ECLI:NL:RBROT:2022:6695, Rechtbank Rotterdam, 12-07-2022, ROT 21/1851
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2022-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur om (delen van) een bij verweerder bekend Handboek en kennisgroepstandpunten openbaar te maken. Verweerder heeft zich ten onrechte en onvoldoende gemotiveerd op het standpunt gesteld dat het handboek niet onder de reikwijdte van het verzoek valt en dat er daarom geen aanleiding bestond om (delen van) het handboek aan eiseres te verstrekken. Ten aanzien van de kennisgroepstandpunten heeft verweerder zich volgens de rechtbank ten onrechte op het standpunt gesteld dat deze persoonlijke beleidsopvattingen voor intern beraad zijn en daarom niet openbaar gemaakt kunnen worden. Verweerder zal een nieuw besluit dienen te nemen met inachtneming van de bepalingen van de Wet open overheid. Beroep gegrond.

Rechtbank Rotterdam
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 21/1851
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 juli 2022 in de zaak tussen
    
    
      [naam eiseres]., te [vestigingsplaats eiseres], eiseres,
    gemachtigde: mr. R.S. Wijling,
    
    
      en
    
    
    de Staatssecretaris van Financiën, verweerder,
    gemachtigde: mr. drs. R. Steenman.
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 6 juni 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder een verzoek van eiseres om op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) handleiding(en) dan wel intern beleid openbaar te maken afgewezen.
    
    
    
      Nadat eiseres op 16 juli 2019 bezwaar heeft gemaakt tegen het primaire besluit en zij verweerder bij brief van 9 maart 2021 in gebreke heeft gesteld, heeft eiseres op 1 april 2021 beroep ingesteld wegens het niet tijdig beslissen op het bezwaarschrift.
    
    
    
      Bij besluit van 22 april 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder alsnog besloten tot openbaarmaking van delen van het Handboek Omzetbelasting, het Handboek Klantbeheer en het document ‘Supplementen HKG historisch alfabetisch’ en het bezwaar in zoverre gegrond verklaard. 
    
    
    
      Bij brief van 29 april 2021 heeft de rechtbank eiseres gevraagd of zij naar aanleiding van het bestreden besluit het beroep wenst in te trekken. Op 31 mei 2021 heeft eiseres de rechtbank bericht dat zij zich niet kan verenigen met het bestreden besluit en dat zij het beroep niet intrekt. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Daarbij heeft verweerder stukken ingediend en daarbij medegedeeld dat uitsluitend de rechtbank kennis zal mogen nemen van deze stukken. Eiseres heeft toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), verleend.
    
    
    
      Eiseres heeft nadere stukken ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 januari 2022. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 1], kantoorgenoot van de gemachtigde en door [naam 2] en [naam 3]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door [naam 4]. Ter zitting heeft de rechtbank het onderzoek ter zitting geschorst teneinde eiseres in de gelegenheid te stellen nadere stukken in te dienen.
      Bij brieven van 14 januari 2022 en 31 januari 2022 heeft eiseres stukken ingediend. Verweerder heeft hierop, ondanks dat hij daartoe in de gelegenheid is gesteld, niet inhoudelijk gereageerd. 
    
    
    
      De rechtbank heeft partijen bij brief van 10 mei 2022 gewezen op hun recht ter zitting (nogmaals) te worden gehoord. Eiseres heeft aangegeven daar geen gebruik van te willen maken. Verweerder heeft niet gereageerd. Daarop heeft de rechtbank met toepassing van artikel 8:64, vijfde lid, van de Awb bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.1
      Op 10 april 2019 heeft eiseres bij het Ministerie van Financiën een verzoek om informatie op grond van de Wob ingediend. Met dit verzoek is om de volgende informatie gevraagd:
      
        
          De binnen de Belastingdienst in het tijdvak 2000 tot heden gebruikte handleiding(en) / intern beleid inzake wanneer wel/niet voldaan is aan de voorwaarden voor een fiscale eenheid omzetbelasting op grond van artikel 7, vierde lid, van de Wet op de omzetbelasting 1968;
        
        
          De binnen de Belastingdienst in het tijdvak 2000 tot heden gebruikte handleiding(en) / intern beleid inzake wanneer wel/niet voldaan is aan de voorwaarden voor een fiscale eenheid omzetbelasting op grond van artikel 7, vierde lid, van de Wet op de omzetbelasting 1968 tussen een maatschap en een (werk) B.V.
        
