ECLI:NL:RVS:2022:2055, Raad van State, 20-07-2022, 202102658/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-07-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 juli 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Utrecht een verzoek van [wederpartij] om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) afgewezen.

202102658/1/A3.
    Datum uitspraak: 20 juli 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 4 maart 2021 in zaak nr. 19/5209 in het geding tussen:
    [wederpartij]
    en
    het college. 
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 juli 2019 heeft het college een verzoek van [wederpartij] om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) afgewezen.
    Bij besluit van 13 januari 2020 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 4 maart 2021 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 13 januari 2020 vernietigd en het college opgedragen om binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [wederpartij] heeft de Afdeling toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, verleend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 juli 2022, waar het college, vertegenwoordigd door mr. R. Wiersma, B.J.B. Snijders en G.P.M. van der Sprong, is verschenen. [wederpartij] is niet verschenen.
    Overwegingen
    1.       Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (hierna: Woo; Staatsblad 2021, 499), zoals gewijzigd bij de Wijzigingswet Woo (Staatsblad 2021, 500) in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. De Woo heeft onmiddellijke werking. Met ingang van 1 mei 2022 moeten besluiten op vóór de inwerkingtreding van de Woo ingediende Wob-verzoeken met inachtneming van de bepalingen van de Woo  worden genomen. Dat geldt in principe ook voor besluiten op bezwaar of besluiten die worden genomen na een bestuurlijke of judiciële lus. Het besluit op bezwaar dat in deze zaak ter beoordeling staat, is genomen op 13 januari 2020, dus voor 1 mei 2022. Dat betekent dat in dit geding de Wob nog van toepassing is.
    2.       De van belang zijnde bepalingen uit de Wob zijn opgenomen in de aangehechte bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    3.       Op 3 mei 2019 heeft [wederpartij] met een beroep op de Wob verzocht om openbaarmaking van alle informatie over (mogelijke) integriteitsschendingen door medewerkers of ambtenaren van de gemeente Utrecht in de periode 1 juli 2017 tot en met 1 mei 2019. Het college heeft vervolgens elf dossiers aangetroffen die vallen onder dit verzoek. De openbaarmaking van deze dossiers heeft het college geweigerd met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob. Verder heeft het college een niet naar personen herleidbaar overzicht gemaakt van de gevallen van (mogelijke) integriteitsschendingen. Dit overzicht heeft het college aan [wederpartij] verstrekt.
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de openbaarmaking van de dossiers met nummer 3, 8, 9, 10 en 11 redelijkerwijs geheel heeft kunnen weigeren met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob. Ten aanzien van de andere dossiers en het overzicht heeft de rechtbank geoordeeld dat ten aanzien van onderdelen daarvan sprake is van een motiveringsgebrek. Verder ontbreken er twee onderzoeksrapporten volgens de rechtbank. Het college heeft hiertegen hoger beroep ingesteld.
    5.       De Afdeling heeft kennis genomen van de aan haar vertrouwelijk overgelegde documenten.
    Dossier 1, document 75
    6.       De rechtbank heeft over document 74 [lees: 75], te weten een raadsbrief, overwogen dat het college artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob niet zonder nadere motivering aan de weigering ten grondslag heeft kunnen leggen omdat de redenering van vertrouwelijkheid hier niet opgaat.
    7.       Het college betoogt dat de rechtbank het besluit ten onrechte om deze reden heeft vernietigd. Het gaat om een raadsbrief die al openbaar was. Al openbaar gemaakte informatie hoeft niet nogmaals openbaar te worden gemaakt. Uiteraard had [wederpartij] op de vindplaats van het document moeten worden gewezen. Het college doet dat in het hogerberoepschrift alsnog.
