ECLI:NL:GHLEE:2011:BU8213, Gerechtshof Leeuwarden, 13-12-2011, 200.063.599/01
Gerechtshof Leeuwarden — Uitspraak 
Datum: 2011-12-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Omvang onderhoudsverplichting van de gemeente als wegbeheerder van een openbare zandweg.

Arrest d.d. 13 december 2011
      Zaaknummer 200.063.599/01
    
    
    
    HET GERECHTSHOF TE LEEUWARDEN
    
    Arrest van de eerste kamer voor burgerlijke zaken in de zaak van:
    
    
      1.	[appellant 1]
      	wonende te Roderwolde, gemeente Noordenveld,
      hierna te noemen: [appellant 1],
      2.	[appellante 2],
      	wonende te Roderwolde, gemeente Noordenveld,
      hierna te noemen: [appellante 2],
    
    
    
      appellanten,
      in eerste aanleg: eisers,
      hierna gezamenlijk te noemen: [appellanten],
      advocaat: mr. P. van Wijngaarden, kantoorhoudende te Groningen,
    
    
    
    tegen
    
    
    
      De gemeente Westerveld,
      zetelende te Diever,
      geïntimeerde,
      in eerste aanleg: gedaagde,
      hierna te noemen: De gemeente,
      advocaat: mr. C.C. Jongens, kantoorhoudende te 's-Gravenhage.
    
    
    
      Het geding in eerste instantie
      In eerste aanleg is geprocedeerd en beslist zoals weergegeven in de vonnissen uitgesproken op 16 september 2009 en op 3 maart 2010 door de rechtbank Assen.
    
    
    
      Het geding in hoger beroep
      Bij exploot van 12 april 2010 is door [appellanten] hoger beroep ingesteld van genoemd vonnis van 3 maart 2010 met dagvaarding van de gemeente tegen de zitting van 11 mei 2010.
    
    
    De conclusie van de memorie van grieven, waarbij producties zijn overgelegd, luidt:
    
    "het vonnis van de Rechtbank Assen d.d. 3 maart 2010 te vernietigen en, opnieuw rechtdoende, de vorderingen van appellanten alsnog volledig toe te wijzen, met veroordeling van geïntimeerde in de proceskosten in beide instanties."
    
    Bij memorie van antwoord is door de gemeente verweer gevoerd, onder overlegging van producties, met als conclusie:
    
    "Tot bekrachtiging van het vonnis van de rechtbank van 3 maart 2010, zonodig met verbetering of aanvulling van gronden, met veroordeling van appellant in de kosten van het geding in hoger beroep, en met verklaring dat deze proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad zal zijn, zulks met bepaling dat over die proceskostenveroordeling de wettelijke rente verschuldigd zal zijn met ingang van veertien dagen na de datum van het te dezen te wijzen arrest."
    
    Ten slotte hebben partijen arrest gevraagd en heeft het hof een dag bepaald waarop arrest zal worden gewezen.
    
    
      De grieven
      [appellanten] hebben twaalf grieven opgeworpen.
    
