ECLI:NL:RVS:2023:3122, Raad van State, 16-08-2023, 202203767/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-08-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 mei 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen een verzoek van [appellant] om schadevergoeding afgewezen. Bij brief van 31 oktober 2019 heeft het college [appellant] medegedeeld dat het zijn adresgegevens in onderzoek heeft genomen en dat het voornemens is deze gegevens op te schorten in de basisregistratie personen. Het college heeft dit voornemen gepubliceerd in de gemeenterubriek in het Amstelveens Nieuwsblad. Bij besluit van 4 december 2019 heeft het college [appellant] uitgeschreven uit de basisregistratie personen. Dit besluit is eveneens gepubliceerd in de gemeenterubriek in het Amstelveens Nieuwsblad. Bij brief van 8 april 2020 heeft [appellant] het college verzocht om een schadevergoeding van € 1.000,00 te betalen. Aan dat verzoek heeft hij ten grondslag gelegd dat zijn naam tweemaal ten onrechte in het Amstelveens Nieuwsblad is vermeld en dat hij hierdoor in zijn eer en goede naam is geschaad of op andere wijze in zijn persoon is aangetast als bedoeld in artikel 6:106 van het Burgerlijk Wetboek.

202203767/1/A2.
    Datum uitspraak: 16 augustus 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 10 mei 2022 in zaak nr. 20/5511 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 mei 2020 heeft het college een verzoek van [appellant] om schadevergoeding afgewezen.
    Bij besluit van 10 september 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 10 mei 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 10 september 2020 vernietigd en het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 augustus 2023, waar het college, vertegenwoordigd door mr. C. van Splunder en N.N. Vink, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Bij brief van 31 oktober 2019 heeft het college [appellant] medegedeeld dat het zijn adresgegevens in onderzoek heeft genomen en dat het voornemens is deze gegevens op te schorten in de basisregistratie personen. Het college heeft dit voornemen gepubliceerd in de gemeenterubriek in het Amstelveens Nieuwsblad. Bij besluit van 4 december 2019 heeft het college [appellant] uitgeschreven uit de basisregistratie personen. Dit besluit is eveneens gepubliceerd in de gemeenterubriek in het Amstelveens Nieuwsblad.
    Bij besluit van 24 maart 2020 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 4 december 2019 gemaakte bezwaar gegrond verklaard en dat besluit ingetrokken.
    verzoek om schadevergoeding
    2.       Bij brief van 8 april 2020 heeft [appellant] het college verzocht om een schadevergoeding van € 1.000,00 te betalen. Aan dat verzoek heeft hij ten grondslag gelegd dat zijn naam tweemaal ten onrechte in het Amstelveens Nieuwsblad is vermeld en dat hij hierdoor in zijn eer en goede naam is geschaad of op andere wijze in zijn persoon is aangetast als bedoeld in artikel 6:106 van het Burgerlijk Wetboek.
    besluit van 18 mei 2020
    3.       Bij brief van 22 april 2020 heeft het college [appellant] in de gelegenheid gesteld om binnen veertien dagen de onderbouwing van de gestelde schade kenbaar te maken. Omdat het college geen reactie van [appellant] heeft ontvangen, heeft het college, bij besluit van 18 mei 2020, het verzoek om schadevergoeding afgewezen.
    besluit van 10 september 2020
    4.       Bij brief van 8 juni 2020 heeft [appellant] bezwaar gemaakt tegen het besluit van 18 mei 2020. Naar aanleiding hiervan heeft het college advies gevraagd aan de commissie voor de bezwaarschriften (hierna: de commissie).
    In het advies van de commissie van 10 september 2020 is aangegeven dat [appellant] onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat hij als gevolg van het onrechtmatige besluit van 4 december 2019 schade heeft geleden. Dat hij door bekenden is aangesproken in verband met de publicatie van zijn naam, is op zichzelf geen reden om over te gaan tot toekenning van schadevergoeding. Daarbij merkt de commissie op dat niet overtuigend is gesteld dat [appellant] zodanig heeft geleden door het onrechtmatige besluit, dat sprake is van geestelijk letsel dat kan worden beschouwd als een ernstige inbreuk op zijn persoonlijke levenssfeer dan wel op andere persoonlijkheidsrechten, als bedoeld in artikel 6:106 van het Burgerlijk Wetboek.
