ECLI:NL:RBLIM:2016:10526, Rechtbank Limburg, 30-11-2016, AWB 16/306 en 16/307
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2016-11-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Weigering handhavend optreden. Onderzoek naar overtreding voorschriften van een milieuvergunning niet voldoende zorgvuldig, nu niet is gecontroleerd op de meest relevante tijdstippen en foto- en beeldmateriaal van derden niet mede is betrokken in het onderzoek. 
        Niet kan worden vastgesteld of een overtreding een incidentele is geweest nu er nadien niet meer is gecontroleerd en niet is vastgesteld dat er zich op latere momenten geen overtreding meer heeft voorgedaan.

RECHTBANK LIMBURG
    Zittingsplaats Roermond
    
    
      Bestuursrecht 
    
    
    
      Zaaknummers:  ROE  16 / 306  en  ROE  16 / 307 
    
    
    Uitspraak van de meervoudige kamer van 30 november 2016 in de zaken tussen 
    
    
      [naam 1] en [naam 2], beiden wonend te [woonplaats], eisers,
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Horst aan de Maas, verweerder. 
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluiten van 6 mei 2015 en 30 juli 2015 (hierna: de primaire besluiten) heeft verweerder de onderscheiden verzoeken van eisers om handhavend op te treden tegen [bedrijfsnaam] (hierna: belanghebbende) afgewezen. 
    
    
    
      Bij besluiten van 22 december 2015 (hierna: de bestreden besluiten) heeft verweerder de onderscheiden bezwaarschriften van eisers tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eisers hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. Als gemachtigde heeft zich gesteld mr. M.J.A.M. Muijres, advocaat te Venlo, die bij brief van 25 februari 2016 de beroepsgronden heeft ingediend. 
    
    
    
      Met toepassing van artikel 8:26, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft de rechtbank belanghebbende in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen, van welke gelegenheid evenwel geen gebruik is gemaakt. 
    
    
    
      Verweerder heeft de stukken die op de zaken betrekking hebben ingezonden en heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 oktober 2016, waar eisers, bijgestaan door hun gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. P.M. Tummers, werkzaam bij de gemeente, en [naam 3], toezichthouder bij de RUD Limburg Noord, zijn verschenen.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.	Eisers hebben in verband met door hen gestelde geuroverlast als gevolg van mestopslag door belanghebbende in een loods op het perceel [adres perceel], kadastraal bekend gemeente [kadastrale aanduiding] verzoeken ingediend tot handhavend optreden. Belanghebbende exploiteert bedoelde loods voor de opslag van droge kippenmest. Voor die activiteit is op 11 oktober 2004 een milieuvergunning met voorschriften verleend. Voor zover voor dit geding relevant luiden die voorschriften als volgt:
    
    
    
      6.2
      
        De mestopslagruimte moet door middel van goed sluitende deuren, ramen, luiken of daaraan gelijkwaardige voorzieningen, te allen tijde gesloten worden gehouden. De mestopslagruimte (…) mag (…) geen direct emitterend oppervlak met de buitenlucht hebben.
      
      
    
    
      6.3
      
        Tijdens de laad- en losactiviteiten moeten de toegangsdeuren van de mestopslagruimte gesloten zijn, behoudens gedurende het onmiddellijk doorlaten van personen of materieel (…).
      
      
    
    
      6.4
      
        Binnen de mestopslagruimte mag uitsluitend kippenmest aanwezig zijn met een droge stofgehalte van 80 procent of meer.
      
      
      
        
          (…)
        
      
      
    
    
      6.8
      
        Wanneer door welke omstandigheid dan ook vocht aan de opgeslagen mest is toegetreden, moet dat deel van de opgeslagen mest, waarvan het droge stofgehalte minder bedraagt dan 80%, onmiddellijk op een milieuhygiënisch verantwoorde wijze uit de inrichting worden verwijderd (…).
      
      
    
    
      6.11
      
        Vergunninghouder dient de opgeslagen mest dagelijks op broei, vochttoetreding of andere onregelmatigheden te controleren. Van deze inspectie dient een registratie in het milieulogboek te worden bijgehouden.
      
