ECLI:NL:CRVB:2000:ZB8937, Centrale Raad van Beroep, 18-07-2000, 97/7480 AAW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2000-07-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: -

97/7480 AAW
    
    
    U I T S P R A A K
    
    
    in het geding tussen:
    
    het Landelijk instituut sociale verzekeringen, appellant,
    
    en
    
    A, wonende te B, gedaagde.
    
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
    
    
      Met ingang van 1 maart 1997 is de Organisatiewet sociale
      verzekeringen 1997 in werking getreden. Ingevolge de
      Invoeringswet Organisatiewet sociale verzekeringen 1997 treedt
      het Landelijk instituut sociale verzekeringen (Lisv) in de
      plaats van de betrokken bedrijfsvereniging. In het onderhavige
      geval is het Lisv in de plaats getreden van (het bestuur van)
      de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging (NAB). In deze uitspraak
      wordt onder appellant tevens verstaan het bestuur van deze
      bedrijfsvereniging.
    
    
    
      Appellant is op bij aanvullend beroepschrift aangegeven gronden
      in hoger beroep gekomen van een door de
      Arrondissementsrechtbank te 's Gravenhage onder dagtekening
      7 juli 1997 tussen partijen gewezen uitspraak (de aangevallen
      uitspraak), inhoudende gegrondverklaring van gedaagdes beroep
      tegen het in het kader van de Algemene
      Arbeidsongeschiktheidswet (AAW) genomen besluit van
      29 februari 1996 (het bestreden besluit), vernietiging van dat
      besluit en opdracht om met inachtneming van die uitspraak een
      nieuw besluit te nemen, zulks met veroordeling van appellant
      tot vergoeding van het door gedaagde betaalde griffierecht.
    
    
    
      Het geding is behandeld ter zitting van de Raad op
      19 juni 2000, waar appellant zich heeft doen vertegenwoordigen
      door mr M.H. Beersma, werkzaam bij Gak Nederland B.V. en waar
      namens gedaagde is verschenen zijn vader L.J. Burgwal.
    
    
    II. MOTIVERING
    
    
      Gedaagde, geboren in 1977, is sinds zijn geboorte zwaar
      spastisch, volledig rolstoelafhankelijk en voor zijn verzorging
      aangewezen op de hulp van derden. In verband daarmee is hem
      ingaande 26 oktober 1995 een uitkering ingevolge de AAW
      toegekend. Bij besluit van 29 februari 1996 (het bestreden
      besluit) is op grond van medisch en arbeidskundig onderzoek de
      uitkering krachtens artikel 13 van die wet per 26 oktober 1995
      verhoogd naar 85% van de grondslag, wegens het verkeren in een,
      althans voorlopig, blijvende toestand welke geregeld oppassing
      en verzorging mogelijk maakt.
    
    
    
      Bij het, in het kader van het tegen het bestreden besluit
      ingestelde beroep, ingediende verweerschrift heeft appellant
      onder verwijzing naar het door hem terzake gevoerde beleid
      uiteengezet dat gedaagde, gelet op de mate van zijn
      hulpbehoevendheid, in beginsel in aanmerking zou komen voor
      verhoging van de uitkering tot 100%, maar dat de omstandigheid
      dat hij gedurende 5 dagen per week een school voor regulier
      voortgezet onderwijs volgt (ten tijde in geding 4 VWO) ertoe
      leidt dat de verhoging wordt beperkt tot een percentage van 85.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit
      gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Die vernietiging
      berust in het bijzonder op het navolgende gedeelte van de
      aangevallen uitspraak:
    
    
    
