ECLI:NL:GHAMS:2001:AB2465, Gerechtshof Amsterdam, 18-05-2001, 00/367
Gerechtshof Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2001-05-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Het bekostigingsbesluit in de zin van artikel 222, tweede lid, van de Gemeentewet geeft geen raming van de kosten van aanleg van riolering in het deelgebied waarop de onderhavige verordening baatbelasting betrekking heeft en geeft ook geen aanwijzing over de mate waarin de lasten van de voorzieningen in dat deelgebied zullen worden verhaald op eigenaren etc. van de in het deelgebied gelegen gebate onroerende zaken. Het in het bekostigingsbesluit vermelden van een vast bedrag aan te heffen baatbelasting is onvoldoende. De verordening baatbelasting is onverbindend.

GERECHTSHOF TE AMSTERDAM
      Vierde Meervoudige Belastingkamer
    
    
    UITSPRAAK
    
    op het beroep van X te Z, gemeente Leusden, belanghebbende, tegen een uitspraak van het hoofd van de afdeling Financiën, Planning en Control van de gemeente Leusden, verweerder.
    
    1. Loop van het geding
    
    
      Van belanghebbende is ter griffie een beroepschrift ontvangen op 2 februari 2000. Het beroep is gericht tegen de uitspraak van verweerder, gedagtekend en verzonden op 23 december 1999, betreffende de aan belanghebbende opgelegde en op één biljet verenigde aanslagen in de baatbelasting riolering a-straat I van de gemeente Leusden.
      De aanslagen werden opgelegd ter zake van het genot krachtens eigendom van de onroerende zaken a-straat 8a en a-straat 9 te Z.
      Na bezwaar tegen de aanslagen zijn deze bij de bestreden uitspraak gehandhaafd. 
      Het beroep strekt tot vernietiging van de uitspraak van verweerder en tot vernietiging van de aanslagen.
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en concludeert tot bevestiging van de bestreden uitspraak.
      Belanghebbende heeft bij brief van 16 april 2001 nadere stukken bij het Hof ingediend. Bij brief van 18 april 2001 heeft de griffier kopieën hiervan aan verweerder gezonden.
    
    
    Ter zitting van 27 april 2001 zijn verschenen belanghebbende en zijn zoon A als zijn gemachtigde, tot hun bijstand vergezeld van B, en, namens verweerder, mr. C, tot zijn bijstand vergezeld van D. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt.
    
    2. Het bekostigingsbesluit en de verordening
    
    2.1. Op 1 juni 1995 is door de raad van de gemeente Leusden genomen het “bekostigingsbesluit riolering buitengebied gemeente Leusden” (hierna: het Bekostigingsbesluit). Voor zover hier van belang luidt het Bekostigingsbesluit en het intitulé ervan als volgt:
    
    “De raad van de gemeente Leusden;
    
    overwegende:
    
    dat door of met medewerking van het gemeentebestuur riolering wordt aangelegd in het buitengebied van de gemeente;
    
    dat een deel van de kosten verbonden aan de aanleg van riolering dient te worden omgeslagen over de onroerende zaken die daardoor zijn gebaat;
    
    dat het verhaal van de kosten bij voorkeur zal plaatsvinden via het sluiten van een exploitatieovereenkomst krachtens de “Exploitatie-verordening gemeente Leusden 1994”;
    
    gelezen het voorstel van burgemeester en wethouders d.d. 25 april 1995;
    
    gelet op artikel 222 van de Gemeentewet, alsmede gelet op artikel 3 van de “Exploitatie-verordening gemeente Leusden 1994”,
    
    besluit :
    
    1. dat het verhaal van de kosten van de aanleg van voorzieningen van openbaar nut in casu de riolering, zal plaats vinden op basis van een exploitatie-overeenkomst (…) dan wel, ingeval een exploitatie-overeenkomst niet gesloten kan worden, via de heffing van een baatbelasting krachtens artikel 222 Gemeentewet;
    
