ECLI:NL:RVS:2017:387, Raad van State, 15-02-2017, 201600901/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-02-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 juli 2014 heeft het college een aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.

201600901/1/A2.
    Datum uitspraak: 15 februari 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Limmen, gemeente Castricum,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 22 december 2015 in zaak nr. 15/1109 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Castricum.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 juli 2014 heeft het college een aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    
    Bij besluit van 20 januari 2015 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 22 december 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft gebruik gemaakt van de geboden gelegenheid een schriftelijke uiteenzetting te geven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 november 2016, waar [appellant], bijgestaan door R. Visser, juridisch adviseur te Heiloo, en het college, vertegenwoordigd door A. Slokker, zijn verschenen. Van de zijde van het college is mr. P. Scharenborg, werkzaam bij Thorbecke B.V. te Zwolle, ter zitting als deskundige verschenen. Voorts is daar O.G.L. Planontwikkeling B.V. (hierna: O.G.L.), vertegenwoordigd door [gemachtigde], als belanghebbende gehoord.
    
    Na het sluiten van het onderzoek heeft de Afdeling het onderzoek heropend en [appellant] in de gelegenheid gesteld nadere inlichtingen te geven. [appellant] heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt.
    
    Met toestemming van partijen is afgezien van een verdere behandeling van de zaak ter zitting.
    
    Overwegingen
    
    1. Op 16 augustus 1984 heeft [appellant] het perceel aan het [locatie] te Limmen (hierna: het perceel) gekocht. Bij brief van 17 oktober 2011 heeft hij het college verzocht om een tegemoetkoming in planschade die hij heeft geleden in verband met de inwerkingtreding van het bij raadsbesluit van 18 november 2010 vastgestelde bestemmingsplan Hogeweg-Pagenlaan (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). Het nieuwe bestemmingsplan is de planologische basis voor het realiseren van een woonwijk in een ten oosten van het perceel gelegen agrarisch gebied (hierna: het plangebied). Volgens [appellant] heeft dit tot een vermindering van de waarde van het perceel geleid.
    
    O.G.L., initiatiefneemster van het bouwproject, heeft met de gemeente een overeenkomst gesloten, waarbij zij zich heeft verbonden om eventuele door het college toe te kennen tegemoetkoming in planschade voor haar rekening te nemen.
    
    standpunt van het college
    
    2. Het college heeft voor het op de aanvraag te nemen besluit advies gevraagd aan het Kenniscentrum voor Overheid en Bestuur (hierna: het Kenniscentrum). In een advies van 15 juli 2014 heeft het Kenniscentrum vermeld dat, in het kader van de vraag of [appellant] als gevolg van de planologische verandering in het plangebied in een nadeliger positie is komen te verkeren en schade heeft geleden, een vergelijking dient te worden gemaakt van de planologische mogelijkheden in het plangebied onder het nieuwe bestemmingsplan en het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologische regime (hierna: het oude planologische regime), maar dat die vergelijking in dit geval achterwege kan blijven, omdat de planologische ontwikkeling voor [appellant] ten tijde van de aankoop van het perceel voorzienbaar was en de schade daarom voor zijn rekening dient te worden gelaten. Daartoe heeft het Kenniscentrum in het advies uiteengezet dat uit het besluit van de raad van de voormalige gemeente Limmen van 8 mei 1980 en de bij dat besluit behorende tekening blijkt dat het plangebied als locatie voor toekomstige woningbouw is aangeduid en dat uit het door provinciale staten van Noord-Holland bij besluit van 18 januari 1982 vastgestelde Streekplan Noord-Kennemerland (hierna: het streekplan) niet zonder meer valt af te leiden dat het plangebied niet meer in beeld was als locatie voor toekomstige woningbouw.
    
    Het college heeft dit advies aan het besluit van 17 juli 2014 ten grondslag gelegd en dat besluit in bezwaar gehandhaafd.
    
