ECLI:NL:CBB:2013:130, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 17-09-2013, AWB 11/811
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2013-09-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Kapitaallastenproblematiek ziekenhuizen. Het College sluit niet uit dat de overgang van het systeem van functiegerichte budgettering naar prestatiebekostiging soms dwingt tot afwijking van de Beleidsregel afschrijving. Maar in dit geval is niet aannemelijk gemaakt dat de investeringsbeslissingen zijn genomen op een tijdstip voordat het ziekenhuis rekening kon houden met de wijziging van het overheidsbeleid en het daarbij te voeren overgangsbeleid. Evenmin is aannemelijk gemaakt dat sprake is van onevenredige financiële gevolgen of dat de kwaliteit van de ziekenhuiszorg in gevaar komt. De NZa heeft terecht geen aanleiding gezien om van de Beleidsregel afschrijving af te wijken.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      Zaaknummer: 11/811 
      13950
    
    
    
    Uitspraak van de meervoudige kamer van 17 september 2013 in de zaak tussen
    Stichting Admiraal De Ruyter Ziekenhuis, te Middelburg, appellante
    (gemachtigde: mr. J.G. Sijmons),
    
    
      en
    
    
    de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster 
    (gemachtigden: mrs. H.M. den Herder en J.J. Rijken).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Verweerster heeft bij tariefbeschikking van 18 september 2010 de nacalculatie 2009 van appellante verwerkt.
    
    
    
      Bij besluit van 12 september 2011 heeft verweerster het bezwaar van appellante tegen voormelde tariefbeschikking ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellante heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerster heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 mei 2013 waarbij partijen vertegenwoordigd door hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht. Verder is ter zitting voor appellante [X] verschenen.
    
    
      
      
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.
      Met ingang van 2012 is voor de ziekenhuiszorg een nieuw systeem van prestatiebekostiging ingevoerd. Dit brengt onder meer met zich dat het systeem van functiegerichte budgettering wordt beëindigd en dat de gegarandeerde, productieonafhankelijke kapitaallastenvergoeding voor ziekenhuizen komt te vervallen. Onder het systeem van functiegerichte budgettering worden de in de budgetten van ziekenhuizen op te nemen bedragen voor kapitaallasten bepaald aan de hand van de Beleidsregel afschrijving (CI-957/CA-165). Deze beleidsregel gaat uit van vaste jaarlijkse afschrijvingspercentages. Voor stenen gebouwen is in de Beleidsregel afschrijving bijvoorbeeld een afschrijvingspercentage van 2% per jaar opgenomen, zodat deze volledig worden afgeschreven in een periode van vijftig jaar.
      
      
        Onder het nieuwe systeem van prestatiebekostiging dragen ziekenhuizen zelf het risico voor de dekking van de kapitaallasten. Mede in verband hiermee heeft verweerster, op aanwijzing van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, een aantal overgangsregelingen in het leven geroepen waaronder de Beleidsregel Garantieregeling kapitaallasten 2011 t/m 2016 (BR/CU-2001). Deze beleidsregel voorziet tot en met 2016 in een procentueel aflopende garantie voor een kapitaallastenvergoeding die ziekenhuizen onder het systeem van functiegerichte budgettering zouden hebben gehad.
      
      
      
        Het geschil gaat over de wijze van afschrijving van de resterende boekwaarde van het gebouwencomplex van appellante aan de Koudekerkseweg 88 te Vlissingen. Deze resterende boekwaarde houdt verband met het voornemen van appellante nieuwbouw te plegen voordat de oorspronkelijke afschrijvingstermijn van het gebouwencomplex volledig is verstreken. Het verval met ingang van 2012 van de gegarandeerde kapitaallastenvergoeding heeft volgens appellante financiële implicaties in verband waarmee zij op het nacalculatieformulier 2009 een bedrag van € 15,8 miljoen heeft opgevoerd als (eenmalige) afschrijving desinvestering. Verweerster heeft deze post in de tariefbeschikking van 18 september 2010 niet verwerkt. Tegen deze tariefbeschikking heeft appellante bezwaar gemaakt. Vervolgens heeft verweerster bij het bestreden besluit het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
      
      
    
    
      2.
      
