ECLI:NL:RBDHA:2016:14947, Rechtbank Den Haag, 12-10-2016, C-09-499763-HA ZA 15-1273
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2016-10-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Onrechtmatig handelen Staat ten aanzien van meting luchtkwaliteit? Voor de afzonderlijke Belangenorganisaties, dan wel voor de personen voor wiens belangen zij opkomen, staat een bestuursrechtelijke rechtsgang open die voldoende rechtsbescherming biedt. Belangenorganisaties niet-ontvankelijk.

vonnis
    RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Team handel
    
    
    
      zaaknummer / rolnummer: C/09/499763 / HA ZA 15-1273
    
    
    
      
        Vonnis van 12 oktober 2016
      
    
    
    
      in de zaak van
    
    
    1. de stichting
    
      
        STICHTING COMITÉ N65 ONDERGRONDS HELVOIRT,
      gevestigd te Helvoirt,
    
    2. de stichting  
    
      
        STICHTING KLAOR LOCH MAASTRICHT,
      gevestigd te Maastricht,
    
    3. de stichting  
    
      
        STICHTING STOP LUCHTVERONTREINIGING UTRECHT,
      gevestigd te Utrecht,
    
    4. de vereniging met volledige rechtsbevoegdheid  
    
      
        BELANGENVERENIGING BEWONERS [A] TE [plaats],
      gevestigd te [plaats] ,
      eiseressen,
      advocaten mrs. G.C.W. baron van der Feltz en M.G. Nielen te Den Haag,
    
    
    
      tegen
    
    
    
      de publiekrechtelijke rechtspersoon  
      
        DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Infrastructuur en Milieu),
      zetelende te Den Haag,
      gedaagde,
      advocaten mrs. E.H.P. Brans en R.D. Reinders te Den Haag.
    
    
    
      Eisers zullen hierna gezamenlijk worden aangeduid als “de Belangenorganisaties”, en afzonderlijk als respectievelijk Comité N65, Klaor Loch, Stop Luchtverontreiniging en Bewoners [A] . Gedaagde zal “de Staat” genoemd worden.
    
    
    
  
  
    
      1De procedure
    
      1.1.
      Het verloop van de procedure blijkt uit:
      
        
          de dagvaarding van 30 oktober 2015 met de producties 1 tot en met 5,
        
        
          de conclusie van antwoord met de producties 1 tot en met 5,
        
        
          het tussenvonnis van 23 maart 2016, waarbij een comparitie voor een meervoudige kamer is gelast,
        
        
          de akte van de zijde van de Belangenorganisaties van 27 juni 2016 met de nadere producties 6 tot en met 10,
        
        
          het e-mailbericht van de rechtbank van 15 juli 2016 met het verzoek aan de Staat om een schriftelijke reactie op de nadere producties van de zijde van de Belangenorganisaties,
        
        
          de akte van de zijde van de Staat van 2 augustus 2016 met daarin verwoord een reactie op de nadere producties van de zijde van de Belangenorganisaties, 
        
        
          de akte van de zijde van de Belangenorganisaties van 10 augustus 2016 met aangehecht een volledige versie van productie 9d, en
        
        
          het proces-verbaal van de comparitie van 15 augustus 2016, met daaraan aangehecht de pleitnota’s van de zijde van de Belangenorganisaties en de Staat.
        
      
      
    
    
      1.2.
      Het proces-verbaal van de comparitie is buiten aanwezigheid van partijen opgemaakt. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld om opmerkingen te maken over het proces-verbaal voor zover het feitelijke onjuistheden betreft. Partijen hebben van deze gelegenheid gebruik gemaakt. De brieven van de Staat van 23 augustus 2016 en van de Belangenorganisaties van 24 augustus 2016 zijn aan het proces-verbaal gehecht. Dit vonnis wordt gewezen met inachtneming van de opmerkingen van partijen. 
      
    
    
      1.3.
      Ten slotte is vonnis bepaald op heden.
      
    
  
  
    
      2Toepasselijke wet- en regelgeving
    
    
      2.1.
      Richtlijn 2008/50/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 20 mei 2008 betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa (hierna: de Richtlijn) geeft regels voor het beoordelen en handhaven van de luchtkwaliteit. De Richtlijn geeft grenswaarden voor de bescherming van de menselijke gezondheid en data waarop deze moeten zijn bereikt. Nederland heeft de Richtlijn geïmplementeerd in titel 5.2 (“Luchtkwaliteitseisen”) van de Wet milieubeheer (Wm) en bijbehorende regelgeving, waaronder de Regeling beoordeling luchtkwaliteit (de Regeling). De kritische stoffen langs wegen voor Nederland waren in 2008 (onder meer) stikstofdioxide (NO2) en fijn stof (PM10 en PM2,5). 
      
    
    
      2.2.
      De Richtlijn voorziet voorts in een systeem van monitoring en rapportage. De lidstaten dienen beoordelingen uit te voeren van de luchtkwaliteit met betrekking tot de zojuist genoemde stoffen. 
      
    
    
      2.3.
      Wanneer sprake is van een overschrijding van één van de grenswaarden, dient de lidstaat een luchtkwaliteitsplan vast te stellen. Op grond van de Wm is het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (hierna: het NSL) vastgesteld en op 1 augustus 2009 in werking getreden. De jaarlijkse monitoring van het NSL wordt uitgevoerd door het Bureau Monitoring: dit is een samenwerkingsverband tussen het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) en een onderdeel van Rijkswaterstaat. De jaarlijkse rapportages worden door het RIVM opgesteld en openbaar gemaakt via www.nsl-monitoring.nl, via welke website op straatniveau de berekende concentraties en wegkenmerken kunnen worden bezien. Bij besluit van 3 juni 2014 van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu is de periode waarop het NSL betrekking heeft verlengd tot en met 31 december 2016.
      
