ECLI:NL:CRVB:2013:BZ1337, Centrale Raad van Beroep, 14-02-2013, 12/2125 AW + 12/2126 AW + 12/2127 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2013-02-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: 1) Bezwaar terecht niet-ontvankelijk verklaard. De inhoud van de brieven betreft niet meer dan feitelijke mededelingen van het dagelijks bestuur over de inrichting van de organisatie na terugkeer van appellante. De brieven beogen geen wijzigingen in de functie van appellante aan te brengen dan wel appellante uit haar functie te ontheffen en zijn dan ook niet als besluiten in de zin van art. 1:3 Awb aan te merken. 2) Ontslag op andere gronden. Appellante heeft door haar onbuigzame houding en onnavolgbare gedrag in overwegende mate bijgedragen aan het ontstaan en voortbestaan van een situatie waarin vruchtbare samenwerking niet meer mogelijk was. Appellante heeft weliswaar recht op een aanvullende uitkering, maar van het dagelijks bestuur kan niet worden gevergd ook nog een na-wettelijke uitkering toe te kennen. 3) Nabetaling overwerkuren. Nu niet is gebleken van enige dienstopdracht tot het verrichten van overwerk, is het overleggen van een kopie van haar agenda onvoldoende. Het hoger beroep op dit punt slaagt niet. 4) De rechtbank heeft ten onrechte geen reiskostenvergoeding voor het bijwonen van de zitting toegekend.

12/2125 AW, 12/2126 AW en 12/2127 AW 
    
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    Meervoudige kamer
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 7 maart 2011, 09/5027, 10/503 en 10/4114 (aangevallen uitspraak)
    
    
    Partijen:
    
    [A. te B.] (appellante)
    
    Het Dagelijks Bestuur van het Samenwerkingsorgaan Holland Rijnland (dagelijks bestuur)
    
    
    Datum uitspraak: 14 februari 2013
    
    
    PROCESVERLOOP
    
    Namens appellante heeft mr. P.R.M. Berends-Schellens, advocaat, hoger beroep ingesteld.
    
    Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 november 2012. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Berends-Schellens. Het dagelijks bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S. van Waegeningh, advocaat, en M.J. Lamboo.
    
    
    OVERWEGINGEN
    
    1. Appellante is met ingang van 1 september 2005 aangesteld bij het Samenwerkingsorgaan Holland Rijnland in de functie van stafmedewerker P & O in schaal 9, eerst bij wijze van proef en per 1 september 2006 voor onbepaalde tijd. 
    
    
      1.1. Op 6 september 2007, 7 december 2007 en 16 juni 2008 hebben functionerings-gesprekken plaatsgehad. Daarin kwamen wat fricties naar voren in de samenwerking. Bij brief van 22 september 2008 is appellante te kennen gegeven dat in haar houding en gedrag geen verbetering is vastgesteld ten opzichte van de situatie in juni 2008. Op 6 oktober 2008 heeft een gesprek met appellante, haar leidinggevende L en secretaris Van N plaatsgehad. Bij brief van 7 oktober 2008 is appellante te kennen gegeven dat de insteek van dat gesprek was hoe te komen tot een verbetering van de werkrelatie en het functioneren van appellante, maar dat is vastgesteld dat zij niet meewerkt aan dialoog en overleg. Aan appellante is vervolgens verzocht om haar werk tijdelijk neer te leggen en na te denken over de wijze waarop uit de impasse kan worden gekomen. Daarbij zijn twee opties aan appellante voorgelegd: 
      1. overleg voeren over beëindiging van het dienstverband;
      2. reageren op de vraag wat nodig is voor het herstellen van het vertrouwen en het creëren van een werkbare relatie. 
      Daartegen heeft appellante bezwaar gemaakt. 
    
    
    1.2. Na een gesprek op 31 oktober 2008 heeft het dagelijks bestuur appellante bij brief van 3 november 2008 laten weten dat optie 2 voor hen een reële optie is en dat appellante, indien zij volmondig kan instemmen met deze optie haar werk kan hervatten en dat zij zich dient te melden bij de (tijdelijk ingehuurde) Van M, die de dagelijkse leiding bij P&O voor haar rekening heeft genomen. Daartegen heeft appellante bezwaar gemaakt. Ook heeft zij in die brief een voorstel gedaan tot beëindiging van haar dienstverband, uitgaande van een ontslag per 1 juni 2009. 
    
