ECLI:NL:RVS:2023:1247, Raad van State, 29-03-2023, 202105027/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-03-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 oktober 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Utrecht geweigerd aan [appellant A] een omgevingsvergunning te verlenen voor onder meer de bouw van een woning op het perceel [locatie] in Utrecht. Het perceel ligt aan de zuidwestzijde van Utrecht, aan de rand van het villapark ParkZuid, de zogenoemde parkrand. [appellant A] is eigenaar van het perceel. Op 25 juni 2019 heeft [appellant A] een omgevingsvergunning aangevraagd voor onder meer de bouw van een vrijstaande woning op het perceel met een wit gepleisterde gevel. Het college heeft de aanvraag afgewezen op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo, in samenhang gelezen met artikel 12a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet. Gelet op de kleur van de gevel voldoet het bouwwerk volgens het college niet aan de redelijke eisen van welstand. Het college heeft zich daarbij gebaseerd op een advies dat de commissie Welstand en Monumenten ten behoeve van de aanvraag heeft gegeven.

202105027/1/R4.
    Datum uitspraak: 29 maart 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna samen en in enkelvoud: [appellant A]), wonend te Utrecht,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-­Nederland van 24 juni 2021 in zaak nr. 20/2292 in het geding tussen:
    [appellant A]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 oktober 2019 heeft het college geweigerd aan [appellant A] een omgevingsvergunning te verlenen voor onder meer de bouw van een woning op het perceel [locatie] in Utrecht (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 1 mei 2020 heeft het college, naar aanleiding van het door [appellant A] gemaakte bezwaar, het besluit van 14 oktober 2019, onder aanvulling van de motivering, in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 24 juni 2021 heeft de rechtbank het door [appellant A] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant A] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 juli 2022, waar [appellant A], bijgestaan door mr. L.P.W. Mensink, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Hillenaar, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       De relevante bepalingen uit de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) en de Woningwet, alsmede de relevante criteria uit de welstandsnota "De schoonheid van Utrecht" van 30 april 2015 (hierna: de welstandsnota) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Die bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       Het perceel ligt aan de zuidwestzijde van Utrecht, aan de rand van het villapark ParkZuid, de zogenoemde parkrand. [appellant A] is eigenaar van het perceel. Op 25 juni 2019 heeft [appellant A] een omgevingsvergunning aangevraagd voor onder meer de bouw van een vrijstaande woning op het perceel met een wit gepleisterde gevel (hierna: de aanvraag).
    3.       Het college heeft de aanvraag afgewezen op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo, in samenhang gelezen met artikel 12a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet. Gelet op de kleur van de gevel voldoet het bouwwerk volgens het college niet aan de redelijke eisen van welstand. Het college heeft zich daarbij gebaseerd op een advies dat de commissie Welstand en Monumenten (hierna: de welstandscommissie) ten behoeve van de aanvraag heeft gegeven. In dat advies staat dat een tweede witte woning aan de parkrand niet in overeenstemming is met de regels in ‘Beeldregie ParkZuid Máximapark mei 2017’ (hierna: de beeldregieregels).
    4.       De rechtbank heeft - kort samengevat - overwogen dat het college zich voor de welstandstoets mocht baseren op de beeldregieregels en dat het de aangevraagde omgevingsvergunning mocht weigeren vanwege strijd met de redelijke eisen van welstand.
    5.       [appellant A] kan zich niet vinden in het door de rechtbank gegeven oordeel. Hij heeft daarom hoger beroep ingesteld.
    6.       Naar aanleiding van de afwijzing van de aanvraag en het door het college ingenomen standpunt dat een wijziging van het gevelmateriaal niet als een ondergeschikte wijziging van de aanvraag kan worden aangemerkt, heeft [appellant A] een nieuwe aanvraag ingediend waarbij het bouwplan is gewijzigd door de gevel van de woning niet wit te pleisteren, maar op te trekken uit een grijskleurige baksteen. Het college heeft de tweede aanvraag ingewilligd en de woning is inmiddels overeenkomstig het gewijzigde bouwplan gebouwd. De inwilliging van de tweede aanvraag is niet in geding. [appellant A] heeft de Afdeling verzocht het college te veroordelen tot vergoeding van schade die hij als gevolg van de afwijzing van de aanvraag stelt te hebben geleden. Die schade bestaat volgens [appellant A] uit legeskosten en het verschil tussen de geraamde bouwkosten van het afgewezen bouwplan enerzijds en de bouwkosten van de gerealiseerde woning anderzijds, voor zover die kosten betrekking hebben op de gevelbekleding.
