ECLI:NL:RVS:2017:3035, Raad van State, 08-11-2017, 201702110/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-11-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij brief van 3 maart 2016 heeft het college aan [appellant] bekendgemaakt dat de door hem aangevraagde omgevingsvergunning voor het uitbreiden van de bestaande schuur op het perceel [locatie 1] te Kudelstaart van rechtswege is verleend.

201702110/1/A1.
    Datum uitspraak: 8 november 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Kudelstaart, gemeente Aalsmeer,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 7 februari 2017 in zaak nr. 16/5143 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Aalsmeer.
    
    Procesverloop
    
    Bij brief van 3 maart 2016 heeft het college aan [appellant] bekendgemaakt dat de door hem aangevraagde omgevingsvergunning voor het uitbreiden van de bestaande schuur op het perceel [locatie 1] te Kudelstaart van rechtswege is verleend.
    
    Bij besluit van 5 juli 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk, het door [partij A] en [partij B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond en het door [partij C] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 3 maart 2016 herroepen en de gevraagde omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
    
    Bij uitspraak van 7 februari 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] heeft nog een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 augustus 2017, waar [appellant], en het college, vertegenwoordigd door mr. S. Essakkili, werkzaam bij de gemeente Amstelveen en ing. P.J. van den Hurk, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Bij besluit van 6 mei 1992 heeft het college aan [appellant] bouwvergunning verleend voor vervanging van de op het perceel aanwezige bedrijfsschuur. [appellant] heeft voor het uitbreiden van deze bestaande schuur op 27 november 2015 een omgevingsvergunning aangevraagd. Vast staat dat de in paragraaf 3.2 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) opgenomen reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is op de voorbereiding van het besluit op deze aanvraag, zodat het college binnen acht weken op de aanvraag diende te beslissen. Nu het college niet binnen deze termijn op de aanvraag heeft beslist, is de gevraagde omgevingsvergunning gelet op artikel 3.9, derde lid, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4:20b, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op 23 januari 2016 van rechtswege verleend. Het college heeft [appellant] hiervan bij brief van 3 maart 2016 in kennis gesteld. Voorts heeft het de van rechtswege verleende vergunning op 3 maart 2016 gepubliceerd in het lokale huis-aan-huisblad "De Nieuwe Meerbode".
    
        Het college heeft de van rechtswege verleende vergunning in bezwaar herroepen en de omgevingsvergunning alsnog geweigerd. Het college heeft aan zijn besluit ten grondslag gelegd dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan en dat het niet vergunningvrij kan worden opgericht op grond van artikel 2, aanhef, derde lid, onder f, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor), omdat er - naar niet in geschil is - reeds ruim meer dan 150 m² aan bijbehorende bouwwerken op het perceel aanwezig is. Het college is niet bereid om ten behoeve van het bouwplan een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan te verlenen. Het college acht het bouwplan vanuit planologisch oogpunt niet gewenst, omdat het in strijd is met zowel het Masterplan Herenweg (hierna: het Masterplan) als de Nota "Ruimtelijke beoordeling bouwen in de linten van de gemeente Aalsmeer, 1e herziening" (hierna: het Lintenbeleid).
    
    2.    Het op deze zaak betrekking hebbend wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die integraal onderdeel is van deze uitspraak.
    
    De bekendmaking en heroverweging van de van rechtswege verleende omgevingsvergunning
    
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij niet is benadeeld door de niet tijdige bekendmaking van de van rechtswege verleende omgevingsvergunning. Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat het ontstaan van een vergunning van rechtswege er aan in de weg staat dat het college het bouwplan in bezwaar alsnog inhoudelijk toetst aan de in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo opgenomen weigeringsgronden. [appellant] wijst er verder op dat de bezwaarschriftencommissie bestaat uit ambtenaren die in dienst zijn bij de gemeente, zodat van een onafhankelijke behandeling van zijn bezwaar geen sprake kan zijn.
    
