ECLI:NL:RBLIM:2022:3194, Rechtbank Limburg, 25-04-2022, ROE 20 _ 3505
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2022-04-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Tozo 1. Woonplaatsvoorwaarde artikel 11 PW in strijd met de vrijheid van vestiging artikel 49 VWEU. Beroep gegrond.
      
      
        Eisers wonen in België en hebben een bedrijf in Maastricht. Omdat zij niet in Nederland wonen komen zij volgens verweerder niet in aanmerking voor een Tozo-uitkering. 
        De rechtbank merkt dit aan als een beperking van de vrijheid van vestiging omdat door het hanteren van de woonplaatsvoorwaarde het voor eisers minder aantrekkelijk is om in Nederland gevestigd te blijven. Zij kunnen immers geen beroep doen op de inkomensvoorziening van de Tozo 1, een regeling die speciaal in het leven is geroepen om zelfstandigen te ondersteunen bij financiële problemen ten gevolge van de coronacrisis, terwijl personen die in Nederland een bedrijf hebben en hier ook wonen dat wel kunnen.
      
      
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de woonplaatsvoorwaarde noodzakelijk is uit het oogpunt van een onevenredige belasting van het sociale bijstandsstelsel, omdat verweerder dit standpunt niet met cijfers heeft onderbouwd, terwijl er sprake is van een relatief kleine groep potentieel rechthebbenden op een algemene bijstandsuitkering op grond van de Tozo 1 en de uitkeringsduur ook beperkt is tot maximaal drie maanden. Voor zover verweerder heeft willen betogen dat de onevenredige belasting van het sociale bijstandsstelsel is gelegen in eventuele precedentwerking bij het loslaten van de woonplaatsvoorwaarde voor sociale bijstandsuitkeringen volgt de rechtbank dat niet. Het is immers niet gezegd dat de export van sociale bijstandsuitkeringen per definitie zal leiden tot een onevenredige belasting van het sociale bijstandsstelsel. Tevens heeft de rechtbank gewezen op het karakter van de Tozo 1 als zijnde een tijdelijke steunmaatregel met versoepelde voorwaarden voor zelfstandigen die als gevolg van de coronacrisis in financiële problemen zijn geraakt, wat in het kader van precedentwerking wezenlijk verschilt van andere bijstandsuitkeringen.
      
      Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank ook onvoldoende gemotiveerd waarom de woonplaatsvoorwaarde noodzakelijk is uit het oogpunt van de rechtmatigheidscontrole van de Tozo-uitkering, omdat verweerder dit enkel heeft onderbouwd met de stelling dat hij in het buitenland niet bevoegd is om de rechtmatigheid van een uitkering te controleren. De rechtbank overweegt dat de rechtmatigheidscontrole van de Tozo 1 relatief beperkt is door de afwezigheid van een partner- en vermogenstoets. Voor zover de rechtmatigheidscontrole bewerkelijker is voor personen die in het buitenland wonen, is niet duidelijk dat voor die rechtmatigheidscontrole niet samengewerkt zou kunnen worden met de bevoegde autoriteiten van andere lidstaten. De rechtbank weegt daarbij ook mee dat het niet in verhouding staat om personen de toegang tot een algemene bijstandsuitkering op grond van de Tozo 1, wat te gelden heeft als het laatste sociale vangnet, te ontzeggen, enkel omdat verweerder niet zelfstandig bevoegd is om de rechtmatigheid van die uitkering te controleren, terwijl daar wel andere oplossingen voor denkbaar zijn. 
      
      Tenslotte stelt de rechtbank vast dat de beperking van de vrijheid van vestiging ook niet valt te rechtvaardigen op grond van artikel 52 van het VWEU. 
      
      Dit leidt tot de conclusie dat de woonplaatsvoorwaarde een beperking op de vrijheid van vestiging maakt en die beperking niet te rechtvaardigen is. Het beroep is daarom gegrond en het besluit wordt vernietigd, waarbij aan verweerder wordt opgedragen om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eisers met inachtneming van deze uitspraak.

