ECLI:NL:RVS:2021:1407, Raad van State, 30-06-2021, 202003002/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-06-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 augustus 2018 heeft de Autoriteit Persoonsgegevens het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen het Pieter Baan Centrum afgewezen. [appellant] heeft de AP verzocht handhavend op te treden tegen het PBC, onder meer door het opleggen van een bestuurlijke boete, wegens overtreding van artikel 9, vierde lid, en artikel 16 van de Wet bescherming persoonsgegevens. Aanleiding voor het verzoek is dat in een door [appellant] tegen de (waarnemend) directeur van het PBC aangespannen klachtprocedure bij het Regionaal Tuchtcollege voor de Gezondheidszorg te Zwolle, door het PBC een aantal bij brief van 5 januari 2018 nader aan [appellant] verstrekte stukken met daarin hem betreffende medische gegevens ook aan het tuchtcollege is toegezonden.

202003002/1/A3.
    Datum uitspraak: 30 juni 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 9 april 2020
    in zaak nr. 19/854 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de Autoriteit Persoonsgegevens (hierna: de AP).
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 augustus 2018 heeft de AP het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen het Pieter Baan Centrum (hierna: het PBC) afgewezen.
    Bij besluit van 27 december 2018 heeft de AP het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 9 april 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De AP heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 mei 2021,
    waar [appellant], en de AP, vertegenwoordigd door mr. O.S. Nijveld en
    mr. W. van Steenbergen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Juridisch toetsingskader
    1.       Het juridisch toetsingskader is vermeld in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       [appellant] heeft de AP verzocht handhavend op te treden tegen het PBC, onder meer door het opleggen van een bestuurlijke boete, wegens overtreding van artikel 9, vierde lid, en artikel 16 van de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: de Wbp). Aanleiding voor het verzoek is dat in een door [appellant] tegen de (waarnemend) directeur van het PBC aangespannen klachtprocedure bij het Regionaal Tuchtcollege voor de Gezondheidszorg te Zwolle (hierna: het tuchtcollege), door het PBC een aantal bij brief van 5 januari 2018 nader aan [appellant] verstrekte stukken met daarin hem betreffende medische gegevens ook aan het tuchtcollege is toegezonden. Een administratief medewerker van het PBC heeft, als toelichting bij de toezending van een kopie van de brief en bijlagen aan het tuchtcollege, schriftelijk meegedeeld dat het de toezending betreft van nieuwe processtukken in verband met de zitting in deze procedure bij het tuchtcollege. De directeur van het PBC heeft het tuchtcollege kort na deze toezending laten weten dat het niet de bedoeling was om de nader aan [appellant] toegestuurde stukken in kopie aan het tuchtcollege te sturen, en verzocht de stukken niet aan het dossier toe te voegen en deze te retourneren of te vernietigen. Het tuchtcollege heeft schriftelijk aan het PBC meegedeeld dat de stukken niet aan het dossier zijn toegevoegd en dat ze zijn vernietigd. [appellant] heeft over de verstrekking van deze stukken aan het tuchtcollege een afzonderlijke tuchtklacht tegen de directeur van het PBC ingediend. Bij uitspraak van 9 maart 2018, ECLI:NL:TGZRZWO:2018:62, heeft het tuchtcollege deze klacht gegrond verklaard en de directeur van het PBC als maatregel een waarschuwing opgelegd. Het Centraal Tuchtcollege voor de Gezondheidszorg heeft bij uitspraak van 6 juni 2019, ECLI:NL:TGZCTG:2019:148, die beslissing vernietigd voor zover daarbij deze maatregel is opgelegd.
    Bestreden besluit
    3.       De AP heeft zich bij het besluit van 27 december 2018 op het standpunt gesteld dat het verstrekken van medische gegevens van [appellant] door het PBC aan het tuchtcollege bovenmatig was en niet beperkt tot wat noodzakelijk is voor de doeleinden waarvoor de gegevens zijn verwerkt. Daarmee is de Wbp, die ten tijde van de verstrekking gold, overtreden.