    3.1.    Niet in geschil is dat het college de omgevingsvergunning van rechtswege niet bekend heeft gemaakt binnen twee weken nadat deze op 23 januari 2016 van rechtswege is verleend. De omgevingsvergunning is op 3 maart 2016 aan [appellant] verzonden en gepubliceerd, zodat de van rechtswege verleende vergunning niet tijdig is bekendgemaakt. De rechtbank heeft de niet tijdige bekendmaking weliswaar onzorgvuldig geacht, maar terecht geen aanleiding gezien om hieraan gevolgen te verbinden nu niet is gebleken dat [appellant] door de niet tijdige bekendmaking in zijn belangen is geschaad. [appellant] heeft geen gebruik gemaakt van de in artikel 8:55f, eerste lid, van de Awb opgenomen mogelijkheid om beroep in te stellen tegen het niet tijdig bekend maken van de vergunning van rechtswege. Evenals de rechtbank, ziet de Afdeling evenmin grond om aan te nemen dat het college de publicatie doelbewust heeft uitgesteld en belanghebbenden uitdrukkelijk heeft verzocht om bezwaar te maken, zoals [appellant] stelt.
    
        Nu bewaar is gemaakt tegen de van rechtswege verleende omgevingsvergunning, diende het college ingevolge artikel 7:11, eerste lid, van de Awb op grondslag daarvan een volledige heroverweging van de bestreden van rechtswege verleende omgevingsvergunning uit te voeren. Het college heeft gelet daarop het bouwplan terecht alsnog getoetst aan de in de Wabo opgenomen weigeringsgronden en daarbij tevens beoordeeld of het bereid is om omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan.
    
        Artikel 7:13 van de Awb verplicht het college er niet toe om een adviescommissie als in die bepaling bedoeld in het leven te roepen. Op grond daarvan heeft het college de vrijheid een adviescommissie te benoemen, die wat haar samenstelling betreft niet voldoet aan de in artikel 7:13 van de Awb gestelde eisen. Het stond het college dan ook vrij om in het kader van de heroverweging van het besluit overeenkomstig de "Regeling op de ambtelijke commissie voor de bezwaarschriften Aalsmeer" advies in te winnen van een commissie die in dit geval bestond uit één ambtenaar. Nu is gesteld noch gebleken dat deze ambtenaar betrokken is geweest bij de totstandkoming van het in bezwaar bestreden besluit, bestaat geen grond voor het oordeel dat de commissie voor de bezwaarschriften haar taak niet zonder vooringenomenheid heeft vervuld of dat anderszins in strijd is gehandeld met het gebod van onpartijdigheid in artikel 2:4 van de Awb.
    
        Het betoog faalt.
    
    Bestemmingsplan
    
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de uitbreiding van de legaal op het perceel aanwezige schuur in overeenstemming is met het bestemmingsplan en derhalve omgevingsvergunningvrij kan worden gerealiseerd. Hiertoe voert hij aan dat de schuur is gelegen in zone A en in overeenstemming met het bestemmingsplan gebruikt zal worden als recreatiewoning. Omdat de schuur met 49 m² zal worden uitgebreid, is hiervoor op grond van artikel 3, tweede lid, van bijlage II bij het Bor volgens [appellant] geen vergunning nodig. Voorts voert [appellant] aan dat in paragraaf 4.3 van het Lintenbeleid is vermeld dat bouwwerken vergunningvrij kunnen worden opgericht.
    
    4.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit de aanvraag om omgevingsvergunning blijkt dat [appellant] een uitbreiding van de al bestaande schuur met 20 m² heeft gevraagd en dat de aanvraag volgens de bewoordingen ervan het oog heeft op een recreatiewoning. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Uiterweg Plasoevers 2005" rust op het perceel de bestemming "Jachthaven I". Op het gedeelte van het perceel waar de schuur zich bevindt, rust tevens de bestemming "Waterkering". De Afdeling heeft ter zitting vastgesteld dat de schuur zich bevindt op het deel van het perceel dat op de plankaart is aangeduid als zone B.
    
