ECLI:NL:RVS:2022:1436, Raad van State, 18-05-2022, 202102561/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-05-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 mei 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Houten [appellant] onder aanzegging van bestuursdwang gelast om uiterlijk 8 juni 2020 verontreinigde mest op het perceel aan de [locatie] te Schalkwijk onder milieukundige begeleiding te hebben laten verwijderen en de verontreinigde mest af te leveren bij een erkend verwerker.  [appellant] is eigenaar van het perceel. Op het perceel zijn mestputten aanwezig die [appellant] verhuurt. Na klachten over geuroverlast is in oktober 2019 een hennepkwekerij aangetroffen in een schuur op het perceel. De kwekerij is daarna ontmanteld. In reactie op aanhoudende klachten over geuroverlast heeft het college vervolgens op 18 december 2019 monsters genomen uit de mestputten. Analyse van deze monsters heeft geleid tot de conclusie dat de mestputten drugsafval van synthetische drugs bevatten, waaronder Amfetamine, MDMA, MDA, Methamfetamine, N-Acetyl-Amfetamine en N-Acetyl-MDA.

202102561/1/R4.
    Datum uitspraak: 18 mei 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Schalkwijk, gemeente Houten,
    appellanten,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Houten,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 mei 2020 heeft het college [appellant] onder aanzegging van bestuursdwang gelast om uiterlijk 8 juni 2020 verontreinigde mest op het perceel aan de [locatie] te Schalkwijk (hierna: het perceel) onder milieukundige begeleiding te hebben laten verwijderen en de verontreinigde mest af te leveren bij een erkend verwerker.
    Bij besluit van 19 augustus 2020 heeft het college de kosten voor toepassing van bestuursdwang vastgesteld op €262.274,19 en deze kosten bij [appellant] in rekening gebracht.
    Bij besluit van 4 september 2020 heeft het college het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 18 mei 2020 ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 1 oktober 2020, heeft het college het besluit van 19 augustus 2020 ingetrokken en de kosten voor toepassing van opnieuw vastgesteld op € 262.274,19 en bepaald dat [appellant] zes weken na dagtekening van het besluit heeft om dit bedrag te voldoen.
    Tegen het besluit van 4 september 2020 heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Het beroep van [appellant] tegen het besluit van 4 september 2020 heeft op grond van artikel 5:31c van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) eveneens betrekking op het besluit van 1 oktober 2020.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 11 februari 2022, waar [appellant A] en [appellant B], bijgestaan door mr. S. Rorije, advocaat te Hattem, en het college, vertegenwoordigd door C.A. Hogendoorn, A.J. Arnold en A.M. Moons, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van het perceel. Op het perceel zijn mestputten aanwezig die [appellant] verhuurt. Na klachten over geuroverlast is in oktober 2019 een hennepkwekerij aangetroffen in een schuur op het perceel. De kwekerij is daarna ontmanteld. In reactie op aanhoudende klachten over geuroverlast heeft het college vervolgens op 18 december 2019 monsters genomen uit de mestputten. Analyse van deze monsters heeft geleid tot de conclusie dat de mestputten drugsafval van synthetische drugs bevatten, waaronder Amfetamine, MDMA, MDA, Methamfetamine, N-Acetyl-Amfetamine en N-Acetyl-MDA. Op 12 maart 2020 zijn opnieuw monsters uit de putten genomen en is nogmaals vastgesteld dat de putten met drugsafval verontreinigd zijn. Bij besluit van 18 mei 2020 heeft het college met toepassing van artikel 5:21 van de Awb een last onder bestuursdwang aan [appellant] opgelegd. Hierbij heeft het college gelast dat de verontreinigde mest uit de mestputten onder milieukundige begeleiding verwijderd moet worden en dat deze mest vóór 8 juni 2020 bij een erkende verwerker moet worden afgeleverd.
