ECLI:NL:GHDHA:2016:17, Gerechtshof Den Haag, 12-01-2016, 200.177.229/01
Gerechtshof Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2016-01-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: GOR Rijk; Instellingsbesluit rechtsgeldig genomen? Bevorderlijk voor goede toepassing WOR? Samenstelling

GERECHTSHOF DEN HAAG
    Afdeling Civiel recht
    
    
      Zaaknummer	: 200.177.229/01
    
    
    
      Rekestnummer rechtbank	: 4187874 RP VERZ 15-50336
    
    
    
  
  
    Beschikking van 12 januari 2016
    
    
      in de zaak van 
    
    
  
  
    De Departementale Ondernemingsraad Ministerie van Veiligheid & Justitie,
    
      gevestigd te Den Haag,
      verder te noemen: de DOR V&J,
      
        De Centrale Ondernemingsraad Dienst Justitiële Inrichtingen,
      gevestigd te Den Haag,
      
        De Ondernemingsraad Shared Service Center ICT,
      gevestigd te Gouda,
      
        De Ondernemingsraad Immigratie- en Naturalisatiedienst,
      gevestigd te Rijswijk,
      
        De Ondernemingsraad Nederlands Forensisch Instituut, 
      gevestigd te Den Haag,
      
        De Medezeggenschapsraad Openbaar Ministerie,
      gevestigd te Den Haag,
      
        De Ondernemingsraad Raad voor de Kinderbescherming Zuidwest Nederland,
      gevestigd te Breda, 
      verzoekers in hoger beroep,
      hierna gezamenlijk te noemen: de Ondernemingsraden,
      advocaat: mr. S.F.H. Jellinghaus te Tilburg, 
    
    
    
      tegen
    
    
  
  
    de Staat der Nederlanden,
    
      gevestigd te Den Haag,
      verweerder in hoger beroep,
      hierna te noemen: de Staat,
      advocaat: mr. M.B. de Witte-van den Haak te Den Haag.
    
    
    
  
  
    Het geding
    
    
      Bij verzoekschrift in hoger beroep (met producties), ter griffie ingekomen op 22 september 2015, zijn de Ondernemingsraden in hoger beroep gekomen van de beschikking van 29 juli 2015, door de rechtbank Den Haag, team kanton Den Haag, gegeven tussen partijen. In dit verzoekschrift hebben de Ondernemingsraden drie grieven tegen de bestreden beschikking opgeworpen. De Staat heeft onder overlegging van twee producties een verweerschrift ingediend en de grieven bestreden. Ter zitting van dit hof van 7 december 2015 heeft de mondelinge behandeling plaatsgevonden. Hiervan is proces-verbaal opgemaakt. Uitspraak is bepaald op heden.
    
    
    
  
  
    Beoordeling van het hoger beroep
    
    1. De door de rechtbank in de bestreden beschikking vastgestelde feiten zijn door partijen niet bestreden, zodat ook het hof daarvan zal uitgaan.
    
    2. Het gaat in deze zaak om het volgende.
    
      2.1
      Teneinde de medezeggenschap binnen de Rijksoverheid vorm te geven zijn binnen de ministeries en zelfstandige onderdelen daarvan ongeveer 220 ondernemingsraden ingesteld. 
      
    
    
      2.2
      Onder het Ministerie van Veiligheid en Justitie ressorteren naast het kernministerie een aantal grote uitvoeringsinstanties (ondernemingen), zoals de Dienst Justitiële Inrichtingen met ultimo 2014 15.799 medewerkers, het Openbaar Ministerie met 4.965 medewerkers, de Raad voor de Kinderbescherming met 2.174 medewerkers, de Immigratie- en Naturalisatie Dienst met 3.178 medewerkers en het Nederlands Forensisch Instituut met 579 medewerkers. Daarvoor zijn binnen het Ministerie van Veiligheid en Justitie onder meer de ondernemingsraden ingesteld die verzoekers zijn in de onderhavige procedure. Op het niveau van dit Ministerie is de DOR V&J ingesteld, waarin vertegenwoordigers van de onderliggende ondernemingsraden zijn vertegenwoordigd. Ook binnen de meeste andere ministeries is sprake van andere ondernemingen naast het kernministerie.
      
