.
      
    
    
      2.6.
      
        Bij besluit van 21 december 2018 heeft het college appellante wegens een reorganisatie per 1 januari 2019 eervol ontslag verleend. Het college heeft daarbij een afkoopsom van 
        € 1.385,16 bruto vastgesteld ter compensatie van het geringere aantal verlof- en dienstvrije uren bij de RUD-ZL.
      
      
    
    
      2.7.
      Bij besluit van 8 april 2019 (bestreden besluit) heeft het college het tegen zijn besluit van 21 december 2018 gemaakte bezwaar, voor zover dat betrekking had op de afkoopsom ter compensatie van het geringere aantal verlof- en dienstvrije uren bij de RUD-ZL, ongegrond verklaard. Aan dit besluit is ten grondslag gelegd dat de afkoopsom is gebaseerd op de Overgangsregeling, die voorziet in een afkoopsom over de jaren 2019 tot en met 2022. De wens van appellante om een afkoopsom te ontvangen over een langere periode, te weten tot aan haar AOW-gerechtigde leeftijd, kan daarom volgens het college niet worden gehonoreerd.
      
      3. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank, voor zover van belang, het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd voor zover dit besluit betrekking heeft op de afkoopsom en zelf in de zaak voorzien door te bepalen dat voor de jaren 2019 tot en met 2023 (vijf jaar) een compensatie wordt gegeven voor verminderde verlofuren in de vorm van een afkoopsom. 
      
        De rechtbank heeft de Overgangsregeling aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift. De rechtbank is van oordeel dat niet gebleken is dat sprake is van zodanige ernstige feilen aan de inhoud of wijze van totstandkoming van de Overgangsregeling, dat zou moeten worden afgeweken van het uitgangspunt dat de rechter het resultaat van de afweging van alle betrokken belangen door de materiële wetgever moet respecteren. De rechtbank stelt vast dat bij de totstandkoming van de Overgangsregeling de vakbonden betrokken zijn geweest en dat zij het onderhandelingsresultaat mede voor hun rekening hebben genomen. Dat de werknemers, die overgeplaatst worden naar de RUD-ZL en ook vakbondslid zijn, niet akkoord zijn gegaan met (onder meer) de afkoopregeling van de verlofuren maakt niet dat de Overgangsregeling onzorgvuldig tot stand is gekomen. 
        Voor wat betreft de inhoud van de Overgangsregeling heeft de rechtbank overwogen dat de Overgangsregeling het resultaat is van een afweging van belangen en dat deze belangenafweging heeft geleid tot een arbeidsvoorwaardenpakket bij de RUD-ZL dat gelijkwaardig is aan dat van de gemeente [gemeente] . Dat met betrekking tot de overgang naar de RUD-ZL arbeidsvoorwaarden op een bepaald aspect van dat pakket, zoals in dit geval de verlofuren, niet volledig gelijkwaardig zijn voor appellante, is het gevolg van bepaalde keuzes die bij de overgang naar de RUD-ZL zijn gemaakt. De rechtbank is van oordeel dat het begrip “gelijkwaardigheid” in het Sociaal Statuut, dat daarin niet is gedefinieerd, niet betekent dat nieuwe voorwaarden identiek moeten zijn aan de voorwaarden die zij vervangen. Echter, in het akkoord tussen de gemeente [gemeente] als werkgever en de vakbonden werd aanvankelijk een afkoopperiode van vijf jaar als redelijk beschouwd. Het college heeft vervolgens een afkoopperiode van vier jaar voor de doorlopende verlofrechten aangehouden. Hiermee heeft het college de gemaakte afspraken binnen het Georganiseerd Overleg miskend. De rechtbank is daarom van oordeel dat een afkoop van de verlofuren voor een periode van vijf jaar (in plaats van vier jaar) niet onbillijk is. De rechtbank heeft verder geen grond gezien voor het oordeel dat het niet bieden van een langere afkoopperiode van de verlofuren in de Overgangsregeling als een ernstig feilen valt aan te merken.
      
      4. Met het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak wil appellante bereiken dat het college haar alsnog het verschil tussen haar volledige aanspraak, dat wil zeggen tot aan de AOWleeftijd, op verlof- en dienstvrije uren bij de gemeente [gemeente] en die van het geringere aantal bij de RUD-ZL moet betalen.
      
