ECLI:NL:RVS:2017:1717, Raad van State, 28-06-2017, 201608649/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-06-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 september 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Twee woningen [locatie 1] en [locatie 2], Limmen" vastgesteld.

201608649/1/R1.
    Datum uitspraak: 28 juni 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te Limmen, gemeente Castricum,
    appellant,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Castricum,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 september 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Twee woningen [locatie 1] en [locatie 2], Limmen" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 juni 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. P.I.M. Houniet, rechtsbijstandverlener te Zaandam, en de raad, vertegenwoordigd door ing. R. van den Haak, zijn verschenen. Voorts is ter zitting als partij gehoord [partij].
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    2.    Het plan voorziet tussen de bestaande woningen aan de [locatie 3] en [locatie 4] te Limmen in twee nieuwe woningen aan de nieuwe [locatie 1] en [locatie 2] ten behoeve van [partij]. Behoudens een vervallen agrarische schuur is het perceel tot dusver onbebouwd. [appellant] woont aan de [locatie 3] en betoogt onder meer dat het plan leidt tot een aantasting van zijn woon- en leefklimaat. In geschil is onder meer of sprake is van een inbreidingslocatie binnen de bestaande kern of van nieuwe woningen in het buitengebied.
    
    Provinciale ruimtelijke verordening
    
    3.    [appellant] betoogt dat het plan ten onrechte buiten Bestaand Bebouwd Gebied (hierna: BBG) voorziet in nieuwe woningen. Dat acht hij in strijd met artikel 13, eerste lid, en artikel 15 van de Provinciale ruimtelijke verordening (hierna: PRV).
    
    3.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat het perceel binnen BBG ligt, zodat geen strijd bestaat met artikel 13, eerste lid, van de PRV en dat artikel 15 niet van toepassing is. Conform de definitie van artikel 9 van de PRV zou de locatie buiten BBG liggen. Volgens de raad is de definitie op dit punt echter gebrekkig. Gelet hierop, en de ruimtelijke kenmerken van het gebied, gaat het volgens de raad om BBG. De provincie heeft na kennisneming van deze argumentatie ingestemd met het voorliggende plan. Voorts past het plan ook binnen de ondertussen gewijzigde PRV, aldus de raad.
    
    3.2.    De toepasselijke artikelen van de PRV, zoals die golden ten tijde van het bestreden besluit, luiden als volgt.
    
        Artikel 9:
    
    "Als bestaand bebouwd gebied wordt (lees: aangegeven) de bestaande of de bij een - op het moment van inwerkingtreding van de verordening - geldend bestemmingsplan toegelaten woon- of bedrijfsbebouwing, uitgezonderd bebouwing op agrarische bouwpercelen en kassen. Onder toegelaten woon- of bedrijfsbebouwing wordt mede begrepen de daarbij behorende bebouwing ten behoeve van openbare voorzieningen, verkeersinfrastructuur alsmede stedelijk water en stedelijk groen van een stad, dorp of kern."
    
        Artikel 13:
    
    "1. Een bestemmingsplan voorziet niet in nieuwe woningbouw in het landelijk gebied.
    
    2. In afwijking van het eerste lid kan een bestemmingsplan voorzien in de ontwikkeling van nieuwe woningbouw indien:
    
    a. nieuwe woningbouw in overeenstemming is met de provinciale woonvisie 2010-2020 (vastgesteld bij besluit van 27 september 2010, nr. 62) en de door gedeputeerde staten en de regiogemeenten vastgestelde regionale actieprogramma’s;
    
    b. nieuwe woningbouw in overeenstemming is met de door gedeputeerde staten vastgestelde provinciale woningbouwmonitor en provinciale woningbouwprognose;
    
    c. nieuwe woningbouw niet kan worden gerealiseerd door herstructureren, intensiveren, combineren of transformeren binnen bestaand bebouwd gebied en;
    
    d. het bepaalde in artikel 15 in acht wordt genomen."
    
        Artikel 15 omvat kwaliteitseisen voor verstedelijking in het landelijk gebied en voor windturbines.
    
    3.3.    De toelichting bij artikel 9 van de PRV, zoals dat gold ten tijde van het bestreden besluit, luidt als volgt:
    
    "Bebouwing met een stedelijke functie is BBG. Agrarische bebouwing is geen BBG. Kassen zijn ook geen onderdeel van BBG. De bebouwing die bedoeld is voor voorzieningen, voor verkeersinfrastructuur of voor stedelijk water of stedelijk groen wordt ook tot het BBG gerekend; een weg of het sportveld zelf is derhalve geen onderdeel van BBG.
    
        De BBG begrenzing op de kaarten (kaart 2 en 3), maken geen onderdeel uit van de beoordeling of een bepaalde locatie al dan niet BBG is. De begrenzing op deze kaarten is slechts illustratief en derhalve niet genoemd in de tekst van de bepaling. Kaart 2 is gebaseerd op ruimtelijkeplannen.nl. Kaart 3 is gebaseerd op kaart 2."
    
