ECLI:NL:RVS:2017:726, Raad van State, 22-03-2017, 201600994/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-03-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 januari 2015 heeft het college aan [vergunninghouder] omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een bedrijfswoning op het perceel [locatie] te Oud-Gastel.

201600994/1/A1.
    Datum uitspraak: 22 maart 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellante B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), beiden wonend te Oud Gastel, gemeente Halderberge,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Oost-Brabant (hierna: de rechtbank) van 28 december 2015 in zaak nrs. 15/6582 en 15/6237 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Halderberge.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 januari 2015 heeft het college aan [vergunninghouder] omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een bedrijfswoning op het perceel [locatie] te Oud-Gastel.
    
    Bij besluit van 3 september 2015 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 28 december 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college en [vergunninghouder] hebben schriftelijke uiteenzettingen ingediend.
    
    [appellant] en [vergunninghouder] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 januari 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. S. van Hengel, advocaat te Etten-Leur, en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Timmermans, N. Onrust, M. Braspenning en H.P. Gerlings, zijn verschenen. Voorts is ter zitting gehoord als partij [vergunninghouder], bijgestaan door [gemachtigde] en mr. B.F.J. Bollen, advocaat te Tilburg.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. [vergunninghouder] teelt chrysanten op het perceel. Hij heeft een aanvraag ingediend om een vergunning voor de bouw van een bedrijfswoning op het perceel, omdat het volgens hem noodzakelijk is voor de teelt van chrysanten om op het perceel te wonen. [appellant] is eigenaar van gronden die aan het perceel grenzen. Zelf woont [appellant] op enige afstand van het perceel. [appellant] stelt dat hij vanuit zijn woning wel zicht op het perceel heeft en dat dit zicht door de bedrijfswoning zal worden aangetast. Ook vreest [appellant] dat de woning als burgerwoning zal worden gebruikt. Volgens [appellant] exploiteert [vergunninghouder] geen reëel agrarisch bedrijf en is de bedrijfswoning niet noodzakelijk. [vergunninghouder] stelt dat [appellant] vanuit zijn woning geen zicht heeft op het perceel, zodat artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in de weg staat aan vernietiging.
    
    Vereiste van een reëel agrarisch bedrijf
    
    2. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat [vergunninghouder] geen reëel agrarisch bedrijf exploiteert. Daarbij wijst hij op het rapport "Rapportage [appellant] (2) Beoordeling bedrijfsplan [vergunninghouder]" van Delphy van 7 maart 2016 (hierna: de contra-expertise). Daarin wordt geconcludeerd dat [vergunninghouder] geen reëel agrarisch bedrijf exploiteert. Voorts stelt hij dat [vergunninghouder] meer dan de helft van het jaar, buiten het teeltseizoen, niet of nauwelijks werkzaamheden verricht op het perceel. Verder maakt [vergunninghouder] volgens [appellant] geen gebruik van technieken die gebruikelijk zijn bij chrysantkwekerijen. Zo verwijdert [vergunninghouder] handmatig onkruid, terwijl volgens [appellant] chrysantkwekerijen biologisch afbreekbaar plastic gebruiken om te voorkomen dat onkruid groeit. Ook is volgens [appellant] onduidelijk hoeveel chrysanten precies worden geteeld op het perceel, omdat de aantallen die in de verschillende stukken worden genoemd niet met elkaar overeenkomen. Volgens hem wordt maar een beperkt aantal chrysanten op het perceel geteeld, zodat niet van een reëel agrarisch bedrijf kan worden gesproken. In dit verband stelt [appellant] dat uit gegevens van de website Boer en Bunder volgt dat [vergunninghouder] van 2009 tot en met 2011 geen chrysanten heeft geteeld. Tot slot wijst [appellant] erop dat [vergunninghouder] geen bedrijfsplan heeft en dat hij thans 67 jaar oud is, zodat kan worden verwacht dat hij binnen een aantal jaar zal stoppen met het telen van chrysanten.
    
