ECLI:NL:RVS:2023:598, Raad van State, 15-02-2023, 202300049/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-02-15 00:00:00.000000

Samenvatting: Bij beslissing van 31 mei 2021 heeft het college van bestuur van de Gerrit Rietveld Academie de inschrijving van [appellant] aan de Gerrit Rietveld Academie per 1 juni 2021 beëindigd. Het college heeft bij de beslissing van 31 mei 2021 de inschrijving van [appellant] aan de Gerrit Rietveld Academie beëindigd per 1 juni 2021. Bij de beslissing van 23 augustus 2021 heeft het college de beslissing van 31 mei 2021 ingetrokken en heeft hierbij [appellant] een formele waarschuwing gegeven.

202300049/1/A2.
    Datum uitspraak: 15 februari 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    en
    het college van bestuur van de Gerrit Rietveld Academie (hierna: het college),
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij beslissing van 31 mei 2021 heeft het college de inschrijving van [appellant] aan de Gerrit Rietveld Academie per 1 juni 2021 beëindigd.
    [appellant] heeft beroep ingesteld tegen deze beslissing bij het college van beroep voor het hoger onderwijs (hierna: het CBHO). Tevens heeft hij de voorzieningenrechter van het CBHO verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    Bij uitspraak van 10 augustus 2021 heeft de voorzieningenrechter van het CBHO, met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in verbinding met het toen geldende artikel 7.66, tweede lid, van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (hierna: de WHW), zich onbevoegd verklaard kennis te nemen van het beroep en het beroepschrift ter behandeling als bezwaarschrift doorgestuurd naar het college. Voorts heeft hij het verzoek om een voorlopige voorziening aangemerkt als ware het ingesteld hangende bezwaar en de beslissing van 31 mei 2021 geschorst totdat het college op het bezwaar daartegen heeft beslist.
    Bij beslissing van 23 augustus 2021 heeft het college de beslissing van 31 mei 2021 ingetrokken en [appellant] een formele waarschuwing gegeven.
    Bij uitspraak van 14 februari 2022 heeft het CBHO het door [appellant] ingestelde beroep tegen het niet tijdig beslissen gegrond verklaard, bepaald dat het college een dwangsom van € 1.442,00 moet betalen, het college opgedragen om binnen twee weken een beslissing op het bezwaar van [appellant] te nemen en bepaald dat het college een dwangsom van € 100,00 moet betalen voor elke dag waarmee hij deze termijn overschrijdt, met een maximum van € 15.000,00.
    [appellant] heeft opnieuw beroep ingesteld bij het CBHO tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar. Het CBHO, dat op 1 januari 2023 is opgehouden te bestaan, heeft dit beroep overgedragen aan de Afdeling.
    Bij beslissing van 11 oktober 2022 heeft het college het bezwaar van [appellant] gegrond verklaard en onder nadere motivering de formele waarschuwing gehandhaafd.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 18 januari 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. R. Verspaandonk, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. R.J.G. Bäcker en mr. V.M.S. Verschoor, beiden advocaat te Den Haag, vergezeld van W.R. van Weelden, R. de Boer en B. Zeegers, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    2.       Het college heeft bij de beslissing van 31 mei 2021 de inschrijving van [appellant] aan de Gerrit Rietveld Academie beëindigd per 1 juni 2021. Bij de beslissing van 23 augustus 2021 heeft het college de beslissing van 31 mei 2021 ingetrokken en heeft hierbij [appellant] een formele waarschuwing gegeven. Deze waarschuwing houdt in dat als [appellant] niet stopt met het gedrag wat volgens het college een gevoel van onveiligheid bij medestudenten, docenten en medewerkers teweeg brengt, zijn inschrijving alsnog beëindigd kan worden.