    
    
      2.4.
      In het kader van de jaarlijkse NSL-monitoring worden de concentraties NO2, PM10 en PM2,5 berekend voor toetspunten langs wegen. De Richtlijn geeft in Bijlage III regels voor de beoordeling van luchtkwaliteit en plaats van de bemonsteringspunten voor het meten van de betreffende concentraties. In artikel 5.19 lid 2 Wm (welk artikel de implementatie vormt van Bijlage III, onderdeel A, onder 2 van de Richtlijn, met vrijwel dezelfde tekst) is het volgende bepaald: 
      
      
        
          “(…)
        
        
          2. In afwijking van het eerste lid vindt op de volgende locaties geen beoordeling van de luchtkwaliteit plaats met betrekking tot luchtkwaliteitseisen voor de bescherming van de gezondheid van de mens (…): 
        
        
          a) locaties die zich bevinden in gebieden waartoe leden van het publiek geen toegang hebben en waar geen vaste bewoning is;
        
        
          b) (…);
        
        
          c) op de rijbaan van wegen; en op de middenberm van wegen, tenzij voetgangers normaliter toegang tot de middenberm hebben. (…)”
        
      
      
      
        De bepaling in artikel 5.19 lid 2 Wm wordt ook wel het “toepasbaarheidsbeginsel” genoemd.
      
      
    
    
      2.5.
      In Bijlage III, onderdeel B, onder 1 van de Richtlijn zijn regels gegeven voor de situering van bemonsteringspunten op macroschaal. Deze regels zijn geïmplementeerd in artikel 22 van de Regeling. In dit artikel is, voor zover relevant, het volgende bepaald: 
      
      
        “1. Meetpunten (…) worden geplaatst op een zodanig punt dat:
        
          a. door middel van metingen op dat punt gegevens worden verkregen over concentraties van de betreffende luchtverontreinigende stof in gebieden binnen zones en agglomeraties waar de hoogste concentraties voorkomen waaraan de bevolking rechtstreeks of onrechtstreeks kan worden blootgesteld gedurende een periode die in vergelijking met de middelingstijd van de betreffende luchtkwaliteitseis significant is (…)”
        
          b. in andere gebieden binnen zones en agglomeraties dan bedoeld onder a. door middel van metingen op dat punt gegevens worden verkregen over de concentraties van de betreffende luchtverontreinigende stof die representatief zijn voor de blootstelling van de bevolking als geheel; 
        
        
          (…)”
        
      
      
      
        De bepaling in artikel 22 van de Regeling wordt ook wel het “blootstellingscriterium” genoemd. 
      
      
    
    
      2.6.
      Verder bevat artikel 25 van de Regeling bepalingen ter implementatie van Bijlage III, onderdeel C voor de situering van de bemonsteringspunten op microschaal: 
      
      
        
          “1. Monsterneming bij de in artikel 22 bedoelde meetpunten voor de meting van concentraties (…) op plaatsen die sterk door het verkeer worden beïnvloedt, gebeurt, voor zover mogelijk, op zodanige wijze dat de inlaatbuizen zijn gesitueerd op: 
        
        
          	a. ten minste 25 m van de rand van grote kruispunten en 
        
        
          b. niet meer dan 10 m van de wegrand verwijderd zijn. (…)”
        
      
      
    
    
      2.7.
      In artikel 5.9 Wm zijn regels vastgelegd met betrekking tot het vaststellen door het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college of het college van b&w) van een luchtkwaliteitsplan: 
      
      
        
          “1. Burgemeester en wethouders stellen in de in bijlage 2, voorschrift 13.1, aangegeven gevallen waarin een plandrempel wordt overschreden een plan vast, waarin wordt aangegeven op welke wijze en door middel van welke maatregelen voldaan zal worden aan de desbetreffende in de bijlage genoemde grenswaarde, binnen de voor die waarde gestelde termijn. Zij dragen zorg voor de uitvoering van het plan.
        
        
          2. Op de voorbereiding van een plan als bedoeld in het eerste lid, is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing. Zienswijzen kunnen naar voren worden gebracht door een ieder.
        
        
          3. Gedeputeerde staten, Onze Minister, Onze Ministers van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en van Verkeer en Waterstaat en andere bestuursorganen die maatregelen kunnen treffen leveren op verzoek van burgemeester en wethouders een bijdrage aan het opstellen en uitvoeren van een plan als bedoeld in het eerste lid. Daarbij geven de desbetreffende bestuursorganen in het plan gemotiveerd rekenschap van het al dan niet treffen van maatregelen. Omtrent het opstellen en uitvoeren van het plan bevorderen burgemeester en wethouders overleg met die bestuursorganen. (…)”
        
      
      
    
  
  
    
      3De feiten
    
    
      
        Hoedanigheid Belangengroepen
      
    
    
    
      3.1.
      Comité N65 heeft volgens haar statuten (onder meer) ten doel de leefbaarheid voor de bewoners van Helvoirt in de omgeving van de N65 te bevorderen, het stimuleren van de aanleg van een tunnel onder de N65 en het verrichten van handelingen die daarmee in de ruimste zin verband houden. 
      
    
    
      3.2.
      Kloar Loch stelt zich volgens haar statuten (onder meer) ten doel het bestrijden van de luchtverontreiniging en het beschermen van burgers tegen luchtvervuiling en het verrichten van handelingen die daarmee in de ruimste zin verband houden. 
      
    
    
      3.3.
      Stop Luchtverontreiniging stelt zich volgens haar statuten (onder meer) ten doel het bestrijden van luchtverontreiniging in de regio Utrecht en het tegengaan van blootstelling aan verontreinigde lucht, die schadelijk is voor gezondheid en milieu. 
      
    
    
      3.4.
      Bewoners [A] stelt zich volgens haar statuten (onder meer) ten doel de behartiging van de belangen van bewoners van de flatwoningen aan de [A] [… 1] tot en met [… 2] (even nummers) te [plaats] . 
      
