ECLI:NL:CBB:2019:42, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 30-01-2019, 17/1333
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-01-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Randvoorwaardenkorting GLB. Niet-emissiearm uitrijden van mest. Opzettelijke niet-naleving. Geen aanleiding om korting lager dan 20% vast te stellen.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 17/1333 
      5101
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 30 januari 2019 in de zaak tussen
    Mts. [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. F. Postma),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigde: mr. C.J.M. Daniels).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 16 februari 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (de Uitvoeringsregeling) een randvoorwaardenkorting vastgesteld van 20% op de aan appellante voor het jaar 2016 te verlenen rechtstreekse betalingen.
    
    
    
      Bij besluit van 20 juli 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 september 2018. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Aan de zijde van verweerder is tevens verschenen [naam 3] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      Appellante heeft voor 2016 rechtstreekse betalingen aangevraagd.
      
    
    
      1.2
      Op 2 april 2016 heeft een controle door een toezichthouder van de NVWA plaatsgevonden op twee percelen die in gebruik zijn bij het landbouwbedrijf van appellante. Van deze controle zijn een proces-verbaal, gedateerd 15 april 2016, en een inspectieverslag, gedateerd 19 april 2016, opgesteld. Daarin is vermeld dat op twee percelen grasland op zandgrond van respectievelijk 3,50 hectare (ha) en 1,80 ha op een niet-emissiearme wijze rundveedrijfmest is aangewend. 
      
    
    
      1.3
      
        Als bijlage 2 bij het proces-verbaal van 15 april 2016 is een verklaring van [naam 1] opgenomen, waarin staat dat hij het volgende heeft verklaard: 
        
          “(…) Met een trekker en tank met apparatuur (…) heeft een zoon van mij enige tijd geleden rundveedrijfmest uitgereden op de door u bedoelde percelen grasland. Volgens mij is dat ongeveer 10 tot 14 dagen geleden gebeurd. (…) Ik weet niet beter dan dat het bovengronds uitrijden van drijfmest bij een biologisch bedrijf is toegestaan (…). Ik ben niet in het bezit van een vrijstelling om bovengronds te mogen uitrijden en ik heb zo’n vrijstelling ook niet aangevraagd.”
      
      
    
    
      1.4
      De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) heeft bij het primaire besluit, mede namens Gedeputeerde staten van de provincie Drenthe voor zover de korting geldt voor de subsidie agrarisch natuur- en landschapsbeheer (SNL), aan appellante medegedeeld dat haar een randvoorwaardenkorting wordt opgelegd van 20% op de rechtstreekse betalingen in verband met de niet-naleving van de in artikel 5 van het Besluit gebruik meststoffen (Bgm) opgenomen verplichting om dierlijke mest emissiearm aan te wenden. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. 
      
    
    
      1.5
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld bij het College voor zover dat besluit gebaseerd is op de Uitvoeringsregeling. Daarnaast heeft appellante bij de rechtbank Noord-Nederland beroep ingesteld tegen het bestreden besluit voor zover dit de SNL betreft. De rechtbank Noord-Nederland heeft dit beroep bij uitspraak van 5 juli 2018 ongegrond verklaard (LEE 17/3117). Appellante heeft tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (zaaknr. 201806777/1/A2). 
      
    
    
      2.1
      
        Op grond van de artikelen 91, 92 en 93 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013) dient een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, de in bijlage II genoemde, uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen in acht te nemen. Bijlage II bij Verordening 1306/2013 verwijst naar de artikelen 4 en 5 van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 
        12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreinigingen door nitraten uit agrarische bronnen. Deze beheerseisen zijn in Nederland onder meer uitgewerkt in artikel 3.1, aanhef en onder a, en bijlage 3, punt 1.8, van de Uitvoeringsregeling, waarin wordt verwezen naar artikel 5 van het Bgm. 
      