    aangevallen uitspraak
    
    3. De rechtbank heeft overwogen dat, voorafgaand aan het besluit van 8 mei 1980, in de toenmalige gemeente Limmen in brede zin een discussie is gevoerd over toekomstige woningbouw in de gemeente, waarbij ook de mogelijkheid van woningbouw in de nabijheid van het perceel is geopperd. Zo is een voorlichtingskrant met locatievarianten voor woningbouw verspreid, is een voorlichtingsbijeenkomst gehouden, is de nota Verkenning: Limmen - hoe verder? van een werkgroep van de toenmalige Dienst Gemeentewerken Limmen van maart 1980 (hierna: de verkenningsnota) ter inzage gelegd en is aangekondigd dat op 8 mei 1980 een raadsbesluit over de gewenste ontwikkeling zal worden genomen. Naar het oordeel van de rechtbank had de ruimtelijke ontwikkeling voor [appellant] derhalve vanaf 8 mei 1980 kenbaar en daarmee voorzienbaar kunnen zijn. Dat niet is komen vast te staan dat het besluit van 8 mei 1980 is gepubliceerd, maakt dat in dit geval niet anders, omdat van [appellant], gelet op het voorbereidingstraject en de aangekondigde besluitdatum, als redelijk denkend en handelend koper had mogen worden verwacht dat hij voorafgaand aan het sluiten van de koopovereenkomst bij de gemeente navraag had gedaan naar de inhoud van het besluit van 8 mei 1980. Daarbij is van belang dat [appellant] ter zitting van de rechtbank heeft erkend dat hij destijds wist wat er speelde. Hoewel uit het streekplan valt af te leiden dat woningbouw in het zuidelijke deel van Limmen is te verwachten, volgt uit het streekplan niet dat locaties in het noordelijke deel van Limmen, in de nabijheid van het perceel, niet meer in beeld waren als toekomstige locaties voor woningbouw. In het streekplan is nadrukkelijk vermeld dat verdere uitbreiding van woningbouw in noordelijke richting na 1992 niet uitgesloten is. Omdat de voor [appellant] negatieve planologische ontwikkeling ten tijde van belang voorzienbaar was, mocht het college besluiten dat de voor [appellant] uit de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan voortvloeiende schade niet voor vergoeding in aanmerking komt, aldus de rechtbank.
    
    beoordeling van het hoger beroep
    
    4. [appellant] is het niet eens met het oordeel van de rechtbank. Hij betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat publicatie of terinzagelegging van het raadsbesluit van 8 mei 1980 niet heeft plaatsgevonden, dat niet is aangetoond dat de aanduiding van het plangebied als mogelijke bouwlocatie de goedkeuring van het college van gedeputeerde staten heeft gekregen, dat er ten tijde van de aankoop van het perceel geen concreet beleidsvoornemen tot woningbouw in het plangebied was en dat hij tijdens verschillende gesprekken met de gemeente te horen heeft gekregen dat er geen plannen tot woningbouw in het plangebied waren. Hij betoogt voorts dat uit de verkenningsnotitie valt af te leiden dat tijdens de gemeenteraadsvergadering van 8 mei 1990 geen besluit over locaties voor toekomstige woningbouw zou worden genomen, dat dit wordt bevestigd door opmerkingen van verschillende raadsleden tijdens de behandeling van dit onderwerp in die vergadering en dat ook tijdens de informatiebijeenkomsten niet over toekomstige bouwlocaties is gesproken.
    
    4.1. De voorzienbaarheid van een planologische wijziging dient beoordeeld te worden aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing, bijvoorbeeld ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak, voor een redelijk denkend en handelend koper aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met een concreet beleidsvoornemen dat openbaar is gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat dat beleidsvoornemen een formele status heeft.
    
    Om op grond van een concreet beleidsvoornemen voorzienbaarheid te kunnen aannemen, moet een redelijk denkend en handelend koper uit de openbaarmaking daarvan kunnen begrijpen op welk gebied dat beleidsvoornemen betrekking heeft, wat de zakelijke inhoud ervan is, en dat hij van de inhoud ervan kan kennisnemen.
    
    Indien de planschade voorzienbaar is, blijft deze voor rekening van de koper, omdat hij in dat geval wordt geacht de mogelijkheid van verwezenlijking van de negatieve ontwikkeling ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak te hebben aanvaard. Vergelijk de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582).
    
    4.2. Dat de raad van de toenmalige gemeente Limmen in een openbare vergadering van 8 mei 1980 het plangebied als locatie voor toekomstige woningbouw heeft aangewezen, betekent niet dat de planologische ontwikkeling voor [appellant] op 16 augustus 1984 (hierna: de peildatum), de dag van de aankoop van het perceel, voorzienbaar was. Met een openbare behandeling is niet gewaarborgd dat een ieder kennis neemt van de inhoud van het raadsbesluit. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 26 november 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4239). Niet in geschil is dat het college niet heeft aangetoond dat openbaarmaking van het beleidsvoornemen van de raad heeft plaatsgevonden. Dit betekent dat de planologische ontwikkeling voor een redelijk denkend en handelend koper op de peildatum niet op basis van dit beleidsvoornemen voorzienbaar was. Dat een ieder op de peildatum de notulen van de raadsvergadering van 8 mei 1980 had kunnen raadplegen, leidt niet tot een ander oordeel, omdat die mogelijkheid niet met zich brengt dat is voldaan aan het in de jurisprudentie van de Afdeling gestelde vereiste van openbaarmaking van een concreet beleidsvoornemen. Deze eis wordt gesteld omdat niet van een belanghebbende verwacht mag worden dat hij op zoek gaat naar documenten die niet openbaar zijn gemaakt en waarvan hij het bestaan niet kent.
    
