ECLI:NL:RVS:2021:2635, Raad van State, 24-11-2021, 202100210/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-11-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 juni 2019 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat besloten op een verzoek van de werkgroep "Oirschot Aquaduct in 't Groen", dat ingediend is op grond van de Wet openbaarheid van bestuur. Op 13 mei 2013 heeft de minister de startbeslissing genomen voor het uitvoeren van een zogeheten MIRT (Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport)-verkenning om het te verwachten knelpunt op de autosnelweg A58 tussen Eindhoven en Tilburg aan te pakken. In paragraaf 2.2.3 van de startbeslissing staat dat het Rijk voor de periode 2021-2023 een voorlopig budget van € 425 miljoen heeft gereserveerd voor de deeltrajecten Eindhoven - Tilburg - Sint-Annabosch - Galder. Het richtbedrag voor het deeltraject Eindhoven - Tilburg is ruim € 300 miljoen. Een capaciteitsuitbreiding naar 2x3 rijstroken tussen Eindhoven en Tilburg is het uitgangspunt geweest voor de voorlopige reservering.

202100210/1/A3.
    Datum uitspraak: 24 november 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­Brabant van 20 november 2020 in zaak nr. 19/3304 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 juni 2019 heeft de minister besloten op een verzoek van de werkgroep "Oirschot Aquaduct in 't Groen", dat ingediend is op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob).
    Bij besluit van 7 november 2019 heeft de minister het door de werkgroep daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 1 december 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 november 2021, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigden], en de minister, vertegenwoordigd door mr. E. Koornwinder, bijgestaan door C.T.M. Zuiderwijk-van Wingerde, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 13 mei 2013 heeft de minister de startbeslissing genomen voor het uitvoeren van een zogeheten MIRT (Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport)-verkenning om het te verwachten knelpunt op de autosnelweg A58 tussen Eindhoven en Tilburg aan te pakken. In paragraaf 2.2.3 van de startbeslissing staat dat het Rijk voor de periode 2021-2023 een voorlopig budget van € 425 miljoen heeft gereserveerd voor de deeltrajecten Eindhoven - Tilburg - Sint-Annabosch - Galder. Het richtbedrag voor het deeltraject Eindhoven - Tilburg is ruim € 300 miljoen. Een capaciteitsuitbreiding naar 2x3 rijstroken tussen Eindhoven en Tilburg is het uitgangspunt geweest voor de voorlopige reservering. Kostbare oplossingen, zoals het aanleggen van een tunnel onder het Wilhelminakanaal of een verdiepte ligging van de A58 zijn niet haalbaar gebleken binnen het budget.
    In opdracht van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu (thans: Infrastructuur en Waterstaat) heeft adviesbureau Movares het rapport "MIRT Verkenning A58 Eindhoven-Tilburg, Eindrapportage uitwerking en beoordeling mogelijke oplossingsrichtingen" (hierna: Eindrapportage) van 11 maart 2014 opgesteld. In hoofdstuk 5 (Uitwerking alternatieven en varianten) staat dat bij de kruising van de A58 en het Wilhelminakanaal ter hoogte van Oirschot overlast wordt ervaren op het gebied van geluid en luchtkwaliteit. Als maatregel heeft de gemeente Oirschot daarom voorgesteld om de A58 om te leggen, zodat die verder van de bebouwing komt te liggen, of het Wilhelminakanaal in een verdiepte ligging te passeren via een aquaduct. De kosten van deze modules zijn geraamd en uitgedrukt in additionele kosten ten opzichte van het 2x3 alternatief met een volwaardige derde rijstrook. De raming komt uit op ongeveer € 60 miljoen voor het omleggen en ongeveer € 140 miljoen voor het aquaduct.
    Op 31 maart 2019 heeft de werkgroep een Wob-verzoek ingediend dat als volgt is geformuleerd:
    "De werkgroep wil daarom via dit WOB-verzoek twee zaken duidelijk krijgen:
    1. De onderbouwing ("kosten-baten-analyse") voor het uitsluiten van "verdiepte ligging" voor bovengenoemde verkenningsfase. […]"
    2. In het eindrapport van de 1e fase MIRT wordt een bedrag van EUR 140 miljoen genoemd als meerkosten t.o.v. bovengrondse verbreding. De onderbouwing voor deze meerkosten ontbreekt.  […]"
    De zoekslag die de minister naar aanleiding van het Wob-verzoek heeft gemaakt, heeft de volgende 8 documenten opgeleverd, die op de inventarislijst bij het besluit van 19 juni 2019 zijn vermeld:
    1. een quick scan van adviesbureau Grontmij van maart 2008
    2. een kostenraming van Grontmij van 14 juli 2008
    3. een memo van InnovA58 van 7 mei 2014
    4. een raming van Rijkswaterstaat van 10 december 2013
    5. een verslag van de regiegroep InnovA58 van de vergadering van 20 maart 2014
    6. een brief van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 20 oktober 2014
    7. een verslag van de regiegroep InnovA58 van de vergadering van 13 mei 2015
    8. de Eindrapportage.
    Omdat een klein aantal documenten van voor de startbeslissing is gevonden, heeft de minister ook documenten openbaar gemaakt van na de startbeslissing. Documenten 2 tot en met 7 zijn openbaar gemaakt, met uitzondering van persoonlijke gegevens die daarin zijn opgenomen en delen die buiten het Wob-verzoek vallen. Document 8 is niet openbaar gemaakt, omdat dit document al openbaar is.
    Het besluit van 19 juni 2019 is in bezwaar gehandhaafd.
    1.1.    [appellant] is een voorstander van een aquaduct bij het Wilhelminakanaal. Hij wil de complete onderbouwing van de kosten daarvan zien, omdat er vanwege die kosten niet is gekozen voor een aquaduct.