      
      
    
    
      1.2
      Bij het primaire besluit heeft verweerder het verzoek afgewezen. Daartoe is overwogen dat documenten zijn aangetroffen die inhoudelijk beleid weergeven. Het betrof de volgende documenten:
      
        
          Kennisgroepstandpunt nummer 14-209-0024 inzake de fiscale eenheid omzetbelasting van 14 januari 2014 met het onderwerp ‘Financiële verwevenheid bij inbreng in maatschap van economisch eigendom aandelen in werkmaatschappij’, en;
        
        
          Kennisgroepstandpunt nummer 17-209-0018 inzake de fiscale eenheid omzetbelasting van 25 september 2018 met het onderwerp ‘FE financiële verwevenheid vof & stemovereenkomst’.
        
      
      Omdat de betreffende kennisgroepstandpunten (hierna: de kennisgroepstandpunten) antwoorden op rechtsvragen bevatten die zijn aan te merken als persoonlijke beleidsopvattingen die zijn gedaan in het kader van intern beraad, komen deze op grond van artikel 11 van de Wob niet voor openbaarmaking in aanmerking. 
      
    
    
      1.3
      Nadat eiseres op 16 juli 2019 bezwaar heeft gemaakt tegen het primaire besluit en zij verweerder bij brief van 9 maart 2021 in gebreke heeft gesteld, heeft eiseres op 1 april 2021 beroep ingesteld wegens het niet tijdig beslissen op het bezwaarschrift.
      
    
    
      1.4
      Bij het bestreden besluit heeft verweerder alsnog op het bezwaarschrift beslist. In dit besluit heeft verweerder overwogen dat in tegenstelling tot wat in het primaire besluit is overwogen, de daarin genoemde kennisgroepstandpunten niet vallen onder de reikwijdte van het verzoek aangezien dat verzoek zich niet uitstrekt tot persoonlijke beleidsopvattingen wat de kennisgroepstandpunten inhoudelijk zijn. Voorts heeft verweerder vastgesteld dat er wel andere documenten zijn die deels vallen onder de reikwijdte van onderdeel 1 van het verzoek. Dit betreft het Handboek Omzetbelasting, het Handboek Klantbeheer en het document ‘Supplementen HKG historisch alfabetisch’. De onderdelen die onder de reikwijdte van het verzoek vallen heeft verweerder openbaar gemaakt. Voor het Handboek omzetbelasting geldt dat voor hoofdstuk 20.00.00, onderdeel 5, paragrafen 5.1, 5.2, 5.3 en 5.4. Voor het Handboek Klantbeheer wordt paragraaf 3.8 vanaf het begin tot en met het eind van subparagraaf 3.8.2.1 openbaar gemaakt. Voorts wordt ten aanzien van een passage op pagina 95 en 96 van het document ‘Supplementen HKG historisch alfabetisch’ dat betrekking heeft op de wijziging van voormelde passage uit het Handboek Klantbeheer tot openbaarmaking overgegaan. 
      
      
        
          Ten aanzien van het beroep niet tijdig beslissen
        
      
      
      2. De rechtbank stelt vast dat verweerder bij het bestreden besluit alsnog heeft beslist op het bezwaarschrift van eiseres. Nu verweerder alsnog een besluit heeft genomen, heeft eiseres geen belang meer bij een beoordeling van haar beroep voor zover dit is gericht tegen het niet-tijdig nemen van een besluit. Het beroep zal daarom in zoverre niet-ontvankelijk worden verklaard.
      
      
        
          Ten aanzien van het bestreden besluit
        
      
      
      3. Op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit mede betrekking op het alsnog genomen besluit, tenzij dit geheel aan het beroep tegemoet komt. Nu eiseres zich niet kan verenigen met het bestreden besluit, kan niet worden geoordeeld dat daarmee geheel aan het beroep is tegemoetgekomen. Het onderhavige beroep is derhalve op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Awb mede gericht tegen het alsnog genomen bestreden besluit. 
      
