ECLI:NL:CBB:2014:373, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 01-10-2014, AWB 13/710 AWB 13/711
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2014-10-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verwerking door NZa van twee eenzijdige budgetverzoeken voor resp. de regio Arnhem en Nijmegen. Het ene verzoek is niet in behandeling genomen omdat reeds een tweezijdig verzoek was ingediend. Naar aanleiding van het andere verzoek is het budget op nihil vastgesteld, omdat het zorgkantoor geen budgetverzoek had ingediend. Het College stelt vast dat de verzoeken conform de Beleidsregel Contracteerruimte 2013 zijn verwerkt. Geen sprake van bijzondere omstandigheden. Beroep ongegrond.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      Zaaknummers: 13/710 en 13/711
      13950
    
    
    Uitspraak van de meervoudige kamer van 1 oktober 2014 in de zaken tussen
    Stichting Multidag Nijmegen, te Nijmegen, appellante
    (gemachtigde: mr. C.C.J.M. Weijers),
    
    
      en
    
    
    de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster 
    (gemachtigde: mr. M.A. de Leeuw).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Verweerster heeft bij primair besluit (tariefbeschikking) van 21 januari 2013 het initiële budget 2013 voor appellante voor het gebied Zorgkantoor Arnhem vastgesteld op nihil. Appellante had een eenzijdig verzoek ingediend tot vaststelling van een budget voor de regio Arnhem, terwijl het zorgkantoor Arnhem geen budgetverzoek ten behoeve van appellante bij verweerster had ingediend.Bij besluit van 8 augustus 2013 (besluit 1) heeft verweerster het tegen het primaire besluit door appellante ingediende bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
    
      Verweerster heeft voorts bij primair besluit (tariefbeschikking) van 27 december 2012 het initiële budget 2013 voor appellante voor het gebied Zorgkantoor Nijmegen conform een door appellante en het zorgkantoor ingediend tweezijdig verzoek tot vaststelling van een budget voor de regio Nijmegen, vastgesteld op een bedrag van € 22.823,--. Naar aanleiding van een door appellante en het zorgkantoor vervolgens ingediend tweezijdig herschikkingsformulier 2013 heeft verweerster bij een nieuwe tariefbeschikking van 11 december 2013 het budget 2013 nader vastgesteld op € 92.827,--. 
    
    
    
      Bij primair besluit van 28 maart 2013 heeft verweerster besloten om het door appellante op 1 november 2012 separaat ingediende eenzijdige verzoek tot vaststelling van een budget voor het gebied Zorgkantoor Nijmegen van € 365.000,-- niet in behandeling te nemen.
      Bij besluit van 8 augustus 2013 (besluit 2) heeft verweerster het daartegen door appellante ingediende bezwaar ongegrond verklaard.  
    
    
    
      Appellante heeft zowel tegen besluit 1 (zaak 13/710) als tegen besluit 2 (zaak 13/711) beroep ingesteld 
    
    
    
      Verweerster heeft verweerschriften ingediend.
    
    
    
      Appellante heeft bij brief van 23 januari 2014 gereageerd op het verweerschrift dat betrekking heeft op besluit 2 en nadere stukken ingediend. Bij brief van 11 februari 2014 heeft verweerster daarop gereageerd.
    
    
    
      Bij brief van 31 maart 2014 heeft appellante een nader stuk ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 april 2014 waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht. Verder zijn ter zitting voor appellante verschenen [naam 1] en [naam 2] en voor verweerster [naam 3].
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.
      Het geschil tussen partijen betreft de wijze van verwerking door verweerster van de door appellante ingediende eenzijdige budgetverzoeken voor 2013. Hierop is van toepassing de Beleidsregel Contracteerruimte 2013 CA-300-596 (hierna: de beleidsregel). Met betrekking tot de verwerking van eenzijdige budgetverzoeken is in de beleidsregel vermeld:
      
      
        “10.3 Eenzijdige verzoeken
      
      
      
        10.3.1 Niet geoormerkte middelen en geoormerkte middelen ZZP-meerzorg, Ketenzorg dementie en ADL
        Als partijen niet tot overeenstemming zijn gekomen over de hoogte van de productie en/of de hoogte van de prijzen dan kunnen zorgkantoor en/of zorgaanbieder een eenzijdig verzoek indienen.
        Per budgetronde kan door een zorgaanbieder of een zorgkantoor geen eenzijdig verzoek worden ingediend als er in diezelfde budgetronde ook een tweezijdig verzoek met betrekking tot dezelfde prestaties of prijzen is ingediend. Als desondanks in één budgetronde naast een tweezijdig verzoek ook een eenzijdig verzoek door een zorgaanbieder of zorgkantoor wordt ingediend, wordt het eenzijdige verzoek niet in behandeling genomen.
      
