ECLI:NL:GHSHE:2022:2228, Gerechtshof 's-Hertogenbosch, 06-07-2022, 21/00313
Gerechtshof 's-Hertogenbosch — Uitspraak 
Datum: 2022-07-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Aan belanghebbende is een legesaanslag opgelegd naar aanleiding van de aanvraag van een omgevingsvergunning. De heffingsmaatstaf van de leges wordt berekend aan de hand van het ‘Besluit Genormeerde Bouwkosten 2017’. Dit besluit verwijst voor de berekening van de inhoud naar het normblad NEN 2580. Dit normblad NEN 2580 is niet gepubliceerd of ter inzage gelegd. De heffingsambtenaar heeft niet voldaan aan het kenbaarheidsvereiste. De legesverordening is onverbindend voor zover de heffing van leges is gekoppeld aan toepassing van NEN 2580 en de daarop gebaseerde heffing van leges komt te vervallen. Vaststelling van de bouwkosten voor het deel van het complex waarbij de bouwkosten niet zijn genormeerd in het Besluit Genormeerde Bouwkosten 2017 moet volgens de Tarieventabel bij de Verordening geschieden door het college van Burgermeester en Wethouders. Het hof is van oordeel dat dit in beginsel voorafgaand aan het opleggen van de aanslag moet plaatsvinden. Herstel in de fase van (hoger) beroep is niet mogelijk. Ook in zoverre komt de heffing te vervallen.

GERECHTSHOF ’s-HERTOGENBOSCH
    Team belastingrecht
    Meervoudige Belastingkamer
    Nummer: 21/00313
    
    
      
        Uitspraak op het hoger beroep van
      
    
    
    
      
        de heffingsambtenaar van de gemeente Valkenburg a/d Geul,
      
      hierna: de heffingsambtenaar,
    
    
    
      tegen de uitspraak van rechtbank Limburg (hierna: de rechtbank) van 11 januari 2021, nummer AWB 19/995 in het geding tussen
    
    
    
      
        
          [belanghebbende] ,
      
      gevestigd in [vestigingsplaats] ,
      hierna: belanghebbende,
    
    
    
      en
    
    
    
      de heffingsambtenaar.
    
    
  
  
    
      1Ontstaan en loop van het geding
    
    
      1.1.
      De heffingsambtenaar heeft de legesaanslag opgelegd.
      
    
    
      1.2.
      Belanghebbende heeft bezwaar gemaakt. De heffingsambtenaar heeft uitspraak op bezwaar gedaan en het bezwaar ongegrond verklaard.
      
    
    
      1.3.
      
        Belanghebbende heeft tegen deze uitspraak beroep ingesteld bij de rechtbank. 
        De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard.
      
      
    
    
      1.4.
      De heffingsambtenaar heeft tegen de uitspraak van de rechtbank hoger beroep ingesteld bij het hof. Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend.
      
    
    
      1.5.
      Beide partijen hebben vóór de zitting nadere stukken ingediend. Deze stukken zijn doorgestuurd naar de andere partij.
      
    
    
      1.6.
      De zitting heeft plaatsgevonden op 11 mei 2022 in ’s-Hertogenbosch. Daar zijn verschenen [gemachtigde] , als gemachtigde van belanghebbende, bijgestaan door [A] en [B] , en, namens de heffingsambtenaar, [heffingsambtenaar 1] , [heffingsambtenaar 2] , [heffingsambtenaar 3] en [heffingsambtenaar 4] . Tevens heeft [heffingsambtenaar 5] namens de heffingsambtenaar deelgenomen via een beeld- en geluidverbinding.
      
    
    
      1.7.
      Belanghebbende heeft tijdens de zitting een pleitnota voorgelezen en exemplaren daarvan overgelegd aan het hof en aan de heffingsambtenaar.
      
    
    
      1.8.
      Het hof heeft het onderzoek op de zitting geschorst en partijen de gelegenheid gegeven om met elkaar te overleggen of een schikking denkbaar is.
      
    
    
      1.9.
      Bij brief van 25 mei 2022 heeft de heffingsambtenaar het hof bericht dat de onderhandelingen niet tot een regeling in der minne hebben geleid.
      
    
    
      1.10.
      Het hof heeft vervolgens bepaald dat – zoals met partijen op de zitting is afgesproken – een nadere zitting achterwege kan blijven en heeft het onderzoek gesloten.
      
