ECLI:NL:CRVB:2014:1098, Centrale Raad van Beroep, 03-04-2014, 12-4473 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2014-04-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Ontslag wegens onbekwaamheid of ongeschiktheid voor het vervullen van de functie, anders dan wegens ziekte. Onvoldoende grond voor de conclusie dat van het bieden van een verbetermogelijkheid mocht worden afgezien, hoe zeer ook geldt dat appellant ook toen, met name op het punt van de bereikbaarheid bij ziekte, kennelijk wat steken heeft laten vallen. Nu appellant ten onrechte een reële kans op verbetering van zijn functioneren is onthouden, was de minister niet bevoegd om hem vanwege onbekwaamheid of ongeschiktheid voor de vervulling van zijn functie te ontslaan.

12/4473 AW 
  
    Datum uitspraak: 3 april 2014
  
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 
    4 juli 2012, 11/7028 (aangevallen uitspraak)
  
  
    Partijen:
  
  
    
      [appellant] te[woonplaats] (appellant)
  
  
    de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (minister)
  
  
    PROCESVERLOOP
    Namens appellant heeft mr. M.J. van Basten Batenburg, advocaat, hoger beroep ingesteld. Nadien heeft mr. J.J. Blanken, advocaat, zich gesteld als gemachtigde van appellant. 
  
  
    Namens de minister heeft mr. drs. C.M. Prade een verweerschrift ingediend.
  
  
    Appellant heeft nadere stukken ingediend. 
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 februari 2014. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Blanken. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door 
    mr. drs. Prade, drs. G. Keijzer en G. Venekamp.
  
  
    OVERWEGINGEN
    1.1. Appellant was sedert 1 april 2010 op basis van een aanstelling in vaste dienst werkzaam in de functie van hoofd bedrijfsvoering bij het agentschap Basisadministratie Persoonsgegevens en Reisdocumenten (BPR).
    
    
      1.2. Op 2 augustus 2010 en 1 oktober 2010 heeft de leidinggevende van appellant met hem voortgangsgesprekken gevoerd. In beide gesprekken heeft de leidinggevende kritiek geuit op het functioneren van appellant. In het laatste gesprek heeft de leidinggevende appellant, gelet op diens onvoldoende functioneren, voorgesteld zijn functie neer te leggen. Voorts heeft de leidinggevende te kennen gegeven dat door integriteitskwesties waarbij appellant betrokken is, sprake is van een vertrouwensbreuk in het managementteam.
    
    
    
      1.3. Appellant heeft zich op 4 oktober 2010 ziek gemeld. Op 7 oktober 2010 heeft een telefoongesprek plaatsgevonden tussen appellant en zijn leidinggevende. Bij brief van 
      13 oktober 2010 heeft de leidinggevende appellant meegedeeld dat hij haar op 7 oktober 2010 telefonisch heeft laten weten dat hij naar aanleiding van de met hem gevoerde voortgangsgesprekken inziet dat geen vertrouwensbasis meer bestaat voor zijn functioneren als hoofd bedrijfsvoering en dat hij zijn functie wil neerleggen. Op 14 oktober 2010 heeft de leidinggevende binnen de organisatie bekend gemaakt dat appellant zijn functie zal neerleggen. Appellant heeft bij brief van 22 oktober 2010 de leidinggevende laten weten dat hij betwist dat hij haar op 7 oktober 2010 heeft meegedeeld zijn functie te willen neerleggen en haar verzocht het binnen de organisatie verspreide bericht te rectificeren. Vervolgens zijn diverse gesprekken gevoerd over oplossing van het conflict. In dat kader hebben beide partijen voorstellen gedaan om tot een minnelijke regeling te komen. Daarbij is onder andere de mogelijkheid besproken om appellant te detacheren naar het Ministerie van Veiligheid en Justitie (V&J). Een minnelijke regeling is niet tot stand gekomen. 
    
    
    
      1.4. De minister heeft bij brief van 15 februari 2011 zijn voornemen geuit appellant te ontslaan en appellant heeft daarop bij brief van 1 maart 2011 zijn zienswijze gegeven. Bij besluit van 21 maart 2011 heeft de minister appellant met ingang van 1 mei 2011 eervol ontslag verleend met toepassing van artikel 98, eerste lid, aanhef en onder g, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) wegens onbekwaamheid of ongeschiktheid anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken.
    
