ECLI:NL:RBMNE:2016:1899, Rechtbank Midden-Nederland, 04-04-2016, C/16/412890/KG ZA 16/246 LH/1040
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2016-04-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Staking in het busvervoer in Almere op 5 april 2016. Sociale (on)veiligheid in het openbaar busvervoer. Collectieve actie die zich keert tegen Connexxion, maar zich richt tegen het beleid van gemeente Almere bij aanbesteding van de nieuwe concessie voor de jaren 2018-2027. Toepassing van artikel 6, aanhef en onder 4 en artikel G van het ESH. De voorzieningenrechter wijst de vordering van Connexxion (kort gezegd: om de aangekondigde werkonderbreking te verbieden) af.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    
    
      Civiel recht
      voorzieningenrechter
    
    
    
      locatie Utrecht
    
    
    
      zaaknummer: C/16/412890/KG ZA 16/246 LH/1040
    
    
    
      
        Kort geding vonnis van 4 april 2016
      
    
    
    
      inzake
    
    
    
      de naamloze vennootschap
      
        Connexxion Openbaar Vervoer N.V.,
      gevestigd te Haarlem,
      verder ook te noemen Connexxion,
      eisende partij,
      advocaten: mr. W.M. Hes en mr. B. Schouten,
    
    
    
      tegen:
    
    
    
      de vereniging met volledige rechtsbevoegdheid
      
        Federatie Nederlandse Vakbeweging,
      statutair gevestigd te Amsterdam,
      verder ook te noemen FNV,
      verwerende partij,
      advocaten: mr. J.P. Boot en mr. S.N. Ketting.
    
    
    
  
  
    
      1Het verloop van de procedure
    
    
      1.1.
      Het verloop van de procedure blijkt uit de volgende stukken:
      - de concept dagvaarding en de daarbij behorende producties 1 tot en met 5;
      - de door FNV toegezonden producties 1 tot en met 8;
      - de pleitaantekeningen van mr. Boot;
      - de aantekeningen van het verhandelde ter zitting van 4 april 2016, alwaar FNV vrijwillig is verschenen.
      
    
    
      1.2.
      Na sluiting van de mondelinge behandeling is op 4 april 2016 omstreeks 17.30 uur mondeling vonnis gewezen. Het onderstaande vormt hiervan de schriftelijke uitwerking en is op 7 april 2016 vastgesteld en aan partijen toegezonden.
      
      
    
  
  
    
      2De feiten
    
    
      2.1.
      Connexxion is een vervoerbedrijf dat zich bezighoudt met de verzorging van stads- en streekvervoer. Zij is onder meer houdster van de concessie voor het stads- en streekvervoer te Almere. Daar is zij de enige concessiehoudster voor het busvervoer. De huidige concessie loopt tot ultimo 2017.  
    
    
      2.2.
      FNV is een federatie van vakverenigingen die zich onder meer ten doel stelt de belangen van de werknemers in het openbaar personenvervoer te behartigen. Daartoe pleegt zij met de werkgeversvereniging in de branche collectieve onderhandelingen te voeren over de arbeidsvoorwaarden. FNV is, samen met CNV Vakmensen, aan werknemerszijde partij bij de sector-CAO voor het Openbaar Vervoer (hierna: de CAO OV), laatstelijk gesloten voor de periode van 1 januari 2014 tot en met 31 december 2015. Aan werkgeverszijde is deze CAO OV gesloten door de Vereniging Werkgevers Openbaar Vervoer. Connexxion is lid van deze werkgeversvereniging.  
      
    
    
      2.3.
      Sinds enkele jaren, na geruchtmakende geweldsincidenten, vraagt de veiligheid in het stads- en streekvervoer, zowel die van reizigers als die van buspersoneel, de aandacht van  rijksoverheid, lagere overheden (belast met de verlening van concessies), streekvervoerders (concessiehouders) en vakbonden. Dit heeft er onder meer toe geleid dat streekvervoerders, concessieverlenende instanties en vakbonden, in aanwezigheid van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, op 18 juni 2012 een koepelconvenant ‘Convenant Sociale Veiligheid Openbaar Vervoer’ hebben gesloten. In het hiervan onderdeel uitmakende deelconvenant ‘Arbocatalogus’ hebben de sociale partners in de branche zich jegens elkaar verplicht om maatregelen te nemen die de veiligheid in het streekvervoer kunnen vergroten (zoals opleiding en training, melding en registratie van incidenten, nazorg en vaststelling van huisregels). Met het oog op een betere verankering van sociale veiligheid in concessies, hebben streekvervoerders en overheid in het deelconvenant ‘Sociale veiligheid in de concessie’ met elkaar afspraken gemaakt over onder meer preventievoorlichting, videobeveiliging en de aanstelling van toezichthouders. 
      