    
    
      1.11.
      Van de zitting is een proces-verbaal opgemaakt, dat gelijktijdig met de uitspraak aan partijen wordt verzonden.
      
    
  
  
    
      2Feiten
    
    
      2.1.
      Op 14 juli 2017 heeft belanghebbende een aanvraag ingediend tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor het herontwikkelen van het voormalige terrein van [naam brouwerij] aan de [adres] in [plaats] . De herontwikkeling omvat de sloop van een deel van de bestaande bebouwing (de niet monumentale delen van de voormalige brouwerij), de uitbreiding en renovatie van het voormalige brouwerijgebouw en de bouw van een sportgebouw ( [sportgebouw] ), een gebouw voor de verhuur van fietsen en scooters ( [C] ) en een hotel. Bij besluit van 6 februari 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Valkenburg aan de Geul aan belanghebbende de gevraagde omgevingsvergunning verleend.
      
    
    
      2.2.
      De heffingsambtenaar heeft aan belanghebbende een legesaanslag opgelegd van € 485.801,04. Die aanslag is gebaseerd op de tarieventabel die hoort bij de ‘Verordening op de heffing en de invordering van leges 2017’ (hierna: de Verordening). In de Verordening en de daarbij behorende tarieventabel staat – voor zover van belang – het volgende:
      
      
        “Artikel 2 Belastbaar feit
      
      
      
        Onder de naam ‘leges’ worden rechten geheven voor:
        a. het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten;
        (…)
      
      
      
        een en ander zoals genoemd in deze verordening en in de daarbij behorende tarieventabel.
      
      
      
        (…)
      
      
      
        
          Artikel 5 Maatstaven van heffing en tarieven
        
      
      
      
        1. De leges worden geheven naar de maatstaven en tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende tarieventabel.
      
      
      
        (…).
      
      
      
        
          Tarieventabel, behorende bij de Legesverordening 2017
        
      
      
      
        (…)
      
      
      
        2.1.1.1 Bouwkosten:
        Onder bouwkosten wordt verstaan de kosten die ontstaan door en worden gemaakt voor de realisering van een omgevingsvergunningplichtig bouwwerk tot en met de oplevering van dat bouwwerk, exclusief BTW, en worden berekend op basis van door het college van burgemeester en wethouders vast te stellen en bij deze verordening behorende lijst van vast te stellen dan wel vastgestelde genormeerde eenheidsprijzen per m1, m2 of m3 per type bouwwerk. Voor die bouwwerken of bouwwerkzaamheden waarvoor het college van burgemeester en wethouders geen eenheidsprijzen heeft vastgesteld, wordt onder bouwkosten verstaan de door het college van burgemeester en wethouders vast te stellen kosten die aan een derde in het economisch verkeer redelijkerwijs zouden moeten worden betaald voor het tot stand brengen van het bouwwerk of het verrichten van bouwwerkzaamheden.
        (…)
      
      
      
        
          Hoofdstuk 3 Omgevingsvergunning
        
      
    
    
      2.3.
      Het tarief bedraagt voor het in behandeling nemen van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een project: de som van de verschuldigde leges voor de verschillende activiteiten of handelingen waaruit het project geheel of gedeeltelijk bestaat en waarop de aanvraag betrekking heeft en de verschuldigde leges voor de extra toetsen die in verband met de aanvraag moeten worden uitgevoerd, (...).
      
        2.3.1
        
          
            Bouwactiviteiten
          
          2.3.1.1 Indien de aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een bouwactiviteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, bedraagt het tarief:
          2.3.1.1.1 indien de bouwkosten minder dan € 10.450.000,00 bedragen 3,75% van de bouwkosten met een minimum van € 203,00
          2.3.1.1.2 het verschuldigde bedrag op grond van 2.3.1.1.1 wordt verhoogd met 1,70% van de bouwkosten tussen de € 10.450.000,00 t/m € 15.680.000,00
          2.3.1.1.3 de verschuldigde bedragen op grond van 2.3.1.1.1 en 2.3.1.1.2 worden verhoogd met 0,60% van de bouwkosten meer dan € 15.680.000,00”
        
        
      
    
    
      2.3.
      Volgens het ‘Besluit Genormeerde Bouwkosten 2017’ (hierna: het Besluit) worden de bouwkosten berekend door de bruto-inhoud van een bouwwerk te vermenigvuldigen met de in het besluit vermelde genormeerde bouwkosten. De bruto-inhoud, de bruto-vloeroppervlakte en het aantal bouwlagen wordt bepaald volgens de meest recente versie van NEN 2580. Een gebouw met meerdere gebruiksfuncties zal volgens het Bouwbesluit / NEN 2580 worden opgedeeld.
      