    Beoordeling van het hoger beroep
    Redelijke eisen van welstand
    7.       [appellant A] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college, bij de toetsing van het bouwplan aan de redelijke eisen van welstand, uit heeft mogen gaan van de beeldregieregels. Uit artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo, in samenhang gelezen met artikel 12a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet, volgt volgens [appellant A] namelijk dat het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft slechts mag worden getoetst aan criteria die door een gemeenteraad in een welstandsnota zijn vastgesteld. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, zijn de beeldregieregels geen onderdeel van de welstandsnota en kunnen dat ook niet zijn, omdat de beeldregieregels van latere datum zijn dan de welstandsnota en ook niet als welstandscriteria door de raad van de gemeente Utrecht (hierna: de gemeenteraad) zijn vastgesteld. Het college heeft het advies van de welstandscommissie, waaruit blijkt dat het bouwplan is getoetst aan de beeldregieregels, dan ook niet ten grondslag mogen leggen aan de weigering om de omgevingsvergunning te verlenen, aldus [appellant A].
    7.1.    De welstandsnota bestaat onder meer uit een algemeen deel, "De Utrechtse aanpak", en uit verschillende gebiedsbeschrijvingen. In het algemene deel zijn welstandscriteria opgenomen die onderverdeeld zijn in drie verschillende beleidsniveaus: "open", "respect" en "behoud". Voor het gebied waarin het perceel ligt, het Máximapark, is het beleidsniveau "open" aangewezen. Dat volgt uit de gebiedsbeschrijving "Vleuten", die van toepassing is op dat gebied. In dat algemene deel staat verder dat de gemeente gebiedsgerichte criteria mag opstellen, zodat rekening kan worden gehouden met de beeldbepalende karakteristieken van gebieden en dat door de gemeenteraad goedgekeurde stedenbouwkundige plannen en beeldkwaliteitsplannen beleidsstukken zijn die gevolgd moeten worden bij aanvragen voor vergunningplichtige bouwwerken. Volgens het college zijn de beeldregieregels aan te merken als een beeldkwaliteitsplan waar in de welstandsnota naar wordt verwezen.
    7.2.    Hoewel het college niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij het college zelf ligt, mag het op dat advies afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs.
    Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders als de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies van een andere deskundig te achten persoon of instantie heeft overgelegd of concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht.
    7.3.    Uit artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo volgt dat de aanvraag om omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen wat betreft de redelijke eisen van welstand wordt getoetst aan de criteria als bedoeld in artikel 12a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet. Uit die laatste bepaling volgt dat die criteria als beleidsregels door de betreffende gemeenteraad zijn opgenomen in een welstandsnota. Artikel 12b, eerste lid, van de Woningwet bepaalt dat de welstandscommissie haar advies slechts op die criteria baseert.
    In de beeldregieregels is het uitgangspunt vervat dat het hoofdmateriaal bestaat uit een handvorm baksteen die bij voorkeur een warm kleurpalet heeft van oranjerood tot paarsbruin en dat wit gestucte gevels slechts beperkt zijn toegestaan. Tussen partijen is niet in geschil dat de beeldregieregels van latere datum zijn dan de welstandsnota en niet door de gemeenteraad zijn vastgesteld. Dat maakt dat de beeldregieregels naar het oordeel van de Afdeling geen beleidsregels zijn waarin criteria als bedoeld in artikel 12a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet zijn opgenomen. Weliswaar wordt in de welstandsnota, zoals het college heeft toegelicht, verwezen naar het bestaan van beeldkwaliteitsplannen, maar dat laat onverlet dat de daarin opgenomen beeldregieregels, om als welstandscriteria onderdeel te kunnen zijn van de welstandsnota, door de gemeenteraad moeten zijn vastgesteld. De Afdeling verwijst in dit verband naar de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 12a van de Woningwet. In de memorie van toelichting bij een wijziging van de Woningwet staat het volgende: "[…] dat de gemeenteraad zo concreet mogelijke welstandscriteria opstelt en dat hierdoor het publieke debat over de gewenste ruimtelijke kwaliteit in de gemeente wordt bevorderd" en "[…] dat de welstandstoets alleen mag plaatsvinden aan de hand van de criteria die zijn neergelegd in de welstandsnota. Buiten deze criteria kan dus niet getoetst worden" (Kamerstukken II 1998/99, 26 734, nr. 3, blz. 39).
