ECLI:NL:GHAMS:2000:AA7767, Gerechtshof Amsterdam, 31-01-2000, 96/1328
Gerechtshof Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2000-01-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Aan belastingplichtigen voor het afvoerrecht riolering mogen uitsluitend variabele lasten van het rioolstelsel worden toegerekend. Een redelijke lastenverdeling brengt mee dat aan die belastingplichtigen een evenredig gedeelte van deze lasten wordt toegerekend op basis van de geraamde hoeveelheid door hen te lozen afvalwater.

96/1328
      GERECHTSHOF TE AMSTERDAM
      Vierde Meervoudige Belastingkamer
      UITSPRAAK
      op het beroep van de besloten vennootschap X B.V. te Z, belanghebbende,
      tegen
      een uitspraak van de inspecteur van de gemeentebelastingen Amsterdam, verweerder.
      1. Loop van het geding
      Van belanghebbende is een beroepschrift ontvangen op 1 april 1996, namens haar ingediend door mr. A (B Belastingadviseurs) te Q en aangevuld bij brief van 22 mei 1996. Het beroep is gericht tegen de uitspraak van verweerder met dagtekening 23 februari 1996, betreffende de aan belanghebbende opgelegde aanslag in het afvoerrecht riolering voor het jaar 1993.
      De aanslag heeft betrekking op de onroerende zaak a-weg 10 te Amsterdam en bedraagt ƒ 276.676,20. De aanslag is berekend naar een heffingsgrondslag van 246.297 m³ afvalwater en een tarief van ƒ 337,41 per volle 300 m³. Na bezwaar is de aanslag bij de bestreden uitspraak verminderd tot op ƒ 255.419,37, berekend naar een heffingsgrondslag van 227.395 m³ afvalwater en genoemd tarief.
      Het beroep strekt uiteindelijk tot vernietiging van de uitspraak van verweerder en primair tot vernietiging van de aanslag, subsidiair tot vermindering van de aanslag tot op ƒ 6.930, berekend naar een heffingsgrondslag van 21.297 m³ afvalwater en een tarief van ƒ 99 per volle 300 m³, meer subsidiair tot vermindering van de aanslag tot op ƒ 23.618,70, berekend naar een heffingsgrondslag van 21.297 m³ afvalwater en een tarief van ƒ 337,41 per volle 300 m³ en meest subsidiair tot vermindering van de aanslag tot op ƒ 74.943, berekend naar een heffingsgrondslag van 227.395 m³ afvalwater en een tarief van ƒ 99 per volle 300 m³.
      Verweerder heeft een vertoogschrift ingediend en concludeert tot bevestiging van de bestreden uitspraak.
      Met toestemming van de voorzitter van de belastingkamer heeft belanghebbende een conclusie van repliek ingediend. Verweerder heeft een conclusie van dupliek ingezonden.
      Ter zitting van 29 oktober 1999 zijn verschenen namens belanghebbende mr. B en mr. dr. A, tot bijstand vergezeld van mr. C, mr. D en mr. E, alsmede drs. F. Namens verweerder zijn verschenen mr. G en mr. H. Partijen hebben beide een pleitnota voorgedragen en overgelegd. Verweerder heeft voorts bijlagen bij zijn pleitnota overgelegd, alsmede twee pagina’s uit gemeentelijke stukken. Belanghebbende heeft nog een kleurenkopie van een kaart overgelegd. Partijen hebben van de door de wederpartij overgelegde stukken kennis kunnen nemen en erop kunnen reageren. Het Hof rekent alle overgelegde stukken tot de gedingstukken.
      Het beroep is gelijktijdig behandeld met de beroepen welke bij het Hof bekend zijn onder de nummers 93/3717 en 96/3002. Alle gedingstukken in die zaken gelden als tevens overgelegd in de onderhavige zaak.
      2. De Verordening
      2.1. Bij besluit van 12 december 1991, nr. 998, heeft de raad van de gemeente Amsterdam de Verordening op de heffing en de invordering van rioolrechten 1992 vastgesteld. Dit besluit is goedgekeurd bij Koninklijk Besluit van 30 januari 1992, nr. 92.001011, en is op 20 maart 1992 gepubliceerd in het Gemeenteblad van Amsterdam, afdeling 3, volgnummer 48. Bij besluit van 12 november 1992, nr. 785, heeft de gemeenteraad besloten tot wijziging van deze verordening. De wijzigings-verordening is goedgekeurd bij besluit van Gedeputeerde Staten van Noord-Holland van 24 november 1992, nr. 92-318960, en is op 20 januari 1993 gepubliceerd in genoemd blad, afdeling 3, volgnummer 11. De wijziging is op 1 januari 1993 in werking getreden.
