ECLI:NL:RVS:2024:230, Raad van State, 24-01-2024, 202202305/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-01-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 oktober 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland aan de gemeente Schouwen-Duiveland een omgevingsvergunning verleend voor het restaureren van de rijksmonumentale kademuren van de Oude Haven te Zierikzee. De gemeente is eigenaar van de kademuren van de Oude Haven te Zierikzee op het perceel kadastraal bekend gemeente Zierikzee, sectie L, perceelnummer 209. Zij wil de in slechte staat geraakte rijksmonumentale kademuren restaureren en heeft daarom op 10 juli 2019 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend. Bij besluit van 8 oktober 2020 heeft het college de aangevraagde omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, f en g, van de Wabo verleend ten behoeve van de activiteiten bouwen, in enig opzicht wijzigen van een rijksmonument en slopen. [appellant] woont op het adres [locatie] te Zierikzee en is daarmee omwonende van de locatie. Hij maakt zich zorgen over de gevolgen van de restauratie(werkzaamheden) voor zijn monumentale woning.

202202305/1/R1.
    Datum uitspraak: 24 januari 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Zierikzee, gemeente Schouwen-Duiveland,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West­-Brabant van 2 maart 2022 in zaak nr. 20/9628 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 oktober 2020 heeft het college aan de gemeente Schouwen-Duiveland een omgevingsvergunning verleend voor het restaureren van de rijksmonumentale kademuren van de Oude Haven te Zierikzee.
    Bij uitspraak van 2 maart 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
    Bij besluit van 24 juli 2023 heeft het college de bij 8 oktober 2020 verleende omgevingsvergunning gewijzigd.
    [appellant] heeft gronden tegen het besluit van 24 juli 2023 ingediend.
    Het college en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 september 2023, waar [appellant], vergezeld van [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. L.P. Koster-Braad, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de gemeente, vertegenwoordigd door A.N. Nouwens en J.J.P. Maaskant, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 10 juli 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       De gemeente is eigenaar van de kademuren van de Oude Haven te Zierikzee op het perceel kadastraal bekend gemeente Zierikzee, sectie L, perceelnummer 209 (hierna: de locatie). Zij wil de in slechte staat geraakte rijksmonumentale kademuren restaureren en heeft daarom op 10 juli 2019 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend. Bij besluit van 8 oktober 2020 heeft het college de aangevraagde omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, f en g, van de Wabo verleend ten behoeve van de activiteiten bouwen, in enig opzicht wijzigen van een rijksmonument en slopen.
    [appellant] woont op het adres [locatie] te Zierikzee en is daarmee omwonende van de locatie. Hij maakt zich zorgen over de gevolgen van de restauratie(werkzaamheden) voor zijn monumentale woning. In dat verband stelt [appellant] dat het besluit van 8 oktober 2020 op punten onvoldoende duidelijk is en onzorgvuldig is voorbereid. De rechtbank heeft het beroep van [appellant] ongegrond verklaard. [appellant] kan zich hiermee niet verenigen en heeft hoger beroep ingesteld.
    Beoordeling hoger beroep
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de aard en de omvang van de restauratie zoals deze is vergund, niet duidelijk zijn. Daartoe wijst [appellant] op de gekozen constructieve restauratiemethode. Niet valt uit de stukken, noch uit het besluit op te maken van welke methode moet worden uitgegaan, zo stelt [appellant]. De stukken bevatten daarmee onjuistheden en zijn onvolledig. Volgens [appellant] heeft de rechtbank miskend dat de gekozen constructieve methode van belang is, omdat de restauratiewerkzaamheden grote risico’s met zich brengen voor de kade en de omgeving.
    3.1.    De Afdeling stelt vast dat verschillende stukken die bij de aanvraag en/of de vergunning behoren, spreken over de zogenoemde methode "Walhout", dan wel de methode "Leenhouts". Ter zitting heeft het college toegelicht dat bij de methode "Walhout" grond wordt afgegraven achter de kade tot aan de omliggende woningen en een damwand wordt geplaatst, zodat de restauratiewerkzaamheden vanaf de kadezijde kunnen worden verricht. Bij de methode "Leenhouts" worden palen door het metselwerk van de kade geboord, zodat restauratiewerkzaamheden vanaf de havenzijde kunnen worden verricht, zo heeft het college toegelicht.