    
    De beoordeling
    	
    
      Ten aanzien van de feiten
      1.	Tussen partijen staan de volgende feiten vast als enerzijds gesteld en anderzijds onvoldoende weersproken.
      1.1.	[appellanten] hebben op 9 november 2007 de woning [adres] (gemeente Westerveld) in eigendom verkregen. Zij zijn daar op 3 december 2007 gaan wonen.
      1.2.	[appellanten] hebben op 11 september 2007 van de gemeente een bouwvergunning verkregen om ter plaatse een nieuwe woning met kantoor te mogen bouwen.
      1.3.	[adres] is ter hoogte van de onderhavige woning een zandweg. De weg is openbaar in de zin van artikel 4 van de Wegenwet. De gemeente is onderhoudsplichtig. [adres] is gelegen tussen de [weg] en de [weg], beide verharde wegen.
      1.4.	De afstand van de oprit van de woning van [appellanten] tot de verharde weg bedraagt ongeveer 300 meter.
      1.5.	De woning van [appellanten] is de enige woning die aan dit deel van [adres] is gelegen. Verder dient dit deel van [adres] als ontsluitingsweg voor agrarische percelen en wordt deze door landbouwverkeer gebruikt.
      1.6.	In de periode tussen november 2007 en mei 2008 heeft het veelvuldig geregend.
      1.7.	[adres], met name een stuk van ongeveer 50 meter lang vlak voor de oprit van de woning van [appellanten],  is in de periode tussen 9 november 2007 en 8 mei 2008 diverse malen zeer slecht berijdbaar geweest. Diverse auto's, ondermeer geladen met bouwmaterialen voor het bouwproject van [appellanten], zijn in die periode daar blijven steken.
      1.8.	[appellanten] hebben voor de eerste maal op 12 november 2007 de gemeente van de gebrekkige toestand van de zandweg op de hoogte gesteld. De gemeente heeft de zandweg geïnspecteerd en de volgende dag met een shovel laten egaliseren.
      1.9.	[appellanten] hebben in december 2007 de gemeente wederom tot actie gemaand, waarop van gemeentezijde is geantwoord dat het eerst droger weer moest worden voordat het gemeentelijke materieel [adres] kon repareren.
      1.10.	[appellanten] hebben op 31 december 2007 en op 17 januari 2008 de gemeente aangeschreven. Op 23 januari 2008 heeft iemand van de gemeente de weg geïnspecteerd.
      1.11.	Op 25 januari 2008 hebben [appellanten] de VVD-fractie in de gemeenteraad benaderd, die vragen heeft gesteld in de gemeenteraadsvergadering.
      Het College van Burgemeester &Wethouders van de gemeente heeft op 31 januari 2008 op die vragen geantwoord, welk antwoord ook aan [appellanten] is toegezonden:
      "Onderhoud zandweg
      De gemeente moet ervoor zorgen dat een weg in goede staat verkeert (artikel 16 Wegenwet). De gemeente wordt geachte hieraan te hebben voldaan als de weg goed is onderhouden (artikel 18 Wegenwet). 
      (…)
      Uitvoering
      Jaarlijks worden de zandwegen voor 1 juni geheel opnieuw geprofileerd. Dit houdt in: de toplaag frezen; diepwoelen, herprofileren en egaliseren; onder profiel afwerken en verdichten. Het eindresultaat is een bol liggende weg, waarvan het water afstroomt.
      Hiermee wordt voldaan aan artikel 18.
      Vervolgens reageert de gemeente op klachten. Natte weersomstandigheden en de verkeersbewegingen op de weg kunnen leiden tot verpapping van de weg. De oorzaak hiervan is dat het zand wordt vermengd met water, zodat een onstabiele laag ontstaat. Zoveel te dikker de onstabiele laag wordt, zoveel te langer zal het duren voordat de weg hersteld kan worden. Alles wat er tijdens de situatie van verpapping aan de weg wordt gedaan, zal de situatie verergeren. Als er sprake is van oppervlaktewater op de weg kan dit door het graven van sleuven worden afgevoerd. Pas wanneer de weg geheel is opgedroogd, kan de zandweg weer onder profiel worden gebracht.
      Mogelijkheden
      Technisch zijn er natuurlijk mogelijkheden om de weg weer begaanbaar te maken. Zo kun je natuurlijk de natte zandweg afgraven en voorzien van nieuw droog zand, of de zandweg na het doorlopen van de vrijstellingsprocedure semi-verharden of geheel verharden. Deze maatregelen leiden echter wel tot een flinke kostenverhoging. De vraag is of dit soort maatregelen nog vallen onder de eisen van artikel 18 van de Wegenwet. Hiervoor zijn geen objectieve normen vastgesteld. Binnen de begroting is echter geen rekening gehouden met bijvoorbeeld het vervangen van het zand op de vele zandwegen in onze gemeente. Bovendien zou het kunnen zijn dat zulke maatregelen per weg enkele keren per jaar moeten worden uitgevoerd. Voor een zandweg kan sowieso geen enkele garantie voor begaanbaarheid worden gegeven.
      Standpunt
      Gemeentelijk beleid is het handhaven van (karakteristieke) zandwegen. Tot op heden is altijd gesteld dat de bewoners bewust aan een zandweg wonen. Met het bovengenoemde onderhoud wordt voldaan aan artikel 18 van de Wegenwet. Daarnaast is in het geval van het perceel [adres], maar dit geldt ook voor andere percelen, telkens gereageerd op ingekomen klachten van de bewoners. Op dit moment is het vanwege de natheid onmogelijk de zandweg(en) op de gebruikelijke manier te herstellen Het hangt af van de weersomstandigheden en van de hoeveelheid en de aard van de verkeersbewegingen op de weg wanneer we de weg kunnen herstellen. Onze medewerkers houden de toestand van de weg nauwlettend in de gaten en gaan zo snel mogelijk de weg herstellen."
      1.12.	De gemeente heeft vervolgens op 11 februari en op 18 februari 2008 de zandweg met een shovel weer onder profiel gebracht.
      1.13.	Op 23 februari 2008 hebben [appellanten] de gemeente verzocht om structurele onderhoudsmaatregelen te treffen onder verwijzing naar een onderhoudsadvies van Witteveen+Bos dat door [appellanten] was ingewonnen op 11 februari 2008. 
      Dit advies meldt:
      "De bovenste 40 tot 50 cm van de zandweg bestaat uit fijn geel zand. Onder deze bovenste zandlaag op ene diepte van circa 40 à 50 cm (2 spaden diep) is een zeer harde laag aangetroffen. (…) De dikte en samenstelling van deze harde laag is onbekend. (…)
      Onderhoudsmaatregel
      Doordat het slechte deel van de zandweg in een natte periode drassig wordt (het water kan niet weg), wordt voorgesteld om een harde en `vormvaste' puinfundering aan te brengen met een toplaag van zand".
    
