ECLI:NL:RVS:2023:2705, Raad van State, 12-07-2023, 202100177/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij afzonderlijke besluiten van 27 maart 2018 heeft het college [appellant sub 1] onderscheidenlijk de vennootschap (verder tezamen te noemen: [appellant sub 1]) een last onder bestuursdwang opgelegd. Daarbij heeft het college bepaald dat de kosten van de bestuursdwang voor rekening komen van [appellant sub 1] onderscheidenlijk de vennootschap. De vennootschap is eigenaar van de percelen [locatie 1] in [plaats] en [appellant sub 1] is eigenaar van het daaraan grenzende perceel [locatie 2] in [plaats] (hierna: de percelen). De vennootschap en [appellant sub 1] (hierna samen en in enkelvoud: [appellant sub 1]) verhuren sinds 2005 de op deze percelen gelegen bedrijfsruimten met bedrijfsterrein aan [persoon] die directeur en enig aandeelhouder is van BM-Recycling B.V. (hierna: BM).

202100177/1/R2.
    Datum uitspraak: 12 juli 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], wonend onderscheidenlijk gevestigd te [plaats],
    2.       het college van gedeputeerde staten van Limburg,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 2 december 2020 in zaken nrs. 18/2583 en 18/2584 in het geding tussen:
    [appellant sub 1A] en de vennootschap
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij afzonderlijke besluiten van 27 maart 2018 heeft het college [appellant sub 1] onderscheidenlijk de vennootschap (verder tezamen te noemen: [appellant sub 1]) een last onder bestuursdwang opgelegd. Daarbij heeft het college bepaald dat de kosten van de bestuursdwang voor rekening komen van [appellant sub 1] onderscheidenlijk de vennootschap.
    Bij afzonderlijke besluiten van 11 september 2018 heeft het college de door [appellant sub 1] en de vennootschap daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij afzonderlijke besluiten van 4 december 2018 heeft het college de op onderscheidenlijk [appellant sub 1] en de vennootschap te verhalen kosten van de bestuursdwang vastgesteld.
    Bij uitspraak van 2 december 2020 heeft de rechtbank de door [appellant sub 1] en de vennootschap tegen de besluiten van 11 september 2018 en 4 december 2018 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en de vennootschap hoger beroep en het college incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 juli 2022, waar [appellant sub 1] en de vennootschap, vertegenwoordigd door mr. M.Th.M. Zusterzeel en mr. R.A. Stoks, beiden advocaat te Weert, vergezeld door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. T.N. Sanders, advocaat te Breda, vergezeld door T.N. Flapper, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De vennootschap is eigenaar van de percelen [locatie 1] in [plaats] en [appellant sub 1] is eigenaar van het daaraan grenzende perceel [locatie 2] in [plaats] (hierna: de percelen). De vennootschap en [appellant sub 1] (hierna samen en in enkelvoud: [appellant sub 1]) verhuren sinds 2005 de op deze percelen gelegen bedrijfsruimten met bedrijfsterrein aan [persoon] die directeur en enig aandeelhouder is van BM-Recycling B.V. (hierna: BM).
    2.       BM heeft sinds 2005 op de percelen een inrichting voor de recycling van edelmetaal geëxploiteerd. Het college heeft haar daarvoor milieuvergunningen verleend die tegenwoordig gelden als een omgevingsvergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) voor de activiteit milieu. Het college heeft op 26 januari 2016 BM een last onder dwangsom opgelegd wegens het overschrijden van de vergunde hoeveelheid afvalstoffen en de wijze van opslag van de afvalstoffen. BM is na verbeurte van de dwangsommen op 20 september 2016 failliet verklaard en gelijktijdig is de curator in dat faillissement benoemd.
    3.       Op 27 januari 2017 heeft de curator in het faillissement van BM namens de boedel aan [appellant sub 1] op zijn verzoek de sleutels van het gehuurde overhandigd. De curator heeft op 11 april 2017 op grond van artikel 2.25, tweede lid, van de Wabo gemeld dat de voor de inrichting verleende omgevingsvergunningen nu gelden voor [appellant sub 1]. Het college heeft op grond hiervan de omgevingsvergunningen op naam van [appellant sub 1] gezet. Bij brief van 2 juni 2017 heeft [appellant sub 1] het college bericht dat hij ten onrechte is aangemerkt als vergunninghouder.
    4.       Bij brief van 18 juli 2017 heeft het college [appellant sub 1] bericht dat de provincie op 5 juli 2017 is gestart met het opruimen van (lekkende) intermediate bulk containers in de loods aan de [locatie 1]. De kosten daarvan en van het afvoeren van cyanide houdende vloeistoffen worden niet aan [appellant sub 1] in rekening gebracht. Het college heeft herhaald dat de curator het volledige beheer van de terreinen heeft overgedragen aan [appellant sub 1] en [appellant sub 1] de oplevering van de terreinen heeft aanvaard in de staat waarin die verkeren, zodat de curator niet langer rechthebbende of beschikkingsbevoegd is ten aanzien van de inrichting. Volgens het college heeft de curator het daarom niet meer in zijn macht om eventuele overtredingen te beëindigen en beëindigd te houden. In de brief is vermeld dat [appellant sub 1] nu als drijver van de inrichting wordt beschouwd en daarom aansprakelijk wordt gehouden voor het naleven van de vergunningvoorschriften.