    
    
      2.3
      Vanuit de Ministerraad is op 21 maart 2014 de wens geuit om te komen tot rijksbrede medezeggenschap en het instellen van een groepsondernemingsraad, de GOR Rijk, waarin de medezeggenschap van alle ministeries, met uitzondering van het Ministerie van Defensie, gebundeld wordt.
      
    
    
      2.4
      De Ministerraad heeft op 22 mei 2015 besloten tot instelling van de GOR Rijk. Door de bewindslieden van alle hierna genoemde ministeries is op diezelfde dag een besluit ondertekend met de volgende tekst:
      
      
        
          "Besluit van 22 mei 2015 tot instelling GOR Rijk
        
      
      
      
        
          Hierbij stellen wij per 27 mei 2015 de Groepsondernemingsraad Rijk (GOR Rijk) in. De GOR Rijk is de groepsondernemingsraad voor de volgende ondernemingen:
        
      
      
      
        
          - het Ministerie van Algemene Zaken
        
        
          - het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties;
        
        
          - het Ministerie van Buitenlandse Zaken;
        
        
          - het Ministerie van Economische Zaken;
        
        
          - het Ministerie van Financiën;
        
        
          - het Ministerie van Infrastructuur en Milieu;
        
        
          - het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap;
        
        
          - het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid;
        
        
          - het Ministerie van Veiligheid & Justitie;
        
        
          - het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport."
        
      
      
    
    
      2.5
      In aansluiting hierop is een voorlopig reglement GOR Rijk vastgesteld, met daarin onder meer de volgende bepaling:
      
    
  
  
    "Samenstelling
    
      
        Artikel 2
      
      1. De ondernemingsraad van een onderneming met een personele bezetting tot 10.000 fte vaardigt uit zijn midden twee leden af voor de GOR Rijk.
      2. De ondernemingsraad van een onderneming met een personele bezetting van 10.000 fte tot 20.000 fte vaardigt uit zijn midden drie leden af voor de GOR Rijk.
      3. De ondernemingsraad van een onderneming met een personele bezetting van 20.000 fte of meer vaardigt uit zijn midden vier leden af voor de GOR Rijk.
      4. (…)
      5. Bij de vaststelling van het aantal fte's zoals genoemd in dit artikel gelden de cijfers uit de jaarrapportage bedrijfsvoering als uitgangspunt.
      6. (…)"
    
    
    
      2.6
      De personele bezetting van de diverse sectoren was blijkens de jaarrapportage bedrijfsvoering 2014 als volgt:
      
      
        sector		fte		aantal		 aantal zetels
        AZ	346 	379	2	
        BZ	2.648	2.753	2
        BZK	6.694	7.036	2
        EZ	9.036	9.593	2
        Financiën	31.598	33.613	4
        I en M	11.968	12.525	3
        OCW	3.920	4.222	2
        SZW	2.254	2.344	2
        VenJ	28.139	30.218	4
        VWS	3.957 4.324 2
        totaal 	100.560	107.007		25	
      
      
    
    
      2.7
      
        In deze procedure verzoeken de Ondernemingsraden om bij beschikking, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad, 
        
          primair, 
      
      ( a) voor recht te verklaren dat het besluit d.d. 22 mei 2015 inzake het instellen van een GOR Rijk nietig is;
      ( b) voor recht te verklaren dat het besluit d.d. 22 mei 2015 inzake het instellen van een GOR Rijk onbevoegd is genomen; 
      ( c) voor recht te verklaren dat het besluit d.d. 22 mei 2015 inzake het instellen van een GOR Rijk alleen interne werking toekomt en derhalve niet kan leiden tot de feitelijke instelling van de GOR Rijk; 
      ( d) voor recht te verklaren dat instelling van een GOR Rijk niet bevorderlijk is voor een goede toepassing van de WOR;
      ( e) de ondernemer te verplichten om zich te onthouden van handelingen die strekken tot uitvoering of toepassing van het besluit inzake het instellen van een GOR Rijk, alsmede alle reeds verrichte uitvoeringshandelingen terug te draaien binnen 7 dagen na het wijzen van deze beschikking, 
      
