ECLI:NL:RBGRO:2011:BQ9087, Rechtbank Groningen, 28-04-2011, AWB 10/575, 10/580, 10/590 en 10/596
Rechtbank Groningen — Uitspraak 
Datum: 2011-04-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wie is belanghebbende bij een provinciaal besluit tot vaststelling van het buitengebied van de gemeenten?

RECHTBANK GRONINGEN
      Sector Bestuursrecht, meervoudige kamer
    
    
    
      Zaaknummers:	AWB 10/575
      		AWB 10/580
      		AWB 10/590
      		AWB 10/596
    
    
    
    Uitspraak in de geschillen tussen
    
    
      [eiser], [adres]
      gemachtigde: mr. P.J.G.G. Sluyter,
      [eiser], [adres]
      [eiser], [adres]
      [eiser], [adres]
    
    
    en 
    
    
      het college van gedeputeerde staten van de provincie Groningen,
      verweerder,
      gemachtigde: P.A. de Plaa.
    
    
    
    1.	Onderwerp van geschil
    
    
      Eisers hebben beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 20 april 2010, verzonden op 22 april 2010. In dit (bestreden) besluit heeft verweerder de grenzen van het buitengebied van de gemeenten in de provincie Groningen vastgesteld en besloten dat titel 4.3, met uitzondering van artikel 4.27, achtste lid, van de Omgevingsverordening provincie Groningen 2009 (hierna: Omgevingsverordening) in werking treedt met ingang van de dag na de plaatsing van dit besluit in het Provinciaal blad. De beroepen richten zich uitsluitend tegen de vaststelling van de grenzen van het buitengebied.
      Het beroep van [eiser] is geregistreerd als AWB 10/575.
      Het beroep van [eiser] is geregistreerd als AWB 10/580.
      Het beroep van [eiser] is geregistreerd als AWB 10/590.
      Het beroep van [eiser] is geregistreerd als AWB 10/596.
      2.	Zitting
    
    
    
      De geschillen zijn behandeld op de zitting van 25 maart 2010. 
      Ter zitting zijn verschenen eiser [de man], bijgestaan door zijn gemachtigde, eiser [de man], eiser [de man] en de eisers [de man]
      Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door mr. M.O. van der Veen en drs. A.M.L. Hulshof.
      Ter zitting vond tevens de gevoegde behandeling plaats van de beroepen geregistreerd als AWB 10/589 en AWB 10/594, ingesteld door respectievelijk het college van burgemeester en wethouders van Vlagtwedde en het college van burgemeester en wethouders van Stadskanaal. Deze partijen hebben zich ter zitting laten vertegenwoordigen door mr. J. Veltman en voorts door, respectievelijk, K. Gringhuis en Y. Scheringa.
      Ter zitting vond voorts de gevoegde behandeling plaats van het beroep geregistreerd als 
      Awb 10/611, ingesteld door [eiser]. Deze partij is niet verschenen.
      3.	Rechtsoverwegingen
    
    
    Bij brief van 18 maart 2011 heeft de rechtbank aan partijen bekend gemaakt dat ter zitting uitsluitend aan de orde zou komen of de rechtbank bevoegd is van de beroepen kennis te nemen en of de beroepen ontvankelijk zijn. In deze uitspraak zal de rechtbank zich uitsluitend over deze aspecten uitspreken.
    
    3.1	Bevoegdheid rechtbank
    
    
      Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank.
      Ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, Awb, kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel.
    
    
    
      Het bestreden besluit tot begrenzing van het buitengebied heeft een algemene strekking. Het richt zich immers niet tot een specifieke groep van (rechts)personen, maar bepaalt in het algemeen welk deel van de provincie wel en welk deel van de provincie niet als buitengebied dient te worden aangemerkt.
      Aan de orde is vervolgens de vraag of dit besluit van algemene strekking aangemerkt dient te worden als een algemeen verbindend voorschrift. Gezien de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 16 januari 2008, LJN BC2100, AB 2008/251, dient deze vraag beantwoord te worden aan de hand van het criterium of het besluit een zelfstandige normstelling inhoudt. De AbRS heeft dit als volgt geformuleerd: “Een besluit waarin nader naar plaats, tijd of object de toepassing van een in een algemeen verbindend voorschrift besloten liggende norm wordt bepaald, kan zelf geen algemeen verbindend voorschrift zijn, omdat het geen zelfstandige normstelling inhoudt.”
    
