ECLI:NL:RVS:2017:1675, Raad van State, 27-06-2017, 201704194/1/A1 en 201704194/2/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-06-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 februari 2017 heeft het college met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure aan de besloten vennootschap Martini Real Estate B.V., ook handelend onder de naam Zethoven Bouwplan Groep, een omgevingsvergunning verleend voor het in afwijking van de gemeentelijke beheersverordening bouwen van een villa op het perceel Schuinpad […] te Oldeberkoop (hierna: het perceel).

201704194/1/A1 en 201704194/2/A1.
    Datum uitspraak: 27 juni 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Awb) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op de hoger beroepen van:
    
    1.    [appellant sub 1], wonend te Oldeberkoop, gemeente Ooststellingwerf,
    2.      het college van burgemeester en wethouders van Ooststellingwerf
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Nederland van 14 april 2017 in zaken nrs. 17/1006 en 17/1007 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 1]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 7 februari 2017 heeft het college met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure aan de besloten vennootschap Martini Real Estate B.V., ook handelend onder de naam Zethoven Bouwplan Groep, een omgevingsvergunning verleend voor het in afwijking van de gemeentelijke beheersverordening bouwen van een villa op het perceel Schuinpad […] te Oldeberkoop (hierna: het perceel).
    
    Bij uitspraak van 14 april 2017 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank (hierna: de rechtbank) onder meer het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
    [appellant sub 1] heeft de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de voorzieningenrechter) verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    De voorzieningenrechter heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 juni 2017, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door C. Freese en M. Wiltteveen, zijn verschenen. Verder is Martini Real Estate B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigden], verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb
    
    1.    Partijen hebben ter zitting van de voorzieningenrechter desgevraagd te kennen gegeven geen bezwaar te hebben tegen de toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb inzake het hoger beroep van [appellant sub 1] en het incidenteel hoger beroep van het college. Het college heeft voorts ter zitting te kennen gegeven dat het niet voornemens is het incidenteel hoger beroep aan te vullen met nieuwe gronden. Martini Real Estate B.V. heeft te kennen gegeven geen gebruik te zullen maken van de mogelijkheid incidenteel hoger beroep in te stellen.
    
        In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    
    1.1.    Uit artikel 8:86, eerste lid, van de Awb volgt dat de voorzieningenrechter in het geval toepassing wordt gegeven aan die bepaling dezelfde uitspraakbevoegdheden heeft als de Afdeling. Dit houdt in dat ook in het kader van de toepassing van artikel 8:86 van de Awb toepassing kan worden gegeven aan artikel 8:51d van de Awb.
    
    1.2.    Artikel 8:51d, van de Awb, voor zover thans van belang luidt: "Indien de bestuursrechter in hoogste aanleg uitspraak doet, kan hij het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen."
    
    Inleiding
    
    2.    Het perceel, waarop de villa is voorzien, bevindt zich ten noorden van een onverhard pad en grenst aan de percelen Schuinpad [..] en Schuinpad [..]. Ten noorden van het perceel ligt het verharde deel van het Schuinpad. Het perceel is ten tijde van het besluit in gebruik als tuin. De woning van [appellant sub 1] aan de [locatie] ligt aan de overzijde van het onverharde pad.     
    
        In de beheersverordening "Overige dorpen 2014" is het perceel bestemd tot "Wonen". Vaststaat dat het bouwplan voor de villa in strijd is met artikel 3.1, onder a, van de regels van de beheersverordening, waarin staat dat gronden en bouwwerken alleen overeenkomstig het bestaande gebruik mogen worden gebruikt. Het bouwplan voldoet verder niet aan artikel 4.2.1, onder c, waarin is bepaald dat de goothoogte van een woonhuis niet meer dan 3,50 m mag bedragen.
    
        Om het bouwplan toch mogelijk te maken, heeft het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3° omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) verleend. Het college heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat een verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad niet is vereist en dat er ruimtelijk gezien geen aanleiding is de omgevingsvergunning te weigeren. De rechtbank heeft overwogen dat een verklaring van geen bedenkingen niet was vereist en is tot de conclusie gekomen dat het college in redelijkheid de gevraagde omgevingsvergunning heeft verleend.
    
    Relevante bepalingen verklaring van geen bedenkingen
    
    3.    Artikel 2.27, eerste lid, eerste volzin, van de Wabo luidt:
    
    "In bij wet aangewezen categorieën van gevallen wordt een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft."
    
        Artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) luidt:
    
    "Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, wordt de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet wordt afgeweken van de beheersverordening […] niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft […]."
    