    Beslissing op bezwaar
    3.       Het college heeft bij de beslissing van 11 oktober 2022 het bezwaar gegrond verklaard. Het college heeft daarbij de formele waarschuwing, als gegeven bij de beslissing van 23 augustus 2021 en die volgens het college een aanmaning is als bedoeld in artikel 7.57h, tweede lid, van de WHW, gehandhaafd onder nadere motivering. Het college heeft hiertoe aangevoerd dat [appellant] wordt verweten dat hij heeft gehandeld in strijd met de huisregels als neergelegd in artikel 8 van het Studentenstatuut 2020-2021 van de Gerrit Rietveld Academie (hierna: het Studentenstatuut). Naar aanleiding van een confrontatie tijdens een online les tussen [appellant] en een docent (hierna: de docent), heeft [appellant] hierover vele malen per e-mail contact gehad met de decaan, het college, meerdere interne en externe vertrouwenspersonen, medestudenten en diverse andere betrokkenen. Volgens het college zijn deze e-mails intimiderend, bedreigend of anderszins ongewenst en grensoverschrijdend. Het college heeft gewezen op verschillende passages uit e-mails die door [appellant] zijn verstuurd in de periode van 17 maart 2021 tot en met 26 mei 2021 en heeft deze aangemerkt als onderscheidenlijk: dreigementen dan wel het hebben van een dreigende en intimiderende toon; discriminatoire en seksistische uitlatingen tegen dan wel over student confidants; denigrerende persoonlijke uitlatingen;
    ongefundeerde beschuldigingen; uitlatingen waarmee [appellant] bewust escalatie creëert ten behoeve van een kunstproject. Volgens het college zijn de e-mails van [appellant] door de desbetreffende personen als zeer onprettig, intimiderend en ongewenst ervaren en hebben ze voor een ernstig gevoel van onveiligheid gezorgd, waaruit blijkt dat [appellant] de goede gang van zaken binnen de Gerrit Rietveld Academie heeft verstoord en dat hij voor (ernstige) overlast heeft gezorgd. Het college heeft daarom de formele waarschuwing gehandhaafd.
    Gelet op artikel 6:20, derde lid, van de Awb, heeft het beroep van [appellant] tegen het niet tijdig nemen van een beslissing mede betrekking op deze beslissing van 11 oktober 2022.
    Beroep tegen niet tijdig beslissen
    Ontvankelijkheid
    4.       Toen [appellant] beroep instelde tegen het niet tijdig beslissen, had het college nog niet op zijn bezwaar beslist. Dat heeft het college inmiddels bij zijn beslissing van 11 oktober 2022 wel gedaan. De Afdeling zal daarom eerst beoordelen of [appellant] belang heeft bij de beoordeling van zijn beroep tegen het niet tijdig beslissen.
    4.1.    Anders dan [appellant] heeft gesteld, en zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in bijvoorbeeld de uitspraak van 26 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1423), geeft de vraag of een veroordeling tot vergoeding van in beroep gemaakte proceskosten moet worden uitgesproken onvoldoende aanleiding om tot een inhoudelijke beoordeling van de zaak over te gaan. Of de proceskosten die [appellant] heeft gemaakt in verband met de behandeling van zijn beroep tegen niet tijdig beslissen voor vergoeding in aanmerking komen, zal de Afdeling onder 7 zelfstandig beoordelen.
    4.2.    [appellant] heeft ook gesteld dat hij schade heeft geleden als gevolg van studievertraging. Als iemand schade stelt te hebben geleden, kan dat betekenen dat hij belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep. De Afdeling verwijst bij wijze van voorbeeld naar haar uitspraak van 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2282. Het moet wel tot op zekere hoogte aannemelijk zijn dat schade is geleden als gevolg van het niet tijdig beslissen. [appellant] heeft niet een begin van bewijs geleverd dat er een causaal verband bestaat tussen de door hem gestelde schade en het niet tijdig beslissen op zijn bezwaar. Hij mocht de opleiding vervolgen, maar heeft zelf een andere keuze gemaakt. De door [appellant] gestelde schade levert daarom geen procesbelang op.
    4.3.    Verder heeft [appellant] de vraag opgeworpen of het college naast de eerder verbeurde dwangsommen een nieuwe dwangsom heeft verbeurd. Voor zover [appellant] hierin verband ziet met de ontvankelijkheid van zijn beroep tegen het niet tijdig beslissen, volgt de Afdeling hem hierin niet. Gelet op de uitspraak van het CBHO van 14 februari 2022, heeft het college eerder een dwangsom van € 1.442,00 en vervolgens van € 15.000,00 verbeurd. Voor het oordeel dat het college opnieuw een dwangsom heeft verbeurd, bestaat geen wettelijke grondslag.
