ECLI:NL:RBROT:2023:11756, Rechtbank Rotterdam, 11-12-2023, ROT 20/4473
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-12-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Omgevingsvergunning milieu (revisievergunning) voor een staalharderij.
        De inrichting wordt uitgebreid met een aantal gasgestookte ovens. Gasgestookte ovens kunnen worden aangemerkt als de beste beschikbare technieken (bbt) voor het productieproces van vergunninghoudster. Er is geen reden om de vergunning te weigeren vanwege het feit dat geen elektrische ovens worden gebruikt.
        Eiseres betoogt dat de uitbreiding in strijd is met internationaal, nationaal en lokaal klimaatbeleid, dat gericht is op vermindering van de CO2-uitstoot. Het genoemde beleid is niet vastgelegd in een milieubeleidsplan. Het toetsingskader van artikel 2.14 van de Wabo biedt geen ruimte om de aanvraag te toetsen aan het internationale, nationale of lokale klimaatbeleid en om de omgevingsvergunning bij strijd met dat beleid te weigeren.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Zittingsplaats Rotterdam
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 20/4473 
    
      
      uitspraak van de meervoudige kamer van 11 december 2023 in de zaak tussen
    
    
      
      
        [eiseres]
      , uit [plaatsnaam], eiseres
    (gemachtigde: [naam 1]),
  
  
    en
  
  
    
      het college van burgemeester en wethouders van Schiedam 
    
    (gemachtigde: [naam 2]).
  
  
    
      Inleiding
    
  
  1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de verlening van een omgevingsvergunning voor een staalharderij.
  1.1. Met het bestreden besluit van 24 juni 2020 heeft het college aan [vergunninghouster] (vergunninghoudster) een omgevingsvergunning (revisievergunning) verleend voor een inrichting voor het harden van metalen aan [adres].
  
    1.2. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
  
  
    1.3. De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (STAB) heeft op verzoek van de rechtbank een deskundigenverslag uitgebracht.
  
  
    1.4. Eiseres heeft nadere stukken ingediend.
    1.5. De rechtbank heeft het beroep op 21 september 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van het college, [naam 3], [naam 4] en [naam 5]. Namens vergunninghoudster waren aanwezig [naam 6] en [naam 7].
    1.6. Bij sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht zes weken later uitspraak te doen.
  
  
    
      Totstandkoming van het besluit
    
  
  2. Vergunninghoudster exploiteert een inrichting voor het harden van metalen aan [adres]. Hiervoor is op 16 maart 2000 een vergunning op grond van de Wet milieubeheer verleend. In de inrichting worden metalen producten gehard door middel van een warmtebehandeling. Daarnaast vinden er metaalbewerkingsactiviteiten plaats ten behoeve van het hardingsproces. De inrichting is een type C-inrichting als bedoeld in artikel 1.2 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit). Vergunninghoudster heeft een nieuwe omgevingsvergunning voor de gehele inrichting (revisievergunning) aangevraagd vanwege een verandering in de inrichting. De verandering is al gerealiseerd en betreft een uitbreiding met vier nieuwe gasgestookte hardingsovens en één nieuwe ontlaatoven.Met het bestreden besluit heeft het college hiervoor op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) een omgevingsvergunning verleend. Die vergunning vervangt de vergunning van 16 maart 2000. 
  2.1. Eiseres is het niet eens met de uitbreiding van de staalharderij. Haar bezwaren richten zich tegen het gebruik van nieuwe gasgestookte ovens. Volgens eiseres moeten vanwege de energietransitie elektrische ovens worden gebruikt.
  
    
      Beoordeling door de rechtbank
    
  
  3. De rechtbank beoordeelt de verlening van de omgevingsvergunning voor de staalharderij. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
  4. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
  
    4.1. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    
      Bevat de aanvraag voldoende informatie over het energieverbruik van de gasgestookte ovens?
    
  
  5. Eiseres betoogt dat de aanvraag niet compleet was, omdat informatie over de vijf nieuwe gasgestookte ovens ontbrak. Volgens eiseres kan het gasverbruik door de toepassing van deze ovens met 660% toenemen ten opzichte van het verbruik in 2014. Op dit punt verwijst zij naar het rapport “Warmtenetwerk Vijfsluizen. Restwarmtebenutting Dominial” (rapport “Warmtenetwerk Vijfsluizen”) van [naam 8] van 20 maart 2017. Volgens dat rapport is het gasverbruik van de nieuwe ovens ongeveer 777.800 m3 per jaar. Zij stelt dat dergelijke informatie niet mag ontbreken en onderdeel moet zijn van de toetsing van de aanvraag. Volgens eiseres is de vergunning daarom op een onjuiste feitelijke grondslag gebaseerd.
  
    5.1. Het college stelt dat het rapport “Warmtenetwerk Vijfsluizen” geen deel uitmaakt van de aanvraag. Het rapport rekent met andere getallen dan vermeld in de aanvraag. De getallen in het rapport “Warmtenetwerk Vijfsluizen” zijn volgens het college onjuist. In het rapport is voor het gasverbruik gerekend met een aanname van 906.000 m3 op jaarbasis. In de aanvraag is echter uitgegaan van een verdubbeling van het gasverbruik van 143.000 m3 tot 286.000 m3 per jaar. Volgens het college was er voldoende informatie beschikbaar om vast te stellen dat de vergunning kan worden verleend. Daarnaast heeft het college op de zitting gesteld dat het besluit niet anders geweest zou zijn bij een hoger gasverbruik.
    5.2. De rechtbank begrijpt uit de uitleg die eiseres op de zitting heeft gegeven dat de beroepsgrond is gericht op de zorgvuldigheid van de voorbereiding van het bestreden besluit. Volgens eiseres betekent het ontbreken van informatie over de nieuwe gasovens dat het college niet van de juiste gegevens is uitgegaan bij de beoordeling van de aanvraag.
  
