ECLI:NL:RVS:2017:2405, Raad van State, 06-09-2017, 201602543/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-09-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 september 2014 heeft het college aan [vergunninghouder] omgevingsvergunning verleend voor het legaliseren van een dakkapel op het achterdakvlak van de woning op het perceel [locatie] te Ohé en Laak (hierna: het perceel).

201602543/1/A1.
    Datum uitspraak: 6 september 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te Ohé en Laak, gemeente Maasgouw,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 2 maart 2016 in zaak nr. 15/1620 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Maasgouw.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 september 2014 heeft het college aan [vergunninghouder] omgevingsvergunning verleend voor het legaliseren van een dakkapel op het achterdakvlak van de woning op het perceel [locatie] te Ohé en Laak (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 7 april 2015 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 2 maart 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft daartoe in de gelegenheid gesteld een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellante] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 februari 2017, waar [appellante], bijgestaan door mr. G.J. van Tuel-Koenders, advocaat te Weert, en het college, vertegenwoordigd door mr. I.B.W.M. Smeets-Sanders en mr. J. Snellen, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghouder], bijgestaan door mr. R.T.L.J. Jongen, rechtsbijstandverlener, gehoord.
    
    Na sluiting van het onderzoek ter zitting als bedoeld in artikel 8:65 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:68 van de Awb heropend.
    De Afdeling heeft het college en [vergunninghouder] in de gelegenheid gesteld om inhoudelijk te reageren op een door [appellante] ingebracht deskundigenrapport. Het college en [vergunninghouder] hebben gebruik gemaakt van deze mogelijkheid, waarna alle partijen nogmaals schriftelijk hebben gereageerd.
    
    Met toestemming van partijen is een hernieuwde behandeling ter zitting achterwege gelaten, waarna de Afdeling het onderzoek heeft gesloten.
    
    Overwegingen
    
        Inleiding
    
    1.    [vergunninghouder] heeft, zonder de daartoe noodzakelijke omgevingsvergunning, een dakkapel gebouwd op het achterdakvlak van de woning op het perceel. Deze dakkapel is onderdeel van de ruimte die zich boven de inpandige garage van de woning bevindt.
    
    2.    Het college heeft bij besluit van 15 september 2014 de aanvraag van [vergunninghouder] om een omgevingsvergunning voor het realiseren van een dakkapel ingewilligd en de dakkapel aldus gelegaliseerd. De omgevingsvergunning is verleend voor de activiteit "bouwen".
    
    3.    [appellante] woont naast het perceel. Zij kan zich niet verenigen met de verleende omgevingsvergunning vanwege de gevolgen van de dakkapel voor haar woon- en leefgenot. Het gaat haar in het bijzonder om de afmetingen van het vensteroppervlak en om het feit dat vanuit de dakkapel uitzicht bestaat op haar dakterras.
    
    4.    De rechtbank heeft, onder verwijzing naar eerdere uitspraken van de rechtbank en de Afdeling tussen partijen, overwogen dat de situering van de woning op het perceel past binnen de bij besluit van 4 november 1999 verleende bouwvergunning. Verder is de rechtbank ervan uitgegaan dat de ruimte boven de garage, op basis van de desbetreffende bouwvergunning, als bijgebouw moet worden aangemerkt en geen deel uitmaakt van het hoofdgebouw. Bij de verlening van de omgevingsvergunning voor de dakkapel is er eveneens vanuit gegaan dat de ruimte boven de garage als bijgebouw wordt gebruikt. De dakkapel dient volgens de rechtbank dan ook te gelden als onderdeel van het bijgebouw en niet als onderdeel van het hoofdgebouw. De uitbreiding van een bijgebouw op de in het geding zijnde locatie is volgens de rechtbank niet in strijd met het bestemmingsplan.
    
         Verder heeft de rechtbank overwogen dat de dakkapel, gelet op het advies van de omgevingscommissie, niet in strijd is met de redelijke eisen van welstand en dat de door [appellante] gestelde omvang van de dakkapel en daaruit voortvloeiende inbreuk op haar woongenot niet kan leiden tot de conclusie dat de omgevingsvergunning voor de dakkapel niet verleend had mogen worden.
    
