ECLI:NL:CRVB:2014:158, Centrale Raad van Beroep, 16-01-2014, 11-6976 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2014-01-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: 1) Het bezwaar tegen het opgelegde contactverbod is ten onrechte niet ontvankelijk verklaard. Besluit in de zin van art 1:3 Awb. Het college is  tot oplegging van het contactverbod overgegaan zonder een deugdelijk feitenonderzoek te verrichten en zonder te voldoen aan het vereiste van hoor en wederhoor. De verwijten aan betrokkene waren voorbarig en het college had niet tot oplegging van het contactverbod mogen besluiten. 2) Beoordeling ten aanzien van “samenwerken” en “communicatieve vaardigheden”. Onvoldoende onderbouwing. 3) Schadevergoeding. Betrokkene heeft niet aannemelijk gemaakt dat ten gevolge van de afhandeling van de klacht sprake is geweest van als aantasting van zijn persoon aan te merken geestelijk letsel waaraan hij aanspraak op vergoeding van immateriële schade kan ontlenen. Volgens vaste rechtspraak (CRvB 30 juni 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BR1216) is daarvoor onvoldoende dat sprake is van meer of minder sterk psychisch onbehagen en van een zich gekwetst voelen door het onrechtmatig besluit.

11/6976 AW, 12/608 AW, 12/970 AW, 12/2898 AW, 12/4643 AW  
  
    Datum uitspraak: 16 januari 2014
  
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Amsterdam van 21 oktober 2011, 11/2429 (aangevallen uitspraak 1), 15 december 2011, 11/4465 (aangevallen uitspraak 2) en 18 april 2012, 12/11 (aangevallen uitspraak 3)
  
  
    Partijen:
  
  
    
      [Betrokkene] te[woonplaats] (betrokkene)
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)
  
  
    PROCESVERLOOP
    Namens betrokkene heeft mr. drs. C.J.M. Scheen hoger beroep ingesteld tegen aangevallen uitspraak 1. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
  
  
    Het college heeft hoger beroepen ingesteld tegen de aangevallen uitspraken 2 en 3. Betrokkene heeft verweerschriften ingediend.
  
  
    Het college heeft nadere besluiten ingezonden. Betrokkene heeft hierop schriftelijk gereageerd.
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 november 2013. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. drs. Scheen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.A. Boes-Kouwenoord en [naam teammanager] (teammanager).
  
  
    OVERWEGINGEN
    
      1.
      Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Stb. 2012, 682) in werking getreden. Met deze wet zijn wijzigingen in onder meer de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de Beroepswet aangebracht. Op grond van het overgangsrecht blijft op deze zaak het recht van toepassing, zoals dat gold vóór 1 januari 2013.
      
    
    
      2.
      Voor een uitgebreidere weergave van de in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden verwijst de Raad naar de aangevallen uitspraken. Hij volstaat hier met het volgende.
      
      
        2.1.
        Betrokkene is in 1973 aangesteld in dienst bij de gemeente Amsterdam, laatstelijk in de functie van Kwaliteitsmedewerker bij de [naam dienst].
        
        
          2.2.1.
          Bij brief van 27 december 2010 heeft het college, naar aanleiding van een klacht van een vrouwelijke collega (D) over ongewenst gedrag van betrokkene, betrokkene opgedragen met onmiddellijke ingang met dit gedrag te stoppen en, vooralsnog, verboden om contact te hebben met D. Als voorbeelden van het als ongewenst aangemerkte gedrag worden genoemd sms-jes, e-mails en telefoontjes met voor D ongewenste inhoud en het ongevraagd bij haar huisadres langsgaan om een enveloppe met AH-poppetjes in haar brievenbus te stoppen. Verder is vermeld dat de brief als een laatste waarschuwing moet worden opgevat en dat bij herhaling niet zal worden geaarzeld disciplinaire maatregelen te nemen.
          
        
        
          2.2.2.
          Bij brief van 6 januari 2011 heeft het college de brief van 27 december 2010 in die zin gewijzigd, dat in plaats van ‘laatste waarschuwing’ ‘waarschuwing’ moet worden gelezen, nu betrokkene niet eerder is gewaarschuwd.
          
        
        
          2.2.3.
          Bij besluit van 30 maart 2011 (bestreden besluit 1) heeft het college de bezwaren tegen de brieven van 27 december 2010 en 6 januari 2011 niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat de waarschuwing en het contactverbod als normale sturingsmiddelen in de interne verhoudingen moeten worden aangemerkt, waartegen geen bezwaar kan worden gemaakt.
          