    
    
      1.14.	De gemeente heeft bij brief van 2 april 2008 aan [appellanten] bericht dat het door Witteveen+Bos uitgebrachte advies niet kan worden opgevolgd omdat het verharden van de zandweg in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan.
      1.15.	De gemeente heeft in februari 2008 aan Grontmij te Assen advies gevraagd. Op 25 maart 2008 heeft ing. T. Altenburg van Grontmij een rapport uitgebracht. De conclusie van dit onderzoek luidt:
      "De aanwezige grondwaterstand is bij alle boringen redelijk gelijk en is niet zodanig hoog dat deze invloed heeft op de aanwezige schade. Op een diepte van 0,50 m1 worden in het schadegebied hogere leemgehalten aangetroffen dan buiten het schadegebied. Hierdoor kan het regenwater in dit gebeid minder snel wegzakken dan buiten het schadegebied. De bovenliggende laag blijft hierdoor langer nat. De aanwezige zandlaag tot 0,40m1 diepte is over de gehele zandbaan homogeen te noemen, waarbij een paar incidentele afwijkingen zijn gevonden (…) Wel bevat dit zand veel humus, is fijn en houdt daardoor lager water vast.
      Doordat in natte perioden het water in het schadegebied minder snel kan wegzakken door de leemhoudende zandlagen, zal de bovenliggende laag (welke al gemakkelijk water vasthoudt) hier lager nat blijven. Bij gebruik van dit gedeelte van de zandbaan in deze natte perioden zal de bovenste laag hierdoor sneller schade oplopen."
    
    
    
      1.16.	Op 22 april 2008 hebben [appellanten] de gemeente in kort geding gedagvaard tot het treffen van maatregelen conform het advies van Witteveen+Bos. Dit kort geding heeft geen doorgang gevonden.
      1.17.	De gemeente heeft op 8 mei 2008 regulier onderhoud aan het onverharde deel van [adres] uitgevoerd. Daarbij zijn naast het reguliere onderhoud conform het rapport van Grontmij extra maatregelen getroffen, namelijk het breken van de slecht waterdoorlatende laag en het doormengen van het weggedeelte met beter waterdoorlatend zand. 
      1.18.	Hierna hebben zich geen problemen meer voorgedaan.
      1.19.	[appellanten] hebben op 5 februari 2008 een klacht ingediend bij de Nationale Ombudsman. De ombudsman heeft op 25 november 2008 bericht dat de gemeente niet verweten kan worden dat zij de toegangsweg onvoldoende heeft onderhouden of niet voldoende voortvarend en slagvaardig heeft gehandeld. "In zijn standpunt om te wachten met het treffen van extra maatregelen, naast het reguliere onderhoud, totdat de omstandigheden zodanig zijn dat de uitvoering succesvol zou zijn kan het college worden gevolgd".
      De Nationale Ombudsman heeft wel geconstateerd dat het college van B&W [appellanten] nader en/of tussentijds had moeten informeren over de bij het college bekende informatie van de maatregelen die het voornemens was te nemen.
    
    
    
      De beslissingen in eerste aanleg
      2.	Op 4 september 2008 heeft de advocaat van [appellanten] de gemeente aansprakelijk gesteld voor schade tot een bedrag van € 43.348,06. Deze schade bestaat uit de kosten van Witteveen+Bos (€ 1.190,--), juridisch advies 
      (€ 1.025,53), diverse transport(sleep)kosten (€ 1.852,52), gemiste inkomsten omdat de bouw (in eigen beheer) langer duurde waardoor de heer Haverkort niet als bouwkundig adviseur inkomsten kon genereren  (€ 14.280,--) en immateriële schade (€ 25.000,--). Nadat de gemeente elke aansprakelijkheid had afgewezen hebben [appellanten] dit bedrag in rechte gevorderd. 
      2.1.	De rechtbank heeft, nadat een comparitie van antwoord is gehouden, de vordering afgewezen. De rechtbank heeft overwogen dat [appellanten] onvoldoende hebben gesteld op welk punt de gemeente tekort is geschoten in haar onderhoudsplicht. De gemeente heeft nadat zij kennis nam van het rapport van Grontmij, die maatregelen getroffen die de slechte begaanbaarheid van de weg hebben verholpen.
    
