ECLI:NL:CRVB:2012:BV7422, Centrale Raad van Beroep, 23-02-2012, 10-6994 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2012-02-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: 1) Ontslag op andere gronden wegens een duurzaam verstoorde arbeidsverhouding. Gezien de starre opstelling van betrokkene is een situatie ontstaan waarin van een duurzaam verstoorde arbeidsverhouding moet worden gesproken. Het college kwam de bevoegdheid toe om betrokkene te ontslaan.  2) Re-integratiefase van 6 maanden. Re-integratiebudget. De op de re-integratiefase toepasselijke bepalingen uit hoofdstuk 19 van de ARU stellen buiten twijfel dat niet alleen van de betrokken ambtenaar, maar ook van het college inspanningen gericht op re-integratie worden verlangd. De inspanningen van het college zijn minimaal geweest. Het college heeft, nadat onderhandelingen over een oplossing in onderling overleg niet tot resultaat hadden geleid, eenvoudigweg het vertrouwen verloren dat de re-integratiefase gezamenlijk vorm kon worden gegeven. De voor betrokkene nadelige gevolgen van het gehandhaafde besluit tot beëindiging van de re-integratiefase zijn onevenredig in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. De Raad voorziet zelf en bepaalt dat betrokkene bij een recht op WW jegens het college aanspraak heeft op een aanvullende en vervolgens nawettelijke uitkering met (overeenkomstige) toepassing van artikel 19:10 en artikel 19:15 van de ARU.

10/6994 AW					Q.
      10/7006 AW
      11/22 AW
      11/23 AW
      11/3430 AW
    
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    Meervoudige kamer
    
    U I T S P R A A K
    
    op de hoger beroepen van:
    
    [betrokkene], wonende te [woonplaats], (betrokkene), en
    
    het College van burgemeester en wethouders van Utrecht (college),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 18 november 2010, 09/2101 en 09/3534 (aangevallen uitspraak),
    
    in de gedingen tussen:
    
    betrokkene
    
    en
    
    het college
    
    
    Datum uitspraak: 23 februari 2012
     
    I. PROCESVERLOOP
    
    Beide partijen hebben hoger beroep ingesteld.
    
    Beide partijen hebben een verweerschrift ingediend.
    
    Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft het college op 31 mei 2011 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen.
    
    Bij brief van 29 december 2011 heeft betrokkene haar hoger beroep nader aangevuld en nadere stukken ingediend. 
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 januari 2012. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. J.E. Jalandoni, advocaat. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G.P.M. van der Sprong en L. Muijs. 
    
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1. Op grond van de gedingstukken, waaronder de tussen partijen gewezen uitspraak van de Raad van 16 december 2010 (LJN BP7573 en TAR 2011, 96), en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden. 
    
    1.1. Betrokkene is sinds 20 juni 1990 werkzaam bij de gemeente Utrecht. Met ingang van 1 april 1997 vervulde zij de functie van junior beleidsmedewerker, laatst bij de afdeling [naam afdeling].
    
    
      1.2. Naar aanleiding van een door betrokkene bij de Klachtencommissie ongewenst gedrag gemeentelijke overheid van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (Klachtencommissie) ingediende klacht over haar leidinggevende en zijn plaatsvervanger, inhoudende dat beiden zich schuldig hadden gemaakt aan discriminatie en pesterij, heeft het college betrokkene op 7 augustus 2007 voor de duur van de klachtafhandeling tewerkgesteld op de afdeling Juridische Zaken. De Klachtencommissie heeft op 
      14 december 2007 de klacht van betrokkene ongegrond verklaard.
    
    
    1.3. Bij besluit van 10 april 2008 heeft het college besloten betrokkene, bij wijze van tijdelijke maatregel en voor de duur van maximaal een jaar, op grond van artikel 15:11 van de Arbeidsvoorwaardenregeling Utrecht (ARU) andere dan haar eigen werkzaamheden op te dragen, waarbij vooralsnog de plaatsing van betrokkene bij de afdeling Juridische Zaken is gehandhaafd. Betrokkene heeft tegen het besluit van 10 april 2008 bezwaar gemaakt. Bij besluit van 29 oktober 2008 heeft het college dit bezwaar ongegrond verklaard.
    