        Appellante stelt zich op het standpunt dat verweerster ten onrechte niet de post van € 15,8  miljoen voor de versnelde afschrijving van het gebouwencomplex in de nacalculatie 2009 heeft verwerkt.
        
          Appellante benadrukt dat zij met toestemming van de Autoriteit Consument en Markt (hierna: ACM; voorheen Nederlandse Mededingautoriteit) is ontstaan uit een fusie van twee ziekenhuizen. De ACM heeft bij haar beslissing over de fusie het oordeel van de Inspectie voor de Gezondheidszorg (hierna: IGZ) overgenomen dat de samenwerking en concentratievan de functies tussen de ziekenhuizen noodzakelijk is voor de kwaliteit en continuïteit van de zorg. De fusie heeft volgens appellante gevolgen voor de huisvesting. De huisvesting moet worden aangepast aan de nieuwe situatie na de fusie. Het gebouwencomplex te Vlissingen heeft hiervoor volgens appellante geen goede structuur. Appellante wijst op het rapport van TNO van 6 december 2010 waarin in opdracht van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport verschillende scenario’s voor nieuwbouw zijn geanalyseerd. Uit het rapport blijkt volgens appellante dat alleen scenario A waarin sprake is van nieuwbouw in Middelburg en het afstoten van het gebouwencomplex te Vlissingen als haalbaar wordt gezien en alleen dan wanneer een financiële taakstelling van € 16 miljoen wordt opgelost. Dit scenario wordt door de provincie Zeeland, de zorgverzekeraars en andere stakeholders onderschreven. De versnelde afschrijving van de resterende boekwaarde van het oude gebouwencomplex te Vlissingen kan niet worden overeengekomen met de zorgverzekeraars en worden afgewikkeld in het B-segment. De ACM heeft appellante in haar fusiebesluit namelijk de remedie opgelegd dat voor het B-segment een prijsplafond geldt gebaseerd op de landelijk gemiddelde prijs in dit segment.
      
      
      
        Volgens appellante heeft verweerster verder ten onrechte aangenomen dat geen sprake is van onevenredige benadeling van appellante. Door een afwaardering van het eigen vermogen van appellante met € 15,8 miljoen zal dit eigen vermogen negatief worden en zal nieuwbouw niet langer extern gefinancierd kunnen worden.
      
    
    
      3.
      Verweerster heeft appellantes verzoek om versnelde afschrijving op grond van de Beleidsregel afschrijving afgewezen. Voor appellante gelden bij de bepaling van de aanvaardbare kosten de afschrijvingspercentages zoals vastgesteld de Beleidsregel afschrijving. Deze beleidsregel voorziet volgens verweerster niet in de mogelijkheid tot versnelde afschrijving.
      
      
        	De omstandigheid dat de businesscase voor de nieuwbouw sluitend moet worden gekregen vormt volgens verweerster geen bijzondere omstandigheid om af te wijken van de Beleidsregel afschrijving. Investeringsbeslissingen zijn de verantwoordelijkheid van een ziekenhuis zelf en daarbij geldt dat een ziekenhuis bij het voornemen om nieuwbouw te realiseren te maken kan hebben met een resterende boekwaarde van een oud gebouw. De beleidsregel gaat uit van de mogelijkheid om jaarlijks in de aanvaardbare kosten afschrijvingskosten op te nemen, welke kosten over de duur van 50 jaar volledig worden gedekt met de toepasselijke afschrijvingspercentages. Dat geldt ook indien er sprake is van nieuwbouw, terwijl het oude gebouw nog niet volledig is afgeschreven.
      
