ECLI:NL:RVS:2023:392, Raad van State, 01-02-2023, 202104737/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-02-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij e-mail van 3 april 2020 heeft de Regionale urgentiecommissie Tilburg (hierna: de urgentiecommissie) een aanvraag van [appellant] om een voorrangsverklaring afgewezen. [appellant] heeft een voorrangsverklaring aangevraagd omdat hij een andere woning noodzakelijk acht voor het opbouwen van een beter bestaan met zijn twee kinderen. Op het moment van de aanvraag woonde hij bij zijn ouders. Hij heeft met zijn ex-partner een zoon die hij om het weekend ziet. [appellant] zegt zijn zoon vaker te willen zien, maar stelt dat dit door het ontbreken van een eigen woning niet mogelijk is. Inmiddels heeft hij met zijn huidige vriendin een tweede kind. Hij stelt alles gedaan te hebben om een eigen woning te vinden. De urgentiecommissie heeft de aanvraag van [appellant] afgewezen omdat hij niet voldoet aan de voorwaarden om urgentie te krijgen. Het bezwaar dat [appellant] hiertegen heeft gemaakt is door de Commissie per e-mail ongegrond verklaard. In deze e-mail heeft de Commissie benadrukt dat het bezwaar tegen de afwijzing van de urgentieaanvraag geen Awb-procedure betreft.

202104737/1/A3.
    Datum uitspraak: 1 februari 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank Zeeland-­West­-Brabant van 1 juni 2021 in zaak nr. 20/7065 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de Geschillencommissie Woningcorporaties Regio Midden-Brabant (hierna: de Commissie).
    Procesverloop
    Bij e-mail van 3 april 2020 heeft de Regionale urgentiecommissie Tilburg (hierna: de urgentiecommissie) een aanvraag van [appellant] om een voorrangsverklaring afgewezen.
    Bij e-mail van 12 mei 2020 heeft de Commissie het hiertegen door [appellant] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij mondelinge uitspraak van 1 juni 2021 heeft de rechtbank zich onbevoegd verklaard om van het door [appellant] daartegen ingestelde beroep kennis te nemen. Het proces-verbaal van deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Commissie heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en de Commissie hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 juni 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. N. Köse-Albayrak en mr. A. Dogan, beiden advocaat te Rotterdam, en de Commissie, vertegenwoordigd door mr. E. Aerts, bijgestaan door mr. R.M. Goeman, advocaat te Rotterdam, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van de uitspraak.
    Inleiding
    2.       Vijf woningcorporaties in de regio Midden-Brabant werken samen in de Stichting Woning in Zicht. Het gezamenlijke woningaanbod van deze vijf corporaties staat op de website woninginzicht.nl. Een woningzoekende kan een urgentieverklaring aanvragen om met voorrang in aanmerking te komen voor een woning van een van de vijf corporaties. De urgentiecommissie beslist over zo'n aanvraag. Als een woningzoekende het niet eens is met een beslissing van de urgentiecommissie, kan hij een geschil voorleggen aan de Commissie. De persoon die een geschil voorlegt, wordt aangeduid als klager. De Commissie brengt dan een bindend advies uit. Het bestuur van de stichting benoemt de leden van de urgentiecommissie en de Commissie. De urgentiecommissie en de Commissie beslissen op basis van reglementen, die zijn vastgesteld door het bestuur van de stichting.
    3.       [appellant] heeft een voorrangsverklaring aangevraagd omdat hij een andere woning noodzakelijk acht voor het opbouwen van een beter bestaan met zijn twee kinderen. Op het moment van de aanvraag woonde hij bij zijn ouders. Hij heeft met zijn ex-partner een zoon die hij om het weekend ziet. [appellant] zegt zijn zoon vaker te willen zien, maar stelt dat dit door het ontbreken van een eigen woning niet mogelijk is. Inmiddels heeft hij met zijn huidige vriendin een tweede kind. Hij stelt alles gedaan te hebben om een eigen woning te vinden.
    De urgentiecommissie heeft de aanvraag van [appellant] afgewezen omdat hij niet voldoet aan de voorwaarden om urgentie te krijgen. Het bezwaar dat [appellant] hiertegen heeft gemaakt is door de Commissie per e-mail ongegrond verklaard. In deze e-mail heeft de Commissie benadrukt dat het bezwaar tegen de afwijzing van de urgentieaanvraag geen Awb-procedure betreft.