      
        
          Bestuursrechtelijke procedures en handhavingsverzoeken 
        
      
      
    
    
      3.5.
      Op 7 februari 2013 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) uitspraak gedaan in een geding tussen Comité N65 als appellante en het college van b&w van Haaren als verweerder. Deze procedure had betrekking op de weigering van het college om een luchtkwaliteitsplan als bedoeld in artikel 5.9, lid 1 Wm vast te stellen. Daartoe had het college overwogen dat het vaststellen van een dergelijk plan niet is aan te merken als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de weigering dus ook niet. De Afdeling heeft het beroep van Comité N65 kennelijk ongegrond verklaard, en onder meer bevestigd dat de weigering om een luchtkwaliteitsplan vast te stellen niet is gericht op rechtsgevolgen en geen besluit is waartegen een rechtsmiddel kon worden aangewend, zodat het college Comité N65 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Ook het daarop volgende verzet van Comité N65 is bij uitspraak van 14 augustus 2013 ongegrond verklaard.
      
    
    
      3.6.
      Op 4 november 2013 heeft de Afdeling een soortgelijke uitspraak gedaan in een geding tussen Bewoners [A] als appellante en het college van b&w van Eindhoven als verweerder. Ook deze procedure had betrekking op de weigering van het college van Eindhoven om een luchtkwaliteitsplan als bedoeld in artikel 5.9, lid 1 Wm vast te stellen. De Afdeling heeft het beroep van deze vereniging eveneens kennelijk ongegrond verklaard, omdat de desbetreffende weigering niet als een besluit in de zin van de Awb was aan te merken. Ook het daarop volgende verzet van de vereniging is bij uitspraak van 12 februari 2014 ongegrond verklaard.
      
    
    
      3.7.
      Bij brief van 30 mei 2013 heeft Comité N65 een verzoek aan de gemeente Haaren gedaan tot het treffen van handhavingsmaatregelen, zodanig dat voldaan wordt aan de wettelijke normen voor luchtkwaliteit. Het college van b&w van Haaren heeft zich bij besluit van 8 juli 2013 onbevoegd verklaard om te beslissen op het handhavingsverzoek van Comité N65, omdat – samengevat – (i) haar verzoek het rijkswegennet betreft en de Minister van Infrastructuur en Milieu (hierna: de Minister) het daarvoor bevoegde gezag is, en voorts (ii) het college niet bevoegd is een gemeentelijk luchtkwaliteitsplan als bedoeld in de Wm vast te stellen omdat geen plandrempelwaarden voor PM10, NO2 en benzeen worden overschreden. Comité N65 heeft tegen de afwijzende beslissing op bezwaar van het college van 31 maart 2014 beroep ingesteld bij de Afdeling (zie hierna in onderdeel 3.11). 
      
    
    
      3.8.
      De gemeente Haaren heeft het handhavingsverzoek doorgezonden aan de Minister. Bij brief van 25 juli 2013 heeft de directeur Wegen en Verkeerbeleid bij het ministerie van Infrastructuur en Milieu (hierna: de directeur Wegen en Verkeersbeleid), op dit verzoek gereageerd. Deze brief bevat de volgende, voor deze procedure relevante, passages:
      
      
        “(…) Op 30 mei jl. heeft u bij de gemeente Haaren het verzoek gedaan om handhavingsmaatregelen te treffen zodanig dat voldaan wordt aan de wettelijke normen voor luchtkwaliteit. (…)
      
      
      
        
          Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) is o.a. bedoeld om overal in Nederland tijdig aan de normen voor luchtkwaliteit te voldoen. De monitoringstool maakt integraal onderdeel uit van deze systematiek. (…)
        
      
      
      
        
          Uit de monitoringstool blijkt dat nu al overal langs de N65 bij Helvoirt ruim aan de grenswaarden voor PM10 en NO2 wordt voldaan, waarbij de concentraties richting 2015 verder zullen dalen. (…)
        
      
      
      
        
          Ik zie in de uitkomsten van uw eigen berekeningen dan ook geen aanleiding om mitigerende maatregelen te treffen langs de N65.”
      
      
    
    
      3.9.
      Bij brief van 3 september 2013 (naar aanleiding van de brief van Comité N65 van 6 augustus 2013) heeft de directeur Wegen en Verkeersbeleid aan Comité N65 meegedeeld haar standpunt niet te wijzigen. Bij brief van 5 oktober 2015 heeft de directeur Wegen en Verkeersbeleid vervolgens gereageerd op een (nieuw) verzoek van Comité N65 van 21 augustus 2015, waarbij wordt gevraagd terug te komen van de brief van 25 juli 2013 en (onder meer) opnieuw wordt verzocht om mitigerende maatregelen te treffen wanneer blijkt dat grenswaarden zijn overschreden. De directeur Wegen en Verkeersbeleid heeft meegedeeld, onder verwijzing naar de relevante meetpunten en overlegging van een overzichtskaart, geen noodzaak te zien om ter plaatse nieuwe berekeningen uit te voeren. In deze brief is, voor zover hier relevant, het volgende vermeld:
      
      
        
          “(…) In gevallen waar het toepasbaarheidsbeginsel of het blootstellingscriterium aan de orde is, kan het dus voorkomen dat de beoordeling van de luchtkwaliteit op meer dan 10 meter van de wegrand plaatsvindt. Dit is geheel in overeenstemming met de vigerende wetgeving. 
        
      
      
      
        
          In de specifieke situatie bij de kern van Helvoirt (zie bijlagen) liggen de toetspunten grotendeels op maximaal 10 meter uit de wegrand. (…) voor de punten met de nummers (…) vindt geen relevante blootstelling plaats tussen het punt en de rand van de weg. Het gaat immers om onder meer wegbermen, weilanden en parallelwegen, waar geen toetsing aan de luchtkwaliteit vereist is. De genoemde punten liggen verder dan 10 meter uit de wegrand. Dit is dus naar mijn overtuiging niet strijdig met de regelgeving, aangezien er geen relevante blootstelling plaatsvindt tussen de wegrand en de verder van de weg gelegen punten. (…)”
        
      
      
      
        Comité N65 heeft geen rechtsmaatregelen aangewend naar aanleiding van deze brieven van de directeur Wegen en Verkeersbeleid. 
      
