ECLI:NL:RVS:2021:1950, Raad van State, 01-09-2021, 201905853/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-09-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 oktober 2010 heeft de minister van Infrastructuur en Milieu aan [appellante] € 83.000,-, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 28 mei 2008, toegekend voor waardevermindering van haar bedrijf als gevolg van de inwerkingtreding van de Beleidslijn Ruimte voor de Rivier. De minister heeft geweigerd aan [appellante] een vergoeding toe te kennen voor inkomensschade. Bij uitspraak van 21 juni 2019 heeft de rechtbank vastgesteld dat alleen de vergoeding voor inkomensschade in geschil is. [appellante] exploiteert op diverse locaties in en rondom Baarlo en Kessel varkenshouderijen. In de loop der jaren is het aantal bedrijven uitgebreid met een nieuwe locatie aan de A67 en een locatie in Duitsland. [appellante] stelt dat zij als gevolg van de weigering van de Wbr-vergunning haar uitbreidingsplannen niet heeft kunnen realiseren. Omdat de beoogde biggenstal niet doorging, zag zij zich genoodzaakt een extra locatie te verwerven om de biggen te kunnen opfokken.

201905853/1/A2.
    Datum uitspraak: 1 september 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te Baarlo,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 21 juni 2019 in zaak nr. 13/3708 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 oktober 2010 heeft de minister van Infrastructuur en Milieu aan [appellante] € 83.000,-, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 28 mei 2008, toegekend voor waardevermindering van haar bedrijf als gevolg van de inwerkingtreding van de Beleidslijn Ruimte voor de Rivier. De minister heeft geweigerd aan [appellante] een vergoeding toe te kennen voor inkomensschade.
    Bij besluit van 31 oktober 2013 heeft de minister het bezwaar van [appellante] ongegrond verklaard, voor zover gericht tegen de hoogte van de toegekende vergoeding voor de waardevermindering. De minister heeft het door [appellante] tegen de afwijzing van de vergoeding van inkomensschade gemaakte bezwaar gegrond verklaard, en alsnog € 79.030,-, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 28 mei 2008, toegekend. De minister heeft een vergoeding van deskundigenkosten van € 655,- en een proceskostenvergoeding van € 1.180,- toegekend.
    Bij uitspraak van 21 juni 2019 heeft de rechtbank vastgesteld dat alleen de vergoeding voor inkomensschade in geschil is. De rechtbank heeft het door [appellante] ingestelde beroep gegrond verklaard, voor zover dit ziet op de ingangsdatum van de wettelijke rente en de vergoeding van deskundigenkosten in de aanvraagfase. De rechtbank heeft het besluit van 31 oktober 2013 in zoverre vernietigd en het besluit van 25 oktober 2010 herroepen en de ingangsdatum van de wettelijke rente vastgesteld op 16 februari 2005. De rechtbank heeft bepaald dat de minister aan [appellante] vergoedingen moet toekennen voor de in de fase van de aanvraag, bezwaar en beroep gemaakte deskundigenkosten van respectievelijk € 6.136,85, € 5.250,- en € 4.631,35. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] en de minister hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 juni 2021, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. N.M.C.H. Crooijmans en mr. G.R.A.G. Goorts, advocaten te Helmond, en [gemachtigden], en de minister, vertegenwoordigd L.T.A. Slabbers en mr. J.H.G. Metsemakers, en ir. ing. T.A. te Winkel, deskundige, zijn verschenen.
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar een meervoudige kamer.
    Deze verwijzing is met partijen besproken op de zitting van 9 juni 2021 en partijen hebben toen toestemming verleend om bij verwijzing een nadere zitting achterwege te laten. De Afdeling heeft daarom het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    1.       Onder de minister wordt hierna tevens verstaan: diens rechtsvoorgangers.
    2.       In hoger beroep is in geschil of [appellante] aanspraak maakt op een hogere vergoeding voor de door haar gestelde inkomensschade.
    Goede procesorde
    3.       De minister heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat de door [appellante] overgelegde nadere stukken van 28 mei 2021 en 4 juni 2021 wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing moeten worden gelaten.
    4.       Ook na afloop van de beroepstermijn dan wel de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), kunnen, gelet op artikel 8:58 van de Awb, nadere argumenten, nadere gegevens of nadere stukken worden ingediend, tenzij dat in strijd is met een goede procesorde. Dat is het geval, indien de nadere argumenten, nadere gegevens of nadere stukken verwijtbaar zodanig laat worden ingediend, dat de andere partijen worden belemmerd om daarop adequaat te reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor anderszins wordt belemmerd.
    5.       Gelet op de aard en de omvang van de notitie van Overwater Grondbeleid Advies bureau B.V. van 27 mei 2021 en het tijdstip, 28 mei 2021, waarop deze is ingediend, heeft de minister daar niet adequaat op kunnen reageren. Voorts heeft [appellante] geen feiten en omstandigheden aangevoerd op grond waarvan moet worden geoordeeld dat het voor [appellante] redelijkerwijs niet mogelijk was eerder zo een notitie over te leggen. De Afdeling wijst in dit verband op de lange duur van deze procedure, het stadium waarin de procedure ten tijde van de indiening van deze stukken verkeerde en het feit dat de notitie van 27 mei 2021 een reactie op het verslag van de STAB van 29 juni 2018 bevat. Het rapport wordt daarom in deze procedure wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing gelaten.
    6.       Op 4 juni 2021 heeft [appellante] een nog niet eerder openbaar gemaakte berekening overgelegd, ter ondersteuning van een eerder aangevoerde beroepsgrond. Deze berekening dateert van 31 augustus 2015. Niet valt in te zien waarom [appellante], desgewenst, de berekening niet eerder kon overleggen. Ook deze berekening wordt buiten beschouwing gelaten wegens strijd met de goede procesorde.
