ECLI:NL:RVS:2008:BF0331, Raad van State, 10-09-2008, 200709038/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-09-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 maart 2007 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) de stichting Stichting Beheer Stadionbar De Aftrap (hierna: de stichting) een boete opgelegd van € 8.000,00 wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).

200709038/1.
      Datum uitspraak: 10 september 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak in zaak nrs. 07/2920 en 07/2921 van de voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 22 november 2007 in het geding tussen:
    
    de stichting Stichting Beheer Stadionbar De Aftrap, gevestigd te Eindhoven
    
    en
    
    de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 maart 2007 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) de stichting Stichting Beheer Stadionbar De Aftrap (hierna: de stichting) een boete opgelegd van € 8.000,00 wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).
    
    Bij besluit van 12 september 2007 heeft de minister het daartegen door de stichting gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
    
    Bij uitspraak van 22 november 2007, verzonden op 23 november 2007, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Hertogenbosch (hierna: de voorzieningenrechter), voor zover thans van belang, het daartegen door de stichting ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 12 september 2007 vernietigd, het bezwaar tegen het besluit van 19 maart 2007 gegrond verklaard, dat besluit herroepen in die zin dat de boete gematigd is tot een bedrag van € 4.000,00 en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 december 2007, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 30 januari 2008. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    De stichting heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 juni 2008, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. W.G.G. de Bakker, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de stichting, vertegenwoordigd door mr. L.A.M. van den Eeden, advocaat te Eindhoven, vergezeld door [voorzitter van de stichting], zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, onderdeel b, onder 1˚, van de Wav wordt onder werkgever verstaan degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
    
    Ingevolge artikel 18 wordt, voor zover thans van belang, het niet naleven van artikel 2, eerste lid, als beboetbaar feit aangemerkt.
    
    Ingevolge artikel 19a, eerste lid, legt een daartoe door de minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar namens hem de boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een beboetbaar feit.
    
    Ingevolge artikel 19d, eerste lid, voor zover thans van belang, is de hoogte van de boete, die voor een beboetbaar feit kan worden opgelegd, indien begaan door:
    
    a. een natuurlijk persoon, gelijk aan de geldsom van ten hoogste € 11.250,00;
    
    b. een rechtspersoon, gelijk aan de geldsom van ten hoogste € 45.000,00.
    
    Ingevolge het derde lid stelt de minister beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de beboetbare feiten worden vastgesteld.
    
    Volgens artikel 1 van de Beleidsregels boeteoplegging Wav 2007 worden bij de berekening van een boete als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, van de Wav voor alle beboetbare feiten als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die zijn neergelegd in de 'Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wav' (hierna: de Tarieflijst), die als bijlage bij de beleidsregels is gevoegd.
    
    Volgens de Tarieflijst is het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 2, eerste lid, op € 8.000,00 per persoon per beboetbaar feit gesteld.
    
    Ingevolge artikel 1a, aanhef en onder b, van het Besluit uitvoering Wav is het verbod, bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wav niet van toepassing met betrekking tot een vreemdeling die naar het oordeel van de Centrale organisatie werk en inkomen (hierna: de CWI) als vrijwilliger deelneemt aan arbeid die gebruikelijk onbetaald wordt verricht, geen winstoogmerk heeft en een algemeen maatschappelijk doel dient. Ter uitvoering van dit artikel wordt een beleid gevoerd neergelegd in de Beleidsregels CWI uitvoering Wav, dat betrekking heeft op vrijwilligerswerk door vreemdelingen die behoren tot aangegeven categorieën. Indien een vreemdeling daar niet onder valt, of de werkgever niet beschikt over de zogeheten vrijwilligersverklaring, is de Wav volledig van toepassing, inclusief de sancties voor het tewerkstellen van vreemdelingen zonder tewerkstellingsvergunning.
    
    2.2. Blijkens het op ambtsbelofte door inspecteurs van de Arbeidsinspectie opgemaakte boeterapport van 20 december 2006 (hierna: het boeterapport) heeft een vreemdeling (hierna: de vreemdeling) plamuurwerkzaamheden verricht aan de kozijnen aan de buitenkant van het in aanbouw zijnde PSV-supporterscafé genaamd Stadionbar De Aftrap (hierna: het supporterscafé), zonder dat hiervoor een tewerkstellingsvergunning was afgegeven.
    
