ECLI:NL:RVS:2005:AT0551, Raad van State, 16-03-2005, 200402994/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-03-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 februari 2004, kenmerk IJH, heeft verweerder krachtens het Besluit voorzieningen en installaties milieubeheer nadere eisen gesteld met betrekking tot een windturbine aan de [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente gemeente [plaats], sectie […], nummer […]. Dit besluit is op 5 maart 2004 ter inzage gelegd.

200402994/1.
      Datum uitspraak: 16 maart 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    [appellanten sub 1], wonend te [woonplaats],
      2.    [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Littenseradiel,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 februari 2004, kenmerk IJH, heeft verweerder krachtens het Besluit voorzieningen en installaties milieubeheer nadere eisen gesteld met betrekking tot een windturbine aan de [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente gemeente [plaats], sectie […], nummer […]. Dit besluit is op 5 maart 2004 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 8 april 2004, bij de Raad van State ingekomen op 9 april 2004, en appellant sub 2 eveneens bij brief van 8 april 2004, bij de Raad van State ingekomen op 9 april 2004, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 28 mei 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 3 september 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 november 2004, waar appellanten sub 1, in persoon en bijgestaan door mr. H.W. Knottenbelt, gemachtigde, en appellant sub 2, vertegenwoordigd door mr. P.I.M. Houniet, ing. J. Geleijns en ir. A.J. Kerkers, gemachtigden, en verweerder, vertegenwoordigd door IJ. Heijnis en J.A. Bakker, beiden ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 20.10, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
    
    a.    degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
    
    b.    de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
    
    c.    degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
    
    d.    belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
    
        Appellanten sub 1 hebben de gronden inzake het veiligheidsaspect en de hoogte van de windturbine niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellanten sub 1 redelijkerwijs niet kan worden verweten op deze punten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellanten sub 1 in zoverre niet-ontvankelijk is.
    
    2.2.    Appellanten sub 1 en appellant sub 2 richten zich tegen de opgelegde nadere eis 1, waarin is bepaald dat de windturbine na 1 december 2004 in de nachtperiode niet in werking mag zijn in het hoge toerental bij een windsnelheid lager dan 9 m/s op 10 meter hoogte en dat bij hogere windsnelheden het terugtoeren ook bij 9 m/s moet plaatsvinden.
    
    2.2.1.    Appellanten sub 1 stellen dat het akoestisch onderzoek dat aan deze eis ten grondslag ligt onzorgvuldig is geschied. Volgens hen kan de daadwerkelijke geluidbelasting niet met een bronsterktemeting, gecombineerd met een overdrachtsberekening, worden vastgesteld en heeft ten onrechte geen meting ter plaatse van de gevel van de woningen plaatsgevonden. Voorts kan verweerder zich naar hun mening niet zonder nader onderzoek op het standpunt stellen dat het door de windturbine veroorzaakte geluid geen impulskarakter heeft.
    
    2.2.2.    Gelet op het deskundigenbericht moet worden aangenomen dat het bepalen van de geluidimmissie door het uitvoeren van een overdrachtsberekening, waarbij gebruik wordt gemaakt van het (gemeten) bronvermogenniveau, algemeen is geaccepteerd en als gelijkwaardig wordt beschouwd aan het uitvoeren van immissiemetingen ter plaatse van de gevel van de woningen. Naar het oordeel van de Afdeling is er daarom geen grond voor het oordeel dat de geluidsmetingen onzorgvuldig zijn geschied. Dat de meetresultaten niet overeenkomen met de persoonlijke hinderbeleving van appellanten sub 1 doet hieraan niet af.
    
        Wat het impulskarakter van het geluid betreft overweegt de Afdeling het volgende. In het deskundigenbericht is hierover opgemerkt dat in de diverse onderzoeken naar de geluidimmissie door de onderhavige windturbine niet aannemelijk is gemaakt dat hier sprake is van impulsachtig geluid. Ook anderszins is dit volgens het deskundigenbericht niet aannemelijk geworden. Niet gebleken is dat deze bevinding onjuist is. Gelet hierop heeft verweerder bij de bepaling van de geluidbelasting terecht geen rekening gehouden met een toeslag voor impulsgeluid.
    
