ECLI:NL:RBGRO:2011:BV7649, Rechtbank Groningen, 17-02-2011, 11/544
Rechtbank Groningen — Uitspraak 
Datum: 2011-02-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Opsporingsvergunning zout. Toetsingskader beperkt zich tot de weigeringsgronden die de Mijnbouwwet noemt. Geen van die weigeringsgronden doet zich hier voor. De Mijnbouwwet laat geen ruimte voor een beoordeling van feiten of omstandigheden die niet direct zien op de opsporing van zout, zoals de gevolgen voor de omgeving als gevolg van mogelijke zoutwinning of gasopslag in een latere fase.

RECHTBANK GRONINGEN
      Sector Bestuursrecht
      meervoudige kamer
    
    
    Zaaknummer: AWB 11/544
    
    Uitspraak in het geschil tussen
    
    
      [naam], wonende te Pieterburen, 
      eiser,
    
    
    en
    
    
      de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, 
      verweerder,
      gemachtigden: mr. C.H.M. Kraakman en drs. P. Jongerius, beiden werkzaam bij verweerders ministerie.
    
    
    
    Onderwerp van geschil en procesverloop
    
    	Bij brief van 13 januari 2010 heeft Électricité de France S.A. (EDF) bij verweerder een aanvraag ingediend om een opsporingsvergunning, als bedoeld in artikel 6 van de Mijnbouwwet (Mbw), voor een gebied van 25 km2 nabij Pieterburen, dat zich uitstrekt over de gemeenten De Marne en Winsum. EDF wil met deze vergunning onderzoeken of ter plaatse zout kan worden gewonnen.
    	
    	In de Staatscourant van 4 maart 2010 heeft verweerder een uitnodiging geplaatst, als bedoeld in artikel 15 Mbw, voor het indienen van concurrerende aanvragen om een opsporingsvergunning. Van deze mogelijkheid is geen gebruik gemaakt.
    	
    	Verweerder heeft in verband met de aanvraag aan TNO Bouw en Ondergrond (TNO), Staatstoezicht op de Mijnen (SodM), de Mijnraad en Gedeputeerde Staten van Groningen (GS) om advies gevraagd. Deze hebben op respectievelijk 3 juni 2010, 16 juni 2010,             6 september 2010 en 21 september 2010 advies uitgebracht.
    
    	Bij besluit van 23 november 2010 heeft verweerder aan EDF een opsporingsvergunning voor zout verleend voor een periode van vier jaar vanaf het tijdstip waarop zij in werking is getreden en onder de voorwaarde dat EDF uiterlijk in het tweede jaar na het onherroepelijk worden van de vergunning een boring plaatst. Verweerder heeft van dit besluit mededeling gedaan in de Staatscourant van 30 november 2010. 
    
    	Tegen het besluit van 23 november 2010 heeft eiser bij brief van 27 december 2010 bij verweerder bezwaar gemaakt. 
    
    	Bij besluit van 4 mei 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
    
    	Bij brief van 2 juni 2011 heeft eiser beroep bij de rechtbank ingesteld, voorzien van gronden. 
    
    	Bij brief van 23 juni 2011 heeft EDF de rechtbank laten weten dat zij op voet van artikel 8:26, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) als partij wenst deel te nemen aan deze procedure. 
    
    	Verweerder heeft bij brief van 23 september 2011 een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de rechtbank gezonden. De griffier heeft de van verweerder ontvangen stukken aan eiser toegezonden en hem in de gelegenheid gesteld nadere gegevens te verstrekken. Afschriften van de gedingstukken zijn, voor zover niet door hen ingediend, aan partijen toegezonden.
    
    	Bij brief van 7 oktober 2011 heeft EDF de rechtbank laten weten vooralsnog af te zien van een reactie op het beroepschrift. 
    
    Op 10 november 2011 heeft de griffier van de rechtbank eiser desgevraagd nieuwe kopieën van een aantal stukken gezonden.
    
