ECLI:NL:RVS:2021:1452, Raad van State, 07-07-2021, 202002183/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-07-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 september 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Borne het verzoek in de brief van [appellant] anderen van 28 mei 2019, voor zover dit moet worden aangemerkt als een verzoek om handhaving en intrekking van het besluit hogere grenswaarden Wet geluidhinder van 10 november 2004 ten behoeve van de ontwikkeling van de woonlocatie Bornsche Maten in Borne, afgewezen. De woningen van [appellant] en anderen zijn gelegen aan de Bellefleur, Mirabel, Oude Deurningerweg, Voorn en Zeelt te Borne. Deze woningen liggen op korte afstand van de provinciale weg N743. [appellant] en anderen hebben het college in hun brief van 28 mei 2019 verzocht om zich te houden aan de in het besluit van 10 november 2004 door het college van gedeputeerde staten van de provincie Overijssel volgens hen gestelde voorwaarde om de provinciale weg N743 ter hoogte van de woonwijk Bornsche Maten te onderbreken en de verkeersfunctie daaraan te onttrekken.

202002183/1/R3.
    Datum uitspraak: 7 juli 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant] en anderen, allen wonend te Borne,
    appellanten,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Borne,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 september 2019 heeft het college het verzoek in de brief van [appellant] anderen van 28 mei 2019, voor zover dit moet worden aangemerkt als een verzoek om handhaving en intrekking van het besluit hogere grenswaarden Wet geluidhinder van 10 november 2004 ten behoeve van de ontwikkeling van de woonlocatie Bornsche Maten in Borne, afgewezen.
    Bij besluit van 18 februari 2020 heeft het college het door [appellant] en anderen hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 mei 2021, waar [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door [appellant], [appellant A] en [appellant B], en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Kruit en H.H. Aalderink, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De woningen van [appellant] en anderen zijn gelegen aan de Bellefleur, Mirabel, Oude Deurningerweg, Voorn en Zeelt te Borne. Deze woningen liggen op korte afstand van de provinciale weg N743. [appellant] en anderen hebben het college in hun brief van 28 mei 2019 verzocht om zich te houden aan de in het besluit van 10 november 2004 door het college van gedeputeerde staten van de provincie Overijssel (hierna: gedeputeerde staten) volgens hen gestelde voorwaarde om de provinciale weg N743 ter hoogte van de woonwijk Bornsche Maten te onderbreken (hierna: de knip) en de verkeersfunctie daaraan te onttrekken, zodat ter plaatse van hun woningen aan de voorkeursgrenswaarde voor geluid wordt voldaan en het besluit van 10 november 2004 kan worden ingetrokken. Het college heeft in de brief van 20 augustus 2019 het verzoek van [appellant] en anderen voor zover dat ziet op het ontnemen van de verkeersfunctie van de provinciale weg N743 doorgezonden aan gedeputeerde staten. Het college heeft in het besluit van 11 september 2019 het verzoek van [appellant] en anderen voor het overige afgewezen en in het besluit van 18 februari 2020 het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. [appellant] en anderen kunnen zich daarmee niet verenigen en hebben beroep ingesteld.
    Relevante regelgeving
    2.       Artikel 5:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:
    "1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift."
    Artikel 5:4 van de Awb luidt:
    "1. De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie bestaat slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend.
    2. Een bestuurlijke sanctie wordt slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven."
    Artikel 73 van de Wet geluidhinder (hierna: de Wgh) luidt:
    "Dit hoofdstuk is van toepassing op:
    […]
    c. de projectie van woningen, andere geluidsgevoelige gebouwen en geluidsgevoelige terreinen binnen de zones van wegen, bedoeld in artikel 74."
    Artikel 74 van de Wgh luidt:
    "1. Een weg heeft een zone die zich uitstrekt vanaf de as van de weg tot de volgende breedte aan weerszijden van de weg:
    a. in stedelijk gebied:
    1°.voor een weg, bestaande uit een of twee rijstroken of een of twee sporen: 200 meter;
    2°.voor een weg, bestaande uit drie of meer rijstroken of drie of meer sporen: 350 meter;
    b.in buitenstedelijk gebied:
    1°.voor een weg, bestaande uit een of twee rijstroken of een of twee sporen: 250 meter;
    2°.voor een weg, bestaande uit drie of vier rijstroken of drie of meer sporen: 400 meter;
    3°.voor een weg, bestaande uit vijf of meer rijstroken: 600 meter.
    […]."
