ECLI:NL:CRVB:2016:1220, Centrale Raad van Beroep, 05-04-2016,  15-674 WWB
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2016-04-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Ten onrechte recidive toegepast bij maatregel. Te lange duur 100% verlaging toegepast.

15/674 WWB 
  
    Datum uitspraak: 5 april 2016
  
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 16 december 2014, 14/4893 (aangevallen uitspraak)
  
  
    Partijen:
  
  
    
      [Appellant] te [woonplaats] (appellant)
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)
  
  
    PROCESVERLOOP
    Namens appellant heeft mr. T. de Heer, advocaat, hoger beroep ingesteld.
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft gevoegd met zaak 15/427 WWB, plaatsgevonden op 
    23 februari 2016. Voor appellant is mr. De Heer verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. H. van Golberdinge. Na de behandeling zijn de zaken gesplitst.
  
  
    In de zaak 15/427 WWB wordt heden afzonderlijk uitspraak gedaan.
  
  
    OVERWEGINGEN
    1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    
      1.1.
      Appellant, geboren op [in] 1987, ontving tot 4 november 2013 bijstand op grond van de Wet werk en bijstand (WWB). Het college heeft hem in een periode van enkele maanden voorafgaand aan 4 november 2013 diverse maatregelen opgelegd omdat hij niet aan zijn verplichtingen had voldaan. Dit betreft de volgende besluiten:
      - besluit van 21 mei 2013: verlaging 30% gedurende één maand (juni 2013);
      - besluit van 19 juni 2013: verlaging 100% gedurende één maand (juli 2013);
      - besluit van 29 oktober 2013: verlaging 100% gedurende twee maanden (november en december 2013).
      
    
    
      1.2.
      Bij besluit van 6 november 2013, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 14 januari 2014, heeft het college de bijstand van appellant met ingang van 4 november 2013 ingetrokken. Aan dit besluit is ten grondslag gelegd dat appellant jonger is dan 27 jaar en dat uit zijn houding en gedragingen ondubbelzinnig blijkt dat hij de aan de bijstand verbonden verplichtingen niet wil nakomen. Bij uitspraak van heden, nr. 15/427 WWB, heeft de Raad deze intrekking in stand gelaten.
      
    
    
      1.3.
      
        Appellant heeft zich op 24 februari 2014 gemeld voor een aanvraag om bijstand. Appellant is op 3 maart 2014 gestart met het re-integratietraject “ [naam traject] ” (traject), waarvoor hij ook al eerder was aangemeld. Op 24 maart 2014 heeft appellant de aanvraag om bijstand ingediend. Bij besluit van 9 april 2014 heeft het college appellant met ingang van 
        24 februari 2014 bijstand verleend.  
      
      
    
    
      1.4.
      
        Bij besluit van 25 april 2014 heeft het college de bijstand van appellant met ingang van 
        1 mei 2014 gedurende drie maanden met 100% verlaagd op de grond dat hij voor de vierde keer binnen twaalf maanden niet heeft meegewerkt aan een op arbeidsinschakeling gerichte voorziening, omdat hij sinds de start van het traject op 3 maart 2014 veelvuldig zonder geldige reden afwezig is geweest. Hierbij is toepassing gegeven aan de Verordening maatregelen, handhaving en verrekenen bestuurlijke boete inkomensvoorzieningen (Verordening), zoals die destijds gold. 
      
      
    
    
      1.5.
      Bij besluit van 2 juli 2014 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 25 april 2014 ongegrond verklaard.
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
      
      3. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
    
    
      4.1.
      Appellant heeft aangevoerd dat hij niet is gehoord over het voornemen om een maatregel op te leggen. Er is weliswaar op 22 april 2014 een zogeheten verweergesprek met appellant gevoerd, maar dat zag op het besluit van 9 april 2014 en niet, althans niet expliciet, op de verlaging van bijstand over de maanden mei tot en met juli 2014. Dit is in strijd met artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), waarin is bepaald in welke gevallen een bestuursorgaan een belanghebbende in de gelegenheid moet stellen zijn zienswijze naar voren te brengen voordat een beschikking wordt genomen waartegen de belanghebbende naar verwachting bedenkingen zal hebben. 
      
    
    
      4.2.
      
