ECLI:NL:RVS:2024:2239, Raad van State, 29-05-2024, 202201671/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-05-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 augustus 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Rheden aan [appellant sub 1] een last onder dwangsom opgelegd die inhoudt dat [appellant sub 1] het door hem geplaatste hek nabij [locatie] in Velp moet weghalen. [appellant sub 1] is eigenaar van het perceel [locatie] in Velp. Hij verhuurt het pand dat op het perceel staat. Het perceel ligt op de hoek van de Hoofdstraat en de Wilhelminastraat. Op die hoek ligt een pleintje, waarvan een groot deel op het perceel van [appellant sub 1] ligt. [appellant sub 1] heeft in 2018 een hek geplaatst om zijn perceel af te scheiden. Het college heeft een last onder dwangsom opgelegd, omdat [appellant sub 1] in strijd zou handelen met artikel 2:10A, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Rheden. Op grond van dat artikel is het verboden zonder voorafgaande vergunning van het college een openbare plaats anders te gebruiken dan overeenkomstig de publieke functie daarvan. Volgens het college is het pleintje een openbare plaats in de zin van de APV. [appellant sub 1] heeft het hek verwijderd en, in afwachting van de procedure, ook verwijderd gehouden. Hij wil het hek, of een andere afscheiding, weer terugplaatsen.

202201671/1/A3.
    Datum uitspraak: 29 mei 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    I.        [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
    II.       het college van burgemeester en wethouders van Rheden,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 10 februari 2022 in zaak nr. 19/2581 in het geding tussen:
    [appellant sub 1]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 31 augustus 2018 heeft het college aan [appellant sub 1] een last onder dwangsom opgelegd die inhoudt dat [appellant sub 1] het door hem geplaatste hek nabij [locatie] in Velp moet weghalen.
    Bij besluit van 23 april 2019 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 10 februari 2022 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld en een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant sub 1] heeft een zienswijze ingediend.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 april 2024, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. J.P. Hoegee, advocaat te Nijmegen, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.J. Tunnissen, advocaat te Arnhem, mr. M.T.J. Fleuren, T. van den Bor en J.G. Sterk, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant sub 1] is eigenaar van het perceel [locatie] in Velp. Hij verhuurt het pand dat op het perceel staat. Het perceel ligt op de hoek van de Hoofdstraat en de Wilhelminastraat. Op die hoek ligt een pleintje, waarvan een groot deel op het perceel van [appellant sub 1] ligt. [appellant sub 1] heeft in 2018 een hek geplaatst om zijn perceel af te scheiden. Het college heeft een last onder dwangsom opgelegd, omdat [appellant sub 1] in strijd zou handelen met artikel 2:10A, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Rheden (hierna: de APV). Op grond van dat artikel is het verboden zonder voorafgaande vergunning van het college een openbare plaats anders te gebruiken dan overeenkomstig de publieke functie daarvan. Volgens het college is het pleintje een openbare plaats in de zin van de APV. [appellant sub 1] heeft het hek verwijderd en, in afwachting van de procedure, ook verwijderd gehouden. Hij wil het hek, of een andere afscheiding, weer terugplaatsen.