        
        
          2.2.4.
          Op 18 april 2011 heeft het college het contactverbod opgeheven.
        
        
          2.2.5.
          Bij de aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat de brieven van 27 december 2010 en 6 januari 2011 niet op rechtsgevolg zijn gericht, omdat de waarschuwing en het contactverbod geen wijzigingen hebben gebracht in de rechtspositie van betrokkene. De brieven kunnen daarom niet worden aangemerkt als besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb of andere handeling als bedoeld in artikel 8:1, tweede lid, van de Awb.
          
        
        
          2.3.1.
          Bij besluit van 13 mei 2011, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 30 augustus 2011 (bestreden besluit 2), heeft het college de op 20 april 2011 opgemaakte beoordeling van betrokkene over de periode van 1 maart 2010 tot 1 maart 2011 vastgesteld, waarbij de competentie ‘samenwerken’ als onvoldoende is beoordeeld en de competentie ‘communicatieve vaardigheden’ als matig.
          
        
        
          2.3.2.
          
            Bij de aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het college opgedragen opnieuw op het bezwaar te beslissen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. De rechtbank is van oordeel dat de beoordeling van de twee betreffende competenties op onvoldoende gronden berust en heeft hiertoe, samengevat, het volgende overwogen. 
            Vast staat dat de beoordeling van de competentie ‘samenwerken’ berust op de klacht van D. Het college heeft de bezwaren van betrokkene tegen die beoordeling onvoldoende weerlegd en onvoldoende onderzoek gedaan naar deze klacht om deze ten grondslag te kunnen leggen aan die beoordeling. Het standpunt van het college dat geen onderzoek nodig was omdat betrokkene de feiten niet betwist, wordt niet gevolgd. Betrokkene betwist immers de context van de feiten en stelt dat de contacten met D kenmerkend waren voor de goede werkrelatie en sfeer op de werkplek en behoorden tot de normale omgangsvormen op de werkplek. De teammanager kan hierover zonder nader onderzoek geen oordeel vellen, omdat hij niet bij betrokkene op de werkplek zat. Verder heeft geen hoor en wederhoor plaatsgevonden en had het op de weg van het college gelegen D om een reactie te vragen op het standpunt van betrokkene. 
            De beoordeling van de competentie ‘communicatieve vaardigheden’ is gebaseerd op de weigering van betrokkene mee te werken aan mini-teambuilding om de problemen met collega T op te lossen. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat betrokkene niet heeft meegewerkt. Betrokkene is hiermee ook niet geconfronteerd en is niet gewezen op eventuele consequenties van het niet meewerken. Aan betrokkene is dus niet de mogelijkheid geboden zijn gedrag aan te passen. Een beoordeling behoort geen verrassing te zijn.
          
          
        
        
          2.3.3.
          Bij besluit van 7 februari 2012 heeft het college, ter uitvoering van de aangevallen uitspraak 2, opnieuw op het bezwaar beslist en het bezwaar wederom ongegrond verklaard.
          
        
        
          2.4.1.
          Bij besluit van 2 augustus 2011, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 23 december 2011 (bestreden beluit 3), heeft het college afwijzend beslist op het verzoek van betrokkene om vergoeding van de materiële en immateriële schade die betrokkene stelt te hebben geleden als gevolg van de jegens hem onrechtmatige afhandeling van de klacht van D.   
          
        
        
          2.4.2.
          
            Bij de aangevallen uitspraak 3 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 3 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het college opgedragen opnieuw op het bezwaar te beslissen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Aan het oordeel van de rechtbank ligt, samengevat, het volgende ten grondslag. De wijze waarop het college de klacht jegens betrokkene heeft behandeld, is onrechtmatig. De betamelijkheids- of zorgvuldigheidsnormen bedoeld in artikel 6:162, tweede lid, van het Burgerlijk Wetboek (BW) zijn geschonden. Dat het college niet verplicht was de klachtprocedure van 
            hoofdstuk 19 van de Nieuwe Rechtspositieregeling Gemeente Amsterdam toe te passen, omdat D geen schriftelijke klacht heeft ingediend, betekent niet dat het college niet gehouden was de klacht, die voor betrokkene diffamerend en pijnlijk is, op zorgvuldige wijze af te handelen. Anders dan het college stelt, is met het enkele gesprek op 20 december 2010, waarop betrokkene zich niet heeft kunnen voorbereiden en waarbij betrokkene voor het eerst werd geconfronteerd met de klacht, niet voldaan aan het vereiste van hoor en wederhoor. Ook overigens is de inhoud van de klacht onvoldoende onderzocht, nu niet is gevraagd naar de visie van de teamgenoten van betrokkene en D en gegevens van de bedrijfsmaatschappelijk werkster over klaagster ontbreken. Verder is van belang dat de directe collega’s over de klacht zijn geïnformeerd en de klacht ten grondslag is gelegd aan de beoordeling.
          
