ECLI:NL:RVS:2024:1870, Raad van State, 08-05-2024, 202204626/1/A2 en 202204628/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-05-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij onderscheiden besluiten van 4 juni 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellanten] tezamen een boete opgelegd van € 20.500,- wegens het zonder vergunning onttrekken van de woning aan de [locatie A] in Amsterdam aan de bestemming wonen en een last onder dwangsom ter hoogte van € 50.000,- ineens als de overtreding niet binnen een week is beëindigd en beëindigd blijft. [appellanten] zijn sinds 2011 eigenaren van de woning aan de [locatie A] in Amsterdam. De woning bestaat uit drie bouwlagen en heeft een oppervlakte van 121 m2. De woning heeft vier slaapkamers, een gemeenschappelijke keuken, woonkamer, badkamer en toilet. [appellanten] hebben de woning met ingang van 1 november 2018 verhuurd aan [appellante] voor de duur van 5 jaar. [appellante] verhuurt de woning aan medewerkers van [bedrijf A]. Bestuurder van zowel [appellante] als [bedrijf A] is [bedrijf B]. Ook voor 1 november 2018 werd de woning door [appellanten] al verhuurd. Aan [appellanten] is op 17 juli 2014 een omzettingsvergunning verleend voor de woning, op grond waarvan het hen was toegestaan de woning kamergewijs te verhuren aan maximaal vier personen.

202204626/1/A2 en 202204628/1/A2.
    Datum uitspraak: 8 mei 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], wonend te [woonplaats],
    appellanten,
    tegen de uitspraken van de rechtbank Amsterdam van 14 juni 2022 in zaken nrs. 21/3132 en 21/3134 in het geding tussen:
    [appellanten]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam
    alsmede op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    appellante,
    tegen de uitspraken van de rechtbank Amsterdam van 14 juni 2022 in zaken nrs. 21/3102 en 21/3103 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Zaaknummer 202204626/1/A2
    Bij onderscheiden besluiten van 4 juni 2019 heeft het college aan [appellanten] tezamen een boete opgelegd van € 20.500,- wegens het zonder vergunning onttrekken van de woning aan de [locatie A] in Amsterdam aan de bestemming wonen en een last onder dwangsom ter hoogte van € 50.000,- ineens als de overtreding niet binnen een week is beëindigd en beëindigd blijft.
    Bij onderscheiden besluiten van 28 april 2021 heeft het college de door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 14 juni 2022, in zaak nummers 21/3132 en 21/3134, heeft de rechtbank de door [appellanten] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld. Dit hoger beroep heeft zaaknummer 202204626/1/A2 gekregen.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellanten] hebben een nader stuk ingediend.
    Zaaknummer 202204628/1/A2
    Bij onderscheiden besluiten van 4 juni 2019 heeft het college aan [appellante] een boete opgelegd van € 20.500,- wegens het zonder vergunning onttrekken van de woning aan de [locatie A] in Amsterdam aan de bestemming wonen en een last onder dwangsom ter hoogte van € 50.000,- ineens als de overtreding niet binnen een week is beëindigd en beëindigd blijft.
    Bij onderscheiden besluiten van 28 april 2021 heeft het college de door [appellante] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 14 juni 2022, in zaak nummers 21/3102 en 21/3103, heeft de rechtbank de door [appellante] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. Dit hoger beroep heeft zaaknummer 202204628/1/A2 gekregen.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft beide zaken gevoegd op zitting behandeld op 23 februari 2024, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en [appellant A], beiden bijgestaan door mr. M.M. van Kordelaar en mr. S.S. Jangali, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. F.M.E. Schuttenhelm en M. Guminska, zijn verschenen. Op de zitting is afgesproken dat het college nog een leesbare versie van de arbeidsovereenkomst van één van de bewoners van de woning zou overleggen. Daarna is het onderzoek ter zitting gesloten.
    Het college heeft de leesbare versie van de desbetreffende arbeidsovereenkomst overgelegd.
    Overwegingen
    1.       De Afdeling heeft de zaken vanwege de nauwe onderlinge samenhang gevoegd behandeld.
    Inleiding
    2.       [appellanten] zijn sinds 2011 eigenaren van de woning aan de [locatie A] in Amsterdam (hierna: de woning). De woning bestaat uit drie bouwlagen en heeft een oppervlakte van 121 m2. De woning heeft vier slaapkamers, een gemeenschappelijke keuken, woonkamer, badkamer en toilet. [appellanten] hebben de woning met ingang van 1 november 2018 verhuurd aan [appellante] voor de duur van 5 jaar. [appellante] verhuurt de woning aan medewerkers van [bedrijf A]. Bestuurder van zowel [appellante] als [bedrijf A] is [bedrijf B]. Ook voor 1 november 2018 werd de woning door [appellanten] al verhuurd.