      
      
        De omstandigheid dat volgens het fusiebesluit van de ACM appellante nooit een hogere prijs in het B-segment mag afspreken met verzekeraars dan de landelijk gemiddelde prijs, vormt volgens verweerster evenmin een bijzondere omstandigheid om af te wijken van de Beleidsregel afschrijving. Het ziekenhuis heeft de fusie met de remedies immers voortgezet in een tijd dat het bouwregime reeds was afgeschaft en duidelijk was dat er binnen afzienbare tijd zou worden overgegaan op prestatiebekostiging. Het was voor appellante derhalve op dat moment reeds duidelijk en voorzienbaar dat zij onder het nieuwe regime van prestatiebekostiging met de zorgverzekeraars tot de hoogte van het prijsplafond zou kunnen contracteren. Het prijsplafond geeft een bovengrens aan voor de vrije onderhandelingen tussen appellante en zorgverzekeraars over de tarieven in het B-segment.
      
      
      
        Verweerster concludeert dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden. Daarenboven merkt zij op dat onverkorte toepassing van de Beleidsregel afschrijving naar haar oordeel niet tot onevenredige benadeling leidt. Indien appellante uitvoering gaat geven aan de nieuwbouwplannen per 2014, kan de invoering van de prestatiebekostiging per 1 januari 2012 voor bezwaarde financiële voordelen bieden. De kapitaallastencomponent zal voor het gereguleerde segment 8,7% bedragen. Dit percentage is hoger dan de werkelijke kapitaallasten voor het oude gebouwencomplex. Daardoor ontstaat bij invoering van de kapitaallastenvergoeding met gereguleerde tarieven voor appellante de mogelijkheid om op de restwaarde van het oude gebouwencomplex versneld af te schrijven en/of te sparen voor nieuwbouw. Ter zitting is namens verweerster verder opgemerkt dat de geldende regelingen inzake de afschrijvingssystematiek niet verhinderen dat de ziekenhuizen hun kapitaallastenproblematiek in een later stadium opnieuw aan de orde stellen.
      
      
    
    
      4.
      
        Het College is van oordeel dat verweerster zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat op grond van de Beleidsregel afschrijving de post van € 15,8 miljoen voor de versnelde afschrijving van de resterende boekwaarde van het gebouwcomplex niet in de tariefbeschikking kan worden verwerkt. Op grond van de Beleidsregel afschrijving wordt bij de bepaling van de in de aanvaardbare kosten op te nemen afschrijvingskosten uitgegaan van vaste afschrijvingspercentages. Voor stenen gebouwen geldt bijvoorbeeld een vast afschrijvingspercentage van 2%. Hieruit volgt dat deze gebouwen pas na verloop van een periode van vijftig jaar volledig zijn afgeschreven. In de Beleidsregel afschrijving is niet bepaald dat van de vaste afschrijvingspercentages kan worden afgeweken.
        	Niet valt uit te sluiten dat, gelet op de overgang van het systeem van functiegerichte budgettering naar prestatiebekostiging, onverkort toepassen van de Beleidsregel afschrijving voor een ziekenhuis wegens bijzondere omstandigheden onevenredige gevolgen op het gebied van de kapitaallasten met zich brengt. In dat geval noopt artikel 4:84 Awb ertoe dat wordt afgeweken van de vaste afschrijvingspercentages van de Beleidsregel afschrijving. Of sprake is van bijzondere omstandigheden en onevenredige gevolgen in voormelde zin, dient van geval tot geval te worden beoordeeld. De invoering van het nieuwe systeem van prestatiebekostiging en de overgangsregelingen die verweerster in dat kader in het leven heeft geroepen, kunnen in verband met eerder genomen of nog te nemen investeringsbeslissingen zwaarwegende effecten hebben op de (markt) positie van het betreffende ziekenhuis. Onder meer deze effecten kunnen een factor vormen die bij de beoordeling dient te worden betrokken.
        
