ECLI:NL:RVS:2022:2165, Raad van State, 27-07-2022, 202101930/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-07-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 januari 2021 heeft de raad van de gemeente Tiel het bestemmingsplan "Buitengebied - Streeckerij De Betuwe" vastgesteld.

202101930/1/R4.
    Datum uitspraak: 27 juli 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       [appellant A], wonend te Wadenoijen, gemeente Tiel,
    2.       Nederlandse Vereniging tot bevordering van de Zondagsrust en de Zondagsheiliging, gevestigd te Rhenen, mede namens elf omwonenden (hierna: de omwonenden en de Vereniging),
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Tiel,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 januari 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied - Streeckerij De Betuwe" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant A] en de omwonenden en de Vereniging beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant A] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 mei 2022, waar [appellant A], de omwonenden en de Vereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], de raad, vertegenwoordigd door G.J.K. Leemreize, en Betuwe Kers B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde C], zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Met het bestemmingsplan "Buitengebied - Streeckerij De Betuwe" wordt de realisatie van een (dag-) recreatieve voorziening rond het thema streekproducten van de Betuwe mogelijk gemaakt. Er zullen diverse educatieve activiteiten, vermaak en speelfaciliteiten rondom de thema's 'fruit' en 'de Betuwe' worden gerealiseerd. Daarnaast zijn enkele horeca- en retailvoorzieningen gepland, ondersteunend aan de recreatieve functie van het park, en is in het plangebied de realisatie van parkeerplaatsen voorzien. De initiatiefnemer is Betuwe Kers B.V. [appellant A] en de omwonenden en de Vereniging kunnen zich met het bestemmingsplan niet verenigen.
    2.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Het beroep van [appellant A]
    Milieueffectrapportage
    3.       [appellant A] betoogt dat in het kader van de vraag of een milieueffectrapportage (hierna: MER) had moeten worden opgesteld voorafgaand aan de vaststelling van het bestemmingsplan ten onrechte geen rekening is gehouden met de bezoekers van de bestaande kersenstal op het naastgelegen perceel. Als de bezoekers van deze kersenstal worden opgeteld bij het verwachte aantal bezoekers van de (dag-) recreatieve voorziening, wordt de drempelwaarde voor het opstellen van een MER volgens [appellant A] wel degelijk gehaald. [appellant A] wijst er in dit kader op dat de eigenaar van de kersenstal ook Betuwe Kers B.V. is.
    3.1.    De raad heeft in de plantoelichting vermeld dat het bestemmingsplan is aan te merken als een activiteit die valt onder onderdeel D10, onder e, van de bijlage van het Besluit milieueffectrapportage. Daarbij blijft de activiteit onder de in kolom 2 van die bijlage beschreven drempelwaarden, waaronder de drempelwaarde van 250.000 bezoekers per jaar. De raad heeft daarom volstaan met een vormvrije milieueffectbeoordeling. Volgens de raad is het verwachte bezoekersaantal van 225.000 per jaar een reële inschatting en gebaseerd op een analyse van alle relevante voorhanden zijnde gegevens, zoals weergegeven in de 'Marktverkenning Streeckerij de Betuwe' van Pleisureworld NRIT en Brederode Advies van juli 2019 en de daaraan mede ten grondslag liggende rapporten. Ook in het verkeerskundig advies van bureau Goudappel Coffeng van 21 november 2019 (hierna: het verkeerskundig advies) is geconcludeerd dat de verwachte aantallen reëel zijn, op basis van de ervaring van het bureau met vergelijkbare dag-recreatieve voorzieningen, aldus de raad. Volgens de raad is geen sprake van een zodanige samenhang dat de bezoekers van de naastgelegen kersenstal moeten worden opgeteld bij het verwachte aantal bezoekers van de (dag-) recreatieve voorziening.
    3.2.    Op grond van wat [appellant A] heeft aangevoerd en de overige gegevens die in deze zaak bekend zijn, kan niet worden geconcludeerd dat een zodanige samenhang bestaat tussen de in het plan voorziene activiteiten en de naastgelegen kersenstal, dat voor de toepassing van de mer-regelgeving sprake is van één activiteit die het aantal bezoekers van 250.000 per jaar zal overstijgen. Daarbij is van belang dat de kersenstal niet is opgenomen in het bestemmingsplan, dat het tijdelijk verkopen van kersen tijdens de oogstperiode van ongeveer acht weken in de kersenstal een reeds lang bestaande activiteit betreft op een van de in het bestemmingsplan voorziene (dag-) recreatieve voorziening te onderscheiden eigen perceel met een andere, te weten agrarische bestemming en dat sprake is van aparte parkeerplaatsen voor de (dag-) recreatieve voorziening en de kersenstal. Verder geeft wat [appellant A] heeft gesteld onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat het aantal bezoekers van de voorziene (dag-) recreatieve voorziening van 225.000 per jaar, waarvan Betuwe Kers B.V. en de raad uitgaan, niet representatief is te achten.   