        subsidiair, 
      ( f) voor recht te verklaren dat het voorlopig reglement GOR Rijk in strijd is met de WOR, omdat het niet het aantal leden dat uit elke betrokken ondernemingsraad kan worden gekozen vaststelt (artikel 34 lid 7 jo. artikel 34 lid 3 WOR);
      ( g) voor recht te verklaren dat het voorlopig reglement GOR Rijk in strijd is met de WOR, althans een goede toepassing van de WOR in de weg staat, omdat de berekening van het aantal zetels onvoldoende duidelijkheid biedt en uitgaat van niet-actuele gegevens; 
      ( h) voor recht te verklaren dat het voorlopig reglement GOR Rijk in strijd is met de WOR, althans een goede toepassing van de WOR in de weg staat, omdat het aantal fte's als uitgangspunt wordt genomen voor de zetelverdeling, in plaats van het aantal in de onderneming werkzame personen (artikel 34 lid 7 jo. artikel 34 lid 3 WOR); 
      ( i) voor recht te verklaren dat het voorlopig reglement GOR Rijk een verboden onderscheid op basis van arbeidsduur met zich meebrengt, omdat het aantal fte's als uitgangspunt wordt genomen voor de zetelverdeling; 
      ( j) voor recht te verklaren dat het voorlopig reglement GOR Rijk in strijd is met de WOR, althans een goede toepassing van de WOR in de weg staat, omdat het beginsel van evenredige vertegenwoordiging ten onrechte niet wordt toegepast; 
      ( k) voor recht te verklaren dat het voorlopig reglement GOR Rijk in strijd is met de WOR, althans een goede toepassing van de WOR in de weg staat, omdat geen sprake is van een zo veel mogelijk representatieve afspiegeling van de onderliggende geledingen;
      ( l) de ondernemer te verplichten om zich te onthouden van handelingen die strekken tot uitvoering of toepassing van het besluit inzake het instellen van een GOR Rijk, alsmede alle reeds verrichte uitvoeringshandelingen terug te draaien binnen 7 dagen na het wijzen van deze beschikking, althans 
      
        
          meer subsidiair 
        
        een zodanige voorziening te treffen als in goede justitie noodzakelijk wordt geacht.
      
      
    
    
      2.7
      Bij de bestreden beschikking heeft de kantonrechter zowel de primaire als de (meer) subsidiaire verzoeken afgewezen.
      
    
    
      2.8
      Op 10 november 2015 heeft de GOR Rijk het definitieve reglement vastgesteld. Daarbij is geen inhoudelijke wijziging gekomen met betrekking tot de zetelverdeling, zoals opgenomen in artikel 2 van het voorlopig reglement. 
      
      3 In hoger beroep vorderen de Ondernemingsraden de vernietiging van de bestreden beschikking en alsnog toewijzing van hun inleidende verzoeken. De Ondernemingsraden stellen daartoe – zakelijk weergegeven – dat
      - het besluit tot het instellen van de GOR Rijk niet bevoegdelijk is genomen;
      - het instellen van de GOR Rijk in strijd is met artikel 33 WOR, omdat het instellen hiervan niet bevorderlijk is voor de goede toepassing van de WOR;
      - de samenstelling van de GOR Rijk zoals neergelegd in het voorlopig reglement niet conform artikel 34 WOR is.
      De grieven zijn gericht tegen de overwegingen van de kantonrechter waarmee hij deze bezwaren heeft verworpen. Het hof zal de geschilpunten achtereenvolgens behandelen.
      
