ECLI:NL:RVS:2022:687, Raad van State, 09-03-2022, 202103027/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-03-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 april 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van een tuinuitbreiding op het perceel [locatie 1] te Amsterdam.  [appellant] woont aan de [locatie 2] in Amsterdam. Hij gebruikt verder de naastgelegen garagebox op [locatie 1]. Hij heeft de gronden waarop de woning en garage staan als ook de tuin die bij de woning hoort in erfpacht. Achter de garage, bevindt zich nog een stuk grond (hierna: het perceel). [appellant] wil dit perceel bij zijn tuin trekken. Op 13 september 2019 heeft [appellant] daarom een aanvraag om een omgevingsvergunning op grond van 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚, van de Wabo ingediend. Het project is volgens het college in strijd met het bestemmingsplan.

202103027/1/R1.
    Datum uitspraak: 9 maart 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Amsterdam,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 21 april 2021 in zaak nr. 20/2838 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 april 2020 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van een tuinuitbreiding op het perceel [locatie 1] te Amsterdam.
    Bij uitspraak van 21 april 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft gebruik gemaakt van de geboden gelegenheid een schriftelijke uiteenzetting te geven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 januari 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. L. Brouwers, rechtsbijstandverlener in Leusden, en het college, vertegenwoordigd door mr. E. van Bennekom, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] woont aan de [locatie 2] in Amsterdam. Hij gebruikt verder de naastgelegen garagebox op [locatie 1]. Hij heeft de gronden waarop de woning en garage staan als ook de tuin die bij de woning hoort in erfpacht. Achter de garage, bevindt zich nog een stuk grond (hierna: het perceel). [appellant] wil dit perceel bij zijn tuin trekken. Op 13 september 2019 heeft [appellant] daarom een aanvraag om een omgevingsvergunning op grond van 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚, van de Wabo ingediend.
    Ter plaatse van het perceel geldt het bestemmingsplan "Slotervaart (2007)". Het perceel heeft de bestemming "Groenvoorzieningen (G)" met inbegrip van bijbehorende recreatieve voorzieningen, voet- en fietspaden en water- en oevervoorzieningen.
    Met het besluit van 9 april 2020 heeft het college geweigerd aan [appellant] omgevingsvergunning te verlenen. Het project is volgens het college in strijd met het bestemmingsplan, omdat het gebruik van het perceel als tuin in strijd is met de bestemming "Groenvoorzieningen (G)". Het college is niet bereid een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan te verlenen, omdat het groen achter de garage een waardevol onderdeel vormt van het openbaar groen in de buurt en de stedenbouwkundige opbouw van de buurt.
    Aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft overwogen dat het college terecht de uitgebreide voorbereidingsprocedure als bedoeld in artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo heeft toegepast. Volgens de rechtbank valt de activiteit waarvoor een vergunning is gevraagd niet onder artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor), omdat het perceel niet aansluit bij de woning. De uitbreiding is in functioneel opzicht bedoeld voor de functie wonen en valt daarom niet onder dc kruimelgevallenregeling, zo stelt de rechtbank. Verder overweegt de rechtbank dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Volgens de rechtbank heeft het college voldoende gemotiveerd dat bij het uitgeven van het openbare groen als particuliere tuin, het voortbestaan van de functie voor de omgeving onzeker is. Het algemene belang dat de groenstructuur wordt behouden weegt zwaarder dan het individuele belang van [appellant] om de tuin uit te breiden. De rechtbank heeft tot slot overwogen dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt, omdat geen sprake is van vergelijkbare gevallen.
    Wettelijk kader
    3.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Strijd met het bestemmingsplan
    4.       Het betoog van [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat het perceel volgens de verbeelding toebehoort aan zijn tuin, mist feitelijke grondslag. De woning van [appellant] heeft de bestemming "Woningen 1 (W1)", de tuin bij die woning de bestemming "Tuinen (T)" en de garage de bestemming "Autoboxen en bergingen (Wb)". Het perceel heeft de bestemming "Groenvoorzieningen (G)". Al deze bestemmingen zijn op de verbeelding voorzien van een dikke zwarte lijn, die de bestemmingsgrens aangeeft. Dat binnen de bestemming "Groenvoorzieningen (G)" een dunnere zwarte lijn is te zien, maakt niet dat het perceel, dat binnen deze dunnere lijn ligt, de bestemming "Tuinen (T)" heeft. Deze dunnere lijn wordt op de verbeelding niet verklaard. Het college heeft ter zitting toegelicht dat dit de ondergrond weergeeft en niet de planologische situatie. De Afdeling ziet, gelet op de duidelijke bestemmingsgrenzen, geen reden aan deze toelichting te twijfelen. Het college heeft het aangevraagde gebruik van het perceel als tuin terecht in strijd is met de bestemming "Groenvoorzieningen (G)" geacht.
