ECLI:NL:RVS:2024:4083, Raad van State, 09-10-2024, 202401770/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-10-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 november 2022 heeft de burgemeester van Wijchen zijn beslissing om met toepassing van spoedeisende bestuursdwang de hond van [appellant] in beslag te nemen, op schrift gesteld. De burgemeester heeft hond Buddy, waarvan [appellant] de eigenaar is, gevaarlijk verklaard en een kort aanlijn- en muilkorfgebod opgelegd. De aanleiding daarvoor was een incident op 17 mei 2022, waarbij Buddy een andere hond heeft gebeten. Daarnaast heeft [appellant] verklaard dat Buddy op 8 april 2022 ook een andere hond heeft gebeten en dat [appellant] zelf op 2 juni 2022 door Buddy in zijn been is gebeten, waarna [appellant] naar de eerste hulp moest. Tegen het besluit van 17 juni 2022 is geen bezwaar gemaakt. Op 27 juli 2022 heeft er opnieuw een bijtincident plaatsgevonden, waarbij Buddy betrokken was. [appellant] heeft zich niet aan het kort aanlijn- en muilkorfgebod gehouden. Bij besluit van 9 augustus 2022 heeft de burgemeester Buddy tijdelijk in beslag genomen en een gedragsonderzoek laten uitvoeren. Naar aanleiding van het incident van 17 mei 2022 is [appellant] ook strafrechtelijk veroordeeld.

202401770/1/A3
    Datum uitspraak: 9 oktober 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Wijchen,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 5 maart 2024 in zaak nr. 23/3029 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de burgemeester van Wijchen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 november 2022 heeft de burgemeester zijn beslissing om met toepassing van spoedeisende bestuursdwang de hond van [appellant] in beslag te nemen, op schrift gesteld.
    Bij besluit van 11 april 2023 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 5 maart 2024 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De burgemeester heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 juli 2024, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. L.S. van Gemert en mr. C. Keller, is verschenen.
    Overwegingen
    Juridisch kader
    1.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       De burgemeester heeft bij besluit van 17 juni 2022 hond Buddy, waarvan [appellant] de eigenaar is, gevaarlijk verklaard en een kort aanlijn- en muilkorfgebod opgelegd. De aanleiding daarvoor was een incident op 17 mei 2022, waarbij Buddy een andere hond heeft gebeten. Daarnaast heeft [appellant] verklaard dat Buddy op 8 april 2022 ook een andere hond heeft gebeten en dat [appellant] zelf op 2 juni 2022 door Buddy in zijn been is gebeten, waarna [appellant] naar de eerste hulp moest. Tegen het besluit van 17 juni 2022 is geen bezwaar gemaakt.
    Op 27 juli 2022 heeft er opnieuw een bijtincident plaatsgevonden, waarbij Buddy betrokken was. [appellant] heeft zich niet aan het kort aanlijn- en muilkorfgebod gehouden. Bij besluit van 9 augustus 2022 heeft de burgemeester Buddy tijdelijk in beslag genomen en een gedragsonderzoek laten uitvoeren. Tegen dit besluit is geen bezwaar gemaakt.                 
        Naar aanleiding van het incident van 17 mei 2022 is [appellant] ook strafrechtelijk veroordeeld. Ook is aan hem een houderschapsverbod voor andere honden opgelegd voor drie jaar.
    Een gediplomeerde hondengedragsdeskundige heeft op 9 september 2022 een risicoanalyse van Buddy gemaakt en geadviseerd Buddy te laten inslapen.
    Besluitvorming
    3.       Op grond van de verschillende bijtincidenten, meldingen van ongeruste buurtbewoners en de risicoanalyse van 9 september 2022 heeft de burgemeester bij besluit van 22 november 2022 Buddy definitief in beslag genomen. In het besluit staat dat op dat moment nog geen actie zal worden ondernomen en Buddy in de opvang blijft, maar dat daarna over zal worden gegaan tot de feitelijke tenuitvoerlegging van het advies van de gedragsdeskundige. Op de zitting bij de Afdeling heeft de burgemeester toegelicht dat ten tijde van het besluit werd gewacht met het laten inslapen van Buddy om [appellant] de mogelijkheid te geven om rechtsmiddelen tegen het besluit aan te wenden.