    Aangevallen uitspraak
    4.       De rechtbank heeft zich onbevoegd verklaard om kennis te nemen van het door [appellant] ingestelde beroep. De rechtbank heeft geoordeeld dat de Commissie geen bestuursorgaan is. Ten eerste is de Commissie geen orgaan van een krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersoon, waardoor zij geen bestuursorgaan is in de zin van artikel 1:1, eerste lid, onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Daarnaast is de Commissie niet met enig openbaar gezag bekleed, omdat aan haar geen publiekrechtelijke bevoegdheid is toegekend tot het bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten. De Huisvestingsverordening Tilburg 2018 en de Huisvestingsverordening Tilburg 2020 bevatten geen regeling voor het verstrekken van urgentieverklaringen waarbij aan de Commissie de publiekrechtelijke bevoegdheid is toegekend tot het nemen van besluiten op urgentieaanvragen. De Commissie is daarom geen bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, onder b, van de Awb. De e-mail van 12 mei 2020 is daarom geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb.
    Gronden hoger beroep
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank zich ten onrechte onbevoegd heeft verklaard om kennis te nemen van het beroep. Volgens [appellant] mag de woningmarkt niet gestuurd worden zonder huisvestingsverordening. Dit volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Huisvestingswet 2014 en een door de Tweede Kamer aangenomen motie (Kamerstukken II 2020/21, 32 847, nr. 789). Een urgentiecommissie kan slechts op grond van een publiekrechtelijke bevoegdheid beslissen over urgentie. Ter onderbouwing van het standpunt dat de gemeente de woningmarkt stuurt en monitort, wijst [appellant] op het Uitvoeringsprogramma Wonen 2020-2025 van de gemeente Tilburg en artikel 17 van de Huisvestingsverordening Tilburg 2020. Doordat de Commissie over de rechtspositie van woningzoekenden beslist, is zij met openbaar gezag bekleed en moet zij worden aangemerkt als bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, onder b, van de Awb, aldus [appellant].
    Beoordeling hoger beroep
    6.       De Afdeling beoordeelt of de rechtbank zich terecht onbevoegd heeft verklaard om kennis te nemen van het beroep. Beroep bij de bestuursrechter kan alleen worden ingesteld tegen een besluit, zo volgt uit artikel 8:1 van de Awb. Een besluit is een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling (artikel 1:3, eerste lid, van de Awb). Alleen als de Commissie een bestuursorgaan is, kan de e-mail van de Commissie van 12 mei 2020 een besluit zijn waartegen beroep kan worden ingesteld.
    7.       De Commissie is geen orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, onder a, van de Awb (‘a-orgaan’). Zij kan echter wel een persoon of college zijn als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, onder b, van de Awb (‘b-orgaan’), voor zover zij met enig openbaar gezag is bekleed.
    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraken van 17 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3379 en ECLI:NL:RVS:2014:3394, is daarvoor bepalend of aan het betrokken orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon een publiekrechtelijke bevoegdheid tot het eenzijdig bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten is toegekend. Openbaar gezag kan in beginsel slechts bij wettelijk voorschrift worden toegekend. Als een daartoe strekkend wettelijk voorschrift ontbreekt, is een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon in beginsel geen bestuursorgaan. Bij een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon die geldelijke uitkeringen of op geld waardeerbare voorzieningen aan derden verstrekt, kan zich een uitzondering op deze regel voordoen, waardoor zo’n orgaan toch een ‘b-orgaan’ is. Omdat de Commissie geen dergelijke uitkeringen of voorzieningen verstrekt, is deze uitzondering niet van toepassing. Noch de Huisvestingsverordening Tilburg 2018, die gold ten tijde van de e-mails van 3 april en 12 mei 2020, noch de nadien geldende Huisvestingsverordening Tilburg 2020 en de nu geldende Huisvestingsverordening Tilburg 2022, noch enig ander wettelijk voorschrift kent aan de Commissie de publiekrechtelijke bevoegdheid toe om te beslissen over geschillen over urgentie. Aan de Commissie is dus niet bij wettelijk voorschrift openbaar gezag toegekend. De Commissie is daarom in beginsel geen b-orgaan. De Afdeling zal hierna bezien of er aanleiding is om de Commissie bij wijze van uitzondering toch als b-orgaan aan te merken vanwege een beslissende mate van zeggenschap van het college in de woonruimteverdeling, zoals door [appellant] is betoogd.
    8.       Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet kan de gemeenteraad uitsluitend bij verordening regels geven met betrekking tot het in gebruik nemen of geven van woonruimte. In zo'n verordening kan de gemeenteraad ingevolge artikel 12 van de Huisvestingswet ook regels opnemen over het verlenen van voorrangsverklaringen. Zowel in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4 van de Huisvestingswet (Kamerstukken II 2009/10, 32 271, nr. 3) als in de door de Tweede Kamer aangenomen motie, waarnaar [appellant] verwijst, is benadrukt dat gemeenten de woonruimteverdeling uitsluitend mogen sturen door middel van een huisvestingsverordening. Dit laat onverlet dat gemeenten en woningcorporaties privaatrechtelijke werkafspraken mogen maken, zolang daarin niets over woonruimteverdeling is geregeld.