    
      2. dat de ten laste van de gemeente blijvende kosten van de door of met medewerking van de gemeente tot stand te brengen riolering in het buitengebied
      - voor een bedrag van ƒ 3.050,-- per aansluiting wordt omgeslagen over de genothebbende krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van de door deze voorziening gebate onroerende zaken met een woonbestemming;
      - voor een bedrag van ƒ 4.550,-- per aansluiting wordt omgeslagen over de genothebbende krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van de door deze voorziening gebate onroerende zaken met een bedrijfsbestemming of overige bestemming.
      De in de vorige volzin genoemde bedragen zijn gebaseerd op het prijspeil 1995. De vermelde bedragen worden jaarlijks aangepast met het prijsindexcijfer “aanleg riolering buiten de bebouwde kom” van het CBS;
    
    
    3. (…)
    
    4. dat de gebieden waarbinnen de onroerende zaken zijn gebaat, zijn aangegeven op de bij dit bekostigingsbesluit behorende gewaarmerkte kaarten 1 en 2; de desbetreffende gebieden zijn op beide kaarten donkergrijs gekleurd;
    
    5. dat bij de berekening van de exploitatiebijdrage of de baatbelasting wordt uitgegaan van de gewaarmerkte begroting van kosten en opbrengsten die bij dit bekostigingsbesluit is toegevoegd;
    
    6. dat de begroting van kosten en opbrengsten tevens de wijze bevat waarop deze kosten en opbrengsten zullen worden toegerekend aan de onroerende zaken in het gebate gebied;
    
    7. dat dit besluit, aan te halen als “bekostigingsbesluit riolering buitengebied gemeente Leusden”, op de gebruikelijke wijze bekend gemaakt zal worden.”.
    
    2.2. De in artikel 5 van het Bekostigingsbesluit vermelde begroting van kosten en opbrengsten luidt -voor zover hier van belang- als volgt:
    
    “Totale investering (…)						ƒ 14.983.000,--
    
    Kostenverdeelplan:
    
    1. Subsidie provincie				ƒ 6.369.400,--
    
    
      2. Bijdrage overige derden:
      a. huishoudens 
      407 aansl. x ƒ 3.050,--		ƒ 1.241.350,--
      b. bedrijven en instellingen
      175 aansl. x ƒ 4.550,--		ƒ    796.250,--
    
    
    Totaal bijdrage eigenaren, 582 aansluitingen	ƒ 2.037.600,--
    	
    
      	3. Bijdrage gemeente uit egalisatievoorziening
      	    riolering buitengebied
      	    investerings- en stimuleringsbijdrage: 582 x
      	    ƒ 4.056					ƒ 2.360.600,--
    
    
    	Totaal bijdragen provincie, gemeente en eigenaren			ƒ 10.767.600,--
    
    	4. Restant tekort ten laste van de gemeente				ƒ   4.215.400,--
    
    
    Procentuele kostenverdeling
    
    	Omschrijving					bedrag		percentage
    
    
      	Provinciale bijdrage				  6.369.400	  42,5
      	Gemeentelijke bijdrage				  6.576.000	  43,9
    
    
    	Totale overheidsbijdrage				12.945.400	  86,4
    
    
      	Bijdrage huishoudens en bedrijven			  2.037.600	  13,6
      	(inclusief instellingen)
    
    
    	Totaal dekking per aansluiting			14.983.000	100,0”.
    
    2.3. Op 29 oktober 1998 heeft de raad van de gemeente Leusden vastgesteld de Verordening baatbelasting riolering a-straat I (hierna: de Verordening). De Verordening luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
    
    “(…)
    
    Artikel 2  Belastbaar feit
    
    1. Onder de naam “baatbelasting riolering a-straat I” wordt in de vorm van een heffing ineens een directe belasting geheven ter zake van de onroerende zaken gelegen in de gemeente binnen het door middel van vierkanten gemarkeerde gebied op de bij deze verordening behorende en als zodanig gewaarmerkte kaart, die op 2 november 1997 zijn gebaat door de aanleg van riolering die tot stand is gekomen met medewerking van het gemeentebestuur.
    