    
    
      2.4.
      In artikel 89 B van de CAO OV 2014-2015 is onder de kop ‘sociale veiligheid’ geregeld dat werknemers opleiding en training krijgen om de sociale veiligheid te vergroten, dat na incidenten opvang en nazorg plaatsvindt en dat de getroffen werknemer wordt begeleid bij het doen van aangifte. In bijlage 25 bij deze CAO-bepaling is onder meer bepaald: ‘Werkgevers en vakorganisaties willen een basisnorm sociale veiligheid in concessies opnemen. Een aantal zaken m.b.t. sociale veiligheid dient minimaal in de concessie geregeld te worden en moet onderdeel uitmaken van de opdracht aan de vervoerder, zodat een basisniveau van sociale veiligheid ontstaat, dat hetzelfde is tussen de vervoerders. Werkgevers en vakorganisaties willen samen naar de overheden optrekken om deze ‘basisnorm’ over sociale veiligheid in de bestekken van de concessies op te laten nemen.’ In deze bijlage hebben de CAO-partijen voorts nadere afspraken gemaakt over opleiding en training ter preventie van agressie en geweld, over professionele opvang en nazorg na incidenten, over registratie van meldingen van agressie en geweld, het doen van aangifte, cameratoezicht en (aantal) toezichthouders, over alarmvoorzieningen en onderhoud van materieel, en over voorlichting en bewustwording.     
      
    
    
      2.5.
      Tot het stellen van concrete minimum veiligheidsnormen in concessies, in het convenant van 18 juni 2012 nog beschouwd als een middel om ‘sociale veiligheid uit de concurrentie’ te halen, bleken de provincies en de (toenmalige) stadsregio’s naderhand niet bereid.        
      
    
    
      2.6.
      Bij brief van 16 februari 2016 heeft Connexxion mede namens andere streekvervoerders aan de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu meegedeeld dat zij het initiatief waardeert om in het openbaar vervoer te komen tot ‘een veiligheidsaanpak waarin concrete, ambitieuze, maar ook realistische doelstellingen worden afgesproken’, maar dat de rijks- en decentrale overheden financiële middelen ter beschikking moeten stellen die nodig zijn om versneld toegangspoortjes te plaatsen, andere betalingswijzen (dan met contant geld)  in te voeren en flexibele veiligheidsteams in te zetten. ‘Dat in de wereld van aanbestedingen in het openbaar vervoer de sociale veiligheidsparagraaf nog steeds onderdeel is van concurrentie tussen de bedrijven (en ook decentrale overheden), is ons ook nog steeds een doorn in het oog. Hopelijk zal dit fenomeen bij de veiligheidsaanpak die u voorstaat, eveneens adequaat worden opgelost’, zo schreef Connexxion. 
      
    
    
      2.7.
      Uit recent onderzoek naar het aantal incidenten en de veiligheidsgevoelens van OV-personeel en -reizigers, uitgevoerd door het Kennisplatform CROW en gepubliceerd op 24 november 2015, is gebleken dat de sociale veiligheid in het Nederlandse openbaar vervoer het laagst is in de gemeente Almere en in zes andere gemeentes in de regio Rotterdam en Den Haag. Van begin 2010 tot eind oktober 2015 hebben zich in het busvervoer in Almere onder meer 21 berovingen, een schietpartij met blijvende invaliditeit tot gevolg, 153 mishandelingen, 26 bedreigingen met een wapen en 240 bedreigingen/intimidaties zonder een wapen voorgedaan. Daarnaast werden reizigers en personeel uitgescholden, beledigd en bespuugd, en was er sprake van drugsoverlast, vandalisme en veelvuldig zwartrijden.      
      
    
    
      2.8.
      De provincie Flevoland heeft de aanbesteding van de volgende concessie voor het busvervoer in Almere, voor de periode van 1 januari 2018 tot en met 31 december 2027, gedelegeerd aan de gemeente Almere. Nadat FNV gebruik had gemaakt van de gelegenheid om in te spreken bij de betreffende raadscommissie, medio december 2015 met de verantwoordelijke wethouder had overlegd over in de concessie op te nemen maatregelen ter bevordering van de sociale veiligheid in het busvervoer en in februari 2016 commentaar had gegeven op het ontwerp van een programma van eisen, heeft het college van burgemeester en wethouders van Almere op 8 maart 2016 het bestek met het ‘Programma van Eisen Concessie Busvervoer Almere 2018-2027’ vastgesteld. Daags daarna vond publicatie op TenderNed plaats. Tot en met 31 mei 2016 kan door vervoerbedrijven worden ingeschreven. Connexxion is voornemens in te schrijven.
      
    
    
      2.9.
      