RECHTBANK limburg
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROE 20/3505
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 25 april 2022 in de zaak tussen
    
    
      [namen eiser en eiseres]
    
    
      hierna tezamen: eisers
      (gemachtigde: mr. R.W.J.L. Loonen),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maastricht, verweerder
      (gemachtigde: mr. A.J.M. van Diem).
    
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 15 juni 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eisers om een algemene bijstandsuitkering op grond van de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo 1) afgewezen.
    
    
    
      Bij besluit van 13 november 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Wegens persoonlijke omstandigheden van partijen hebben geplande zittingen enige malen geen doorgang kunnen vinden. 
    
    
    
      De griffier heeft bij brief van 25 januari 2022 nadere vragen gesteld aan eiser. 
    
    
    
      De griffier heeft bij brief van 27 januari 2022 nadere vragen gesteld aan verweerder.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 februari 2022. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Feiten en omstandigheden
      
    
    
    
      1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
    
    
    
      1.1.
      Eisers zijn partners van elkaar en wonen sinds [maand en jaartal] in [plaats] te België. Vanaf [jaartal] drijven zij een [bedrijf] in Maastricht met de rechtsvorm van vennootschap onder firma. Ze hebben op 29 mei 2020 een aanvraag ingediend bij verweerder voor een algemene bijstandsuitkering op grond van de Tozo 1. 
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft deze aanvraag bij het primaire besluit afgewezen. Daaraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat eisers op grond van artikel 11, eerste lid, van de Participatiewet (PW) in samenhang met artikel 1 van de Tozo 1 geen recht hebben op een algemene bijstandsuitkering op grond van de Tozo 1 omdat zij niet in Nederland, maar in België woonachtig zijn tijdens de uitkeringsperiode. 
      
      2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard. Daaraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat, anders dan eisers hadden betoogd, artikel 21 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU) waarin het vrij verkeer van personen is geregeld en artikel 49 van de VWEU waarin de vrijheid van vestiging is geregeld niet in de weg staat aan het hanteren van de woonplaatsvoorwaarde op grond van artikel 11, eerste lid, van de PW. Er bestaan volgens verweerder gerechtvaardigde redenen om een dergelijke voorwaarde aan het verstrekken van sociale bijstand te verbinden, zoals het voorkomen van een onevenredige belasting van het socialebijstandsstelsel en het voorkomen van samenloop van nationaalrechtelijke uitkeringen en daarmee gepaard gaande frauderisico’s. 
      Verweerder heeft ook in zijn besluitvorming betrokken dat de Verordening (EG) nr. 883/2004 betreffende de coördinatie van sociale zekerheidsstelsels (Vo 883/2004) niet van toepassing is op de algemene bijstandsuitkering op grond van de Tozo 1, omdat deze aangemerkt dient te worden als sociale bijstand die buiten de materiële werkingssfeer van deze Verordening valt. Tevens staat de (Verordening (EG) nr. 1071/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels betreffende de voorwaarden waaraan moet zijn voldaan om het beroep van wegvervoerondernemer uit te oefenen en tot intrekking van Richtlijn 96/26/EG van de Raad (Vo 1071/2009) niet in de weg aan het hanteren van de woonplaatsvoorwaarde in de Tozo 1 omdat dit volgens verweerder geen belemmering is voor de uitoefening van het beroep van wegvervoerder. Tenslotte heeft verweerder opgenomen dat de door eisers naar voren gebrachte belemmeringen voor het aanvragen van leefloon in België (te vergelijken met een algemene bijstandsuitkering op grond van de Participatiewet), te weten het eventueel verlies van het verblijfsrecht in België waardoor eisers genoodzaakt zijn om naar Nederland te verhuizen, niet maken dat eisers daarom recht op een bijstandsuitkering op grond van de Tozo 1 hebben. Daar komt volgens verweerder nog bij dat het geenszins van te voren vaststaat dat een beroep op het leefloon in België zal leiden tot het verlies van het recht op verblijf aldaar. Daarom heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat van eisers verwacht mag worden dat zij bij een eventuele noodsituatie een beroep doen op het sociale bijstand in België. 
      
      3. Eisers zijn het hier niet mee eens. Op hetgeen zij hiertegen in beroep hebben aangevoerd zal de rechtbank hieronder nader ingaan. Daarbij is het onderstaande juridisch kader van belang. 
      
