ECLI:NL:RBAMS:2020:7132, Rechtbank Amsterdam, 24-06-2020, AWB - 19-2091, 19-4126 en 19-6814
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2020-06-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Jeugdwet. Een perspectiefplan, tezamen met het daarin aan het einde opgenomen besluit, betreft een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), waartegen bezwaar en beroep open staat. Indiceren in resultaat mag. In de jeugdzorg gaat het om opgroeiende kinderen, waarbij de hulpbehoeftes snel kunnen wijzigen – zowel in positieve als in negatieve zin. De vorm waarin de jeugdhulp wordt toegekend – ZIN of pgb – maakt onderdeel uit van de besluitvorming en betrokkenen moeten dan ook kunnen opkomen tegen beslissingen die zien op de financieringsvorm van de verstrekking. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het al dan niet toekennen van de indicatie in de vorm van een pgb of ZIN het sluitstuk moet zijn van de besluitvorming en dus moet worden opgenomen in het besluit onder het perspectiefplan. Het is dus niet de bedoeling, zoals nu het geval is blijkens de clausule onderaan het perspectiefplan, dat het perspectiefplan samen met een pgb-plan alsnog moet worden opgestuurd om een aparte pgb aanvraag in te dienen. Op deze onderdelen voldoet de (primaire) besluitvorming dus niet aan de daaraan te stellen eisen. Voorts zijn de nadere overeenkomsten onderaanneming jeugdhulp (NOK’s) geen besluit in de zin van de Awb. Het is daarom niet mogelijk om daartegen in bewaar en vervolgens in beroep te gaan bij de bestuursrechter.

RECHTBANK AMSTERDAM
    Bestuursrecht
    
    
      zaaknummers: AMS 19/2091, 19/4126 en 19/6814
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer in de zaken tussen
    
    
      [eiser] , te Amsterdam, eiser,
    
      wettelijk vertegenwoordigd door [moeder] ,
      (gemachtigde: C. Dol),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder
      (gemachtigde: mr. E.D. Mensing van Charante en C. Pollman).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      
        Inzake 19/2091
      
    
    
    
      Eiser stelt dat Stichting Cordaan aan hem een herindicatie heeft afgegeven voor jeugdhulp op grond van de Jeugdwet (Jw) bij Opvoedkundige praktijk De Vlinder. Dit heeft eiser afgeleid uit een door hem op 14 november 2018 ontvangen bericht van Stichting Cordaan, waarin stond dat eiser tot en met maart 2019 bij Opvoedkundige praktijk De Vlinder terecht kan. Eiser heeft hiertegen op 6 december 2018 bezwaar gemaakt.
    
    
    
      Bij besluit van 26 februari 2019 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard.
    
    
    
      
        Inzake 19/4126
      
    
    
    
      Bij overeenkomst van 27 maart 2019 heeft Stichting Cordaan als opdrachtgever een Nadere Overeenkomst onderaanneming Jeugdhulp op cliëntniveau (NOK) gesloten met opdrachtnemer Opvoedkundige praktijk De Vlinder over de te verlenen jeugdhulp (C8 Duurzaam licht) aan eiser. Deze overeenkomst loopt tot 1 september 2019.  
    
    
    
      Bij besluit van 28 juni 2019 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard.
    
    
    
      
        Inzake 19/6814
      
    
    
    
      Bij overeenkomst van 24 september 2019 heeft Stichting Cordaan als opdrachtgever opnieuw een NOK gesloten met opdrachtnemer Opvoedkundige praktijk De Vlinder over de te verlenen jeugdhulp (C8 Duurzaam licht) aan eiser. Deze overeenkomst loopt tot 1 januari 2020.  
    
    
    
      Bij besluit van 3 december 2019 (het bestreden besluit III) heeft verweerder het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard.
      
        In alle zaken
      
    
    
    
      Eiser heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 maart 2020. Eiser is niet verschenen. Hij is wettelijk vertegenwoordigd door [moeder] (moeder), bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden. Tevens is verschenen [naam] (van het Ouder- en Kind Team).
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Achtergrond van het geschil
      
    
    
    
      
        Inzake 19/2091
      
    
    
    
      1.1.
      