      
      
        (…)
      
      
    
    
      11.
      Beslismodel
      
      
        11.1
        
          Vaststelling aantallen en prijzen
          In de artikelen 11.1.1 en 11.1.2 wordt aangegeven van welke productieafspraak (aantal en prijs) de NZa uitgaat voor de toetsing van de productieafspraken aan de beschikbare contracteerruimte exclusief geoormerkte middelen (…)
        
        
        
          11.1.1
          
            Vaststelling aantal (q)
            (…)
            - Als één of beide partijen geen q aanvraagt, gaat de NZa uit van het feit dat de q nul is.”
          
          
        
      
    
    
      2.
      Verweerster heeft allereerst aangevoerd dat het beroep van appellante tegen de handhaving in bezwaar van het besluit het eenzijdige verzoek van appellante tot vaststelling van een budget voor de regio Nijmegen niet in behandeling te nemen, niet-ontvankelijk dient te worden verklaard. Verweerster heeft daartoe aangevoerd dat appellante geen actueel en reëel belang heeft bij het beroep voor zover dit betrekking heeft op het budget voor de regio Nijmegen, aangezien appellante, die reeds over een budgetvaststelling beschikte conform het separaat ingediende tweezijdig verzoek, geen bezwaar heeft gemaakt tegen de uit dat tweezijdig verzoek voortvloeiende initiële vaststelling van het budget voor 2013, en ook niet tegen de latere definitieve vaststelling van het budget voor 2013 in het kader van de herschikkingsronde 2013.
      
      
        Het College is van oordeel dat appellante wel procesbelang heeft bij dit beroep. Het door verweerster bedoelde besluit tot initiële vaststelling van het budget 2013 ziet op een totaalbedrag van € 22.823,-- (€ 20.599,-- voor H531 dagactiviteiten, € 2.224,-- voor H803 vervoer en € 0,-- voor alle overige kosten), waarover tussen appellante en het zorgkantoor overeenstemming was bereikt en waarvoor een tweezijdig verzoek was ingediend.
        Appellante heeft echter steeds aangegeven dat zij productieafspraken voor de regio Nijmegen wilde maken voor een totaalbedrag ad € 365.000,-- (€ 210.000,-- voor H531 dagactiviteiten, € 20.000,-- voor H803 vervoer, € 50.000,-- voor H104 verpleging, € 50.000,-- voor H126 persoonlijk verzorging en € 35.000,-- voor H300 begeleiding). Daaraan doet niet af dat appellante in het kader van de definitieve vaststelling van het budget in het kader van de herschikkingsronde overeenstemming heeft bereikt over nadere bedragen voor de posten dagactiviteiten en vervoer van € 83.768,-- respectievelijk € 9.059,--. Het jaar was toen grotendeels verstreken en appellante heeft aannemelijk gemaakt dat zij door de aanvankelijke vaststelling van het budget tot bedragen van € 20.599,-- en € 2.224,-- voor dagactiviteiten en vervoer en het feit dat voor andere door haar gewenste activiteiten geen budget is toegekend, niet de door haar gewenste hogere productie heeft kunnen leveren. Aangezien de definitieve budgetvaststelling pleegt te worden gebaseerd op de door zorgaanbieder en zorgkantoor afgesproken productie en de op grond daarvan feitelijk in het lopende jaar geleverde productie, heeft appellante ook in het kader van de herschikkingsronde niet kunnen bewerkstelligen dat er voor het door haar gewenste totaalbedrag van € 365.000,-- aan productie is geleverd. Dat appellante vasthield aan de door haar gewenste omvang van de te leveren productie, als neergelegd in het eenzijdige budgetverzoek, blijkt tevens uit het door haar in november 2012 tegen verweerster aangespannen kort geding bij de burgerlijke rechter.
        Onder deze omstandigheden kan niet worden volgehouden dat appellante geen procesbelang heeft bij het beroep tegen de handhaving door verweerster van het besluit het eenzijdige budgetverzoek van appellante niet in behandeling te nemen. Het primaire verweer van verweerster slaagt derhalve niet. Appellante is dan ook ontvankelijk in haar beroep.
      
      
    
    
      3.
      Het College stelt vast dat verweerster het eenzijdige verzoek van appellante ten behoeve van de vaststelling voor een budget voor de regio Nijmegen overeenkomstig de beleidsregel heeft verwerkt. Er was in de initiële budgetronde immers reeds een tweezijdig verzoek ingediend, zodat een daarop volgend eenzijdig verzoek op grond van artikel 10.3.1 van de beleidsregel niet in behandeling kan worden genomen. Anders dan appellante heeft aangevoerd, ziet het eenzijdige verzoek niet op andere prestaties of prijzen dan het eerder ingediende tweezijdige verzoek: de door appellante bedoelde andere diensten waarvoor het eenzijdige verzoek is ingediend (te weten: verpleging, persoonlijke verzorging en begeleiding) zijn immers ook reeds begrepen in het tweezijdige verzoek, zij het dat daarin voor deze posten steeds het bedrag € 0,-- is opgenomen. Hieruit volgt dat verweerster haar besluit waarbij het eenzijdige verzoek tot budgetvaststelling van appellante voor de regio Nijmegen voor 2013 niet in behandeling heeft genomen, terecht bij besluit 2 heeft gehandhaafd. 
      
