ECLI:NL:CRVB:2015:3445, Centrale Raad van Beroep, 08-10-2015, 14/5722 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2015-10-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Beoordeling. Het eindoordeel is vastgesteld op 2 (matig; verbetering noodzakelijk). Besluit is onvoldoende inzichtelijk gemotiveerd. In het bijzonder het gegeven dat voorzitter [X.] in meerdere mate met appellante zaken heeft gedaan die boven haar functieniveau lagen, kan hebben bijgedragen tot diens meer negatieve beoordeling. Wat het oordeel van de leidinggevende betreft moet worden vastgesteld dat - hoezeer hij ook over een breed overzicht beschikte van de producties van appellante - hij in hoofdzaak kennis nam van eindproducten, waarbij moeilijk was vast te stellen in hoeverre eventuele gebreken waren toe te schrijven aan de inbreng van appellante zelf, dan wel van andere betrokkenen, zoals de voorzitter of een andere JZ-medewerker, bij de desbetreffende uitspraak. Daarbij komt nog, dat de medewerkers van JZ niet bereid zijn geweest om hun opvattingen over het werk van appellante op papier te zetten; ook in dit opzicht ontbreekt een inzichtelijke onderbouwing. Verder is onvoldoende inzichtelijk gemaakt, welk beoordelingskader wordt gehanteerd voor de juridische geschriften van een medewerker op het niveau van Jurist 3 (schaal 10), een functie waarvoor een juridische bachelor-opleiding toereikend wordt geacht.

14/5722 AW, 14/6841 AW
  Centrale Raad van Beroep
  Meervoudige kamer
  
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 
    3 september 2014, 14/3933 (aangevallen uitspraak)
  
  
    Partijen:
  
  
    
      [appellante] te [woonplaats] (appellante)
  
  
    het college van bestuur van de Universiteit Leiden (college)
  
  
    PROCESVERLOOP
  
  
    Namens appellante heeft mr. drs. C.J.M. Scheen hoger beroep ingesteld en vervolgens de beroepsgronden aangevuld.
  
  
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
  
  
    Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft het college op 6 oktober 2014 een nieuw besluit genomen.
  
  
    Namens appellante heeft mr. Scheen tegen het nieuwe besluit beroep ingesteld en vervolgens de beroepsgronden aangevuld.
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 augustus 2015. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Scheen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. D. Mandel, hoofd van de afdeling Juridische Zaken en leidinggevende van appellante.
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1.
      
        Appellante is sinds 1 september 1998 in dienst van de Universiteit Leiden. Sinds 
        1 augustus 2008 is zij werkzaam als Jurist 3 bij de afdeling Juridische Zaken van het Bestuursbureau (JZ).
      
      
    
    
      1.2.
      Op 1 november 2012 is ten aanzien van appellante een beoordeling over de periode 1 juli 2011 tot en met 21 juni 2012 vastgesteld, met als eindoordeel D (onvoldoende). Tegen deze beoordeling heeft appellante geen bezwaar gemaakt, zodat deze in rechte onaantastbaar is.
      
    
    
      1.3.
      Op 30 oktober 2013 is ten aanzien van appellante een beoordeling vastgesteld over de periode van 22 juni 2012 tot en met 30 mei 2013, met als eindoordeel 1 (onvoldoende, verbetering op korte termijn noodzakelijk). Het college heeft het bezwaar van appellante tegen deze beoordeling bij besluit van 16 april 2014 (bestreden besluit) gegrond verklaard, met aanpassing van de beoordeling. Het eindoordeel is daarbij bepaald op 2 (matig; verbetering noodzakelijk).
      