    	Het beroep is behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van deze rechtbank van 25 november 2011. De rechtbank heeft het beroep tegelijkertijd behandeld met de beroepen met de nummers 11/588, 11/592, 11/593, 11/598, 11/603, 11/604, 11/709, 11/710 en 11/1158. Eiser is ter zitting verschenen. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Namens EDF is verschenen [naam], projectmanager bij EDF, bijgestaan door mr. A. van Rossem, advocaat te Rotterdam.
    
    Overwegingen
    
    	1.		EDF heeft een opsporingsvergunning aangevraagd om zout op te sporen en de kwaliteit daarvan vast te stellen, met als oogmerk te kunnen beoordelen of de lege zoutkoepel (caverne) bij Pieterburen geschikt is voor ondergrondse gasopslag. Om vast te stellen of deze zoutkoepel geschikt is voor ondergrondse gasopslag moeten één of meer exploratieputten worden geboord, in samenhang met seismische werkzaamheden en evaluaties. Voor het totale project, tot en met de eventuele gasopslag, zal EDF ook andere vergunningen nodig hebben. 
    
    2.	Verweerder heeft het bestreden besluit gebaseerd op de artikelen 6 en 9 Mbw. Daarbij heeft verweerder overwogen dat een opsporingsvergunning in dit geval slechts kan worden geweigerd op de gronden die in artikel 9 Mbw zijn vermeld. Verweerder is tot de conclusie gekomen dat er geen aanleiding bestaat om de vergunning op één van deze gronden te weigeren. 
    
    Formele aspecten
    
    3.	Eiser heeft allereerst aangevoerd dat hij de rechtbank bij brief van 9 november 2011 heeft verzocht de zaak aan te houden, omdat hij een aantal stukken niet goed kon bestuderen vanwege de slechte leesbaarheid. Op zijn verzoek heeft de rechtbank hem op 10 november 2011 beter leesbare stukken gezonden, maar eiser heeft betoogd dat hij hiermee te weinig tijd heeft gekregen om zijn zaak voor te bereiden. De rechtbank stelt vast dat de kopieën van een deel van de stukken inderdaad niet goed leesbaar waren, maar dat eiser hiermee niet is benadeeld. De stukken hebben immers in de bezwaarfase ter inzage gelegen en vormden in die fase ook al onderdeel van het procesdossier. Bovendien is de rechtbank van oordeel dat eiser, na ontvangst van de stukken die hem op 10 november 2011 zijn toegezonden, voorafgaand aan de zitting voldoende tijd heeft gehad om de stukken alsnog te kunnen bestuderen. Eiser is in dit opzicht dan ook niet in zijn procesbelangen geschaad. Voor zover eiser heeft aangevoerd dat hij het advies van TNO niet heeft ontvangen geldt evenzeer dat de stukken ter inzage hebben gelegen en dat eiser ook in dit verband niet in zijn procesbelang is geschaad.
    
    4.	Eiser heeft voorts opgemerkt dat de aanvraag om de vergunning niet in de Nederlandse taal is opgesteld en dat hij daardoor is benadeeld. Verweerder heeft in reactie hierop meegedeeld dat de vertaling van de aanvraag later wel is opgesteld. Naar het oordeel van de rechtbank is eiser in dit verband niet benadeeld, nu verweerder in de bezwaarfase een Nederlandse vertaling van de aanvraag heeft doen toekomen aan degenen die daar in de bezwaarfase om hebben gevraagd en hun daarbij een extra termijn van drie weken heeft gegund voor een eventuele reactie. Bij brief van 22 november 2011 heeft verweerder bovendien de vertaling op verzoek van de rechtbank aan het procesdossier toegevoegd. Eiser heeft in de bezwaarfase niet om een vertaling verzocht, maar heeft de gelegenheid gehad om deze te verkrijgen, dan wel in te zien. De rechtbank verwerpt deze grond.
    
