ECLI:NL:RVS:2022:3024, Raad van State, 19-10-2022, 202100668/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-10-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 augustus 2018 heeft het college van gedeputeerde staten van Drenthe [appellante] een tegemoetkoming van € 930,00 toegekend in de door een wolf aangerichte schade aan haar schapenhouderij. [appellante] is exploitant van een schapenhouderij met ongeveer 2.500 schapen en lammeren. Op 25 maart 2018 heeft [appellante] wolvenschade geconstateerd. Zij heeft daarvan op dezelfde dag melding gedaan aan het college. Het geschil tussen partijen gaat over de hoogte van de tegemoetkoming in de schade. Niet in geschil is dat vier drachtige ooien op 25 maart 2018 zijn gedood door een wolf. Bij besluit van 28 augustus 2018, gelezen in samenhang met een taxatierapport van 26 april 2018, heeft het college [appellante] hiervoor een tegemoetkoming toegekend. [appellante] heeft zich in bezwaar op het standpunt gesteld dat het college ten onrechte niet tevens een tegemoetkoming heeft toegekend voor de vervolgschade.

202100668/1/A2.
    Datum uitspraak: 19 oktober 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te Tiendeveen, gemeente Midden-Drenthe,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 17 december 2020 in zaak nr. 19/4343 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van gedeputeerde staten van Drenthe.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 augustus 2018 heeft het college [appellante] een tegemoetkoming van € 930,00 toegekend in de door een wolf aangerichte schade aan haar schapenhouderij.
    Bij besluit van 5 november 2019 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond en deels ongegrond verklaard en haar een aanvullende tegemoetkoming van € 28,00 toekend.
    Bij uitspraak van 17 december 2020 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 5 november 2019 vernietigd en bepaald dat de tegemoetkoming wordt vastgesteld op € 1.090,00 en dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van dat besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 september 2022, waar [appellante], vertegenwoordigd door haar [vennoot], en het college, vertegenwoordigd door mr. E.M. Reijnders en M.J. Westebring, zijn verschenen.
    Na de zitting heeft het college, met voorafgaande toestemming van de andere partij, een nader stuk ingediend, dat aan de andere partij is toegezonden.
    Overwegingen
    1.       [appellante] is exploitant van een schapenhouderij met ongeveer 2.500 schapen en lammeren.
    2.       Op 25 maart 2018 heeft [appellante] wolvenschade geconstateerd. Zij heeft daarvan op dezelfde dag melding gedaan aan het college. Het geschil tussen partijen gaat over de hoogte van de tegemoetkoming in de schade.
    regelgeving
    3.       In artikel 6.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet natuurbescherming is bepaald dat gedeputeerde staten in voorkomende gevallen een tegemoetkoming verlenen in schade, geleden in hun provincie, aangericht door natuurlijk in het wild levende dieren die worden genoemd in bijlage IV, onderdeel a, bij de Habitatrichtlijn, bijlage II bij het Verdrag van Bern, bijlage I bij het Verdrag van Bonn of de bijlage, onderdeel a, bij deze wet. In het tweede lid, eerste volzin, is bepaald dat een tegemoetkoming als bedoeld in het eerste lid slechts wordt verleend voor zover een belanghebbende schade lijdt of zal lijden aangericht door dieren als bedoeld in het eerste lid, en die schade redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven. In het tweede lid, tweede volzin, is bepaald dat een tegemoetkoming naar billijkheid wordt bepaald.