    
    
      1.5. Bij besluit van 26 juli 2011 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar tegen het besluit van 21 maart 2011 ongegrond verklaard. 
    
    
    
      2.
      Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. 
      
    
    
      3.
      Appellant heeft zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Hij heeft onder meer aangevoerd dat onvoldoende feitelijke grondslag bestaat voor het standpunt van de minister dat appellant ongeschikt is voor zijn functie en dat ten onrechte een verbetertraject achterwege is gebleven. 
      
    
    
      4.
      De Raad komt tot de volgende beoordeling. 
      
      
        4.1.
        Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 20 oktober 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BU1926) moet ongeschiktheid - zich uitend in het ontbreken van eigenschappen, mentaliteit en/of instelling die voor het op goede wijze vervullen van de functie vereist zijn - worden aangetoond aan de hand van concrete gedragingen van de ambtenaar.
        
      
      
        4.2.
        Volgens eveneens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 3 juli 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BD7224) is het niet noodzakelijk om voorafgaand aan een ontslag een beoordeling over het functioneren op te maken en kan ook op andere wijze dan door middel van een beoordeling aannemelijk worden gemaakt dat grond bestaat voor een ongeschiktheidsontslag. Daarom faalt het betoog van appellant dat het ontslag ten onrechte niet berust op een formeel beoordelingsgesprek.
        
      
      
        4.3.
        De minister heeft zijn standpunt dat appellant ongeschikt is voor het vervullen van zijn functie met name gebaseerd op de houding en het gedrag van appellant, zoals omschreven in de voortgangsreportages van 2 augustus 2010 en 1 oktober 2010. Van de zijde van de minister is dit ter zitting desgevraagd bevestigd.
        
      
      
        4.4.
        In het verslag van 1 oktober 2010 is vermeld dat appellant, toen hij op 1 juli 2010 een presentatie gaf bij Verdonck, Klooster & Associates (VKA), zich negatief heeft uitgelaten over BPR en over twee leden van het managementteam. Dat daarvan sprake is geweest heeft de minister echter niet aannemelijk gemaakt. De enkele verwijzing naar het verslag van het strategisch overleg VKA - BPR van 30 september 2010 en de schriftelijke verklaring van de betreffende leden van het managementteam van 19 mei 2011 is onvoldoende. De deelnemers aan het strategisch overleg en de betreffende leden van het managementteam zijn niet bij de presentatie aanwezig geweest en zij beschikten slechts over informatie van horen zeggen. Het verslag van het overleg en de schriftelijke verklaring van de betreffende leden van het managementteam geven voorts niet weer wat appellant tijdens zijn presentatie heeft gezegd, maar bevatten op dit punt vrijwel uitsluitend - negatieve - kwalificaties. Uit de gedetailleerde weergave die appellant van zijn optreden bij VKA heeft gegeven komt niet naar voren dat hij zich negatief heeft uitgelaten over BPR en leden van het managementteam.
        
      
      
        4.5.
        De minister heeft wel aannemelijk gemaakt dat appellant zich op het punt van het lunchen op rekening van BPR niet steeds aan de regels heeft gehouden en dat hij daarvoor wisselende verklaringen heeft gegeven. Voorts heeft de stijl van communiceren van appellant herhaaldelijk aanleiding gegeven tot problemen met diens ondergeschikten, die zich daarover bij de leidinggevende van appellant hebben beklaagd. Ook heeft appellant voor het houden van de presentatie bij VKA geen toestemming gevraagd aan zijn leidinggevende of de inhoud daarvan met zijn leidinggevende afgestemd terwijl dit, gelet op de binnen BPR geldende spelregels over het aangaan van contacten met externe partijen, wel van hem mocht worden verwacht. Dit zijn voorbeelden van concrete feiten op grond waarvan twijfel is gerechtvaardigd of appellant geschikt is voor de vervulling van zijn functie van hoofd bedrijfsvoering van BPR. Die twijfel wordt ook gerechtvaardigd door de meer inhoudelijke kritiek op het functioneren van appellant die uit de verslagen van de twee voortgangsgesprekken naar voren komt. 
        