      
        
          Juridisch kader
        
      
      
      4. De Tozo 1 is een speciale regeling die in het leven is geroepen om zelfstandig ondernemers te steunen die door de coronacrisis en door de maatregelen van de overheid om de verspreiding van het coronavirus tegen te gaan in de financiële problemen zijn gekomen. Indien een zelfstandig ondernemer als gevolg van de coronacrisis niet zelf in zijn bestaan kan voorzien, dan biedt de Tozo 1 een inkomensvoorziening. De basis voor de Tozo 1 ligt in artikel 78f van de PW waarin, kort samengevat, staat dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld met betrekking tot verlening van bijstand aan zelfstandigen en bijstand ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal.
      
      5. Ingevolge artikel 1 van de Tozo 1 wordt in dit besluit en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
      
        wet: Participatiewet;
        zelfstandige: de rechthebbende, bedoeld in artikel 11, van de wet die achttien jaar of ouder is maar de pensioengerechtigde leeftijd nog niet heeft bereikt en die voor de voorziening in het bestaan is aangewezen op arbeid in eigen bedrijf of zelfstandig beroep hier te lande en die; a. voldoet aan de wettelijke vereisten voor de uitoefening daarvan;
      
      b. ten minste 1.225 uur per jaar besteedt aan werkzaamheden voor het bedrijf of zelfstandig beroep; en
      c. alleen of samen met degene met wie hij het bedrijf of zelfstandig beroep uitoefent de volledige zeggenschap in dat bedrijf of zelfstandig beroep heeft en de financiële risico’s daarvan draagt.
      
      6. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Tozo 1 kan algemene bijstand of bijstand ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal op grond van dit besluit worden verleend aan de zelfstandige die op 17 maart 2020 stond ingeschreven in het handelsregister, bedoeld in artikel 2, van de Handelsregisterwet 2007 en schriftelijk verklaart dat diens bedrijf of zelfstandig beroep financieel is geraakt als gevolg van de crisis in verband met COVID-19.
      
      7. Artikel 11, eerste lid, van de PW luidt als volgt: “Iedere in Nederland woonachtige Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van bestaan te voorzien, heeft recht op bijstand van overheidswege.”
      
      
        
          Omvang van het geding
        
      
      
      8. De te beoordelen periode loopt van 29 mei 2020 tot en met 13 november 2020. 
      
      9. Niet in geschil is dat eisers feitelijk in België wonen. Het geschil spitst zich toe op de vraag of verweerder bij het bestreden besluit het territorialiteitsbeginsel en de daaruit voortvloeiende woonplaatsvoorwaarde zoals neergelegd in artikel 11, eerste lid, van de PW buiten toepassing had dienen te laten. Daarbij heeft eiser ter zitting aangegeven zich niet langer te beroepen op Vo 883/2004.
      
      
      
        
          Karakter van een Tozo-uitkering
        
      
      
      10. Uit voormeld juridisch kader volgt dat de Tozo 1 is gebaseerd op de PW en dat de  toekenningsvoorwaarden daarvan grotendeels van toepassing zijn op de Tozo 1. De PW vormt het sluitstuk van het stelsel van sociale zekerheid door een laatste inkomsensgarantie te bieden om te voorzien in de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan die in beginsel voor alle inwoners openstaat. De wet wordt gefinancierd uit de algemene middelen en is aldus niet afhankelijk van specifieke premiebijdragen van potentiële ontvangers van die uitkering. De algemene bijstandsuitkering op grond van de Tozo 1 deelt dan ook in het bijstandskarakter van de PW, met dien verstande dat zij er specifiek op gericht is om te voorzien in het levensonderhoud van zelfstandigen die vanwege de gevolgen van de coronacrisis in de financiële problemen zijn geraakt en dat daarvoor geen partner- en vermogenstoets geldt. Daardoor heeft de Tozo 1 mede het karakter van een steunmaatregel voor zelfstandigen die door buiten hem liggende bijzondere omstandigheden hun onderneming niet of onvolledig kunnen exploiteren. Of daardoor het bijstandskarakter volledig wordt ontkracht, zoals eisers betogen, kan en zal de rechtbank in het midden laten bij hetgeen hierna wordt overwogen. Wel stelt de rechtbank vast dat de regeling een hybride karakter heeft.
      