      
        
          Is het instellingsbesluit bevoegd genomen?
        
      
      
    
    
      4.1
      Volgens de Ondernemingsraden heeft de kantonrechter ten onrechte geoordeeld dat de GOR Rijk niet door een besluit van de Ministerraad tot stand is gekomen, maar door de ondertekening van het onder 2.4 bedoelde besluit van 22 mei 2015 door de daarin genoemde ministers. De Ondernemingsraden menen dat tot instelling van de GOR Rijk is besloten door de Ministerraad op voorstel van minister Blok voor Wonen en Rijksdienst. Een besluit van de ministerraad heeft echter geen externe werking. Daardoor is de GOR Rijk derhalve  niet rechtsgeldig tot stand gebracht. Bovendien is gelet op artikel 44 Grondwet (alleen) de betrokken minister bevoegd om een ondernemingsraad in te stellen voor zijn ministerie. Voor de rechtsgeldige instelling van een GOR Rijk zijn dus afzonderlijke besluiten nodig van de betrokken ministers, waarbij ieder voor zijn eigen ministerie de medezeggenschapstructuur aanpast. Het besluit van 22  mei 2015 voldoet daartoe niet, omdat uit de formulering van dit besluit niet blijkt dat iedere minister afzonderlijk voor zijn eigen departement een groepsondernemingsraad instelt, aldus nog steeds de Ondernemingsraden. 
      
    
    
      4.2
      De Staat is van mening dat de GOR Rijk tot stand is gekomen door het besluit tot instelling daarvan van de Ministerraad, die daartoe ook bevoegd is. Enkel omdat er discussie was over de vraag wie bevoegd was tot instelling van de GOR Rijk, is het besluit van 22 mei 2015 ook nog door alle afzonderlijke betrokken ministers ondertekend, zodat zij op die manier inderdaad nogmaals elk afzonderlijk en gezamenlijk tot de instelling hebben besloten. Naar het oordeel van de Staat heeft de hele discussie over de bevoegdheid een hoog theoretisch gehalte. Een eventueel gebrek in de bevoegdheid van de Ministerraad is immers ondervangen door de ondertekening van het besluit door de afzonderlijke ministers. 
      
    
    
      4.3
      
        Het hof overweegt als volgt.
        Ingevolge artikel 33 WOR stelt de ondernemer voor de door hem in stand gehouden ondernemingen een groepsondernemingsraad in, indien dit bevorderlijk is voor een goede toepassing van de WOR. Ondernemer in de zin van de WOR is de natuurlijke persoon of  rechtspersoon die een onderneming in stand houdt (artikel 1, eerste lid, aanhef en onder d, WOR). De Staat is dus in het onderhavige geval de ondernemer, maar daarmee is nog niet gegeven wie namens de Staat tot de instelling van de GOR Rijk kan overgaan. Vaststaat dat de Ministerraad een besluit tot instelling van de GOR Rijk heeft genomen. Naar het oordeel van het hof is de Ministerraad daartoe ook bevoegd. Ingevolge artikel 45 Grondwet is de Ministerraad immers bevoegd te beraadslagen en beslissen over algemeen regeringsbeleid. De Ministerraad heeft tot taak de eenheid van het regeringsbeleid te bevorderen. Daaronder valt te begrijpen het nemen van een besluit tot instelling van de GOR Rijk, die immers gemeenschappelijk is voor de ministeries. Met het besluit van de Ministerraad is – anders dan de Staat betoogt – echter de GOR Rijk nog niet tot stand gekomen. Besluiten van de Ministerraad hebben in beginsel immers slechts interne werking, in die zin dat zij uitsluitend zijn gericht tot de ministers. De betrokken ministers, die ingevolge het bepaalde in artikel 44 Grondwet de leiding hebben over hun eigen ministerie en bevoegd zijn om de medezeggenschapsstructuur in het eigen ministerie in te richten, dienen derhalve nog uitvoering geven aan het besluit. Dat hebben zij gedaan door vaststelling van het besluit van 22 mei 2015 waarin elke minister voor het eigen ministerie en ter uitvoering van het in de Ministerraad genomen besluit besloten heeft tot instelling van de GOR Rijk. Dit betekent dat het besluit tot instelling van de GOR Rijk naar het oordeel van het hof door de betrokken ministers bevoegdelijk is genomen. De primair vorderingen a tot en met c kunnen derhalve niet worden toegewezen.
      