    
    
    
      De beoordeling van de grieven.
      3.	De grieven strekken ertoe, gelijk in grief XII expliciet is verwoord, dat het hof het geschil in volle omvang beoordeelt.
    
    
    
      4.	Hoewel [appellanten] zulks ook in appel niet met zoveel woorden stellen, is voldoende duidelijk dat zij hun vordering baseren op een onrechtmatige daad van de gemeente, daaruit bestaande dat de gemeente is tekortgeschoten in haar wettelijke onderhoudsplicht van [adres]. 
      [appellanten] vullen die onderhoudsverplichting zo in dat een onverharde weg, die van A naar B loopt, danwel indien daaraan een woning is gelegen, altijd voor personenauto's en hulpdiensten begaanbaar moet zijn, met uitzondering van overmachtsituaties als hevige sneeuw- of regenval. 
    
    
    5.	Het hof onderschrijft dit uitgangspunt niet. 
    
    6.	Het hof merkt vooreerst op dat de gemeente terecht heeft aangevoerd dat artikel 6:174 BW in dit geval toepassing mist (zie parl. geschiedenis boek 6, pagina 754 en 758 en Hof Arnhem, 26 september 2000, LJN AA7766,  NJ 2003, 55), zodat de vordering moet worden beoordeeld aan de hand van artikel 6:162 BW. De gemeente heeft op zich eveneens terecht betoogd dat hoofdstuk IV van Wegenwet (getiteld "Het Onderhoud")  als zodanig beoogt de bevoegdheden en verplichtingen van overheden onderling af te bakenen en niet beoogt om particulieren een rechtstreekse aanspraak jegens de betrokken overheid te verlenen. Dat laat evenwel onverlet dat indien de gemeente nalatig is in haar onderhoudsverplichting ingevolge artikel 15 en 16 van de Wegenwet, die nalatigheid een onrechtmatige daad oplevert in de zin van artikel 6:162 BW, tweede lid. 
    
    7.	De op de gemeente rustende onderhoudsverplichting houdt evenwel, anders dan [appellanten] lijken te veronderstellen, geen garantie in dat de weggebruiker er op mag rekenen dat iedere openbare weg in een perfecte staat van onderhoud verkeert en altijd toegankelijk is, behoudens bij absolute overmacht. Evenmin kan aan die onderhoudsverplichting de verwachting worden ontleend dat de wegbeheerder voor elke type weg dezelfde normen zal moeten hanteren. De wegbeheerder mag juist differentiëren in het te plegen onderhoud al naar gelang de functie die een weg heeft, waarmee ook de weggebruiker rekening dient te houden, in die zin dat de weggebruiker aan een snelweg hogere eisen mag stellen dan aan een dorpsweggetje, en daaraan weer hogere eisen mag stellen dan aan een zandpad. 
    
    8.	Van de wegbeheerder mag in het algemeen worden verlangd dat de weg niet in een staat van onderhoud verkeert die beneden het niveau ligt dat voor een weg als waarom het gaat, van het betreffende overheidslichaam kan worden geëist (vgl. de parlementaire geschiedenis boek 6, p. 1394). Voorts mag van de wegbeheerder worden verlangd dat hij adequaat optreedt tegen hem bekende gevaarlijke situaties.
    
    9.	Bij de onderhoudsverplichting voor een zandweg spelen de omgeving van die zandweg, de mate waarin van die weg gebruik wordt gemaakt en het verwachtingspatroon dat de weggebruiker heeft ten aanzien van de hoedanigheid van die weg een rol, waartegen het gepleegde onderhoud dient te worden afgezet.
    
    10.	De stelplicht en de bewijslast dat de gemeente als wegbeheerder tekort is geschoten en daarmee onrechtmatig heeft gehandeld, berust bij [appellanten] Uit het voorgaande volgt dat het enkele feit dat [adres] enige tijd zeer slecht begaanbaar is geweest op zich onvoldoende is om een tekortschieten van de gemeente als wegbeheerder aan te nemen.
    