    1.3. Appellante heeft een laatste schikkingsvoorstel afgewezen, waarna het dagelijks bestuur bij brief van 10 februari 2009 te kennen heeft gegeven dat appellante geacht wordt haar werkzaamheden naar tevredenheid uit te voeren op basis van de meegestuurde functiebeschrijving van de functie Beleidsmedewerker HRM. Daarbij is ook meegedeeld dat Van M gedelegeerd leidinggevende is en die taak overneemt van L, die hiërarchisch leidinggevende blijft. Appellante dient haar werkzaamheden met Van M af te stemmen. Appellante heeft daartegen bezwaar gemaakt en heeft aanspraak gemaakt op volledige vervulling van haar functie. Tevens heeft zij een verzoek gedaan tot schorsing van de brieven van 3 november 2008 en 10 februari 2009. Op 21 april 2009 heeft een gesprek plaatsgehad met appellante, Van M en L. Bij uitspraak van 29 april 2009 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank het verzoek om voorlopige voorziening toegewezen in die zin dat appellante per direct alle taken mag verrichten en verantwoording dient af te leggen aan L. Bij besluit van 28 augustus 2009 zijn - voor zover hier van belang - de bezwaren van appellante tegen de heenzending en de brieven van 3 november 2008 en 10 februari 2009 ongegrond verklaard. 
    
    1.4. Na een voornemen daartoe is appellante bij besluit van 18 juni 2009, meegedeeld bij brief van 25 juni 2009, eervol ontslag verleend op grond van artikel 8:8 van de Collectieve arbeidsvoorwaardenregeling en Uitwerkingsovereenkomst (CAR/UWO). Daarbij is aan appellante aanspraak verleend op een WW-uitkering en een bedrag voor outplacementfaciliteiten toegekend van maximaal € 16.000,-. Daartegen heeft appellante bezwaar gemaakt en een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend. De voorzieningenrechter van de rechtbank heeft het verzoek om voorlopige voorziening bij uitspraak van 29 september 2009 afgewezen. Bij besluit van 17 december 2009 heeft het dagelijks bestuur het bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
      1.5. Op 27 november 2009 heeft appellante verzocht om vergoeding van overwerkuren over de periode van 2006 tot en met 2008, reiskosten voor overleg op 17 januari 2008 en de consulten bij de bedrijfsarts van 3 juli 2009, 4 augustus 2009 en 19 augustus 2009. Bij besluit van 14 januari 2010 heeft het dagelijks bestuur beslist over de verschillende kostenposten. 
      Bij besluit van 22 april 2010 zijn onder meer de bezwaren tegen de nabetaling van de overwerkuren over 2006 tot en met 2008 ongegrond verklaard. Bij brief van 18 mei 2010 heeft het dagelijks bestuur appellante nader geïnformeerd over de met het besluit op bezwaar gemoeide bedragen. 
    
    
    2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank in het beroep tegen het besluit van 28 augustus 2009 ter zake van de brieven van 3 november 2008 en 10 februari 2009 zelf voorzien en de daarop betrekking hebbende bezwaren alsnog niet-ontvankelijk verklaard. Daaraan is ten grondslag gelegd dat het dagelijks bestuur bevoegd is om aanwijzingen te geven en dat appellante door de brieven niet in enig rechtspositioneel belang is getroffen. De brieven zijn een intern sturingsmiddel en zijn niet als besluiten aan te merken. Het beroep tegen het gehandhaafde ontslagbesluit van 17 december 2009 is ongegrond verklaard. Daartoe is overwogen dat sprake is van een impasse. Het dagelijks bestuur heeft getracht de verhoudingen te herstellen, maar appellante heeft daaraan niet meegewerkt. Van verdere inspanningen viel geen resultaat te verwachten. Het dagelijks bestuur was bevoegd om ontslag te verlenen. De ziekte van appellante staat daaraan niet in de weg, ook omdat de ziekmelding na het voornemen tot ontslagverlening is geschied en ziekte niet aan het ontslag ten grondslag is gelegd. Het beroep op artikel 8:8, derde lid, van de CAR/UWO slaagt niet nu het dagelijks bestuur op 29 oktober 2008 het voorstel tot aansluiting bij de CAR/UWO heeft aangenomen. Dit betreft de per 1 juli 2008 gewijzigde versie waarbij het derde lid is komen te vervallen. Gelet op artikel 10d:4 van de CAR/UWO betekent een redelijke en billijke regeling niet dat toekenning van een aanvullende en na-wettelijke uitkering het uitgangspunt is. De aan appellante toegekende regeling is gelet op de vaste rechtspraak van de Raad passend. Het beroep tegen de weigering om overwerk over de periode 2006 tot en met 2008 uit te betalen is ook ongegrond verklaard. Appellante heeft dit verzoek zodanig laat gedaan dat niet meer te achterhalen valt in hoeverre daadwerkelijk sprake is geweest van overwerk. Dit dient voor rekening en risico van appellante te komen. Het verzoek om schadevergoeding is afgewezen omdat geen sprake is van enig onrechtmatig besluit. Ten slotte heeft de rechtbank appellante wegens gebrek aan onderbouwing niet voor vergoeding van de reiskosten voor de zitting in aanmerking gebracht.
    