            Het betoog slaagt niet.
    Verkeerskundig advies
    4.       [appellant A] betoogt dat onvoldoende is onderbouwd waarom in afwijking van het verkeerskundig advies niet is voorzien in functionele beperkingen dan wel een monitoringssystematiek van de verkeersbewegingen van en naar de (dag-) recreatieve voorziening.
    4.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat het al dan niet opnemen van een functionele beperking of monitoringssystematiek van verkeersbewegingen afhangt van de vraag of een planologische noodzaak daartoe bestaat. Volgens de raad bestaat die planologische noodzaak in dit geval niet, gelet op de te verwachten geringe effecten op de omgeving.
    4.2.    In het verkeerskundig advies is geconcludeerd dat de invloed van de (dag-) recreatieve voorziening De Streeckerij op de verkeersafwikkeling ter plaatse zeer beperkt is en dat er geen problemen zijn te verwachten wat betreft de verkeersafwikkeling. Volgens het verkeerskundig advies is het effect van de ontwikkeling van De Streeckerij op de omliggende wegen in alle gevallen minimaal. Ook is in het verkeerskundig advies vermeld dat de in eerder onderzoek vermelde bovengrens van het geschatte aantal bezoekers van 225.000 per jaar als reëel wordt beschouwd. Gelet daarop, heeft de raad in de enkele, niet nader toegelichte opmerking in het verkeerskundig advies over functionele beperkingen dan wel een monitoringssystematiek, geen planologische noodzaak hoeven zien om deze in het bestemmingsplan op te nemen. Daarbij is tevens van belang dat in de toekomst, los van het bestemmingsplan, indien dat nodig zou zijn, alsnog verkeersmaatregelen kunnen worden getroffen ter regulering van de verkeersbewegingen.  
    Het betoog slaagt niet.
    Verkeersveiligheid
    5.       [appellant A] heeft op de zitting gesteld dat het plan zal leiden tot een verkeersonveilige situatie voor fietsers vanwege een bestaande oversteek. Hij heeft deze stelling niet onderbouwd. Op basis hiervan kan niet worden geconcludeerd dat, al dan niet met eventueel te nemen verkeersmaatregelen, op voorhand moet worden geconcludeerd dat het plan wat betreft de verkeersveiligheid tot onaanvaardbare situaties zal leiden.
              Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het beroep is ongegrond.
    7.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Het beroep van de omwonenden en de Vereniging
    Zondagsrust
    8.       De omwonenden en de Vereniging betogen dat de (dag-) recreatieve voorziening zeven dagen in de week en dus ook op zondag geopend zal zijn en dat zij daartegen principiële bezwaren hebben. Ook bestaat er volgens de omwonenden en de Vereniging geen noodzaak voor het geopend zijn op zondag. De raad heeft deugdelijk gemotiveerd dat geen sprake is van een eventuele belemmering van de zondagsrust, aangezien er een ruime afstand is gelegen tussen de voorziening en de omliggende woningen, er geen kerkgebouwen in de omgeving zijn gelegen, zelfstandige feesten en evenementen niet zijn toegestaan, en uit akoestisch onderzoek is gebleken dat ten aanzien van de geluidsbelasting op woningen wordt voldaan aan de daarvoor relevante normen.
              Alleen al daarom slaagt het betoog niet.
    Agrarische gronden
    9.       De omwonenden en de Vereniging betogen dat als gevolg van het plan agrarische gronden zullen verdwijnen terwijl in Nederland een groot tekort aan agrarische gronden bestaat en de productie van agrarische producten in eigen land van belang is. Op grond van wat de omwonenden en de Vereniging hebben aangevoerd en de overige gegevens die in deze zaak bekend zijn, kan niet worden geconcludeerd dat door de realisatie van dit bestemmingsplan een zodanige afname van agrarische gronden zal ontstaan, dat de raad het plan om die reden niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening heeft kunnen achten.
              Het betoog slaagt niet.
    Behoefte aan de voorziene ontwikkeling
    10.     De omwonenden en de Vereniging betogen tevergeefs dat de behoefte aan de in het plan voorziene (dag-) recreatieve voorziening onvoldoende aannemelijk is gemaakt. De enkele stelling dat de behoefte slechts op trends is gebaseerd en dat verschillende omwonenden er in ieder geval geen behoefte aan hebben, is onvoldoende om de met de 'Marktverkenning Streeckerij de Betuwe' van Pleisureworld NRIT en Brederode Advies van juli 2019 onderbouwde behoefte aan de (dag-) recreatieve voorziening te weerleggen. 
