ECLI:NL:CBB:2014:2, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 09-01-2014, AWB 12/1025
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2014-01-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Tussenuitspraak;  bestuurlijke lus. De uitkomsten van een onderzoek naar de praktijkkosten logopedie noodzaken tot structurele herijking van de tarieven. Deze herijking, hoewel gepaard gaande met een ministeriële taakstelling van €5 miljoen, zal leiden tot een verhoging tarieven, die door NZa in drie fasen wordt ingevoerd. Daarvoor voert NZa argumenten van kostenbeheersing aan. De aanwijzing van de Minister zou daarvoor de basis moeten bieden, maar biedt deze niet. De Minister moet de vraag beantwoorden of de gevolgen van de noodzakelijke herijking bestreden tariefbeschikking aanvaardbaar zijn voor het BKZ. Omdat dat niet is gebeurd is de bestreden tariefbeschikking onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd op het punt van de implementering van de gefaseerde invoering van de tariefsverhoging. Het College stelt NZa in de gelegenheid om dit gebrek binnen zes weken te herstellen of anders op het bezwaar te beslissen.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      Zaaknummer: 12/1025 
      13950
    
    
    
    Uitspraak van de meervoudige kamer van 9 januari 2014 in de zaak tussen
    
      Nederlandse Vereniging voor Logopedie en Foniatrie, appellante
      (gemachtigde: mr. M.E.F. Bots),
    
    
    
      en
    
    
    
      de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster 
      (gemachtigde: mr. E.C. Pietermaat).
    
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij tariefbeschikking van 16 december 2011 (TB/CU-7030-01) (het primaire besluit) heeft verweerster de over 2012 door logopedisten aan ziektekostenverzekeraars en alle niet-verzekerden maximaal in rekening te brengen tarieven vastgesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 17 september 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerster het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.  
    
    
    
      Verweerster heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 oktober 2013.
      Appellante is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Voor appellante was tevens aanwezig Th.A.H.M. de Koning. Verweerster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.
      In de in bezwaar gehandhaafde tariefbeschikking is een taakstelling van € 5 miljoen verwerkt, alsmede de eerste fase van een verhoging van de tarieven logopedie, die verweerster in drie jaar wil realiseren. De taakstelling vloeit voort uit twee aanwijzingen van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS), hierna: minister. De eerste aanwijzing is van 21 juli 2011 en voorziet in een structurele taakstelling voor logopedie van € 6 miljoen. In de tweede aanwijzing van 16 december 2011 is deze taakstelling aan de hand van de schadelastcijfers van het College voor Zorgverzekeringen (CVZ) neerwaarts bijgesteld met € 1 miljoen. In de toelichting bij de eerste aanwijzing merkt de minister op dat de taakstelling in 2012 dient te worden te worden geëffectueerd om hiermee de uitgavenontwikkeling in overeenstemming te brengen met de daarvoor beschikbaar gestelde middelen. De minister vermeldt daarbij dat hiertoe de tarieven 2011 dienen te worden verlaagd alvorens de indexatie of andere mogelijke herijkingen van tarieven wordt toegepast. Beide aanwijzingen gezamenlijk zullen hierna worden aangeduid als “de aanwijzing”. 
      
    
    
      2.
      Op basis van een op verzoek van verweerster uitgevoerd “Kostprijsonderzoek logopedie 2011” heeft zij op 13 december 2011 besloten de tarieven voor logopedie te herijken. Op grond van de uitkomsten van dat onderzoek heeft zij zowel de normpraktijkkosten als de rekennorm aangepast. Daarbij heeft zij, op grond van macro-economische omstandigheden, besloten tot invoering van de noodzakelijke herijking van de tarieven logopedie in drie jaar. Rekening houdend met de jaarlijkse indexering van het inkomens- en kostenbestanddeel zou bij een herijking ineens het structurele tarief voor een reguliere zitting per 1 januari 2012 stijgen tot € 38,02. Bij invoering in drie stappen komt het totale tarief voor een reguliere zitting per 1 januari 2012 uit op 29,22. Het beslag op het macrobudget (het Budgettair Kader Zorg; hierna BKZ) is dan € 4 miljoen in 2012, € 12 miljoen in 2013 en € 14 miljoen in 2014.
      
