ECLI:NL:RVS:2024:131, Raad van State, 17-01-2024, 202206774/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-01-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 juni 2021 heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland de aanvraag van [appellante sub 1] voor een vergunning op grond van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming (hierna: natuurvergunning) voor de wijziging van de vleeskalverenhouderij aan de [locatie] in Putten geweigerd, omdat een vergunning niet nodig is. [appellante sub 1] heeft een natuurvergunning aangevraagd voor de wijziging van haar vleeskalverenhouderij. Het betreft een wijziging ten opzichte van de bedrijfssituatie waarvoor op 29 september 2016 een natuurvergunning is verleend. De wijziging heeft betrekking op de herbouw van een stal en de wijziging van de dieraantallen in de stallen. Het aantal vleeskalveren neemt af van 1.490 naar 1.476. Het college heeft vastgesteld dat de aangevraagde bedrijfssituatie niet leidt tot een toename van stikstofdepositie op relevante Natura 2000-gebieden ten opzichte van de referentiesituatie (de geldende natuurvergunning). Daarom is uitgesloten dat de aangevraagde activiteit, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen, significante gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden.

202206774/1/R2.
    Datum uitspraak: 17 januari 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellante sub 1], waarvan de maten zijn [maat A] en [maat B], gevestigd te [plaats], en Stichting Stikstof Claim, gevestigd te Dronten, gemeente Lelystad,
    2.       het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 18 oktober 2022 in zaak nr. 21/3521 in het geding tussen:
    [appellante sub 1] en Stichting Stikstof Claim,
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 juni 2021 heeft het college de aanvraag van [appellante sub 1] voor een vergunning op grond van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming (hierna: natuurvergunning) voor de wijziging van de vleeskalverenhouderij aan de [locatie] in Putten geweigerd, omdat een vergunning niet nodig is.
    Bij uitspraak van 18 oktober 2022 heeft de rechtbank het door [appellante sub 1] en Stichting Stikstof Claim ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellante sub 1] en Stichting Stikstof Claim en het college hoger beroep ingesteld.
    Het college en [appellante sub 1] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak, samen met de zaak met nummer 202300665/1/R2, op 27 november 2023 op de zitting behandeld. Op de zitting zijn [appellante sub 1], vertegenwoordigd door [maat A] en [maat B], en Stichting Stikstof Claim, vertegenwoordigd door [gemachtigde], beiden bijgestaan door mr. F.H. Damen, advocaat te Waalwijk, en het college, vertegenwoordigd door mr. S.J. van Winzum, advocaat te Den Haag, mr. A.F. de Gee en drs. C.C. Bosselaar, verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een natuurvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
    De aanvraag om een natuurvergunning is ingediend op 21 januari 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wet natuurbescherming, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellante sub 1] heeft een natuurvergunning aangevraagd voor de wijziging van haar vleeskalverenhouderij. Het betreft een wijziging ten opzichte van de bedrijfssituatie waarvoor op 29 september 2016 een natuurvergunning is verleend. De wijziging heeft betrekking op de herbouw van een stal en de wijziging van de dieraantallen in de stallen. Het aantal vleeskalveren neemt af van 1.490 naar 1.476.
    Het college heeft vastgesteld dat de aangevraagde bedrijfssituatie niet leidt tot een toename van stikstofdepositie op relevante Natura 2000-gebieden ten opzichte van de referentiesituatie (de geldende natuurvergunning). Daarom is uitgesloten dat de aangevraagde activiteit, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen, significante gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden. Dat betekent dat, gelet op artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming, voor de aangevraagde activiteit geen natuurvergunning nodig is. Het college heeft de aanvraag daarom geweigerd. Dit wordt een positieve weigering genoemd.
    Het college heeft in het besluit een zogenoemde disclaimer opgenomen. Die houdt in dat aan de positieve weigering geen rechten meer kunnen worden ontleend als de plannen in vorm of omvang veranderen of het recht, het beleid of de berekeningsmethodiek wijzigen. In dat geval moet [appellante sub 1] volgens het college opnieuw toetsen - waarmee bedoeld zal zijn: nagaan - of er een vergunningplicht geldt.
