ECLI:NL:RVS:2024:3390, Raad van State, 21-08-2024, 202304767/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-08-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij uitspraak van 18 januari 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:186) heeft de Afdeling de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 augustus 2021 in zaak nr. 21/1156 vernietigd en het besluit van het college van 18 januari 2021 vernietigd. [appellant] heeft twee aanvragen gedaan om omzettingsvergunningen te verlenen voor de woningen op de adressen [locatie 1], [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4] in Amsterdam. Het gaat om vier zelfstandige woningen verdeeld over twee panden aan het Koopvaardersplantsoen in de wijk Banne-Zuid die [appellant] wil omzetten naar twaalf onzelfstandige woonruimten. Omdat het college te laat heeft beslist op de aanvragen, zijn de vergunningen van rechtswege verleend. Een derdebelanghebbende, [partij], heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Naar aanleiding hiervan zijn bij besluit van 18 januari 2021 de vergunningen ingetrokken en is alsnog geweigerd de aangevraagde omzettingsvergunningen te verlenen.

202304767/1/A2.
    Datum uitspraak: 21 augustus 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
    [appellant], wonend in Amsterdam,
    appellant,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij uitspraak van 18 januari 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:186) heeft de Afdeling de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 augustus 2021 in zaak nr. 21/1156 vernietigd, het besluit van het college van 18 januari 2021 vernietigd, het college opgedragen om binnen 6 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en bepaald dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    Bij besluit van 13 juni 2023 heeft het college het door [partij] gemaakte bezwaar opnieuw gegrond verklaard, de omzettingsvergunningen opnieuw ingetrokken en opnieuw geweigerd omzettingsvergunningen te verlenen.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Bij besluit van 1 mei 2024 heeft het college vastgesteld dat het [appellant] een dwangsom van € 115,00 is verschuldigd omdat het niet tijdig een besluit heeft genomen ter uitvoering van de uitspraak van de Afdeling van 18 januari 2023.
    Het college heeft de brief van [appellant] van 22 mei 2024, waarin hij te kennen heeft gegeven dat hij zich niet kan verenigen met het besluit van 1 mei 2024, aan de Afdeling ter behandeling doorgezonden.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    [partij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 juli 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. F. Wijnveld, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.D. Hosper, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], bijgestaan door mr. M.A. de Boer, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] heeft twee aanvragen gedaan om omzettingsvergunningen te verlenen voor de woningen op de adressen [locatie 1], [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4] in Amsterdam. Het gaat om vier zelfstandige woningen verdeeld over twee panden aan het Koopvaardersplantsoen in de wijk Banne-Zuid die [appellant] wil omzetten naar twaalf onzelfstandige woonruimten. Omdat het college te laat heeft beslist op de aanvragen, zijn de vergunningen van rechtswege verleend. Een derdebelanghebbende, [partij], heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Naar aanleiding hiervan zijn bij besluit van 18 januari 2021 de vergunningen ingetrokken en is alsnog geweigerd de aangevraagde omzettingsvergunningen te verlenen.
    Uitspraak van 18 januari 2023
    2.       De Afdeling heeft in de uitspraak van 18 januari 2023 geoordeeld dat het college het besluit tot intrekking en weigering van de omzettingsvergunningen onvoldoende heeft gemotiveerd. Het is onduidelijk hoe het college bij een besluit over een omzettingsvergunning voor een woning in de Banne-Zuid bepaalt in welke mate het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad dan wel het belang van de leefbaarheid in het geding is. Ook is onduidelijk wanneer het college wel een omzettingsvergunning verleent en wanneer niet.
    Besluit van 13 juni 2023
    3.       Met het besluit van 13 juni 2023 heeft het college, onder overneming van het advies van de ambtelijke bezwaarschriftencommissie, opnieuw geweigerd omzettingsvergunningen te verlenen.
    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het Koopvaardersplantsoen in een kwetsbaar gebied ligt. Het heeft met de zelfbouwwoningen aan het Koopvaardersplantsoen beoogd om grotere zelfstandige woonruimten toe te voegen aan de woonruimtevoorraad om zo kansrijke huishoudens te trekken. Door het omzetten van deze woningen naar onzelfstandige woonruimten gaat het doel waarvoor de wijk is opgezet verloren. De belangen die worden gediend met het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad worden daarom groter geacht dan het belang van aanvrager bij de gevraagde omzettingen. Het omzetten van de woningen heeft ook een negatief effect op de leefbaarheid. Het behoud of samenstelling van de woningvoorraad en de leefbaarheid kunnen niet voldoende worden gediend door het stellen van voorschriften aan de vergunningen.
