ECLI:NL:RBOBR:2017:2020, Rechtbank Oost-Brabant, 07-04-2017, 16_3519
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2017-04-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: De kwestie gaat over een aanlegvergunning voor onder andere de verharding van een zandpad (De Slingerdijk). De beschermde cultuurhistorische waarde van de Slingerdijk is onverhard zandpad. In het bestemmingsplan is het verboden gronden te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze waardoor het cultuurhistorische en/of ruimtelijk waardevol object wordt ontsierd of in gevaar gebracht. Dat gebeurt echter wel door de verharding en leidt tot strijd met het bestemmingsplan. De aanvraag om omgevingsvergunning had (door de werking van artikel 2.11 van de Wabo) ook betrekking op het gebruik in strijd met het bestemmingsplan maar daarvoor is geen vergunning verleend. Verweerder heeft nagelaten te beoordelen of met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo omgevingsvergunning voor het strijdige gebruik kon worden verleend

RECHTBANK OOST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
    
      zaaknummer: SHE 16/3519 T
    
    
    tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 april 2017 in de zaak tussen
    
    Stichting Groen Kempenland, te Bladel, eiseres
    (gemachtigde: mr. J.E. Dijk),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Reusel-De Mierden, verweerder
      (gemachtigde: mr. drs. S. Verouden).
    
    
    
      Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [vergunninghouder] , te [woonplaats] .
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 2 mei 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder aan derde-partij een omgevingsvergunning verleend voor het aanbrengen van puinverharding over de Slingerdijk naar de blusvijver, het herstellen van het historisch slotenpatroon en het aanbrengen van een grondlichaam in de vorm van een amfitheater op het perceel Scheidijk, Slingerdijk en Wellenseind in Lage Mierden.
    
    
    
      Bij besluit van 11 oktober 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 februari 2017. Namens eiseres is [naam] verschenen, alsmede de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Derde-partij is, met bericht van verhindering, niet verschenen. Na afloop van de zitting heeft eiseres een schriftelijke reactie ingediend waarna het onderzoek is gesloten.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.1
      De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Op 26 oktober 2015 is bij verweerder een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor het aanbrengen van puinverharding over de Slingerdijk naar de blusvijver, het herstellen van het historisch slotenpatroon en het aanbrengen van een grondlichaam in de vorm van een amfitheater op het perceel Scheidijk (Hilvarenbeek), Slingerdijk en Wellenseind in Lage Mierden. 
    
    
      1.2
      Deze gronden maken deel uit van Landgoed De Utrecht. Dit betreft een 2700 hectare groot landgoed dat voor het grootste deel in de gemeente Hilvarenbeek ligt en voor een klein deel op gronden van de gemeente Reusel-De Mierden. 
      
    
    
      1.3
      De aanvraag is ingediend voor de activiteit ‘uitvoeren van werken of werkzaamheden’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Tevens is gevraagd om toestemming om handelingen te verrichten met gevolgen voor beschermde plant- en diersoorten. Bij de aanvraag zijn - onder meer - een overzichtstekening van de sloten en het amfitheater en een tekening van de halfverharding gevoegd. Verder is bijgevoegd een Flora- en faunaquickscan van 10 juni 2014. Bij het primaire besluit heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Daarbij is vastgesteld dat op grond van de Flora- en faunawet (Ffw) voldoende rekening wordt gehouden met de aanwezige planten en dieren en er geen belemmeringen aanwezig zijn voor het verlenen van de omgevingsvergunning.
      
    
    
      1.4
      Op de gronden waar de Slingerdijk ligt, is het bestemmingsplan “Landgoed De Utrecht” van toepassing, met de enkelbestemming “Bos” en voor een deel de dubbelbestemmingen “Waarde-Archeologie 5”, “Waarde-Cultuurhistorie” en “Waarde-attentiegebied EHS” en de functie-aanduiding ‘specifieke vorm van waarde-10’. Ter zitting hebben partijen aangegeven dat de verbeelding op www.ruimtelijkeplannen.nl een kennelijke verschrijving bevat en dat is bedoeld de functie-aanduiding ‘specifieke vorm van waarde-12’. Op de gronden waar het amfitheater ligt is het bestemmingsplan “Natuurbegraafplaats De Utrecht” van toepassing met de dubbelbestemmingen “Waarde-Cultuurhistorie” en “Waarde-attentiegebied EHS” en de functieaanduiding ‘specifieke vorm van bos natuurbegraafplaats’. 
      
