ECLI:NL:RBMNE:2015:5570, Rechtbank Midden-Nederland, 22-07-2015, C/16/345237 / HA ZA 13-410
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2015-07-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: De gemeente vordert in civiele procedure schadevergoeding vanwege een volgens haar door gedaagde in het kader van zijn dienstbetrekking met de gemeente gepleegde onrechtmatige daad. De gemeente wordt niet ontvankelijk in deze vordering verklaard. 
        Artikel 15:1:12 van de CAR/UWO biedt een regeling voor het verhalen van dergelijke schade. Het betreft hier naar het oordeel van de rechtbank een exclusieve publiekrechtelijke regeling. Dit brengt mee dat van die regeling gebruik dient te worden gemaakt. Er mag dan geen gebruik worden gemaakt van andere wettelijke regelingen, zoals het privaatrecht. Er is dan ook sprake van een impliciet verbod om gebruik te maken van een andere (wettelijke) regeling dan die daarvoor in de CAR/UWO is neergelegd.

vonnis
    RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    
    
      Afdeling Civiel recht
      handelskamer
    
    
    
      locatie Utrecht
    
    
    
      zaaknummer / rolnummer: C/16/345237 / HA ZA 13-410
    
    
    
      
        Vonnis van 22 juli 2015
      
    
    
    
      in de zaak van
    
    
    
      de publiekrechtelijke rechtspersoon
      
        GEMEENTE IJSSELSTEIN,zetelend te IJsselstein,
      eiseres in conventie,
      verweerster in reconventie,advocaat mr. L.A.M. van Kippersluis te Utrecht,
    
    
    
      tegen
    
    
    
      
        
          [gedaagde]
        ,
      wonende te [woonplaats] ,
      gedaagde in conventie,
      eiser in reconventie,advocaat jhr. mr. W. van der Meer de Walcheren te Maartensdijk.
    
    
    
    
      Partijen zullen hierna de gemeente en [gedaagde] worden genoemd.
      
        Dit vonnis bouwt voort op het tussenvonnis van de rechtbank van 12 maart 2014 (hierna: het tussenvonnis). 
    
    
    
      Vanwege organisatorische redenen binnen de rechtbank is mr. L. Jongen bij het wijzen van dit vonnis vervangen door mr. M. Ramsaroep.
    
  
  
    
      1
      1.	De verdere procedure
    
      1.1.
      Het verloop van de verdere procedure blijkt uit:- de akte na interlocutoir vonnis van de gemeente,- de (antwoord) akte na interlocutoir vonnis van [gedaagde] .
      
    
    
      1.2.
      Ten slotte is vonnis bepaald.
      
      
    
  
  
    
      2De verdere beoordeling
    
    
      
        in conventie 
        
      
    
    
      2.1.
      De rechtbank heeft in haar tussenvonnis overwogen dat de gemeente naar haar voorlopig oordeel niet-ontvankelijk moet worden verklaard in haar vordering in conventie, omdat de gemeente door een vordering op grond van onrechtmatige daad in te stellen de in artikel 15:1:12 CAR/UWO neergelegde publiekrechtelijke regeling op onaanvaardbare wijze doorkruist.
      
    
    
      2.2.
      De rechtbank heeft partijen vervolgens in de gelegenheid gesteld om zich hierover bij akte uit te laten. 
      
    
    
      2.3.
      De gemeente betoogt in haar akte dat zij ontvankelijk in haar vordering moet worden verklaard. Zij stelt zich daarbij primair op het standpunt dat de vraag of sprake is van een onaanvaardbare doorkruising niet aan de orde is, aangezien de CAR/UWO volgens haar geen publiekrechtelijke regeling betreft. Subsidiair voert de gemeente aan dat geen sprake is van een onaanvaardbare doorkruising.
    
    
      2.4.
      
        [gedaagde] refereert zich in zijn akte aan het voorlopig oordeel van de rechtbank.
      