    4.       Het college hanteert beleid bij het nemen van een besluit over het toekennen van deze tegemoetkoming. Dit beleid is neergelegd in de Beleidsregels Wet natuurbescherming provincie Drenthe. Bij door wolven veroorzaakte schade wordt tevens gebruik gemaakt van de Richtlijn taxatie en prijzen bij wolvenschade in de schapenhouderij van 1 oktober 2019 (hierna: de Richtlijn). In artikel 7 van de Richtlijn is vermeld dat alleen directe schade in aanmerking komt voor een tegemoetkoming en dat dit inhoudt dat vervolgschade of bijkomende schade niet voor een tegemoetkoming in aanmerking komt. In artikel 8, aanhef en onder d, is vermeld dat indien de schade is veroorzaakt door de wolf, in afwijking van artikel 7 ook schade door optreden van abortus voor een tegemoetkoming in aanmerking komt, mits binnen twee weken bewijsbaar aangetoond, bijvoorbeeld door het gebruik van dekblokken en een langjarige administratie van de verwerpingen. In artikel 9, aanhef en onder b, is vermeld dat geen tegemoetkoming wordt toegekend voor de tijd die de veehouder kwijt is om de wolvenschade af te handelen.
    standpunt van het college
    5.       Niet in geschil is dat vier drachtige ooien op 25 maart 2018 zijn gedood door een wolf. Bij besluit van 28 augustus 2018, gelezen in samenhang met een taxatierapport van 26 april 2018, heeft het college [appellante] hiervoor een tegemoetkoming toegekend.
    6.       [appellante] heeft zich in bezwaar op het standpunt gesteld dat het college ten onrechte niet tevens een tegemoetkoming heeft toegekend voor de vervolgschade. Zij heeft daartoe in het bezwaarschrift van 13 september 2018 aangevoerd dat de aanval van de wolf bij vijf andere ooien tot stress en abortus heeft geleid. Verder heeft zij op de hoorzitting van 22 oktober 2019 onder meer aangevoerd dat zij op 25 maart 2018 vijf uur met de schade bezig is geweest en de volgende dag nog eens vier uur.
    7.       Het college heeft zich in het besluit van 5 november 2019, onder verwijzing naar de inmiddels vastgestelde Richtlijn, op het standpunt gesteld dat alleen directe schade voor een tegemoetkoming in aanmerking komt en vervolgschade en bijkomende schade niet. Verder is schade door abortus bij vijf schapen niet binnen twee weken na het incident aangetoond. Daarom staat niet vast dat de door [appellante] gestelde schade aan deze schapen, die volgens haar niet meer gelammerd hebben wegens stress, door de aanval van de wolf is veroorzaakt. Verder wordt, gelet op de Richtlijn, geen tegemoetkoming toegekend voor de tijd die is besteed aan het afhandelen van de wolvenschade, aldus het college.
    8.       Naar aanleiding van het door [appellante] tegen het besluit van 5 november 2019 ingediende beroepschrift heeft het college in een verweerschrift van 19 oktober 2020 uiteengezet dat in het besluit van 28 augustus 2018 een extra toeslag van € 25,00 per gedode ooi is toegekend en dat deze extra toeslag bij de herziening van de tegemoetkoming in het besluit van 5 november 2019 abusievelijk niet is meegenomen. Verder is gebleken dat een foutieve berekening is gemaakt van de extra toeslag voor drachtigheid. Per abuis is de correctiefactor voor het aantal maanden drachtigheid aangehouden, terwijl daarvoor in de tabel in de Richtlijn de waarderingsfactor van 1,2 is opgenomen. De toeslag had € 40,00 per schaap (totale waarde van het schaap van € 200,00 maal 1,2 is € 240,00) moeten zijn. De totale tegemoetkoming had € 1.090,00 moeten zijn. [appellante] heeft dus nog recht op een aanvullende tegemoetkoming ter hoogte van € 132,00, aldus het college.
    oordeel van de rechtbank
    9.       De rechtbank heeft overwogen dat het college in het verweerschrift en ter zitting heeft uiteengezet op welke manier de Richtlijn tot stand is gekomen. Gelet op deze niet weersproken toelichting is er geen grond voor het oordeel dat de Richtlijn niet zorgvuldig tot stand is gekomen of dat er anderszins gebreken aan de Richtlijn kleven die met zich brengen dat het besluit van 5 november 2019 niet in stand kan blijven. Er is academische expertise ingebracht, er zijn praktijkbeoefenaars geconsulteerd en ook [appellante] heeft de gelegenheid gehad standpunten in te brengen.