    3.2.    De Afdeling stelt voorop dat uit het besluit tot vergunningverlening en de daarbij behorende bescheiden duidelijk moet blijken wat de aard en de omvang van de restauratie zijn, waarbij de gekozen constructieve methode van belang is. Dit brengt het vereiste van rechtszekerheid mee en volgt ook uit artikel 2.22, eerste lid, van de Wabo, waarin is bepaald dat in een omgevingsvergunning het project en de activiteiten waarop het betrekking heeft, duidelijk worden beschreven (vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 7 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1459, onder 2.2).
    3.3.    Het college heeft in het besluit van 8 oktober 2020 de gevraagde vergunning verleend overeenkomstig de aanvraag en de daarbij behorende bescheiden. Het college heeft daarbij bepaald dat de aanvraag en de bijbehorende stukken deel uitmaken van de vergunning. De Afdeling constateert dat van de vergunning diverse rapporten van Ingenieursbureau Walhout Civil B.V. deel uitmaken, hetgeen de methode "Walhout" impliceert. Uit de Nota van beantwoording van zienswijzen volgt evenwel dat de methode van boren die bij het herstel van de kademuren zou worden toegepast lopende de aanvraag is gewijzigd in de methode "Leenhouts". Uit het besluit wordt dit echter niet duidelijk. Desgevraagd ter zitting heeft het college ter onderbouwing van deze wijziging gewezen op de memo "Herstel Kademuur Oude Haven Zierikzee" van 6 april 2020 van DVA engineering B.V., die deel uitmaakt van de vergunning. Hieraan staan drie constructieve restauratiemethodes en de daarmee gepaard gaande risico’s beschreven. Uit deze analyse volgt volgens het college dat de methode "Leenhouts" maatgevend moet worden geacht, mede nu deze methode de minst ingrijpende gevolgen heeft voor de kade en de omgeving. Ook deze memo biedt echter onvoldoende duidelijkheid. In de memo van 6 april 2020 worden situaties beschreven, deze worden tegenover elkaar afgewogen en vervolgens worden aanbevelingen gedaan, maar daaruit kunnen de aard en de omvang van de restauratie die vergund is niet worden afgeleid. Verder wordt uit het besluit van 8 oktober 2020 niet duidelijk welke bij de aanvraag behorende rapporten zijn gewijzigd en om die reden niet tot de vergunning kunnen worden gerekend. Zo maken de rapporten door Walhout Civil B.V. deel uit van de vergunning, terwijl de methode "Walhout" niet zou zijn vergund.
    Gelet op het voorgaande is de Afdeling, anders dan de rechtbank, van oordeel dat in de vergunning de aard en de omvang van de restauratie niet duidelijk zijn weergegeven. Het besluit is daarmee in strijd met artikel 2.22, eerste lid, van de Wabo.
    Het betoog slaagt.
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat, nu ten onrechte niet alvorens op de aanvraag te beslissen, een onderzoek is verricht naar de risico’s van de restauratiewerkzaamheden voor onder meer zijn woning, het besluit van 8 oktober 2020 in strijd met het zorgvuldigheidsvereiste is genomen. Dit klemt volgens [appellant] temeer nu uit de, in opdracht van de raad van Schouwen-Duiveland, uitgevoerde second opinion "Renovatie Kademuren Oude Haven Zierikzee" van april 2021 door TU Delft volgt dat het opstellen en onderhouden van een integraal risicodossier tot aanbeveling strekt. De Afdeling begrijpt, mede gelet op de ter zitting gegeven toelichting, het betoog van [appellant] zo dat het college ten onrechte niet heeft onderzocht of aanleiding bestond om aan de omgevingsvergunning voorschriften te verbinden ter voorkoming van schade door de restauratiewerkzaamheden aan de kade en de omliggende panden.
    4.1.    Het Bouwbesluit 2012 bevat bepalingen over het voorkomen van schade bij de benodigde werkzaamheden. De gemeente dient deze na te leven. De afstand tussen de woning van [appellant] en de kademuur bedraagt 18 m. [appellant] heeft geen omstandigheden aangevoerd op grond waarvan moet worden geoordeeld dat niettemin sprake is van zodanige risico’s, dat nadere vergunningvoorschriften ter voorkoming van schade aan zijn woning als gevolg van de restauratie niet konden worden gemist. Het enkele feit dat geen integrale risicoanalyse deel uitmaakt van de vergunning, is daarvoor onvoldoende. De rechtbank heeft daarom verder terecht geen ruimte gezien voor een inhoudelijke beantwoording van de vraag of de restauratiewerkzaamheden naar verwachting zullen leiden tot schade aan de woning van [appellant]. Het is aan de burgerlijke rechter om daarover een oordeel te geven. Overigens heeft de gemeente gesteld dat zo er tijdens de restauratiewerkzaamheden van de kade al schade aan omliggende panden, waaronder de woning van [appellant], zal optreden, hij haar civielrechtelijke verantwoordelijkheid niet uit de weg zal gaan.