    De aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft het beroep voor zover dat is ingediend door Stichting Stikstof Claim niet-ontvankelijk verklaard, omdat zij niet is aan te merken als belanghebbende bij het besluit. De rechtbank leidt uit de statuten van Stichting Stikstof Claim af dat zij de collectieve belangen behartigt van natuurlijke en rechtspersonen die negatieve gevolgen ondervinden van milieubeleid. De rechtbank overweegt dat in beginsel moet worden aangenomen dat een belangenorganisatie voor een collectief belang opkomt wanneer het belang van meerdere van haar leden wordt geraakt door het bestreden besluit. Dat is in dit geval volgens de rechtbank niet aan de orde, omdat bij het besluit alleen het individuele belang van [appellante sub 1] betrokken is.
    3.1.    De rechtbank heeft het beroep voor zover dat is ingediend door [appellante sub 1] niet-ontvankelijk verklaard wegens het ontbreken van procesbelang. De rechtbank geeft daarvoor twee redenen. In de eerste plaats overweegt de rechtbank dat [appellante sub 1], die beroep heeft ingesteld omdat zij een natuurvergunning wil in plaats van een positieve weigering, geen feitelijk belang heeft bij de behandeling van het beroep omdat een vergunning niet meer of andere rechten verleent dan een positieve weigering. In de tweede plaats overweegt de rechtbank dat [appellante sub 1] met het instellen van beroep niet kan bereiken dat aan haar alsnog een vergunning wordt verleend. Niet in geschil is dat de aangevraagde bedrijfssituatie niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie, waardoor de aangevraagde bedrijfssituatie niet vergunningplichtig is. Het college moest de aanvraag daarom weigeren. Het opnieuw in de wet opnemen van een vergunningplicht kan [appellante sub 1] met haar beroep niet bereiken. Daarin kan alleen de wetgever voorzien.
    Ontvankelijkheid hoger beroep van het college
    4.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte overweegt dat een vergunning niet meer of andere rechten verleent dan een positieve weigering. In het bijzonder is het hoger beroep gericht tegen overweging 8.5 in de aangevallen uitspraak. Die overweging luidt: "Dat een positieve weigering in rechte aangevochten kan worden betekent ook dat dit besluit in rechte vast kan komen te staan en dat daarvan in een latere procedure uitgegaan moet worden. Dit alles maakt dat de rechtsgevolgen van deze positieve weigering gelijk zijn aan die van een vergunning voor het gevraagde project waaraan dezelfde argumentatie ten grondslag zou zijn gelegd".
    4.1.    Het hoger beroep van het college is niet gericht tegen de beslissing van de rechtbank. Het is uitsluitend gericht tegen een overweging die de rechtbank ten grondslag heeft gelegd aan de niet-ontvankelijkverklaring van het beroep van [appellante sub 1]. Die overweging is, anders dan het college veronderstelt, niet bindend in toekomstige zaken. Het college heeft daarom geen procesbelang bij het instellen van hoger beroep tegen die overweging.
    Het hoger beroep van het college is niet-ontvankelijk.
    Ontvankelijkheid beroep voor zover ingesteld namens Stichting Stikstof Claim
    5.       [appellante sub 1] en Stichting Stikstof Claim betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat Stichting Stikstof Claim niet als belanghebbende bij het besluit kan worden aangemerkt. Het collectieve belang dat Stichting Stikstof Claim behartigt wordt volgens hen wel geraakt door de positieve weigering op de aanvraag voor de natuurvergunning van [appellante sub 1]. Deze positieve weigering staat immers niet op zichzelf, maar is het gevolg van de wijziging van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming. Sinds die wijziging verleent het college, evenals colleges van gedeputeerde staten van andere provincies, geen natuurvergunningen meer voor intern salderen, maar wordt volstaan met een positieve weigering van een aanvraag. Het belang om ook voor intern salderen een vergunning te krijgen, raakt het belang van de groep waarvoor Stichting Stikstof Claim opkomt. Het belang van het beroep reikt dan ook verder dan alleen het belang van de [appellante sub 1]. Daarom is zij belanghebbende bij het besluit en heeft de rechtbank ten onrechte het beroep voor zover dat namens haar is ingesteld niet-ontvankelijk verklaard.
    5.1.    Het besluit is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Overeenkomstig artikel 3:15, eerste lid, van de Awb, zijn belanghebbenden in de gelegenheid gesteld zienswijzen naar voren te brengen over het ontwerp-besluit. Deze procedure verschilt daarmee van veel andere omgevingsrechtelijke procedures waarin zienswijzen naar voren gebracht kunnen worden door ‘een ieder’. De rechtbank kon Stichting Stikstof Claim alleen in beroep ontvangen als zij belanghebbende is bij het besluit.