    Het beleid van het college is, mede gelet op het feit dat met de Wet natuurbescherming wordt beoogd slechts een tegemoetkoming in de schade uit te keren, niet onredelijk. Dat geldt ook voor zover het beleid betrekking heeft op de vaststelling van abortus. De stelling van [appellante] dat het vrijwel onmogelijk is om schapen in dit verband binnen twee weken te scannen, is niet onderbouwd aan de hand van, bijvoorbeeld, een deskundigenverklaring. De Richtlijn maakt het bovendien mogelijk om de abortus aan te tonen met het gebruik van dekblokken en een langjarige administratie van verwerpingen.
    In het verweerschrift heeft het college de tegemoetkoming op een hoger bedrag (van € 1.090,00) vastgesteld. Niet in geschil is dat de berekening van de tegemoetkoming in het verweerschrift in overeenstemming is met het beleid. Uit het betoog van [appellante] blijkt niet van een situatie die noopt tot het maken van een uitzondering op het beleid.
    Omdat het college de tegemoetkoming tijdens de procedure heeft bijgesteld, is het beroep gegrond en wordt het besluit van 5 november 2019 vernietigd, voor zover de tegemoetkoming daarbij op € 958,00 is bepaald. De rechtbank heeft zelf in de zaak voorzien door de tegemoetkoming op € 1.090,00 vast te stellen.
    hoger beroep
    10.     [appellante] is het niet eens met de hoogte van de tegemoetkoming. Op de zitting van de Afdeling is vastgesteld dat het geschil in hoger beroep is beperkt tot de hoogte van de extra toeslag in verband met de drachtigheid van de vier dode ooien en de weigering om een tegemoetkoming toe te kennen in de schade door de gestelde abortus van de vruchten uit vijf andere ooien en de tijd die op 25 en 26 maart 2018 is besteed aan de afhandeling van de schadeclaim. De Afdeling zal de hierover aangevoerde hogerberoepsgronden hierna bespreken en afsluiten met een conclusie.
    11.     [appellante] betoogt dat de extra toeslag in verband met de drachtigheid van de vier dode ooien op een te laag bedrag (van € 40,00 per schaap) is vastgesteld.
    11.1.  Op de zitting heeft [appellante] desgevraagd te kennen gegeven dat een tegemoetkoming van € 200,00 per schaap niet onredelijk is. In het verweerschrift is deze tegemoetkoming op grond van de tabel in de Richtlijn  vermenigvuldigd met een waarderingsfactor van 1,2 in verband met de drachtigheid van de vier dode ooien. Dat betekent dat het college bereid is om per schaap een toeslag van € 40,00 (€ 240,00 -/- € 200,00) toe te kennen.
    11.2.  In de Richtlijn is vermeld dat de tabel door de Gezondheidsdienst voor Dieren en Wageningen University & Research (hierna: WUR) wordt gezien als het beste uitgangspunt. Het doel is een waarderingssysteem voor schapen dat een reële waardering van de dieren geeft, juridisch robuust en transparant is en voldoende draagvlak heeft in de sector. De tabel is gemaakt in opdracht van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, wordt landelijk gebruikt, bijvoorbeeld ook in het kader van besmettelijke dierziekten, en is in overleg met taxateurs en de sector door Wageningen Economic Research opgesteld. Jaarlijks vindt een update plaats, zodat met actuele cijfers snel een waardetabel met marktconforme waarden kan worden gemaakt, aldus de Richtlijn.
    Verder is in bijlage 2 bij de Richtlijn - WUR-richtlijn Waardebepaling Stamboekschapen - specifiek met betrekking tot de waardering van de dracht vermeld dat naarmate het schaap meer waard is, ook de dracht meer waard, mits het schaap is gepaard met een stamboekram van hetzelfde ras. Ook wordt rekening gehouden met de gemiddelde worpgrootte van rassen en oudere ooien.