      
    
    
      2.2
      Op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder n, en artikel 5, eerste lid, van het Bgm, in samenhang met bijlage I, behorende bij het Bgm, punt 2, tweede alinea, wordt bij het emissiearm aanwenden van dierlijke meststoffen of zuiveringsslib op grasland, gelegen op zand- of lössgrond, na 31 december 2011 de mest of het slib onmiddellijk in de grond gebracht.
      
    
    
      2.3
      Ingevolge artikel 97, eerste lid, eerste alinea, van Verordening 1306/2013 wordt de in artikel 91 bedoelde administratieve sanctie opgelegd wanneer voorschriften betreffende de randvoorwaarden (waartoe de beheerseisen behoren) op enig moment in een bepaald kalenderjaar ("betrokken kalenderjaar") niet worden nageleefd en de niet-naleving in kwestie rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de begunstigde die de steunaanvraag of de betalingsaanvraag in het betrokken kalenderjaar heeft ingediend. Artikel 99 van Verordening 1306/2013 luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt:
      
    
  
  
    “Berekening van de administratieve sanctie
    1.   De in artikel 91 bedoelde administratieve sanctie wordt opgelegd in de vorm van een verlaging of uitsluiting van het totale bedrag van de in artikel 92 bedoelde betalingen die aan de desbetreffende begunstigde zijn toegekend of moeten worden toegekend voor steunaanvragen die hij in het kalenderjaar van de constatering van de niet-naleving heeft ingediend of zal indienen.
    
    
      Voor de berekening van deze verlagingen en uitsluitingen wordt rekening gehouden met de ernst, de omvang, het permanente karakter en de herhaling van de geconstateerde niet-naleving en met de in de leden 2, 3 en 4 beschreven criteria.
    
    
    
      2.   In het geval van niet-naleving die aan nalatigheid te wijten is, bedraagt het verlagingspercentage ten hoogste 5 % en bij herhaling ten hoogste 15 %.
    
    
    
      De lidstaten kunnen een vroegtijdig waarschuwingssysteem opzetten voor gevallen van niet-naleving die, gelet op hun geringe ernst, omvang en duur, in naar behoren gemotiveerde gevallen geen aanleiding geven tot een verlaging of uitsluiting. Indien een lidstaat besluit gebruik te maken van die mogelijkheid, geeft de bevoegde autoriteit de begunstigde eerst een waarschuwing, waarin de begunstigde op de hoogte wordt gebracht van de constatering van de niet-naleving en van de verplichting om corrigerende actie te ondernemen. Indien bij een latere controle wordt vastgesteld dat de niet-naleving niet is verholpen, wordt de verlaging krachtens de eerste alinea met terugwerkende kracht toegepast.
    
    
    
      Gevallen van niet-naleving die een rechtstreeks gevaar voor de volksgezondheid of de gezondheid van dieren vormen, geven altijd aanleiding tot verlaging of uitsluiting.
    
    
    
      De lidstaten kunnen begunstigden die voor het eerst een vroegtijdige waarschuwing hebben gekregen voorrang verlenen bij de toegang tot het bedrijfsadviseringssysteem.
    
    
    
      3.   In geval van opzettelijke niet-naleving is het verlagingspercentage niet lager dan 20 % en kan het zover oplopen tot de volledige uitsluiting van een of meer steunregelingen en kan worden toegepast voor één of meer kalenderjaren.
    
    
    
      (…).”
    
    
    
      2.4
      De Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Verordening 640/2014) luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt:
      