    [appellant] heeft niet gereageerd op het verzoek om de gestelde schade nader toe te lichten. Ook heeft hij tijdens de hoorzitting niet kunnen onderbouwen waaruit het bedrag van € 1.000,00 exact is opgebouwd. Naar het oordeel van de commissie is onvoldoende aangetoond dat [appellant] schade heeft geleden en, indien schade zou zijn ontstaan, waaruit deze schade bestaat en hoe [appellant] tot het schadebedrag is gekomen.
    Het college heeft terecht besloten geen schadevergoeding toe te kennen. Het besluit van 18 mei 2020 kan in stand blijven, onder aanvulling van de motivering ervan, aldus de commissie.
    5.       Het college heeft het advies van de commissie overgenomen in het besluit van 10 september 2020.
    oordeel rechtbank
    6.       De rechtbank heeft de volgende overwegingen ten grondslag gelegd aan de uitspraak van 10 mei 2022.
    procedure
    De rechtbank heeft vastgesteld dat partijen de verkeerde procedure hebben gevolgd. Tegen de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding staat op grond van artikel 8:4, eerste lid, aanhef en onder f, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) en artikel 7:1 van deze wet geen bezwaar en beroep open. [appellant] heeft ten onrechte bezwaar gemaakt tegen de afwijzing van het verzoek. Het college had de reactie op de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding op grond van artikel 6:15, eerste lid, en artikel 8:90, eerste lid, van de Awb moeten doorzenden aan de rechtbank. Het college heeft dit niet gedaan en een beslissing op bezwaar genomen. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en het besluit van 10 september 2020 vernietigen. Zij zal het beroep (lees: bezwaar) met instemming van partijen opvatten als een verzoek op grond van artikel 8:90, eerste lid, van de Awb.
    overschrijding van de redelijke termijn
    [appellant] heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). Dit verzoek wordt afgewezen, mede omdat, volgens de rechtbank, tegen de beslissing over schadevergoeding geen bezwaar openstond en de rechtspraak over overschrijding van de redelijke termijn niet van toepassing is.
    psychisch letsel
    Niet in geschil is dat het besluit van 4 december 2019, waarbij [appellant] is uitgeschreven uit de basisregistratie personen, onrechtmatig was.
    Op grond van artikel 6:106 van het Burgerlijk Wetboek moet [appellant], om in aanmerking te komen voor vergoeding van immateriële schade vanwege dit onrechtmatige besluit, met concrete gegevens onderbouwen dat hij psychische schade heeft geleden als gevolg van het besluit. Naar het oordeel van de rechtbank is [appellant] hierin niet geslaagd. Uit het op de zitting overgelegde e-mailbericht van 20 april 2022 valt niet af te leiden dat er een directe relatie is tussen de klachten van [appellant] en het besluit van 4 december 2019. Hierbij speelt mee dat tussen [appellant] en het college ook andere conflicten speelden, bijvoorbeeld over de afwijzing van een aanvraag om een urgentieverklaring. Het beroep op het arrest van de Hoge Raad van 15 maart 2019 (ECLI:NL:HR:2019:376) baat [appellant] niet. In dat arrest is overwogen dat slechts aanleiding bestaat voor het maken van uitzondering op het uitgangspunt dat de benadeelde het gestelde psychisch letsel moet aantonen, indien de aard en de ernst van de normschending meebrengen dat de in dit verband relevante nadelige gevolgen daarvan voor de benadeelde zo voor de hand liggen, dat een aantasting in de persoon kan worden aangenomen. Van een zodanig ernstige normschending is in dit geval echter geen sprake.