      "Daartoe overweegt de rechtbank in de eerste plaats dat een
      school voor regulier VWO niet is gericht en evenmin is
      ingesteld op de verzorging van en het bieden van hulp aan een
      ernstig lichamelijk gehandicapte zoals eiser, hetgeen
      daarentegen wel moet worden gerekend tot de doelstellingen van
      een dagverblijf voor evengenoemde categorie gehandicapten. Een
      school voor regulier VWO is immers gericht en ingesteld op het
      geven van onderwijs, dat wil zeggen het overdragen van kennis
      en vaardigheden, aan in de regel zelfredzame personen. Indien
      een ernstig lichamelijk gehandicapte zoals eiser een school
      voor regulier VWO bezoekt, kan derhalve niet worden
      staande gehouden dat dit overwegend dient ter ontlasting van de
      ouder(s) en/of verzorger(s) in hun hulpverlenende en
      toezichthoudende taken. In dit verband verdient nog opmerking
      dat het geven van hulp en het houden van toezicht noodzakelijk
      zijn met het oog op de handicap van betrokkene.
      Hiermee kan noch het toezicht dat leerkrachten binnen de
      context van de doelstelling van het regulier VWO houden op
      leerlingen, noch de helpende hand die leerkrachten of
      leerlingen onderling elkaar in
      schooltijd zonodig bieden, worden gelijkgesteld.
      Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is de
      rechtbank niet kunnen blijken dat het bestuur van de NAB zich
      hiervan rekenschap heeft gegeven bij de vaststelling van het
      beleid.
      De rechtbank overweegt in de tweede plaats dat
      - naar algemeen bekend is - scholen voor VWO gedurende
      vakantieperioden gesloten zijn, waardoor over een heel
      schooljaar bezien sprake is van een substantiële periode waarin
      schoolgang feitelijk niet mogelijk is. Daarbij komt nog de
      allesbehalve bij wege van uitzondering voorkomende en vaak niet
      tevoren aangekondigde uitval van lesuren, met name in de
      examentijd, aan het begin of aan het einde van de schooldag
      danwel tussentijds, met als gevolg dat eiser later naar school
      kan (worden gebracht) en/of eerder naar huis kan (worden
      gebracht) waar hij dan dient te worden opgevangen en/of een dag
      in het geheel niet naar school kan/hoeft en ook alsdan thuis
      dient te worden opgevangen.
      Daarvan is niet als regel, althans niet in gelijke mate, sprake
      bij dagverblijven voor ernstig lichamelijk en/of geestelijk
      gehandicapten. Dit betekent dat ouder(s) of verzorger(s) van
      een lichamelijk gehandicapte die een school voor regulier
      onderwijs bezoekt, zoals eiser, niet in dezelfde mate en
      substantieel minder wordt/worden ontlast dan de ouder(s) of
      verzorger(s) van een gehandicapte die een dagverblijf bezoekt.
      Eerstgenoemde categorie ouders en verzorgers verkeert naar het
      oordeel van de rechtbank derhalve in een wezenlijk andere
      situatie dan de laatstgenoemde categorie.
      Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is de
      rechtbank evenmin kunnen blijken dat het bestuur van de NAB
      hiermee rekening heeft gehouden bij de vaststelling van het
      beleid.
      Voor haar bezwaren tegen de door het bestuur van de NAB
      aanwezig veronderstelde "kostenbeperking" veroorlooft de
      rechtbank zich verwijzing naar hetgeen zij daarover heeft
      overwogen in haar uitspraak van heden in de zaak, geregistreerd
      onder nummer 96/01692 AAWAO, welke uitspraak in afschrift aan
      deze uitspraak is gehecht. Hier volstaat de rechtbank met de
      opmerking dat naar haar oordeel het bestuur van de NAB niet
      heeft voldaan aan de verplichting, welke hij op zich heeft
      genomen door die veronderstelde beperking van de kosten met
      zoveel woorden te maken tot onderdeel van zijn beleid in de zin
      dat die "kostenbeperking" redengevend voor de toeslagverlaging
      wordt gemaakt in een situatie als de onderhavige, waarbij geen
      onderscheid wordt gemaakt tussen het doorbrengen van een
      gedeelte van de dag in een dagverblijf en een school voor VWO,
      aan te tonen dat die kosten ten gevolge daarvan ook in
      werkelijkheid beperkter zijn.".
    
    
    
      De rechtbank heeft daarom het bestreden besluit vernietigd
      wegens schending van het bepaalde in artikel 3:2 en 4:16 (oud)
      van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
    
    
    
      In hoger beroep heeft appellant zich, op in het aanvullend
      beroepschrift uitvoerig aangevoerde gronden, gekeerd tegen de
      overwegingen van de aangevallen uitspraak welke tot
      vernietiging van het bestreden besluit hebben geleid. Appellant
      heeft daarbij aangegeven dat, evenals in het geval van het
      bezoeken van een dagverblijf, de betrokkene die naar een
      reguliere middelbare school gaat, gedeelten van een dag aan de
      zorg van ouders of verzorgers is onttrokken, zodat dezen in
      zoverre zijn ontlast van verzorgende en toezichthoudende taken.
      Als daarvan in beduidende omvang sprake is, waarbij een grens
      van 4 dagen per week wordt aangehouden, dan leidt dit in het
      gehanteerde beleid, ongeacht de soort voorziening waarvan
      gebruik wordt gemaakt, tot toepassing van een
      uitkeringspercentage van 85. Appellant heeft in verband daarmee
      het forfaitaire karakter van de verhoging beklemtoond, waarmee
      zijns inziens niet in overeenstemming is dat in een concreet
      geval wordt getoetst welke de mate van kostenbesparing is als
      gevolg van het bezoeken van een bepaalde instelling. Ook acht
      appellant het in strijd met genoemd karakter dat, zoals de
      rechtbank voorstaat, onderzoek zou moeten worden ingesteld naar
      de aard en omvang van het verblijf op een reguliere school.
    
