ECLI:NL:RBLIM:2017:1696, Rechtbank Limburg, 24-02-2017, AWB - 15 _ 2991u
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2017-02-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: WMO 2015, toekenning maatwerkvoorziening, indicatie persoonlijke begeleiding individueel, mantelzorg, overgang van AWBZ naar WMO 2015, persoonsgebonden budget (pgb), gemeente Heerlen, protocol Wmo, beleid(sregels), tijdnormen, het ontbreken van een objectieve deugdelijke onderbouwing, onvoldoende onderzoek naar behoefte aan maatwerkvoorziening, verweerder is dan ook tekortgeschoten in zijn onderzoeksplicht, ontoereikende motivering, gegrond beroep.

RECHTBANK limburg
    
    
      Zittingsplaats Maastricht
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: AWB/ROE 15/2991
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 24 februari 2017 in de zaak tussen
    
    
      [eiser], te [woonplaats], eiser, 
    (gemachtigde: mr. M.F. Vermaat),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heerlen, verweerder,
    (gemachtigde: mr. V.H.J.M. van den Heuvel).
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 21 mei 2015 (het primair besluit) heeft verweerder aan eiser op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) een indicatie voor persoonlijke begeleiding toegekend. De voorziening wordt toegekend met ingang van 15 maart 2015 tot en met 16 april 2017. Met inachtneming van een overgangstermijn krijgt eiser met ingang van 17 juli 2015 tot en met 16 april 2017 de indicatie persoonlijke begeleiding individueel voor zeven uren per week voor een tarief van € 21,68, per uur. 
    
    
    
      Bij besluit van 18 september 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 december 2016
      Namens eiser is zijn gemachtigde verschenen, vergezeld door mevrouw [P.], de moeder van eiser. 
      Verweerder is verschenen bij zijn gemachtigde en mevrouw [S.], consulente. 
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Eiser, geboren op [geboortedatum], had een indicatie op grond van de Algemene wet bijzondere ziektekosten (AWBZ) voor dagopvang voor 9 dagdelen per week. Hiervan werd echter geen gebruik gemaakt. Tevens had eiser op grond van de AWBZ een indicatie voor persoonlijke begeleiding voor 6,9 uur per week. Eiser heeft op 10 februari 2015 zich gemeld voor verlenging van deze voorzieningen. 
    
    2. Bij besluit van 21 mei 2015 (het primair besluit) heeft verweerder aan eiser met ingang van 17 juli 2015 een (nieuwe) indicatie voor persoonlijke begeleiding toegekend voor zeven uren per week en geen indicatie voor dagbesteding. De voorziening is in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb) toegekend. Tegen dit besluit heeft eiser bezwaar gemaakt.
    
    3. Verweerder stelt voorop dat niet ter discussie staat dat geen indicatie voor groepsbegeleiding wordt verleend, omdat eiser en zijn moeder duidelijk hebben gemaakt dat hieraan geen behoefte bestaat. Voor persoonlijke begeleiding heeft verweerder 7 uren toegekend. Eiser behoeft aansturing bij zijn zelfredzaamheid en organisatie van het dagelijks leven. Het doel is het aanbrengen en behouden van structuur, het creëren van een vangnet, het voorkomen van psychische decompensatie en het leren omgaan met de lichamelijke klachten. Er is geen sprake meer van het aanleren van vaardigheden. De geïndiceerde uren heeft verweerder vastgesteld aan de hand van de normtijden van het “protocol Wmo zelfredzaamheid en participatie”. Deze normtijden zijn tot stand gekomen in overleg met diverse zorgaanbieders en gemeenten in de regio, waarbij de normen van het CIZ als uitgangspunt zijn genomen. Eisers stelling dat hij aangewezen is op meer uren omdat eiser de uren voor groepsbegeleiding onder de AWBZ mocht inzetten voor persoonlijke begeleiding, kan verweerder niet onderschrijven. De CIZ-indicatie voor persoonlijke begeleiding was eveneens toegesneden op eisers persoonlijke situatie. Dat eiser de uren voor groepsbegeleiding ook hiervoor mocht inzetten, doet hieraan niet af.
    
