ECLI:NL:RBLIM:2021:6348, Rechtbank Limburg, 10-08-2021, ROE 20/883
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2021-08-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Buiten functie stelling wegens het vermoeden van plichtsverzuim in afwachting van nadere besluitvorming. 
      
      Aan het besluit tot buitenfunctiestelling is ten grondslag gelegd dat uit het nog lopende onderzoek tegen een viertal medewerkers informatie naar voren is gekomen dat eiser zich mogelijk schuldig zou hebben gemaakt aan ernstig plichtsverzuim, bestaande uit het vertonen van ernstig grensoverschrijdend/normafwijkend gedrag met en jegens collega’s en leidinggevenden. Daarnaast bleek dat er mogelijk sprake was van een onjuist gebruik van bevoegdheden, waarvan eiser in ieder geval op de hoogte leek te zijn.
      
      De rechtbank komt tot de conclusie dat verweerder op het moment van het nemen van het primaire besluit I geen concrete verdenking had van ernstig plichtsverzuim van eiser, althans dat verweerder er niet in is geslaagd om die concrete verdenking voldoende draagkrachtig te motiveren. Hierdoor is niet komen vast te staan dat het in eiser te stellen vertrouwen ten tijde van dit besluit zozeer was geschaad dat het niet aanvaardbaar was dat eiser zijn werkzaamheden kon blijven doen dan wel weer zou gaan hervatten.

RECHTBANK LIMBURG
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROE 20/883 
    
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 10 augustus 2021 in de zaak tussen
    
      [eiser] , te [woonplaats] , eiser,
    (gemachtigde: mr. B. Damen),
    
    
      en
    
    
    de korpschef van Politie, verweerder,
    (gemachtigde: mr. W.H. Janssen).
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het besluit van 24 juni 2019 (primair besluit I) heeft verweerder eiser met toepassing van artikel 84, tweede lid, van het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp) met onmiddellijke ingang buiten functie gesteld wegens het vermoeden van plichtsverzuim in afwachting van nadere besluitvorming en hem verder met toepassing van artikel 73 van het Barp met onmiddellijke ingang voor de duur van de buitenfunctiestelling de toegang tot en het verblijf in/op de dienstlokalen, dienstgebouwen en dienstterreinen ontzegd. Voorts wordt een contactverbod met collega’s opgelegd.
    
    
    
      In het besluit van 2 augustus 2019 (primair besluit II) heeft verweerder eisers verzoek tot opheffing van de buitenfunctiestelling, het toegangsverbod en het contactverbod afgewezen. 
    
    
    
      In het besluit van 25 maart 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 februari 2021. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van mr. C.F.H. Ermans.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.1.
      De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.  
      
    
    
      1.2.
      Eiser is sinds 2017 werkzaam als [functie] in de rang van brigadier van politie binnen het basisteam Horst/Peel en Maas van de eenheid Limburg. 
      
    
    
      1.3.
      Op 2 april 2019 wendt de leiding van het team waarin eiser werkt zich tot de sectorleiding. Op 10 april 2019 organiseert de teamleiding een groepsbijeenkomst voor het gehele basisteam met als doel de collega’s te informeren over het traject dat gaat starten naar aanleiding van ontvangen signalen over de cultuur in Horst. Het team krijgt te horen dat drie collega’s uit Horst met buitengewoon verlof zijn gestuurd en dat een intern onderzoek zal worden gestart. Na afloop van deze bijeenkomst meldt zich een aantal medewerkers bij de leidinggevenden en verstrekt aanvullende informatie. Mede naar aanleiding daarvan is eiser op 11 april 2019 door een medewerker van het team Veiligheid Integriteit & Klachten (VIK) als getuige gehoord. 
      
    
    
      1.4.
      Op basis van alle ontvangen informatie besluit verweerder naar vier medewerkers een oriënterend onderzoek te laten instellen, gevolgd door een disciplinair onderzoek. Uit dit onderzoek komt informatie naar voren waaruit blijkt dat eiser zich mogelijk schuldig zou hebben gemaakt aan ernstig plichtsverzuim. Om hierover volledige duidelijkheid te krijgen, heeft verweerder opdracht gegeven om ook naar eiser een disciplinair onderzoek te laten instellen door het team VIK. 
      
