ECLI:NL:CBB:2022:160, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 05-04-2022, 20/564
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2022-04-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verzoek om handhavend optreden. In het handhavingsverzoek zijn voldoende aanknopingspunten gegeven aan de minister voor een nader onderzoek naar vaststelling van een overtreding van artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit houders van dieren. De foto’s in het vakblad ‘Boerderij’ geven een goed beeld van de ligboxstal. Een stuk PVC om een buis is volgens de brochure Hokverrijking van de WUR niet voldoende voor zeugen in een inseminatiestal. De brochure wordt door verweerder samen met de Checklist hokverrijking varkens als uitgangspunt gehanteerd bij welzijnsinspecties. Handhavingsverzoek is niet te algemeen en te onbepaald. Het bestreden besluit wordt vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 20/564 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 5 april 2022 in de zaak tussen
    Stichting Varkens in Nood , te Amsterdam , appellante
    (gemachtigde: mr. H. Wellenberg),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigde: mr. B.M. Kleijs).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 17 oktober 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van  appellante om handhavend op te treden tegen een varkenshouderij in [woonplaats] wegens overtreding van het Besluit houders van dieren (Bhd), afgewezen. 
    
    
    
      Bij besluit van 11 maart 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Appellante heeft nadere stukken ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 december 2021. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Voor appellante is tevens verschenen [naam 1] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Ook is verschenen [naam 2] .
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Feiten en omstandigheden
        1.	Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.1
      Appellante is een stichting die blijkens haar statuten onder meer ten doel heeft om het welzijn van dieren in de veeteelt te verbeteren. 
      
    
    
      1.2
      Appellante heeft verweerder op 20 augustus 2019 verzocht om handhavend op te treden tegen een varkenshouderij in [woonplaats] , nu uit een fotoreportage in het vakblad ‘Boerderij’ van [datum] blijkt dat deze varkenshouderij ongeschikt verrijkingsmateriaal aanbiedt aan zeugen. Dit is volgens appellante in strijd met artikel 2.22 van het Bhd. Omdat het onderwerp van hokverrijking ook de aandacht van verweerder heeft – en hij in de zomer van 2019 is gestart met het handhaven op het gebied van hokverrijking voor varkens –, verzoekt appellante verweerder om deze varkenshouderij te bezoeken, het verrijkingsmateriaal te onderzoeken en hierop handhavend of waarschuwend op te treden. Bij het primaire besluit heeft verweerder het verzoek om handhaving van appellante afgewezen. 
      
      
        
          Het bestreden besluit
        
      
      2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Verweerder heeft aan dit besluit ten grondslag gelegd dat appellante onvoldoende aanknopingspunten heeft geboden voor nader onderzoek naar de vaststelling van een overtreding van artikel 2.22 van het Bhd. Volgens verweerder gaat het artikel waarbij de door appellante overgelegde foto’s zijn geplaatst over luchtconditionering in een stal. De foto’s moeten ook in dat kader worden bezien. Het onderschrift bij de foto’s gaat ook over de koele luchtstroom die via ondergrondse kanalen naar de zeugen gaat. De tekst van het artikel ziet  niet op verrijkingsmateriaal en de foto’s geven evenmin een voldoende beeld van wat er (al dan niet) aan verrijkingsmaterieel aanwezig is voor de varkens. Verweerder verwijst in dit verband naar de brochure ‘Hokverrijking’ van Wageningen University & Research (de brochure Hokverrijking), waaruit blijkt dat het verrijkingsmateriaal niet op iedere plek in de ligbox aanwezig hoeft te zijn. Het dient bijvoorbeeld buiten het rustgebied te worden opgehangen, zodat rustende varkens niet worden gestoord. Ook hoeft niet ieder verrijkingsmateriaal aan alle negen in deze brochure genoemde eigenschappen tegelijk te voldoen. De vraag of er voldoende verrijkingsmateriaal aanwezig is, kan uiteindelijk alleen worden beoordeeld aan de dieren en het gebruik van het materiaal: zijn er verwondingen of afwijkend gedrag te zien, gebruiken ze het materiaal, is er competitie om het materiaal? Ook hierover geven de foto’s volgens verweerder onvoldoende aanknopingspunten.
      