    Het college heeft zich eveneens op het standpunt gesteld dat het een consistent beleid voert. De omzettingsvergunning die is aangevraagd voor het adres [locatie 5] is als eerste in een lange reeks verleend. Het ging bij die aanvraag om het omzetten van één van de twee woningen in een pand en niet om het omzetten van een heel pand. Vervolgens hebben omwonenden zienswijzen ingediend na publicatie van de aanvragen om een omzettingsvergunning in dat gebied, waardoor een nog zorgvuldigere afweging is gemaakt. Voor de woningen op de adressen [locatie 6], [locatie 7] en [locatie 8] zijn de aanvragen om een omzettingsvergunning ingediend en verleend na 1 april 2020. Vanaf die datum geldt een ander beleid, waarbij per wijk een quotum voor het aantal af te geven vergunningen is ingesteld en geen individuele afweging meer mag worden gemaakt.
    Het college heeft ook gesteld dat het ter zitting bij de Afdeling, anders dan in de uitspraak van 18 januari 2023 is overwogen, niet heeft willen zeggen dat als verschillende mensen deze vergunningen hadden aangevraagd, deze zouden zijn verleend. Bedoeld is naar voren te brengen dat als [appellant] onder het huidige beleid een vergunning zou aanvragen voor één adres per pand, deze vergunningen zouden worden verleend. De onderhavige aanvragen passen op grond van het huidige beleid weliswaar binnen het wijkquotum, maar niet binnen het pandquotum. Op grond van het huidige pandquotum mag bij minder dan vier adressen per pand maximaal één woning worden omgezet in onzelfstandige woonruimten.
    3.1.    In het verweerschrift heeft het college zich, in aanvulling op het besluit van 13 juni 2023, op het standpunt gesteld dat het omzetten van de gehele boven- en benedenwoning binnen één pand een negatief effect heeft op de leefbaarheid in het pand en de directe omgeving. Dit is volgens het college niet wenselijk en in strijd met de bedoeling van beleidsregel 12 Wijzigen van de woonruimtevoorraad (hierna: de Beleidsregel). Het college heeft, in zoverre in afwijking van de Beleidsregel, de omzettingsvergunningen geweigerd om de clustering van onzelfstandige woonruimten op één locatie te voorkomen.
    Besluit van 1 mei 2024
    4.       In het besluit van 1 mei 2024 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het slechts één dwangsom is verschuldigd. Er is weliswaar afzonderlijk bezwaar gemaakt tegen twee besluiten, maar omdat er een grote mate van samenhang bestaat tussen de bezwaren, de besluiten gelijktijdig zijn genomen en het onderwerp en het toetsingskader van de besluiten overeenkomen is slechts één dwangsom verbeurd.
    Wettelijk kader
    5.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Beroep tegen het besluit van 13 juni 2023
    6.       [appellant] betoogt dat het college geen consistent beleid over de omzetting van woningen naar onzelfstandige woonruimten voert. Volgens [appellant] stelt het college ten onrechte dat de aanvraag voor het adres [locatie 5] de eerste van velen was. De aanvraag voor een omzettingsvergunning voor de woningen op de adressen [locatie 9] en [locatie 10] zijn op 18 oktober 2018 bij het college ingediend en de onderhavige aanvragen zijn op 18 maart 2019 door het college ontvangen. Ten tijde van de vergunningverlening voor de woning op het adres [locatie 5], in juli 2019, had het voor het college al duidelijk moeten zijn dat het veel vergunningaanvragen voor het omzetten van woningen in de wijk De Banne had ontvangen. De leefbaarheid en het behoud van de samenstelling van de woonruimtevoorraad waren voor die woning evenwel geen reden om een omzettingsvergunning te weigeren. [appellant] wijst ter onderbouwing van zijn betoog verder nog naar de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 15 november 2022 (ECLI:NL:RBAMS:2022:6871) over de eveneens afgewezen aanvraag voor een omzettingsvergunning voor de woningen op de adressen [locatie 9] en [locatie 10]. De rechtbank heeft geoordeeld dat de afwijzing van die aanvraag niet draagkrachtig is gemotiveerd en dat het de rechtbank niet duidelijk is geworden wat er in het geval van [appellant] anders is dan in de gevallen waarin het college wel een vergunning heeft verleend.
    [appellant] voert ook aan dat het college in het besluit van 13 juni 2023 ten onrechte belang heeft gehecht aan de omstandigheid dat de aanvragen betrekking hebben op de omzetting van een heel pand in onzelfstandige woonruimten. Ten tijde van belang maakte het pandquotum geen deel uit van het beleid.
