ECLI:NL:RBGEL:2017:5760, Rechtbank Gelderland, 07-11-2017, AWB - 17 _ 3122
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2017-11-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Omgevingsvergunning voor de activiteiten “bouwen” en “beperkte milieutoets (OBM)” voor een biologische legkippenhouderij in een waterwingebied en grondwaterbeschermingsgebied (artikel 2.1, eerst lid, onder a en i, Wabo). 
        Verweerder heeft de omgevingsvergunning ten onrechte geweigerd wegens strijd met artikel 2.6.1.1 van de Omgevingsverordening van de provincie Gelderland. Dit artikel betreft geen regel als bedoeld in artikel 4.1, derde lid, van de Wro, maar een instructieregel voor de gemeenteraad als bedoeld in artikel 4.1, eerste lid, Wro. Het niet implementeren van deze instructieregel maakt – anders dan de toelichting bij de omgevingsverordening stelt - niet dat deze instructieregel rechtstreekse werking heeft. 
        Verweerder heeft de aanvraag daarom ten onrechte op grond van artikel 2.10, eerste lid, onder c, Wabo aan dit artikel getoetst. 
        Verweerder heeft zich gelet op de ligging in een waterwingebied op het standpunt kunnen stellen dat een milieueffectrapportage (mer) is vereist. Verweerder heeft echter ten onrechte aanvrager niet in de gelegenheid gesteld om de aanvraag met een mer aan te vullen.

RECHTBANK GELDERLAND
    Zittingsplaats Arnhem
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: AWB 17/3122
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van
    
    
      in de zaak tussen
    
    
    
      
        [eiseres]’, te [woonplaats], eiseres (gemachtigde: ing. R.B.M. Aagten),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Berkelland, verweerder.
    
    
    
      Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
    
    - gedeputeerde staten van de provincie Gelderland, te Arnhem;
    - [belanghebbende]’., te [plaats] (gemachtigde: mr. M.R.J. Baneke);
    - [belanghebbende]’, te [plaats];
    
      - [belanghebbende], te [woonplaats] (gemachtigde mr. J. Schoneveld).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Op 20 februari 2015 heeft eiseres gevraagd om verlening van een omgevingsvergunning voor het veranderen van een inrichting op het perceel [locatie] te [woonplaats] (hierna: perceel) en voor het realiseren van een nieuw bedrijfsgebouw aldaar.
    
    
    
      Verweerder heeft de beslissing op deze aanvraag voorbereid met behulp van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure als bedoeld in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    
    
    
      Bij besluit van 2 mei 2017 (hierna: bestreden besluit) heeft verweerder geweigerd om de op 20 februari 2015 gevraagde omgevingsvergunning te verlenen.
    
    
    
      Het bestreden besluit heeft van 11 mei 2017 tot en met 21 juni 2017 ter inzage gelegen.
    
    
    
      Op 15 juni 2017 heeft eiseres beroep tegen het bestreden besluit ingesteld.
    
    
    
      Op 16 augustus 2017 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Op 24 augustus 2017 heeft [belanghebbende] een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven.
    
    
    
      Op 25 september 2017 heeft de rechtbank het beroep tijdens een zitting behandeld. Daarbij waren aanwezig:
    
    - de gemachtigde van eiseres, die werd vergezeld door [betrokkene] (vennoot van eiseres);
    - G.J. Bomer en R.H.F. Tjallingii namens verweerder, die werden vergezeld door
    	R.L. Borkes (werkzaam bij de Omgevingsdienst Achterhoek);
    - G.R.G. van Thiel namens gedeputeerde staten;
    - De gemachtigde van [belanghebbende], die werd vergezeld door [betrokkene] (werkzaam bij [belanghebbende]);
    - [belanghebbende] en zijn gemachtigde.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.1.
      Eiseres wil op het perceel een biologische legkippenhouderij starten, en met het oog daarop een nieuwe stal bouwen. Daarom heeft zij gevraagd om verlening van een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk en het verrichten van een activiteit waarvoor een beperkte milieutoets is vereist.
      