    5.	Eiser heeft verder opgemerkt dat zijn naam is vermeld in de bijlage bij het bestreden besluit, op de lijst van alle 287 bezwaarmakers. Hij acht dit in strijd met artikel 33 van de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp). Verweerder heeft in reactie hierop opgemerkt dat het vermelden van de naam op de lijst van bezwaarmakers inherent is aan het indienen van bezwaar en niet in strijd is met de Wbp. De rechtbank is van oordeel dat verweerder er terecht op heeft gewezen dat artikel 33 Wbp niet van toepassing is. Dit artikel ziet op informatieverstrekking door het bestuursorgaan aan een betrokkene over onder meer de doeleinden van de verwerking van de verkregen gegevens. In dit geval gaat het echter om een andere situatie; verweerder heeft één beslissing op bezwaar genomen ten behoeve van 287 bezwaarmakers. Daarbij diende verweerder de namen van de bezwaarmakers te vermelden om te kunnen aangeven op welke bezwaren hij heeft beslist. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder hiermee niet de Wbp geschonden. Daarbij overweegt de rechtbank, mede bezien in het licht van de omstandigheid dat eiser aanwezig is geweest bij de openbare hoorzitting op 15 maart 2011 en ook tijdens de openbare zitting van de rechtbank het woord heeft gevoerd, dat eiser niet heeft gemotiveerd in welke opzicht hij zich in zijn privacy voelt aangetast. 
    
    Inhoudelijke aspecten
    
    6.	Ingevolge artikel 6, eerste lid, aanhef en onder a, Mbw is het verboden zonder vergunning van de Minister delfstoffen op te sporen.
    
    Ingevolge artikel 7, eerste lid, Mbw wordt een vergunning niet verleend, voor zover deze bij het in werking treden zou gaan gelden voor een gebied waarvoor op dat tijdstip reeds een door een ander gehouden vergunning voor dezelfde delfstof geldt.
    
    Ingevolge artikel 8 Mbw wordt een winningsvergunning slechts verleend, indien aannemelijk is dat de delfstoffen binnen het gebied waarvoor de vergunning zal gelden economisch winbaar zijn.
    
    
      Ingevolge artikel 9, eerste lid, Mbw - voor zover hier van belang - kan een vergunning (…) slechts worden geweigerd:
      a. op grond van de technische of financiële mogelijkheden van de aanvrager,
      b. op grond van de manier waarop de aanvrager voornemens is de activiteiten, waarvoor de vergunning wordt aangevraagd, te verrichten,
      c. op grond van het gebrek aan efficiëntie en verantwoordelijkheidszin, daaronder mede verstaan maatschappelijke verantwoordelijkheidszin, waarvan de aanvrager blijk heeft gegeven bij activiteiten als bedoeld in artikel 6, eerste lid (…), onder een eerdere vergunning (…).
    
    
    Ingevolge artikel 1.3.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Mijnbouwregeling (Mbr) - voor zover hier van belang - vermeldt de aanvrager bij de aanvraag om een opsporingsvergunning als bedoeld in artikel 6 Mbw voor welk gebied de vergunning wordt gevraagd.
    
    
      Artikel 1.2.2 Mbr - voor zover hier van belang -  luidt:
      1. Indien bij een aanvraag ingevolge dit hoofdstuk een plaats, traject of gebied moet worden vermeld, wordt dit uitgedrukt in:
      a. het coördinatenstelsel van de Rijksdriehoeksmeting, indien de plaats, het traject of het gebied zich aan de landzijde van de in de bijlage bij de wet vastgelegde lijn bevindt, en
      b. geografische coördinaten, berekend volgens het stelsel van de Europese vereffening, indien de plaats, het traject of het gebied zich aan de zeezijde van de in de bijlage bij de wet vastgelegde lijn bevindt.
      2. Van een gebied wordt het oppervlak vermeld, uitgedrukt in km2.
      3. Een plaats of een traject wordt, onder vermelding van de coördinaten daarvan, aangegeven op een kaart.
      4. De ligging van een gebied wordt, onder vermelding van de coördinaten van de hoekpunten daarvan, aangegeven op een kaart.
      (…).
    