    Aan [appellanten] is op 17 juli 2014 een omzettingsvergunning verleend voor de woning, op grond waarvan het hen was toegestaan de woning kamergewijs te verhuren aan maximaal vier personen.
    3.       Op 18 maart 2019 hebben toezichthouders van de gemeente Amsterdam de woning bezocht. Uit het rapport van bevindingen dat zij hebben opgemaakt van dit bezoek blijkt dat zij in de woning acht personen aantroffen. Het gaat om [persoon A], [persoon B], [persoon C], [persoon D], [persoon E], [persoon F] en [persoon G] en [persoon H]. De toezichthouders hebben met iedereen, behalve [persoon I], gesproken.
    [persoon A] heeft verklaard dat zij met acht personen in de woning wonen. Iedereen werkt voor [bedrijf A]/[bedrijf B]. [persoon A] werkt sinds februari 2018 voor [bedrijf B] en woont sindsdien ook in de woning. Hij vindt het niet nodig zich in te schrijven, maar mag zich wel inschrijven als hij een inschrijving nodig heeft. [persoon A] staat in Roemenië ingeschreven. Hij betaalt € 365,- per maand aan huur. Hij betaalt dit bedrag en de kosten van het vervoer naar zijn werk, per pin op het kantoor van [bedrijf B] nadat zijn salaris op de 15e van de maand is gestort.
    [persoon B] heeft verklaard dat hij sinds 4 mei 2018 voor [bedrijf B] werkt en dat hij ook sinds die dag in de woning woont. Hij heeft zich niet ingeschreven, omdat hij niet weet hoe lang hij hier blijft. Hij betaalt € 365,- per maand aan huur. Hij betaalt dit bedrag en de kosten van het vervoer naar zijn werk, per pin op het kantoor van [bedrijf B] nadat zijn salaris op de 15e van de maand is gestort.
    [persoon C] heeft verklaard dat hij sinds november 2017 voor [bedrijf B] werkt en dat hij sindsdien ook in de woning woont. Hij heeft zich niet ingeschreven, omdat hij niet weet hoe lang hij hier blijft. Hij betaalt € 360,- per maand aan huur. Hij betaalt dit bedrag en de kosten van het vervoer naar zijn werk, per pin op het kantoor van [bedrijf B] nadat zijn salaris op de 15e van de maand is gestort.
    [persoon G] heeft verklaard dat hij sinds 20 november 2018 voor [bedrijf B] werkt en ook sinds die dag in de woning woont. Hij heeft zich niet ingeschreven, omdat hij het niet nodig heeft en er ook niet over heeft nagedacht. Hij betaalt € 360,- per maand aan huur. Hij betaalt dit bedrag en de kosten van het vervoer naar zijn werk, per pin op het kantoor van [bedrijf B] nadat zijn salaris op de 15e van de maand is gestort.
    [persoon D] heeft verklaard dat zij sinds zeven maanden voor [bedrijf B] werkt en in de woning woont. Zij betaalt € 365,- per maand aan huur. Zij betaalt dit bedrag en de kosten van het vervoer naar haar werk, per pin op het kantoor van [bedrijf B] nadat haar salaris op de 15e van de maand is gestort.
    [persoon F] heeft verklaard dat zij sinds 27 januari 2018 in dienst is bij [bedrijf A] en sinds die datum ook in de woning woont. Zij betaalt € 360,- per maand aan huur. Zij betaalt dit bedrag en de kosten van het vervoer naar haar werk, per pin op het kantoor van [bedrijf B] nadat haar salaris op de 15e van de maand is gestort. Zij heeft zich ingeschreven, omdat dit handig is voor een opleiding of school.
    [persoon E] heeft verklaard dat zij sinds anderhalve maand voor [bedrijf A] werkt en in de woning woont. Zij betaalt maar € 250,- per maand aan huur, omdat zij jonger is. Zij betaalt ook voor het vervoer. Verder heeft zij verklaard dat iedereen ook € 2,50 per dag voor het eten betaalt.