      2.2. De op 12 december 1991 vastgestelde verordening, zoals deze met ingang van 1 januari 1993 is gewijzigd (hierna: de Verordening), luidt voorzover hier van belang als volgt:
      "Hoofdstuk I. Inleidende bepalingen.
      Art. 1
      Krachtens deze verordening worden geheven:
      a een aansluitrecht riolering;
      b een afvoerrecht riolering.
      Begripsomschrijvingen.
      Art. 2
      1. Voor de toepassing van deze verordening wordt:
      a onder gemeentelijke riolering mede het voor de openbare dienst bestemde gemeentewater begrepen;
      b onder afvalwater verstaan: al dan niet verontreinigd water dat vanuit een bedrijf wordt geloosd op de gemeentelijke riolering;
      c onder object verstaan: een roerende of onroerende zaak;
      d onder bedrijf verstaan: een gebouw, een vaartuig, een installatie en alle andere ruimten, van waaruit of van waaraf afvalwater wordt geloosd op de gemeentelijke riolering, met uitzondering van woonruimten. 
      2. (....).
      Hoofdstuk II. Aansluitrecht.
      Belastbaar feit en belastingplicht.
      Art. 3
      1. Onder de naam aansluitrecht riolering wordt een recht geheven van degene die bij het begin van het belastingjaar het genot heeft krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van een object dat direct of indirect is aangesloten op de gemeentelijke riolering (....).
      2. (....).
      Maatstaf en tarief.
      Art. 4
      Het aansluitrecht voor de riolering bedraagt ƒ 142,40 per object.
      Hoofdstuk III. Afvoerrecht.
      Belastbaar feit en belastingplicht.
      Art. 6
      1. Onverminderd het bepaalde in art. 3 wordt onder de naam afvoerrecht riolering een recht geheven van de gebruiker van een object van waaruit afvalwater direct of indirect wordt afgevoerd.
      2. (....).
      Maatstaf van heffing.
      Art. 7
      1. Het afvoerrecht wordt geheven naar het aantal kubieke meters afvalwater dat vanuit het object wordt afgevoerd.
      2. Het aantal kubieke meters afvalwater wordt gesteld op het aantal kubieke meters water dat in het belastingjaar naar het object is toegevoerd of is opgepompt.
      3. (....).
      4. De op de voet van het tweede (....) lid berekende hoeveelheid toegevoerd of opgepompt water wordt verminderd met de hoeveelheid water die niet als afvalwater is afgevoerd.
      Tarief.
      Art. 8
      Het afvoerrecht bedraagt voor elke volle eenheid van 300 kubieke meters afvalwater ƒ 337,41.".
      3. Tussen partijen vaststaande feiten
      3.1. Belanghebbende is gebruikster van de onroerende zaak a-weg 10 te Amsterdam (hierna: het object). Zij heeft voor het jaar 1993 aangifte gedaan voor het afvoerrecht riolering. In de aangifte is vermeld dat 24.569 m³ leidingwater en 225.000 m³ oppervlaktewater naar het object is toegevoerd en dat vanuit het object 21.297 m³ leidingwater en 225.000 m³ oppervlaktewater is geloosd op de gemeentelijke riolering. Het verschil tussen de genoemde hoeveelheden leidingwater is in de aangifte gespecificeerd als 1354 m³ opgenomen in product, 1000 m³ verdamping en 918 m³ overige.
      3.2. Bij de bestreden uitspraak heeft verweerder overwogen dat uit een daartoe ingesteld onderzoek is komen vast te staan, dat het aantal toegevoerde kubieke meters water in het onderhavige heffingsjaar 227.395 bedraagt en dat niet is gebleken dat deze hoeveelheid verminderd kan worden met afvalwater dat niet is afgevoerd.
      3.3. Blijkens de aanvulling op het beroepschrift (blz. 5) en de pleitnota van belanghebbende (blz. 24) heeft belanghebbende in 1993 227.395 m³ water geloosd op het gemeenteriool, waarvan 21.297 m³ is aangemerkt als huishoudelijk afvalwater en 206.098 m³ als koelwater. Voorts heeft zij blijkens die stukken 14.902 m³ als koelwater aangemerkt water geloosd op rijkswater.
