ECLI:NL:RVS:2021:1324, Raad van State, 23-06-2021, 202001543/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-06-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 december 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Borne het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen met het bestemmingsplan strijdig gebruik van het perceel Bornerbroeksestraat 70b te Zenderen afgewezen. Op 21 juli 2016 heeft het college aan De Zwanenhof B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een zorghotel op het perceel. Sinderon B.V. is de nieuwe eigenaar van het zorghotel. De omgevingsvergunning is onherroepelijk geworden na de uitspraak van de Afdeling van 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4182. [appellant] woont aan de [locatie] te Zenderen, in de nabijheid van het perceel. Op 2 september 2018 heeft [appellant] aan het college verzocht om handhavend op te treden jegens De Zwanenhof B.V. Volgens [appellant] is het perceel in gebruik genomen zonder dat voldaan is aan een voorwaardelijke verplichting in de planregels met betrekking tot de aanleg en instandhouding van landschapsmaatregelen.

202001543/1/R3.
    Datum uitspraak: 23 juni 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Zenderen, gemeente Borne,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 21 januari 2020 in zaak nr. 19/1100 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Borne.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 december 2018 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen met het bestemmingsplan strijdig gebruik van het perceel Bornerbroeksestraat 70b te Zenderen (hierna: het perceel) afgewezen.
    Bij besluit van 2 mei 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 21 januari 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 april 2021, waar [appellant], vertegenwoordigd door ing. M.H. Middelkamp, en het college, vertegenwoordigd door A.H. Oude Middendorp, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Sinderon B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde], gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 21 juli 2016 heeft het college aan De Zwanenhof B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een zorghotel op het perceel. Sinderon B.V. is de nieuwe eigenaar van het zorghotel. De omgevingsvergunning is onherroepelijk geworden na de uitspraak van de Afdeling van 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4182, waarbij is beslist op het hoger beroep van onder meer [appellant].
    [appellant] woont aan de [locatie] te Zenderen, in de nabijheid van het perceel. Op 2 september 2018 heeft [appellant] aan het college verzocht om handhavend op te treden jegens De Zwanenhof B.V. Volgens [appellant] is het perceel in gebruik genomen zonder dat voldaan is aan een voorwaardelijke verplichting in de planregels met betrekking tot de aanleg en instandhouding van landschapsmaatregelen. Het college heeft het verzoek van [appellant] op 19 december 2018 afgewezen, omdat volgens het college geen sprake is van een overtreding van de planregels. Deze afwijzing is bij het besluit op bezwaar van 2 mei 2019 in stand gebleven.
    De rechtbank heeft het beroep van [appellant] ongegrond verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat het college zich terecht niet bevoegd heeft geacht om handhavend op te treden en dat het college het handhavingsverzoek van [appellant] daarom terecht heeft afgewezen. Daarnaast heeft het college volgens de rechtbank mogen afzien van het horen in bezwaar van [appellant]. [appellant] is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank.
    Toetsingskader
    2.       Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), voor zover hier van belang, luidt:
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan."
    Ter plaatse van het bouwvlak waar het zorghotel is voorzien, rust op het perceel ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied Borne, herziening Zwanenhof" de enkelbestemming "Maatschappelijk", de dubbelbestemming "Waarde-Archeologie Middel" en de functieaanduiding "specifieke vorm van maatschappelijk - zorghotel."
    Op grond van artikel 1.52 van de planregels wordt onder zorghotel verstaan:
    "Een zorghotel is een hotel dat tijdelijk (nacht)verblijf biedt gericht op begeleiding, verzorging, revalidatie en/of verpleging op maat aan personen die een hoofdverblijf elders hebben. Bij een zorghotel is er sprake van de mogelijkheid om 24 uur per dag een beroep te kunnen doen op professionele zorg- en dienstverlening die in het hotel aanwezig is."
    Artikel 4.1 luidt:
    "De voor 'Maatschappelijk' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    […]
    b. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van maatschappelijk - zorghotel', een zorghotel, met dien verstande dat ondergeschikt medegebruik ten behoeve van een retraitehuis is toegestaan;
    […]
    met de daarbij behorende:
    f. ondergeschikte zorg-, kuur- en wellnessfaciliteiten;
    g. tijdelijk groepsverblijf met zorg;
    h. ondergeschikte horeca;
    i. ondergeschikte detailhandel;
    j. recreatief medegebruik ;
    k. wegen en paden;
    l. tuinen, erven en terreinen;
    m. parkeervoorzieningen;
    n. groenvoorzieningen;
    o. water en waterhuishoudkundige voorzieningen.
    p. verhardingen;
    q. sport- en speelvoorzieningen."
    Artikel 4.4.1 luidt: "Voorwaardelijke verplichting
    a. Tot een met de bestemming strijdig gebruik wordt in elk geval gerekend het gebruik van en het in gebruik laten nemen van gronden en bouwwerken overeenkomstig de in lid 4.1 opgenomen bestemmingsomschrijving zonder de aanleg en instandhouding van de landschapsmaatregelen conform het in Bijlage 1 Landschappelijke inpassing & KGO opgenomen Inrichtingsplan, teneinde te komen tot een goede landschappelijke inpassing;
    b. in afwijking van het bepaalde onder a mogen gronden en bouwwerken overeenkomstig de in lid 4.1 opgenomen bestemmingsomschrijving worden gebruikt, uitsluitend indien en voor zover binnen een termijn van 24 maanden na het verlenen van de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen ten behoeve van het zorghotel uitvoering wordt gegeven aan de aanleg en instandhouding van de landschapsmaatregelen conform het in Bijlage 1 Landschappelijke inpassing & KGO opgenomen Inrichtingsplan, teneinde te komen tot een goede landschappelijke inpassing."