    
    
      1.5
      
        Op grond van artikel 18.1.2 van de planregels van het bestemmingsplan “Landgoed De Utrecht” zijn de gronden ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van waarde-12’ , naast de aldaar voorkomende bestemmingen, in het bijzonder bestemd voor het behoud, het herstel en de ontwikkeling van historische onverharde wegen. 
        Op grond van artikel 18.4 is het verboden de gronden te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze waardoor het cultuurhistorische en/of ruimtelijk waardevol object wordt ontsierd of in gevaar gebracht.
        Op grond van artikel 18.5.1 is het verboden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning de daarin genoemde werken en werkzaamheden uit te voeren, te doen en te laten uitvoeren ter plaatse van specifieke functieaanduidingen. 
        Het verharden van wegen en paden zonder vergunning is verboden op grond van artikel 7.4.1 van de planregels. 
      
      
      
        2.	De aanwezige archeologische waarde is volgens eiseres niet in geding. Dat heeft zij desgevraagd ter zitting bevestigd. 
      
      
    
    
      3.1
      Volgens eiseres is het aanbrengen van puinverharding in strijd met de (dubbel)bestemming “Waarde-Cultuurhistorie”, zodat geen omgevingsvergunning kon worden verleend. Verder voorziet artikel 18.5.1 van de planregels niet in het verlenen van een omgevingsvergunning voor verharding van zandwegen ter plaatse van de functie-aanduiding ‘specifieke vorm van waarde-12’. Uit dit voorschrift volgt dat iedere verharding ter plaatse ongewenst is. Eiseres stelt verder nog dat bescherming van onverharde zandpaden noodzakelijk is vanwege de grote cultuurhistorische waarde van de zandpaden in het landgoed. Zij verwijst daarvoor naar de pagina’s 75 en 76 van het rapport “Landgoed De Utrecht Cultuurhistorische Gebiedsanalyse” van Momentenhuis Brabant B.V. (Monumentenhuis), dat als bijlage bij de toelichting van het bestemmingsplan is gevoegd en waaruit het belang van het behoud van zandpaden en de ontoelaatbaarheid van verhardingen blijkt.
      
    
    
      3.2
      Verweerder is onder verwijzing naar een aanvullend advies van het Momentenhuis van ná het bestreden besluit van mening dat het aanbrengen van halfverharding geen onevenredige afbreuk doet aan de cultuurhistorische waarden. De verharding past binnen de ruimtelijke beoordeling die is gemaakt bij de totstandkoming van het bestemmingsplan. Daarnaast heeft het totale gebied van en rondom de Slingerdijk geen bijzondere status, zoals een Natura 2000-gebied, cultuurhistorisch waardevol monument of beschermd natuurmonument. De karakteristieke kwaliteiten van het landschap worden niet aangetast door de verharding van slechts één zandpad binnen het totale plangebied. Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat het verharden van het zandpad vergunningplichtig is op grond van artikel 7.4.1 van de planregels maar niet op grond van artikel 18.5.1 van de planregels.
      
    
    
      3.3
      Naar het oordeel van de rechtbank is het aanbrengen van de halfverharding niet vergunningplichtig op grond van artikel 18.5.1 van de planregels omdat de functieaanduiding 12 niet wordt genoemd in dit artikel. Niet in geschil is dat het aanbrengen van de halfverharding wel vergunningplichtig is op grond van artikel 7.4.1 van de planregels. 
      