        Het beroep van appellant sub 1, voorzover dit betrekking heeft op nadere eis 1, faalt.
    
    2.2.3.    Appellant sub 2 betoogt dat de door verweerder opgelegde nadere eis met betrekking tot geluid verder gaat dan de voorschriften die aan de voorheen geldende oprichtingsvergunning voor de in geding zijnde windturbine waren opgenomen, zodat verweerder heeft gehandeld in strijd met het uitgangspunt dat bestaande rechten niet zonder meer kunnen worden beperkt. Volgens appellant sub 2 heeft verweerder niet genoegzaam gemotiveerd waarom deze nadere eis, die voor hem groot financieel nadeel meebrengt, nodig is in het belang van de bescherming van het milieu.
    
    2.2.4.    Voor de onderhavige windturbine is op 21 oktober 1998 een oprichtingsvergunning verleend. Daarin is een aantal voorschriften opgenomen met betrekking tot voorkoming van geluidhinder.
    
        Op de inrichting is per 1 december 2001 het Besluit voorzieningen en installaties milieubeheer (hierna: het Besluit) van toepassing. Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het Besluit zijn per 1 december 2004 de na 1 december 2001 nog geldende voorschriften vervallen.
    
    2.2.5.    In voorschrift 1.1.1. van bijlage 2 behorende bij het Besluit is, voorzover thans van belang, voorgeschreven dat het niveau van het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LAr, LT), veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige installaties en toestellen, alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en activiteiten, op de gevel van woningen niet meer mag bedragen dan 50 dB(A) tussen 07:00 uur en 19:00 uur, 45 dB(A) tussen 19:00 uur en 23:00 uur en 40 dB(A) tussen 23:00 en 7:00 uur.
    
        In voorschrift 5.1.3 van bijlage 1 behorende bij het Besluit is bepaald dat metingen ten behoeve van de bepaling van het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LAr, LT) op de gevel van een woning of andere geluidgevoelige bestemming en de beoordeling daarvan, worden uitgevoerd met inachtneming van de Windnormcurve (hierna: de WNC-40) in bijlage 3. Bij het vaststellen van deze curve is een grenswaarde van 40 dB(A) voor de nachtperiode als uitgangspunt genomen.
    
    2.2.6.    Ingevolge artikel 5, eerste lid, aanhef van het Besluit kan het bevoegd gezag nader eisen stellen met betrekking tot, voorzover thans van belang:
    
    b. de in bijlage 2 opgenomen voorschriften ten aanzien van geluid, voorzover dat in hoofdstuk 4 van bijlage 2 is aangegeven,
    
        Ingevolge voorschrift 4.1.1 van bijlage 2, voorzover hier van belang, kan het bevoegd gezag in gevallen waarin de in voorschrift 1.1.1 opgenomen waarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LAr, LT), bedoeld in voorschrift 1.1.1, naar het oordeel van het bevoegd gezag te hoog of te laag zijn, voor een inrichting bij nadere eis waarden vaststellen die lager of hoger zijn dan de opgenomen waarden, bedoeld in voorschrift 1.1.1.
    
    2.2.7.    Ten aanzien van het geluid is in bijlage I van de thans vervallen vergunning onder de voorschriften 1 en 2 voorgeschreven dat het equivalent invallende geluidsniveau bij de aldaar genoemde windsnelheden op 10 meter hoogte niet meer mag bedragen dan de aldaar genoemde maxima. Daarbij is onderscheid gemaakt tussen de dagperiode (7:00-19:00 uur) enerzijds en de avond- en nachtperiode (19:00-7:00 uur) anderzijds. In aanvulling daarop is in voorschrift 4 vermeld dat de overgang van de bedrijfstoestand van laag-toeren naar hoog-toeren tussen 19:00 uur en 7:00 uur niet mag plaatshebben bij een windsnelheid lager dan 8 m/s op 10 meter hoogte.
    
        Blijkens de stukken is verweerder bij de vaststelling van de geluidgrenswaarden destijds primair uitgegaan van de streefwaarden in de circulaire Industrielawaai voor een landelijk gebied, maar heeft hij na een bestuurlijke afweging de geluidgrenswaarden voor de maatgevende nachtperiode met 5 dB(A) verhoogd tot 35 dB(A) om vestiging van windturbines mogelijk te maken. Boven deze grens is verweerder uitgegaan van het referentieniveau van het omgevingsgeluid dat bij een windsnelheid van 3 tot 4 m/s ongeveer 35 dB(A) bedraagt en toeneemt naarmate de windsnelheid stijgt.
    