        Deze beroepsgrond slaagt niet. De Raad is met de rechtbank van oordeel dat uit het gespreksverslag van 22 april 2014, zoals dat is opgenomen op bladzijde 8 en 9 van het “Formulier maatregel” blijkt dat het verweergesprek niet alleen ging over het besluit van 
        9 april 2014, maar ook over de voorgenomen verlaging van de bijstand over de maanden 
        mei tot en met juli 2014. Het verweergesprek werd gevoerd naar aanleiding van onder meer het zonder bericht niet verschijnen op 9 en 16 april 2014, dus ook over gedragingen van appellant van na 9 april 2014. Verder is appellant er volgens dit verslag op gewezen dat hij recidivegedrag vertoont en dat is besloten om hem een sanctie van drie maanden 100% op te leggen. Ook al zou het voor appellant onduidelijk zijn geweest dat het gesprek op 22 april 2014 verband hield met het voornemen hem een maatregel op te leggen, dan is hij daardoor niet in zijn processuele belangen geschaad omdat hij in bezwaar voldoende gelegenheid heeft gehad om zijn bedenkingen tegen de maatregel naar voren te brengen. 
      
      
    
    
      4.3.
      
        Appellant heeft voorts aangevoerd dat het besluit van 29 oktober 2013 is komen te vervallen, waardoor de stelling van het college dat hij voor de vierde keer niet heeft meegewerkt aan de voorziening niet klopt. Deze beroepsgrond slaagt evenmin. Het college heeft terecht bestreden dat het besluit van 29 oktober 2013 is komen te vervallen. Dit besluit is weliswaar korte tijd na effectuering van de maatregel gevolgd door de intrekking van de bijstand met ingang van 4 november 2013, maar geldt nog onverkort voor de periode van 
        1 tot en met 3 november 2014. 
      
      
    
    
      4.4.
      Tussen partijen is niet in geschil dat appellant veelvuldig zonder geldige reden afwezig is geweest bij het traject. Daarmee staat vast dat hij tekort geschoten is in de op hem ingevolge artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB rustende verplichting om gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling. Aangezien van deze gedraging niet kan worden gezegd dat daaraan elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt, was het college op grond van artikel 18, tweede lid, van de WWB in beginsel gehouden de bijstand van appellant overeenkomstig de Verordening te verlagen. De hoogte van de maatregel - 100% - is tussen partijen niet in geschil.
      
    
    
      4.5.
      Wat de duur van de maatregel betreft, heeft appellant primair aangevoerd dat de gedraging “het niet meewerken aan een voorziening”, die ten grondslag aan het bestreden besluit is gelegd, in een zwaardere categorie valt dan de eerdere gedragingen waarvoor maatregelen zijn opgelegd. Volgens paragraaf 8.3.1.3 van de Beleidsvoorschriften Werk en Inkomen (beleidsvoorschriften) is dan geen sprake van recidive. Dit zou volgens appellant betekenen dat de duur van de maatregel van 100% tot één maand zou moeten worden beperkt. Subsidiair heeft appellant aangevoerd dat geen sprake is geweest van “niet meewerken” maar van “onvoldoende meewerken”, omdat hij op sommige dagen wel op het traject is verschenen. Dit zou moeten leiden tot een maatregel van 100% waarvan de duur is beperkt tot twee maanden. 
      
      
        4.6.1.
        
          Artikel 7 van de Verordening betreft de categorie-indeling van op te leggen maatregelen. In het eerste lid, aanhef en onder b en c, worden de hoogte en de duur van de maatregelen als volgt onderscheiden:
          “b. tweede categorie:
        
        - 30% van de uitkering voor de duur van één maand;
        - 100% gedurende één maand bij de eerste recidive;
        - 100% gedurende twee maanden bij de tweede en volgende recidive;
        c. derde categorie:
        - 100% van de uitkering voor de duur van één maand;
        - 100% gedurende twee maanden bij eerste recidive;
        - 100% gedurende drie maanden bij de tweede en volgende recidive.
        
          In het tweede lid is bepaald dat onder recidive wordt verstaan: het vertonen van een in 
          artikel 8, 8a, 9 of 10 genoemde gedraging binnen een jaar na het nemen van een besluit waarbij een maatregel is opgelegd.
        
        
      
      
        4.6.2.
        
          Ingevolge artikel 8, tweede lid, van de Verordening wordt een maatregel van de tweede categorie opgelegd bij onder meer het onvoldoende meewerken aan een aangeboden 
          re-integratievoorziening. Ingevolge het derde lid wordt een maatregel van de derde categorie opgelegd bij onder meer het niet meewerken aan een dergelijke voorziening. 
        
        
      
    
    
      4.7.
      
        In de door appellant genoemde paragraaf van de beleidsvoorschriften is de volgende passage opgenomen:
        
          “Is evenwel de tweede of derde gedraging ernstiger dan de eerste of tweede: dan wordt dit gezien als een eerste gedraging in een zwaardere categorie en is er géén sprake van recidive. Dit betekent bijvoorbeeld indien eerst sprake was van onvoldoende nakomen van een verplichting (30% verlaging) en vervolgens het niet nakomen van een verplichting 
        (100% verlaging), dat dan de maatregel van 100% blijft gelden gedurende één maand, omdat is bepaald dat hier geen sprake is van recidive.”
      