    Uitspraak van de rechtbank
    4.       Volgens de rechtbank mocht de burgemeester Buddy in beslag nemen. De rechtbank heeft alleen geoordeeld over de inbeslagname van Buddy, omdat de burgemeester in het besluit van 22 november 2022 nog geen beslissing had genomen over wat er na de inbeslagname met Buddy moet gebeuren. Daarvoor werd namelijk de beroepsprocedure afgewacht.
    Het hoger beroep
    5.       [appellant] is het niet eens met de inbeslagname en het advies van de gedragsdeskundige om Buddy te laten inslapen. Als Buddy niet terug kan naar [appellant] dan zou hij misschien nog wel kunnen worden herplaatst als waakhond. [appellant] is van mening dat het in laten slapen van Buddy disproportioneel is en dat er onvoldoende is gekeken naar minder ingrijpende maatregelen. Uit de risicoanalyse volgt namelijk dat het probleemgedrag van Buddy en de bijtincidenten mede veroorzaakt zijn doordat [appellant] zich niet aan het kort aanlijn- en muilkorfgebod heeft gehouden en hij Buddy niet onder controle heeft. Als Buddy herplaatst wordt bij een andere eigenaar en getraind wordt door een gespecialiseerde hondentrainer zou zijn gedrag kunnen veranderen, waardoor het niet nodig is om hem in te laten slapen.
    Beoordeling van het hoger beroep
    Mocht de burgemeester Buddy in beslag nemen?
    6.       De Afdeling heeft eerder overwogen dat bestuursdwang mag worden toegepast ter voorkoming van een herhaling van een overtreding, bijvoorbeeld in de uitspraak van 19 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:514. Bij overtreding van een aanlijn- en muilkorfgebod is een burgemeester bevoegd de betreffende hond in beslag te nemen, om zo een herhaling van die overtreding en het daarmee veroorzaakte gevaar voor de veiligheid van de omgeving, te voorkomen.
    Uit een bestuurlijke rapportage van 7 augustus 2022 volgt dat op 27 juli 2022, dus na het opleggen van het kort aanlijn- en muilkorfgebod, een bijtincident heeft plaatsgevonden. Buddy heeft daarbij een andere hond aangevallen en in zijn nek gebeten. Buddy liep los en was niet gemuilkorfd. Tegenover de wijkagente heeft [appellant] verklaard dat hij zijn honden niet aanlijnt en muilkorft, en dat hij zich niet verantwoordelijk voelt als er een bijtincident ontstaat als de honden ontsnappen. [appellant] ontkent niet dat hij het kort aanlijn- en muilkorfgebod heeft overtreden. De burgemeester was daarom bevoegd om op grond van hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) Buddy in beslag te nemen. Vervolgens moet worden beoordeeld of het besluit tot in beslagname van Buddy evenredig is.
    6.1.    De inbeslagname is onder meer gebaseerd op de risicoanalyse van 9 september 2022. De risicoanalyse is opgemaakt door een gediplomeerd hondengedragsdeskundige. Het bestuursorgaan mag op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het orgaan de adviseur een reactie op wat een partij over het advies heeft aangevoerd.
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de burgemeester aan zijn vergewisplicht voldaan. De burgemeester heeft in de bezwaarfase de vragen en opmerkingen van [appellant] over de uitvoering van de risicoanalyse voorgelegd aan de gedragsdeskundige, die daarop gereageerd heeft. De Afdeling ziet in wat [appellant] naar voren heeft gebracht geen aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop. Daarnaast heeft [appellant] geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om een contra-expertise in te brengen. De burgemeester mocht dus uitgaan van de risicoanalyse van de gedragsdeskundige.