      4. Geschil
      Tussen partijen is in geschil
      a. of voor het jaar 1993 de geraamde opbrengst van het afvoerrecht riolering uitging boven de geraamde gemeentelijke uitgaven ter zake; belanghebbende stelt dat de Verordening op grond van het bepaalde in artikel 279 van de Gemeentewet (tekst 1993) niet had mogen worden goedgekeurd en dus onverbindend is, hetgeen verweerder ontkent;
      b. of de Verordening leidt tot een onredelijke en willekeurige heffing van het afvoerrecht riolering; belanghebbende stelt in dit verband dat de Verordening wegens strijd met het bepaalde in artikel 1 van de Grondwet onverbindend is, hetgeen verweerder bestrijdt; 
      c. of bij het berekenen van de heffingsgrondslag 206.098 m³ oppervlaktewater op grond van het gelijkheidsbeginsel buiten aanmerking had moeten worden gelaten, hetgeen belanghebbende stelt en verweerder betwist;
      d. of de aanslag had moeten worden berekend naar een tarief van ƒ 99 per volle 300 m³, hetgeen belanghebbende stelt en verweerder bestrijdt.
      5. Standpunten van partijen en behandeling ter zitting
      5.1. Voor de standpunten van partijen en de motivering daarvan verwijst het Hof naar de gedingstukken.
      5.2. Namens belanghebbende is tijdens de zitting nog het volgende aan haar stellingen toegevoegd.
      Voor een overzicht van het Amsterdamse rioolstelsel wordt verwezen naar de hierbij overgelegde kleurenkopie van een kaart, afkomstig uit de gemeentelijke nota Waterbeheer Amsterdam 1993-1997.
      De stelling van verweerder dat de grote lozers 1/3-deel van de kosten van de riolering veroorzaken omdat zij 1/3-deel van het leidingwater innemen is niet onderbouwd. En zelfs als zij 1/3-deel van het afvalwater zouden lozen is het nog niet zo, dat ook 1/3-deel van die kosten door hen wordt opgeroepen.
      5.3. Namens verweerder is tijdens de zitting nog het volgende aan zijn stellingen toegevoegd.
      De gemeente Amsterdam wilde vanaf 1990 door middel van het afvoerrecht 1/3-deel van de totale kosten (investering- en exploitatiekosten) van de riolering verhalen op de grootgebruikers. Een minder globale toerekening van die kosten is heel moeilijk te maken. Ook voorzover de riolering dient voor de afvoer van hemelwater mag deze worden gefinancierd uit het afvoerrecht, vanwege de samenhang met de afvoer van afvalwater.
      Bij het afvoerrecht zijn de perceptiekosten het hoogst, omdat de aangiften moeten worden gecontroleerd en in 1990 voor dat recht een nieuw computersysteem in gebruik moest worden genomen. Bij het aansluitrecht is geen onderzoek nodig, omdat wordt aangesloten bij de gegevens van de onroerende-zaakbelastingen. De opslag voor risicodekking betreft oninbare posten. Uit de hierbij overgelegde blz. 3795 uit het Gemeenteblad blijkt hoe deze opslag voor het jaar 1990 is berekend. Die opslag ziet in het bijzonder op het afvoerrecht. Het aansluitrecht is gemakkelijker te verhalen, omdat het wordt geheven van eigenaren.
      Baggerkosten en kosten van het peilbuizennet zijn tot 1993 niet toegerekend aan het aansluit- of afvoerrecht. Over 1993 en 1994 is een deel van de baggerkosten toegerekend aan het aansluitrecht, zoals blijkt uit de bijlage bij de conclusie van dupliek. Het restant van die kosten is niet via de rioolrechten verhaald. De kosten van het peilbuizennet zijn geheel toegerekend aan het aansluitrecht. Indien niet zou worden gebaggerd zou het slib, dat mede afkomstig is uit de riooloverstorten, zich ophopen. Daardoor zou de afvoer van water worden belemmerd, evenals de scheepvaart.
      Het betrekken van alle gebruikers van de riolering in het afvoerrecht zou leiden tot hoge kosten, omdat onderscheid zou moeten worden gemaakt tussen grote en kleine lozers en het per gebruiker om vrij kleine aanslagen zou gaan.
      6. Beoordeling van het geschil
      6.1. De Verordening kent blijkens artikel 1 twee verschillende retributies, te weten een aansluitrecht riolering en een afvoerrecht riolering. Het aansluitrecht wordt ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Verordening geheven van genothebbenden krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van objecten die direct of indirect zijn aangesloten op de gemeentelijke riolering. Dit recht bedraagt blijkens artikel 4 van de Verordening een vast bedrag per object per jaar. Het afvoerrecht wordt op grond van artikel 6, eerste lid, in verbinding met artikel 2, eerste lid, onder b, van de Verordening geheven van gebruikers van objecten van waaruit afvalwater direct of indirect op de gemeentelijke riolering wordt afgevoerd. Dit recht wordt blijkens artikel 7, eerste lid, van de Verordening geheven naar rato van de hoeveelheid afvalwater die vanuit het object wordt afgevoerd.