  
    5.3. De rechtbank stelt voorop dat het gebruik van gasgestookte ovens volgens het college kan worden beschouwd als toepassing van de beste beschikbare technieken (bbt) in de zin van de Wet milieubeheer. Of het college daarvan kon uitgaan, wordt hierna onder 6 e.v. beoordeeld. Als de gasgestookte ovens als bbt zijn aan te merken, is de hoogte van het gasverbruik of de daarmee samenhangende CO2-emissie op zichzelf niet bepalend voor het besluit op de aanvraag.
  
  
    5.4. De aanvraag bevat informatie over het gasverbruik in de toekomstige situatie. Dit is met name de prognose van 237.400 m3/jaar voor de nieuwe situatie in het rapport “Energieonderzoek - Staalharderij Dominial” van Qing van 19 januari 2016, dat als bijlage bij de aanvraag is gevoegd. In de aanvraag is uitgegaan van een hoger gasverbruik, namelijk ongeveer 286.000 m3 per jaar.In het deskundigenverslag wordt geconcludeerd dat de aanvraag voldoende (actuele) gegevens bevatte over het energieverbruik om op basis hiervan te kunnen beslissen.De rechtbank ziet in het verschil tussen de cijfers voor het verwachte gasverbruik in de aanvraag en het rapport “Warmtenetwerk Vijfsluizen” geen reden om tot een andere conclusie te komen. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat in het laatstgenoemde rapport aannames worden gedaan over bijvoorbeeld de toekomstige productieomvang waarvan de juistheid niet is komen vast te staan. Daarnaast blijkt uit het deskundigenverslag dat de prognose in het rapport van Qing is gebaseerd op een gemiddeld vermogen van de nieuwe ovens en niet op het nominale thermische ingangsvermogen, omdat de ovens niet altijd op vol vermogen werken. Dit komt de rechtbank niet onjuist voor. De rechtbank is van oordeel dat de aanvraag voldoende informatie bevatte over het gasverbruik van de nieuwe gasgestookte ovens. Het bestreden besluit is daarom niet onzorgvuldig voorbereid. De beroepsgrond slaagt niet.
    
      Worden met de gasgestookte ovens de beste beschikbare technieken toegepast? 
    
  
  6. Eiseres voert aan dat met het gebruik van gasgestookte ovens geen sprake is van de toepassing van de voor de inrichting in aanmerking komende bbt. Dit is volgens haar in strijd met artikel 5.4, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Volgens eiseres is bbt in dit geval het gebruik van elektrische ovens.Eiseres betoogt dat het college ten onrechte het BREF Energy Efficiency (BREF ENE) als leidraad heeft gebruikt. Dit document gaat volgens haar over IPPC-installaties en is bovendien verouderd. Verder wordt het specifieke proces dat in de inrichting wordt toegepast niet in de BREF behandeld. Het BREF ENE heeft een algemeen karakter, zodat het niet als enige toetsingskader voor bbt moet worden beschouwd. Het college had daarom los van het BREF een bbt-beoordeling moeten uitvoeren, aldus eiseres.Verder betoogt eiseres dat uit het door haar ingebrachte rapport “Beste Beschikbare Technieken (BBT) voor oppervlaktebehandeling van metalen en kunststoffen” van het Belgische kenniscentrum VITO uit 2008 volgt dat het harden van staal met gasgestookte ovens niet als bbt kan worden aangemerkt. Het college heeft het rapport van VITO volgens haar ten onrechte niet in zijn overwegingen betrokken. Volgens eiseres moet het college op grond van het Bor bbt bepalen op basis van een hoog niveau van bescherming van het milieu. Zij betoogt dat het college bij het bepalen van bbt onvoldoende rekening heeft gehouden met de criteria in artikel 5.4, derde lid, van het Bor. Die criteria zijn volgens eiseres reden om het gebruik van elektriciteit als energiebron te overwegen. Het college heeft volgens haar de CO2-uitstoot van gasgestookte ovens en de negatieve effecten daarvan ten onrechte buiten beschouwing gelaten. Het gebruik van de gasgestookte ovens leidt volgens eiseres tot een toename van de CO2-uitstoot met meer dan 1400 ton per jaar, terwijl de CO2-uitstoot van elektrische ovens minimaal is.
  