    
    
      1.2.
      Aanvankelijk was verweerder van plan om de aanvraag van 20 februari 2015 (hierna: aanvraag) toe te wijzen. Het daartoe strekkende ontwerpbesluit heeft van 23 september 2015 tot en met 3 november 2015 ter inzage gelegen. Tijdens die periode heeft [belanghebbende] een zienswijze naar voren gebracht. Hij vreest voor aantasting van zijn woon- en leefklimaat.
      
    
    
      1.3.
      Het voornemen tot toewijzing van de aanvraag heeft van 27 januari 2016 tot en met 8 maart 2016 nogmaals ter inzage gelegen. Tijdens die periode hebben gedeputeerde staten, [belanghebbende] en de stichting zienswijzen naar voren gebracht. Zij vrezen voor verontreiniging van het grondwater ter plaatse.
      
    
    
      1.4.
      Vervolgens heeft de omgevingsdienst Achterhoek een (nader) schriftelijk advies over de aanvraag uitgebracht.
      
    
    
      2.1.
      Blijkens de gedingstukken en de daarop ter zitting gegeven toelichtingen hecht verweerder meer waarde aan het algemeen belang bij de bescherming van de grondwaterkwaliteit ter plaatse dan aan het belang van eiseres bij het exploiteren van een biologische legkippenhouderij op het perceel. Daartoe voert verweerder aan dat de beoogde stal en (in ieder geval een deel van) het uitloopgebied voor de kippen zijn gelegen in een waterwingebied en dat verontreiniging van dit gebied en het daar aanwezige grondwater door kippenmest niet valt uit te sluiten.
      
    
    
      2.2.
      Verweerder heeft de omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk geweigerd met het argument dat de aanvraag in strijd komt met artikel 2.6.1.1 van de Omgevingsverordening Gelderland (hierna: Omgevingsverordening). Verweerder heeft de omgevingsvergunning voor het verrichten van een activiteit waarvoor een beperkte milieutoets is vereist, geweigerd met het argument dat een milieueffectrapport (hierna: mer) moet worden gemaakt.
      
      
        
          Omvang van het geding
        
      
      
    
    
      3.1.
      Eiseres staat op het standpunt dat verweerder de aanvraag ten onrechte heeft afgewezen. Daartoe voert zij – zakelijk weergegeven – aan dat a. verweerder diens voornemen tot toewijzing van de aanvraag ten onrechte twee keer ter inzage heeft gelegd, b. artikel 2.6.1.1 van de Omgevingsverordening niet kan fungeren als grond voor de weigering van een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk, en c. het onredelijk is om in dit geval een mer te eisen.
      
    
    
      3.2.
      Eiseres wil dat de rechtbank het beroep gegrond verklaart en het bestreden besluit vernietigt, en uiteindelijk dat de aanvraag alsnog wordt toegewezen. Verder wil eiseres dat verweerder wordt veroordeeld tot vergoeding van het betaalde griffierecht en de gemaakte proceskosten.
      
      
        
          Twee keer ter inzage leggen van een ontwerpbesluit
        
      
      
    
    
      4.1.
      Ingevolge artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) moet het bevoegd gezag de uitgebreide procedure volgen indien een verklaring van geen bedenkingen als bedoeld in artikel 2.27 van de Wabo is vereist.
      
    
    
      4.2.
      Ingevolge artikel 47b, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw) – zoals deze bepaling gold toen verweerder de aanvraag van 20 februari 2015 ontving – wordt een omgevingsvergunning die betrekking heeft op handelingen als bedoeld in artikel 47, eerste lid, niet verleend dan nadat het bestuursorgaan dat ten aanzien van de betrokken handelingen bevoegd is te beslissen op een aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft.
      
      
        5.	Partijen zijn het erover eens – en de rechtbank constateert – dat in dit geval krachtens artikel 47b, eerste lid, van de Nbw een verklaring van geen bedenkingen van gedeputeerde staten is vereist. Daarom heeft verweerder de beslissing op de aanvraag terecht met behulp van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure voorbereid.
      
      
    
    
      6.1.
      Het publiceren van een ontwerpbesluit kan niet worden aangemerkt als een uitdrukkelijke en onvoorwaardelijke toezegging van een bestuursorgaan. Daarom mag het bevoegd gezag op zichzelf zonder meer terugkomen van zijn voornemen tot het verlenen van een vergunning zonder te handelen in strijd met het vertrouwensbeginsel. Gelet hierop mag het bevoegd gezag rekening houden met zienswijzen die na de eerste terinzageleggings-termijn naar voren zijn gebracht.
      