    6.2.    Uit de risicoanalyse volgt dat Buddy een zeer groot risico vormt voor volwassenen, kinderen en andere honden. Als Buddy aanvalt richt hij zich op de keel, waardoor de kans op zwaar letsel groot is. Hij vertoont op jonge leeftijd al zeer complex en risicovol probleemgedrag. Dit gedrag is te complex om te trainen, waardoor een groot risico op bijten blijft bestaan en Buddy niet herplaatsbaar is. Het advies van de gedragsdeskundige is om Buddy in te laten slapen.
    6.3.    Naast de risicoanalyse van 9 september 2022 heeft de burgemeester aan de inbeslagname de vier verschillende bijtincidenten ten grondslag gelegd die plaatsvonden op 17 mei 2022, 8 april 2022, 2 juni 2022 en 27 juli 2022. Ook waren er meldingen over angst onder buurtbewoners vanwege het loslopen van Buddy. Bovendien is gebleken dat [appellant] geen controle over Buddy had en geen verantwoordelijkheid wilde nemen voor eventuele volgende bijtincidenten. Er was dus vrees voor nieuwe overtredingen van het kort aanlijn- en muilkorfgebod en voor nieuwe bijtincidenten. Het in beslag nemen van Buddy is onder deze omstandigheden evenredig in verhouding tot het daarmee te dienen doel, namelijk het voorkomen van nieuwe overtredingen.
    6.4.    Het betoog slaagt niet.
    Ziet het besluit ook op het laten inslapen van Buddy?
    7.       Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 30 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1389, onder 5.4, is een besluit tot het opleggen van bestuursdwang in zijn geheel appellabel. Dat betekent dat in dit geval niet alleen de inbeslagname, maar ook de besluitonderdelen waarin de burgemeester heeft besloten wat er na inbeslagname met de hond moet gebeuren, bij de bestuursrechter kunnen worden aangevochten.
    7.1.    De Afdeling is, anders dan de rechtbank, van oordeel dat de burgemeester in het besluit van 22 november 2022 ook heeft beslist om Buddy te laten inslapen. In dat besluit staat namelijk zonder voorbehoud dat zal worden overgegaan tot de feitelijke tenuitvoerlegging van het advies van de gedragsdeskundige. Dat advies is om Buddy te laten inslapen. Daarmee maakt de beslissing tot het laten inslapen in dit geval onderdeel uit van het bestuursdwangbesluit. Dat betekent dat de Afdeling moet beoordelen of de burgemeester bevoegd is om Buddy te laten inslapen en zo ja, of hij van die bevoegdheid gebruik mag maken.
    Is de burgemeester bevoegd tot het laten inslapen van Buddy?
    8.       De burgemeester heeft zich in het besluit van 22 november 2022 op het standpunt gesteld dat hij op grond van artikel 5:30, vijfde lid, van de Awb, bevoegd is om Buddy te herplaatsen of hem te laten inslapen, als verkoop van Buddy niet mogelijk is.
    In de hiervoor, onder 7, genoemde uitspraak van 30 juni 2021 heeft de Afdeling overwogen dat een hond op grond van artikel 5:29 en 5:30 van de Awb slechts tijdelijk, tegen de wil van de rechthebbende aan diens beschikkingsmacht kan worden onttrokken. Dat impliceert dat die artikelen ook geen bevoegdheid geven aan de burgemeester om een hond te herplaatsen of in te laten slapen. De Afdeling ziet aanleiding die uitspraak als volgt te nuanceren.
    8.1.    Artikel 5:29 en 5:30 van de Awb gaan over de toepassing van bestuursdwang door het meevoeren en opslaan van zaken. Op grond van artikel 3:2a, eerste en tweede lid, van het Burgerlijk Wetboek, zijn dieren geen zaken, maar zijn bepalingen met betrekking tot zaken wel op dieren van toepassing met inachtneming van de op wettelijke voorschriften en regels van ongeschreven recht gegronde beperkingen, verplichtingen en rechtsbeginselen, alsmede de openbare orde en de goede zeden. De toepassing van artikel 5:30, vijfde lid, van de Awb op dieren wordt in het geval van honden beperkt door artikel 2.10 van de Wet dieren, in samenhang gelezen met artikel 1.9 van het Besluit houders van dieren. Op grond van die bepalingen is het verboden om honden te doden. Een uitzondering op dat verbod is het in artikel 1.10, aanhef en onder e, van het Besluit houders van dieren genoemde geval, waarin een dier niet te corrigeren gevaarlijke gedragskenmerken vertoont. Dat betekent dat, nu de burgemeester bevoegd was om Buddy in beslag te nemen, hij op grond van artikel 5:30 van de Awb ook bevoegd is te besluiten om Buddy te laten inslapen wanneer deze hond niet te corrigeren gevaarlijk gedrag vertoont.