    6.1. Volgens het college is bij het verlenen van een omgevingsvergunning de aanvraag het uitgangspunt. In de aanvraag is gekozen voor het gebruik van gas als energiedrager. Volgens het college zijn de aangevraagde activiteiten vergunbaar en is er geen reden om een andere energiedrager voor te schrijven. Dat zou een impliciete weigering van de omgevingsvergunning inhouden. Op de zitting heeft het college toegelicht dat de nieuwe gasgestookte ovens worden ingezet voor specifieke hardingsprocessen waarvoor elektrische ovens geen geschikt alternatief zijn. Voor andere hardingsprocessen in de inrichting worden wel elektrische ovens gebruikt.Er zijn geen specifieke bbt-documenten vastgesteld voor dit bedrijfsproces. Het college heeft daarom – voor zover het het aspect energie betreft – zelf bbt vastgesteld. De inrichting is geen IPPC-installatie, maar het college heeft het BREF ENE wel als leidraad gebruikt bij de vaststelling van bbt om zo veel mogelijk aan te sluiten bij de strenge eisen voor IPPC-installaties. Het college heeft dit gedaan met het oog op een zo groot mogelijke bescherming van het milieu.Volgens het college volgt uit het BREF ENE niet dat bij het harden van staal elektriciteit voor de ovens moet worden gebruikt in plaats van gas. Het BREF bevat geen bbt-conclusies. Het BREF geeft aan dat het bredere energiesysteem moet worden beschouwd bij onderzoek naar mogelijke verbeteringen. In dat kader is volgens het college gas efficiënter dan elektriciteit voor het bedrijfsproces van vergunninghoudster. Bij de traditionele opwekking van elektriciteit in een energiecentrale komt slechts 40 tot 50% van de aangevoerde energie in de opgewekte elektriciteit terecht, bij een CO2-uitstoot van 100% van de aangevoerde en verbruikte energie. Ook opwekking van groene elektriciteit uit biomassa leidt tot dergelijke verliezen en uitstoot. Het college wijst er verder op dat bij de levering van groene stroom in de huidige situatie feitelijk maar ongeveer 10% van de stroom daadwerkelijk groen is. Bij de directe stook van gas binnen de inrichting wordt ongeveer 90% van de warmte-inhoud van het gas nuttig aangewend in de oven; dit is volgens het college dan ook efficiënter.Het rapport van VITO is geen Europees of Nederlands bbt-document. Daarmee hoefde volgens het college dan ook geen rekening te worden gehouden. Bovendien beschrijft het rapport een ander proces.Het college stelt zich gelet hierop op het standpunt dat het gebruik van gas als energiebron kan worden aangemerkt als bbt voor toepassing in de hardingsovens. Dit is in het bestreden besluit onderbouwd en daarmee is invulling gegeven aan artikel 5.4, derde lid, van het Bor. Omdat het gebruik van elektrische ovens niet als bbt is aan te merken, is dit volgens het college niet afdwingbaar en is het gebruik van gasgestookte ovens geen reden om de vergunning te weigeren.
    6.2. Uit artikel 2.14, eerste lid, onder c, van de Wabo volgt dat het bevoegd gezag bij het besluit op de aanvraag in acht moet nemen dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende bbt moeten worden toegepast. Als niet de voor de inrichting in aanmerking komende bbt worden toegepast en die ook niet kunnen worden voorgeschreven zonder de grondslag van de aanvraag te verlaten, moet de vergunning worden geweigerd.  In artikel 5.4 van het Bor is nader geregeld hoe de voor de inrichting in aanmerking komende bbt moeten worden bepaald.
  
  
    6.3. De rechtbank stelt vast dat het college, anders dan eiseres stelt, zelf bbt heeft vastgesteld op grond van artikel 5.4, tweede lid, van het Bor. In de inrichting is immers geen sprake van een IPPC-installatie en daarom zijn in dit geval geen BREFs of BBT-conclusies van toepassing. Het college heeft het BREF ENE dan ook niet rechtstreeks toegepast, maar gebruikt als leidraad bij zijn eigen vaststelling van bbt. Naar het oordeel van de rechtbank mocht het college het BREF ENE hierbij betrekken. De rechtbank is het niet met eiseres eens dat het BREF ENE uit 2009 te oud is om bij de vaststelling van bbt als leidraad te gebruiken. Aangezien het BREF nog steeds geldig is, kon het college daarvan uitgaan. Het BREF ENE is een horizontaal BREF dat geen betrekking heeft op een bepaalde branche, maar op een bepaald brancheoverstijgend aspect, namelijk energie-efficiëntie. Het BREF ENE gaat daarom niet specifiek over het productieproces zoals dat bij vergunninghoudster plaatsvindt. In het BREF ENE zijn onder meer energiebesparende technieken voor verbrandingsprocessen beschreven, waaronder technieken voor het verwarmen van ovens. Naar het oordeel van de rechtbank is het BREF daarmee voldoende relevant voor deze situatie. De rechtbank verwijst op deze punten naar het deskundigenverslag.De rechtbank leidt uit het deskundigenverslag af dat het rapport van VITO uit 2008 bbt beschrijft voor het harden van staal, onder meer voor thermische bewerkingen zoals bij vergunninghoudster. Hoewel dit rapport geen BBT-conclusie of een bij ministeriële regeling aangewezen informatiedocument over bbt is, kan het wel worden betrokken bij de vaststelling van bbt op grond van artikel 5.4 van het Bor. Over het rapport van VITO heeft het college eerder gesteld dat het niet toepasbaar is, omdat het een ander proces beschrijft. Volgens het deskundigenverslag worden in het rapport echter thermische bewerkingen van staal besproken die in de inrichting plaatsvinden. Op de zitting heeft het college een ander standpunt ingenomen, namelijk dat het rapport op een aantal punten tekortkomingen bevat of achterhaald is en daarom geen toereikende bron is voor de vaststelling van bbt voor deze situatie. Naar het oordeel van de rechtbank is echter vooral van belang dat het rapport van VITO volgens het deskundigenverslag geen voorkeur uitspreekt voor het verwarmen van de hardingsovens met elektriciteit of met gas. Uit het rapport volgt daarom niet dat elektrische ovens wel bbt zijn en gasovens niet.De rechtbank is verder van oordeel dat het college bij het bepalen van bbt rekening heeft gehouden met de criteria in artikel 5.4, derde lid, van het Bor. In die criteria ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat gasgestookte ovens vanwege hun CO2-emissie niet als bbt kunnen worden beschouwd. Op dit punt volgt de rechtbank het deskundigenverslag, waarin aan de hand van de criteria wordt geconcludeerd dat gasgestookte ovens als bbt kunnen worden aangemerkt voor het productieproces van vergunninghoudster. De STAB heeft daarbij onder meer betrokken dat de nieuwe gasgestookte hardingsovens en de nieuwe ontlaatoven zijn voorzien van recuperatieve branders waarmee warmte uit de rookgassen wordt teruggewonnen. Dat wordt volgens het BREF ENE en het VITO-rapport als bbt beschouwd voor met gas verwarmde ovens. Op de zitting heeft het college desgevraagd verklaard dat de toepassing van de recuperatieve branders via de aanvraag deel uitmaakt van de vergunning en daarmee bindend is vastgelegd. In het deskundigenverslag is verder vermeld dat wat betreft de CO2-emissie geen vergelijking tussen gasgestookte en elektrische ovens kan worden gemaakt. Voor beide technieken kan geen CO2-emissiefactor (het aantal kg fossiele CO2 per kWh nuttige warmte) worden bepaald, omdat zowel gas als elektriciteit fossiel of groen kunnen zijn.
  
