ECLI:NL:CRVB:2021:2934, Centrale Raad van Beroep, 25-11-2021, 20/854 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2021-11-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Voor het oordeel van de Raad is doorslaggevend dat uit de gedingstukken niet blijkt dat betrokkene tot de brief van 8 juli 2016 niet goed functioneerde. Een grondslag voor het ontslag ontbreekt, zodat het college niet bevoegd was om appellante ontslag te verlenen. Het verzoek om vergoeding van de kosten die verband houden met de congressen, wordt afgewezen. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij deze kosten niet zou hebben gehad als het college het ontslagbesluit van 28 november 2018 niet had genomen.

20854 AW, 20/2256 AW 
    
    
      Datum uitspraak: 25 november 2021
    
    
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 17 januari 2020, 19/1324 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellante] te [woonplaats] (appellante)
    
    
    
      het college van bestuur van de Rijksuniversiteit Groningen (college)
    
    
    
    
      PROCESVERLOOP
    
    
    
      Namens appellante heeft mr. A.A. Kootstra, advocaat, hoger beroep ingesteld en een verzoek om schadevergoeding ingediend.
    
    
    
      Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld en een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Appellante heeft een zienswijze op het incidenteel hoger beroep naar voren gebracht en nadere stukken ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 september 2021. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Kootstra. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R.E. Wagt en prof. dr. C.W.A.M. Aarts.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1.
      
         Appellante was sinds 1 november 2005 in dienst bij de Rijksuniversiteit Groningen 
        (RUG). Laatstelijk was zij werkzaam als [functie] ( [functie] ) bij de [faculteit] , [afdeling] , [basiseenheid 1] .
      
      
    
    
      1.2.
      Bij brief van 8 juli 2016 heeft het faculteitsbestuur van de faculteit der [faculteit] (de faculteit) het voornemen kenbaar gemaakt om appellante over te plaatsen naar de basiseenheid [basiseenheid 2] , omdat volgens de faculteit sprake was van samenwerkingsproblemen bij projecten tussen appellante en anderen, onder meer met haar leidinggevende (X). Hierbij is tevens vermeld dat de beoogde nieuwe leidinggevende van appellante (Y) ook zijn ernstige aarzelingen kenbaar heeft gemaakt over de samenwerking tussen hem en appellante naar aanleiding van haar optreden als projectleider bij een project. Nadat appellante op 19 juli 2016 haar zienswijze op dit voornemen had gegeven, heeft het faculteitsbestuur haar bij brief van 26 januari 2017 meegedeeld dat werd afgezien van de voorgenomen overplaatsing.
    
    
      1.3.
      Bij afzonderlijke brief van 27 januari 2017 heeft de decaan als voorzitter van het faculteitsbestuur namens het college aan appellante zijn zorgen geuit over de ontstane situatie en het functioneren van appellante in de functie van [functie] . In de brief is onder meer vermeld dat in mei 2015 de toenmalige leidinggevende X in het kader van het jaarlijkse resultaat- en ontwikkelings (R&O)-gesprek aan appellante heeft gemeld dat er ruimte was voor ontwikkeling in het sociaal relationele domein. In de periode daarna is er volgens het college op dat vlak geen verbetering opgetreden, eerder een verslechtering. In de brief is een opsomming gegeven van projecten, waarbij volgens het college duidelijk werd dat appellante niet in staat was om afdoende samen te werken met collega’s, te sturen op resultaat en organisatiesensitiviteit te laten zien, wat bij uitstek competenties zijn die behoren bij de functies van [functie] en projectleider. Appellante heeft de beoogde nieuwe leidinggevende Y niet de gelegenheid geboden in een gesprek, waarbij een HR-adviseur aanwezig was, naar een oplossing te zoeken. X heeft daarin aanleiding gezien het vertrouwen in appellante op te zeggen. Het college heeft in de brief aan appellante de mogelijkheid geboden om de komende periode vanaf 1 februari 2017 te laten zien dat zij aan de verwachtingen behorende bij de functie [functie] kan voldoen, waarbij zij gebruik kan maken van opleiding, training of coaching binnen en buiten de RUG. Aan appellante zal voor het komende jaar een nieuwe leidinggevende Y worden toegewezen. Het college acht het wel noodzakelijk dat appellante in een later stadium alsnog tot herstel van de samenwerkingsrelatie met X komt. Tot slot is vermeld dat indien uit de tussentijdse evaluatie blijkt dat er geen verbetering is, dit kan leiden tot een ontslag op basis van disfunctioneren.
      