      
      2. Bij de primaire besluiten heeft verweerder de verzoeken om handhaving afgewezen op de grond dat er geen overtredingen zijn geconstateerd ten aanzien van de voorschriften die zien op de opslag van kippenmest. Bij de bestreden besluiten heeft verweerder, in afwijking van het advies van de gemeentelijke bezwaarschriftencommissie, de bezwaren ongegrond verklaard. De bezwaarschriftencommissie was van mening dat het nadere onderzoek naar het droge stof gehalte van de mest onvoldoende (zorgvuldig) was om de afwijzing van de handhavingsverzoeken te kunnen dragen. Verweerder heeft zich in de bestreden besluiten op het standpunt gesteld dat uit het aanvullend onderzoek in opdracht van verweerder door BLGG AgroXperus (waarbij vier monsters zijn onderzocht), naast de door belanghebbende opgedragen onderzoeken door ROBA Laboratorium (van twee monsters), is gebleken dat in het totaal van de zes monsters één keer een drogestofgehalte is gevonden van onder de 80%, namelijk 74% (in één van de vier monsters die in opdracht van verweerder zijn onderzocht). Verweerder heeft dat resultaat, anders dan de bezwaarschriftencommissie, geduid als een incidentele overschrijding van de norm, en het standpunt ingenomen dat er geen grond is om handhavend op te treden. 
      
      3. Eiser betogen in beroep dat de toegangspoorten van de loods tijdens het laden en lossen en het overige gebruik herhaaldelijk te lang geopend zijn en dat slechts doordeweeks wordt gecontroleerd terwijl de meldingen van stankoverlast worden gedaan op vrijdagen en in de weekends, zodat het aan de besluitvorming ten grondslag liggende onderzoek niet zorgvuldig is. Eisers voeren aan dat het voor verweerders toezichthouders wel degelijk mogelijk is geweest om aanwezig te zijn op het moment dat de laad- en losactiviteiten plaatsvinden dan wel om de drijver van de inrichting te confronteren met het foto- en beeldmateriaal dat eisers hebben aangedragen. Zij betogen verder dat verweerder heeft nagelaten meldingen van incidenten en registratie van aan- en afvoer van mest in het milieulogboek te betrekken bij de controles. Eisers zijn van mening dat verweerder zich onvoldoende heeft ingespannen om de naleving van de vergunningvoorschriften te controleren en dat als controle niet mogelijk zou zijn, dit betekent dat de voorschriften niet handhaafbaar zijn. Ter zitting hebben eisers nog vermeld dat na het lossen de deuren ook blijven openstaan tijdens het opduwen van de mest, en dat door de chauffeurs die daarmee belast zijn ook wordt aangegeven dat de stank dan niet te harden is.
      
      
        Met betrekking tot het drogestofgehalte van de mest zijn eisers, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie, van mening dat middeling van de analyseresultaten geen recht doet aan de vergunningvoorschriften en dat verweerder nader onderzoek had moeten doen naar aanleiding van de eenmalige constatering dat er sprake was van een lager drogestofgehalte dan 80%. Eisers stellen dat verweerder heeft verzuimd onderzoek te doen naar de verplichte registratie in het logboek van controle op broei, vochttoetreding of andere onregelmatigheden.
      
      
      4. Desgevraagd heeft verweerder ter zitting aangegeven dat, anders dan uit de tekst van de bestreden besluiten blijkt, alleen van het standpunt van de bezwaarschriftencommissie is afgeweken voor zover het betreft het onderzoek naar het drogestofgehalte van de mest en niet ten aanzien van het standpunt ten aanzien van de openstaande deuren. Met betrekking tot de toegangsdeuren heeft verweerder bedoeld in navolging van de bezwaarschriftencommissie het standpunt in te nemen dat niet is vastgesteld dat de daarop betrekking hebbende vergunningvoorschriften zijn overtreden. Dit motiveringsgebrek van de bestreden besluiten passeert de rechtbank met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, nu aannemelijk is dat eisers hierdoor niet zijn benadeeld.
      
