ECLI:NL:CRVB:2020:716, Centrale Raad van Beroep, 19-03-2020, 18/6503 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2020-03-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat appellante ongeschikt was voor haar functie. Aan de werkgever kan niet het recht worden ontzegd nieuwe accenten in een functie aan te brengen die nieuwe eisen aan de werknemer stellen. Verlangd kan worden dat de werknemer, na een zekere overgangstermijn, aan deze nieuwe eisen gaat voldoen. Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat de gedingstukken geen aanknopingspunten bieden voor het oordeel dat het college ten tijde hier van belang aanwijzingen had dat het functioneren van appellante negatief werd beïnvloed door medische omstandigheden, dan wel dat hierover gerede twijfel bestond. Het college stelt dat het toegezegde vervolgtraject wel heeft plaatsgevonden en appellante in die periode training en begeleiding heeft gehad om haar kennis op het gewenste niveau te krijgen. Het is aan het college om dit aan te tonen en dit is niet gebeurd. Motiveringsgebrek. Het college wordt opgedragen een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Proceskostenveroordeling.

186503 AW 
    
    
      Datum uitspraak: 19 maart 2020
    
    
    
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 12 november 2018, 18/3843 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellante] te [woonplaats] (appellante)
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Diemen (college)
    
    
    
    
      PROCESVERLOOP
    
    
    
      Namens appellante heeft mr. J.B.M. Swart, advocaat, hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Namens het college heeft mr. M.P.W. Steuten, advocaat, een verweerschrift en op verzoek van de Raad aanvullende stukken ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 januari 2020. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Swart. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Steuten en J. Donga. 
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1. Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) in werking getreden. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de AW 2017 behouden krachtens deze wet genomen besluiten die zijn genomen voor 1 januari 2020 hun geldigheid. Ingevolge artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft ten aanzien van de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen alsmede de behandeling van zodanig bezwaar of beroep tegen een op grond van deze wet genomen besluit of handeling dat voor 1 januari 2020 is bekendgemaakt, het recht van toepassing zoals dat gold voor 1 januari 2020.
    
    
    
      2.1.
      Appellante was vanaf 15 september 2003 werkzaam bij de gemeente [A] . Na een wijziging in de gemeentelijke organisatie is appellante met ingang van 1 januari 2012 geplaatst in de functie van [naam functie] bij de afdeling [naam afdeling] van de gemeente [A] , schaal 8. 
      
    
    
      2.2.
      Over het functioneren van appellante over de periode van 2011 - maart 2012 is een beoordeling opgemaakt. Vermeld is dat appellante op een aantal (nieuwe) gebieden niet voldeed aan de verwachtingen en zich moet verbeteren. Daartoe zijn afspraken gemaakt. Het functioneren van appellante is voorts beoordeeld over de periode van november 2012 - 2014. Haar functioneren was niet (op alle onderdelen) op het gewenste niveau. Om te komen tot verbetering van het functioneren van appellante zijn ook toen afspraken gemaakt. Uit de beoordeling over de periode 2014 - 2015 volgt dat de gemaakte afspraken niet geleid hebben tot de verwachte verbetering. Tegen deze drie beoordelingen heeft appellante geen rechtsmiddelen aangewend. 
      
    
    
      2.3.
      Bij brief van 2 mei 2016 is het voornemen geuit appellante te ontslaan op grond van artikel 8:6 van de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling/Uitwerkingsovereenkomst (CAR/UWO) wegens ongeschiktheid of onbekwaamheid voor haar functie. Appellante heeft haar functioneren ondanks de concrete afspraken en geboden begeleiding niet verbeterd naar het niveau van een volwaardig [naam functie] . Vermeld is dat het voornemen ten uitvoer wordt gebracht, indien uit de eerstvolgende beoordeling zou blijken dat appellante ongeschikt of onbekwaam is voor haar functie.    
      