      
    
    
      4.8.
      De gemachtigde van het college heeft ter zitting van de Raad erkend dat hiermee bij het bestreden besluit ten onrechte geen rekening is gehouden en dat het bestreden besluit daarom niet kan worden gehandhaafd, voor zover het de duur van de maatregel van drie maanden betreft. Reeds om die reden dient de aangevallen uitspraak te worden vernietigd. De Raad zal het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. Vervolgens zal worden beoordeeld tot welke maatregel het college had moeten komen.
      
    
    
      4.9.
      Partijen verschillen van mening of de bijstand van appellant gedurende één of twee maanden met 100% had moeten worden verlaagd. In de onder 1.1 genoemde besluiten waarbij de eerdere maatregelen zijn opgelegd, is niet benoemd onder welke categorie de gedragingen die tot die maatregelen hebben geleid vallen. Partijen zijn het erover eens dat de gedragingen die zijn gesanctioneerd bij de besluiten van 21 mei 2013 en 19 juni 2013 onder de tweede categorie vallen en dat bij de gedraging die heeft geleid tot het besluit van 19 juni 2013 sprake is van een eerste recidive als bedoeld in artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, tweede gedachtestreepje, van de Verordening. Bij het besluit van 29 oktober 2013 is dat minder duidelijk. De gemachtigde van het college heeft daarover ter zitting geen uitsluitsel kunnen geven. In dat besluit wordt gesproken over het “niet meewerken aan een voorziening”, wat duidt op een gedraging van de derde categorie. Gezien de omstandigheid dat het college een maatregel heeft opgelegd van 100% gedurende twee maanden en daarbij de opmerking heeft geplaatst dat het gaat om het zich binnen twaalf maanden voor de derde keer verwijtbaar gedragen, moet echter worden geconcludeerd dat het college de gedraging die heeft geleid tot het besluit van 29 oktober 2013 zelf heeft gekwalificeerd als een gedraging van de tweede categorie, waarbij voor de tweede keer sprake is van recidive. De gemachtigde van het college heeft zich ter zitting van de Raad weliswaar nader op het standpunt gesteld dat bij het besluit van 29 oktober 2013 had moeten worden uitgegaan van een gedraging van de derde categorie, zodat de maatregel, opnieuw tellend zonder rekening te houden met recidive, toen op één maand 100% had moeten worden gesteld, maar miskent hiermee dat dit besluit formele rechtskracht heeft gekregen, zodat van de juistheid daarvan moet worden uitgegaan. 
      
    
    
      4.10.
      Aldus moet worden geconcludeerd dat de gedraging van appellant in maart/april 2014 ten opzichte van zijn eerdere maatregelwaardige gedragingen de eerste was die in de derde categorie valt. Volgens de in 4.8 geciteerde beleidsvoorschriften is dan geen sprake van recidive. Dit betekent, gelet ook op artikel 7, eerste lid, onder c, eerste gedachtestreepje, van de Verordening, dat de bijstand van appellant per 1 mei 2014 moet worden verlaagd met 100% gedurende één maand. In wat appellant heeft aangevoerd bestaat geen grond voor het oordeel dat deze maatregel, gelet op de ernst van de gedraging, de mate waarin appellant de gedraging kan worden verweten en de persoonlijke omstandigheden waarin hij verkeert, dient te worden gematigd. Dat appellant op 28 mei 2014 dakloos was geworden vormt onvoldoende aanleiding om af te wijken van de standaardmaatregel. 
      
    
    
      4.11.
      Gelet op 4.9 en 4.10 zal de Raad zelf in de zaak voorzien door het besluit van 25 april 2014 te herroepen voor zover dit de duur van de maatregel betreft en te bepalen dat de duur van de maatregel van 100% wordt beperkt tot één maand.
      
      
        5. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de kosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 992,- in bezwaar, € 992,- in beroep en € 992,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal dus € 2.976,-. 
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    De Centrale Raad van Beroep 
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak;
    - verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 2 juli 2014;
    - herroept het besluit van 25 april 2014, voor zover het de duur van de maatregel betreft en 
    
        bepaalt dat de bijstand van appellant met ingang van 1 mei 2014 voor de duur van één
        maand wordt verlaagd met 100%;
    
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 2 juli 2014;
    - veroordeelt het college in de kosten van appellant tot een bedrag van € 2.976,-;
    - bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht
      van in totaal € 168,- vergoedt.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door A.M. Overbeeke als voorzitter en W.F. Claessens en 
      J.H.M. van de Ven als leden, in tegenwoordigheid van A. Stuut als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 5 april 2016.
    
    
    
    
    
      (getekend) A.M. Overbeeke
    
    
    
    
    
      (getekend) A. Stuut
    
    
    
    
  
  HD