        In het genoemde programma van eisen zijn diverse bepalingen opgenomen die moeten bijdragen aan de sociale veiligheid in het openbaar busvervoer in Almere. De gemeente Almere meent dat hierdoor sprake is van ‘een uitgebalanceerd pakket van maatregelen (-) waarbij de basis voor sociaal veilig openbaar busvervoer is gelegd en waarbij jaarlijks de maatregelen toegespitst kunnen worden op de problemen die zich dan voordoen.(-) In de aanbestedingsstukken wordt niet expliciet ingegaan op sociale veiligheid voor het personeel. Dit is in zijn algemeenheid een verantwoordelijkheid van de werkgever en daarvoor is in de koepelovereenkomst “Convenant Sociale Veiligheid Openbaar Vervoer” het deelconvenant Arbocatalogus opgenomen en ondertekend door streekvervoerders en vakbonden. Dit deelconvenant bevat afspraken tussen werkgevers en werknemers over een veilige werkplek.’ 
        In de ‘Basiseisen veilig reizen’ is onder meer bepaald dat ‘(d)e concessiehouder (-) verantwoordelijk (is) voor de sociale veiligheid van reizigers en personeel in de voertuigen die in de Concessie worden ingezet’ en dat ‘(h)et Deelconvenant “Sociale veiligheid in de concessie” van het Convenant Sociale Veiligheid Openbaar Vervoer of diens opvolger (-) van toepassing (is) binnen de Concessie.’ Voorts is daarin bepaald dat de concessiehouder jaarlijks een risico-inventarisatie maakt en aan de hand daarvan, in overleg met de gemeente Almere en na raadpleging van een vertegenwoordiging van het personeel, jaarlijks een ‘actieplan (sociale) veiligheid’ opstelt, welk plan als basis dient voor de verlening door de gemeente van subsidie ten behoeve van de sociale veiligheid. In het programma van eisen heeft de gemeente Almere zich voorstander verklaard van volledig ‘cashless’ bussen, maar zij heeft het aan de concessiehouder overgelaten om de hoeveelheid geld bij de chauffeur te beperken en om contante betaling door reizigers te vervangen door een andere betalingswijze. Onder de kop ‘Basiseisen instapregiem’ heeft de gemeente geen voorkeur uitgesproken voor een open of gesloten instapregime. Die keuze is aan de concessiehouder overgelaten. 
      
      
    
    
      2.10.
      Bij brief van 29 maart 2016 heeft FNV het college van burgemeester en wethouders van Almere meegedeeld ontstemd te zijn over het feit dat de gemeente is voorbijgegaan aan haar eis om onder meer het ‘cashless’ betalen en de beveiliging door toegangspoortjes bij de achterdeuren van de bussen in het bestek op te nemen. FNV heeft de gemeente Almere in de brief een ultimatum gesteld om de volgende eisen in te willigen: ‘De FNV eist dat de aanbesteding wordt stopgezet conform artikel A.1.15 van de Aanbestedingsleidraad, teneinde de volgende eisen te kunnen opnemen in de aanbestedingsdocumenten.’ Deze door de gemeente op te nemen eisen luidden onder meer: ‘Het contante geld dient van de bus te verdwijnen. Naast de OV chipkaart dient er een betalingssysteem in alle bussen (te) worden geplaatst waarmee de losse kaartverkoop op de bus elektronisch (bankpas, mobiele telefoon, etc.) kan worden betaald’ en: ‘Bij handhaving van het open instapregime dienen alle achterdeuren van poortjes te worden voorzien, waardoor het alleen na het aanbieden van de OV-chipkaart mogelijk is de bus via de achterdeur binnen te komen’, en: ‘Alle chauffeurscabines dienen te worden uitgerust met het zgn. veiligheidsruit, dat met een druk op de alarmknop omhoog schuift als de chauffeur wordt belaagd (Momenteel ingebouwd op 6 bussen in Almere).’ FNV kondigde in de brief aan dat zij zou oproepen tot collectieve actie, ‘(i)ndien wij vóór maandag 4 april 2016 om 11.00 uur geen schriftelijke reactie van u hebben ontvangen, waaruit blijkt dat u integraal akkoord gaat met de hiervoor geformuleerde eisen.’ 
      
    
    
      2.11.
      In reactie op de uitnodiging van 30 maart 2016 van de verantwoordelijke wethouder om te praten over de aanbesteding heeft de heer J. Heilig, vakbondsbestuurder van FNV Streekvervoer, laten weten dat hij voorafgaand aan dat gesprek wilde worden geïnformeerd over de inhoud van dat overleg, zulks in het licht van de in de brief van 29 maart 2016 geformuleerde eisen. Daarop heeft FNV niet meer vernomen. Inmiddels had de betrokken wethouder aan de plaatselijke krant meegedeeld niet met vakbonden te onderhandelen.     
      
    
    
      2.12.
      Bij brief van 1 april 2016 heeft het college van burgemeester en wethouders van Almere aan FNV meegedeeld het te betreuren dat FNV niet wilde praten ‘zonder aan een gesprek de eis te verbinden dat de aanbesteding voorafgaand aan enig gesprek stopgezet moet worden.’ De gemeente liet weten de aanbesteding van de concessie niet te zullen stopzetten, omdat dit zou leiden tot ‘grote risico’s op geen of ongunstigere inschrijvingen’, hetgeen met het oog op het aanbod van openbaar vervoer en de werkgelegenheid in het Almeerse busvervoer voor de komende tien jaar niet verantwoord wordt geacht. ‘De gemeente Almere is, net als u, van mening dat sociale veiligheid een basisvoorwaarde voor openbaar vervoer is’, zo schreef de burgemeester: ‘Ons college heeft zorgvuldig afgewogen, welke maatregelen op het vlak van sociale veiligheid redelijkerwijs aan de vervoerder zijn op te leggen, zonder dat dit in te grote mate ten koste gaat van het vervoeraanbod. Ondanks de verwachte teruggang van het vervoeraanbod wordt meer geld aan sociale veiligheid uitgegeven.’ 
      