    Voorgeschiedenis
    7.       [appellante] exploiteert op diverse locaties in en rondom Baarlo en Kessel varkenshouderijen. In de loop der jaren is het aantal bedrijven uitgebreid met een nieuwe locatie aan de A67 en een locatie in Duitsland.
    De percelen van de varkenshouderij in Baarlo liggen in het winterbed van de Maas. Op perceel 1371 staan twee varkensstallen. Op perceel 1369 (locatie Ingweg) staat ook een varkensstal. Perceel 1370 is onbebouwd. [appellante] was van plan op dit perceel een biggenopfokstal (hierna: biggenstal) te bouwen en te exploiteren.
    8.       Op 1 mei 1999 is van rechtswege een vergunning aan [appellante] verleend voor het bouwen van een nieuwe biggenstal op perceel 1370 aan de Bokshout te Baarlo. Op 4 april 2001 is voor deze stal een milieuvergunning verleend, die op 25 mei 2001 onherroepelijk is geworden.
    9.       [appellante] heeft op 22 mei 2002 een aanvraag voor een vergunning op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr) ingediend voor de biggenstal.
    10.     Bij besluit van 13 september 2002 heeft de minister de vergunning geweigerd, omdat de biggenstal geprojecteerd was in het stroomvoerend rivierbed in het onbedijkte gedeelte van de Maas. Op grond van de Beleidslijn Ruimte voor de rivier, in werking getreden op 6 april 1996, mocht in het winterbed van de grote rivieren in beginsel geen nieuwe bebouwing meer worden opgericht. Het perceel waarop de biggenstal was voorzien, lag sinds het Koninklijk Besluit van 6 maart 1998 (Staatsblad 1998, 164) in het winterbed van de Maas, waarna de vergunningplicht is gaan gelden op grond van de Wbr.
    11.     De weigering van de Wbr-vergunning is in rechte onaantastbaar geworden bij uitspraak van de rechtbank Roermond van 10 december 2003 (ECLI:NL:RBROE:2003:AO1556).
    Het verzoek om nadeelcompensatie
    12.     [appellante] heeft op 15 februari 2005 verzocht om nadeelcompensatie op grond van de Regeling Nadeelcompensatie Verkeer en Waterstaat 1999 (de Regeling). [appellante] stelt dat zij als gevolg van de weigering van de Wbr-vergunning haar uitbreidingsplannen niet heeft kunnen realiseren. Omdat de beoogde biggenstal niet doorging, zag zij zich genoodzaakt een extra locatie te verwerven om de biggen te kunnen opfokken. Daarnaast ontstaan er onder meer extra kosten, omdat het verzorgend personeel moet omrijden, en extra kosten voor het transport van de biggen naar de extra locatie en terug. [appellante] was van plan om een gesloten systeem te maken. In een gesloten bedrijf vindt zowel de vermeerdering, het opfokken van biggen, als het afmesten van vleesvarkens plaats.
    13.     De inkomensschade is in het door [appellante] overgelegde taxatierapport van 29 december 2004 van J.H.A.N. Adams begroot op € 1.041.460,-.
    14.     De minister heeft het verzoek om nadeelcompensatie bij besluit van 25 oktober 2010 afgewezen.
    Advisering en besluitvorming
    15.     De minister heeft aan het besluit van 25 oktober 2010 het advies van de Commissie schadebeoordeling Beleidslijn Ruimte voor de rivier (hierna: de commissie) van maart 2010 ten grondslag gelegd. De commissie heeft geadviseerd om de gevraagde vergoeding van inkomensschade door (toekomstige) gederfde exploitatie af te wijzen, omdat schade uit niet aangevangen bedrijfsvoering op grond van vaste jurisprudentie niet voor vergoeding in aanmerking komt.
    16.     In bezwaar heeft [appellante] aangevoerd dat de minister de gederfde exploitatieopbrengsten ten onrechte niet heeft vergoed. [appellante] heeft naast de weigering van de Wbr-vergunning ook het KB van 6 maart 1998 als schadeoorzaak aangewezen. [appellante] verwijst naar het tegenrapport van J.F. Meeuwsen van 30 mei 2012, waarin de inkomensschade is begroot op € 1.353.150,-. Op 25 april 2013 heeft Meeuwsen in een tweede rapport de inkomensschade getaxeerd op € 1.665.000,-.
    17.     De minister heeft bij besluit van 31 oktober 2013 alsnog een vergoeding van inkomensschade toegekend van € 79.030,-, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 28 mei 2008.
    18.     Aan dit besluit heeft de minister het advies van de commissie van 13 februari 2013 ten grondslag gelegd. De schade is op verzoek van de commissie door ir. T.A. te Winkel op 6 december 2012 getaxeerd op € 79.030,-.
    De uitspraak van de rechtbank
    19.     De rechtbank heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (STAB) benoemd als deskundige, als bedoeld in artikel 8:47 van de Algemene wet bestuursrecht (de Awb). De rechtbank heeft de STAB, verzocht te onderzoeken of en in welke omvang [appellante] inkomensschade heeft geleden als gevolg van het niet mogen bouwen en in gebruik nemen van een biggenstal aan de Bokshout in Maasbree. Daarbij werd aangetekend dat de peildatum voor de inkomensschade  1 januari 2002 is. De rechtbank heeft de StAB voorts verzocht te onderzoeken of en in welke omvang eiseres inkomensschade heeft geleden als gevolg van het niet mogen bouwen en het in gebruik nemen van een biggenstal aan de Bokshout in Maasbree én het niet mogen bouwen en in gebruik nemen van een vleesvarkensstal aan de Ingweg in Maasbree. Ook daarbij werd aangetekend dat de peildatum voor de inkomensschade1 januari 2002 is. Tenslotte heeft de rechtbank de StAB verzocht aan te geven of deze vragen voor haar aanleiding geven tot het maken van nadere opmerkingen/aanvullingen.