    8.2.    Zoals hiervoor onder 6.2 is overwogen, volgt uit de risicoanalyse van 9 september 2022 dat Buddy een zeer groot risico vormt voor volwassenen, kinderen en andere honden. Als Buddy aanvalt richt hij zich op de keel, waardoor de kans op zwaar letsel groot is. Hij vertoont al op jonge leeftijd zeer complex en risicovol probleemgedrag. Dit gedrag is te complex om te trainen. De gedragsdeskundige adviseert Buddy te laten inslapen. Zoals hiervoor onder 6.1 is overwogen, mocht de burgemeester uitgaan van de risicoanalyse van de gedragsdeskundige. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de burgemeester hiermee voldoende aannemelijk gemaakt dat er sprake is van niet te corrigeren, gevaarlijke gedragskenmerken bij Buddy. De burgemeester is dus bevoegd om Buddy te laten inslapen. Vervolgens moet de vraag worden beantwoord of het gebruik van de bevoegdheid, met inachtneming van de relevante omstandigheden van het geval, evenredig is in verhouding tot het daarmee te dienen doel.
    Is het laten inslapen van Buddy evenredig?
    8.3.    Uit de risicoanalyse van 9 september 2022 volgt dat herplaatsing geen optie is, omdat het probleemgedrag van Buddy niet trainbaar is.
    Daarnaast heeft de burgemeester in de beroepsfase verzocht om een herbeoordeling van het gedrag van Buddy. Op 2 december 2023 is de risicoanalyse van 9 september 2022 door de gedragsdeskundige aangevuld. Uit de aanvulling volgt dat Buddy tijdens de opvangperiode meerdere keren is bezocht door de gedragsdeskundige. Buddy blijft risicovol gedrag vertonen naar mensen en andere honden. Tijdens de opvangperiode is Buddy ontsnapt uit zijn kennel. Toen heeft er opnieuw een bijtincident plaatsgevonden. Buddy is een andere hond naar de keel gevlogen en heeft ook een medewerker van de opvang verwond bij het terugplaatsen in zijn kennel. De conclusie van de aanvulling van de risicoanalyse is dat Buddy een zeer groot risico blijft vormen voor de samenleving. De kans op bijtincidenten is zeer groot, ook los van de huidige eigenaar. Daarbij is de bijtintensiteit en -stijl van Buddy erop gericht om zoveel mogelijk schade aan te richten aan het slachtoffer, met mogelijk de dood tot gevolg. Daarnaast is de huidige situatie niet goed voor het welzijn van Buddy. Doordat hij alleen veilig gehouden kan worden geïsoleerd in een kennel, kan niet voorzien worden in zijn natuurlijke behoeften. Geadviseerd wordt om Buddy zo snel mogelijk te laten inslapen.
    Tot slot heeft de burgemeester in hoger beroep een aanvullend advies van de gedragsdeskundige overgelegd met betrekking tot het welzijn van Buddy. Daaruit volgt dat Buddy door zijn gedrag al maandenlang alleen in een kennel leeft waardoor de mogelijkheid tot beweging zeer klein is, sociaal contact met mensen en soortgenoten onmogelijk is en hij geen mogelijkheden heeft om zichzelf te kalmeren. Buddy verkeert in een zeer slechte emotionele staat en is daardoor mentaal ongezond. Behandeling op verbetering van zijn welzijn is onmogelijk door de verhoogde veiligheidsrisico’s. Ook kan daardoor zijn fysieke gezondheidssituatie niet worden vastgesteld. Verandering van locatie zal niet leiden tot welzijnsverbetering, omdat Buddy ook op een andere locatie beperkt zal moeten worden om bijtincidenten te voorkomen. De toekomst van Buddy is uitzichtloos onder hevig lijden.