    
    
      2.4.
      De heffingsambtenaar heeft met toepassing van het Besluit de totale bouwkosten vastgesteld op € 15.860.673. Op de vastgestelde bouwkosten heeft de heffingsambtenaar het tarief van artikel 2.3.1 van de tarieventabel toegepast. Dit resulteert volgens de heffingsambtenaar in een legesbedrag voor de bouwactiviteiten van € 481.869,04. Daarnaast heeft de heffingsambtenaar € 122 voor de welstandstoets (artikel 2.3.1.2), € 3.532 voor de vaststelling van het bestemmingsplan (artikel 2.3.3.3) en € 278 voor sloopactiviteiten aan leges van belanghebbende geheven. De totale legesaanslag bedraagt daarmee € 485.801,04.
      
    
    
      2.5.
      De rechtbank heeft de aanslag vernietigd en de heffingsambtenaar veroordeeld tot vergoeding van het griffierecht van € 345 en de proceskosten van € 1.598.
      
    
  
  
    
      3Geschil en conclusies van partijen
    
    
      3.1.
      
        Het geschil betreft het antwoord op de volgende vragen:
        I. Is voldaan is aan het kenbaarheidsvereiste, in het bijzonder wat betreft de NEN 2580?;
        II. Heeft de NEN 2580 een rol gespeeld bij het vaststellen van de aanslag en zo ja, in hoeverre?;
        III. Indien wel is voldaan aan het kenbaarheidsvereiste: wat is de omvang van de bouwkosten van de overige gebouwen waarvoor de NEN 2580 een rol heeft gespeeld?;
        IV. Zijn de bouwkosten van de brouwerij op de juiste wijze vastgesteld en zo ja, wat is de omvang van de bouwkosten?;
        V. Is de opbrengstlimiet overschreden?; 
      
      
    
    
      3.2.
      De heffingsambtenaar concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank en gegrondverklaring van het bij de rechtbank ingestelde beroep en vermindering van de aanslag leges met een bedrag van € 3.532 (zie onder 2.4). Belanghebbende concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de rechtbank.
      
    
    
      3.3.
      De heffingsambtenaar heeft ter zitting bevestigd dat in het geval het hof zou oordelen dat niet is voldaan aan het kenbaarheidsvereiste en dat de omvang van de bouwkosten van de brouwerij niet op de juiste wijze is vastgesteld en dat dit ook niet kan worden hersteld, dat dan wordt afgezien van de heffing van € 278 en € 122 (zie onder 2.4).
      
    
  
  
    
      4Gronden
    
    
      
        Ten aanzien van het geschil
      
    
    
    
      
        I. Kenbaarheid NEN 2580
      
    
    
    
      4.1.
      
        De heffingsambtenaar heeft gesteld dat het kenbaarheidsvereiste, zoals door de Hoge Raad is omschreven, hier niet speelt omdat de NEN 2580 niet in de Verordening wordt genoemd, maar in het Besluit. Het hof verwerpt dit standpunt. De artikelen 139 en 217 Gemeentewet stellen eisen aan de kenbaarheid van de maatstaven waarnaar de gemeentelijke belastingen worden geheven. Zij strekken ertoe dat de belastingverordening alle essentialia bevat waaruit de belastingschuldige de omvang van zijn belastingschuld kan afleiden. Daaronder vallen ook voorschriften voor het vaststellen van de bouwkosten, waarop de hoogte van de leges wordt gebaseerd.
        Het zou in strijd zijn met dit uitgangspunt indien het kenbaarheidsvereiste niet zou gelden indien een gemeente verwijst naar andere besluiten waarin vervolgens weer een verwijzing is opgenomen naar bepaalde normen die worden gehanteerd voor het bepalen van de omvang van de belastingschuld.
      
      
    
    
      4.2.
      Vaststaat dat de NEN 2580 niet is gepubliceerd in de Staatscourant en evenmin door de gemeente is bekendgemaakt door terinzagelegging op de wijze die in artikel 139, lid 3, Gemeentewet is voorzien voor bijlagen.
      
      
        
          II. Is de NEN 2580 toegepast?
        
      
      
    
    
      4.3.
      