    20.     Het eerste verslag van de STAB is van 23 mei 2017. In een tweede verslag van 19 oktober 2017 heeft de STAB gereageerd op de reacties van partijen op het eerste verslag. De rechtbank heeft de STAB op 16 november 2017 verzocht om een nader verslag. De STAB heeft op 29 juni 2018 een nader verslag uitgebracht. Zowel de minister als [appellante] hebben op dit verslag gereageerd. De STAB heeft hierop op 29 oktober 2018 gereageerd.
    21.     De STAB heeft in het verslag van 29 juni 2018 vermeld dat door alle betrokkenen is uitgegaan van onjuiste aantallen vergunde zeugen en plaatsen om biggen op te fokken, te weten de vergunde situatie vanaf 2006. De peildatum voor de aanvang van de schadeperiode en daarmee voor de berekening van de inkomensschade is 1 januari 2002. Op die datum had de biggenstal kunnen worden geëxploiteerd in het geval er geen Wbr-vergunning vereist zou zijn geweest. In de oude situatie waren 874 zeugen vergund op grond van de op 25 mei 2001 onherroepelijk geworden milieuvergunning. Het aantal van 874 zeugen was echter inclusief 175 opfokzeugen.
    De STAB is bij haar berekening uitgegaan van 699 (874-175) zeugen, omdat van de totaal op de peildatum 1 januari 2002 vergunde 874 zeugen 175 opfokzeugen geen productie leveren. De STAB heeft voorts vastgesteld dat het uitgangspunt van 699 zeugen betekent dat iedere zeug 60,9 biggen per jaar zou moeten werpen om de nieuwe stal vol te krijgen. De gebruikelijke norm is echter 24,6 biggen per jaar. De beoogde biggenstal was volgens de STAB dus te groot voor het aantal (productie)zeugen waarmee moet worden gerekend.
    De STAB is op basis van de beschikbare gegevens tot de conclusie gekomen dat het bedrijf in Baarlo in 2002 vol zat. Uitwijken naar […] Kerken (Duitsland) was een reële optie en was sinds 1998 ook de bestaande praktijk. Vervolgens heeft de STAB de kosten die samenhangen met de stal in Kerken vergeleken met de kosten die samenhangen met de bouw van een stal in Baarlo. De STAB komt tot de conclusie dat de jaarlijkse nadelen van het niet kunnen gebruiken van de stal aan het Bokshout minder hoog zijn dan de jaarlijks bespaarde kosten. Dit komt vooral door de bespaarde huisvestingslasten. Door de bouw van de grote biggenstal zouden de jaarlijkse lasten hiervan relatief zwaar drukken op het bedrijfsresultaat, zolang deze stal onderbezet was. Op de peildatum was de stal niet te vullen met het aantal vergunde zeugen. Daar staat volgens de STAB de gunstige voergeldconstructie in Duitsland tegenover. Deze vergoeding ziet niet alleen op huisvesting, maar onder meer ook op arbeid. De STAB heeft de schade van het niet kunnen bouwen en gebruiken van de stal begroot op € 79.964,- en de bespaarde kosten van het niet doorgaan daarvan op € 96.200,-. Dit leidt tot de conclusie dat de inkomensschade per saldo nihil is.
    22.     De STAB heeft in het verslag van 29 juni 2018 voorts vermeld dat de schade als gevolg van het niet kunnen realiseren van een vleesvarkensstal pas in de bezwaarfase is gesteld. [appellante] was bovendien niet de eigenaar-gebruiker van de gronden waarop de nieuwe vleesvarkensstal was geprojecteerd en de bouw- en milieuvergunning voor deze vleesvarkensstal stond niet op haar naam. De schade ten aanzien van de vleesvarkensstal is niet in het oorspronkelijke verzoek om nadeelcompensatie gesteld en evenmin in de rapporten van de adviseurs gesteld dan wel begroot. Deze schade is daarom niet inzichtelijk en evenmin aannemelijk gemaakt, aldus de StAB. Daarnaast heeft de StAB aangegeven dat [appellante] de schade ten aanzien van de vleesvarkensstal niet inzichtelijk en niet aannemelijk heeft gemaakt.
    23.     De rechtbank heeft de conclusie van de STAB dat de inkomensschade als gevolg van het niet kunnen realiseren van de biggenstal per saldo nihil is overgenomen. In het betoog van [appellante] heeft de rechtbank geen aanleiding gezien om het verslag van de STAB niet te volgen. Het verslag leidt echter ook tot de conclusie dat het advies van de commissie over de hoogte van de toe te kennen schadevergoeding op basis van de berekeningen van Te Winkel evenmin voor juist kan worden gehouden. Omdat [appellante] er door het instellen van beroep niet slechter van mag worden (het zogenoemde verbod op reformatio in peius), heeft de rechtbank het besluit van 31 oktober 2013 niet vernietigd voor zover dit ziet op de toekenning van een vergoeding voor inkomensschade. Dit betekent dat [appellante] recht houdt op het door de minister toegekende bedrag van € 79.030,-. Volgens de rechtbank moet de ingangsdatum van de wettelijke rente echter vastgesteld worden op 16 februari 2005 in plaats van 23 mei 2008.