    (…)
    
    Artikel 4  Maatstaf van heffing en belastingtarief
    
    
      -	De belasting bedraagt per onroerende zaak ƒ 3.140,--.
      -	Indien een onroerende zaak ingevolge het bestemmingsplan mag worden bebouwd met andere opstallen dan woningen wordt de belasting als bedoeld in het eerste lid verhoogd met ƒ 1.540,--
    
    
    (…)”.
    
    2.4. De “Toelichting 1 bij de verordening baatbelasting riolering a-straat I” luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
    
    “Algemeen
    
    
      Op 1 juni 1995 heeft de gemeenteraad het bekostigingsbesluit riolering buitengebied gemeente Leusden vastgesteld. In dit besluit is aangegeven dat een deel van de kosten van de aanleg van riolering in het buitengebied zal worden verhaald op de eigenaren, of genothebbenden krachtens bezit of beperkt recht van de door de riolering gebate onroerende zaken. (…)
      In het deelplan a-straat I dat inmiddels is gerealiseerd, is de gemeente er niet in geslaagd om met alle eigenaren of genothebbenden krachtens beperkt recht van gebate onroerende zaken een exploitatieovereenkomst te sluiten. Dit is de reden dat nu wordt overgegaan tot vaststelling van een verordening baatbelasting voor dit gebied. (…)
    
    
    (…)
    
    Tarief (artikel 4)
    
    (…) De tarieven zijn gebaseerd op het eerder genoemde bekostigingsbesluit. De in het bekostigingsbesluit vermelde bedragen zijn conform artikel 2 van het bekostigingsbesluit aangepast met het prijsindexcijfer “aanleg riolering buiten de bebouwde kom” van het CBS.
    
    (…)”.
    
    2.5. De “Toelichting 2 bij de verordening baatbelasting riolering a-straat I” luidt als volgt:
    
    
    
      Totaal civieltechnisch werk		                       ƒ  52.434,--
      Electromechanische installaties (incl. aansluitkosten)	                        ƒ 21.298,--	
      Kosten vestiging zakelijke rechten	                             8.311,--	
      Kosten besteksvoorbereiding	                             3.350,--	
      Notariskosten 7 stuks	                             4.200,--	
      subtotaal 	         	                       ƒ  37.159,--
      totaal		                       ƒ  89.593,--
      omzetbelasting 17,5%		                       ƒ  15.678,--
      zakelijk recht en gewasschade vergoedingen		                       ƒ    1.316,--
      toezicht en begeleiding gemeente		                       ƒ    4.000,--
      totaal inclusief BTW		                       ƒ 110.587,--
    
    
    Bijdragen gebate onroerende zaken a-straat I (C7)
    
    
      adressen wonen	exploitatie-overeen-komst ondertekend	adressen bedrijven	exploitatie-overeen-komst ondertekend
      a-straat 2	ja	a-straat 1	ja 
      a-straat 3	ja	a-straat 4	nee
      a-straat 5	ja	a-straat 9	nee
      a-straat 6	ja		
      a-straat 7	ja		
      a-straat 8	nee		
      a-straat 8a	nee		
      totaal te ontvangen eigen bijdragen ƒ 21.980,--	totaal te ontvangen eigen bijdragen ƒ 14.040,--
      totaal te ontvangen eigen bijdragen ƒ 36.020,-- totaal ten laste van de gemeente blijvende kosten ƒ 74.567,--
    
    
    
    3. Tussen partijen vaststaande feiten
    
    3.1. Belanghebbende is eigenaar van de onroerende zaken a-straat 8a en 9 te Z. Deze onroerende zaken zijn gelegen in het gebied dat is omschreven in artikel 2 van de Verordening en zijn gebaat door de aanleg van de riolering. De onroerende zaak a-straat 8a is een perceel met een woning en de onroerende zaak a-straat 9 is een perceel met bedrijfsopstallen.
    
    3.2. Belanghebbende, die niet is overgegaan tot het sluiten van een exploitatieovereenkomst met de gemeente Leusden ter zake van de aanleg van de riolering, is voor de onder 3.1. vermelde onroerende zaken aangeslagen in de baatbelasting riolering a-straat I tot een bedrag van ƒ 3.140 (nr. 8a) respectievelijk ƒ 4.680 (nr. 9). De aanslagen werden op één biljet verenigd. Het tegen de aanslagen ingediende bezwaarschrift werd door verweerder bij de bestreden uitspraak afgewezen.
    
