ECLI:NL:RVS:2022:3505, Raad van State, 30-11-2022, 202103076/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-11-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 mei 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam-Voorburg aan Dijkencombi B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een inlaatconstructie ten behoeve van de aan te leggen waterberging op het perceel, plaatselijk gemerkt Meerpolder in Stompwijk. In het kader van het project 'De Nieuwe Driemanspolder' wordt de bestaande polder omgevormd van agrarisch gebied naar een waterberging met een functie voor recreatie en natuur. Om dit project mogelijk te maken moet er onder meer een inlaatconstructie worden gerealiseerd. Dijkencombi heeft een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend. Deze aanvraag heeft, naast het bouwen van de inlaatconstructie zelf, ook betrekking op het uitvoeren van verschillende werkzaamheden, waaronder de aanleg van een dam met duiker, die dwars op de inlaatconstructie komt te liggen.

202103076/1/R3.
    Datum uitspraak: 30 november 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    1.       De erven van [overledene], wonend te Leidschendam, gemeente Leidschendam-Voorburg,
    2.       het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam-Voorburg,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 25 maart 2021 in zaak nr. 19/1946 in het geding tussen onder meer:
    [overledene]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 mei 2018 heeft het college aan Dijkencombi B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een inlaatconstructie ten behoeve van de aan te leggen waterberging op het perceel kadastraal bekend gemeente Stompwijk, sectie D, nummer 1737, plaatselijk gemerkt Meerpolder in Stompwijk.
    Bij besluit van 11 februari 2019 heeft het college het door [overledene] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 25 maart 2021 heeft de rechtbank het door [overledene] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 11 februari 2019 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [overledene] hoger beroep ingesteld. Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 november 2022, waar de erven van [overledene], vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door R. Frijlink en R. de Jager, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       In het kader van het project 'De Nieuwe Driemanspolder' wordt de bestaande polder omgevormd van agrarisch gebied naar een waterberging met een functie voor recreatie en natuur. Om dit project mogelijk te maken moet er onder meer een inlaatconstructie worden gerealiseerd.
    Dijkencombi heeft een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend. Deze aanvraag heeft, naast het bouwen van de inlaatconstructie zelf, ook betrekking op het uitvoeren van verschillende werkzaamheden, waaronder de aanleg van een dam met duiker, die dwars op de inlaatconstructie komt te liggen.
    2.       Het college heeft een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) verleend.
    De erven van [overledene] zijn het niet eens met de verlening van de omgevingsvergunning, omdat hun vrije uitzicht over de weilanden zal verdwijnen.
    De aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft overwogen dat het college deugdelijk heeft gemotiveerd dat ten aanzien van de activiteit 'bouwen' geen sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo op grond waarvan de omgevingsvergunning voor die activiteit geweigerd had moeten worden. Er was volgens de rechtbank sprake van een gebonden beschikking en het college was gehouden om de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen.
    De rechtbank heeft verder overwogen dat de omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo ten onrechte is verleend. Volgens de rechtbank is het besluit op bezwaar ondeugdelijk gemotiveerd en moet het daarom worden vernietigd. De rechtbank heeft evenwel aanleiding gezien de rechtsgevolgen ervan in stand te laten.
    Relevante regelgeving
    4.       De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak en maakt daarvan onderdeel uit.
    Beoordeling van het incidenteel hoger beroep van het college
    5.       De termijn voor het instellen van incidenteel hoger beroep eindigde op 6 juli 2021. Het college heeft het incidenteel hoger beroep echter pas op 1 september 2021, en dus buiten de daarvoor geldende termijn, ingediend. Dat betekent dat het incidenteel hoger beroep niet-ontvankelijk is.