      6.2. Tot de stukken behoort een in juni 1989 door de dienst gemeentebelastingen Amsterdam opgestelde "Notitie rioolrecht" (bijlage 3 bij de pleitnota van belang- hebbende en bijlage 5 bij de pleitnota van verweerder in de zaak 93/3717). Op blz. 5 van die notitie is een overzicht opgenomen waarin de kosten van de riolering en de opbrengst van de rioolrechten voor 1990 zijn geraamd. Bij dat overzicht is met een * aangetekend, dat een zekere verdeling c.q. toerekening naar aansluitingskosten (zakelijk gerechtigdenheffing) respectievelijk afvoerkosten (gebruikersheffing) is gemaakt en verwerkt in de tarieven. Op blz. 8 van die notitie wordt in punt 3 onder de kop "Rioleringskosten" opgemerkt dat de kosten globaal uiteen vallen in twee groepen: investeringskosten (aanleg, aansluiting) en exploitatiekosten (onderhoud, schoonhouden, afvoer en bemaling, toezicht en controle). Op blz. 14 van die notitie wordt met betrekking tot het te heffen bedrag aan afvoerrecht riolering het volgende opgemerkt:
      "Het te heffen bedrag (....) zal kunnen variëren. Enkele mogelijkheden:
      1. per m³ een bedrag dat een relatie vertoont met de kosten voor afvoer die de gemeente maakt. Uitgaande van het kostenoverzicht van DOW (bijlage 1) en de perceptiekosten worden deze kosten geschat op ca. 20 miljoen gulden per jaar. Dit bedrag is opgebouwd als volgt: - exploitatielasten rioolgemalen en schoonhouden riolen en putten (iets minder dan de helft van ca. 40 miljoen);
      - perceptiekosten en risicodekking (ca. 5 miljoen gulden voor 1990; deze heffing is zodanig gecompliceerd dat voorlopig nagenoeg alle perceptiekosten op deze groep drukken).
      Uitgaande van ca. 19 miljoen m³ afgevoerd water en volledige kostendekkendheid, komen wij op een tarief van ca. ƒ 1,05 per m³.".
      De genoemde hoeveelheid van 19 miljoen m³ afgevoerd water betreft de geraamde hoeveelheid afvalwater afkomstig van belastingplichtigen voor het afvoerrecht.
      6.3. Het Hof leidt uit de "Notitie rioolrecht" af dat het aansluitrecht riolering en het afvoerrecht riolering dienen tot dekking van verschillende kosten. Kennelijk dient het afvoerrecht tot dekking van de variabele lasten verbonden aan het gebruik van de gemeentelijke riolering, voorzover die lasten aan belastingplichtigen voor dat recht zijn toe te rekenen, en dient het aansluitrecht tot dekking van de vaste lasten voort- vloeiend uit de aanwezigheid van een rioolstelsel en van de overige variabele lasten. Op grond van het arrest van de Hoge Raad van 20 september 1995, nr. 30 567, BNB 1995/315*, moeten zij dan voor de toepassing van artikel 279 van de Gemeentewet afzonderlijk worden beoordeeld. Aangezien de in geding zijnde aanslag betrekking heeft op het afvoerrecht kan die beoordeling tot dat recht beperkt blijven. 
      6.4. Een redelijke lastenverdeling brengt naar ‘s Hofs oordeel mee dat - behoudens bijzondere omstandigheden, waarvan te dezen niet is gebleken - van de variabele lasten als voormeld slechts dat gedeelte aan het afvoerrecht wordt toegerekend, dat in overeenstemming is met de verhouding tussen enerzijds de geraamde hoeveelheid af te voeren afvalwater afkomstig van gebruikers van objecten van waaruit 300 m³ of meer afvalwater wordt geloosd op de gemeentelijke riolering en anderzijds de geraamde hoeveelheid af te voeren afvalwater afkomstig van alle andere gebruikers van de gemeentelijke riolering. Uit de "Notitie rioolrecht" blijkt niet of aan dit uitgangspunt is voldaan. In het bijzonder is onduidelijk welke maatstaf ten grondslag ligt aan het toerekenen van iets minder dan de helft van circa ƒ 40 miljoen aan het afvoerrecht.