    Wettelijk kader en bestemmingsplan
    
    5.    Artikel 2.1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) luidt:
    
    "1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk (…)."
    
         Artikel 2.10 luidt:
    
    "1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien: (…)
    
    c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan (…);
    
    d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft (…) zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend (…)."
    
    6.    Voor het perceel geldt het bestemmingsplan "Ohé en Laak", vastgesteld door de raad van de gemeente Maasgouw bij besluit van 6 oktober 2011 (hierna: het bestemmingsplan). In het bestemmingsplan is aan het perceel de bestemming "Wonen" toegekend.
    
        Artikel 1, lid 1.23, van de planregels luidt als volgt:
    
    "Bijgebouw: een gebouw dat in functioneel en ruimtelijk opzicht ondergeschikt is aan een op hetzelfde bouwperceel gelegen hoofdgebouw en dat ten dienste staat van dat hoofdgebouw."
    
        Artikel 1, lid 1.49, van de planregels luidt als volgt:
    
    "Hoofdgebouw: een gebouw dat op een bouwperceel door zijn constructie of afmetingen als belangrijkste bouwwerk valt aan te merken."
    
        Artikel 20, lid 20.2, onder 20.2.2, luidt als volgt:
    
    "Voor het bouwen van hoofdgebouwen gelden de volgende bepalingen: (…)
    
    e. de afstand tot de zijdelingse perceelsgrens bedraagt: 1. bij vrijstaande woningen minimaal 3 meter aan beide zijden (…)."
    
         In lid 20.2, onder 20.2.3, zijn regels opgenomen voor het bouwen van bijgebouwen. Daarbij zijn geen regels gesteld over de minimaal aan te houden afstand tussen bijgebouwen en de zijdelingse perceelsgrens.
    
    Beoordeling van het hoger beroep
    
    7.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de situering van de woning waarop de dakkapel is gebouwd in strijd is met de bouwvergunning die in 1999 voor de woning is verleend.
    
        Verder betoogt [appellante] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat in strijd met het bestemmingsplan omgevingsvergunning is verleend voor de dakkapel. Daartoe voert zij aan dat de ruimte waarin de dakkapel is gerealiseerd, in afwijking van hetgeen in 1999 is vergund, wordt gebruikt als slaapkamer. Hierdoor moet die ruimte thans worden aangemerkt als onderdeel van het hoofdgebouw. Nu dit gedeelte van het hoofdgebouw zich op een te geringe afstand van de perceelsgrens bevindt, had voor een uitbreiding van deze ruimte geen omgevingsvergunning verleend kunnen worden.
    
    7.1.    De garage bij de woning op het perceel en de ruimte boven deze garage liggen op een afstand van minder dan 3 meter van de perceelsgrens.
    
    In de uitspraak van 3 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4361, heeft de Afdeling geoordeeld dat niet is gebleken dat de situering van de woning niet in overeenstemming zou zijn met de bouwvergunning die op 4 november 1999 is verleend voor de realisering van de woning. De Afdeling ziet geen aanleiding dit uitgangspunt niet over te nemen.
    
    7.2.    Zoals de rechtbank heeft geoordeeld en tussen partijen niet in geschil is, moet de ruimte boven de garage op basis van de bij besluit van 4 november 1999 verleende bouwvergunning als bijgebouw worden aangemerkt en maakt deze ruimte geen onderdeel uit van het hoofdgebouw.
    
         Zoals de rechtbank Limburg in de uitspraak van 8 november 2013, in zaak nr. 13/830 in het geding tussen [appellante] en het college, heeft overwogen, betekent het feitelijke strijdige gebruik van de ruimte als slaapkamer, dat in het verleden heeft plaatsgevonden, niet dat de kwalificatie van die ruimte wijzigt van bijgebouw in hoofdgebouw.
    
         De bouw van de dakkapel is aangevraagd en vergund ten behoeve van een ruimte die in gebruik is als bijgebouw. Dit is tussen partijen niet in geschil. Het bestemmingsplan bevat geen regels over de afstand die moet worden aangehouden tussen een bijgebouw en de zijdelingse perceelsgrens. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de dakkapel niet in strijd is met het bestemmingsplan.
    