    4.4.    Gelet op het voorgaande heeft [appellant] geen procesbelang bij zijn beroep tegen het niet tijdig beslissen. De Afdeling zal daarom dit beroep niet-ontvankelijk verklaren.
    Proceskosten
    5.       Zonder inhoudelijke beoordeling van het beroep tegen het niet tijdig beslissen, zal de Afdeling bezien of er grond bestaat voor een proceskostenveroordeling.
    5.1.    Het is vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 26 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1423), dat een dergelijke grond gelegen kan zijn in de omstandigheid dat het desbetreffende bestuursorgaan aan de betrokkene is tegemoetgekomen. Als zich een dergelijke grond voordoet, is op grond van artikel 8:75 van de Awb een proceskostenveroordeling mogelijk. Het is ook vaste rechtspraak van de Afdeling dat wanneer hangende de procedure tegen het uitblijven van een tijdig besluit alsnog een besluit wordt genomen, dit wordt aangemerkt als tegemoetkomen als bedoeld in artikel 8:75a van de Awb (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 3 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1753). Voor het antwoord op de vraag of een proceskostenveroordeling is aangewezen, wordt vervolgens geen onderscheid gemaakt tussen degenen die hun beroep intrekken en om een proceskostenveroordeling krachtens artikel 8:75a van de Awb vragen en degenen die hun beroep handhaven (zie ook de uitspraak van 28 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:665).
    5.2.    Het college heeft hangende het beroep bij de beslissing van 11 oktober 2022 op het bezwaar van [appellant] beslist en [appellant] heeft vervolgens zijn beroep gehandhaafd. De Afdeling zal daarom het college veroordelen tot het vergoeden van de proceskosten die [appellant] heeft gemaakt in verband met de behandeling van zijn beroep tegen het niet tijdig beslissen.
    Beroep tegen de beslissing op bezwaar
    6.       Het beroep tegen het niet tijdig beslissen heeft, gelet op artikel 6:20, derde lid, van de Awb, mede betrekking op de beslissing van 11 oktober 2022.
    Gronden
    7.       [appellant] betoogt dat het college ten onrechte hem een aanmaning als bedoeld in artikel 7.57h, tweede lid, van de WHW heeft gegeven. Hij bestrijdt de kwalificaties die het college aan zijn e-mails heeft verbonden in de beslissing op bezwaar en voert aan dat de maatregel niet evenredig is. Hij wijst hierbij naar Kamerstukken II, 2008/2009, 31 821, nr. 3, p. 62-63. Volgens [appellant] kan pas toepassing worden gegeven aan het tweede lid van artikel 7.57h van de WHW, als eerst een lichtere maatregel op grond van het eerste lid van dat artikel is opgelegd. Daarvan is in zijn geval geen sprake. Verder zijn volgens [appellant] de geciteerde stukken uit zijn e-mails in de beslissing van 11 oktober 2022 uit hun context gehaald en moeten alle e-mails in verband met elkaar worden bezien. [appellant] voert hierbij aan dat hij in het contact met de desbetreffende personen over het gedrag van de docent, niet gehoord werd. [appellant] voert verder aan dat het college tijdens de hoorzitting bij de geschillenadviescommissie naar voren heeft gebracht dat de waarschuwing, als gegeven bij de beslissing van 23 augustus 2021, geen grondslag in de wet heeft en dat het niet de bedoeling van het college is geweest om de waarschuwing te baseren op artikel 8 van het Studentenstatuut. Omdat het college de waarschuwing in de beslissing van 11 oktober 2022 wel heeft aangemerkt als een aanmaning als bedoeld in artikel 7.57h, tweede lid, van de WHW, is sprake van strijd met het verbod van reformatio in peius, althans misbruik van bevoegdheid. Verder is de beslissing ondeugdelijk gemotiveerd en heeft er ten onrechte geen onafhankelijk onderzoek plaatsgevonden door een onafhankelijke onderzoekscommissie, aldus [appellant].