      2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep van appellante gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd wegens strijd met het in artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegde motiveringsbeginsel, met de opdracht aan het college een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van haar uitspraak. Daarbij heeft zij - samengevat - het volgende overwogen:
      a. De rechtbank stelt voorop dat het college met de door hem overgelegde concept-uitspraken van appellante voldoende voorbeelden heeft aangedragen ter onderbouwing van zijn stelling dat in de beoordelingsperiode aan de kwaliteit op dit onderdeel van het werk van appellante een en ander schortte en voor verbetering vatbaar was. Deze constatering leidt echter - gelet op het navolgende - niet tot het oordeel dat de beoordeling in zijn totaal niet op onvoldoende gronden berust.
      b. Het college heeft ten onrechte een deel van de door appellante verrichte werkzaamheden, als vertegenwoordiger in rechtsgedingen, buiten beschouwing gelaten. Dat deze werkzaamheden niet tot haar functieprofiel behoorden doet hier niet aan af, aangezien het om opgedragen, juridisch werk gaat dat door appellante in haar reguliere werkrooster is uitgevoerd. 
      c. Het college heeft ten onrechte niet in de beoordeling opgenomen dat - gelet op de werkafspraak uit de vorige beoordeling dat appellante zorg dient te dragen dat adviezen en uitspraken binnen de wettelijke termijn worden uitgebracht - op dit onderdeel geen kritiek is.
      d. Het college heeft ten onrechte - gelet op de werkafspraak dat appellante naar het genoegen van de betreffende commissie en het hoofd JZ de zaken voorbereidt en afhandelt - geen informatie ingewonnen bij de voorzitters van de commissies waarbij appellante als secretaris optrad.
      e. Er zijn geen maatstaven vastgelegd over de kwantiteit van het werk van appellante. Niet is onderbouwd aan welke werkafspraak omtrent de kwantiteit appellante zich niet heeft gehouden.
      f. Met betrekking tot de overige afspraken uit de eerdere beoordeling, te weten dat appellante voor de opmerkingen en aanpassingen van de voorzitters moet openstaan en dat zij zich dient in te spannen om het juridisch haalbare in een procedure te realiseren, heeft het college niet inzichtelijk gemaakt hoe de behaalde resultaten thans zijn gewaardeerd. De stelling dat appellante tekort zou zijn geschoten bij het houden van de voorzitter op het juridisch juiste pad leidt niet tot een ander oordeel. Daargelaten of dit tot de taken van appellante behoort, heeft appellante de door het college weergegeven feitelijke toedracht gemotiveerd bestreden.
      g. Het verwijt dat appellante steeds dezelfde vragen aan collega’s stelt, is onvoldoende onderbouwd en kan het eindoordeel van de beoordeling niet dragen.
      
      3. Bij het naar aanleiding van de aangevallen uitspraak genomen nieuwe besluit heeft het college aan appellante een gewijzigd Formulier resultaat- en ontwikkelingsgesprek toegezonden, waar in deel A - Beoordeling inhoudelijke aanpassingen zijn aangebracht. De Raad zal dit besluit, waarmee niet volledig aan appellante tegemoet is gekomen, gelet op het bepaalde in de artikelen 6:19 en 6:24 van de Awb, mede in de beoordeling betrekken.
      
      4. Naar aanleiding van hetgeen partijen over de aangevallen uitspraak naar voren hebben gebracht wordt het volgende overwogen.
      
    
    
      4.1.
      Het hoger beroep van appellante richt zich in de kern tegen de hierboven, in rechtsoverweging 2, onder a, weergegeven overweging van de rechtbank. De Raad begrijpt de beroepsgrond van appellante aldus dat zij niet ontkent dat er een en ander schort aan haar concept-uitspraken, maar dat zij van mening is dat deze concepten wel van voldoende niveau zijn. Zij wil voorkomen dat in deze overweging een bindend rechtsoordeel kan worden gelezen dat de kwaliteit van het werk op het onderdeel concept-uitspraken door het college als matig (verbetering noodzakelijk) mocht worden aangemerkt. Anders dan appellante leest de Raad in de desbetreffende overweging niet een bindend rechtsoordeel als door appellante gevreesd. Het hoger beroep slaagt dan ook niet en de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, zal worden bevestigd.
      
      
        5. Naar aanleiding van hetgeen partijen over het nieuwe besluit naar voren hebben gebracht wordt het volgende overwogen.
      
      
    
    
      5.1.
      De inhoudelijke aanpassingen in het nieuwe besluit betreffen, samengevat, de volgende punten:
      a. Vermeld wordt dat appellante in de beoordelingsperiode 37 adviezen/uitspraken heeft uitgebracht: 21 voor het College van beroep voor de examens (CBE) en 16 voor de Commissie voor de beroep- en bezwaarschriften (CBB). 
      b. Vermeld wordt dat alle door appellante geschreven adviezen/uitspraken binnen de wettelijke termijn zijn uitgebracht. 
      c. Vermeld wordt op welke wijze de beoordeling door de leidinggevende tot stand is gekomen.
      d. Vermeld wordt op welke wijze de juridische complexiteit van de behandelde zaken is meegewogen. Daarbij zijn zes categorieën van CBB- en CBE-bezwaren/beroepen onderscheiden: 1 standaard; 2 nagenoeg standaard; 3 niet standaard maar wel juridisch eenvoudig; 4 minder juridisch eenvoudig; 5 juridisch complex; 6 juridisch zeer complex. Van de 37 uitgebrachte adviezen behoorden er 19 tot categorie 1 en 2 en 18 tot categorie 3 en 4. Deze 18 zijn inhoudelijk beoordeeld, deels door voorzitter [X.], deels door medewerkers van de afdeling JZ.
      e. Vermeld wordt hoe de voorzitters desgevraagd oordeelden over appellante. Drie voorzitters (Bruens, Van Os-Ravesloot en Bellekom) hebben aangegeven tevreden te zijn over appellante. Voorzitter [X.], die met name zaken in categorie 3 en 4 heeft behandeld, heeft aangegeven dat hij niet tevreden is. Dat de andere drie voorzitters tevreden zijn over de adviezen/uitspraken in categorie 1 en 2 acht de leidinggevende niet meer dan vanzelfsprekend. De tevredenheid van deze voorzitters ten aanzien van de overige adviezen/uitspraken die zij van appellante ontvingen hangt volgens hem nauw samen met het feit dat deze concepten reeds waren aangepast door medewerkers van de afdeling JZ. 
      f. Aan de hand van de eigen waarneming van de leidinggevende en de inhoudelijke reacties van voorzitter [X.] en medewerkers van de afdeling JZ op de adviezen/uitspraken in categorie 3 en 4 wordt geconcludeerd dat deze nog niet op het vereiste niveau zijn, terwijl het behandelen van bezwaren in deze categorieën op het niveau van Jurist 3 ligt. De kwaliteit van deze adviezen/uitspraken wordt met een 2 (matig; verbetering noodzakelijk) beoordeeld.
      g. De werkzaamheden betreffende gerechtelijke bestuursrechtelijke kwesties en betreffende het secretariaat van het Centraal Stembureau worden beide met een 3 (voldoende; voldoet aan gestelde eisen) beoordeeld.
      h. Het eindoordeel wordt vastgesteld op 2 (matig; verbetering noodzakelijk).
      