  
    6.4. De rechtbank komt tot de conclusie dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat met de nieuwe gasgestookte ovens ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende bbt worden toegepast. Het college hoefde de omgevingsvergunning daarom niet te weigeren vanwege het feit dat geen elektrische ovens worden gebruikt. De beroepsgrond slaagt niet.
  
  7. Eiseres voert aan dat het college op grond van de artikelen 2.31 en 2.31a van de Wabo de mogelijkheid heeft om voor een bestaande inrichting ambtshalve voorschriften aan de vergunning te verbinden in het belang van het bescherming van het milieu. Daarbij mag het college de grondslag van de oorspronkelijke aanvraag verlaten. Als een ambtshalve actualisering van de vergunning mogelijk is omdat betere technieken beschikbaar zijn, zou bij de beoordeling van een aanvraag om revisievergunning de uitbreiding met vijf gasovens moeten worden geweigerd als daar niet de bbt worden toegepast.
  
    7.1. Zoals hiervoor is overwogen, kan het gebruik van gasgestookte ovens worden aangemerkt als bbt. Het college hoefde de omgevingsvergunning daarom niet op grond van artikel 2.14, derde lid, van de Wabo te weigeren en er was ook geen aanleiding voor het college om op grond van artikel 2.31, eerste lid, van de Wabo voorschriften te stellen. De beroepsgrond slaagt niet.
    
      
      Is de verlening van de omgevingsvergunning in strijd met het (inter)nationale en lokale klimaatbeleid?
    
  
  8. Eiseres betoogt dat de keuze om bij de uitbreiding van de inrichting gasgestookte ovens in plaats van elektrische ovens toe te passen in strijd is met het internationale, nationale en lokale klimaatbeleid. Zij stelt onder verwijzing naar het rapport “Warmtenetwerk Vijfsluizen” dat het gebruik van de nieuwe gasgestookte ovens leidt tot een toename van het gasverbruik met 777.800 m3 per jaar.Eiseres wijst hierbij op het Akkoord van Parijs, de nationale nota “Van Gas Los” en het Klimaatbeleidsplan Schiedam en het bijbehorende uitvoeringsprogramma 2016-2020. Het gemeentelijke klimaatbeleidsplan bevat de doelstelling van 30% reductie van de CO2-uitstoot in 2030. In het uitvoeringsprogramma is als doel genoemd om ondernemers te stimuleren te investeren in duurzame maatregelen. 
  
    8.1. Het college stelt dat bij de vergunningverlening alleen aan beleidsambities kan worden getoetst als de afspraken bindend zijn vastgelegd. Het klimaatakkoord, waarin het Akkoord van Parijs wordt uitgewerkt, is volgens het college nog niet in nationale wetgeving omgezet. Het college heeft daarom geen mogelijkheid om uitbreiding van het gasverbruik bij bedrijven vanwege de CO2-emissies te weigeren. Het rijksbeleid staat volgens het college nog steeds nieuwe (extra) gasstook binnen inrichtingen toe. Het gemeentelijke klimaatbeleidsplan beschrijft een ambitie op lange termijn voor de CO2-uitstoot in Schiedam. Het bevat voor bedrijven geen begrenzing van het huidige gasverbruik of een andere dwingende maatregel om uitbreiding van het gasverbruik tegen te houden. In het uitvoeringsprogramma staat als doel dat ondernemers gestimuleerd moeten worden om te investeren in duurzame maatregelen. Het college wijst er echter op dat het in deze procedure moet beslissen over de actuele en concrete situatie op basis van de aanvraag. Er is volgens het college in het gemeentelijke beleid geen grondslag te vinden om lokaal strenger te zijn dan de nationale normstelling voor bedrijven en om anders te beslissen dan op grond van het toetsingskader dat in de Wabo is neergelegd.
    8.2. Naar het oordeel van de rechtbank kan niet worden uitgegaan van de juistheid van de door eiseres gebruikte cijfers over de toename van het gasverbruik (zie overweging 5.4 van deze uitspraak). Nu in de aanvraag en het bestreden besluit is uitgegaan van een verdubbeling van het gasverbruik, is echter duidelijk dat er in ieder geval een aanzienlijke toename van het gasverbruik zal zijn, terwijl het door eiseres aangehaalde klimaatbeleid gericht is op vermindering van de CO2-uitstoot.Het toetsingskader van artikel 2.14 van de Wabo biedt echter geen ruimte om de aanvraag aan het internationale, nationale of lokale klimaatbeleid te toetsen en om de omgevingsvergunning bij strijd met dat beleid te weigeren. In artikel 2.14, eerste lid, onder b, van de Wabo staat wel dat het bevoegd gezag rekening moet houden met het voor hem geldende milieubeleidsplan, maar het beleid waarnaar eiseres heeft verwezen is geen milieubeleidsplan als bedoeld in hoofdstuk 4 van de Wet milieubeheer. Het door eiseres genoemde beleid is ook niet op een andere manier vastgelegd in documenten of regels die op grond van artikel 2.14 van de Wabo een rol spelen bij het besluit op de aanvraag.Het college heeft daarom in het door eiseres bedoelde klimaatbeleid, wat daar verder van zij, terecht geen grond gezien om de vergunning te weigeren. De beroepsgrond slaagt niet.
  
