ECLI:NL:RVS:2022:3411, Raad van State, 23-11-2022, 202107299/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-11-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 oktober 2021 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van gedeputeerde staten geweigerd een ontheffing te verlenen aan het college van burgemeester en wethouders van Aalsmeer om af te wijken van de Omgevingsverordening NH2020 voor het perceel tussen [locatie A] en [locatie B] te Aalsmeer. Het wijzigingsplan voorziet in de ontwikkeling van twee woningen tussen de percelen [locatie A] en [locatie B] in Aalsmeer. [appellant] en anderen voeren aan dat het college van gedeputeerde staten het college van burgemeester en wethouders en [appellant] geen gelegenheid heeft geboden hun zienswijze naar voren te brengen. Daarom is het besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand gekomen.

202107299/1/R1.
    Datum uitspraak: 23 november 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant] en anderen, wonend te Nieuw-Vennep, gemeente Haarlemmermeer, en Aalsmeer,
    appellanten,
    en
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 oktober 2021 heeft het college van gedeputeerde staten geweigerd een ontheffing te verlenen aan het college van burgemeester en wethouders van Aalsmeer om af te wijken van de Omgevingsverordening NH2020 voor het perceel tussen [locatie A] en [locatie B] te Aalsmeer.
    Tegen het besluit van 13 oktober 2021 hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
    Het college van gedeputeerde staten heeft een verweerschrift ingediend.
    Het college van burgemeester en wethouders en het college van gedeputeerde staten hebben ieder een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 5 juli 2022, waar [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door [een van de appellanten], bijgestaan door mr. C.A. Blankenstein, advocaat te Leiden, en het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door mr. drs. J.L. Damen en ing. N. Dubbelman, zijn verschenen. Verder is op de zitting het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door A. Linschoten en ing. R. Luijendijk, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het college van burgemeester en wethouders heeft het college van gedeputeerde staten verzocht een ontheffing te verlenen van de Omgevingsverordening NH2020 voor een wijzigingsplan. Het wijzigingsplan voorziet in de ontwikkeling van twee woningen tussen de percelen [locatie A] en [locatie B] in Aalsmeer. Het perceel ligt in het woonlint aan de Hornweg. Aan de noordkant van de Hornweg ligt een woonwijk. Aan de zuidzijde van de Hornweg, waar het perceel ligt, is agrarische bebouwing en lintbebouwing aanwezig. Op het perceel rust de bestemming "Agrarisch - Tuinbouw". Op grond van artikel 4.6.3 van het bestemmingsplan "Landelijk gebied Oost" is het college van burgemeester en wethouders bevoegd om de bestemming te wijzigen naar "Wonen - Lintbebouwing" mits aan de in deze bepaling genoemde voorwaarden is voldaan.
    2.       Het perceel tussen [locatie A] - [locatie B] ligt, onder andere, in het door de Omgevingsverordening NH2020 aangewezen Metropoolregio Amsterdam (MRA)-landelijk gebied en landelijk gebied. De grens van het MRA-landelijk gebied wordt gevormd door de Hornweg. De woonwijk aan de noordzijde van de Hornweg is niet aangewezen als MRA-landelijk gebied.
    Dat het perceel, waar het wijzigingsplan betrekking op heeft, in MRA-landelijk gebied ligt, heeft als consequentie dat artikel 6.9 van de Omgevingsverordening NH2020 van toepassing is. Op grond van artikel 6.9 van de Omgevingsverordening NH2020 kan een ruimtelijk plan ter plaatse van het werkingsgebied MRA-landelijk Gebied niet voorzien in een kleinschalige woningbouwontwikkeling tenzij aan de voorwaarden van het tweede lid is voldaan. Omdat aan het tweede lid niet is voldaan, heeft het college van burgemeester en wethouders ontheffing aangevraagd (op grond van artikel 13.4 van de Omgevingsverordening NH2020) bij het college van gedeputeerde staten voor het perceel tussen [locatie A] - [locatie B]. De gevraagde ontheffing heeft het college van gedeputeerde staten geweigerd omdat er volgens hem geen bijzondere omstandigheden aanwezig zijn op grond waarvan ontheffing kan worden verleend. Bovendien doorkruist het college van burgemeester en wethouders met de gevraagde ontheffing zijn eigen ruimtelijke beleid.
    Toepasselijke wet- en regelgeving
    3.       De toepasselijke wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage. Die bijlage maakt onderdeel uit van deze uitspraak.