    5.2.    De statutaire doelstelling van Stichting Stikstof Claim luidde tijdens de termijn voor het instellen van beroep: "Het behartigen van belangen van de Belanghebbenden op het gebied van de Milieumaatregelen en de gevolgen daarvan". In de statuten wordt onder ‘de Belanghebbenden’ verstaan: "natuurlijke personen en rechtspersonen die negatieve gevolgen ondervinden van de Milieumaatregelen". In de statuten wordt onder ‘de Milieumaatregelen’ verstaan: "het stikstof- en/of ammoniakbeleid en/of het natuur- en/of waterbeleid van overheden en de daarmee gepaard gaande regelgeving".
    5.3.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat uit de statuten kan worden afgeleid dat Stichting Stikstof Claim de collectieve belangen behartigt van natuurlijke en rechtspersonen die negatieve gevolgen ondervinden van milieubeleid (de ‘Belanghebbenden).
    Stichting Stikstof Claim komt in dit geval op tegen de positieve weigering van de aanvraag voor een natuurvergunning voor [appellante sub 1]. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat bij dat besluit geen belangen van andere ‘natuurlijke of rechtspersonen die negatieve gevolgen ondervinden van de Milieumaatregelen’, dan die van [appellante sub 1], in het geding zijn. Het feit dat Stichting Stikstof Claim zich vergelijkbare belangen van andere ‘Belanghebbenden’ aantrekt, maakt niet dat sprake is van een collectief belang dat rechtstreeks betrokken is bij de positieve weigering van de vergunningaanvraag van [appellante sub 1]. Dat Stichting Stikstof Claim met haar beroep aandacht wil vragen voor de gevolgen van de wijziging van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming voor ‘de Belanghebbenden’ leidt evenmin tot het oordeel dat zij daarom belanghebbende is bij de positieve weigering van de vergunningaanvraag van [appellante sub 1]. De rechtbank heeft het beroep voor zover dat is ingesteld door Stichting Stikstof Claim dan ook terecht niet-ontvankelijk verklaard.
    Het betoog slaagt niet.
    Het hoger beroep voor zover ingesteld door [appellante sub 1]
    5.4.    [appellante sub 1] stelt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij geen belang heeft bij het beroep omdat een vergunning niet meer of andere rechten verleent dan een positieve weigering. Dat is volgens [appellante sub 1] niet zo. De wetswijziging die heeft geleid tot het vervallen van de vergunningplicht leidt tot rechtsonzekerheid, omdat onduidelijk is welke rechten kunnen worden ontleend aan een positieve weigering. Alleen een vergunning geeft rechtszekerheid. Die rechtszekerheid is, zo stelt [appellante sub 1], te meer nodig omdat wet- en regelgeving en rechtspraak op het gebied van natuurbescherming in een snel tempo wijzigen. De rechtbank is daar ten onrechte aan voorbij gegaan en heeft ook ten onrechte overwogen dat aan de disclaimer in het besluit geen betekenis toekomt bij de uitleg van het rechtskarakter van een positieve weigering.
    [appellante sub 1] stelt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij geen feitelijk belang heeft bij deze procedure omdat zij in deze procedure niet kan bereiken dat haar een vergunning wordt verleend. Omdat een positieve weigering te rechtsonzeker is, had het college volgens [appellante sub 1] op de aanvraag een vergunning of ander positief besluit moeten verlenen. Dat had volgens haar gekund door voorschriften te verbinden aan de vergunning of door toepassing te geven aan artikel 2.4 van de Wet natuurbescherming.
    5.5.    De Afdeling stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat de aangevraagde situatie ten opzichte van de referentiesituatie niet leidt tot een toename van stikstofdepositie op de relevante Natura 2000-gebieden. Dat betekent, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, dat op voorhand op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat de aangevraagde activiteit significante gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden.
    5.6.    Met de inwerkingtreding van de Spoedwet aanpak Stikstof op 1 januari 2020 is onder meer artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming gewijzigd. Projecten die geen significante gevolgen kunnen hebben, zoals in dit geval omdat zij niet leiden tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie, zijn hierdoor niet langer vergunningplichtig (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 21 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71, onder 17.2 en 17.3).