      
        
          Vrijheid van vestiging
        
      
      
      11. Eisers zijn van mening dat met het bestreden besluit de vrijheid van vestiging die hen als ondernemers toekomt op grond van artikel 49 van het VWEU wordt beperkt. Eisers hebben in dat kader gewezen op de uitspraak van het HvJ EU van 14 november 2018, ECLI:EU:C:2018:906, waaruit blijkt dat als een beperking van de vrijheid van vestiging wordt aangemerkt elke nationale maatregel die, zelfs wanneer hij zonder discriminatie op grond van nationaliteit van toepassing is, de uitoefening van de vrijheid van vestiging verbiedt, belemmert of minder aantrekkelijk maakt. 
      Eisers hebben naar voren gebracht dat in dit geval de vrijheid van vestiging wordt beperkt omdat er sprake is van indirecte discriminatie door onderscheid te maken op basis van de woonplaats van burgers van de EU. Personen die als zelfstandige actief zijn in Nederland, maar wonen in België, zoals eisers, komt immers door die beperking geen algemene bijstandsuitkering toe op grond van de Tozo 1. Hierdoor wordt het volgens eisers moeilijker om in Nederland gevestigd te blijven, te meer nu ze in België geen gebruik kunnen maken van een sociaal vangnet zonder dat zij het risico lopen om hun verblijfsvergunning te verliezen. 
      
      12. Artikel 49 van het VWEU luidt als volgt: “In het kader van de volgende bepalingen zijn beperkingen van de vrijheid van vestiging voor onderdanen van een lidstaat op het grondgebied van een andere lidstaat verboden. Dit verbod heeft eveneens betrekking op beperkingen betreffende de oprichting van agentschappen, ﬁlialen of dochterondernemingen door de onderdanen van een lidstaat die op het grondgebied van een lidstaat zijn gevestigd.
      
      
        
          De vrijheid van vestiging omvat, behoudens de bepalingen van het hoofdstuk betreffende het kapitaal, de toegang tot werkzaamheden anders dan in loondienst en de uitoefening daarvan alsmede de oprichting en het beheer van ondernemingen, en met name van vennootschappen in de zin van de tweede alinea van artikel 54, overeenkomstig de bepalingen welke door de wetgeving van het land van vestiging voor de eigen onderdanen zijn vastgesteld.
        
      
      
      13. De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of de woonplaatsvoorwaarde van artikel 11, eerste lid, van de PW, in dit geval in strijd is met de vrijheid van vestiging, en of dat met zich brengt dat verweerder gehouden zou zijn om de algemene bijstandsuitkering op grond van de Tozo 1 te exporteren naar eisers die in België wonen. 
      
      
        
          Beperking van de vrijheid van vestiging
        
      
      
      14. Om te bepalen of de woonplaatsvoorwaarde strijdig is met artikel 49 van het VWEU dient allereerst getoetst te worden of deze woonplaatsvoorwaarde aangemerkt kan worden als een beperking van de vrijheid van vestiging.
      
    
    
      14.1.
      Volgens vaste rechtspraak vormt een beperking in de zin van artikel 49 VWEU een nationale regeling die, zelfs wanneer zij zonder discriminatie op grond van nationaliteit van toepassing is, toch de uitoefening van de in het Verdrag gewaarborgde vrijheid van vestiging door burgers van de Unie belemmert of minder aantrekkelijk maakt. De rechtbank wijst bijvoorbeeld op de arresten van het HvJ EU van 1 juni 2010, ECLI:EU:C:2010:300 en 14 november 2018, ECLI:EU:C:2018:906. 
      
    
    
      14.2.
      De rechtbank stelt vast dat een algemene bijstandsuitkering geen directe raakvlakken heeft met de vrijheid van vestiging op grond van artikel 49 van het VWEU. Deze uitkering ziet er immers op om te voorzien in de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan van de aanvrager daarvan, en niet op de toegang tot werkzaamheden anders dan in loondienst en de uitoefening daarvan alsmede de oprichting en het beheer van ondernemingen overeenkomstig de nationale wetgeving voor eigen onderdanen. 
      
