ECLI:NL:RVS:2024:2042, Raad van State, 15-05-2024, 202301491/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-05-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 september 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zandvoort een aanvraag afgewezen van [appellant] om een omgevingsvergunning voor het verbouwen van een garage om deze als recreatiewoning te mogen gebruiken op het perceel [locatie] in Zandvoort. [appellant] is eigenaar van het perceel, waarop naast zijn woning twee bij zijn woning behorende garages staan. Op 3 juni 2021 heeft hij een aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning voor het verbouwen van één van de twee garages en het gebruik daarvan als recreatiewoning. Voorafgaand aan het indienen van zijn aanvraag heeft [appellant] hierover schriftelijk informatie ingewonnen bij een medewerkster van de Omgevingsdienst IJmond. Deze medewerkster heeft hem informatie toegezonden met daarbij in een bijlage voorwaarden voor omgevingsvergunningverlening voor een recreatiewoning in Zandvoort. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat bij hem het gerechtvaardigde vertrouwen is gewekt dat de aanvraag om een omgevingsvergunning (alleen) getoetst zal worden aan de voorwaarden, zoals opgenomen in de hem toegestuurde bijlage ‘Recreatiewoning’.

202301491/1/R1.
    Datum uitspraak: 15 mei 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Zandvoort,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Holland van 25 januari 2023 in zaak nr. 22/2182 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zandvoort.
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 september 2021 heeft het college een aanvraag afgewezen van [appellant] om een omgevingsvergunning voor het verbouwen van een garage om deze als recreatiewoning te mogen gebruiken op het perceel [locatie] in Zandvoort (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 4 maart 2022 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 25 januari 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college en [appellant] hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 februari 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. R. Vos, advocaat te Haarlem, en K.I.M. Bos, en het college, vertegenwoordigd door B. Wamelink, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 3 juni 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant] is eigenaar van het perceel, waarop naast zijn woning twee bij zijn woning behorende garages staan. Op 3 juni 2021 heeft hij een aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning voor het verbouwen van één van de twee garages en het gebruik daarvan als recreatiewoning.
    Voorafgaand aan het indienen van zijn aanvraag heeft [appellant] hierover schriftelijk informatie ingewonnen bij een medewerkster van de Omgevingsdienst IJmond (hierna: de Omgevingsdienst). Deze medewerkster heeft hem informatie toegezonden met daarbij in een bijlage voorwaarden voor omgevingsvergunningverlening voor een recreatiewoning in Zandvoort.
    Ter plaatse van het perceel gold ten tijde van de besluiten het bestemmingsplan "Kostverlorenstraat e.o.". Het perceel heeft daarin de bestemming "Wonen-1" en de dubbelbestemming "Waarde- Archeologie 3". Vaststaat dat het gebruik van de garage als recreatiewoning in strijd is met het bestemmingsplan. Het college heeft bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 7 september 2021 de aanvraag afgewezen, omdat het gebruik ten behoeve van een recreatiewoning in strijd is met de bestemming "Wonen-1". Het college is niet bereid om af te wijken van het bestemmingsplan, omdat volgens hem niet wordt voldaan aan het beleid dat het college hanteert voor het toestaan van met het bestemmingsplan strijdig gebruik van een vrijstaand, zelfstandig bijgebouw als recreatiewoning. Het desbetreffende beleid is neergelegd in de nota "Toetsingskader verblijfstoeristische accommodaties" (hierna: de beleidsnota). In paragraaf 5.1 staan de ruimtelijke voorwaarden die gesteld worden aan onder meer het gebruik van een vrijstaand bijgebouw als recreatiewoning. Paragraaf 5.2 van de beleidsnota betreft een kaart "Zoneringskaart recreatiewoning (commerciële verhuur)" (hierna: de Zoneringskaart). Het perceel ligt volgens het college niet in een gebied waarin het gebruik van een bijgebouw als recreatiewoning mogelijk is en het heeft de aanvraag daarom afgewezen.
    De rechtbank heeft de afwijzing van de aanvraag van het college in stand gelaten in de uitspraak van 25 januari 2023.