    Bij brief van 28 augustus 2017 heeft [appellant sub 1] zijn standpunt herhaald dat hij geen drijver van de inrichting is geworden en niet als vergunninghouder kan worden aangemerkt.
    5.       Tijdens een controle op 27 september 2017 hebben milieu-inspecteurs van de provincie geconstateerd dat in strijd met voorschrift C11 van de omgevingsvergunning van 31 mei 2005 op het terrein van de inrichting bij het productieproces vrijgekomen afvalstoffen aanwezig zijn die niet binnen één jaar zijn afgevoerd. Ook zijn in strijd met voorschrift C6 van de omgevingsvergunning van 20 juli 2006 afvalstoffen aanwezig waarvoor de maximale opslagtermijn is overschreden. Ook hebben de milieu-inspecteurs geconstateerd dat de gebruiksvoorschriften van het geldend bestemmingsplan "Bedrijventerrein [plaats] 2e herziening" (hierna: het bestemmingsplan) zijn overtreden doordat er in strijd met de artikelen 3.5.1, onder l en m, en 6 van de planregels opslag plaatsvindt van onbruikbare dan wel aan hun oorspronkelijk gebruik onttrokken voorwerpen, goederen, stoffen en materialen en van emballage en/of afval, en doordat er sprake is van het opslaan, opgeslagen houden, storten of lozen van vaste of vloeibare afvalstoffen.
    6.       Op 28 november 2017 heeft [appellant sub 1] het college verzocht om handhavend op te treden tegen de opslag van op het terrein aanwezige (gevaarlijke) (afval)stoffen en daartoe de curator in het faillissement van BM aan te schrijven.
    7.       Naar aanleiding van de onder 5 weergegeven bevindingen van de milieu-inspecteurs heeft het college bij de besluiten van 27 maart 2018 [appellant sub 1] wegens strijd met de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder c en e, en 2.3, aanhef en onder a, van de Wabo een op opheffing daarvan gerichte last onder bestuursdwang opgelegd. Daartoe dient [appellant sub 1] binnen zes weken de in 5 genoemde overtredingen van vergunningvoorschriften en het bestemmingsplan te beëindigen en beëindigd te houden. Tevens is aangezegd dat de kosten van de bestuursdwang op [appellant sub 1] zullen worden verhaald. Daarnaast heeft het college bij besluiten van dezelfde datum ook aan de curator in het faillissement van BM en aan [persoon] als huurder van de percelen gelijkluidende lasten onder bestuursdwang opgelegd en is ook aan hen kostenverhaal aangezegd. De curator heeft wegens de financiële toestand van de boedel afgezien van het maken van bezwaar en ook [persoon] heeft geen bezwaarschrift ingediend. De aan hen opgelegde lasten onder bestuursdwang zijn daardoor rechtens onaantastbaar geworden.
    8.       Bij vonnis in kort geding van de kantonrechter van de rechtbank van 29 mei 2018, ECLI:NL:RBLIM:2018:4983, is [persoon] op vordering van [appellant sub 1] veroordeeld om het door hem gehuurde aan het [locatie 1] en de [locatie 2] in [plaats] te ontruimen "met alle daarin aanwezige personen, zaken en chemisch afval, tenzij deze zaken aan [appellant sub 1] c.s. toebehoren, en ter vrije beschikking aan [appellant sub 1] c.s. te stellen, en bezemschoon op te leveren". Ook is de vordering tot betaling van achterstallige huurpenningen toegewezen.
    Bij vonnis van de rechtbank van 10 juli 2018 is [persoon] in staat van faillissement verklaard. Op 3 augustus 2018 heeft de curator in dat faillissement de huurovereenkomsten met [appellant sub 1] per 3 november 2018 opgezegd.
    9.       Bij de besluiten van 11 september 2018 heeft het college de bezwaren van [appellant sub 1] ongegrond verklaard en daarbij zijn standpunt gehandhaafd dat [appellant sub 1] als overtreder kan worden aangemerkt.
    Omdat binnen de begunstigingstermijn geen uitvoering is gegeven aan de opgelegde last, heeft het college het afvalinzamelings- en afvalverwerkingsbedrijf Sita ingeschakeld dat het afval heeft afgevoerd. Bij de besluiten van 4 december 2018 heeft het college [appellant sub 1] aansprakelijk gesteld voor de kosten van bestuursdwang van € 243.186,70 en deze op hem verhaald.