      5. Handhavend optreden is eerst aan de orde als er sprake is van overtredingen: gedragingen die in strijd zijn met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. De door eisers gemelde geurklachten als gevolg van het opslaan van (droge) kippenmest dienen te worden gecontroleerd aan de hand van de vergunningvoorschriften als onder overweging 1 weergegeven. Dat betekent dat handhavend optreden eerst aan de orde is indien en voor zover wordt vastgesteld dat die vergunningvoorschriften zijn overtreden.
      
      
        
          Voorschriften 6.2 en 6.3
        
      
      6. Ingevolge deze voorschriften moet de mestopslagruimte te allen tijde gesloten worden gehouden; tijdens de laad- en losactiviteiten moeten de toegangsdeuren van de mestopslagruimte gesloten zijn, behoudens gedurende het onmiddellijk doorlaten van personen of materieel. Verweerder heeft geen overtredingen van deze voorschriften vastgesteld en de rechtbank ziet zich, gelet op de beroepsgronden, geplaatst voor beantwoording van de vraag of het onderzoek zorgvuldig en volledig is geweest. 
      
      7. Het door eisers als bewijs aangeboden foto- en beeldmateriaal heeft verweerder, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 24 februari 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:469), afgewezen met de stelling dat het bestuursorgaan zelf, althans een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag, de overtreding moet vaststellen. De rechtbank wijst erop dat die uitspraak ziet op een invorderingskwestie waarbij de Afdeling overwoog dat een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag de waarneming van de overtreding moet doen en dat daarvoor foto’s van de belanghebbende niet in de plaats kunnen worden gesteld. Naar het oordeel van de rechtbank staat die uitspraak er niet aan in de weg om bij het onderzoek naar beweerdelijke overtredingen bewijsmateriaal van derden mede te gebruiken voor onderzoek en eventueel confrontatie. Ter zitting is gebleken dat het foto- en beeldmateriaal deels op verzoek van de toezichthouder is samengesteld en dat deze het materiaal heeft ingezien om een bepaald patroon te ontdekken, maar dat dit verder geen rol heeft gespeeld in het onderzoek en geen deel is gaan uitmaken van het dossier. Naar het oordeel van de rechtbank is daarmee te beperkt toepassing gegeven aan de onderzoeksbevoegdheden van verweerder en is niet adequaat omgegaan met het door eisers verzamelde materiaal.
      
      8. Belanghebbende heeft in een gezamenlijk overleg op 3 september 2015 verklaard dat hij niet altijd bij de laad- en losactiviteiten aanwezig kan zijn en daarom de chauffeurs heeft geïnstrueerd. Hij heeft toen echter ook aangegeven dat hem is gebleken dat die afspraken niet altijd worden nagekomen.
      
      9. De rechtbank stelt vast dat verweerder tot de datum van de bestreden besluiten niet heeft gecontroleerd tijdens laad- en losactiviteiten, zodat niet is vastgesteld of de voorschriften 6.2 en 6.3 zijn overtreden op de meest relevante tijdstippen. De rechtbank vermag daarbij niet in te zien dat ook dergelijke controles niet onaangekondigd hadden kunnen plaatsvinden, zoals immers na de datum in geding wel is gebeurd. 
      
      10. Op grond van het vorenstaande, in onderling verband, is de rechtbank van oordeel dat het onderzoek naar de gestelde overtredingen van de vergunningvoorschriften 6.2 en 6.3 niet voldoende zorgvuldig heeft plaatsgevonden, zodat de resultaten daarvan de bestreden besluiten niet kunnen dragen. De daarop gerichte beroepsgrond slaagt dan ook.
      
      
        
          Voorschriften 6.4 en 6.8
        
      
      11. Ingevolge deze voorschriften mag binnen de mestopslagruimte uitsluitend kippenmest aanwezig zijn met een drogestofgehalte van 80 % of meer en moet, wanneer door welke omstandigheid dan ook vocht aan de opgeslagen mest is toegetreden, dat deel van de opgeslagen mest waarvan het droge stofgehalte minder bedraagt dan 80% onmiddellijk op een milieuhygiënisch verantwoorde wijze uit de inrichting worden verwijderd.
      