    
    
      2.13.
      Bij e-mail van 1 april 2016 heeft FNV aan Connexxion aangezegd dat zij haar leden bij de stallingen Almere-Buiten en Almere-Haven van Connexxion zal oproepen om op dinsdag 5 april 2016 vanaf de aanvang van de dienstregeling (om 04.30 uur) tot 09.30 uur een werkonderbreking te houden. In overleg met Connexxion heeft FNV een draaiboek voor de actie opgesteld.
      
      
    
  
  
    
      3De vordering en de standpunten van partijen 
    
    
      3.1.
      Connexxion vordert in dit kort geding, zakelijk samengevat, dat het aan FNV wordt verboden om haar in de onderneming van Connexxion werkzame leden op te roepen tot het houden van een werkonderbreking, zoals op 1 april 2016 aangekondigd, met nevenvorderingen die zien op de berichtgeving over de aangekondigde werkonderbreking, een en ander op straffe van verbeurte van een dwangsom. Voor zover tijdens dit kort geding reeds collectieve acties plaatsvinden, vordert Connexxion de veroordeling van FNV om aan haar een voorschot van € 100.000,-- te betalen op de vergoeding van de door haar daardoor geleden schade, met veroordeling van FNV in de proceskosten.   
      
    
    
      3.2.
      Connexxion legt aan haar vordering ten grondslag dat FNV onrechtmatig handelt door haar leden, werkzaam bij het door Connexxion in Almere verzorgde busvervoer, op te roepen om op dinsdag 5 april 2016 van 04.30 uur tot 09.30 uur het werk neer te leggen. Connexxion voert hiertoe allereerst aan dat de aangekondigde collectieve actie niet valt onder de bescherming van artikel 6, aanhef en onder 4 Europees Sociaal Handvest (ESH). Van een belangengeschil tussen FNV en Connexxion is geen sprake. Partijen verschillen niet van mening over de noodzaak van vermindering van de sociale onveiligheid in het openbaar vervoer. Daarvoor maakt Connexxion zich ook publiekelijk sterk, zoals blijkt uit de brief van 16 februari 2016 aan de staatssecretaris. FNV verwijt Connexxion ook niet dat zij jegens haar werknemers tekort schiet in haar verplichting om te zorgen voor veilige werkomstandigheden van haar personeel. FNV heeft alleen een geschil met de gemeente Almere over het programma van eisen bij de aanbesteding van de concessie 2018-2027. Connexxion kan, al zou zij willen, niet aan de eisen van FNV tegemoet komen. De aanbestedingseisen op lokaal of regionaal niveau vormen ook geen onderwerp van collectieve onderhandelingen tussen sociale partners. De aangekondigde actie keert zich aldus tegen Connexxion, maar is uitsluitend gericht tegen overheidsbeleid. De werkonderbreking moet daarom worden aangemerkt als een zuiver politieke actie die niet door artikel 6 ESH wordt gedekt. Connexxion stelt zich op het standpunt dat de afstand tussen de politieke inzet van de staking en de collectieve onderhandelingen over arbeidsvoorwaarden zo groot is dat de aangekondigde werkonderbreking redelijkerwijs niet kan bijdragen tot een doeltreffende uitoefening van het recht op collectief onderhandelen. Daarvoor is die afstand te groot en het verband met collectieve onderhandelingen tussen sociale partners te vaag en onvoldoende concreet.
      
    
    
      3.4.
      Voor het geval zou worden geoordeeld dat de aangekondigde werkonderbreking wél wordt gedekt door artikel 6 ESH, beroept Connexxion zich erop dat de actie ingevolge artikel G van het ESH moet worden verboden, omdat beperking van het recht op collectieve actie in dit geval maatschappelijk gezien dringend noodzakelijk is. De actie is volgens Connexxion prematuur en niet het uiterste middel dat FNV ten dienste staat, omdat van FNV in redelijkheid mag worden verlangd dat zij nu eerst ingaat op de uitnodiging van gemeente Almere tot overleg. Voorts stelt Connexxion dat, nu zij als derde in het geschil tussen FNV en gemeente Almere niet kan bijdragen aan inwilliging van de eisen van FNV, zij bij afweging van de betrokken belangen door de actie disproportioneel wordt geschaad. Tegenover haar concurrenten, die zullen meedingen naar de concessie 2018-2027, wordt Connexxion bovendien onredelijke benadeeld, nu zij wél - maar haar concurrenten niet - door de staking getroffen worden. Connexxion wijst voorts op de niet onaanzienlijke kans op agressie bij het verlaat opstarten van de dienstregeling, op de schade die haar passagiers en het bedrijfsleven in de regio zullen lijden en op de verwachte verkeerschaos die de staking tijdens de ochtendspits kan doen ontstaan.
      
    
    
      3.5.
      FNV voert verweer. Zij beroept zich op de bescherming die artikel 6, aanhef en onder 4 ESH biedt aan werknemers en vakbonden bij hun collectief optreden in het geval van een belangenschil, ook als dat - zoals hier - een politiek element heeft. Maatregelen ter bevordering van de sociale veiligheid in het openbaar vervoer is onderwerp van collectief overleg tussen de georganiseerde vervoerbedrijven en de vakbonden, en houdt daarom verband met arbeidsvoorwaarden. De werkonderbreking bij Connexxion valt onder die bescherming en is daarmee in beginsel rechtmatig. Het bepaalde in artikel G van het ESH biedt geen grondslag voor een beperking van het grondrecht van FNV op collectieve actie.  
      
