ECLI:NL:CRVB:2023:2111, Centrale Raad van Beroep, 17-10-2023, 22/2660 TONK
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2023-10-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: De TONK-aanvraag moet worden beoordeeld als een aanvraag om bijzondere bijstand als bedoeld in artikel 35, eerste lid, van de PW. De woonkosten deden zich voor. Appellante was op basis van de huurovereenkomst verplicht € 800,- huur aan haar ouders te betalen. Dat appellante de huur feitelijk niet betaalde betekent niet dat zij hiertoe niet verplicht was. Het standpunt van het college miskent dat de TONK-regeling juist in het leven is geroepen voor situaties als die van appellante, waarin de huur niet meer kan worden betaald door een onverwachte aanzienlijke terugval in inkomen als gevolg van de coronacrisis. Het college hoefde bij de berekening van de draagkracht van appellante geen rekening te houden met de maandelijkse opslagkosten en de maandelijkse aflossingsbetalingen. Uit artikel 35, eerste lid van de PW is namelijk niet af te leiden dat behalve met het inkomen en het vermogen ook met de uitgaven moet worden rekening gehouden. Ook uit de beleidsregels volgt niet dat daarmee rekening moet worden gehouden en appellante heeft geen feiten of omstandigheden naar voren gebracht die aanleiding zouden moeten zijn om van dat beleid af te wijken.

22/2660 TONK
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 13 juli 2022, 21/4516 (aangevallen uitspraak)
  
  
    Partijen:
  
  
    
      [appellante] te [woonplaats] (appellante)
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe (college)
  
  
    Datum uitspraak: 17 oktober 2023
  
  
    
      PROCESVERLOOP
    
  
  
    Het college heeft met een besluit van 19 april 2021 een aanvraag van appellante om een tegemoetkoming op grond van de zogenoemde TONK-regeling afgewezen en is daarbij, na bezwaar daartegen, met een besluit van 14 september 2021 (bestreden besluit) gebleven. 
  
  
    De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. 
  
  
    Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraak. Het college heeft een verweerschrift ingediend. 
  
  
    De Raad heeft in een brief van 23 december 2022 aan partijen vragen gesteld. Het college heeft in een brief van 17 januari 2023 gereageerd.
  
  
    De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 5 september 2023. Appellante is verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. D. Radstaat.
  
  
    OVERWEGINGEN
    
  
  
    Samenvatting
    
    
      In deze zaak gaat het om de afwijzing van een aanvraag om een tegemoetkoming op grond van de Regeling tijdelijke ondersteuning noodzakelijke kosten. De Raad oordeelt dat het college de aanvraag ten onrechte heeft afgewezen en dat aan appellante een tegemoetkoming op grond van de TONK-regeling toekomt van € 406,17.
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
    
    
    
      1.1.
      
         Appellante is door de in 2020 geldende maatregelen in verband met de coronapandemie
        haar werk als zelfstandig sportinstructrice en haar werk in loondienst bij een hotel kwijtgeraakt. Zij heeft vervolgens een uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW) ontvangen.
      
      
    
    
      1.2.
      Appellante woonde met haar minderjarige kinderen in een huurwoning. Toen de huurovereenkomst afliep is zij in december 2020 bij haar ouders ingetrokken. Zij heeft daarvoor met hen een huurovereenkomst afgesloten voor twee kamers. De ingangsdatum van de huur was 8 december 2020 en de huurprijs € 800,- per maand. 
      
    
    
      1.3.
      Op 6 april 2021 heeft appellante een tegemoetkoming aangevraagd op grond van de Regeling tijdelijke ondersteuning noodzakelijke kosten (TONK-regeling). Zij heeft daarbij opgegeven dat haar woonkosten € 800,- per maand bedragen en bestaan uit huur, gas, elektriciteit en water. In haar aanvraag heeft zij verder opgegeven dat haar inkomsten in januari 2020 € 1.928,05 bedroegen en in januari 2021 waren gedaald naar € 1.287,76.
      