    proceskosten
    De rechtbank ziet geen aanleiding om [appellant] een vergoeding voor de kosten van deze procedure toe te kennen. [appellant], die is vertegenwoordigd door een professionele rechtshulpverlener, had na de afwijzing van zijn verzoek als bedoeld in artikel 8:88, tweede lid, van de Awb geen bezwaar moeten maken, maar een verzoek om veroordeling tot schadevergoeding als bedoeld in artikel 8:88, eerste lid, van de Awb bij de bevoegde rechter moeten indienen, aldus de rechtbank.
    hoger beroep
    7.       [appellant] is het op drie punten niet eens met de uitspraak van de rechtbank. De Afdeling zal hierna de door [appellant] aangevoerde gronden van het hoger beroep bespreken en afsluiten met een conclusie.
    psychisch letsel
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de handelwijze van het college heeft geleid tot een scheiding van de persoonlijke levenssfeer, waarbij hij op andere wijze in zijn persoon is aangetast, als bedoeld in artikel 6:106 van het Burgerlijk Wetboek. Hij voert aan dat hij het bestaan van geestelijk letsel heeft aangetoond met de bij de rechtbank overgelegde informatie. Voor het geval het bestaan van geestelijk letsel niet wordt aangenomen, stelt hij zich op het standpunt dat de aard en de ernst van de normschending met zich brengen dat de in dit verband relevante nadelige gevolgen zo voor de hand liggen, dat een aantasting in de persoon kan worden aangenomen.
    8.1.    In artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Awb is bepaald dat de bestuursrechter bevoegd is op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van een onrechtmatig besluit of een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit.
    8.2.    Voor de inhoudelijke beoordeling van een verzoek om schadevergoeding wordt aansluiting gezocht bij het civiele schadevergoedingsrecht.
    8.3.    In artikel 6:106, aanhef en onder b, van het Burgerlijk Wetboek is bepaald dat de benadeelde voor nadeel dat niet in vermogensschade bestaat, recht heeft op een naar billijkheid vast te stellen schadevergoeding, indien de benadeelde lichamelijk letsel heeft opgelopen, in zijn eer of goede naam is geschaad of op andere wijze in zijn persoon is aangetast.
    8.4.    In haar uitspraak van 8 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2023, heeft de Afdeling onder meer overwogen dat van de in artikel 6:106, aanhef en onder b, van het Burgerlijk Wetboek bedoelde aantasting in zijn persoon op andere wijze in ieder geval sprake is, indien de benadeelde partij geestelijk letsel of lichamelijk letsel heeft opgelopen. Degene die zich hierop beroept, zal voldoende concrete gegevens moeten aanvoeren waaruit kan volgen dat in verband met de omstandigheden van het geval psychische schade is ontstaan.
    8.5.    Uit de door [appellant] overgelegde informatie blijkt niet dat de gestelde psychische schade het gevolg is van (de publicatie van) de brief van 31 oktober 2019 of het besluit van 4 december 2019. Uit de informatie valt af te leiden dat de klachten van [appellant] ruim vóór die brief en dat besluit zijn ontstaan. In de informatie is niet vermeld, en dus ook niet onderbouwd, dat die brief of dat besluit invloed heeft gehad op de duur of ernst van de klachten.
    Verder doet zich niet een situatie voor, waarbij de nadelige gevolgen van de normschending voor de benadeelde zo voor de hand liggen, dat een aantasting in de persoon kan worden aangenomen. De publicatie van het voornemen om adresgegevens van [appellant] op te schorten in de basisregistratie personen en het besluit om [appellant] uit te schrijven uit deze basisregistratie zijn onvergelijkbaar met de gevallen die in rechtsoverweging 4.2.1 van het arrest van de Hoge Raad van 15 maart 2019 (ECLI:NL:HR:2019:376) zijn vermeld. Het gaat niet om ernstig verwijtbaar gedrag met zo ernstige gevolgen dat dit als een inbreuk op een fundamenteel recht kan worden gekwalificeerd.