          
        
        
          2.4.3.
          Bij besluit van 22 juni 2012 heeft het college, ter uitvoering van de aangevallen uitspraak 3, opnieuw op het bezwaar beslist en het bezwaar wederom ongegrond verklaard.
          
        
      
    
    
      3.
      De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
      
        3.1.
        De besluiten van 7 februari 2012 en 22 juni 2012 worden op de voet van de artikelen 6:18 en 6:19 in samenhang met artikel 8:24 van de Awb in de beoordeling betrokken.
        
        
          
            Aangevallen uitspraak 1
          
        
        
      
      
        3.2.
        Ter zitting heeft betrokkene het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak 1 beperkt tot het oordeel over het opgelegde contactverbod. Betrokkene heeft aangevoerd dat de brief van 27 december 2010, waarbij het contactverbod is opgelegd, wel een besluit is als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb, nu het contactverbod een inbreuk op zijn persoonlijke levenssfeer inhoudt. Verder heeft betrokkene aangevoerd dat het college het contactverbod niet had mogen opleggen. Hiertoe heeft hij, samengevat, het volgende aangevoerd. De aan het verbod ten grondslag gelegde klacht is niet op zorgvuldige wijze behandeld. Het college heeft de schuld bij betrokkene gelegd, zonder dat deugdelijk feitenonderzoek is verricht en zonder hoor en wederhoor toe te passen. De contacten die betrokkene met D had, kunnen en moeten worden gezien als vormen van behulpzaamheid en betrokkenheid die in elke werkomgeving voorkomen en sociaal aanvaardbaar en gebruikelijk zijn. De gemaakte verwijten zijn niet terecht en hem zijn geen mededelingen gedaan zich van contact te onthouden.
        
      
      
        3.3.
        De aan een ambtenaar gegeven dienstopdracht die tot gevolg heeft dat inbreuk wordt gemaakt op zijn persoonlijke levenssfeer is naar het oordeel van de Raad een beslissing houdende een publiekrechtelijke rechtshandeling waarbij het rechtspositionele belang van de ambtenaar rechtstreeks is betrokken. Dit betekent dat de brief van 27 december 2010, waarbij het college betrokkene heeft verboden contact te hebben met zijn vrouwelijke collega D, dient te worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
        
      
      
        3.4.
        Uit 3.3 volgt dat het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak 1, voor zover aangevochten, slaagt. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren en bestreden besluit 1 vernietigen, voor zover daarbij het bezwaar tegen het opgelegde contactverbod niet-ontvankelijk is verklaard. De Raad zal vervolgens bezien welk vervolg hieraan dient te worden gegeven.
        
      
      
        3.5.
        
          Betrokkene heeft terecht aangevoerd dat het college tot oplegging van het contactverbod is overgegaan zonder een deugdelijk feitenonderzoek te verrichten en zonder te voldoen aan het vereiste van hoor en wederhoor. Betrokkene is op 20 december 2010 zonder voorafgaande uitnodiging in een gesprek met de RVE-manager en de teammanager geconfronteerd met de klacht van D. Tijdens dit gesprek is betrokkene, onder dreiging met ontslag, meegedeeld dat hij moest stoppen met zijn als onwenselijk aangemerkte gedrag jegens D. Kennelijk stond van de zijde van het college al vast dat betrokkene zich schuldig had gemaakt aan ongewenst gedrag. Een deugdelijk onderzoek naar de vraag of de verwijten van D terecht waren en of betrokkene wist dan wel had behoren te weten dat D het contact met haar niet op prijs stelde, heeft op 20 december 2010, maar ook nadien, niet plaatsgevonden. Evenmin heeft het college D geconfronteerd met de zienswijze van betrokkene over de contacten tussen beiden. Onder die omstandigheden waren de verwijten aan betrokkene voorbarig en had het college niet tot oplegging van het contactverbod mogen besluiten. De in hoger beroep door het college overgelegde verklaringen van de RVE-manager van 12 januari 2012, de teammanager van 
          16 januari 2012, van collega T van 3 januari 2012 en de bedrijfsmaatschappelijk werkster van 26 april 2012 kunnen aan dit oordeel niet afdoen. De Raad ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en het besluit van 27 december 2010, voor zover daarbij het contactverbod is opgelegd, te herroepen. 
          