    
    
      2.4.
      Bij de beoordeling van 8 augustus 2016 over het tijdvak van december 2015 - juli 2016 is vermeld dat, ondanks het maandelijks bespreken van de door appellante gemaakte fouten, zij haar functioneren niet op het gewenste niveau heeft weten te brengen. Afgesproken is om appellante opnieuw de gelegenheid te geven haar functioneren te verbeteren, omdat zij bij herhaling kenbaar heeft gemaakt dat zij op bepaalde onderdelen niet goed ingewerkt is. Een onafhankelijk opleidingsinstituut zal een eerste kennistest (‘nulmeting’) bij haar afnemen, waarna een vervolgtraject zal worden ingezet, gericht op het verbeteren van haar kennis. Daarbij is appellante ook gewezen op haar eigen verantwoordelijkheid om te zorgen dat haar kennis op het gewenste niveau komt. De beoordeling is op 8 september 2016 vastgesteld. Appellante heeft hiertegen geen rechtsmiddelen aangewend. 
      
    
    
      2.5.
      Op 5 oktober 2016 heeft het onafhankelijk opleidingsinstituut de ‘nulmeting’ verricht door het afnemen van de eerste kennistest bij appellante. De uitkomst hiervan was, samengevat, dat appellante handig is met het systeem en veel en goed gebruik maakt van de kwaliteitsmodule. Echter, zij mist de vereiste kennis en vakbekwaamheid om zelfstandig personeelslijsten, in afwijkende situaties, te lezen en beoordelen. 
      
    
    
      2.6.
      Het college heeft appellante bij brief van 27 oktober 2016 laten weten dat medio december 2016 de tweede kennistest zal worden afgenomen. Het resultaat hiervan zal dan moeten zijn dat de verbeteringen ten aanzien van persoonslijsten zichtbaar zijn in de uitkomst van deze test. Appellante is de gelegenheid geboden om de maanden november en december 2016 te benutten om zich het lezen en beoordelen van de persoonslijsten eigen te maken.  
      
    
    
      2.7.
      Op 21 december 2016 heeft het onafhankelijk opleidingsinstituut de tweede kennistest afgenomen bij appellante. 
      
    
    
      2.8.
      Op 29 december 2016 heeft appellante zich ziek gemeld. 
      
    
    
      2.9.
      Uit de beoordeling van 23 januari 2017 over het tijdvak juli 2016 - 15 januari 2017 volgt dat het functioneren van appellante ondanks het verbetertraject niet is verbeterd. Gelet op de resultaten van de afgenomen tweede kennistest heeft het college geconcludeerd dat appellante weliswaar beschikt over de vereiste basiskennis, maar dat zij bij ingewikkelde zaken niet in staat is om haar kennis zelfstandig, dus zonder hulp, toe te passen, wat wel wordt verwacht van een [naam functie] . De leidinggevende van appellante heeft vervolgens het bevoegd gezag geadviseerd om appellante ontslag te verlenen omdat zij ongeschikt is voor haar functie. Appellante heeft tegen deze beoordeling geen rechtsmiddelen aangewend. 
      
    
    
      2.10.
      Nadat het college het voornemen hiertoe kenbaar had gemaakt en appellante haar zienswijze naar voren had gebracht, heeft het college bij besluit van 30 november 2017 appellante op grond van artikel 8:6 van de CAR/UWO ontslag verleend wegens ongeschiktheid of onbekwaamheid voor haar functie. Op grond van artikel 10d van de CAR/UWO had appellante recht op een re-integratiefase van acht maanden alvorens het ontslag zou worden geëffectueerd. Het ontslag treedt in op 15 augustus 2018 indien de re‑integratie onverhoopt niet succesvol wordt doorlopen. 
      
    
    
      2.11.
      Het college heeft bij besluit van 25 april 2018 (bestreden besluit) het bezwaar van appellante tegen het besluit van 30 november 2017 ongegrond verklaard. 
      
      3. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank, samengevat, overwogen dat uit de vaststaande beoordelingen blijkt dat appellante ongeschikt is voor de functie van [naam functie] . Appellante is aan de hand van concrete voorbeelden gewezen op de punten waarop haar functioneren tekort schoot. Zij heeft zowel tijd als gelegenheid gehad om haar functioneren te verbeteren. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat haar onvoldoende mogelijkheid tot verbetering is gegeven. Daarnaast was er voor de rechtbank geen aanleiding om aan te nemen dat er een verband is tussen het functioneren van appellante en haar gezondheid. 
      