    4. Eiser heeft in beroep aangevoerd dat hij vanaf 2004 met de indicatie voor 19,5 uur de begeleiding heeft kunnen inkopen die hij nodig heeft om zo lang mogelijk thuis te kunnen blijven wonen. Dat kan met de nieuwe indicatie niet. Verweerder stelt dat de CIZ-normen als uitgangspunt zijn genomen, maar deze zijn op geen enkele wijze in de huidige normtijden terug te vinden. Voorts is onduidelijk op basis van welk onderzoek de normtijden voor persoonlijke begeleiding zijn vastgesteld. Verweerder verwijst naar overleg met zorgaanbieders, maar een beleidswijziging dient altijd te zijn gestoeld op een zorgvuldig onderzoek. Verder is niet inzichtelijk hoe maatwerk geleverd is door de normtijden toe te passen op de persoonlijke situatie van eiser. Voorts is onvoldoende onderzoek gedaan naar de omvang van de mantelzorg en de noodzaak om de mantelzorger te ondersteunen. Moeder gaat gemiddeld drie keer per dag bij eiser langs en dreigt overbelast te geraken. Uit niets blijkt dat hiernaar onderzoek is gedaan. 
    Ten aanzien van de in rekening gebrachte leges voor de stukken in de bezwaarprocedure heeft eiser aangevoerd dat, los van de vraag hoe zich dit verhoudt tot de burgervriendelijkheid van de overheid, dit in strijd is met het bepaalde in artikel 7:15, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
    
    5. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
    
    
      5.1.
      Ingevolge artikel 1.1.1, eerste lid, van de Wmo 2015 wordt onder maatschappelijke ondersteuning onder meer verstaan: ondersteunen van de zelfredzaamheid en de participatie van personen met een beperking of met chronische psychische of psychosociale problemen zoveel mogelijk in de eigen leefomgeving. 
      
    
    
      5.2.
      Ingevolge artikel 1.1.1, eerste lid, van de Wmo 2015 wordt onder maatwerkvoorziening onder meer verstaan: op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van een persoon afgestemd geheel van diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen ten behoeve van de zelfredzaamheid.
      
    
    
      5.3.
      In artikel 2.1.1, eerste lid, van de Wmo 2015 is bepaald dat het gemeentebestuur zorgdraagt voor de maatschappelijke ondersteuning.
      
    
    
      5.4.
      In artikel 2.1.2, eerste lid, van de Wmo 2015 is bepaald dat de gemeenteraad periodiek een plan vaststelt met betrekking tot het door het gemeentebestuur te voeren beleid met betrekking tot maatschappelijke ondersteuning.
      
    
    
      5.5.
      In artikel 2.1.3, eerste lid, van de Wmo 2015 is bepaald dat de gemeenteraad bij verordening de regels vaststelt die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van het in artikel 2.1.2 bedoelde plan en de door het college ter uitvoering daarvan te nemen besluiten of te verrichten handelingen. 
      
      
        Aan deze bepaling heeft de gemeenteraad uitvoering gegeven met de Verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Heerlen 2015 (Verordening).
      
      
    
    
      5.6.
      In artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 is bepaald dat het college tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt, beslist voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. 
      
    
    
      5.7.
      In artikel 2.3.2, eerste lid, van de Wmo 2015 is bepaald dat indien bij het college melding wordt gedaan van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning, het college in samenspraak met diegene door of namens wie de melding is gedaan en waar mogelijk met de mantelzorger of mantelzorgers dan wel diens vertegenwoordiger, zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes weken, een onderzoek uitvoert overeenkomstig het tweede tot en met achtste lid. Het college bevestigt de ontvangst van de melding.
      
      6. Gemeenten zijn op grond van de Wmo 2015 verantwoordelijk voor het ondersteunen van de zelfredzaamheid en participatie van mensen met een beperking of met chronische psychische of psychosociale problemen. Die ondersteuning moet volgens de wetgever er op gericht zijn dat mensen zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kunnen blijven. In de memorie van toelichting op de Wmo 2015 (Kamerstukken II, 2013/14, 33 841, nr. 3) is uiteengezet dat het uitgangspunt is dat gemeenten burgers slechts ondersteuning bieden als dat nodig is. Mensen zijn in de eerste plaats zelf verantwoordelijk voor hun leven en dus ook voor hun zelfredzaamheid en participatie. De betrokkene moet eerst bezien in hoeverre hij zelf en zijn directe omgeving een bijdrage kunnen leveren aan het verbeteren van de eigen situatie. Gemeenten hebben de verantwoordelijkheid om de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen bij burgers te benutten en te versterken. Indien uit onderzoek van de gemeente blijkt dat (aanvullende) ondersteuning van de gemeente nodig is, beslist de gemeente – binnen de grenzen van wat daarover in het plan en de verordening bedoeld in de artikelen 2.1.2 en 2.1.3 van de Wmo 2015 is vastgelegd – tot verstrekking van een maatwerkvoorziening die bijdraagt aan het realiseren van een situatie waarin de burger in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie, zodat deze zo lang mogelijk in de eigen omgeving kan blijven wonen.
      