    8.1.    In het Uitvoeringsprogramma Wonen 2020-2025 staat onder andere dat de gemeente voor de periode tot 2025 afspraken maakt met corporaties "over het toevoegen van tenminste 800 sociale huurwoningen". Ook staat in het Uitvoeringsprogramma dat de gemeente de corporaties stimuleert om een deel van hun woningen te splitsen en dat de gemeente afspraken maakt met de corporaties over "huisvestingsmogelijkheden voor spoedzoekers" en "het aandeel betaalbare sociale huur". Zoals [appellant] ter zitting terecht heeft aangevoerd, blijkt hieruit dat de gemeente de woningcorporaties en de woningvoorraad in zekere mate monitort en stuurt. Dit betekent echter niet dat de gemeente bepaalt hoe de woonruimte wordt verdeeld of aan wie een voorrangsverklaring wordt toegekend. Ook uit de Prestatieafspraken 2021 en het Convenant Wonen Tilburg 2015-2020 kan niet worden opgemaakt dat de gemeente Tilburg en de woningcorporaties afspraken hebben gemaakt over de verdeling van woonruimte of over voorrang voor urgent woningzoekenden. De werkafspraken gaan over de gewenste samenstelling, omvang en kwaliteit van de woningvoorraad. Dit zijn zelfs verplichte gespreksonderwerpen voor prestatieafspraken, zo volgt uit artikel 39, tweede lid, van het Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting 2015 en artikel 43, eerste lid, van de Woningwet. Uit de Huisvestingswet volgt niet dat de toewijzing van woningen door woningcorporaties en het in dat kader geven van voorrang een publiekrechtelijke grondslag moet hebben.
    In artikel 17 van de Huisvestingsverordening Tilburg 2020 staat dat overeenkomstig artikel 9 van de Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek bij het verlenen van een huisvestingsvergunning door het college een voorrangsregeling wordt gehanteerd op basis van sociaal-economische kenmerken. De Huisvestingsverordening Tilburg 2018 en de Huisvestingsverordening Tilburg 2022 bevatten een gelijkluidende bepaling. Deze regeling geldt slechts voor een klein deel van Tilburg en heeft een ander doel dan het verlenen van voorrang aan woningzoekenden die dringend (andere) woonruimte nodig hebben. Deze regeling is in dit geval niet toegepast en kan [appellant] ook niet baten. Ook zijn in het kader van deze regeling aan de Commissie geen bevoegdheden toegekend.
    De Commissie is privaatrechtelijk opgezet door vijf corporaties. De Commissie oordeelt over urgentiegeschillen op basis van een reglement dat is vastgesteld door het bestuur van een stichting waarin de vijf corporaties samenwerken. De Commissie is onafhankelijk van de gemeente en er is geen enkele bemoeienis van de gemeente bij de benoeming van de leden van de urgentiecommissie, de uitvoering van hun taken en het uitkeren van de vergoeding waarop zij aanspraak kunnen maken. De gemeente heeft dus geen inspraak in of zeggenschap over de verdeling van woonruimte en het verlenen van voorrang aan urgent woningzoekenden. Van een beslissende zeggenschap zoals door [appellant] betoogd is geen sprake. Alleen al daarom kan in het geval van de Commissie van een b-orgaan ook geen sprake zijn.
    De conclusie is dat aan de Commissie geen publiekrechtelijke bevoegdheid is toegekend om te beslissen over urgentiegeschillen. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de Commissie geen bestuursorgaan is en dat de e-mail van 12 mei 2020 geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb is.
    8.2.    De urgentiecommissie functioneert op een vergelijkbare manier als de Commissie. Ook aan de urgentiecommissie is niet bij wettelijk voorschrift openbaar gezag toegekend. Ook voor de urgentiecommissie geldt dat deze privaatrechtelijk is opgezet door de corporaties en dat de gemeente er geen inspraak in of zeggenschap over heeft. In lijn met het voorgaande is daarom ook de urgentiecommissie geen bestuursorgaan. Het bezwaar dat [appellant] bij de Commissie heeft ingediend tegen de afwijzing van de urgentieaanvraag is daarom geen bezwaar zoals bedoeld in artikel 1:5, eerste lid, van de Awb. Tegen de afwijzing stond dus geen bestuursrechtelijke rechtsgang open. De rechtbank heeft zich terecht onbevoegd verklaard om kennis te nemen van het beroep.