    
    
      5.2.
      De Raad stelt vast dat deze beoordeling, in afwijking van de beoordeling van 1 november 2012, in hoge mate is toegespitst op de werkzaamheden die appellante als secretaris van bezwaar- en beroepscommissies had te verrichten. Dat hield verband met het feit dat was afgesproken dat zoveel mogelijk op kwaliteitsverbetering van de door appellante geschreven concepten werd ingezet. Van haar andere werkzaamheden was zij in deze periode grotendeels  vrijgesteld. Voor zover in het nieuwe besluit naar aanleiding van de aangevallen uitspraak andere werkzaamheden zijn beoordeeld, waren deze van voldoende kwaliteit. De enige punten uit het nieuwe besluit die hier in geding zijn, zijn de in 5.1, onder f en h, genoemde kwaliteit van de door appellante opgestelde adviezen/uitspraken en het eindoordeel, die beide met een score 2 zijn beoordeeld.
      
    
    
      5.3.
      Appellante heeft betoogd dat de door haar in de beoordelingsperiode opgestelde concepten, en in het bijzonder de uitspraken waarover voorzitter [X.] en haar leidinggevende kritisch oordeelden, een moeilijkheidsgraad hadden die boven het niveau van haar functie Jurist 3 uitgingen. De Raad kan appellante hierin volgen. Volgens de voor appellante geldende functiebeschrijving, onderdeel Indelingscriteria Jurist, gaat het bij de voorbereiding van besluiten op het niveau Jurist 3 om de volgende werkzaamheden: “Uitvoeren van ondersteunende werkzaamheden (jurisprudentie, literatuuronderzoek) ten behoeve van de voorbereiding van juridische besluitvorming. Opstellen van standaardbesluiten.” Bij het niveau Jurist 2 gaat het om: “Concipiëren van juridische besluiten die niet door huidige regelgeving gedekt worden. Het betreft juridische zaken die veelal één juridisch specialistisch gebied beslaan en politiek-bestuurlijk niet gevoelig liggen.” Gelet op de bij Jurist 3 horende taakaanduiding “Opstellen van standaardbesluiten” kan bezwaarlijk worden volgehouden, dat niet alleen de werkzaamheden die volgens de in 5.1, onder d, vermelde indeling behoren tot categorie 1 en 2, maar ook die in categorie 3 en 4, op het niveau van Jurist 3 liggen, zoals het college heeft gesteld. Veeleer zijn deze te scharen onder de werkzaamheden die tot het niveau van Jurist 2 behoren.
      
    
    
      5.4.
      Dat de door appellante te concipiëren concept-uitspraken in de beoordelingsperiode deels boven haar functieniveau lagen, doet er niet aan af dat deze opgedragen werkzaamheden terecht in de beoordeling zijn betrokken. Daarbij heeft wel te gelden dat indien aan een negatieve beoordeling negatieve rechtspositionele gevolgen worden verbonden, dergelijke werkzaamheden boven het functieniveau in beginsel buiten beschouwing behoren te blijven.
      
    
    
      5.5.
      
        Wat de inhoudelijke beoordeling betreft stelt de Raad vast dat deze, ondanks de aangebrachte wijzigingen in het nieuwe besluit, nog steeds onvoldoende inzichtelijk is gemotiveerd. Daarbij wordt in het bijzonder gewezen op de vaste rechtspraak 
        (CRvB 27 augustus 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BJ7050) volgens welke het bestuursorgaan bij negatieve oordelen met concrete feiten moet onderbouwen dat het oordeel niet op onvoldoende gronden berust.
      