    
    
      2.5.
      De rechtbank is, anders dan zij in het tussenvonnis heeft overwogen, van oordeel dat aan de beantwoording van de vraag of sprake is van een onaanvaardbare doorkruising niet wordt toegekomen, omdat de CAR/UWO een exclusieve bepaling bevat op grond waarvan de gemeente gehouden is de door haar gestelde schade op [gedaagde] te verhalen. Dit wordt als volgt gemotiveerd.
      
    
    
      2.6.
      De gemeente vordert in deze procedure schadevergoeding vanwege een volgens haar door [gedaagde] in het kader van zijn dienstbetrekking met de gemeente gepleegde onrechtmatige daad. De gemeente legt daaraan – samengevat – het volgende ten grondslag.[gedaagde] heeft op eigen gezag en zonder het daartoe vereiste mandaat ten name van de gemeente bestellingen bij derden/leveranciers geplaatst. Een deel van deze geplaatste bestellingen zijn aan [gedaagde] in privé uitgeleverd en aan hem ten goede gekomen. De daarmee gemoeide koopprijs is aan de gemeente gefactureerd en door [gedaagde] onbevoegdelijk geaccordeerd, zodat de financiële afdeling van de gemeente tot uitbetaling van deze koopprijs is overgegaan. Ten aanzien van het andere deel van de geplaatste bestellingen geldt dat de gemeente daarvoor geen prestaties van de betreffende leveranciers heeft ontvangen en/of dat deze prestaties niet ten goede van de gemeente zijn gekomen. De ten aanzien van deze bestellingen verstrekte facturen zijn door [gedaagde] onbevoegd geaccordeerd.
      
    
    
      2.7.
      Het gaat in dit geval dus om het verhalen van schade die [gedaagde] in het kader van de uitoefening van zijn dienstbetrekking met de gemeente zou hebben veroorzaakt. 
      
    
    
      2.8.
      Artikel 15:1:12 van de CAR/UWO biedt een regeling voor het verhalen van dergelijke schade. In het eerste lid van dit artikel is bepaald dat de ambtenaar kan worden verplicht “tot gehele of gedeeltelijke vergoeding van door de gemeente geleden schade, voor zover deze aan zijn schuld of nalatigheid is te wijten.”
      
    
    
      2.9.
      De CAR/UWO betreft – anders dan de gemeente betoogt – een publiekrechtelijke regeling. In artikel 125 lid 2 van de Ambtenarenwet (Aw) wordt aan het bevoegd gezag van de gemeente de opdracht gegeven om voor de gemeenteambtenaren de gehele materiële rechtspositie te regelen in voorschriften, dit voor zover deze rechtspositie niet reeds bij of krachtens de wet is geregeld. In de CAR/UWO is de materiële rechtspositieregeling voor gemeenteambtenaren neergelegd. De CAR/UWO is door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) ten behoeve van haar leden (de gemeenten) opgesteld en door de leden (de gemeenten) bij besluit van het college van burgemeester en wethouders (het college) vastgesteld. De door de betreffende gemeente vastgestelde CAR/UWO betreft dus een publiekrechtelijke regeling die haar grondslag vindt in artikel 125 van de Aw.
      
    
    
      2.10.
      De rechtbank is verder van oordeel dat de CAR/UWO een exclusieve publiekrechtelijke regeling betreft. 
      
      
        2.10.1.
        Door de CAR/UWO vast te stellen heeft de gemeente zich in haar relatie met de bij haar werkzame ambtenaren verbonden aan de CAR/UWO. Op grond van artikel 15:1:12 van de CAR/UWO heeft het college de bevoegdheid een beslissing te nemen of door de gemeente geleden schade op de ambtenaar zal worden verhaald. Als daartoe wordt overgegaan dan is het college op grond van de CAR/UWO gehouden dit bij besluit te doen. Het college zal zich in dit verband (ook) moeten uitlaten over de vraag of de schuld of nalatigheid van de ambtenaar van dien aard is dat zij geheel op hem kan worden verhaald of dat met een gedeeltelijke schadevergoeding kan worden volstaan. Deze door het college te nemen beslissing is te kwalificeren als een besluit in de zin van Algemene wet bestuursrecht (Awb). Tegen een dergelijk besluit kan door de (gewezen) ambtenaar bezwaar worden gemaakt. Wanneer hij het niet eens is met de alsdan gegeven beslissing op bezwaar dan kan hij tegen die beslissing op bezwaar beroep instellen bij de bestuursrechter. Van de uitspraak van de bestuursrechter kan dan weer beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep (CRvB).
      