    
    
      6.2.
      De klacht over het twee keer ter inzage leggen van het voornemen tot toewijzing van de aanvraag heeft dan ook niet de consequentie die eiseres er blijkbaar aan gehecht wil zien. Verweerder mocht de zienswijzen van gedeputeerde staten, [belanghebbende] en de stichting immers sowieso bij de beslissing op de aanvraag betrekken.
      
    
    
      6.3.
      Het vorenstaande laat onverlet dat het bevoegd gezag in de definitieve beslissing op de aanvraag moet motiveren waarom het zijn standpunt over de aanvaardbaarheid van het beoogde project heeft gewijzigd. Aan die plicht heeft verweerder voldaan. In het bestreden besluit wordt namelijk uitvoerig aangegeven dat en waarom verweerder van gedachten is veranderd.
    
    
      6.4.
      De beroepsgrond faalt.
      
      
        
          Het bouwen van een bouwwerk
        
      
      
    
    
      7.1.
      Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een bouwwerk te bouwen.
      
    
    
      7.2.
      Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo moet zo’n vergunning worden geweigerd als de activiteit in strijd is met een regel die krachtens artikel 4.1, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) is gesteld.
      
    
    
      7.3.
      Ingevolge artikel 4.1, eerste lid, van de Wro kunnen bij of krachtens provinciale verordening regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen.
      
    
    
      7.4.
      Ingevolge artikel 4.1, derde lid, van de Wro kunnen bij of krachtens een verordening als bedoeld in het eerste lid regels worden gesteld die noodzakelijk zijn om te voorkomen dat in de verordening begrepen gronden of bouwwerken minder geschikt worden voor de verwezenlijking van het doel van de verordening zolang geen bestemmingsplan of beheersverordening als bedoeld in het tweede lid in werking is getreden.
      
    
    
      7.5.
      Artikel 2.6.1.1 van de Omgevingsverordening luidt als volgt: “In een bestemmingsplan krijgen Waterwingebieden geen bestemmingen die negatieve effecten kunnen hebben op de kwaliteit van het grondwater.”
      
    
    
      7.6.
      Artikel 8.2.1 van de Omgevingsverordening luidt als volgt: “Het tijdstip waarop een bestemmingsplan in elk geval in overeenstemming met deze Verordening moet zijn vastgesteld, wordt gesteld op de eerste dag nadat twee jaar na inwerkingtreding van deze verordening is verstreken.”
      
    
    
      8.1.
      Naar het oordeel van de rechtbank is artikel 2.6.1.1 van de Omgevingsverordening een instructieregel als bedoeld in artikel 4.1, eerste lid, van de Wro. Artikel 2.6.1.1 van de Omgevingsverordening richt zich namelijk slechts tot gemeenteraden die een bestemmingsplan willen vaststellen. In het verlengde hiervan is de rechtbank van oordeel dat artikel 2.6.1.1 van de Omgevingsverordening niet kan worden aangemerkt als een regel in de zin van artikel 4.1, derde lid, van de Wro. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking de formulering van artikel 2.6.1.1 van de Omgevingsverordening te vaag en te onbepaald is om te kunnen dienen als kader voor toetsing van concrete bouwplannen.
      
    
    
      8.2.
      Het in rechtsoverweging 8.1 geformuleerde oordeel wijzigt – anders dan verweerder blijkbaar veronderstelt – niet doordat de raad van de gemeente Berkelland niet heeft voldaan aan zijn verplichting om met behulp van een bestemmingsplan te verhinderen dat de grond waar het waterwingebied ter plaatse is gelegen, mag worden gebruikt op een wijze die nadelige gevolgen voor de kwaliteit van het grondwater kan hebben. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.
      
    
    
      8.3.
      De veronderstelling van verweerder lijkt te zijn ingegeven door de toelichting op artikel 8.2.1 van de Omgevingsverordening (hierna: toelichting): “Indien de gemeenten niet binnen deze termijn hun bestemmingsplannen in overeenstemming met deze verordening vaststellen, gelden de regels van deze verordening in principe rechtstreeks.”
      