    
    
      3.4
      De conclusie van verweerder dat geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan cultuurhistorische waarden, wil nog niet zeggen dat het gebruik van de gronden door het aanbrengen en in standhouden van een halfverharding geen ontsiering is of een gevaar vormt voor het cultuurhistorische object. De beschermde cultuurhistorische waarde van de Slingerdijk is onverhard zandpad en juist die waarde wordt door de halfverharding teniet gedaan. Bovendien heeft het Monumentenhuis ook geadviseerd de kleurstelling van de halfverharding af te stemmen op de kleur van het bestaande zandpad. Daarom is naar het oordeel van de rechtbank sprake van een ontsiering en een gevaar voor het cultuurhistorische object. De verharding is daardoor in strijd met het gebruiksverbod in artikel 18.4 van de planregels. Deze strijdigheid heeft tot gevolg dat de aanvraag om omgevingsvergunning ook betrekking heeft op activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. De activiteit gebruiken van gronden in strijd met een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is onlosmakelijk verbonden met de activiteit van het aanbrengen van de verharding die is vergund op basis van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo en artikel 7.4.1 van de planregels. Ingevolge artikel 2.11, tweede lid, van de Wabo had verweerder, alvorens omgevingsvergunning krachtens artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo te verlenen, derhalve ook moeten beoordelen of met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo omgevingsvergunning voor het gebruik als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo kon worden verleend. Dat heeft verweerder nagelaten in het primaire besluit en heeft verweerder niet hersteld in het bestreden besluit. 
      
    
    
      4.1
      Eiseres voert daarnaast nog aan dat in het bestreden besluit niet is getoetst of het aanbrengen van puinverharding binnen de (enkel)bestemming “Bos” onevenredige afbreuk doet aan het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de in het bestemmingsplan genoemde natuur- landschaps- en cultuurhistorische waarden. Een deskundigenrapport ontbreekt. Het advies van 21 juni 2016 van het Monumentenhuis gaat over de aanvaardbaarheid van de natuurbegraafplaats en de verharding van de Scheidijk, niet over de Slingerdijk. Eiseres wijst er op dat de Slingerdijk in de Ecologische Hoofdstructuur en/of het Nederlands Natuur Netwerk ligt en dat niet duidelijk is gemaakt welke belangen nopen tot verharding van de Slingerdijk. Ook zonder verharding is de blusvijver bereikbaar voor de brandweer, zeker in droge tijden, nog daargelaten dat de blusvijver ook via de Beekakkersweg in Lage Mierden kan worden bereikt. 
      
    
    
      4.2
      Verweerder heeft zich hierover in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het gebied op en rondom het Slingerpad geen bijzondere status heeft en dat de karakteristieke kwaliteiten van het landschap niet worden aangetast door een gedeeltelijke halfverharding van één zandpad. In het bestreden besluit is verder verwezen naar het advies van het Monumentenhuis over de aanvaardbaarheid van de natuurbegraafplaats. Voorts heeft verweerder met verwijzing naar het aanvullend advies van het Monumentenhuis gesteld dat geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de aanwezige cultuurhistorische waarden. Hierin wordt opgemerkt dat het om een beperkte ingreep gaat gelet op de schaal van het Landgoed de Utrecht en dat het pad door de verharding functioneel beter begaanbaar is. Wel is het Monumentenhuis van mening dat de kleurstelling moet worden afgestemd.
      
    
    