    Dit uitgangspunt laat onverlet dat het college een nadere invulling kan geven aan de welstandscriteria, voor zover die criteria aan het college bij de uitoefening van zijn bevoegdheid beoordelingsruimte geven. Maar de nadere invulling in de beeldregieregels waar het hierom gaat, gaan de welstandscriteria te buiten. Voor het beleidsniveau "open" zijn in het algemene deel van de welstandsnota negen welstandscriteria opgenomen. Uit de welstandsnota volgt dat een bouwplan, waarop het beleidsniveau "open" van toepassing is, in overeenstemming is met de redelijke eisen van welstand als het voldoet aan die negen welstandscriteria. Geen van deze negen welstandscriteria komt overeen met het uitgangspunt over kleur dat in de beeldregieregels is opgenomen. Naar het oordeel van de Afdeling is dat uitgangspunt in de beeldregieregels dan ook geen nadere uitwerking van de criteria in de welstandsnota. De Afdeling wijst er daarbij op dat de welstandscriteria bij de beleidsniveaus "respect" en "behoud" wel een concrete op kleurgebruik gerichte maatstaf bevatten.
    De Afdeling stelt vast dat in het advies van de welstandscommissie staat dat de beeldregieregels "leidend" zijn en dat de supervisor wordt gevolgd in zijn advies dat een tweede witte woning aan de parkrand niet in overeenstemming is met de beeldregieregels. In zoverre heeft de welstandscommissie, gelet op het voorgaande, haar negatieve advies naar het oordeel van de Afdeling niet gebaseerd op de geldende welstandscriteria. Het college had dat advies dan ook niet ten grondslag mogen leggen aan de afwijzing van de aanvraag.
    Het voorgaande betekent dat het college zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat het bouwplan in strijd is met de redelijke eisen van welstand, zodat het de aangevraagde omgevingsvergunning niet om die reden heeft mogen weigeren. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    8.       Gelet op het voorgaande behoeven de overige hogerberoepsgronden geen bespreking meer.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant A] tegen het besluit van 1 mei 2020 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo.
    Hoewel de onrechtmatigheid van de afwijzing van de aanvraag vaststaat, ziet de Afdeling geen aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien, omdat in het kader van het opnieuw te nemen besluit op bezwaar de eerdere afwijzing van de aanvraag moet worden heroverwogen. Bij dat besluit moet het college deze uitspraak in acht nemen. Ook moet het college daarbij een beslissing nemen over de gevraagde vergoeding van de proceskosten die zijn gemaakt in bezwaar.
    De Afdeling is zich ervan bewust dat er inmiddels een onherroepelijke omgevingsvergunning voor de woning is verleend en de woning op grond daarvan is gerealiseerd met de grijskleurige baksteen. [appellant A] behoudt echter belang bij een nieuwe beslissing op het bezwaar. Zo bestaat in geval van de verlening van de door [appellant A] beoogde omgevingsvergunning met een wit gepleisterde gevel als uitkomst van de nieuw te nemen beslissing op bezwaar de mogelijkheid het bouwwerk alsnog conform die vergunning te realiseren.
    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    10.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Verzoek om schadevergoeding
    11.     [appellant A] heeft in zijn hogerberoepschrift verzocht het college te veroordelen tot vergoeding van schade die hij door onrechtmatige besluitvorming van het college heeft geleden. [appellant A] heeft het totaalbedrag van zijn verzoek gesteld op € 25.000.
    12.     In artikel 8:88, eerste lid, van de Awb is bepaald dat de bestuursrechter bevoegd is op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van een onrechtmatig besluit.