      4. In hoger beroep heeft appellante zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
      
      5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
        Het functioneren
      
    
    
      5.1.
      In artikel 8:6, eerste lid, van de CAR/UWO is bepaald dat aan de ambtenaar eervol ontslag kan worden verleend op grond van onbekwaamheid of ongeschiktheid voor de vervulling van zijn functie anders dan op grond van ziekten of gebreken. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 1 september 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3254) moet het bestuursorgaan ongeschiktheid voor het vervullen van een functie - zich uitend in het ontbreken van eigenschappen, mentaliteit en/of instelling die voor het op goede wijze vervullen van die functie vereist zijn - aannemelijk maken aan de hand van concrete gedragingen van de ambtenaar.
    
    
      5.2.
      
        Appellante betoogt dat de diverse beoordelingen van haar functioneren niet dusdanig negatief zijn dat deze de conclusie van onbekwaamheid of ongeschiktheid voor haar functie rechtvaardigen. Dit betoog slaagt niet. Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat appellante ongeschikt was voor haar functie. Uit de rechtens vaststaande beoordelingen blijkt dat appellante onvoldoende kennis en vakbekwaamheid bezat om conform de functie-eisen zelfstandig te kunnen functioneren. Dit is met concrete voorbeelden onderbouwd. De situatie op de werkvloer, de onderbezetting en de omstandigheid dat van appellante taken werden verwacht die niet bij haar functie behoorden, leiden niet tot een ander oordeel, omdat die geen ander licht werpen op de concrete gedragingen van appellante op basis waarvan het college tot functieongeschiktheid heeft geconcludeerd. Daarbij komt dat aan de werkgever niet het recht kan worden ontzegd nieuwe accenten in een functie aan te brengen die nieuwe eisen aan de werknemer stellen. Verlangd kan worden dat de werknemer, na een zekere overgangstermijn, aan deze nieuwe eisen gaat voldoen (uitspraak van 9 maart 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1011). Tot slot faalt ook het betoog van appellante dat haar functioneren subjectief werd bekeken, zij in vergelijkbare situaties meer werd bekritiseerd dan haar collega’s en de onderlinge verhoudingen bepalend zijn geweest voor het college. Dit betoog heeft appellante immers niet onderbouwd en het college heeft een en ander gemotiveerd betwist. 
        
          Arbeidsongeschiktheid
        
      
    
    
      5.3.
      Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 30 januari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:249) geldt dat in geval de ambtenaar als gevolg van ziekte of gebrek ongeschikt is voor zijn functie, het bestuursorgaan niet bevoegd is hem ontslag te verlenen wegens ongeschiktheid op andere dan medische gronden. Eveneens volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 2 juli 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2177) moet in gevallen waarin aanwijzingen bestaan dat de ongeschiktheid van de ambtenaar verband houdt met ziekte of gebrek, of daarover gerede twijfel bestaat, onderzoek plaatsvinden naar die eventuele medische oorzaak. 
    
    
      5.4.
      
        Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat de gedingstukken geen aanknopingspunten bieden voor het oordeel dat het college ten tijde hier van belang aanwijzingen had dat het functioneren van appellante negatief werd beïnvloed door medische omstandigheden, dan wel dat hierover gerede twijfel bestond. Weliswaar vermeldt het door appellante overgelegde overzicht van de huisarts dat zij zich op 31 mei 2016 bij de huisarts heeft gemeld met spanningsklachten, maar gezien de beschrijving ontstaat het beeld dat deze klachten meer het gevolg zijn van het feit dat appellante in een verbetertraject zat dan dat de klachten de oorzaak van het onvoldoende functioneren waren. Er was in die periode dan ook geen gerede aanleiding voor het college om een onderzoek te (laten) doen naar de gezondheidstoestand van appellante. 
        