      
        
          Standpunt van appellante
        
      
      3. Appellante brengt ook in beroep naar voren dat zij voldoende aanknopingspunten voor de overtreding heeft aangedragen om tot handhaving of nader onderzoek over te gaan. Dat het artikel bij de fotoreportage over luchtconditionering in een stal gaat, betekent volgens appellante niet dat het hokverrijkingsmateriaal op de foto’s anders moet worden beoordeeld of in een ander licht moet worden bezien. De foto’s geven een goed beeld van de stal. Het grootste deel van deze voerligboxenstal wordt in beslag genomen door de ligboxen, met daarachter een beperkte uitloopruimte. Voor de varkens zijn geen andere ruimtes toegankelijk waar zij eet- en wroetbaar verrijkingsmateriaal aangeboden kunnen krijgen. Appellante wijst erop dat alleen de ligboxen een dichte vloer hebben. De uitloopruimte heeft in dit type stal een roostervloer. De varkenshouders strooien daar geen strooisel, omdat anders de mestkelder verstopt raakt. Op de foto’s is volgens appellante duidelijk te zien dat het hokverrijkingsmateriaal in de ligbox is beperkt tot een stuk PVC dat de zeugen heen en weer kunnen schuiven over de stang. Bovendien blijkt op één van de twee foto’s dat het verrijkingsmateriaal in een aantal gevallen van de stang is gevallen en (ook) buiten het bereik van de zeugen ligt. Meer of ander materiaal is er niet. Appellante concludeert dan ook dat het op de foto’s zichtbare verrijkingsmateriaal niet aan de in de brochure Hokverrijking genoemde negen eisen voldoet. Het (enige en vaste) verrijkingsmateriaal op de foto’s is bovendien in strijd met deze brochure opgehangen in de rustruimte (ligbox) van de zeugen. Tot slot stelt appellante dat het verrijkingsmateriaal uitsluitend moet worden beoordeeld op basis van de wettelijke voorschriften. Daarbij doet het er niet toe of de varkens al dan niet afwijkend gedrag vertonen of verwondingen hebben.  
      
        
        Standpunt van verweerder
      
      4. Verweerder betoogt dat de herkomst, het tijdstip en de status van de foto’s, die aan het handhavingsverzoek ten grondslag liggen, niet bekend zijn. Appellante heeft deze foto’s niet zelf gemaakt of enige aanwijzing gegeven dat deze foto’s authentiek en onbewerkt zijn en zien op deze varkenshouderij. Appellante heeft volgens verweerder evenmin voldoende duidelijk gemaakt waarom juist tegen dit bedrijf handhavend moet worden opgetreden. Zij heeft slechts om handhaving verzocht op basis van een fotoreportage uit een vakblad, maar dat is te algemeen en te onbepaald. Hoewel het niet in het bestreden besluit is opgenomen, merkt verweerder aanvullend nog op dat in de zomer van 2019 op grote schaal is gestart met het uitvoeren van inspecties op het gebied van verrijkingsmateriaal. Dit heeft geresulteerd in zestig bedrijfsbezoeken. Hierdoor is de capaciteit van de NVWA vrijwel geheel opgebruikt. Onder deze omstandigheden hoeft geen prioriteit te worden gegeven aan een handhavingsverzoek, zoals dat van appellante. Bovendien is hierdoor in grote mate tegemoet gekomen aan het belang van appellante (dierenwelzijn).    
      
        
        Wettelijk kader
      
    
    
      5.1
      
        In artikel 2.22, eerste lid, van het Bhd is bepaald dat varkens permanent beschikken over voldoende materiaal om te onderzoeken en mee te spelen, bestaande uit stro, hooi, hout, zaagsel, compost van champignons, turf of een mengsel daarvan, of ander geschikt materiaal, voor zover de gezondheid van de dieren daardoor niet in gevaar komt. Het eerste lid van dit artikel is de implementatie van punt 4 van hoofdstuk I van bijlage I bij Richtlijn 2008/120/EG van de Raad tot vaststelling van minimumnormen ter bescherming van varkens. 
        
          
          Mocht verweerder het handhavingsverzoek afwijzen?
        
      
    
    
      5.2
      Het College moet de vraag beantwoorden of verweerder terecht heeft besloten om af te zien van handhavend optreden tegen de in het handhavingsverzoek genoemde varkenshouderij.
      
    
    
      5.3
      Het College stelt voorop dat de bevoegdheid tot het nemen van een handhavingsbesluit slechts kan worden toegepast indien gebleken is van een overtreding. Het is aan degene die om handhaving verzoekt om voldoende aanknopingspunten te bieden voor onderzoek naar de vaststelling dat sprake is van een overtreding (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 25 mei 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:514)). 
      
    
    