      12. Vast staat dat er vijf metingen zijn gedaan die aantonen dat het drogestofgehalte van de mest boven de 80% ligt en één meting waarbij het gehalte onder deze norm lag (74%). Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat sprake is van een incidentele overtreding en heeft daarin reden gezien niet handhavend op te treden.
      
      13. De rechtbank is van oordeel dat de formulering van de voorschriften zodanig is dat zodra een deel van de mest een drogestofgehalte heeft van minder dan 80%, dat deel onmiddellijk uit de loods dient te worden verwijderd. Daaruit vloeit voort dat de meting met als resultaat een droge stofgehalte van 74% in een deel van de mest geduid moet worden als een overtreding van de voorschriften 6.4 en 6.8. Niet kan worden vastgesteld of deze overtreding een incidentele is geweest nu er nadien niet meer is gecontroleerd. Uit de uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2796) volgt dat eerst sprake kan zijn van een incidentele overtreding indien met later gehouden controles is vastgesteld dat er zich op latere momenten geen overtreding meer heeft voorgedaan. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet, althans niet zonder nadere motivering mogen stellen dat de vastgestelde overtreding een incidentele is.  
      
      14. Voor zover in het controlerapport van 9 juli 2015 is geconcludeerd dat aan de vergunningvoorschriften is voldaan omdat er bij metingen in verschillende delen van de opslagruimte gemiddeld genomen geen sprake is van een overschrijding van het drogestofgehalte van 80%, kan dit evenmin de bestreden besluiten dragen. De vergunningvoorschriften geven immers niet als criterium dat gemiddeld genomen aan een drogestofgehalte van 80% of meer dient te worden voldaan.
      15. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerders standpunt dat er in zoverre geen sprake is van overtreding van de vergunningvoorschriften 6.4 en 6.8 de bestreden besluiten niet kan dragen. Ook de hierop gerichte beroepsgrond slaagt.
      
      16. Het vorenstaande leidt tot het oordeel dat de beroepen gegrond zijn. De bestreden besluiten komen voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank ziet geen mogelijkheden om de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten in stand te laten, om zelf in de zaak te voorzien, of een bestuurlijke lus toe te passen, reeds omdat verweerder nader onderzoek zal moeten (doen) uitvoeren teneinde vast te (kunnen) stellen of sprake is van overtreding van de vergunningvoorschriften. Verweerder zal daarom opnieuw op de bezwaren van eisers moeten beslissen met inachtneming van deze uitspraak, binnen de hieronder te noemen termijn. 
      
      17. Nu de beroepen gegrond worden verklaard, volgt uit artikel 8:74, eerste lid, van de Awb dat verweerder aan eisers het door ieder van hen betaalde griffierecht dient te vergoeden. 
      
      18. De rechtbank ziet voorts aanleiding verweerder te veroordelen in de door eisers in beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in de samenhangende zaken vastgesteld op € 992,- (één punt voor het indienen van het beroepschrift en één punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde van € 496,- per punt en wegingsfactor 1). 
      
      19. Tot slot overweegt de rechtbank dat voor vergoeding van de kosten van het bezwaar (nog) geen grond bestaat, aangezien thans geen sprake is van herroeping van de primaire besluiten. Over de proceskosten in bezwaar dient verweerder in de nieuw te nemen besluiten te beslissen. 
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart de beroepen gegrond;
    
    - vernietigt de bestreden besluiten;
    
    - draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak opnieuw te beslissen op de bezwaren van eisers, met inachtneming van deze uitspraak;
    
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan ieder van eisers te vergoeden;
    
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een (gezamenlijk) bedrag van € 992,- (wegens kosten van rechtsbijstand), te vergoeden aan eisers. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.M.M. Kleijkers, voorzitter, en mr. T.M. Schelfhout en mr. E.J. Govaers, leden, in aanwezigheid van J.N. Buddeke, griffier. 
      De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 november 2016.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier							rechter
    
    
    
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel 
    
    
      Voor belanghebbenden en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.