      
    
    
      3.10.
      Bij brief van 19 september 2013 heeft de Minister afwijzend gereageerd op (onder meer) het verzoek van Comité N65 van 2 september 2013 om de Startbeslissing N65 aan te passen aan de geldende regelgeving, en handhavingsmaatregelen te nemen (hierna: het wijzigingsverzoek). De directeur Wegen en Verkeersbeleid heeft, voor zover relevant, meegedeeld dat tegen een startbeslissing geen beroep openstaat, omdat deze geen beslissingen inhoudt, en voorts het handhavingsverzoek afgewezen. In de brief staat vermeld:
      
      
        
          “(…) De verkenning, die uit de startbeslissing volgt, mondt (mogelijk) uit in een besluit dat de aanpak van de N65 mogelijk maakt. (…) Bij de totstandkoming van het besluit krijgt u de gelegenheid om uw standpunt (…) in te dienen. U kunt eventuele bezwaren tegen dat besluit aanvoeren in een procedure bij de bestuursrechter.
        
        
          Naar alle waarschijnlijkheid betreft het besluit in deze procedure een tweetal bestemmingsplanwijzigingen door de gemeenten Vught en Haaren. (…) 
        
      
      
      
        Bij uitspraak van 28 mei 2014 heeft de Afdeling het beroep tegen de afwijzende beslissing op bezwaar afgewezen (ECLI:NL:RVS:2014:1951).
      
      
    
    
      3.11.
      Op 10 december 2014 heeft de Afdeling vervolgens uitspraak gedaan in het hiervoor in 3.7 genoemde geding tussen Comité N65 en het college van Haaren. De Afdeling – die het beroep van Comité N65 enkel heeft opgevat als het opkomen tegen de afwijzing van het verzoek om een (gemeentelijk) luchtkwaliteitsplan vast te stellen – heeft zich onbevoegd verklaard en verwezen naar de burgerlijke rechter: 
      
      
        “(…) Nu het verzoek van de stichting betrekking heeft op naleving van artikel 5.9, eerste lid, van de Wet milieubeheer, ligt alleen de afwijzing van het verzoek om een plan vast te stellen ter beoordeling voor.
      
      
      
        
          5. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is het vaststellen van een plan als bedoeld in artikel 5.9, eerste lid, van de Wet milieubeheer niet op rechtsgevolg gericht en derhalve geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. (…)
        
      
      
      
        
          Het verzoek van de stichting om naleving van artikel 5.9, eerste lid, van de Wet milieubeheer door vaststelling van een plan is derhalve een verzoek tot het verrichten van een feitelijke handeling. De inhoudelijke reactie van het college op dat verzoek is daarom evenmin een besluit, zodat daartegen geen bezwaar en beroep openstaan. 
        
      
      
      
        
          Dit betekent dat de Afdeling niet bevoegd is om kennis te nemen van het beroep tegen de beslissing van het college van 31 maart 2014 op het verzoek om een plan vast te stellen. Ter zake kan uitsluitend een vordering bij de burgerlijke rechter worden ingesteld. (…)”
      
      
      
    
  
  
    
      4Het geschil
    
      4.1.
      De Belangenorganisaties vorderen – verkort weergegeven – bij vonnis, zoveel mogelijk uitvoerbaar te verklaren bij voorraad:
      
      ( i) te verklaren voor recht dat de Staat onrechtmatig jegens hen handelt door de luchtkwaliteit – onder meer in de omgeving waarin zij actief zijn – in strijd met de wet te toetsen op meer dan tien meter van de wegrand, althans, door dat te doen onder verwijzing naar het zogenaamde blootstellingscriterium en een zodanige uitleg van het toepasbaarheidsbeginsel, dat metingen op meer/andere plaatsen achterwege blijven dan op
      
        (a) locaties die zich bevinden in gebieden waar het publiek door een verbod van overheidswege niet mag komen;
        (b) bedrijfsterreinen waar bepalingen over veilige en gezonde arbeidsplaatsen gelden;
        (c) de rijbaan en de middenberm van wegen;
      
      
        
          ii) de Staat te verbieden om te handelen in strijd met deze verklaring voor recht op straffe van een automatisch te verbeuren dwangsom van € 10.000, althans een door de rechtbank in goede justitie te bepalen bedrag, voor iedere keer dat de Staat daarmee in gebreke blijft door een meting te verrichten in afwijking van deze verklaring voor recht, te rekenen vanaf twee maanden na dit vonnis;
        
        
          iii) de Staat te gebieden om binnen drie maanden na dit vonnis teksten gericht tot de eigen organisatie, tot het publiek en andere overheden, waarin uiteengezet wordt waar en hoe de luchtkwaliteit langs wegen gemeten moet worden in overeenstemming te hebben gebracht met de onder 1 bedoelde verklaring voor recht;
        
        
          iv) de Staat te gebieden in de toekomst alleen in overeenstemming met deze verklaring voor recht te handelen (in ieder geval, zolang de op productie 2 bij dagvaarding genoemde normen (of eventueel nieuwe, strengere of vergelijkbare normen) gelden) en metingen te corrigeren op alle plaatsen waarvan redelijkerwijze moet worden aangenomen dat er in strijd met deze verklaring voor recht op grotere afstand dan tien meter van de wegrand is gemeten en daarvan redelijkerwijze gevolgen voor de gezondheid zijn te vrezen; en
        
        
          v) veroordeling van de Staat in de kosten. 
        
      
      
    
    
      4.2.
      De Belangenorganisaties hebben – samengevat – het volgende aan hun vorderingen ten grondslag gelegd. Voor de bepaling van de luchtkwaliteit rond verkeerswegen moet gemeten worden op punten die zich op ten hoogste tien meter afstand van de wegrand bevinden. Thans wordt op een grotere afstand dan tien meter van de wegrand gemeten door (onjuiste) toepassing van het toepasbaarheidsbeginsel en het blootstellingscriterium. De wijze waarop de Staat invulling geeft aan het toepasbaarheidsbeginsel en het blootstellingscriterium en de metingen van de luchtkwaliteit uitvoert, is in strijd met de vigerende (Europeesrechtelijke) wet- en regelgeving. 
      