    
    
      1.4.
      Appellante heeft in haar schriftelijke reactie van 13 maart 2017 bestreden dat zij onvoldoende functioneerde, waarbij zij erop heeft gewezen dat alle formele beoordelingen van haar functioneren goed tot zeer goed waren. Zij heeft tevens aangegeven zich niet te kunnen vinden in de beschrijving van bepaalde gebeurtenissen en daaraan verbonden conclusies, en dat zij nooit enige steun van X heeft gehad. Y is volgens appellante niet de geschikte persoon om haar te begeleiden, omdat in een brief van 8 juli 2016 was verwoord dat hij ernstige aarzelingen kenbaar had gemaakt over de samenwerking met haar. Zij heeft voorgesteld dat Z haar leidinggevende zou worden en dat zij bereid is om zich te laten coachen. Zo zou volgens appellante ook objectiever kunnen worden vastgesteld hoe zij functioneert binnen de afdeling.
      
    
    
      1.5.
      Vervolgens heeft een drietal gesprekken plaatsgevonden tussen appellante, de decaan van de faculteit en een jurist van de afdeling HR van de RUG. De decaan heeft kenbaar gemaakt naar appellante te willen luisteren, maar dat van belang is om niet in het verleden te blijven hangen. De twijfels van appellante over de inzet van Y als haar nieuwe leidinggevende, deelde de decaan niet en hij heeft verwoord dat hij van belang acht dat appellante in de komende periode een leidinggevende zou hebben die zelf ook binnen het GION werkzaam is. Daarnaast zal de decaan bereid zijn om bij een drietal gesprekken aanwezig te zijn, namelijk bij het startgesprek, het eerste R&O-gesprek na een half jaar en het tweede R&O-gesprek na een jaar, zodat hij erop kan toezien dat het traject plaatsvindt vanuit een positieve insteek en er sprake zal zijn van een eerlijke en evenwichtige beoordeling. De decaan heeft daarbij benadrukt dat men van appellante ook een positieve insteek verwacht. Appellante heeft in haar reactie hierop bericht dat er geen neutrale probleemanalyse is gedaan op basis waarvan geoordeeld kan worden dat zij sinds het laatste R&O-gesprek in 2015 onvoldoende heeft gefunctioneerd, dat het probleem ligt in de verschillende uitgangspunten, dat zij problemen blijft houden met het aanwijzen van Y als leidinggevende en dat voor haar niet de brief van 27 januari 2017 als uitgangspunt dient voor het R&O-gesprek.
      
    
    
      1.6.
      Op 25 april 2017 heeft het startgesprek van het door het college gewenste verbetertraject plaatsgevonden. Wederom maakte appellante kenbaar het niet eens te zijn met het standpunt van het college dat de brief van 27 januari 2017 als uitgangspunt voor het verbetertraject gold. De decaan heeft haar bij email van 29 mei 2017 verklaard dat haar houding hem blijft verbazen, dat zij een negatieve insteek heeft en zij het verleden niet kan laten rusten. Verder heeft hij vermeld dat een verdere samenwerking zo onmogelijk wordt en dat het faculteitsbestuur haar nog een laatste kans wil bieden waarbij de uitkomst dan moet zijn herstel van het vertrouwen tussen appellante en X en dat zij ook het wantrouwen jegens Y kwijtraakt. Vervolgens is een mediatontraject gevolgd. Eind 2017 is gebleken dat dit traject niet heeft geleid tot een herstel van vertrouwen tussen appellante en haar leidinggevenden. Op 26 januari 2018 heeft de decaan aan appellante bericht dat vanwege deze zeer onwenselijke en onwerkbare situatie, en toewijzing van de door appellante voorgestelde leidinggevende aan haar niet wenselijk wordt geacht, continuering van haar dienstverband niet meer mogelijk is.
      
      
    
    
      1.7.
      
        Het college heeft appellante vervolgens, na een voornemen daartoe aan appellante 
        kenbaar te hebben gemaakt en kennis te hebben genomen van haar zienswijze daarover, bij besluit van 15 maart 2018 met ingang van 1 juli 2018 ontslag verleend op grond van artikel 8.4 van de van de Collectieve arbeidsovereenkomst Nederlandse Universiteiten (CAO NU) wegens een duurzaam verstoorde arbeidsverhouding tussen appellante en de leidinggevenden van haar basiseenheid. Volgens het college zijn binnen de faculteit geen andere passende herplaatsingsmogelijkheden. Het tegen dit besluit gemaakte bezwaar van appellante is bij besluit van 19 juni 2018 gegrond verklaard, waarbij het besluit van 15 maart 2018 is ingetrokken en waarin bepaald is dat alsnog een herplaatsingsonderzoek zal plaatsvinden.
      