    
    
      3.
      In de Beleidsregel BR/CU-7052 heeft verweerster zowel uitvoering gegeven aan de aanwijzing, als aan de eerste fase van de tariefverhoging op basis van voormeld kostprijsonderzoek. Ter uitvoering van de aanwijzing heeft zij bij de vaststelling van de tariefberekening per 1 januari 2012 de tarieven voor alle prestaties logopedie structureel verlaagd met 5,2 %. Per saldo levert de toepassing van de taakstelling van € 5 miljoen samen met de invoering van de eerste fase van de herijking van de tarieven een (lichte) stijging van de tarieven op ten opzichte van het voorgaande jaar, zodat de tariefbeschikking een geringe verhoging behelst van het tarief voor logopedie per 1 januari 2012. Verweerster heeft daarbij gesteld dat de geringe verhoging van het tarief voortvloeit uit de samenloop van de tariefmaatregel, gebaseerd op de aanwijzing, en de in drie fasen in te voeren herijking van de tarieven, welke samenloop door haar als een gegeven wordt aangemerkt.
      
    
    
      4.
      Appellante stelt dat de cijfers die aan de vastgestelde overschrijding van het macrokader ten grondslag liggen, niet deugdelijk zijn, en heeft daartoe het volgende aangevoerd.De cijfers van CVZ, die aan de aanwijzing ten grondslag liggen, moeten - zo is haar gebleken uit stukken die de minister haar in het kader van een Wob-verzoek had toegestuurd - in de loop van de tijd steeds worden bijgesteld. De werkelijke kosten over een bepaald jaar kunnen pas definitief worden vastgesteld na drie jaar. In dit geval is dat al na een jaar gebeurd. Verweerster gaat hierop in het bestreden besluit niet in. Uit de stukken van VWS blijkt dat het BKZ in de loop van de tijd regelmatig wordt aangepast, terwijl onduidelijk is op basis van welke cijfers een kennelijke overschrijding over 2010 is vastgesteld en hoe de korting van € 5 miljoen in dat kader is berekend. Appellante stelt dat verweerster in dit verband ten onrechte volstaat met de mededeling dat het BKZ - ongeacht de vraag hoe dit is vastgesteld - voor haar een gegeven is en dat de minister in hoge mate vrij is in het maken van keuzes ten aanzien van de te nemen maatregelen, welke keuzes (c.q. maatregelen) voor verweerster eveneens een gegeven vormen.
      
      
        Appellante voert voorts aan dat het instrument van ingrijpen in de tarieven een ultimum remedium is, waarvan binnen het geldende systeem van gereguleerde marktwerking slechts spaarzaam gebruik mag worden gemaakt. Voor zover de minister niet realistisch geraamd heeft, is dat het gevolg van haar fout en is het instrument van ingrijpen in de tarieven niet passend. Het is onzorgvuldig om de gevolgen van die foute raming op de logopedisten af te wentelen. Bovendien is het in strijd met de rechtszekerheid, met het verbod van willekeur en met het beginsel van de “égalité devant les charges publiques”. Verweerster veronachtzaamt haar taak als marktmeester en van bewaker van een goed en evenwichtig tariefsysteem. Appellante wijst in dit verband op het rapport van de Algemene Rekenkamer van november 2011, waaruit blijkt dat in de begroting van VWS de kosten van de gezondheidszorg de laatste jaren structureel te laag zijn geraamd. Uit dit rapport en uit de antwoorden van de Algemene Rekenkamer aan de Voorzitter van de Tweede Kamer volgt dat een onderbouwde toelichting op de begroting ontbreekt en een controle op de begroting door het parlement daarmee per definitie onmogelijk is. Bovendien, als al sprake zou zijn van een stijging van de kosten, dan is dat de logopedisten niet aan te rekenen. Appellante noemt als oorzaken het door de minister ingezette beleid, waarbij substitutie van tweedelijns- naar eerstelijnszorg plaatsvindt. Dat gebeurt bijvoorbeeld in de specialistische zorg. Ook in het onderwijs en bij de gemeenten vindt een verschuiving plaats als gevolg van andere prioriteitstelling en van bezuinigingen. De in andere kaders verleende logopedische zorg verschuift naar de eerste lijn, die daardoor een toename van kosten laat zien. Dit klemt temeer, nu ook de eindrapportage van het kostenonderzoek laat zien dat de groei van de kosten voor logopedische zorg niet het gevolg is van het feit dat de individuele logopedist teveel zou verdienen. Integendeel, deze laat zien dat de tarieven voor logopedisten al jarenlang te laag zijn. Aan dit alles wordt in het bestreden besluit ongemotiveerd voorbij gegaan. 
        Verweerster legt bovendien niet nader onderbouwde macro-economische overwegingen ten grondslag aan haar beslissing tot gefaseerde invoering van de tariefsverhoging. Genoemde eindrapportage biedt daarvoor geen aanknopingspunt. 
        Appellante acht het bestreden besluit om verschillende redenen in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Door de uitkomsten van het kostenonderzoek niet in één keer te implementeren en tegelijkertijd een tariefkorting aan logopedisten op te leggen, kunnen de logopedisten (nog steeds) niet de noodzakelijke investeringen doen. Verweerster beroept zich in het bestreden besluit op de financieel-economische situatie en daarmee op de noodzaak tot kostenbeheersing in de gezondheidszorg. Dat zal evenwel leiden tot een verdere verschraling van de logopedische zorg en heeft ook het negatieve effect dat praktijen niet aan de laatste eisen van zorgverzekeraars kunnen voldoen en noodgedwongen zullen moeten sluiten. 
      