      
        2.10.2.
        Verder geldt dat de aanstelling (rechtspositie) van een ambtenaar wordt beheerst door de wet, de Aw, algemeen verbindende voorschriften en in dat kader gegeven beleidsregels en bevoegdelijk gedane toezeggingen. De CAR/UWO betreft, zoals hiervoor al is toegelicht, een publiekrechtelijke regeling waarin de materiële rechtspositie van de gemeenteambtenaar is neergelegd. Daarnaast geldt dat de CAR/UWO een algemeen verbindend voorschrift is. De CAR/UWO  is immers niet toegespitst op het individuele geval, maar geeft normen die voor alle gemeenteambtenaren van toepassing zijn. Het is verder vaste rechtspraak van de CRvB dat individuele ambtenaren hun rechtspositionele aanspraken alleen ontlenen aan de ter bepaling van hun rechtspositie vastgestelde algemeen verbindende voorschriften en in dat kader gegeven beleidsregels alsook aan bevoegdelijk gedane toezeggingen (zie de uitspraak van de CRvB van 20 maart 2003, ECLI:NL:CRVB:2003:AF6575). De gemeenteambtenaar kan zijn rechtspositionele aanspraken dan ook alleen ontlenen aan het bepaalde in de Aw, de CAR/UWO en de in dat kader gegeven beleidsregels, alsook aan bevoegdelijk gedane toezeggingen. De gemeenteambtenaar heeft ter zake dus geen keuzevrijheid; hij kan er niet voor kiezen om zich op andere wettelijke bepalingen, zoals bijvoorbeeld het privaatrecht, te beroepen. 
        
        
          Het zou in strijd zijn met het fundamentele beginsel van rechtsgelijkheid wanneer de gemeenteambtenaar niet, maar de gemeente (de overheid) wél een dergelijke keuzevrijheid heeft. 
        
        
      
      
        2.10.3.
        De rechtbank is gezien het voorgaande van oordeel dat de CAR/UWO een exclusieve publiekrechtelijke regeling betreft. 
        
      
    
    
      2.11
      Dit brengt mee dat wanneer de CAR/UWO een regeling biedt voor een bepaalde aangelegenheid, van die regeling gebruik dient te worden gemaakt. Er mag dan geen gebruik worden gemaakt van andere wettelijke regelingen, zoals het privaatrecht. Er is dan ook sprake van een impliciet verbod om gebruik te maken van een andere (wettelijke) regeling dan die daarvoor in de CAR/UWO is neergelegd. Dit klemt in dit geval des te meer nu uit de stellingen van de gemeente volgt dat, althans volgens haar, de mogelijkheden om schade op een ambtenaar te verhalen via het privaatrecht ruimer zijn dan via het bestuursrecht.
      
    
    
      2.12.
      Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de gemeente de door haar gestelde schade niet door gebruikmaking van het privaatrecht op [gedaagde] mag verhalen. Zij zal daarvoor de publiekrechtelijke weg, zoals neergelegd in artikel 15:1:12 van de CAR/UWO dienen te bewandelen. Aan de beantwoording van de vraag of sprake is van een onaanvaardbare doorkruising, en de in dat kader te maken belangenafweging, wordt daarom, anders dan in het tussenvonnis door de rechtbank is overwogen, niet meer toegekomen. 
      
