ECLI:NL:RBNHO:2020:9723, Rechtbank Noord-Holland, 13-11-2020, AWB - 19 _ 5119
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2020-11-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Weigering omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en beperkte milieutoets voor het bouwen van een geitenstal. Tegelijkertijd met het nemen van het hoofdbesluit, het besluit op de aanvraag om omgevingsvergunning, is verweerder teruggekomen van de voorbereidingsbeslissing die inhield dat geen milieueffectrapport hoefde te worden gemaakt. Artikel 7.17 Wet milieubeheer en artikel 6:3 van de Algemene wet bestuursrecht.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
    
    
      Zittingsplaats Haarlem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: HAA 19/5119 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 november 2020 in de zaak tussen
    
    
      de vennootschap onder firma [eiseres] , te [vestigingsplaats] , eiseres
      (gemachtigde: drs. R.A.M. van Woerden),
    
    
    
      en
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Koggenland, verweerder 
      (gemachtigden: R. Beugels en P. Stam).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij op 25 april 2019 verzonden besluit (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd aan eiseres omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van een geitenstal op het perceel [het perceel] (het perceel). Bij dit besluit is verweerder voorts teruggekomen van een besluit van 10 januari 2019 van de Regionale Uitvoeringsdienst Noord-Holland Noord (RUD).
    
    
    
      Bij op 2 oktober 2019 verzonden besluit (het bestreden besluit) heeft verweerder een besluit genomen op het bezwaar van eiseres. Verweerder heeft het primaire besluit, onder wijziging van de motivering, in stand gelaten. Het gewijzigde primaire besluit is gedateerd 30 september 2019 en maakt onderdeel uit van het bestreden besluit.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 oktober 2020. Eiseres is vertegenwoordigd door [naam 1] en [naam 2] en bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden. 
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.1
      Op 11 december 2018 heeft eiseres een aanvraag om een omgevingsvergunning bij verweerder ingediend voor het bouwen van een stal voor het houden van 300 melkgeiten bij een reeds bestaand melkveehouderijbedrijf (het project). De aanvraag is ingediend voor de activiteiten bouwen en omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM).
      
    
    
      1.2
      Op 18 december 2018 heeft eiseres een “Aanmeldingsnotitie mer-beoordeling Veehouderij [eiseres] te [vestigingsplaats] ” ingediend bij de RUD. 
      
    
    
      1.3
      Op 10 januari 2019 heeft de RUD namens verweerder op grond van artikel 7.17, eerste lid, van de Wet milieubeheer (Wm) besloten dat bij de voorbereiding van het besluit om een omgevingsvergunning voor het onderdeel milieu geen milieueffectrapport hoeft te worden gemaakt omdat van de activiteit geen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu zijn te verwachten. 
      
    
    
      1.4
      Verweerder heeft vervolgens op 16 april 2019 het primaire besluit genomen. Bij het primaire besluit heeft verweerder alsnog, in weerwil van het namens verweerder genomen besluit door de RUD, besloten dat een milieueffectrapport moet worden gemaakt, omdat als gevolg van vergunningverlening volgens verweerder mogelijk onomkeerbare gevolgen, in de vorm van mogelijke effecten op de volksgezondheid, kunnen ontstaan. De beslissing dat een milieueffectrapport moet worden gemaakt vormt volgens verweerder, gelet op artikel 5.13a van het Besluit omgevingsrecht (Bor), reden de OBM te weigeren. Omdat sprake is van onlosmakelijke samenhang tussen de activiteit OBM en de eveneens aangevraagde activiteit bouwen dient de omgevingsvergunning in zijn geheel te worden geweigerd, aldus verweerder. 
      
    
    
      1.5
      Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
      
    
    
      1.6
      Verweerder heeft vervolgens het bestreden besluit genomen, waarbij hij het primaire besluit onder wijziging van de motivering heeft gehandhaafd. 
      
    
    
      2.1
      Eiseres betoogt dat verweerder bij het gehandhaafde primaire besluit niet heeft kunnen terugkomen van het eerdere namens verweerder door de RUD genomen besluit van 10 januari 2019. Het besluit van 10 januari 2019 is een zelfstandig besluit dat vatbaar is voor bezwaar en beroep als het de aanvrager rechtstreeks in zijn belang treft. In dit geval heeft eiseres geen bezwaar hoeven maken tegen het besluit van 10 januari 2019 omdat het besluit inhield dat geen milieueffectrapport hoefde te worden gemaakt. Indien de RUD zou hebben besloten dat wel een milieueffectrapport moest worden gemaakt, zou eiseres daartegen bezwaar hebben gemaakt. 
      