    
    Ingevolge artikel 21 van de Grondwet is de zorg van de overheid gericht op de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu.
    
    7.	De rechtbank dient allereerst de vraag te beantwoorden of verweerder bij de beoordeling van de aanvraag om een opsporingsvergunning door EDF het juiste toetsingskader heeft gehanteerd.
    
    
      8.	Verweerder heeft in het bestreden besluit overwogen bij de beoordeling van de aanvraag om een opsporingsvergunning gebonden te zijn aan de weigeringsgronden die de Mbw noemt. 
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht overwogen dat in dit geval geen grond bestaat voor het toepassen van de imperatieve weigeringsgrond van artikel 7 en de weigeringsgrond voor een winningsvergunning van artikel 8 Mbw. 
      Ten aanzien van de overige, in artikel 9 Mbw genoemde, weigeringsgronden heeft verweerder overwogen daaraan gebonden te zijn en dat hij geen vrijheid heeft om andere weigeringsgronden te hanteren. Daarmee heeft verweerder, gelet op de tekst van de aanhef van artikel 9 Mbw, naar het oordeel van de rechtbank bij de beoordeling van de aanvraag het juiste toetsingskader gehanteerd. Verweerder is slechts bevoegd om de vergunning te weigeren indien een van de in artikel 9 Mbw genoemde weigeringsgronden zich voordoet. Bij de beoordeling of de in artikel 9 Mbw genoemde weigeringsgronden zich voordoen heeft verweerder een zekere beoordelingsruimte. Indien een van de weigeringsgronden zich voordoet heeft verweerder vervolgens beleidsvrijheid om de vergunning al dan niet te weigeren. Voor zover er sprake is van beleids- en beoordelingsvrijheid, kan de bestuursrechter het resultaat van de afweging van belangen slechts terughoudend toetsen. 
    
    
    9.	Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank dient te beoordelen of verweerder heeft kunnen besluiten dat de gevraagde opsporingsvergunning moest worden verleend, omdat geen van de weigeringsgronden van artikel 9 Mbw van toepassing is. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
    
    
      10.	Eiser heeft naar voren gebracht dat verweerder de gevraagde vergunning had moeten weigeren omdat de technische mogelijkheden van EDF onvoldoende zijn, als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, Mbw. Hij heeft daartoe aangevoerd dat uit een rapport van Insern, het nationale onderzoeksinstituut voor volksgezondheid in Frankrijk, blijkt dat er zich jaarlijks duizenden ongelukken voordoen met kerncentrales van EDF, waarbij sprake is van gevaarlijke situaties. Eiser heeft verweerder in bezwaar dan ook opgeroepen nader onderzoek naar EDF te laten uitvoeren. De rechtbank stelt vast dat verweerder advies heeft gevraagd aan TNO, SodM en de Mijnraad. Uit deze adviezen komt naar voren dat EDF een ruime ervaring heeft met onder meer het ontwikkelen van elektriciteitscentrales en gasopslag. Verder heeft de Franse overheid EDF een opsporingsvergunning verleend voor het uitvoeren van een proefboring om de zoutkwaliteit van een potentiële gasopslaglocatie te bepalen. Deze drie adviseurs komen tot de conclusie dat er geen grond bestaat om de gevraagde opsporingsvergunning te weigeren.
      De rechtbank overweegt dat verweerder in beginsel mag afgaan op de uitkomst van een advies en van de deskundigheid van een adviesorgaan, tenzij sprake is van concrete redenen om daaraan te twijfelen. Het is de rechtbank in dit geval niet gebleken dat van dergelijke concrete redenen sprake was. Eiser is er niet in geslaagd om de juistheid van de adviezen te betwisten met bijvoorbeeld een eigen deskundigenbericht. De verwijzing naar een rapport van Insern inzake de kerncentrales van EDF is naar het oordeel van de rechtbank daartoe onvoldoende concreet.
    