      4. Eiseres voert aan dat, samengevat weergegeven, het bestreden besluit onzorgvuldig en in strijd met artikel 7:9 van de Awb tot stand is gekomen. Daartoe betoogt zij dat pas in het bestreden besluit wordt toegelicht op welke wijze het verzoek door verweerder is uitgelegd en wordt toegelicht dat aanvullend onderzoek is gedaan en dat de kennisgroepstandpunten niet langer onder de reikwijdte van het verzoek vallen. Dit betreffen volgens eiseres nieuwe omstandigheden die van een aanmerkelijk belang zijn geweest voor het bestreden besluit, zodat zij op grond van artikel 7:9 van de Awb in de gelegenheid had moeten worden gesteld om hierover te worden gehoord. 
      Voorts betoogt eiseres dat verweerder het Handboek ‘Fiscale eenheid in de omzetbelasting’ en de kennisgroepstandpunten ten onrechte niet onder de reikwijdte van het verzoek heeft geschaard. Daartoe betoogt eiser dat het Handboek blijkens de e-mail van 17 april 2019 wordt gebruikt als naslagwerk en daarom wel degelijk gebruikt is bij de beoordeling van de vraag wanneer wel of niet is voldaan aan de voorwaarden voor een fiscale eenheid omzetbelasting. Daarnaast zijn er volgens eiseres zeer concrete aanwijzingen dat de kennisgroepstandpunten de basis van beleid dan wel een bestendige gedragslijn vormen. In diverse e-mails zijn namelijk aanknopingspunten te vinden dat de staatssecretaris de standpunten over wil nemen. Voorts volgt uit paragraaf 2 van het Besluit Fiscaal Bestuursrecht dat de inspecteur het kennisgroepstandpunt overneemt en dat in beginsel de generieke vaststelling daarvan in een beleidsbesluit plaatsvindt. De verwijzing naar het kennisstandpunt 14-209-0024 in het Handboek Klantbeheer vormt temeer een aanwijzing dat de kennisgroepstandpunten binnen de Belastingdienst zijn overgenomen en de basis van beleid vormen. Ten slotte stelt eiseres zich op het standpunt dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte heeft nagelaten een proceskostenvergoeding toe te kennen. 
      
    
    
      5.1.
      Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
      
      
        Artikel 11 van de Wob luidt als volgt:
      
      
      
        
          In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. 
        
        
          Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt. 
        
        
          Met betrekking tot adviezen van een ambtelijke of gemengd samengestelde adviescommissie kan het verstrekken van informatie over de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen plaatsvinden, indien het voornemen daartoe door het bestuursorgaan dat het rechtstreeks aangaat aan de leden van de adviescommissie voor de aanvang van hun werkzaamheden kenbaar is gemaakt. 
        
        
          In afwijking van het eerste lid wordt bij milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Het tweede lid, tweede volzin, is van overeenkomstige toepassing.
        
      
      
    
    
      5.2.
      Wanneer na het horen aan het bestuursorgaan feiten of omstandigheden bekend worden die voor de op het bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kunnen zijn, wordt dit op grond van artikel 7:9 van de Awb aan belanghebbende meegedeeld en worden zij in de gelegenheid gesteld daarover te worden gehoord. 
      
      6. De rechtbank heeft kennis genomen van de met toepassing van artikel 8:29 van de Awb overgelegde stukken. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
      
