ECLI:NL:RVS:2021:1907, Raad van State, 25-08-2021, 202000224/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-08-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 juni 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Middelburg geweigerd handhavend op te treden tegen het vermeend exploiteren van een hondenpension op het perceel [locatie 1] te Middelburg.  [appellant] woont op het perceel [locatie 2] dat is gelegen naast het perceel [locatie 1] waar [partij] woont. [appellant] heeft het college bij brief van 18 februari 2018 verzocht handhavend op te treden tegen activiteiten op het perceel [locatie 1]. Volgens [appellant] exploiteert [partij] op dit perceel in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan, de Wet milieubeheer en artikel 2.55 van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Middelburg, een hondenpension, waarvan zij overlast ondervindt in de vorm van geluidhinder. [partij] heeft naar voren gebracht dat zij zelf honden heeft en op kleine schaal voor familie, vrienden en kennissen honden opvangt en verzorgt.

202000224/1/R1.
    Datum uitspraak: 25 augustus 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Middelburg, (hierna tezamen in enkelvoud: [appellant]),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 27 november 2019 in zaak nr. 19/501 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Middelburg.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 juni 2018 heeft het college geweigerd handhavend op te treden tegen het vermeend exploiteren van een hondenpension op het perceel [locatie 1] te Middelburg.
    Bij besluit van 12 december 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 27 november 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    [partij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 november 2020, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. Ossewaarde, advocaat te Middelburg, het college, vertegenwoordigd door B. Weeda, en [partij] zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       [appellant] woont op het perceel [locatie 2] dat is gelegen naast het perceel [locatie 1] waar [partij] woont. [appellant] heeft het college bij brief van 18 februari 2018 verzocht handhavend op te treden tegen activiteiten op het perceel [locatie 1]. Volgens [appellant] exploiteert [partij] op dit perceel in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan, de Wet milieubeheer en artikel 2.55 van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Middelburg (hierna: APV), een hondenpension, waarvan zij overlast ondervindt in de vorm van geluidhinder.
    [partij] heeft naar voren gebracht dat zij zelf honden heeft en op kleine schaal voor familie, vrienden en kennissen honden opvangt en verzorgt.
    2.       Op het perceel rust ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied Middelburg" de bestemming "Wonen" en de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie-3".
    Artikel 25, lid 25.1, van de planregels luidt:
    "De voor Wonen aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. het wonen en tevens voor het aan huis gebonden beroep;
    b. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van wonen - 1: uitsluitend een berging;
    c. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van wonen - 2': een vrijkomend agrarisch bedrijf;
    d. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - 3': tevens een minicamping;
    e. bij deze bestemming behorende voorzieningen, zoals groen, water, nutsvoorzieningen, parkeervoorzieningen en ontsluitingspaden."
    Artikel 1, lid 1.6, luidt:
    "Aan-huis-gebonden beroep
    een dienstverlenend beroep, dat in een woning door de bewoner wordt uitgeoefend, waarbij de woning in overwegende mate haar woonfunctie behoudt en dat een ruimtelijke uitstraling heeft die met de woonfunctie in overeenstemming is".
    Artikel 1.1 van de Wet milieubeheer luidt:
    "1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: [..]
    inrichting: elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht;
    3. Bij algemene maatregel van bestuur worden categorieën van inrichtingen aangewezen, die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken.
    4. Elders in deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt onder inrichting verstaan een inrichting, behorende tot een categorie die krachtens het derde lid is aangewezen.
    [..]"
    Artikel 2.1, eerste lid van het Besluit omgevingsrecht:
    "Als categorieën inrichtingen als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer worden aangewezen de categorieën inrichtingen in bijlage I, onderdeel B, en onderdeel C."
    3.       Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een overtreding zodat het niet bevoegd is om handhavend op te treden. Volgens het college is geen sprake van het bedrijfsmatig opvangen van honden. De geconstateerde opvang van honden op het perceel is niet van die omvang dat dit in strijd is met de op het perceel rustende woonbestemming. Verder is volgens het college geen sprake van een inrichting als bedoeld in de Wet milieubeheer en is geen sprake van een overtreding van de daarvoor op grond van de Wet milieubeheer geldende bepalingen.