    Uitspraak van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft overwogen dat in de APV niet omschreven is wat onder het begrip ‘een voor het publiek toegankelijke plaats’ moet worden verstaan. Daarom is de rechtbank aangesloten bij het algemeen spraakgebruik. Een plaats is voor het publiek toegankelijk als die niet alleen feitelijk toegankelijk is, maar die publieke toegankelijkheid ook is beoogd. Volgens de rechtbank is niet in geschil dat het pleintje feitelijk voor het publiek toegankelijk is. Daarnaast is die publieke toegankelijkheid ook beoogd. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt echter dat het college alleen bevoegd is handhavend op te treden als het ook gaat om een openbare weg in de zin van artikel 4 van de Wegenwet. Daarvan is sprake als een weg gedurende tien jaar voor een ieder toegankelijk is geweest en gedurende die tijd is onderhouden door de gemeente. De rechtbank heeft overwogen dat het pleintje een weg is in de zin van de Wegenwet, omdat het een functie vervult ten behoeve van de afwikkeling van het openbare verkeer en het naar zijn aard en functie een grote, onbepaalde publiekgroep dient. Met name de aanwezigheid van een blindengeleidestrook wijst hierop. Daarnaast is volgens de rechtbank ook sprake van een openbare weg. Het college heeft aannemelijk gemaakt dat het pleintje al sinds de jaren ’80 voor eenieder toegankelijk is. Verder heeft het college ook aannemelijk gemaakt dat het onderhoud van het pleintje al meer dan tien jaar in beheer is bij de gemeente en dat de gemeente dit onderhoud ook feitelijk heeft uitgevoerd.  Omdat het pleintje een openbare weg is en [appellant sub 1] geen vergunning had voor het plaatsen van het hek, was het college in beginsel bevoegd om handhavend op te treden.
    [appellant sub 1] heeft een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel. De rechtbank heeft dit getoetst aan het stappenplan zoals uiteengezet in de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694. De rechtbank is van oordeel dat de mededelingen van [medewerker buitendienst], medewerker bij de buitendienst van de gemeente, niet anders waren uit te leggen dan als een toezegging dat het [appellant sub 1] vrij stond een hek te plaatsen op de door [medewerker buitendienst] aangewezen plek, mits daarbij de maximale hoogte van 1 meter niet werd overschreden. Er was dus sprake van een toezegging. Daarnaast kan volgens de rechtbank de toezegging aan het college worden toegerekend, omdat de mededelingen zijn gedaan namens het college en de medewerker door de gemeente naar de locatie is gestuurd. Ook aan de tweede stap wordt dus voldaan. De rechtbank is echter van oordeel dat het algemeen belang van openbaarheid van weg zwaarder weegt dan het belang van [appellant sub 1] om het hek te mogen plaatsen. Het pleintje vervult namelijk een belangrijke functie voor de verkeersafwikkeling, en het college is bereid geweest het hek op zijn kosten tot achter de boom terug te zetten, zodat de publieke functie van het pleintje niet onevenredig beperkt zou worden. [appellant sub 1] heeft hier volgens de rechtbank niet aan mee willen werken. Aan de derde stap wordt dus niet voldaan. Daarom slaagt het beroep van [appellant sub 1] op het vertrouwensbeginsel niet. De rechtbank heeft het beroep van [appellant sub 1] ongegrond verklaard.
    De hoger beroepen
    3.       [appellant sub 1] voert aan dat het college op grond van het vertrouwensbeginsel had moeten afzien van het opleggen van een last onder dwangsom. De rechtbank heeft volgens hem ten onrechte geoordeeld dat het algemeen belang van openbaarheid zwaarder zou wegen dan zijn belang. De overweging van de rechtbank dat het college zou hebben aangeboden het hek te verplaatsen is feitelijk onjuist, omdat het college dit nooit heeft aangeboden. [appellant sub 1] was juist degene die bereid was het hek te verplaatsen tot achter de boom, maar het college wilde hierover niet in gesprek gaan. Daarnaast heeft de rechtbank ten onrechte niet meegewogen dat de functie van het pleintje voor de verkeersafwikkeling niet verloren gaat door het plaatsen van een hek, omdat de stoep langs het perceel goed begaanbaar blijft. Bovendien heeft de Afdeling in de uitspraak van 29 mei 2019 overwogen dat het algemeen belang van openbaarheid niet doorslaggevend hoeft te zijn als er geen concrete bedreigde belangen van enige betekenis aangewezen kunnen worden. Die zijn hier niet aan de orde. Daartegenover staat dat [appellant sub 1] als eigenaar belang heeft bij het plaatsen van een erfafscheiding, om zijn eigendom te beschermen. Daarnaast heeft hij geld geïnvesteerd in de aanschaf en plaatsing van het hek.