      
    
    
      1.8.
      Nadat het herplaatsingsonderzoek niet tot resultaat had geleid, heeft het college na een voornemen daartoe, waarop appellante haar zienswijze heeft gegeven, appellante bij besluit van 28 november 2018 met ingang van 1 maart 2019 ontslag verleend op grond van artikel 8.4 van de CAO NU.
      
    
    
      1.9.
      Bij besluit van 4 maart 2019 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 28 november 2018 ongegrond verklaard.
      
      
        2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank, met bepalingen over proceskosten en 
        griffierecht, het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. De rechtbank heeft bepaald dat aan appellante een ontslagvergoeding wordt betaald en heeft het verzoek om schadevergoeding afgewezen. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat hoewel het college heeft kunnen stellen dat ten tijde van het ontslagbesluit sprake was van een verstoorde arbeidsverhouding en een impasse, er onvoldoende feitelijke grondslag is voor het standpunt dat die situatie in overwegende mate aan appellante is te wijten. Integendeel, de rechtbank is van oordeel dat het ervoor moet worden gehouden dat het juist het college is die een overwegend aandeel heeft in het ontstaan en voortbestaan van de verstoorde arbeidsverhouding. Nu het college verzuimd heeft dit te erkennen en appellante in aanmerking te brengen voor een ontslagvergoeding, is het ontslagbesluit onvoldoende zorgvuldig voorbereid en genomen. Met het oog op een finale geschilbeslechting heeft de rechtbank de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand gelaten en heeft zij wat betreft de ontslagvergoeding zelf in de zaak voorzien. Daarbij heeft de rechtbank het aandeel van het college in het ontstaan en voortbestaan van de verstoring van de arbeidsrelatie geschat op 60%. Voor vergoeding van schade heeft de rechtbank geen aanleiding gezien, nu appellante deze kosten niet nader heeft onderbouwd.
      
      
      
        3.De Raad oordeelt als volgt.
      
      
    
    
      4.1.
      Het hoger beroep van appellante richt zich allereerst tegen het oordeel van de rechtbank dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat ten tijde van het ontslag sprake was van een verstoorde arbeidsverhouding.
      
    
    
      4.2.
      Op grond van artikel 8.4, eerste lid, van de CAO NU kan de werkgever, tenzij er sprake is van een opzegverbod zoals genoemd in artikel 8.7, het dienstverband uitsluitend beëindigen indien er sprake is van een redelijke grond.
      
    
    
      4.3.
      Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 24 augustus 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2947) kan een dergelijke ontslaggrond worden toegepast als voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van het bestuursorgaan kan worden verlangd, omdat sprake is van een verstoorde arbeidsverhouding en/of als een in de loop der tijd ontstane impasse in de weg staat aan vruchtbare verdere samenwerking. Dit impliceert dat ten tijde van het nemen van het ontslagbesluit duidelijk moet zijn dat herplaatsing binnen de organisatie niet mogelijk is of dat van verdere inspanningen daartoe geen resultaat te verwachten is.
    
    
      4.4.
      Appellante heeft aangevoerd dat er geen sprake was van een verstoorde arbeidsverhouding die niet op te lossen was. Zij heeft altijd volledig goed gefunctioneerd en het opzeggen van het vertrouwen kwam voor haar volledig uit de lucht vallen. Er is door het college alleen ingezet op vertrek, waardoor het college niet bevoegd was haar ontslag te verlenen.
      
      
        4.4.1.
        De Raad is met appellante van oordeel dat het ontslag geen stand kan houden, omdat de mogelijkheden om tot een oplossing te komen in het geheel niet door het college zijn benut en het college van meet af heeft ingezet op het vertrek van appellante bij de RUG. De Raad overweegt het volgende.
        
      
      
