ECLI:NL:HR:2004:AF7505, Hoge Raad, 10-12-2004, 36776
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 2004-12-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Rioolrechten, heffing afvoerrecht van grote lozers, gelijkheidsbeginsel, evenredigheidsbeginsel.

Nr. 36.776
      10 december 2004
      MvA
    
    
    gewezen op het beroep in cassatie van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zoetermeer te Zoetermeer tegen de uitspraak van het Gerechtshof te 's-Gravenhage van 29 november 2000, nr. BK-98/00498, betreffende na te melden aan N.V. X te Z opgelegde aanslagen in de rioolrechten van de gemeente Zoetermeer.
    
    1. Aanslagen, bezwaar en geding voor het Hof 
    
    
      Voor het jaar 1995 zijn aan belanghebbende, gebruikster van de eigendommen a-straat 1 en b-straat 1 te Z, wegens afvoer daaruit van afvalwater op de gemeentelijke riolering, twee op één aanslagbiljet verenigde aanslagen in de rioolrechten van de gemeente Zoetermeer opgelegd, welke aanslagen, na daartegen gemaakt bezwaar, bij uitspraak van het hoofd van de afdeling belastingen van de gemeente Zoetermeer (hierna: het Hoofd) zijn verminderd tot ƒ 140,75 respectievelijk ƒ 171.067,55.
      Belanghebbende is tegen die uitspraak in beroep gekomen bij het Hof.
      Het Hof heeft de uitspraak en de aanslagen vernietigd. De uitspraak van het Hof is aan dit arrest gehecht.
    
    
    2. Geding in cassatie
    
    
      Het college van burgemeester en wethouders (hierna: het College) heeft tegen 's Hofs uitspraak beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
      Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend.
      Het College heeft de zaak doen toelichten door mr. R.L.H. IJzerman en mr. S. Sierksma, advocaten te 's-Gravenhage.
      De Advocaat-Generaal J.W. Ilsink heeft op 11 maart 2003 geconcludeerd tot vernietiging van 's Hofs uitspraak, tot vernietiging van de uitspraak op bezwaar van het Hoofd voorzover deze de aanslag b-straat 1 betreft, tot vermindering van die aanslag tot een bedrag van ƒ 153.952,35 en tot ongegrondverklaring van het beroep tegen de uitspraak op bezwaar voor het overige.
      Belanghebbende heeft schriftelijk op de conclusie gereageerd.
    
    
    3. Beoordeling van de middelen
    
    3.1. In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
    
    3.1.1. Krachtens haar Verordening rioolrechten 1995 (hierna: de Verordening) hief de gemeente in 1995 een rioolafvoerrecht. De gemeente hief geen rioolaansluitrecht, ook niet krachtens een afzonderlijke verordening.
    
    3.1.2. Als belastingplichtigen zijn in de Verordening aangewezen de (daarin nader gedefinieerde) gebruikers van eigendommen, als belastbaar feit is aangemerkt het uit die eigendommen afvoeren van afvalwater op de gemeentelijke riolering.
    
    3.1.3. Als heffingsmaatstaf is gekozen het aantal kubieke meters afgevoerd afvalwater, dat gesteld wordt op 9/10 van het aantal kubieke meters dat in het belastingjaar naar het eigendom is toegevoerd.
    
    3.1.4. Volgens de tekst van de Verordening bedraagt het tarief ƒ 28,15 voor elke 100 m3 of gedeelte daarvan. Deze tekst wijkt - volgens de gemeente als gevolg van een misstelling - af van de verordeningen uit de omliggende jaren (1994 en 1996), waarin is bepaald dat geheven wordt over elke 100 m3 of gedeelte daarvan dat uitgaat boven 300 m3 afgevoerd afvalwater. Bij de uitvoering van de Verordening heeft de gemeente, bij wege van begunstigend beleid, een - volgens haar door de gemeenteraad beoogde - vrijstelling verleend voor de eerste 300 m3.
    
    3.1.5. Deze heffingssystematiek had tot gevolg dat 99,05 percent van de belastingplichtigen, de zogenoemde kleine lozers, in feite buiten de heffing van het afvoerrecht bleef. De kleine lozers voerden tezamen 80 percent af van de totale hoeveelheid afvalwater die op het riool werd geloosd.
    
    3.1.6. De resterende belastingplichtigen, de zogenoemde grote lozers, die wél in de heffing werden betrokken, maakten 0,95 percent uit van de belastingplichtigen. De grote lozers voerden tezamen 20 percent af van de totale hoeveelheid afvalwater die op het riool werd geloosd.
    
    3.1.7. De geraamde opbrengst van het rioolafvoerrecht, dat integraal opgebracht zou moeten worden door de grote lozers, beliep 14 percent van de geraamde totale (vaste plus variabele) kosten van de riolering.
    
    3.1.8. Aan belanghebbende zijn twee aanslagen opgelegd. Bij uitspraak op bezwaar is de eerste, ter zake van het gebruik door belanghebbende van het eigendom aan de a-straat 1 te Z, verminderd tot ƒ 140,75, de tweede, ter zake van het gebruik door belanghebbende van het eigendom aan de b-straat 1 te Z, tot ƒ 171.067,55.
    