    Beoordeling van het hoger beroep van de erven van [overledene]
    6.       Over het betoog van de erven van [overledene] dat het Hoogheemraadschap Rijnland ten onrechte geen overleg met hen heeft gevoerd over de uiteindelijke vormgeving van de dam, overweegt de Afdeling, net zoals de rechtbank, dat zij begrip heeft voor de stelling van de erven van [overledene] dat zij het gebrek aan communicatie door het Hoogheemraadschap als onplezierig en onzorgvuldig hebben ervaren. Maar, zoals ook de rechtbank heeft overwogen, is dit geen omstandigheid waar het college in het kader van de hier in geding zijnde besluitvorming rekening mee heeft kunnen houden.
    7.       De erven van [overledene] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo niet is vereist.
    Zij voeren ten eerste aan dat zo'n omgevingsvergunning niet nodig is, als de planologische aanvaardbaarheid in het kader van het projectplan is beoordeeld. Volgens hen heeft in dit geval die beoordeling niet plaatsgevonden, zodat deze in deze procedure alsnog moet worden gemaakt.
    Zij voeren verder aan dat de aanlanding van de vergunde dam plaatsvindt op hun gronden. Deze gronden liggen buiten het projectgebied.
    7.1.    Op 20 april 2016 heeft de verenigde vergadering van het Hoogheemraadschap Rijnland het projectplan Piekberging Nieuwe Driemanspolder vastgesteld. Onderdeel van dit projectplan is de bouw van de inlaatconstructie.
    Het gaat om een projectplan voor een primaire waterkering als bedoeld in artikel 5.4 van de Waterwet. Op zo'n projectplan is ingevolge artikel 5.5 van de Waterwet de procedure van paragraaf 2 van hoofdstuk 5 van de Waterwet van toepassing. In artikel 5.10 staat dat een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wabo niet is vereist voor de uitvoering van ingevolge het bestemmingsplan vergunningplichtige werken en werkzaamheden als die worden uitgevoerd in het gebied waarvoor het projectplan is vastgesteld. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II, 2006/07, 30 818, nr. 3, blz. 106) volgt dat zo'n omgevingsvergunning niet nodig is, omdat de planologische aanvaardbaarheid van een project kan worden beoordeeld in het kader van de op grond van artikel 5.5 van de Waterwet vereiste provinciale goedkeuring van het projectplan.
    7.2.    De rechtbank heeft overwogen dat, gelet op de door het college in zijn verweerschrift gegeven toelichting over artikel 5.10 van de Waterwet, geen omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo is vereist voor werkzaamheden die in het projectgebied ter uitvoering van het projectplan worden verricht. De omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo is volgens de rechtbank daarom ten onrechte verleend.
    7.3.    Het grootste deel van de werkzaamheden die worden verricht, vindt plaats in het projectgebied. Voor die werkzaamheden is, zoals volgt uit wat hiervoor onder 7.1 is overwogen, geen omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo vereist. Dat, zoals de erven van [overledene] aanvoeren, de planologische aanvaardbaarheid in de procedure over het projectplan niet voldoende is beoordeeld, kan daaraan niet afdoen. Het oordeel van de rechtbank is in zoverre juist.
    7.4.    Tijdens de zitting heeft het college bevestigd dat een deel van de werkzaamheden, waarvoor de omgevingsvergunning is aangevraagd, namelijk de aanlanding van de dam, plaatsvindt op het perceel van de erven van [overledene]. Dat perceel ligt niet in het projectgebied. Dat betekent dat artikel 5.10 van de Waterwet niet van toepassing is op die werkzaamheden. De rechtbank heeft dus in zoverre ten onrechte in artikel 5.10 van de Waterwet aanleiding gezien te oordelen dat een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo niet is vereist.
    Het betoog slaagt.
    8.       De erven van [overledene] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat een vergunning op grond van de Keur van het Hoogheemraadschap Rijnland is vereist. Dit betekent volgens hen ook, dat, gelet op artikel 2.2, tweede lid, van de Wabo, in zoverre een omgevingsvergunning is vereist. Het college heeft die vergunning echter niet verleend.