    1.4. Bij besluit van 6 november 2008 heeft het college betrokkene op grond van artikel 8:13 van de ARU met ingang van 1 januari 2009 ontslag verleend op andere gronden wegens een duurzaam verstoorde arbeidsverhouding. Het college heeft daarbij de bepalingen uit hoofdstuk 19 van de ARU naar analogie toegepast en betrokkene bij wijze van passende regeling als bedoeld in artikel 19:4, eerste lid, van de ARU in aanmerking gebracht voor een re-integratiefase van zes maanden. Deze gaat in op de dag na verzending of overhandiging van het besluit van 6 november 2008 en zal duren tot uiterlijk 7 mei 2009; het dienstverband met betrokkene wordt uiterlijk op dat moment beëindigd. Betrokkene kan voor de invulling van de re-integratiefase gebruik maken van een re-integratiebudget van maximaal € 5.000,-. Doel van de re-integratiefase is om betrokkene te begeleiden naar werk buiten de gemeente Utrecht. Het college heeft tevens bepaald dat de re-integratiefase analoog aan artikel 19:6 van de ARU eindigt indien betrokkene onvoldoende activiteiten heeft ondernomen bij het gebruikmaken van het re-integratiebudget. 
    
    1.5. Bij besluit van 5 maart 2009 heeft het college bepaald dat de re-integratiefase reeds eindigt met ingang van 6 maart 2009. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat betrokkene zich niet heeft gehouden aan de voorwaarden die aan de re-integratiefase zijn verbonden. Volgens het college heeft betrokkene zich met name niet gehouden aan de voorwaarde dat de re-integratiefase gericht diende te zijn op werk buiten de gemeente Utrecht en heeft betrokkene geen (concrete) activiteiten ondernomen ten behoeve van die re-integratie.
    
    1.6. Bij besluit van 29 juni 2009 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 6 november 2008 ongegrond verklaard. Bij besluit van 27 oktober 2009 (bestreden besluit 2) heeft het college het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 5 maart 2009 ongegrond verklaard.
    
    1.7. Bij verzoekschrift van 17 januari 2011 heeft betrokkene de Commissie Gelijke Behandeling (Commissie) onder meer verzocht te beoordelen of het college heeft gehandeld in strijd met artikel 8a van de Algemene wet gelijke behandeling (AWGB), in welk artikel is bepaald dat het is verboden personen te benadelen wegens het feit dat zij in of buiten rechte een beroep hebben gedaan op deze wet (verbod van victimisatie).
    
    1.8. De Commissie heeft in haar op 25 juli 2011, nr. 2011- 119, gegeven oordeel onder meer geoordeeld dat niet bewezen is dat het college in strijd met het verbod van victimisatie heeft gehandeld door betrokkene tijdelijk over te plaatsen, haar niet terug te laten keren naar haar oude werkplek en haar ontslag te verlenen.
    
    2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak, met bepalingen omtrent de vergoeding van proceskosten in bezwaar en beroep en van griffierecht, het beroep tegen het bestreden besluit 1 ongegrond verklaard, het beroep tegen het bestreden besluit 2 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, en bepaald dat het college in zoverre een nieuwe beslissing op bezwaar neemt met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank. De rechtbank heeft, samengevat, geoordeeld dat de verhoudingen tussen betrokkene en haar leidinggevenden dusdanig zijn verstoord, dat voortzetting van het dienstverband niet meer tot de mogelijkheden behoort. Het college heeft daarom in redelijkheid gebruik kunnen maken van zijn bevoegdheid om betrokkene te ontslaan op de gebezigde grond. Van de duur van de aangeboden re-integratiefase kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden gezegd dat deze niet redelijk is. De beslissing om de re-integratiefase te beëindigen acht de rechtbank echter ontoereikend gemotiveerd. De pogingen van betrokkene zijn weliswaar niet zichtbaar gericht geweest op het vinden van werk buiten de gemeente Utrecht, maar niet kan worden gezegd dat betrokkene tijdens de re-integratiefase in het geheel geen pogingen in het werk heeft gesteld om (elders) een betrekking te aanvaarden. Een en ander betekent dat het college betrokkene nog bezoldiging is verschuldigd tot 7 mei 2009 en dat betrokkene alsnog aanspraak kan maken op de resterende twee maanden re-integratiefase die haar bij het besluit van 6 november 2008 zijn aangeboden.
    
    3.1. Het hoger beroep van betrokkene keert zich in hoofdzaak tegen het oordeel van de rechtbank dat er sprake is van een duurzaam verstoorde arbeidsverhouding. Betrokkene heeft verder in het bijzonder gewezen op de volgens haar onevenredige gevolgen die kleven aan het bestreden besluit 2, nu dit besluit niet alleen tot gevolg heeft dat haar dienstverband per direct eindigt, maar ook dat zij haar aanspraak op bovenwettelijke uitkering met onmiddellijke ingang verliest. 
    