        Het vorenstaande betekent dat voor zover in de Verordening de heffing van leges is gekoppeld aan de toepassing van NEN 2580, de Verordening in zoverre onverbindend is. De NEN 2580 heeft geen rol gespeeld bij de berekening van de leges van de voormalige brouwerij. De NEN 2580 is wel van toepassing bij de berekening van de leges voor de bouw van het sportgebouw, het gebouw voor de verhuur van fietsen en scooters en het hotel.
        De heffingsambtenaar stelt zich echter op het standpunt dat de NEN 2580 feitelijk niet is toegepast, omdat de heffingsambtenaar de door belanghebbende in de aanvraag opgegeven bouwkosten heeft geaccepteerd.
      
      
    
    
      4.4.
      
        Het hof verwerpt dit standpunt. De heffingsambtenaar heeft weliswaar deels de verstrekte gegevens in de aanvraag voor de omgevingsvergunning gevolgd, maar die gegevens zijn naar het oordeel van het hof gebaseerd op de toepassing van de regels in de Verordening en de regels waarnaar de Verordening verwijst. Indien de heffingsambtenaar die gegevens volgt, dan is er wel degelijk sprake van toepassing van de NEN 2580.
        Het hof merkt overigens op dat wanneer de heffingsambtenaar de NEN 2580 niet zou hebben toegepast, de aanslag eveneens niet in stand kan blijven. Immers, de heffingsambtenaar verdedigt het standpunt dat voor de onderdelen van het complex waar het hier om gaat, door het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) genormeerde eenheidsprijzen zijn vastgesteld zoals vastgelegd in het Besluit. Een andere grondslag voor het heffen van leges is dan niet toegestaan.
      
      
    
    
      4.5.
      Het hof is gelet op het voorgaande van oordeel dat voor zover de bouwkosten met toepassing van de NEN 2580 moeten worden vastgesteld, de Verordening onverbindend is aangezien de NEN 2580 niet op de juiste wijze bekend is gemaakt dan wel ter inzage is gelegd. De daarop gebaseerde heffing van leges moet dan komen te vervallen.
      
    
    
      4.6.
      Gelet op het antwoord op vraag I en II behoeft vraag III geen behandeling meer.
      
      
        
          IV. Bouwkosten brouwerij
        
      
      
    
    
      4.7.
      De heffingsambtenaar heeft in hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte de gehele aanslag heeft vernietigd. Hij voert daartoe aan dat de NEN 2580 geen rol heeft gespeeld bij het bepalen van de bouwkosten voor het brouwerijgedeelte. Het hof volgt de heffingsambtenaar op dit punt en zal beoordelen of de vaststelling van de leges voor dit gedeelte op de juiste wijze heeft plaatsgevonden.
      
    
    
      4.8.
      In onderdeel 2.1.1.1 van de tarieventabel bij de Verordening is bepaald dat voor bouwwerken of bouwwerkzaamheden waarvoor het college geen eenheidsprijzen heeft vastgesteld, onder bouwkosten wordt verstaan de door het college vast te stellen kosten die aan een derde in het economische verkeer redelijkerwijs zouden moeten worden betaald voor het tot stand brengen van het bouwwerk of  het verrichten van bouwwerkzaamheden.
      
    
    
      4.9.
      
        Vaststaat dat voorafgaand aan het opleggen van de aanslag het college de bouwkosten voor de brouwerij in de zin van onderdeel 2.1.1.1 niet heeft vastgesteld. De heffingsambtenaar heeft de door belanghebbende in de aanvraag opgegeven bouwkosten gevolgd, maar daaraan ligt geen vaststelling van het college aan ten grondslag. Bij het nadere stuk van 20 april 2022 heeft de heffingsambtenaar alsnog een besluit van het college gevoegd van 12 april 2022 waarbij het college heeft besloten om conform onderdeel 2.1.1.1 van de Verordening (bedoeld zal zijn: de tarieventabel bij de Verordening) de bouwkosten van de brouwerij vast te stellen op € 15.860.673.
        Het hof is van oordeel dat een vaststelling door het college van de bouwkosten als hier aan de orde dient plaats te vinden voorafgaand aan het opleggen van de aanslag. Herstel, in de zin van bekrachtiging door het bevoegde orgaan, in de fase van (hoger) beroep is niet mogelijk, terwijl het gebrek ook niet kan worden gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De vaststelling van de grondslag van de heffing is een zodanig essentieel onderdeel van het opleggen van een aanslag, dat waar een onbevoegd orgaan - zoals hier de heffingsambtenaar -  een dergelijke vaststelling doet, dit niet met toepassing van artikel 6:22 Awb kan worden gepasseerd.
        Overigens wijst het hof erop dat het besluit van 12 april 2022 geen vaststelling van de bouwkosten van het brouwerijgedeelte inhoudt, maar een vaststelling van de bouwkosten van het totale complex. Ook in zoverre kan het besluit niet worden aangemerkt als een correct besluit in de zin van onderdeel 2.1.1.1 van de tarieventabel.
      