    2.3. De minister betoogt dat de voorzieningenrechter in de omstandigheden van het geval ten onrechte aanleiding heeft gezien de boete te matigen tot € 4.000,00. Daartoe voert hij aan dat de voorzieningenrechter, door te overwegen dat, samengevat weergegeven, de stichting geen commercieel belang nastreeft, doch erop is gericht de supporters van PSV een onderkomen te bieden, en als zodanig over zeer bescheiden financiële middelen beschikt, zodat van een boete van € 4.000,00 nog steeds een afschrikwekkende werking uitgaat, er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat deze door haar betrokken omstandigheden geen bijzondere omstandigheden opleveren op grond waarvan de opgelegde boete zou moeten worden gematigd.
    
    2.3.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 juli 2007 in zaak nr. 200607461/1), is bij een besluit tot boeteoplegging het in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) neergelegde evenredigheidsbeginsel aan de orde. Als de toepassing van de beleidsregels voor een belanghebbende gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen, dan moet van deze beleidsregels worden afgeweken. Bij bijzondere omstandigheden die tot matiging aanleiding geven gaat het in ieder geval, mede gelet op artikel 4:84 van de Awb, om individuele omstandigheden met een uitzonderlijk karakter. Het is aan degene die een beroep doet op bijzondere omstandigheden om dit met gegevens en zo nodig bescheiden te adstrueren.
    
    2.3.2. De wetgever heeft gelet op artikel 19d, eerste lid, van de Wav wat de hoogte van de maximaal op te leggen boete betreft uitsluitend onderscheid gemaakt tussen rechtspersonen en natuurlijke personen en niet van belang geacht of de rechtspersoon al dan niet een winstoogmerk heeft. Dit brengt met zich dat de voorzieningenrechter bij de beoordeling van de vraag of gronden bestonden om de opgelegde boete te matigen, ten onrechte heeft betrokken dat de stichting geen commercieel doel heeft. Evenzeer heeft hij daarbij ten onrechte betrokken dat de stichting over zeer bescheiden financiële middelen beschikt. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat dat op zichzelf geen reden kan zijn om de Wav te overteden. Daarbij is van belang dat de stichting haar stelling dat bij handhaving van de boete haar voortbestaan acuut in gevaar komt, niet met stukken heeft gestaafd.
    
    De voorzieningenrechter heeft derhalve niet onderkend dat de door hem betrokken omstandigheden niet zodanig bijzonder zijn dat daarin, ook in onderlinge samenhang bezien, grond voor matiging van de opgelegde boete is gelegen.
    
    Het betoog slaagt.
    
    2.4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient in zoverre te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het besluit van 12 september 2007 beoordelen in het licht van de daartegen in eerste aanleg voorgedragen beroepsgronden, voor zover die nog bespreking behoeven.
    
    2.5. De stichting heeft in beroep betoogd dat de minister, gelet op de omstandigheid dat het schilderen van het supporterscafé om financiële redenen door vrijwilligers is uitgevoerd, van boeteoplegging had moeten afzien, dan wel de boete had moeten matigen.
    
    2.5.1. [voorzitter van de stichting] heeft blijkens zijn verklaring gevoegd bij het boeterapport tegenover de inspecteurs van de Arbeidsinspectie verklaard dat, samengevat weergegeven, een vriend van hem, die van beroep schilder is, de kozijnen onbetaald zou komen aflakken, maar dat deze verhinderd was, zodat deze de vreemdeling, die ook van beroep schilder is, heeft gevraagd hem bij wijze van vriendendienst te vervangen.
    
    Hoewel tussen partijen vaststaat dat de plamuurwerkzaamheden ter voorbereiding van het aflakken onbetaald zijn uitgevoerd, heeft, nu zodanige arbeid gebruikelijk betaald wordt verricht en de stichting deze door de vreemdeling, zij het als vrijwilliger, heeft laten uitvoeren, verdringing van legaal arbeidsaanbod plaatsgevonden. De minister heeft, mede gelet op het bepaalde in artikel 1a, aanhef en onder b, van het Besluit uitvoering Wav en het daarop steunende beleid, in de door de stichting aangevoerde omstandigheden terecht geen aanleiding tot matiging van de opgelegde boete gezien.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.6. Het beroep van de stichting tegen het besluit van 12 september 2007 is ongegrond.
    
    2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 22 november 2007 in zaak nr. 07/2921, voor zover het beroep van de stichting Stichting Beheer Stadionbar De Aftrap tegen het besluit van 12 september 2007 gegrond is verklaard, dat besluit is vernietigd, het bezwaar van de stichting Stichting Beheer Stadionbar De Aftrap tegen het besluit van 19 maart 2007 gegrond is verklaard, dat besluit is herroepen in die zin dat de boete gematigd is tot een bedrag van € 4.000,00 en is bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep ongegrond, voor zover het is gericht tegen het besluit van 12 september 2007.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.W. Groeneweg, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Lubberdink w.g. Groeneweg
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 september 2008
    
    32-485.