  
    
      Mocht het college volstaan met een voorschrift over energieonderzoek?
    
  
  9. In vergunningvoorschrift 5.1.1 is onder meer bepaald dat vergunninghoudster binnen acht maanden na inwerkingtreding van de vergunning een energieonderzoek ter goedkeuring aan het bevoegd gezag moet aanbieden. Het energieonderzoek heeft tot doel om de rendabele en technisch haalbare energie-efficiënte maatregelen te identificeren.In voorschrift 5.1.2 is, kort weergegeven, voorgeschreven dat de energie-efficiëntie moet worden verbeterd door de rendabele maatregelen uit het energieplan uit te voeren. In voorschrift 5.1.4 is voorgeschreven dat het energieonderzoek om de vier jaar geactualiseerd moet worden.De tekst van deze voorschriften is opgenomen in de bijlage bij de uitspraak.
  9.1. Eiseres voert aan dat het college bij het stellen van voorschrift 5.1.1 van onjuiste gegevens is uitgegaan. Volgens het bestreden besluit zal het gasverbruik verdubbelen; daarom is de verplichting opgelegd om nader onderzoek te doen naar het energieverbruik. Volgens het rapport “Warmtenetwerk Vijfsluizen” zullen de nieuwe gasovens echter een veel hoger gasverbruik hebben, namelijk ongeveer 777.800 m3 per jaar, zodat het totale gasverbruik ongeveer verzesvoudigt. Het college had daarom volgens eiseres niet mogen volstaan met het opleggen van de verplichting om later een nader energieonderzoek uit te voeren. Het college had vóór de verlening van de vergunning al onderzoek moeten (laten) doen naar de mogelijkheden van energiebesparende of andere maatregelen.
  
    9.2. Het college heeft voorschrift 5.1.1 aan de vergunning verbonden om het energiegebruik in de inrichting na ingebruikname van de ovens langjarig te kunnen blijven volgen. Dit is in lijn met het BREF ENE en met het inzicht dat eenmalig onderzoek niet volstaat. Bij de aanvraag is een energiebesparingsonderzoek gevoegd. Dit is het rapport van Qing van 19 januari 2016. Daarin wordt geconcludeerd dat geen rendabele energiebesparende maatregelen met een terugverdientijd van vijf jaar of minder zijn te nemen, maar volgens het college is dat op een aantal onderdelen wel het geval. Daarom is in de vergunning voorgeschreven dat vergunninghoudster een haalbaarheidsonderzoek uitvoert naar deze maatregelen. Vanwege de omvang van het energieverbruik en de toename daarvan door de uitbreiding heeft het college aansluiting gezocht bij de doelstellingen van de Meerjarenafspraak energie-efficiëntie 2001-2020 (MJA). Dat betekent dat vergunninghoudster een energie-efficiëntieplan (EEP) moet opstellen voor een periode van telkens vier jaar, dat plan moet uitvoeren en elke vier jaar over de voortgang moet rapporteren. Vergunninghoudster moet bovendien de in het EEP vermelde zekere rendabele maatregelen nemen ter verbetering van de energie-efficiëntie.Het college stelt zich op het standpunt dat er voldoende informatie beschikbaar was om de vergunning te kunnen verlenen en de voorschriften te bepalen. Dat uit het voorgeschreven energiebesparingsonderzoek maatregelen kunnen volgen die energiebesparing opleveren, maakt niet dat de vergunning niet kon worden verleend. Het college stelt verder dat een energieonderzoek geen indieningsvereiste is op grond van artikel 4.1 van de Regeling omgevingsrecht.
    9.3. De rechtbank herhaalt dat niet van de juistheid van de door eiseres gebruikte cijfers over de toename van het gasverbruik kan worden uitgegaan. Wel staat vast dat de uitbreiding van de inrichting zal leiden tot een aanzienlijke toename van het energie- en gasverbruik. Vanwege de omvang van het energie- en gasverbruik heeft het college in voorschrift 5.1.1 een energieonderzoek voorgeschreven.
    Zoals onder 6.4 is overwogen, kunnen de nieuwe gasgestookte ovens worden aangemerkt als bbt. Daarom hoefde vóór de verlening van de omgevingsvergunning geen nader onderzoek te worden verricht naar de mogelijkheden voor omschakeling op elektrische ovens. Ook het energieonderzoek op grond van voorschrift 5.1.1 kan er, zo lang gasgestookte ovens bbt zijn, niet toe leiden dat geen gasgestookte installaties meer mogen worden toegepast. Het gaat in voorschrift 5.1.1 dan ook niet om een eventuele omschakeling van gasgestookte ovens op elektrische ovens, maar alleen om andere energiebesparende maatregelen.Op de datum van het bestreden besluit was, zoals in het deskundigenverslag is vermeld, afdeling 2.6 van het Activiteitenbesluit over energiebesparing niet van toepassing op type C-inrichtingen. Het college heeft wel aansluiting gezocht bij artikel 2.15 van het Activiteitenbesluit zoals dat destijds luidde. Op grond van die bepaling kan bij een energieverbruik van meer dan 200.000 kWh en/of een aardgasverbruik van meer dan 75.000 m3 per jaar een energieonderzoek worden voorgeschreven. In navolging van het deskundigenverslag is de rechtbank van oordeel dat de onderzoeksverplichting in voorschrift 5.1.1 in lijn is met het landelijke beleid. Gelet hierop ziet de rechtbank in wat eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de onderzoeksverplichting in voorschrift 5.1.1 voor deze inrichting niet toereikend is. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eiseres naast de brandstofkeuze voor de ovens geen concrete andere punten heeft genoemd waarop volgens haar op het moment van de vergunningverlening al duidelijk was dat verdere energiebesparende maatregelen met een terugverdientijd van minder dan vijf jaar mogelijk zijn. De beroepsgrond slaagt niet. 
    