      5.4
      Wageningen University & Research heeft de brochure Hokverrijking in opdracht van verweerder en in overleg met de varkenssector in november 2018 uitgebracht. Uit deze brochure blijkt dat hiervoor als basis zijn genomen de Aanbeveling (EU) 2016/336 van de Commissie van 8 maart 2016 betreffende de toepassing van Richtlijn 2008/120/EG van de Raad tot vaststelling van minimumnormen ter bescherming van varkens wat maatregelen betreft om het couperen van staarten minder noodzakelijk te maken, alsmede het bij deze aanbeveling door de Diensten van de Commissie uitgegeven werkdocument inzake beste praktijken met het hoog op het voorkómen van het couperen van staarten als routinemaatregel en het verstrekken van afleidingsmateriaal aan varkens. De brochure Hokverrijking noemt negen eisen waaraan de hokverrijking voor varkens moet voldoen. Het hokverrijkingsmateriaal moet eetbaar, kauwbaar, wroetbaar, bereikbaar, vernieuwend, in voldoende mate beschikbaar, afbreekbaar, veilig en schoon zijn. Ook wordt in deze brochure per diercategorie (kraamzeugen, zuigende biggen, gespeende biggen, vleesvarkens, opfokzeugen, zeugen in de inseminatiestal, drachtige zeugen en beren) aangegeven welke verrijkingsmaterialen geschikt zijn en op welke wijze de varkenshouders deze kunnen aanbieden. De brochure Hokverrijking wordt door verweerder – samen met de ‘Checklist hokverrijking varkens’ waarbij in de toelichting wordt verwezen naar de brochure Hokverrijking –, als uitgangspunt gehanteerd bij welzijnsinspecties bij varkenshouderijen. 
    
    
      5.5
      Het College is van oordeel dat appellante in haar verzoek om handhaving aan verweerder voldoende aanknopingspunten heeft gegeven voor nader onderzoek naar de vaststelling of sprake is van een overtreding van artikel 2.22, eerste lid, van het Bhd. Appellante heeft aannemelijk gemaakt dat het verrijkingsmateriaal in de ligboxstal op de in het vakblad ‘Boerderij’ gepubliceerde foto’s niet voldoet aan de in de brochure Hokverrijking genoemde eisen. In de brochure Hokverrijking is bij deze diercategorie (zeugen in een inseminatiestal) expliciet opgenomen dat een stuk PVC-pijp of rubber om een buis van de box niet voldoet. Uit de foto’s blijkt dat in de ligboxen noch in de uitloopruimte ander aanvullend verrijkingsmateriaal aanwezig is. De door verweerder in het verweerschrift, zonder nadere toelichting, geuite twijfels over de authenticiteit van de foto’s en over de vraag of deze zien op de varkenshouderij in [woonplaats] , zijn ongegrond. Dat het artikel over een ander onderwerp dan hokverrijking gaat, betekent niet dat appellante deze foto’s niet aan haar handhavingsverzoek ten grondslag heeft kunnen leggen. Van belang is dat de foto’s een duidelijk beeld geven van de ligboxstal. Het College deelt evenmin het standpunt van verweerder dat het handhavingsverzoek te algemeen en te onbepaald is. Uit het handhavingsverzoek blijkt duidelijk waarom volgens appellante tegen deze varkenshouderij moet worden opgetreden en waaruit de gestelde overtreding van artikel 2.22, eerste lid, van het Bhd bestaat. Appellante heeft – zo is ter zitting gebleken – contact met verweerder gehad over het handhavingsbeleid en de situatie van zeugen in een ligboxstal is, mede gelet op de beperkte mogelijkheden die de inrichting van deze stal met zich brengt, kennelijk een belangrijk aandachtspunt  voor verweerder. Onder deze omstandigheden heeft verweerder naar het oordeel van het College niet deugdelijk gemotiveerd waarom appellante onvoldoende aanknopingspunten heeft geboden voor nader onderzoek naar de vaststelling dat mogelijk sprake is van een overtreding door deze varkenshouderij.  
      
    
    
      5.6
      In het verweerschrift heeft verweerder aanvullend opgemerkt dat geen prioriteit aan het verzoek om handhaving van appellante hoefde te worden gegeven, omdat de capaciteit van de NVWA door de zestig bedrijfsbezoeken in de periode 1 juni 2019 tot en met 31 oktober 2019 geheel is benut. Naar het oordeel van het College kan hieraan voorbij worden gegaan, omdat uit het in die periode – op 17 oktober 2019 – genomen primaire besluit en uit het nadien genomen bestreden besluit niet blijkt dat genoemde capaciteit in de weg stond aan het uitvoeren van nader onderzoek naar de in het handhavingsverzoek van appellante genoemde mogelijke overtredingen. 
      
      6. Het beroep tegen het bestreden besluit is gegrond. Dit besluit dient wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht vernietigd te worden. Het College ziet, gelet op de aard van het gebrek, aanleiding om verweerder opdracht te geven binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar van appellante te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het College geeft verweerder daarbij in overweging om, alvorens een nieuw besluit te nemen, een onderzoek te doen bij deze varkenshouderij, mede aan de hand van de brochure Hokverrijking en de ‘Checklist hokverrijking varkens’.  
      
      7. Het College zal verweerder veroordelen in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerder op binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van appellante met inachtneming van deze uitspraak;
      
    
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan appellante te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1518,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. W.A.J. van Lierop en mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. C.E.C.M. van Roosmalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 april 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      De voorzitter is verhinderd					De griffier is verhinderd
      deze uitspraak te ondertekenen				deze uitspraak te ondertekenen