    Beroepsgronden
    Gelegenheid zienswijze
    4.       [appellant] en anderen voeren aan dat het college van gedeputeerde staten het college van burgemeester en wethouders en [appellant] geen gelegenheid heeft geboden hun zienswijze naar voren te brengen. Daarom is het besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand gekomen. [appellant] en anderen wijzen in het bijzonder op de verplichting neergelegd in artikel 4:8 van de Awb.
    4.1.    Het is juist dat het college van gedeputeerde staten [appellant] en anderen geen gelegenheid heeft geboden hun zienswijze naar voren te brengen. Het besluit is in zoverre dan ook niet in overeenstemming met artikel 4:8 van de Awb. Op de zitting hebben [appellant] en anderen te kennen gegeven door dit gebrek niet te zijn benadeeld. Naar het oordeel van de Afdeling kan dit gebrek in verband daarmee gepasseerd worden op grond van artikel 6:22 van de Awb.
    Het betoog is terecht voorgedragen maar leidt niet tot vernietiging van het bestreden besluit.
    Bijzondere omstandigheden
    5.       [appellant] en anderen voeren aan dat het college van gedeputeerde staten ten onrechte heeft geweigerd ontheffing te verlenen voor het wijzigingsplan. Zij betogen dat er bijzondere omstandigheden zijn waardoor het gemeentelijk ruimtelijk beleid onevenredig wordt belemmerd bij het achterwege blijven van een ontheffing. In de eerste plaats wijzen [appellant] en anderen op de feitelijke situatie ter plaatse. Deze komt niet overeen met het doel van de aanwijzing MRA-landelijk gebied. Volgens [appellant] en anderen heeft het MRA-landelijk gebied als doel te sturen op de openheid van het achterliggende gebied. Die openheid ontbreekt ter plaatse. Het perceel tussen [locatie A] - [locatie B] ligt namelijk in bestaande lintbebouwing met aan de overzijde een woonwijk en aan de achterzijde glastuinbouw. Dat de woonwijk aan de overzijde van de Hornweg niet is aangewezen als MRA-landelijk gebied, is nog een indicatie voor het ontbreken van die openheid. Een provinciaal belang is daarom in dit geval niet aanwezig. In de tweede plaats wijzen [appellant] en anderen erop dat voor de inwerkingtreding van de Omgevingsverordening NH2020, en dus de aanwijzing van de locatie als MRA-landelijk gebied, al een anterieure overeenkomst ten behoeve van de woningbouwontwikkeling op het perceel tussen [locatie A] - [locatie B] was gesloten met het college van burgemeester en wethouders. [appellant] en anderen hebben ook al kosten gemaakt. Verder wijzen [appellant] en anderen erop dat de ruimtelijke kwaliteit verbetert door de voorgestane ontwikkeling. De bestemming "Agrarisch - Tuinbouw" staat al bebouwing toe, zij het geen bebouwing om in te wonen. Omdat er al bebouwing gerealiseerd kan worden, is het vanuit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening passender om kleinschalige woningbouw toe te staan. Daarnaast betogen van Zanten en anderen dat de kleinschalige woningbouw in linten past in het gemeentelijke ruimtelijk beleid. Met name vanwege het huidige woningtekort is het dan wenselijk de ontheffing wel te verlenen. Tot slot wijzen [appellant] en anderen op 22 andere percelen, waaronder het naastliggende perceel, waarvoor het college van gedeputeerde staten een ontheffing heeft verleend op basis van de ‘Notitie Lintbebouwing: probleemlocaties in dorpslinten’. De bijzondere omstandigheden op die plekken hadden ook aanleiding moeten zijn voor het college van gedeputeerde staten om ontheffing te verlenen voor het perceel tussen [locatie A] - [locatie B].
    5.1.    Gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4.1a van de Wro (Kamerstukken II, 2011/12, 32 821, nr. 9, blz. 2-3, nr. 13, blz. 20 en 22) moeten de bijzondere omstandigheden als bedoeld in het eerste lid van artikel 4.1a zijn gelegen in de ruimtelijke kwaliteit van de ontwikkeling waarvoor de ontheffing is aangevraagd. In de parlementaire geschiedenis is benadrukt dat met grote terughoudendheid dient te worden omgegaan met de mogelijkheid om ontheffing te verlenen van de krachtens provinciale verordening gestelde regels. De ontheffingsmogelijkheid is bedoeld voor bijzondere, uitzonderlijke situaties die zich incidenteel voordoen, waarbij kan worden gedacht aan een innovatief project waarbij zwaarwegende maatschappelijke belangen een rol spelen. Uitgangspunt is blijkens de parlementaire geschiedenis dat in de provinciale regels zelf dient te worden geconcretiseerd in welke gevallen de regeling niet van toepassing is om zo vooraf duidelijkheid te geven over de regels die door andere bestuursorganen in acht moeten worden genomen (Kamerstukken II, 2011/12, 32 821, nr. 8, blz. 4 en nr. 9, blz. 2 en 3; vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 30 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2317, onder 10.2).