    7.1.    De raadsbrief is een document dat reeds openbaar was in de zin van de Wob. Documenten die al openbaar zijn gemaakt, kunnen niet nogmaals openbaar worden gemaakt (vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 27 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3563, en van 20 oktober 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO1165). Dat neemt niet weg dat het college de raadsbrief wel aan [wederpartij] had moeten verstrekken. De verstrekking is echter een feitelijke handeling, waartegen geen bezwaar, beroep en hoger beroep openstaat. De rechtbank heeft het besluit van 13 januari 2020 dan ook ten onrechte op dit punt vernietigd.
    Het betoog slaagt.
    Dossier 2
    8.       De rechtbank heeft geoordeeld dat niet valt in te zien dat het gehele dossier kon worden geweigerd krachtens artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob. De melding is in dit geval een controle in het systeem geweest, wat anders is dan bij andere meldingen. Het onderwerp van het onderzoek was het gebruik van een pas, en niet een persoon. De uitkomst van het onderzoek is dat er geen integriteitsschending is geconstateerd. De rechtbank is van oordeel dat onvoldoende is gemotiveerd dat openbaarmaking in zijn geheel moet worden geweigerd. Dat kan zonder dat de informatie te herleiden is tot een individueel persoon, aldus de rechtbank.
    9.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte waarde heeft gehecht aan de uitkomst van het onderzoek, namelijk dat hier geen integriteitsschending is geconstateerd. Bovendien is het onjuist dat het onderzoek zich alleen richtte op een door de gemeente verstrekte pas. De gebruiker of gebruikers van de pas is of zijn in beeld geweest. Op basis van verklaringen van de gebruiker(s) is nader onderzoek gedaan. Dat de oorzaak van de melding extern is gelegen maakt niet dat aan de belangen van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en het voorkomen van onevenredige benadeling geen belang moet worden gehecht. Ook hier moet het proces omtrent integriteitsonderzoeken worden gewaarborgd. Verder valt uit het dossier af te leiden hoe de gemeente in een dergelijk geval optreedt en hoe afstemming met andere overheidsorganen heeft plaatsgevonden, aldus het college.
    9.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat dossier 2 ten onrechte geheel is geweigerd krachtens artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob. Als gegevens zoals het pasnummer worden weggelakt, valt de informatie niet te herleiden tot een persoon, waardoor de persoonlijke levenssfeer van de gebruikers van de pas niet in geding is en van onevenredige benadeling geen sprake is. Na weglakking resteert alleen algemene informatie over wat is gebeurd, hoe is gehandeld en waartoe het heeft geleid. Het resultaat van het onderzoek, namelijk dat geen sprake is van een integriteitsschending, heeft de rechtbank terecht van belang geacht. Dat maakt namelijk dat in dit geval geen sprake is van onevenredige benadeling van de kleine groep gebruikers van de pas. Het college wijst op verklaringen van de gebruikers van de pas tijdens het onderzoek. De verklaringen als zodanig bevinden zich niet in dossier 2, dus zodoende is evenmin sprake van schending van de persoonlijke levenssfeer of onevenredige benadeling.
    Het betoog faalt.
    Dossier 6 en 7
    10.     De rechtbank heeft overwogen dat uit de formulering van enkele stukken in het dossier blijkt dat er een extern onderzoek heeft plaatsgevonden. Het externe onderzoeksrapport zit echter niet bij de dossiers. Het college heeft dus ten onrechte niet alle documenten betrokken bij het Wob-onderzoek, aldus de rechtbank.
    11.     Het college voert aan dat het externe onderzoeksrapport abusievelijk ontbrak in de vertrouwelijke stukken van dossier 6 zoals dat aan de rechtbank is aangeleverd. Aan de openbaarmaking van dit externe onderzoeksrapport staan echter dezelfde weigeringsgronden in de weg.
    11.1.  Ter zitting bij de Afdeling heeft het college verklaard dat het externe onderzoeksrapport weliswaar is betrokken in de besluitvorming, maar dat het abusievelijk niet - onder geheimhouding - aan de rechtbank is toegezonden. In het besluit van 13 januari 2020 heeft het college alle onder het verzoek vallende documenten geweigerd zonder op documentniveau op de weigering in te gaan. Daarmee valt niet na te gaan of dit externe onderzoeksrapport daadwerkelijk is betrokken in de besluitvorming. Om die reden acht de Afdeling het oordeel van de rechtbank niet onjuist.