    Verder voert [appellant sub 1] aan dat zijn perceel niet kan worden aangemerkt als openbare weg in de zin van de Wegenwet. Het pleintje is geen verkeersbaan die een noodzakelijke functie vervult om van A naar B te kunnen komen. Langs het perceel loopt namelijk een stoep die begaanbaar blijft. Bovendien was niet het gehele perceel voor een ieder vrij toegankelijk, omdat het in gebruik was bij de huurder van het pand. Destijds was het pand verhuurd aan een bloemist, die het deel van het perceel voor het pand gebruikte om bloemen en planten uit te stallen. Verder ligt de blindengeleidestrook maar op een klein deel van het perceel, en betekent dit dus niet dat het hele perceel als weg in de zin van de Wegenwet moet worden aangemerkt. Daarnaast heeft het college volgens [appellant sub 1] niet aannemelijk gemaakt dat de gemeente meer dan tien jaar onderhoud heeft gepleegd aan het pleintje. Dat volgt ook niet uit het wegbeheersysteem, omdat daarin wordt gesproken over gronden die de gemeente in eigendom zou hebben. Het perceel is onbetwist eigendom van [appellant sub 1]. Het is dus de vraag of de informatie uit het wegbeheersysteem wel ziet op het perceel van [appellant sub 1], ook omdat de genoemde wegbreedte in het systeem niet klopt.
    4.       Het college voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er een toezegging is gedaan dat [appellant sub 1] een hek mocht plaatsen op de door [medewerker buitendienst] aangewezen plek, mits daarbij de maximale hoogte niet werd overschreden. De verstrekte informatie had geen betrekking op de voorschriften van de APV of de Wegenwet, of op handhaving van die voorschriften.
    Verder heeft de rechtbank ook ten onrechte overwogen dat de mededeling van [medewerker buitendienst] aan het college zou kunnen worden toegerekend. [medewerker buitendienst] heeft namelijk niet gezegd of de indruk gewekt dat er sprake was van een standpuntbepaling over de manier waarop het college de APV zou handhaven. Er is dus geen sprake van een welbewuste standpuntbepaling op basis waarvan [appellant sub 1] er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat het college niet zou handhaven als het betreffende hek op het pleintje zou worden geplaatst.
    Is het pleintje een openbare weg in de zin van de Wegenwet?
    4.1.    Bij de vaststelling van een overtreding op grond van artikel 2:10A, eerste lid, van de APV, is van belang of het gaat om een openbare weg in de zin van artikel 4 van de Wegenwet. Het college is alleen bevoegd om handhavend op te treden tegen rechthebbenden op de weg wegens door hen aangebrachte belemmeringen, als daarmee het stelsel van de Wegenwet en de daarin vervatte waarborgen voor de rechthebbenden niet worden doorkruist (zie de uitspraak van de Afdeling van 21 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3253).
    4.2.    De Afdeling heeft in haar uitspraak van 5 maart 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC6035, overwogen dat de Wegenwet betrekking heeft op verkeersbanen die een functie vervullen ten behoeve van het afwikkelen van het openbare verkeer en die derhalve naar hun aard of functie een grote, onbepaalde publieksgroep dienen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het pleintje, gelet op de inrichting daarvan, een functie vervult ten behoeve van de afwikkeling van het openbaar verkeer en dat het naar zijn aard een grote, onbepaalde publieksgroep dient. De rechtbank heeft er terecht op gewezen dat met name de aanwezigheid van de blindengeleidestrook hierop wijst. Anders dan [appellant sub 1] heeft aangevoerd volgt uit de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling niet dat het moet gaan om een verkeersbaan die noodzakelijk is om van A naar B te komen. Het pleintje is dus een weg in de zin van de Wegenwet.
    4.3.    Verder heeft de rechtbank terecht overwogen dat het pleintje ook een openbare weg is. Het college heeft aannemelijk gemaakt dat het pleintje gedurende in ieder geval tien jaar voor eenieder toegankelijk was en in die tijd is onderhouden door de gemeente. Dat het pleintje voor eenieder toegankelijk was volgt uit de foto’s van het perceel door de jaren heen. De destijds door de bloemist uitgestalde bloemen en planten bemoeilijkten wel de doorgang over het pleintje, maar zorgden er niet voor dat het pleintje niet meer voor eenieder toegankelijk was.