    
    
      11.	Eiser heeft voorts naar voren gebracht dat verweerder de gevraagde vergunning had moeten weigeren omdat de financiële mogelijkheden van EDF onvoldoende zijn, als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, Mbw. Hij heeft daartoe aangevoerd dat uit onder meer de bijlagen bij de aanvraag van EDF blijkt dat het bedrijf essentiële financiële risico’s loopt. Verder heeft eiser erop gewezen dat deze risico’s alleen maar groter zijn geworden na de ramp met de kerncentrales in Japan in 2011.
      Verweerder heeft zich ook ten aanzien van dit onderdeel laten leiden door de deskundigenadviezen van voornoemde adviesorganen. Deze deskundigen zien op basis van de stukken die EDF heeft ingediend geen belemmeringen om de vergunning te verlenen. Verweerder heeft in dit verband bovendien opgemerkt dat EDF een miljardenbedrijf is en dat de opsporingsactiviteiten relatief gezien niet veel kosten, namelijk enkele miljoenen euro’s.
      Naar het oordeel van de rechtbank kon verweerder bij de besluitvorming uitgaan van de juistheid van de adviezen, nu niet gebleken is van concrete redenen om daaraan te twijfelen. Eiser is er ook wat betreft het financiële aspect niet in geslaagd om de juistheid van de adviezen te betwisten met bijvoorbeeld een eigen deskundigenbericht.
    
    
    
      12.	Eiser heeft daarnaast naar voren gebracht dat verweerder de opsporingsvergunning op grond van artikel 9, aanhef en onder b, Mbw had moeten weigeren vanwege de manier waarop EDF voornemens is de voorgenomen activiteiten te verrichten. Daartoe heeft eiser aangevoerd dat het uiteindelijke doel van EDF is om gas op te slaan in de leeggekomen cavernes. Om die reden had verweerder niet alleen de voorgenomen opsporingsactiviteiten moeten beoordelen, maar ook moeten meewegen dat EDF vervolgens voornemens is zout te gaan winnen en gas op te slaan. Daarbij heeft eiser benadrukt dat het zinloos is om een opsporingsvergunning te verlenen, als op voorhand duidelijk is dat van winning van zout of gasopslag geen sprake kan zijn. Verweerder heeft daarom een te beperkte toets gehanteerd, 
      De rechtbank is van oordeel dat de tekst van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, Mbw geen ruimte laat voor een beoordeling van feiten of omstandigheden die niet direct zien op de opsporing van zout. Immers, op basis van dit artikelonderdeel kan de gevraagde opsporingsvergunning slechts worden geweigerd op grond van de manier waarop de aanvrager voornemens is de activiteiten, waarvoor de vergunning wordt aangevraagd, te verrichten. Aangezien de vergunning uitsluitend is aangevraagd voor opsporingsactiviteiten naar zout, kon verweerder daarbij niet het eventuele winnen van zout of het opslaan van gas betrekken. Deze mogelijk toekomstige activiteiten kunnen pas aan de orde komen indien een aanvraag wordt ingediend om verlening van een vergunning voor het winnen van zout of het opslaan van gas in lege cavernes. 
      Dit betekent ook dat de grieven die eiser naar voren heeft gebracht ten aanzien van mogelijke winning van zout en gasopslag door verweerder terecht niet zijn meegenomen in de beoordeling van de bezwaren. Dit geldt onder meer ten aanzien van de grieven die zien op natuurbeschermingsaspecten, de vraag of de vergunning strijdig is met enig werelderfgoedregime, het provinciaal omgevingsplan en het bestuursakkoord 2011-2015 en vragen over nut en noodzaak van gasopslag en alternatieve locaties daarvoor. Ook de grieven die zien op vergoeding van schade zijn naar het oordeel van de rechtbank thans niet aan de orde, te meer, nu de exacte locatie van de opsporingsactiviteiten nog niet bekend is.
    