            Aangevallen uitspraak 2
          
        
        
      
      
        3.6.
        Het college heeft tegen de aangevallen uitspraak 2, samengevat, het volgende aangevoerd. De opgemaakte beoordeling is een juiste weergave van het functioneren, zodat de scores voor de competenties ‘samenwerken’ en ‘communicatieve vaardigheden’ ongewijzigd kunnen blijven. Dat betrokkene niet heeft willen meewerken aan de mini-teambuilding volgt uit de e-mailwisseling tussen betrokkene en de teammanager van 28 september 2010 en uit het verslag van de hoorzitting van de bezwaaradviescommissie op 2 augustus 2011. Ook tijdens het gesprek op 1 oktober 2010 heeft betrokkene geweigerd aan de mini-teambuilding deel te nemen. Verder is de klacht van D jegens betrokkene, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, voldoende onderzocht. Betrokkene zelf wilde zijn eigen gedrag niet aan de orde stellen.
        
      
      
        3.7.
        
          De Raad kan zich verenigen met het oordeel en de overwegingen in de aangevallen uitspraak 2 en voegt hieraan nog het volgende toe. Uit de e-mailwisseling en het verslag van de hoorzitting volgt dat betrokkene en drie van zijn collega’s een mini-teambuilding niet als oplossing voor het probleem met T zagen. Hiermee heeft het college echter niet aannemelijk gemaakt dat betrokkene heeft geweigerd hieraan deel te nemen. Uit de e-mail van betrokkene kan zelfs worden afgeleid dat hij wel zou deelnemen, nu hij zich afmeldt voor de gezamenlijke lunch na afloop. De verwijzing naar het gesprek op 1 oktober 2010 kan het college evenmin baten, nu van dit gesprek geen verslag is opgemaakt en betrokkene ontkent tijdens dat gesprek te hebben geweigerd deel te nemen. Voor zover het college van mening was dat de mini-teambuilding wel een oplossing voor het probleem met T was, had het op zijn weg gelegen de bijeenkomst doorgang te laten vinden en betrokkene en zijn collega’s te wijzen op eventuele consequenties van de weigering hieraan deel te nemen.De Raad wijst er tot slot op dat een goede onderbouwing van de negatieve beoordeling in dit geval te meer van belang was, nu de beoordeling ziet op de periode van 1 maart 2010 tot 
          1 maart 2011 en in het verslag van het functioneringsgesprek op 20 september 2010 over de periode van 1 maart 2010 tot 1 september 2010 met betrekking tot de competenties ‘communicatieve vaardigheden’ en ‘samenwerken’ in lovende woorden over betrokkene gesproken wordt. De teammanager schrijft onder meer dat betrokkene een hoffelijke, betrokken en behulpzame collega is die goed met de andere medewerkers en met de collega’s van IAD en Acam samenwerkt, dat hij feedback geeft aan anderen, dat hij zich stoort aan het gedrag van één collega en dat hem wordt verzocht door te gaan met feedback geven aan deze collega en mee te denken aan oplossingen.
        
        
      
      
        3.8.
        Uit 3.7 volgt dat het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak 2 niet slaagt, zodat die uitspraak voor bevestiging in aanmerking komt.
        
        
          
            Het besluit van 7 februari 2012 
          
        
        
      
      
        3.9.
        
          Bij besluit van 7 februari 2012 heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 13 mei 2011 wederom ongegrond verklaard. Het college blijft van opvatting dat de klacht van D jegens betrokkene op juiste wijze is afgehandeld en dat betrokkene niet wilde meewerken aan teambuilding. De Raad deelt die opvatting niet. De overgelegde stukken, waaronder de reeds genoemde verklaringen van de RVE-manager van 12 januari 2012, de teammanager van 
          16 januari 2012 en collega T van 3 januari 2012, doen niet af aan het oordeel zoals weergegeven onder 3.7.
        
        
      
      
        3.10.
        
