ECLI:NL:RVS:2023:2979, Raad van State, 02-08-2023, 202200225/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-08-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 februari 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Wormerland aan MOTT een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een tankpark voor de opslag van natuurlijke oliën en vetten, voor het bouwen in afwijking van de in het bestemmingsplan opgenomen regels en voor het veranderen van een inrichting op het perceel Veerdijk 76 te Wormer. MOTT is een handelsbedrijf in plantaardige oliën en vetten. MOTT heeft als bedrijfsactiviteit het opslaan, overslaan en bewerken van deze plantaardige oliën en vetten. Hiertoe heeft zij tanksilo's in gebruik. De plantaardige oliën en vetten worden aangevoerd per vrachtwagen en per binnenvaartschip over de Zaan. [partij] woont in de nabijheid van het perceel op het adres [locatie] te Wormer en vreest milieuhinder als gevolg van de inrichting. De aanvraag van MOTT van 20 oktober 2017 ziet op het bouwen en oprichten van 12 tanksilo's van 800 m³ en 2 van 190 m³, met een totale opslagcapaciteit van 9.980 m³, voor gebruik als opslag en overslag van plantaardige vetten en oliën. Het betreft de uitbreiding van een bestaand bedrijf met een reeds bestaande opslagcapaciteit van 9.980 m³.

202200225/1/R1.
    Datum uitspraak: 2 augustus 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       het college van burgemeester en wethouders van Wormerland, (hierna: het college),
    2.       Marine Olie Tank Terminal bv, gevestigd te Wormer, gemeente Wormerland, (hierna: MOTT),
    appellanten,
    tegen de uitspraken van de rechtbank Noord­Holland van 19 februari 2021 en 1 december 2021 in zaak nr. 19/1500 in het geding tussen:
    [partij]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 februari 2019 heeft het college aan MOTT een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een tankpark voor de opslag van natuurlijke oliën en vetten, voor het bouwen in afwijking van de in het bestemmingsplan opgenomen regels en voor het veranderen van een
    inrichting op het perceel Veerdijk 76 te Wormer.
    [partij] heeft beroep ingesteld tegen dit besluit.
    Bij tussenuitspraak van 26 oktober 2020 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld het in die tussenuitspraak geconstateerde gebrek in het besluit van 18 februari 2019 te herstellen.
    Bij besluit van 1 december 2020 heeft het college een nieuw besluit genomen naar aanleiding van de tussenuitspraak van 26 oktober 2020.
    Bij tussenuitspraak van 19 februari 2021 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld het in die tussenuitspraak geconstateerde gebrek te herstellen.
    Bij besluit van 31 maart 2021 heeft het college een nieuw besluit genomen naar aanleiding van de tussenuitspraak van 19 februari 2021.
    Bij uitspraak van 1 december 2021 heeft de rechtbank het door [partij] tegen de besluiten van 18 februari 2019, 1 december 2020 en 31 maart 2021 ingestelde beroep gegrond verklaard, deze besluiten vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen op de aanvraag van MOTT met inachtneming van hetgeen de rechtbank in deze uitspraak en de tussenuitspraken van 26 oktober 2020 en 19 februari 2021 heeft overwogen. De uitspraken van 19 februari 2021 en 1 december 2021 zijn aangehecht.
    MOTT heeft hoger beroep ingesteld tegen de tussenuitspraak van 19 februari 2021 en de uitspraak van 1 december 2021. Het college heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van 1 december 2021.
    [partij] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 maart 2023, waar het college, vertegenwoordigd door C.C. Agtersloot en M. Cornelisse, MOTT, vertegenwoordigd door mr. A.C.P.M. van Dun, advocaat te Tilburg,
    [gemachtigden], en [partij], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       MOTT is een handelsbedrijf in plantaardige oliën en vetten. MOTT heeft als bedrijfsactiviteit het opslaan, overslaan en bewerken van deze plantaardige oliën en vetten. Hiertoe heeft zij tanksilo's in gebruik. De plantaardige oliën en vetten worden aangevoerd per vrachtwagen en per binnenvaartschip over de Zaan. De vrachtwagens en schepen worden gelost in de tanksilo's. Op verzoek van de klanten van MOTT worden bewerkingen uitgevoerd in de vorm van het mengen van verschillende soorten en kwaliteiten oliën en vetten, verwarmde opslag en schonen van product. De activiteiten van de inrichting zijn het opslaan, overslaan en samenvoegen van plantaardige oliën en vetten zoals (vetzuren van) zonnebloemolie, raapzaadolie, koolzaadolie, palmolie en sojaolie. Deze oliën en vetten worden gebruikt in de voedingsmiddelenindustrie, veevoederindustrie en cosmetica-industrie. Binnen de inrichting vinden geen verdere bewerkingen van de oliën en vetten plaats. De oliën en vetten worden opgeslagen in geïsoleerde, verwarmde silo's.
