ECLI:NL:RVS:2023:1720, Raad van State, 03-05-2023, 202106570/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 januari 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Purmerend een vergunning verleend voor het vormen van vier zelfstandige woonruimten op het adres [locatie] in Purmerend. [appellant] is eigenaar van het pand op het adres [locatie] in Purmerend. Hij heeft op 7 oktober 2020 een vergunning aangevraagd voor het verbouwen van een zelfstandige woonruimte tot vier zelfstandige woonruimten (een woningvormingsvergunning). Hij heeft daarbij vermeld dat een deel van het pand op dat moment in gebruik was als kantoor en een deel leeg stond.

202106570/1/A3.
    Datum uitspraak: 3 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Purmerend,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord­-Holland (hierna: de rechtbank) van 13 augustus 2021 in zaken nrs. 21/2998 en 21/2999 in het geding tussen:
    [partij] en anderen (hierna: omwonenden)
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Purmerend.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 januari 2021 heeft het college een vergunning verleend voor het vormen van vier zelfstandige woonruimten op het adres [locatie] in Purmerend.
    Bij besluit van 29 juni 2021 heeft het college het door omwonenden daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 13 augustus 2021 heeft de rechtbank het door omwonenden daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 29 juni 2021 vernietigd, het college opgedragen opnieuw op het bezwaar te beslissen en het besluit geschorst tot twee weken na de nieuwe beslissing op het bezwaar. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college en omwonenden hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 20 december 2021 heeft het college het door omwonenden tegen het besluit van 19 januari 2021 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    Omwonenden hebben hiertegen gronden ingediend.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 maart 2023, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. R.G. van der Eijk en N. Torum, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    2.       [appellant] is eigenaar van het pand op het adres [locatie] in Purmerend. Hij heeft op 7 oktober 2020 een vergunning aangevraagd voor het verbouwen van een zelfstandige woonruimte tot vier zelfstandige woonruimten (een woningvormingsvergunning). Hij heeft daarbij vermeld dat een deel van het pand op dat moment in gebruik was als kantoor en een deel leeg stond.
    Besluitvorming
    3.       Op grond van artikel 21, eerste lid, onder d, van de Huisvestingswet 2014 (hierna: de Hw), gelezen in verbinding met artikel 3.1.2 van de Huisvestingsverordening Purmerend 2018 (hierna: de Hv), geldt een vergunningplicht voor het verbouwen van woonruimte tot twee of meer woonruimten (woningvorming). Het college heeft de aanvraag getoetst aan artikel 3.3.1b van de Hv. In dit artikel is onder meer bepaald dat de te vormen woonruimten niet kleiner mogen zijn dan 40 m2 en dat de woningvorming niet mag leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu en de leefbaarheid in de omgeving van de woonruimte. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de voorgenomen woningvorming aan de voorschriften voldoet en heeft daarom de vergunning verleend.
    4.       Tegen dit besluit hebben omwonenden bezwaar gemaakt. Zij vrezen met name voor overlast door gestalde containers en fietsen en hebben verder aangevoerd dat de woningen niet allemaal een oppervlakte hebben van ten minste 40 m2. Het college heeft dit bezwaar ongegrond verklaard. Het heeft in het besluit vermeld dat voor de beoordeling van de vergunning slechts drie te vormen woonruimten relevant zijn, omdat bij de vierde te vormen woonruimte sprake is van omzetting van kantoorruimte naar woonruimte, in plaats van omzetting van woonruimte naar woonruimte. Bij de beoordeling is wel rekening gehouden met het feit dat er uiteindelijk vier woningen ontstaan.
    Uitspraak van de rechtbank
    5.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat de aanvraag aan de oppervlakte-eis voldoet. Om die reden heeft de rechtbank het besluit van 29 juni 2021 vernietigd en het college opgedragen opnieuw op het bezwaar te beslissen.
    Besluit van 20 december 2021
    6.       In het nieuwe besluit op bezwaar heeft het college vermeld dat twee bouwinspecteurs de drie woonruimten overeenkomstig de NEN 2580 normen hebben nagemeten. De uitkomst daarvan is dat de woonruimten voldoen aan de oppervlakte-eis. Het college heeft het standpunt ten aanzien van de overige, door de rechtbank niet besproken, gronden niet gewijzigd en in het besluit herhaald.
    Hoger beroep van [appellant]
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij geen woningvormingsvergunning nodig had voor het vormen van woonruimten. Het gehele pand was immers in gebruik voor zijn kantoor. Bij alle te vormen woonruimten is dus sprake van omzetting van kantoorruimte naar woonruimte, waarvoor geen vergunning vereist is. Weliswaar was deze ruimte in een bouwvergunning van 2007 aangewezen als woonruimte. Maar in de daarop volgende jaren is steeds meer van die woonruimte in gebruik genomen als kantoor, totdat het gehele gebouw feitelijk kantoor was geworden. [appellant] heeft ter onderbouwing foto’s overgelegd van de situatie op 8 april 2021, een verklaring van 22 juli 2021 van een werknemer die sinds 13 september 2013 bij [appellant] werkzaam is, een verklaring van een taxateur die het pand op 11 augustus 2020 heeft bezichtigd, en aanslagen van gemeentelijke belastingen waaruit blijkt dat het pand in het geheel niet meer als woning werd aangemerkt.
    7.1.    Het college volgt dit standpunt niet en wijst erop dat het pand is gebouwd als woning en dat tot 2000 in de basisregistratie personen stonden ingeschreven op dat adres, dat het pand op grond van het bestemmingsplan bestemd is voor wonen en dat in de aanvraag voor de bouwvergunning in 2007 door [appellant] is vermeld dat het gebruik ook na de verbouwing kantoor/wonen zal zijn. Op de zitting bij de Afdeling heeft het college ook gewezen op een brief die [appellant] naar omwonenden heeft gestuurd om hen te informeren over zijn plannen. Hij heeft daarin geschreven dat een deel van het pand in gebruik was als kantoor en een deel leeg stond.