    
      3.1. In hoger beroep heeft appellante de juistheid van het oordeel van de rechtbank op de hierna te bespreken gronden bestreden. 
      Het dagelijks bestuur heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
    
    
    4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
    
    4.1. Appellante heeft ook in hoger beroep gesteld dat de brieven van 3 november 2008 en 10 januari 2009 een aantasting betekenden van haar rechtspositie omdat hetgeen in die brieven was vermeld feitelijk een ontheffing uit haar functie betekende. Hierin wordt appellante niet gevolgd. De inhoud van die brieven betreft niet meer dan feitelijke mededelingen van het dagelijks bestuur over de inrichting van de organisatie na terugkeer van appellante. De brieven beogen geen wijzigingen in de functie van appellante aan te brengen dan wel appellante uit haar functie te ontheffen en zijn dan ook niet als besluiten in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aan te merken. Evenmin is aannemelijk gemaakt dat de brieven de neerslag vormen van een feitelijke situatie die neerkomt op een ontheffing, zoals ter zitting is betoogd. Daarvoor zijn geen aanwijzingen in het dossier te vinden. De rechtbank heeft dus terecht de bezwaren alsnog niet-ontvankelijk verklaard. Het hoger beroep op dit punt slaagt niet.  
    
    4.2. Aan appellante moet worden toegegeven dat de rechtbank ten onrechte niet in het dictum van de aangevallen uitspraak heeft vermeld dat het beroep tegen het ontslagbesluit ongegrond wordt verklaard. Dit wordt aangemerkt als een kennelijke misslag nu uit de overwegingen in de uitspraak op dit onderdeel duidelijk blijkt dat het ontslagbesluit door de rechtbank in stand wordt gelaten, en partijen dat ook zo hebben opgevat. Appellante heeft erkend dat uiteindelijk een situatie was ontstaan dat er geen zicht meer bestond op herstel van een vruchtbare samenwerking. Het dagelijks bestuur was gezien die impasse bevoegd appellante ontslag te verlenen op grond van artikel 8:8 van de CAR/UWO.
    
    4.3. Voorts heeft appellante voor de in verband met het ontslag aan haar toe te kennen uitkering aansluiting gezocht bij artikel 8:8, derde lid, van de CAR/UWO, zoals dat luidde tot 1 juli 2008, omdat de wijzigingen per 1 juli 2008 volgens appellante niet zijn vastgesteld of bekend zijn gemaakt in de organisatie. Appellante meent dat dit ertoe zou moeten leiden dat zij minimaal recht heeft op een aanvullende en aansluitende uitkering, zoals in het derde lid was bepaald. Hierin wordt appellante niet gevolgd. Met het besluit van het dagelijks bestuur van 29 oktober 2008 is aansluiting gezocht bij de met ingang van 1 juli 2008 van toepassing zijnde CAR/UWO. Dit betekent dat voor de vaststelling van de ontslaguitkering van appellante het bepaalde in hoofdstuk 10d van de CAR/UWO ook van toepassing is. Het hoger beroep op dit punt slaagt niet.
    