      
        “Artikel 38
        
          Algemene voorschriften betreffende niet-naleving
        
        1. Onder een „herhaling” van een niet-naleving wordt verstaan een meer dan eenmaal binnen een periode van drie opeenvolgende kalenderjaren geconstateerde niet-naleving van dezelfde eis of norm, mits de begunstigde in kennis is gesteld en, naargelang van het geval, de mogelijkheid heeft gehad de nodige maatregelen te nemen om die eerdere niet-naleving te beëindigen. In het kader van de constatering van de herhaling van een niet-naleving wordt rekening gehouden met niet-nalevingen die overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1122/2009 zijn geconstateerd, en wordt met name GLMC 3, zoals vermeld in bijlage II bij Verordening (EU) nr. 1306/2013, geacht gelijkwaardig te zijn aan RBE 2 van bijlage II bij Verordening (EG) nr. 73/2009 in de versie die op 21 december 2013 van kracht was.
        2. Bij de bepaling van de „omvang” van een niet-naleving wordt er met name rekening mee gehouden of de niet-naleving verstrekkende gevolgen heeft dan wel of de gevolgen tot het landbouwbedrijf zelf beperkt blijven.
        3. De „ernst” van een niet-naleving is met name afhankelijk van het belang van de gevolgen van de niet-naleving, gelet op de doelstellingen van de betrokken eis of norm.
        4. Of een niet-naleving een „permanent karakter” heeft, is met name afhankelijk van de lengte van de periode waarin de effecten blijven bestaan, of van de mogelijkheden om die effecten met redelijke middelen te beëindigen.
      
      
      
        (…)
      
      
      
        Artikel 40
        
          Berekening en toepassing van administratieve sancties in geval van opzettelijke niet-naleving
        
        Wanneer een begunstigde de geconstateerde niet-naleving met opzet heeft begaan, bedraagt de verlaging die op het in artikel 39, lid 1, bedoelde totale bedrag moet worden toegepast, in de regel 20 % van dat totale bedrag.
        Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling van het belang van de niet-naleving die de bevoegde controleautoriteit in het evaluatiegedeelte van het controleverslag daaraan heeft toegekend op basis van de in artikel 38, leden 1 tot en met 4, genoemde criteria, besluiten om dat percentage te verlagen tot niet minder dan 15 % of te verhogen tot maximaal 100 % van dat totale bedrag.”
      
      
    
    
      2.5
      Artikel 3 van de Regeling van de Staatssecretaris van Economische Zaken van 10 februari 2015, nr. WJZ/15014101, tot tijdelijke vrijstelling van artikel 5, eerste lid, van het Besluit gebruik meststoffen (Vrijstellingsregeling bovengronds aanwenden runderdrijfmest 2015–2016, hierna te noemen: Vrijstellingsregeling) luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt:
      
      
        “1. Aan de vrijstelling [van het verbod, bedoeld in artikel 5, eerste lid, van het Besluit gebruik meststoffen, College] zijn de volgende voorwaarden verbonden: 
        	(…) 
        b. op het bedrijf mag geen andere dierlijke mest worden aangevoerd dan rundermest; 
        c. uiterlijk 7 dagen voordat van de vrijstelling gebruik wordt gemaakt, meldt de landbouwer het bedrijf voor de toepassing van artikel 2 aan bij de minister waarmee de landbouwer verklaart te voldoen aan artikel 2 en aan de voorwaarden, bedoeld in de onderdelen a en b, en het tweede lid (…)”. 
      
      
    
    
      3.1
      Appellante kan zich niet verenigen met de opgelegde randvoorwaardenkorting van 20%, omdat volgens haar geen sprake was van opzet. Verweerder maakt in het bestreden besluit ten onrechte geen onderscheid tussen schuld en opzet. Uit het inspectieverslag blijkt niet dat er sprake was van opzet. Voorts is de randvoorwaardenkorting opgelegd op basis van foto’s en waarnemingen die bij de controle zijn gemaakt, terwijl op de foto’s niet is te zien om welke vorm van mest het gaat. Ook konden de toezichthouders zelf niet zien om welk perceel het ging en heeft een derde dit voor hen moeten aanwijzen. Het bestreden besluit kan dan ook geen stand houden, nu de grondslag hiervoor niet juist is omdat de opzet ontbreekt, aldus appellante. 
      