    8.1.    Op grond van artikel 2.2, tweede lid, van de Wabo kan bij waterschapsverordening worden bepaald dat het verboden is projecten die bestaan uit andere activiteiten die behoren tot een daarbij aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving, zonder omgevingsvergunning uit te voeren.
    Op het moment dat de aanvraag werd ingediend en daarop werd beslist, gold de Keur Rijnland 2015. In de Keur Rijnland 2015 is een vergunningplicht opgenomen voor het uitvoeren van verschillende handelingen. Het betreft echter geen omgevingsvergunningplicht als bedoeld in artikel 2.2, tweede lid, van de Wabo. Zo'n omgevingsvergunning hoefde daarom ook niet te worden aangevraagd. Of voor de werkzaamheden die hier worden uitgevoerd een vergunning op grond van de Keur Rijnland 2015 nodig is, kan in de hier aan de orde zijnde procedure, waar alleen een aanvraag om omgevingsvergunning ter beoordeling voorligt, niet aan de orde komen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie over het hoger beroep
    9.       Het hoger beroep is, gelet op wat onder 7.4 is overwogen, gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de erven van [overledene] tegen het besluit van 11 februari 2019 behandelen, voor zover dat beroep in het licht van wat hiervoor is overwogen, nog bespreking behoeft.
    Beoordeling van het beroep
    10.     De erven van [overledene] betogen dat een deel van de werkzaamheden ten behoeve van de aanleg van de dam, te weten de aanlanding van de dam, plaatsvindt op hun perceel en dat hun perceel buiten het projectgebied ligt. Zij voeren aan dat het college bij de beoordeling van de aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo onzorgvuldig is omgegaan met hun belangen.
    10.1.  Het college is er in het primaire besluit van 10 mei 2018 van uitgegaan dat het bouwplan en alle werkzaamheden worden uitgevoerd op gronden die zijn gelegen in het verordeningsgebied van de "Beheersverordening 2017 Leidschendam-Voorburg". Ingevolge die beheersverordening gelden voor die gronden de regels van het in 2009 vastgestelde bestemmingsplan "Nieuwe Driemanspolder 2009".
    Volgens het college is het bouwplan niet in strijd met dat bestemmingsplan. Voor een belangenafweging is daarom geen ruimte.
    Voor het uitvoeren van de werkzaamheden is, gelet op het bestemmingsplan "Nieuwe Driemanspolder 2009", een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo nodig. Volgens het college zijn de relevante belangen afgewogen en kan die vergunning worden verleend.
    10.2.  Tijdens de hoorzitting in bezwaar is gebleken dat niet alle werkzaamheden worden uitgevoerd op gronden in het plangebied van het bestemmingsplan "Nieuwe Driemanspolder 2009". Een deel van de werkzaamheden ten behoeve van de dam, namelijk de aanlanding daarvan, wordt uitgevoerd op gronden in het plangebied van het bestemmingsplan "Landelijk gebied". De commissie voor bezwaarschriften heeft dit in haar advies van 8 februari 2019 vastgesteld en het college geadviseerd dit te herstellen.
    Het college heeft zich vervolgens in het besluit op bezwaar, onder verwijzing naar het advies van de commissie, op het standpunt gesteld dat de aanlanding van de dam niet in strijd is met de ingevolge het bestemmingsplan "Landelijk gebied" op de gronden rustende dubbelbestemming "Waterstaat - Waterkering". Er is daarom volgens hem geen grond om de vergunning te weigeren.
    10.3.  De Afdeling stelt vast dat de aanlanding van de dam plaatsvindt op gronden waarop ingevolge het bestemmingsplan "Landelijk gebied" de bestemming "Agrarisch met waarden - Natuur- en landschapswaarden" en de dubbelbestemmingen "Waterstaat - Waterkering" en "Waarde - Archeologie lage verwachting" rusten.