    
    
      4.3.
      De Staat heeft geconcludeerd tot afwijzing van de vordering. Hij voert het verweer dat de Belangenorganisaties niet-ontvankelijk zijn in hun vordering. Voor de Belangenorganisaties staat een bestuursrechtelijke rechtsgang open respectievelijk heeft een dergelijke rechtsgang opengestaan, die voldoende rechtsbescherming biedt. Verder hebben de Belangenorganisaties geen procesbelang bij hun vordering. Ook betwist de Staat dat de meting van de luchtkwaliteit in strijd is met Europees recht en dat hij onrechtmatig heeft gehandeld. De schade en het causaal verband tussen het (vermeende) onrechtmatig handelen en deze (vermeende) schade wordt ten slotte door de Staat betwist. 
      
      
    
  
  
    
      5De beoordeling
    
      5.1.
      Het meest verstrekkende verweer van de Staat is dat de Belangenorganisaties niet-ontvankelijk zijn in hun vordering. Dit verweer zal derhalve allereerst beoordeeld dienen te worden voordat de rechtbank toekomt aan de beoordeling van het inhoudelijke geschil tussen partijen.
      
      
        
          Beoordelingskader
        
      
      
    
    
      5.2.
      Bij de beoordeling van de ontvankelijkheid van de Belangenorganisaties moet het volgende tot uitgangspunt worden genomen. 
      
    
    
      5.3.
      In de kern spitst de onrechtmatigheid zich volgens de Belangenorganisaties – kort gezegd – toe op de strijdigheid met de toepasselijke (milieu)wet- en regelgeving inzake luchtkwaliteit, en de betreffende rekenmethodiek in het NSL. Volgens de Belangenorganisaties worden door de onjuiste rekenmethodiek van de Staat overschrijdingen van de grenswaarden “gemist”. Op dit moment wordt de luchtkwaliteit nog steeds beoordeeld (ook) op locaties die op meer dan tien meter van de wegrand liggen, terwijl dit op maximaal tien meter van de wegrand zou moeten plaatsvinden. In de visie van de Belangenorganisaties is dit te wijten aan (a) een onjuiste toepassing door de Staat van het toepasbaarheidsbeginsel (waar de Staat voor het begrip “geen toegang” ten onrechte niet leest “verboden toegang”), en (b) de introductie en hantering van het blootstellingscriterium. De Staat handelt door de wijze waarop de luchtkwaliteit gemeten wordt in strijd met artikel 25 van de Regeling, artikel 5.19 Wm en de voorschriften uit de Richtlijn, en aldus onrechtmatig jegens de Belangenorganisaties, zo stellen zij. De nevenvorderingen zijn erop gericht die gestelde onrechtmatigheid op te heffen.	 
      
    
    
      5.4.
      Verder geldt in deze zaak dat het hier gaat om vier belangenorganisaties, die gezamenlijk een verklaring voor recht vorderen bij de burgerlijke rechter in een collectieve actie als bedoeld in artikel 3:305a lid 1 BW. Een belangenorganisatie kan in bepaalde gevallen als belanghebbende bij een besluit bezwaar en beroep instellen bij de bestuursrechter. Een verklaring voor recht kan echter niet in een bestuursrechtelijke procedure worden gevorderd zodat de burgerlijke rechter in dat geval de bevoegde rechter is. De burgerlijke rechter is aldus in zijn algemeenheid bevoegd om van een vordering tot verklaring voor recht uit hoofde van onrechtmatige daad kennis te nemen, echter evenzeer geldt dat zij de taakverdeling tussen de burgerlijke rechter en de bestuursrechter in acht moet nemen. De vraag is of – in dit geval – Comité N65, Klaor Loch, Stop Luchtvervuiling en Bewoners [A] als belangenorganisaties ontvankelijk zijn in vordering tot een verklaring voor recht bij de burgerlijke rechter.
      
    
    
      5.5.
      Voorop staat dat de burgerlijke rechter “restrechter” is. De rechtzoekende is slechts ontvankelijk bij de burgerlijke rechter, indien voor de betrokkene (i) geen bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat of heeft open gestaan waarin, zoals in dit geval aan de orde, de wijze van de meting van de luchtkwaliteit onderwerp is of kan zijn van toetsing door de bestuursrechter, of (ii) indien weliswaar een mogelijkheid bestaat of heeft bestaan om het geschil aan de orde te stellen in een bijzondere, daarvoor aangewezen rechtsgang, maar deze rechtsgang niet met voldoende waarborgen is omkleed. Bijvoorbeeld indien de bestuursrechtelijke procedure zodanig in strijd is met fundamentele rechtsbeginselen, dat niet meer kan worden gesproken van een eerlijke behandeling van de zaak door een onpartijdige rechter. Niet is gesteld of gebleken dat eisers zich beroepen op de onder (ii) bedoelde situatie. 
      
    
    
      5.6.
      Met betrekking tot de onder (i) bedoelde mogelijkheid geldt dat een belangenorganisatie slechts ontvankelijk is bij de burgerlijke rechter, voor zover zij (a) daarbij opkomt voor de belangen van personen die ter zake geen rechtsingang hebben bij de bestuursrechter, of voor zover zij (b) opkomt voor een eigen belang waarvoor zijzelf geen rechtsingang heeft bij de bestuursrechter. Voor de onder (a) bedoelde gevallen geldt dat, indien de belangenorganisatie op grond van artikel 3:305a BW optreedt voor de burgerlijke rechter ter bescherming van belangen van personen die zelf toegang hebben tot een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang bij de bestuursrechter, dat de enkele bundeling van belangen door een belangenorganisatie niet ertoe kan leiden dat voor die organisatie de weg naar de burgerlijke rechter open komt te staan (zie HR 22 mei 2015, ECLI:NL:HR:2015:1296, r.o. 3.3.5, en HR 3 juni 2016, ECLI:NL:HR:2016:1049, r.o. 4.3.2). Ten aanzien van de onder (b) bedoelde situatie moet het gaan om een eigen (vermogensrechtelijk) belang dat los staat van de gebundelde (individuele) belangen of dat niet van die belangen is afgeleid (vgl. HR 22 mei 2015, r.o. 3.4.3). De rechtbank overweegt op dit punt reeds dat de Belangenorganisaties niet een dergelijk eigen belang hebben gesteld en dat daarvan ook anderszins is niet gebleken. Gelet op het voorgaande moet thans worden beoordeeld of voor de Belangenorganisaties, en (bij gebreke daarvan) voor de (individuele) personen voor wie deze organisaties opkomen, een bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat waar de gestelde strijdigheid met de toepasselijke (milieu)wet- en regelgeving inzake luchtkwaliteit en de betreffende rekenmethodiek kunnen worden aangevochten. Is dat het geval, dan zijn de Belangenorganisaties niet-ontvankelijk bij de burgerlijke rechter. 
      