    Het incidenteel hoger beroep van het college
    
    4.    Het college heeft betoogd dat de rechtbank ten onrechte inhoudelijk is ingegaan op de door [appellant sub 1] naar voren gebrachte grond betreffende het ontbreken van een verklaring van geen bedenkingen. Volgens het college is het beroep in zoverre niet-ontvankelijk, omdat [appellant sub 1] over het ontwerpbesluit tot vergunningverlening geen zienswijze heeft ingebracht ter zake van het ontbreken van een verklaring van geen bedenkingen. Gezien de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2535), heeft de rechtbank volgens het college miskend dat moet worden geoordeeld dat artikel 6:13 van de Awb zich verzet tegen een inhoudelijke beoordeling van de grond.
    
    4.1.    Artikel 3:15 van de Awb luidt:
    
    "Belanghebbenden kunnen bij het bestuursorgaan naar keuze schriftelijk of mondeling hun zienswijze over het ontwerp naar voren brengen."
    
        Artikel 6:13 luidt:
    
    "Geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht […]."
    
    4.2.    Uit artikel 6:13 van de Awb vloeit voort dat een belanghebbende geen beroep kan instellen tegen onderdelen van een besluit waarover hij geen zienswijze als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht, tenzij het niet naar voren brengen hem redelijkerwijs niet kan worden verweten.
    
        [appellant sub 1] heeft zienswijzen naar voren gebracht over het ontwerpbesluit tot verlening van de omgevingsvergunning voor het afwijken van de beheersverordening. De beroepsgrond dat het college ten onrechte geen verklaring van bedenkingen heeft gevraagd aan de gemeenteraad heeft eveneens betrekking op de omgevingsvergunning voor het afwijken van de beheersverordening en betreft daarmee hetzelfde besluitonderdeel. Artikel 6:13 staat er niet aan in de weg dat deze grond eerst in beroep wordt aangevoerd.
    
        De uitspraak van 28 september 2016, waarop het college een beroep heeft gedaan, doet hieraan niet af. In die uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat een verklaring van geen bedenkingen als bedoeld in artikel 75d van de Flora- en faunawet evenals een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo een afzonderlijke toestemming betreft en daarmee als een afzonderlijk besluitonderdeel moet worden opgevat. Thans gaat het niet om een dergelijke door de Minister van Economische Zaken af te geven verklaring van geen bedenkingen. Aan de uitspraak komt dan ook, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, niet de betekenis toe die het college daaraan toekent.
    
        Anders dan het college stelt, bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank de beroepsgrond ten onrechte inhoudelijk heeft beoordeeld.
    
        Het betoog faalt.
    
    Het hoger beroep van [appellant sub 1]
    
    5.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte omgevingsvergunning heeft verleend, terwijl een verklaring van geen bedenkingen van de raad van de gemeente Ooststellingwerf was vereist en deze niet is afgegeven. Hij wijst er daarbij op dat het perceel in het gemeentelijke woonplan niet is aangewezen als inbreidingslocatie. Uitsluitend De Delle en de Blughut zijn volgens hem als zodanig aangewezen.
    
    De raad van de gemeente Ooststellingwerf heeft bij besluit van 18 december 2012 categorieën van gevallen aangewezen waarvoor een verklaring van geen bedenkingen niet is vereist. Besloten is de beslissing tot verlening van omgevingsvergunning aan het college te laten, indien het activiteiten betreft binnen de bebouwde kom, waarop een onherroepelijk in werking getreden beheersverordening van toepassing is. Uitgezonderd zijn: de bouw van woningen die niet zijn opgenomen in het woonplan, zo staat in het besluit.
    
        Met het woonplan wordt bedoeld het Woonplan gemeente Ooststellingwerf 2011-2020. Indien een woning niet is opgenomen in het woonplan is derhalve een verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad vereist voordat omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo kan worden verleend. In het Woonplan staat dat de gemeente Ooststellingwerf tot uitgangspunt heeft dat op inbreidingslocaties onbeperkt mag worden gebouwd en dat woningbouw op inbreidingslocaties prioriteit heeft. Voorts is de gemeente in beginsel voornemens op uitbreidingslocaties, waar zij grond heeft gekocht, woningbouw te realiseren.
    
        In het Woonplan is niet gedefinieerd wat een ‘inbreidingslocatie’ is. Ter zitting is komen vast te staan dat bij het woonplan een uitvoeringsprogramma hoort, vastgesteld op 15 augustus 2011, en dat daarbij een lijst hoort, waarop concrete locaties zijn aangewezen als inbreidingslocaties. Nog daargelaten de vraag of genoemde lijst kan worden beschouwd als deeluitmakend van het woonplan, wordt vastgesteld dat het perceel daarop niet staat vermeld. Hoewel de rechtbank op zichzelf met juistheid heeft overwogen dat het perceel zich, gezien de ligging daarvan, laat kenmerken als een inbreidingslocatie en woningbouw op het perceel dus niet in strijd is met het Woonplan, gaat het naar het oordeel van de voorzieningenrechter echter niet om een woningbouwmogelijkheid die is opgenomen in het woonplan, zoals is vereist ingevolge het besluit van de gemeenteraad van 18 december 2012. Kort en goed: dat de thans voorziene bebouwing niet in strijd is met het Woonplan, betekent niet dat deze is opgenomen in het Woonplan.
    