    Het betoog faalt.
    12.     Het college betoogt dat de rechtbank ten aanzien van dossier 7 ten onrechte heeft geconcludeerd dat er een extern onderzoeksrapport ontbreekt. Het ging hier om een onderzoek dat deels is uitgevoerd door een extern bureau en deels door eigen medewerkers dat niet is uitgemond in een (extern) onderzoeksrapport, maar is gesloten met een e-mail van bevindingen.
    12.1.  Ter zitting bij de Afdeling heeft het college nader uitgelegd dat het stuk waarop de rechtbank doelt een e-mail van bevindingen is dat deel uitmaakt van dossier 7, zoals ook was voorgelegd aan de rechtbank. Desgevraagd heeft het college verklaard dat het gaat om document 28 van dossier 7 van de geheime stukken. De Afdeling heeft dit stuk geraadpleegd en stelt vast dat dit inderdaad het desbetreffende stuk is. Dit betekent dat het oordeel van de rechtbank dat er een extern onderzoeksrapport ontbreekt, onjuist is. Het betoog slaagt dus. Over document 28 van dossier 7 had de rechtbank, zij het niet expliciet met het noemen van het documentnummer, geoordeeld dat het college het in redelijkheid heeft kunnen weigeren krachtens artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob. Dit oordeel staat in hoger beroep niet ter discussie.
    Document 59 van dossier 1, documenten 8, 11 en 12 van dossier 4 en dossier 5
    13.     De rechtbank heeft ten aanzien van document 59 van dossier 1 overwogen dat de eerste alinea van het document geen gegevens bevat die te herleiden zijn tot personen en dat dus niet valt in te zien dat de persoonlijke levenssfeer in het gedrang komt.
    De rechtbank heeft ten aanzien van document 8 van dossier 4 overwogen dat het eerste deel van het document een samenvatting met informatie bevat die niet te herleiden is tot een persoon. Het college zou dit op een gelakte wijze openbaar kunnen maken.
    De rechtbank heeft over de documenten 11 en 12 van dossier 4 geoordeeld dat in deze documenten aan de wethouder ook informatie staat die niet onder de genoemde weigeringsgronden valt, zoals informatie onder het kopje procesinformatie.
    De rechtbank heeft overwogen over dossier 5 dat in een deel van de documenten van dit dossier, bijvoorbeeld in bijlage 35, de uitvoering van werkzaamheden staat beschreven. Dit is algemeen feitelijk van aard en zonder nadere motivering valt niet in te zien waarom de ingeroepen weigeringsgronden van toepassing zijn.
    14.     Het college betoogt dat deze (passages uit) documenten terecht zijn geweigerd met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob. De documenten maken deel uit van het integriteitsonderzoek en zijn naar hun aard vertrouwelijk. De rechtbank gaat er ten onrechte van uit dat als er in een document een samenvatting wordt gegeven van de casus deze niet meer onder de ingeroepen weigeringsgronden valt.
    Ten aanzien van dossier 5 voert het college aan dat de beschrijving van uitvoering van werkzaamheden van belang is voor de vaststelling of sprake was van een integriteitsschending en dus niet los kan worden gezien van het onderzoek hiernaar. Als informatie eruit gedeeltelijk wordt openbaar gemaakt, wordt de kans groter dat de betrokken ambtenaar te herleiden is. Het college acht het onwenselijk dat dergelijke documenten buiten de context van het hele onderzoek worden geplaatst. Bij eventuele openbaarmaking blijven er geen passages van enige betekenis over, aldus het college.
