ECLI:NL:RVS:2024:4875, Raad van State, 27-11-2024, 202300184/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-11-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 6 februari 2019 heeft [appellant] de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid verzocht om openbaarmaking van documenten. [appellant] heeft de minister op 6 februari 2019 verzocht om openbaarmaking van minuten over besluiten van de minister tot verlening van een verblijfsvergunning regulier voor een bepaalde tijd met gebruikmaking van zijn zogenoemde discretionaire bevoegdheid. Het verzoek is gedaan met het oog op een in te dienen verzoek aan de minister om een verblijfsvergunning met gebruikmaking van die bevoegdheid. Bij brief van 14 juni 2019 heeft [appellant] de minister in gebreke gesteld voor het niet tijdig nemen van een beslissing op dit verzoek. Op 2 juni 2020 heeft [appellant] beroep bij de rechtbank ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een beslissing. De rechtbank heeft overwogen dat het verzoek van [appellant] niet is bedoeld als verzoek om openbaarmaking op grond van de Wet openbaarheid van bestuur, maar om het feitelijk verstrekken van informatie.

202300184/1/A3
    Datum uitspraak: 27 november 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 17 november 2022 in zaak nr. 21/2891 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Asiel en Migratie.
    Procesverloop
    Bij brief van 6 februari 2019 heeft [appellant] de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid verzocht om openbaarmaking van documenten.
    Tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op dit verzoek heeft [appellant] beroep bij de rechtbank ingesteld. Daarbij heeft [appellant] de rechtbank verzocht om verbeurde dwangsommen vast te stellen en de staatssecretaris te veroordelen tot een schadevergoeding.
    Bij uitspraak van 17 november 2022 heeft de rechtbank zich onbevoegd verklaard van het beroep en het verzoek om schadevergoeding kennis te nemen.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 september 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. A. Jankie, advocaat in Den Haag, en de minister, vertegenwoordigd door mr. C.J. Orthmann, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.       Een aantal in deze uitspraak genoemde artikelen van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw 2000) is opgenomen in de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
    Inleiding
    2.       [appellant] heeft de minister op 6 februari 2019 verzocht om openbaarmaking van minuten over besluiten van de minister tot verlening van een verblijfsvergunning regulier voor een bepaalde tijd met gebruikmaking van zijn zogenoemde discretionaire bevoegdheid. Het verzoek is gedaan met het oog op een in te dienen verzoek aan de minister om een verblijfsvergunning met gebruikmaking van die bevoegdheid. Bij brief van 14 juni 2019 heeft [appellant] de minister in gebreke gesteld voor het niet tijdig nemen van een beslissing op dit verzoek. Op 2 juni 2020 heeft [appellant] beroep bij de rechtbank ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een beslissing.
    3.       De rechtbank heeft overwogen dat het verzoek van [appellant] niet is bedoeld als verzoek om openbaarmaking op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob), maar om het feitelijk verstrekken van informatie. Het verzoek is volgens de rechtbank ook anderszins niet gericht op het nemen van een besluit, maar op feitelijk handelen en is daarom geen aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op het verzoek staat volgens de rechtbank dan ook geen beroep bij de bestuursrechter open. De rechtbank heeft zich daarom onbevoegd verklaard om van het beroep en het verzoek om schadevergoeding kennis te nemen.
    Het hoger beroep
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank zich ten onrechte onbevoegd heeft verklaard. Hij stelt dat het niet tijdig nemen van een beslissing op zijn verzoek met een besluit moet worden gelijkgesteld. De rechtbank heeft volgens [appellant] miskend dat het niet of niet tijdig toesturen van de minuten feitelijk rechtsgevolgen voor hem heeft gehad in het kader van de besluitvorming over zijn aanvraag voor een verblijfsvergunning. Of de minister de intentie had om die rechtsgevolgen in het leven te roepen, is in dit verband niet belang, aldus [appellant].
    4.1.    Bij beantwoording van de vraag of de beslissing van het bestuursorgaan een besluit is, is bepalend of de beslissing van het bestuursorgaan gericht is op een rechtsgevolg. Dat is het geval als een bestuursorgaan een verandering beoogt in een bevoegdheid, recht, verplichting of status van een persoon of zaak. Van een op rechtsgevolg gerichte beslissing is verder sprake als een bestuursorgaan beoogt een bevoegdheid, recht, verplichting of status van een persoon of zaak bindend vast te stellen.