    
    
      4.1.
      Daartoe heeft appellante betoogd dat het college het Sociaal Statuut van de gemeente [gemeente] niet naleeft. Volgens appellante is daarin het vereiste opgenomen van gelijkwaardige arbeidsvoorwaarden in geval de organisatiewijziging voorziet in de overgang van taken en de daarmee belaste medewerkers naar een andere organisatie. Zij is van mening dat in het kader van gelijkwaardigheid ook de in de gemeentelijke regelingen besloten liggende vooruitzichten, zoals de vooruitzichten op een bepaald aantal leeftijdsafhankelijke verlof- en dienstvrije uren, volledig moeten worden nageleefd. Omdat het aantal vrije uren volgens de regeling van de RUD-ZL geringer is dan het aantal uren dat voor appellante bij ongewijzigde regelgeving op termijn zou gaan gelden bij voortzetting van het dienstverband bij de gemeente (met name vanaf de 63-jarige leeftijd) lijdt zij groot nadeel, aldus appellante. 
      
      
        5. Dit betoog van appellante slaagt niet. De Raad licht hieronder toe waarom.
      
      
    
    
      5.1.
      Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat de Overgangsregeling moet worden aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift. Een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, kan door de rechter in een zaak over een besluit dat op zo’n voorschrift berust, worden getoetst op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt tevens de bevoegdheid toe te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze als door de Raad is uiteengezet in zijn uitspraak van 1 juli 2019 (ECLI:NL:CRVB:2019:2016). Zoals in die uitspraak is overwogen, kan de enkele strijd met formele beginselen als het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht) en het motiveringsbeginsel niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Als de bestuursrechter als gevolg van een gebrekkige motivering of onzorgvuldige voorbereiding van het voorschrift niet kan beoordelen of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of het evenredigheidsbeginsel, kan hij het voorschrift wel buiten toepassing laten en een daarop berustend besluit vernietigen.
      
    
    
      5.2.
      De Overgangsregeling is een vastlegging van het bereikte onderhandelingsresultaat van het Georganiseerd Overleg tussen werkgever en vakbonden. Dit resultaat is na de afwijzing door de (vijf) betrokken medewerkers, waaronder appellante, vervolgens voorgelegd aan de LAAC. Over de afkoopsom heeft de LAAC geoordeeld, dat de oude aanspraken van de medewerkers van 63 jaar en ouder weliswaar aanzienlijk verder gaan dan de regeling van de RUD-ZL, maar dat een redelijke afkoopregeling is aangeboden. Bezien in het licht van het totaal aan afgesproken financiële en rechtspositionele voorzieningen komt de LAAC tot de conclusie dat de rechtspositionele voorzieningen als verwoord in het Sociaal plan en het onderhandelingsakkoord als redelijk kunnen worden aangemerkt. 
      
    
    
      5.3.
      Anders dan appellante ziet de Raad geen strijd met het Sociaal Statuut, als het gaat om de afkoop over een periode van vijf jaren van de verminderde verlof- en arbeidsvrije uren. Onder het kopje “Wat als de organisatiewijziging voorziet in het afstoten van taken?” is immers vermeld dat de nieuwe werkgever een arbeidsvoorwaardenpakket aanbiedt dat in zijn totaliteit tenminste gelijkwaardig is aan het pakket dat bij de gemeente gold. Een redelijke uitleg brengt mee dat het totaalpakket van het onderhandelingsresultaat gelijkwaardig moet zijn. Dat een bepaald aspect van dat pakket financieel niet volledig gelijkwaardig is voor een bepaalde ambtenaar of groep van ambtenaren, is het gevolg van bepaalde keuzes die bij de totstandkoming van het onderhandelingsakkoord zijn gemaakt. De Raad neemt voorts in aanmerking dat het Sociaal Statuut zelf geen definitie of voorschrift over de gelijkwaardigheid met betrekking tot het hier aan de orde zijnde aspect bevat. Het gestelde nadeel dat aldus door de toepassing van de Overgangsregeling voor appellante zou ontstaan, betekent verder niet dat om die reden aan de Overgangsregeling naar inhoud of wijze van totstandkoming dermate ernstige gebreken kleven dat de Overgangsregeling niet aan het besluit van 21 december 2018 ten grondslag mocht worden gelegd. De Raad concludeert dan ook dat geen strijd bestaat met het Sociaal Statuut. 
      
    
    
      5.4.
      Er is ook geen grond voor de opvatting dat het college moest kiezen voor maatwerkafspraken met de individuele medewerkers in plaats van de Overgangsregeling. Het Sociaal Statuut biedt immers de vrije keuze aan de werkgever. 
      
    
    
      5.5.
      Uit 5.1 tot en met 5.4 volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd.
      
      
        6. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door H. Lagas, in tegenwoordigheid van M. Géron als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 9 september 2021.
    
    
    
    
    
      						(getekend) H. Lagas
    
    
    
    
    
      						(getekend) M. Géron