    
    
      1.5.
      Bij het primaire besluit I heeft verweerder eiser hiervan in kennis gesteld. In datzelfde besluit heeft verweerder eiser met onmiddellijke ingang buiten functie gesteld. Ook is eiser de toegang ontzegd tot de dienstlokalen, de dienstgebouwen, de dienstterreinen dan wel het verblijf aldaar. Eisers politielegitimatiebewijs, geweldsmiddelen en diensttelefoon zijn ingenomen en eiser had geen toegang meer tot de bij de politie in gebruik zijnde informatiesystemen. Verder mocht eiser in het belang van het onderzoek geen contact meer hebben met collega’s.
      
    
    
      1.6.
      Bij brief van 19 juli 2019 heeft eiser hiertegen bezwaar gemaakt en tegelijkertijd verzocht om opheffing van de buitenfunctiestelling, het toegangsverbod en het contactverbod.
      
    
    
      1.7.
      Bij het primaire besluit II heeft verweerder deze aanvraag van eiser afgewezen. Verweerder acht het gelet op de aard en ernst van de gerezen vermoedens van plichtsverzuim niet langer mogelijk om eiser te handhaven in zijn functie en blijft van mening dat het opleggen van de opgelegde maatregelen noodzakelijk is om het onderzoek zo zorgvuldig en grondig mogelijk te laten plaatsvinden.  
      
    
    
      1.8.
      Op 21 november 2019 is eiser door een medewerker van het team VIK gehoord.
      
    
    
      1.9.
      Bij brief van 16 december 2019 heeft verweerder eiser te kennen gegeven voornemens te zijn om hem op grond van artikel 84, eerste lid, onder c, van het Barp te schorsen. Verweerder heeft besloten om het contactverbod bij te stellen in die zin dat eiser geen contact mocht hebben met collega’s over de inhoud van het lopende onderzoek naar eisers gedragingen en alles wat daarmee samenhing. Dit is bij een voornemen gebleven.  
      
    
    
      1.10.
      Bij het op 10 juni 2020 aan eiser uitgereikte voorgenomen (straf)besluit heeft verweerder de buitenfunctiestelling en de andere ordemaatregelen opgeheven en eiser in afwachting van verdere besluitvorming buitengewoon verlof verleend met behoud van bezoldiging. 
      
      2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiser tegen de primaire besluiten – in afwijking van het advies van de bezwaaradviescommissie HRM – ongegrond verklaard. De signalen die door collega’s werden gegeven over gebeurtenissen, handelingen en/of gedragingen van eiser waren volgens verweerder meer dan voldoende concreet en zodanig ernstig dat in alle redelijkheid tot buitenfunctiestelling mocht worden overgegaan. Tijdens de zitting van de bezwaaradviescommissie HRM is mondeling een aantal fragmenten uit WhatsApp-berichten gedeeld die het vermoeden van ernstig plichtsverzuim bevestigen. Hoewel verweerder van mening is dat het besluit tot buitenfunctiestelling en het besluit tot afwijzing van het verzoek tot opheffing daarvan voldoende onderbouwd zijn, heeft verweerder in een bijlage bij het bestreden besluit nog een aantal concrete voorbeelden toegevoegd ter illustratie van het vermoeden van ernstig plichtsverzuim.
      
      3. Eiser kan zich met het bestreden besluit niet verenigen en heeft in beroep 
      
        – samengevat – het volgende aangevoerd. Eiser is van mening dat er geen sprake was van een concrete verdenking van plichtsverzuim. Verweerder heeft daarbij nagelaten tijdig stukken in het geding te brengen die op een ander standpunt zouden kunnen wijzen. Volgens eiser heeft verweerder hiermee de ondergrens van de juridische vereisten aan de buitenfunctiestelling niet gehaald. De bezwaaradviescommissie kwam tot de conclusie dat de informatie die aanleiding gaf tot buitenfunctiestelling en de weigering om de buitenfunctiestelling op te heffen onvoldoende is beschreven. De commissie betwijfelde dan ook of de informatie voldoende reëel en ernstig was om de besluiten te rechtvaardigen. De commissie vond het zeer ernstig dat verweerder het in de primaire besluiten bij algemeenheden heeft gehouden en niet met concrete voorbeelden is gekomen. Ook heeft verweerder volgens de commissie nagelaten om het dossier in een later stadium aan te vullen. De commissie adviseerde dan ook tot gegrondverklaring. Eiser kan zich volledig in het advies van de commissie vinden.  
        Eiser is verder van mening dat verweerder het beginsel van hoor en wederhoor heeft geschonden door als bijlage bij het bestreden besluit een WhatsApp-conversatie toe te voegen. Eiser heeft zich hier niet tegen kunnen verdedigen. Dit is in strijd met het beginsel van fair play. De informatie uit de WhatsApp-conversatie dateert van januari, augustus en november 2017. Bovendien zijn deze berichten privé en vallen daarom onder de vrijheid van meningsuiting. Eiser is van mening dat verweerder deze informatie bewust heeft gemanipuleerd door strikt niet-werkgerelateerde informatie zo te presenteren dat het lijkt alsof het werkgerelateerd is. Dit is eveneens in strijd met het beginsel van fair play. 
      