    Voorbereidingsprocedure
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte gebruik heeft gemaakt van de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Volgens hem valt de aangevraagde activiteit onder artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor. Daarom had de reguliere voorbereidingsprocedure, als bedoeld in artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, gevolgd moeten worden. Volgens [appellant] is het doel van artikel 4 van bijlage II van het Bor om de reguliere voorbereidingsprocedure toe te passen bij ontwikkelingen van geringe omvang. Hij vindt dat zijn activiteit daarmee vergelijkbaar is en daarom ook onder deze categorie valt. Daarnaast stelt [appellant] dat het stuk groenvoorziening dat hij bij zijn tuin wil voegen, als aansluitend terrein als bedoeld in artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor moet worden aangemerkt. Omdat de term ‘aansluitend terrein’ niet is gedefinieerd in het Bor, moet voor de uitleg daarvan volgens [appellant] worden aangesloten bij "Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal". Daarin is als definitie van ‘aansluiten’ opgenomen: 'aan iets anders passen zonder onderbreking, verbonden zijn met', zo stelt [appellant]. Hij wijst erop dat het betreffende stuk grond zich bevindt aan de achterzijde van de woning en daarom dus is verbonden met de woning dan wel direct aansluit aan hun garage. Omdat volgens [appellant] de reguliere procedure van toepassing is, is door het college niet tijdig op zijn aanvraag beslist en is de gevraagde vergunning van rechtswege ontstaan.
    5.1.    Over de vraag of de door [appellant] gevraagde wijziging van het gebruik van het perceel onder artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor valt, overweegt de Afdeling als volgt.
    [appellant] stelt terecht dat de nota van toelichting bij het besluit van 4 september 2014 tot wijziging van het Besluit omgevingsrecht (Staatsblad 2014, 333, blz. 51) onder meer vermeldt dat met het merendeel van de in dat besluit doorgevoerde aanpassingen de reikwijdte van artikel 4 op onderdelen wordt vergroot. Dit betekent niet dat de door [appellant] gevraagde wijziging van het gebruik van het perceel daarom binnen de reikwijdte van dat artikel valt. Voor de door [appellant] voorgestane uitleg van artikel 4 van bijlage II van het Bor, in die zin dat dat artikel geldt voor ontwikkelingen met een geringe omvang en daarom ook voor daarmee vergelijkbare ontwikkelingen, zoals de door hem aangevraagde wijziging van het gebruik van het perceel, bestaan geen aanknopingspunten. Toepassing van dit artikel is beperkt tot de daarin genoemde gevallen (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 12 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:812, r.o. 2.2).
    Met de hiervoor genoemde wijziging van het Bor is in artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor expliciet tot uitdrukking gebracht dat onder de reikwijdte van dit artikelonderdeel niet alleen het desbetreffende bouwwerk valt, maar ook het gebruik van het daarbij aansluitend terrein. Het begrip ‘aansluitend terrein’ is in het Bor en de nota van toelichting behorende bij het gewijzigde artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II (Stb. 2014, 333) niet gedefinieerd. De Afdeling gaat er bij de uitleg van het begrip ‘aansluitend terrein’ in artikel 1, tweede lid, aanhef en onder b, van bijlage II van het Bor van uit dat het moet gaan om het terrein zoals gelegen direct aansluitend aan het bouwwerk (zie onder meer de uitspraak van 25 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2800, r.o. 4.2, en de nota van toelichting bij het Bor (Stb. 2010, 143, blz. 138)). De Afdeling ziet geen aanleiding om aan het begrip ‘aansluitend terrein’ als bedoeld in artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor in deze zaak een andere uitleg te geven. Verder volgt uit de nota van toelichting (Staatsblad 2014, 333, blz. 55) dat een aansluitend terrein het terrein is dat bij het bouwwerk behoort waarop het aansluit en dat een gebruikswijziging van een aansluitend terrein alleen ten behoeve van het (aangevraagde of reeds vergunde) gebruik van het bouwwerk waarop het terrein aansluit kan zijn (vergelijk ook de uitspraken van de Afdeling van 20 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:477, r.o. 4.2 en 12 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:995, r.o.5.1). Anders zou, zo staat er in de nota van toelichting (Staatsblad 2014, 333, blz. 55), de ongerijmde situatie kunnen ontstaan dat een bouwwerk na de gebruikswijziging feitelijk onbruikbaar is, omdat het aansluitend terrein niet ten behoeve van het bouwwerk mag worden gebruikt, waardoor bijvoorbeeld de toegang tot het bouwwerk wordt verhinderd.
    [appellant] wil het perceel, dat de bestemming "Groenvoorzieningen (G)" heeft, samenvoegen met zijn grond met de bestemming "Tuinen (T)". Het perceel sluit niet direct aan op de woning op het perceel [locatie 2], maar op de tuin behorende bij die woning. De aanvraag valt daarom niet onder artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor. De omstandigheid dat het perceel wel aansluit op de garage op het perceel [locatie 1], maakt niet dat het als aansluitend terrein bij dat bouwwerk moet worden aangemerkt. De omgevingsvergunning is immers aangevraagd als tuin ten behoeve van de woning op het perceel [locatie 2]. Bovendien heeft de garage een eigen bestemming, zodat niet relevant is dat de garage volgens [appellant] wordt gebruikt voor de woning. Onder deze omstandigheden heeft de rechtbank terecht overwogen dat artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor niet op de gevraagde wijziging van het gebruik van het perceel van toepassing is.