    Artikel 76, eerste lid, van de Wgh luidt:
    "1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan of van een wijzigings- of uitwerkingsplan als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder a of b, van de Wet ruimtelijke ordening dat geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op gronden, behorende tot een zone als bedoeld in artikel 74, worden ter zake van de geluidsbelasting, vanwege de weg waarlangs die zone ligt, van de gevel van woningen, van andere geluidsgevoelige gebouwen en van geluidsgevoelige terreinen binnen die zone de waarden in acht genomen, die ingevolge artikel 82 en 100 als de ten hoogste toelaatbare worden aangemerkt."
    Artikel 82, eerste lid, van de Wgh luidt:
    "1. Behoudens het in de artikelen 83, 100 en 100a bepaalde is de voor woningen binnen een zone ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting van de gevel, vanwege de weg, 48 dB."
    Artikel 83, eerste lid, van de Wgh luidt:
    "Voor de ter plaatse ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting als bedoeld in artikel 82, eerste lid, kan een hogere dan de in dat artikel genoemde waarde worden vastgesteld, met dien verstande dat deze waarde, buiten de in de volgende leden bedoelde gevallen, voor woningen in buitenstedelijk gebied 53 dB en voor woningen in stedelijk gebied 58 dB niet te boven mag gaan."
    Artikel 110a, eerste en vijfde lid, van de Wgh luidt:
    "1. Burgemeester en wethouders zijn binnen de grenzen van de gemeente bevoegd tot het vaststellen van een hogere waarde voor de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting.
    […]."
    Besluit van 3 februari 2020
    3.       [appellant] en anderen betogen dat het college zich ten onrechte niet houdt aan de in het besluit van 10 november 2004 volgens hen gestelde voorwaarde om een knip te maken in de provinciale weg N743, zodat ter plaatse van hun woningen aan de voorkeursgrenswaarde voor geluid wordt voldaan en het besluit van 10 november 2004 kan worden ingetrokken. Zij voeren daartoe aan dat het besluit tot vaststelling van hogere waarden een onlosmakelijk geheel vormt met de onderliggende motivering en dat de hogere waarden daarom een tijdelijke werkingsduur hebben. Gedeputeerde staten hebben de hogere waarden volgens hen uitsluitend vastgesteld, omdat het om een tijdelijke situatie zou gaan vanwege het voornemen van de gemeente om de rondweg N743 in de nabije toekomst om te leggen via een meer naar het westen gelegen route. Bovendien heeft het college volgens hen in strijd met het vertrouwensbeginsel gehandeld door niet handhavend op te treden en het besluit van 10 november 2004 niet in te trekken.
    Voor zover het college tijdens de hoorzitting heeft gesteld dat de alternatieve gemeentelijke verbindingsweg voor de provincie niet robuust genoeg is, voeren [appellant] en anderen aan dat dit niet als voorwaarde in het besluit hogere waarden van 10 november 2004 is opgenomen.
    Verder betogen [appellant] en anderen dat in het geldende bestemmingsplan "Algemene herziening Borne" ten onrechte geen verwijzing naar het besluit hogere waarden van 10 november 2004 is opgenomen.
    3.1.    Hoofdstuk 6 van de Wgh, waartoe de artikelen 73, 74, 76, 82 en 83 behoren, heeft betrekking op zones langs wegen. De in dit hoofdstuk vermelde geluidgrenswaarden moeten door het bevoegd gezag in acht worden genomen bij ruimtelijke besluiten, zoals de vaststelling van een bestemmingsplan. Bij de vaststelling van het bestemmingsplan "Bornsche Maten" in 2004 werd toentertijd niet voldaan aan de toen geldende voorkeursgrenswaarde van 50 dB(A), waardoor het nodig was om een besluit hogere waarden te nemen. Bij besluit van 10 november 2004 hebben gedeputeerde staten met toepassing van de Wgh hogere waarden vastgesteld voor de toen te realiseren woningen van onder meer [appellant] en anderen. Uit de onderliggende motivering van dit besluit kan worden afgeleid dat de veronderstelde tijdelijkheid voor gedeputeerde staten van belang is geweest om het besluit te nemen.
    3.2.    Het college heeft het verzoek van [appellant] en anderen in de brief van 28 mei 2019 opgevat als een verzoek om handhaving en intrekking van het besluit van 10 november 2004. De Afdeling ziet zich voor de vraag gesteld of het college dit verzoek terecht heeft afgewezen.