    2.2.8.    Verweerder heeft gesteld dat de nadere eis 1 is opgelegd naar aanleiding van aanhoudende klachten over de windturbine. Volgens hem legt de nadere eis geen verdere beperkingen op dan die welke in de oprichtingsvergunning waren opgenomen en is deze in beperkte mate zelfs een verruiming ten opzichte van de verleende rechten. Verder is de nadere eis, aldus verweerder, in overeenstemming met het door hem in 2001 vastgestelde geluidbeleid voor solitaire windturbines. De standaardgeluidnormen die in voorschrift 1.1.1 van bijlage 2 bij het Besluit zijn opgenomen bieden volgens hem te veel ruimte ten opzichte van het daadwerkelijke geluidniveau. Ter zitting heeft hij toegelicht dat is beoogd het in de vergunning gehanteerde - ten opzichte van de in het Besluit neergelegde lagere - geluidsniveau te continueren, met dien verstande dat bij de vaststelling van de nadere eis rekening is gehouden met nieuwe meetresultaten en met het door het Besluit veronderstelde gebruik van de WNC-curve. Op grond van een door hem zelf berekende WNC-35-curve heeft hij vastgesteld dat overschakeling naar een hoger toerental eerst mag plaatsvinden bij een windsnelheid van minstens 9 m/s op 10 meter hoogte.
    
    2.2.9.    Op 4 december 2001 heeft verweerder beleidsregels als bedoeld in artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht vastgesteld voor solitaire windturbines. Solitaire windturbines waarvoor vóór 5 december 2000 een vergunning krachtens de Wet milieubeheer is verleend, zoals de in geding zijnde windturbine, moeten wat de geluidemissie bij het dichtstbijliggende geluidgevoelige object betreft voldoen aan de WNC-35-curve. Deze beleidsregel is blijkens de stukken gestoeld op een streefwaarde van 30 dB(A) in de nachtperiode als uitgangspunt in verband met de ligging in een landelijk gebied en een verhoging van deze waarde met 5 dB tot 35 dB(A) vanwege het feit dat in deze gevallen sprake is van vergunde rechten.
    
    2.2.10.    Gezien de ligging in een landelijk gebied met een laag heersend referentieniveau en de aanhoudende klachten over geluidhinder van omwonenden van de windturbine heeft verweerder naar het oordeel van de Afdeling aanleiding kunnen zien om nadere eisen te stellen met betrekking tot geluid.
    
        De Afdeling stelt allereerst vast dat verweerder de gestelde nadere eis 1 blijkens het bestreden besluit heeft gebaseerd op voorschrift 4.1.1 van bijlage 2 van het Besluit. Nadere eis 1 bevat echter geen waarde voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau als bedoeld in dit voorschrift, maar een gedragsregel. De Afdeling is daarom van oordeel dat het bestreden besluit, voorzover het nadere eis 1 betreft, strijdig is met artikel 5, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit in samenhang met voorschrift 4.1.1 van bijlage 2 van het Besluit.
    
        De Afdeling merkt over nadere eis 1 voorts het volgende op. In het deskundigenbericht is gesteld dat deze eis kan leiden tot productieverlies in de nachtperiode ten opzichte van de voorheen geldende milieuvergunning, omdat de levering van meer vermogen bij een 1 m/s hogere windsnelheid is komen te liggen. Niet gebleken is dat deze bevinding onjuist is. De stelling van verweerder dat nadere eis 1 geen verdere beperkingen oplegt dan die welke in de oprichtingsvergunning zijn opgenomen, is derhalve feitelijk onjuist. Nu verweerder er van is uitgegaan dat nadere eis 1 geen aanscherping betekent ten opzichte van de vervallen geluidvoorschriften en hij blijkens de stukken bij het nemen van het bestreden besluit uitdrukkelijk de intentie had om de bedrijfsvoering van appellant sub 2 niet te beperken ten opzichte van de voorheen geldende vergunning, heeft verweerder miskend dat er mede daarom sprake is van een bijzondere omstandigheid die hem er toe had moeten brengen om te bezien of hij in dit geval van het vastgestelde beleid voor solitaire windturbines had moeten afwijken. Het bestreden besluit is, voorzover het nadere eis 1 betreft, daarom tevens strijdig met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep van appellanten sub 2 is op dit onderdeel gegrond.
    