    
    
      1.4.
      Met het besluit van 19 april 2021 heeft het college de aanvraag afgewezen op de grond dat appellante gelet op haar draagkracht de kosten zelf kan betalen. Die draagkracht heeft het college berekend op basis van de Beleidsregel houdende regels omtrent de Tijdelijke Ondersteuning Noodzakelijk Kosten (Beleidsregel TONK). Die beleidsregel gold van 1 januari 2021 tot en met 27 juli 2021.
      
    
    
      1.5.
      Appellante heeft bezwaar gemaakt tegen dat besluit en aangevoerd dat zij haar vaste lasten niet uit haar inkomen kan betalen. Als vaste lasten heeft appellante, naast haar maandelijkse huurkosten, met name opgegeven: de kosten van huur van een opslagunit van € 114,- per maand (opslagkosten) en de aflossingen op een vordering van de Belastingdienst/Toeslagen van € 268,- per maand (aflossingsbetalingen).
      
    
    
      1.6.
      Het college heeft de Beleidsregel TONK op 28 juli 2021 gewijzigd. Dit hield een verruiming en een verlenging in. De wijziging is neergelegd in een nieuwe Beleidsregel TONK, die gold van 1 januari 2021 tot 1 oktober 2021 (gewijzigde Beleidsregel TONK).
      
    
    
      1.7.
      Met het besluit van 14 september 2021 (bestreden besluit) is het college bij het besluit van 19 april 2021 gebleven. Het college heeft aan het bestreden besluit in de eerste plaats ten grondslag gelegd dat appellante geen daadwerkelijke woonkosten had. Voor het geval dat dit standpunt niet juist is heeft het college zijn eerdere standpunt over de draagkracht van appellante gehandhaafd. De maandelijkse kosten van huur van een opslagunit en de maandelijkse aflossingen op een vordering van de Belastingdienst worden niet bij de berekening van de draagkracht betrokken. Het bestreden besluit is gebaseerd op artikel 35 van de Participatiewet (PW) en de Beleidsregel TONK. 
      
      
        
          Uitspraak van de rechtbank
        
      
      
      2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten. 
      
      
        
          Het standpunt van appellante 
        
      
      
      3. Appellante is het met die uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat appellante daartegen heeft aangevoerd, wordt hierna besproken.
      
    
  
  
    Het oordeel van de Raad
    
    
      4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het besluit om de TONK-aanvraag van appellante af te wijzen in stand heeft gelaten. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die appellante in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De wettelijke regels en de beleidsregels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. 
      
        De TONK-regeling 
        
      
    
    
      4.1.
      De TONK-regeling is geïntroduceerd in een brief van 9 december 2020 van een aantal ministers en staatssecretarissen aan de Eerste Kamer.De TONK-regeling hield in dat aan de gemeenten een bedrag ter beschikking werd gesteld om een tegemoetkoming te verstrekken aan huishoudens die door de coronacrisis een onvoorziene, onvermijdelijke en plotselinge terugval in hun inkomen hadden, waardoor zij in de problemen konden raken met de betaling van noodzakelijke kosten, waaronder woonlasten. In die brief staat dat voor de tijdelijke TONK-regeling het bestaande instrument van de bijzondere bijstand is te gebruiken. In een brief van 27 mei 2021 van een aantal ministers en staatssecretarissen aan de Tweede Kamer is meegedeeld dat het kabinet heeft besloten om de TONK-regeling te verlengen tot 1 oktober 2021. De TONK-regeling is daarna niet nogmaals verlengd.
      
      
        
          Het TONK-beleid
        
      
      
    
    
      4.2.
      Om de TONK-regeling uit te voeren heeft het college de Beleidsregel TONK vastgesteld en – na de kamerbrief van 27 mei 2021 – de gewijzigde Beleidsregel TONK. Het college heeft in de brief van 17 januari 2023 laten weten dat bij het bestreden besluit ten onrechte de Beleidsregel TONK is toegepast en niet de gewijzigde Beleidsregel TONK. Op grond van de gewijzigde beleidsregel TONK had aan appellante een tegemoetkoming van € 45,13 per maand kunnen worden toegekend, als zij daadwerkelijke woonkosten had gehad. Maar omdat zij die volgens het college niet had, maakt dit voor de inhoud van het bestreden besluit in de visie van het college niet uit.
      
    
    
      4.3.
      