    Aangevallen uitspraak
    10.     De rechtbank heeft geoordeeld dat de besluiten van 11 september 2018 onvoldoende zijn gemotiveerd voor zover daarbij de last onder bestuursdwang wegens overtreding van de vergunningvoorschriften is gehandhaafd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college ontoereikend gemotiveerd dat [appellant sub 1] door de enkele sleuteloverdracht door de curator op 27 januari 2017 exclusief als drijver van de inrichting aangemerkt dient te worden en dat vanaf die datum niet langer de curator maar alleen [appellant sub 1] verantwoordelijk is voor de naleving van de voor de inrichting van BM geldende vergunningvoorschriften.
    Daarnaast heeft de rechtbank geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt stelt dat [appellant sub 1] artikel 3.5.1, aanhef en onder l en m, en artikel 6 van het bestemmingsplan heeft overtreden. Naar het oordeel van de rechtbank is de aan [appellant sub 1] gerichte last onder bestuursdwang terecht gebaseerd op overtreding van de planregels van het bestemmingsplan en kan [appellant sub 1] geen beroep doen op het overgangsrecht. Het college heeft aan [appellant sub 1], die het in zijn macht heeft de overtreding te beëindigen, kostenverhaal mogen aanzeggen.
    Tenslotte heeft de rechtbank geen aanleiding gezien voor het oordeel dat zich zodanig bijzondere omstandigheden hebben voorgedaan dat het college geheel of gedeeltelijk van kostenverhaal had moeten afzien.
    Het geschil
    11.     Het hoger beroep van [appellant sub 1] is gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat hij als overtreder van het bestemmingsplan kan worden aangemerkt en het college de kosten van bestuursdwang dus op hem heeft mogen verhalen. Het incidenteel hoger beroep van het college is gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat [appellant sub 1] drijver van de inrichting is en daarom  verantwoordelijk is voor de naleving van de vergunningvoorschriften.
    Het hoger beroep van [appellant sub 1]
    -is [appellant sub 1] overtreder van het bestemmingsplan?
    12.     [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt stelt dat [appellant sub 1] na de inwerkingtreding van het bestemmingsplan, dat op 6 juli 2017 is vastgesteld, artikel 3.5.1, aanhef en onder l en m, en artikel 6 van dat plan heeft overtreden. [appellant sub 1] voert aan dat hij niet kan worden aangemerkt als overtreder en de overtreding niet aan hem kan worden toegerekend. Het toetsingsmoment of sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan is 27 maart 2018, de datum van de oplegging van de last onder bestuursdwang. Hij heeft pas op 3 november 2018 dan wel op 31 oktober 2018 de juridische en feitelijke beschikking over het gehuurde gekregen en is dus geen overtreder. [appellant sub 1] voert ook aan dat hij als eigenaar geen wetenschap van de overtreding had, maar slechts vermoedens. Hij is daarom als eigenaar niet verantwoordelijk voor de overtreding van het bestemmingsplan. Verder is voor het plegen van een overtreding daderschap vereist en dat ontbreekt, omdat [appellant sub 1] de overtreding niet zelf fysiek heeft begaan en de overtreding hem niet is toe te rekenen. De overtreding is pas ontstaan na de inwerkingtreding van het bestemmingsplan en dus ongeveer een jaar na het faillissement van BM, zodat [appellant sub 1] het gehuurde niet in strijd met het bestemmingsplan heeft laten gebruiken. Ook kon hij niet weten dat sprake was van een overtreding van het bestemmingsplan, omdat die overtreding alleen is ontstaan door de vaststelling van het bestemmingsplan. Het opruimen van de afvalstoffen was primair de taak van de curator. Verder was de vaststelling van het bestemmingsplan volgens [appellant sub 1] er alleen op gericht om hem te kunnen aanmerken als overtreder.
    Volgens [appellant sub 1] heeft de rechtbank eveneens ten onrechte geoordeeld dat hij geen geslaagd beroep op bescherming van het overgangsrecht kan doen. De rechtbank heeft het overgangsrecht onjuist uitgelegd. Omdat er nog een omgevingsvergunning is die toestaat dat er gevaarlijke (afval)stoffen aanwezig zijn, was sprake van een legaal gebruik, aldus [appellant sub 1].
    12.1.  De percelen hadden voorheen op grond van het op 20 december 2012 door de raad van de gemeente Maasgouw vastgestelde bestemmingsplan "Bedrijventerrein [plaats]" de bestemming "Bedrijventerrein" met de functieaanduidingen "bedrijf tot en met categorie 2" en "specifieke vorm van bedrijf - recycling edelmetalen". Daarmee was het daar sinds 2005 aanwezige recyclingbedrijf van BM positief bestemd.