    Het betoog slaagt niet.
    Verkeer
    11.     De omwonenden en de Vereniging betogen dat verkeersproblemen zullen ontstaan vanwege het extra verkeer dat de bestaande kersenstal veroorzaakt. Daarnaast is volgens de omwonenden en de Vereniging onvoldoende onderbouwd dat het aan- en afrijden van bezoekers geen problemen zal opleveren, omdat de omwonenden ervan overtuigd zijn dat dit wel problemen zal opleveren. Zoals hiervoor onder 4.2 is overwogen, is in het verkeerskundig advies geconcludeerd dat niet is te verwachten dat de verkeersafwikkeling als gevolg van de realisatie van het bestemmingsplan problemen zal opleveren. De enkele stelling dat de bestaande kersenstal extra verkeer zal opleveren en dat omwonenden overtuigd zijn dat verkeerskundige problemen zullen ontstaan, geeft geen aanleiding voor twijfel aan de conclusies van het verkeerskundig advies.
              Het betoog slaagt niet.
    Geluidsoverlast en luchtkwaliteit
    12.     De omwonenden en de Vereniging betogen dat omwonenden geluidsoverlast zullen ervaren als gevolg van de realisatie van het bestemmingsplan, omdat het geluid hoorbaar zal zijn binnen een afstand van 300 meter. Daarnaast wordt volgens de omwonenden en de Vereniging niet voldaan aan de criteria van de gemeente Tiel voor geluids- en luchtkwaliteit.  De raad wijst op het akoestisch onderzoek van Sain milieuadvies van 21 november 2019, waarin de te verwachten geluidsbelasting op de woningen in de omgeving van het plangebied is berekend. Uit dat onderzoek blijkt met betrekking tot de door de voorziening veroorzaakte geluidbelasting op de omliggende woningen dat in alle gevallen wordt voldaan aan de normen die in de Brochure "bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten gelden voor een 'rustig buitengebied'. Daarnaast wijst de raad op het onderzoek luchtkwaliteit van BügelHajema van 4 juni 2020. Daaruit blijkt dat ook in een 'worst-case' scenario de invloed van het plan ruim onder de grens voor 'niet in betekenende mate' blijft. De enkele stelling dat omwonenden geluidsoverlast zullen ervaren en dat niet zou zijn voldaan aan de, niet nader gespecificeerde, criteria van de gemeente Tiel voor geluids- en luchtkwaliteit, kan daarom niet leiden tot de conclusie dat het plan zal leiden tot een onaanvaardbare geluidsoverlast, dan wel een onaanvaardbare aantasting van de luchtkwaliteit.
              Het betoog slaagt niet.
    Omgevingsvisie en structuurvisie
    13.     De omwonenden en de Vereniging betogen dat de raad ten onrechte de Provinciale omgevingsvisie Gelderland van 9 juli 2014 en de Gemeentelijke structuurvisie, de Structuurvisie Tiel 2030 van 17 februari 2010, niet relevant heeft geacht. In de Provinciale omgevingsvisie is echter bepaald dat de provincie land- en tuinbouw faciliteert en in de Gemeentelijke structuurvisie is bepaald dat de gemeente tot doel heeft het behoud van de landbouwfunctie in het kommengebied, aldus de omwonenden en de Vereniging.
    13.1.  De raad stelt terecht dat in de plantoelichting niet is vermeld dat de Provinciale omgevingsvisie en de Gemeentelijke structuurvisie niet relevant zijn. In de plantoelichting is namelijk vermeld en gemotiveerd dat de Provinciale omgevingsvisie en de Gemeentelijke structuurvisie geen specifieke uitspraken doen over het plangebied en dat het bestemmingsplan daarmee dus niet in strijd is. Daarbij stelt de raad in het verweerschrift terecht dat de enkele omstandigheid dat in de Provinciale omgevingsvisie is vermeld dat de provincie de land- en tuinbouw faciliteert niet per definitie betekent dat het toekennen van een andere bestemming aan agrarische gronden daarmee in strijd is. In de Gemeentelijke structuurvisie is bepaald dat de gemeente tot doel heeft de landbouwfunctie in het kommengebied te behouden. Dit betekent echter niet dat alleen al daarom het bestemmingsplan in strijd zou zijn met de Gemeentelijke structuurvisie. Van belang daarbij is dat het plangebied niet in het kommengebied ligt.
              Het betoog slaagt niet.
    Belangenafweging
    14.     De enkele stelling van de omwonenden en de Vereniging dat geen deugdelijke belangenafweging heeft plaatsgevonden, omdat het er op lijkt dat politieke belangen zoals het op de kaart zetten van Tiel de doorslag hebben gegeven, kan niet leiden tot de conclusie dat aan het plan geen volledige belangenafweging ten grondslag ligt.