        [eiser] , geboren op [geboortedatum] 2012) heeft het syndroom van Down en ontvangt jeugdhulp. Bij besluiten van 17 juni 2015 en 5 januari 2017 heeft verweerder daartoe indicaties afgegeven op grond van de Jw, gedeeltelijk in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb). 
      
    
    
      1.2.
      Per 2018 is de werkwijze met dien verstande veranderd, dat moeder en een medewerker van het Ouder- en Kind Team (OKT) een perspectiefplan hebben opgesteld waarin de te behalen doelen en de zorgafspraken zijn vermeld en onderaan een besluit is opgenomen waarmee de jeugdhulp is toegekend. Er worden dus geen aparte indicaties meer afgegeven door verweerder, zoals voorheen. In het perspectiefplan worden de hulpvraag en de beperkingen benoemd en is de zorg- en ondersteuningsbehoefte vermeld. Vervolgens zijn de resultaten die een gezin wil behalen opgenomen en de afspraken die worden gemaakt over de te leveren jeugdhulp. In het perspectiefplan van 1 mei 2018 staan vijf resultaten vermeld die met de jeugdhulp bereikt moeten worden, waaronder dat eiser volledig zindelijk is. Er zijn afspraken opgenomen om deze resultaten te bereiken. Daarbij staat vermeld dat eiser naast begeleiding van Stichting Cordaan (Cordaan) ook zindelijkheidstraining van Opvoedkundige praktijk De Vlinder (De Vlinder) nodig heeft. Aan het einde, onder het kopje Besluit, algemene omschrijving zorgprofiel, staat als SPI-codering vermeld 10056. Bij motivatie staat dat moeder graag verder wil met De Vlinder en tussen haakjes: praktijk De Vlinder financiert via pgb. Vervolgens volgt een handtekening van moeder van 1 mei 2018 en de medewerker van het OKT van 26 april 2018. Onder de handtekeningen volgt een kopje Besluit met daaronder vermeld dat “de jeugdhulp voor u wordt betaald”. Onder het kopje Persoonsgebonden budget staat vermeld dat wanneer degene een pgb wil aanvragen, het perspectiefplan samen met een pgb plan moet worden opgestuurd naar het OKT. Tot slot volgt een bezwaarclausule.
      
    
    
      1.3.
      Voorts is op 28 november 2018 wederom een perspectiefplan opgesteld, afgesloten met een besluit gedateerd op 1 december 2018. De begeleiding en zindelijkheidstraining worden voortgezet. Dit perspectiefplan is alleen door een medewerker van het OKT ondertekend en is niet aan de moeder van eiser verzonden. De vermelde SPI-codering is nu 10063. Tot slot volgt aan het einde een bezwaarclausule.
      
      
    
    
      1.4.
      Op 6 december 2018 heeft moeder bezwaar gemaakt tegen een bericht van Cordaan, dat zij op 14 november 2018 ontvangen heeft, waarin is vermeld dat eiser tot en met maart 2019 jeugdhulp ontvangt bij De Vlinder. Moeder voert aan dat zij geen beschikking van verweerder heeft ontvangen en dat haar dus niet helder is hoe de rest van de indicatie eruit ziet. Ook voert zij aan dat de indicatieperiode veel te kort is. Ook na maart 2019 blijft immers de hulpvraag bestaan. Volgens moeder heeft verweerder nagelaten om overeenkomstig artikel 2.3 van de Jw de omvang van de jeugdzorg vast te stellen en dit ten onrechte aan Cordaan overgelaten. Moeder vraagt zich af of deze wijze van mandatering wel kan. 
      
    
    
      1.5.
      Verweerder heeft hierop bij brief van 21 januari 2019 gereageerd en gemeld dat het bezwaarschrift wordt doorgestuurd naar het OKT, omdat het OKT over het dossier en de stukken beschikt. Verweerder bevestigt dan ook de intrekking van het bezwaarschrift en sluit het dossier af.
      
    
    
      1.6.
      Bij brief van 12 februari 2019 stuurt moeder aan verweerder het bericht dat zij haar bezwaarschrift niet heeft ingetrokken en dat verweerder verantwoordelijk is voor het nemen van besluiten en de afhandeling van bezwaarschriften. Zij stelt verweerder in gebreke en verzoekt verweerder om binnen twee weken alsnog een beslissing op bezwaar te nemen.
      