      4.3
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit heeft verzuimd om aan alle binnen de bestemming “Bos” genoemde waarden te toetsen. Verder heeft verweerder niet inzichtelijk gemaakt hoeveel kilometer onverharde zandwegen binnen het Landgoed De Utrecht aanwezig zijn. De rechtbank is ook van oordeel dat aan het advies van het Monumentenhuis over de natuurbegraafplaats geen waarde kan worden gehecht. Het aanvullend advies van het Monumentenhuis gaat slechts in op de gestelde aantasting van cultuurhistorische waarden maar niet op de overige waarden die binnen de bestemming “Bos” aanwezig zijn en zijn genoemd in artikel 7.1 van de planregels. Hieraan moet ingevolge artikel 7.4.3 van de planregels wel worden getoetst. Ook is slechts gerefereerd aan de oppervlakte van de verharding in relatie tot de totale oppervlakte van het Landgoed De Utrecht en niet aan de oppervlakte van de onverharde zandwegen binnen het Landgoed De Utrecht. Het afstemmen van de kleurstelling is niet in een voorschrift geborgd en kan daardoor niet worden afgedwongen. In het aanvullend advies van het Monumentenhuis ligt besloten dat de kleur van de huidige verharding niet passend is. Tot slot is in het bestreden besluit en het aanvullend advies onvoldoende gemotiveerd waarom de Slingerdijk zou moeten zijn verhard ten behoeve van het gebruik van de blusvijver omdat eiseres terecht stelt dat het niet aannemelijk is dat in droge tijden met risico op bosbranden de Slingerdijk moeilijk begaanbaar is omdat deze te nat zou zijn. Het had in de rede gelegen om de brandweer of de veiligheidsregio om advies te vragen of verharding in dit verband noodzakelijk is. Het bestreden besluit is onvoldoende gemotiveerd en dit gebrek wordt niet hersteld door het aanvullend advies van het Monumentenhuis.
      
    
    
      5.1
      Eiseres bestrijdt dat zij haar bezwaar tegen het amfitheater tijdens de hoorzitting heeft ingetrokken, zoals in het advies van de bezwaarschriftencommissie (commissie) van 22 september 2016 wordt gesteld. Eiseres verwijst daarvoor naar haar rectificatie van het verslag van het verslag van de hoorzitting van 30 augustus 2016 en de ontvangstbevestiging daarvan van 6 oktober 2016, die als bijlage 4 bij het beroepschrift zijn gevoegd. 
      
    
    
      5.2
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat het bezwaar is ingetrokken. 
      
    
    
      5.3
      
        In het commissie-advies van 22 september 2016 is vermeld dat de bezwaarmakers, waaronder eiseres, hun bezwaren tegen het amfitheater hebben ingetrokken naar aanleiding van de bevestiging van vergunninghoudster dat het amfitheater geen recreatieve functie heeft. De commissie heeft daarom geen advies uitgebracht over het bezwaar op dit punt. 
        Volgens de ontvangstbevestiging is verweerder geïnformeerd over het verzoek om rectificatie en is verzocht dit verzoek mee te nemen bij het te nemen besluit op bezwaar. In het bestreden besluit is in het geheel niet op deze bezwaargrond ingegaan.
      
      
    
    
      5.4
      De vergunning voor het amfitheater is een apart besluitonderdeel. Naar aanleiding van de stukken is de rechtbank van oordeel dat eiseres voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat zij de bezwaargrond niet heeft ingetrokken. Zij heeft verweerder hiervan tijdig op de hoogte gebracht. Het bestreden besluit is op dit onderdeel onvolledig. 
      
    
    
      6.1
      Eiseres heeft gesteld dat het (aanleggen van het) amfitheater vergunningplichtig is en dat deze vergunning is verleend in strijd met artikel 3.4.1 en 6.4.1 van de planregels. In reactie op het aanvullend advies van het Monumentenhuis heeft eiseres aangevoerd dat niet is getoetst aan de landschappelijke en hydrologische waarden en de natuurwaarden. Er is geen natuurtoets uitgevoerd. Het amfitheater wordt niet genoemd in de quickscan van Aeres Milieu over de natuurbegraafplaats. Eiseres vraagt zich verder af of de omstandigheid dat het amfitheater reversibel is voldoende is om de aantasting van cultuurhistorische waarden te rechtvaardigen.
      
    
    
      6.2
      Verweerder verwijst naar het aanvullend advies van het Monumentenhuis waarin is aangegeven dat het amfitheater geen onevenredige afbreuk doet aan de cultuurhistorische waarden. Verweerder betwijfelt bij nader inzien of het amfitheater vergunningplichtig is. 
      