      Conclusie en gevolgen
    
  
  10. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de omgevingsvergunning voor de uitbreiding van de staalharderij blijft gelden. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
  
    
      Beslissing
    
  
  
    De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
  
  
    Deze uitspraak is gedaan door mr. V. van Dorst, voorzitter, en mr. J. Fransen en mr. C.M. van Hoorn, leden, in aanwezigheid van mr. R. Teuben, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 11 december 2023.
  
  
    
      
      
      
        
          
            griffier
          
          
            voorzitter
          
        
      
    
  
  
    Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
  
  
    
      Informatie over hoger beroep
    
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
    
      Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
  
  
    
      Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Artikel 1.1 1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    
      (…)
      
        beste beschikbare technieken: voor het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu meest doeltreffende technieken om de emissies en andere nadelige gevolgen voor het milieu, die een inrichting kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk te beperken, die – kosten en baten in aanmerking genomen – economisch en technisch haalbaar in de bedrijfstak waartoe de inrichting behoort, kunnen worden toegepast, en die voor degene die de inrichting drijft, redelijkerwijs in Nederland of daarbuiten te verkrijgen zijn; daarbij wordt onder technieken mede begrepen het ontwerp van de inrichting, de wijze waarop zij wordt gebouwd en onderhouden, alsmede de wijze van bedrijfsvoering en de wijze waarop de inrichting buiten gebruik wordt gesteld;(…)
      
        Artikel 2.1
        1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
      (…)
    
    e. 1°. het oprichten,
    
      2°. het veranderen of veranderen van de werking of
      3°. het in werking hebben
      van een inrichting of mijnbouwwerk,(…) 
    
    
    
      
        Artikel 2.14
        1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e:
    
    a. betrekt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval:
    
      1°. de bestaande toestand van het milieu, voor zover de inrichting of het mijnbouwwerk daarvoor gevolgen kan veroorzaken;
      2°. de gevolgen voor het milieu, mede in hun onderlinge samenhang bezien, die de inrichting of het mijnbouwwerk kan veroorzaken, mede gezien de technische kenmerken en de geografische ligging daarvan;
      3°. de met betrekking tot de inrichting of het mijnbouwwerk en het gebied waar de inrichting of het mijnbouwwerk zal zijn of is gelegen, redelijkerwijs te verwachten ontwikkelingen die van belang zijn met het oog op de bescherming van het milieu;
      4°. de voor het einde van de in artikel 3:16 van de Algemene wet bestuursrecht bedoelde termijn of de krachtens artikel 3.12, zesde lid, aangegeven termijn ingebrachte adviezen en zienswijzen;
      5°. de mogelijkheden tot bescherming van het milieu, door de nadelige gevolgen voor het milieu, die de inrichting of het mijnbouwwerk kan veroorzaken, te voorkomen, of zoveel mogelijk te beperken, voor zover zij niet kunnen worden voorkomen;
      6°. het systeem van met elkaar samenhangende technische, administratieve en organisatorische maatregelen om de gevolgen die de inrichting of het mijnbouwwerk voor het milieu veroorzaakt, te monitoren, te beheersen en, voor zover het nadelige gevolgen betreft, te verminderen, dat degene die de inrichting of het mijnbouwwerk drijft, met betrekking tot de inrichting of het mijnbouwwerk toepast, alsmede het milieubeleid dat hij met betrekking tot de inrichting of het mijnbouwwerk voert;
    
    b. houdt het bevoegd gezag bij die beslissing in ieder geval rekening met:
    
      1°. het voor hem geldende milieubeleidsplan;
      2°. het bepaalde in de artikelen 10.14 en 10.29a van de Wet milieubeheer;
      3°. de voor de onderdelen van het milieu, waarvoor de inrichting of het mijnbouwwerk gevolgen kan hebben, geldende richtwaarden, voor zover de verplichting tot het rekening houden daarmee is vastgelegd krachtens of overeenkomstig artikel 5.2 of 5.17 van de Wet milieubeheer;
    
    c. neemt het bevoegd gezag bij die beslissing in ieder geval in acht:
    