    Overtreding
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college niet bevoegd is handhavend op te treden. Het college heeft het handhavingsverzoek ten onrechte afgewezen. Volgens [appellant] is niet voldaan aan de voorwaardelijke verplichting van artikel 4.4.1 van de planregels. [appellant] wijst er daarbij op dat op het perceel is gebouwd en dat er gebouwen staan. Volgens [appellant] zijn de gronden op het perceel daarmee in gebruik genomen. [appellant] vindt dat de omstandigheid dat deze gebouwen nog niet zijn voltooid, niet betekent dat niet aan de voorwaardelijke verplichting in artikel 4.4.1 van de planregels hoeft te worden voldaan. Binnen 24 maanden na het verlenen van de omgevingsvergunning voor het zorghotel had voldaan moeten zijn aan de voorwaardelijke verplichting, aldus [appellant].
    3.1.    De Afdeling stelt vast dat het verzoek van [appellant] van 2 september 2018 om handhavend op te treden, zich beperkt tot het perceel Bornerbroeksestraat 70b te Zenderen. Dit betekent dat de Afdeling alleen ingaat op de vraag of op dat perceel sprake was van het gebruiken of het in gebruik laten nemen van gronden en bouwwerken overeenkomstig de in artikel 4.1 van de planregels opgenomen bestemmingsomschrijving.
    De Afdeling stelt vast dat ten tijde van het besluit op bezwaar de in artikel 4.4.1 van de planregels bedoelde landschapsmaatregelen nog niet waren aangelegd. Tussen partijen is niet in geschil dat het zorghotel, zoals omschreven in artikel 1.52 van de planregels en waarvoor een omgevingsvergunning is verleend, nog niet geheel was gerealiseerd ten tijde van het besluit op bezwaar.
    3.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat van een gebruiken dan wel een in gebruik laten nemen als bedoeld in artikel 4.4.1 van de planregels pas sprake kan zijn als de bouwwerkzaamheden aan het zorghotel zijn voltooid en het gebouw op het perceel daadwerkelijk als zorghotel, zoals omschreven in artikel 1.52 van de planregels, in gebruik is genomen. Daarbij heeft de rechtbank terecht betrokken dat niet eerder dan nadat de bouwwerkzaamheden zijn afgerond, de gronden op het perceel kunnen worden gebruikt of in gebruik genomen kunnen worden overeenkomstig de bestemmingsomschrijving die is opgenomen in artikel 4.1 van de planregels.
    Anders dan [appellant] ter zitting heeft aangevoerd, maakt de omstandigheid dat een of meerdere voorzieningen, zoals opgenomen in artikel 4.1, aanhef en onder f tot en met q, van de planregels, al gerealiseerd zouden zijn, niet dat daarmee het perceel in gebruik is overeenkomstig de in artikel 4.1 van de planregels opgenomen bestemmingsomschrijving. Daarvoor is van belang dat de genoemde voorzieningen in het bestemmingsplan worden aangemerkt als bij de bestemmingsomschrijving horende voorzieningen. Dit betekent dat indien, zoals hiervoor overwogen, de gronden op het perceel niet kunnen worden gebruikt overeenkomstig de in artikel 4.1 van de planregels opgenomen bestemmingsomschrijving, ook geen sprake kan zijn van daarbij behorende voorzieningen.
    Voor zover [appellant] erop wijst dat binnen 24 maanden na het verlenen van de omgevingsvergunning op 21 juli 2016 voldaan had moeten zijn aan de voorwaardelijke verplichting in artikel 4.4.1, sub b, van de planregels, leidt dit niet tot een ander oordeel omdat ook dit artikel ervan uitgaat dat gronden en bouwwerken overeenkomstig de in artikel 4.1 opgenomen bestemmingsomschrijving worden gebruikt. Daarvan is, zoals hiervoor overwogen, geen sprake.
    3.3.    Gelet op het voorgaande is op het perceel geen sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Van met de bestemming strijdig gebruik zoals bedoeld in artikel 4.4.1 van de planregels is op het perceel niet gebleken. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het college niet bevoegd is handhavend op te treden vanwege strijdig gebruik van het perceel. Ook heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college daarom terecht het verzoek tot handhaving van [appellant] heeft afgewezen.
    Het betoog slaagt niet.
    De hoorplicht in bezwaar
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel komt dat hij in bezwaar niet hoefde te worden gehoord door het college omdat zijn bezwaar kennelijk ongegrond is. Daarmee heeft het college volgens [appellant] de hoorplicht geschonden.
    4.1.    Artikel 7:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:
    "Voordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist, stelt het belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord."
    Artikel 7:3 luidt:
    "Van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien indien:
    […]
    b. het bezwaar kennelijk ongegrond is,
    […]."
    4.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb [appellant] niet heeft hoeven horen over zijn bezwaar. Van het horen mag worden afgezien, indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit. In dit geval deed die situatie zich voor. Gelet op wat [appellant] in het bezwaarschrift heeft aangevoerd over artikel 4.4.1 van de planregels en gelet op de omstandigheid dat het zorghotel nog niet geheel was gerealiseerd ten tijde van het bezwaar waardoor op dat moment nog niet hoefde te worden voldaan aan de voorwaardelijke verplichting in die planregel, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat er voor het college redelijkerwijs geen twijfel over de uitkomst van het bezwaar van [appellant] hoefde te bestaan. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het college met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb, heeft mogen afzien van het horen van [appellant] in bezwaar.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    6.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 23 juni 2021
    288-866