      
        Het “protocol Wmo zelfredzaamheid en participatie gemeente Heerlen 2015” (Protocol) bevat volgens de introductie uitvoeringsregels over (het bepalen van) de omvang van de toe te kennen maatwerkvoorzieningen voor maatschappelijke ondersteuning bij zelfredzaamheid en participatie. Het gaat hierbij in het bijzonder om de maatwerkvoorzieningen hulp bij het huishouden, persoonlijke begeleiding (individueel en in groep), dagbesteding en kortdurend verblijf. Hiervoor worden normtijden vastgesteld.
        Het protocol van het CIZ bleek een protocol te zijn dat vooral  bij begeleiding niet meer aansloot bij de huidige praktijk. De Wmo 2015 vraagt maatwerk. Onderhavig protocol is tot stand gekomen in nauwe samenwerking met beleidsmedewerkers en consulenten van gemeenten en zorgaanbieders. Tevens is gebruik gemaakt van het protocol van het CIZ, de Support Intensity Scale (SIS) en het protocol ‘Indicatieadvisering Hulp bij het Huishouden gemeente Heerlen 2014’. Het uitgangspunt bij deze normtijden (zie blz.19) is een “gemiddelde situatie” daar het niet mogelijk is om onbeperkt aan allerlei persoonlijke eisen/normen/waarden tegemoet te komen. De in hoofdstuk 5 aangegeven normtijden dienen te worden gehanteerd bij het bepalen van de omvang van de toe te kennen maatwerkvoorziening.
      
      
      
        Ten aanzien van de mantelzorg vermeldt het protocol dat: ”Anders dan in de AWBZ, kan in de Wmo rekening worden gehouden met de mantelzorg die betrokkene ontvangt. Wel moet hierbij bekeken worden wat nodig is om de mantelzorger af en toe te ontlasten om er voor te zorgen dat de mantelzorginzet structureel mogelijk blijft”. 
      
      
      7. De rechtbank is van oordeel dat het verweerder uiteraard vrij staat om met het oog op de uitvoering van de Wmo 2015 beleidsregels vast te stellen. Deze regels kunnen ook betrekking hebben op het stellen van tijdsnormen. Deze normen mogen echter niet willekeurig zijn en dienen op objectieve criteria te steunen (zie o.a. de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 11 november 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:4262). 
      
      
        Ter zitting van de rechtbank heeft de gemachtigde van verweerder aangegeven dat het Protocol geen beleidsregels bevat, maar interne gedragsregels, die aan de consulenten een handreiking bieden bij het bepalen van de omvang van de toe te kennen voorziening. 
        De rechtbank is van oordeel dat dit niet betekent dat het vereiste van een objectieve onderbouwing niet geldt, nu – zoals reeds overwogen – in het Protocol staat vermeld dat de normtijden dienen te worden gehanteerd bij het bepalen van de omvang van de toe te kennen maatwerkvoorziening. In het geval van eiser is dat ook gebeurd gelet op de berekening van het toe te kennen aantal minuten per week voor persoonlijke begeleiding.
      
      
      
        Het is de rechtbank niet gebleken dat de normtijden die het Protocol bevat voor persoonlijke begeleiding berusten op een objectieve, deugdelijke onderbouwing. Dit betekent dat zij in het onderhavige geval niet als uitgangspunt hadden mogen worden genomen bij het vaststellen van de omvang van de toe te kennen maatwerkvoorziening voor persoonlijke begeleiding. 
      
      
      8. De rechtbank overweegt dat de Wmo 2015 in een gefaseerde besluitvorming voorziet, die een aanvang neemt als door of namens een ingezetene een melding van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning wordt gedaan bij het college. Ingevolge artikel 2.3.2, eerste lid, van de Wmo 2015 moet dat leiden tot een onderzoek overeenkomstig het tweede tot en met achtste lid van dat artikel. In dat onderzoek wordt onder meer bezien of met gebruikmaking van een algemene voorziening kan worden gekomen tot een verbetering van de zelfredzaamheid. Het onderzoek kan daarnaast tot gevolg hebben dat de betrokkene ter verkrijging van een maatwerkvoorziening aanvullend een aanvraag in de zin van de Wmo 2015 doet. Voor het doen van die aanvraag en dus voor toekenning van een maatwerkvoorziening is het onderzoek naar aanleiding van de melding ingevolge artikel 2.1.2, negende lid, van de Wmo 2015 een noodzakelijke voorwaarde.
      