        De rechtbank heeft terecht overwogen dat ingevolge artikel 13.3.1, onder a, van de planvoorschriften geen gebouwen mogen worden gebouwd in zone B, maar alleen in zone A en dat het bouwplan reeds daarom in strijd is met het bestemmingsplan. Daarmee betreft de uitbreiding van de schuur een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, waarvoor een omgevingsvergunning is vereist. Toepasselijkheid van artikel 3, tweede lid, van bijlage II bij het Bor leidt niet tot een ander oordeel, reeds omdat dat artikel uitsluitend de vergunningplicht voor de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo opheft. Evenmin kan uit paragraaf 4.3 van het Lintenbeleid worden afgeleid dat het bouwplan vergunningvrij kan worden opgericht. In deze paragraaf is vermeld dat het naast de in het Lintenbeleid genoemde bebouwingsmogelijkheden mogelijk is om vergunningvrije bouwwerken op te richten. Dit betekent uitsluitend dat de in het Lintenbeleid opgenomen bebouwingsmogelijkheden niet afdoen aan de vergunningvrije bouwmogelijkheden. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de uitbreiding van de schuur niet vergunningvrij kan worden uitgevoerd.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet in redelijkheid alsnog de gevraagde omgevingsvergunning voor de uitbreiding van de schuur heeft kunnen weigeren. Hiertoe voert [appellant] aan dat de door het college vastgestelde "Beleidsregels planologische afwijkingen (kruimelgevallenbeleid) gemeente Aalsmeer 2015" (hierna: het kruimelgevallenbeleid), het Masterplan en het Lintenbeleid zich niet verzetten tegen vergunningverlening voor uitbreiding van de schuur. [appellant] wijst er in dit verband op dat het bouwplan niet is gelegen in een in het Masterplan aangewezen vista en dat het college in het verleden ook omgevingsvergunning voor twee botenhuizen aan hem heeft verleend ondanks overschrijding van de in het Lintenbeleid voorgeschreven maximale oppervlakte aan erfbebouwing.
    
    5.1.    Voor gebruikmaking van de in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo opgenomen bevoegdheid heeft het college het kruimelgevallenbeleid vastgesteld. Het kruimelgevallenbeleid bevat geen specifieke beleidsregels voor bijbehorende bouwwerken. Het college beoordeelt in geval van strijdigheid met het bestemmingsplan per geval of alsnog via een afwijking van het bestemmingsplan medewerking kan worden verleend aan een bouwplan. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het bouwplan in strijd is met het in het Masterplan en het Lintenbeleid neergelegde ruimtelijke beleid en om die reden vanuit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening niet gewenst is.
    
        Blijkens het Masterplan is dit opgesteld naar aanleiding van meerdere bouwinitiatieven aan de Herenweg in Kudelstaart. Het plan vormt een stedenbouwkundig toetsingskader voor nieuwbouwinitiatieven aan de Herenweg en geeft een globale ontwikkelingsrichting aan voor aspecten als recreatie, groen en water. Doorslaggevend voor de ruimtelijke kwaliteit van de Herenweg is de openheid en het zicht over de Westeinderplassen. Volgens het Masterplan is de enscenering van deze doorzichten van cruciaal belang. In het Masterplan worden nieuwe doorzichten, zogenoemde vista's, in het vooruitzicht gesteld en is er sprake van één bestaande vista. Niet in geschil is dat het bouwplan niet is gelegen in een bestaande vista, zoals in het besluit op bezwaar is vermeld, maar in een toekomstige vista. Het college heeft desgevraagd in beroep toegelicht dat de toekomstige vista's in het Masterplan zijn opgenomen om te voorkomen dat met toekomstige ontwikkelingen aan de plaszijde van de Herenweg het contact met de Westeinderplassen steeds verder zal worden afgesneden. Gegeven deze nadere motivering van het besluit heeft de rechtbank terecht overwogen dat het bouwplan in strijd is met de in het Masterplan neergelegde ruimtelijke visie op het gebied.
    