    
    
      14.3.
      Om in aanmerking te komen voor een algemene bijstandsuitkering op grond van de Tozo 1 is het echter vereist dat de aanvrager kan worden aangemerkt als een zelfstandige in de zin van artikel 1 van de Tozo 1. Dit is op grond van artikel 1 van de Tozo 1 in samenhang met artikel 11, eerste lid, van de PW alleen het geval als de aanvrager in Nederland woonachtig is. Deze zogenaamde woonplaatsvoorwaarde brengt met zich dat zelfstandigen die in Nederland gevestigd zijn, maar niet in Nederland wonen, niet in aanmerking komen voor een algemene bijstandsuitkering op grond van de Tozo 1. Dit terwijl zelfstandigen die in Nederland gevestigd zijn en ook in Nederland wonen wel recht kunnen hebben op een algemene bijstandsuitkering op grond van de Tozo 1. Het hanteren van de woonplaatsvoorwaarde heeft daarom tot gevolg dat het minder aantrekkelijk is geworden voor eisers, die niet in Nederland wonen, om zich hier te vestigen, althans hier gevestigd te blijven. Zij kunnen immers geen beroep doen op de Tozo 1, een regeling die speciaal in het leven is geroepen om zelfstandigen te ondersteunen bij financiële problemen ten gevolge van de coronacrisis. 
      
    
    
      14.4.
      Gezien het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de woonplaatsvoorwaarde van artikel 1 van de Tozo 1 in samenhang met artikel 11, eerste lid, van de PW, in het geval van eisers aangemerkt moet worden als een beperking van de vrijheid van vestiging in de zin van artikel 49 van het VWEU. 
      
      
        
          Rechtvaardiging van de beperking van de vrijheid van vestiging
        
      
      
      15. Nu de woonplaatsvoorwaarde aangemerkt dient te worden als een beperking van de vrijheid van vestiging komt het aan op de vraag of deze beperking valt te rechtvaardigen. Indien geen sprake is van directe discriminatie, kan dat op grond van de zogenaamde “rule of reason” of op grond van artikel 52, eerste lid, van het VWEU. 
      
      
        
          Rule of reason
        
      
      
      16. Volgens vaste rechtspraak kunnen beperkingen van de vrijheid van vestiging die zonder discriminatie op grond van nationaliteit van toepassing zijn, worden gerechtvaardigd door dwingende redenen van algemeen belang, op voorwaarde dat zij geschikt zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en niet verder gaan dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken. Dit wordt ook wel de “rule of reason” genoemd. De rechtbank wijst bijvoorbeeld op het arrest van het HvJ EU van 1 juni 2010, ECLI:EU:C:2010:300. 
      
      17. Verweerder heeft – kortgezegd – naar voren gebracht dat als uitgangspunt in het Unierecht heeft te gelden dat het primaat van sociale bijstand bij de lidstaten ligt. Het verplicht exporteren van sociale bijstand kan volgens verweerder leiden tot een onevenredige aantasting van het socialebijstandsstelsel van Nederland en vice versa ook van andere lidstaten. Tevens ontstaat zo het gevaar van samenloop en daarmee gepaard gaande frauderisico’s. Verweerder heeft er voorts op gewezen dat hij niet kan controleren of de uitkeringen rechtmatig worden verstrekt aan ingezetenen in een andere lidstaat omdat de rechtsbasis voor het uitwisselen van de daarvoor noodzakelijke gegevens ontbreekt. 
      
      18. De rechtbank stelt allereerst vast dat de woonplaatsvoorwaarde niet direct discriminerend van aard is, waardoor aan de rule of reason getoetst kan worden. De woonplaatsvoorwaarde is naar zijn aard wel indirect discriminerend, omdat personen met een Nederlandse nationaliteit een grotere kans hebben om aan deze voorwaarde te voldoen dan unie-onderdanen met een niet-Nederlandse nationaliteit. De rechtbank is tevens van oordeel dat het financieel evenwicht van het sociale bijstandsstelsel van Nederland en van de andere lidstaten, evenals de door verweerder naar voren gebrachte handhavingsargumenten, aangemerkt kunnen worden als een dwingende reden van algemeen belang. Daarom komt het aan op de vraag of de woonplaatsvoorwaarde geschikt is om het nagestreefde doel te verwezenlijken en, vervolgens, of zij niet verder gaat dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken. 
      