    2.1. Volgens het college blijkt uit het advies van de Adviescommissie Agrarische Bouwaanvragen (hierna: AAB) van 23 december 2014 dat [vergunninghouder] een reëel agrarisch bedrijf exploiteert en doet de contra-expertise daar geen afbreuk aan. In dat advies staat dat de agrarische bedrijfsvoering zoals deze op het perceel wordt geëxploiteerd over de afgelopen jaren de combinatie van de teelt van maïs en de teelt van bolchrysanten betreft. De verzorging van de maïsteelt wordt grotendeels uitbesteed, maar de teelt van bolchrysanten vindt volledig in eigen beheer plaats. Deze bedrijfsvoering heeft op zich in bedrijfseconomisch opzicht een beperkte omvang, maar heeft wel een bedrijfsmatig karakter. De bedrijfsvoering is gericht op het bedrijfsmatig voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen, om welke reden sprake is van een agrarisch bedrijf.
    
    2.2. Op het perceel rust op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied Halderberge" de bestemming "Agrarisch".
    
    Artikel 3, lid 3.1, van de planregels luidt als volgt: "De voor "Agrarisch" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. agrarisch gebruik, in de vorm van agrarische bodemexploitatie met bijbehorende voorzieningen;
    
    b. grondgebonden agrarische bedrijven […];
    
    c. één bedrijfswoning per bouwvlak waarbij geldt dat ter plaatse van de aanduiding "maximum aantal wooneenheden" het aantal bedrijfswoningen niet meer mag bedragen dan is aangegeven;
    
    […]"
    
    In artikel 1 is het begrip bedrijfswoning als volgt omschreven: "een woning in of bij een gebouw of op een terrein, kennelijk slechts bedoeld voor (het huishouden van) een persoon, wiens huisvesting daar gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein, noodzakelijk is."
    
    2.3. In de contra-expertise staat dat om te kunnen beoordelen of [vergunninghouder] een reëel agrarisch bedrijf exploiteert gebruik is gemaakt van de normering van LEI Wageningen UR. In deze normering wordt uitgegaan van de standaardopbrengst en de standaardverdiencapaciteit. Als het teeltplan van [vergunninghouder] wordt ingevoerd in het rekenprogramma van LEI Wageningen UR blijkt de standaardopbrengst €12.880,- te bedragen en de standaardopbrengst €3.880,-. Aan de hand van de classificering van LEI Wageningen UR wordt het bedrijf van [vergunninghouder] ingedeeld in Klasse 1, zeer kleine bedrijven. Ook op basis van de verouderde meeteenheid van de Nederlandse grootte eenheid (hierna: NGE) moet volgens de contra-expertise worden geconcludeerd dat [vergunninghouder] een hobbyboer is.
    
    2.4. De Afdeling overweegt dat uit de planregels volgt dat op het perceel slechts kan worden gebouwd ten behoeve van een agrarisch bedrijf. Aan de eis dat gebouwen en bouwwerken ten dienste moeten staan van de uitoefening van een agrarisch bedrijf is voldaan indien kan worden gesproken van agrarische activiteiten met een werkelijk bedrijfsmatig karakter (een zogenoemd reëel agrarisch bedrijf). Voor de beantwoording van de vraag of (een aanzet tot) een reëel agrarisch bedrijf aanwezig is, kunnen naast inkomsten uit agrarische activiteiten in gevallen als deze andere bijkomende gegevens gewicht in de schaal leggen, zoals, onder meer, het grondareaal, de intentie waarmee de agrarische activiteiten worden ondernomen, de tijd die hieraan wordt besteed en de al of niet agrarische herkomst van betrokkene.
    
    Gelet op de bevindingen in het advies van de AAB van 23 december 2014 en de daarop gebaseerde conclusie van de AAB dat de activiteiten van [vergunninghouder] een bedrijfsmatig karakter hebben, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat [vergunninghouder] een reëel agrarisch bedrijf exploiteert. Daarbij neemt de Afdeling ook in aanmerking dat in een opgave van [vergunninghouder] bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland staat dat hij van maart 2015 tot april 2016 gemiddeld 30 tot 38 uur per week aan het telen van chrysanten heeft besteed. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding eraan te twijfelen dat [vergunninghouder] een significant deel van zijn tijd aan het telen van chrysanten besteedt. Voorts volgt uit de door [vergunninghouder] overgelegde stukken dat hij in 2010 16.248 planten van zijn leverancier heeft afgenomen voor de teelt. In 2011 heeft [vergunninghouder] 12.000 planten afgenomen voor de teelt. In 2016 heeft [vergunninghouder] 11.875 planten afgenomen voor de teelt. [appellant] heeft deze gegevens niet betwist. Deze aantallen chrysanten zijn naar het oordeel van de Afdeling niet zodanig klein dat niet van een reëel agrarisch bedrijf kan worden gesproken.
    