      
    
    
      4.10.
      Omdat gelet op het voorgaande de aanslag moet worden verminderd met de legesbedragen die zijn gebaseerd op de bouwkosten, en gelet op het standpunt van de heffingsambtenaar ter zitting dat in dat geval wordt afgezien van de heffing van de bedragen van € 278 en € 122, dient de aanslag te worden vernietigd. Dat betekent dat vraag V geen behandeling behoeft.
      
      
        
          Tussenconclusie
        
      
      
    
    
      4.11.
      De slotsom is dat het hoger beroep ongegrond is.
      
      
        
          Ten aanzien van het griffierecht
        
      
      
    
    
      4.12.
      De griffier heft van de heffingsambtenaar een griffierecht van € 541, omdat het hof de uitspraak van de rechtbank bevestigt.
      
      
        
          Ten aanzien van de proceskosten
        
      
      
    
    
      4.13.
      Het hof veroordeelt de heffingsambtenaar tot vergoeding van de kosten die belanghebbende redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van het hoger beroep bij het hof, omdat het door de heffingsambtenaar ingestelde hoger beroep ongegrond is.
      
    
    
      4.14.
      Het hof stelt deze tegemoetkoming op twee (punten) x € 759 (waarde per punt) x 1 (factor gewicht van de zaak) is € 1.518.
      
    
    
      4.15.
      Gesteld noch gebleken is dat belanghebbende overige voor vergoeding in aanmerking komende kosten als bedoeld in artikel 1 van het Besluit proceskosten bestuursrecht heeft gemaakt.
      
    
  
  
    
      5Beslissing
    
    
      Het hof:
    
    
      
        verklaart het hoger beroep ongegrond;
      
      
        bevestigt de uitspraak van de rechtbank;
      
      
        bepaalt dat van de heffingsambtenaar een griffierecht wordt geheven van € 541;
      
      
        veroordeelt de heffingsambtenaar in de kosten van het geding het hof van € 1.518.
      
    
    
    
      De uitspraak is gedaan door T.A. Gladpootjes, voorzitter, V.M. van Daalen-Mannaerts en W.A.P. van Roij, in tegenwoordigheid van N.A. de Grave, als griffier. 
    
    
    
      De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 juli 2022 en afschriften van de uitspraak zijn op die datum aangetekend aan partijen verzonden.
    
    
    
      
        Het aanwenden van een rechtsmiddel
      
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden via het webportaal van de Hoge Raad www.hogeraad.nl. 
      Bepaalde personen die niet worden vertegenwoordigd door een gemachtigde die beroepsmatig rechtsbijstand verleent, mogen per post beroep in cassatie instellen. Dit zijn natuurlijke personen en verenigingen waarvan de statuten niet zijn opgenomen in een notariële akte. Als zij geen gebruik willen maken van digitaal procederen kunnen deze personen het beroepschrift in cassatie sturen aan de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), postbus 20303, 2500 EH Den Haag. Alle andere personen en gemachtigden die beroepsmatig rechtsbijstand verlenen, zijn in beginsel verplicht digitaal te procederen (zie www.hogeraad.nl). 
      Bij het instellen van beroep in cassatie moet het volgende in acht worden genomen:
    
    
      
        Bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.
      
      
        (Alleen bij procederen op papier) het beroepschrift moet ondertekend zijn;
      
      
        Het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
      
    
    
      
        de naam en het adres van de indiener;
      
      
        de dagtekening;
      
      
        een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
      
      
        e gronden van het beroep in cassatie.
      
    
    
      Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad.
      In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de andere partij te veroordelen in de proceskosten.
    
    
  
  
     Hoge Raad 1 februari 2019, ECLI:NL:HR:2019:143.
  
  
     Vergelijk Hoge Raad 19 juni 2015, ECLI:NL:HR:2015:1669.
  
  
     1 punt voor verweerschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, zie Besluit proceskosten bestuursrecht.