    10.4.  Het college heeft, zoals gezegd, in het besluit op bezwaar bezien of er sprake is van strijd met de ingevolge het bestemmingsplan "Landelijk gebied" op het perceel rustende dubbelbestemming "Waterstaat - Waterkering". Het heeft dus in zoverre onderzocht of een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is vereist. Het heeft echter niet onderzocht of de planregels inzake de hiervoor genoemde bestemmingen vereisen dat voor de aanleg van de dam een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo nodig is en of, als dat zo is, die omgevingsvergunning kan worden verleend. Dat had het college wel moeten doen. De Afdeling wijst in dit verband onder meer op artikel 7.8.1 van de planregels, waarin is bepaald dat het op gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden - Natuur- en landschapswaarden" verboden is om zonder omgevingsvergunning de daar opgesomde werken en werkzaamheden uit te voeren.
    Dit betekent dat het betoog alleen al hierom slaagt.
    Conclusie over het beroep
    11.     Het beroep is gegrond. Het besluit van 11 februari 2019 moet wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht worden vernietigd. Het college moet in het nieuwe besluit alsnog onderzoeken of voor de aanleg van de dam, voor zover die werkzaamheden worden verricht op gronden in het plangebied van het bestemmingsplan "Landelijk gebied" ook een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo is vereist. Als blijkt dat het geval is, moet het college bij de beoordeling van de vraag of het die omgevingsvergunning wil verlenen, de in dat kader relevante belangen afwegen.
    Het college zal in het nieuwe besluit op bezwaar ook moeten ingaan op het betoog van de erven van [overledene] dat een privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan de verlening van de omgevingsvergunning.
    12.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het incidenteel hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam-Voorburg niet-ontvankelijk;
    II.       verklaart het hoger beroep van de erven van [overledene] gegrond;
    III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 25 maart 2021 in zaak nr. 19/1946;
    IV.      verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam-Voorburg van 11 februari 2019, kenmerk 2144243/2264160, gegrond;
    V.       vernietigt dat besluit;
    VI.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam-Voorburg aan de erven van [overledene] het door hen voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 444,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    w.g. Ten Veen
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Pieters
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 30 november 2022
    473
     
    BIJLAGE
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,
    […].
    Artikel 2.2, tweede lid,
    Bij provinciale, gemeentelijke of waterschapsverordening kan worden bepaald dat het in daarbij aangewezen categorieën gevallen verboden is projecten die geheel of gedeeltelijk bestaan uit andere activiteiten die behoren tot een daarbij aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving, uit te voeren zonder omgevingsvergunning.
    Waterwet
    Artikel 5.4
    1. De aanleg of wijziging van een waterstaatswerk door of vanwege de beheerder geschiedt overeenkomstig een daartoe door hem vast te stellen projectplan. Met de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk wordt gelijkgesteld de uitvoering van een werk tot beïnvloeding van een grondwaterlichaam.
    2. Het plan bevat ten minste een beschrijving van het betrokken werk en de wijze waarop dat zal worden uitgevoerd, alsmede een beschrijving van de te treffen voorzieningen, gericht op het ongedaan maken of beperken van de nadelige gevolgen van de uitvoering van het werk. […].
    Artikel 5.5
    Deze paragraaf is van toepassing op projectplannen tot aanleg, verlegging of versterking van primaire waterkeringen en, in de gevallen bij of krachtens provinciale verordening bepaald, op projectplannen van besturen van waterschappen voor de aanleg of wijziging van andere waterkeringen dan primaire waterkeringen en op andere waterstaatswerken van bovenlokale betekenis die met spoed en op gecoördineerde wijze tot stand moeten worden gebracht.
    Artikel 5.10
    Voor zover een bestemmingsplan voor de uitvoering van werken en werkzaamheden een omgevingsvergunning voor een aanlegactiviteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht vereist, geldt zodanige eis niet in het gebied dat is begrepen in een vastgesteld projectplan.