    Daarnaast heeft het college aannemelijk gemaakt dat de gemeente het pleintje gedurende in ieder geval tien jaar onderhouden heeft. Zo is het perceel van [appellant sub 1] opgenomen in het wegbeheersysteem van de gemeente. Uit dat systeem volgt dat de gemeente in 1994, 2000 en 2018 groot onderhoud aan het pleintje heeft uitgevoerd. Het college heeft verder met stukken onderbouwd dat de gemeente, naast groot onderhoud, ook het pleintje veegt, zorgt voor onkruid- en gladheidbestrijding en meldingen van losliggende tegels oplost. [appellant sub 1] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de gemeente het pleintje niet feitelijk onderhouden heeft. Daarnaast gaat het in het wegbeheersysteem, anders dan [appellant sub 1] heeft aangevoerd, niet om gronden die de gemeente in eigendom heeft, maar om gronden die de gemeente in onderhoud heeft. Ook volgt uit de informatie uit het wegbeheersysteem duidelijk dat het gaat om het perceel [locatie] in Velp. Omdat het pleintje een openbare weg is en [appellant sub 1] geen vergunning had voor het plaatsen van het hek, was het college in beginsel bevoegd om handhavend op te treden.
    4.4.    Het betoog van [appellant sub 1] slaagt niet.
    Moest het college afzien van handhaving op grond van het vertrouwensbeginsel?
    4.5.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Vereist is dat de toezegging, andere uitlating of gedraging afkomstig is van het bevoegde bestuursorgaan of aan het bevoegde bestuursorgaan moet worden toegerekend. Van toerekening van een onbevoegde uitlating is sprake als de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
    4.6.    [appellant sub 1] heeft, voordat hij het hek plaatste, contact gehad met [vergunningverlener/plantoetser], vergunningverlener/plantoetser bij de afdeling Bouw- en Woningtoezicht van de gemeente, en [medewerker buitendienst], gastheer van team Buurtbeheer Velp (buitendienst) van de gemeente. Uit de verklaringen van [appellant sub 1] en het college op de zitting en schriftelijke verklaringen van [vergunningverlener/plantoetser] en [medewerker buitendienst] leidt de Afdeling het volgende af. [appellant sub 1] heeft contact gehad met [vergunningverlener/plantoetser] in het kader van zijn aanvraag voor een omgevingsvergunning voor de uitbouw van het pand aan de [locatie]. [appellant sub 1] heeft aan [vergunningverlener/plantoetser] gevraagd of hij ook een hek mocht plaatsen nabij het pand. [vergunningverlener/plantoetser] heeft telefonisch kenbaar gemaakt dat dat op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) vergunningvrij mocht, zolang het hek niet hoger dan 1 meter zou worden. Om [appellant sub 1] te helpen heeft [vergunningverlener/plantoetser] aan [medewerker buitendienst] gevraagd om ter plaatse aan te geven waar de kadastrale grens van het perceel liep. [medewerker buitendienst] heeft met behulp van informatie uit het systeem globaal aangegeven waar de kadastrale grens liep. [appellant sub 1] heeft vervolgens het hek laten plaatsen op de aangewezen grens. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de mededelingen van [medewerker buitendienst] en [vergunningverlener/plantoetser] niet anders zijn uit te leggen dan dat [appellant sub 1] een hek mocht plaatsen op de door [medewerker buitendienst] aangewezen plek, zolang het hek niet hoger zou zijn dan de maximale hoogte van 1 meter. Er was dus sprake van een toezegging.