    5.2.    In wat door [appellant] en anderen is aangevoerd over de verhouding tussen de situatie ter plaatse en het doel van het MRA-landelijk gebied, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college van gedeputeerde staten het standpunt had moeten innemen dat dit een omstandigheid is die had moeten worden meegewogen bij de vraag of ontheffing kon worden verleend. De Afdeling acht daarbij van belang dat het college van gedeputeerde staten op de zitting heeft toegelicht dat het doel van het MRA-landelijk gebied niet alleen is om te sturen op de openheid van het achterliggende gebied, maar ook om verstedelijking in glastuinbouwgebieden te voorkomen. Dat de noordzijde van de Hornweg buiten het MRA-landelijk gebied ligt, maakt dit niet anders. De Hornweg is als grens aangewezen omdat het gebied zuidelijk van de Hornweg voornamelijk glastuinbouw betreft. Het gebied ten noorden van de Hornweg heeft volgens het college van gedeputeerde staten een meer stedelijk profiel omdat sprake van lintbebouwing is die grenst aan een woonwijk. Daarnaast ligt dat gebied ook in het gebied van een ander bestemmingsplan dan het perceel tussen de [locatie A] - [locatie B].
    5.3.    [appellant] en anderen hebben naar aanleiding van de anterieure overeenkomst weliswaar kosten gemaakt, maar naar het oordeel van de Afdeling zijn dat geen omstandigheden die raken aan de ruimtelijke kwaliteit van de ontwikkeling.
    In wat [appellant] en anderen over de ruimtelijke kwaliteit naar voren hebben gebracht, heeft het college geen aanleiding hoeven zien om bijzondere omstandigheden aanwezig te achten waardoor het gemeentelijk ruimtelijk beleid onevenredig wordt belemmerd. Dat de, door [appellant] en anderen, voorgestane ontwikkeling in overeenstemming is met het gemeentelijk ruimtelijk beleid of dat er wegens het woningtekort veel nieuwbouwwoningen nodig zijn, betekent nog niet dat het weigeren van de ontheffing voor [appellant] een onevenredige belemmering voor het gemeentelijk beleid oplevert.
    5.4.    Over de door [appellant] en anderen gemaakte verwijzing naar 22 andere percelen, waaronder het naastliggende perceel [locatie C], waarvoor wel een ontheffing is verleend, heeft het college van gedeputeerde staten zich op het standpunt gesteld dat deze situaties verschillen van de situatie waar deze zaak over gaat. Op de zitting heeft het college van gedeputeerde staten in de eerste plaats toegelicht dat de bedoelde 22 situaties zijn verspreid over de hele provincie Noord-Holland. Om in aanmerking te komen voor een ontheffing op basis van de door [appellant] en anderen overlegde notitie, had het college van burgemeester en wethouders een daarop toegesneden verzoek in moeten dienen. Omdat een dergelijk verzoek ontbrak, ging het college van gedeputeerde staten ervan uit dat deze locatie geen zogenaamde probleemlocatie was. Verder heeft het college van gedeputeerde staten toegelicht dat een kleinschalige woningontwikkeling op deze locatie leidt tot een verdere verrommeling van het MRA-landelijk gebied. Door deze ontwikkeling zou er ter plaatse nog meer kleinschalige bebouwing komen. Over het perceel [locatie C], heeft het college van gedeputeerde staten toegelicht dat daar volgens het geldende bestemmingsplan een woonbestemming met bouwvlak aan is toegekend. Bij het perceel tussen [locatie A] - [locatie B] is dat niet het geval.
    Gelet op wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd is de Afdeling van oordeel dat het college van gedeputeerde staten zich met deze toelichting terecht op het standpunt heeft gesteld dat de situaties die [appellant] en anderen hebben genoemd niet vergelijkbaar zijn met de situatie die nu aan de orde is.