    Uit het rapport van bevindingen blijkt verder dat [persoon F] op het adres staat ingeschreven in de basisregistratie personen (hierna: de brp). Ook blijkt hieruit dat de toezichthouders de uitzendovereenkomsten van een aantal van de bewoners hebben ingezien.
    Bestreden besluiten
    4.       Het college heeft naar aanleiding van de bevindingen van de toezichthouders een boete van € 20.500,- en een last onder dwangsom van € 50.000,- opgelegd aan [appellanten] enerzijds en [appellante] anderzijds. Volgens het college blijkt uit het onderzoek dat een deel van de woning in strijd met artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 is onttrokken of onttrokken is gehouden, doordat deze voor kortdurend verblijf wordt verhuurd. Uit de uitzendovereenkomst die de bewoners hebben met [bedrijf A] blijkt dat de bewoners de woning binnen vier dagen na beëindiging van de uitzendovereenkomst moeten verlaten en dat de werkgever in beginsel een dienstwoning aan de werknemer ter beschikking stelt zolang de uitzendovereenkomst voortduurt. Uit die overeenkomst blijkt ook dat deze voor de duur van één week is aangegaan. De huisvestingskosten worden door [appellante] doorbelast aan de bewoners. Hieruit blijkt dat geen sprake is van permanente bewoning. Het fluctueren van het werkaanbod versterkt het ontbreken van de duurzame bewoning. Geen van de bewoners had verder een huurovereenkomst getekend en slechts één van de bewoners had zich ingeschreven in de brp. Naast het ontbreken van objectieve kenmerken voor de intentie van duurzame bewoning, is van binding met of zorg voor de omgeving niet gebleken, aldus het college.
    Volgens het college kan de overtreding aan zowel [appellanten] als aan [appellante] worden toegerekend. De woning is door medewerkers van [appellante] verhuurd aan arbeidsmigranten. Ook int [appellante] de huurpenningen en belast zij de vervoerkosten en maaltijdkosten in een factuur door aan de bewoners. [appellante] heeft ten tijde van de constatering geen onderliggende huurovereenkomst met de bewoners. [appellanten] zijn als eigenaren verantwoordelijk voor het rechtmatig gebruik van de woning. Zij wisten welke werkzaamheden [appellante] verricht en verhuurden de woning voor een lange periode aan haar. Ze wisten ook dat er arbeidsmigranten in de woning zouden worden gehuisvest. De problematiek van illegale (onder)verhuur moet bij [appellanten] enerzijds en [appellante] anderzijds bekend zijn, ook gelet op het feit dat zij al eerder een boete opgelegd hebben gekregen voor dezelfde constatering op andere adressen. Redelijkerwijs hadden zij kunnen weten of vermoeden dat de wijze waarop de woning wordt verhuurd onrechtmatig is. Dat zij met die kennis toch de woning zijn blijven verhuren en zij als gevolg daarvan alsnog een boete opgelegd krijgen (weliswaar op een ander adres), komt voor eigen rekening en risico. Zowel [appellanten] als [appellante] zijn volgens het college overtreders.
    Oordelen rechtbank
    5.       De rechtbank heeft zowel de beroepen van [appellanten] tegen de aan hen opgelegde boete en last onder dwangsom als de beroepen van [appellante] tegen de aan haar opgelegde boete en last onder dwangsom in twee onderscheiden uitspraken van 14 juni 2022 ongegrond verklaard.
    Hoger beroep
    6.       [appellanten] enerzijds en [appellante] anderzijds kunnen zich met het oordeel van de rechtbank in hun onderscheiden zaken niet verenigen en hebben hoger beroep ingesteld.
    Heeft het college zijn onderzoeksbevoegdheid juist ingezet?
    7.       [appellanten] en [appellante] betogen dat de rechtbank ten onrechte niet bij haar oordeel heeft betrokken dat [appellante] door de gemeente is onderzocht in het kader van ‘project [bedrijf B]’. De reden voor dit project is onduidelijk en de gevolgen van het project zijn voor zowel [appellanten] als [appellante] disproportioneel groot. Bovendien is in de loop van de procedures gebleken dat de Inspectie SZW, die controle had uitgeoefend op de bedrijfslocatie van [appellante], melding had gemaakt van de woonclausule in de arbeidsovereenkomst, zonder dat te melden aan [appellante]. Die clausule was op dat moment al een dode letter, maar is door het college geheel opgeblazen.