    2.3.    Appellanten sub 1 en appellant sub 2 richten zich voorts tegen de nadere eisen die betrekking hebben op slagschaduw.
    
        Appellanten sub 1 betogen dat de slagschaduwperioden op basis van het voorzorgsbeginsel ruimer hadden moeten worden gesteld dan in nadere eis 2 is gedaan, opdat in het geheel geen hinder meer wordt ondervonden. Verder had verweerder naar hun mening ook rekening moeten houden met slagschaduw over de schuur en de tuin van [belanghebbenden].
    
        Appellant sub 2 betoogt daarentegen dat de eisen verder gaan dan de voorschriften die aan de voorheen geldende oprichtingsvergunning voor de in geding zijnde windturbine waren opgenomen en dat ook deze eisen hem groot financieel nadeel berokkenen.
    
    2.3.1.    Ingevolge artikel 5, eerste lid, aanhef van het Besluit kan het bevoegd gezag nader eisen stellen met betrekking tot, voorzover thans van belang:
    
    c. de nadelige gevolgen voor het milieu die de inrichting kan veroorzaken waarop voorschrift 1.7.1. van bijlage 2 betrekking heeft, indien dat bijzonder is aangewezen in het belang van de bescherming van het milieu.
    
        Krachtens voorschrift 1.7.1. van de bij het Besluit behorende bijlage 2 worden, voorzover de voorschriften van dit besluit niet of in onvoldoende mate voorzien in een toereikende bescherming van het milieu tegen de nadelige gevolgen die de inrichting kan veroorzaken, die gevolgen zoveel mogelijk voorkomen of, voorzover voorkomen niet mogelijk is, zoveel mogelijk beperkt.
    
        Ingevolge voorschrift 5.1.4 van bijlage 1 behorende bij het Besluit dient de windturbine te zijn voorzien van een automatische stilstandvoorziening die de windturbine afschakelt indien slagschaduw optreedt ter plaatse van woningen of andere geluidgevoelige bestemmingen, voorzover de afstand tussen de windturbine en woningen of andere geluidgevoelige bestemmingen minder dan 12 maal de rotordiameter bedraagt en gemiddeld meer dan 17 dagen per jaar gedurende meer dan 20 minuten per dag slagschaduw kan optreden.
    
    2.3.2.    In nadere eis 2 is bepaald dat de op de windturbine aanwezige slagschaduwsensor in werking dient te zijn gedurende een aantal nader aangeduide perioden. Ingevolge nadere eis 3 moet de besturingscomputer van de windturbine zo zijn ingesteld dat indien de slagschaduwsensor zonneschijn waarneemt in een onder nadere eis 2 genoemde periode, de windturbine automatisch tot stilstand wordt gebracht totdat de periode op de betreffende dag voorbij is.
    
    2.3.3.    Voorzover appellanten sub 1 betogen dat verweerder bij het stellen van de nadere eisen met betrekking tot slagschaduwhinder ook rekening had moeten houden met slagschaduw over de schuur en de tuin van [belanghebbenden], overweegt de Afdeling als volgt.
    
        In artikel 1, aanhef en onder p, van het Besluit is bepaald dat onder het begrip "geluidgevoelige bestemmingen" wordt verstaan: gebouwen of objecten, aangewezen krachtens de artikelen 49 en 68 van de Wet geluidhinder. De in deze artikelen bedoelde aanwijzing heeft plaatsgevonden in hoofdstuk III van het Besluit grenswaarden binnen zones rond industrieterreinen. Daarin zijn, kort weergegeven, gebouwen van onderwijs- en gezondheidsinstellingen en woonwagenstandplaatsen aangewezen als geluidgevoelige bestemmingen.
    