      
      4. In het verweerschrift heeft verweerder toegelicht dat het een zeer omvangrijk onderzoek betrof met een groot aantal (negen) betrokkenen en dat breed van opzet was. Zo zijn er meer dan 160 getuigen gehoord, moesten er 236.527 WhatsApp-berichten worden beoordeeld en dienden de politiesystemen te worden onderzocht om onder andere de rechtmatigheid van de raadplegingen door betrokkenen te kunnen beoordelen. Ook moest een groot aantal dossiers worden geraadpleegd om te kunnen vaststellen of bevoegdheden correct waren gebruikt en of toegepast geweld gerechtvaardigd was. Het onderzoek richtte zich dan ook op meerdere vormen van plichtsverzuim. Het heeft om die reden geruime tijd geduurd voordat voldoende duidelijk was wie zich concreet aan welk gedrag schuldig had gemaakt. Het eindrapport van het team VIK werd eerst op 1 april 2020 ter beschikking gesteld aan verweerder.
      
        Verweerder stelt dat er ten tijde van de primaire besluiten en het bestreden besluit steeds sprake is geweest van een concreet vermoeden van plichtsverzuim door eiser. Deze verdenking was mede gebaseerd op meldingen van collega’s van eiser. Deze meldingen waren onderwerp van onderzoek. Er moest nog worden vastgesteld of ze daadwerkelijk klopten en door feiten of anderszins werden onderbouwd. Welke collega tijdens het onderzoek wat over welke betrokkene had verklaard, kon in dat stadium in het belang van het onderzoek nog niet worden gedeeld. 
        Na het primaire besluit I waren de eerste resultaten van het onderzoek door het team VIK bekend geworden. Resultaten die bevestigden dat ook daar waar het eiser betrof sprake leek te zijn van ernstig grensoverschrijdend gedrag en/of normafwijkend gedrag. Dit heeft verweerder aangetoond door een aantal voorbeelden van WhatsApp-berichten en foto’s. Dit betrof geen nieuwe, na de hoorzitting verkregen informatie, maar het met concrete voorbeelden onderbouwen van de eerder gegeven motivering. Het betreft hier slechts een beperkt onderdeel van het plichtsverzuim dat verweerder vermoedde en ook als zodanig heeft aangegeven in het primaire besluit I.
        Volgens verweerder is eiser terecht buiten functie gesteld op basis van de signalen die door collega’s van eiser over eiser zijn afgegeven. Deze signalen zijn eiser door het team VIK  ook voorgehouden. Achteraf bezien, blijken deze signalen ook juist te zijn. Verweerder wijst in dit kader op het strafbesluit van 8 oktober 2020. Volgens verweerder is het bestreden besluit op goede gronden genomen. 
      
      
      5. De rechtbank komt tot het volgende oordeel. 
      
      6. Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (uitspraak van 7 maart 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ3512) is een concrete verdenking van plichtsverzuim in het algemeen voldoende grond voor het treffen van een ordemaatregel, als aan de integriteit van de betrokken ambtenaar moet worden getwijfeld en het in hem te stellen vertrouwen zozeer is geschaad dat het niet aanvaardbaar is dat hij zijn werk blijft doen.
      