    5.7.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college niet bevoegd is een natuurvergunning te verlenen voor een activiteit die niet vergunningplichtig is. De Afdeling verwijst hiervoor naar haar uitspraak van 5 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2587, onder 9.1-9.2. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het college de aanvraag moest afwijzen en dat [appellante sub 1] met haar beroep niet kan bereiken dat aan haar alsnog een vergunning wordt verleend. De uitspraak van de rechtbank Noord-Holland waarnaar [appellante sub 1] verwijst, leidt niet tot een ander oordeel. Dat geldt ook voor wat [appellante sub 1] stelt over artikel 2.4 van de Wet natuurbescherming. Het college diende, nu [appellante sub 1] een aanvraag voor een natuurvergunning heeft ingediend, daarop een beslissing te nemen. Dat het college op grond van artikel 2.4 van de Wet natuurbescherming bevoegd is om verplichtingen op te leggen om handelingen overeenkomstig daarbij gegeven voorschriften uit te voeren of handelingen niet uit te voeren of te staken, staat daar los van.
    [appellante sub 1] betoogt wel terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het beroep voor zover dat door haar is ingesteld, niet-ontvankelijk is wegens het ontbreken van procesbelang. Tegen de positieve weigering kan beroep worden ingesteld en daarin kan, zoals [appellante sub 1] heeft gedaan, aan de orde worden gesteld of artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming in het concrete geval van toepassing is en ruimte biedt voor de verlening van een vergunning. Als dan wordt vastgesteld dat een activiteit niet vergunningplichtig is, dan is het beroep ongegrond.
    Het betoog slaagt.
    5.8.    Met de rechtbank is de Afdeling zich ervan bewust dat het vervallen van de vergunningplicht gevolgen heeft voor ondernemers, derden en de natuur en tot meer rechtsonzekerheid kan leiden. Op grond van de nu geldende wetgeving in de Wet natuurbescherming is het echter niet mogelijk om een natuurvergunning te verlenen voor de in de aanvraag aangegeven wijziging van de veehouderij van [appellante sub 1]. Aan de wens van [appellante sub 1] om uit oogpunt van rechtszekerheid toch een toestemmingsbesluit te nemen bestaat binnen de Wet natuurbescherming geen ruimte. De wetgever heeft weliswaar het voornemen geuit om projecten waarbij sprake is van intern salderen weer vergunningplichtig te maken, maar de keuze om dit te doen en de wijze waarop is aan de wetgever. Daarop vooruitlopen is niet mogelijk.
    5.9.    Voor de beoordeling van het hoger beroep is een bespreking van de betekenis van een positieve weigering bij andere toekomstige besluiten niet nodig. Daarom komt de Afdeling daar in deze uitspraak niet aan toe. De betekenis van een positieve weigering bij een wijziging of uitbreiding van een activiteit of bij wijziging van regelgeving, kan aan de orde worden gesteld in een procedure over een besluit dat in het kader daarvan wordt genomen.
    5.10.  Gelet op wat hiervoor onder 5.7 is overwogen is het hoger beroep van [appellante sub 1] en Stichting Stikstof Claim gegrond. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd voor zover daarbij het beroep voor zover ingesteld door [appellante sub 1] niet-ontvankelijk is verklaard. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep voor zover ingesteld door [appellante sub 1], ongegrond verklaren.
    5.11.  Het college moet de proceskosten vergoeden.
    5.12.  Omdat het hoger beroep van het college niet-ontvankelijk is, wordt gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Awb van het college van gedeputeerde staten van Gelderland alsnog griffierecht geheven.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van het college van gedeputeerde staten van Gelderland niet-ontvankelijk;
    II.       verklaart het hoger beroep van [appellante sub 1] en Stichting Stikstof Claim gegrond;
    III.      vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover daarbij het beroep voor zover ingesteld door [appellante sub 1] niet-ontvankelijk is verklaard;
    IV.      verklaart het beroep van [appellante sub 1] en Stichting Stikstof Claim, voor zover ingesteld door [appellante sub 1], ongegrond;
    V.       veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland tot vergoeding van bij [appellante sub 1] en Stichting Stikstof Claim in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VI.      gelast dat het college van gedeputeerde staten van Gelderland aan [appellante sub 1] en Stichting Stikstof Claim het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 548,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VII.     bepaalt dat van het college van gedeputeerde staten van Gelderland een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. J.H. van Breda, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier.
    w.g. Hoekstra
    voorzitter
    w.g. Verbeek
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 januari 2024
    388