        Zoals het college zelf al heeft onderkend is het bestreden besluit ten onrechte gebaseerd op de Beleidsregel TONK in plaats van op de gewijzigde Beleidsregel TONK. Het bestreden besluit is dus niet goed onderbouwd. Dit gebrek van het bestreden besluit kan niet met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) worden gepasseerd, omdat aannemelijk is dat appellante hierdoor is benadeeld. De TONK-aanvraag van appellante had namelijk met toepassing van de gewijzigde Beleidsregel TONK niet moeten worden afgewezen. Dit wordt hierna uitgelegd.
        
          De TONK-aanvraag
        
      
      
    
    
      4.4.
      Zoals ook in de in 4.1 bedoelde kamerbrieven is vermeld, moet de TONK-aanvraag worden beoordeeld als een aanvraag om bijzondere bijstand als bedoeld in artikel 35, eerste lid, van de PW. Bij de toepassing van die bepaling moet eerst worden beoordeeld of de kosten waarvoor bijzondere bijstand wordt gevraagd zich voordoen, vervolgens of die kosten in het individuele geval van de betrokkene noodzakelijk zijn en daarna of die kosten voortvloeien uit bijzondere omstandigheden. Ten slotte moet de vraag worden beantwoord of de kosten kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de individuele inkomenstoeslag, individuele studietoeslag, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm. Op dit laatste punt heeft het college een zekere beoordelingsruimte.
      
      
        
          Doen de kosten zich voor?
        
      
      
    
    
      4.5.
      Tussen partijen is in de eerste plaats in geschil of de woonkosten zich voor appellante voordeden. Appellante voert aan dat dit – anders dan het college stelt – wel het geval was. Zij verwijst daarvoor naar de bij de aanvraag overgelegde huurovereenkomst van 8 december 2020. Zij stelt dat zij op basis van die huurovereenkomst verplicht was € 800,- huur aan ouders te betalen. Deze beroepsgrond slaagt. 
      
      
        4.5.1.
        Uit de huurovereenkomst blijkt dat appellante met ingang van 8 december 2020 een juridisch afdwingbare verplichting had om € 800,- per maand aan haar ouders te betalen. Anders dan het college meent betekent het feit dat appellante tijdens de hoorzitting op 8 juli 2021 heeft gezegd dat zij de huur niet kon betalen en dit – afgezien van een gedeeltelijke betaling in maart 2021 – feitelijk ook niet heeft gedaan, niet dat zij van die verplichting was ontslagen. Voor het standpunt van het college dat zij de huur niet daadwerkelijk hoefde te betalen bieden de gedingstukken geen aanknopingspunten. Integendeel, appellante heeft al tijdens de hoorzitting opgemerkt dat haar ouders een klein pensioen hebben en dat zij voorheen de door haar gehuurde kamers aan anderen verhuurden. Zij verwachtten dan ook dat appellante de huur maandelijks zou betalen en in elk geval zo snel mogelijk, zodra zij door opheffing van de coronamaatregelen weer voldoende inkomsten zou hebben. Tijdens de zitting van de rechtbank heeft appellante ook gezegd dat zij weliswaar in de periode waarover het gaat geen huur betaalde maar dat haar ouders verwachten dat zij dit over die periode alsnog zou doen, zodra zij daarvoor de middelen zou hebben. Anders dan het college stelt, heeft appellante niet verklaard dat zij de huur nooit hoefde te betalen. 
        
      
      
        4.5.2.
        Dat appellante de huur feitelijk niet betaalde betekent dus niet dat zij hiertoe niet verplicht was. De kosten deden zich dan ook voor en het standpunt van het college is dus niet juist. Dat standpunt miskent bovendien dat de TONK-regeling juist in het leven is geroepen voor situaties als die van appellante, waarin de huur niet meer kan worden betaald door een onverwachte aanzienlijke terugval in inkomen als gevolg van de coronacrisis. 
      
      
        4.5.3.
        Aan het bestreden besluit heeft het college dus ten onrechte ten grondslag gelegd dat de kosten zich niet voordeden. 
        
      
    
    
      4.6.
      Niet in geschil is dat de woonkosten van appellante noodzakelijk waren en voortvloeiden uit bijzondere omstandigheden. 
      
      
        
          Had appellante voldoende draagkracht?
        