    
    
      2.2
      Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat het besluit van 10 januari 2019 van de RUD is aan te merken als een voorbereidingsbeslissing als bedoeld in artikel 6:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Volgens verweerder kan tegen die beslissing geen bezwaar worden gemaakt, maar wel tegen het definitieve besluit omtrent de aanvraag om omgevingsvergunning voor de activiteit OBM. Het wezen van een voorbereidingsbeslissing is volgens verweerder dat een bestuursorgaan van mening kan veranderen, anders zou de voorbereidingsbeslissing een definitief besluit zijn. 
      
      
        2.3.1
        Op grond van artikel 2.1, eerste lid en onder i, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het verrichten van een andere activiteit die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving.
        
      
      
        2.3.2
        In artikel 2.2a, eerste lid, van het Bor zijn categorieën activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de wet, voor zover deze plaatsvinden binnen een inrichting als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de Wm aangewezen. 
        
        
          Op grond van artikel 5.13b, eerste lid, van het Bor wordt een omgevingsvergunning voor de categorieën activiteiten, bedoeld in artikel 2.2a, eerste lid, onder a tot en met i, geweigerd indien het bevoegd gezag op grond van artikel 7.17, eerste lid, van de Wm, heeft beslist dat een milieueffectrapport moet worden gemaakt. 
        
        
      
      
        2.3.3
        Op grond van artikel 7.17, eerste lid, van de Wm, voor zover van belang, neemt het bevoegd gezag uiterlijk zes weken na de datum van ontvangst een beslissing omtrent de vraag of bij de voorbereiding van het betrokken besluit voor de activiteit, vanwege de belangrijke nadelige gevolgen die zij voor het milieu kan hebben, een milieueffectrapport moet worden gemaakt. 
        
      
      
        2.3.4
        Op grond van artikel 6:3 van de Awb is een beslissing inzake de procedure ter voorbereiding van een besluit niet vatbaar voor bezwaar of beroep, tenzij deze beslissing de belanghebbende los van het voor te bereiden besluit rechtstreeks in zijn belang treft. 
        
        
          Op grond van bijlage 2, artikel 2 behorende bij de Awb kan tegen een besluit, genomen op grond van een in dit artikel genoemd voorschrift of anderszins in dit artikel omschreven,  beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling).
        
        
        
          Genoemd in artikel 2 is de Wm, met enkele – in de voorliggende situatie niet van toepassing zijnde – uitzonderingen. 
        
        
      
      
        2.4.1
        De rechtbank overweegt als volgt.
        
      
      
        2.4.2
        
          De rechtbank is, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 5 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:922, van oordeel dat het namens verweerder door de RUD genomen besluit van 10 januari 2019 een besluit is als bedoeld in artikel 6:3 van de Awb, genomen ter voorbereiding van een besluit over verlening van de voor het bouwen van de geitenstal noodzakelijke omgevingsvergunning.
          Omdat het besluit van 10 januari 2019 eiseres niet los van het voor te bereiden besluit op de aanvraag om omgevingsvergunning rechtstreeks in haar belang trof, het was immers een haar welgevallig besluit, was het besluit, gelet op artikel 6:3 van de Awb, voor eiseres niet vatbaar voor bezwaar. Zij heeft daartegen (dan) ook geen bezwaar gemaakt. 
          Het besluit van 10 januari 2019 is op zichzelf als een besluit aan te merken, dat in principe pas kon worden getoetst in het kader van bezwaar en beroep tegen het uiteindelijk te nemen hoofdbesluit op de aanvraag om omgevingsvergunning. Het besluit van 10 januari 2019 zou dan – in ongewijzigde vorm – in de beoordeling van het besluit op de aanvraag om omgevingsvergunning zijn meegenomen. 
        
        
      
      
        2.4.3
        
          Naar het oordeel van de rechtbank kan, anders dan verweerder heeft verondersteld, van een besluit als bedoeld in artikel 6:3 van de Awb, gelet op de aard daarvan, namelijk het voorbereidende karakter, niet tegelijkertijd met het nemen van het hoofdbesluit worden teruggekomen. Een besluit als bedoeld in artikel 6:3 van de Awb is te beschouwen als een definitieve voorbereidende beslissing die – in ongewijzigde vorm – wordt meebeoordeeld in het kader van het hoofdbesluit. 
          Slechts afzonderlijk van en voorafgaand aan het nemen van het hoofdbesluit kan van een besluit als bedoeld in artikel 6:3 van de Awb worden teruggekomen, waarbij het terugkomen van het besluit als het intrekken van het besluit is te beschouwen. 
        