    11.3.  Het betoog van [appellante] leidt niet tot het oordeel dat het college, bij het bepalen van de extra toeslag in verband met de drachtigheid van de vier dode ooien, redelijkerwijs niet de in de Richtlijn vermelde waarderingsfactor 1,2 kan toepassen. De enkele stelling dat de extra toeslag te laag is, is daarvoor onvoldoende. De waarderingsfactor is door en in overleg met deskundigen vastgesteld. Ook uit de door [appellante] overgelegde verklaring van J.H. Brouwer volgt niet dat de toeslag te laag zou zijn. Verder heeft [appellante] niet aangevoerd dat ten onrechte van een gemiddelde worpgrootte van 2 is uitgegaan.
    Het betoog slaagt niet.
    12.     [appellante] betoogt verder dat de aanval van de wolf bij vijf ooien tot stress en als gevolg daarvan tot abortus heeft geleid en dat het college aan de weigering om voor die schade een tegemoetkoming te verstrekken in redelijkheid niet ten grondslag heeft kunnen leggen dat de drachtcontrole door middel van het scannen van de schapen niet binnen twee weken na het incident heeft plaatsvonden. Zij voert daartoe aan dat stress bij schapen de belangrijkste oorzaak van abortus is en dat op zijn minst aannemelijk is dat de abortus een gevolg is van de aanval van de wolf. Als zij de schapen  binnen twee weken zou moeten ophalen en in de stal zou moeten zetten om ze te kunnen scannen, betekent dat dat de schapen op ander voer zouden moeten overgaan, wat bij de schapen ook weer tot stress zou leiden. Als de schapen, na het scannen, weer teruggaan naar de weide,  krijgen ze ook weer ander voer, wat dan weer opnieuw tot stress leidt. Daarnaast leidt het voor de schapenhouderij tot veel extra werk en onkosten.
    12.1.  In beginsel draagt een belanghebbende die stelt dat hij schade heeft geleden als gevolg van een aanval van een wolf, bij gemotiveerde betwisting daarvan door het college, de bewijslast voor het oorzakelijk verband tussen die aanval van een wolf en de gestelde schade. Niet is gebleken dat bijzondere omstandigheden van dit geval aanleiding geven om van dit uitgangspunt af te wijken.
    12.2.  Uit het besluit van 5 november 2019 blijkt dat het college het oorzakelijk verband tussen de aanval van de wolf op 25 maart 2018 en de gestelde schade gemotiveerd betwist.
    12.3.  In een in hoger beroep overgelegde verklaring van 12 februari 2021 heeft een dierenarts meegedeeld dat hij op 24 april 2018 de schapen op dracht heeft gescand en dat vijf van de 48 ooien gust zijn verklaard. Ooien die stress ondergaan door een hond of wolf in de koppel kunnen als gevolg daarvan verwerpen. Indien dat het geval zou zijn, is het in de weide haast nooit terug te vinden, omdat vossen en kraaien dat vaak snel opruimen. Uit contact met de Gezondheidsdienst voor Dieren is gebleken dat het lastig te zeggen is tot wanneer dieren kunnen verwerpen na een stressperiode. Het kan vrij snel na het incident gebeuren, maar mogelijk ook later, aldus de verklaring van de dierenarts.
    12.4.  Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellante] met de verklaring van de dierenarts niet aannemelijk gemaakt dat de in de verklaring bedoelde vijf ooien ten tijde van de aanval van de wolf daadwerkelijk drachtig zijn geweest en niet gust zijn gebleven. Bovendien kan abortus bij schapen vele pathogene en niet-pathogene oorzaken hebben.
    12.5.  Verder heeft [appellante] niet met een langjarige administratie van verwerpingen aangetoond dat het aantal geboren lammeren per ooi in deze kudde in het jaar 2018 significant afwijkt van het totale aantal geboren lammeren per ooi in haar schapenhouderij in dat jaar. Dat zij, naar zij op de zitting van de Afdeling heeft gesteld, geen aanleiding heeft gezien om daarvan een administratie bij te houden, komt voor haar risico.