    3.3. Een gedeelte van het buitengebied waarop het Bekostigingsbesluit betrekking had is niet meer in de aanleg van riolering door de gemeente Leusden betrokken, doordat dat gebied is gaan behoren tot het grondgebied van de gemeente Amersfoort. In een ander deelgebied van het gebied waarop het Bekostigingsbesluit betrekking had (De Horst) is na het nemen van dat besluit nieuwbouw tot stand gebracht, waarbij de aanleg van riolering vervolgens is verdisconteerd in de prijzen van de voor bebouwing uitgegeven kavels. Van sommige binnen het buitengebied gelegen objecten wordt nog bezien of deze in de aanleg van riolering worden betrokken.
    
    3.4. Op 16 december 1999 is door de gemeenteraad de “Verordening baatbelasting a-straat II” vastgesteld. De daarin vermelde tarieven zijn niet verder geïndexeerd doordat het prijsindexcijfer “aanleg riolering buiten de bebouwde kom” van het CBS niet meer bestond.
    
    3.5.  Voor de deelgebieden waar nog niet met de aanleg van riolering was begonnen, heeft de gemeenteraad van Leusden nieuwe bekostigingsbesluiten per deelgebied genomen, dan wel zal de gemeenteraad deze nog nemen. Daarin wordt voorzien in een indexatie van de tarieven van de baatbelasting door toepassing van een andere factor dan de factor die ingevolge het Bekostigingsbesluit gold.
    
    4. Geschil
    
    Tussen partijen is in geschil of voor de ingevolge de Verordening geheven baatbelasting het Bekostigingsbesluit voldoet als besluit in de zin van artikel 222, tweede lid, van de Gemeentewet.
    
    5. Standpunten van partijen
    
    Voor de standpunten van partijen wordt verwezen naar de stukken van het geding. Ter zitting is door partijen daaraan -kort en zakelijk weergegeven- nog het volgende toegevoegd. 
    
    Van de zijde van belanghebbende:
    
    
      Ter discussie staat het gebied dat gebaat is. Bovendien wordt inmiddels een deel van de riolering niet meer aangelegd. Daarnaast valt een deel van het gebied buiten de regeling. Voorheen hoefden mensen in het buitengebied niet mee te betalen aan de aanleg van de riolering. Dat is gebeurd met de aanleg van de riolering in 1989 aan de Hamerveldseweg.
      De rechtsgeldigheid is in het geding omdat er nieuwe besluiten zijn genomen voor gebieden die al meegenomen waren.
      Tot nog toe zijn er geen aansluitingen aangebracht bij de woningen a-straat 8a en 9.
      Het gebied links onder op de kaart is gemeente Amersfoort geworden.
      Verder weg gelegen gebieden zoals de Rijpweg laten ze liggen, terwijl het wel binnen de arcering valt.  Dat wat verder in het weiland ligt wordt niet meegenomen.
      Desondanks werd de bijdrage wel gebaseerd op het totaal aan kosten.
      Per aansluiting ontving de gemeente f 10.500 aan subsidie van de provincie. Dat is ook de grondslag voor de baatbelasting. Het is een winstgevende handel voor de gemeente.
      Het feit dat er voor de nieuwe delen nieuwe besluiten worden genomen geeft de gemeente vrijheid van handelen.
      De Vereniging van Nederlandse Gemeenten heeft destijds geadviseerd voor elk gebied een apart bekostigingsbesluit te nemen.  Men vond dat hier echter niet nodig. Nu leidt dat tot problemen omdat enkele boerderijen niet in de regeling betrokken worden. 
    