    
    
      6.3
      Op de gronden waar het amfitheater is aangelegd is het bestemmingsplan “Natuurbegraafplaats Landgoed De Utrecht” van toepassing. Op basis van artikel 3.4.1 van de planregels van dit bestemmingsplan is een aanlegvergunning vereist voor het verzetten of vergraven van grond waarbij het maaiveld over meer dan 100 m² per perceel of met meer dan 0,40 m wordt gewijzigd of waarbij maaiveldniveaus (steilranden) worden gewijzigd. Op basis van artikel 6.4.1 van de planregels is een aanlegvergunning vereist voor het ophogen van de bodem, uitsluitend voor zover deze werkzaamheden niet ten behoeve van het natuurbegraven plaatsvinden.
      
    
    
      6.4
      In het aanvullend advies van het Monumentenhuis wordt bevestigd dat het amfitheater een wezensvreemd element is op het landgoed. Volgens het Monumentenhuis draagt dit onderdeel van de natuurbegraafplaats bij aan de doorontwikkeling en daarmee aan de instandhouding van het landgoed en kan het landgoed zonder veel problemen in de oorspronkelijke situatie worden teruggebracht. 
      
    
    
      6.5
      Er is hoe dan ook een vergunning vereist op grond van artikel 6.4.1 van de planregels. De rechtbank kan op basis van de stukken niet beoordelen of een vergunning is vereist op basis van artikel 3.4.1 van de planregels. Het bestreden besluit is op dit onderdeel niet zorgvuldig genomen. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat, indien sprake is van een aanlegvergunningplicht op basis van artikel 3.4.1 van de planregels, moet worden bezien of sprake is van een onevenredige aantasting van de landschappelijke, cultuurhistorische en hydrologische waarden en de natuurwaarden. Indien alleen sprake is van een aanlegvergunningplicht op basis van artikel 6.4.1 van de planregels, moet worden onderzocht of sprake is van een onevenredige aantasting van de cultuurhistorische waarden. Omdat verweerder in het bestreden besluit niet heeft aangegeven of onevenredige afbreuk wordt gedaan aan behoud, herstel en/of ontwikkeling van de landschappelijke waarden en natuurwaarden en onduidelijk is gebleven of een aanlegvergunning is vereist op basis van artikel 3.4.1 van de planregels, is het bestreden besluit op dit onderdeel onvoldoende gemotiveerd. 
      
    
    
      6.6
      De rechtbank zal bezien of het aanvullend advies van het Monumentenhuis een voldoende motivering kan bieden voor de omgevingsvergunning op grond van artikel 6.4.1 van de planregels. In dit advies worden de door eiseres genoemde waarden niet onderzocht, maar deze waarden hoeven ook niet te worden betrokken bij de verlening van een omgevingsvergunning op grond van artikel 6.4.1 van de planregels. Eiseres merkt terecht op dat de enkele omstandigheid dat het landgoed zonder veel problemen in de oorspronkelijke situatie kan worden teruggebracht niet volstaat ter rechtvaardiging van de aantasting van cultuurhistorische waarden. In ieder geval had de omgevingsvergunning moeten voorzien in een verplichting om de oude situatie te herstellen als er geen begrafenissen meer op de natuurbegraafplaats plaatsvinden. Het bestreden besluit is op dit onderdeel onvolledig. 
      
      7. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 2.11 van de Wabo en artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan uitsluitend met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Verweerder zal in de nieuwe beslissing op bezwaar moeten afwegen of hij bereid is om af te wijken van het bestemmingsplan en daartoe vergunning te verlenen of dat hij (als hij niet bereid is om af te wijken) het primaire besluit herroept. In de beslissing op bezwaar zal verweerder ook moeten ingaan op de vergunbaarheid van het amfitheater met inachtneming van deze uitspraak. 
      
      8. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op tien weken na verzending van deze tussenuitspraak.
      
      9. Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb èn om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank partijen in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep. 
      
      10. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - draagt verweerder op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
    - stelt verweerder in de gelegenheid om binnen tien weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
    - houdt iedere verdere beslissing aan.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, rechter, in aanwezigheid van mr. A.G.M. Willems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 april 2017.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier							rechter
    
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.