    2.       [partij] woont in de nabijheid van het perceel op het adres [locatie] te Wormer en vreest milieuhinder als gevolg van de inrichting.
    3.       De aanvraag van MOTT van 20 oktober 2017 ziet op het bouwen en oprichten van 12 tanksilo's van 800 m³ en 2 van 190 m³, met een totale opslagcapaciteit van 9.980 m³, voor gebruik als opslag en overslag van plantaardige vetten en oliën. Het betreft de uitbreiding (hierna: Tankenpark 200) van een bestaand bedrijf met een reeds bestaande opslagcapaciteit van 9.980 m³ (hierna: Tankenpark 100).
    Het geschil gaat over de omgevingsvergunning voor zover deze het afwijken van het bestemmingsplan toestaat.
    Het college heeft bij besluit van 18 februari 2019 met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) vergunning verleend voor de bouw van Tankenpark 200. Het college heeft zich in het besluit van 18 februari 2019 op het standpunt gesteld dat de hoogte van de tanksilo’s in strijd is met het bestemmingsplan "Nieuweweg".
    Uitspraken rechtbank en herstelbesluiten
    4.       De rechtbank heeft in de tussenuitspraak van 26 oktober 2020 overwogen dat het college in het besluit van 18 februari 2019 niet aan het juiste bestemmingsplan heeft getoetst. Het ten tijde van belang geldende bestemmingsplan is het bestemmingsplan "Bedrijventerreinen". De rechtbank heeft het college opgedragen een nieuw besluit te nemen. De rechtbank wijst er op dat het college zich bij dit nieuwe besluit niet alleen zal moeten buigen over de overschrijding van de maximale bouwhoogte, maar ook over andere mogelijke strijdigheden. Zo zal het college onder meer moeten beoordelen tot welke categorie van bedrijven de inrichting behoort en moeten beoordelen of die categorie ter plaatse is toegestaan. De rechtbank heeft het college gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 6 juni 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1881) en overwogen dat beoordeeld moet worden of het bedrijf als geheel past in het vigerende bestemmingsplan.
    Bij besluit van 1 december 2020 heeft het college het besluit van 18 februari 2019 ingetrokken en heeft het, met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1, van de Wabo in samenhang gelezen met artikel 19, eerste lid, onder 1.a. van de planregels, een omgevingsvergunning verleend voor Tankenpark 200. Het college stelt dat de bouwhoogte van de tanksilo’s in strijd is met het bestemmingsplan "Bedrijventerreinen" en dat daarvoor met een binnenplanse afwijking vergunning kan worden verleend. De bedrijfsactiviteiten die met de omgevingsvergunning worden vergund zijn volgens het college in overeenstemming met de op het perceel ingevolge het bestemmingsplan rustende bestemming "Bedrijventerrein-2".
    De rechtbank heeft in de tussenuitspraak van 19 februari 2021 overwogen dat het in de uitspraak van 26 oktober 2020 geconstateerde gebrek met het besluit van 1 december 2020 nog niet (volledig) is hersteld, omdat daarin zonder afdoende onderbouwing is aangenomen dat de uitbreiding van de inrichting past binnen de bestemming "Bedrijventerrein-2". De rechtbank heeft overwogen dat de vergunde bedrijfsactiviteit "op- en overslag van oliën en vetten" niet is vermeld in "Staat 1: Staat van bedrijfsactiviteiten I-functiescheiding" (Staat 1), als bedoeld in artikel 4.1, onder a, van de planregels. Verder is de rechtbank niet gebleken dat toepassing is gegeven aan artikel 4.5 van de planregels, door de vergunde bedrijfsactiviteit (het bedrijf) gelijk te stellen met een bedrijfsactiviteit die wel is genoemd in Staat 1. Voor zover dat wel is gedaan, is het de rechtbank onduidelijk met welke bedrijfsactiviteit de vergunde activiteiten zijn gelijk te stellen. Daarom is de stelling dat de activiteit past binnen de bestemming "Bedrijventerrein-2" niet afdoende gemotiveerd.