    24.     De rechtbank heeft voorts bepaald dat de minister aan [appellante] een hoger bedrag aan deskundigenkosten in de aanvraagfase verschuldigd is, te weten € 6.791,85 in plaats van het door de minister toegekende bedrag van € 655,00,-.
    25.     De rechtbank is verder van oordeel dat de minister een te laag bedrag voor de kosten van deskundigenbijstand in bezwaar heeft toegekend en heeft dit bedrag vastgesteld op € 5.250,-.
    26.     De rechtbank heeft tot slot de vergoeding voor deskundigenkosten in beroep vastgesteld op € 4.631,35.
    Gronden in hoger beroep
    Deskundigheid commissie
    27.     [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de door de minister ingeschakelde commissie niet deskundig is. De drie commissieleden beschikken volgens haar over onvoldoende - voor deze specifieke sector en materie - relevante deskundigheid. Dat blijkt ook uit de omstandigheid dat de commissie zich genoodzaakt zag een externe deskundige in te schakelen. Volgens [appellante] heeft de rechtbank ten onrechte geen oordeel gegeven over deze in beroep aangevoerde grond.
    Onafhankelijkheid Te Winkel
    28.     [appellante] betoogt voorts dat de door de commissie ingeschakelde deskundige Te Winkel niet onafhankelijk en onpartijdig is. De minister had het besluit van 31 oktober 2013 reeds daarom niet mogen baseren op het advies van Te Winkel. Ook over deze beroepsgrond heeft de rechtbank ten onrechte geen oordeel gegeven, aldus [appellante]. Volgens [appellante] staat Te Winkel in een afhankelijkheidsrelatie tot de minister, omdat Te Winkel, evenals andere medewerkers van het adviesbureau Gloudemans Rentmeesters, regelmatig werkzaam is als partijdeskundige voor de minister. Te Winkel heeft in strijd met de gedragscode voor gerechtelijk deskundigen verzuimd deze potentiële belangenverstrengeling aan haar mee te delen. Volgens [appellante] is Te Winkel ook daadwerkelijk actief geweest als partijdeskundige. Dit blijkt uit de omstandigheid dat Te Winkel op verzoek van [appellante] en onder eenzijdige geheimhouding van [appellante] een alternatieve berekening van de schade heeft gemaakt.
    Deskundigheid STAB
    29.     [appellante] betoogt verder dat de rechtbank het verslag van de STAB van 29 juni 2018 niet had mogen volgen. [appellante] betwist de deskundigheid van de opsteller van het verslag, mr. P.A.H.M. Willems, omdat hij niet beschikt voor deze specifieke sector en materie noodzakelijke kennis. Bovendien is onduidelijk of de rapportage op plausibiliteit is getoetst door een gecertificeerd taxateur.
    Omvang van het geding
    30.     Volgens [appellante] heeft de rechtbank miskend dat zij niet uitsluitend heeft verzocht om vergoeding van de schade als gevolg van het niet kunnen realiseren van de biggenstal aan de Bokshout. Zij heeft ook verzocht om vergoeding van schade als gevolg van het niet kunnen realiseren van een vleesvarkensstal aan de Ingweg. Deze stal maakte samen met de biggenstal deel uit van het beoogde gesloten bedrijf. [appellante] stelt geen Wbr-vergunning te hebben aangevraagd voor de stal aan de Ingweg, omdat dit kansloos zou zijn. [appellante] stelt schadebeperkend te hebben gehandeld door geen tweede aanvraag in te dienen, maar de inkomensschade als gevolg van het niet kunnen bouwen en in gebruik nemen van de vleesvarkensstal te claimen in de procedure over compensatie van nadeel als gevolg van het besluit van 13 september 2002. Uit het bij het verzoek gevoegde advies van 29 december 2004 blijkt reeds dat de schade ziet op het niet kunnen realiseren van een gesloten bedrijf. Het berekende schadebedrag wijst daar ook op, aldus [appellante]. Voor de vleesvarkensstal waren al bouw- en milieuvergunningen gevraagd en verkregen. [appellante] wijst op een rapport van 2 januari 2014, waarin C.A.C. Frikkee uiteen heeft gezet dat het bedrijf beschouwd moet worden als één complex van stallen en dit samenwerkingsverband in zijn geheel bij de schadeberekening moet worden betrokken. Ook als moet worden uitgegaan van een beperkte lezing van het verzoek om nadeelcompensatie, dan staat er geen rechtsregel aan in de weg dat een schadeverzoek in een later stadium wordt uitgebreid, aldus [appellante].
    De bedrijfsvoering
    31.     [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte onder verwijzing naar het verslag van de STAB heeft overwogen dat de beoogde biggenstal te groot was voor het aantal (productie)zeugen waarmee zou moeten worden gerekend. De STAB is er ten onrechte vanuit gegaan dat het aantal zeugen voor de berekening van de schade beperkt moet blijven tot het aantal zeugen dat vermeld is op de milieuvergunning (699). De STAB had moeten uitgaan van het 874 zeugen, omdat de zeugenstal feitelijk daarvoor ook was ingericht.
    Daarnaast heeft de rechtbank miskend dat wanneer en voor zolang de beoogde biggenstal niet volledig gevuld was met biggen uit eigen productie, biggen van elders konden en zouden worden aangekocht. De vaststelling van de rechtbank dat de beoogde stal slechts voor een derde zou kunnen worden gevuld, is daarom ongefundeerd, onjuist en in strijd met een goede bedrijfsvoering, aldus [appellante].