      
        
          Met waarborgen omklede bestuursrechtelijke procedures 
        
      
      
    
    
      5.7.
      Om te kunnen bepalen of, en zo ja, welke bestuursrechtelijke rechtsgang voor de Belangenorganisaties openstaat, moeten deze organisaties van elkaar worden onderscheiden. De rechtbank leidt uit de doelstellingen van de organisaties af dat zij niet opkomen voor (steeds) dezelfde belangen. Comité N65 zet zich specifiek in voor de leefbaarheid voor de bewoners van Helvoirt in de omgeving van de N65 en Bewoners [A] behartigt concreet de belangen van de flatbewoners van de [A] . Deze beide organisaties komen aldus op voor de gebundelde belangen van een bepaald of bepaalbaar aantal individuele personen. De rechtbank constateert verder dat Stop Luchtvervuiling en Klaor Loch krachtens hun doelstellingen opkomen voor een meer algemeen belang, namelijk het bestrijden van luchtverontreiniging en de bescherming van de menselijke gezondheid (in hun regio). Dit betreffen evenzeer gebundelde belangen als bedoeld in artikel 3:305a lid 1 BW, maar zien in beginsel op de rechten van een veel grotere groep personen, die diffuus en onbepaald is. 
      
      
        
          Bestuursrechtelijke rechtsbescherming voor de Belangenorganisaties?
        
      
      
    
    
      5.8.
      De rechtbank is van oordeel dat voor de Belangenorganisaties een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat. Immers, de bestuursrechter kan de bestreden rekenmethodiek uit het NSL toetsen aan de betreffende Europese milieuregelgeving, wanneer deze methodiek ten grondslag is gelegd aan een besluit waarvan bij de bestuursrechter beroep openstaat (de zogenaamde exceptieve toetsing). De Staat heeft voldoende toegelicht, en de Belangenorganisaties hebben dit onvoldoende bestreden, dat de Belangenorganisaties enerzijds handhavingsbesluiten kunnen uitlokken, waartegen beroep openstaat bij de bestuursrechter, en  anderzijds bestuursrechtelijke rechtsmiddelen kunnen aanwenden tegen (te verwachten) besluitvorming rondom de ruimtelijke ordening en infrastructurele projecten. Dit wordt hierna verder toegelicht. 
      
    
    
      5.9.
      De afzonderlijke Belangenorganisaties kunnen allereerst bij het betreffende bevoegd gezag (zoals de Minister of de voor het wegbeheer verantwoordelijke gemeente) een handhavingsverzoek indienen met betrekking tot meetpunten die, in hun optiek, ten onrechte op een grotere afstand dan tien meter van de wegrand staan of waar grenswaarden worden overschreden. Op grond van artikel 1:2 lid 3 van de Awb worden immers ten aanzien van een belangenorganisatie als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen. Tegen de afwijzing van een dergelijk handhavingsverzoek kunnen zij vervolgens in beroep bij de bestuursrechter en binnen die procedure zo nodig de toepassing van het blootstellings- en of toepasbaarheidsbeginsel aanvechten. Op die wijze kunnen zij over de band van de exceptieve toetsing het NSL en de daaraan ten grondslag liggende rekenmethode ter discussie stellen. Tussen partijen is niet in geschil dat deze rechtsgang met voldoende waarborgen is omkleed. Een handhavingsverzoek kan door de Belangenorganisaties te allen tijde worden gedaan om een (in de ogen van de Belangenorganisaties) strijdige situatie tegen te gaan. 
      
    
    
      5.10.
      De rechtbank constateert dat in ieder geval Comité N65 in het verleden een concreet verzoek om handhaving heeft neergelegd bij het college van Haaren, en dat dit verzoek is doorgestuurd naar de Minister als bevoegd gezag van de rijkswegen. De ambtelijke reactie daarop bij brief van 25 juli 2013 (zie 2.15) houdt – kort samengevat – in dat geen aanleiding wordt gezien om een andere rekenmethodiek toe te passen. De brief bevat geen rechtsmiddelenclausule, en de daarop volgende brieven van de directeur Wegen en Verkeersbeleid (met de mededeling dat het standpunt niet wordt gewijzigd) evenmin. Volgens de Belangenorganisaties bevatten deze brieven “enkel een mededeling over een juridische situatie”, terwijl de Staat op dit punt heeft aangevoerd dat de brief (of brieven) wel degelijk als (een) besluit moet(en) worden aangemerkt, waartegen Comité N65 rechtsmiddelen had kunnen aanwenden. De rechtbank overweegt op dit punt dat het aan de bestuursrechter is om te beoordelen of de bedoelde brief van de directeur Wegen en Verkeersbeleid kwalificeert als een besluit; het enkele feit dat de brief niet de “uiterlijke vorm” van een besluit heeft gekregen, is daarvoor niet bepalend. Comité N65 was indertijd in ieder geval wel van mening dat het indienen van een handhavingsverzoek bij het bevoegd gezag de geëigende weg was om te bewerkstelligen dat de (in hun visie) juiste maatstaf voor het meten van luchtkwaliteit zou worden gehanteerd. Ook uit het ontbreken van een rechtsmiddelenclausule kunnen de Belangenorganisaties naar het oordeel van de rechtbank niet de gevolgtrekking verbinden dat er geen bestuursrechtelijke rechtsgang voor hen open staat. Bovendien geldt, indien en voor zover de bedoelde brieven wél een besluit van de Minister inhouden, volgens vaste rechtspraak van de Afdeling voorts dat het ontbreken van een rechtsmiddelverwijzing bij een besluit of uitspraak in beginsel leidt tot verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding, mits de belanghebbende daarop een beroep doet, stellende dat de termijnoverschrijding daarvan het gevolg is (behoudens uitzonderingen). Het voorgaande leidt ertoe dat (i) de Belangenorganisaties, inclusief Comité N65, de mogelijkheid hebben om een hernieuwd handhavingsverzoek in te dienen bij de Minister en tegen de afwijzing daarvan bezwaar en beroep in te stellen, dan wel (ii) dat Comité N65 alsnog beroep kan instellen tegen de afwijzende beslissing van 25 juli 2013 van directeur Wegen en Verkeersbeleid op het handhavingsverzoek van Comité N65. 
      