    
    
      2.13.
      De gemeente voert nog aan dat partijen zouden zijn overeengekomen dat de gemeente de in deze procedure gevorderde schade door gebruikmaking van het privaatrecht mag verhalen. Het is onvoldoende gebleken dat partijen deze door de gemeente gestelde overeenkomst hebben gesloten. De door de gemeente in dit verband aangevoerde omstandigheid dat [gedaagde] in deze procedure (in eerste instantie) niet uitdrukkelijk het standpunt heeft ingenomen dat de gemeente niet-ontvankelijk moet worden verklaard, is – anders dan de gemeente kennelijk meent – ontoereikend om die conclusie te dragen.Het is overigens nog maar de vraag of een dergelijke overeenkomst wel toelaatbaar zou zijn, aangezien, zoals uit het voorgaande volgt, de CAR/UWO een exclusieve regeling betreft. 
      
    
    
      2.14.
      De rechtbank overweegt verder nog dat de uitspraken van de rechtbank Utrecht van 16 mei 2012 (ECLI:NL:RBUTR:2012:BW7055) en van de rechtbank ’s-Gravenhage van 18 april 2012 (ECLI:NL:RBSGR:2012:BW4204) – in tegenstelling tot wat de gemeente meent – geen aanknopingspunt bieden dat het haar – ondanks wat hiervoor is overwogen – toch zou zijn toegestaan om in dit geval van het privaatrecht gebruik te maken. Uit deze uitspraken kan niet worden opgemaakt dat de ontvankelijkheid van de gemeente respectievelijk de Staat der Nederlanden onderwerp van debat is geweest. 
      
    
    
      2.15.
      De gemeente voert nog aan dat rekening moet worden gehouden met de omstandigheid dat zij ter verzekering van haar schadeclaim conservatoir beslag heeft gelegd en – zo begrijpt de rechtbank het standpunt van de gemeente – binnen de door de voorzieningenrechter bepaalde termijn een bodemprocedure bij de civiele rechter aanhangig diende te maken, omdat anders dit beslag van rechtswege zou komen te vervallen (artikel 700 lid 3 Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv)). 
      
      
    
    
      2.16.
      De gemeente kan hierin niet worden gevolgd. Uit het arrest van de Hoge Raad (HR) van 3 oktober 2003, NJ 2004, 557 m.nt. HJS (Ontvanger/Heemhorst) volgt immers dat de – in art. 700 lid 3 Rv bedoelde – rechter die ten gronde dient te beslissen over de deugdelijkheid van de vordering niet steeds de burgerlijke rechter dient te zijn, en voorts dat de hoofdzaak onder omstandigheden ook voor een andere instantie dan de burgerlijke rechter aanhangig kan worden gemaakt. Aldus zou de gemeente ook aan de voorwaarde voor beslaglegging hebben kunnen voldoen door binnen de door de voorzieningenrechter bepaalde termijn een besluit tot terugvordering te nemen (tegen welk besluit vervolgens bezwaar en (hoger) beroep openstaat) (vgl. Groene Serie Burgerlijke Rechtsvordering art. 700 aantekening 12). Een andere opvatting zou bovendien tot het ongewenste gevolg leiden dat een overheidsorgaan door het leggen van conservatoir beslag zou kunnen bewerkstelligen dat zij toch gebruik mag maken van het privaatrecht, tot welk gebruik het zonder dat beslag niet bevoegd zou zijn.
    
    
      2.17.
      De rechtbank maakt met inachtneming van het voorgaande haar voorlopig oordeel tot eindoordeel en zal de gemeente dan ook niet-ontvankelijk verklaren in haar vordering in conventie. 
    
    
      2.18.
      De gemeente zal worden veroordeeld tot betaling van de proceskosten in conventie.  Deze kosten worden begroot op € 4.316,--, waarvan € 1.474,-- aan griffierecht en € 2.842,-- (2 x tarief ad 1.421,-- per punt) aan salaris advocaat.De rechtbank overweegt in dit verband dat zij ambtshalve heeft te beslissen over de vraag of de gemeente in haar vordering kan worden ontvangen. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om de gemeente niet in de proceskosten te veroordelen. De rechtbank merkt daarbij op dat het de gemeente zelf is geweest die voor een verkeerde rechtsgang heeft gekozen. Dit komt geheel voor haar eigen rekening en risico. Verder geldt dat, zoals hiervoor al is overwogen, het niet is gebleken dat [gedaagde] het met deze gang van zaken eens was.
      