    
    
      1.7.
      Bij het bestreden besluit I van 26 februari 2019 heeft verweerder het bezwaarschrift niet-ontvankelijk verklaard. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het bericht van Cordaan, waarin wordt vermeld dat eiser tot en met maart 2019 bij De Vlinder terecht kan, niet is aan te merken als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het is namelijk niet op enig rechtsgevolg gericht. In het perspectiefplan van 1 mei 2018 was al bepaald dat eiser duurzame zorg krijgt. Deze zorg wordt dus in principe gecontinueerd, zij het dat er tussentijds wordt geëvalueerd. Dat de jeugdhulp in eerste instantie is toegekend tot en met maart 2019, wil dus niet zeggen dat er na die periode geen zorg beschikbaar is voor eiser. Met het bericht van Cordaan verandert er niets voor eiser. De mededeling bevat geen besluit en dus kan daartegen geen bezwaar worden gemaakt. Tot slot biedt verweerder excuses aan voor de onvolledige communicatie en wordt moeder uitgenodigd voor een gesprek, waarbij de werkwijze zal worden toegelicht en het dossier van eiser nog eens goed kan worden bekeken.
      
    
    
      1.8.
      In een brief van 2 mei 2019 heeft verweerder het gesprek met moeder dat op 9 april 2019 plaatsvond op papier gezet. Hieruit blijkt dat het bezwaar van moeder allereerst ziet op de omstandigheid dat zij pas een dag voordat het pgb voor eiser afliep, telefonisch door het pgb-team van het OKT is geïnformeerd dat de aanvraag voor verlenging van het pgb voor de jeugdhulp bij De Vlinder is afgewezen. De reden hiervoor was volgens verweerder dat Cordaan als hoofdaannemer van zorg in natura (ZIN) de zorg bij De Vlinder moest organiseren, waarbij De Vlinder als onderaannemer zou fungeren. Hierdoor was een pgb niet langer nodig. Moeder had liever een pgb behouden voor de zindelijkheidstraining bij De Vlinder en maakt er bezwaar tegen dat zij de afwijzing niet op schrift heeft ontvangen. Ten tweede was moeder er niet zeker van dat de hulp duurzaam zou worden ingezet nu de toegekende ZIN bij De Vlinder slechts een half jaar bestreek. Moeder geeft aan dat de procedure erg onduidelijk is verlopen en dat zij door de afwijzing van de pgb-verlengingsaanvraag onvoldoende in staat is de regie over de zorg te voeren.
      
    
    
      1.9.
      
        Moeder voert in beroep aan dat zij ten onrechte geen formeel besluit van verweerder heeft ontvangen over de in te zetten jeugdhulp vanaf 2018, waarmee het pgb is komen te vervallen. Zij is hiervan pas op de hoogte geraakt door het “informele besluit” van Cordaan, ontvangen op 14 november 2018. Omdat haar verder geen besluit bekend was, heeft zij tegen dit bericht bezwaar gemaakt. Moeder voert aan dat op deze wijze voor haar volstrekt onduidelijk is wie onderzoek doet naar de noodzaak voor jeugdzorg, welk besluit er wordt genomen en op welke wijze zij daartegen in bezwaar kan gaan. Moeder verzoekt de rechtbank het beroep gegrond te verklaren en jeugdhulp in de vorm van een pgb toe te kennen voor drie jaar die tegemoetkomt aan de hulpvraag. Ter zitting heeft moeder nader toegelicht dat haar zoon over de maanden mei 2018 tot en met januari 2019 geen zindelijkheidstraining heeft gekregen via De Vlinder, ondanks dat daartoe in mei 2018 een perspectiefplan is ondertekend. Zij heeft het perspectiefplan met daarin het besluit van 
        1 december 2018 niet ontvangen. Zij heeft in die periode dan ook bezwaar gemaakt tegen een door haar op 14 november 2018 ontvangen bericht van Cordaan dat de zindelijkheidstraining zou worden gegeven tot en met maart 2019. Moeder ontving echter geen zindelijkheidstraining voor haar zoon. Ook heeft zij geen formeel besluit ontvangen van verweerder, zoals zij dat eerder altijd ontving. Voorts heeft moeder aangevoerd dat zij, gelet hierop, graag weer een pgb ontvangt voor zindelijkheidstraining, omdat zij dan de regie over de in te zetten zorg zelf behoudt en niet afhankelijk is van Cordaan. Ook is zij bang dat wanneer Cordaan op een dag zelf de expertise in huis heeft voor zindelijkheidstraining, de zorg dan niet meer gegeven wordt door De Vlinder, waar eiser goed zit, maar door Cordaan, net zoals dat is gegaan met de bso waar eiser op zat. Deze is failliet gegaan, waarna Cordaan die zorg heeft overgenomen, waardoor eiser geconfronteerd werd met allemaal nieuwe gezichten.
      