      7. De beroepsgrond dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 7:9 van de Awb, slaagt niet. In het bestreden besluit heeft verweerder weliswaar een enigszins gewijzigd standpunt ingenomen ten aanzien van de kennisgroepstandpunten, maar dat maakt niet dat daarmee ook sprake is van feiten of omstandigheden die bekend zijn geworden na de hoorzitting op bezwaar. Daarbij komt dat het standpunt van verweerder er in zowel het primaire als het bestreden besluit in feite op neerkomt dat de kennisgroepstandpunten persoonlijke beleidsopvattingen zijn die niet openbaar worden gemaakt omdat artikel 11 van de Wob zich daartegen verzet, respectievelijk omdat het openbaarmaken van persoonlijke beleidsopvattingen niet onder de reikwijdte van het verzoek valt. Tijdens de hoorzitting van 12 juni 2020 is eiseres in de gelegenheid gesteld haar zienswijze ten aanzien van de kennisgroepstandpunten naar voren te brengen. Het feit dat verweerder al dan niet naar aanleiding van wat tijdens die hoorzitting is besproken tot andere inzichten komt, maakt niet dat eiseres op grond van artikel 4:9 van de Awb opnieuw in de gelegenheid gesteld moest worden daarover te worden gehoord. 
      
      
        
          Ten aanzien van het Handboek ‘Fiscale eenheid in de omzetbelasting’.
        
      
    
    
      8.1
      De motivering van verweerder om openbaarmaking van dit handboek te weigeren houdt in dat het handboek:
      - slechts voor intern gebruik is bedoeld,
      - verwijzingen naar bestaand beleid en reeds openbaar gemaakte besluiten bevat, 
      - dat als bijlage enkele brieven zijn opgenomen die niet gaan over aspecten waarop het Wob-verzoek betrekking heeft, en
      - dat het verder persoonlijke beleidsopvattingen bevat en dat die niet onder de reikwijdte van het verzoek vallen.
      
        Dat in het rapport is vermeld dat dit slechts voor intern gebruik is bedoeld, betekent niet dat het daarmee niet onder de reikwijdte van de Wob valt. Ook met die vermelding moet inhoudelijk worden gemotiveerd waarom het handboek of onderdelen daarvan niet openbaar kunnen worden gemaakt. 
        Tijdens de zitting heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het bestaande beleid waarnaar verwezen wordt reeds openbaar is. Die stelling is te algemeen van aard om haar toetsbaar te maken voor de rechtbank. Het is niet aan de rechtbank om in een handboek van bijna 150 pagina’s na te gaan of het beleid waarnaar daarin verwezen wordt reeds openbaar gemaakt is. Daarmee is deze weigeringsgrond onvoldoende inzichtelijk gemaakt. Verweerder zal ter onderbouwing van zijn standpunt moeten inventariseren naar welk beleid in het handboek is verwezen en duidelijk moeten maken of en zo ja hoe dat openbaar is gemaakt. 
        Het standpunt dat persoonlijke beleidsopvattingen niet onder de reikwijdte van het verzoek vallen, kan de rechtbank niet volgen. Het is niet aan eiseres om specifiek om het verstrekken van persoonlijke beleidsopvattingen te vragen; dat ligt in het licht van artikel 11 van de Wob ook niet voor de hand. Het is aan verweerder om te bepalen welke onderdelen van de door eiseres gevraagde informatie persoonlijke beleidsopvattingen bevatten en in hoeverre daar informatie over kan worden verstrekt. Ook deze grond kan de weigering niet dragen. In dit kader is overigens van belang dat eventuele persoonlijke beleidsopvattingen in het rapport meer dan 20 jaar oud zijn en het handboek volgens verweerder nog maar bij een enkeling in de kast staat, zodat ook in dat licht nader gemotiveerd moet worden waarom over die persoonlijke beleidsopvattingen geen informatie kan worden verstrekt al dan niet in niet naar personen herleidbare vorm.
      
    
    
      8.2
      Gelet op het voorgaande heeft verweerder zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat het Handboek ‘Fiscale eenheid in de omzetbelasting’ niet onder de reikwijdte van het verzoek valt en dat er daarom voor verweerder geen aanleiding bestond om (delen van) het handboek aan eiseres te verstrekken. De beroepsgrond slaagt.
      
      
        
          Ten aanzien van de kennisgroepstandpunten
        
      
    
    
      9.1.
      