    14.1.  Ten aanzien van de eerste alinea van document 59 van dossier 1 en de documenten 8, 11 en 12 van dossier 4 is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college deze alinea en documenten redelijkerwijs niet geheel heeft kunnen weigeren krachtens artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g van de Wob. Na weglakking van tot personen herleidbare gegevens blijft er nog steeds betekenisvolle informatie over. Dat uit de informatie zou zijn af te leiden dat de persoon op wie de integriteitsmelding ziet, deel uitmaakt van een beperkte groep, rechtvaardigt niet de gehele weigering van de openbaarmaking van deze alinea en documenten.
    In zoverre faalt het betoog.
    14.2.  Ten aanzien van dossier 5 is de Afdeling van oordeel dat het oordeel van de rechtbank onjuist is. De informatie in dit dossier is zodanig specifiek dat ook na anonimisering herleidbaar is om welke persoon het gaat. Het college heeft redelijkerwijs artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob aan de weigering van geheel dossier 5 ten grondslag kunnen leggen.
    In zoverre slaagt het betoog.
    Het overzicht
    15.     De rechtbank heeft overwogen dat met het overzicht informatie is openbaar gemaakt waarvoor volgens het college kennelijk geen weigeringsgrond was. Ten aanzien van dossiers 6, 7, 9, 10 en 11 valt na weigering van de overige gegevens niet in te zien dat niet is vermeld wat de gevolgen precies zijn geweest voor de betrokken ambtenaar. Bij de andere dossiers is dat immers wel vermeld en zonder nadere motivering is niet duidelijk waarom de weigeringsgronden op deze onderdelen van toepassing zijn. De openbaarmaking door middel van het schema vertoont daardoor ook een motiveringsgebrek, aldus de rechtbank.
    16.     Het college bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat het door het college gemaakte overzicht een motiveringsgebrek bevat. Het is gemaakt na overleg met [wederpartij] om aan zijn verzoek te voldoen. Het is gemaakt hoewel er geen plicht bestaat tot het vervaardigen van documenten. Het valt niet onder de reikwijdte van het Wob-verzoek als zodanig. Het was immers geen bestaand document ten tijde van het Wob-verzoek, aldus het college.
    17.     Het college heeft in eerste instantie getracht aan het Wob-verzoek te voldoen door [wederpartij] een overzicht te verstrekken. [wederpartij] heeft vervolgens kenbaar gemaakt dat daarmee niet werd voldaan aan zijn verzoek. In het besluit op bezwaar heeft het college om die reden alsnog van alle onder het verzoek vallende stukken beoordeeld of deze openbaar konden worden gemaakt. Daarmee was het eerdere verstrekte overzicht door de feiten achterhaald en dient het overzicht geen doel meer. De rechtbank heeft het voorgaande niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    18.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover de rechtbank het besluit van 13 januari 2020 geheel heeft vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling dat besluit vernietigen voor zover het betreft de eerste alinea van document 59 van dossier 1, dossier 2, de documenten 8, 11 en 12 van dossier 4 en het externe onderzoeksrapport van dossier 6. De aangevallen uitspraak moet voor het overige worden bevestigd. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    19.     Concreet betekent dit dat het college een nieuw besluit moet nemen op het bezwaar van [wederpartij] voor zover het gaat om de eerste alinea van document 59 van dossier 1, dossier 2, de documenten 8, 11 en 12 van dossier 4 en ten aanzien van het externe onderzoeksrapport van dossier 6.
    20.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 4 maart 2021 in zaak nr. 19/5209, voor zover de rechtbank het besluit van 13 januari 2020, kenmerk 6714912, geheel heeft vernietigd;
    III.      vernietigt het besluit van 13 januari 2020, kenmerk 6714912, voor zover het betreft de eerste alinea van document 59 van dossier 1, dossier 2, de documenten 8, 11 en 12 van dossier 4 en het externe onderzoeksrapport van dossier 6;
    IV.      bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige;
    V.       bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.M.L. Niederer en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Niane -van de Put, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter      
    w.g. Niane - van de Put
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 juli 2022
    805
     
    BIJLAGE
     
    Wob
    Artikel 10
    […]
    2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
    […]
    e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
    […]
    g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
    […]