    Voor zover [appellant] op de contra-expertise wijst, overweegt de Afdeling dat deze door de AAB in een advies van 2 mei 2016 gemotiveerd is weersproken. Volgens dat advies zijn in de contra-expertise onjuiste uitgangspunten gehanteerd waardoor de standaardverdiencapaciteit in de contra-expertise is onderschat. Voorts is de meeteenheid NGE volgens dat advies van de AAB niet bruikbaar, omdat voor deze meeteenheid geen actuele normen meer beschikbaar zijn. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het advies van de AAB van 2 mei 2016 op deze punten onjuist is. Voor de beoordeling van de vraag of de agrarische activiteiten van [vergunninghouder] een bedrijfsmatig karakter hebben, is verder niet van belang of hij gebruik maakt van technieken die gebruikelijk zijn bij chrysantenkwekerijen. Ook de leeftijd van [vergunninghouder] is niet van belang. Dat [vergunninghouder] wellicht over enkele jaren zal stoppen met de teelt van chrysanten vanwege zijn leeftijd neemt niet weg dat ten tijde van het besluit van 3 september 2015 sprake was van een reëel agrarisch bedrijf.
    
    Het betoog faalt.
    
    Noodzaak bedrijfswoning
    
    3. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat een bedrijfswoning op het perceel niet noodzakelijk is. Volgens [appellant] heeft de rechtbank niet onderkend dat de AAB niet deskundig is ten aanzien van de vraag of een bedrijfswoning noodzakelijk is. Hij wijst daarbij op het rapport "Onderzoek, Proces bij toekennen bouwvlak en beoordeling eerdere en huidige bouwmogelijkheden met betrekking tot het perceel [locatie]a te Oud Gastel" van 11 december 2013 van Oranjewoud (hierna: het rapport van Oranjewoud). [appellant] wijst ook op de contra-expertise. Daarin staat dat bolchrysanten bij zomers weer hooguit dagelijks één keer water moet worden gegeven en bij minder warm weer één keer per twee à drie dagen. Volgens de contra-expertise staat de teelt van bolchrysanten bekend als een laag arbeidsintensief gewas. Voor het beregenen van bolchrysanten is geen speciale beregeningsinstallatie nodig. Deze kunnen volgens de contra-expertise worden beregend met reguliere installaties die ook voor andere plantensoorten worden gebruikt. Die kunnen volledig geautomatiseerd en op afstand worden bediend. De arbeidshandelingen zoals het scouten op ziekten, bestrijding, het geven van water en naloop voor een hectare bolchrysanten bedraagt volgens de contra-expertise nog geen uur per dag. [appellant] wijst er voorts op dat [vergunninghouder] op dertien minuten rijden van het perceel woont. Volgens [appellant] doet [vergunninghouder] de bedrijfsvoering al jarenlang op afstand en gaat dat zonder problemen. Ook ligt volgens hem aan het advies van de AAB van 23 december 2014 ten onrechte geen bedrijfsplan ten grondslag. Verder is volgens [appellant] geen noodzaak gelegen in het aspect van preventie van vandalisme en diefstal, omdat vandalisme en diefstal op andere wijzen kunnen worden voorkomen. Tot slot wijst [appellant] erop dat de bedrijfswoning komt te staan op grond die in eigendom is van de echtgenote van [vergunninghouder]. Volgens hem is daardoor de koppeling tussen het bedrijf van [vergunninghouder] en de bedrijfswoning niet gewaarborgd.
    
    3.1. Het college stelt zich op het standpunt dat een bedrijfswoning op het perceel noodzakelijk is, gelet op de adviezen van de AAB van 23 december 2014 en 2 mei 2016.
    