    3.4.    Het plan voorziet voor het plandeel tussen de bestaande woningen aan de [locatie 3] en [locatie 4] te Limmen in de bestemming "Wonen" en twee aanduidingen voor een bouwvlak.
    
        Ingevolge de planregeling, zoals neergelegd in artikel 4 van de planregels, zijn ter plaatse twee vrijstaande woningen toegestaan.
    
    3.5.    Het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied Castricum" van 8 oktober 2014 voorzag ter plaatse van het plangebied in de bestemming "Agrarisch met waarden". Ter plaatse was niet voorzien in een bouwvlak.
    
        Ingevolge de planregeling, zoals neergelegd in artikel 5 van de bij dat plan behorende regels, waren ter plaatse geen gebouwen toegestaan.
    
    3.6.    In de plantoelichting staat dat het plangebied in de dorpsrand van Limmen ligt op gronden waar traditioneel weinig tot geen bebouwing aanwezig was. De oostkant van de Achterweg is echter verdicht geraakt, met woningen, bedrijven en een sportterrein, zodat niet meer gesproken kan worden van een lint in het landelijk gebied met zicht op het achterliggende gebied. Gezien de ruimtelijke kenmerken ligt het gebied daarom binnen de bebouwde kom. Derhalve gaat het om binnenstedelijke verdichting en ligt het perceel binnen BBG.
    
        Ondanks de verstedelijking die langs de Achterweg heeft plaatsgevonden, zijn enkele cultuurhistorische en landschappelijke kenmerken nog wel zichtbaar of aanwezig. Het is daarom belangrijk de ontwikkeling zorgvuldig in te passen, met aandacht voor beeldkwaliteit.
    
        Op het perceel is een vervallen schuur aanwezig. Ter plaatse vonden enige agrarische activiteiten plaats, echter onvoldoende om van een volwaardig agrarisch bedrijf te spreken. Verder is wat begroeiing en een hekwerk aanwezig, aldus de plantoelichting.
    
    3.7.    Vast staat dat het plangebied op de kaart bij de PRV is aangegeven als onderdeel van het BBG. Echter, mede gelet op de toelichting bij artikel 9 van de PRV is de definitie uit artikel 9 leidend bij de vraag of het plangebied tot het BBG behoort. De kaarten bij de PRV zijn slechts illustratief. Gelet op de definitie en het ontbreken van toegelaten woon- of bedrijfsbebouwing in het voorheen geldende bestemmingsplan, behoort het plangebied niet tot het BBG. Derhalve staat artikel 13, eerste lid, aan de voorziene woningen in de weg. Voorts blijkt uit het bestreden besluit niet dat de raad de uitzondering uit artikel 13, tweede lid, gelezen in samenhang met artikel 15, heeft willen toepassen. Gelet hierop is het besluit vastgesteld in strijd met artikel 13, eerste lid, van de PRV. Het betoog slaagt.
    
    3.8.    De Afdeling ziet aanleiding om te bezien of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen worden gelaten en overweegt hiertoe het volgende.
    
    3.9.    Na de vaststelling van het plan is de PRV gewijzigd vastgesteld. De gewijzigde PRV is op 1 maart 2017 in werking getreden. Daarbij is artikel 13 vervallen en voor een geval als dit vervangen door artikel 5c van de PRV. Voorts is de definitie van BBG vervangen door een verwijzing naar de definitie van Bestaand Stedelijk Gebied (hierna: BSG) uit artikel 1.1.1 eerste lid onder h, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro).
    
    3.10.    De toepasselijke artikelen van de PRV, zoals die gelden na 1 maart 2017, luiden als volgt.
    
        Artikel 2:
    
    "In deze verordening wordt verstaan onder:
    
    k. bestaand stedelijk gebied: gebied als bedoeld in artikel 1.1.1 eerste lid onder h, van het Besluit ruimtelijke ordening".
    
        Artikel 5c:
    
    "Artikel 5c Kleinschalige ontwikkeling  
    
    1. Een bestemmingsplan maakt een kleinschalige ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied uitsluitend mogelijk binnen een bestaand bouwblok dat al voorziet in een stedelijke functie. Het aantal woningen mag hierbij niet toenemen.
    
    2. In afwijking van het eerste lid is bebouwing buiten het bestaande bouwblok mogelijk, mits het bebouwd oppervlak niet wordt vergroot.
    
    3. In afwijking van het eerste lid kan een bestemmingsplan voorzien in een kleinschalige ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied indien dit op grond van een ander artikel in deze verordening is toegestaan."
    
    3.11.    Artikel 1.1.1 van het Bro luidt als volgt:
    
    "1. In dit besluit en de hierop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    
    h. bestaand stedelijk gebied: bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur".
    