        De Herenweg is in het Lintenbeleid aangewezen als woonlint, zodat dit beleid in dit geval van toepassing is. Doel van het Lintenbeleid is om de bestaande lintenstructuur in Aalsmeer te behouden. Nu voorts niet in geschil is dat de oppervlakte van de bestaande schuur meer dan 60 m² is en daarmee reeds de volgens het Lintenbeleid maximaal toegestane oppervlakte van bijbehorende bouwwerken is overschreden, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de uitbreiding van de schuur in strijd is met het Lintenbeleid. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat het college in andere gevallen vergunning heeft verleend voor bouwplannen die in strijd met het Lintenbeleid zijn. Voor zover [appellant] heeft gewezen op de aan hem op 2 september 2008 verleende omgevingsvergunning voor twee botenhuizen op zijn perceel, is van belang dat deze vergunningen zijn verleend alvorens het Lintenbeleid op 25 oktober 2011 is vastgesteld.
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    De rechtbank heeft het beroep op het gelijkheidsbeginsel terecht verworpen. Weliswaar is het door [appellant] genoemde bouwplan op het perceel aan de [locatie 2] te Kudelstaart, waarvoor het college omgevingsvergunning heeft verleend, ook gelegen in het plangebied van het Masterplan en is het Lintenbeleid eveneens van toepassing, maar nu ter zitting van de Afdeling is gebleken dat het perceel aan de [locatie 2] niet in een vista dan wel toekomstige vista is gelegen, is er reeds daarom geen sprake van een gelijk geval. Voorts heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat op de percelen verschillende bestemmingen rusten. Dit betoog faalt evenzeer.
    
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Deen
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 november 2017
    
    604.  BIJLAGE
    
    Algemene wet bestuursrecht
    
    Artikel 4:20b, eerste lid, luidt:
    
    Indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, is de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven.
    
    Artikel 4:20c luidt:
    
    1. Het bestuursorgaan maakt de beschikking bekend binnen twee weken nadat zij van rechtswege is gegeven.
    
    2. Bij de bekendmaking en mededeling van de beschikking wordt vermeld dat de beschikking van rechtswege is gegeven.
    
    Artikel 7:11, eerste lid, luidt:
    
    Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
    
    Artikel 7:13 luidt:
    
    1. Dit artikel is van toepassing indien ten behoeve van de beslissing op het bezwaar een adviescommissie is ingesteld:
    
    a. die bestaat uit een voorzitter en ten minste twee leden,
    
    b. waarvan de voorzitter geen deel uitmaakt van en niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan en
    
    c. die voldoet aan eventueel bij wettelijk voorschrift gestelde andere eisen.
    
    (…).
    
    Artikel 8:55f, eerste lid, luidt:
    
    Tegen het niet tijdig bekendmaken van een beschikking van rechtswege kan de belanghebbende beroep bij de bestuursrechter instellen.
    
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    
    Artikel 2.1 luidt:
    
    Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    
    (…),
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    
    (…).
    
    Artikel 3.9 luidt:
    
    1. Het bevoegd gezag beslist op de aanvraag om een omgevingsvergunning binnen acht weken na de datum van ontvangst van de aanvraag. Tegelijkertijd met of zo spoedig mogelijk na de bekendmaking:
    
    a. doet het mededeling van die beschikking op de wijze waarop het overeenkomstig artikel 3.8 kennis heeft gegeven van de aanvraag, en
    
    b. zendt het in bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen de daarbij aangewezen bestuursorganen een afschrift van die beschikking.
    