    7.1.    In de bestreden besluiten heeft het college uiteengezet dat bij het handhavingsknelpunt Woonfraude van het Regionale Informatie- en Expertisecentrum (het RIEC) signalen zijn ingebracht over de broers die betrokken zijn bij [appellante]. De afdeling Toezicht & Handhaving van de Dienst Wonen was al bekend met de broers. Gelet op de signalen van RIEC en de eigen waarnemingen van de afdeling Toezicht & Handhaving van de Dienst Wonen is gekozen voor een projectmatige aanpak, waarbij per adres is gekeken naar de onderzoekswaardigheid, aldus het college.
    Anders dan [appellanten] en [appellante] betogen, is, gelet op deze motivering van het college, niet onduidelijk wat de reden is geweest voor de projectmatige aanpak. Bovendien is er geen rechtsregel die verbiedt dat het college bij een dergelijk projectmatige onderzoek gebruik maakt van informatie van andere toezichthoudende instanties, zoals in dit geval de Inspectie SZW. Dat de gevolgen van het projectmatige onderzoek voor [appellanten] en [appellante], naar eigen zeggen, groot zijn, is ten slotte niet zozeer een gevolg van de projectmatige aanpak, maar van de omstandigheid dat op meerdere adressen overtredingen zijn geconstateerd.
    Het betoog slaagt niet.
    8.       [appellanten] en [appellante] betogen verder dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat het college buiten zijn wettelijke bevoegdheden getreden. Zo is bij het huisbezoek van 18 maart 2019 aan de bewoners ten onrechte niet de cautie gegeven. Dit had wel gemoeten, aangezien zij als bewoners van een woning zelf ook mogelijke overtreders van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 konden zijn. Ook hebben de toezichthouders tijdens het huisbezoek inzage gehad in de uitzendovereenkomst van [persoon F]. Daar hadden zij echter geen recht op, want het onderzoeksdoel was ‘huisvesting’. Het hebben van werk en/of inkomen uit werk zijn geen feiten die bij het onderzoek naar de huisvestingsregels van belang zijn. De toezichthouders hebben hiermee in strijd gehandeld met artikel 5:15 en artikel 5:17 van de Awb. Dit geldt te meer nu de toezichthouders tijdens het bezoek van 11 maart 2019 werden vergezeld door de Inspectie SZW. De Inspectie SZW heeft mogelijk wel een bevoegdheid tot inzage en/of kopiëren van het arbeidscontract of loonspecificaties. Echter, voor de Inspectie SZW was er geen reden voor een bezoek op een huisadres. Hiermee zijn het onderzoek en het huisbezoek op 11 maart 2019 disproportioneel ingezet, aldus [appellanten] en [appellante].
    8.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 27 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2115), volgt uit artikel 5:10a van de Awb dat de cautieplicht bestaat wanneer naar objectieve maatstaven door een redelijk waarnemer kan worden vastgesteld dat de betrokkene wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie. Blijft in een zodanig geval de cautie ten onrechte achterwege, dan kan de verklaring van de betrokkene in de regel niet worden gebruikt als bewijs voor de feiten die aan de sanctie ten grondslag zijn gelegd.
    Uit het rapport van bevindingen blijkt dat de vragen van de toezichthouders erop gericht waren vast te stellen of de woonsituatie in overeenstemming was met de Huisvestingswet. De bewoners werden aldus niet verhoord met het oog op een aan hen op te leggen boete. Aan hen is ook geen boete opgelegd. Gelet hierop bestaat er geen grond voor het oordeel dat aan de bewoners tijdens het huisbezoek de cautie had moeten worden gegeven.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    8.2.    Uit het rapport van bevindingen blijkt dat de toezichthouders van zowel de gemeente als de Inspectie SZW als zodanig zijn geïntroduceerd bij de bewoner die opendeed en dat aan hem toestemming is gevraagd voor het betreden van de woning. Deze toestemming hebben de toezichthouders ook gekregen. Verder blijkt uit het rapport van bevindingen dat de toezichthouders aan een aantal bewoners hebben gevraagd of zij hun uitzendovereenkomst in mochten zien en dat die bewoners positief op dat verzoek hebben gereageerd. Voor het oordeel dat de toezichthouders van de gemeente Amsterdam in strijd zouden hebben gehandeld met artikel 5:15 en/of artikel 5:17 van de Awb, bestaat dan ook geen aanleiding.