    4.3.1. Appellante heeft zich subsidiair op het standpunt gesteld dat indien wordt geoordeeld dat de CAR/UWO, zoals die luidt vanaf 1 juli 2008, op haar ontslag van toepassing is, dit tot gevolg heeft dat aan haar een aanvullende en na-wettelijke uitkering moet worden toegekend en van een uitruil met de kosten van een outplacementtraject geen sprake kan zijn. Appellante heeft daarvoor verwezen naar de uitspraak van de Raad van 2 augustus 2012, LJN BX3521. 
    
    4.3.2. In die uitspraak heeft de Raad overwogen dat er geen grond is voor het oordeel dat de vaste rechtspraak van de Raad dat een ontslag op andere gronden in het algemeen gepaard dient te gaan met de aanspraak (garantie) op een ontslaguitkering daar waar het gaat om de toepassing van het - hier aan de orde zijnde - per 1 juli 2008 gewijzigde bovenwettelijke werkloosheidsstelsel van de CAR/UWO geen toepassing vindt. Daarbij werd van belang geacht dat in artikel 10d:4, derde lid, van de CAR/UWO uitdrukkelijk is bepaald dat het college bij de vaststelling van de ontslagregeling de inhoud van dit hoofdstuk betrekt, voor zover dit redelijk is. In hoofdstuk 10d zijn de voorzieningen opgenomen bij werkloosheid wegens ontslag op grond van één van de artikelen 8:3, 8:5, 8:6 of 8:8. Deze voorzieningen omvatten in beginsel zowel een aanvullende uitkering, die loopt naast de WW uitkering, als een na-wettelijke uitkering, die op de WW uitkering aansluit. Verder is overwogen dat het het bevoegd gezag in die zaak niet vrijstond om een na-wettelijke uitkering achterwege te laten en dat evenmin sprake kon zijn van een uitruil met een outplacementtraject.
    
    4.3.3. De Raad ziet in de omstandigheden van het hier in geding zijnde ontslag aanleiding om tot een nadere invulling van het in artikel 10d:4, derde lid, van de CAR/UWO vermelde begrip ‘voor zover dit redelijk en billijk is’ te komen. Uit de stukken en de toelichting van partijen ter zitting van de Raad komt naar voren dat appellante door haar onbuigzame houding en onnavolgbare gedrag in overwegende mate heeft bijgedragen aan het ontstaan en voortbestaan van een situatie waarin vruchtbare samenwerking niet meer mogelijk was. Appellante heeft nadat zij in de functioneringsgesprekken was aangesproken op haar houding en gedrag al snel het vertrouwen opgezegd in haar leidinggevenden. Daarna heeft zij op geen enkel moment meegewerkt om tot door de leidinggevenden nagestreefde herstel van dat vertrouwen en een werkbare situatie te komen. Zij heeft daarvoor verschillende mogelijkheden gehad, maar heeft die niet benut. Ook heeft zij niet inzichtelijk gemaakt wat de oorzaak was van het gebrek aan vertrouwen. Met name in het gesprek van 16 juni 2008 is appellante gevraagd opening van zaken te geven over haar wantrouwen en is haar bedenktijd gegeven om haar antwoord te formuleren op de vraag wat nodig is om het vertrouwen te herstellen. Begin oktober 2008 had appellante nog steeds geen reactie gegeven en gaf zij slechts aan met de voorzitter van het samenwerkingsorgaan te willen spreken en niet met de leidinggevenden. Ook nadien, in april 2009, heeft appellante geen opening van zaken willen geven. Door te blijven volharden in de vertrouwenskwestie heeft appellante ieder gesprek over haar toekomst gefrustreerd en iedere kans op verbetering van de werkrelatie geblokkeerd, zonder dat daar een aanvaardbare verklaring voor werd gegeven. Een zodanige verklaring kan niet worden gevonden in de toelichting van appellante ter zitting over de haar uit verschillende personeelsdossiers gebleken wijze waarop het dagelijks bestuur omging met andere ontslagkwesties. Appellante valt haar houding dus te verwijten. Dit heeft tot gevolg dat het dagelijks bestuur op goede gronden heeft geoordeeld dat het niet redelijk zou zijn om aan appellante aanspraak te geven op een volledige aanvullende en na-wettelijke uitkering. De Raad ziet dan ook reden om anders dan in voornoemde uitspraak tot het oordeel te komen dat appellante weliswaar recht heeft op een aanvullende uitkering, maar dat van het dagelijks bestuur niet gevergd kan worden ook nog een na-wettelijke uitkering toe te kennen.
    