    3.2. In het advies van de AAB van 23 december 2014 staat dat de teelt van potchrysanten op het bedrijf en de werkzaamheden die hiermee gepaard gaan op zich in belangrijke mate een planbaar karakter hebben. Wel zullen door seizoens- en weersinvloeden en fluctuaties in het afzetpatroon in de dagelijkse werkzaamheden arbeidspieken aanwezig zijn en zullen in gedeelten van het jaar nauwelijks operationele werkzaamheden verricht dienen te worden. De bedrijfsvoering van [vergunninghouder] kent bij potchrysanten een productieproces dat in het teeltseizoen dagelijks toezicht en eventueel bijsturing behoeft dan wel werkzaamheden vergt. In dat kader kunnen de vochtvoorziening van de potplanten, technische storingen, het monitoren en tijdig ingrijpen bij schimmelaantastingen en andere ziekten worden genoemd. Met name in de aanvangsfase van de teelt zijn potplanten wat kwetsbaarder voor uitval in verband met de opkweek vanuit stekgoed. Specifiek voor beregening en gewasbescherming geldt dat, hoewel dergelijke werkzaamheden geen zwaar spoedeisend karakter hebben, de noodzaak daartoe wel frequent gemonitord moet worden en dat bij gebleken noodzaak binnen een kort tijdsbestek tot uitvoering dient te worden overgegaan. Daarnaast zijn er volgens het advies van de AAB aspecten van algeheel toezicht op de bedrijfslocatie, het afleveren van producten, contacten met leveranciers en dergelijke. De AAB komt in haar advies tot de conclusie dat de bedrijfsvoering vanuit haar aard, met name gelet op de teelt van potchrysanten een aantal aspecten in zich heeft die maken dat [vergunninghouder] een reëel belang heeft vanuit de optiek van de bedrijfsvoering om op de bedrijfslocatie woonachtig te zijn.
    
    3.3. In het advies van de AAB van 2 mei 2016 staat dat de arbeidsbehoefte van een teelt sterk afhankelijk is van de wijze van uitvoering van de teelt, de inrichting van het bedrijf en eventuele bijkomende activiteiten en werkzaamheden. In de situatie van [vergunninghouder] betreft het een kleinschalige bedrijfsvoering die een meer arbeidsintensief karakter heeft. Zo beschikt het bedrijf vanwege het relatief beperkte aantal planten niet over een potmachine waardoor de stekken handmatig worden opgepot. Ook worden de potten na 3 à 4 weken verplaatst en kent dit proces niet de arbeidsefficiëntie zoals bij een containerbedrijf dat met gespecialiseerde apparatuur is ingericht. Het aflevertraject brengt volgens het advies van de AAB wezenlijk meer arbeid met zich. Het bedrijf verkoopt de planten in de loop van het seizoen rechtstreeks aan tuincentra, winkels en dergelijke. Daartoe ontvangt het bedrijf met regelmaat kleine bestellingen die bestaan uit een assortiment aan planten. De bestelde aantallen planten worden verspreid over het veld verzameld en worden door [vergunninghouder] met eigen vervoer afgeleverd bij klanten. Daarnaast kunnen werkzaamheden zoals het terugknippen van planten om ze verkoopbaar te houden en handmatige onkruidbestrijding aan de orde zijn. De beregening met een verbrandingsmotor vanuit oppervlaktewater middels gebruikmaking van een kleine regeninstallatie die regelmatige verplaatsing behoeft, vergt verdeeld in de tijd meer momenten van arbeidsinzet dan de reguliere haspels die worden gebruikt voor het beregenen van akkerbouwgewassen.
    