        
      
      
        2.4.4
        
          In de voorliggende situatie is verweerder tegelijkertijd met het nemen van het hoofdbesluit, het besluit op de aanvraag om omgevingsvergunning, teruggekomen van het besluit van 10 januari 2019. Verweerder heeft zich in het primaire besluit alsnog op het standpunt gesteld dat ten behoeve van het project een milieueffectrapport moet worden gemaakt. 
          Zoals uit de vorige overweging volgt, kon verweerder in dat stadium niet meer terugkomen van de definitieve voorbereidingsbeslissing van 10 januari 2019. Indien verweerder had willen terugkomen van die beslissing had hij dat bij een afzonderlijk besluit en voorafgaand aan het nemen van het primaire besluit moeten doen. Tegen het afzonderlijke besluit waarbij verweerder beslist zou hebben dat eiseres toch een milieueffectrapport moest maken, zou eiseres, omdat dat besluit haar wel rechtstreeks in haar belang zou hebben getroffen los van het voor te bereiden besluit op de aanvraag om omgevingsvergunning, bezwaar hebben kunnen maken en vervolgens eventueel rechtstreeks beroep hebben kunnen instellen bij de Afdeling. Door tegelijkertijd met het nemen van het primaire besluit terug te komen van het besluit van 10 januari 2019 heeft verweerder die afzonderlijke rechtsgang doorkruist. Verweerder heeft om die reden het primaire besluit, waarin de beslissing is vervat om terug te komen van het besluit van 10 januari 2019, bij het bestreden besluit niet kunnen handhaven. 
        
        
      
      
        2.4.5
        De beroepsgrond slaagt. 
        
        3. Het beroep is reeds gelet op het voorgaande gegrond. Aan een bespreking van de overige beroepsgronden komt de rechtbank niet toe. Het bestreden besluit, inclusief het daarvan onderdeel uitmakende  besluit van 30 september 2019, komt voor vernietiging in aanmerking omdat het is genomen in strijd met de in acht te nemen procedurele zorgvuldigheid (artikel 3:2 Awb) in deze zaak.
        
          Verweerder zal een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres dienen te nemen. Daarbij zal verweerder in ieder geval het op 25 april 2019 verzonden primaire besluit dienen te herroepen. Verweerder heeft vervolgens twee opties. 
          Verweerder kan er voor kiezen om in overeenstemming met het voor eiseres welgevallige besluit van 10 januari 2019 bij het nieuwe besluit op bezwaar alsnog omgevingsvergunning aan eiseres te verlenen. Als gevolg van het besluit van 10 januari 2019 doen zich dan immers geen gronden voor op basis waarvan de omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en OBM geweigerd kan worden. 
          Verweerder kan er ook voor (blijven) kiezen terug te komen van het besluit van 10 januari 2019. Dan dient verweerder bij een nieuw besluit op bezwaar uitsluitend het primaire besluit te herroepen, waarna de aanvraagfase weer openvalt. Alvorens opnieuw te beslissen op de aanvraag zal hij van het besluit van 10 januari 2019 dan bij afzonderlijk besluit moeten terugkomen. Verweerder zal daarbij acht moeten slaan op hetgeen de Afdeling in rechtsoverweging 2.2 van de uitspraak van 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2281 in algemene zin over het intrekken van onherroepelijk geworden besluiten heeft overwogen ook al is het besluit van 10 januari 2019 nog niet onherroepelijk geworden. Dit brengt met zich dat, nu de bevoegdheid tot intrekking van een definitieve voorbereidingsbeslissing niet wettelijk is geregeld, de intrekking in ieder geval wordt begrensd door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het rechtszekerheidsbeginsel.
          Tegen een besluit waarbij verweerder terugkomt van het besluit van 10 januari 2019 kan eiseres bezwaar maken en vervolgens eventueel rechtstreeks beroep instellen bij de Afdeling. De uitkomst van de procedure bij de Afdeling bepaalt vervolgens wat de strekking zal zijn van het nieuwe primaire besluit dat verweerder in de voorliggende procedure op de aanvraag om omgevingsvergunning dient te nemen. Tegen het nieuwe primaire besluit kan bezwaar worden gemaakt en vervolgens kan eventueel weer beroep worden ingesteld bij de rechtbank.
        
        
        4. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. 
        
        5. De rechtbank veroordeelt verweerder verder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 525,00 en een wegingsfactor 1).
        
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - draagt verweerder op een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,00 aan eiseres te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van 
    € 1.050,00.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Janse van Mantgem, rechter, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 13 november 2020. 
    
    
    
    
    
    
    
      griffier									 rechter
    
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.