          Uit 3.9 volgt dat het besluit van 7 februari 2012 voor vernietiging in aanmerking komt. Nu ter zitting is gebleken dat een nieuw onderzoek, gelet op het tijdsverloop, niet haalbaar is, zal de Raad zelf in de zaak voorzien en de beoordeling van 13 mei 2011, voor zover die betrekking heeft op de competenties ‘samenwerken’ en ‘communicatieve vaardigheden’ herroepen.
          
            
            
            Aangevallen uitspraak 3
          
        
        
      
      
        3.11.
        Het college heeft zich ten aanzien van de aangevallen uitspraak 3, samengevat, op het standpunt gesteld dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bij de afhandeling van de klacht van D onrechtmatig heeft gehandeld en geen hoor en wederhoor heeft toegepast. 
        
      
      
        3.12.
        De Raad deelt dit standpunt niet. Hij kan zich verenigen met het oordeel van de rechtbank en voegt hieraan toe hetgeen onder 3.5 is overwogen.
        
      
      
        3.13.
        Uit 3.12 volgt dat het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak 3 niet slaagt, zodat die uitspraak voor bevestiging in aanmerking komt.
        
        
          
            Het besluit van 22 juni 2012
          
        
        
      
      
        3.14.
        
          Bij besluit van 22 juni 2012 heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 
          2 augustus 2011 wederom ongegrond verklaard. Aan dat besluit ligt ten grondslag dat geen grond bestaat voor schadevergoeding op de voet van artikel 6:106 van het BW.
        
        
      
      
        3.15.
        Betrokkene heeft zijn verzoek om schadevergoeding ter zitting beperkt tot vergoeding op grond van artikel 6:106 van het BW van de immateriële schade die hij stelt te hebben geleden als gevolg van de jegens hem onrechtmatige afhandeling van de klacht van D.
        
      
      
        3.16.
        De Raad is met het college van oordeel dat betrokkene niet aannemelijk heeft gemaakt dat ten gevolge van de afhandeling van de klacht sprake is geweest van als aantasting van zijn persoon aan te merken geestelijk letsel waaraan hij aanspraak op vergoeding van immateriële schade kan ontlenen. Volgens vaste rechtspraak (CRvB 30 juni 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BR1216) is daarvoor onvoldoende dat - zoals in dit geval - sprake is van meer of minder sterk psychisch onbehagen en van een zich gekwetst voelen door het onrechtmatig besluit.
        
      
      
        3.17.
        Uit 3.16 volgt dat het beroep van betrokkene tegen het besluit van 22 juni 2012 ongegrond moet worden verklaard.
        
      
    
    
      4.
      
        Er bestaat tot slot aanleiding het college te veroordelen in de proceskosten van betrokkene, zijnde de kosten van rechtsbijstand. Deze kosten worden begroot op € 487,- in beroep en 
        € 2.678,50 in hoger beroep, dus in totaal € 3.165,50.
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak 1, voor zover aangevochten;
    - verklaart het beroep tegen het besluit van 30 maart 2011 gegrond en vernietigt dit besluit,
    
        voor zover daarbij het bezwaar tegen het besluit van 27 december 2010 ten aanzien van de
        oplegging van het contactverbod niet-ontvankelijk is verklaard;
    
    - herroept het besluit van 27 december 2010 in zoverre en bepaalt dat deze uitspraak in
      zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 30 maart 2011;
    
    - bevestigt de aangevallen uitspraak 2;
    - verklaart het beroep tegen het besluit van 7 februari 2012 gegrond en vernietigt dit besluit;
    - herroept het besluit van 13 mei 2011, voor zover dat besluit betrekking heeft op de
      competenties ‘samenwerken’ en ‘communicatieve vaardigheden’;
    
    - bevestigt de aangevallen uitspraak 3;
    - verklaart het beroep tegen het besluit van 22 juni 2012 ongegrond;
    
    - veroordeelt het college in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 3.165,50;
    - bepaalt dat het college aan betrokkene het in het beroep tegen het besluit van 30 maart 2011
      en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 379,- vergoedt;
    - bepaalt dat van het college een griffierecht van in totaal € 466,- wordt geheven.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door K.J. Kraan als voorzitter en E.J.M. Heijs en G.F. Walgemoed als leden, in tegenwoordigheid van P.J.M. Crombach als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 januari 2014.
    
    
    
    
    
      (getekend) K.J. Kraan
    
    
    
    
    
      (getekend) P.J.M. Crombach
    
    
    
    
  
  HD