    
    Het bestreden besluit bepaalt de begrenzing van het buitengebied, maar houdt naar het oordeel van de rechtbank geen zelfstandige normstelling in. Het besluit bevat geen zelfstandige normen die gelden voor het buitengebied dan wel voor het bebouwd gebied. De relevante normen zijn al vervat in de Omgevingsverordening. De rechtbank merkt het bestreden besluit daarom aan als een concretiserend besluit van algemene strekking waartegen beroep openstaat.
    
    Er valt voorts geen specifieke bepaling aan te wijzen op grond waarvan niet de rechtbank maar de AbRS bevoegd is over een beroep tegen een besluit als hier aan de orde is, te oordelen. Om die reden acht de rechtbank zich bevoegd te oordelen over de onderhavige beroepen.
    
    3.2	Ontvankelijkheid
    
    
      Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. 
      Ingevolge artikel 1:2, tweede lid, Awb worden ten aanzien van bestuursorganen de hun toevertrouwde belangen als hun belangen beschouwd.
    
    
    Ingevolge artikel 6:13 Awb kan, onder meer, geen beroep bij de administratieve rechter worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 Awb naar voren heeft gebracht.
    
    
      Titel 4.3, bevattende de artikelen 4.20 tot en met 4.27, van de Omgevingsverordening is aangeduid als ‘Bijzondere bepalingen met betrekking tot bestemmingsplannen voor het buitengebied’. De artikelen bevatten voorschriften voor de vaststelling van de bestemmingsplannen in kwestie. Artikel 3.8, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) bepaalt dat de raad beslist omtrent de vaststelling van het bestemmingsplan. Hieruit volgt dat de raad in ieder geval als belanghebbende zou kunnen worden aangemerkt.
      Ter zitting heeft mr. Veltman er op gewezen dat beroepen van colleges van burgemeester en wethouders betreffende de onthouding van goedkeuring door de AbRS als ontvankelijk zijn aangemerkt in de uitspraken van 5 oktober 2005, LJN AU3792, en van 18 januari 2006, LJN AU9798. Voorts bevat artikel 4.23, tweede lid, Omgevingsverordening een bepaling die gevolgen heeft voor de binnenplanse wijzigingsbevoegdheid die krachtens artikel 3.6, eerste lid, Wro aan het college van burgemeester en wethouders is toebedeeld. Het bestreden besluit heeft daarom niet alleen gevolgen voor de uitoefening van bevoegdheden die toekomen aan de gemeenteraden maar ook voor de colleges van burgemeester en wethouders van de gemeenten in de provincie Groningen. De colleges zijn daarom belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste en tweede lid, Awb.
    
    
    De wijziging door het bestreden besluit van de juridische positie van de gemeenteraden en van de colleges van burgemeester en wethouders brengt echter niet met zich mee dat eisers als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt. De normen van titel 4.3 Omgevingsverordening gelden voor nieuwe besluitvorming inzake bestemmingsplannen, inclusief wijzigingen daarvan. Deze normen hebben niet tot gevolg dat de rechten, bevoegdheden en plichten die particulieren ingevolge de geldende bestemmingsplannen hebben, gewijzigd worden. Daartoe is nadere besluitvorming van de betrokken gemeenteraden en/of colleges van burgemeester en wethouders nodig. Om die reden kunnen eisers niet als direct belanghebbenden, in de zin van artikel 1:2 Awb, bij het bestreden besluit worden aangemerkt.
    