          Appellante ondervindt een kapitaallastenprobleem bij de overgang van het systeem van functiegerichte budgettering naar prestatiebekostiging. Zij heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit probleem vooral verband houdt met investeringsbeslissingen die genomen zijn op een tijdstip waarop zij nog geen rekening diende te houden met de kans dat die investeringen door een wijziging van het overheidsbeleid en het daarbij te voeren overgangsbeleid, in zeer betekenende mate niet terugverdiend zouden kunnen worden. Voorop moet worden gesteld dat het plan voor nieuwbouw van appellante pas recent concrete vorm heeft aangenomen. Ter zitting heeft appellante in dit verband verwezen naar haar website waarop een ontwerp van de nieuwbouw en een planning op hoofdlijnen zijn geplaatst. Appellante had naar het oordeel van het College bij het opstellen van haar plan rekening kunnen en moeten houden met het vervallen van de gegarandeerde, productieonafhankelijke kapitaallastenvergoeding. Verweerster heeft zich in het bestreden besluit op goede gronden op het standpunt gesteld dat onder het systeem van prestatiebekostiging het de verantwoordelijkheid van het ziekenhuis zelf is om tot een sluitende businesscase te komen.Voor zover appellante heeft gesteld dat alleen nieuwbouw conform scenario A van het rapport van TNO van 6 december 2010 in combinatie met versnelde afschrijving van de resterende boekwaarde van het gebouwencomplex aan de Koudekerkseweg 88 te Vlissingen haalbaar is, overweegt het College dat dit niet volgt uit de door appellante overgelegde stukken. Het besluit van de ACM van 25 maart 2009 over de concentratie van de verschillende ziekenhuizen gaat niet over het plan voor nieuwbouw van appellante. In het rapport van TNO worden vier mogelijke bouwscenario’s – A tot en met D – met elkaar vergeleken. In het rapport wordt geconcludeerd dat geen van de scenario’s financieel haalbaar is.
      
      
      
        Appellante heeft evenmin aannemelijk gemaakt dat sprake is van onevenredige financiële gevolgen of dat de kwaliteit van de zorg in gevaar zou kunnen komen. Verweerster heeft de jaarrekening 2011 van appellante overgelegd. Hieruit blijkt dat appellante in verband met haar plan voor nieuwbouw zelf – voor eigen rekening – is overgegaan tot versnelde afschrijving van de resterende boekwaarde van het gebouwencomplex. In 2011 heeft een eenmalige versnelde afschrijving plaatsgevonden van € 3,2 miljoen. Verder zal tot aan de verwachte buiten gebruik stelling van het gebouwencomplex jaarlijks aanvullend een bedrag van € 1,8 miljoen versneld worden afgeschreven. Appellante heeft geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat zij deze kapitaallasten niet kan dragen. Dat de concentratie van verschillende ziekenhuizen nodig was om de kwaliteit van de zorg in Midden-Zeeland te kunnen waarborgen, betekent – anders dan appellante veronderstelt – niet dat daarmee vast staat dat de kwaliteit van de zorg onder druk komt te staan, indien het voorgenomen nieuwbouwplan geen doorgang kan vinden. Het College wijst in dit verband op het gespreksverslag met de IGZ dat bij het rapport van TNO van 6 december 2010 is gevoegd. Uit dit verslag blijkt dat de IGZ de verschillende bouwscenario’s niet op kwaliteit heeft getoetst, omdat appellante naar de mening van de IGZ zelf verantwoordelijk is voor het realiseren van huisvesting waar verantwoorde zorg kan plaatsvinden.
      
      
      
        Gezien het voorgaande is het College van oordeel dat verweerster in hetgeen appellante heeft aangevoerd terecht geen aanleiding heeft gezien om de door appellante voor het jaar 2009 voorgestelde afwijking van de Beleidsregel afschrijving te honoreren.
      
      
    
    
      5.
      De conclusie is dat verweerster op goede gronden de tariefbeschikking van 18 september 2010 heeft gehandhaafd. Het beroep dient dan ook ongegrond te worden verklaard.Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Verwayen, mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir enmr. L.F. Wiggers-Rust, in aanwezigheid van mr. B.S. Jansen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 september 2013.
    
    
    
      w.g. B. Verwayen                                                                                                w.g. B.S. Jansen