      
      
        
          Is de instelling van de GOR Rijk bevorderlijk voor de goede toepassing van de WOR?
        
      
      
    
    
      5.1
      De Ondernemingsraden stellen zich op het standpunt dat er niet voldaan is aan dit vereiste. De overweging van de kantonrechter dat aan dit vereiste is voldaan omdat er in de toekomst voldoende gemeenschappelijke onderwerpen zullen zijn, achten zij in dit geval onjuist. De Ondernemingsraden wijzen erop dat de medezeggenschap daar moet plaatsvinden waar in overwegende mate zeggenschap bestaat en zij dus het meest doelmatig is. Dat is voor de meeste onderwerpen niet de GOR Rijk, nu deze niet alleen de ministeries zelf treffen, maar ook de daaronder ressorterende uitvoeringsorganisaties waarin zeer uiteenlopende werkzaamheden worden verricht en waarvoor afzonderlijke ondernemingsraden zijn ingesteld. Dat er een zekere samenhang is tussen de betrokken ministeries, omdat zij samen het regeringsbeleid uitvoeren, is daarom onvoldoende om te concluderen dat er voldoende samenhang is in de zin van artikel 33 WOR om het instellen van een GOR te rechtvaardigen. Er zijn volgens de Ondernemingsraden nauwelijks onderwerpen van gemeenschappelijk belang. De GOR Rijk krijgt volgens de Ondernemingsraden geen taken die niet of niet effectief genoeg kunnen worden vervuld door de afzonderlijke medezeggenschapsorganen. De structuur die gold vóór de instelling van de GOR Rijk, heeft immers geen onoverkomelijke problemen opgeleverd en altijd naar behoren gefunctioneerd. Het bestaan van lokale bijzonderheden zal er toe leiden dat veel onderwerpen zowel op de tafel van de GOR Rijk als op de tafel van de onderliggende medezeggenschapsorganen zullen komen te liggen. Voorts mag de uitzondering van artikel 27, derde lid, WOR (primaat van de rechtspositieregeling/CAO) niet worden vergeten. Ook mag niet worden vergeten dat de departementale ondernemingsraden niet alle ondernemingen binnen het eigen ministerie vertegenwoordigen. De ondernemingen die niet worden vertegenwoordigd in de DOR hebben dus geen plek in de GOR Rijk. Bovendien is het onvoldoende duidelijk waar de bevoegdheden van de GOR Rijk beginnen en waar de bevoegdheden van de onderliggende (departementale) ondernemingsraden eindigen. Voor de beantwoording van de vraag of iets een rijksbreed onderwerp betreft, is een ingewikkeld stroomschema bedacht waarbij aan de DOR'en, aan de COR DG Belastingdienst (die niet wordt vertegenwoordigd door de DOR Financiën) en aan de CMC Defensie wordt gevraagd of moet worden doorgegaan op het rijksbrede pad of niet, aldus nog steeds de Ondernemingsraden. 
      