    Voor zover [appellanten] en [appellante] beogen te betogen dat het college zijn onderzoeksbevoegdheden heeft misbruikt door de Inspectie SZW mee te nemen, volgt de Afdeling dit niet. De rechtbank heeft in dit kader terecht overwogen dat de onderzoeksbevoegdheid van de Inspectie SZW een zelfstandige bevoegdheid is, die losstaat van de bevoegdheid die het college toekomt. Daarnaast valt, zoals de rechtbank ook al heeft overwogen, de vraag of de Inspectie SZW onderzoek heeft mogen verrichten, buiten de omvang van dit geding, nu het in deze zaken alleen gaat om de vraag of het college terecht sancties heeft opgelegd wegens het overtreden van de Huisvestingswet 2014.
    Het betoog slaagt ook in zoverre niet.
    9.       [appellanten] en [appellante] betogen bovendien dat de rechtbank heeft miskend dat zij niet terstond op de hoogte zijn gesteld van de verdenking tegen hen, terwijl dit wel voortvloeit uit artikel 6, derde lid, van het EVRM.
    [appellanten] stellen in dit kader ook dat de toezichthouders tijdens hun bezoek weliswaar een zogenoemde bewonersbrief hebben uitgereikt aan de bewoners, en dat zij daarbij aan de bewoners hebben medegedeeld dat die brief aan [appellante] mocht worden afgegeven, maar door deze handelwijze stond bij voorbaat vrijwel vast dat deze brief nooit bij hen, de eigenaren, zou belanden. De bewoners hadden geen actief contact met hen, terwijl de gemeente zelf geen enkele poging heeft gedaan om de eigenaren op enige manier van de verdenking jegens hen op de hoogte te stellen. De rechtbank is op dit punt ten onrechte meegegaan in de gekozen werkwijze van de gemeente.
    9.1.    Op grond van artikel 6, derde lid, aanhef en onder a, van het EVRM, heeft een ieder tegen wie vervolging is ingesteld het recht om onverwijld op de hoogte te worden gesteld van de aard en de reden van de tegen hem ingebrachte beschuldiging. Anders dan [appellanten] en [appellante] stellen, is deze bepaling niet geschonden. Dat zij niet op de hoogte zijn gesteld van het huisbezoek en dat de bewonersbrief [appellanten] niet zou hebben bereikt, is daarvoor onvoldoende. Ten tijde van het huisbezoek was er immers nog geen vervolging jegens hen ingesteld. Pas op het moment dat het college voornemens was [appellanten] en [appellante] te bestraffen, werd de vervolging als bedoeld in voormelde bepaling ingesteld. Daarvan zijn [appellanten] en [appellante] onverwijld op de hoogte gesteld, door middel van het voornemen tot oplegging van de boete.
    Het betoog slaagt niet.
    Overtreding artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014?
    10.     [appellanten] en [appellante] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het eigenlijke doel van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 de bescherming van de woningvoorraad is door het tegengaan van verandering van het gebruiksdoel van woonruimte. Nu wordt de bepaling ook gebruikt om personen die kennelijk als bewoners minder gewenst zijn, het wonen onmogelijk te maken. Dit is mede in de hand gewerkt doordat de wetgever met de bepaling een volstrekt onduidelijke norm heeft gesteld. Omdat het hier om een strafnorm gaat, dienen alle elementen van de delictsomschrijving in die norm zelf te staan. De bewoordingen van de bepaling zijn evenwel onbegrijpelijk, vaag en op meerdere manieren te interpreteren, waardoor niet altijd duidelijk is wanneer iemand in overtreding is. Daarmee is de bepaling niet geschikt als strafnorm. De rechtbank is hier ten onrechte aan voorbijgegaan.
    Dat de bepaling niet als gedragsnorm met strafbaarstelling kan dienen, blijkt uit het feit dat de bepaling inhoudt dat iedere huurder én verhuurder met een huurverhouding die nog geen zes maanden duurt in overtreding is. Dat is echter nooit de bedoeling van de wetgever geweest. Het is ook niet de bedoeling van de wetgever geweest om buitenlandse werknemers met de Huisvestingswet 2014 te weren uit woningen. Door de toenmalige Minister van Volkshuisvesting is juist uitdrukkelijk aangegeven dat expats onder de toen aankomende Huisvestingswet 2014 konden blijven wonen. Verder staat er over de inhoud en reikwijdte van de norm meer in toelichtingen, visies en bedoelingen van de wetgever dan in de bepaling zelf. De juridische status hiervan is onzeker en dubieus. De woontermijn van zes maanden en de inschrijving in de brp zijn geen wettelijke vereisten, maar een toelichting op de omstandigheid dat een woning niet gebruikt mag worden door toeristen. Daarnaast is er een stapeling van buitenwettelijke criteria ontstaan. Naast de woontermijn van zes maanden en de inschrijving in de brp kan dan gedacht worden aan een schriftelijke huurovereenkomst, de woonsamenstelling van een huishouden, binding met en zorg voor de omgeving en de intentie om voor langere tijd in dezelfde woonruimte te wonen. Deze eisen staan allemaal niet in artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014. Bovendien zijn de eisen vaag. De rechtbank is hier ten onrechte aan voorbijgegaan, aldus [appellanten] en [appellante].