      
      
        
          Inzake 19/4126 en 19/6814
        
      
      
    
    
      1.10.
      Op 27 maart 2019 en op 24 september 2019 heeft Cordaan (als hoofdaannemer) een NOK gesloten met De Vlinder (als onderaannemer). Op deze manier kan Cordaan de zorg bij De Vlinder financieren via ZIN. Met de NOK geeft Cordaan aan De Vlinder de opdracht om zorg (SPI-codering C8 duurzaam licht) te leveren aan eiser voor € 66,- per uur tot 1 september 2019 dan wel 1 januari 2020. Moeder heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
      
    
    
      1.11.
      Bij de bestreden besluiten II en III heeft verweerder de bezwaarschriften niet-ontvankelijk verklaard. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de NOK geen besluit is in de zin van de Awb. Het is geen publiekrechtelijke rechtshandeling. Moeder kan daarom niet in bezwaar komen tegen de NOK.
      
    
    
      1.12.
      In beroep voert moeder aan dat de besluitvorming binnen de jeugdzorg Amsterdam diffuus verloopt. Afgaande op de feitelijke situatie, neemt moeder aan dat er op 27 maart en op 24 september 2019 een besluit is genomen. Hoe moet moeder anders bezwaar en beroep aantekenen tegen de aard en omvang van de toegekende jeugdzorg? Verweerder trekt een rookgordijn op. Volstrekt onduidelijk is door wie, wanneer en op welke wijze een formeel besluit wordt afgegeven. Moeder verzoekt in beroep jeugdhulp voor drie jaar in de vorm van een pgb die naar aard en omvang tegemoetkomt aan de hulpvraag.
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          Beoordeling door de rechtbank
        
      
      
      
        
          Inzake 19/2091
        
      
      
      
        
          Procesbelang
        
      
      
    
    
      2.1.
      Onder verwijzing naar de rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (de Raad) is pas sprake van (voldoende) procesbelang als het resultaat dat de indiener van een bezwaar- of beroepschrift met het maken van bezwaar of het indienen van (hoger) beroep nastreeft, daadwerkelijk kan worden bereikt en het realiseren van dat resultaat voor deze indiener feitelijk betekenis kan hebben. Het hebben van een louter formeel of principieel belang is onvoldoende voor het aannemen van (voldoende) procesbelang. Als sprake is van een reeds verstreken periode, blijft procesbelang aanwezig als een inhoudelijk oordeel over het bestreden besluit van belang kan zijn voor een toekomstige periode. Daarnaast kan procesbelang aanwezig blijven in verband met de beoordeling van een verzoek om schadevergoeding, tenzij op voorhand onaannemelijk is dat schade is geleden.
      
    
    
      2.2.
      De rechtbank stelt vast dat het geschil de beoordeling betreft van reeds verstreken periodes. Ter zitting van de rechtbank heeft de moeder van eiser desgevraagd meegedeeld dat zij over de periode van vijf à zes maanden in 2018 geen jeugdhulp (zowel niet in natura als in de vorm van een pgb) heeft ontvangen nadat voor het eerst een perspectiefplan was ondertekend, terwijl eiser voorafgaand aan deze periode wel jeugdhulp ontving in de vorm van een pgb naar aanleiding van besluiten van verweerder. Ook stelt de moeder van eiser dat zij alsnog jeugdhulp in de vorm van een pgb wil ontvangen en dat verweerder dit ten onrechte niet meeneemt in de besluitvorming. De rechtbank is gelet op het voorgaande dan ook van oordeel dat hier sprake is van een situatie waarin een inhoudelijke beoordeling van het onderhavige geschil van belang kan zijn voor een verstrekking van een maatwerkvoorziening in de toekomst. Onder deze omstandigheden heeft eiser dan ook procesbelang bij de beoordeling van onderhavig geschil.
      
      
        
          Inhoudelijke beoordeling van het geschil
        
      
      
    
    
      3.1.
      De rechtbank zal hierna weergeven hoe de besluitvorming door verweerder verloopt en beoordelen waartegen het bezwaar van de moeder van eiser is gericht. Vervolgens zal de rechtbank ingaan op de vraag of verweerder het bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard op de grond dat er geen wijziging in de rechtspositie van eiser is geweest. 
      
    
    
      3.2.
      Ter zitting heeft verweerder nader toegelicht hoe het systeem van de indicering en bekostiging van jeugdhulp in de gemeente Amsterdam in elkaar steekt. In dit systeem gaat het niet om het aantal uren jeugdhulp dat wordt toegekend, maar om het te verkrijgen resultaat. In principe wordt jeugdhulp aangeboden in de leveringsvorm ZIN, maar jeugdhulp kan ook middels een pgb worden geleverd. De zorgaanbieder stelt samen met de ouder(s)/verzorger(s) van het kind een perspectiefplan op. Onderaan het perspectiefplan staat het besluit welke jeugdhulp wordt toegekend. Vervolgens wordt er ook nog een toekenningsbeschikking genomen, maar dit betreft een administratieve handeling via het elektronisch berichtenverkeer waarmee de verleende zorg vervolgens ook daadwerkelijk wordt gefinancierd. Een perspectiefplan kan al naar gelang er een wijziging in ondersteuningsbehoefte ontstaat worden aangepast, zo heeft verweerder verder toegelicht. Ook kunnen ouders, als zij het niet eens zijn met een wijziging of aanpassing, daartegen bezwaar maken. 
      
    
    
      3.3.
      De rechtbank is allereerst van oordeel dat een perspectiefplan, tezamen met het daarin aan het einde opgenomen besluit, een besluit betreft in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), waartegen bezwaar en beroep open staat. In het perspectiefplan en het daarin opgenomen besluit staat namelijk vermeld waar eiser recht op heeft en welke zorg eiser zal ontvangen. Het OKT, een team van de gemeente Amsterdam, ondertekent dit perspectiefplan. De rechtbank leest in dit perspectiefplan dat eiser zowel begeleiding krijgt bij Cordaan, als zindelijkheidstraining bij De Vlinder. Deze laatste zorg wordt gefinancierd middels een pgb. Kennelijk is in de loop van de tijd dit pgb – in eerste instantie tegen de wens van moeder in – omgezet in ZIN. Moeder geeft aan dat zij uiteindelijk wel akkoord is gegaan met deze wijziging. Pas later, toen duidelijk werd dat eiser geen zindelijkheidstraining meer kreeg, heeft moeder bezwaar gemaakt en gevraagd of ze de jeugdhulp niet toch weer in de vorm van een pgb kon ontvangen. Omdat zij het gewijzigde perspectiefplan van november 2018 niet heeft ontvangen, kon zij daar geen bezwaar tegen maken. Verweerder heeft aangegeven dat dit plan niet door de moeder is ondertekend, omdat enkel de administratieve aanduiding (de SPI-codering) voor de in te zetten zorg is aangepast: een administratieve handeling die volgens verweerder verder geen rechtsgevolgen had. Daarom heeft verweerder dit plan ook niet aan moeder doen toekomen. Dit perspectiefplan eindigt met een besluit van 1 december 2018, waarin de resultaten en afspraken staan vermeld, alsmede het zorgprofiel en SPI-codering. De rechtbank is gebleken dat dit besluit enkel door een medewerker van het OKT is ondertekend. Moeder heeft echter wel bezwaar gemaakt naar aanleiding van het bericht van Cordaan dat zij op 14 november 2018 ontving en waaruit zij afleidde dat er iets was gewijzigd. Een wijziging die zij in de praktijk kennelijk ook ervaren had, nu de zorg bij De Vlinder inmiddels was gestaakt. 
      
    
    
      3.4.
      Hoewel verweerder kan worden gevolgd in het standpunt dat het door moeder op 14 november 2018 ontvangen bericht van Cordaan geen besluit is in de zin van de Awb, is de rechtbank van oordeel dat verweerder het bezwaar van moeder had moeten opvatten als ook te zijn gericht tegen het perspectiefplan en het bijbehorende besluit van 1 december 2018. De stelling van verweerder, dat dit perspectiefplan niet kan worden aangemerkt als een besluit omdat het hier slechts een administratieve wijziging betrof en er niets in de rechtspositie van eiser werd gewijzigd, volgt de rechtbank niet en valt ook niet te rijmen met het eveneens door verweerder ingenomen standpunt dat het perspectiefplan een besluit is waartegen bezwaar kan worden gemaakt. Hoewel dit nieuwe perspectiefplan in hoofdlijnen gelijkluidend is aan het eerdere perspectiefplan, was er in de praktijk kennelijk wel degelijk iets veranderd, namelijk de financieringsvorm: in plaats van een pgb werd De Vlinder nu gefinancierd middels ZIN. Bovendien blijkt uit een vergelijking tussen beide perspectiefplannen dat in ieder geval de SPI-codering is gewijzigd en in het besluit van 1 december 2018, in tegenstelling tot het besluit van 1 mei 2018, een zorgprofiel (8) is opgenomen (“duurzaam licht”). Gelet hierop heeft verweerder het bezwaar van moeder ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Het beroep is reeds hierom gegrond. De rechtbank zal hierna bekijken of desondanks de rechtsgevolgen van het bestreden besluit I in stand kunnen blijven.
      
    
    
      3.5.
      Eiser heeft als inhoudelijke beroepsgronden aangevoerd dat verweerder ten onrechte niet zelf de omvang van de zorgbehoefte van eiser heeft vastgesteld en dit in strijd met artikel 2.3 van de Jw heeft overgelaten aan Cordaan dan wel het OKT. Volgens moeder heeft verweerder aldus niet gehandeld in overeenstemming met het door de Raad aangegeven “stappenplan”. Volgens moeder had verweerder bovendien de duur van de verstrekking niet moeten beperken tot enkele maanden, aangezien het om een blijvende zorgbehoefte gaat.
      
    
    
      3.6.
      In de in voetnoot 2 genoemde uitspraak heeft de Raad het volgende overwogen. Uit artikel 3:2 van de Awb in samenhang met artikel 2.3 van de Jeugdwet volgt dat het bestuursorgaan voldoende kennis dient te vergaren over de voor het nemen van een besluit over jeugdhulp van belang zijnde feiten en af te wegen belangen. Dit brengt met zich mee dat wanneer een jeugdige of een ouder zich meldt met een vraag voor jeugdhulp het college allereerst moet vaststellen wat de hulpvraag van de jeugdige of zijn ouder is. Vervolgens zal het college moeten vaststellen of sprake is van opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen en zo ja, welke problemen en stoornissen dat zijn. Pas wanneer de problemen en stoornissen zijn vastgesteld, kan worden bepaald welke hulp naar aard en omvang nodig is voor de jeugdige om, rekening houdend met zijn leeftijd en ontwikkelingsniveau, gezond en veilig op te groeien, te groeien naar zelfstandigheid en voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren. Nadat de noodzakelijke hulp in kaart is gebracht, moet worden onderzocht of en in hoeverre de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de ouder(s) en van het sociale netwerk toereikend zijn om zelf de nodige hulp en ondersteuning te kunnen bieden. Slechts voor zover die mogelijkheden ontoereikend zijn dient het college een voorziening van jeugdhulp te verlenen. Voor zover het onderzoek naar de nodige hulp, dan wel jeugdhulp specifieke deskundigheid vereist zal een specifiek deskundig oordeel en advies niet mogen ontbreken. De vorenbedoelde verschillende stadia van onderzoek vragen op die stadia aangepaste deskundigheid. Het college dient ervoor zorg te dragen dat die deskundigheid gewaarborgd is en dat deze naar discipline van deskundigheid concreet kenbaar is voor de hulpvrager.
      
    
    
      3.7.
      De rechtbank heeft het perspectiefplan tegen het licht van deze uitspraak gehouden en komt tot de volgende conclusie. Verweerder heeft op zitting toegelicht dat de wijze waarop het perspectiefplan tot stand komt, recht doet aan de behoeftes van het betreffende gezin en dat juist gestreefd wordt naar maatwerk. De rechtbank is van oordeel dat de systematiek die verweerder hanteert en zoals die ook blijkt uit de beschrijvingen in het perspectiefplan op zichzelf in overeenstemming is met dit stappenplan. Ook de gevolgde procedure komt niet onzorgvuldig over. Immers, de zorgbehoeftes, problemen en benodigde hulp worden duidelijk in kaart gebracht en vervolgens ook uitgewerkt in de te bereiken resultaten en gemaakte afspraken, waarbij wordt aangegeven welke afspraken zijn gemaakt en door wie deze worden uitgevoerd. Dat niet steeds wordt vermeld hoeveel uur zorg er geleverd wordt en dat wordt gewerkt met zorgprofielen, acht de rechtbank op zichzelf niet problematisch en daarin lijkt hier ook niet het probleem te zitten. Immers, verweerder committeert zich aan een resultaat en als betrokkenen ontevreden zijn over de geleverde zorg, kunnen zij met verweerder rond de tafel gaan zitten om te bezien of het perspectiefplan aanpassing nodig heeft. Dit is van belang om maatwerk te kunnen leveren, waarbij het te bereiken resultaat het uiteindelijke doel is. De vergelijking die eiser maakt met huishoudelijke hulp, waarbij de urenbehoefte wordt vastgelegd, gaat niet op. In de jeugdzorg gaat het om opgroeiende kinderen, waarbij de hulpbehoeftes snel kunnen wijzigen – zowel in positieve als in negatieve zin. Dat hierop ingespeeld moet kunnen worden en dat het aantal uren niet in beton gegoten is, is dan juist van belang. 
      
    
    
      3.8.
      Ook het sluiten van steeds tijdelijke overeenkomsten met De Vlinder voor de zindelijkheidstraining van eiser vindt de rechtbank niet onredelijk of in strijd met het stappenplan. Zoals verweerder heeft benadrukt, ligt de basis van te verlenen zorg in het perspectiefplan. Daarin is bepaald dat eiser duurzame zorg nodig heeft, die in beginsel gecontinueerd wordt. Dat er tussentijds evaluaties plaatsvinden om te beoordelen of de zorg nog nodig is, acht de rechtbank niet onredelijk. Zoals verweerder heeft toegelicht, kunnen wijzigingen in de behoefte van eiser, zowel naar boven als naar beneden, aanleiding vormen om het perspectiefplan aan te passen. Bovendien heeft De Vlinder in eerste instantie ook zelf aangegeven dat de verwachting was dat de begeleiding vermoedelijk tussen de 3 tot 8 maanden zou duren. De zorg is daarna vanwege de blijvende behoefte van eiser gecontinueerd. Ook hieruit blijkt dat verweerder zich committeert aan de gemaakte afspraken en het resultaat. 
      
    
    
      3.9.
      Anders dan moeder stelt, is van mandatering door verweerder aan Cordaan van het bepalen van de omvang van de te verstrekken jeugdhulp, geen sprake. Cordaan is “slechts” uitvoerder van de door verweerder in samenspraak met eiser vastgestelde perspectiefplan. Het is dus verweerder, in de vorm van het OKT (als onderdeel van verweerder), die de rechten en plichten van eiser vaststelt, niet Cordaan. Dit is in overeenstemming met de bepalingen in de Jw en het hiervoor genoemde stappenplan. 
      
    
    
      3.10.
      
        Dat betekent echter niet dat verweerder het op alle onderdelen helemaal goed heeft gedaan. De rechtbank is het met moeder eens dat de wijze van besluitvorming door verweerder niet transparant is geweest. Zo was haar, zonder enige toelichting door verweerder, niet duidelijk wat de aanleiding was van het bericht van Cordaan dat zij op 
        14 november 2018 ontving. Ook is het tweede perspectiefplan wel opgesteld, maar niet ter ondertekening naar haar gestuurd. Verder is op een gegeven moment een probleem ontstaan met de financiering, waardoor de begeleiding bij De Vlinder is gestaakt. Dit terwijl door moeder steeds de nadruk is gelegd op het belang van de zindelijkheidstraining bij De Vlinder en zij hierbij aangaf een sterke voorkeur voor financiering middels een pgb te hebben. Dat de zorg bij De Vlinder door middel van een pgb werd verstrekt is dan ook opgenomen in het perspectiefplan van 1 mei 2018. Ook in het perspectiefplan van 28 november 2018 is uitdrukkelijk vermeld dat moeder verlenging wil van de ondersteuning bij De Vlinder via pgb. Het besluit vermeldt over de wijze van financiering echter niets. 
        Verstrekking van zorg in de vorm van ZIN dan wel een pgb dient onderdeel uit te maken van het in kaart brengen van de zorgbehoefte en toekenning van de jeugdhulp waarbij maatwerk geboden is. Met andere woorden: de vorm waarin de jeugdhulp wordt toegekend – ZIN of pgb – maakt onderdeel uit van de besluitvorming en betrokkenen moeten dan ook kunnen opkomen tegen beslissingen die zien op de financieringsvorm van de verstrekking. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het al dan niet toekennen van de indicatie in de vorm van een pgb of ZIN het sluitstuk moet zijn van de besluitvorming en dus moet worden opgenomen in het besluit onder het perspectiefplan. Het is dus niet de bedoeling, zoals nu het geval is blijkens de clausule onderaan het perspectiefplan, dat het perspectiefplan samen met een pgb-plan alsnog moet worden opgestuurd om een aparte pgb aanvraag in te dienen. Op deze onderdelen voldoet de (primaire) besluitvorming dus niet aan de daaraan te stellen eisen. 
      
      
    
    
      3.11.
      
        Dit betekent dat verweerder in het bestreden besluit het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard, maar dat ook het primaire besluit – het perspectiefplan van 
        28 november 2018 met het daaraan gekoppelde besluit van 1 december 2018 – geen stand kan houden. De rechtbank herroept dit besluit en verweerder dient een nieuw primair besluit te nemen dat voldoet aan de hiervoor genoemde eisen, die hun grondslag vinden in onder meer het “stappenplan”.
      
      
      
        
          Inzake 19/4126 en 19/6814
        
      
      
      4. In de zaken met betrekking tot de NOK’s, is de rechtbank van oordeel dat verweerder de bezwaren van eiser op goede gronden niet-ontvankelijk heeft verklaard. De NOK’s zijn geen publiekrechtelijke rechtshandelingen, maar civiele zorgovereenkomsten tussen zorgaanbieders om de jeugdhulp te organiseren en te financieren. Dit betekent dat de NOK’s niet zijn aan te merken als een besluit in de zin van de Awb. Het is daarom niet mogelijk om daartegen in bewaar en vervolgens in beroep te gaan bij de bestuursrechter. De beroepen tegen de bestreden besluiten II en III slagen dan ook niet. 
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      5. Omdat verweerder het bezwaarschrift ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard, verklaart de rechtbank het beroep inzake 19/2091 gegrond en vernietigt het bestreden besluit I. Tevens herroept de rechtbank het primaire besluit en bepaalt zij dat verweerder een nieuw primair besluit moet nemen waarin staat vermeld in welke vorm – ZIN of pgb – de financiering plaatsvindt. De rechtbank draagt verweerder op om binnen zes weken een nieuw besluit te nemen. 
      
      6. De rechtbank verklaart de beroepen in de zaken 19/4126 en 19/6814 ongegrond.
      
      7. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart inzake 19/2091, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
      
      8. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 525,- (1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      
        Inzake 19/2091
      
    
    
    
      De rechtbank: 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        herroept het primaire besluit;
      
      
        draagt verweerder op binnen 6 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw primair besluit te nemen (in de vorm van een perspectiefplan en daaraan gekoppeld besluit) met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 47,- (zegge: zevenenveertig euro) aan eiser te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 525,- (zegge: vijfhonderd vijfentwintig euro).
      
    
    
    
      
        Inzake 19/4126 en 19/6814
      
    
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart de beroepen ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. B.C. Langendoen, voorzitter, mr. H.B. van Gijn en mr. P. Sloot, leden, in aanwezigheid van mr. R.J.R. van Broekhoven, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
    
    
    
    
    
    
      griffier voorzitter
    
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
  
  
    Rechtsmiddel
    
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. 
      Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    
  
  
     Zie de uitspraak van de Raad van 29 januari 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BC3264.
  
  
     Uitspraak van 1 mei 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1477.