        Ten aanzien van de kennisgroepstandpunten heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat deze worden opgesteld naar aanleiding van vragen in een individueel geval. De vragen die de kennisgroepen beantwoorden betreffen in de regel rechtsvragen die een voorlopig standpunt van de Belastingdienst bevatten. Eerst nadat het 
        kennisgroepstandpunt onderworpen is geweest aan een beleidstoets en verweerder dit standpunt formeel als beleid heeft vastgesteld verwordt een kennisgroepstandpunt volgens verweerder tot beleid. Daarmee zijn de antwoorden op de rechtsvragen volgens verweerder aan te merken als persoonlijke beleidsopvattingen die zijn gedaan in het kader van intern beraad, welke niet voor openbaarmaking in aanmerking komen. 
      
      
    
    
      9.2.
      Met betrekking tot de kennisgroepstandpunten overweegt de rechtbank dat de kennisgroepstandpunten die verweerder aan de rechtbank met toepassing van artikel 8:29 van de Awb heeft toegezonden worden aangeduid als ‘bindend advies’. Hoewel dit advies is opgesteld naar aanleiding van een rechtsvraag van een behandelend inspecteur in een concreet geval, heeft verweerder ter zitting verklaard dat de kennisgroepstandpunten breed worden gedeeld binnen de Belastingdienst en in beginsel ook worden gevolgd als eenzelfde rechtsvraag zich bij een andere inspecteur voordoet. Hoewel de kennisgroepstandpunten daarmee nog niet formeel als beleid zijn vastgesteld, reiken zij verder dan alleen voor dat concrete geval en hebben zij materieel dezelfde waarde als formeel vastgesteld beleid, namelijk een in beginsel vaste gedragslijn binnen de Belastingdienst totdat verweerder dat formeel als beleid vaststelt of besluit het kennisgroepstandpunt niet over te nemen.Dat een kennisgroepstandpunt snel achterhaald kan zijn, laat dat onverlet. Ook formeel beleid kan immers achterhaald zijn zodat dit aanpassing behoeft. Bovendien begrijpt de rechtbank dat niet zelden geruime tijd verstrijkt voordat verweerder beslist over het vaststellen van kennisgroepstandpunten als beleid. Tekenend in dit verband is dat de kennisgroepstandpunten waar het hier om gaat dateren uit 2014 en 2018 en nog altijd de status van kennisgroepstandpunten hebben zonder dat verweerder heeft beslist over het vaststellen daarvan als beleid.
      
    
    
      9.3.
      Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de kennisgroepstandpunten persoonlijke beleidsopvattingen voor intern beraad zijn en daarom niet openbaar gemaakt kunnen worden.
      
      10. In zijn verweerschrift heeft verweerder erkend dat eiseres in het bestreden besluit ten onrechte geen proceskostenvergoeding is toegekend en heeft hij alsnog een proceskostenvergoeding van € 1.068,- toegekend voor de in de bezwaarfase door eiseres gemaakte proceskosten. De daartegen gerichte beroepsgrond slaagt derhalve. 
      
      11. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en verweerder opdragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen. Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (hierna: Woo; Staatsblad 2021, 499), zoals gewijzigd bij de Wijzigingswet Woo (Staatsblad 2021, 500), in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat met ingang van 1 mei 2022 besluiten op vóór de inwerkingtreding van de Woo ingediende Wob-verzoeken met inachtneming van de bepalingen van de Woo moeten worden genomen. Dat geldt in principe ook voor besluiten op bezwaar of besluiten die worden genomen na een bestuurlijke of judiciële lus. 
      
      12. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
      
      13. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 759,- en wegingsfactor 1).  
      
        Beslissing
      
      
      
        De rechtbank:
      
      
      
        
          verklaart het beroep voor zover gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk;
        
        
          verklaart het beroep voor het overige gegrond;
        
        
          vernietigt het bestreden besluit;
        
        
          draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing op de bezwaren van eiseres te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
        
        
          bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 360,- vergoedt;
        
        
          veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.518,-.
        
      
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. Rop, rechter, in aanwezigheid van 
        mr. N.S.J. Letschert, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 12 juli 2022.
      
      
      
      
        
          de griffier is verhinderd
        
        
          de uitspraak te ondertekenen
        
      
      
      
      
        griffier	rechter
      
      
      
      
        Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
      
      
      
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.