ECLI:NL:RVS:2024:2594, Raad van State, 26-06-2024, 202105643/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-06-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 oktober 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Meerssen aan [bedrijf] een last onder dwangsom opgelegd vanwege geurhinder en geluidhinder. [appellant] exploiteert het bedrijf [bedrijf] aan de [locatie] in Meerssen. [bedrijf] produceert hondenvoer. Om dit vers te houden staat op het perceel een koel-/vriescel die geluid produceert. [partij A] en [partij B] zijn omwonenden van het bedrijf en ervaren geur- en geluidsoverlast van het bedrijf en hebben het college verzocht handhavend tegen [bedrijf] op te treden. Het college is naar aanleiding van de verzoeken overgegaan tot handhaving en heeft met een last onder dwangsom [bedrijf] de gelegenheid geboden de overtreding van de geur- en geluidhinder binnen zes weken te beëindigen en beëindigd te houden. In het besluit op het bezwaar heeft het college het bezwaar van [bedrijf] ongegrond verklaard. [bedrijf] heeft hiertegen beroep ingesteld. De invorderingsbeschikkingen van 24 januari 2020 en 16 juni 2020 zijn op grond van artikel 5:39 van de Algemene wet bestuursrecht ook door de rechtbank behandeld.

202105643/1/R2.
    Datum uitspraak: 26 juni 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant] handelend onder de naam [bedrijf], wonend te Meerssen,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 20 juli 2021 in zaak nr. 19/1373 en 19/2551 in het geding tussen:
    [bedrijf]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Meerssen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 oktober 2018 heeft het college aan [bedrijf] een last onder dwangsom opgelegd vanwege geurhinder en geluidhinder.
    Bij besluit van 3 april 2019 heeft het college het door [bedrijf] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 24 januari 2020 heeft het college een invorderingsbeschikking genomen wegens het niet voldoen aan de last voor geurhinder. Bij besluit van 16 juni 2020 heeft verweerder een invorderingsbeschikking genomen wegens het niet voldoen aan de last voor geluidhinder.
    Bij uitspraak van 20 juli 2021 heeft de rechtbank het door [bedrijf] ingestelde beroep gegrond verklaard en het bestreden besluit voor zover dat de last onder dwangsom voor geurhinder betreft vernietigd. Het beroep tegen de invorderingsbeschikking van 24 januari 2020 voor geurhinder is eveneens gegrond verklaard en deze is vernietigd. Het beroep tegen de invorderingsbeschikking van 16 juni 2020 heeft de rechtbank ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [bedrijf] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 december 2023, waar [bedrijf], bijgestaan door M.G. Rosenbrand, milieujuridisch adviseur te Meerssen, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.J.E. Kleijnen, bijgestaan door K.J.J. Coenen en drs. R.L.M. Baltesen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom en de invordering daarvan het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 4 oktober 2018 heeft het college aan [bedrijf] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    2.       [appellant] exploiteert het bedrijf [bedrijf] aan de [locatie] in Meerssen. [bedrijf] produceert hondenvoer. Om dit vers te houden staat op het perceel een koel-/vriescel die geluid produceert. [partij A] en [partij B] zijn omwonenden van het bedrijf en ervaren geur- en geluidsoverlast van het bedrijf en hebben het college verzocht handhavend tegen [bedrijf] op te treden.
    3.       Het college is naar aanleiding van de verzoeken overgegaan tot handhaving en heeft met een last onder dwangsom [bedrijf] de gelegenheid geboden de overtreding van de geur- en geluidhinder binnen zes weken te beëindigen en beëindigd te houden. In het besluit op het bezwaar heeft het college het bezwaar van [bedrijf] ongegrond verklaard. [bedrijf] heeft hiertegen beroep ingesteld.
    De invorderingsbeschikkingen van 24 januari 2020 en 16 juni 2020 zijn op grond van artikel 5:39 van de Algemene wet bestuursrecht ook door de rechtbank behandeld.
    Uitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het beroep van [bedrijf] tegen het besluitonderdeel over de geurhinder en de daarbij behorende invorderingsbeschikking gegrond zijn en heeft daarom de besluiten in zoverre vernietigd.
    Over het besluitonderdeel over de geluidhinder en de daarbij behorende invorderingsbeschikking, heeft de rechtbank geoordeeld dat het beroep ongegrond is. Het college mocht handhavend optreden vanwege een overtreding van de geluidsnormen in artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Hierbij kon het college zich baseren op verschillende geluidsonderzoeken van de Regionale Uitvoeringsdienst Zuid-Limburg (hierna: RUDZL). Weliswaar bevatte het akoestische onderzoek van 4 juli 2019 enkele tekortkomingen, maar die waren zo gering dat het college niet heeft hoeven twijfelen aan de juistheid van de rapporten.