    Het betoog slaagt niet.
    9.       Of de gemeente, zoals [appellant] betoogt, in strijd met de Huisvestingswet en de bedoeling van de wetgever heeft nagelaten een urgentieregeling in de Huisvestingsverordening van Tilburg op te nemen, kan in deze procedure niet aan de orde komen.
    10.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    11.     De Commissie hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld op 24 januari 2023 door mr. H.G. Sevenster, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
    w.g. Sevenster
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Herweijer
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 1 februari 2023
    640-1013
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 1:1
    1. Onder bestuursorgaan wordt verstaan:
    a.       een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of
    b.       een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.
    […]
    Artikel 1:3
    1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    Artikel 8:1 Awb
    […]
    Huisvestingswet 2014
    Artikel 4
    1. De gemeenteraad kan uitsluitend bij verordening voor de duur van ten hoogste vier jaar regels geven met betrekking tot:
    a.       het in gebruik nemen of geven van woonruimte, en
    b.       wijzigingen in de bestaande woonruimtevoorraad.
    […]
    Artikel 12
    1. In de huisvestingsverordening kan de gemeenteraad bepalen dat voor een of meer daarbij aangewezen categorieën woonruimte bij het verlenen van huisvestingsvergunningen voorrang wordt gegeven aan woningzoekenden waarvoor de voorziening in de behoefte aan woonruimte dringend noodzakelijk is.
    2. De gemeenteraad legt, indien hij toepassing heeft gegeven aan het eerste lid, in de huisvestingsverordening de criteria vast volgens welke de woningzoekenden, bedoeld in dat lid, worden ingedeeld in urgentiecategorieën.
    […]
    Woningwet
    Artikel 43
    1. De toegelaten instelling stelt een overzicht op van voorgenomen werkzaamheden, waaruit de colleges van burgemeester en wethouders van de gemeenten waar zij feitelijk werkzaam is kunnen afleiden welke werkzaamheden op hun grondgebied zijn voorzien, en welke bijdrage daarmee is beoogd aan de uitvoering van de woonvisie van die gemeenten. Het overzicht heeft betrekking op de eerstvolgende vijf kalenderjaren en heeft mede betrekking op de met de toegelaten instelling verbonden ondernemingen.
    […]
    Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek
    Artikel 9
    1. De gemeenteraad kan, indien dat naar zijn oordeel noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van grootstedelijke problematiek in de gemeente en voldoet aan de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit, in de huisvestingsverordening bepalen dat voor daarbij aan te wijzen categorieën van woonruimte bij het verlenen van huisvestingsvergunningen voorrang wordt gegeven aan woningzoekenden die voldoen aan in die verordening vastgelegde sociaal-economische kenmerken.
    2. De gemeenteraad bepaalt in de huisvestingsverordening of aan woningzoekenden als bedoeld in het eerste lid voorrang wordt gegeven boven woningzoekenden als bedoeld in artikel 12, eerste lid, of artikel 14, van de Huisvestingswet 2014.
    Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting 2015
    Artikel 39
    […]
    2.Indien de colleges van burgemeester en wethouders van de gemeenten waar de toegelaten instelling feitelijk werkzaam is geen woonvisie aan de toegelaten instelling hebben verstrekt, neemt de toegelaten instelling in het overzicht, bedoeld in artikel 43, eerste lid, van de wet, in elk geval op:
    [..]
    c. haar voornemens met betrekking tot de samenstelling van haar woningvoorraad, waaronder in elk geval haar voornemens met betrekking tot vervreemding van haar woongelegenheden en haar voornemens tot het bij het aangaan van nieuwe overeenkomsten van huur en verhuur zodanig verhogen van huurprijzen van haar woongelegenheden, dat zij komen te liggen boven het in artikel 13, eerste lid, onderdeel a, van de Wet op de huurtoeslag genoemde bedrag;
    d. haar voornemens met betrekking tot de kwaliteit en de duurzaamheid van haar woningvoorraad en de direct daaraan grenzende omgeving;
    […]
    f. haar voornemens met betrekking tot de huisvesting van de categorieën van personen, genoemd in artikel 36.
    Huisvestingsverordening Tilburg 2020
    Artikel 17
    1. Overeenkomstig artikel 9 Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek wordt bij het verlenen van de huisvestingsvergunning een voorrangsregeling gehanteerd voor woningzoekenden waarbij het hebben van een inkomen en/of een startkwalificatie als sociaal-economische kenmerken worden gehanteerd.
    2.Indien er meer woningzoekenden voldoen aan de sociaal-economische kenmerken, gaat het hebben van inkomen voor op het hebben van een startkwalificatie.