        Uit het Woonplan blijkt ook niet dat de gemeenteraad zich reeds in het kader van dat plan heeft gebogen over woningbouw op het perceel en daarmee heeft ingestemd. Onder deze omstandigheden moet worden geoordeeld dat het wat betreft het perceel niet gaat om in het Woningplan opgenomen bouw van een woning. Er was derhalve een verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad vereist. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
        Het betoog slaagt.
    
    6.    Gelet op het voorgaande kunnen de aangevallen uitspraak en het besluit van 7 februari 2017 niet in stand blijven.
    
    7.    Artikel 8:41a van de Awb bepaalt dat de bestuursrechter het hem voorgelegde geschil zoveel mogelijk definitief beslecht. Daarom ziet de voorzieningenrechter aanleiding de overige gronden van [appellant sub 1] inhoudelijk te bespreken.
    
    8.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank eraan voorbij is gegaan dat het college in strijd met een goede ruimtelijke ordening omgevingsvergunning heeft verleend voor de villa. Hij acht het volume van de villa te groot, waardoor de villa niet goed ruimtelijk wordt ingepast. Daarbij wijst hij erop dat de goothoogte van de villa hoger is dan 3,85 m, waarvan het college is uitgegaan. Volgens hem heeft het college deze hoogte op onjuiste wijze bepaald. Voorts heeft [appellant sub 1] betoogd dat volgens de beheersverordening de oppervlakte van een woning niet meer dan 150 m2 mag bedragen, terwijl de oppervlakte van de villa 178 m2 is.
    
    8.1.    De beslissing om al dan niet omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van de beheersverordening behoort tot de bevoegdheden van - in dit geval - het college, waarbij het college beleidsruimte heeft en de rechter zich moet beperken tot de vraag of het besluit zorgvuldig is voorbereid, voldoende is onderbouwd en of het college in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.    
    
        De Afdeling stelt voorop dat nu het college omgevingsvergunning heeft verleend voor het afwijken van de beheersverordening, in eventuele strijdigheid van het bouwplan met de bouwvoorschriften van de beheersverordening geen aanleiding kan worden gevonden voor het oordeel dat de omgevingsvergunning reeds daarom niet kon worden verleend. De bouwvoorschriften zijn wel van betekenis voor beoordeling van de vraag in hoeverre het bouwplan een planologische inbreuk vormt.
    
        De goothoogte van de villa bedraagt volgens het college 3,85 m. Daarbij heeft college gemeten vanaf de hoofdingang direct aan de weg, zoals in artikel 1.46a van de beheersverordening is bepaald ten aanzien van het peil van een bouwwerk. Geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het college op onjuiste wijze de goothoogte van de villa heeft bepaald en zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de goothoogte van de villa 3,85 m is. Verder bedraagt de oppervlakte van de villa 121,6 m2. Grenzend aan de villa is een bijgebouw voorzien, maar de oppervlakte daarvan dient, anders dan waarvan [appellant sub 1] is uitgegaan, niet te worden betrokken bij de oppervlakte van de villa. De oppervlakte van de villa zonder bijgebouwen blijft dan ook onder de in de beheersverordening voor woningen opgenomen maximumoppervlakte van 150 m2.
    
        Dit leidt tot de conclusie dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat niet meer dan 10% van de villa wat betreft goothoogte niet voldoet aan de in beheersverordening voorgeschreven goothoogte voor woningen van 3,50 m. Voor het overige wijkt de villa wat betreft omvang niet af van de woningen nabij het perceel, zo is ter zitting door het college gesteld. Van betekenis is verder dat het Schuinpad een bomenrijk pad is. Onder deze omstandigheden bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de villa ruimtelijk inpasbaar is. Geen aanleiding bestaat verder voor het oordeel dat de villa de beleving van het groen aan het Schuinpad teniet zal doen, zoals nog door [appellant sub 1] gesteld. Dat de woonomgeving van [appellant sub 1] in enige mate minder aantrekkelijk zal worden, brengt derhalve niet met zich dat het college geen medewerking aan de afwijking van de beheersverordening heeft kunnen verlenen.
    
        Het betoog faalt.
    