    5.2.    Omdat de gevraagde vergunning niet kon worden verleend met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wabo, en geen van de in artikel 5, eerste lid, van bijlage II van het Bor genoemde gevallen zich voordoet, kon slechts met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3o, van de Wabo een vergunning worden verleend. Dit betekent dat het college terecht op grond van artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, de uitgebreide voorbereidingsprocedure op de aanvraag van [appellant] van toepassing heeft geacht. Dit betekent ook dat geen vergunning van rechtswege is ontstaan. Uit artikel 3.9, derde lid, van de Wabo gelezen in samenhang met artikel 4.20b, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) volgt immers dat alleen in het geval de reguliere procedure van toepassing is een vergunning van rechtswege is gegeven indien niet tijdig op een aanvraag wordt beslist. De rechtbank is tot hetzelfde oordeel gekomen.
    Het betoog faalt.
    Strijd met de goede ruimtelijke ordening
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het betrekken van het perceel bij zijn tuin in strijd is met de goede ruimtelijke ordening. [appellant] stelt dat het perceel geen waardevol stuk groen is en dat het uitbreiden van de tuin het groene karakter van het perceel niet zal aantasten. Daarom is het besluit van 9 april 2020 volgens [appellant] niet deugdelijk gemotiveerd.
    6.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de gevraagde uitbreiding van de tuin in strijd is met de goede ruimtelijke ordening. Het college heeft in het besluit van 9 april 2020 en de daarbij behorende nota van beantwoording zienswijze voldoende gemotiveerd waarom het perceel als essentieel openbaar groen moet worden aangemerkt. Het college heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat de stukken groen op de koppen van woonblokken, achter de garageboxen, bijdragen aan het groene karakter van de woonstraat, de buurt en de wijk. Dergelijke stukken openbaar groen dragen bij de stedenbouwkundige opbouw en kwaliteit van de buurt. Het college heeft daarbij kunnen betrekken dat bij het uitgeven van openbaar groen als tuin een afscheiding kan worden neergezet en de tuin kan worden verhard, waardoor de functie voor het groene karakter van de buurt verloren kan gaan. Verder heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de stukken groen in deze buurt nog goed in tact zijn. Dat de planten in de winter kaal zijn, maakt het openbaar groen volgens het college niet minder waardevol. De Afdeling ziet geen aanleiding aan deze toelichting te twijfelen. De rechtbank heeft onder deze omstandigheden terecht overwogen dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het algemeen belang dat de groenstructuur wordt behouden hier zwaarder weegt dan het individuele belang van [appellant] om de tuin uit te breiden.
    Het betoog faalt.
    Strijd met het gelijkheidsbeginsel
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Volgens hem verdwijnt er meer openbaar groen in de buurt, omdat stukken groenvoorziening bij de tuinen van buren wordt betrokken. [appellant] wijst op [locatie 3] en [locatie 4]. Daarnaast stelt hij dat op [locatie 5] sprake is van een tuin die doorloopt tot achter de garage.
    7.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat een beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt. De Afdeling stelt vast dat een beroep op het gelijkheidsbeginsel enkel slaagt wanneer het gaat om gelijke gevallen. Dat is hier niet het geval. De situatie op [locatie 4] betreft een groenvoorziening die achter de tuin van de woning ligt, en niet achter een garage op een hoek van een rij woningen, zoals in het geval van [appellant]. Een groenvoorziening achter de woning [locatie 4] is volgens het college minder waardevol voor de buurt dan de groenvoorziening op het perceel, zoals hiervoor onder 6.1 is overwogen. Ten aanzien van [locatie 3] en [locatie 5], stelt het college dat daar geen sprake is van een vergunde situatie en dat daartegen handhavend zal worden opgetreden. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat de door [appellant] genoemde situaties niet overeenkomen met de situatie die hier aan de orde is.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 9 maart 2022
    374-996
     
    Bijlage - Wettelijk kader
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 4.20b
    1. Indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, is de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven.
    […]
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan;
    […]
    Artikel 2.12
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan;
    […]
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    […]
    Artikel 3.9
    1. Het bevoegd gezag beslist op de aanvraag om een omgevingsvergunning binnen acht weken na de datum van ontvangst van de aanvraag. Tegelijkertijd met of zo spoedig mogelijk na de bekendmaking:
    […]
    Artikel 3.10
    1. Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op:
    a.een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan of een beheersverordening en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°
    […]
    Besluit omgevingsrecht
    Bijlage II
    Artikel 4
    Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2,12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    […]
    9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen
    […]
    Bestemmingsplan Slotervaart 2017
    Artikel 17
    1. De gronden, op de plankaart bestemd voor "Groenvoorzieningen" (G) zijn aangewezen voor:
    a. groenvoorzieningen met bijbehorende recreatieve voorzieningen;
    b. voet- en fietspaden 
    c. water en oevervoorzieningen
    […].