    
    
      5.11.
      Comité N65 en Bewoners [A] hebben nog betoogd dat zij zich in het verleden tevergeefs hebben gewend tot de bestuursrechter en in diverse procedures hun standpunt over de strijdigheid met de wet- en regelgeving inzake de luchtkwaliteit aan de orde hebben gesteld, maar dat de Afdeling hun beroep steeds ongegrond heeft verklaard en (juist) heeft verwezen naar de burgerlijke rechter. Van hen kan niet worden verwacht dat zij toekomstige individuele besluiten aanvechten, aangezien het voor de Belangenorganisaties nauwelijks te traceren is welke besluiten zij dan moeten aanvechten en zij bovendien in het algemeen het (in hun ogen) onjuiste standpunt van de Staat ten aanzien van de rekenmethodiek aan de orde willen stellen. 
      
    
    
      5.12.
      Niettemin is de rechtbank van oordeel dat ook voor Comité N65 en Bewoners [A] een bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat, waarin die methodiek aan de kaak kan worden gesteld. De rechtbank overweegt ten aanzien van Comité N65 en Bewoners [A] , onder verwijzing naar de in hoofdstuk 3 weergegeven uitspraken van de Afdeling van 7 februari en 4 november 2013 en 10 december 2014, het volgende. In die bestuursrechtelijke procedures heeft de rechtsstrijd zich beperkt tot de vraag naar het al dan niet bestaan van een verplichting voor de betreffende gemeenten om een luchtkwaliteitsplan als bedoeld in artikel 5.9 Wm op te stellen. Die procedures hadden nadrukkelijk geen betrekking op de wijze waarop de luchtkwaliteit gemeten dient te worden. Het college van Haaren heeft zich (ten aanzien van Comité N65) onbevoegd verklaard om een gemeentelijk luchtkwaliteitsplan als bedoeld in de Wm vast te stellen omdat – kort gezegd – geen plandrempelwaarden voor PM10, NO2 en benzeen werden overschreden. Voor zover de brief van Comité N65 van 30 mei 2013 wél een handhavingsverzoek inhield, heeft het betreffende college zich onbevoegd verklaard en dat verzoek doorverwezen naar de Minister, waarop de directeur Wegen en Verkeersbeleid vervolgens heeft beslist. In dat opzicht, zo constateert de rechtbank, is het verzoek van Comité N65 kennelijk gesplitst en zijn daarop twee bestuursrechtelijke trajecten gevolgd: één bij de Afdeling terzake de weigering om een luchtkwaliteitsplan vast te stellen en één bij de Minister voor zover het ging om het verzoek tot handhaving van de – in de optiek van de Belangenorganisaties – correcte wijze van het meten van de luchtkwaliteit. De Afdeling heeft vervolgens in hoger beroep de desbetreffende verzoeken aan het college ook opgevat als een verzoek om een luchtkwaliteitsplan als bedoeld in artikel 5.9 Wm vast te stellen, en niet als een verzoek om handhaving. De uitspraak van de Afdeling in deze kwestie ziet er aldus slechts op dat de weigering om een luchtkwaliteitsplan vast te stellen niet op rechtsgevolg is gericht en geen voor bezwaar en beroep vatbaar besluit inhoudt. Tegen het aanvechten van een dergelijk plan kan volgens de Afdeling dan ook alleen een vordering bij de burgerlijke rechter worden ingesteld. De Belangenorganisaties in de onderhavige procedure wensen echter geen rechterlijk oordeel over de vraag of het opstellen van een luchtkwaliteitsplan terecht is geweigerd, maar (alsnog) een inhoudelijke beslissing van de burgerlijke rechter of de wijze waarop de luchtkwaliteit gemeten wordt en of de wijze waarop invulling gegeven wordt aan het blootstellingscriterium en het toepasbaarheidsbeginsel in overeenstemming is met de (Europeesrechtelijke) normen. Die laatste rechtsvraag kan naar het oordeel van de rechtbank wel degelijk aan de bestuursrechter worden voorgelegd, zodat de niet-ontvankelijkheid voor de burgerlijke rechter volgt. 
      
    
    
      5.13.
      Ten tweede heeft de Staat terecht aangevoerd dat de Belangenorganisaties bestuursrechtelijke rechtsmiddelen kunnen aanwenden in het kader van de besluitvorming rondom infrastructurele trajecten en ruimtelijke projecten. Zodoende kan de wijze waarop de luchtkwaliteit wordt gemeten, worden onderworpen aan een inhoudelijk oordeel van de bestuursrechter. De rechtbank overweegt dat dit – in ieder geval voor Comité N65, Klaor Loch en Stop Luchtverontreiniging – juist is. Dit wordt als volgt toegelicht. 
      
    
    
      5.14.
      Op zichzelf is juist, zoals de Belangenorganisaties hebben betoogd, dat het hen in de kern gaat om de ruimtelijke projecten die (juist) niet worden uitgevoerd – en die dus ook niet ter toetsing aan de rechter kunnen worden voorgelegd – omdat uit de meting van de luchtkwaliteit (in de visie van de Minister) gebleken is dat daartoe geen noodzaak bestaat. Dat neemt niet weg dat voor de beoordeling van de vraag of de Belangenorganisaties (niet)-ontvankelijk zijn in onderhavige procedure van belang is of zij de meting van de luchtkwaliteit op enigerlei wijze kunnen laten toetsen door de bestuursrechter. Als gezegd, is het via de bestuursrechtelijke weg mogelijk om een oordeel van de bestuursrechter te krijgen over de wijze waarop de metingen (zouden moeten) worden verricht en meer in het bijzonder of het blootstellingscriterium betrokken mag worden bij het bepalen van de meetpunten en hoe uitvoering gegeven moet worden aan het toepassingscriterium. 
      