    
    Van de zijde van verweerder:
    
    
      De boerderijen waar wel riolering wordt aangelegd, worden wel in de heffing van baatbelasting betrokken. Het was niet uitgesloten dat van het totale bekostigings-besluit delen niet zouden worden gerealiseerd.
      De provincie heeft in 1994 als eis gesteld dat ‘alles’ meegenomen zou worden. Later heeft de provincie die eis afgezwakt. Ik ben bereid op verzoek van het Hof de toerekening van de provinciale subsidie alsnog toe te zenden. Ten tijde van het bekostigingsbesluit bedroeg de subsidie circa f 10.000 per pand. Die subsidie was bovendien afhankelijk van de kwetsbaarheid van het gebied. De wijze van subsidiëring is inmiddels aangepast. Met kwetsbaarheid van het gebied bedoel ik dat in bepaalde natuurgebieden en bepaalde agrarische gebieden het niet van belang is dat de aanleg van riolering snel wordt gerealiseerd.
      Het bekostigingsbesluit betreft het hele gebied juist in verband met het vaste bedrag, waarmee de rechtszekerheid is gediend.
      Het is ons inziens niet nodig per deelgebied een kostenverhaal te geven.
      Er volgen nog meer fasen na fase 7.
    
    
    
    6. Beoordeling van het geschil
    
    6.1. Zoals de Hoge Raad heeft beslist in zijn arrest van 25 oktober 2000, nr. 34.290, BNB 2001/17c*, Belastingblad 2001, blz. 208, dient artikel 222, tweede lid, van de Gemeentewet aldus te worden uitgelegd dat voor elke in te voeren baatbelasting tevoren bij een bekostigingsbesluit moet zijn vastgesteld in welke mate de lasten, verbonden aan de voorzieningen waarop die baatbelasting betrekking heeft -dat wil zeggen de voorzieningen waarbij de in een bepaald gedeelte van de gemeente gelegen onroerende zaken zijn gebaat- zullen worden verhaald. Dit sluit niet uit dat een bekostigingsbesluit meer dan één nog in te voeren baatbelasting betreft, maar ook dan dient het besluit ten minste in te houden op welk(e) gedeelte(n) van de gemeente en op welke voorzieningen waarbij de in dat/die gedeelte(n) gelegen onroerende zaken zijn gebaat, de onderscheiden baatbelastingen betrekking hebben. Voorts blijkt uit hetgeen door de Hoge Raad in het arrest onder 3.6 werd overwogen dat uit het bekostigingsbesluit moet blijken welke lasten worden geraamd voor de voorzieningen in het specifieke deelgebied waarvoor bij verordening een belastingplicht in het leven is geroepen en in welke mate die lasten door middel van een voor dat deelgebied bij de verordening ingevoerde baatbelasting worden verhaald.
    
    6.2. In het onderhavige geval is in het Bekostigingsbesluit opgenomen een raming van de kosten van aanleg van riolering in het buitengebied van de gemeente Leusden. Dit buitengebied is vervolgens opgedeeld in deelgebieden waarvoor bij verordening afzonderlijke baatbelastingen zijn of worden ingevoerd. Uit het Bekostigingsbesluit valt niet op te maken welke kosten werden geraamd voor de voorzieningen in het deelgebied waarop de Verordening betrekking heeft (a-straat I). Voorts geeft het Bekostigingsbesluit geen aanwijzing over de mate waarin de lasten van de voorzieningen in dat deelgebied zullen worden verhaald op de eigenaren en andere rechthebbenden van de in het deelgebied gelegen gebate onroerende zaken. De omstandigheid dat in het Bekostigingsbesluit een (te indexeren) vast bedrag per onroerende zaak wordt vermeld doet hieraan niet af. Immers, zonder vermelding van de lasten van de voorzieningen van het deelgebied wordt geen inzicht geboden dat nodig is voor de beantwoording van de vraag of nog sprake is van een baatbelasting waarvan de opbrengst niet hoger is dan die lasten. Voor zover verweerder stelt dat aan het door artikel 222, tweede lid, van de Gemeentewet nagestreefde doel van het bieden van rechtszekerheid reeds is voldaan doordat de potentiële belastingplichtigen wordt voorgehouden welk vast bedrag zij verschuldigd zullen zijn, faalt deze stelling naar ’s Hofs oordeel. De hier te beschermen rechtszekerheid wordt niet slechts daardoor gewaarborgd. 
    