    4.7.    Ook heeft de rechtbank terecht overwogen dat die toezegging aan het college kan worden toegerekend. In de hiervoor onder 2 genoemde uitspraak van 29 mei 2019, r.o. 11.3, heeft de Afdeling overwogen dat ook als niet uitdrukkelijk is aangegeven dat de toezegging namens het bevoegde orgaan wordt gedaan, een toezegging kan worden toegerekend aan dat orgaan als de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat degene die de toezegging heeft gedaan de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte. Ook een medewerker van de afdeling vergunningverlening kan een toezegging doen over een onderwerp dat zijn werkgebied betreft, die aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Naar het oordeel van de Afdeling kan de toezegging worden toegerekend aan het college. [vergunningverlener/plantoetser] was werkzaam als vergunningverlener bij de afdeling Bouw- en Woningtoezicht. Dat het werkgebied van [vergunningverlener/plantoetser] zich beperkte tot het toetsen van plannen op grond van de Wabo betekent niet dat de toezegging niet kan worden toegerekend aan het college. Aan [appellant sub 1] is namelijk niet duidelijk gemaakt dat de toezegging alleen zag op vergunningen op grond van de Wabo en niet op eventuele benodigde vergunningen op grond van andere wet- en regelgeving, zoals de APV.
    [appellant sub 1] mocht dus de gerechtvaardigde verwachting hebben dat hij een hek van minder dan 1 meter hoog vergunningvrij op de aangewezen plek mocht plaatsen.
    4.8.    Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Andere belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen zwaarder wegen. De Afdeling is in dit geval echter van oordeel dat het college van handhaving had moeten afzien. Het college heeft aangevoerd dat het plaatsen van een hek op het pleintje de vrije doorstroom van het verkeer belemmert. De stoep naast het hekwerk blijft echter vrij begaanbaar en blijft even breed als de stoep aan de andere kant van de straat. Daarbij weegt de Afdeling ook mee dat [appellant sub 1] meermaals heeft aangeboden het hekwerk te verplaatsen tot achter de boom, zodat er meer ruimte op de stoep is en de blindengeleidestrook niet geblokkeerd wordt. Zolang de blindengeleidestrook begaanbaar blijft komen de belangen van derden door de plaatsing van het hek immers niet in het gedrang en weegt het belang van [appellant sub 1] bij het plaatsen van het hek zwaarder. Verder is van belang dat het college op de zitting heeft verklaard dat het plaatsen van een terras op het pleintje mogelijk wel een optie zou zijn. Volgens de Afdeling zou dit echter hetzelfde effect hebben als het plaatsen van een hek, namelijk dat voetgangers niet langer de kortste route over het pleintje kiezen maar er via de stoep omheen lopen. Onder die omstandigheden weegt het belang van [appellant sub 1] bij het plaatsen van het hek zwaarder dan het belang van de doorstroom van het verkeer. Het handhavend optreden door het college is daarom zodanig onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in deze situatie moet worden afgezien.
    4.9.    Het betoog van [appellant sub 1] slaagt. Het betoog van het college slaagt niet.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep van [appellant sub 1] is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van het college is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou moeten doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van 23 april 2019 gegrond verklaren wegens strijd met het vertrouwensbeginsel. Dat besluit wordt vernietigd en het besluit van 31 augustus 2018 herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 23 april 2019. Het college hoeft dus niet opnieuw te beslissen op het door [appellant sub 1] gemaakte bezwaar. Het voorgaande betekent dat de last onder dwangsom niet langer geldt. De handhavingsprocedure is met deze uitspraak beëindigd.
    6.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond;
    II.       verklaart het incidenteel hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Rheden ongegrond;
    III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 10 februari 2022 in zaak nr. 19/2581;
    IV.      verklaart het beroep van [appellant sub 1] gegrond;
    V.       vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Rheden van 23 april 2019, kenmerk RHD-651086;
    VI.      herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Rheden van 31 augustus 2018, kenmerk 647725;
    VII.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Rheden tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.248,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Rheden tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.375,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    X.       gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Rheden aan [appellant sub 1] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 448,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
    w.g. Verheij
    voorzitter
    w.g. Dijkshoorn
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2024
    735-1000