    5.5.    Naar het oordeel van de Afdeling mocht het college van gedeputeerde staten zich op het standpunt stellen dat de omstandigheden die [appellant] en anderen plaatsen tegenover het belang dat gediend is met de aanwijzing van het MRA-landelijk gebied niet zodanig bijzonder zijn dat dat het gemeentelijk ruimtelijk beleid onevenredig belemmerd wordt. Het college van gedeputeerde staten heeft de ontheffing al vanwege het voorgaande mogen weigeren. De overige weigeringsgronden behoeven geen bespreking meer.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het beroep is ongegrond.
    Proceskosten & griffierecht
    7.       Vanwege het geconstateerde gebrek onder 4.1 moet het college van gedeputeerde staten de proceskosten en het betaalde griffierecht vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep ongegrond;
    II.                veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland tot vergoeding van bij [appellant] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.496,00 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    III.      gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland aan [appellant] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage € 181,00, vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. J.H. van Breda, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Zwemstra, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 23 november 2022
    91-989
     
    Bijlage: wet- en regelgeving
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 4:8
    1. Voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, stelt het die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien:
    a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en
    b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt.
    2. Het eerste lid geldt niet indien de belanghebbende niet heeft voldaan aan een wettelijke verplichting gegevens te verstrekken.
    Artikel 6:22
    Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
    Wet ruimtelijke ordening
    Artikel 4.1a
    1. Bij de verordening, bedoeld in artikel 4.1, eerste lid, kan worden bepaald dat gedeputeerde staten op aanvraag van burgemeester en wethouders ontheffing kunnen verlenen van krachtens dat lid vast te stellen regels, voor zover de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen provinciale belangen. Aan de ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden indien de betrokken provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken.
    […]
    Omgevingsverordening NH2020
    Artikel 6.9
    1. Een ruimtelijk plan kan ter plaatse van het werkingsgebied MRA landelijk gebied niet voorzien in een kleinschalige woningbouwontwikkeling.
    2. In afwijking van het eerste lid kan een ruimtelijk plan voorzien in functiewijziging van een stedelijke functie of van een agrarisch bouwperceel naar wonen in de vorm van maximaal twee burgerwoningen, indien wordt voldaan aan de volgende voorwaarden:
    a. ter plaatse van de bestaande stedelijke functie of het agrarisch bouwperceel is ten minste één bedrijfswoning planologisch toegestaan;
    b. de functiewijziging naar een woonfunctie beperkt de bedrijfsvoering en de ontwikkelingsmogelijkheden van omringende agrarische bedrijven niet;
    de bestaande bedrijfsbebouwing op de overige gronden wordt gesloopt en aan deze gronden wordt een bestemming toegekend zonder bouwmogelijkheden; en
    d. een tweede burgerwoning is alleen mogelijk als meer dan 1.500 m² grondoppervlakte aan bestaande bedrijfsbebouwing op het bestemmingsvlak wordt gesloopt.
    3. In afwijking van het eerste lid kan een nieuwe burgerwoning worden toegestaan, indien deze woning wordt gesitueerd in een dorpslint en hierbij een aanwezige bedrijfswoning binnen het werkingsgebied glastuinbouwconcentratiegebied wordt weg bestemd en gesloopt.
    4. In afwijking van het eerste lid kan een ruimtelijk plan voorzien in een functiewijziging van een karakteristieke boerderij naar een woonfunctie waarbij de karakteristieke boerderij mag worden gesplitst in meerdere burgerwoningen, indien geen afbreuk wordt gedaan aan het oorspronkelijke karakter van de bebouwing.
    Artikel 13.4 Ontheffingsbevoegdheid Wet ruimtelijke ordening
    1. Gedeputeerde Staten kunnen op aanvraag van burgemeester en wethouders een ontheffing als bedoeld in artikel 4.1a van de Wet ruimtelijke ordening verlenen van de regels in hoofdstuk 6 van deze verordening, voor zover deze zich richten op ruimtelijke plannen, en voor zover de verwezenlijking van het gemeentelijke ruimtelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen provinciaal belangen.
    2. Gedeputeerde Staten kunnen aan de ontheffing als bedoeld in het eerste lid voorschriften verbinden indien de betrokken provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken.
    3. Een aanvraag om een ontheffing bevat in ieder geval:
    a. een beschrijving van de redenen waarom ontheffing wordt gevraagd;
    b. een beschrijving van de mogelijke gevolgen van de ontheffing voor het belang dat beschermd wordt door de regels waarvan ontheffing wordt gevraagd.
    c. een verbeelding van het beoogde werkingsgebied van de gevraagde ontheffing.
    4. Een verleende ontheffing vervalt indien niet binnen twee jaar na het verlenen van de ontheffing een ruimtelijk plan is vastgesteld met gebruikmaking van de ontheffing.