    Hoger beroep
    5.       [bedrijf] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank voor het deel dat gaat over de geluidhinder. De Afdeling beoordeelt daarom in deze uitspraak of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de last onder dwangsom, onderdeel ‘geluid’, in bezwaar en de daarbij behorende invorderingsbeschikking van 16 juni 2020 in stand konden blijven. Het besluitonderdeel over geurhinder en de bijbehorende invorderingsbeschikking spelen geen rol meer in deze zaak.
    6.       Het college heeft op meerdere momenten een geluidsonderzoek laten uitvoeren door de RUDZL. De volgende rapporten zijn ten grondslag gelegd aan de last onder dwangsom. In het rapport van 18 september 2017 is geconstateerd dat de geluidsnormen als bedoeld in het Activiteitenbesluit milieubeheer in de avond- en nachtperiode werden overschreden. Deze constatering is gebaseerd op metingen van 14 en 27 augustus van dat jaar. Het rapport van 19 juli 2018 komt eveneens tot deze conclusie, mede op basis van metingen van 19 oktober 2017 en 19 juli 2018. Aan de last onder dwangsom van 4 oktober 2018 heeft het college een rapport van 25 juli 2018 ten grondslag gelegd. De conclusies uit dit rapport zijn gebaseerd op de metingen die hiervoor zijn genoemd.
    Vervolgens heeft het college op 16 juni 2020 een invorderingsbeschikking genomen waarin is geconstateerd dat de overtreding van de geluidsnormen nog niet is gestaakt. Aan dat besluit heeft het college een geluidsrapport van de RUDZL van 4 juli 2019 ten grondslag gelegd, gebaseerd op metingen op verschillende data in 2019.
    [bedrijf] heeft dat besluit bestreden met een eigen akoestisch rapport van 6 januari 2021, uitgevoerd door Volantis Consultancy.
    7.       Samengevat brengt [bedrijf] in hoger beroep drie gronden naar voren waarom de conclusies van de rechtbank onjuist zijn over de rapportages die het college ten grondslag heeft gelegd aan zowel de last onder dwangsom als de invordering. In de eerste plaats bevatten de rapporten onvoldoende gegevens waaruit zou moeten blijken wat de meetresultaten, meetlocatie, meethoogte en beschrijving van de situatie  waren waar dit rapport op is gebaseerd. Dat maakte de besluitvorming onzorgvuldig.
    In de tweede plaats bevatten de rapporten een aantal kleine en grotere omissies en gebreken die onder meer tot gevolg hebben dat het rapport niet in overeenstemming is met de Handleiding meten en rekenen industrielawaai (hierna: HMRI), zoals deze luidde tot 1 januari 2024. Dat deze omissies en gebreken gevolgen hebben voor de vraag of de geluidsnormen worden overschreden blijkt onder meer uit het akoestisch rapport van 6 januari 2021 van Volantis. Samengevat komt dit rapport tot de conclusie dat er zeer kort is gemeten en dat de resultaten hiervan niet representatief zijn zonder vaststelling van het achtergrondgeluidniveau en een beoordeling hiervan. De grenswaarde is in dit geval 45 dB(A) en de achtergrondgeluidniveaus bedragen 49,5 dB(A). Volgens de HMRI kunnen er bij deze waarden geen directe imissiemetingen worden uitgevoerd. Verder was de beoordeling van het geluidsniveau op een hoogte van 1,5 m waar dit 5,0 m had moeten zijn.
    In de derde plaats is de conclusie dat sprake is van een tonaal geluid, waardoor een toeslag op het geluid is opgenomen, onzorgvuldig tot stand gekomen, omdat de meting met een zogeheten FFT meter op 1,5 m hoogte heeft plaatsgevonden waar dit 5,0 m had moeten zijn. Ook is in het rapport van 4 juli 2019 ten onrechte het tonale geluid over de gehele meetperiode meegenomen. Voor zover er sprake is van tonaal geluid was hier slechts sprake van gedurende delen van de dag en dan kan de toeslag voor tonaal geluid ook alleen voor die periode worden toegepast. [bedrijf] stelt dat de rechtbank in dit verband ten onrechte de uitspraak van de Afdeling van 30 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:854, heeft aangehaald.
    8.       De Afdeling overweegt dat [bedrijf] met de eerste hoger beroepsgrond in essentie betoogt dat de rapportages waarop de besluiten tot handhavend optreden en invordering van dwangsommen zijn gebaseerd, niet voldoen aan de vereisten die de HMRI stelt aan meetrapporten waardoor zij onvoldoende gegevens bevatten om te kunnen controleren of de metingen deugdelijk zijn uitgevoerd. Daarom kunnen de rapporten volgens haar niet aannemelijk maken dat sprake is van overtredingen, ook al komen deze rapporten tot de conclusie dat sprake was van overschrijdingen van de geluidsnormen.