    Het college heeft voorts niet aannemelijk gemaakt dat [appellant] op de peildatum op de hoogte was van het beleidsvoornemen. Dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, zijn gemachtigde ter zitting te kennen heeft gegeven dat [appellant] destijds wist wat er speelde, leidt niet tot een ander oordeel. Die verklaring is te onbepaald om op basis daarvan een conclusie te kunnen trekken over wat hij ten tijde van de aankoop van het perceel wist. [appellant] heeft aannemelijk gemaakt dat, voorafgaand aan de vergadering van 8 mei 1980, slechts was te verwachten dat de raad een beslissing zou nemen over de omvang van de toekomstige woningbouw in Limmen, maar nog niet over de locaties van deze woningbouw. Dat betekent dat geen grond bestaat voor het oordeel van de rechtbank dat van [appellant] verwacht had mogen worden dat hij, als redelijk denkend en handelend koper, voorafgaand aan de aankoop van het perceel navraag bij de gemeente had gedaan naar de in de vergadering van 8 mei 1980 genomen beslissing. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat [appellant] in zijn onderzoeksplicht is tekortgeschoten en dat hij op de peildatum rekening diende te houden met de kans dat de planologische situatie in het plangebied in ongunstige zin zou veranderen.
    
    Het betoog slaagt.
    
    conclusie
    
    5. De rechtbank heeft niet onderkend dat het college in strijd met artikel 6.3, aanhef en onder a, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) heeft gehandeld, door in het besluit van 20 januari 2015 het standpunt te handhaven dat de planologische ontwikkeling voorzienbaar was en de schade voor rekening van [appellant] dient te blijven.
    
    6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [appellant] tegen het besluit van 20 januari 2015 ingestelde beroep gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) vernietigen.
    
    definitieve beslechting van het geschil
    
    7. De Afdeling ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien.
    
    8. Bij brief van 8 december 2016 heeft het college de Afdeling meegedeeld dat het instemt met het toekennen van de in het conceptadvies van het Kenniscentrum van 15 mei 2013 berekende tegemoetkoming in planschade van € 14.480,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 18 oktober 2011 tot de dag van uitbetaling, indien het hoger beroep gegrond is. Dat conceptadvies berust op het uitgangspunt dat de planologische verandering tot een planschade van € 21.000,00 heeft geleid, waarvan € 6.520,00 voor rekening van [appellant] dient te blijven, gelet op artikel 6.2, tweede lid, van de Wro.
    
    Naar aanleiding van de brief van het college heeft de Afdeling het onderzoek heropend. Bij brief van 27 december 2016 heeft zij [appellant] in de gelegenheid gesteld te reageren op het voorstel van het college.
    
    Bij brief van 5 januari 2017 heeft [appellant] te kennen gegeven dat hij zich kan vinden in het voorstel van het college.
    
    9. De Afdeling zal, gelet op het voorgaande, de aan [appellant] toe te kennen tegemoetkoming in planschade vaststellen op € 14.480,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 18 oktober 2011, zijnde de dag van de ontvangst van de aanvraag, tot aan de dag van uitbetaling. Dit brengt met zich, gelet op artikel 6.4, vierde lid, van de Wro, dat het college het door [appellant] betaalde recht van € 300,00 dient terug te storten.
    
    10. De Afdeling zal het besluit van 17 juli 2014 herroepen en bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 20 januari 2015.
    
    11. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 22 december 2015 in zaak nr. 15/1109;
    
    III. verklaart het door [appellant] bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Castricum van 20 januari 2015;
    
    V. herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Castricum van 17 juli 2014;
    
    VI. bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van Castricum aan [appellant] een tegemoetkoming in planschade toekent van € 14.480,00 (zegge: veertienduizend vierhonderdtachtig euro), te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf 18 oktober 2011 tot aan de dag van algehele voldoening;
    
    VII. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Castricum tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.009,70 (zegge: tweeduizend negen euro en zeventig cent), waarvan € 1.980,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IX. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Castricum aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt;
    
    X. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Castricum aan [appellant] het door hem betaalde recht ten bedrage van € 300,00 (zegge: driehonderd euro) terugbetaalt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. G. Snijders en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    
    w.g. Van Buuren w.g. Hazen
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 februari 2017
    
    452.