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de omvang van de opvang van honden dusdanig is dat sprake is van strijd met de op het perceel rustende woonbestemming en strijd met de op grond van de Wet milieubeheer voor inrichtingen geldende bepalingen. Ter zitting heeft [appellant] te kennen gegeven dat bij de beoordeling in hoger beroep de APV geen rol meer speelt. Volgens [appellant] heeft de rechtbank miskend dat het college onvoldoende onderzoek heeft gedaan. Volgens [appellant] heeft de rechtbank zich alleen gebaseerd op de waarneming van het college op die momenten dat werd gecontroleerd, welke momenten wellicht destijds zijn aangekondigd of [partij] op dat moment kon verwachten. Hierover bestaat volgens [appellant] geen duidelijkheid. [appellant] betoogt dat haar eigen waarnemingen, die zij aan het college kenbaar heeft gemaakt, onvoldoende zijn onderzocht en het onderzoek niet als voldragen kan worden gekwalificeerd.
    4.1.    Het door [appellant] aangevoerde biedt onvoldoende grond voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat aan de afwijzing van het verzoek om handhaving geen deugdelijk onderzoek ten grondslag ligt en het college zich niet op dit onderzoek mocht baseren.
    Het college heeft zijn besluitvorming onder meer gebaseerd op de door toezichthouders van de gemeente opgemaakte controlerapporten van de controles op het perceel van 26 februari 2018, 12 maart 2018, 19 maart 2018, 9 april 2018, 14 juni 2018, 20 november 2018, 23 november 2018, 26 november 2018, 3 december 2018 en 6 december 2018. Uit de rapporten blijkt dat de controles steeds door twee toezichthouders werden uitgevoerd en dat zij naast het stellen van vragen aan [partij] ook op het perceel onderzoek hebben verricht naar de aanwezigheid van bedrijfsmatige activiteiten en overlast.
    Het college heeft ter zitting toegelicht, en ook uit de besluiten van 28 juni 2018 en 12 december 2018 blijkt, dat de controles door de toezichthouders onaangekondigd waren. De stelling van [appellant] dat deze controles mogelijk niet onaangekondigd waren mist feitelijke grondslag.
    [appellant] heeft aan het college in de primaire fase alsmede in de bezwaarfase een logboek en een aanvullend logboek met eigen waarnemingen overgelegd. In deze logboeken heeft zij gedurende de periode van november 2017 tot en met april 2018 bijgehouden hoeveel honden, welke honden en welke overlast zij heeft waargenomen en ervaren. Ook heeft zij een lijst overgelegd waarop circa 57 honden staan vermeld, die zij in de periode van oktober 2017 tot en met april 2018 heeft waargenomen. Verder heeft zij foto’s van op het perceel van [partij] aanwezige honden overgelegd, zowel van individuele honden als van honden in groepsverband. Daarnaast heeft [appellant] foto’s overgelegd waaruit volgens haar blijkt dat [partij] betaald krijgt voor de opvangactiviteiten en dat zich op het perceel faciliteiten bevinden voor de opvang van honden. Voorts zijn verklaringen van de voormalige buren van [partij] overgelegd.
    De door [appellant] overgelegde informatie is, anders dan zij heeft gesuggereerd, zoals onder meer blijkt uit het besluit van 12 december 2018, voorgelegd aan de toezichthouders en op basis daarvan is een vragenlijst opgesteld. Deze vragenlijst is door de toezichthouders gehanteerd tijdens een controle. In het besluit van 12 december 2018 heeft het college toegelicht dat het doel daarvan was om vast te stellen of de informatie in de door [appellant] overgelegde stukken juist was en wat de visie van [partij] over de situatie was. Verder blijkt het uit het besluit van 12 december 2018 dat het college heeft voorgesteld om het logboek aan [partij] te geven en haar daarop te laten reageren, maar dat [appellant] dit niet wilde, wat zij ook niet heeft betwist, zodat het college was aangewezen op de beoordeling van het logboek door de toezichthouders en de op basis daarvan opgestelde vragenlijst. Ter zitting hebben het college en [partij] verklaard dat de toezichthouders [partij] bij de controlebezoeken hebben geconfronteerd met de bevindingen uit de logboeken, waarbij de door [appellant] in de logboeken genoteerde data en de volgens de logboeken op die data aanwezige honden bij [partij] zijn geverifieerd. Hoewel in de controleverslagen duidelijker had kunnen worden neergelegd welke vragen precies aan [partij] zijn voorgelegd in relatie tot de door [appellant] overgelegde informatie, en wat de reactie van [partij] daarop is geweest, heeft het college voldoende gemotiveerd dat de door [appellant] overgelegde informatie door de toezichthouders bij hun onderzoek en bij de besluitvorming van het college is betrokken. Er is geen grond voor het oordeel dat het college geen deugdelijk onderzoek aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft gelegd.
    4.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat geen sprake is van een overtreding van de voor een inrichting geldende bepalingen van de Wet milieubeheer, nu de activiteiten van [partij] op het perceel niet zijn aan te merken als "bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig zijn".