    De berekening van de schade
    32.     [appellante] stelt dat de rechtbank in navolging van de STAB heeft miskend dat de schade als gevolg van gemiste bedrijfsvoering te berekenen is. Daartoe wijst zij op vier scenario's, waaruit volgt dat zij aantoonbaar schade heeft geleden. Deze scenario’s zijn gebaseerd op de veronderstelling dat indien een stal wordt gebouwd een redelijk denkend en handelend ondernemer deze stal niet zal bouwen om deze grotendeels leeg te laten staan. Deze stal wordt gebouwd om volledig bezet te zijn, aldus [appellante].
    Beoordeling door de Afdeling
    33.     De rechtbank heeft het besluit van 31 oktober 2013 vernietigd, voor zover daarbij een onjuiste ingangsdatum voor de wettelijke rente is gehanteerd. [appellante] wil een verdergaande vernietiging van dit besluit en stelt dat door de rechtbank niet besproken beroepsgronden moeten worden gehonoreerd en betrokken bij de beoordeling van het besluit van 31 oktober 2013. Hij stelt procesrechtelijk op achterstand te zijn geplaatst doordat de rechtbank aanleiding heeft gezien de STAB in te schakelen.
    Deskundigheid
    34.     Voor zover de rechtbank heeft verzuimd in te gaan op het betoog van [appellante] dat de minister het advies van de commissie niet aan de besluitvorming ten grondslag mocht leggen, omdat de commissie niet deskundig is, leidt dit niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    35.     De minister heeft conform de eis neergelegd in artikel 15, tweede lid, van de Beleidsregel een commissie benoemd die uit drie onafhankelijke deskundigen (mr. J.W. van Zundert, mr. J.F. de Groot en P.H.C. de Bont) bestaat. Anders dan [appellante] betoogt, betekent de inschakeling van Te Winkel door de commissie niet dat alleen al daarmee niet is voldaan aan de eisen van deskundigheid die aan een commissie als deze gesteld moeten worden. Te Winkel heeft als adviseur van de commissie de inkomensschade berekend. De commissie heeft vervolgens haar advies, voor zover dit ziet op de berekening van de inkomensschade, gebaseerd op het advies van Te Winkel. Deze gang van zaken is in nadeelcompensatiezaken niet ongebruikelijk en niet in strijd met enige rechtsregel. Artikel 17, derde lid, van de Beleidsregel biedt ook de mogelijkheid voor de commissie om advies en inlichtingen in te winnen bij een onafhankelijke derde.
    Onafhankelijkheid en onpartijdigheid van Te Winkel
    36.     Het betoog van [appellante] dat de door de commissie ingeschakelde deskundige Te Winkel niet onafhankelijk en onpartijdig is, treft evenmin doel.
    37.     Een onafhankelijk adviseur is een persoon of een commissie, die geen deel uitmaakt of werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan waaraan wordt geadviseerd, en die belast is met de advisering over de op de aanvraag te nemen beschikking en daarbij geen persoonlijk belang heeft. Zie de uitspraak van de Afdeling van 24 februari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:374) onder 49.
    38.     Te Winkel is werkzaam bij Gloudemans Rentmeesters, een onafhankelijk adviesbureau, en niet voor het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. Hij staat niet in een gezagsverhouding tot de minister en is geregistreerd in het Landelijk Register van Gerechtelijke Deskundigen. Er is geen reden voor twijfel aan de onafhankelijkheid van Te Winkel, omdat hij als medewerker van Gloudemans vaker in opdracht van de minister advies over nadeelcompensatie heeft uitgebracht. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 17 september 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3441). Voor zover [appellante] in dit verband ter zitting heeft gewezen op het verslag van de hoorzitting van 16 mei 2013, leidt dat dus niet tot een ander oordeel. Evenmin is gebleken dat Te Winkel een persoonlijk belang heeft bij de uitkomst van de advisering.
    39.     Ook het betoog van [appellante] dat het besluit van 31 oktober 2013 geen stand kan houden, omdat met de inschakeling van Te Winkel de schijn van partijdigheid is gewekt, treft geen doel.
    40.     Het ligt op de weg van de minister zich te vergewissen van de onpartijdigheid van de geraadpleegde deskundige. Wanneer de schijn is gewekt dat de door de minister benoemde deskundige niet onpartijdig is, mag het bestuursorgaan het advies van deze deskundige niet aan zijn besluitvorming ten grondslag leggen. Zie de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1970).
    41.     Dat Gloudemans Rentmeesters en Te Winkel vaker werkzaam zijn voor de minister of Rijkswaterstaat levert op zichzelf nog geen schijn van vooringenomenheid op.
    42.     De minister is in het besluit van 31 oktober 2013 ingegaan op de benoeming van Te Winkel als adviseur van de commissie. De minister heeft er onder meer op gewezen dat Te Winkel is geregistreerd in het Landelijk Register van Gerechtelijke Deskundigen en zich dient te houden aan de Gedragscode. In artikel 2 van de Gedragscode staan onafhankelijk, zorgvuldig, integer, onpartijdig en vakbekwaam als kernwaarden van een dergelijk deskundige vermeld.
    43.     Te Winkel heeft desgevraagd gesteld dat hij ten minste drie jaar voor zijn inschakeling als deskundige door de commissie geen werkzaamheden voor de minister heeft verricht als gemachtigde of anderszins als belangenbehartiger. De Afdeling heeft in het betoog van [appellante] geen concrete aanknopingspunten aangetroffen op grond waarvan aan de juistheid van deze toelichting en aan de onpartijdigheid van Te Winkel in deze zaak getwijfeld zou moeten worden.
    44.     De minister heeft ter zitting verklaard dat Te Winkel alleen als deskundige optreedt en niet als gemachtigde of belangenbehartiger van de minister. Dit geval komt dus niet overeen met het geval dat heeft geleid tot de eerder genoemde uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2016.