    Bij besluit van 31 maart 2021 heeft het college het besluit van 1 december 2020 ingetrokken en omgevingsvergunning verleend voor Tankenpark 200 met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1, van de Wabo in samenhang gelezen met artikel 4.5 en artikel 19, eerste lid, onder 1.a, van de planregels. Volgens het college zijn de bedrijfsactiviteiten van MOTT qua aard en omvang van de milieuhinder die het veroorzaakt gelijk te stellen met een bedrijf genoemd in categorie 3.1 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten. Er vindt geen onevenredige aantasting plaats van de bouw- en gebruiksmogelijkheden van nabijgelegen gronden, zodat wordt voldaan aan de voorwaarden die artikel 4.5 van de planregels stelt voor n een binnenplanse afwijking. Volgens het college vertonen de bedrijfsactiviteiten de meeste overeenkomsten met de in categorie 3.1 genoemde "groothandel in akkerbouwproducten en veevoeders" (SBI 2008 4621-0) en "groothandel in vlees, vleeswaren, zuivelproducten, eieren en spijsoliën" (4632, 4633). Het college heeft toegelicht dat een groothandel een onderneming is die voor eigen rekening en risico goederen verhandelt die buiten de eigen onderneming zijn vervaardigd en aan bedrijfsmatige (niet-consumptieve) afnemers (andere ondernemingen) worden afgeleverd. MOTT is dus een groothandel. Het binnenkomen en weer uitgaan van plantaardige olie is het verhandelen van plantaardige olie. Het college wijst er op dat de oliën onder meer worden gebruikt voor veevoeder. Het licht toe dat de productie van planten voor menselijk of dierlijk gebruik door middel van akkerbouw plaatsvindt en dat bij MOTT opgeslagen en overgeslagen plantaardige oliën voortkomen uit planten (koolzaad, palmolie en olijfolie bijvoorbeeld) en elders vervaardigd zijn. Het college heeft er verder op gewezen dat spijsoliën oliën zijn die geschikt zijn voor consumptie. De activiteiten van MOTT zijn hiermee volgens het college vergelijkbaar. De verhandelde oliën worden onder meer toegepast in de voedingsmiddelenindustrie.
    De rechtbank heeft in de einduitspraak van 1 december 2021 overwogen dat de motivering voor de toepassing van artikel 4.5 van de planregels ontoereikend is. De rechtbank heeft overwogen dat voor toepassing van artikel 4.5 van de planregels niet zozeer van belang is met welke bedrijfsactiviteiten de activiteiten van MOTT het meeste gelijkenis vertonen, maar dat van belang is of de bedrijfsvoering qua aard en omvang van de milieuhinder gelijk kan worden gesteld met een bedrijfsvoering als genoemd in Staat 1. Niet is gebleken dat het college dit heeft beoordeeld. Volgens de rechtbank valt zonder nadere toelichting niet in te zien waarom de activiteiten van MOTT qua milieubelasting gelijk te stellen zouden zijn met de door het college genoemde groothandels (die zijn ingedeeld in categorie 3.1). Nu er volgens de rechtbank ook aanwijzingen zijn dat een hogere milieucategorie passend zou zijn, is die gelijkstelling onvoldoende gemotiveerd.
    5.       Het geschil spitst zich toe op de vraag of de omgevingsvergunning, in overeenstemming is met het bestemmingsplan "Bedrijventerreinen" dan wel of met toepassing van artikel 4.5 van de planregels van deze bestemming kon worden afgeweken.
    6.       Op de gronden waar de aanvraag op ziet rust ingevolge het bestemmingsplan "Bedrijventerreinen" de bestemming "Bedrijventerrein-2" met de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 3.1".
    Artikel 4 van de planregels luidt, voor zover hier van belang:
    "4.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor "Bedrijventerrein-2" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. bedrijven, met dien verstande dat:
    [..]
    2. ter plaatse van de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 3.1", bedrijven in de categorieën 1 tot en met 3.1 van "Staat 1: Staat van bedrijfsactiviteiten I-functiescheiding" zijn toegestaan;
    [..]
    4.5 Afwijken van de gebruiksregels
    Bij omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bepaalde in artikel 4.1a voor het toestaan van een ander bedrijf dan ter plaatse is toegestaan, mits:
    a. het bedrijf voor wat betreft de aard en de omvang van de milieuhinder die het veroorzaakt gelijk kan worden gesteld met een bedrijf genoemd in de betreffende categorie;
    b. geen onevenredige aantasting plaatsvindt van de bouw- en gebruiksmogelijkheden van nabijgelegen gronden."
    7.       MOTT betoogt dat de rechtbank met de uitspraken van 19 februari 2021 en 1 december 2021 heeft miskend dat haar activiteiten in overeenstemming zijn met de ingevolge het bestemmingsplan "Bedrijventerreinen" geldende bestemming "Bedrijventerrein-2".