    12.6.  Uit het voorgaande volgt dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de aanval van de wolf heeft geleid tot schade in de vorm van abortus van de vruchten uit vijf ooien. Dit betekent dat, daargelaten de betekenis van de in de Richtlijn gestelde termijn van twee weken, de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat de aanvraag om een tegemoetkoming in die schade terecht is afgewezen.
    Het betoog slaagt niet.
    13.     [appellante] betoogt verder dat zij recht heeft op een vergoeding voor de uren die zij op 25 en 26 maart 2018 heeft besteed aan het afhandelen van de schade. Zij vindt het niet redelijk dat het college daarvoor, onder verwijzing naar artikel 9, aanhef en onder b, de Richtlijn, geen tegemoetkoming heeft toegekend.
    13.1.  In artikel 6.1 van de Wet natuurbescherming is niet gedefinieerd wat wordt verstaan onder schade in de zin van die bepaling. Verder is in die bepaling, anders dan bijvoorbeeld in artikel 6.3 van de Wet natuurbescherming, de toe te kennen tegemoetkoming niet beperkt tot bepaalde vormen van schade.
    13.2.  In de Richtlijn wordt het uitgangspunt gehanteerd dat alleen directe schade in aanmerking komt voor een tegemoetkoming en dat voor vervolgschade of bijkomende schade, behoudens de in de Richtlijn vermelde uitzonderingen, geen tegemoetkoming wordt verleend. Verder is voor een aantal vormen van vervolgschade of bijkomende schade, zoals de tijd die de betrokken veehouder kwijt is om de wolvenschade af te handelen, expliciet vermeld dat hiervoor geen tegemoetkoming wordt verleend.
    In de Richtlijn ontbreekt een motivering voor de gemaakte keuze om voor een aantal vormen van schade geen schadevergoeding toe te kennen. Dat, zoals het college heeft aangevoerd, artikel 6.1 van de Wet natuurbescherming slechts aanspraak geeft op een tegemoetkoming in geleden schade en niet op een volledige schadevergoeding, is onvoldoende om deze vormen van schade op voorhand volledig van een tegemoetkoming uit te sluiten.
    13.3.  Het college heeft, gelet op het voorgaande, onvoldoende gemotiveerd dat in dit geval geen aanleiding bestaat voor het toekennen van een tegemoetkoming voor de tijd die is besteed aan het afhandelen van de schade.
    Het betoog slaagt.
    conclusie
    14.     Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, wordt vernietigd, voor zover daarbij is bepaald dat de tegemoetkoming op € 1.090,00 wordt vastgesteld en deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 5 november 2019.
    definitieve beslechting van het geschil
    15.     De Afdeling kan nu niet komen tot een definitieve beslechting van het geschil. Dat betekent dat het college, met inachtneming van de overwegingen van de uitspraak van de Afdeling en de hierna te vermelden aanwijzingen, een nieuw besluit op het door [appellante] tegen het besluit van 28 augustus 2018 gemaakte bezwaar moet nemen.
    16.     [appellante] mag door de beslissing op het hoger beroep in beginsel niet in een slechtere positie belanden dan waarin zij zou hebben verkeerd als zij geen rechtsmiddel tegen de uitspraak van de rechtbank zou hebben aangewend (het zogenoemde verbod op reformatio in peius). Het college is dus gehouden om [appellante] een tegemoetkoming toe te kennen. Die tegemoetkoming mag in ieder geval niet lager zijn dan het door de rechtbank vastgestelde bedrag van € 1.090,00.
    17.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    proceskosten
    18.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 17 december 2020 in zaak nr. 19/4343, voor zover aangevallen, voor zover daarbij is bepaald dat de tegemoetkoming op € 1.090,00 wordt vastgesteld en de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van het college van gedeputeerde staten van Drenthe van 5 november 2019;
    III.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    IV.      gelast dat het college van gedeputeerde staten van Drenthe aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 541,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Van Ravels
    voorzitter
    w.g. Hazen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 oktober 2022
    452