    45.     Het betoog van [appellante] dat Te Winkel onder eenzijdige geheimhouding een alternatieve schadeberekening heeft opgesteld, leidt evenmin tot het oordeel dat Te Winkel in de procedure als partijdeskundige of belangenbehartiger van de minister is opgetreden. Ter zitting is door Te Winkel toegelicht dat hij in zijn rol als deskundige de schadeberekening heeft opgesteld nadat de rechtbank partijen had voorgesteld in overleg te treden teneinde een minnelijke schikking te beproeven. Beide partijen hebben de beschikking gekregen over het advies. Tussen partijen is toen afgesproken dat de berekening tussen partijen zou blijven.
    46.     De enkele omstandigheid dat volgens [appellante] het advies van Te Winkel een onvolledig en/of onjuist beeld van de omvang van de schade geeft, is onvoldoende voor het oordeel dat reeds daarom de schijn van partijdigheid is gewekt.
    47.     Ook overigens heeft de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat Te Winkel zich in deze zaak niet onpartijdig heeft opgesteld.
    48.     Het betoog faalt.
    Omvang geding
    49.     [appellante] betoogt dat de rechtbank de omvang van het geding te beperkt heeft uitgelegd. Niet alleen de omvang van de inkomensschade als gevolg van het niet kunnen realiseren van de biggenstal staat ter discussie. Ook de schade als gevolg van het niet kunnen realiseren van de geplande vleesvarkensstal aan de Ingweg. Beide stallen vormden onderdeel van het beoogde gesloten systeem.
    50.     De rechtbank is er terecht van uitgegaan dat de minister in beginsel diende te beslissen op de grondslag van de door [appellante] ingediende aanvraag om nadeelcompensatie en dat de inhoud van deze aanvraag in beginsel bepalend is voor de omvang van het geding. Daarbij heeft de rechtbank voorop gesteld dat een partij die om compensatie van schade verzoekt, zelf bepaalt welke schade hij/zij door het daarop aangesproken bestuursorgaan vergoed wenst te zien. De gemachtigde van [appellante] heeft in het namens haar op 15 februari 2005 ingediende verzoek om nadeelcompensatie het besluit van 13 september 2002 als schadeveroorzakende gebeurtenis aangeduid. Bij dit besluit heeft de minister geweigerd de door [appellante] gevraagde vergunning op grond van de Wbr te verlenen voor de biggenstal aan de Bokshout (kadastraal perceel gemeente Maasbree, sectie I, nummer 1370). [appellante] stelt als gevolg daarvan schade te hebben geleden, omdat zij een vervangende locatie moest vinden om de uitbreidingsplannen te kunnen realiseren en dit tot, onder meer, extra (transport)kosten zou leiden. Ook zou zij inkomsten mislopen die verbonden zijn met de beoogde schaalvergroting.
    [appellante] heeft deze schade onderbouwd met een, als bijlage bij het verzoek om nadeelcompensatie gevoegd taxatierapport van Adams van 29 december 2004. Ook in dit rapport is onder 2 (" De schadeveroorzakende overheidshandeling") enkel het besluit van 13 september 2002 als schadeveroorzakende gebeurtenis aangeduid. Daarin is het niet kunnen realiseren van de geplande vleesvarkensstal aan de Ingweg niet als (eveneens) schade veroorzakende gebeurtenis aangeduid. Dit betekent dat in beginsel alleen schade als gevolg van het besluit van 13 september 2002 en daarmee van de weigering van een Wbr-vergunning voor een biggenstal aan de locatie Bokshout ter beoordeling stond.
    [appellante] heeft in het bezwaarschrift van 3 december 2010 tegen het besluit van 25 oktober 2010 niet aangevoerd dat de minister daarin de door haar in het verzoek om nadeelcompensatie aangeduide schadeveroorzakende gebeurtenis te beperkt heeft opgevat. Het door haar in de bezwaarprocedure overgelegde rapport van Meeuwsen van 30 mei 2012 richt zich alleen op de gestelde schade als gevolg van het niet doorgaan van de biggenstal op perceel 1370.
    [appellante] heeft eerst in een bijlage bij de reactie op het advies van de commissie van 6 december 2012 en in de pleitnotitie voor de hoorzitting in bezwaar van 16 mei 2013 gesteld dat ook de schade van de geplande vleesvarkensstal aan de Ingweg in Maasbree had moeten worden meegenomen. In de door [appellante] in de loop van de bezwaar- en beroepsprocedure ingediende rapporten van de adviseurs Adams, Meeuwsen en Frikkee is het niet mogen bouwen en gebruiken van de geplande vleesvarkensstal niet als schadeoorzaak genoemd en niet betrokken in de begroting van de schade. [appellante] stelt weliswaar dat in het rapport van Frikkee van 2 januari 2014 is vermeld dat er één complex van stallen is aan de Bokshout en Ingweg. In dit rapport is echter, daargelaten dat het dateert van na het in beroep bestreden besluit, de vleesvarkensstal niet genoemd en niet betrokken in de schadebegroting.
    51.     De Afdeling is van oordeel dat in dit geval geen grond bestaat om een uitzondering te maken op het beginsel dat het betrokken bestuursorgaan diende te beslissen op de grondslag van de ingediende aanvraag. Indien [appellante] bij het indienen van de aanvraag beoogd zou hebben ook compensatie te vragen voor nadeel als gevolg van het niet kunnen realiseren van de vleesvarkensstal, had het op haar weg gelegen dit op duidelijke wijze in de aanvraag kenbaar te maken. Dat heeft zij echter, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, niet gedaan.