    Het betoog slaagt niet.
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de kap van bomen geen onderdeel uitmaakt van de verleende omgevingsvergunning. Volgens [appellant] heeft het college gesteld dat de bomen aan de zuidzijde verwijderd moeten worden om de voorgenomen restauratie, conform de methode "Leenhouts", te kunnen verrichten. Daarmee is er sprake van onlosmakelijke samenhang tussen de verleende omgevingsvergunning en de kap van de bomen, zo stelt [appellant].
    5.1.    Artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo luidt:
    "Onverminderd het bepaalde in de artikelen 2.10, tweede lid, en 2.11, tweede lid, draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. […]."
    5.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat tussen het restaureren van de kade en het kappen van de bomen aan de zuidzijde van de haven geen onlosmakelijke samenhang bestaat als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat dit feitelijke activiteiten zijn die fysiek van elkaar zijn te onderscheiden. Dat er een directe relatie bestaat tussen het restaureren van de kade en het kappen van de bomen aan de zuidzijde van de haven, maakt dat oordeel niet anders. Dit betekent dat voor het kappen van de bomen aan de zuidzijde van de haven een afzonderlijke aanvraag mag worden gedaan.
    Het betoog slaagt niet.
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat participatie in onvoldoende mate heeft plaatsgevonden. Er had volgens [appellant] een intensief participatietraject moeten plaatsvinden, waarbij alle betrokkenen actief aan konden deelnemen.
    6.1.    Omdat het bouwplan (onder meer) ziet op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo, heeft het college ingevolge artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo toepassing gegeven aan afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb); de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Niet is verder gebleken van beleid waaruit blijkt dat het college zich heeft verplicht om in aanvulling op de procedure genoemd in die afdeling, burgers actief te betrekken bij de voorbereiding van de omgevingsvergunning. Evenmin is gebleken dat het college niet op de juiste wijze toepassing heeft gegeven aan het bepaalde in die afdeling. De ontwerp-omgevingsvergunning is ter inzage gelegd en er is aan een ieder gelegenheid geboden tot het naar voren brengen van zienswijzen. Het betoog slaagt alleen al daarom niet.
    Conclusie hoger beroep
    7.       Uit wat onder 3.3 is overwogen, volgt dat het hoger beroep van [appellant] gegrond is. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 8 oktober 2020 alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen.
    Het college dient opnieuw op de vergunningaanvraag van de gemeente te beslissen met inachtneming van deze uitspraak.
    Het besluit van 24 juli 2023
    8.       Bij besluit van 24 juli 2023 heeft het college opnieuw vergunning verleend aan de gemeente. Dit bouwplan wijzigt het eerder vergunde bouwplan. De Afdeling stelt ambtshalve vast dat het besluit van 24 juli 2023 is genomen naar aanleiding van een nieuwe aanvraag op 5 juli 2023 van de gemeente om een omgevingsvergunning.
    8.1.    Indien hangende een bezwaar- of (hoger)beroepsprocedure over een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo, bij nader besluit naar aanleiding van een daartoe strekkende aanvraag een omgevingsvergunning wordt verleend voor een wijziging van het betrokken bouwplan waarvoor de eerdere omgevingsvergunning is verleend, is op dat nadere besluit artikel 6:24 van de Awb gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb van toepassing, mits die wijziging van ondergeschikte aard is (vergelijk bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 6 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ0752, onder 2.11, en 21 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1587, onder 2.4). Belangrijk bij de beoordeling of de wijziging van ondergeschikte aard is, is het antwoord op de vraag of de ruimtelijke uitstraling van het oorspronkelijke bouwplan verandert en daarmee ook de uiterlijke verschijningsvorm van het gebouw. De vraag of zich een wijziging van ondergeschikte aard voordoet moet per concreet geval beoordeeld worden. Als de wijziging van de oorspronkelijke aanvraag zodanig ingrijpend is dat redelijkerwijs niet meer van hetzelfde bouwplan gesproken kan worden, moet een nieuwe aanvraag worden ingediend (vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 12 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2677, onder 3.1). Gelet op het vorenstaande zal de Afdeling dus moeten beoordelen of de wijziging van het bouwplan kan worden aangemerkt als een wijziging van ondergeschikte aard, waarvoor geen nieuwe aanvraag behoefde te worden ingediend.