    10.1.  Op grond van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 is het verboden om woonruimte, behorende tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die is gelegen in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden.
    In de Huisvestingswet 2014 is geen definitie gegeven van bewoning of onttrekking. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van de Afdeling van 30 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3650, r.o. 4.1), moet voor de vraag of artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 is overtreden, worden beoordeeld of de woning werd bewoond in de zin van de Huisvestingswet 2014. Wonen in de zin van de Huisvestingswet 2014 is het gebruik van een woning met als doel aldaar gedurende langere tijd de meeste tijd hoofdverblijf te houden met als verdere kenmerken inschrijving in de brp, binding met en zorg voor de woonomgeving en gebruik door dezelfde personen volgens een vast patroon. Bij inschrijving in de brp bestaat in beginsel een vermoeden dat een persoon hoofdverblijf heeft in de woning. Het belang van inschrijving in de brp volgt ook uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Huisvestingswet (zie Kamerstukken II, 2009/10, 32 271, nr. 3, p. 26). Daarin is vermeld dat wanneer een woning wordt gebruikt voor bewoning en de bewoner zich inschrijft in de brp, geen sprake is van onttrekken. Zelfs wanneer dit voor een kortere periode, zoals zes maanden, het geval is, aldus de geschiedenis van de totstandkoming van de Huisvestingswet 2014.
    In de artikelsgewijze toelichting op artikel 3.1.2 van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016, zoals deze luidde ten tijde van belang, is over de vergunningplicht voor onttrekking vermeld dat onder "aan de bestemming onttrekken" wordt verstaan elk ander gebruik dan permanente bewoning. De betekenis van het begrip "bewoning" is gelijk aan de betekenis die daaraan in het normale spraakgebruik wordt gehecht. Wie een huis bewoont en is ingeschreven in de brp heeft daar, permanent, zijn hoofdverblijf. Permanent houdt een periode van ten minste zes maanden in, aldus de toelichting.
    10.2.  De Afdeling begrijpt het betoog van [appellanten] en [appellante] zo, dat zij een beroep doen op het zogenoemde lex certa-beginsel. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 16 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:109, r.o. 4.2) verlangt het lex certa-beginsel, dat onder meer besloten ligt in artikel 7 van het EVRM, van de wetgever dat hij met het oog op de rechtszekerheid op een zo duidelijk mogelijke wijze de verboden gedragingen omschrijft. Daarbij moet niet uit het oog worden verloren dat de wetgever soms met een zekere vaagheid, bestaande uit het gebruik van algemene termen, verboden gedragingen omschrijft om te voorkomen dat gedragingen die strafwaardig zijn buiten het bereik van die omschrijving vallen. Die vaagheid kan onvermijdelijk zijn, omdat niet altijd te voorzien is op welke wijze de te beschermen belangen in de toekomst zullen worden geschonden en omdat, indien dit wel is te voorzien, de omschrijvingen van verboden gedragingen anders te verfijnd worden met als gevolg dat de overzichtelijkheid wegvalt en daarmee het belang van de algemene duidelijkheid van wetgeving schade lijdt. De enkele omstandigheid dat het begrip ‘onttrekken van woonruimte aan de bestemming tot bewoning’ als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 aan de hand van de feiten en omstandigheden nadere uitleg vergt, betekent niet dat de oplegging van een sanctie wegens strijd met die bepaling in strijd is met het lex certa-beginsel.