    4.2.    Het verzoek van [appellant] heeft, zoals hij op de zitting van de rechtbank blijkens de zittingsaantekeningen ook heeft verklaard, geen betrekking op openbaarmaking op grond van de Wob, maar op het verstrekken van informatie. Het verzoek ziet op het verrichten van een feitelijke handeling, die niet is gericht op rechtsgevolg. De reactie op het verzoek is dan ook geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
    Dit heeft echter niet tot gevolg dat geen beroep tegen het niet tijdig verstrekken van de minuten open stond. Ingevolge artikel 72, derde lid, van de Vw 2000 wordt een handeling van een bestuursorgaan ten aanzien van een vreemdeling als zodanig, gelijkgesteld met een besluit. De reactie op een verzoek om een dergelijke handeling is dan ook een handeling als bedoeld in die bepaling. Gelet op artikel 6:1 van de Awb moet het uitblijven van een reactie op zodanige verzoeken ingevolge artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb uit een oogpunt van rechtsbescherming worden gelijkgesteld met een besluit. Tegen het uitblijven van een reactie op het verzoek van [appellant] stond daarom ingevolge de artikelen 6:12 en 7:1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Awb rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter open. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1025, onder 6 en 6.1.
    Dit betekent dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat tegen het niet tijdig verstrekken van de minuten geen beroep open stond.
    Verder bepaalt artikel 71a van de Vw 2000 dat de bestuursrechter bij uitsluiting bevoegd is tot behandeling van een verzoek om schadevergoeding, als bedoeld in artikel 8:88, eerste lid, van de Awb, vanwege het niet tijdig nemen van een besluit ten aanzien van de vreemdeling als zodanig.
    Ingevolge artikel 8:7, derde lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6 van de bij deze wet behorende Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak, was de rechtbank Den Haag bevoegd om kennis te nemen van het beroep en het verzoek om een schadevergoeding. De rechtbank had het beroepschrift en het verzoek om een schadevergoeding met toepassing van artikel 6:15, eerste lid, van de Awb moeten doorzenden naar de rechtbank Den Haag.
    Conclusie hoger beroep
    5.       De rechtbank heeft zich op onjuiste gronden onbevoegd verklaard om van het beroep en het verzoek om schadevergoeding kennis te nemen. Het hoger beroep is daarom gegrond. Verder had de rechtbank het beroepschrift en het verzoek om schadevergoeding moeten doorzenden naar de rechtbank Den Haag.
    Het bij de rechtbank ingestelde beroep
    6.       Gelet op de lange duur van de procedure en het streven naar finale geschillenbeslechting ziet de Afdeling aanleiding om het bij de rechtbank ingediende beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing en de daarbij behorende verzoeken om schadevergoeding en vaststelling van een dwangsom inhoudelijk te behandelen. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat, indien de rechtbank Den Haag na doorverwijzing uitspraak zou doen, tegen die uitspaak hoger beroep bij de Afdeling open zou staan en zij dus de bevoegde hogerberoepsrechter is.
    7.       [appellant] heeft het verzoek op 6 februari 2019 aan de minister verzonden. De minister heeft het verzoek op 2 november 2021 weliswaar ingewilligd door de gevraagde minuten aan [appellant] te verstrekken, maar [appellant] heeft in dit geval nog procesbelang bij een oordeel of de documenten tijdig verstrekt zijn alleen al vanwege zijn hierna te beoordelen verzoek om schadevergoeding. Naar het oordeel van de Afdeling is, gelet op het tijdverloop tussen de ontvangst van het verzoek en de inwilliging ervan, de redelijke termijn om te handelen op het verzoek overschreden. Het beroep tegen het niet tijdig verstrekken van de minuten is daarom gegrond.
    8.       [appellant] betoogt dat door het niet tijdig verstrekken van de minuten van rechtswege dwangsommen zijn verbeurd. Hij verzoekt om de hoogte van de dwangsommen vast te stellen en te bepalen dat het bedrag aan hem wordt vergoed.
    8.1.    Het verzoek van [appellant] om verstrekking van de minuten is geen aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Dat betekent dat het bepaalde over beslistermijnen en dwangsommen in Afdeling 4.1.3 van de Awb niet van toepassing is. De gelijkstelling van het niet tijdig verstrekken van de minuten met een besluit maakt dat niet anders. Vergelijk de uitspraak van 29 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1025, onder 6 en 6.2. Dit betekent dat geen dwangsommen zijn verbeurd en het verzoek om vaststelling daarvan moet worden afgewezen.
    9.       [appellant] stelt dat het niet tijdig verstrekken van de minuten heeft geleid tot vertraging van de procedure voor het verkrijgen van zijn verblijfsvergunning. Volgens [appellant] heeft dat ertoe geleid dat hij in die periode niet heeft kunnen werken, waardoor hij inkomensschade heeft geleden. Ten gevolge daarvan heeft hij geld moeten lenen, waardoor hij schulden heeft. Ook stelt hij dat door het te laat verstrekken van de verblijfsvergunning onvoldoende medische hulp te hebben gekregen, waardoor hij nog steeds medische klachten heeft.