      1°. dat in de inrichting of het mijnbouwwerk ten minste de voor de inrichting of het mijnbouwwerk in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden toegepast;
      2°. de voor de onderdelen van het milieu, waarvoor de inrichting of het mijnbouwwerk gevolgen kan hebben, geldende grenswaarden, voor zover de verplichting tot het in acht nemen daarvan is vastgelegd krachtens of overeenkomstig artikel 5.2 van de Wet milieubeheer, is vastgelegd in of krachtens artikel 5.16 van die wet, dan wel voor zover het inrichtingen betreft voortvloeit uit de artikelen 40, 44 tot en met 47, 50, 51, 53 tot en met 56, 59 tot en met 61, 63, tweede lid, 64, 65 of 66 van de Wet geluidhinder;
      3°. in afwijking van onderdeel 2°, neemt het bevoegd gezag, voor zover het de geldende grenswaarden betreft, die voortvloeien uit de in dat onderdeel genoemde artikelen van de Wet geluidhinder, bij de beslissing op de aanvraag om een vergunning voor een inrichting, gelegen op een industrieterrein waarvoor een geluidreductieplan als bedoeld in artikel 67 van de Wet geluidhinder is vastgesteld, het geldende geluidreductieplan in acht;
      4°. de onderdelen van het advies, bedoeld in artikel 2.26, tweede lid, ten aanzien waarvan in het advies is aangegeven dat daaraan moet worden voldaan, voor zover daardoor geen strijd ontstaat met het bepaalde in de andere onderdelen van dit lid of het tweede lid, of het bepaalde bij of krachtens artikel 2.22;
    
    d. en betrekt het bevoegd gezag bij die beslissing de bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 5.1 van de Wet milieubeheer ter uitvoering van een EU-richtlijn of EU-verordening gestelde milieukwaliteitseisen op de bij die maatregel aangegeven wijze, voor zover de verplichting daartoe krachtens of overeenkomstig artikel 5.2 van de Wet milieubeheer is vastgelegd in die maatregel.
    (…)3. Voor zover het een activiteit betreft als bedoeld in het eerste lid, kan de omgevingsvergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu worden geweigerd.
    4. Het bevoegd gezag geeft in de motivering van de beslissing op de aanvraag te kennen, op welke wijze de in het eerste lid, onder a, genoemde aspecten de inhoud van het besluit hebben beïnvloed. Indien toepassing wordt gegeven aan het eerste lid, onder c, onder 3°, vermeldt het bevoegd gezag dit in de motivering.
    (…) 
    6. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot de wijze waarop de voor een inrichting of mijnbouwwerk in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden bepaald. Daarbij kan worden bepaald dat de gestelde regels slechts gelden in gevallen die behoren tot een daarbij aangewezen categorie.
    (…)
    
    
      
        Artikel 2.31
        1. Het bevoegd gezag wijzigt voorschriften van de omgevingsvergunning:
      (…)
    
    b. indien door toepassing van artikel 2.30, eerste lid, blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen, of, gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, verder moeten worden beperkt;(…)
    
    
      
        Artikel 2.31a
        1. Indien toepassing wordt gegeven aan artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, verbindt het bevoegd gezag voor zover nodig voorschriften aan de omgevingsvergunning die strekken tot toepassing van andere technieken dan die waaromtrent ingevolge artikel 2.8, eerste lid, tweede volzin, in of bij de aanvraag om de vergunning gegevens of bescheiden zijn verstrekt.(…)
    
    
  
  
    Activiteitenbesluit milieubeheerArtikel 2.14c, zoals geldend op de datum van het bestreden besluitDeze afdeling is van toepassing op degene die een inrichting type A of een inrichting type B drijft.
    
    
      
        Artikel 2.15, 
        zoals geldend op de datum van het bestreden besluit 
        1. Degene die de inrichting drijft neemt alle energiebesparende maatregelen met een terugverdientijd van vijf jaar of minder.2. Degene die de inrichting drijft rapporteert uiterlijk op 1 juli 2019 en daarna eenmaal per vier jaar aan het bevoegd gezag welke energiebesparende maatregelen zijn getroffen.(…)
      5. Indien aannemelijk is dat niet wordt voldaan aan het eerste lid, kan het bevoegd gezag degene die de inrichting drijft waarvan het energieverbruik in enig kalenderjaar groter is dan 200.000 kilowatt uur aan elektriciteit of groter is dan 75.000 kubieke meter aardgasequivalenten aan brandstoffen, verplichten om binnen een door het bevoegd gezag te bepalen termijn, onderzoek te verrichten of te laten verrichten waaruit blijkt of aan het eerste lid wordt voldaan.6. Indien uit het onderzoek, bedoeld in het vijfde lid, blijkt dat niet wordt voldaan aan het eerste lid, neemt degene die de inrichting drijft de in het eerste lid bedoelde maatregelen binnen een door het bevoegd gezag te bepalen redelijke termijn.
      (…)
    
    
  
  
    Besluit omgevingsrechtArtikel 5.4 Bepalen van de beste beschikbare technieken 1. Het bevoegd gezag houdt bij de bepaling van de voor een inrichting of met betrekking tot een lozing in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening met BBT-conclusies en bij ministeriële regeling aangewezen informatiedocumenten over beste beschikbare technieken.
    2. Indien op een activiteit of op een type productieproces binnen de inrichting, waarvoor een vergunning is aangevraagd, geen BBT-conclusies of informatiedocumenten als bedoeld in het eerste lid van toepassing zijn, of indien de van toepassing zijnde BBT-conclusies of informatiedocumenten niet alle mogelijke milieueffecten van de activiteit of het proces behandelen, stelt het bevoegd gezag de beste beschikbare technieken vast.
    3. Bij het vaststellen van de beste beschikbare technieken houdt het bevoegd gezag in ieder geval rekening met:
    a. de toepassing van technieken die weinig afvalstoffen veroorzaken;
    b. de toepassing van stoffen die minder gevaarlijk zijn dan stoffen of mengsels als omschreven in artikel 3 van de EG-verordening indeling, etikettering en verpakking van stoffen en mengsels;
    c. de ontwikkeling, waar mogelijk, van technieken voor de terugwinning en het opnieuw gebruiken van de bij de processen in de inrichting uitgestoten en gebruikte stoffen en van afvalstoffen;
    d. vergelijkbare processen, apparaten of wijzen van bedrijfsvoering die met succes in de praktijk zijn beproefd;
    e. de vooruitgang van de techniek en de ontwikkeling van de wetenschappelijke kennis;
    f. de aard, de effecten en de omvang van de betrokken emissies;
    g. de data waarop de installaties in de inrichting in gebruik zijn of worden genomen;
    h. de tijd die nodig is om een betere techniek toe te gaan passen;
    i. het verbruik en de aard van de grondstoffen, met inbegrip van water, en de energie-efficiëntie;
    j. de noodzaak om het algemene effect van de emissies op en de risico’s voor het milieu te voorkomen of tot een minimum te beperken;
    k. de noodzaak ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan voor het milieu te beperken.
    4. Bij regeling van Onze Minister worden nadere regels gesteld omtrent de wijze waarop aan dit artikel uitvoering wordt gegeven.
    
