ECLI:NL:CBB:2020:692, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 13-10-2020, 18/2982
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2020-10-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Boete. Overtreding niet bewezen. Artikel 3, eerste lid en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 10 van Verordening (EG) 853/2004

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      Zaaknummer: 18/2982
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 13 oktober 2020 op het hoger beroep van:
    Slachterij [naam 1] B.V. te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. C.A. van Kooten-de Jong),
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 19 november 2018, kenmerk ROT 17/4343, in het geding tussen
    
    
    
      appellante
      
        en
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister
    (gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman).
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 19 november 2018 (niet gepubliceerd).
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 december 2019. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Voor appellante is tevens verschenen 
      
        [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam 3] . 
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      
        Op 30 december 2015 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een controle verricht op het slachthuis van appellante. De bevindingen van deze controle zijn door de toezichthouder neergelegd in het rapport van bevindingen van 6 januari 2016 (rapport van bevindingen). Het rapport van 
        bevindingen vermeldt, voor zover hier van belang, het volgende:
      
      
      
        “Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de slachthal van het slachthuis. Ik bevond mij op een positie na de keuring maar voor de stempelaar. Ik zag daar op meerdere schapenkarkassen groen bruine verontreiniging zitten. Ik zag dat de karkassen zichtbaar waren verontreinigd met uitwerpselen (foto 1 en 2). Zichtbare verontreinigingen werden niet onmiddellijk verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect. Hieruit bleek mij dat werd gehandeld in strijd met het bepaalde in bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 10 van Verordening (EG) 853/2004 juncto artikel 3 lid 1 van deze verordening hetgeen een overtreding is van het bepaalde in artikel 2.4 lid 1 onder d van de Regeling dierlijke producten juncto artikel 6.2 lid 1 van de Wet dieren.”
      
      
    
    
      1.3
      Bij besluit van 1 juli 2016 (het primaire besluit) heeft de minister aan appellante een boete opgelegd van € 5.000,- vanwege de volgende overtredingen: 
      
      
        ‘Beboetbaar feit: karkassen waren zichtbaar verontreinigd met uitwerpselen. Deze zichtbare verontreinigingen werden niet onmiddellijk verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect. Dit is een overtreding van artikel 3 lid 1, en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 10 van de Verordening (EG) 853/2004.’ 
      
      
    
    
      1.4
      Bij zijn besluit van 7 juni 2017, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. 
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2.1
      De rechtbank heeft het beroep van appellante ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen, waarbij voor eiser en verweerder respectievelijk appellante en de minister moet worden gelezen. 
      
      
        “4.4	 Hoewel het rapport van bevindingen zeer summier is, blijkt daaruit wel in voldoende mate wat volgens de toezichthouder het beboetbare feit is, namelijk dat karkassen van schapen zijn aangetroffen die zichtbaar waren verontreinigd met uitwerpselen en dat deze zichtbare verontreiniging niet onmiddellijk was verwijderd door bijsnijden of door een andere handeling met een gelijkwaardig effect. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de onduidelijkheid over het exacte aantal verontreinigde karkassen niet afdoet aan de door de toezichthouder geconstateerde overtreding. Verweerder heeft in het verweerschrift terecht opgemerkt dat het niet aannemelijk is dat de toezichthouder in zijn rapport heeft gedoeld op karkassen die niet voor menselijke consumptie bedoeld waren en daarom reeds apart waren gehangen. Indien de karkassen daadwerkelijk waren weggehangen, zouden deze immers niet richting de stempelaar zijn gegaan. 
        Verweerder heeft zich verder terecht op het standpunt gesteld dat uit het feit dat de toezichthouder heeft geconstateerd dat op meerdere schapenkarkassen groenbruine verontreiniging zat, volgt dat deze verontreiniging niet onmiddellijk was verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect. Wanneer de verontreiniging is ontstaan, hoe lang het tijdsbestek is geweest tussen de constatering van de verontreiniging en de verwijdering daarvan, of en wanneer de verontreiniging zichtbaar was voor medewerkers van de slachterij en of een medewerker op de verontreiniging van de karkassen is aangesproken, is niet relevant voor de vraag of sprake is van een overtreding. Verweerder heeft terecht benadrukt dat artikel 3, eerste lid, en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 10 van de Verordening betrekking hebben op het gehele slachtproces, zodat hierop op elk moment een controle kan plaatsvinden. Dat de toezichthouder de karkassen volgens het rapport na de post mortem keuring heeft gezien en deze door de KDS (Kwaliteitskeuring Dierlijke Sector) zijn goedgekeurd, maakt het voorgaande dan ook niet anders. Ook na de keuring door de KDS kan immers nog verontreiniging plaatsvinden. 
      