    
    
      3.2
      Appellante heeft voorts aangevoerd dat sprake is van een gering belang, waardoor op grond van artikel 77, tweede lid, aanhef en onder e van Verordening 1306/2013 geen korting kan worden opgelegd. Verweerder heeft in het bestreden besluit onvoldoende uiteengezet waarom een lagere korting in dit geval niet volstaat. Appellante heeft erop gewezen dat zij voor de gehanteerde wijze van uitrijden een vrijstelling kon verkrijgen, dat zij deze vrijstelling in 2017 inmiddels heeft verkregen en dat die haar destijds ook zou zijn verleend. Feitelijk is er in 2017 ten opzichte van 2016 niet veel veranderd, alleen dat er in 2017 wel een vrijstelling is verleend. In 2016 is deze niet aangevraagd, omdat appellante in 2016 niet bekend was met de Vrijstellingsregeling. Appellante heeft in 2016 een kleine hoeveelheid varkensmest aangevoerd. Dit betreft echter een zeer geringe hoeveelheid, die in elk geval niet is opgebracht op de percelen die thans in geschil zijn. Ook heeft appellante bij het uitrijden gebruik gemaakt van een sleufkouterbemester (Troboco), die voor minder emissie zorgt. 
      
    
    
      3.3
      Daarnaast heeft appellante aangevoerd dat de opgelegde randvoorwaardenkorting niet in overeenstemming is met de ernst, omvang, duur en herhaling van de overtreding (artikel 77, zesde lid, van Verordening 1306/2013). Er is, mede gelet op het onder 3.2 weergegeven betoog van appellante, geen sprake van een ernstige overtreding en ook de duur en omvang ervan zijn beperkt, terwijl van een herhaling geen sprake is. 
      
    
    
      3.4
      Tot slot heeft appellante aangevoerd dat ten onrechte geen rekening is gehouden met de impact van de randvoorwaardenkorting voor haar bedrijf. Het bestreden besluit is volgens appellante in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
      
    
    
      4.1
      Over deze beroepsgronden, die zich voor een gezamenlijke bespreking lenen, overweegt het College als volgt.  
      
    
    
      4.2
      Om te beginnen is, anders dan waarvan appellante lijkt uit te gaan, niet artikel 77 maar zijn de artikelen 97 en 99 van Verordening 1306/2013 van toepassing op een administratieve sanctie met betrekking tot de randvoorwaarden. 
      
    
    
      4.3
      Niet in geschil is dat appellante op twee percelen grasland op zandgrond rundveedrijfmest bovengronds heeft uitgereden en dat daardoor sprake is van niet-naleving van de randvoorwaarde als bedoeld in artikel 5 van het Bgm in samenhang met bijlage I, punt 2, tweede alinea, bij het Bgm. Tussen partijen is in geschil of sprake is van een opzettelijke niet-naleving en of verweerder terecht de hoogte van de randvoorwaardenkorting heeft vastgesteld op 20% van de aan appellante voor het jaar 2016 te verlenen rechtstreekse betalingen. 
      
    
    
      4.4
      Het College is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van een opzettelijke niet-naleving. Zoals het College eerder heeft overwogen, onder meer bij uitspraak van 7 april 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:122), is, gelet op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 27 februari 2014, nr. C-396/12, Van der Ham (ECLI:EU:C:2014:98) ook sprake van een opzettelijke niet-naleving van randvoorwaarden indien de steunontvanger zich zodanig gedraagt dat hij de mogelijkheid aanvaardt dat zich daardoor een toestand van niet-naleving van de voorschriften inzake randvoorwaarden voordoet. Zoals verweerder in het bestreden besluit terecht heeft uiteengezet, wordt appellante als ondernemer geacht op de hoogte te zijn van de voor haar bedrijf geldende regelgeving, is sprake van langdurig bestendig beleid om dierlijke mest emissiearm aan te wenden en heeft appellante zonder zich vooraf goed te informeren over de geldende regelgeving, het risico op een niet-naleving op de koop toe genomen. De stelling van appellante dat zij niet bekend was met het verbod om de drijfmest bovengronds uit te rijden treft dan ook geen doel. Dat in het inspectieverslag van de NVWA niet staat dat sprake is van opzet, doet aan het voorgaande niet af, omdat het niet aan de toezichthouders van de NVWA is, maar aan verweerder om op basis van de bevindingen van de toezichthouders te beoordelen of bij de niet-naleving sprake is van opzet. 
      