    
    
      5.2
      De Staat is daarentegen van mening dat een centrale vorm van medezeggenschap wel degelijk bevorderlijk is voor de toepassing van de WOR, omdat zich geregeld onderwerpen voordoen als bedoeld in de artikel 25 en 27 WOR die beter op centraal dan op decentraal niveau behandeld kunnen worden. Voor die gevallen werd met enige regelmaat een tijdelijke ondernemingsraad (TOR) ingesteld. Zo is er bijvoorbeeld een TOR ingesteld bij de vorming van P-direct. Bovendien is het niet zo dat rijksambtenaren en diensten altijd gekoppeld zijn aan één ministerie. Er wordt steeds minder georganiseerd langs de departementale lijnen. Door de instelling van de GOR Rijk wordt geen afbreuk gedaan aan de bevoegdheden van de DOR'en: beoogd wordt (slechts) die zaken op centraal niveau vast te leggen die thans leiden tot het aan alle departementale ondernemingsraden voorleggen van een identiek voorgenomen besluit met het gevolg dat over eenzelfde voorgenomen besluit vele malen wordt geadviseerd, telkens vanuit een departementale optiek. De instelling van een GOR zal ervoor zorgen dat er vanuit een rijksbrede visie door een rijksbreed orgaan kan worden geadviseerd. Dat er per onderdeel aanvullende bijzonderheden kunnen gelden die dan vanzelfsprekend worden afgestemd met de lokale ondernemingsraden, doet geen afbreuk aan het belang van een gezamenlijk gedragen basis. Indien er competentievragen zouden rijzen, voorziet de WOR zelf in een correctiemechanisme. Op het moment dat een DOR meent ten onrechte te worden gepasseerd, staat ultiem de weg naar de kantonrechter open, aldus de Staat.
      
    
    
      5.3
      
        Het hof overweegt als volgt.
        Naar het oordeel van het hof heeft de Staat voldoende aannemelijk gemaakt dat zich geregeld onderwerpen vóórdoen (en zich in het verleden hebben voorgedaan, te denken valt aan de mobilitykaart en P-direct) die zich lenen voor voorlegging aan een centraal medezeggenschapsorgaan als de GOR Rijk. Er is, mede gelet op de voorraadagenda GOR Rijk, geen aanleiding om te verwachten dat dit in de toekomst anders zal zijn. Nu door de Ondernemingsraden niet, althans onvoldoende gemotiveerd is weersproken dat de voor de GOR Rijk bestaande overlegstructuur in het Overleg Orgaan Rijk (OOR) niet de gelegenheid bood instemmings- of adviestrajecten af te stemmen, terwijl zich wel met enige regelmaat rijksbrede onderwerpen aandien(d)en, moet worden geoordeeld dat de GOR Rijk een meerwaarde heeft boven de voordien bestaande overlegstructuur en (dus) bevorderlijk is voor de goede toepassing van de WOR. Daaraan kan niet afdoen dat veel onderwerpen zowel op de tafel van de GOR Rijk als op de tafel van de onderliggende medezeggenschapsorganen zullen komen te liggen. De GOR Rijk zal zijn advisering/instemming immers beperken tot de algemene kaders, terwijl de onderliggende medezeggenschapsorganen zich binnen die kaders kunnen uitspreken over de lokale bijzonderheden. Daar geen sprake is van een COR, maar van een GOR, is geen probleem dat niet alle tot de rijksoverheid behorende "ondernemingen" in de GOR Rijk vertegenwoordigd zijn. Het hof acht voor zijn oordeel voorts van belang dat ook binnen de medezeggenschap zelf de wenselijkheid van een rijksbreed medezeggenschapsorgaan breed wordt onderschreven. De primaire vorderingen dienen derhalve te worden afgewezen. 
      
      
      
        
          Voldoet de samenstelling van de GOR Rijk aan artikel 34 WOR?
        