    
    
      3.6.
      Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover dat voor de beoordeling van het geschil van belang is, nader ingegaan. 
      
      
    
  
  
    
      4De beoordeling van het geschil
    Beoordelingskader
    
    
      4.1.
      De voorzieningenrechter stelt, mede met het oog op de stakingsrechtspraak van de Hoge Raad in het zogenoemde Enerco-arrest (van 31 oktober 2014, gepubliceerd in NJ 2015, 252) en in het Amsta-arrest (van 19 juni 2015; JAR 2015, 188) het volgende voorop.
      
    
    
      4.2.
      Het recht van werknemers, of de hen vertegenwoordigende vakbonden, en werkgevers op collectief optreden in gevallen van belangengeschillen, met inbegrip van het stakingsrecht, is neergelegd in artikel 6, aanhef en onder 4 ESH. De strekking van deze bepaling, die volgens vaste rechtspraak van de Hoge Raad in Nederland rechtstreekse werking heeft, is het waarborgen van de doeltreffende uitoefening van het recht op collectief onderhandelen. Deze strekking brengt, mede gezien het karakter van dit recht als sociaal grondrecht, mee dat een werknemersorganisatie in beginsel vrij is in de keuze van middelen om haar doel te bereiken. 
      
    
    
      4.3.
      Of sprake is van een collectieve actie in de zin van genoemde ESH-bepaling wordt vooral bepaald door het antwoord op de vraag of de actie redelijkerwijs kan bijdragen tot de doeltreffende uitoefening van het recht op collectief onderhandelen. Het is aan de organisatoren van een collectieve actie om aannemelijk te maken dat dit het geval is. Indien zij daarin slagen, valt de collectieve actie onder het bereik van artikel 6, aanhef en onder 4, ESH. De uitoefening van het recht op collectief optreden kan dan slechts worden beperkt langs de weg van artikel G van het ESH, overeenkomstig hetgeen op dat punt is aanvaard in de rechtspraak van de Hoge Raad. Of een collectieve actie van werknemers tijdig tevoren aan de werkgever is aangezegd en of de collectieve actie voldoet aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit (de zogenaamde ‘spelregel’-toetsing), vormt geen zelfstandige maatstaf om te beoordelen of een collectieve actie rechtmatig is. De naleving van die ‘spelregels’ is dus geen zelfstandige voorwaarde voor die rechtmatigheid. Het ligt op de weg van de werkgever, of van een derde, die eist dat de uitoefening van het recht op collectieve actie in het concrete geval wordt beperkt of uitgesloten, om aannemelijk te maken dat deze beperking of uitsluiting naar de maatstaf van artikel G van het ESH gerechtvaardigd is. Dit is slechts het geval indien beperkingen van het recht op collectieve actie maatschappelijk gezien dringend noodzakelijk zijn. Bij de beoordeling van die vraag dient de rechter alle omstandigheden mee te wegen. Daarbij kunnen onder meer van belang zijn de aard en duur van de actie, de verhouding tussen de actie en het daarmee nagestreefde doel, de daardoor veroorzaakte schade aan de belangen van de werkgever of derden, en de aard van die belangen en die schade. In dit verband kan ook (onder omstandigheden zelfs beslissende) betekenis toekomen aan het antwoord op de vraag of de hiervoor genoemde ‘spelregels’ zijn nageleefd.
      
      
        
          Toespitsing op dit geschil
        
      
      
    
    
      4.4.
      