    In het geldend bestemmingsplan, dat op 6 juli 2017 is vastgesteld, hebben de percelen opnieuw de bestemming "Bedrijventerrein" met de functieaanduiding "bedrijf tot en met categorie 2" gekregen, maar zonder de functieaanduiding "specifieke vorm van bedrijf - recycling edelmetalen". Blijkens de toelichting op dit plan achtte de raad een recyclingbedrijf als dat van BM dat volgens de staat van bedrijfsactiviteiten aangemerkt diende te worden als een bedrijf uit categorie 4.1, ter plaatse niet langer wenselijk. Om die reden en omdat het recyclingbedrijf feitelijk niet meer op de percelen in werking was, heeft de raad besloten de functieaanduiding "specifieke vorm van bedrijf - recycling edelmetalen" te verwijderen.
    12.2.  Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo luidt:
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (..)."
    Artikel 3.1 van de regels van het geldend plan luidt:
    "De voor "Bedrijventerrein" (BT) aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. ter plaatse van de functieaanduiding "bedrijf tot en met categorie 2" (b=2), bedrijven uit ten minste categorie 1 en ten hoogste categorie 2 van de Staat van bedrijfsactiviteiten, zoals gegeven in Bijlage 1 van deze regels;
    (…)."
    Artikel 3.5.1 luidt:
    "Tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken wordt in elk geval gerekend het gebruik voor:
    (…)
    l. opslag van onbruikbare of althans aan hun oorspronkelijk gebruik onttrokken voorwerpen, goederen, stoffen en materialen en van emballage en/of afval, behoudens voor zover zulks noodzakelijk is in verband met het op de bestemming gerichte gebruik van de grond;
    m. het opslaan, opgeslagen gehouden, storten of lozen van vaste of vloeibare afvalstoffen behoudens voor zover zulks noodzakelijk is in verband met het op de bestemming gerichte gebruik van de grond."
    Artikel 6 luidt:
    "Het is verboden de in de artikel 3 bedoelde gronden en bouwwerken te gebruiken en/of te doen en/of laten gebruiken en/of in gebruik te geven op een wijze of tot een doel strijdig met de aan de grond gegeven bestemming, zoals die nader is aangeduid in de bestemmingsomschrijving."
    12.3.  Ook in hoger beroep is tussen partijen niet in geschil dat de opslag van afvalstoffen op de percelen in strijd is met artikel 3.5.1, aanhef en onder l en m. Zij zijn het niet eens over de beantwoording van de vraag of [appellant sub 1] deze bepalingen heeft overtreden en de daarmee samenhangende vraag of hij zich op het overgangsrecht kan beroepen.
    12.4.  De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant sub 1] na de inwerkingtreding van het op 6 juli 2017 vastgestelde bestemmingsplan artikel 3.5.1, aanhef en onder l en m, en artikel 6 van dat plan heeft overtreden. [appellant sub 1] is eigenaar van de betrokken percelen en had deze verhuurd aan BM. Op 27 januari 2017 zijn door de curator de sleutels aan [appellant sub 1] overhandigd en de huurovereenkomst is per 3 november 2018 door de curator opgezegd. In de periode dat [appellant sub 1] eigenaar/verhuurder was geldt dat hij als overtreder van het bestemmingsplan kan worden aangemerkt omdat hij de percelen liet gebruiken in strijd met dat plan. Artikel 6 van de planregels bepaalt namelijk dat ook het laten gebruiken van een perceel in strijd met artikel 3.5.1, aanhef en onder l en m, in strijd is met het bestemmingsplan. Om die reden kan [appellant sub 1] in dit geval ook als overtreder worden aangemerkt. Anders dan [appellant sub 1] betoogt, is dan dus niet vereist dat hij de overtreding zelf fysiek heeft begaan. Dat is volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling alleen anders als [appellant sub 1] aannemelijk maakt dat hij niet wist en niet kon weten dat de percelen aldus werden gebruikt (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 9 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY7996). [appellant sub 1] heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij niet wist en niet kon weten van het gebruik van de gronden voor opslag van (gevaarlijke) afvalstoffen. Vanaf het moment van sleuteloverdracht op 27 januari 2017 kon [appellant sub 1] immers beschikken over de betreffende percelen en daarna kon hij, mede in aanmerking genomen de hierna onder 16.4 geduide nadere feitelijke omstandigheden, als eigenaar van het met het plan strijdige gebruik van deze percelen op de hoogte zijn.
    12.5.  Voor zover [appellant sub 1] betoogt dat het college de curator had moeten aanschrijven om de afvalstoffen op te ruimen, leidt dit betoog er niet toe dat [appellant sub 1] ten onrechte als overtreder is aangemerkt. Dat er mogelijk meerdere overtreders zijn aan te wijzen, is voor de beoordeling of [appellant sub 1] terecht is aangemerkt als overtreder namelijk niet van belang. Gelet op de in 12.1 weergegeven redenen van de gemeenteraad om de voorheen voor de percelen geldende functieaanduiding "specifieke vorm van bedrijf - recycling edelmetalen" te verwijderen, wordt [appellant sub 1] ook niet gevolgd in zijn stelling dat het bestemmingsplan alleen is vastgesteld om hem te benadelen.