    7.3.    Het betoog faalt.
    
    8.    [appellante] betoogt dat ten onrechte geen schriftelijk advies van de welstandscommissie (hierna: de omgevingscommissie) als bijlage bij het besluit tot vergunningverlening was gevoegd.
    
        Verder betoogt zij dat de rechtbank heeft miskend dat de dakkapel niet voldoet aan redelijke eisen van welstand en dat het bouwplan in strijd is met criteria uit de welstandsnota. Ter ondersteuning van haar betoog heeft [appellante] in hoger beroep een deskundigenrapport van 26 januari 2017 overgelegd (Extern Welstandsadvies [locatie] Ohé en Laak van Ir P. Bastemeyer MSc; hierna: het deskundigenrapport). Hieruit blijkt volgens [appellante] dat de dakkapel niet voldoet aan redelijke eisen van welstand en dat het college de omgevingsvergunning om die reden had moeten weigeren.  
    
    8.1.    Over het bouwplan voor de dakkapel in het achterdakvlak van de woning op het perceel is een advies uitgebracht door de omgevingscommissie.
    
         De formele beroepsgronden dat dit advies niet als bijlage bij het besluit tot vergunningverlening was gevoegd en dat dit advies ten onrechte niet eerder in de procedure is overgelegd, heeft [appellante] voor het eerst in hoger beroep aangevoerd.
    
         Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak, er geen reden is waarom deze gronden niet reeds bij de rechtbank konden worden aangevoerd en [appellante] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen en omwille van de zekerheid van de andere partijen omtrent hetgeen in geschil is, had behoren te doen, dient deze grond buiten beschouwing te blijven.
    
    8.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 3 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX8987, mag het college, hoewel het niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, aan het advies in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen. Tenzij het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het college dit niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen, behoeft het overnemen van een welstandsadvies in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie dan wel gemotiveerd aanvoert dat het welstandsadvies in strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria. Ook laatstgenoemde omstandigheid kan aanleiding geven tot het oordeel dat het besluit van het college in strijd is met artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo of niet berust op een deugdelijke motivering. Dit neemt echter niet weg dat een welstandsnota criteria kan bevatten die zich naar hun aard beter lenen voor beoordeling door een deskundige dan voor beoordeling door een aanvrager of derde-belanghebbende.
    
    8.3.    [appellante] heeft in hoger beroep betoogd dat de dakkapel in strijd is met de criteria uit de welstandsnota. Daartoe heeft zij gewezen op het sneltoetscriterium dat een dakkapel maximaal 60% van het dakvlak mag beslaan en op het sneltoetscriterium dat een dakkapel niet mag worden gebouwd op een bijgebouw of een aan- of uitbouw.
    
        In het deskundigenrapport is gesteld dat de dakkapel, vergeleken met de bestaande gevelopeningen, uiterst grof is ontworpen waardoor weinig of geen relatie bestaat met het oorspronkelijke, simpele en kloeke ontwerp van de woning. De dakkapel bevindt zich weliswaar aan de achterzijde van de woning, maar deze zijde is zichtbaar vanuit het landschap en vanaf de Wijde Steeg. Nu de dakkapel een ongewenste verrommeling van de achterzijde van de woning tot gevolg heeft, voldoet de kapel niet aan de uitgangspunten van het welstandsbeleid met betrekking tot dakkapellen, aldus het deskundigenrapport.
    
    8.3.1.    Het college heeft hierover overwogen dat een bouwplan dat in overeenstemming is met de sneltoetscriteria uit de welstandsnota in de regel niet aan de omgevingscommissie wordt voorgelegd, omdat in dat geval wordt aangenomen dat aan redelijke eisen van welstand wordt voldaan.
    
    Indien een bouwplan niet voldoet aan de sneltoetscriteria of indien sprake is van een bijzondere situatie dan wel indien gerede twijfel bestaat over de toepasbaarheid van de sneltoetscriteria, wordt een bouwplan wel aan de omgevingscommissie voorgelegd.
    