    52.     De door haar gewenste wijziging, dan wel aanvulling van de aanvraag, is door haar eerst kenbaar gemaakt nadat de bezwaarprocedure al meer dan twee jaar liep en dus in een laat stadium van de bezwaarprocedure.
    53.     Daar komt bij dat de door [appellante] gewenste wijziging van de aanvraag niet als een wijziging van ondergeschikte aard kan worden aangemerkt. De gewenste wijziging van de aanvraag zag op een andere schadeoorzaak dan de in de oorspronkelijke aanvraag gestelde, en op schade in verband met een andere onroerende zaak die in eigendom in gebruik was van een andere eigenaar-gebruiker. [appellante] was immers niet de eigenaar-gebruiker van de gronden waarop de nieuwe vleesvarkensstal was geprojecteerd (percelen 1368 en 1367). Bovendien stonden de bouwvergunning en de milieuvergunning voor deze vleesvarkensstal niet op haar naam. De eigenaar-gebruiker van deze gronden was [appellante] Fruit B.V. en de bouw- en milieuvergunning stond op naam van deze rechtspersoon. De Afdeling laat in het midden of, zoals [appellante] stelt, de vennootschappen feitelijk één bedrijf of samenwerkingsverband vormen. Enkel [appellante] heeft verzocht om vergoeding van inkomensschade die zij heeft geleden als gevolg van het niet kunnen bouwen van de biggenstal. Het besluit van 25 oktober 2010 was gericht aan [appellante] en zij heeft hiertegen bezwaar gemaakt. [appellante] Fruit B.V. heeft geen bezwaar gemaakt tegen dat besluit, en overigens ook geen beroep ingesteld tegen het besluit op bezwaar. Onder deze omstandigheden heeft de minister zijn besluitvorming terecht beperkt tot de door [appellante] gestelde schade als gevolg van het niet kunnen bouwen en exploiteren van de biggenstal aan de Bokshout. De minister was niet gehouden in die procedure ook de schade als gevolg van een andere schadeoorzaak, het niet kunnen bouwen en in gebruik nemen van een vleesvarkensstal, mee te nemen. Er is geen grond voor het oordeel dat de rechtbank de omvang van het geding te beperkt heeft uitgelegd door te oordelen dat de minister zijn besluitvorming terecht heeft beperkt tot de door [appellante] gestelde schade ten gevolge van het niet kunnen bouwen van de biggenstal aan Bokshout.
    54.     Hieraan doet niet af dat de rechtbank aanleiding heeft gezien de STAB te verzoeken om te beoordelen of en in welke omvang [appellante] inkomensschade heeft geleden als gevolg van het niet mogen bouwen en in gebruik nemen van een biggenstal aan de Bokshout én het niet mogen bouwen en in gebruik nemen van een vleesvarkensstal aan de Ingweg. Hier doet zich niet het geval voor dat de rechtbank in een uitspraak een eindbeslissing heeft genomen, waarop de rechtbank slechts in zeer uitzonderlijke gevallen mag terugkomen. De inhoud van de vragen die de rechtbank in het kader van de procedure voor haar uitspraak aan de StAB heeft voorgelegd, staat er niet aan de weg dat de rechtbank in haar uitspraak heeft mogen oordelen dat schade voortvloeiend uit het niet kunnen bouwen van de vleesvarkensstal aan de Ingweg geen onderdeel van het geding uitmaakt.
    55.     Het betoog faalt.
    Het verslag van de StAB
    56.     Een bestuursrechter mag in beginsel afgaan op de inhoud van het verslag van een deskundige als bedoeld in artikel 8:47 van de Awb. Dat is slechts anders indien dat verslag onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins zodanige gebreken bevat, dat het  niet aan de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd.
    57.     Het betoog van [appellante] dat de rechtbank het verslag van de STAB niet had mogen volgen, omdat mr. P.A.H.M. Willems, de hoofdverantwoordelijke voor het verslag, niet over specifieke kennis van de varkensbranche beschikt en overigens onvoldoende duidelijk is dat hij gekwalificeerd is voor het taxeren van de inkomensschade, treft niet het gewenste doel.
    58.     Het onderzoek is opgedragen aan de STAB, een onafhankelijke gerechtelijke deskundige, die op basis van expertise adviseert. Willems, de opsteller van de verslagen, is ingeschreven in het Landelijke Register van Gerechtelijke Deskundigen. Het CV van Willems staat op de website van de STAB. Willems is reeds 20 jaar werkzaam op het gebied van nadeelcompensatie en planschade. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat Willems onvoldoende deskundig zou zijn om de door de rechtbank gestelde vragen te beantwoorden. Hetgeen [appellante] heeft aangevoerd over het gebrek aan kennis van en ervaring met de specifieke branche, is daartoe onvoldoende. Met de enkele stelling dat er onduidelijkheid bestaat over de deskundigheid van de toetser van het verslag, mr. G.A. Keus, heeft [appellante] evenmin aannemelijk gemaakt dat de deskundigheid van Willems, de opsteller van de verslagen, in twijfel moet worden getrokken. Ook het CV van Keus is te vinden op de website van de STAB. Ook hij heeft een ruime ervaring met inkomensschadezaken.