    
    
      8.4.
      De toelichting werpt echter geen ander licht op het oordeel dat artikel 2.6.1.1 van de Omgevingsverordening te vaag en te onbepaald is om te kunnen dienen als kader voor toetsing van concrete bouwplannen. Bovendien komt de toelichting in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, omdat burgers niet kunnen weten in welke gevallen en onder welke omstandigheden zij hun plannen moeten afstemmen op de inhoud van de Omgevingsverordening. Daarom heeft de toelichting niet het gewicht dat verweerder er ogenschijnlijk aan gehecht wil zien.
      
    
    
      8.5.
      In dit kader overweegt de rechtbank dat het college van gedeputeerde staten naleving van artikel 2.6.1.1 van de Omgevingsverordening kan afdwingen met behulp van een aanwijzing als bedoeld in artikel 4.2 van de Wro. Verder moet worden vastgesteld dat artikel 3.3.2.4 van de Omgevingsverordening wel regels bevat die kunnen worden aangemerkt als regels in de zin van artikel 4.1, derde lid, van de Wro. Hieruit blijkt dat zowel gedeputeerde staten van de provincie Gelderland als verweerder beschikken over instrumenten om de kwaliteit van het grondwater in waterwingebieden adequaat te beschermen als een gemeenteraad diens uit artikel 2.6.1.1 van de Omgevingsverordening voortvloeiende verplichting veronachtzaamt.
      
    
    
      8.6.
      Het vorenstaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder artikel 2.6.1.1 van de Omgevingsverordening niet mocht gebruiken als grond om de door eiseres gevraagde omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk te weigeren.
      
    
    
      8.7.
      De beroepsgrond slaagt.
      
      
        
          Het verrichten van een activiteit waarvoor een beperkte milieutoets is vereist
        
      
      
    
    
      9.1.
      Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo – bezien in samenhang met artikel 2.2a, eerste lid, aanhef en onder e, van het Besluit omgevingsrecht – is het verboden om activiteiten te verrichten die plaatsvinden binnen een inrichting waar ten minste 2.500 en ten hoogste 40.000 stuks pluimvee worden gehouden.
      
    
    
      9.2.
      Ingevolge artikel 5.13b, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht – bezien in samenhang met artikel 7.18, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer – moet zo’n omgevingsvergunning worden geweigerd als het bevoegd gezag heeft beslist dat bij de voorbereiding van het betrokken besluit een milieueffectrapport moet worden gemaakt.
      
    
    
      10.1.
      Verweerder heeft bepaald dat een mer moet worden gemaakt om te bezien welke nadelige effecten de door eiseres voorgestane biologische legkippenhouderij heeft voor het milieu, in het bijzonder de kwaliteit van het grondwater ter hoogte van het perceel.
      
    
    
      10.2.
      De rechtbank acht die keuze van verweerder juridisch aanvaardbaar. Uit de gedingstukken – met name de reacties van gedeputeerde staten, [belanghebbende], de stichting en de Omgevingsdienst Achterhoek op de milieukundige rapporten die eiseres aan verweerder heeft verstrekt – moet namelijk worden afgeleid dat nog veel onduidelijkheid bestaat over de risico’s die de exploitatie van een biologische legkippenhouderij voor de bruikbaarheid van grondwater ter plaatse heeft.
      
    
    
      10.3.
      Ter zitting is die onduidelijkheid niet weggenomen. Hierbij neemt de rechtbank allereerst in aanmerking dat W. Hoeve, de door eiseres ingeschakelde adviseur, niet beschikt over specifieke kennis van de gevolgen van kippenmest op (de kwaliteit van) het grondwater ter plaatse. Gelet hierop kunnen diens rapporten van 13 augustus 2015, 20 mei 2016 en 7 juli 2016 niet worden aangemerkt als deskundigenadviezen. Verder acht de rechtbank relevant dat de juistheid van de door Hoeve geformuleerde uitgangspunten gemotiveerd zijn betwist door Borkes, die onweersproken heeft gesteld dat de door Hoeve aangehaalde literatuur een genuanceerder beeld van de problematiek schetst dan de rapporten van 13 augustus 2015, 20 mei 2016 en 7 juli 2016 suggereren.
      