      7. Aan het besluit tot buitenfunctiestelling is ten grondslag gelegd dat uit het nog lopende onderzoek tegen een viertal medewerkers naar voren is gekomen dat eiser zich mogelijk schuldig zou hebben gemaakt aan ernstig plichtsverzuim, bestaande uit het vertonen van ernstig grensoverschrijdend/normafwijkend gedrag met en jegens collega’s en leidinggevenden. Daarnaast bleek dat er mogelijk sprake was van een onjuist gebruik van bevoegdheden, waarvan eiser in ieder geval op de hoogte leek te zijn.
      
      8. De rechtbank overweegt dat op verweerder de bewijslast rust in deze. Verweerder heeft de buitenfunctiestelling gemotiveerd met het vermoeden van grensoverschrijdend/normafwijkend gedrag en mogelijk (kennis van) onjuist gebruik van bevoegdheden. Een nadere concretisering en onderbouwing hiervan heeft verweerder niet gegeven, waarbij de rechtbank opmerkt dat de informatie die grond geeft voor een concrete verdenking van plichtsverzuim aanwezig moet zijn ten tijde van het besluit tot buitenfunctiestelling. Een ordemaatregel kan immers niet worden gerechtvaardigd met informatie die na de ordemaatregel uit een lopend onderzoek wordt verkregen. Uit het dossier is niet duidelijk geworden over welke signalen en verdere informatie verweerder beschikte op het moment dat hij eiser buiten functie stelde. Ook ter zitting hebben de gemachtigden van verweerder ter zake geen duidelijkheid kunnen verschaffen. Aldus is ook niet duidelijk geworden wanneer verweerder de beschikking heeft gekregen over de bij het bestreden besluit overgelegde WhatsApp-berichten. Dit betekent dat de rechtbank niet kan toetsen of verweerder op goede gronden mogelijk grensoverschrijdend/normafwijkend gedrag en/of mogelijk (kennis van) onjuist gebruik van bevoegdheden heeft aangenomen en derhalve eiser buiten functie mocht stellen..   
      Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder op het moment van het nemen van het primaire besluit I geen concrete verdenking had van ernstig plichtsverzuim van eiser, althans verweerder is er niet in geslaagd om die concrete verdenking voldoende draagkrachtig te motiveren. Hierdoor is niet komen vast te staan dat het in eiser te stellen vertrouwen ten tijde van dit besluit zozeer was geschaad dat het niet aanvaardbaar was dat eiser zijn werkzaamheden kon blijven doen dan wel weer zou gaan hervatten.
      
      9. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Omdat het aan het bestreden besluit klevende gebrek naar het oordeel van de rechtbank niet kan worden hersteld bij een nieuwe beslissing op bezwaar, is de rechtbank van oordeel dat het primaire besluit I niet in stand kan blijven. Gelet op de tijd die is verstreken, twijfelt de rechtbank of er überhaupt nog relevante gegevens boven water kunnen komen. De rechtbank zal het primaire besluit I daarom herroepen. Omdat daarmee tevens de grondslag voor het primaire besluit II vervalt, zal de rechtbank ook dit besluit herroepen.
      
      10. Gelet op deze conclusie komt de rechtbank niet meer toe aan de beroepsgronden van eiser over schending van de beginselen van hoor en wederhoor en fair play. 
      
      11. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
      
      12. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 3.740,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift tegen het primaire besluit I, 1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift tegen het primaire besluit II, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroep en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1).
      Daarnaast komen op grond van artikel 1 van het Bpb voor vergoeding in aanmerking de reiskosten van eiser. Als reiskosten komen op grond van artikel 11, eerste lid, sub c, van het Besluit tarieven in strafzaken 2003 voor vergoeding in aanmerking de reiskosten openbaar vervoer, laagste klasse. Dit leidt tot een vergoeding van de door eiser opgegeven € 11,58.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    
    - vernietigt het bestreden besluit van 25 maart 2020;
    
    - herroept de primaire besluiten van 24 juni 2019 en 2 augustus 2019;
    
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    - bepaalt dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht van € 178,- aan hem vergoedt;
    
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 3.751,58 (€ 3.740,- + € 11,58).
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.A.H. Span-Henkens, voorzitter, en 
      mr. F.A.G.M. Vluggen en mr. E.M.J. Hardy, leden, in aanwezigheid van mr. M.H. Vonk-Menger, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 10 augustus 2021.			
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
              
              
            
            
              
              
              
              
              
              
              
              
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 10 augustus 2021
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    
    
      Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.