    3.2. Het hoger beroep van het college strekt met name ten betoge dat de rechtbank heeft miskend dat uit niets is gebleken dat betrokkene haar re-integratiefase serieus heeft genomen en activiteiten heeft ondernomen ter verbetering van haar positie op de arbeidsmarkt, zodat van het college niet kon worden verlangd de re-integratiefase te continueren. 
    
    4. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep hebben aangevoerd, overweegt de Raad het volgende.
    
    4.1.1. Op grond van artikel 8:13, eerste lid, van de ARU kan het college bepalen dat een ambtenaar kan worden ontslagen op een nader te bepalen grond. Volgens artikel 19:4, eerste lid, van de ARU treft het college voor de ambtenaar die op grond van artikel 8:13 ontslagen wordt een passende regeling. Blijkens het derde lid wordt bij de vaststelling van de regeling de inhoud van hoofdstuk 19 van de ARU betrokken, voor zover dit redelijk en billijk is. Artikel 19:5, eerste lid, van de ARU bepaalt dat de ambtenaar die op grond van 8:9 van de ARU wegens onbekwaamheid of ongeschiktheid anders dan op grond van ziekten of gebreken ontslag wordt verleend recht heeft op een re-integratiefase. Blijkens de begripsomschrijving in hoofdstuk 19 van de ARU wordt onder de re-integratiefase verstaan de fase voorafgaand aan ontslag, waarin door middel van een re-integratieplan afspraken worden gemaakt over de wijze waarop de re-integratie van de ambtenaar het best tot stand kan komen en hieraan uitvoering wordt gegeven met als doel werkloosheid zoveel als mogelijk is te voorkomen.
    
    4.1.2. Volgens artikel 19:6, tweede lid, van de ARU, voor zover hier van belang, eindigt de re-integratiefase eerder, indien de ambtenaar zich tijdens de re-integratiefase niet houdt aan de afspraken uit het re-integratieplan. In het derde lid is bepaald dat, indien de re-integratiefase eerder eindigt om de in het tweede lid genoemde reden, de rechten op een aanvullende uitkering en een nawettelijke uitkering vervallen. Het college neemt hierbij de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht.
    
    4.2. De Raad heeft bij zijn onder 1 vermelde uitspraak van 16 december 2010 het onder 1.3 vermelde besluit van 29 oktober 2008 rechtmatig bevonden. De Raad heeft daartoe onder meer overwogen dat betrokkene niet kon worden gevolgd in haar standpunt dat de mogelijkheden tot herstel van het wederzijds vertrouwen tussen betrokkene en haar beide leidinggevenden op de afdeling OOV onvoldoende waren onderzocht. De Raad heeft evenmin kunnen inzien dat het oordeel van het college dat een dergelijk herstel niet meer mogelijk was, niet op goede gronden zou berusten en heeft de conclusie onderschreven dat sprake is van een onherstelbare vertrouwensbreuk. Anders dan het college heeft betoogd, is met de uitspraak van 16 december 2010 nog niet gegeven dat in het kader van de voorliggende zaak moet worden gesproken van een duurzaam verstoorde arbeidsverhouding tussen betrokkene en het college. Het oordeel van de Raad in de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van 16 december 2010 was immers toegesneden op de werkrelatie tussen betrokkene en haar twee leidinggevenden op de afdeling OOV. In het onderhavige geval staat ter beantwoording de vraag of sprake is van een duurzaam verstoorde arbeidsverhouding tussen betrokkene en het college. 
    
    4.3. Wat dit laatste betreft, overweegt de Raad dat betrokkene ook na de afhandeling van de onder 1.2 vermelde klacht onverkort heeft volhard in de, zonder meer als fors te beschouwen, aantijgingen in de klacht. Betrokkene heeft daarbij gesteld dat haar werkelijkheid een heel andere is dan die van de Klachtencommissie. Dit gegeven rechtvaardigt op zichzelf genomen nog niet de conclusie dat sprake is van een duurzaam verstoorde arbeidsverhouding tussen betrokkene en het college. Naar de Raad in zijn uitspraak van 16 december 2010 heeft overwogen, mocht het college van betrokkene immers niet verlangen dat zij ertoe zou overgaan om als het ware haar ongelijk te bekennen. De Raad stelt echter, met het college, vast dat pogingen van het college om tot werkbare verhoudingen te komen en betrokkene te herplaatsen binnen de gemeente Utrecht uiteindelijk zijn gestrand op de onverzettelijkheid van betrokkene aangaande de voorwaarden waaronder zou worden gezocht naar een andere functie. Illustratief in dit verband is dat betrokkene is blijven vasthouden aan de voor het college onbespreekbare eis dat een interne overplaatsing alleen met een zogenoemde neutrale dossieroverdracht zou plaatsvinden, opdat betrokkene een blanco start zou maken in een nieuwe functie. Daarnaast is betrokkene steeds het standpunt blijven uitdragen dat niet op correcte wijze leiding aan haar werd gegeven. Het is naar het oordeel van de Raad deze starre opstelling van betrokkene geweest die een situatie heeft doen ontstaan waarin van een duurzaam verstoorde arbeidsverhouding moet worden gesproken. De aan het slot van 4.2 geformuleerde vraag moet dus bevestigend worden beantwoord.
    