      
    
    
      5.
      Verweerster stelt zich op het standpunt dat de aanwijzing rechtmatig is. Voor het vaststellen van overschrijdingen van het macrobudget wordt uitgegaan van de realisatiecijfers van CVZ, die inderdaad kunnen worden bijgesteld, hetgeen hier ook is gebeurd. Overstijgen de realisatiecijfers het vastgestelde macrokader, dan is er sprake van een overschrijding. Er is eenmaal bijgesteld en het is niet waarschijnlijk dat het nog eens zal gebeuren door een latere actualisatie, althans dat nog een bijstelling van betekenis zal volgen. Overigens is het BKZ voor verweerster een gegeven en moet zij aan een op basis van een vastgestelde overschrijding gegeven taakstelling van de minister, binnen de grenzen van de rechtmatigheid, uitvoering geven. Verweerster verwijst ter zake naar jurisprudentie van het College, in het bijzonder naar de uitspraak van het College in de zaak van de medisch specialisten (CBb 13 juli 2011,ECLI:NL:CBB:2011:BR1384). Voor zover het betoog van appellante zich richt tegen de hoogte van het BKZ en/of de wijze waarop het (deelkader binnen het) BKZ is vastgesteld, faalt het derhalve. Het BKZ omvat één kader voor de gehele zorgverlening zoals logopedisten die bieden, zodat niet kan worden vastgesteld welke onderdelen voor de overschrijding hebben gezorgd. Het CVZ raamt het totaal van de kosten die in de logopedische zorg zijn gerealiseerd. Uitgangspunt is dat een overschrijding van het (deelkader van het) BKZ leidt tot ingrijpen in de tarieven. In die zin is niet relevant waardoor de overschrijding is veroorzaakt. Het betoog van appellante dat zij geen verklaring kan vinden voor de overschrijding, doet dan ook niet ter zake. Ook de  beleidskeuze van de minister voor substitutie, brengt niet mee dat geen grenzen mogen worden gesteld aan de kosten. 	  
      
    
    
      6.
      