    
    
      10.4.
      De beroepsgrond faalt.
      
      
        
          Gevolgen voor het bestreden besluit
        
      
      
    
    
      11.1.
      De rechtbank vindt het in rechtsoverweging 8.6 geconstateerde gebrek te ernstig om te passeren. Daarom zal zij het beroep gegrond verklaren.
      
    
    
      11.2.
      De rechtbank ziet onvoldoende ruimte het geschil definitief te beslechten en neemt hierbij het volgende in aanmerking.
      
    
    
      12.1.
      Artikel 3.3.2.4 van de Omgevingsverordening bevat wel regels die kunnen worden aangemerkt als rechtstreeks werkende regels in de zin van artikel 4.1, derde lid, van de Wro. Blijkens de gedingstukken en daarop ter zitting gegeven toelichtingen bestaat tussen partijen onenigheid over het antwoord op de vraag of de door eiseres voorgestane activiteit voldoet aan het bepaalde in artikel 3.3.2.4 van de Omgevingsverordening.
      
    
    
      12.2.
      Daarnaast discussiëren [belanghebbende] en eiseres over het antwoord op de vraag of de aanvraag voldoet aan de regels die behoren bij het nu ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘Buitengebied’, terwijl verweerder over deze kwestie nog geen standpunt heeft ingenomen. Hierbij geldt dat verweerder de aanvraag mogelijkerwijs tevens moet aanmerken als een verzoek om verlening van een omgevingsvergunning in de zin van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo (afwijken van een bestemmingsplan).
      
    
    
      12.3.
      Verder heeft rechtsoverweging 10.3 tot gevolg dat de aanvraag tevens moet worden aangemerkt als een verzoek om verlening van een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo (oprichten althans veranderen van een inrichting). Die omstandigheid op haar beurt moet leiden tot de conclusie dat eiseres ten onrechte geen mogelijkheid heeft gekregen om de aanvraag aan te vullen met een mer die de toets der kritiek kan doorstaan.
      
      
        
          Conclusies
        
      
      
    
    
      13.1.
      De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen.
      
    
    
      13.2.
      Verweerder moet wederom een beslissing op de aanvraag nemen, met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft verweerder hiervoor twaalf weken de tijd, en ontslaat hem – met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder a, van de Awb – van de verplichting om de in de artikelen 3:11 tot en met 3:17 van de Awb voorgeschreven procedure nogmaals te volgen.
      
    
    
      13.3.
      Nu de rechtbank het beroep gegrond zal verklaren, moet verweerder het voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht aan eiseres vergoeden.
      
    
    
      13.4.
      De rechtbank zal verweerder veroordelen tot vergoeding van de proceskosten die eiseres wegens de door Aagten verleende rechtsbijstand heeft gemaakt. De rechtbank stelt deze kosten – met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: Bpb) – vast op een bedrag van € 990 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting; met een waarde per punt van € 495 en de wegingsfactor 1).
      
    
    
      13.5.
      Voorts heeft eiseres verzocht om vergoeding van de door [betrokkene] gemaakte reiskosten. De rechtbank stelt deze kosten – met toepassing van het Bpb – vast op een bedrag van € 32 (retour Eibergen - Arnhem met het openbaar vervoer, tweede klasse).
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - draagt verweerder op binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing op de aanvraag te nemen, met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat verweerder de in de artikelen 3:11 tot en met 3:17 van de Awb voorgeschreven procedure niet nogmaals hoeft te volgen;
    - gelast dat verweerder het voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht, groot € 333, aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt verweerder tot vergoeding van de door eiseres gemaakte proceskosten, tot een bedrag van (990 + 32 =) € 1.022.
    
    
      
        
        
        
        
          
            
              Deze uitspraak is gedaan door mr. L.M. Koenraad, rechter, in tegenwoordigheid van mr. E. Mengerink, griffier. 
              
              De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 
              
            
          
          
            
              
              
              
              
              griffier
            
            
              
            
            
              
              
              
              
              rechter
            
          
          
            
              
            
            
              
            
            
              
            
          
          
            
              Afschrift verzonden aan partijen op:
            
          
          
            
              
            
            
              
            
            
              
            
          
          
            
              
                Rechtsmiddel
              
              
              Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.