      19. Uit de Memorie van Toelichting op artikel 8, eerste lid, van de Algemene bijstandswet 1996, zijnde de voorloper van het huidige artikel 11, eerste lid, van de PW, blijkt het volgende (Kamerstukken II 1991-1992, 22 545, nr. 3, p. 38): “Nederlanders die zich in het buitenland hebben gevestigd maken evenmin deel uit van de kring van rechthebbenden, zoals blijkt uit de toevoeging «hier te lande» in artikel 8, eerste lid. De bestaande wet bevat in artikel 82 de mogelijkheid om in bepaalde omstandigheden aan een Nederlander in het buitenland bijstand te verlenen; dit is een bevoegdheid van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, die eveneens zorg draagt voor de uitvoering. Genoemde mogelijkheid is in dit wetsvoorstel niet meer opgenomen. De herbezinning aangaande de kerntaken van het ministerie in het kader van de Grote Efficiency Operatie heeft geleid tot het voornemen de verlening van bijstand aan Nederlanders in het buitenland met ingang van 1994 te beëindigen. Hierbij is overwogen dat de werkingssfeer van de ABW als rechtscheppende voorziening zich niet dient uit te strekken buiten het Nederlandse grondgebied en dat het niet langer gewenst is op dit uitgangspunt een uitzondering te maken door middel van een kan-bepaling als in het bestaande artikel 82. De ministeriële uitvoeringstaak die aan genoemd artikel is verbonden, past bovendien niet bij de decentrale uitvoering van de ABW en wordt, bij nadere afweging in het kader van genoemde operatie, evenmin beschouwd als een in de toekomst te handhaven taak van de centrale overheid. Een rol speelt verder dat de Nederlandse overheid in de gevallen waarin thans aan Nederlanders in het buitenland bijstand wordt verleend (het gaat hierbij om ongeveer 800 gevallen), nauwelijks invloed kan uitoefenen ter opheffing van de bijstandsafhankelijkheid, terwijl ook de mogelijkheden tot controle op de rechtmatigheid van de uitkeringen naar actuele maatstaven noodzakelijkerwijs tekortschieten. Ten aanzien van de lopende gevallen zal in de Invoeringswet een overgangsregeling worden getroffen, waarbij het uitgangspunt zal gelden dat de bestaande uitkeringen zoveel mogelijk zullen worden voortgezet zolang de noodzaak daartoe aanwezig is. Voor nieuwe gevallen zal gelden dat men bij verlies van de zelfstandige bestaansvoorziening in het buitenland zal zijn aangewezen op de sociale voorzieningen ter plaatse, dan wel dat men terugkeert naar Nederland, waar men dan in principe voor bijstand in aanmerking komt.”

      20. De rechtbank maakt hieruit op dat dezelfde redenen als die verweerder heeft aangedragen als dringende redenen van algemeen belang, zijnde het financieel evenwicht van het sociale bijstandsstelsel en de handhavingsargumenten, zijn aan te merken als het doel van het territorialiteitsbeginsel in artikel 11, eerste lid, van de PW. 
      
      21. De rechtbank stelt vast dat de woonplaatsvoorwaarde op zichzelf bij uitstek geschikt is om het nagestreefde doel te verwezenlijken. Met toepassing van de woonplaatsvoorwaarde ontstaat immers de mogelijkheid om misbruik en fraude effectief te handhaven, omdat het bestuursorgaan steeds daartoe bevoegd is. De woonplaatsvoorwaarde regelt ook dat de uitkering niet kan worden geëxporteerd, waardoor ieder risico op een onevenredige belasting van het sociale bijstandsstelsel in Nederland wordt uitgesloten. 
      
      22. De rechtbank ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of de woonplaatsvoorwaarde niet verder gaat dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken.
      