        Het verst strekkende verweer van Connexxion houdt in dat de aangekondigde werkonderbreking als zuiver politieke actie, en bij gebreke van een (belangen)geschil tussen Connexxion en FNV, niet onder de bescherming van artikel 6, aanhef en onder 4 ESH valt. Dit verweer is geïnspireerd op het zogenoemde NS-arrest van de Hoge Raad (van 30 mei 1986 NJ 1986, 688). Daarin heeft de Hoge Raad een typologie van collectieve werknemersacties gegeven, waarbij als ‘het normale type’ van collectieve acties ‘de algehele, zich tegen de werkgever richtende werkstaking’ heeft te gelden, van welk type 
        - naar valt aan te nemen - bij het redigeren van artikel 6 ESH is uitgegaan. De Hoge Raad bespreekt vervolgens collectieve acties die van dit normale type verschillen, teneinde te bezien of de verschillen wettigen dat bij de vraag naar de rechtmatigheid van die acties andere, strengere normen aan worden gelegd dan die zouden gelden als die verschillen zich niet voordoen. Nu niet in geschil is dat het de bedoeling is dat de FNV-leden het werk voor Connexxion tijdens de ochtendspits van 5 april 2016 in het geheel niet zullen verrichten, is in dit kort geding alleen het eerste in het HR-arrest genoemde afwijkende actietype van belang, te weten: de collectieve actie die zich weliswaar keert tegen de werkgever, omdat hij in zijn bedrijfsuitoefening wordt getroffen, maar zich richt tegen een derde, in dat (en het onderhavige) geval de overheid, in die zin dat de actie ten doel heeft de overheid onder druk te zetten te verhinderen dat de arbeidsvoorwaarden van de werknemers negatief worden beïnvloed. Nadat de Hoge Raad in het NS-arrest de - ook door Connexxion in dit kort geding aangehaalde - conclusie van het toenmalige Comite van deskundigen (‘Political strikes are not covered by Article 6, which is designed to protect “the right to bargain collectively”, such strikes being obviously quite outside the purview of collective bargaining’) had geciteerd, is door de Hoge Raad overwogen dat niet essentieel kan zijn dat acties die het Comite als ‘politieke stakingen’ kwalificeert zich richten tegen de overheid, maar dat veeleer beslissend moet zijn dat het bij dergelijke acties gaat om stakingen die niet meer vallen onder de strekking van artikel 6, aanhef en onder 4 ESH - welke strekking ook volgens het Comite is: bescherming van het recht op collectief onderhandelen - omdat zij resultaten beogen die duidelijk geheel buiten het terrein van zulk onderhandelen vallen. Daarmee is naar het oordeel van de Hoge Raad de grens bepaald tussen collectieve acties met een ‘politiek element’ die nog wel, en collectieve acties met een ‘politiek element’ die niet meer door het door de ESH-verdragstaten erkende recht wordt gedekt. ‘(R)ichten dergelijke acties zich tegen overheidsbeleid op het stuk van arbeidsvoorwaarden die het onderwerp plegen of behoren te zijn van collectief onderhandelen, dan vallen zij (nog) onder art. 6 lid 4; keren zij zich tegen andersoortig overheidsbeleid, dan vallen zij daarbuiten en is in die zin sprake van een zuiver politieke staking’, aldus de Hoge Raad.           
      
      
    
    
      4.5.
      Anders dan Connexxion heeft betoogd, leidt derhalve de enkele omstandigheid dat de door FNV aangekondigde staking zich richt tegen gemeente Almere, en dat Connexxion het niet in haar macht heeft dat de eisen van FNV worden ingewilligd, niet tot de conclusie dat FNV de bescherming van artikel 6, aanhef en onder 4 ESH ontbeert. Datzelfde geldt voor het feit dat Connexxion en FNV niet van mening verschillen over het belang van sociale veiligheid in het openbaar busvervoer. Niet in geschil is dat het beleid van gemeente Almere bij de vaststelling van het programma van eisen bij aanbesteding van de concessie 2018-2027, in elk geval waar het de van de toekomstige concessiehouder verlangde maatregelen ter bevordering van de sociale veiligheid in het openbare busvervoer in de regio betreft, verband houdt met arbeidsvoorwaarden die, gezien artikel 89 B van de CAO OV 2014-2015 en bijlage 25 bij die CAO, in de branche onderwerp plegen te zijn collectieve onderhandelen door de sociale partners. Dat de door FNV voor het busvervoer in Almere noodzakelijk geachte veiligheidsvoorzieningen een lokaal of regionaal karakter hebben, doet hieraan niet af.
      
    
    
      4.6.
      De voorzieningenrechter begrijpt de stellingen van Connexxion aldus dat zij meent dat de voor 5 april 2016 aangekondigde werkonderbreking niet valt onder de strekking van artikel 6, aanhef en onder 4 ESH, omdat FNV daarmee een - politiek - resultaat beoogt dat in een te ver verwijderd verband staat tot het collectieve overleg over maatregelen ter bevordering van de sociale veiligheid in het openbaar vervoer en dat daarom de litigieuze staking buiten het terrein van die collectieve onderhandelingen valt. De voorzieningenrechter verwerpt dit betoog. FNV heeft ervan afgezien om Connexxion te bestaken met als doel dat zij in de (korte) periode dat de huidige concessie nog duurt verdere veiligheidsmaatregelen neemt. FNV ziet onder ogen dat die investering voor Connexxion, gezien de resterende duur van de lopende concessie, niet rendabel is. In plaats daarvan richt FNV zich op de (nabije) toekomst, te weten de jaren 2018 tot en met 2027. Zij vreest dat, indien in het programma van eisen bij de aanbesteding van de concessie voor die periode geen concrete minimum veiligheidseisen aan de volgende concessiehouder worden gesteld, de concessie zal worden gegund tegen een tarief waarin geen rekening is gehouden met de investeringen die nodig zijn om de maatregelen (daaronder het ‘cashless’ busvervoer en de toegangspoortjes) te nemen die naar de mening van FNV noodzakelijk zijn om de sociale veiligheid in de bussen te waarborgen. FNV voorziet dat zij in dat geval te zijner tijd, bij de onderhandeling over het treffen van die maatregelen, zal worden geconfronteerd met een werkgever voor wie het bedrijfseconomisch niet verantwoord is de benodigde investeringen te doen. De voorzieningenrechter oordeelt het aldus door FNV gelegde verband - tussen haar huidige stellingname jegens gemeente Almere en het toekomstige overleg met de nieuwe concessiehouder over te treffen veiligheidsvoorzieningen - niet zodanig onbepaald of onzeker dat de aangekondigde staking bij Connexxion moet worden aangemerkt als een zuiver politieke staking die buiten de strekking van artikel 6, aanhef en onder 4 ESH valt.                 
      