    
      4.4. Betrokkene heeft ook in hoger beroep staande gehouden dat het college, door haar te ontslaan, heeft gehandeld in strijd met artikel 8a van de AWGB.
      De Raad kan betrokkene hierin niet volgen. De Raad is, evenals de Commissie in haar onder 1.8 genoemde oordeel, van oordeel dat betrokkene geen bewijs heeft aangedragen voor haar stelling dat het indienen van de meergenoemde klacht tot haar ontslag heeft geleid. Ook de Raad is van oordeel dat de grondslag voor het ontslag van betrokkene is geweest de verstoorde arbeidsverhouding, die het gevolg is van de (verder) verslechterde verstandhouding tussen betrokkene en het college na het advies van de Klachtencommissie. 
    
    
    4.5. Gezien het voorgaande heeft de rechtbank met juistheid geoordeeld dat het college de bevoegdheid toekwam om betrokkene te ontslaan op de bij het bestreden besluit 1 gebezigde grond. Het hoger beroep van betrokkene slaagt in zoverre niet. 
    
    4.6. Het college heeft betrokkene bij het bestreden besluit 1 als passende regeling als bedoeld in artikel 19:4, eerste lid, van de ARU in aanmerking gebracht voor een re-integratiefase van zes maanden. Het college heeft daarbij bepaald dat betrokkene voor de invulling van de re-integratiefase gebruik kan maken van een re-integratiebudget van maximaal € 5.000,-. Van deze regeling kan op zich zelf bezien, gelet ook op de overige omstandigheden, niet worden gezegd dat zij niet redelijk is te achten. Daarbij is in aanmerking genomen dat, gelet op hetgeen onder 4.3 is overwogen, geen grond bestaat voor het oordeel dat het college een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag aanleiding heeft gegeven. 
    
    4.7.1. De Raad is voorts, anders dan de rechtbank, van oordeel dat de gedingstukken voldoende steun bieden voor het standpunt van het college dat betrokkene zich niet heeft gehouden aan de voorwaarde dat de re-integratiefase gericht diende te zijn op werk buiten de gemeente Utrecht en dat betrokkene geen (concrete) activiteiten heeft ondernomen in het kader van haar re-integratie. 
    
    
      4.7.2. Niettemin acht de Raad het bestreden besluit 2 in rechte niet houdbaar. 
      De op de re-integratiefase toepasselijke bepalingen uit hoofdstuk 19 van de ARU stellen buiten twijfel dat niet alleen van de betrokken ambtenaar, maar ook van het college inspanningen gericht op re-integratie worden verlangd. 
      De Raad stelt vast dat de inspanningen van het college minimaal zijn geweest. Het college heeft zich beperkt tot het verstrekken van het re-integratiebudget ten bedrage van € 5.000,-. Ter zitting is van de kant van het college desgevraagd erkend dat verder geen invulling is gegeven aan de re-integratiefase. Het college heeft, nadat onderhandelingen over een oplossing in onderling overleg niet tot resultaat hadden geleid, eenvoudigweg het vertrouwen verloren dat de re-integratiefase gezamenlijk vorm kon worden gegeven. Naar betrokkene voorts onweersproken heeft gesteld, is er na de afhandeling van de meergenoemde klacht geen contact meer geweest tussen betrokkene en haar leidinggevenden. Het college heeft tot slot erkend dat uit het bestreden besluit 2 niet blijkt dat daarbij overeenkomstig artikel 19:6, derde lid, van de ARU de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht zijn genomen. Betrokkene heeft daartegenover niet zonder grond de aandacht gevestigd op de ingrijpende gevolgen van het bestreden besluit 2. Dit besluit heeft, gelet op artikel 19:6, derde lid, van de ARU, immers tot gevolg dat betrokkene haar aanspraak op bovenwettelijke uitkering met onmiddellijke ingang verliest. Onder deze omstandigheden kan niet worden staande gehouden dat de voor betrokkene nadelige gevolgen van het gehandhaafde besluit tot beëindiging van de re-integratiefase niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. 
    