    3.1.9. Bij de berekening van laatstgenoemde aanslag is de hoeveelheid afgevoerd afvalwater gelijkgesteld aan de hoeveelheid toegevoerd water.
    
    3.2. Bij de beoordeling van de middelen dient het volgende te worden vooropgesteld.
    
    3.2.1. Bij de heffing van een rioolafvoerrecht is een heffingssystematiek die meebrengt dat slechts wordt geheven indien en voorzover de hoeveelheid afgevoerd afvalwater een bepaalde grens overschrijdt, niet reeds op zichzelf in strijd met het gelijkheidsbeginsel, ook al zou die systematiek tot gevolg hebben dat slechts een gering percentage van de belastingplichtigen daadwerkelijk in de heffing wordt betrokken en dat in feite niet wordt geheven over een aanmerkelijk deel van de totale hoeveelheid afvalwater die op het riool wordt geloosd. In die systematiek wordt immers de vrijstelling aan de voet zonder onderscheid verleend aan alle belastingplichtigen.
    
    3.2.2. De keuze voor een dergelijke systematiek mag echter niet meebrengen dat, volgens de ramingen, het totale door middel van het afvoerrecht te verhalen bedrag, dat bij die systematiek enkel door de grote lozers wordt opgebracht, naar orde van grootte uitstijgt boven het totaalbedrag van de kosten die - naar een redelijke maatstaf - aan de grote lozers kunnen worden toegerekend. Stijgt het verhaalsbedrag naar orde van grootte daar bovenuit, dan wordt het evenredigheidsbeginsel geschonden.
    
    3.2.3. Van een redelijke maatstaf - als zo-even bedoeld - voor toerekening van kosten aan grote lozers is reeds sprake indien de aan hen toegerekende kosten een ongeveer even groot deel uitmaken van de totale geraamde (vaste plus variabele) kosten van de riolering als de volgens die ramingen door de grote lozers tezamen af te voeren hoeveelheid afvalwater deel uitmaakt van de totale hoeveelheid af te voeren afvalwater. De keuze om al dan niet een verfijnder methode van kostentoerekening te hanteren is aan de gemeentelijke wetgever.
    
    3.2.4. Bij het voorgaande is onverschillig of het niet door middel van het afvoerrecht gedekte deel van de rioleringskosten wordt bestreden uit de opbrengst van een rioolaansluitrecht, dan wel uit de algemene middelen.
    
    3.3. Uit het hiervoor in 3.1 en 3.2 overwogene volgt dat het primair voorgestelde middel slaagt. Het subsidiair voorgestelde middel behoeft geen behandeling. 's Hofs uitspraak kan niet in stand blijven. De Hoge Raad kan de zaak afdoen.
    
    3.4. Met betrekking tot de grieven van belanghebbende waaraan het Hof niet is toegekomen, overweegt de Hoge Raad het volgende.
    
    3.4.1. Belanghebbende heeft betoogd dat de gemeente in strijd met het legaliteitsbeginsel handelt door, in afwijking van de Verordening, bij wege van begunstigend beleid vrijstelling te verlenen voor de eerste 300 m3 afgevoerd afvalwater. Dit betoog vindt geen steun in het recht.
    
    3.4.2. Belanghebbende heeft betoogd dat de door de gemeente gevolgde heffingssystematiek in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, met het karakter van rioolrechten als gebruiksretributie, en met het verbod op onredelijke en willekeurige belastingheffing, doordat het overgrote merendeel van de belastingplichtigen in feite buiten de heffing wordt gelaten. Dit betoog vindt zijn weerlegging in hetgeen hiervoor in 3.2 is overwogen.
    
    3.4.3. Ten slotte heeft belanghebbende betoogd dat de tweede van de hiervoor in 3.1.8 genoemde aanslagen blijkens het hiervoor in 3.1.9, in verbinding met het hiervoor in 3.1.3 gestelde, is berekend naar een onjuiste heffingsgrondslag. De juistheid van dit betoog is door het Hoofd erkend bij diens verweerschrift voor het Hof. Deze aanslag dient te worden verminderd tot ƒ 153.952,35.
    
    4. Proceskosten.
    
    De Hoge Raad acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten.
    
    5. Beslissing
    
    
      De Hoge Raad:
      verklaart het beroep gegrond,
      vernietigt de uitspraak van het Hof, behoudens de beslissingen omtrent het griffierecht en de proceskosten,
      vernietigt de uitspraak van het Hoofd voorzover deze betrekking heeft op de aanslag met betrekking tot het eigendom aan de b-straat 1 te Z,
      vermindert die aanslag tot ƒ 153.952,35, en
      bevestigt de uitspraak van het Hoofd voor het overige.
    
    
    Dit arrest is gewezen door de vice-president A.G. Pos als voorzitter, en de raadsheren L. Monné, P.J. van Amersfoort, A.R. Leemreis en C.J.J. van Maanen, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier A.I. Boussak-Leeksma, en in het openbaar uitgesproken op 10 december 2004.