    3.4. In het rapport van Oranjewoud staat dat de interpretatie van en de juridische toetsing aan het bestemmingsplan of andere regeling altijd door de gemeente zelf moet worden gedaan. De AAB kan slechts feitelijk adviseren, waarbij door de gemeente een duidelijke vraagstelling wordt geformuleerd en criteria worden meegegeven. Volgens het rapport van Oranjewoud heeft AAB zich in deze zaak steeds een oordeel aangemeten ten aanzien van de bestemmingsplantoets en de noodzaak van bedrijfsbebouwing. Dat oordeel is volgens het rapport van Oranjewoud echter niet aan de AAB. De AAB zou uitsluitend gevraagd moeten worden of -in dit specifieke geval - er sprake was/is van een reëel agrarisch bedrijf, uitgaande van de begripsomschrijving in het bestemmingsplan. Deze vraag wordt beantwoord aan de hand van bedrijfsgegevens. Dat is de deskundigheid van de AAB. Indien bijvoorbeeld de vraag wordt gesteld of ten aanzien van een bedrijfsvoering bepaalde bedrijfsgebouwen of een bedrijfswoning noodzakelijk zijn, dient de gemeente de criteria te formuleren die gelden ten aanzien van de noodzakelijkheidstoets. De AAB dient slechts aan de hand van deze criteria te beoordelen of de specifieke bedrijfsvoering daaraan voldoet, aldus het rapport van Oranjewoud.
    
    3.5. De Afdeling ziet in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de AAB niet over de vereiste deskundigheid beschikt. Het rapport van Oranjewoud zag niet op het advies van de AAB van 23 december 2014, maar op eerdere advisering van de AAB. In die advisering was bij de beantwoording van de vraag of bebouwing op het perceel noodzakelijk was, niet getoetst aan een criterium dat het begrip noodzaak nader invult. In het advies van de AAB van 23 december 2014 is wel getoetst aan een criterium dat het begrip noodzaak nader invult. Blijkens dat advies is beoordeeld of de bedrijfsvoering zodanig veel tijd en aandacht vergt dat er voor de betrokken ondernemer een reëel belang is om op de bedrijfslocatie woonachtig te zijn. Dit criterium is in overeenstemming met het criterium voor de beoordeling van de noodzaak van een bedrijfswoning in de rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 16 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY8543).
    
    De conclusie van de AAB is dat [vergunninghouder] een reëel belang heeft vanuit de optiek van de bedrijfsvoering om op de bedrijfslocatie aanwezig te zijn. Gelet op die conclusie en de daaraan ten grondslaag liggende beoordeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat een bedrijfswoning op het perceel noodzakelijk is. Daarbij is ook van belang dat Antea Group, voorheen Oranjewoud, in een advies van 24 januari 2014 voormelde conclusie van de AAB heeft onderschreven. Voor zover [appellant] op de contra-expertise wijst, overweegt de Afdeling dat [vergunninghouder] volgens het advies van de AAB van 2 mei 2016 een kleinschalige bedrijfsvoering heeft die een meer arbeidsintensief karakter heeft. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit onjuist is. Dat een andere bedrijfsvoering wellicht mogelijk zou zijn, leidt niet tot een ander oordeel. Het vereiste dat een bedrijfswoning noodzakelijk is, strekt niet zo ver dat deze alleen is toegestaan indien zonder een dergelijke woning exploitatie van het bedrijf is uitgesloten. Niet is vereist dat de bedrijfsvoering de voortdurende aanwezigheid van de betrokkene op het bedrijf vergt. De Afdeling zal niet ingaan op de kwestie of een noodzaak voor de bedrijfswoning mede is gelegen in het aspect van preventie van vandalisme en diefstal. Het college heeft zich reeds gelet op de conclusie van de AAB op het standpunt kunnen stellen dat een bedrijfswoning op het perceel noodzakelijk is. Voorts is niet van belang dat aan het advies van de AAB van 23 december 2014 geen bedrijfsplan ten grondslag is gelegd, nu geen verplichting bestaat een bedrijfsplan over te leggen. Tot slot is niet van belang of de koppeling tussen het bedrijf van [vergunninghouder] en de bedrijfswoning privaatrechtelijk is gewaarborgd. Indien [vergunninghouder] zijn bedrijf staakt en de daarbij behorende gronden aan een ander verkoopt dan wel deze gronden en de opstallen door een ander laat gebruiken, maar de woning blijft bewonen, is de woning niet langer in gebruik als bedrijfswoning, hetgeen in strijd is met de ter plaatse geldende bestemming.
    
    Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Nu het hoger beroep ongegrond is, behoeft niet te worden ingegaan op het betoog van [vergunninghouder] dat artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan vernietiging.
    
    5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.L. van Driel Kluit, griffier.
    
    w.g. Van der Spoel w.g. Van Driel Kluit
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 maart 2017
    
    703.