    Anders dan [appellant sub 1] betoogt, leidt de omstandigheid dat er ten tijde van de oplegging van de last onder bestuursdwang nog steeds een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu van kracht was, niet tot een ander oordeel. Deze vergunning leidt er namelijk niet toe dat de opslag van afvalstoffen ook ingevolge het bestemmingsplan is toegestaan.
    12.6.  De Afdeling overweegt over het beroep van [appellant sub 1] op het overgangsrecht het volgende. In artikel 12.3, eerste lid, van de regels van het bestemmingsplan is bepaald dat het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet. In het vierde lid van deze bepaling staat dat lid 12.3.1 niet van toepassing is op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsregels van dat bestemmingsplan.
    Het bestemmingsplan is op 6 juli 2017 vastgesteld en na afloop van de beroepstermijn in werking getreden en onherroepelijk geworden. Op de peildatum voor het gebruiksovergangsrecht waren de recyclingactiviteiten van BM al sedert september 2016 beëindigd en bestond er geen concrete intentie tot het hervatten van recyclingactiviteiten. Ingevolge artikel 4.1, aanhef en onder a en t, van het voorheen geldende bestemmingsplan waren de percelen bestemd voor "het uitoefenen van bedrijfsmatige activiteiten die staan vermeld in de categorieën 1 tot en met 2 van de Lijst van bedrijfsactiviteiten" en "uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van bedrijf - recycling metalen’, een recyclingbedrijf wat edelmetalen recyclet". In artikel 23 van dat plan is bepaald dat het verboden is de in de artikelen 3 tot en met 20 bedoelde gronden en bouwwerken te gebruiken en/of te doen en/of te laten gebruiken en/of in gebruik te geven op een wijze of tot een doel strijdig met de aan de grond gegeven bestemming, zoals die nader is aangeduid in de bestemmingsomschrijving. De percelen hadden ingevolge het voorheen geldende bestemmingsplan dus de specifieke bedrijfsbestemming recycling edelmetalen. De Afdeling stelt vast dat die bestemming niet het zelfstandige, dus los van de toegestane bedrijfsmatige activiteit van recyclen van edelmetalen opslaan, of opgeslagen houden, van afvalstoffen omvat. Voorts waren ingevolge het plan op de percelen weliswaar bedrijfsmatige activiteiten die staan vermeld in de categorieën 1 tot en met 2 van de Lijst van bedrijfsactiviteiten toegestaan, maar daarin is de zelfstandige opslag c.q. het zelfstandig opgeslagen houden van afvalstoffen niet opgenomen. Anders dan [appellant sub 1] betoogt, heeft de rechtbank dus terecht geoordeeld dat het college de opslag van (gevaarlijke) afvalstoffen die niet langer plaatsvond in het kader van een bedrijf dat edelmetalen recyclet, terecht in strijd met het voorheen geldende bestemmingsplan heeft geacht. De recyclingactiviteiten zijn na het faillissement van het recyclebedrijf van BM in september 2016 niet meer opgestart en niet is gebleken dat nadien nog de intentie bestond tot het hervatten van recyclingactiviteiten. Omdat het los van de bedrijfsactiviteit "recycling (edel)metalen" opslaan van afvalstoffen reeds in het vorige bestemmingsplan niet was toegestaan, kan [appellant sub 1] geen beroep doen op het overgangsrecht van het geldende bestemmingsplan.
    De rechtbank heeft verder terecht geoordeeld dat uit het voorgaande volgt dat [appellant sub 1] ook geen beroep kan doen op het overgangsrecht van het voorheen geldende bestemmingsplan. Uit artikel 29.2, onder a, van de planregels volgt dat daarvoor is vereist dat het gebruik voor uitsluitend opslag van afval zonder een recyclingbedrijf al bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het in 2012 vastgestelde vorige plan. Aan de voorwaarde is echter niet voldaan.
    12.7.  Gelet op het voorgaande mocht het college [appellant sub 1] aanmerken als overtreder van het bestemmingsplan. Het betoog slaagt niet.
    -zijn er bijzondere omstandigheden?
    13.     Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    14.     [appellant sub 1] betoogt tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien voor het oordeel dat het college wegens bijzondere omstandigheden aanleiding had moeten zien om van handhavend optreden af te zien. Zijn enkele stelling dat het college jarenlang onvoldoende heeft opgetreden tegen BM waardoor de huidige situatie is ontstaan, is onvoldoende voor dat oordeel. Overigens heeft het college in 2016 handhavend opgetreden tegen BM en heeft BM dwangsommen verbeurd. Het college heeft bij zijn besluit om gebruik te maken van zijn handhavingsbevoegdheid betrokken dat de milieugevolgen bij een calamiteit groot kunnen zijn en dat de bescherming van de mens en het milieu nopen tot handhavend optreden. Ook heeft het college meegewogen dat de brandweer heeft aangegeven bij brand op de percelen te zullen opschalen tot een grote brand wegens de impact van een brand of lekkage voor de omgeving bij de grote hoeveelheid opgeslagen (gevaarlijke) afvalstoffen. Een mogelijke brand brengt het risico van vervuiling van de bodem en riolering met zich en ook mogelijk gevaarlijke dampen in de omgeving. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college met het oog op dit algemeen belang bij veiligheid voor de omgeving en bescherming van het milieu kunnen besluiten tot handhavend optreden tegen de geconstateerde overtredingen op de percelen.