    Het oordeel van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de werkgroep geen entiteit is die kan deelnemen aan het rechtsverkeer. De werkgroep kan daarom niet als eiseres worden aangemerkt. Dat de werkgroep inmiddels een stichting is, heeft geen betekenis, reeds omdat die stichting pas na het instellen van het beroep is opgericht. De rechtbank heeft [appellant] als eiser aangemerkt, omdat zijn naam in het Wob-verzoek, het bezwaarschrift en het beroepschrift is vermeld en die stukken door hem zijn ondertekend.
    De minister heeft in het verweerschrift vermeld dat een zoekslag is verricht op basis van de zoektermen "Innov58", "A58", "aquaduct", "Oirschot" en "kostenraming". Volgens de rechtbank komt de stelling van de minister dat die zoekslag 8 documenten heeft opgeleverd niet ongeloofwaardig voor. Dat er meer documenten bij de minister berusten, heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank de minister ten onrechte is gevolgd in zijn stelling dat er niet meer dan 8 documenten zijn. Er ontbreken documenten over de onderbouwing van de kosten van een aquaduct van € 140 miljoen. De zoektermen die zijn gehanteerd zijn onjuist en onvolledig. Uit eigen onderzoek op het internet met andere zoektermen zijn stukken gevonden, waaronder onder meer Kamerstukken, waaruit kan worden afgeleid dat er meer documenten zijn over de onderbouwing. Er moeten meer documenten zijn omdat vorenstaand bedrag wel wordt genoemd, maar niet wordt onderbouwd in de verstrekte documenten. Voor zover de rechtbank heeft overwogen dat een aantal van 8 niet ongeloofwaardig is, wijst hij erop dat in feite minder documenten zijn gevonden, omdat de meeste documenten van na de startbeslissing dateren. Verder voert [appellant] aan dat hij belang heeft bij de ontbrekende documenten omdat hij voorstander is van een aquaduct en meer inzicht wil krijgen in de besluitvorming daarover.
    Beoordeling van het hoger beroep
    3.1.    Artikel 3 van de Wob luidt:
    "1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    2. De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.
    […].
    5. Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11."
    3.2.    Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 1 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1964), dient het recht op openbaarmaking op grond van de Wob uitsluitend het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering. Bij de te verrichten belangenafweging wordt het algemene of publieke belang bij openbaarmaking van de gevraagde informatie afgezet tegen de door de weigeringsgronden te beschermen belangen, maar niet het specifieke belang van de verzoeker. Voor zover [appellant] stelt dat hij belang heeft bij openbaarmaking van die documenten omdat hij voorstander is van het aquaduct, kan aan dat belang daarom geen waarde worden toegekend.
    3.3.    Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 1 september 2021,ECLI:NL:RVS:2021:1966) is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust.
    Het Wob-verzoek heeft alleen betrekking op documenten over de mogelijkheid van een aquaduct bij het Wilhelminakanaal in Oirschot die aan de startbeslissing ten grondslag hebben gelegen. De minister stelt dat bij het voorlopige budget voor het traject Eindhoven - Tilburg het verbreden van de A58 het uitgangspunt was. De aanleg van een aquaduct maakte geen onderdeel uit van die verbreding en daarom is daarnaar geen onderzoek gedaan. Een aquaduct zou alleen in beeld zijn gekomen als dat noodzakelijk was om aan wettelijke normen te voldoen of als de financiering daarvan door derden zou zijn geregeld. De informatie die de gemeente Oirschot heeft geleverd was voldoende om de aanleg van een aquaduct niet als optie mee te nemen in de planvorming. Een aquaduct paste niet binnen het voorlopige budget. Volgens de minister heeft de zoekslag naar documenten daarom een beperkt aantal documenten over de aanleg van een aquaduct opgeleverd. De Afdeling ziet, gelet op wat is vermeld in paragraaf 2.2.3 van de startbeslissing, geen grond om aan die stelling te twijfelen.
    Verder stelt de minister dat de aangehaalde zoekterm "Innov58" een verschrijving in het verweerschrift is en dat de zoekterm "InnovA58" is gebruikt in de zoekslag naar documenten. De Afdeling ziet evenmin grond om aan die stelling te twijfelen. Dat de zoekslag meer documenten zou hebben opgeleverd als er ook andere zoektermen worden gebruikt dan die in het verweerschrift zijn vermeld, is niet aannemelijk gemaakt door [appellant], omdat de documenten die hij heeft gevonden niet onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen en bovendien al openbaar zijn. Verder volgt de Afdeling [appellant] niet in zijn stelling dat er meer documenten moeten zijn omdat het bedrag van 140 miljoen euro wel wordt genoemd, maar niet wordt onderbouwd in de verstrekte documenten. Het bedrag van € 140 miljoen, met een onderbouwing, wordt genoemd in de kostenraming A58 Oirschot van 14 juli 2008, die Grontmij Nederland B.V. in opdracht van de gemeente Oirschot heeft opgesteld.
    Gelet op het vorenstaande is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de stelling van de minister dat er niet meer documenten zijn dan die op de intentarislijst zijn vermeld niet ongeloofwaardig is en dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat er meer documenten zijn.
    3.4.    Het betoog slaagt niet.
    3.5.    Overigens heeft de minister op de zitting aangegeven dat in april 2022 het ontwerptracébesluit voor de A58 ter inzage wordt gelegd. Tegen het ontwerptracébesluit kan [appellant] zo nodig een zienswijze naar voren brengen en daarbij zijn bezwaren tegen de keuze om geen aquaduct aan te leggen aan de orde stellen.
    Slotsom
    4.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    5.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. K.S. Man, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 24 november 2021
    629