    
    
      4.
      Het College stelt vast dat ook het eenzijdige verzoek ten behoeve van de vaststelling voor een budget voor de regio Arnhem overeenkomstig de beleidsregel is verwerkt. Het Zorgkantoor Arnhem heeft immers voor het jaar 2013 geen productieafspraken met appellante willen maken en derhalve geen aantal (q) aangevraagd. Het resultaat daarvan is dat het budget van appellante voor de regio Arnhem conform 11.1.1 van de beleidsregel op nihil is vastgesteld. Het bij besluit 1 gehandhaafde besluit tot nihilvaststelling van het budget heeft verweerster terecht genomen.
      
    
    
      5.
      
        Appellante heeft aangevoerd dat zij door de onwil van de zorgkantoren niet kan beschikken over het door haar gewenste budget en dat de handelwijze van de zorgkantoren om niet, althans voor een lager dan het door haar gewenste bedrag, te contracteren onredelijk is. 
        Het College is van oordeel dat het gegeven dat appellante geen productieafspraken met de zorgkantoren heeft kunnen maken tot de door haar gewenste bedragen, er in beginsel niet toe kan leiden dat in afwijking van de beleidsregel budget wordt toegekend. Aan het in de beleidsregel neergelegde systeem van budgettering is inherent dat voor de toekenning van budget toestemming van het zorgkantoor is vereist. Voor zover het beroep zich richt tegen dit in de beleidsregel vervatte systeem van budgettering, overweegt het College dat dit systeem volgens zijn vaste jurisprudentie niet onrechtmatig kan worden geacht. Het College verwijst hiertoe naar zijn uitspraken van onder andere 15 november 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:241) en 5 december 2013 (ECLI:NL:CBB:2012:BZ2656). Indien een zorgkantoor, zoals appellante aanvoert, onredelijk handelt in het kader van de te maken productieafspraken of daarbij onredelijke voorwaarden stelt, staat daartegen bescherming open bij de civiele rechter. Appellante heeft overigens van die mogelijkheid gebruik gemaakt en de civiele rechter heeft haar vorderingen afgewezen. Ook appellantes stelling dat verweerster onvoldoende toezicht zou houden op het beleid en de voorwaarden die de zorgkantoren hanteren, kan niet tot de conclusie leiden dat verweerster niet conform de beleidsregel heeft mogen beslissen.
      
      
    
    
      6.
      
        Appellante heeft ten slotte aangevoerd dat sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 Awb, op grond waarvan verweerster van de beleidsregel had moeten afwijken.
        In het geval van de vaststelling van het budget voor de regio Arnhem heeft appellante daartoe aangevoerd dat het zorgkantoor ten onrechte is blijven vasthouden aan de inkoopvoorwaarde dat geen nieuwe overeenkomsten zouden worden gesloten met nieuwe aanbieders die zich uitsluitend of grotendeels op de functie begeleiding zouden richten, waardoor zij voor een bedrag van € 150.000,-- aan budget ten behoeve van haar zorgactiviteiten is misgelopen.
        Ten aanzien van de regio Nijmegen heeft appellante aangevoerd dat verweerster geen rekening heeft gehouden met de discutabele positie waarin een kleine zorgaanbieder zoals appellante zich bevindt en dat het zorgkantoor door simpelweg geen budgetverzoek in te dienen bij verweerster het een kleine zorgaanbieder vrijwel onmogelijk kan maken om meer zorgactiviteiten te ontplooien. Appellante heeft door het beperkt initiële budget en het feit dat zij alles zelf heeft moeten voorfinancieren, niet de door haar gewenste productie kunnen behalen. Door het voorfinancieren van een hogere productie heeft zij zeer grote financiële risico’s gelopen. De gevolgen van de bestreden besluiten zijn volgens appellante dan ook onevenredig in verhouding tot de met die besluiten te dienen doelen.
        Het College overweegt dat deze door appellante aangevoerde argumenten zijn terug te voeren op de omstandigheid dat tussen haar en de zorgkantoren verschil van inzicht bestond over de te maken productieafspraken. Dit kan niet  worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid die noopt tot afwijking van de beleidsregel, nu deze omstandigheid reeds is verdisconteerd in de beleidsregel (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 24 april 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BW4590).  
      
      
    
    
      7.
      Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. W.E. Doolaard, mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir en mr. E. Dijt, in aanwezigheid van mr. J.M.M. Bancken, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 oktober 2014.
    
    
    
      w.g. W.E. Doolaard	                                      w.g. J.M.M. Bancken