      
      
    
    
      4.7.
      Tussen partijen is wel in geschil of appellante onvoldoende draagkracht had om de woonkosten te betalen. Appellante heeft aangevoerd dat het college bij de berekening van haar draagkracht rekening had moeten houden met de opslagkosten en de aflossingsbetalingen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        4.7.1.
        De beoordelingsruimte die het college heeft bij de vaststelling van de draagkracht houdt in dat het college vrij is te bepalen met welk deel van het in aanmerking te nemen inkomen boven bijstandsniveau rekening wordt gehouden en over welke periode de draagkracht in aanmerking wordt genomen. 
        
      
      
        4.7.2.
        Het college heeft voor de invulling van deze beoordelingsruimte in het kader van de TONK-regeling beleid vastgesteld. Dit beleid is neergelegd in de gewijzigde beleidsregel TONK. Het houdt in dat 80% van het gezinsinkomen boven de geldende bijstandsnorm wordt beschouwd als draagkracht om in de noodzakelijke kosten te voorzien. Dat staat in artikel 5 van de beleidsregel. Daarbij wordt rekening gehouden met een drempelbedrag. Dat staat in artikel 6 van de beleidsregel. Met andere factoren dan de inkomsten en het drempelbedrag wordt geen rekening gehouden bij het bepalen van de draagkracht. Met deze beleidsregel is het college binnen de grenzen van de redelijke beleidsbepaling gebleven. 
        
      
      
        4.7.3.
        Anders dan appellante meent, heeft het college bij de berekening van haar draagkracht geen rekening hoeven houden met de maandelijkse opslagkosten en de maandelijkse aflossingsbetalingen. Uit artikel 35, eerste lid van de PW is namelijk niet af te leiden dat behalve met het inkomen en het vermogen ook met de uitgaven moet worden rekening gehouden. Ook uit de beleidsregels volgt niet dat daarmee rekening moet worden gehouden en appellante heeft geen feiten of omstandigheden naar voren gebracht die aanleiding zouden moeten zijn om van dat beleid af te wijken. 
        
      
      
        4.7.4.
        Hoewel duidelijk is dat appellante minder bestedingsruimte had als gevolg van haar uitgaven, heeft het college daarmee dus geen rekening hoeven houden. 
        
      
    
    
      4.8.
      Voor zover appellante heeft bedoeld aan te voeren dat haar draagkracht onvoldoende was om alle woonkosten te betalen, zodat zij wel recht had op een gedeeltelijke tegemoetkoming op grond van de TONK-regeling, slaagt de beroepsgrond wel. 
      
      
        4.8.1.
        Zoals ook het college al heeft berekend komt aan appellante gelet op de gewijzigde beleidsregel TONK over de periode van januari 2021 tot en met september 2021 een tegemoetkoming bij wijze van bijzondere bijstand toe van € 45,13 per maand. Appellante heeft de berekening van dat bedrag aan bijzondere bijstand niet bestreden. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen 
    
      4.9.
      Uit 4.3 en 4.5 tot en met 4.5.3 volgt dat het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak is niet juist en moet daarom worden vernietigd. De Raad zal het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dat besluit vernietigen omdat het niet berust op een juiste motivering en in strijd is met de gewijzigde beleidsregel TONK. De Raad ziet in 4.8.1 aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het besluit van 19 april 2021 te herroepen en aan appellante over de periode van januari 2021 tot en met september 2021 een TONK-tegemoetkoming bij wijze van bijzondere bijstand toe te kennen tot een bedrag van € 45,13 per maand, dus in totaal € 406,17.
      
      
        
          Proceskosten en griffierecht
        
      
      
      
        5. Appellante krijgt geen vergoeding voor proceskosten omdat niet is gebleken van kosten die daarvoor in aanmerking komen. Appellante krijgt wel het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht terug.
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak;
    - verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 14 september 2021;
    - herroept het besluit van 19 april 2021;
    - kent aan appellante bijzondere bijstand toe over de periode van januari 2021 tot en met september 2021 tot een bedrag van in totaal € 406,17,- en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 14 september 2021;
    - bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 186,- vergoedt.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door F. Hoogendijk als voorzitter en W.F. Claessens en J.T.H. Zimmerman als leden, in tegenwoordigheid van F.C. Meershoek als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 17 oktober 2023.
    