    3.12.    In het voorheen geldende bestemmingsplan heeft het plangebied de bestemming "Agrarisch met waarden". Die bestemming maakt bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca niet mogelijk. Gezien de voorgaande bestemming kan het gebied ook niet worden beschouwd als bij een bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen of infrastructuur. Het plangebied wordt overeenkomstig de bestemming in het voorheen geldende bestemmingsplan gebruikt. Gelet op het voorgaande is de Afdeling, gelijk aan haar uitspraak van 29 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1340, van oordeel dat niet wordt voldaan aan de geldende eisen ingevolge artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder h, van het Bro. De door de raad gestelde omstandigheid dat het plangebied te midden van het stedenbouwkundig samenstel van Limmen ligt, kan niet eraan afdoen dat het plangebied niet voldoet aan de eisen die artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder h, van het Bro stelt om als bestaand stedelijk gebied te kunnen worden aangemerkt. Dit betekent dat voor de toepassing van artikel 5c van de nieuwe PRV ervan moet worden uitgegaan dat het plangebied buiten bestaand stedelijk gebied ligt. Gelet daarop en nu het tweede en derde lid van artikel 5c niet van toepassing zijn, past het plan niet binnen dat artikel. Nu het plan ook in strijd is met de nieuwe PRV, bestaat geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten.
    
    Natuur
    
    4.    [appellant] betoogt dat het plan leidt tot een aantasting van de instandhouding van de aanwezige roofvogels, vleermuizen en klein wild. Voorts is ten onrechte geen veldonderzoek uitgevoerd, terwijl de bestaande schuur een geschikte locatie kan zijn voor de steenuil en de boerenzwaluw.
    
    4.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat geen vaste rust- en verblijfplaatsen aanwezig zijn, zodat de Flora- en faunawet (hierna: Ffw) niet wordt overtreden. Voorts kon gelet op de geringe omvang van de ingreep worden volstaan met een bureauonderzoek.
    
    4.2.    Op 1 januari 2017 is de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) in werking getreden en is de Ffw ingetrokken. Uit artikel 9.10 van de Wnb volgt dat dit geschil nu het plan is vastgesteld voor 1 januari 2017 moet worden beoordeeld aan de hand van het voor die datum geldende recht.
    
    4.3.    De vragen of voor de uitvoering van het bestemmingsplan een vrijstelling geldt dan wel een ontheffing op grond van de Wnb (voorheen: Ffw) nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van de Wnb. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was de Ffw het geldende recht. De raad heeft het plan niet kunnen vaststellen, indien en voor zover hij op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de Ffw aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg stond.
    
    4.4.    In de plantoelichting staat dat aan de hand van foto's van het plangebied en beschikbare waarnemingen in het gebied is geconcludeerd dat de aanwezige schuur een geschikte locatie kan zijn voor de steenuil en de boerenzwaluw. Op basis van de foto's, en de kleinschaligheid van de ontwikkeling, wordt waarschijnlijk geacht dat er in de omgeving voldoende nestalternatieven zijn. Voorts zijn in de omgeving van Limmen geen waarnemingen van de steenuil gemeld.
    
    4.5.    In bepaalde gevallen kan voor de beantwoording van de vraag of de Ffw aan de uitvoerbaarheid van een plan in de weg staat worden volstaan met een bureauonderzoek. De Afdeling stelt vast dat thans slechts in de plantoelichting een paragraaf is opgenomen waarin de gevolgen voor de flora- en fauna samengevat worden besproken. Er is evenwel geen onderliggend rapport bijgevoegd waarmee de gestelde conclusies worden gestaafd. Voorts komt de door [appellant] gestelde aanwezigheid van vleermuizen en klein wild, anders dan in het kader van lichthinder, in de plantoelichting noch in het verweerschrift aan de orde. Verder heeft de raad zich ter zitting beroepen op een veldonderzoek dat op verzoek van de raad alsnog heeft plaatsgevonden en waarvan de conclusies zijn neergelegd in een rapport van maart 2017. Dit stuk is door de raad evenwel niet aan de Afdeling toegezonden.
    
        Onder voorgaande omstandigheden, tezamen en in onderling verband bezien, acht de Afdeling onvoldoende gemotiveerd dat de gevolgen voor de flora- en fauna niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staan. Het betoog slaagt.
    
    Conclusie
    
    5.    In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 13, eerste lid, van de PRV en niet berust op een deugdelijke motivering als bedoeld in artikel 3:46 van de Awb. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
    
        Gelet hierop behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking.
    
    6.    De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Castricum van 29 september 2016 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Twee woningen [locatie 1] en [locatie 2], Limmen";
    
    III.    draagt de raad van de gemeente Castricum op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II. wordt verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, http://www.ruimtelijkeplannen.nl;
    
    IV.    veroordeelt de raad van de gemeente Castricum tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (zegge: negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    V.    gelast dat de raad van de gemeente Castricum aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.J.C. van den Broek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.S.S. Hupkes, griffier.
    
    w.g. Van den Broek    w.g. Hupkes
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 juni 2017
    
    635.