    11.	In dit geval gaat het om een zandweg buiten de bebouwde kom waaraan één woning is gelegen en die verder dienst doet ter ontsluiting van de aanliggende agrarische gronden, waarvan de weggebruiker geen zeer hoge verwachtingen mag koesteren. Dat de zandweg niet doodloopt, maar weer ergens uitkomt op een andere verharde weg legt daarbij, anders dan [appellanten] menen, geen bijzonder gewicht in de schaal en maakt zeker niet dat [adres] moet worden aangemerkt als doorgaande weg, waarmee normaal gesproken een weg van meer dan lokale betekenis wordt aangeduid. 
    
    12.	[appellanten] zijn welbewust aan een zandweg in het buitengebied gaan wonen hetgeen impliceert dat zij de inherente minpunten van een dergelijke weg ten opzichte van een klinkerweg of een geasfalteerde weg voor lief hebben te nemen. 
    
    13.	De gemeente heeft regelmatig regulier onderhoud aan de zandweg gepleegd en zij heeft naar aanleiding van de klachten van [appellanten] extra onderhoud verricht zij het niet altijd stante pede en aanvankelijk niet altijd met het beoogde effect.
    
    14.	Het hof is van oordeel dat [appellanten] gelet op de weerssituatie ook niet mochten verwachten dat de gemeente ogenblikkelijk op hun klachten reageerde. De beslissing van de gemeente om onderhoud te verrichten op een moment dat de weerssituatie en de situatie van de weg zulks toelieten, valt alleszins te billijken en wordt door het hof dan ook niet als een tekortkoming in de uitvoering van de taak van de gemeente als wegbeheerder en daarmee als onrechtmatig bestempeld.
    
    15.	Toen bleek dat de klachten na tussentijds onderhoud persisteerden, heeft de gemeente terecht nader onderzoek verricht en nadat zij met de resultaten van dat onderzoek van Grontmij bekend is geraakt, heeft de gemeente binnen een aanvaardbare termijn van ongeveer één maand extra maatregelen getroffen die het probleem afdoende hebben verholpen. Dat de gemeente eerder op de hoogte was van de specifieke bodemgesteldheid ter plaatse en de bijzondere vereisten die daaruit voortvloeiden voor het onderhoud, is gesteld noch gebleken. Dat in het verleden, zoals door [appellanten] is gesteld,  andere gebruikers van de zandweg zich ook wel eens bij de gemeente hebben beklaagd over de (periodieke) slechte begaanbaarheid van [adres] maakt zulks niet anders. Ook op dit punt is naar 's hofs oordeel geen sprake van onrechtmatig handelen van de gemeente. Verder kan er niet aan worden voorbijgegaan dat vanaf december 2007 het aantal verkeersbewegingen naar [adres] in belangrijke mate is toegenomen ten opzichte van de daarvoor gelegen periode. Anders dan de vorige eigenaars beschikten [appellanten] over twee auto's en daarnaast heeft de bouw van de nieuwe woning geleid tot meer verkeer.
    
    16.	De gemeente was ten slotte, anders dan [appellanten] hebben betoogd, niet gehouden om in strijd met het bestemmingsplan een wegverharding aan te brengen toen zij het rapport van Witteveen+Bos onder ogen kreeg.
    
    17.	Het hof acht gelet op het voorgaande dan ook niet aangetoond dat de gemeente onrechtmatig jegens [appellanten] heeft gehandeld. Daarop dient de vordering van [appellanten] reeds te stranden, zodat het hof niet meer in behoeft te gaan op de vraag of aan de overige elementen voor aansprakelijkheid van de gemeente voor de gestelde schade wel is voldaan.
    
    18.	De grieven falen.
    
    
      De slotsom
      19.	Het hof zal het vonnis van de rechtbank bekrachtigen en [appellanten] veroordelen in de kosten van de zijde van de gemeente, voor wat het salaris betreft te begroten op 1 procespunt naar tarief IV.
    
    
    
      De beslissing
      Het gerechtshof:
    
    
    bekrachtigt het vonnis waarvan beroep;
    
    
      veroordeelt [appellanten] in de kosten van het geding in hoger beroep en begroot die aan de zijde van de gemeente tot aan deze uitspraak op € 1.300,-- aan verschotten en € 1.631,-- aan geliquideerd salaris voor de advocaat en bepaalt dat over deze proceskosten de wettelijke rente verschuldigd indien deze veertien dagen na het wijzen van dit arrest nog niet zijn voldaan en
      verklaart deze proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad;
    
    
    Aldus gewezen door mrs. K.E.  Mollema, voorzitter, J.H.  Kuiper en B.J.H. Hofstee, en uitgesproken door de rolraadsheer ter openbare terechtzitting van dit hof van dinsdag 13 december 2011 in bijzijn van de griffier.