          Reële verbeterkans
        
      
    
    
      5.5.
      Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 3 april 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1098) is een ontslag wegens ongeschiktheid voor het vervullen van de functie anders dan wegens ziekte of gebreken in het algemeen niet toelaatbaar als de ambtenaar niet op zijn functioneren of gedrag is aangesproken en in de gelegenheid is gesteld dit te verbeteren. 
    
    
      5.6.
      Appellante betoogt dat zij geen daadwerkelijk, concreet en op het individu toegesneden verbetertraject heeft gehad. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 december 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:4603) is het de bevoegdheid van het bestuursorgaan en niet van de ambtenaar om te bepalen welk traject wordt gevolgd indien de ambtenaar niet naar behoren functioneert, aan wie de opdracht daartoe wordt gegeven en welk resultaat dient te worden bereikt. Uit de stukken blijkt dat appellante meerdere keren op haar functioneren is aangesproken, dat zij vragen kon stellen aan een collega en dat haar fouten op een gegeven moment maandelijks zijn besproken. Ondanks deze begeleiding en het uitblijven van het gewenste resultaat, heeft het college toch aanleiding gezien appellante een laatste kans te bieden door in 2016 een eerste kennistest te laten verrichten door een onafhankelijk opleidingsinstituut. In het verslag van deze test is geconcludeerd en geadviseerd dat het volgen van een opleiding het inzicht in de persoonslijsten zal verhogen waardoor afwijkende situaties ook op de juiste wijze beoordeeld kunnen worden. Appellante stelt dat na de test het toegezegde vervolgtraject gericht op het bijbrengen van specifieke kennis niet heeft plaatsgevonden, zij in die periode geen begeleiding heeft gehad en haar daardoor geen eerlijke kans is geboden om haar functioneren in die periode te verbeteren. Het college stelt dat het toegezegde vervolgtraject wel heeft plaatsgevonden en appellante in die periode training en begeleiding heeft gehad om haar kennis op het gewenste niveau te krijgen. Het is aan het college om dit aan te tonen. In de gedingstukken (ook in hoger beroep) ontbreekt het aan facturen, e-mails en of andere stukken waaruit blijkt dat appellante na de eerste kennistest de toegezegde begeleiding heeft gehad. Wegens het ontbreken van deze stukken is de Raad van oordeel dat sprake is van een motiveringsgebrek waardoor het bestreden besluit in strijd is met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
    
    
      5.7.
      Uit 5.6 volgt dat het hoger beroep slaagt en dat de aangevallen uitspraak en het bestreden besluit moeten worden vernietigd. Het college zal met stukken moeten onderbouwen en aldus nader moeten motiveren dat appellante in de periode tussen de kennistesten de toegezegde begeleiding heeft gehad om haar functioneren te verbeteren. In beeld moet komen welke begeleiding appellante concreet heeft gehad om de tweede kennistest beter te kunnen maken. Het college wordt opgedragen een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de nieuwe beslissing op het bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
      
      
        6. Er bestaat aanleiding om het college te veroordelen in de proceskosten van appellante, in bezwaar tot een bedrag van € 1.050,-, in beroep tot een bedrag van € 1.050,- en in hoger beroep tot een bedrag van € 1.050,- voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 3.150,-. 
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak;
      
      
        verklaart het beroep tegen het besluit van 25 april 2018 gegrond en vernietigt dat besluit;
      
      
        draagt het college op een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen met in achtneming
      
    
    
      van deze uitspraak en bepaalt dat tegen dat besluit alleen beroep bij de Raad kan worden
      ingesteld;
    
    
      
        veroordeelt het college in de kosten van appellante tot een bedrag van € 3.150,-;
      
      
        bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht
      
    
    van in totaal € 423,- vergoedt.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door H. Lagas als voorzitter en H. Benek en A.T. Marseille als leden, in tegenwoordigheid van M. Buur als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 19 maart 2020.
    
    
    
    
    
      						(getekend) H. Lagas
    
    
    
    
    
      						(getekend) M. Buur