    De AP heeft echter, alle belangen afwegend, besloten van het nemen van een handhavende maatregel af te zien. Daarbij heeft de AP in aanmerking genomen dat het PBC heeft verklaard dat het niet-noodzakelijk verstrekken van de gegevens aan het tuchtcollege een administratieve vergissing betrof en dat het PBC onverwijld maatregelen heeft getroffen om de verwerking als gevolg van die verstrekking te beëindigen. Uit de door het PBC overgelegde correspondentie met het tuchtcollege blijkt dat de stukken door het tuchtcollege uit het dossier zijn verwijderd en zijn vernietigd. Gelet hierop is sprake van een eenmalige overtreding van beperkte omvang, die ook in tijd slechts beperkt heeft geduurd. De gevolgen van de overtreding zijn teniet gedaan door het vernietigen van de gegevens en de overtreding is reeds geruime tijd beëindigd, zodat geen sprake meer is van een onrechtmatige situatie. Het PBC heeft de overtreding uit eigen beweging beëindigd, voordat de AP hiervan kennis heeft genomen. Niet gebleken of aannemelijk is dat de verstrekking nadelige gevolgen voor [appellant] heeft meegebracht. De medewerkers van het tuchtcollege hebben een geheimhoudingsplicht ten aanzien van de gegevens die aan hen zijn toevertrouwd. Verdere verwerking of verstrekking aan derden is daarom niet aannemelijk. Niet is gebleken dat, zoals [appellant] heeft gesteld, de directeur van het PBC de stukken opzettelijk aan het tuchtcollege zou hebben overgelegd om hem in een kwaad daglicht te zetten. Gelet op dit feitencomplex, het ontbreken van opzettelijk handelen en de beperkte gevolgen van de inmiddels beëindigde overtreding, acht de AP het opleggen van een bestraffende sanctie aan het Nederlands Instituut voor Forensische Psychiatrie en Psychologie (hierna: het NIFP), onder wiens verantwoordelijkheid het PBC valt, onevenredig. Ook is de AP niet gehouden om met toepassing van artikel 5:44, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) de door [appellant] gestelde overtreding door de directeur van het PBC van artikel 272, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht aan de officier van justitie voor te leggen. Dit artikel is niet overtreden omdat niet is gebleken van opzettelijk handelen, aldus de AP.
    Aangevallen uitspraak
    4.       De rechtbank heeft overwogen dat vanwege de verstrekking van medische gegevens van [appellant] door het PBC aan het tuchtcollege, de AP bevoegd was aan het NIFP, als de verwerkingsverantwoordelijke, een boete op te leggen. Volgens [appellant] moet de AP een boete opleggen, omdat er een beginselplicht tot handhaving is. De beginselplicht geldt voor het opleggen van herstelsancties, maar niet voor boetes. In dit geval heeft de AP van het opleggen van een boete afgezien omdat eenmalig ten onrechte persoonsgegevens zijn verstrekt, de overtreding een beperkte duur had en er geen aanwijzingen zijn dat de overtreding opzettelijk was. De directeur van het PBC heeft, voordat [appellant] een klacht bij de AP indiende en dus zonder tussenkomst van de AP, de gevolgen van de overtreding al ongedaan gemaakt. Op zijn verzoek heeft het tuchtcollege de stukken uit het dossier verwijderd en vernietigd. De gevolgen van de verstrekking van de gegevens zijn daarom beperkt gebleven, ook omdat de leden en medewerkers van het tuchtcollege tot geheimhouding verplicht zijn. De AP heeft onder deze afweging in redelijkheid van het opleggen van een boete kunnen afzien, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    5.       [appellant] bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat de AP heeft mogen besluiten om van het opleggen van een bestuurlijke boete aan het NIFP af te zien. Hij betoogt, onder verwijzing naar de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 20 augustus 2010, ECLI:NL:CBB:2010:BN4700, en de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal mr. P.J. Wattel van 11 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:738, dat de beginselplicht tot handhaving die in de rechtspraak met betrekking tot herstelsancties wordt aangenomen, ook ten aanzien van de bestuurlijke boete geldt, omdat met het opleggen van een boete het algemeen belang wordt gediend. Uit de brief van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 2 februari 2015 aan de voorzitter van de Tweede Kamer (Kamerstukken II 2014/15, 33 662, nr. 15) volgt dat een bestuurlijke boete ook kan worden opgelegd als sprake is van voorwaardelijke opzet tot het plegen van een beboetbare overtreding van de Wbp. Door zonder toestemming en buiten medeweten van [appellant] hem betreffende medische gegevens aan een derde te verstrekken, heeft het PBC de reële kans aanvaard dat in strijd met de Wbp werd gehandeld. Dat ten minste sprake is van voorwaardelijk opzet tot het in strijd met de Wbp verstrekken van de gegevens blijkt ook uit het feit dat de directeur van het PBC na deze verstrekking zijn raadsvrouw hierover heeft geraadpleegd. De AP heeft daarom redelijkerwijs niet kunnen afzien van oplegging van een boete ter zake van deze overtreding. Voorts is de AP op grond van artikel 5:44, tweede lid, van de Awb gehouden om de zaak aan de officier van justitie voor te leggen, omdat artikel 272, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht is overtreden, aldus [appellant].