    
    
      5.15.
      Voor Comité N65 wijst de rechtbank op hetgeen hiervoor in onderdeel 3.10 is weergegeven met betrekking tot de procedure over de Startbeslissing N65. De Minister heeft in de brief aan Comité N65 van 19 september 2013 te kennen gegeven dat de besluiten die uit de Startbeslissing N65 volgen, voor bezwaar en beroep vatbare besluiten zijn, waaronder de in die brief genoemde bestemmingsplanwijzigingen. Ter comparitie heeft de Staat overigens verklaard dat in een lopende beroepsprocedure bij de Afdeling over de Blankenburgverbinding thans exact dezelfde inhoudelijke discussie wordt gevoerd als de Belangenorganisaties in de onderhavige civiele procedure wensen te voeren, namelijk de onterechte toepassing van het blootstellingscriterium. Comité N65 heeft dit alles niet gemotiveerd weersproken. 
      
    
    
      5.16.
      
        Met betrekking tot Klaor Loch heeft de Staat voorts terecht gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 30 november 2011, waarin Klaor Loch als belanghebbende is betrokken bij de Tracé-besluitvorming inzake de Passage A2 Maastricht, en waar de Afdeling heeft geoordeeld dat een exceptieve toetsing van het NSL-besluit aan de Wm mogelijk is, en inhoudelijk over de standpunten van Klaor Loch omtrent de luchtkwaliteit heeft geoordeeld. Verder heeft de Afdeling op 8 april 2015 uitspraak gedaan in een zaak over het bestemmingsplan "Hoek Sint Jacobsstraat-Lange Viestraat, Binnenstad" en op 
        1 juli 2015 over het bestemmingsplan "Stationsgebied Megabioscoop, Jaarbeursterrein", bij welke besluitvorming Stop Luchtverontreiniging als belanghebbende was betrokken. Ook in deze procedures is een inhoudelijk oordeel van de Afdeling over de luchtkwaliteit aan de orde gekomen. 
      
      
      
        
          Bestuursrechtelijke rechtsbescherming voor individuele belanghebbenden
        
      
      
    
    
      5.17.
      Voor zover de bestuursrechter (toch, ondanks het hiervoor overwogene) zou oordelen dat Comité N65 en Bewoners [A] niet zelf als belangenorganisatie bij de bestuursrechter zouden kunnen opkomen, zijn zij niettemin niet-ontvankelijk omdat de bewoners van Helvoirt in de omgeving van de N65 en de flatbewoners van de [A] wél op individuele basis als belanghebbenden betrokken kunnen zijn bij de besluitvorming over infrastructurele trajecten en ruimtelijke projecten, dan wel een handhavingsverzoek kunnen indienen met betrekking tot hun concrete situatie. Zoals hiervoor in 5.6 overwogen, geldt namelijk voor die gevallen, waarin een belangenorganisatie op grond van artikel 3:305a BW optreedt voor de burgerlijke rechter ter bescherming van belangen van personen die zelf toegang hebben tot een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang bij de bestuursrechter, dat de enkele bundeling van belangen door een belangenorganisatie niet ertoe kan leiden dat voor die organisatie de weg naar de burgerlijke rechter komt open te staan. 
      
    
    
      5.18.
      
        Ook ten aanzien van Klaor Loch en Stop Luchtvervuiling geldt, indien en voor zover zij niet als belangenorganisatie bij de bestuursrechter kunnen opkomen, dat zich de situatie van een bundeling van belangen in de zin van artikel 3:305a lid 1 BW voordoet en dat de weg naar de burgerlijke rechter niet openstaat. Ook met betrekking tot de aantasting van de betrokken (algemene) belangen van de individuele burgers die zij beogen te beschermen – in dit geval bestaande uit een (dreigend) gevaar voor de menselijke gezondheid door blootstelling aan te hoge concentraties van stikstofdioxide en fijnstof – is voorzien in rechtsbescherming voor die individuele belanghebbenden bij de bestuursrechter. 	
        
          Conclusie 
        
      
      
    
    
      5.19.
      De rechtbank concludeert dan ook op basis van het voorgaande dat voor de afzonderlijke Belangenorganisaties, dan wel voor de personen voor wiens belangen zij opkomen, een bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat die voldoende rechtsbescherming biedt, zodat zij niet-ontvankelijk zijn hun vordering bij de burgerlijke rechter. Om deze reden komt de rechtbank niet toe aan een inhoudelijke beoordeling van de vordering.
      
    
    
      5.20.
      De Belangenorganisaties worden als in het ongelijk gestelde partijen veroordeeld in de kosten, vermeerderd met de wettelijke rente als gevorderd. De kosten aan de zijde van de Staat worden begroot op:
      - griffierecht	€	613,00
      - salaris advocaat	€	904,00 (2,0 punten × tarief € 452,00)
      Totaal	€ 	1.517,00
      
    
    
      4.10
      Voor een (afzonderlijke) veroordeling in de nakosten, zoals gevorderd door de Staat der Nederlanden, bestaat geen grond, nu de proceskostenveroordeling ook voor deze nakosten een executoriale titel oplevert (vgl. HR 19 maart 2010, ECLI:NL:HR:2010:BL1116).
      
      
    
  
  
    
      6De beslissing
    De rechtbank
    
    
      6.1.
      verklaart de Belangenorganisaties niet-ontvankelijk in hun vorderingen,
      
    
    
      6.2.
      veroordeelt de Belangenorganisaties in de proceskosten, aan de zijde van de Staat tot op heden begroot op € 1.517, te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag met ingang van de veertiende dag na betekening van dit vonnis tot de dag van volledige betaling,
      
    
    
      6.3.
      verklaart deze kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
      
      
      
        Dit vonnis is gewezen door mr. J.W. Bockwinkel, mr. R.C. Hartendorp en mr.
        M.J. van Cleef-Metsaars en in het openbaar uitgesproken op 12 oktober 2016.