      
      
    
    
      6.1
      De Ondernemingsraden stellen dat dit niet het geval is, nu artikel 34, zevende lid jo derde lid, WOR voorschrijft dat de verschillende groepen van de in de ondernemingen werkzame personen zo veel mogelijk in de GOR vertegenwoordigd zijn. Uit de jurisprudentie en literatuur blijkt dat het niet puur moet gaan om deelname van de verschillende groepen, maar dat het gaat om representativiteit. De zetelverdeling moet in zekere mate getalsmatig verantwoord zijn, wil daadwerkelijk zeggenschap vanuit de verschillende groepen in de ondernemingen gewaarborgd zijn. In de zetelverdeling van het voorlopig reglement GOR Rijk is met de getalsverhoudingen onvoldoende rekening gehouden. De zetelverdeling vormt daardoor geen representatieve afspiegeling van de onderliggende geledingen. Daarbij komt dat het voorlopig reglement GOR Rijk ten onrechte uitgaat van het aantal fte, in plaats van van het aantal in de onderneming werkzame personen, en dat de vaststelling van het aantal fte geschiedt op basis van niet actuele informatie (immers de jaarrapportage bedrijfsvoering), waarbij geen rekening wordt gehouden met het aantal ingeleende krachten. Ook miskent deze wijze van berekening dat niet alle ondernemingen van elk ministerie worden vertegenwoordigd door de DOR, terwijl de medewerkers van die ondernemingen wel worden meegeteld bij de berekening van de bezetting per ministerie, aldus nog steeds de Ondernemingsraden.
      
    
    
      6.2
      
        De Staat stelt zich primair op het standpunt dat, nu de zetelverdeling zoals die was opgenomen in het voorlopig reglement, thans is opgenomen in het definitieve reglement, deze procedure voor zover gericht tegen het voorlopig reglement zonder onderwerp is geraakt. Het definitief reglement is vastgesteld door de GOR Rijk en kan daarom in deze procedure, tussen deze partijen, geen onderwerp van geschil meer zijn.
        Subsidiair heeft de Staat aangevoerd dat naar de representativiteit van een GOR anders moet worden gekeken dan naar die van een OR. Het gaat in het geval van een GOR met name om de representatie van groepen en niet om de vraag hoe stemrecht per individu moet worden uitgeoefend. Artikel 34 WOR spreekt niet over aantallen personen, maar over groepen van personen die vertegenwoordigd moeten zijn. Absolute evenredigheid (met per de omvang van het kleinste ministerie één zetel) is binnen de GOR Rijk een onmogelijkheid, die zou leiden tot een onwerkbaar grote GOR. Zou daarentegen gekozen worden voor een GOR van 25 leden en volledige evenredigheid, dan zou dat betekenen dat sommige ministeries niet vertegenwoordigd zouden zijn, terwijl de twee grootste ministeries een absolute meerderheid zouden hebben. Juist dat is niet de bedoeling van artikel 34 WOR. De zetelverdeling zoals die was vastgelegd in het voorlopig reglement, kende draagvlak bij alle DOR'en met uitzondering van de DOR V&J. Volgens de Staat maakt het verder weinig uit of wordt uitgegaan van fte's of aantal medewerkers: de onderlinge verhouding tussen de ministeries verandert hierdoor niet. Ook het meenemen van uitzendkrachten leidt niet tot substantiële wijzigingen in de onderlinge verhoudingen; het aandeel van V&J zou eerder naar beneden dan naar boven moeten worden aangepast, aldus de Staat.
      
      
    