      
        
          In reconventie
        
      
    
    
      2.19.
      
        [gedaagde] vordert in reconventie dat de gemeente wordt veroordeeld tot betaling van overuren, openstaand verlof, vakantiedagen en vakantiegeld.
      
    
    
      2.20.
      De rechtbank is van oordeel dat [gedaagde] niet-ontvankelijk is in deze vordering, omdat hij deze vordering, zoals hierna zal worden toegelicht, (uiteindelijk) bij de bestuursrechter aanhangig kan maken en deze rechtsgang voldoende rechtsbescherming biedt. Dit wordt als volgt gemotiveerd.
      
        2.20.1.
        De vordering van [gedaagde] , is gegrond op zijn aanstelling bij de gemeente. Het gaat – kort gezegd – om nakoming van zijn (materiële) rechtspositionele aanspraken, die zijn neergelegd in de CAR/UWO en de in dat kader gegeven beleidsregels. Overwerk is geregeld in hoofdstuk 3 van de CAR/UWO (zie de artikelen 3.1.2, 3.2. en 3.2.1.) en in de nader door het college van de gemeente vastgestelde Overwerkregeling (productie 9 van de gemeente).  Betaling van niet genoten verlof is geregeld in hoofdstuk 4 van de CAR/UWO (zie onder meer artikel 4:9). De vakantiedagen en vakantietoelage zijn geregeld in hoofdstuk 6 van de CAR/UWO (zie 6.1 e.v. voor vakantiedagen en 6:3 e.v. voor vakantietoelage).
      
      
        2.20.2.
        Het is – zoals hiervoor in punt 2.10.2. in conventie is overwogen – vaste rechtspraak van de CRvB dat individuele ambtenaren hun rechtspositionele aanspraken ook alleen ontlenen aan algemene verbindende voorschriften, zoals de CAR/UWO en de in dat kader gegeven beleidsregels, alsook aan bevoegdelijk gedane toezeggingen. 
      
      
        2.20.3.
        
          [gedaagde] kan ter zake van zijn in reconventie ingestelde vordering een besluit uitlokken bij de gemeente. Wanneer hij het niet met dit besluit eens is, kan hij daartegen bezwaar maken. Wanneer hij het ook niet eens is met de alsdan te geven beslissing op bezwaar, kan hij beroep tegen deze beslissing op bezwaar bij de bestuursrechter instellen. Wanneer hij het ook niet eens is met de uitspraak van de bestuursrechter dan kan hij daarvan in beroep bij de CRvB. Er staat dus een bestuursrechtelijke rechtsgang open, welke rechtsgang kan worden geacht voldoende rechtsbescherming te bieden. 
      
    
    
      2.21.
      
        [gedaagde] zal worden veroordeeld in de proceskosten in reconventie. De kosten aan de zijde van de gemeente worden begroot op € 452,-- (1 x tarief ad € 452,--) aan salaris advocaat. 
    
  
  
    
      3
      3.	De beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        in conventie 
      
    
    
    
      3.1.
      verklaart de gemeente niet-ontvankelijk in haar vordering in conventie,
      
    
    
      3.2.
      
        veroordeelt de gemeente tot betaling van de proceskosten aan de zijde van [gedaagde] , tot de uitspraak van dit vonnis begroot op € 4.316,-- 
        
          
          in reconventie
        
      
      
    
    
      3.3.
      verklaart [gedaagde] niet-ontvankelijk in zijn vordering in reconventie,
      
    
    
      3.4.
      veroordeelt [gedaagde] tot betaling van de proceskosten aan de zijde van de gemeente, tot de uitspraak van dit vonnis begroot op € 452,--.
      
      
        Dit vonnis is gewezen door mr. P. Krepel (voorzitter), mr. M. Ramsaroep en mr. E.F.D. Engelhard en is in aanwezigheid van de griffier in het openbaar uitgesproken op 22 juli 2015.