      
        
        Voorschriften van de omgevingsvergunning van 24 juni 2020 
      
      
        Voorschrift 5.1.1
        De vergunninghouder moet uiterlijk 8 maanden nadat de vergunning in werking is getreden een energieonderzoek ter goedkeuring aan het bevoegd gezag aanbieden. Het energieonderzoek heeft tot doel om de rendabele en technisch haalbare energie-efficiënte maatregelen te identificeren.
      Het energieonderzoek moet ten minste de volgende gegevens bevatten:
    
    a. een beschrijving van de processen, faciliteiten en gebouwen (eventueel per bedrijfsonderdeel);
    b. een beschrijving van de energiehuishouding, met een overzicht van de energiebalans van het totale object waarbij ten minste 90% van het totale energiegebruik is toebedeeld aan individuele installaties en (deel)processen en waarin ook de uitgaande energiestromen, inclusief vermogens en temperatuurniveaus, zijn weergegeven;
    c. een overzicht van alle maatregelen (technieken en voorzieningen) ook op het gebied van de toepassing van duurzame energie, die in de branche als beste beschikbare techniek kunnen worden beschouwd en mogelijk rendabel zijn, vastgesteld voor de installaties en (deel)processen die volgens de energiehuishouding tezamen ten minste een 90% bijdrage in het totale verbruik hebben en voor de relevante uitgaande energiestromen. Als er dergelijke maatregelen zijn, die niet zijn onderzocht, dan wordt de reden daarvan in de rapportage gemotiveerd.
    Per maatregel (techniek/voorziening) dient te worden vermeld:
    1. de jaarlijkse energiebesparing;
    2. de (meer) investeringskosten;
    3. de verwachte economische levensduur;
    4. de jaarlijkse besparing op de energiekosten op basis van de energietarieven die tijdens het onderzoek golden;
    5. een schatting van eventuele bijkomende kosten en baten anders dan samenhangende met energiebesparing;
    6. de onderbouwing en de conclusie of de maatregel rendabel of niet rendabel is;
    d. een overzicht van mogelijke organisatorische (waaronder bedieningsinstructies) en good
    housekeeping maatregelen (waaronder onderhoud) die leiden tot energiebesparing;
    e. een energieplan, waarin ten minste voor alle rendabele maatregelen (technieken en voorzieningen) is aangegeven wanneer die zullen worden getroffen. Als er rendabele maatregelen zijn die niet zullen worden uitgevoerd, dan wordt dat in het plan gemotiveerd;
    f. de verrichtte en voorgenomen inspanningen wat betreft verduurzaming van het energiegebruik van de inrichting en de barrières die daarbij geslecht moeten worden. Deze inspanningen dienen er op gericht te zijn uiterlijk in 2050 het energiegebruik volledig te hebben verduurzaamd.
    Het energieonderzoek wordt beoordeeld door het bevoegd gezag. Indien het bevoegd gezag dit nodig acht, moet het energieonderzoek worden aangevuld en opnieuw ter goedkeuring worden aangeboden conform dit voorschrift.
    
    
      
        Voorschrift 5.1.2
        Vergunninghouder verbetert de energie-efficiëntie van de inrichting door de rendabele maatregelen uit het energieplan, zoals bedoeld in voorschriften 5.1.1 en 5.1.4, uit te voeren binnen de termijn die per maatregel in het energieplan is aangegeven.
    
    
    
      
        Voorschrift 5.1.4
        Vergunninghouder moet eenmaal per vier jaar het energieonderzoek, als bedoeld in voorschrift 5.1.1, actualiseren en ter goedkeuring aan het bevoegd gezag zenden. In geval de installaties niet zijn gewijzigd, kan volstaan worden met een actualisatie van de onderdelen c, d, e en f uit het onderzoek. Daarnaast moet in deze actualisatie over de voorgaande vier jaar worden opgenomen:
    
    a. een energiebalans van de inrichting, met daarin zowel de ingekochte hoeveelheden energie per energiedrager als de uitgaande energiestromen, inclusief vermogens en temperatuurniveaus;
    b. energiemaatregelen die in het kader van het vorige energieplan zijn genomen;
    c. eventuele wijzigingen in de tijdsplanning van de activiteiten uit het vorige energieplan, vergezeld van motivering;
    d. eventuele vervangingen van maatregelen uit het vorige energieplan door gelijkwaardige
    energiebesparende maatregelen zoals bedoeld in voorschrift 5.1.3, dit ook vergezeld van motivering;
    e. eventuele energiegerelateerde investeringsbeslissingen, zoals bedoeld in voorschrift 5.1.5, dit ook vergezeld van motivering.
    Het geactualiseerde energieonderzoek wordt beoordeeld door het bevoegd gezag. Indien het bevoegd gezag dit nodig acht, moet het energieonderzoek worden aangevuld en opnieuw ter goedkeuring worden aangeboden conform dit voorschrift.