      23. De rechtbank is in dat kader allereerst van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de woonplaatsvoorwaarde noodzakelijk zou zijn om een onevenredige belasting van het sociale bijstandsstelsel te voorkomen. Verweerder heeft deze stelling niet onderbouwd met concrete cijfers of gegevens waaruit zulks zou blijken. Ook in de door verweerder overgelegde antwoordbrief van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de Europese Commissie van 26 november 2020 ziet de rechtbank geen overtuigende onderbouwing van de stelling dat het Nederlandse stelsel onevenredig wordt belast. Daarbij is van belang dat er gezien de artikelen 1 en 2, eerste lid, van de Tozo 1 alleen recht bestaat op een algemene bijstandsuitkering op grond van de Tozo 1 als een persoon als zelfstandige kan worden aangemerkt en als zodanig op 17 maart 2020 in het handelsregister stond ingeschreven. De rechtbank stelt vast dat dit naar zijn aard een beperkte groep betreft. Uit openbare bronnen, zoals de brief van de minister van SZW aan de Tweede Kamer van 27 mei 2021 over de Europese dimensie van steunmaatregelen voor (grens)ondernemers (Kamerstukken II, 2020-2021, 35542, K, p. 2), blijkt dat er in totaal (cursivering door de rechtbank) zo'n 13.600 in Nederland gevestigde ondernemingen zijn waarvan de eigenaar in België of Duitsland woont. Volgens een schatting van de KvK bedraagt de totale doelgroep ongeveer 20.000 personen. Verweerder heeft niet inzichtelijk gemaakt welk deel van deze doelgroep in aanmerking komt voor een Tozo-uitkering en evenmin onderbouwd waarom deze relatief beperkte groep als zodanig een onevenredige belasting van het sociale bijstandsstelsel van Nederland als geheel oplevert. Daarbij betrekt de rechtbank eveneens dat de Tozo 1 beperkingen in lasten kent in die zin dat de uitkeringsduur maximaal drie kalendermaanden bedraagt. 
      
      24. Voor zover verweerder heeft willen betogen dat de onevenredige belasting van het sociale bijstandsstelsel is gelegen in eventuele precedentwerking bij het loslaten van de woonplaatsvoorwaarde voor sociale bijstandsuitkeringen volgt de rechtbank dat niet. Het is immers niet gezegd dat de export van sociale bijstandsuitkeringen per definitie zal leiden tot een onevenredige belasting van het sociale bijstandsstelsel. Zoals hiervoor overwogen heeft verweerder in dit geval onvoldoende gemotiveerd waarom de thans hier voorliggende algemene bijstandsuitkering op grond van de Tozo 1 een onevenredige belasting van het sociale bijstandsstelsel oplevert. Daarbij betrekt de rechtbank eveneens het bijzondere karakter van de Tozo 1 als zijnde een tijdelijke steunmaatregel met versoepelde voorwaarden voor zelfstandigen die als gevolg van de coronacrisis in financiële problemen zijn geraakt, wat in het kader van precedentwerking wezenlijk verschilt van andere bijstandsuitkeringen. 
      
      25. Verweerder heeft verder naar voren gebracht dat handhaving en controle van de rechtmatigheid niet mogelijk is omdat een rechtsbasis daarvoor ontbreekt. 
      