        Verweerder heeft terecht geconcludeerd dat de voor slagschaduw in het Besluit gestelde voorschriften slechts bescherming bieden aan woningen en andere geluidgevoelige bestemmingen. Gelet op evengenoemd artikel zijn schuren en tuinen geen geluidgevoelige bestemmingen. Verweerder heeft zich derhalve in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er geen aanleiding bestaat om aan tuinen en schuren een verdergaand beschermingsniveau met betrekking tot slagschaduw te bieden dan die welke is afgeleid van de bescherming die het Besluit biedt aan geluidgevoelige bestemmingen. Ook ten aanzien van geluidgevoelige bestemmingen zoals een woning heeft verweerder in redelijkheid kunnen oordelen dat met betrekking tot slagschaduw een aanscherping van de voorschriften niet in het bijzonder is aangewezen in het belang van de bescherming van het milieu als bedoeld in artikel 5, eerste lid, aanhef en onder c van het Besluit. Het beroep van appellanten sub 1 is in zoverre ongegrond.
    
    2.4.    Ten aanzien van het beroep van appellant sub 2 tegen de nadere eisen met betrekking tot slagschaduwhinder overweegt de Afdeling het volgende.
    
        In voorschrift 5.1.4 van bijlage 1 bij het Besluit is bepaald dat bij overschrijding van de in dit voorschrift vermelde waarden moet worden voorkomen dat slagschaduw optreedt ter plaatse van woningen of andere geluidgevoelige bestemmingen en voorts met welk middel (automatische stilstandvoorziening) dit dient te worden voorkomen. Dit voorschrift is naar het oordeel van de Afdeling voldoende duidelijk en biedt voldoende waarborgen.
    
        Verweerder heeft niet genoegzaam gemotiveerd waarom het niettemin bijzonder is aangewezen in het belang van de bescherming van het milieu de nadere eisen 2 en 3 met betrekking tot slagschaduw te stellen. Niet voldoende is de overweging dat de handhaving en de controleerbaarheid hiermee zijn gediend, nu het Besluit zelf voldoende aanknopingspunten biedt voor vaststelling van mogelijke overtredingen van het voorschrift en handhaving daarvan. Het bestreden besluit is in zoverre strijdig met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep van appellant sub 2 slaagt op dit punt derhalve.
    
    2.5.    Tenslotte betogen appellanten sub 1 dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het niet nodig is om bij wege van nadere eis de verplichting tot het bijhouden van een openbaar logboek op te leggen. Gelet op de handhavingsproblemen in het verleden moet het volgens hen mogelijk worden gemaakt dat zij zelf controles kunnen uitvoeren.
    
        De Afdeling overweegt dat geen grond bestaat voor het oordeel dat verweerder niet kon afzien van het opleggen van een nadere eis op dat punt. Verweerder heeft tot taak zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van de voorschriften die op grond van de betrokken wetten gelden voor degene die de inrichting drijft. De Algemene wet bestuursrecht voorziet in de mogelijkheid tot het treffen van maatregelen die strekken tot het afdwingen van de naleving daarvan.
    
    2.6.    Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellant sub 2 geheel gegrond en het beroep van appellanten sub 1, voorzover ontvankelijk, geheel ongegrond is. Gelet op de samenhang tussen de nadere eisen dient het bestreden besluit geheel te worden vernietigd.
    
    2.7.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten van appellant sub 2 te worden veroordeeld. Ten aanzien van het beroep van appellanten sub 1 bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep van appellanten sub 1 niet-ontvankelijk voorzover het het veiligheidsaspect en de hoogte van de windturbine betreft;
    
    II.    verklaart het beroep van appellant sub 2 gegrond;
    
    III.    vernietigt het besluit van burgemeester en wethouders van Littenseradiel van 27 februari 2004, kenmerk IJH;
    
    IV.    verklaart het beroep van appellanten sub 1 voor het overige ongegrond;
    
    V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Littenseradiel in de door appellant sub 2 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 663,41, waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het totale bedrag dient door de gemeente Littenseradiel te worden betaald aan appellant sub 2;
    
    VI.    gelast dat de gemeente Littenseradiel aan appellant sub 2 het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 136,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Oosting, Voorzitter, en mr. Ch.W. Mouton en drs. H. Borstlap, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Heijerman, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Oosting    w.g. Heijerman
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 maart 2005
    
    255.