    2.       Bij besluit van 4 september 2020 heeft het college de bezwaren van [appellant] ongegrond verklaard. Het college concludeert dat [appellant] wist of redelijkerwijs kon weten dat de door [appellant] verrichte handelingen nadelige gevolgen voor het milieu hebben. Het college acht het namelijk voldoende aannemelijk dat [appellant] wist of kon weten dat er (drugs)afval in de mestputten zat. Hierbij heeft het college van belang geacht dat van een eigenaar of verhuurder verwacht mag worden dat hij concreet toezicht houdt op, in dit geval, het gebruik van mestputten en dat niet is gebleken dat [appellant] het perceel en het gebruik dat van de mestputten wordt gemaakt heeft gecontroleerd. Het college is verder van mening dat [appellant] niet aan zijn zorgplicht heeft voldaan omdat [appellant] geregeld op het perceel komt en bovendien zelf als professional op het gebied van mestverwerking kan worden aangemerkt. Hierdoor is het volgens het college aannemelijk dat [appellant] tijdens het bezoeken van het perceel de sterke geur moet hebben waargenomen. Verder wijst het college er op dat [appellant] bij het mixen van mest om de sterke geur te verminderen, had kunnen weten dat de mest verontreinigd was. Daarnaast heeft het college ook meegewogen dat [appellant] op geen enkele manier heeft voorkomen dat door derden gebruik werd gemaakt van de mestputten op het perceel.
    3.       In beroep is niet in geschil dat drugsafval is geloosd in de mestputten op het perceel. Partijen zijn wel verdeeld over de vraag of [appellant] heeft voldaan aan de zorgplicht zoals volgt uit artikel 10.1, eerste, derde en vierde lid, van de Wet milieubeheer (hierna: de Wm) en of hij als overtreder aangemerkt kan worden. Daarnaast verschillen partijen van mening over het antwoord op de vraag of het college de kosten die gepaard zijn gegaan met het uitoefenen van bestuursdwang in redelijkheid bij [appellant] in rekening heeft kunnen brengen.
    4.       De relevante regelgeving is opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Overtreder
    5.       [appellant] betoogt dat het college hem ten onrechte een last onder bestuursdwang heeft opgelegd. [appellant] voert hiertoe aan dat hij geen drugs heeft geloosd in de mestputten en dat hem niet kan worden verweten dat drugsafval aanwezig was in de mestputten. Verder voert hij aan dat hij hiervoor ook niet de verantwoordelijkheid draagt doordat hij als verhuurder van het perceel onvoldoende toezicht zou hebben gehouden en van hem verwacht mag worden dat hij zich informeert over het gebruik van het verhuurde. Daartoe voert [appellant] aan dat hij het slachtoffer is van drugscriminelen en dat hij eerst op 11 januari 2020 op de hoogte is gebracht van de drugsafval op zijn perceel terwijl de monstername plaatsvond op 18 december 2019. Volgens [appellant] was er geen aanleiding om te veronderstellen dat er drugsafval in de mestputten aanwezig was, omdat geen sprake was van geuroverlast. De mestputten zijn vrij toegankelijk en het afsluiten van mestputten vormt een grote logistieke belemmering zodat [appellant] de toegang tot de mestputten voor derden niet heeft kunnen voorkomen. In dit kader voert [appellant] verder aan dat het eenmalig dumpen van drugsafval geen doorlopende activiteit betreft zodat na de dumping geen zichtbare activiteiten meer op het perceel plaatsvinden en dat het hier niet gaat om bijvoorbeeld de verhuur van woningen aan derden waarop toezicht moet worden gehouden.
    [appellant] betoogt verder dat hij de mest op het perceel rond kerst 2019 weliswaar heeft gemixt maar hij betwist dat door hem olie is toegevoegd aan de mest. In het geval dat dit zo zou zijn stelt [appellant] dat hem dit handelen niet kan worden verweten en al helemaal niet bij het college de indruk had mogen versterken dat [appellant] niet aan zijn zorgplicht heeft voldaan en daarom als overtreder kan worden aangemerkt. Volgens [appellant] vormt het toevoegen van olie een oplossing voor het voorkomen van gist en behoort deze handeling tot een normale agrarische bedrijfsuitoefening. Daarnaast gaat het besluit niet over de eventuele overtreding van het toevoegen van olie, maar op het gevonden drugsafval in de mest. Gelet hierop mocht het college dit feit niet ten grondslag leggen aan de vraag of [appellant] als overtreder moet worden aangemerkt.
    5.1.    Zoals [appellant] terecht aanvoert is het in beginsel niet voldoende dat iemand eigenaar is van een perceel om betrokkenheid vast te stellen en een overtreding toe te rekenen aan de eigenaar. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich toch terecht op het standpunt gesteld dat [appellant] als overtreder kan worden aangemerkt omdat [appellant] geen maatregelen heeft getroffen om de lozing van drugsafval in de mestputten te voorkomen. Omdat [appellant] dit niet heeft voorkomen heeft hij niet voldaan aan de in artikel 10.1, eerste lid, van de Wm opgenomen zorgplicht.