    8.1.    In hoofdstuk 5.5 van de HMRI staat genoemd welke gegevens in een meetrapport moeten worden vermeld. De Afdeling constateert dat de meetrapporten die aan het rapport van 25 juli 2018 ten grondslag zijn gelegd deze gegevens ook bevatten. Er is in dit opzicht dan ook geen aanleiding voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag konden worden gelegd. Ook anderszins geeft het aangevoerde geen aanleiding om te oordelen dat het besluit tot het opleggen van de last onder dwangsom niet gebaseerd mocht worden op dit rapport.
    Het betoog over de last onder dwangsom slaagt niet.
    8.2.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1179, onder 8, dient aan een invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag te liggen. Dit brengt met zich dat de vaststelling of waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot verbeurte van een dwangsom dient te worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag, door een ter zake deskundige persoon in opdracht van het bevoegd gezag of door een ter zake deskundige persoon wiens bevindingen het bevoegd gezag voor zijn rekening heeft genomen. De vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden dienen op een duidelijke wijze te worden vastgelegd. Dat kan geschieden in een schriftelijke rapportage, maar in bepaalde gevallen ook met foto’s of ander bewijsmateriaal. Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gehanteerd. Voor zover de vastgestelde feiten en omstandigheden in een geschrift zijn vastgelegd, dient een inzichtelijke beschrijving te worden gegeven van hetgeen is vastgesteld of waargenomen. Een schriftelijke rapportage dient voorts in beginsel te zijn voorzien van een ondertekening door de opsteller en een dagtekening. Aan het ontbreken van een ondertekening en een dagtekening kan worden voorbijgegaan, indien op andere wijze kan worden vastgesteld dat de opsteller van de rapportage degene is die de daarin vermelde feiten en omstandigheden heeft vastgesteld of waargenomen en wanneer die vaststelling of waarneming heeft plaatsgevonden.
    8.3.    Het rapport van 4 juli 2019, dat aan het invorderingsbesluit ten grondslag ligt, bevat niet alle gegevens die genoemd staan in de HMRI, zoals de meetlocatie, meethoogte en beschrijving van de situatie. Hiermee is tevens niet (geheel) voldaan aan de hiervoor onder 8.2 genoemde voorwaarde dat duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gehanteerd, zodat het niet mogelijk is om te controleren of de conclusies in dit rapport gebaseerd zijn op deugdelijke metingen. Ter zitting heeft het college deze omissie ook erkend.
    Het betoog slaagt. Het college kon op basis van het rapport van 4 juli 2019 niet tot de conclusie komen dat nog steeds sprake was van een overtreding en mocht niet tot invordering van dwangsommen overgaan.
    9.       Het rapport van Volantis dat [bedrijf] heeft ingebracht is in hoofdzaak gericht op het rapport van 4 juli 2019 dat aan de invorderingsbeschikking ten grondslag heeft gelegen. [bedrijf] heeft echter gesteld dat het rapport van Volantis ook relevant is voor de rapporten die ten grondslag lagen aan de last onder dwangsom zelf.
    Over de duur van de metingen overweegt de Afdeling als volgt. Uit de rapporten blijkt dat steeds gedurende een langere periode metingen zijn uitgevoerd. Op 14 augustus 2017 bijvoorbeeld tussen 22:00 uur en 22:45 uur. Gedurende deze periode is meerdere maanden een meting van enkele minuten uitgevoerd. Zoals het college ook ter zitting heeft toegelicht werden de metingen stopgezet op het moment dat stoorgeluid uit de omgeving, zoals een passerende trein, het niet meer mogelijk maakte om een correcte meting uit te voeren. Dit betekent echter niet dat de metingen niet meer voldoen aan de vereisten die in de HMRI staan genoemd. In paragraaf 3.5.1 van module B van de HMRI staat namelijk dat de minimale duur voor metingen op een afstand tot 50 m tenminste 1 minuut moet bedragen en daar voldoen de metingen aan. Daarnaast vermeldt de HMRI in paragraaf 3.5.3 van module B dat nagestreefd moet worden dat stoorgeluid de betrouwbaarheid van de meting niet of zo min mogelijk beïnvloedt, bijvoorbeeld door de analyse stop te zetten tijdens de aanwezigheid van een stoorgeluid. Omdat de metingen stop zijn gezet tijdens de aanwezigheid van stoorgeluid, was er ook geen aanleiding om een (nadere) analyse te maken van het niveau van dit achtergrondgeluid.