    4.4. Gelet op hetgeen in 4.3.3 is overwogen kan het betoog van appellante ter zitting van de Raad, dat er reden zou zijn om appellante naast de ontslaguitkering een bedrag van € 15.000,- toe te kennen vanwege het overwegend aandeel van het dagelijks bestuur in het ontstaan en voortbestaan van de verstoorde verhoudingen, niet slagen. Er is dan ook geen aanleiding om naast de ontslaguitkering nog een extra vergoeding toe te kennen. 
    
    4.5. Appellante heeft voorts het oordeel van de rechtbank over de uitbetaling van haar overwerkvergoeding over de periode 2006 tot en met 2008 onzorgvuldig geacht. De Raad volgt appellante hierin niet. Appellante heeft dit verzoek niet tijdig gedaan, zodat zij die overwerkuren niet meer kon compenseren in de lopende jaren. Daarnaast is het verzoek door appellante zodanig laat gedaan dat door het dagelijks bestuur niet meer te controleren is of zij daadwerkelijk die overuren heeft gemaakt. Nu niet is gebleken van enige dienstopdracht tot het verrichten van overwerk, is het overleggen van een kopie van haar agenda onvoldoende. Het hoger beroep op dit punt slaagt niet.
    
    4.6. Ter zitting van de Raad heeft appellante het verzoek om schadevergoeding gehandhaafd. Zij heeft daarbij erkend dat zij het verzoek niet heeft onderbouwd. De Raad onderschrijft het oordeel van de rechtbank dat geen recht bestaat op schadevergoeding.
    
    4.7. Ten slotte heeft appellante nog gesteld dat de rechtbank ten onrechte geen reiskostenvergoeding voor het bijwonen van de zitting heeft toegekend. Uit het ter zitting van de rechtbank overgelegde proceskostenformulier blijkt dat appellante heeft verzocht om een vergoeding van reiskosten ten bedrage van € 10,60. Nu reiskosten om een zitting bij te wonen in beginsel redelijkerwijs gemaakt zijn, heeft de rechtbank appellante ten onrechte niet voor vergoeding van reiskosten in aanmerking gebracht. Dit betekent dat het bedrag alsnog voor vergoeding in aanmerking komt. Het hoger beroep op dit punt slaagt.
    
    5. Gelet op het voorgaande dient de aangevallen uitspraak voor wat betreft de aan het ontslag verbonden uitkering en de reiskosten te worden vernietigd. Op deze punten wordt zelf in de zaak voorzien. Voor het overige dient de aangevallen uitspraak - voor zover aangevochten - te worden bevestigd.
    
    6. De Raad ziet ten slotte aanleiding het dagelijks bestuur op grond van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten van appellante in hoger beroep. De kosten worden begroot op een bedrag van € 944,- voor kosten van rechtsbijstand en een bedrag van € 22,82 aan reiskosten, in totaal een bedrag van € 966,82. 
    
    
    BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep 
    
    
      - vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het besluit van 17 december 2009 waarbij aan appellante geen aanvullende uitkering is toegekend in stand is gelaten;
      - verklaart het beroep op dit onderdeel gegrond en vernietigt het besluit van 17 december 2009 in zoverre;
      - bepaalt dat aan appellante een aanspraak op een aanvullende uitkering wordt toegekend; 
      - bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit;
      - vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij aan appellante geen vergoeding van reiskosten is toegekend;
      - kent aan appellante alsnog een bedrag toe van € 10,60 aan reiskosten;
      - bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige voor zover aangevochten;
      - wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af;
      - bepaalt dat het dagelijks bestuur het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 227,- aan appellante vergoedt; 
      - veroordeelt het dagelijks bestuur in de proceskosten van appellante in hoger beroep ten bedrage van € 966,82.
    
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door K. Zeilemaker als voorzitter en K.J. Kraan en W. van den Brink als leden, in tegenwoordigheid van S.K. Dekker als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 februari 2013.
    
    
    (getekend) K. Zeilemaker
    
    
    (getekend) S. K. Dekker