    Beoordeling
    7.1.    Naar aanleiding van de discussie die partijen op de zitting hebben gevoerd over de vraag of een aanmaning in de zin van artikel 7.57h, tweede lid, van de WHW rechtsgevolg heeft en of het daarom als besluit moet worden aangemerkt, merkt de Afdeling ten eerste op dat deze vraag bevestigend wordt beantwoord. Uit deze bepaling blijkt namelijk dat in gevallen zoals deze de aanmaning een voorwaarde is om een student de toegang tot de instelling definitief te ontzeggen of zijn inschrijving te beëindigen.
    7.2.    Gelet op de volgende zin uit de beslissing van 23 augustus 2021: "Indien u ondanks deze waarschuwing volhardt in het gedrag waarop deze waarschuwing ziet dan kan deze formele waarschuwing gevolgd worden door een hernieuwde beslissing tot beëindiging van uw inschrijving", is deze beslissing een aanmaning als bedoeld in artikel 7.57h, tweede lid, van de WHW. Dat het college tijdens de hoorzitting bij de geschillenadviescommissie op 1 juli 2022 zich hierover anders heeft uitgelaten, betekent niet dat de aard van de beslissing daarmee veranderd is. Bij de beslissing op bezwaar van 11 oktober 2022 is de aanmaning vervolgens gehandhaafd. [appellant] is door zijn bezwaar dus niet in een slechtere situatie terechtgekomen. Het college heeft daarom niet gehandeld in strijd met het verbod op reformatio in peius. De Afdeling ziet in wat [appellant] heeft aangevoerd ook geen aanleiding om te oordelen dat het college zijn bevoegdheid heeft misbruikt. Het college was niet gehouden om, wegens zijn uitlatingen tijdens de hoorzitting, de aanmaning bij de beslissing op bezwaar in te trekken. Verder is de Afdeling van oordeel dat de aanmaning niet onevenredig is ten opzichte van het gedrag van [appellant]. Uit het door partijen gestelde is naar voren gekomen dat de docent kennelijk een min of meer provocerende stijl van lesgeven had, wat tot een confrontatie met [appellant] heeft geleid. [appellant] verwijt de docent hem onheus te hebben bejegend. De Afdeling is van oordeel dat de daarop gevolgde e-mails van [appellant], qua aard, omvang en toonzetting, gezien ook de inhoud van de aan hem gestuurde berichten, buitensporig zijn te noemen. Het betrof hier bovendien emailberichten niet alleen aan de betreffende docent maar ook aan anderen, die bij de confrontatie betrokken waren geraakt. Gelet hierop heeft het college de aanmaning mogen geven. Uit de tekst van artikel 7.57 van de WHW, noch uit de totstandkomingsgeschiedenis van deze bepaling, volgt dat vereist is dat het college voorafgaand aan de aanmaning, eerst toepassing had moeten geven aan het eerste lid van dit artikel. Verder heeft het college de beslissing van 11 oktober 2022 voldoende gemotiveerd en heeft het college voorafgaand aan het nemen van deze beslissing, geen aanvullend onderzoek hoeven laten uitvoeren.
    7.3.    Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    8.       Het beroep tegen het niet tijdig beslissen is niet-ontvankelijk. Gelet op wat de Afdeling onder 7 heeft overwogen, moet het college de proceskosten ten aanzien van dit beroep vergoeden. Omdat het beroep gericht is tegen het niet tijdig beslissen en van eenvoudige aard is, merkt de Afdeling de zaak als "licht" aan en past zij wegingsfactor 0,5 toe.
    9.       Het beroep tegen de beslissing van 11 oktober 2022 is ongegrond. Het college hoeft ten aanzien van dit beroep geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep tegen het niet tijdig beslissen niet-ontvankelijk;
    II.       veroordeelt het college van bestuur van de Gerrit Rietveld Academie tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep tegen het niet tijdig beslissen tot een bedrag van € 837,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    III.      verklaart het beroep tegen de beslissing van het college van bestuur van de Gerrit Rietveld Academie van 11 oktober 2022 ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier.
    w.g. Verheij
    voorzitter
    w.g. Van Zanten
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 februari 2023
    97-994
     
    BIJLAGE - Wet- en regelgeving
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 4:17
    1. Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.