    
      6.3
      
        Het hof overweegt als volgt.
        Ingevolge artikel 34, zevende lid jo eerste lid, WOR bestaat een GOR uit leden, gekozen door de betrokken ondernemingsraden uit de leden van elk van die raden. Ingevolge het derde lid wordt het aantal leden dat uit elke (groeps)ondernemingsraad kan worden gekozen, vastgesteld in het reglement van de GOR. Het reglement bevat voorts voorzieningen die ertoe leiden dat de verschillende groepen van de in de betrokken ondernemingen werkzame personen zoveel mogelijk in de GOR vertegenwoordigd zijn. In artikel 34 WOR is derhalve geen dwingende verplichting opgenomen tot evenredige vertegenwoordiging. Dit neemt niet weg dat in de rechtspraak en literatuur wordt aangenomen dat bij de samenstelling van een GOR niet volledig aan de getalsverhouding van de diverse groepen van te vertegenwoordigen personeel voorbij kan worden gegaan. Dat is naar het oordeel van het hof bij de samenstelling van de GOR Rijk op de wijze zoals hiervoor onder 2.5 aangegeven, in te ver gaande mate het geval. Het valt immers niet in te zien dat enerzijds (ook) het kleinste ministerie (AZ, met 379 personeelsleden, alleen belast met beleidsvoorbereiding en ondersteuning) met ten minste twee leden in de GOR vertegenwoordigd dient te zijn, terwijl anderzijds het aantal leden van de GOR is gemaximeerd op 25, en is afgezien van gewogen stemmen. De combinatie van deze uitgangspunten leidt ertoe, dat van evenredigheid nauwelijks sprake meer is (een zetel van AZ correspondeert immers met ca. 190 personeelsleden, terwijl een zetel van V&J een achterban kent van ca. 7.555 personeelsleden). Bovendien leidt de zetelverdeling ertoe dat het voor de DOR V&J nagenoeg onmogelijk is met vier zetels de (belangrijkste) onder haar vallende ondernemingen te vertegenwoordigen in de GOR Rijk. Een evenwichtiger samenstelling, die meer recht doet aan de getalsverhoudingen en de verschillende groepen van in de betrokken ondernemingen werkzame personen (beleid en ondersteuning, dan wel uitvoering, toezicht en inspectie) is denkbaar, en dient derhalve te worden nagestreefd. Naar het oordeel van het hof kan niet worden geoordeeld dat de huidige samenstelling van de GOR Rijk in voldoende mate tegemoet komt aan de redelijkerwijs aan de WOR te ontlenen notie van representativiteit. 
      
      
    
    
      6.4
      De omstandigheid dat de GOR Rijk inmiddels een definitief reglement heeft vastgesteld, maakt enerzijds dat de Ondernemingsraden geen belang meer hebben bij toewijzing van hun subsidiaire vorderingen die zien op het voorlopig reglement, maar maakt anderzijds niet dat zij bij de beoordeling van hun derde grief, die ziet op de zetelverdeling, in het geheel geen belang meer hebben. De samenstelling van de GOR Rijk die de beslissing nam over het definitief reglement voldeed immers naar het oordeel van het hof niet aan artikel 34 WOR en dat kan een rol hebben gespeeld bij de beslissing omtrent de zetelverdeling in het definitieve reglement. De Staat is daarvoor verantwoordelijk en dient het er daarom toe te leiden dat de GOR Rijk zijn definitieve reglement op het gebied van de zetelverdeling aanpast op zodanige wijze dat voldoende recht wordt gedaan aan de getalsverhouding van de diverse groepen van te vertegenwoordigen personeel. Dit betekent dat het meer subsidiaire verzoek in die zin zal worden toegewezen. Het hof merkt daarbij op dat het in de rede ligt om bij de vaststelling van de getalsverhouding van de bij de diverse ondernemingen werkzame personen aan te sluiten bij de definitie die de WOR daarvan in artikel 1, tweede en derde lid, geeft. 
      
      
        
          Proceskosten
        
      
      
      
        7	Voor een proceskostenveroordeling ziet het hof geen aanleiding.	
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het hof:
    
    
    - vernietigt de tussen partijen gewezen beschikking van de rechtbank Den Haag, team kanton Den Haag van 29 juli 2015,
    
    
      en opnieuw rechtdoende:
    
    
    - gelast de Staat het er binnen één jaar na heden toe te leiden dat de GOR Rijk zijn definitief reglement op het gebied van de zetelverdeling aanpast met inachtneming van hetgeen hierover in rechtsoverweging 6.3 en 6.4 is overwogen;
    
    - wijst af het anders of meer verzochte.
    
    
    
      Deze beschikking is gegeven door mrs. M.J. van der Ven, A.V. van den Berg en L.G. Verburg en is uitgesproken ter openbare terechtzitting van 12 januari 2016 in aanwezigheid van de griffier.