    8.4.    De Afdeling begrijpt dat het laten inslapen van Buddy een vergaande maatregel is. Het laten inslapen van een dier moet gezien worden als een ultimum remedium. Aan de motivering van het besluit om een dier te laten inslapen moeten dan ook hoge eisen worden gesteld. De Afdeling is van oordeel dat de burgemeester zorgvuldig te werk is gegaan, door na de eerste risicoanalyse nog twee keer een aanvullend advies van de gedragsdeskundige te vragen. Met de risicoanalyse en de aanvullingen daarop heeft hij voldoende gemotiveerd waarom er in het geval van Buddy geen minder vergaande maatregelen mogelijk zijn. Buddy vertoont niet te corrigeren, gevaarlijke gedragskenmerken. De kans op herhaling van een bijtincident is zeer groot, met mogelijk zeer ernstige gevolgen. Buddy kan ook bij een andere eigenaar dan [appellant] alleen permanent in afzondering in een kennel gehouden worden, met grote risico’s voor de verzorgers. Onder deze omstandigheden is het besluit van de burgemeester om Buddy te laten inslapen, als uiterst middel, niet onevenredig in verhouding tot het daarmee te dienen doel.
    8.5.    Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. Dat betekent dat [appellant] geen gelijk krijgt. De burgemeester mocht Buddy in beslag nemen en mag hem laten inslapen. De uitspraak van de rechtbank moet, met verbetering van de gronden waarop deze rust, worden bevestigd.
    10.     Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. H. Benek en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.E. Kamperman, griffier.
    w.g. Den Ouden
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 9 oktober 2024
    1000
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:29
    1        Voor zover de toepassing van bestuursdwang dit vergt, kan het bestuursorgaan zaken meevoeren en opslaan.
    3        Het bestuursorgaan draagt zorg voor de bewaring van de opgeslagen zaken en geeft deze zaken terug aan de rechthebbende.
    Artikel 5:30
    1        Indien een meegevoerde en opgeslagen zaak niet binnen dertien weken nadat zij is meegevoerd, kan worden teruggegeven, kan het bestuursorgaan de zaak verkopen.
    5        Indien naar het oordeel van het bestuursorgaan verkoop niet mogelijk is, kan het de zaak om niet aan een derde in eigendom overdragen of laten vernietigen. Het eerste tot en met het derde lid zijn van overeenkomstige toepassing.
    Burgerlijk Wetboek Boek 3
    Artikel 2a
    1        Dieren zijn geen zaken.
    2        Bepalingen met betrekking tot zaken zijn op dieren van toepassing, met in achtneming van de op wettelijke voorschriften en regels van ongeschreven recht gegronde beperkingen, verplichtingen en rechtsbeginselen, alsmede de openbare orde en de goede zeden.
    Wet dieren
    Artikel 2.10. Doden van dieren
    1        Het is verboden om dieren behorend tot bij algemene maatregel van bestuur aangewezen diersoorten of diercategorieën te doden, behoudens in gevallen waarin een dier wordt gedood voor de bedrijfsmatige productie van dierlijke producten of in bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen. Bij algemene maatregel van bestuur worden in elk geval aangewezen de krachtens artikel 2.2, eerste lid, aangewezen zoogdiersoorten en ganzen.
    Besluit houders van dieren
    Artikel 1.9. Toepassingsbereik
    Als diercategorieën als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, van de wet worden aangewezen ganzen, honden en katten.
    Artikel 1.10. Gevallen waarin dieren mogen worden gedood
    Als gevallen bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, van de wet worden aangewezen gevallen waarin:
    […]
    e. een dier wordt gedood vanwege niet te corrigeren gevaarlijke gedragskenmerken.