    Eisers kunnen eventueel bij een wijziging van een geldend bestemmingsplan of de vaststelling van een nieuw bestemmingsplan wel in hun belang worden geraakt. In dat geval kunnen ze tegen het betreffende besluit rechtsmiddelen instellen. Voor zover het betreffende besluit gebaseerd is op het in deze procedure bestreden besluit, kan de rechtmatigheid van de begrenzing van het buitengebied daarbij tevens aan de orde worden gesteld.
    
    
      De eisers [de man], [de man] en [de man] wensen de mogelijkheid te hebben om te bouwen op een perceel dat in het bestreden besluit als buitengebied is aangemerkt. Zij menen door het bestreden besluit in een slechtere juridische positie te geraken omdat de mogelijkheden voor het betreffende gemeentebestuur om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning voor bouwen te verlenen, beperkter worden als het een bouwproject in het buitengebied betreft. 
      Naar het oordeel van de rechtbank is dit echter onvoldoende om te spreken van een rechtstreeks belang bij het bestreden besluit. Hierbij geldt ook dat eisers tegen een eventuele weigering een omgevingsvergunning te verlenen rechtsmiddelen kunnen instellen, waarbij ook de rechtmatigheid van de begrenzing van het buitengebied aan de orde kan worden gesteld. Om die reden zal de rechtbank eisers [de man], [de man] en [de man] niet-ontvankelijk verklaren in hun beroep.
    
    
    Overigens is het beroep van eiser [de man] tevens niet-ontvankelijk omdat hij geen zienswijze als bedoeld in artikel 3:15 Awb heeft ingediend. Er zijn geen feiten of omstandigheden gesteld of gebleken op grond waarvan hem dit niet verweten kan worden.
    
    
      Eisers [de man] allen bewoners van [adres], menen dat in het bestreden besluit hun directe woonomgeving ten onrechte niet als buitengebied is aangemerkt. In hun opvatting zijn voor [adres] de beperktere mogelijkheden voor bebouwing, zoals die voortvloeien uit de regels die gelden voor het buitengebied, beter passend bij de aard van het gebied.
      De rechtbank kan zich voorstellen dat de bewoners van [adres] een sterkere positie zouden hebben bij het voorkomen van door hen niet gewenste ontwikkelingen indien het gebied als buitengebied zou zijn aangemerkt. Dit is echter onvoldoende om te kunnen spreken van een rechtstreeks betrokken belang in de zin van artikel 1:2 Awb. Tegen een eventuele verlening van een omgevingsvergunning voor een project nabij [adres] kunnen eisers rechtsmiddelen aanwenden, waarbij ook de rechtmatigheid van de begrenzing van het buitengebied aan de orde kan worden gesteld.Daarom zal de rechtbank ook eisers [de man] niet-ontvankelijk verklaren in hun beroep. 
    
    
    De rechtbank ziet geen aanleiding voor veroordeling van een partij in de proceskosten van een partij. Omdat tegen het bestreden besluit beroep openstaat, heeft verweerder terecht daarin een rechtsmiddelenclausule opgenomen. Dit wordt niet anders door de omstandigheid dat eisers niet als direct belanghebbenden bij het bestreden kunnen worden aangemerkt.
    
     
    
    4.	Beslissing
    
    De rechtbank Groningen, 
    
    RECHT DOENDE,
    
    
      -	verklaart de beroepen niet-ontvankelijk.
      .
    
    
    Aldus gegeven door mr. R.L. Vucsán, voorzitter, mr. D.M. Schuiling en mr. L.J.A. Damen, en op 28 april 2011 in het openbaar uitgesproken door mr. Vucsán in tegenwoordigheid van mr.drs. H.A. Hulst als griffier.
    
    
    De griffier,								De voorzitter,
    
    										
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      De rechtbank wijst er op, dat partijen en andere belanghebbenden binnen 6 weken na de dag van verzending van deze uitspraak daartegen hoger beroep kunnen instellen bij 
      de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA in Den Haag.
    
    
    Afschrift verzonden op: