ECLI:NL:RVS:2021:1905, Raad van State, 25-08-2021, 202002416/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-08-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 augustus 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Gorinchem besloten tot invordering van een door [appellant A] en [appellant B] verbeurde dwangsom van € 10.000,00.  [appellant A] en [appellant B] zijn eigenaars van de woning aan de [locatie] in Gorinchem (hierna: de woning). Zij hebben in 2017 de woning verhuurd aan een organisatie die kamers verhuurt aan arbeidsmigranten en andere werknemers. Bij besluit van 1 maart 2018 (hierna ook: het dwangsombesluit) heeft het college [appellant A] en [appellant B] een last onder dwangsom opgelegd vanwege strijd met de voor kamergewijze bewoning van woningen geldende (brandveiligheids-)voorschriften. In het dwangsombesluit staat dat een draagbaar (gekeurd) blustoestel ter plaatse van de keuken en een schriftelijke bevestiging van goedkeuring op de elektriciteitsvoorziening ontbreken. Ook is er geen melding brandveilig gebruik ingediend en ontbreken op bepaalde plaatsen rookmelders.

202002416/1/R3.
    Datum uitspraak: 25 augustus 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te [woonplaats],
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 11 maart 2020 in zaak nr. 19/627 in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Gorinchem.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 augustus 2018 (hierna ook: het invorderingsbesluit) heeft het college besloten tot invordering van een door [appellant A] en [appellant B] verbeurde dwangsom van € 10.000,00.
    Bij besluit van 25 januari 2019 heeft het college het door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 11 maart 2020 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 mei 2021, waar [appellant A] en [appellant B], bijgestaan door mr. J.R. van Manen, advocaat te Gorinchem, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant A] en [appellant B] zijn eigenaars van de woning aan de [locatie] in Gorinchem (hierna: de woning). Zij hebben in 2017 de woning verhuurd aan een organisatie die kamers verhuurt aan arbeidsmigranten en andere werknemers.
    2.       Bij besluit van 1 maart 2018 (hierna ook: het dwangsombesluit) heeft het college [appellant A] en [appellant B] een last onder dwangsom opgelegd vanwege strijd met de voor kamergewijze bewoning van woningen geldende (brandveiligheids-)voorschriften. In het dwangsombesluit staat dat een draagbaar (gekeurd) blustoestel ter plaatse van de keuken en een schriftelijke bevestiging van goedkeuring op de elektriciteitsvoorziening ontbreken. Ook is er geen melding brandveilig gebruik ingediend en ontbreken op bepaalde plaatsen rookmelders. Het college heeft [appellant A] en [appellant B] gelast om deze overtredingen van het Bouwbesluit 2012 binnen 4 weken na verzending van het besluit te beëindigen en beëindigd te houden. De overtredingen dienden daarmee op 3 april 2018 te zijn beëindigd. De dwangsom bedroeg € 10.000,00 per geconstateerde overtreding, met een maximum van € 30.000,00. Tegen het dwangsombesluit zijn geen rechtsmiddelen aangewend. Het dwangsombesluit is in rechte onaantastbaar.
    3.       Uit de controle door een toezichthouder van de gemeente en een inspecteur van de brandweer op 12 april 2018 is gebleken dat niet alle overtredingen van het Bouwbesluit 2012 tijdig zijn beëindigd. In het controlerapport staat dat een schriftelijke bevestiging van de keuring van de elektriciteitsvoorziening niet is ingediend en dat de verdere uitbreiding van de elektrische installatie niet voldoet aan de NEN1010. Ook staat in het rapport dat de melding brandveilig gebruik niet tijdig is ingediend. Tot slot staat in het rapport dat de geplaatste rookmelders niet voldoen aan de primaire eisen van de NEN2555 en dat een aantal rookmelders ontbreken.
    Bij brief van 19 april 2018 heeft het college aan [appellant A] en [appellant B] meegedeeld dat zij een dwangsom van € 10.000,00 hebben verbeurd. De brief houdt ook het voornemen in om de dwangsom bij besluit in te vorderen.
    Op 18 mei 2018 is door een toezichthouder van de gemeente geconcludeerd dat [appellant A] en [appellant B] de overtredingen hebben beëindigd. Bij brief van 30 mei 2018 heeft het college aan [appellant A] en [appellant B] meegedeeld dat er geen sprake meer is van een overtreding en dat het handhavingstraject wordt beëindigd.
    Het college heeft bij besluit van 16 augustus 2018 besloten over te gaan tot invordering van een door [appellant A] en [appellant B] verbeurde dwangsom van € 10.000,00 en heeft dat besluit na het gemaakte bezwaar in stand gelaten.
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat er in dit geval geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college geheel of gedeeltelijk van invordering van de dwangsom had moeten afzien. De rechtbank overweegt daartoe dat [appellant A] en [appellant B] niet aannemelijk hebben gemaakt dat sprake is van overmacht. Ook volgt de rechtbank [appellant A] en [appellant B] niet in hun stelling dat zij erop mochten vertrouwen dat de dwangsom niet zou worden ingevorderd. Tot slot overweegt de rechtbank dat [appellant A] en [appellant B] niet hebben gesteld dat zij de dwangsom niet kunnen betalen en dat dit ook niet is gebleken.
    5.       Vast staat dat [appellant A] en [appellant B] niet tijdig aan de last hebben voldaan. Hierdoor is de dwangsom van rechtswege verbeurd en was het college in beginsel bevoegd om tot invordering van de dwangsom over te gaan.
    Bijzondere omstandigheden
    6.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat er in dit geval bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan het college van invordering van de dwangsom had moeten afzien.        [appellant A] en [appellant B] voeren aan dat de hoogte van de dwangsom niet in verhouding staat tot de overtredingen en dat het college zich excessief formalistisch heeft opgesteld. Zij hebben van begin af aan de overtredingen erkend en om die reden het dwangsombesluit niet aangevochten. Ook hebben zij zich ervoor ingezet de overtredingen met behulp van een installateur te doen beëindigen. [appellant A] en [appellant B] stellen dat zij voor het einde van de begunstigingstermijn gedeeltelijk aan de last hebben voldaan en dat de resterende overtredingen kort daarna zijn beëindigd. Ook stellen zij dat de last onder dwangsom ten onrechte is opgelegd voor het uitvoeren van verschillende maatregelen zonder dat per onderdeel een aparte dwangsom is bepaald.
    Verder voeren [appellant A] en [appellant B] aan dat sprake is van overmacht, omdat zij afhankelijk waren van derden voor het uitvoeren van de werkzaamheden. Zij stellen tijdig een installateur te hebben ingeschakeld die vanwege van buiten komende omstandigheden de werkzaamheden niet kon uitvoeren. De vervangende installateur heeft vervolgens de werkzaamheden niet deugdelijk uitgevoerd. [appellant A] en [appellant B] wisten niet dat de werkzaamheden niet deugdelijk waren uitgevoerd en hadden hier geen invloed op vanwege het werk van [appellant A] in het buitenland.
    [appellant A] en [appellant B] voeren aan dat zij erop mochten vertrouwen dat de dwangsom niet zou worden ingevorderd, omdat een toezichthouder van de gemeente op 26 april 2018 telefonisch heeft toegezegd dat de zaak "on hold" zou worden gezet. Ook heeft het college bij brief van 30 mei 2018 aan [appellant A] en [appellant B] meegedeeld dat er geen sprake meer is van een overtreding en dat het handhavingstraject wordt beëindigd. Volgens [appellant A] en [appellant B] is sprake van bevoegd opgewerkt vertrouwen.
    Tot slot voeren [appellant A] en [appellant B] aan dat zij, gelet op het inkomen van [appellant A] en de vaste gezinslasten, niet voldoende financieel draagkrachtig zijn om de verbeurde dwangsom te kunnen voldoen.
    6.1.    Bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van die invordering veel gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115) gaat hiervan uit. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden, waaronder een schending van het evenredigheidsbeginsel, kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. De Afdeling verwijst, in navolging van [appellant A] en [appellant B], naar de conclusie van staatsraad advocaat-generaal mr. P.J. Wattel van 4 april 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1152).
    6.2.    In beginsel is het enkele feit dat gedeeltelijk aan de last is voldaan onvoldoende voor het oordeel dat het college geheel dan wel gedeeltelijk van invordering af had moeten zien. De Afdeling heeft dit eerder overwogen in de uitspraak van 18 maart 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:802, r.o. 4.2). In dit bijzondere geval ziet de Afdeling echter, anders dan de rechtbank, aanleiding voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat er geen bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan het college van invordering van de dwangsom had behoren af te zien. De Afdeling neemt hierbij het volgende in aanmerking.
    Het college heeft bij brief van 19 april 2018 aan [appellant A] en [appellant B] meegedeeld dat uit de controle van een toezichthouder van de gemeente en een inspecteur van de brandweer op 12 april 2018 is gebleken dat zij niet tijdig aan de gehele last hebben voldaan. Het college heeft in de brief ook het voornemen geuit om over te gaan tot het invorderen van een dwangsom van € 10.00,00. Uit het dwangsombesluit blijkt dat de last ziet op vier overtredingen van het Bouwbesluit 2012. Het college heeft niet per overtreding een aparte dwangsom bepaald, maar gekozen voor verbeurte van een bedrag ineens bij het niet voldoen aan één of meer onderdelen van de last. [appellant A] en [appellant B] hebben binnen de begunstigingstermijn een van de vier overtredingen beëindigd door het plaatsen van een draagbaar (gekeurd) blustoestel ter plaatse van de keuken. Aan een tweede onderdeel van de last hebben zij binnen de begunstigingstermijn gedeeltelijk voldaan door het plaatsen van meerdere rookmelders in het pand. Ten aanzien van de overige onderdelen van de last, bestaande uit het indienen van een schriftelijke bevestiging van de keuring van de elektriciteitsvoorziening en het indienen van een melding brandveilig gebruik, is onder de hierna geschetste omstandigheden niet zonder belang dat de schriftelijke bevestiging en de melding wel zijn ingediend, maar kort na afloop van de begunstigingstermijn. Ter zitting hebben [appellant A] en [appellant B] in dat verband benadrukt dat het hun intentie was om tijdig en volledig aan de last te voldoen, maar dat de vervangende installateur de werkzaamheden niet deugdelijk bleek te hebben uitgevoerd. [appellant A] en [appellant B] waren hier niet meteen van op de hoogte en verkeerden daarom aanvankelijk in de veronderstelling dat zij aan de last hadden voldaan. Nadat zij ervan op de hoogte raakten dat niet volledig aan de last was voldaan, hebben zij er alsnog voor gezorgd dat de overtredingen zo spoedig mogelijk werden beëindigd. Op 26 april 2018 hebben [appellant A] en [appellant B] een toezichthouder van de gemeente telefonisch laten weten dat de werkzaamheden waren uitgevoerd. Uit de op de zaak betrekking hebbende stukken maakt de Afdeling op dat het college op de hoogte was van de voortdurende inspanningen die [appellant A] en [appellant B] hebben verricht om de woning in overeenstemming te brengen met de voorschriften uit het Bouwbesluit 2012.
    Het college is, nadat het op 18 mei 2018 had geconstateerd dat de overtredingen van het Bouwbesluit 2012 waren beëindigd en dit bij brief van 30 mei 2018 had bevestigd, bij besluit van 16 augustus 2018 overgegaan tot invordering van de gehele dwangsom. Bij het besluit op bezwaar van 25 januari 2019 heeft het college het invorderingsbesluit gehandhaafd op de enkele grond dat het dwangsombesluit onherroepelijk is, zonder in te gaan op de [appellant A] en [appellant B] gestelde feiten en omstandigheden. De Afdeling is van oordeel dat het college deze bijzondere omstandigheden had moeten beoordelen en aan de hand daarvan de vraag had moeten beantwoorden of deze zwaarwegende omstandigheden aanleiding zijn om in het geheel niet over te gaan tot invordering van het bedrag van € 10.000,00, dan wel om slechts een aanzienlijk lager bedrag in te vorderen.
    Anders dan de rechtbank ziet de Afdeling geen aanleiding om [appellant A] en [appellant B] tegen te werpen dat zij geen bezwaar hebben aangetekend tegen het dwangsombesluit en de daarin opgenomen begunstigingstermijn. In dit geval hebben [appellant A] en [appellant B] voldoende aannemelijk gemaakt dat zij daadwerkelijk de intentie hadden om de door het college geconstateerde overtredingen te beëindigen en om die reden het besluit niet te willen aanvechten. De omstandigheid dat zij mogelijkerwijs eerder aan een installateur opdracht hadden kunnen geven tot het verrichten van de nodige werkzaamheden, maakt de omstandigheden van dit geval niet minder zwaarwegend.
    Het betoog slaagt.
    6.3.    De Afdeling komt aan bespreking van de hoger beroepsgronden over het vertrouwensbeginsel en de financiële draagkracht niet toe.
    Conclusie en proceskosten
    7.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Het besluit van 25 januari 2019 is genomen in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Dit betekent dat het college een nieuw besluit moet nemen op het bezwaar van [appellant A] en [appellant B] tegen het besluit van 16 augustus 2018. Daarbij moet het college deze uitspraak in acht nemen.
    8.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    9.       De Afdeling ziet aanleiding om bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van het college van 16 augustus 2018 te schorsen.
    10.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 11 maart 2020 in zaak nr. 19/627;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouder van Gorinchem van 25 januari 2019 met kenmerk D-200749209 CODI/JZ;
    V.      bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Gorinchem te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.     schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Gorinchem van 16 augustus 2018 met kenmerk D-200725664 PZ/Vergun;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Gorinchem tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.577,52 (zegge: tweeduizendvijfhonderdzevenenzeventig euro en tweeënvijftig cent), waarvan € 2.546,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Gorinchem aan [appellant A] en [appellant B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 446,00 (zegge: vierhonderdzesenveertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. F.D. van Heijningen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.     
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 25 augustus 2021
    288-964.