    
    13.	Voorts heeft eiser naar voren gebracht dat het EDF ontbreekt aan efficiëntie en (maatschappelijke) verantwoordelijkheidszin, als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, Mbw, waarvan EDF eerder blijkt heeft gegeven bij activiteiten als bedoeld in artikel 6, eerste lid, Mbw. Eiser heeft daarbij gewezen op voornoemd onderzoek van Insern over de kernenergieactiviteiten van EDF. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht overwogen dat de toets in dit kader beperkt is tot activiteiten op het gebied van opsporing, winning en opslag en derhalve niet ziet op kernenergieactiviteiten van EDF. Eiser heeft naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat EDF ten aanzien van de hier relevante activiteiten blijk heeft gegeven van onvoldoende maatschappelijke verantwoordelijkheidszin. Daarbij slaat de rechtbank acht op de opmerking van verweerder dat EDF zich zal moeten houden aan de Nederlandse wetgeving op alle relevante terreinen en dat handhavend kan worden opgetreden bij overtreding daarvan. Verweerder kon de gevraagde vergunning derhalve evenmin weigeren op grond van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, Mbw.
    
    14.	De rechtbank is van oordeel dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat geen van de in artikel 9 Mbw genoemde weigeringsgronden van toepassing is, zodat verweerder in deze niet bevoegd was om de gevraagde vergunning te weigeren op grond van artikel 9 Mbw.
    
    15.	Verder heeft eiser naar voren gebracht dat EDF en verweerder niet duidelijk hebben gemaakt voor welk gebied de vergunning exact is afgegeven. Verweerder heeft in reactie daarop gesteld dat, ingevolge artikel 1.2.2. Mbr, het coördinatenstelsel van de Rijksdriehoeksmeting bepalend is. De rechtbank stelt vast dat in de vergunning de coördinaten zijn vermeld en dat daarmee is voldaan aan het bepaalde in artikel 1.2.2 Mbr. De rechtbank volgt eiser daarom niet in zijn stelling. 
    
    16.	Eiser heeft voorts naar voren gebracht dat EDF tijdens de hoorzitting heeft toegezegd geen zout te zullen lozen in de Waddenzee en bovendien nader te zullen gaan onderzoeken of de bovengrondse installaties op andere locaties kunnen worden opgesteld. Eiser heeft in dit verband betoogd dat deze toezeggingen geen formeel juridisch kader hebben. Gelet op hetgeen hiervoor onder 12 is overwogen, is de rechtbank met verweerder van oordeel dat de toezeggingen van EDF geen betrekking hebben op de opsporingsvergunning. Ten aanzien van deze toezeggingen – wat daar verder ook van zij – geldt dat deze mogelijk pas een rol spelen bij de beoordeling van een eventueel te verlenen omgevingsvergunning of winningsvergunning. 
    
    17.	Eiser heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 21 van de Grondwet. In dit artikel is de zorgplicht van de overheid voor de bewoonbaarheid van het land en de bescherming van het leefmilieu geregeld. De rechtbank overweegt dat de wetgever bij het opstellen van de Mbw heeft getoetst aan de Grondwet. Binnen de grenzen van de Mbw heeft verweerder de aanvraag dan ook terecht niet aan de Grondwet getoetst. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser voorts niet aannemelijk gemaakt dat het bestreden besluit buiten het bereik van de Mbw in strijd is met enige bepaling van de Grondwet.
    
    18.	Het beroep is ongegrond.
    
    19.	De rechtbank ziet geen aanleiding om een proceskostenveroordeling, als bedoeld in artikel 8:75 Awb, uit te spreken.  
    
    Beslissing
    
    De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus gegeven door mr. R.L. Vucsán, voorzitter, mr. P.G. Wijtsma en mr. W.P. Claus, rechters, in tegenwoordigheid van mr. E.H. Pot als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 17 februari 2012.
    
    
      w.g. de griffier		                         			
      w.g. de voorzitter
      De rechtbank wijst er op dat partijen en andere belanghebbenden binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak daartegen hoger beroep kunnen instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA in Den Haag.