    
    
      4.5
      Verweerder heeft ter zitting het standpunt ingenomen dat, nu er sprake is van opzet, hij op grond van artikel 99, derde lid, van Verordening 1306/2013, en anders dan in artikel 40 van Verordening 640/2014 is bepaald, geen ruimte heeft om een korting lager dan 20% vast te stellen. Het College kan en zal de juistheid van dit standpunt in het midden laten, omdat verweerder de hoogte van de randvoorwaardenkorting terecht heeft vastgesteld op 20% van de aan appellante voor het jaar 2016 te verlenen rechtstreekse betalingen. Daartoe overweegt het College als volgt. 
      
    
    
      4.6
      Er is niet gebleken van feiten of omstandigheden die aanleiding hadden kunnen zijn voor verlaging van het onder 4.5 genoemde percentage tot 15% als bedoeld in artikel 40 van Verordening 640/2014. De impact van de randvoorwaardenkorting voor het bedrijf van appellante is op zichzelf genomen geen omstandigheid die in de belangenafweging een rol kan spelen. Anders dan appellante heeft aangevoerd, bestaat geen grond voor het oordeel dat de door verweerder opgelegde randvoorwaardenkorting niet in overeenstemming is met de ernst en omvang van de overtreding, nu er sprake is van een aanzienlijke oppervlakte waarop een substantiële hoeveelheid dierlijke mest is aangewend zonder dat deze onmiddellijk in de grond is gebracht. 
      
    
    
      4.7
      Voor zover hetgeen appellante heeft aangevoerd moet worden aangemerkt als een beroep op het evenredigheidsbeginsel, moet worden geoordeeld dat de belangenafweging die in dit verband dient plaats te vinden op grond van het eerste lid van artikel 3:4 van de Awb wordt beperkt voor zover het besluit voortvloeit uit een wettelijk voorschrift. In dit geval is de belangenafweging beperkt door het bepaalde in artikel 97, eerste lid, van Verordening 1306/2013, in samenhang met de artikelen 38, tweede, derde en vierde lid, en 40, van Verordening 640/2014, op basis waarvan verweerder de mogelijkheid heeft om de korting te verlagen tot niet minder dan 15% of te verhogen tot maximaal 100% van dat totale bedrag indien de ernst, omvang en/of het (permanente) karakter van de niet-naleving daartoe aanleiding geeft. Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat die aanleiding er in dit geval niet is. Het College volgt appellante evenmin in haar betoog dat zij in 2016 enkel op de aanmelding na voldeed aan de voorwaarden van de Vrijstellingsregeling, reeds nu appellante niet alleen heeft nagelaten haar bedrijf uiterlijk zeven dagen voordat van de vrijstelling gebruik werd gemaakt bij de minister aan te melden, maar zij ook niet heeft voldaan aan de in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vrijstellingsregeling vermelde voorwaarde dat op het bedrijf geen andere dierlijke mest mag worden aangevoerd dan rundermest, omdat in 2016 ook varkensmest op het bedrijf is aangevoerd. Ook in zoverre bestaat geen aanleiding om de korting lager dan 20% vast te stellen. 
      
    
    
      4.8
      Gelet op het voorgaande heeft verweerder terecht een randvoorwaardenkorting van 20% toegepast op de aan appellante voor het jaar 2016 te verlenen rechtstreekse betalingen.
      
      
        5. 	Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. A. Venekamp en mr. E.J. Daalder, in aanwezigheid van mr. J.B.C. van der Veer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 januari 2019.
    
    
    
    
      w.g. H.L. van der Beek		de griffier is buiten staat de uitspraak te ondertekenen