    7.2.    De vergunningplicht van artikel 21, eerste lid, onder d, van de Hw is alleen van toepassing op woonruimten. De vraag is of het deel van de woonruimte dat in de bouwvergunning uit 2007 was bestemd als woonruimte, op het moment van de aanvraag nog steeds als woonruimte moest worden aangemerkt. De Afdeling beantwoordt die vraag ontkennend. Dit licht ze als volgt toe.
    7.3.    In artikel 1, onder l, sub 1, van de Hw is woonruimte gedefinieerd als een besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden.
    Of een ruimte bestemd is om in te wonen, moet worden beoordeeld aan de hand van objectieve maatstaven, waarbij het feitelijk gebruik niet doorslaggevend is. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 31 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:666. Als een ruimte in het verleden was bestemd voor bewoning, kan deze daaraan inmiddels onttrokken zijn. Dit is onder meer het geval als deze ruimte gebruikt wordt als kantoor. Dat volgt uit het eerste lid, onder a, van artikel 21 van de Hw.
    Of een ruimte geschikt is om in te wonen, moet worden beoordeeld aan de hand van de feitelijke situatie. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 19 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3011.
    7.4.    [appellant] heeft voldoende onderbouwd dat het gehele pand op het moment van de aanvraag al lange tijd als kantoor in gebruik was. De taxateur heeft bevestigd dat het pand ten tijde van zijn bezoek in gebruik was als kantoor, dat er één keuken was die gebruikt werd door kantoorpersoneel en uitsluitend bereikbaar was via een kantoorruimte, dat die kantoorruimte gevuld was met zaken als werkdossiers, bureaustoelen en een werktafel en diverse oude computers, dat er geen toegangsdeur of scheiding was die een grens aangaf tussen twee verschillende gebruiksfuncties en dat het hele pand feitelijk als kantoor in gebruik was. Dit laatste heeft ook de werknemer verklaard die sinds 2013 in het pand werkzaam was. Verder blijkt uit de foto’s dat in de oorspronkelijk als woonruimte bestemde ruimte op de eerste etage een tafel staat waarop dossiers liggen. Vanuit deze ruimte is de enige keuken in het pand bereikbaar. Verder is er een foto van een kamer op de tweede etage die duidelijk als kantooropslag diende. Uit de verklaringen en de foto’s blijkt dat het gehele pand al lange tijd gebruikt werd als kantoor. Het pand werd ook niet meer door de gemeente belast als een woning. Feitelijk was de ruimte die was bestemd als woonruimte ook niet meer geschikt om in te wonen, onder meer omdat deze niet over een toilet beschikte. De conclusie is dat het gehele pand niet meer bestemd en niet meer geschikt was om in te wonen.
    Dat [appellant] in zijn aanvraag en in de brief naar omwonenden heeft verklaard dat een deel van het pand als kantoor in gebruik was en een deel leeg stond, was naar eigen zeggen omdat hij niet wist of de wijze waarop hij gebruik maakte van het pand was toegestaan. Hoewel daardoor de wijze waarop het college de aanvraag heeft behandeld te verklaren is, leidt dit niet tot een ander oordeel over de bestemming en geschiktheid van de woning.
    7.5.    Het betoog slaagt. [appellant] had zijn pand eerder onttrokken aan de bestemming tot bewoning door dit als kantoor te gebruiken. Hij had daar als eigenaar geen vergunning voor nodig op grond van de Huisvestingswet. Dit betekent dat hij later geen woningvormingsvergunning nodig had voor het vormen van de drie woonruimten. Het college had zijn aanvraag daarom moeten afwijzen, in plaats van inwilligen.
    Het besluit van 20 december 2021
    8.       Bij besluit van 20 december 2021 heeft het college ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank opnieuw op het bezwaar van omwonenden beslist. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt, dat aan dat besluit de grondslag is komen te ontvallen. Dit besluit komt alleen al daarom voor vernietiging in aanmerking. Aan een bespreking van de gronden die omwonenden tegen dat besluit hebben aangevoerd, komt de Afdeling niet toe.
    Slotsom
    9.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het college heeft opgedragen om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. Het besluit van 29 juni 2021 was al door de rechtbank vernietigd; deze vernietiging blijft in stand. Het besluit van het college van 19 januari 2021 zal worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 29 juni 2021. Dit betekent voor [appellant] dat zijn woningvormingsvergunning komt te vervallen, omdat die vergunning niet vereist is voor het vormen van de drie woonruimten. Op zijn aanvraag van 7 oktober 2020 hoeft gelet op het voorgaande niet opnieuw te worden beslist.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord­-Holland van 13 augustus 2021 in zaak nrs. 21/2998 en 21/2999, voor zover de rechtbank het college heeft opgedragen om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar;
    II.       vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Purmerend van 20 december 2021;
    III.      herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Purmerend van 19 januari 2021;
    IV.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 29 juni 2021;
    V.       gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Purmerend aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 270,00 voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J.C.A. de Poorter, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Greben, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Greben
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 mei 2023
    851
     
    BIJLAGE
     
    Huisvestingswet 2014
    Artikel 1
    1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    […];
    l. woonruimte:
    1° besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden, en
    2° standplaats.
    […].
    Artikel 21
    1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
    b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden;
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
    d. tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.
    […].