    9.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de villa niet voldoet aan redelijke eisen van welstand. Hij wijst erop dat de villa vanwege de maatvoering niet past bij de bestaande bebouwing in de omgeving van het perceel. Volgens hem is niet op juiste wijze aan de gebiedsgerichte criteria voor gebied 4.4 getoetst. Verder wijst hij erop dat op het advies van de welstandscommissie een stempel van de gemeente ontbreekt, terwijl de bouwtekeningen wel zijn voorzien van een dergelijke stempel.
    
    9.1.    Artikel 2.10 van de Wabo luidt:
    
    "1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    
    […];
    
    d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend."
    
    9.2.    De Commissie Ruimtelijke Kwaliteit Hûs en Hiem (hierna: de welstandscommissie) heeft op 31 augustus 2016 een positief advies uitgebracht. Het college heeft dit advies aan zijn besluit ten grondslag gelegd en zich op het standpunt gesteld dat de villa voldoet aan redelijke eisen van welstand.
    
        De voorzieningenrechter overweegt dat de omstandigheid dat op het advies geen stempel is geplaatst, niet van betekenis is. Duidelijk is op welk advies het college zijn standpunt over welstand heeft gebaseerd.
    
        Een welstandscommissie dient het bouwplan te toetsen aan de hand van de criteria in de welstandsnota aan redelijke eisen van welstand en heeft zich daarbij in beginsel te richten naar de bouwmogelijkheden die de geldende beheersverordening biedt, dan wel, indien het bouwplan daarvan afwijkt, die waaraan het college planologische medewerking wenst te verlenen. Wat betreft de bouwmogelijkheden gaat het om zowel de situering als maatvoering. In de afmetingen en het volume van de villa wordt dan ook geen aanleiding gevonden voor het oordeel dat het college zich niet op het advies van de welstandscommissie heeft mogen baseren.
    
        Hetgeen onder 4.4 van de Welstandsnota staat, ziet op woningbouw aan Het Hooge, gelegen ten noorden van het verharde deel van het Schuinpad. Vermeld is dat aan de oostzijde van het woongebied een houtsingel is aangebracht teneinde het zicht op de wijk vanaf het Schuinpad te verzachten. Hiermee wordt kennelijk het oostelijk deel van het verharde deel van het Schuinpad bedoeld, gelet op de ligging daarvan. De voorzieningenrechter ziet, reeds gezien de ligging van het perceel ten zuiden van het verharde deel van het Schuinpad, geen aanleiding voor het oordeel dat bij de vergunningverlening voor de bouw van de villa het bepaalde onder 4.4 van de Welstandsnota onvoldoende in acht is genomen.
    
        Het betoog faalt.
    
    10.    [appellant sub 1] betoogt dat de eigenaar van het perceel bomen, struiken en bossages in strijd met de Algemene plaatselijke verordening Ooststellingwerf 2014 heeft verwijderd. Nog daargelaten dat deze grond eerst in hoger beroep naar voren is gebracht, overweegt de voorzieningenrechter dat de grond zich niet richt tegen het bij de rechtbank bestreden besluit. De grond kan dan ook niet leiden tot het oordeel dat de rechtbank ten onrechte het besluit van het college in stand heeft gelaten.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    11.    Vanwege het ontbreken van een verklaring van geen bedenkingen komen de uitspraak van de rechtbank en het besluit van 7 februari 2017 voor vernietiging in aanmerking. De overige hogerberoepsgronden van [appellant sub 1] slagen echter niet. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de voorzieningenrechter het college op de voet van artikel 8:51d van de Awb opdragen het in de overweging 5.1 in het besluit van 7 februari 2017 geconstateerde gebrek binnen twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak te herstellen door de gemeenteraad te verzoeken om ten behoeve van de aanvraag van 8 juli 2016 een verklaring van geen bedenkingen af te geven en:
    
    - indien de gemeenteraad die verklaring heeft afgegeven, een nieuw besluit op de aanvraag te nemen; dan wel
    
    - indien de gemeenteraad niet bereid is een verklaring van geen bedenkingen af te geven, de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren.
    
        Bij het nieuwe besluit behoeft geen toepassing te worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb. Het college dient de voorzieningenrechter de uitkomst mede te delen en het nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    
    12.    Nu er een gebrek is geconstateerd in het besluit van 7 februari 2017 ziet de voorzieningenrechter aanleiding de na te melden voorlopige voorziening te treffen.
    
    13.    In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    
    Beslissing
    
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    draagt het college van burgemeester en wethouders van Ooststellingwerf op om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen binnen twaalf weken na de verzending van deze tussenuitspraak een nieuw besluit te nemen, dit aan de voorzieningenrechter en partijen mede te delen en het nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    
    II.    schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van 7 februari 2017, kenmerk OV-2016-5354, totdat de voorzieningenrechter einduitspraak heeft gedaan.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
    
    w.g. Polak    w.g. Van Heusden
    voorzieningenrechter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 juni 2017
    
    163.