    6.3. Ter toelichting van zijn oordeel wijst het Hof er op dat het Bekostigingsbesluit voorziet in een bijdrage door eigenaren en andere rechthebbenden tot een aandeel van 13,6%, terwijl uit de Toelichting 2 bij de Verordening blijkt dat voor het hier aan de orde zijnde deelgebied die bijdrage reeds 32,57% is. Het Bekostigingsbesluit geeft aan dat de bijdrage van de provincie voor 582 aansluitingen ƒ 6.369.400 bedraagt. Gemiddeld per aansluiting is dat ƒ 10.943,99. In het onderhavige deelgebied gaat het om 10 aansluitingen en de kosten bedragen, volgens de Toelichting 2 bij de Verordening, ƒ 110.587 (inclusief BTW). Indien de bijdrage van de provincie inderdaad per aansluiting ƒ 10.943,99 bedraagt, worden de kosten van de aanleg van riolering in het onderhavige deelgebied reeds nagenoeg geheel gedekt door de provinciale bijdrage en is de heffing van baatbelasting, samengeteld met de bedragen die worden ontvangen ingevolge exploitatieovereenkomsten (totaal ƒ 36.020), niet meer aan te merken als een omslag van lasten van de gemeente in de zin van artikel 222, eerste lid, van de Gemeentewet. Het is niet uitgesloten dat de bijdrage van de provincie op een andere wijze (namelijk niet een gelijk bedrag per voorziene aansluiting) moet worden opgevat, zodat wel sprake is van een omslag van (overblijvende) lasten, maar het Bekostigingsbesluit houdt niet in dat dit het geval is. Het schiet dus, gemeten aan de maatstaven die ingevolge het arrest van de Hoge Raad hebben te gelden, tekort.
    
    6.4. Uit het vorenstaande volgt dat het Bekostigingsbesluit niet voldoet aan de door de wet gestelde eisen, zodat de Verordening onverbindend is. Het gelijk is aan belanghebbende.
    
    7. Proceskosten
    
    Het Hof acht termen aanwezig verweerder te veroordelen in de proceskosten van belanghebbende in de zin van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht. Voor vergoeding komen volgens de normen van het Besluit proceskosten bestuursrecht in aanmerking de reiskosten van belanghebbende en zijn gemachtigde voor het bijwonen van de zitting, door het Hof geraamd op ƒ 60. Over verdere voor vergoeding in aanmerking komende kosten is niets gesteld of gebleken.
    
    8. Beslissing
    
    
      Het Hof:
      -	verklaart het beroep gegrond;
      -	vernietigt de uitspraak van verweerder;
      -	vernietigt de aanslagen;
      -	gelast de gemeente Leusden het door belanghebbende betaalde griffierecht ad ƒ 60 aan hem te vergoeden;
      -	veroordeelt verweerder in de proceskosten van belanghebbende tot een bedrag van ƒ 60 en wijst de gemeente Leusden aan als de rechtspersoon die dit bedrag dient te voldoen.
    
    
    De uitspraak is vastgesteld op 18 mei 2001 door mrs. Schaap, Onnes en Van Loon, in tegenwoordigheid van mr. Brands als griffier. De beslissing is op die datum in het openbaar uitgesproken.
    
    De voorzitter van de kamer heeft geen bezwaar tegen afgifte door de griffier van een afschrift van deze uitspraak in geanonimiseerde vorm.
    
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de verzenddatum van deze uitspraak beroep in cassatie worden ingesteld bij de Hoge Raad der Nederlanden. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
    
    
      1.	Het instellen van beroep in cassatie geschiedt door het indienen een beroepschrift bij dit gerechtshof (zie voor het adres de begeleidende brief).
      2.	Bij het beroepschrift wordt een afschrift van de bestreden uitspraak overgelegd.
      3.	Het beroepschrift wordt ondertekend en bevat ten minste:
      a.	de naam en het adres van de indiener;
      b.	de dagtekening;
      c.	een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
      d.	de gronden van het beroep in cassatie.
    
    
    
      Voor het instellen van beroep is een griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt U een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad. 
      In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.