    10.3.  Het betoog slaagt niet.
    11.     [appellanten] en [appellante] stellen verder dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 is overtreden. De bewoners waren in Nederland om werk te verrichten en hadden vanwege hun werksituatie het oogmerk om permanent in Nederland te blijven. Alle bewoners waren in dienst van [bedrijf A], drie van hen al langer dan een jaar. De rechtbank heeft het buitenwettelijke criterium van het ‘oogmerk van de bewoners’ verkeerd toegepast. Verder is de rechtbank eraan voorbijgegaan dat de bewoners een mondelinge huurovereenkomst hadden, waarbij sprake is van normale wettelijke huurbescherming. Dit wordt desalniettemin door de rechtbank gepresenteerd als een bezwarend feit, dat ook afstraalt op [appellanten] als eigenaren van de woning. Bovendien is door [appellante] toegelicht dat de bepalingen in de arbeidsovereenkomst over de duur van bewoning en het ter beschikking stellen van een dienstwoning dode letters zijn, gewijzigd zijn in de bestaande arbeidsovereenkomsten en niet meer zijn opgenomen in de nieuwe arbeidsovereenkomsten. De huurbedragen waren inclusief gas, water en licht en alle belastingen. Die bedragen werden door [appellante] voldaan en niet apart in rekening gebracht. De intentie van [appellante] was de huisvesting van de werknemers van [bedrijf A], en niet het verdienen van geld aan die huisvesting. [appellante] voelde zich gedwongen die huisvesting te regelen, nu de overheid heeft gefaald in het creëren van woonruimte voor deze categorie werknemers. De rechtbank heeft dit genegeerd en heeft geen fundamentele afweging gemaakt of artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 rechtvaardig is.
    11.1.  Uit wat is overwogen onder 10.1 volgt dat voor de vraag of sprake is van woningonttrekking van belang is of de woning wordt gebruikt met als doel daar gedurende langere tijd de meeste tijd hoofdverblijf te houden met als verdere kenmerken inschrijving in de brp, binding met en zorg voor de woonomgeving en gebruik door dezelfde personen volgens een vast patroon. Is iemand ingeschreven in de brp, dan bestaat een vermoeden dat een persoon hoofdverblijf heeft in de woning.
    11.2.  Het college heeft op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat het voor de vraag of iemand een woning bewoont in de zin van de Huisvestingswet 2014 en de Huisvestingsverordening Amsterdam vooral kijkt naar de vraag waar iemand zijn hoofdverblijf heeft. Daarbij hecht het veel waarde aan de intentie van de bewoner en veel minder aan de inschrijving in de brp en/of de feitelijke duur van de bewoning. Dit betekent dat het volgens het college zelfs mogelijk is dat ook in het geval een bewoner ingeschreven staat op het adres van de woning en daar langer dan zes maanden woont, de woning wordt onttrokken aan de woningvoorraad. Volgens het college hadden de bewoners in het onderhavige geval niet hun hoofdverblijf in de woning, maar in Roemenië. Zeven van de acht bewoners stonden niet ingeschreven in de brp en de bewoners hebben geen huurovereenkomst met [appellante]. De bewoners hadden ook niet de intentie om lang in de woning te blijven wonen. Dit blijkt volgens het college uit het feit dat de woning als dienstwoning aan de bewoners ter beschikking is gesteld op grond van hun uitzendovereenkomst en dat zij zelf niet weten hoe lang zij in de woning zullen blijven wonen. Volgens de uitzendovereenkomst hebben zij daar ook geen zeggenschap over, aldus het college. Verder blijkt uit de bestreden besluiten dat het college zich op het standpunt stelt dat van binding met of zorg voor de omgeving niet is gebleken. Weliswaar verblijven sommige arbeidsmigranten feitelijk voor langere tijd in de woning, maar dit gebeurt niet op basis van een onderliggende huurovereenkomst en is daarnaast afhankelijk van de wens van de werkgever van de bewoners, aldus het college.
    11.3.  De Afdeling stelt voorop dat de woning is gebruikt voor bewoning door (buitenlandse) werknemers die in Nederland werkzaam zijn en niet voor bijvoorbeeld toeristen.