    
    De Raad overweegt als volgt.
    
    
      Artikel 13 van de AAW, zoals dat luidde tot 1 januari 1998,
      bepaalde -voor zover thans van belang- dat een
      arbeidsongeschiktheidsuitkering, berekend naar een mate van
      arbeidsongeschiktheid van 80% of meer, in geval de betrokkene
      verkeert in een althans voorlopig blijvende toestand van
      hulpbehoevendheid welke geregeld oppassing en verzorging
      mogelijk maakt, voor de duur van die hulpbehoevendheid wordt
      verhoogd tot ten hoogste zijn grondslag.
    
    
    
      Vóór april 1990 werd in de wetsuitvoering en rechtspraak een
      restrictieve uitleg gegeven aan die bepaling. Uit de uitspraken
      van 12 april en 19 april 1990 (RSV 1990, 305 en 307) van deze
      Raad volgt evenwel dat een terughoudende toepassing van deze
      bepalingen niet zo ver mag gaan dat aan die bepalingen een
      uitleg zou worden gegeven die niet strookt met de tekst daarvan
      of deze tot een dode letter zou maken. De Raad heeft in dat
      verband overwogen dat aan het vereiste van de noodzaak van
      geregelde verzorging niet eerst dan voldaan is wanneer een
      belanghebbende voor elk, of de meeste, van de essentiële en
      steeds terugkerende levensverrichtingen hulp behoeft, doch in
      beginsel ook wanneer die hulp nodig is bij een aantal daarvan.
      De Raad heeft daaraan toegevoegd in zoverre wel een zekere
      beleidsruimte voor terughoudende toepassing aanwezig te achten
      dat, als de betrokkene uit hoofde van andere voorzieningen,
      zoals een dagverblijf, oppassing en verzorging geniet, er
      aanleiding zou kunnen zijn de verhoging te beperken, waar de
      woorden "ten hoogste" in de tekst van deze artikelen de
      mogelijkheid toe bieden.
    
    
    
      De voormalige Federatie van Bedrijfsverenigingen (FBV) heeft in
      november 1992 de aanbeveling aan de toenmalige
      bedrijfsverenigingen gedaan om bij de toepassing van artikel 13
      van de AAW een beleid te gaan voeren, gebaseerd op indeling in
      twee categorieën. Dat beleid komt erop neer dat de uitkering
      verhoogd wordt tot 100% van de grondslag in die gevallen,
      waarin voldaan is aan het restrictieve criterium zoals dat
      voorafgaand aan de voormelde uitspraken van de Raad van april
      1990 werd gehanteerd, terwijl in de (overige) gevallen waarin
      aan de minder stringente voorwaarden is voldaan, verhoging tot
      85% plaatsvindt. In laatstgenoemde gevallen wordt sprake geacht
      van geregelde oppassing wanneer de belanghebbende in een
      situatie verkeert die hem geregeld aangewezen doet zijn op
      handreikingen van derden en van geregelde verzorging wanneer de
      belanghebbende hulp behoeft bij een aantal van de essentiële en
      steeds terugkerende levensverrichtingen. In zijn uitspraak van
      14 februari 1995 (RSV 1995, 154) heeft de Raad in het kader van
      de toetsing van een door het bestuur van de NAB genomen besluit
      geoordeeld dat het zojuist omschreven beleid de rechterlijke
      toetsing kan doorstaan.
    
    
    
      In een aantal uitspraken, waaronder die van 29 december 1995
      (kenmerk AAW 1993/1202) en van 24 november 1998 (USZ 1999/24),
      is vervolgens aan de orde gekomen dat door de NAB, bij wijze
      van aanvulling op en aanscherping van het op de FBV-aanbeveling
      gebaseerde beleid, ook het bezoeken van een dagverblijf als
      criterium wordt gehanteerd. Dat criterium houdt in dat, indien
      ten minste vier dagen per week een dagverblijf of een school
      voor speciaal of regulier onderwijs wordt bezocht, in gevallen
      die op basis van de overige criteria voor verhoging tot 100% in
      aanmerking zouden komen, de verhoging wordt beperkt tot 85% van
      de grondslag en in gevallen waarin die andere criteria tot
      verhoging naar 85% zouden leiden, de uitkering op 70% blijft
      gehandhaafd. Dat beleid is door de Raad in de zojuist genoemde
      uitspraken in beginsel rechtens aanvaardbaar bevonden.
    
    
    
      Omtrent het thans aan de orde zijnde, door de rechtbank
      gewraakte, onderdeel van appellants beleid heeft de Raad zich
      evenwel nog niet expliciet uitgelaten.
    