    Daarbij heeft het college van belang kunnen achten dat op het perceel van [appellant] in oktober 2019 een hennepkwekerij is aangetroffen, zodat van [appellant] vanaf dat moment een extra mate van oplettendheid verwacht mocht worden. Dat het afsluiten van de mestputten om logistieke redenen lastig is, vormt naar het oordeel van de Afdeling geen reden dat het [appellant] niet verweten kan worden dat hij onvoldoende toezicht heeft gehouden op de mestputten. Zoals [appellant] nader heeft toegelicht op de zitting was het perceel vrij toegankelijk en waren de daarop gelegen mestputten relatief eenvoudig te gebruiken. Deze vrije toegankelijkheid komt ook doordat [appellant] zijn mestputten heeft verhuurd aan derden die mest lozen in de mestkelders. Deze overeenkomst maakt ook dat [appellant] als professional op het gebied van mestverwerking de door derden aangeleverde mest in de mestputten mixt en dus ook betrokken is bij het gebruik van de mestputten. Juist in het geval dat het perceel en de mestputten voor een ieder toegankelijk zijn terwijl, zoals gezegd, al eerder een hennepkwekerij is aangetroffen op het perceel, kon van [appellant] gevraagd worden meer toezicht te houden op het gebruik van zijn perceel.
    Verder gaat een vergelijking met de door [appellant] aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:622, niet op omdat het in die procedure om een braakliggend en open weiland ging waar drugsafval is gestort, terwijl in deze procedure sprake is van een boerenperceel met verontreinigde mestkelders waarop [appellant] onvoldoende toezicht heeft gehouden, terwijl hij de eigenaar van het perceel is en hij is betrokken bij het gebruik van de mestputten. Aan de door [appellant] overgelegde verklaringen komt gelet op de voorgaande omstandigheden niet de betekenis toe die [appellant] daaraan zou willen toekennen.
    Het toevoegen van olie aan de mest ligt zoals op de zitting toegelicht door het college niet aan de last onder bestuursdwang ten grondslag. In zoverre speelt dit dus ook geen rol bij de beantwoording van de vraag of [appellant] terecht is aangemerkt als overtreder.
    Het betoog slaagt reeds hierom niet.
    Kostenverhaal
    6.       [appellant] betoogt dat het college ten onrechte de kosten van de toegepaste bestuursdwang op hem heeft verhaald, nu deze kosten redelijkerwijs niet of niet geheel ten laste van hem moeten komen. In dit kader voert [appellant] allereerst aan dat de verontreiniging van de mestputten hem niet valt te verwijten. Daarnaast wijst [appellant] er op dat het college het opruimen van het drugsafval in het algemeen belang heeft gedaan en dat hij als grondeigenaar niet kan worden aangesproken om de gemaakte kosten te betalen.
    [appellant] betoogt verder dat, als al tot kostenverhaal bij hem kan worden overgegaan, het college niet in redelijkheid alle kosten van de uitgevoerde bestuursdwang bij hem in rekening mocht brengen, omdat deze kosten onevenredig hoog zijn en gelet daarop gematigd moeten worden. In dit kader voert [appellant] aan dat Strukton minder vrachten met verontreinigde mest had hoeven af te voeren omdat niet in alle mestputten evenveel verontreinigde mest aanwezig was. Daarnaast heeft Strukton zijn werk bij de uitvoering van bestuursdwang niet goed gedaan omdat later is gebleken dat residu van drugsafval is achtergebleven in de mestputten. Ook voert [appellant] aan dat het verwijderen van de verontreinigde mest goedkoper en beter had gekund zodat het ook daarom onredelijk is om het gehele bedrag op [appellant] te verhalen. Volgens [appellant] was hij in gesprek met andere partijen die de verontreinigde mest goedkoper uit de mestputten konden verwijderen en had hij hiervoor ook al offertes opgevraagd.