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college niet aangetoond dat de woning door de bewoners niet werd gebruikt met als doel om daar gedurende langere tijd de meeste tijd hoofdverblijf te houden. Dat de bewoners hun hoofdverblijf elders hadden, heeft het college niet onderbouwd. Weliswaar stonden zeven van de acht bewoners niet ingeschreven op het adres in de brp en heeft één bewoner, [persoon A], verklaard dat hij stond ingeschreven in Roemenië, maar dit is onvoldoende om aan te nemen dat zij ten tijde van het bezoek van de toezichthouders op 18 maart 2019 geen hoofdverblijf hadden in de woning. Hierbij is van belang dat het college zelf heeft toegelicht dat het voor de vraag of iemand hoofdverblijf in een woning heeft weinig belang hecht aan een inschrijving in de brp, maar vooral te kijken naar de intentie van de bewoners. De Afdeling acht in dat kader van belang dat geen van de bewoners als doel had maar kort in de woning te blijven wonen en dat bijna alle bewoners ten tijde van dat bezoek meer dan zes maanden in de woning woonden. Dat in de uitzendovereenkomsten van de bewoners die de toezichthouders hebben ingezien, was bepaald dat hun werkgever, [bedrijf A], hen een dienstwoning aanbood gedurende de duur van de uitzendovereenkomst en dat zij na het beëindigen van die overeenkomst de woning binnen vier dagen moesten verlaten, maakt het voorgaande niet anders. Op de zitting bij de Afdeling is namelijk gebleken dat aan deze bepaling in de praktijk geen gevolg werd gegeven. Zo hebben [appellanten] en [appellante] op de zitting onweersproken gesteld dat een aantal bewoners op dat moment nog steeds in de woning woonde, terwijl zij niet meer werkten voor [bedrijf A]. Ook het ontbreken van een schriftelijke huurovereenkomst is onvoldoende om aan te nemen dat de bewoners geen hoofdverblijf in de woning hadden, alleen al omdat schriftelijkheid geen constitutief vereiste is voor de totstandkoming van een huurovereenkomst en een huurovereenkomst dus ook mondeling tot stand kan komen. In dit verband is nog relevant dat ieder van de bewoners maandelijks een bedrag aan huur betaalde aan [appellante]. De stelling van het college in het bestreden besluit dat niet is gebleken dat de bewoners binding met en zorg voor de omgeving hadden, volgt de Afdeling evenmin. Daargelaten dat niet is komen vast te staan dat er geen huurovereenkomst is en dat het verblijf afhankelijk is van de werkgever, zijn dit geen omstandigheden waaruit binding met en zorg voor de omgeving kan blijken. Het is aan het college om aan te tonen dat de bewoners die binding met en zorg voor de omgeving niet hadden en dat heeft het college niet gedaan. Ten slotte heeft het college niet gesteld, en in het verlengde daarvan niet onderbouwd, dat de woning niet werd gebruikt door dezelfde personen volgens een vast patroon. In dit kader merkt de Afdeling op dat de omstandigheid dat het merendeel van de bewoners al meer dan zes maanden in de woning woonde ten tijde van het bezoek van de toezichthouders er eerder op duidt dat de woning wel door dezelfde personen werd gebruikt volgens een vast patroon.
    11.4.  Het betoog slaagt.
    12.     Uit het voorgaande vloeit voort dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat er sprake is van onttrekking van de woning aan de woningvoorraad zonder vergunning. Gelet hierop, is aan [appellanten] enerzijds en [appellante] anderzijds ten onrechte een boete en een last onder dwangsom opgelegd. De overige betogen van [appellanten] en [appellante] behoeven daarom geen bespreking meer.
    Conclusie
    13.     De hoger beroepen in zaak nummers 202204626/1/A2 en 202204628/1/A2 zijn gegrond. De aangevallen uitspraken moeten worden vernietigd. De beroepen van [appellanten] enerzijds en [appellante] anderzijds zijn gegrond. De vier besluiten op bezwaar van 28 april 2021 moeten worden vernietigd vanwege strijd met artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014. De vier besluiten van 4 juni 2019 moeten worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats komt van de vier vernietigde besluiten.
    14.     Het college moet de proceskosten van [appellanten] en [appellante] vergoeden. Omdat de zaken van [appellanten] en [appellante] als samenhangende zaken kunnen worden aangemerkt als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht, komt dit erop neer dat het college in totaal één keer de proceskosten moet vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de hoger beroepen gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraken van de rechtbank Amsterdam van 14 juni 2022 in zaken nrs. 21/3132, 21/3134, 21/3102 en 21/3103;
    III.      verklaart de beroepen tegen de vier besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 28 april 2021, met kenmerken WO.19.011704.001, WO.19.011713.001,  WO.19.011561.001 respectievelijk W0.19.011551.001 gegrond;
    IV.     vernietigt deze besluiten;
    V.      herroept de vier besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 4 juni 2019, ieder met kenmerk [postcode huisnummer];
    VI.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] en [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.500,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] en [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.248,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    IX.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 636,- vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    X.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 1.268,- vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Ouwehand
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 8 mei 2024
    752