    
    4.7.3. Op grond van het bovenstaande komt de Raad tot de conclusie dat het bestreden besluit 2 in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
    
    4.8. Aangezien de rechtbank bij de aangevallen uitspraak het bestreden besluit 2 dus terecht, zij het op onjuiste gronden, heeft vernietigd, zal de Raad de aangevallen uitspraak met verbetering van gronden bevestigen.
    
    4.9.1. Bij de ter uitvoering van de aangevallen uitspraak genomen nieuwe beslissing op bezwaar van 31 mei 2011 heeft het college het besluit van 29 juni 2009 herroepen in die zin dat betrokkene haar re-integratie kan voortzetten gedurende twee maanden na dagtekening van het besluit van 31 mei 2011. Betrokkene maakt gedurende deze periode aanspraak op een re-integratiebudget van € 3.000,-. Betrokkene kan tevens aanspraak maken op twee maanden loon gedurende de re-integratiefase. De Raad stelt vast dat, nu met het besluit van 31 mei 2011 niet geheel is tegemoetgekomen aan het beroep van betrokkene, het geding in hoger beroep, gelet op de artikelen 6:18, 6:19, eerste lid, en 6:24 van de Awb, zich mede uitstrekt tot dit nieuwe besluit.
    
    4.9.2. Betrokkene heeft zich in reactie op het besluit van 31 mei 2011 op het standpunt gesteld dat het college geen juiste uitvoering heeft gegeven aan de aangevallen uitspraak, doordat bij dit besluit niet is bepaald dat betrokkene bezoldiging is verschuldigd tot 7 mei 2009. De Raad kan betrokkene hierin niet volgen. Mede gelet op het verhandelde ter zitting gaat de Raad ervan uit dat het college heeft beoogd ook het dienstverband met twee maanden te laten doorlopen en appellante de daarbij behoren bezoldiging toe te kennen. 
    
    4.9.3. De Raad stelt vast dat ook aan het besluit van 31 mei 2011 het door de Raad onder 4.7.2 geconstateerde gebrek kleeft. In dit besluit wordt immers niet buiten twijfel gesteld dat betrokkene bij een recht op uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW) aanspraak heeft op een bovenwettelijke uitkering met (overeenkomstige) toepassing van de bepalingen uit hoofdstuk 19 van de ARU. De Raad zal het besluit van 31 mei 2011 in zoverre vernietigen. 
    
    4.10. Met het oog op definitieve beslechting van het geschil ziet de Raad aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien. De Raad zal bepalen dat betrokkene bij een recht op WW jegens het college aanspraak heeft op een aanvullende en vervolgens nawettelijke uitkering met (overeenkomstige) toepassing van artikel 19:10 en artikel 19:15 van de ARU. Voor een verdergaande compensatie acht de Raad geen termen aanwezig. 
    
    5. In het vorenstaande vindt de Raad aanleiding het college op grond van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 1.092,50 aan kosten van rechtsbijstand in hoger beroep.
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    
      Bevestigt de aangevallen uitspraak;
      Verklaart het beroep tegen de nieuwe beslissing op bezwaar van 31 mei 2011 gegrond;
      Vernietigt de beslissing op bezwaar van 31 mei 2011, voor zover het college daarbij niet heeft bepaald dat betrokkene bij een recht op WW aanspraak heeft op een bovenwettelijke uitkering met (overeenkomstige) toepassing van de bepalingen uit hoofdstuk 19 van de ARU;
      Kent aan betrokkene bij een recht op WW, jegens het college aanspraak toe op een aanvullende en vervolgens nawettelijke uitkering met (overeenkomstige) toepassing van artikel 19:10 en artikel 19:15 van de ARU;
      Bepaalt dat zijn uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van de beslissing op bezwaar van 31 mei 2011;
      Veroordeelt het college in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep tot een bedrag van € 1.092,50;
      Bepaalt dat het college aan betrokkene het betaalde griffierecht van € 224,- vergoedt;
      Bepaalt dat van het college een griffierecht van € 448,- wordt geheven.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door H.A.A.G. Vermeulen als voorzitter en R. Kooper en K.J. Kraan als leden, in tegenwoordigheid van M.R. Schuurman als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 23 februari 2012.
    
    (get.) H.A.A.G. Vermeulen.
    
    (get.) M.R. Schuurman.
    
    HD