      
        De rechtbank is van oordeel dat verweerder in casu te kort is geschoten in zijn onderzoeks- plicht naar eisers behoefte aan een maatwerkvoorziening. Vooropgesteld zij dat ten onrechte – zoals hiervoor onder 7 is overwogen – bij het vaststellen van de omvang van de toe te kennen indicatie voor persoonlijke begeleiding de normtijden van het Protocol als uitgangspunt zijn genomen. Verweerder had los van deze normtijden moeten vaststellen waaruit de behoefte aan persoonlijke begeleiding bestaat en hoe groot deze begeleiding qua omvang moet zijn. 
        De rechtbank overweegt verder dat eiser voorheen de onder de AWBZ toegekende uren voor groepsbegeleiding mocht inzetten voor persoonlijke begeleiding. Dit betekende dat eiser feitelijk een veel hoger aantal uren aan zorg opsoupeerde. Verweerder heeft dit afgedaan met de opmerking dat dit nu niet meer kan en aan eiser evenveel zorg is toegewezen als onder de AWBZ, namelijk 7 uren begeleiding individueel, zodat eiser er feitelijk niet op achteruit is gegaan. Hier gaat de rechtbank echter niet in mee. De zorgbehoefte van eiser is het uitgangspunt en blijkbaar lag die voorheen een stuk hoger dan 7 uur per week en werd dit verschil onder de AWBZ opgevangen door de extra uren groepsbegeleiding. Dit heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank dan ook ten onrechte niet in zijn onderzoek betrokken. 
        Tot slot overweegt de rechtbank dat in het verleden steeds zorg is verleend door twee pgb-hulpverleners, Den Dulk en Aspers. In het persoonlijk plan en zorgplan is vermeld wat deze twee hulpverleners zoal deden. Het betrof onder meer taken als toezicht houden, controle op gezondheid, voeding, voorraden en medicijnen, voor veiligheid zorgen en buiten werktijd bereid en beschikbaar zijn om hulp te bieden. De rechtbank mist een standpunt van verweerder hoe deze taken zijn verdisconteerd in de toegekende zorg.
        Ten aanzien van de overbelasting van de mantelzorger, eisers moeder, overweegt de rechtbank als volgt. In de rapportage staat vermeld dat moeder (mantelzorger) ernstig overvraagd is en hiervan zelfs lichamelijke en psychische klachten ervaart. Het Protocol vermeldt dat: “Anders dan in de AWBZ, kan in de Wmo rekening worden gehouden met de mantelzorg die betrokkene ontvangt. Wel moet hierbij bekeken worden wat nodig is om de mantelzorger af en toe te ontlasten om ervoor te zorgen dat de mantelzorginzet structureel mogelijk blijft”. De rechtbank is van oordeel dat ook dit aspect onvoldoende in het onderzoek van verweerder is bezien. 
      
      
      
        De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder onvoldoende uitvoering heeft gegeven aan zijn onderzoeksplicht en ontoereikend heeft gemotiveerd waarom hetgeen aan eiser in het kader van de Wmo 2015 is toegekend als een toereikende maatwerkvoorziening kan worden beschouwd. Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond, omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 3.2 en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
      
      
      9. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. 
      
      10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
      
      11. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op  € 990,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1). 
      
      12. Met betrekking tot hetgeen eiser heeft aangevoerd inzake de door verweerder in rekening gebrachte legeskosten voor de stukken in de bezwaarprocedure merkt de rechtbank allereerst op dat anders dan eiser stelt deze legeskosten niet zijn verschuldigd voor de behandeling van het bezwaar. Artikel 7:15, eerste lid, van de Awb wordt dan ook niet overtreden. Verder ziet de rechtbank voor vergoeding van deze kosten geen aanleiding. Als schade ten gevolge van het vernietigde bestreden besluit zijn de legeskosten niet aan te merken. Bovendien heeft tegen deze kosten een aparte rechtsgang opengestaan, die eiser, na gemaakt bezwaar, om hem moverende redenen niet heeft voortgezet.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerder op een nieuw beluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 45,-- aan eiser te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 990,--.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.A.H. Span-Henkens, voorzitter, mr. P.J.M. Bruijnzeels en mr. A.W.P. Letschert, leden, in aanwezigheid van mr. C. Schrammen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 februari 2017 .
    
    
    
    
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 24 februari 2017
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.