              Het betoog slaagt niet.
    Externe veiligheid
    15.     Met de enkele, niet nader onderbouwde, stelling dat de in de plantoelichting vermelde maatregelen vanwege het invloedsgebied van de A15 en de Betuweroute niet effectief zullen zijn, gaan de omwonenden en de Vereniging niet inhoudelijk in op de motivering in de plantoelichting over het invloedsgebied van de A15 en de Betuweroute en de maatregelen die daaromtrent worden genomen. Deze enkele stellingen kunnen daarom niet leiden tot de conclusie dat het aspect externe veiligheid in de weg staat aan de vaststelling van het plan.
              Het betoog slaagt niet.
    Pesticiden
    16.     Met de enkele, niet nader onderbouwde, stelling dat het gebruik van pesticiden in de kersenboomgaard risico's voor bezoekers zal opleveren omdat Betuwe Kers B.V. geen wachttijd van drie weken in acht zou nemen, hebben de omwonenden en de Vereniging, mede gelet op de door de raad vermelde certificaten die met betrekking tot het veilig gebruik van pesticiden aan Betuwe Kers B.V. zijn verleend, niet aannemelijk gemaakt dat voor bezoekers van de in het plan voorziene (dag-) recreatieve voorziening risico's zullen bestaan vanwege het eventuele gebruik van pesticiden.     
              Het betoog slaagt niet.
    Soortenbescherming
    17.     De omwonenden en de Vereniging betogen dat de naar aanleiding van de Quickscan flora en fauna voorgenomen maatregelen onvoldoende zullen zijn om bepaalde soorten te beschermen.
    17.1.  Artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
    17.2.  Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.
    17.3.  Onder verwijzing naar overweging 10.66 van de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, overweegt de Afdeling dat als een natuurlijke persoon zich beroept op de bepalingen van de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) die strekken tot de bescherming van plant- en diersoorten, hij zich beroept op een algemeen belang waarvoor hij niet in rechte kan opkomen. Niet in alle gevallen behoeft echter op voorhand uitgesloten te worden geacht dat de Wnb met de bescherming van plant- en diersoorten ook bescherming biedt aan het belang bij het behoud van een goede kwaliteit van de directe woon- en leefomgeving van natuurlijke personen. De belangen van omwonenden bij het behoud van een goede kwaliteit van hun directe woon- en leefomgeving kunnen zo verweven zijn met het algemeen belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen.
    17.4.  Voor zover de omwonenden en de Vereniging zich beroepen op het aspect soortenbescherming, is wat betreft de omwonenden niet gebleken dat sprake is van verwevenheid als hiervoor onder 17.3 bedoeld. Wat betreft de Vereniging als zodanig, staat het relativiteitsvereiste, gelet op haar statutaire doelstelling en haar werkgebied aan vernietiging van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in de weg. De Afdeling verwijst daartoe naar overweging 10.69 van voormelde overzichtsuitspraak van de Afdeling van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706. Dat betekent dat deze beroepsgrond op grond van artikel 8:69a van de Awb niet kan leiden tot vernietiging van het plan.
    17.5.  Gelet op het voorgaande kan deze beroepsgrond niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Daarom ziet de Afdeling af van een inhoudelijke bespreking van deze beroepsgrond.
    Archeologische waarden
    18.     De omwonenden en de Vereniging betogen dat onvoldoende is gemotiveerd waarom grote historische of archeologische waarden moeten worden opgeofferd voor de met het plan mogelijk gemaakte voorziening.
    18.1.  Zoals de Afdeling heeft overwogen in de overzichtsuitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, onder 10.72 tot en met 10.75, strekken de normen waarom het hier gaat ter bescherming van de in de gronden van het plangebied voorkomende en te verwachten archeologische waarden. Deze normen strekken kennelijk niet tot bescherming van de belangen van de omwonenden en de Vereniging, nu hun belang is gelegen in het gevrijwaard blijven van de ruimtelijke invloed van de (dag-) recreatieve voorziening. Daarbij is niet gebleken dat de belangen van de omwonenden en de Vereniging zijn verweven met de belangen tot bescherming waarvan deze normen strekken. Dat betekent dat deze beroepsgrond op grond van artikel 8:69a van de Awb niet kan leiden tot vernietiging van het plan.
    18.2.  Gelet op het voorgaande kan deze beroepsgrond niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Daarom ziet de Afdeling af van een inhoudelijke bespreking van deze beroepsgrond.
    Conclusie
    19.     Het beroep is ongegrond.
    20.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart de beroepen ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. H.J.M. Baldinger en mr. J.J.W.P. van Gastel, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Es, griffier.
    w.g. Sevenster
    voorzitter
    w.g. Van Es
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 27 juli 2022
    826.