      
    
    
      4.5
      De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat zij in haar verdedigingsbelang is geschaad door het zeer summiere rapport van bevindingen. Zoals de rechtbank hiervoor al heeft overwogen, blijkt uit dit rapport in voldoende mate wat eiseres wordt verweten. In bezwaar en in beroep is eiseres voldoende in de gelegenheid geweest om te reageren op de bevindingen in het rapport 
      
      
        (…)
      
      
    
    
      5.1
      Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat uit het bepaalde in bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 10, van de Verordening volgt dat voor het slachten van hoefdieren - in dit geval schapen - in een slachterij een duidelijke resultaatsnorm geldt. De rechtbank verwijst in dit verband naar rechtsoverweging 4.4 van de door verweerder aangehaalde verwijzingsuitspraak van de meervoudige kamer van deze rechtbank van 8 juni 2017 (ECLI:NL:RBROT:2017:4362). Daarin is overwogen dat punt 10, anders dan punt 8 dat betrekking heeft op pluimvee, een duidelijke resultaatsnorm bevat. In die uitspraak verwijst de meervoudige kamer naar twee andere uitspraken van deze rechtbank van 9 maart 2016 (ECLI:NL:RBROT:2016:1744) en 7 maart 2016 (ECLI:NL:RBROT:2016:1684). Gelet op de strekking van punt 10 waaruit volgt dat elke zichtbare verontreiniging onmiddellijk moet worden verwijderd, is duidelijk dat in elke fase van het slachtproces de fecale bezoedeling direct moet worden verwijderd en dat op elk moment in dat proces zou kunnen worden gecontroleerd of dit daadwerkelijk gebeurt. Dat karkassen nog midden in het slachtproces zitten, zoals eiseres heeft gesteld, maakt dus niet dat de verontreiniging eiseres niet kan worden verweten. 
      
    
    
      5.2
      Door de gemachtigde van eiseres is in dit kader ter zitting nog een beroep gedaan op het document “Naleefmonitor, naleving regels slachthuizen, Hygiënisch werken, Kleine en middelgrote roodvleesslachthuizen”, welke informatie afkomstig is van de website van de NVWA. Hieruit blijkt volgens eiseres dat een norm van 5% wordt gehanteerd voor runderen, kalveren, schapen en geiten. Verweerder heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat deze 5%-norm betrekking heeft op verweerders handhavingsbeleid en niet op het reguliere toezicht dat hier aan de orde is. Het betoog van eiseres dat in dit geval een 5%-norm van toepassing is, slaagt dus niet. 
      
      
        6.	Gelet op de inhoud van het rapport van bevindingen van 6 januari 2016 en de bijbehorende foto’s, die deze bevindingen ondersteunen, heeft verweerder terecht geconcludeerd dat er sprake is van een overtreding van artikel 3, eerste lid en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 10 van de Verordening. Verweerder was dus bevoegd een boete aan eiseres op te leggen.” 
      
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    3. Appellante keert zich in hoger beroep tegen het oordeel van de rechtbank dat de minister op grond van het rapport van bevindingen terecht heeft vastgesteld dat zij artikel 3, eerste lid en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 10 van Verordening (EG) nr. 853/2004 heeft overtreden. Volgens appellante blijkt uit het te summiere rapport van bevindingen niet welke karkassen verontreinigd waren en waar deze zich in het slachtproces bevonden. Bovendien is niet bewezen dat het materiaal op de karkassen uitwerpselen waren en dat appellante heeft verzaakt om de gestelde verontreinigingen onmiddellijk te verwijderen. Het rapport van bevindingen voldoet niet aan de eisen van artikel 5:48 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), zodat de rechtbank om die reden niet had mogen uitgaan van de juistheid van de in dat rapport opgenomen bevindingen. Volgens appellante is de rechtbank ten onrechte tot het oordeel gekomen dat de nul-tolerantienorm betekent dat er op geen enkel moment een verontreiniging aanwezig mag zijn op het karkas. 
    
    4. Op grond van artikel 3, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 853/2004 dienen exploitanten van levensmiddelenbedrijven te voldoen aan de toepasselijke bepalingen van de bijlagen II en III.
    
    
      Op grond van Bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 10, van Verordening (EG) 853/2004 mogen karkassen niet zichtbaar met uitwerpselen verontreinigd zijn. Elke zichtbare verontreiniging moet onmiddellijk worden verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect.
    
    
    
      Op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren is het verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
    
    
    
      Op grond van artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder d, van de Regeling dierlijke producten zijn voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren: de artikelen 3 en 4, eerste tot en met vierde lid, 5 en 7, eerste lid, van verordening (EG) nr. 853/2004.
    
    
    
      5.1
      Het College overweegt als volgt. De bewijslast van de overtreding rust, gelet op de waarborgen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), op de minister als het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. De minister moet daarom het bewijs leveren dat appellante artikel 3, eerste lid en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 10 van Verordening (EG) 853/2004 heeft overtreden en daartoe de feiten deugdelijk vaststellen. Voor het bewijs dat appellante voornoemde bepalingen heeft overtreden steunt de minister uitsluitend op de in het rapport van bevindingen beschreven waarneming van de toezichthouder dat karkassen van schapen zijn aangetroffen die zichtbaar waren verontreinigd met uitwerpselen en dat deze zichtbare verontreiniging niet onmiddellijk was verwijderd door bijsnijden of door een andere handeling met een gelijkwaardig effect. 
      