    
    
      4.7.
      Het voorgaande leidt de voorzieningenrechter tot bevestigende beantwoording van de vraag of de door FNV aangekondigde werkonderbreking bij Connexxion redelijkerwijs kan bijdragen tot de doeltreffende uitoefening van het recht op collectief onderhandelen. In zijn recente stakingsarresten heeft de Hoge Raad uit de strekking van het recht op collectieve actie, zoals deze blijkt uit de aanhef van artikel 6 ESH, opgemaakt dat het antwoord op de vraag of (nog) sprake is van een collectieve actie in de zin van die verdragsbepaling, vooral aan de hand van dit criterium dient te worden bepaald. Aldus bestaat geen reden om het recht op collectief optreden beperkt uit te leggen. Aan bedoeld criterium is reeds voldaan, indien de collectieve actie degene tegen wie deze zich keert kan prikkelen om druk uit te oefenen op degene tegen wie de actie zich richt. Dat is hier het geval. Niet uit te sluiten is dat (voortgaande) arbeidsonrust in Almere de gemeente kan bewegen opnieuw met FNV om de tafel te gaan zitten. Een inschatting van die kans is niet aan de voorzieningenrechter. 
      
    
    
      4.8.
      De voor 5 april 2016 aangezegde werkonderbreking bij Connexxion wordt, zo volgt uit het voorgaande, gedekt door artikel 6, aanhef en onder 4 ESH en moet daarom in beginsel door haar worden geduld als een rechtmatige uitoefening van het in deze verdragsbepaling erkende grondrecht, ondanks de met haar beoogde en op de koop toe te nemen schadelijke gevolgen voor Connexxion als bestaakte werkgever en voor anderen, onder wie de reizigers en het bedrijfsleven ter plaatse. Het recht op collectieve actie kan dan slechts worden beperkt op grond van het bepaalde in artikel G van het ESH. Het ligt op de weg van Connexxion om aannemelijk te maken dat beperkingen aan het recht op collectieve actie in dit geval maatschappelijk gezien dringend noodzakelijk zijn. Naar aanleiding van hetgeen Connexxion hierover heeft aangevoerd, wordt het volgende overwogen.
      
    
    
      4.9.
      Connexxion heeft betoogd dat een beperking van het recht van FNV op collectieve actie gerechtvaardigd is, omdat FNV mogelijkheden van overleg met gemeente Almere onbenut heeft gelaten en de staking van 5 april 2016 derhalve geen ultimum remedium is. De voorzieningenrechter overweegt daartoe het volgende.
      
    
    
      4.10.
      Namens FNV is ter zitting uiteengezet welke inspanningen zij zich heeft getroost om in de voorbereidingsfase van het bestek haar standpunt omtrent de bij aanbesteding van de concessie 2018-2027 aan de adspirant-concessiehouder te stellen eisen op het gebied van de sociale veiligheid in het busvervoer toe te lichten en, in een later stadium, haar bedenkingen tegen het ontwerp van het programma van eisen kenbaar te maken. Niet weersproken is dat FNV, en ook CNV Vakmensen, tevens vis-à-vis met de verantwoordelijke wethouder hebben overlegd over dat programma van eisen. Dit heeft er niet toe geleid dat is tegemoet gekomen aan het verlangen van FNV, kort gezegd om aan de toekomstige concessiehouder wat betreft sociale veiligheid concrete minimumeisen te stellen (onder meer wat betreft ‘cashless’ bussen en toegangspoortjes). Kennelijk ook voor enkele raadsfracties onverwacht, is vervolgens begin maart 2016 het bestek met het programma van eisen vastgesteld en gepubliceerd. Daarin heeft gemeente Almere ervoor gekozen om (de hoogte van) de te verstrekken subsidie afhankelijk te maken van een jaarlijks, op basis van een actuele risico-inventarisatie, op te stellen ‘actieplan (sociale) veiligheid.’ Wat betreft ‘cashless’ bussen heeft de gemeente haar voorkeur uitgesproken voor digitaal betalen, maar het aan te concessiehouder overgelaten om maatregelen te nemen om de hoeveelheid geld bij de buschauffeur te beperken. In het kader van het ‘instapregime’ heeft de gemeente geen voorkeur uitgesproken en niet willen eisen dat de concessiehouder toegangspoortjes aanbrengt opdat de bussen alleen via de achterdeuren kunnen worden betreden nadat is ingecheckt. Hieruit heeft FNV redelijkerwijs mogen opmaken dat gemeente Almere haar eisen niet heeft willen inwilligen. Voorstelbaar is dat FNV dit bevestigd zag in de opmerking van de verantwoordelijke wethouder in een plaatselijke krant dat hij niet met vakbonden onderhandelt. De heer Heilig heeft ter zitting namens FNV betwist dat hij eind maart/begin april 2016 niet met de wethouder wilde praten alvorens de aanbesteding zou zijn stopgezet. Hij zou, gezien de eerdere opstelling van de wethouder en de brief van 29 maart 2016, slechts hebben willen weten waarover de wethouder met FNV eigenlijk wilde praten, waarop niets meer zou zijn vernomen. Deze stelling is onweersproken gebleven (gemeente Almere was ter zitting niet aanwezig), zodat van de juistheid ervan in dit kort geding moet worden uitgegaan. Ook uit de brief van 1 april 2016 heeft FNV redelijkerwijs mogen afleiden dat gemeente Almere niet bereid was om haar alsnog op enigerlei wijze tegemoet te komen. Anders dan Connexxion, oordeelt de voorzieningenrechter het hierbij niet van belang dat FNV de stopzetting van de aanbestedingsprocedure heeft geëist. Uit de brief van 29 maart 2016 blijkt genoegzaam dat het FNV erom te doen is dat het programma van eisen in de door haar voorgestane zin wordt bijgesteld. Onder deze omstandigheden kan niet worden gezegd dat FNV in een voortijdig stadium tot (aankondiging van) een werkonderbreking bij Connexxion is overgegaan.            
      