      
      
        5.5.1.
        Uit de door partijen ter onderbouwing van hun stellingen ingebrachte concepten kan - enkele uitzonderingen daargelaten - niet worden opgemaakt of en zo ja, welke wijzigingen door of op voorstel van collega’s zijn aangebracht. Ook de vraag of deze wijzigingen steeds als verbeteringen waren te beschouwen, laat zich daardoor niet beantwoorden. Partijen verschillen hierover bij een aantal concepten van opvatting. De op deze wijze gepresenteerde concepten lenen zich dus onvoldoende voor een toetsing of voldaan is aan het in 5.5 genoemde vereiste.
        
      
      
        5.5.2.
        Voorts is onduidelijk gebleven waarom aan het oordeel van de drie andere voorzitters minder gewicht werd toegekend dan aan dat van voorzitter [X.] en de leidinggevende.  Onvoldoende aannemelijk is dat zij, anders dan [X.], uitsluitend door anderen verbeterde concepten van appellante hebben gezien. Bij gebreke van een gedegen schriftelijke vastlegging van het oordeel van de voorzitters kan ook niet worden vastgesteld of, en zo ja in hoeverre, de verschillen in waardering tussen de voorzitters zijn toe te schrijven aan het verschil in moeilijkheidsgraad tussen de door hen behandelde zaken. In het bijzonder het gegeven dat, zoals uit rechtsoverweging 5.3 volgt, voorzitter [X.] in meerdere mate met appellante zaken heeft gedaan die boven haar functieniveau lagen, kan hebben bijgedragen tot diens meer negatieve beoordeling. Wat het oordeel van de leidinggevende betreft moet worden vastgesteld dat - hoezeer hij ook over een breed overzicht beschikte van de producties van appellante - hij in hoofdzaak kennis nam van eindproducten, waarbij moeilijk was vast te stellen in hoeverre eventuele gebreken waren toe te schrijven aan de inbreng van appellante zelf, dan wel van andere betrokkenen, zoals de voorzitter of een andere JZ-medewerker, bij de desbetreffende uitspraak. Daarbij komt nog, dat de medewerkers van JZ niet bereid zijn geweest om hun opvattingen over het werk van appellante op papier te zetten; ook in dit opzicht ontbreekt een inzichtelijke onderbouwing.
      
      
        5.5.3.
        
          Ten slotte acht de Raad onvoldoende inzichtelijk gemaakt, welk beoordelingskader wordt gehanteerd voor de juridische geschriften van een medewerker op het niveau van 
          Jurist 3 (schaal 10), een functie waarvoor een juridische bachelor-opleiding toereikend wordt geacht. De leidinggevende heeft ter zitting verklaard dat de geschriften op twee punten tekortschoten: de vermelding van zaken die niet relevant zijn, bijvoorbeeld niet van belang zijnde artikelen en het niet scherp en kort maar krachtig kunnen formuleren van overwegingen. Appellante deed dit werk al sinds een viertal jaren, maar dit is volgens de leidinggevende nog niet het goede niveau. De Raad stelt daar tegenover dat drie voorzitters tevreden zijn over appellante, welke tevredenheid zich kennelijk ook over de juridische kwaliteit van haar geschriften uitstrekt. Dat een hogere kwaliteit, zeker naarmate meer ervaring is opgedaan, mogelijk en wenselijk is, maakt nog niet vanzelfsprekend dat een score 2 (matig, verbetering noodzakelijk) op zijn plaats is. 
        
        
      
    
    
      5.6.
      Uit wat onder 5.3 tot en met 5.5.3 is overwogen volgt dat het beroep tegen het nieuwe besluit van 6 oktober 2014 gegrond is en dat dit besluit wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb moet worden vernietigd. Het college zal een nieuwe beslissing op bezwaar moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door het college te nemen nieuwe beslissing op het bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
      
      
        6. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de proceskosten van appellante in hoger beroep. Deze worden begroot op € 1.470,- aan kosten voor rechtsbijstand.
      
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    - bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
    - verklaart het beroep tegen het besluit van 6 oktober 2014 gegrond en vernietigt dat besluit;
    - draagt het college op een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van
    
        deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen dit besluit slechts bij de Raad kan worden
        ingesteld;
    
    - bepaalt dat het college aan appellante het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 246,-
      vergoedt;
    - veroordeelt het college in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.470,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door E.J.M. Heijs als voorzitter en K.J. Kraan en J.C.F. Talman als leden, in tegenwoordigheid van J.L. Meijer als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 8 oktober 2015.
    
    
    
    
    
      (getekend) E.J.M. Heijs
    
    
    
    
    
      (getekend) J.L. Meijer
    
    
    
    
  
  HD