    9.1.    De minister heeft betwist dat de door [appellant] gestelde schade voortvloeit uit het niet tijdig verstrekken van de minuten. De minister heeft ter zitting uiteengezet dat hij de verblijfsvergunning van [appellant] niet heeft verleend met gebruikmaking van de discretionaire bevoegdheid in schrijnende zaken, maar op een andere grondslag. Omdat de door [appellant] verzochte minuten betrekking hebben op de uitoefening van de discretionaire bevoegdheid, stelt de minister zich op het standpunt dat het niet tijdig verstrekken van de minuten niet van invloed is geweest op het verloop van de verblijfsprocedure van [appellant]. Volgens de minister vloeit zulke schade als [appellant] stelt veeleer voort uit de verblijfsprocedure zelf, en niet uit het niet tijdig verstrekken van documenten.
    9.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat de gestelde schade rechtstreeks voortvloeit uit het niet tijdig verstrekken van de minuten, zoals het zogenoemde, in een situatie als deze toepasselijke causaliteitsvereiste vergt. De minister heeft er met juistheid op gewezen dat hij de verblijfsvergunning op een andere grondslag heeft verleend dan de grondslag van de discretionare bevoegdheid, waarop de niet tijdig verstrekte documenten zien. Hetgeen [appellant] heeft aangevoerd is onvoldoende om niettemin een voldoende rechtstreeks verband tussen het niet tijdig verstrekken van de documenten en de gestelde schade aannemelijk te achten, terwijl de bewijslast daartoe op hem rust. Voor zover al het niet tijdig verstrekken van de minuten van invloed is geweest op de duur van de verblijfsprocedure, heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat dit tot concrete schade heeft geleid. Alleen al op grond hiervan moet het verzoek om schadevergoeding worden afgewezen.
    Slotsom
    10.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Het beroep tegen het niet tijdig verstrekken van minuten is gegrond. Het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig verstrekken van de minuten moet worden vernietigd. De verzoeken om vaststelling van dwangsommen en om schadevergoeding moeten worden afgewezen.
    11.     De minister moet de in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 17 november 2022 in zaak nr. 21/2891;
    III.      verklaart het beroep tegen het niet tijdig verstrekken van de minuten gegrond;
    IV.     vernietigt het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig verstrekken van de minuten;
    V.      wijst het verzoek om vaststelling van dwangsommen af;
    VI.     wijst het verzoek om schadevergoeding af;
    VII.     veroordeelt de minister van Asiel en Migratie tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.625,00, geheel toe te rekenen aan door een derde verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat de minister van Asiel en Migratie aan [appellant] de door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierechten ten bedrage van € 452,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
    w.g. Polak
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van der Maesen de Sombreff
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 27 november 2024
    190-1114
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 1:3
    1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    […]
    3. Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende een besluit te nemen.
    […]
    Artikel 6:1
    De hoofdstukken 6 en 7 zijn van overeenkomstige toepassing indien is voorzien in mogelijkheid van bezwaar of beroep tegen andere handelingen van bestuursorganen dan besluiten.
    Artikel 6:2, aanhef en onder b
    Voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep worden met een besluit gelijkgesteld:
    […]
    b. het niet tijdig nemen van een besluit.
    Artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder c
    1. De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
    […]
    c. Het niet tijdig nemen van een besluit.
    Bijlage 2 Algemene wet bestuursrecht. Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak
    Artikel 6. Beroep bij de rechtbank Den Haag
    Tegen een besluit genomen op grond van een in dit artikel genoemd voorschrift of anderszins in dit artikel omschreven, kan beroep worden ingesteld bij de rechtbank Den Haag.
    […]
    Vreemdelingenwet 2000, met uitzondering van de artikelen 43 en 45, vierde lid, en met dien verstande dat de rechtbank Den Haag het beroep kan behandelen in alle zittingsplaatsen van alle rechtbanken, bedoeld in artikel 21b, eerste en tweede lid, van de Wet op de rechterlijke organisatie
    Vreemdelingenwet 2000
    Artikel 72, derde lid
    3. Voor de toepassing van deze afdeling wordt met een beschikking tevens gelijkgesteld een handeling van een bestuursorgaan ten aanzien van een vreemdeling als zodanig, waaronder begrepen het niet verlenen van de verblijfvergunning overeenkomstig artikel 14, tweede lid
    Artikel 72a
    Artikel 8:88, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht is van overeenkomstige toepassing op een verzoek tot vergoeding van schade die een vreemdeling lijdt als gevolg van een onrechtmatige handeling van dit bestuursorgaan ten aanzien van deze vreemdeling als zodanig. Artikel 71a is van overeenkomstige toepassing.