    Vertrouwensbeginsel
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank, in navolging van het college, heeft miskend dat bij hem het gerechtvaardigde vertrouwen is gewekt dat de aanvraag om een omgevingsvergunning (alleen) getoetst zal worden aan de voorwaarden, zoals opgenomen in de hem door de medewerkster van de Omgevingsdienst toegestuurde bijlage ‘Recreatiewoning’. Daartoe wijst hij erop dat de medewerkster hem te kennen heeft gegeven dat het bouwplan aan die voorwaarden zou worden getoetst. Volgens [appellant] mocht hij uit de hem verstrekte informatie begrijpen dat de omgevingsvergunning zou worden verleend als aan die voorwaarden zou worden voldaan. De berichtgeving van de medewerkster aan hem was gedetailleerd en geheel op maat voor zijn situatie, waarbij de medewerkster ook specifiek voor zijn perceel berekeningen had uitgevoerd, zo stelt hij. Hij heeft naar aanleiding hiervan de ruimtelijke onderbouwing laten opstellen om aan te kunnen tonen dat volgens hem aan de geldende voorwaarden wordt voldaan.
    3.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    Vereist is dat de toezegging, andere uitlating of gedraging afkomstig is van het bevoegde bestuursorgaan of aan het bevoegde bestuursorgaan moet worden toegerekend. Van toerekening van een onbevoegd gedane uitlating is sprake als de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
    3.2.    Op 3 december 2020 heeft [appellant] per e-mail aan de Omgevingsdienst informatie gevraagd over het verbouwen en het gebruik van de garage als recreatiewoning. Hij heeft daarbij te kennen gegeven dat de garage aan de achterzijde ongeveer 2,5 meter in de lengte wordt uitgebouwd en dat de nodige voorzieningen (wc, douche, pantry) worden ingebouwd. In zijn verzoek verwijst hij naar een bijgevoegde schetsmatige plattegrond, waarop hij dit heeft aangegeven. [appellant] heeft gevraagd of hij een omgevingsvergunning nodig heeft voor de verbouwing en zo ja, of een dergelijke verbouwing ter plaatse is toegestaan, en aan welke eisen de verbouwing moet voldoen.
    Op 4 december 2020 heeft de medewerkster van de Omgevingsdienst gereageerd. Zij heeft in een e-mailbericht aan [appellant] van 4 december 2020 onder meer het volgende geschreven:
    "[…] Een uitbreiding van de garage aan de rechterzijde (garage wordt in de nieuwe toestand ca. 27 m2) is mogelijk. (18,30+27=ca. 45,3 m2; dit valt binnen de 66,8 m2). Het bijgebouw moet dan wel functioneel ondergeschikt aan het hoofdgebouw zijn, d.w.z. in gebruik als garage, berging, atelier enz. Een recreatiewoning is niet functioneel ondergeschikt, omdat dit een zelfstandig te gebruiken woning is. Het aantal m2 uitbreiden kan dus vergunningsvrij. Daarna kan de garage omgebouwd worden naar recreatiewoning, maar daarvoor moet u wel een omgevingsvergunning aanvragen. Het in gebruik nemen als recreatiewoning is vergunningplichtig, omdat dit gebruik strijdig is met de regels van het bestemmingsplan. U moet dus een omgevingsvergunning aanvragen voor ‘Handelen in strijd met de regels van het bestemmingsplan’. Het verlenen van een omgevingsvergunning kan onder de voorwaarden die u in de bijlage ‘Recreatiewoning’ aantreft. De gemeente sluit met u dan een Parkeerovereenkomst (indien u kunt aantonen dat er een parkeerplaats beschikbaar is voor de recreatiewoning) en een Planschadeverhaalsovereenkomst."
    In de aanhef van de meegezonden bijlage ‘Recreatiewoning’ staat het volgende: "Burgemeester en wethouders kunnen bij omgevingsvergunning afwijken van de regels van het bestemmingsplan onder de volgende voorwaarden:". Na de aanhef staat vervolgens in de bijlage welke voorwaarden dit zijn. De medewerkster heeft in haar e-mailbericht twee afbeeldingen van het perceel van [appellant] opgenomen met daarop de woning en de betrokken garage. Daarop is het resultaat van de door de medewerkster verrichte oppervlakteberekeningen van de woning en de garage vermeld. De voorwaarden die in de bijlage ‘Recreatiewoning’ zijn opgenomen, komen nagenoeg overeen met de voorwaarden van paragraaf 5.1 van de beleidsnota met uitzondering van de laatste voorwaarde. In die laatste voorwaarde, die dus niet in de bijlage ‘Recreatiewoning’ is opgenomen, staat dat voor recreatiewoningen wordt voorzien in een zonering gelijk aan pensionvoorzieningen aangezien deze vorm wel een toeristische inslag vereist en dit in niet toeristische woonwijken niet de meest geëigende vorm lijkt (zie Zoneringskaart).