    7.1.    De rechtbank overweegt in de uitspraak van 19 februari 2021 terecht dat de door MOTT aangevraagde en vergunde bedrijfsactiviteit "op- en overslag van oliën en vetten" niet is vermeld in Staat 1, als bedoeld in artikel 4.1, onder a, van de planregels. Daaruit volgt dat deze activiteiten in strijd zijn met de op het perceel rustende bestemming "Bedrijventerrein-2".
    Het betoog slaagt niet.
    8.       MOTT en het college betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de milieuhinder door de activiteiten van MOTT, vergelijkbaar is met de milieuhinder door activiteiten die vallen onder milieucategorie 3.1. Daarom kon daarvoor met toepassing van artikel 4.5 van de planregels vergunning worden verleend. Het college wijst er op dat het bestemmingsplan "Bedrijventerreinen" een conserverend bestemmingsplan is. Het bedrijf van MOTT viel onder het voorheen geldende bestemmingsplan "Nieuweweg" onder milieucategorie 3, die vergelijkbaar is met de huidige milieucategorie 3.1. De raad ging er bij de vaststelling van het bestemmingsplan van uit dat de activiteiten van MOTT vallen onder milieucategorie 3.1. Deze activiteiten vinden al jaren plaats. De vaststelling van categorie 3.1 is ook nooit aangevochten of betwist in de beroepsprocedure tegen het bestemmingsplan. Het geschil richtte zich destijds op het feit dat MOTT aan extractie zou doen. Extractie zou vallen onder milieucategorie 4.2, maar vindt al jaren niet meer plaats.
    8.1.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat de bedrijfsactiviteiten van MOTT vergelijkbaar zijn met in categorie 3.1 genoemde bedrijven en dat MOTT voor de aard en de omvang van de milieuhinder die het veroorzaakt kan worden gelijkgesteld met een bedrijf genoemd in categorie 3.1. Daarom kon het college daarvoor een omgevingsvergunning verlenen met toepassing van artikel 4.5 van de planregels. Daarbij wordt mede in aanmerking genomen dat de bedrijfsactiviteiten van MOTT al voor de vaststelling van het bestemmingsplan "Bedrijventerreinen" plaatsvonden en dat deze activiteiten zijn betrokken bij de vaststelling van dit bestemmingsplan en de geldende bestemming.
    Het betoog slaagt.
    9.       Hetgeen het college en MOTT voor het overige hebben aangevoerd behoeft, gelet op het voorgaande, geen bespreking meer.
    10.     Het hoger beroep van het college is gegrond. Het hoger beroep van MOTT is gegrond voor zover dat is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank van 1 december 2021. De uitspraak van de rechtbank van 19 februari 2021 dient te worden bevestigd. De uitspraak van de rechtbank van 1 december 2021 dient te worden vernietigd, voor zover daarbij het beroep van rechtswege tegen het besluit van 31 maart 2021 gegrond is verklaard, het besluit van 31 maart 2021 is vernietigd en het college is opgedragen een nieuw besluit te nemen op de aanvraag van MOTT met inachtneming van hetgeen de rechtbank in deze uitspraak en de tussenuitspraken van 26 oktober 2020 en 19 februari 2021 heeft overwogen en dient voor het overige te worden bevestigd. Omdat het college met het besluit van 31 maart 2021 het in de tussenuitspraak van de rechtbank van 19 februari 2021 geconstateerde gebrek heeft hersteld, zal de Afdeling het beroep van [partij] tegen het besluit van 31 maart 2021 ongegrond verklaren.
    11.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de hoger beroepen van MOTT en het college, voor zover gericht tegen de uitspraak van de rechtbank van 1 december 2021, gegrond;
    II.       bevestigt de uitspraak van de rechtbank van 19 februari 2021;
    III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank van 1 december 2021, in zaak nr. 19/1500, voor zover daarbij het beroep van rechtswege tegen het besluit van 31 maart 2021 gegrond is verklaard, het besluit van 31 maart 2021 is vernietigd en het college is opgedragen een nieuw besluit te nemen op de aanvraag van MOTT met inachtneming van hetgeen de rechtbank in deze uitspraak en de tussenuitspraken van 26 oktober 2020 en 19 februari 2021 heeft overwogen;
    IV.      verklaart het beroep van [partij] tegen het besluit van 31 maart 2021 ongegrond;
    V.       bevestigt de uitspraak van de rechtbank van 1 december 2021 voor het overige
    VI.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Wormerland tot vergoeding van bij Marine Olie Tank Terminal B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Wormerland aan Marine Olie Tank Terminal B.V. het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 548,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
    w.g. Minderhoud
    voorzitter
    w.g. Kos
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 augustus 2023
    580