        In de voorliggende situatie werd inderdaad niet voldaan aan de door [appellante] genoemde sneltoetscriteria. Daarom is het bouwplan aan de omgevingscommissie voorgelegd, die het bouwplan heeft getoetst en akkoord heeft bevonden, zo stelt het college.
    
    8.3.2.    De welstandsnota bevat uitgangspunten voor het welstandsbeleid met betrekking tot dakkapellen. Deze uitgangspunten zijn opgenomen in het hoofdstuk over de sneltoetscriteria voor dakkapellen.
    
         Naast sneltoetscriteria bevat de Welstandnota onder meer beoordelingscriteria voor specifieke gebieden. In de Welstandsnota is toegelicht dat door middel van gebiedsgerichte criteria de maten, marges of hoedanigheid van het bouwplan worden vergeleken met de gebiedskarakteristiek en beeldkwaliteitseisen.
    
         Voor Ohé en Laak gelden de Beoordelingscriteria 'Historisch lint met decenniuminvulling'.
    
    8.3.3.    De omgevingscommissie heeft op 5 juni 2014 een positief advies uitgebracht over het bouwplan.
    
         Naar aanleiding van het door [appellante] overgelegde deskundigenrapport heeft het college de omgevingscommissie gevraagd dit advies te heroverwegen. Op 9 mei 2017 heeft de omgevingscommissie het bouwplan nogmaals bezien in het licht van de Beoordelingscriteria 'Historisch lint met decenniuminvulling' uit de welstandsnota. Daarbij heeft de commissie overwogen dat de dakkapel qua maatvoering en detaillering voldoende ondergeschikt is aan het dakvlak en dat de materialen goed zijn afgestemd op de bestaande woning. Verder heeft de commissie overwogen dat de dakkapel zonder vergunning zou mogen worden gebouwd wanneer het zou zijn voorzien van een plat dak. De hellende dakconstructie en de wijze waarop hieraan uitvoering is gegeven, worden volgens de commissie niet als storend ervaren. Gelet hierop heeft de commissie zijn eerdere advies dat de dakkapel zowel op zichzelf als ten opzichte van zijn omgeving voldoet aan redelijke eisen van welstand bevestigd.
    
    8.3.4.    Hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat dit advies zodanige gebreken vertoont dat het college dit niet aan zijn oordeel omtrent welstand ten grondslag heeft mogen leggen. Het enkele feit dat het bouwplan in strijd is met de sneltoetscriteria uit de welstandsnota leidt, gezien hetgeen hiervoor onder 8.3.1 is overwogen, niet tot het oordeel dat het college zich hierop niet heeft mogen baseren. Dat het tweede advies van de omgevingscommissie uitvoeriger is gemotiveerd dan het eerste advies, geeft evenmin grond voor het oordeel dat het college bij zijn besluitvorming niet had mogen uitgaan van het eerste advies. Verder is op dit punt van belang dat in het door [appellante] overgelegde deskundigenrapport weliswaar is geconcludeerd dat de dakkapel niet voldoet aan redelijke eisen van welstand, maar dat daarbij met name is ingegaan op de sneltoetscriteria uit de welstandsnota. Zoals hiervoor reeds is overwogen, komt daaraan in dit geval geen doorslaggevende betekenis toe.
    
    8.3.5.    De Afdeling overweegt verder dat de dakkapel zich aan de achterzijde van de woning bevindt en dat deze - zoals het college ter zitting aannemelijk heeft gemaakt - gezien de afstand van meer dan 200 meter tot de openbare weg en gelet op de aanwezigheid van bomen tussen deze weg en de woning, nagenoeg niet zichtbaar is vanuit de openbare ruimte.
    
    8.3.6.    Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bouwplan niet in strijd is met redelijke eisen van welstand.
    
    8.4.    Het betoog faalt.
    
    Conclusie en slot
    
    9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. G.M.H. Hoogvliet, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.I. Breunese-van Goor, griffier.
    
    w.g. Hoogvliet    w.g. Breunese-van Goor
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 september 2017
    
    208.