    [appellant] voert daarnaast aan dat het omzetten van zijn woningen niet in strijd kan zijn met het belang van het behoud en de samenstelling van de woonruimtevoorraad, omdat het wijkquotum uit het thans geldende beleid ook nu nog niet is bereikt.
    [appellant] voert verder aan dat het college ook in het besluit van 18 januari 2023 niet duidelijk heeft gemaakt waarom het voor het belang van het behoud en samenstelling van de woonruimtevoorraad van belang is wie de vergunning heeft aangevraagd en hoe de vergunning is aangevraagd.
    Beoordeling door de Afdeling
    6.1.    Uit artikel 3.3.1 van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (hierna: de Huisvestingsverordening) volgt dat het college een omzettingsvergunning kan weigeren indien het met de omzetting gediende belang naar het oordeel van het college kleiner is dan het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad of als de omzetting naar het oordeel van het college een negatief effect heeft op de leefbaarheid. Het college kan de vergunning in zo'n geval weigeren indien het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad dan wel het belang van de leefbaarheid niet voldoende kan worden gediend door voorwaarden of voorschriften in de vergunning op te nemen.
    6.2.    Het college heeft in paragraaf 2.3.1 van de Beleidsregel invulling gegeven aan deze bevoegdheid. Het college verleent op grond van dit beleid in beginsel een vergunning voor het omzetten van een zelfstandige woonruimte in maximaal vier onzelfstandige woonruimten als de zelfstandige woonruimte over een voldoende ruime gemeenschappelijke verblijfsruimte beschikt en aan de eisen van geluidsisolatie wordt voldaan. Uit paragraaf 2.3.1 van de Beleidsregel, en dan met name de woorden "in beginsel", volgt dat het college bij de toepassing van dit beleid ruimte heeft om, ook als aan de daarin opgenomen technische vereisten is voldaan, een omzettingsvergunning te weigeren op de in artikel 3.3.1 van de Huisvestingsverordening genoemde gronden. Daarnaast geldt dat het college op grond van artikel 4:84 van de Awb wegens bijzondere omstandigheden kan afwijken van de beleidsregel. Dat neemt niet weg dat het college deugdelijk moet motiveren wat het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad dan wel het negatieve effect op de leefbaarheid in dit geval concreet inhoudt.
    6.3.    [appellant] betoogt terecht dat het college ook in het besluit van 13 juni 2023 niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat het consistent het geschetste beleid voert om in het belang van de samenstelling van de woonruimtevoorraad in de Banne-Zuid grotere eengezinswoningen te behouden. Zoals het college ook ter zitting heeft erkend, is de omzettingsvergunning voor het adres [locatie 5] niet als eerste in een lange reeks verleend. Het college heeft evenmin voldoende onderbouwd waarom het relevant acht dat in het geval van [locatie 5] uitsluitend een bovenwoning is omgezet, terwijl [appellant] zowel de boven- als benedenverdieping wil omzetten. Verder heeft het college ter zitting niet duidelijk kunnen maken of het wijkquotum zoals dat onder het huidige beleid geldt is bereikt en in welke mate dat van belang is voor de vraag of ten tijde van belang de samenstelling van de woonruimtevoorraad in het geding was.
    6.4.    Het college heeft zich aanvullend op het standpunt gesteld dat het omzetten van de gehele boven- en benedenwoning in beide panden een negatief effect heeft op de leefbaarheid in het pand en de directe omgeving. Het gaat het college er niet om wie de vergunningen heeft aangevraagd, maar om het voorkomen dat door het omzetten van zowel de boven- als benedenwoning een clustering van onzelfstandige woonruimten op één locatie ontstaat. Ter zitting is gebleken dat het college daarbij van doorslaggevend belang acht dat er een corrigerende werking uitgaat van een zelfstandige woonruimte binnen hetzelfde pand. Het college heeft het bestaan van een dergelijke corrigerende werking evenwel geheel niet onderbouwd. Gelet hierop heeft het college onvoldoende gemotiveerd waarom aanleiding bestaat om ten nadele van [appellant] van het uitgangspunt van paragraaf 2.3.1 van de Beleidsregel af te wijken.
    6.5.    Het betoog slaagt.
    7.       Gelet op het hiervoor overwogene is het besluit van 13 juni 2023 in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb onvoldoende gemotiveerd. Het beroep van [appellant] tegen het besluit van 13 juni 2023 zal in de einduitspraak gegrond worden verklaard.
    Beroep tegen het besluit van 1 mei 2024
    8.       [appellant] voert in zijn brief van 22 mei 2024 aan dat het college hem ten onrechte slechts één dwangsom heeft toegekend, omdat het om twee besluiten gaat.