      6.5. Op het derde blad van de conclusie van dupliek heeft verweerder onder 4.1.B een overzicht gegeven van de kostentoerekening bij het afvoerrecht riolering voor het jaar 1993. Daaruit blijkt dat sommige posten geheel en andere posten voor een niet nader aangeduid gedeelte zijn toegerekend aan het afvoerrecht. Uit dit overzicht, de daarop in de conclusie van dupliek gegeven toelichting en hetgeen verweerder op dit punt heeft aangevoerd in zijn pleitnota kan het Hof evenmin opmaken of aan het onder 6.4 omschreven uitgangspunt voor een redelijke kostentoerekening is voldaan. Verweerder heeft in dit verband nog aangevoerd dat ten aanzien van 1993 werd beoogd om 25% van de kosten van het openbare rioolstelsel te verhalen op de belastingplichtigen voor het afvoerrecht, welk percentage ongeveer overeen komt met het geschatte aandeel van deze belastingplichtigen in de totale afvoer van afvalwater op de gemeentelijke riolering. Deze stelling kan hem echter niet baten, omdat daaruit voortvloeit dat ook een gedeelte van de vaste lasten verband houdend met de aanwezigheid van het rioolstelsel wordt verhaald op deze belastingplichtigen, hetgeen niet strookt met het op bladzijde 14 van de "Notitie rioolrecht" opgemerkte, zoals dit is weergegeven onder 6.2.
      6.6. Op de onder 6.2 tot en met 6.5 genoemde gronden is het Hof van oordeel dat verweerder de stelling van belanghebbende, dat voor het jaar 1993 de geraamde opbrengst van het afvoerrecht riolering uitging boven de geraamde gemeentelijke uitgaven ter zake, onvoldoende heeft weerlegd. Voor dit oordeel is niet van belang of bepaalde kosten, zoals baggerkosten, geheel of gedeeltelijk mogen worden gerekend tot de zojuist bedoelde uitgaven, zodat het Hof voorbij gaat aan de stellingen van partijen daaromtrent. 
      6.7. Met betrekking tot het onder 4, a omschreven geschilpunt is dus het gelijk aan belanghebbende. De overige geschilpunten behoeven dan niet meer te worden behandeld.
      7. Proceskosten
      Nu het gelijk aan belanghebbende is zal het Hof, gelet op het bepaalde in artikel 5a van de Wet administratieve rechtspraak belastingzaken, verweerder veroordelen tot het vergoeden van de door belanghebbende gemaakte proceskosten. Overeenkomstig de bijlage bij het Besluit proceskosten fiscale procedures opgenomen tarief stelt het Hof het bedrag van deze kosten op 2,5 (A1, 1, 2 en 3) x ƒ 710 x 2 (wegingsfactor), dat is ƒ 3.550.
      8. Beslissing
      Het Hof
      verklaart het beroep gegrond; 
      vernietigt de bestreden uitspraak en de aanslag; 
      veroordeelt verweerder in de proceskosten van belanghebbende tot een beloop van ƒ 3.550 en wijst de gemeente Amsterdam aan dit bedrag aan belanghebbende te voldoen; 
      gelast verweerder het gestorte griffierecht ad ƒ 75 aan belanghebbende te vergoeden.
      De uitspraak is vastgesteld op 31 januari 2000 door mrs. Holdert, Onnes en Kwantes, in tegenwoordigheid van mr. Van der Laan als griffier. De beslissing is op die datum ter openbare zitting uitgesproken.
      De uitspraak is wegens verhindering van de voorzitter ondertekend door de oudste raadsheer.
      Het Hof heeft geen bezwaar tegen afgifte door de griffier van een afschrift van de uitspraak in geanonimiseerde vorm.
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de verzenddatum van de uitspraak beroep in cassatie worden ingesteld bij de Hoge Raad der Nederlanden. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
      Het instellen van beroep in cassatie geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij dit gerechtshof (zie voor het adres de begeleidende brief). 
      Bij het beroepschrift wordt een afschrift van de bestreden uitspraak overgelegd. 
      Het beroepschrift wordt ondertekend en bevat ten minste:
      a. de naam en het adres van de indiener;
      b. de dagtekening;
      c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
      d. de gronden van het beroep in cassatie.
      Voor het instellen van beroep in cassatie is een griffierecht verschuldigd. Na het instellen van het beroep ontvangt u een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad.
      In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad worden verzocht om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.