    Voor zover op grond van rapport van Volantis wordt gesteld dat de metingen ten behoeve van het rapport van 4 juli 2019 niet op de juiste hoogte hebben plaatsgevonden, overweegt de Afdeling dat uit het voorgaande al is gebleken dat dit rapport niet ten grondslag mocht worden gelegd aan het invorderingsbesluit, zodat deze beroepsgrond geen verdere bespreking behoeft (zie hiervoor onder 8.3). Voor zover [bedrijf] stelt dat vergelijkbare fouten staan in de rapporten die ten grondslag zijn gelegd aan de last onder dwangsom, overweegt de Afdeling dat hiervan niet is gebleken. Bij een afstand tot 50 m voldoet een meethoogte van 1,5 m aan de voorwaarden die in paragraaf 3.6.1 van Module B van de HMRI staan.
    Dat [bedrijf] verder nog heeft aangevoerd dat het college geen rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat de koeling twee standen heeft, doet aan de conclusies van de meetrapporten niet af. Er zijn immers geluidsmetingen verricht om vast te stellen of de grenswaarden zijn overschreden en dat het mogelijk is om de koeling op een andere stand te zetten, is niet relevant voor de vraag of die metingen correct zijn.
    Het betoog slaagt niet.
    10.     Over de derde hoger beroepsgrond overweegt de Afdeling als volgt. In de rapporten die het college aan de last onder dwangsom en het invorderingsbesluit ten grondslag heeft gelegd is een toeslag van 5 dB toegepast vanwege het tonale karakter van het geluid. Dit is in overeenstemming met paragraaf 2.3 van module A van de HMRI. Uit de rapporten blijkt verder dat het tonale karakter is vastgesteld door twee personen, hetgeen de aanbevolen methode is. Dat daarnaast ook een FFT (of spectrale) analyse is uitgevoerd op een hoogte van 1,5 m, terwijl dat volgens [bedrijf] 5 m had moeten zijn, is niet relevant voor de conclusie over het tonale karakter. Een dergelijke analyse vormt volgens de HMRI hooguit een extra bevestiging voor het tonale karakter, maar is niet doorslaggevend.
    Uit de uitspraak van 30 maart 2016 die [bedrijf] aanhaalt, volgt verder niet dat het college ten onrechte een tonaliteitstoeslag over de gehele bedrijfsduur heeft toegepast. In die uitspraak staat onder 21.3 dat het in de rede ligt om de toeslag van 5 dB over de gehele beoordelingsperiode in rekening te brengen als het gaat om een tonaal geluid dat verspreid over de gehele periode kan optreden. Ook al zou het standpunt van [bedrijf] juist zijn dat de metingen in de rapporten niet aantonen dat het tonaal geluid continu aanwezig is, is dit nog geen reden om te concluderen dat de toeslag ten onrechte over de gehele beoordelingsperiode is toegekend. Uit de rapporten blijkt dat het tonale geluid in ieder geval verspreid over de gehele periode kan optreden.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    11.     Gelet wat hierboven onder 8.3 is overwogen, is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover dit betreft het beroep tegen de invorderingsbeschikking van 16 juni 2020. De aangevallen uitspraak blijft in stand voor zover dit betreft het beroep tegen de last onder dwangsom over geluidhinder. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [bedrijf] tegen het besluit van het college van 16 juni 2020 alsnog gegrond verklaren, en dit besluit herroepen.
    12.     Het college moet de proceskosten van [bedrijf] vergoeden. Hierbij merkt de Afdeling op dat verzocht is om het college te veroordelen voor een vergoeding voor kosten gemaakt door een beroepsmatige rechtsbijstandverlener. Niet gebleken is dat sprake is van beroepsmatige rechtsbijstandverlening. Dat deel van de kosten hoeft dan ook niet te worden vergoed.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 20 juli 2021 in zaak nr. 19/1373 en 19/2551, voor zover dit betreft het beroep tegen de invorderingsbeschikking van 16 juni 2020;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond, voor zover dit betreft het beroep tegen de invorderingsbeschikking van 16 juni 2020;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van 16 juni 2020 tot invorderen van verbeurde dwangsommen ten bedrage van €5000,00.
    V.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Meerssen tot vergoeding van bij [appellant] handelend onder de naam [bedrijf] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 64,59;
    VI.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Meerssen aan [appellant] handelend onder de naam [bedrijf] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 270,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. M. Soffers en mr. J.J.W.P. van Gastel, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Scheele, griffier.
    w.g. Hoekstra
    voorzitter
    w.g. Scheele
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 juni 2024
    723-1045