    -kostenverhaal
    15.     [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien voor het oordeel dat het college in dit geval geheel of gedeeltelijk van kostenverhaal had moeten afzien wegens bijzondere omstandigheden. Volgens [appellant sub 1] heeft de rechtbank ten onrechte niet relevant geacht hoe BM in het verleden heeft gehandeld en hoe het college daartegen heeft opgetreden. Als het college vanaf 2005 zorgvuldig was gaan handhaven, was de huidige situatie niet ontstaan. [appellant sub 1] kan dus geen verwijt worden gemaakt van de overtreding en daarom moeten de kosten van bestuursdwang in redelijkheid niet ten laste van hem komen. Daarnaast heeft de rechtbank ten onrechte bij haar oordeel betrokken dat [appellant sub 1] een ondernemersrisico heeft gelopen door de bedrijfsruimten te verhuren aan een afvalverwerker. Voor zover de rechtbank daarbij is afgegaan op de stelling van het college dat dit risico is vertaald in een hogere huurprijs en [appellant sub 1] in 10 jaar tijd een rendement van 171% heeft behaald, is dit onjuist. [appellant sub 1] heeft gedurende 160 maanden in totaal € 1.100.000,00 exclusief BTW ontvangen en dat is een rendement van 86% en per jaar 6,6%. Daarin is het bedrijfsrisico dat BM afvalstoffen zou achter laten niet verdisconteerd. [appellant sub 1] heeft zelf ook aanzienlijke opruimkosten gemaakt tot een bedrag van € 350.000,00. Als het redelijk is om [appellant sub 1] voor een deel van de schade te laten opdraaien, dan heeft dat volgens hem al plaatsgevonden. [appellant sub 1] voert verder aan dat ook de mate waarin het algemeen belang is betrokken bij de last onder bestuursdwang en de hoogte van de kosten leiden tot de conclusie dat de kosten van bestuursdwang niet voor zijn rekening behoren te komen. Volgens [appellant sub 1] heeft de rechtbank in dit verband niet onderkend dat de door het college in rekening gebrachte kosten voor de toepassing van bestuursdwang niet controleerbaar zijn. Het college moet een verband aantonen tussen de voorraadgegevens op het moment van het faillissement op 20 september 2016 en alle wijzigingen van latere datum. [appellant sub 1] heeft dat zelf niet kunnen doen omdat de curator hem de toegang tot het terrein verbood. Het college heeft niet alle (afval)stoffen laten afvoeren en [appellant sub 1] wijst op een rapport van EcoLoss Project B.V. waaruit volgens hem volgt dat het college onvoldoende handhavend heeft opgetreden jegens BM.
    15.1.  Uit artikel 5:25 van de Algemene wet bestuursrecht volgt dat de kosten die zijn verbonden aan de toepassing van bestuursdwang in beginsel voor rekening van de overtreder, in dit geval [appellant sub 1], behoren te komen.
    Als regel gaan de uitoefening van bestuursdwang en het kostenverhaal samen (art. 5:25, eerste lid, van de Awb). In bijzondere omstandigheden dient een bestuursorgaan uit een oogpunt van evenredigheid echter geheel of gedeeltelijk af te zien van het kostenverhaal. Zo is relevant of en zo ja en in welke mate de overtreding aan de overtreder kan worden verweten. In de regel zal daarbij ook sprake moeten zijn van andere omstandigheden om een uitzondering te maken op de hoofdregel van kostenverhaal.
    15.2.  De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat voor het aannemen van ontbreken van verwijtbaarheid bij [appellant sub 1] geen grond bestaat. In wat [appellant sub 1] aanvoert over de verwijtbaarheid van BM die de afvalstoffen op de percelen heeft gebracht, is geen grond gelegen voor het oordeel dat de verwijtbaarheid bij [appellant sub 1] ontbreekt. De verwijtbaarheid van BM laat immers onverlet dat in ieder geval na de sleuteloverdracht op 27 januari 2017 ook [appellant sub 1] een verantwoordelijkheid had voor het gebruik van zijn perceel, en voor het daarop aanwezig zijn en blijven van de betreffende afvalstoffen. Om dezelfde reden valt niet in te zien dat het optreden van het college tegen de overtredingen van BM de verwijtbaarheid van de overtreding bij [appellant sub 1] wegneemt of vermindert. Ook heeft de rechtbank van belang kunnen achten dat [appellant sub 1] een ondernemersrisico heeft gelopen met de verhuur van de percelen aan BM die daar een recyclebedrijf in edelmetalen exploiteerde waarbij (gevaarlijke) afvalstoffen werden opgeslagen. Dat dit risico zich heeft voorgedaan doordat deze huurder zijn verplichtingen jegens [appellant sub 1] niet is nagekomen, is geen reden om de kosten niet op [appellant sub 1] te verhalen. De hoogte van het behaalde rendement met de verhuur van de percelen aan BM, is daarvoor ook geen reden.