    2. Het bevoegd gezag kan de in het eerste lid bedoelde termijn eenmaal met ten hoogste zes weken verlengen. Het maakt zijn besluit daartoe bekend binnen de eerstbedoelde termijn. Het doet daarvan tevens zo spoedig mogelijk mededeling op de wijze waarop het overeenkomstig artikel 3.8 kennis heeft gegeven van de aanvraag.
    
    3. Paragraaf. 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht is, met uitzondering van de artikelen 4:20b, derde lid, en 4:20f, van toepassing op de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen categorieën gevallen worden aangewezen waarin de voorbereiding van de beslissing op een aanvraag wegens strijd met een voor Nederland verbindend verdrag of een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie is uitgezonderd van de toepassing van de eerste volzin.
    
    4. Het bevoegd gezag doet zo spoedig mogelijk mededeling van de bekendmaking, bedoeld in artikel 4:20c van de Algemene wet bestuursrecht, op de wijze waarop het overeenkomstig artikel 3.8 kennis heeft gegeven van de aanvraag.
    
    Besluit omgevingsrecht, bijlage II
    
    Artikel 2 luidt:
    
    Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
    
    (…)
    
    3. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    
    a. voor zover op een afstand van niet meer dan 4 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw, niet hoger dan:
    
    1°. 5 m,
    
    2°. 0,3 m boven de bovenkant van de scheidingsconstructie met de tweede bouwlaag van het hoofdgebouw, en
    
    3°. het hoofdgebouw,
    
    b. voor zover op een afstand van meer dan 4 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw:
    
    1°. indien hoger dan 3 m: voorzien van een schuin dak, de dakvoet niet hoger dan 3 m, de daknok gevormd door twee of meer schuine dakvlakken, met een hellingshoek van niet meer dan 55°, en waarbij de hoogte van de daknok niet meer is dan 5 m en verder wordt begrensd door de volgende formule:
    
    maximale daknokhoogte [m] = (afstand daknok tot de perceelsgrens [m] x 0,47) + 3;
    
    2°. functioneel ondergeschikt aan het hoofdgebouw, tenzij het betreft huisvesting in verband met mantelzorg,
    
    c. op een afstand van meer dan 1 m vanaf openbaar toegankelijk gebied, tenzij geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn,
    
    d. de ligging van een verblijfsgebied als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012, in geval van meer dan een bouwlaag, uitsluitend op de eerste bouwlaag,
    
    e. niet voorzien van een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte,
    
    f. de oppervlakte van al dan niet met vergunning gebouwde bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied bedraagt niet meer dan:
    
    1°. in geval van een bebouwingsgebied kleiner dan of gelijk aan 100 m²: 50% van dat bebouwingsgebied,
    
    2°. in geval van een bebouwingsgebied groter dan 100 m² en kleiner dan of gelijk aan 300 m²: 50 m², vermeerderd met 20% van het deel van het bebouwingsgebied dat groter is dan 100 m²,
    
    3°. in geval van een bebouwingsgebied groter dan 300 m²: 90 m², vermeerderd met 10% van het deel van het bebouwingsgebied dat groter is dan 300 m², tot een maximum van in totaal 150 m²,
    
    (…).
    
    Artikel 3 luidt:
    
    Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:
    
    (…)
    
    2. een op de grond staand bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    
    a. niet hoger dan 5 m, en
    
    b. de oppervlakte niet meer dan 70 m2;
    
    (…).
    
    Bestemmingsplan Uiterweg-Plasoevers 2005
    
    Artikel 13.1 Bestemmingsomschrijving
    
    De op de plankaart voor "Jachthaven I" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    (…)
    
    Ter plaatse waar dit op de kaart als zodanig is aangegeven zijn de gronden mede bestemd voor:
    
    (…)
    
    p. recreatiewoning;
    
    (…).
    
    Artikel 13.3.1 (Bedrijfs-)gebouwen
    
    a. De gebouwen dienen te worden gebouwd in zone A in of achter de op de plankaart aangegeven bouwgrens of achter de bestemming woondoeleinden;
    
    (…).