    
    
    
    
      						(getekend) F. Hoogendijk
    
    
    
    
    
      						(getekend) F.C. Meershoek
    
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke regels
    
    
      
        Participatiewet (PW)
      
    
    
    
      Op grond van artikel 35, eerste lid, van de PW heeft de alleenstaande of het gezin recht op bijzondere bijstand voor zover de alleenstaande of het gezin niet beschikt over de middelen om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan en deze kosten naar het oordeel van het college niet kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de individuele inkomenstoeslag, de individuele studietoeslag, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm, waarbij artikel 31, tweede lid, en artikel 34, tweede lid, niet van toepassing zijn. Het college bepaalt het begin en de duur van de periode waarover het vermogen en het inkomen in aanmerking wordt genomen.
    
    
    
      
        Beleidsregel van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Overbetuwe houdende regels omtrent de TONK (gewijzigde beleidsregel TONK), geldend van 28 juli 2021 tot en met heden met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2021.
      
    
    
    
      Artikel 3 Doelgroep
      Deze beleidsregel is bestemd voor huishoudens die als gevolg van het coronavirus te maken hebben met een onvoorzienbare en onvermijdelijke terugval in hun inkomen, die daardoor noodzakelijke kosten zoals woonlasten niet meer kunnen voldoen, en waarvoor andere regelingen niet of onvoldoende soelaas bieden. De bijzondere bijstand kan worden verkregen voor de noodzakelijke kosten in de maanden januari tot en met 30 september 2021.
      Om voor de regeling in aanmerking te komen worden de volgende criteria gehanteerd:
    
    1. De daling van het gezinsinkomen is 15% of meer. In beginsel is hierbij leidend het verschil tussen het inkomen in januari 2020 en dat van de maand of maanden waarover de tegemoetkoming wordt aangevraagd.
    2. Het eigen vermogen bedraagt niet meer dan twee maal het vrij te laten vermogen als gesteld in artikel 34 lid 3 van de wet.
    3. Het aandeel van noodzakelijke kosten, als bedoeld in artikel 4, is meer dan 25% van het inkomen in de periode waarover de tegemoetkoming wordt aangevraagd.
    
    
      Artikel 4 Noodzakelijke kosten
    
    1. Onder noodzakelijke kosten worden verstaan de kosten die betrekking hebben op de woonlasten van de aanvrager voor de woning die door de aanvrager zelf bewoond wordt. Onder woonlasten worden verstaan:
    a. Huur;
    b. Maandelijkse rente en/of aflossing van de hypotheek;
    c. maandelijkse kosten van nutsvoorzieningen;
    2. Om voor tegemoetkoming van noodzakelijke kosten in aanmerking te komen worden de volgende drempelbedragen gehanteerd:
    a. voor de kosten onder a. en b. een bedrag van €430,00 per maand, na aftrek van ontvangen huurtoeslag of bijzondere bijstand voor woonkosten;
    b. voor de kosten van artikel 4, lid 1 onder c. een bedrag van € 112.- per maand voor gas, water en elektriciteit.
    
    
      Artikel 5 Draagkrachtberekening
    
    1. Om de draagkracht uit het inkomen vast te stellen wordt uitgegaan van de toepasselijke bijstandsnorm exclusief vakantietoeslag.
    2. De kostendelersnorm als bedoeld in artikel 22a van de Participatiewet is bij het vaststellen van de draagkracht niet van toepassing.
    3. 80% van het gezinsinkomen boven de geldende bijstandsnorm zoals omschreven in het eerste lid wordt beschouwd als draagkracht om in de noodzakelijke kosten te kunnen voorzien.
    
    
      Artikel 6 De hoogte van de bijzondere bijstand
    
    1. De hoogte van de bijzondere bijstand bestaat uit de maandelijkse kosten boven de in artikel 4 bepaalde drempel, min de draagkracht zoals genoemd in het derde lid van artikel 5.
    
  
  
     Kamerstukken I, 2020-2021, 35 420 V, blz. 10-12.
  
  
     Kamerstukken II, 2020-2021, 35 420, nr. 314, blz. 18.