    
    
      Betreffende de overwegingen van de rechtbank erop meerkomende
      dat had moeten worden aangetoond dat er in dit geval sprake was
      van daadwerkelijke beperking van kosten als gevolg van het
      schoolbezoek, verwijst de Raad allereerst naar zijn uitspraak
      van 9 juli 1999 (USZ 1999, 238), inhoudende vernietiging van de
      eerdere uitspraak van de rechtbank, naar welke in de
      aangevallen uitspraak ten aanzien van dit aspect is verwezen.
      In die uitspraak van de Raad heeft hij zich verenigd met de
      zienswijze van appellant dat een verhoging krachtens artikel 13
      van de AAW een forfaitair, niet kostendekkend bedoeld, karakter
      heeft, zodat er bij toepassing van het dienaangaande
      gehanteerde beleid, waarbij dat karakter als uitgangspunt is
      genomen, geen gehoudenheid is om de in concreto optredende mate
      van kostenbesparing te toetsen. In zoverre onderschrijft de
      Raad dan ook de zienswijze van appellant en volgt hij het
      desbetreffende gedeelte van de aangevallen uitspraak niet.
    
    
    
      De Raad kan zich evenwel voor het overige wel in grote lijnen
      verenigen met hetgeen in de aangevallen uitspraak is overwogen
      omtrent de consequenties die op basis van meergenoemd beleid
      zijn verbonden aan het bezoeken van een school voor regulier
      voortgezet onderwijs, zij het dat de Raad niet zozeer van
      belang acht welke mogelijkheden een school voor voortgezet
      onderwijs heeft voor de opvang van gehandicapte leerlingen,
      maar vooral welk effect het bezoeken van een dergelijke school
      heeft wat betreft ontlasting van ouders en/of verzorgers. De
      Raad heeft in dit verband doen wegen dat van appellants kant
      ter zitting van de Raad desgevraagd is aangegeven dat bij de
      totstandkoming van het beleid niet uitdrukkelijk aandacht is
      besteed aan de vraag of het bezoeken van reguliere scholen in
      dit verband op één lijn gesteld kan worden met het gebruikmaken
      van speciaal op gehandicapten gerichte voorzieningen, zoals
      dagverblijven. Het is voor de Raad op basis van gegevens van
      algemene bekendheid ook bepaald niet evident dat zo'n
      gelijkstelling vanuit het oogpunt van ontlasting qua verzorging
      en oppassing op haar plaats is en evenmin dat de bedoelde
      ontlasting -zelfs als een reguliere school op 5 dagen per week
      wordt bezocht- als van beduidende omvang als bedoeld in dat
      beleid kan worden beschouwd. Van algemene bekendheid is immers
      dat in het voortgezet onderwijs sprake is van een groot aantal
      vrije weken (zo'n 14 per jaar) en ook dat er regelmatig
      wisselingen optreden van begin- en eindtijden van de lessen,
      waardoor aan het ontlastende effect van het schoolbezoek
      aanzienlijk wordt afgedaan.
      Bij gebreke van enige onderbouwing van (de toepassing van)
      appellants beleid op dit punt houdt de Raad het ervoor dat het
      op gelijke voet als bij het bezoeken van een dagverblijf
      beperken van de verhoging van de uitkering ex artikel 13 van de
      AAW, de grenzen van een redelijke beleidsbepaling te buiten
      gaat. Het betrokken beleidsonderdeel kan dan ook niet als
      grondslag dienen om ten aanzien van gedaagde het
      uitkeringspercentage op 85 te stellen.
    
    
    
      Uit het voorgaande volgt dat de aangevallen uitspraak voor
      bevestiging in aanmerking komt, zij het dat appellant een nieuw
      besluit op bezwaar zal moeten nemen met inachtneming van deze
      uitspraak van de Raad.
    
    
    
      De Raad constateert ten slotte dat niet op grond van artikel
      8:75 van de Awb vergoeding van kosten is gevorderd, terwijl de
      Raad daarvan ook overigens niet is gebleken.
    
    
    Beslist wordt derhalve als volgt.
    
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    
      Bevestigt de aangevallen uitspraak, met dien verstande dat
      appellant een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen met
      inachtneming van hetgeen in deze uitspraak van de Raad is
      overwogen.
    
    
    
      Aldus gegeven door mr M.I. 't Hooft als voorzitter en
      mr D.J. van der Vos en mr Th.M. Schelfhout als leden, in
      tegenwoordigheid van mr S.A.M. Schoenmaker-Zehenpfenning als
      griffier, en uitgesproken in het openbaar op 18 juli 2000.
    
    
    
    
    (get.) M.I. 't Hooft.
    
    
    
    (get.) S.A.M. Schoenmaker-Zehenpfenning.
    
    
    
    
      JdB
      0307