        Beoordeling
        Uit de jurisprudentie van het College volgt dat het BKZ, dat zijn grondslag vindt in de rijksbegroting, in beginsel als een vaststaand gegeven moet worden beschouwd. Dat voor de vaststelling van de hoogte van de overschrijding van het macrobudget wordt uitgegaan van het verschil tussen de ramingen in het BKZ en de door het CVZ aangeleverde realisatiecijfers, acht het College, blijkens zijn jurisprudentie eveneens aanvaardbaar. Hieraan doet niet af dat de betreffende realisatiecijfers kunnen (en moeten) worden aangepast aan de actuele stand van zaken met betrekking tot de over het betreffende kalenderjaar beschikbaar gekomen declaratiegegevens. In dit geval is overigens bij de gerealiseerde taakstelling rekening gehouden met een neerwaartse bijstelling van de taakstelling van de minister met € 1 miljoen. Verweerster heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat zij enige nadere bijstelling van betekenis niet waarschijnlijk acht, aangezien uit een brief van de minister van 4 april 2012 blijkt dat in oktober 2011 op 1% na alle declaraties bij het CVZ bekend waren.
        Gelet op het vorenoverwogene kan het betoog van appellante dat de gestelde overschrijding van het macrobudget logopedie onjuist zou zijn, dan wel onvoldoende onderbouwd, niet de conclusie dragen dat de minister in de aanwijzing ten onrechte tot de gegeven taakstelling van € 5 miljoen is gekomen. Hetgeen appellante heeft aangevoerd met betrekking tot de substitutie van de tweede- naar de eerstelijnszorg en de overige gevolgen van taakherschikking voor de logopedische zorg, maakt dit niet anders. Verweerster heeft daarbij opnieuw gewezen op de eerdergenoemde brief van de minister van 4 april 2012. De minister wijst er in die brief  - kort gezegd - op dat de substitutie deel uitmaakt van de ramingen, die op de realisatiecijfers (inclusief loon- en prijscompensatie) zijn gebaseerd. Verweerster heeft daaraan toegevoegd dat dit ook geldt voor de realisaties in het onderwijsveld. Omdat het niet mogelijk bleek de ramingen en daarmee de beschikbare ruimte voor logopedische zorg gelijk te laten lopen met de realisatie, heeft de minister besloten deze overschrijding structureel te redresseren. 
        Het College ziet, gelet op de beschikbare gegevens en het door partijen gestelde, geen grond voor het oordeel dat de minister daarmee de grenzen van de rechtmatigheid heeft overschreden. 
      
      
      
        Vervolgens is aan de orde de vraag of verweerster, gegeven de aanwijzing van de minister, met haar bij de Beleidsregel gemaakte beleidskeuzen heeft gehandeld in overeenstemming met de door haar in acht te nemen algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Voor zover het betreft de in de aanwijzing vervatte structurele taakstelling, beantwoordt het College die vraag bevestigend. Verweerster heeft daaraan op juiste wijze uitvoering gegeven door op de tarieven een verlaging toe te passen van 5,2 %.
        Verweerster heeft evenwel blijkens het bestreden besluit de invoering in drie fasen van de - door haar onderschreven - uitkomsten van het kostenonderzoek gemotiveerd met argumenten ontleend aan kostenbeheersing. Het College vindt voor een argument van zodanige aard geen basis in de aanwijzing van de minister, die immers in de toelichting alleen gewag maakt van een verlaging van de tarieven in verband met de structurele taakstelling, alvorens de indexatie of andere mogelijke herijkingen van tarieven kan worden toegepast. Gelet op het structureel en langdurig achterblijven van de tarieven voor logopedie en foniatrie ten opzichte van de reële kostenontwikkeling, zou het in de rede liggen deze achterstand niet langer dan strikt noodzakelijk te laten voortduren en daartoe derhalve deze tarieven zo spoedig als redelijkerwijs mogelijk te herijken. Of de gevolgen van zo’n herijking voor het BKZ, gelet op de financieel-economische situatie en daarmee de noodzaak tot kostenbeheersing, kunnen worden aanvaard, is naar het oordeel van het College vervolgens een vraag die in de allereerste plaats door de minister zou behoren te worden beantwoord. Nu dat niet is gebeurd, ontbeert de in de tariefbeschikking gegeven motivering voor de implementatie van de meergenoemde tariefsverhoging in drie fasen een voldoende draagkrachtige grondslag. 
      
      
      
      
      
      
        Het College ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding verweerster op 
        de voet van artikel 19, zesde lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie op te dragen het gebrek in het bestreden besluit te herstellen. Daartoe zal het College een termijn van zes weken stellen, waarin verweerster het bestreden besluit zal dienen te voorzien van een deugdelijke motivering dan wel anders te beslissen op het door appellante ingediende bezwaar.
      
      
      
        Nadat het besluit is hersteld of vervangen zal op het beroep tegen dat besluit worden beslist. In de einduitspraak zal tevens worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van griffierecht.
      
      
      
        Het vorenstaande leidt tot de volgende beslissing.
      
      
    
    
      7.
      Beslissing
      
      
        Het College draagt verweerster op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van appellante, met inachtneming van deze uitspraak en houdt iedere verdere beslissing aan.
      
      
      
      
        Deze tussenuitspraak is gedaan door mr. M.A. van der Ham, mr. H. Bolt en mr. H.C. Cusell, in aanwezigheid van mr. A. Bruining, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 januari 2014.
      
      
      
        w. g. M.A. van der Ham							w.g. A. Bruining