    De Afdeling stelt voorop dat voor handhavend optreden een overtreding als bedoeld in artikel 5:1, eerste lid, van de Awb is vereist. Op grond van deze bepaling wordt onder overtreding verstaan een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. In dit geval is geen sprake van zo’n gedraging. In de Wgh is geen wettelijk voorschrift te vinden waarmee in strijd is gehandeld, zodat in zoverre geen sprake is van een overtreding. De Afdeling wijst er in dat verband ook op dat - zoals hiervoor onder 3.1 is overwogen - de in hoofdstuk 6 van de Wgh vermelde geluidgrenswaarden door het bevoegd gezag in acht moeten worden genomen bij ruimtelijke besluiten en in dit geval geen ruimtelijk besluit voorligt. De Wgh voorziet - anders dan [appellant] en anderen hebben betoogd -  niet in de mogelijkheid hogere geluidwaarden voor een bepaalde tijdsduur toe te staan, zodat zich ook in zoverre geen overtreding kan voordoen. Omdat geen sprake is van een overtreding, is het college niet bevoegd om handhavend op te treden.
    Wat betreft het verzoek om intrekking van het besluit van 10 november 2004, is van belang dat in artikel 110a, eerste lid, van de Wgh is bepaald dat het college binnen de grenzen van de gemeente bevoegd is tot het vaststellen van een hogere waarde voor de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting. Hieruit kan worden afgeleid dat het college ook bevoegd is om een besluit hogere waarden in te trekken. In het verweerschrift heeft het college toegelicht dat het besluit van 10 november 2004 pas kan worden ingetrokken als de provinciale weg N743 niet langer functioneert als verbindingsweg en de bestemming van deze weg is gewijzigd. Het college wijst erop dat in het ten tijde van het besluit van 18 februari 2020 geldende bestemmingsplan "Algemene herziening Borne" wijzigingsbevoegdheden zijn opgenomen die het mogelijk maken de bestemming "Verkeer" te wijzigen naar bijvoorbeeld de bestemming "Groen", mits de provinciale weg N743 niet langer fungeert als verbindingsweg voor regionaal verkeer. De Afdeling is daarom van oordeel dat het college in zoverre geen aanleiding heeft hoeven te zien om het besluit van 10 november 2004 in te trekken.
    Voor zover [appellant] en anderen betogen dat het college in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld door niet handhavend op te treden en het besluit van 10 november 2004 niet in te trekken, overweegt de Afdeling dat het vertrouwensbeginsel in deze procedure alleen aan de orde kan zijn in het kader van het verzoek dat ter beoordeling voorligt. Dat betekent dat moet worden beoordeeld of is toegezegd dat handhavend zal worden opgetreden of het hogere waarden-besluit zal worden ingetrokken dan wel dat uitlatingen in die richting zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit dit redelijkerwijs mocht worden afgeleid. Uit de stukken waarnaar [appellant] en anderen hebben verwezen volgt niet dat van de zijde van het college zulke toezeggingen zijn gedaan, zulke uitlatingen zijn gedaan of zulke gedragingen zijn verricht.
    Gelet op het voorgaande is de conclusie dat het college het verzoek van [appellant] en anderen om handhaving en intrekking van het besluit van 10 november 2004 terecht heeft afgewezen.
    Het betoog faalt.
    3.3.    Voor zover [appellant] en anderen betogen dat in het bestemmingsplan "Algemene herziening Borne" ten onrechte geen verwijzing naar het besluit hogere waarden van 10 november 2004 is opgenomen, overweegt de Afdeling dat deze procedure ziet op het besluit van 18 februari 2020. Het betoog over het bestemmingsplan "Algemene herziening Borne" is niet tegen dat besluit gericht. Dit betoog valt daarom buiten de omvang van het geding en zal niet worden besproken.
    3.4.    Overigens wijst de Afdeling erop dat [appellant] en anderen met deze procedure weliswaar het door hen beoogde doel (een knip in de rondweg) niet hebben kunnen bereiken, maar dat zij te zijner tijd wel rechtsmiddelen kunnen aanwenden in de te volgen procedure voor de nieuwe randweg ten westen van Borne en daarnaast het college kunnen verzoeken om een wijzigingsplan vast te stellen voor de gronden van de huidige rondweg N743 langs hun woningen, op het moment dat die weg niet langer fungeert als verbindingsweg voor regionaal verkeer en het college niet uit eigen beweging overgaat tot het wijzigen van de bestemming.
    Conclusie
    4.       Het beroep is ongegrond.
    5.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
    Beslissing
    Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. G.M.H. Hoogvliet, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Poppelaars, griffier.
    w.g. Hoogvliet
    lid van de enkelvoudige kamer     
    w.g. Poppelaars
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 7 juli 2021
    780-926