      26. De rechtbank is van oordeel dat verweerder met de enkele stelling dat hij niet zelfstandig bevoegd is tot controle van de rechtmatigheid van een uitkering op grond van de Tozo 1 onvoldoende heeft gemotiveerd dat de woonplaatsvoorwaarde daarom noodzakelijk is om de controle van de rechtmatigheid te bereiken. De rechtbank wijst er daarbij op dat deze uitkering berust op een noodmaatregel om te voorzien in het levensonderhoud van zelfstandigen. Daarbij is niet zonder belang dat de regeling een hybride karakter heeft, zoals de rechtbank onder 10. heeft overwogen. De rechtbank wijst daarbij nogmaals op de bijzonderheid ten opzichte van de PW dat er geen partner- en vermogenstoets geldt en daarop dus geen controle vereist is. Ook geldt bij de algemene bijstandsuitkering op grond van de Tozo 1 de inlichtingen- en medewerkingsverplichtingen van artikel 17, eerste en tweede lid, van de PW. Niet is inzichtelijk gemaakt waarom onder deze omstandigheden beoordeling van de aanvragen of handhaving van de voorwaarden voor zelfstandigen die in het buitenland wonen moeilijker of bewerkelijker zou zijn dan voor aanvragers die in Nederland wonen. Voor zover daar al sprake van zou zijn is bovendien niet duidelijk dat daartoe niet samengewerkt zou kunnen worden met bevoegde autoriteiten van andere lidstaten om te komen tot een effectieve handhaving van deze tijdelijke uitkering. 
      De rechtbank weegt in dit kader ook mee dat de algemene bijstandsuitkering op grond van de Tozo 1 voor deze specifieke groep ondernemers te gelden heeft als het laatste sociale vangnet om te voorzien in hun levensonderhoud. Daartegen staat het niet in verhouding om hen de toegang hiertoe te ontzeggen, enkel en alleen omdat verweerder thans niet zelfstandig bevoegd is om de rechtmatigheid van die uitkering te verifiëren, terwijl voor die controle, die dus minder ver hoeft te gaan dan bij andere uitkeringen op grond van de PW, wel andere oplossingen denkbaar zijn.
      
      27. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de geconstateerde beperking van de vrijheid van vestiging niet gerechtvaardigd kan worden met toepassing van de rule of reason. 
      
      
        
          Artikel 52 van het VWEU
        
      
      
      28. Ingevolge artikel 52, eerste lid, van het VWEU doen de voorschriften van hoofdstuk 2 van het VWEU en de maatregelen uit hoofde daarvan genomen niet af aan de toepasselijkheid van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen waarbij een bijzondere regeling is vastgesteld voor vreemdelingen welke bepalingen uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid gerechtvaardigd zijn.
      
      29. Voor zover verweerder aan heeft willen voeren dat de inbreuk op de vrijheid van vestiging valt te rechtvaardigen op basis van redenen van openbare orde omdat Nederland zo haar inwoners een minimum bestaansniveau wil garanderen, overweegt de rechtbank dat, zoals ook eerder opgemerkt, gezien de relatief zeer beperkte groep potentieel rechthebbenden en de beperkte werkingsduur van de regeling in dit geval door verweerder onvoldoende is gemotiveerd waarom dit zou raken aan de openbare orde. Zodoende kan de woonplaatsvoorwaarde ook niet worden gerechtvaardigd met toepassing van artikel 52 van het VWEU. 
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      30. Het voorgaande brengt met zich dat de woonplaatsvoorwaarde de vrijheid van vestiging belemmert en dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom deze belemmering valt te rechtvaardigen. Daarom moet in dit geval de woonplaatsvoorwaarde van artikel 1, eerste lid, van de Tozo in samenhang met artikel 11, eerste lid, van de PW, buiten toepassing worden gelaten wegens strijd met artikel 49 van het VWEU.
      
      31. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank zal verweerder opdragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Daarbij merkt de rechtbank op dat zij er, kennelijk evenals partijen, vanuit gaat dat verweerder daartoe bevoegd is op basis van analoge toepassing van artikel 4 van de Tijdelijke regeling overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers, waarin is geregeld dat verweerder bevoegd is om te beslissen op aanvragen om bijstand ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal van zelfstandigen die niet in Nederland wonen. Gezien het voorgaande behoeven de overige beroepsgronden ook geen nadere bespreking meer. 
      
      32. Omdat het beroep gegrond is krijgt eiser een vergoeding voor zijn proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1). Ook moet verweerder het door eiser betaalde griffierecht vergoeden.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerder op een nieuw besluit op het bezwaar van eisers te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        bepaalt dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht van € 48,- vergoedt;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.518,-.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T.M. Schelfhout (voorzitter), en mr. F.A.G.M. Vluggen en mr. P.J. Voncken, leden, in aanwezigheid van mr. K. Mestrom, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 april 2022                                         .
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier	voorzitter
    
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 25 april 2022
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.