    5.1.    Het betoog faalt. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de in de jurisprudentie ten aanzien van herstelsancties, zoals een last onder bestuursdwang, aangenomen beginselplicht tot handhaving niet heeft te gelden voor de in artikel 66 van de Wbp geregelde bestuurlijke boete. De belangen bij het beoogd beëindigen of ongedaan maken van de overtreding, het wegnemen of beperken van de gevolgen daarvan en het voorkomen van herhaling of hervatting van de overtreding, die redengevend zijn voor het aannemen van de beginselplicht tot handhaving bij herstelsancties, vormen geen grond voor het opleggen van een boete aan de overtreder. Deze bestraffende sanctie ziet op leedtoevoeging. Daarom vergt de oplegging van deze punitieve sanctie een andere afweging dan in geval van een herstelsanctie. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat, nu er geen beginselplicht tot handhaving met betrekking tot de gevraagde oplegging van een bestuurlijke boete bestaat, het besluit tot afwijzing van het verzoek tot het opleggen van een boete minder indringend moet worden getoetst dan een afwijzing van een verzoek tot het opleggen van een herstelsanctie. Het is in de eerste plaats aan de AP om de afweging te maken of het opleggen van een boete is aangewezen. Deze afweging wordt door de bestuursrechter terughoudend getoetst.
    [appellant] betoogt terecht dat de AP ook in geval van voorwaardelijk opzet tot het plegen van een beboetbare overtreding van de Wbp een bestuurlijke boete kan opleggen. Anderzijds kan de AP, ook bij ernstiger nalatig handelen, gelet op de omstandigheden van het geval ervan afzien een boete op te leggen. Niet in geschil is dat met de verstrekking van medische gegevens van [appellant] aan het tuchtcollege door het PBC de Wbp is overtreden en de AP bevoegd was om aan het NIFP als de hiervoor verantwoordelijke een boete op te leggen. De Afdeling is met de rechtbank evenwel van oordeel dat de AP, gelet op de hiervoor onder 3. vermelde afweging, weloverwogen en afdoende onderbouwd heeft besloten van het opleggen van een boete af te zien en in redelijkheid daartoe heeft kunnen besluiten. De rechtbank heeft ten slotte terecht geoordeeld dat de AP genoegzaam heeft onderbouwd dat er onvoldoende aanknopingspunten zijn om (voorwaardelijk) opzettelijk handelen door (de directeur van) het PBC aan te nemen, zodat de gedraging niet aan de officier van justitie behoefde te worden voorgelegd.
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.       Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.C.J. de Wilde, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.       
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 30 juni 2021
    598.
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:1
    1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
    [-]
    Artikel 5:2
    1. In deze wet wordt verstaan onder:
    [-]
    b. herstelsanctie: een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding;
    c. bestraffende sanctie: een bestuurlijke sanctie voor zover deze beoogt de overtreder leed toe te voegen.
    [-]
    Artikel 5:44
    [-]
    2. Indien de gedraging tevens een strafbaar feit is, wordt zij aan de officier van justitie voorgelegd, tenzij bij wettelijk voorschrift is bepaald, dan wel met het openbaar ministerie is overeengekomen, dat daarvan kan worden afgezien.
    [-]
    Wetboek van Strafrecht
    Artikel 272
    1. Hij die enig geheim waarvan hij weet of redelijkerwijs moet vermoeden dat hij uit hoofde van ambt, beroep of wettelijk voorschrift dan wel van vroeger ambt of beroep verplicht is het te bewaren, opzettelijk schendt, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste een jaar of geldboete van de vierde categorie.
    [-]
    Wet bescherming persoonsgegevens (vervallen per 25 mei 2018)
    Artikel 9
    [-]
    4. De verwerking van persoonsgegevens blijft achterwege voor zover een geheimhoudingsplicht uit hoofde van ambt, beroep of wettelijk voorschrift daaraan in de weg staat.
    Artikel 16
    De verwerking van persoonsgegevens betreffende iemands godsdienst of levensovertuiging, ras, politieke gezindheid, gezondheid, seksuele leven, alsmede persoonsgegevens betreffende het lidmaatschap van een vakvereniging is verboden behoudens het bepaalde in deze paragraaf. Hetzelfde geldt voor strafrechtelijke persoonsgegevens en persoonsgegevens over onrechtmatig of hinderlijk gedrag in verband met een opgelegd verbod naar aanleiding van dat gedrag.
    Artikel 66
    [-]
    2. Het College kan een bestuurlijke boete opleggen van ten hoogste het bedrag van de geldboete van de zesde categorie van artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 6 tot en met 8, 9, eerste en vierde lid, 10, eerste lid, 11 tot en met 13, 16, 24, 33, 34, eerste, tweede en derde lid, 34a, 35, eerste lid, tweede volzin, tweede, derde en vierde lid, 36, tweede, derde en vierde lid, 38 tot en met 40, tweede en derde lid, 41, tweede en derde lid, 42, eerste en vierde lid, 76, 77 of 78, derde en vierde lid, alsmede van artikel 5:20 van de Algemene wet bestuursrecht. Artikel 23, zevende lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.
    [-]