    13.     Omdat de onrechtmatigheid van de afwijzing van de aanvraag om omgevingsvergunning vaststaat, ziet de Afdeling aanleiding om in een afzonderlijke uitspraak over het verzoek om schadevergoeding te oordelen. Het onderzoek zal daartoe worden heropend onder nummer 202105027/2/R4. In die zaak zal uitsluitend het verzoek om schadevergoeding ter beoordeling staan.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 24 juni 2021 in zaak nr. 20/2292;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht van 1 mei 2020, kenmerk 7010372;
    V.      bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Utrecht te nemen nieuwe besluit op het bezwaar van [appellant A] en [appellant B] slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrecht tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.348,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, waarbij geldt dat het college bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Utrecht aan [appellant A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 448,00 vergoedt, waarbij geldt dat het college bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VIII.    bepaalt dat het onderzoek wordt heropend onder nummer 202105027/2/R4 ter voorbereiding van een nadere uitspraak over de gevorderde schadevergoeding.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. G.O. van Veldhuizen en mr. J.H. van Breda, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
    w.g. Polak
    voorzitter
    w.g. Robben
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 29 maart 2023
    610-971
     
    BIJLAGE
     
    De Awb
    Artikel 3:2
    Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
    Artikel 3:9
    Indien een besluit berust op een onderzoek naar feiten en gedragingen dat door een adviseur is verricht, dient het bestuursorgaan zich ervan te vergewissen dat dit onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden.
    Artikel 7:15
    […]
    2. De kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, worden door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voorzover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
    3. Het verzoek wordt gedaan voordat het bestuursorgaan op het bezwaar heeft beslist. Het bestuursorgaan beslist op het verzoek bij de beslissing op het bezwaar.
    […]
    Artikel 8:72
    […]
    3. De bestuursrechter kan bepalen dat:
    […]
    b.       zijn uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit of het
    vernietigde gedeelte daarvan.
    […]
    Artikel 8:88
    1. De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
    a. een onrechtmatig besluit;
    […]
    […]
    Artikel 8:113
    […]
    2. Indien de uitspraak van de hogerberoepsrechter ertoe strekt dat het bestuursorgaan een nieuw besluit neemt, kan de uitspraak tevens inhouden dat beroep tegen dat besluit slechts kan worden ingesteld bij de hogerberoepsrechter.
    De Wabo
    Artikel 2.10
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    […]
    d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend;
    […]
    […]
    De Woningwet
    Artikel 12a
    1. De gemeenteraad stelt een welstandsnota vast, inhoudende beleidsregels waarin in ieder geval de criteria zijn opgenomen die het bevoegd gezag toepast bij de beoordeling:
    a. of het uiterlijk en de plaatsing van een bouwwerk waarop de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk betrekking heeft, zowel op zichzelf beschouwd, als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd zijn met redelijke eisen van welstand;
    […]
    […]
    Artikel 12b
    1. De welstandscommissie dan wel de stadsbouwmeester baseert haar onderscheidenlijk zijn advies slechts op de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onderdeel a, doch betrekt daarbij, indien van toepassing, het bepaalde in artikel 12, derde lid. De adviezen van de welstandscommissie dan wel de stadsbouwmeester zijn openbaar. Een advies van de welstandscommissie dan wel de stadsbouwmeester inhoudende dat een bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand, wordt schriftelijk uitgebracht en deugdelijk gemotiveerd.
    […]
    De welstandsnota
    Beleidsniveau A: Open
    Een bouwwerk is niet strijdig met de "redelijke eisen van welstand" wanneer:
    1.       er ongeacht de stijl of de aan het ontwerp ten grondslag liggende architectuuropvatting sprake is van een naar vorm en schaal in zijn omgeving passend bouwwerk
    2.       het de stedenbouwkundige structuur herkenbaar maakt
    3.       het de kwaliteit van de omgeving en de openbare ruimte versterkt
    4.       het bouwwerk het onderscheid tussen openbaar en privé-gebied duidelijk markeert
    5.       het markante karakter van belangrijke stedenbouwkundige ruimten wordt versterkt
    6.       het bouwwerk zich niet van zijn omgeving afkeert
    7.       de toegang vanaf het openbaar gebied duidelijk herkenbaar is
    8.       er ongeacht de bouwstijl of aan het ontwerp ten grondslag liggende architectuuropvatting sprake is van een naar zijn verschijningsvorm oogstrelend bouwwerk
    9.       er sprake is van een evenwichtige opzet in maatverhoudingen, die in buitenruimten, bouwvolumes en vlakverdelingen tot uitdrukking komt.
    Beleidsniveau B: Respect
    Een bouwwerk is niet strijdig met de "redelijke eisen van welstand" wanneer:
    […]
    8.       de architectuur op de aan- en omliggende gebouwen naar vorm, kleur en materiaalgebruik is afgestemd
    […]
    Beleidsniveau C: Behoud
    Een bouwwerk is niet strijdig met de "redelijke eisen van welstand" wanneer:
    […]
    8.       de architectuur op de aan- en omliggende gebouwen naar vorm, kleur en materiaalgebruik is afgestemd
    […]