    15.3.  [appellant sub 1] heeft ook in hoger beroep niet aannemelijk gemaakt dat de door het college vastgestelde kosten onredelijk hoog zijn. [appellant sub 1] wordt evenmin gevolgd in zijn betoog dat de door het college in rekening gebrachte kosten voor de toepassing van bestuursdwang niet controleerbaar zijn. Het college heeft in de kostenverhaalsbesluiten van 4 december 2018 de kosten gedetailleerd toegelicht en facturen bijgevoegd. Tevens heeft het college een gespecificeerd urenoverzicht van de provinciale toezichthouders over 2018 overgelegd waarin per week de uren en type werkzaamheden zijn vermeld. In de kostenverhaalsbesluiten zijn de totale uren vermenigvuldigd met de loonkosten per uur. Daarmee is naar het oordeel van de Afdeling voldoende inzichtelijk gemaakt waaruit de kosten bestaan. Voor de door [appellant sub 1] van het college verlangde wijze van administratieve verantwoording bestaat geen grond. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat deze kosten onjuist zijn vastgesteld.
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de kosten van bestuursdwang redelijkerwijze niet of niet geheel ten laste van [appellant sub 1] zouden moeten komen.
    Het betoog slaagt niet.
    Het incidenteel hoger beroep van het college
    16.     Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat [appellant sub 1] als overtreder van de voorschriften van de omgevingsvergunning kan worden aangemerkt. Volgens het college is het drijverschap overgegaan van de curator in het faillissement van BM naar [appellant sub 1]. Het college voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat [appellant sub 1] zelf heeft gevraagd om de oplevering van de inrichting en zelf ook feitelijk de inrichting in bezit heeft genomen na overdracht door de curator op 27 januari 2017. Ook heeft de rechtbank volgens het college ten onrechte het vonnis in kort geding van de kantonrechter van 29 mei 2018 in de zaak van [appellant sub 1] tegen [persoon] en de curator in het faillissement van BM buiten beschouwing gelaten. Het oordeel van de civiele rechter in een huurgeschil is weliswaar niet bepalend voor de gelding en reikwijdte van de bestuursrechtelijke verplichtingen, maar is wel relevant voor de bepaling van de juridische rechten en plichten van de curator ten opzichte van de percelen. Die rechten en plichten waren er niet, omdat naar het oordeel van de kantonrechter de curator geen huurder was evenals de failliete onderneming. Ook heeft de kantonrechter een vordering van [appellant sub 1] jegens de curator om de percelen leeg op te leveren afgewezen omdat de curator geen verplichtingen heeft ten opzichte van [appellant sub 1]. Volgens het college volgt hieruit dat de curator ten tijde van de oplegging van de last onder bestuursdwang op 27 maart 2018 niet alleen geen feitelijke zeggenschap ter plaatse had, maar ook geen juridische verantwoordelijkheid of verplichtingen. Verder heeft de rechtbank voor de beantwoording van de vraag of het drijverschap van de inrichting is overgegaan van de curator naar [appellant sub 1] geen feitelijke beoordeling naar de stand van zaken op 27 maart 2017 gemaakt. De drijver is diegene die daadwerkelijk feitelijke zeggenschap heeft over de inrichting. Volgens het college was [appellant sub 1] op 27 maart 2017 wel degelijk drijver van de inrichting en is hij daarom terecht aangeschreven voor de overtreding van de vergunningvoorschriften. De curator van de boedel van BM had op die datum geen sleutels van de inrichting en geen juridische zeggenschap over het terrein, aldus het college.
    16.1.  Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo luidt:
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het oprichten, het veranderen of veranderen van de werking of het in werking hebben van een inrichting (…)."
    Artikel 2.3, aanhef en onder a, luidt:
    "Het is verboden te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning dat betrekking heeft op activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e (…)."
    Artikel 2.25 luidt:
    "1. Een omgevingsvergunning geldt voor eenieder die het project uitvoert waarop zij betrekking heeft. De vergunninghouder draagt ervoor zorg dat de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften worden nageleefd.
    2. Indien een omgevingsvergunning zal gaan gelden voor een ander dan de aanvrager of de vergunninghouder, meldt de aanvrager, onderscheidenlijk de vergunninghouder dat ten minste een maand voordien aan het bevoegd gezag, onder vermelding van de bij algemene maatregel van bestuur aangegeven gegevens.
    (…)."