    59.     Het betoog van [appellante] dat de rechtbank haar oordeel ten onrechte heeft gebaseerd op het deskundigenadvies van de STAB, slaagt evenmin. De STAB is voor de berekening van de gestelde inkomensschade uitgegaan van 661 vergunde productiezeugen. Op basis van die aanname komt de STAB tot de conclusie dat de nadelen van het niet kunnen realiseren van de biggenstal niet opwegen tegen de voordelen in de vorm van bespaarde kosten daarvan. [appellante] heeft dus geen inkomensschade geleden als gevolg van het besluit van 13 september 2002. De stelling van [appellante] dat bij de schadebegroting uitgegaan dient te worden van het feitelijke aantal zeugen en niet van het aantal vergunde productiezeugen, omdat in de praktijk in strijd werd gehandeld met de afgegeven milieuvergunning, laat onverlet dat de vergunde aantallen de maximale aantallen zijn die gehouden mogen worden. Schade die voortkomt uit het houden van niet vergunde aantallen of soorten dieren komt niet voor vergoeding in aanmerking. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het een algemeen aanvaard uitgangspunt in het schadevergoedingsrecht is dat iemand die vraagt te worden beschermd in een belang dat in strijd is met het recht geen aanspraak op compensatie kan maken. Vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 24 november 2000 (ECLI:NL:HR:2000:AA8453) en het arrest van het Hof van Justitie van 20 september 2001 (ECLI:EU:C:2001:465) Courage/Crehan onder punt 31.
    60.     Anders dan [appellante] heeft betoogd, is de rechtbank niet buiten de omvang van het geding getreden door in navolging van het verslag van de STAB uit te gaan van 661 vergunde productiezeugen.
    61.     Voorop staat dat de rechtbank ter voorkoming van reformatio in peius het bestreden besluit niet heeft vernietigd voor zover dit ziet op de vergoeding van inkomensschade door de minister. Aan deze vergoeding lag een berekening ten grondslag, waarin Te Winkel is uitgegaan van een groter aantal vergunde productiezeugen, te weten 890 zeugen. Dit aantal is door de STAB ter discussie gesteld. Volgens de STAB moet uitgegaan worden van 699 (fok)zeugen op de peildatum. De STAB heeft deze conclusie gebaseerd op de beantwoording van de eerste vragenlijst door [appellante]. Alle betrokkenen, waaronder Te Winkel, zijn ten onrechte van 890 zeugen uitgegaan, omdat dat aantal in het begin van de procedure door [appellante] is gesteld en voor alle betrokkenen, waaronder de adviseurs van [appellante] en Te Winkel, de informatie ontbrak om het juiste aantal vast te stellen.
    62.     De minister heeft in zijn zienswijze op het verslag van de STAB bevestigd dat bij gebrek aan toereikende gegevens niet van het juiste aantal productiezeugen is uitgegaan.
    63.     Onder deze omstandigheden is er geen grond voor het oordeel dat de rechtbank buiten de omvang van het geding is getreden door niet uit te gaan van 890 zeugen.
    64.     In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd is geen grond te vinden voor het oordeel dat de STAB niet mocht uitgaan van het aantal van 661 zeugen.  Het betoog van [appellante] biedt geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de STAB in het verslag ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat [appellante] geen inkomensschade heeft geleden. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat zij het verslag aan haar oordeel ten grondslag mocht leggen. De door [appellante] overgelegde vier alternatieve scenario’s voor het berekenen van de inkomensschade, leiden niet tot een ander oordeel, reeds omdat deze zijn gebaseerd op andere aannames over het aantal varkens waarmee moet worden gerekend.
    Kosten van rechtsbijstand en andere deskundigenbijstand
    65.     [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de kosten van juridische bijstand in de aanvraagfase heeft beperkt tot de datum waarop de minister het primaire besluit heeft genomen. Daartoe stelt zij dat gelet op het verloop van de procedure de fase voorafgaand aan het primaire besluit feitelijk opnieuw heeft plaatsgevonden in bezwaar, omdat zij ook in die fase moest reageren op adviezen van de commissie.
    66.     Dit betoog faalt. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat alleen kosten van deskundigenbijstand die zijn gemaakt voorafgaande aan het besluit van 25 oktober 2010 kunnen worden aangemerkt als kosten die zijn gemaakt in de aanvraagfase. De vergoeding van de in de fase van bezwaar gemaakte proceskosten zijn terecht vastgesteld op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb, gelezen in verbinding met het Besluit proceskosten bestuursrecht.
    67.     [appellante] betoogt tot slot dat de rechtbank heeft miskend dat de in de beroepsprocedure gemaakte proceskosten niet in verhouding staan tot het forfaitaire tarief, zoals opgenomen in het Besluit proceskosten bestuursrecht (het Bpb) en ten onrechte de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand heeft vastgesteld op € 4.631,35.
    68.     De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien om, zoals [appellante] heeft verzocht, het college te veroordelen in de werkelijke gemaakte kosten van rechtsbijstand. Het in de bijlage bij het Bpb neergelegde vergoedingenstelsel heeft een forfaitair karakter. Indien zich bijzondere omstandigheden voordoen, kan op grond van artikel 2, derde lid, van het Bpb hiervan worden afgeweken. Volgens de nota van toelichting (Stb. 1993, 763) gaat het daarbij om uitzonderlijke gevallen, waarin strikte toepassing van het forfaitaire vergoedingsstelsel onrechtvaardig uitpakt, bijvoorbeeld het geval waarin de burger door gebrekkige informatieverstrekking door de overheid op uitzonderlijk hoge kosten is gejaagd. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het college het besluit van 31 oktober 2013 tegen beter weten in heeft genomen en dat zij door dat besluit is gedwongen tot het inroepen van rechtshulp waar een uitzonderlijke tijdsbesteding mee gemoeid was. Er is geen grond voor het oordeel dat de werkzaamheden zoals verricht niet tot de reguliere werkzaamheden behoren in het kader van een nadeelcompensatieprocedure. Er bestaat dus geen grond voor het oordeel dat zich hier bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 2, derde lid, van het Bpb voordoen, zodat de rechtbank kon volstaan met het toekennen van een forfaitair bedrag.
    69.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    70.     De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 1 september 2021
    299.