    Van een bedrijfsmatige activiteit is sprake als er een op winst gerichte bedrijfsmatige exploitatie is. Activiteiten worden in een bedrijfsmatige omvang verricht als zij boven het hobbymatige karakter uitstijgen. Met betrekking tot het houden van dieren is daarvoor bepalend het soort en het aantal te houden dieren en de wijze waarop de dieren gehuisvest zijn. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE6946, en de uitspraak van de Afdeling van 23 juli 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD8350, waarnaar de rechtbank heeft verwezen.
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zich op basis van de constateringen van de toezichthouders bij de controles in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat op het perceel geen sprake is van het bedrijfsmatig opvangen van honden. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen is uit de controles niet gebleken van een op winst gerichte opvang van honden. Zo is niet waargenomen dat [partij] een marktconforme prijs betaald heeft gekregen voor opvangactiviteiten en is ook geen kas of boekhouding aangetroffen die daar op zou kunnen duiden. Door de toezichthouders is ook niet vastgesteld dat de opvang van de honden gekwalificeerd kan worden als een activiteit, die wordt verricht in een omvang die bedrijfsmatig is te achten. Daarbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat tijdens de controles per keer maximaal 10 honden, waaronder die van [partij], zijn aangetroffen en dat geen speciale voorzieningen zijn getroffen voor de opvang van honden. Verder is niet gebleken van externe gerichtheid, nu geen sprake is van het adverteren door [partij] voor de opvangactiviteiten.
    De door [appellant] overgelegde informatie biedt geen grond voor een ander oordeel. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen bevestigt deze informatie dat (op enkele uitzonderingen na) niet meer dan maximaal 10 honden per dag aanwezig waren op het perceel. Uit de stukken blijkt verder niet dat speciale voorzieningen zijn getroffen voor de opvang van honden, dat geadverteerd wordt voor de opvangactiviteiten of dat [partij] wordt betaald voor haar opvangwerkzaamheden. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen kan uit de verschillende foto’s worden afgeleid dat er "iets" wordt overhandigd, maar dat dit niet noodzakelijkerwijs betekent dat wordt betaald voor de opvang van honden. [partij] heeft toegelicht dat zij wel eens geld ontvangt om voer voor de honden te betalen. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat wanneer wel aangetoond zou zijn dat [partij] betaald heeft gekregen voor opvangactiviteiten, dan bovendien nog niet meteen sprake hoeft te zijn van de bedrijfsmatige exploitatie van een hondenopvang.
    4.3.    Uit wat hiervoor is overwogen onder 4.2 volgt dat, voor zover [appellant] stelt dat sprake is van bedrijfsmatige activiteiten of activiteiten in een omvang die bedrijfsmatig zijn te achten en er om die reden strijd is met de woonbestemming, de Afdeling haar daarin niet volgt.
    De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat er geen grond is voor het oordeel dat het houden van de honden anderszins, gelet op de ruimtelijke uitstraling daarvan, in strijd is met de op het perceel rustende woonbestemming. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen dient de vraag of het ter plaatse houden van honden in strijd is met de woonbestemming, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 21 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2523) te worden beoordeeld aan de hand van de ruimtelijke uitstraling die dat gebruik gezien zijn aard, omvang en intensiteit heeft. Bepalend is of deze uitstraling van dien aard is dat deze planologisch gezien niet meer valt te rijmen met de woonfunctie van het perceel. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de ruimtelijke uitstraling van het door [partij] gehouden aantal honden niet zodanig is dat dit niet meer verenigbaar is met de woonbestemming. Daarbij heeft zij terecht in aanmerking genomen dat het perceel buiten de bebouwde kom en in landelijk gebied ligt, dat de in de omgeving aanwezige vaak agrarische bebouwing veelal verspreid over het gebied ligt, dat de toezichthouders de door [appellant] gestelde overlast niet hebben geconstateerd, dat het om maximaal 10 honden gaat en dat tussen de woning van [appellant] en het perceel van [partij] een schuur staat, terwijl de afstand 20 - 25 meter bedraagt.
    4.4.    Uit het voorgaande volgt dat wat [appellant] heeft aangevoerd onvoldoende grond biedt voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat aan de afwijzing van het verzoek om handhaving geen deugdelijk onderzoek ten grondslag ligt. Het college mocht zich op het onderzoek en de constateringen van de toezichthouders baseren. Wat [appellant] heeft aangevoerd biedt evenmin grond voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat sprake is van strijd met het bestemmingsplan of de Wet milieubeheer.
    Het betoog faalt.
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    6.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.      
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 25 augustus 2021
    580.