    6.1.    In artikel 5:25 van de Awb is neergelegd dat bestuursdwang en kostenverhaal als regel samengaan, zoals de Afdeling ook heeft overwogen in de uitspraak van 10 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1245). Voor het maken van een uitzondering kan aanleiding bestaan als de aangeschrevene van de ontstane situatie geen verwijt valt te maken en bij het ongedaan maken van de met het recht strijdige situatie het algemeen belang in die mate is betrokken, dat de kosten in redelijkheid niet of niet geheel voor rekening van de aangeschrevene behoren te komen. Verder kunnen andere bijzondere omstandigheden het bestuursorgaan nopen tot het geheel of gedeeltelijk afzien van kostenverhaal (zie bijvoorbeeld overweging 16.1 van de uitspraak van de Afdeling van 6 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1183 en overweging 7.2 van de uitspraak van 30 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3552).
    6.2.    Onder overweging 5.1 is geconcludeerd dat [appellant] als overtreder kan worden aangemerkt van de in artikel 10.1 van de Wm neergelegde zorgplicht. Het kan [appellant] verweten worden dat hij niet de nodige maatregelen heeft getroffen om nadelige gevolgen voor het milieu zoveel mogelijk te voorkomen, te beperken en ongedaan te maken. Daarom kan de stelling van [appellant] dat het geloosde drugsafval een maatschappelijk probleem is geen aanleiding geven voor het oordeel dat het college geheel of gedeeltelijk van kostenverhaal had behoren af te zien. Van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven voor het maken van een uitzondering op het uitgangspunt dat bestuursdwang en kostenverhaal samengaan is in zoverre daarom geen sprake.
    6.3.    De Afdeling ziet ook geen aanleiding tot matiging van het kostenverhaal omdat de in rekening gebrachte kosten onevenredig hoog zouden zijn.
    Vaststaat dat de opgelegde last en de gegeven opdracht aan Strukton ertoe strekten om de verontreinigde mest uit de mestputten te verwijderen. Dat de mestputten niet geheel schoon zijn gemaakt omdat residu in de mestputten is achtergebleven, kan dus niet leiden tot matiging van het kostenverhaal bij [appellant]. De opdracht van Strukton en de last hadden immers geen betrekking op het schoonmaken van de mestputten. Dit betekent dat Strukton aan haar opdracht heeft voldaan door de verontreinigde mest uit de mestputten te verwijderen. Op de zitting heeft het college bovendien toegelicht dat de mestputten leeg zijn gemaakt maar dat het gebruikelijk is dat wat residu in de mestputten achterblijft. Daar komt bij dat het college op de zitting heeft toegelicht dat Strukton zich als enige partij in de aanbestedingsprocedure heeft ingeschreven, ook omdat het opruimen van afval een specialistische aanpak vergt. Het college heeft bij Strukton een korting bedongen voor het uitvoeren van de bestuursdwang. Verder heeft [appellant] de stelling dat hij in gesprek was met andere partijen die de verontreinigde mest goedkoper uit de mestputten konden verwijderen niet nader geconcretiseerd; offertes heeft hij niet overgelegd. Daarnaast heeft [appellant] op de zitting erkend dat het vinden van een aannemer lastig is en veel geld kost en is niet gebleken dat de kosten die zijn verhaald op [appellant] onevenredig hoog waren.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het beroep is ongegrond.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. C. H. M. van Altena, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. J.H. van Breda, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen        
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 18 mei 2022
    700-972
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:1
    1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging, die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
    2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
    […].
    Artikel 5:25
    1. De toepassing van bestuursdwang geschiedt op kosten van de overtreder, tenzij deze kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen.
    2. De last vermeldt in hoeverre de kosten van bestuursdwang ten laste van de overtreder zullen worden gebracht.
    […].
    Wet milieubeheer
    Artikel 10.1
    1. Een ieder die handelingen met betrekking tot afvalstoffen verricht of nalaat en die weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat daardoor nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan, is verplicht alle maatregelen te nemen of na te laten die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die gevolgen zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken.
    […]
    3. Het is een ieder verboden bedrijfsmatig of in een omvang of op een wijze alsof deze bedrijfsmatig was, handelingen met betrekking tot afvalstoffen te verrichten, indien daardoor, naar hij weet of redelijkerwijs had kunnen weten, nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan.
    4. Onder handelingen als bedoeld in het derde lid wordt in ieder geval verstaan: inzamelen of anderszins in ontvangst nemen, bewaren, nuttig toepassen, verwijderen, vervoeren of verhandelen van afvalstoffen of bemiddelen bij het beheer van afvalstoffen.