    
    
      5.2
      
        Hoofdstuk IV van bijlage III, sectie I, genaamd ‘Hygiëne bij het slachten’, beschrijft het slachtproces voor als landbouwhuisdier gehouden hoefdieren in chronologische volgorde. De onderdelen 1 tot en met 6 van hoofdstuk IV hebben betrekking op de antemortemfase en de onderdelen 7 tot en met 15 op de uitslachtfase. De onderdelen 16 en 17 hebben betrekking op de fase na de postmortemkeuring. Gelet op deze chronologische beschrijving van de slachtfase ziet onderdeel 10 van hoofdstuk IV naar het oordeel van het College op de uitslachtfase. Dit betekent dat vóór de postmortemkeuring, die het einde van deze fase van het slachten markeert, aan het bepaalde in onderdeel 10 van hoofdstuk IV moet zijn voldaan (zie de uitspraak van het College van 19 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:426). 
        Hieruit volgt dat niet eerder een overtreding kan worden vastgesteld van onderdeel 10 van hoofdstuk IV dan na de laatste opknapplek waar eventuele zichtbare verontreiniging wordt verwijderd, voordat de karkassen van gezondheidsmerken worden voorzien (stempelen). 
      
      
    
    
      5.3
      Het rapport van bevindingen vermeldt dat de toezichthouder zich ten tijde van de controle in de slachthal bevond op een positie na de keuring maar vóór de stempelaar. Appellante heeft ter zitting aan de hand van een schema (opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak) toegelicht dat tussen de positie waar de keuring door de Kwaliteitskeuring Dierlijke Sector (KDS) plaatsvindt en het stempelen zich twee rails bevinden. Het gaat om één rail met karkassen die direct door kunnen gaan naar het stempelen en één rail waar karkassen naartoe gaan die eerst nog bijgewerkt moeten worden voordat zij gestempeld worden. Langs laatstgenoemde rail is nog een opknappunt aanwezig. Verweerder heeft de juistheid van deze aldus beschreven inrichting van het slachtproces niet betwist. Het College gaat daarvan hierna dan ook uit. Uit het rapport van bevindingen blijkt niet of de verontreinigde karkassen die door de toezichthouder zijn gezien direct door zouden gaan naar het stempelen of dat deze nog langs het opknappunt zouden gaan. Het rapport van bevindingen maakt bovendien niet inzichtelijk of de toezichthouder vóór of na het laatste opknappunt stond op het moment dat de overtreding werd geconstateerd. Gelet op het voorgaande is het College van oordeel dat op basis van het rapport van bevindingen niet bewezen kan worden geacht dat appellante artikel 3, eerste lid en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 10 van Verordening (EG) 853/2004 heeft overtreden. Dit betekent dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister terecht heeft vastgesteld dat appellante de in geding zijnde overtreding heeft begaan. Dit betekent dat verweerder niet bevoegd was tot het opleggen van de in geding zijnde boete.
      
      6. Het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak is dan ook gegrond. Deze uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal het College het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. Het primaire besluit zal worden herroepen.
      
      7. Gelet op het voorgaande behoeven de overige hogerberoepsgronden van appellante geen bespreking. 
    
    
      8.1
      Het College zal de minister veroordelen in de in bezwaar, beroep en hoger beroep gemaakte proceskosten van appellante. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 3.150,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor de (telefonische) hoorzitting in bezwaar, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting in beroep, 1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting in hoger beroep met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1). 
      
    
    
      8.2
      
        Daarnaast dient de minister aan appellante het door haar bij de rechtbank betaalde griffierecht van € 333,- te vergoeden, alsmede het griffierecht voor de behandeling van het hoger beroep van € 508,-. 
        
          Beslissing
        
      
      
      
        Het College:
      
      
      
        
          vernietigt de aangevallen uitspraak;
        
        
          verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond en vernietigt dit besluit;
        
        
          herroept het primaire besluit;
        
        
          bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit;
        
        
          veroordeelt de minister in de door appellante in verband met de bezwaarprocedure, de behandeling van het beroep in eerste aanleg en het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van in totaal € 3.150,-;
        
        
          draagt de minister op het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 841,- aan appellante te vergoeden.
        
      
      
        
      
      
        
      
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. J.A.M. van den Berk en mr. J.L. Verbeek in aanwezigheid van mr. E. van Kampen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 oktober 2020.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
        De voorzitter is verhinderd					De griffier is verhinderd
        de uitspraak te ondertekenen.					de uitspraak te ondertekenen.
      
      
        
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Bijlage