    Het betoog slaagt niet.
    overschrijding van de redelijke termijn
    9.       [appellant] betoogt verder dat de overschrijding van de redelijke termijn geheel is te wijten aan het college, omdat het college heeft verzuimd te voldoen aan de wettelijke doorzendplicht, als bedoeld in artikel 6:15 van de Awb.
    9.1.    De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaren heeft geduurd. Zie de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:188).
    Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer uitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2562) vangt de redelijke termijn in beginsel aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift heeft ontvangen. De behandeling van het beroep, inclusief de behandeling van het bezwaar, mag ten hoogste twee jaren duren en de behandeling van het hoger beroep mag eveneens ten hoogste twee jaren duren.
    Indien de beslissing van de rechtbank op het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn in hoger beroep aan de orde wordt gesteld, dan beoordeelt de hogerberoepsrechter of de rechtbank de overschrijding van de redelijke termijn op het moment van de uitspraak van de rechtbank op de juiste wijze heeft vastgesteld. Bij deze beoordeling wordt de duur van de behandeling van het hoger beroep niet betrokken.
    9.2.    Het college heeft het door [appellant] tegen het besluit van 18 mei 2020 ingediende bezwaarschrift op 8 juni 2020 ontvangen. De rechtbank heeft binnen twee jaren na de ontvangst van het bezwaarschrift uitspraak gedaan op het door [appellant] tegen het besluit van 10 september 2020 ingestelde beroep. De rechtbank heeft het verzoek om schadevergoeding wegens de gestelde overschrijding van de redelijke termijn dus terecht afgewezen. Dat de rechtbank, ter onderbouwing van haar beslissing, ten onrechte heeft overwogen dat er geen bezwaarprocedure is gevoerd en de rechtspraak over overschrijding van de redelijke termijn niet van toepassing is, doet daaraan niet af.
    Het betoog slaagt niet.
    proceskosten
    10.     [appellant] betoogt ten slotte dat, gelet op de gegrondverklaring van het beroep, de rechtbank ten onrechte heeft nagelaten om het college te veroordelen in de proceskosten die hij in verband met de behandeling van het beroep heeft gemaakt.
    10.1.  In artikel 8:75, eerste lid, van de Awb is bepaald dat de bestuursrechter bij uitsluiting bevoegd is een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep bij de bestuursrechter redelijkerwijs heeft moeten maken.
    Bij de toepassing van deze bepaling geldt als uitgangspunt dat bij vernietiging van het bestreden besluit een proceskostenveroordeling ten laste van het verwerend bestuursorgaan wordt uitgesproken ten behoeve van degene wiens beroep gegrond wordt verklaard.
    11.     Niet is gebleken van redenen om in het geval van [appellant] af te wijken van dit uitgangspunt.
    In het besluit van 18 mei 2020 is vermeld dat [appellant] tegen dit besluit bezwaar kan maken. Dat, zoals de rechtbank heeft vastgesteld, [appellant] zich heeft laten bijstaan door een professionele rechtshulpverlener, neemt niet weg dat aannemelijk is dat deze onjuiste rechtsmiddelenclausule ertoe heeft geleid dat hij een bezwaarschrift heeft ingediend en niet een verzoek om schadevergoeding als bedoeld in artikel 8:90, eerste lid, van de Awb. Dit betekent dat het volgen van de bezwaarschriftprocedure niet uitsluitend voortkomt uit de handelwijze van [appellant].
    Het betoog slaagt.
    slotsom
    12.     Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, wordt vernietigd, voor zover de rechtbank daarbij geen aanleiding heeft gezien om het college te veroordelen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen kosten. Deze uitspraak wordt voor het overige bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    proceskosten
    13.     Het college moet de proceskosten in beroep en hoger beroep vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 10 mei 2022 in zaak nr. 20/5511, voor zover aangevallen, voor zover de rechtbank daarbij geen aanleiding heeft gezien om het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen te veroordelen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten;
    III.      bevestigt deze uitspraak voor het overige;
    IV.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.511,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.       gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 274,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. A. ten Veen en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Van Ravels
    voorzitter
    w.g. Hazen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 16 augustus 2023
    452