    8.1.    Uit vaste rechtspraak van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van 15 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1624) volgt dat in beginsel per niet tijdig genomen besluit een dwangsom verschuldigd is. Een uitzondering op dit beginsel geldt in de situatie waarin aanvragen - inclusief bezwaarschriften - (nagenoeg) gelijktijdig zijn ingediend en inhoudelijk zodanig met elkaar samenhangen dat een redelijke toepassing van artikel 4:17 van de Awb met zich brengt dat slechts één dwangsom wordt verbeurd. In dit geval heeft het college twee nagenoeg identieke besluiten genomen, waartegen [partij] één bezwaarschrift heeft ingediend en waarop het college nagenoeg identieke besluiten op bezwaar heeft genomen. Die besluiten zijn door de Afdeling vernietigd, waarna het college opnieuw twee nagenoeg identieke besluiten op bezwaar heeft genomen. Gelet op het voorgaande heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het slechts één dwangsom heeft verbeurd.
    9.       Het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 1 mei 2024 zal in de einduitspraak ongegrond worden verklaard.
    Bestuurlijke lus
    10.     De Afdeling ziet, met het oog op een spoedige beëindiging van het geschil, aanleiding het college op grond van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het hiervoor onder 7 geconstateerde gebrek in het besluit van 13 juni 2023 binnen 12 weken na verzending van deze tussenuitspraak te herstellen door dit besluit alsnog deugdelijk te motiveren, dan wel te wijzigen, op basis van een uit te voeren leefbaarheidsonderzoek.
    Proceskosten
    11.     In de einduitspraak wordt beslist over vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    draagt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam op om binnen 12 weken na verzending van deze tussenuitspraak:
    - met inachtneming van overweging 7 het daar omschreven gebrek in het besluit van 13 juni 2023 te herstellen door dit besluit alsnog deugdelijk te motiveren, dan wel te wijzigen, op basis van een uit te voeren leefbaarheidsonderzoek;
    - de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H.A. Komduur, griffier.
    w.g. Den Ouden
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Komduur
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 augustus 2024
    809
     
    BIJLAGE
     
    Huisvestingswet 2014
    Artikel 21
    1 Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
    b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden;
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
    d. tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.
    Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
    Artikel 3.3.1 Weigeringsgronden
    1. Een vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet kan worden geweigerd in het geval:
    a. naar het oordeel van burgemeester en wethouders het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met de onttrekking, samenvoeging, omzetting of woningvorming gediende belang;
    b. naar het oordeel van burgemeester en wethouders de onttrekking, samenvoeging, omzetting of woningvorming een negatief effect heeft op de leefbaarheid.
    c. het onder a genoemde belang van behoud en samenstelling dan wel het in b genoemde negatieve effect op de leefbaarheid niet voldoende kan worden gediend door het stellen van voorwaarden dan wel voorschriften aan de vergunning.
    d. en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur niet wordt voldaan aan het bepaalde in artikel 3 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur.
    2. Burgemeester en wethouders kunnen nadere regels stellen met betrekking tot het eerste lid van dit artikel.
    Beleidsregel 12 Wijzigen van de woonruimtevoorraad, zoals deze luidde ten tijde van belang
    2.3.1
    Een vergunning voor het omzetten van zelfstandige woonruimte naar maximaal 4 onzelfstandige woonruimten wordt in beginsel onder de volgende voorwaarden verstrekt:
    •  De woning beschikt over een gemeenschappelijke verblijfsruimte van tenminste 11m2 met een minimale breedte van 3m (Bouwbesluit
    Art 4.3, vierde lid).
    •  Het geluidsniveau tussen de om te zetten woning en de omliggende woningen heeft een luchtgeluidisolatie (llu;k) en een contactgeluidisolatie  (Ico) die maximaal 5 dB minder is dan de waarde voor nieuwbouw woningen, deze eis is dan een vergelijkbare eis met die voor logiesfuncties. De eis voor nieuwbouw woningen volgens het Bouwbesluit 2012 afdeling 3.4, art. 3.16 en 3.17, bedraagt: llu;k van 0 dB (DnT,A,k > 52 dB) en de Ico + 5 dB (LnT,A < 54 dB). Vanwege Europese normering hebben deze geluidwaarden van het Bouwbesluit een andere grootheid gekregen. Een llu;k van -5 dB komt overeen met de Bouwbesluit norm van DnT,A,k > 47 dB en een Ico van 0 dB met LnT,A < 59 dB.
    •  De gestelde geluidseisen hebben betrekking op de isolerende werking van de woningscheidende constructie. De gekozen vloerbedekking mag de geluidsisolatie niet verslechteren.