    
    
      4.11.
      In aansluiting op haar (hierboven onder 4.4. tot en met 4.7. behandelde) primaire verweer heeft Connexxion met het oog op artikel G ESH voorts betoogd dat, nu zij niet bij machte is om door inwilliging van de eisen van FNV schade te voorkomen, zij - als derde - die schade in minder vergaande mate zal hoeven te dulden dan wanneer de actie zich tegen haar zou hebben gericht. Dit betoog kan Connexxion niet baten. Dat Connexxion omzetverlies lijdt, is inherent aan de uitoefening van het stakingsrecht. Dat de staking haar treft, en niet de andere vervoerbedrijven die zullen meedingen naar de concessie 2018-2027, is het vanzelfsprekende gevolg van de omstandigheid dat Connexxion thans de (enige) concessiehouder voor het busvervoer in Almere is. Weliswaar is het onder omstandigheden niet uitgesloten dat een derde als Connexxion, ook bij een kortdurende staking als de onderhavige, zodanige schade lijdt dat een verbod maatschappelijk gezien dringend noodzakelijk is, doch het is aan Connexxion om feiten en omstandigheden te stellen die aannemelijk maken dat die schade een beperking van de uitoefening van het stakingsrecht rechtvaardigt. Connexxion heeft niet aan deze stelplicht volstaan. Zij heeft zich ertoe beperkt de aard van de verwachte schade aan te duiden, maar zich over de voorziene omvang van die schade niet uitgelaten. Ook aan de gestelde schade van passagiers en bedrijven in de regio gaat de voorzieningenrechter om die reden voorbij. Ook de stelling dat de staking in de ochtendspits tot verkeerschaos zal leiden, heeft Connexxion niet nader onderbouwd. Het beroep op imagoschade vermag de voorzieningenrechter evenmin te imponeren, nu Connexxion in staat moet worden geacht publiekelijk uit te leggen wat de achtergrond van de staking is en dat zij het niet in haar macht heeft de schade die daardoor ontstaat te voorkomen. Dat de gemeente Almere vanwege de door de staking veroorzaakte rituitval zal overgaan tot het opleggen van boetes heeft Connexxion niet aannemelijk gemaakt. Ten slotte heeft Connexxion gesuggereerd dat de aangekondigde staking de kans op agressie vergroot, terwijl FNV daarmee juist de sociale veiligheid in het Almeerse busvervoer zegt te willen dienen. Ook hierin volgt de voorzieningenrechter Connexxion niet, omdat niet aannemelijk is dat de sociale onveiligheid waartegen FNV strijdt verband houdt met het tijdelijk niet rijden volgens de dienstregeling. Die onveiligheid houdt veeleer verband met het vervagende besef van gedragsnormen die in de publieke ruimte in acht behoren te worden genomen. Ten slotte: het ongemak dat de staking voor de busreizigers zal meebrengen blijft, naar mag worden aangenomen, mede gezien de beschikbare alternatieve vervoersmogelijkheden binnen wat maatschappelijk aanvaardbaar is. Dat de openbare orde of de veiligheid in gevaar komt, is gesteld noch gebleken.  
      
    
    
      4.12.
      Het voorgaande leidt ertoe dat de vordering van Connexxion wordt afgewezen. Connexxion wordt, als de in het ongelijk gestelde partij, veroordeeld in de proceskosten. Deze worden tot dit vonnis aan de zijde van FNV begroot op € 1.435,--, waarvan € 619,-- aan griffierecht en € 816,-- voor salaris advocaat.
      
      
    
  
  
    
      5De beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
    
      5.1.
      wijst de vordering van Connexxion af;
      
    
    
      5.2.
      veroordeelt Connexxion in de proceskosten, aan de zijde van FNV tot op heden begroot op € 1.435,--, waarvan € 619,-- aan griffierecht en € 816,-- voor salaris advocaat.
      
    
    
      5.3.
      verklaart dit vonnis uitvoerbaar bij voorraad.
      
      
      
        Dit vonnis is gewezen door mr. J.J.M. de Laat, bij diens afwezigheid getekend door 
        mr. P. Dondorp en in het openbaar uitgesproken op 4 april 2016.