    […]
    3. De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
    […]
    Artikel 6:12
    1. Indien het beroep is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit dan wel het niet tijdig bekendmaken van een van rechtswege verleende beschikking, is het niet aan een termijn gebonden.
    2. Het beroepschrift kan worden ingediend zodra:
    a. het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen of een van rechtswege verleende beschikking bekend te maken, en
    b. twee weken zijn verstreken na de dag waarop belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk heeft medegedeeld dat het in gebreke is.
    […]
    Artikel 6:19
    1. Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
    […]
    Artikel 6:20
    1. Indien het beroep zich richt tegen het niet tijdig nemen van een besluit, blijft het bestuursorgaan verplicht dit besluit te nemen, tenzij de belanghebbende daarbij als gevolg van de beslissing op het beroep geen belang meer heeft.
    […]
    3. Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit heeft mede betrekking op het alsnog genomen besluit, tenzij dit geheel aan het beroep tegemoet komt.
    […]
    5. Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit kan alsnog gegrond worden verklaard, indien de indiener van het beroepschrift daarbij belang heeft.
    Artikel 8:55c
    Indien het beroep gegrond is, stelt de bestuursrechter desgevraagd tevens de hoogte van de ingevolge afdeling 4.1.3 verbeurde dwangsom vast. De artikelen 611c en 611g van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering zijn van overeenkomstige toepassing.
    Artikel 8:55d
    1. Indien het beroep gegrond is en nog geen besluit is bekendgemaakt, bepaalt de bestuursrechter dat het bestuursorgaan binnen twee weken na de dag waarop de uitspraak wordt verzonden alsnog een besluit bekendgemaakt.
    2. De bestuursrechter verbindt aan zijn uitspraak een nadere dwangsom voor iedere dag dat het bestuursorgaan in gebreke blijft de uitspraak na te leven. De artikelen 611c en 611g van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering zijn van overeenkomstige toepassing.
    […]
    Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek
    Artikel 7.57h
    1. Het instellingsbestuur kan voorschriften geven en maatregelen nemen met betrekking tot de goede gang van zaken in de gebouwen en terreinen van de instelling. Die maatregelen kunnen inhouden dat aan degene die de bedoelde voorschriften heeft overtreden, de toegang tot die gebouwen en terreinen geheel of gedeeltelijk voor de tijd van ten hoogste een jaar wordt ontzegd, of de inschrijving gedurende eenzelfde periode wordt beëindigd.
    2. Als de persoon die de voorschriften, bedoeld in het eerste lid, overtreedt, ernstige overlast binnen de gebouwen en terreinen van de instelling heeft veroorzaakt en deze overlast ook na aanmaning door of vanwege het instellingsbestuur niet heeft gestaakt, kan het instellingsbestuur die student de toegang tot de instelling definitief ontzeggen of zijn inschrijving beëindigen.
    Artikel 7.63a
    1. Elke instelling voor hoger onderwijs heeft een geschillenadviescommissie. Op een geschillenadviescommissie is artikel 7:13, eerste tot en met zesde lid, van de Algemene wet bestuursrecht van overeenkomstige toepassing. De leden van de geschillenadviescommissie zijn functioneel onafhankelijk.
    […]
    Artikel 7.63b
    Het instellingsbestuur beslist na ontvangst van het bezwaar binnen 10 weken, onverminderd de beslissingen op grond van de procedure, bedoeld in artikel 7.63a, vierde lid. Wat de openbare instellingen betreft beslist het instellingsbestuur in afwijking van artikel 7:10, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
    Studentenstatuut 2020-2021 van de Gerrit Rietveld Academie
    Artikel 8. Huisregels
    Van ieder academielid wordt verantwoordelijk gedrag verwacht; ten opzichte van elkaar en ten aanzien van de omgang met de gebouwen en faciliteiten. In de onderlinge omgang geldt dat de academie streeft naar een veilige werk- en studieomgeving voor docenten en studenten. Academieleden gaan respectvol met elkaar om; ongewenste omgangsvormen als pesten, (seksuele) intimidatie en geweld worden niet getolereerd. Klachten op dit vlak worden serieus genomen; indien deze terecht blijken zullen sancties worden opgelegd.
    […]