    3.3.    De Afdeling stelt voorop dat [appellant] terecht betoogt dat de rechtbank, in navolging van het college, niet heeft onderkend dat hij niet stelt dat de medewerkster van de Omgevingsdienst door haar uitlatingen en gedragingen bij hem het vertrouwen heeft gewekt dat de gewenste omgevingsvergunning zou worden verleend. Waar het hem om gaat, is dat bij hem het vertrouwen is gewekt dat zijn aanvraag zou worden getoetst aan het hem als bijlage toegezonden toetsingskader ‘Recreatiewoning’. De Afdeling is voorts van oordeel dat [appellant] aannemelijk heeft gemaakt dat de medewerkster van de Omgevingsdienst uitlatingen heeft gedaan waaruit hij redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat zijn aanvraag om een omgevingsvergunning voor het verbouwen en het gebruik van de garage als recreatiewoning door het college uitsluitend getoetst zou worden aan de voorwaarden die in de bijlage ‘Recreatiewoning’ zijn opgenomen. De aan [appellant] zonder enig nader voorbehoud toegestuurde uitlatingen van de medewerkster zijn concreet, gedetailleerd en geheel toegesneden op de specifieke situatie van het perceel van [appellant], waaronder ook het adres.
    Verder kon en mocht [appellant] redelijkerwijs veronderstellen dat de medewerkster in haar berichtgeving de opvatting van het college vertolkte. Zij presenteerde zich namelijk daarin als medewerkster die betrokkenheid heeft bij vergunningverlening in Zandvoort op het gebied van het omgevingsrecht. In haar berichtgeving staat onder de naam van de medewerkster "medewerker omgevingsrecht" en daaronder "vergunningen Zandvoort". De door het college gestelde omstandigheden dat de medewerkster, gelet op haar functie, slechts algemene en niet op een specifieke situatie toegesneden informatie behoorde te verstrekken, doet hieraan niet af. Dit was voor [appellant] immers niet kenbaar.
    De omstandigheid dat [appellant] de aanvraag, voorzien van de ruimtelijke onderbouwing, nog niet had ingediend op het moment van de uitlatingen van de medewerkster, waarop het college nog heeft gewezen, leidt niet tot het oordeel dat [appellant] niet gerechtvaardigd heeft mogen vertrouwen op de uitlatingen van de medewerkster. Die uitlatingen hadden namelijk juist betrekking op een nog in te dienen aanvraag.
    Dat de integrale beleidsnota voor een ieder zou zijn te raadplegen op de gemeentelijke website maakt evenmin dat [appellant] er onder de hiervoor omschreven omstandigheden niet op mocht vertrouwen dat hem alle voorwaarden voor een recreatiewoning in een bijgebouw waren verstrekt door de betrokken medewerkster van de gemeente. Onder deze omstandigheden bestond er voor hem dan ook geen aanleiding om nader onderzoek naar de inhoud van het beleid te doen.
    3.4.    [appellant] mocht, gelet op het voorgaande, de gerechtvaardigde verwachting hebben dat zijn aanvraag zou worden getoetst aan uitsluitend de voorwaarden uit de bijlage "Recreatiewoning". Het college heeft bij zijn besluit op bezwaar het belang van [appellant] dat het college handelt in overeenstemming met de bij hem gerechtvaardigde verwachting, niet betrokken. Dat besluit berust dan ook niet op een deugdelijke motivering. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    4.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, verklaart de Afdeling het beroep gegrond en vernietigt het besluit op bezwaar van 4 maart 2022 wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De Afdeling kan niet zelf in de zaak voorzien, omdat het in de eerste plaats aan het college is om nader te onderzoeken of de aanvraag van [appellant] voldoet aan de in de bijlage ‘Recreatiewoning’ opgenomen voorwaarden en of er een ander, zwaarwegend belang (van bijvoorbeeld een derde) is, dat afgewogen tegen het onder 3.4. genoemde belang van [appellant], aan honorering van het bij hem door het college gewekte gerechtvaardigde vertrouwen in de weg staat. In dat laatste geval kan voor het college de verplichting bestaan om de door de besluitvorming eventueel geleden schade als onderdeel van de nieuwe besluitvorming te vergoeden. Het college moet, met inachtneming van deze uitspraak en binnen de daarvoor geldende beslistermijn, een nieuw besluit nemen op het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 7 september 2021 en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend maken.
    5.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    6.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord­Holland van 25 januari 2023, in zaak nr. 22/2182;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zandvoort van 4 maart 2022;
    V.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit op bezwaar alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zandvoort tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.500,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zandvoort aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van in totaal € 458,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Heusden
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 mei 2024
    163-1083