    16.2.  Voorschrift C6 van de omgevingsvergunning van 20 juli 2006 luidt:
    "Maximale opslagtermijn
    a. Een partij afvalstoffen mag gedurende maximaal 1 jaar binnen de inrichting worden opgeslagen;
    b. Indien de opslag van afvalstoffen gevolgd wordt door nuttige toepassing mag in afwijking van het onder a gestelde de opslag plaatsvinden gedurende ten hoogste 3 jaar."
    Voorschrift C11 van de omgevingsvergunning van 31 mei 2005 luidt:
    "De tijdens werkzaamheden vrijkomende (gevaarlijke) afvalstoffen dienen met het oog op verwerking naar soort te worden verzameld, opgeslagen en zo vaak als nodig naar een aangewezen vergunninghouder te worden afgevoerd. De in het productieproces vrijgekomen (gevaarlijke) afvalstoffen moeten tenminste 1 maal per jaar uit de inrichting worden afgevoerd."
    16.3.  Niet is in geschil dat de hiervoor weergegeven vergunningvoorschriften C6 en C11 zijn overtreden. Evenmin is in geschil dat vanaf het faillissement van BM en de beëindiging van de exploitatie van het recyclebedrijf door BM op 20 september 2016 de curator in dat faillissement de drijver van de inrichting is geworden en verantwoordelijk is geworden voor de naleving van de vergunningvoorschriften. Het geschil gaat over de vraag of zich daarna omstandigheden hebben voorgedaan die ertoe leiden dat [appellant sub 1] als eigenaar van de percelen waarop de inrichting is gevestigd, drijver van de inrichting is geworden en als overtreder van die voorschriften kan worden aangemerkt.
    16.4.  De Afdeling overweegt dat de curator als beheerder van de boedel van BM vanaf het moment van faillietverklaring van BM op 20 september 2016 verantwoordelijk is voor de uit de milieuwetgeving voortvloeiende verplichtingen van dit bedrijf (vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 9 mei 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA4703, en 13 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ1261). Dat betekent dat de curator verplicht is om de aan BM verleende omgevingsvergunningen na te leven. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de curator daartoe gehouden is en zich niet eenzijdig aan die verantwoordelijkheid kan onttrekken. In dit geval doet zich echter de vraag voor of de nalevingsverplichting van de curator is overgegaan op [appellant sub 1], zoals het college betoogt.
    In dat kader stelt de Afdeling voorop dat aan de hand van de feiten en omstandigheden van het geval wordt vastgesteld wie als drijver van de inrichting moet worden aangemerkt (zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 26 oktober 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU5007, 30 juni 2020: ECLI:NL:RVS:2010:BM9667, en 21 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2826). Vaststaat dat de curator op 27 januari 2017 aan [appellant sub 1] op diens verzoek de sleutels van het gehuurde heeft overgedragen. [appellant sub 1] heeft echter steeds duidelijk gemaakt dat hij niet als nieuwe drijver van de inrichting aangemerkt wil worden en dat de curator zich niet eenzijdig aan zijn verplichtingen als beheerder van de boedel kan onttrekken. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college niet voldoende deugdelijk heeft gemotiveerd dat [appellant sub 1] als drijver van de inrichting en overtreder van de milieuvoorschriften kan worden aangemerkt. Het vonnis van 29 mei 2018 van de kantonrechter, waarin is geoordeeld dat op grond van de huurovereenkomsten de curator in het faillissement van BM niet kan worden opgedragen om het gehuurde bij het einde van de huurovereenkomst leeg op te leveren, leidt niet tot een ander oordeel. Dat heeft geen betekenis voor de bestuursrechtelijke vraag of [appellant sub 1] als drijver van de inrichting kan worden aangemerkt. Dat wordt zoals hiervoor overwogen aan de hand van de feitelijke situatie vastgesteld. Om dezelfde reden kan uit de melding van overdracht tenaamstelling van de vergunningen op grond van artikel 2.25, tweede lid, van de Wabo, die op 11 april 2017 door de curator is gedaan en op 23 mei 2017 door het college is geaccepteerd, op zichzelf niet worden afgeleid wie de drijver van de inrichting is.
    16.5.  Het betoog van het college slaagt niet.
    Conclusie
    17.     Het hoger beroep van [appellant sub 1] en het incidenteel hoger beroep van het college zijn ongegrond.
    Het college moet de proceskosten van [appellant sub 1] in verband met het incidenteel hoger beroep van het college vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] ongegrond;
    II.       verklaart het incidenteel hoger beroep van het college van gedeputeerde staten van Limburg ongegrond;
    III.      bevestigt de aangevallen uitspraak;
    IV.      veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Limburg tot vergoeding van bij [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] in verband met de behandeling van het incidenteel hoger beroep van het college opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 837,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. J.J.W.P. van Gastel, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Jansen, griffier.
    w.g. Polak
    voorzitter
    w.g. Jansen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 12 juli 2023
    609