      
      
        4.6.
        Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 10 november 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BU4285) zal van ontslag wegens onbekwaamheid of ongeschiktheid voor het vervullen van de functie, anders dan wegens ziekte, in het algemeen niet eerder sprake kunnen zijn dan nadat de ambtenaar door het bevoegd gezag op zijn functioneren of gedrag is aangesproken en in de gelegenheid is gesteld dit te verbeteren. Dit is slechts anders in als uitzonderlijk aan te merken situaties waarin het bieden van een verbeterkans niet zinvol zou zijn.
        
      
      
        4.7.
        
          De minister heeft betoogd dat zich zo’n uitzonderlijke situatie voordoet. Daarin kan hij niet worden gevolgd. Mede in aanmerking genomen dat de onder 4.4 bedoelde negatieve uitlatingen bij VKA niet zijn komen vast te staan, kan niet worden gezegd dat uit de wijze waarop appellant heeft gefunctioneerd een dusdanige grondhouding en instelling naar voren komen of dat de integriteit van appellant in die mate in twijfel moet worden getrokken dat een verbeterkans niet meer aan de orde behoefde te zijn. Benadrukt wordt in dit verband nogmaals het uitzonderlijke karakter van de in de slotzin onder 4.6 bedoelde situaties. Het in meerdere opzichten niet voldoen aan verwachtingen is niet toereikend om van zo’n situatie uit te gaan, te minder gezien het nog slechts korte dienstverband van appellant, die van buiten de rijksoverheid afkomstig was. De Raad ziet ook in de gang van zaken na de ziekmelding van 
          4 oktober 2010 onvoldoende grond voor de conclusie dat van het bieden van een verbetermogelijkheid mocht worden afgezien, hoe zeer ook geldt dat appellant ook toen, met name op het punt van de bereikbaarheid bij ziekte, kennelijk wat steken heeft laten vallen. De wijze waarop appellant heeft onderhandeld over zijn detachering bij het ministerie van V&J heeft op zijn minst aanleiding gegeven tot wrijving en misverstanden, maar is - zowel op zichzelf als in samenhang met de overige tekortkomingen - evenzeer onvoldoende om als rechtvaardiging voor het afzien van een verbeterkans te kunnen dienen.
        
        
      
      
        4.8.
        Nu appellant ten onrechte een reële kans op verbetering van zijn functioneren is onthouden, was de minister niet bevoegd om hem vanwege onbekwaamheid of ongeschiktheid voor de vervulling van zijn functie te ontslaan. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Dat betekent dat de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het bestreden besluit vernietigen. De Raad ziet geen mogelijkheid om het geschil definitief te beslechten. Van toepassing van artikel 21, zesde lid, van de Beroepswet (oud) wordt afgezien omdat de minister zich er nog niet over heeft beraden of het ontslag op een andere grond kan worden gehandhaafd en daarnaar ook geen onderzoek heeft gedaan. Daarom zal de minister worden opgedragen een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar van appellant tegen het besluit van 21 maart 2011 met inachtneming van deze uitspraak. 
        
        
      
    
    
      5.
      Aanleiding bestaat voor een veroordeling in de proceskosten. Deze kosten bedragen € 974,- in beroep en € 974,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand. 
    
  
  
    BESLISSING
    De Centrale Raad van Beroep 
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak;
      
      
        verklaart het beroep tegen het besluit van 26 juli 2011 gegrond en vernietigt dat besluit;
      
      
        draagt de minister op een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak; 
      
      
        bepaalt dat de minister aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 384,- vergoedt;
      
      
        veroordeelt de minister in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.948,-. 
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door R. Kooper als voorzitter en J.J.A. Kooijman en 
      B.J. van de Griend als leden, in tegenwoordigheid van B. Rikhof als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 3 april 2014.
    
    
    
    
    
      						(getekend) R. Kooper
    
    
    
    
    
      						(getekend) B. Rikhof
    
    
    
    
    
  
  
    IJ