    8.2.    Ter zitting is gebleken dat ten opzichte van het oorspronkelijke bouwplan het gewijzigde bouwplan erop ziet dat, gezien de goede constructieve status van het monument, de constructieve werkzaamheden zijn komen te vervallen en alleen nog restauratie van de gemetselde kademuren zal worden verricht. Dit is mede gebaseerd op de memo "Restauratie kadeconstructie Oude Haven Zierikzee: Uitvoeringsmethodiek/Definitief Ontwerp" van 11 mei 2023 van Ingenieursbureau M.U.C. B.V. De Afdeling onderkent dat met het gewijzigde bouwplan geen constructieve werkzaamheden meer worden verricht, maar is van oordeel dat de uiterlijke verschijningsvorm van het voorzien bouwplan, en daarmee de ruimtelijke uitstraling ervan, door de bedoelde wijzigingen op zichzelf beschouwd als afgezet tegen het totale bouwplan ten opzichte van het oorspronkelijke bouwplan vrijwel ongewijzigd is gebleven. Verder is niet gebleken dat door de wijzigingen derden in hun belangen zijn geschaad. Onder deze omstandigheden kunnen de wijzigingen naar het oordeel van de Afdeling worden beschouwd als wijzigingen van ondergeschikte aard waarvoor geen nieuwe aanvraag om omgevingsvergunning behoefde te worden ingediend.
    8.3.    Gelet op het vorenstaande wordt het besluit van 24 juli 2023 gelet op artikel 6:24 van de Awb gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Dat wil zeggen dat aan de zijde van [appellant] een beroep van rechtswege is ontstaan.
    9.       De Afdeling merkt onder verwijzing naar overweging 1 op dat, nu de aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 5 juli 2023, ook in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2023, van toepassing blijft.
    10.     [appellant] betoogt dat ten onrechte nog steeds geen onderzoek is verricht naar de risico’s van de restauratiewerkzaamheden en de aan- en afvoer van materialen voor de kade en de omliggende panden. De Afdeling begrijpt mede gelet op de ter zitting gegeven toelichting, het betoog van [appellant] zo dat het college ten onrechte niet heeft onderzocht of aanleiding bestond om aan de omgevingsvergunning voorschriften te verbinden ter voorkoming van schade aan de kade en de omliggende panden.
    10.1.  De Afdeling volgt dit betoog niet en verwijst daarvoor naar overweging 4.1 hiervoor.
    11.     [appellant] heeft verder aangevoerd dat ten onrechte een rapport door bureau Vekemans over de wijze van restaureren van het metselwerk ontbreekt alsmede geen inzicht is geboden in de noodzakelijk geachte wijzigingen van het oorspronkelijke bouwplan. Deze omstandigheden doen in deze procedure echter niet ter zake. Het college moest namelijk een besluit nemen over de aanvraag zoals die door de gemeente is ingediend. Indien [appellant] van mening is dat in afwijking van de omgevingsvergunning wordt gerestaureerd, kan hij zich tot het college wenden met een verzoek om handhaving.
    Conclusie besluit van 24 juli 2023
    12.     Het beroep tegen het besluit van 24 juli 2023 is ongegrond.
    Judiciële lus  
    13.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het te nemen nieuwe besluit van het college op de oorspronkelijke aanvraag alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    Proceskosten
    14.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West­-Brabant van 2 maart 2022 in zaak nr. 20/9628;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland van 8 oktober 2020, kenmerk RenM/208833;
    V.       draagt het college van burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland op om binnen twaalf weken met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit op de oorspronkelijke aanvraag van de gemeente Schouwen-Duiveland te nemen en op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    VI.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.     verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland van 24 juli 2023, kenmerk RenM/961717, ongegrond;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland aan [appellant] de door hem betaalde griffierechten ten bedrage van € 452,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.C. Lammers, griffier.
    w.g. Hoekstra
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Lammers
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 januari 2024
    890