        4.4.2.
        Voor het oordeel van de Raad is doorslaggevend dat de gedingstukken niet blijkt dat betrokkene tot de brief van 8 juli 2016 niet goed functioneerde. Van de in de brief van 27 januari 2017 vermelde voorvallen tijdens projecten en het gedrag dat appellante daarbij zou hebben vertoond is niets in het dossier gedocumenteerd. Appellant heeft verklaard dat zij nooit hierop is aangesproken. Verder overweegt de Raad dat het dan ook niet onbegrijpelijk is dat appellante heeft verzocht om een objectieve probleemanalyse en daarbij het standpunt heeft ingenomen dat de brief van 27 januari 2017 niet als uitgangspunt mocht dienen voor een verbetertraject. Het college heeft nimmer inhoudelijk gereageerd op dit verzoek om een objectieve probleemanalyse en nam het haar daarom ten onrechte kwalijk dat appellante daaraan vast bleef houden. Ook is Y als leidinggevende ingezet op het verbetertraject, terwijl al in de brief van 8 juli 2016 was vermeld dat Y ernstige aarzelingen had over de samenwerking tussen hem en appellante. Daarom is ook de houding van appellante ten aanzien van de inzet van Y op zichzelf invoelbaar. Vervolgens is mediation ingezet, maar deze is voor wat betreft de relatie met Y niet helemaal doorlopen, vanwege medische omstandigheden van Y. Nadat de mediation was geëindigd, is er niets meer in de richting van appellante ondernomen en is niet verder naar oplossingen gezocht. Appellante heeft al die tijd haar werkzaamheden aan de RUG voortgezet.
      
      
        4.4.3.
        Dit betekent dat een grondslag voor het ontslag ontbreekt, zodat het college niet bevoegd was om appellante ontslag te verlenen.
        
      
    
    
      4.5.
      Uit 4.2 tot en met 4.4.3 volgt dat het hoger beroep van appellante slaagt en dat het incidenteel hoger beroep van het college niet slaagt. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, behalve de beslissing over de kosten en griffierecht. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren, dat besluit vernietigen en zelf in de zaak voorzien door het besluit van 28 november 2018 te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 4 maart 2019.
      
      
      
        5. Appellante heeft verzocht om vergoeding van materiële schade.
      
      
    
    
      5.1.
      Het is vaste rechtspraak dat de bestuursrechter bij de beoordeling van een verzoek om schadevergoeding zoveel mogelijk aansluiting zoekt bij het civielrechtelijke schadevergoedingsrecht (zie onder meer de uitspraak van 16 mei 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1466). Voor vergoeding van schade is vereist dat sprake is van een onrechtmatig besluit en dat een oorzakelijk verband aanwezig is tussen het onrechtmatige besluit en de gestelde schade. Vervolgens komen alleen die schadeposten voor vergoeding in aanmerking die in een zodanig verband staan met dat besluit dat zij het bestuursorgaan, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als een gevolg van dat besluit kunnen worden toegerekend. Met de herroeping van het besluit van 28 november 2018 is de onrechtmatigheid ervan komen vast te staan.
      
    
    
      5.2.
      Appellante heeft verzocht om vergoeding van de kosten die zij heeft gemaakt voor het deelnemen aan een aantal congressen, zoals vervoers-, verblijfs- en deelnamekosten. De vergoeding van de kosten van deze congressen zouden volgens appellante al zijn goedgekeurd door de RUG tijdens haar dienstverband en vonden plaats na het ontslagbesluit. Het college heeft betwist dat hij daaraan zijn goedkeuring heeft gegeven.
      
    
    
      5.3.
      De vraag is of sprake is van een oorzakelijk verband tussen het onrechtmatige besluit van 28 november 2018 en de beweerdelijk geleden schade in de zin van een zogeheten conditio sine qua non-verband. Daarvoor is van belang of aannemelijk is dat, als het college het besluit van 28 november 2018 niet had genomen, de gestelde schade niet zou zijn ontstaan (uitspraak van 18 oktober 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3722.
      
    
    
      5.4.
      
        Het verzoek om vergoeding van de kosten die verband houden met de congressen, wordt afgewezen. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij deze kosten niet zou hebben gehad als het college het ontslagbesluit van 28 november 2018 niet had genomen. Zij heeft niet met stukken onderbouwd dat zij toestemming van de RUG had om naar deze congressen te gaan. Het oorzakelijk verband tussen het onrechtmatige besluit en de gestelde schade is daarom niet aanwezig.
        6. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 1.068,- in bezwaar (2 punten, € 534,- per punt), en € 1.496,- in hoger beroep (2 punten, € 748,- per punt), in totaal € 2.564,- voor verleende rechtsbijstand.
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak, behalve de beslissing over de kosten en griffierecht;
    - verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 4 maart 2019;
    - herroept het besluit van 28 november 2018 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 4 maart 2019;
    - wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af;
    - veroordeelt het college in de kosten van appellante tot een bedrag van € 2.564,-;
    - bepaalt dat het college aan appellante het in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 265,- vergoedt.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door C.H. Bangma als voorzitter en J.C. Boeree en J.T.H. Zimmerman als leden, in tegenwoordigheid van M. Buur als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 25 november 2021.
    
    
    
    
    
      						(getekend) C.H. Bangma
    
    
    
    
    
      						(getekend) M. Buur