ECLI:NL:RBZWB:2019:2571, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 07-06-2019, BRE 18_8392
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2019-06-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: B&W heeft zonder voorafgaande aanvraag een kampeervergunning verleend aan 59 minicampings voor het exploiteren van 10 extra plaatsen. Het beroep door eiseressen uitdrukkelijk ingetrokken voor zover het gaat om 3 minicampings. Omdat B&W zonder aanvraag niet bevoegd zijn zo’n vergunning te verlenen, wordt het besluit op bezwaar vernietigd en worden 56 van de 59 verleende vergunningen herroepen.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: BRE 18/8392
    
    
    uitspraak van 7 juni 2019 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
    
    
      [naam eiseres] , te [naam woonplaats 1] , eiseres (gemachtigde: [naam gemachtigde 1] ),
    
    De vennootschap ‘ [naam vennootschap] ’, te [naam woonplaats 1] , eiseres (gemachtigde:
    
      [naam gemachtigde 1] ),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Veere , verweerder.
    
    
      Als derde partijen hebben aan het geding deelgenomen:
      
        [naam derde partij 1] , h.o.d.n. ‘[naam minicamping 1]’, te [naam woonplaats 2] ;
      
        [naam derde partij 2] , h.o.d.n. ‘[naam minicamping 2]’, te [naam woonplaats 3] ;
      
        [naam derde partij 3] , h.o.d.n. ‘[naam minicamping 3]’, te [naam woonplaats 4] ;
      
        [naam derde partij 4] , h.o.d.n. ‘[naam minicamping 4]’, te [naam woonplaats 5] ;
      
        [naam derde partij 5] , h.o.d.n. ‘[naam minicamping 5]’, te [naam woonplaats 6] ;
      
        [naam derde partij 6] , h.o.d.n. ‘[naam minicamping 6]’, te [naam woonplaats 3] ;
      
        [naam derde partij 7] , h.o.d.n. ‘[naam minicamping 7]’, te [naam woonplaats 7] ;
      
        [naam derde partij 8] , h.o.d.n. ‘[naam minicamping 8]’, te [naam woonplaats 3] ;
      
        [naam derde partij 9] , h.o.d.n. ‘[naam minicamping 9]’, te [naam woonplaats 8] ;
      
        [naam derde partij 10] , h.o.d.n. ‘[naam minicamping 10]’, te [naam woonplaats 5] ;
      
        [naam derde partij 11] , h.o.d.n. ‘[naam minicamping 11]’, te [naam woonplaats 8] ;
      
        [naam derde partij 12] , h.o.d.n. ‘[naam minicamping 12]’, te [naam woonplaats 5] ;
      
        [naam derde partij 13] , h.o.d.n. ‘[naam minicamping 13]’, te [naam woonplaats 7] ;
      
        [naam derde partij 10] , h.o.d.n. ‘[naam minicamping 14]’, te [naam woonplaats 2] ;
      
        [naam derde partij 14] , h.o.d.n. ‘[naam minicamping 15]’, te [naam woonplaats 3] ;
      
        [naam derde partij 15] , h.o.d.n. ‘[naam minicamping 16]’, te [naam woonplaats 4] ;
      
        [naam derde partij 16] , h.o.d.n. ‘[naam minicamping 17]’, te [naam woonplaats 2] ;
      
        [naam derde partij 17] , h.o.d.n. ‘[naam minicamping 18]’, te [naam woonplaats 9] ;
      
        [naam derde partij 18] , h.o.d.n. ‘[naam minicamping 19]’, te [naam woonplaats 5] ;
      
        [naam derde partij 19] , h.o.d.n. ‘[naam minicamping 20]’, te [naam woonplaats 5] ;
      
        [naam derde partij 20] , h.o.d.n. ‘[naam minicamping 21]’, te [naam woonplaats 10] ;
      
        [naam derde partij 21] , h.o.d.n. ‘[naam minicamping 22]’, te [naam woonplaats 9] ; en
      
        [naam derde partij 22] , h.o.d.n. ‘[naam minicamping 23]’, te [naam woonplaats 3] .
    
    
    
  
  
    Procesverloop 
    Eiseressen hebben beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 4 december 2018 (hierna: bestreden besluit) inzake de verlening van diverse vergunningen voor het exploiteren van tien extra standplaatsen ten behoeve van kampeermiddelen (hierna: standplaatsen) op een aantal nader aangeduide percelen.
    
    
      Nadien hebben eiseressen het beroep ten aanzien van drie nader aangeduide minicampings ingetrokken.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Middelburg op 10 april 2019. Daarbij waren aanwezig:
    
    - [naam gemachtigde 1] , als gemachtigde van eiseressen;
    - [naam gemachtigde 2] , [naam gemachtigde 3] en [naam gemachtigde 4] namens verweerder;
    - de exploitanten van de minicampings ‘ [naam minicamping 2] ’, ‘ [naam woonplaats 4] , ‘ [naam minicamping 4] ’, ‘ [naam minicamping 6] ’, ‘ [naam minicamping 7] ’, [naam minicamping 8] ’, ‘ [naam minicamping 10] ’, ‘ [naam minicamping 11] ’, ‘ [naam minicamping 12] ’, ‘ [naam minicamping 13] ’, ‘ [naam minicamping 14] ’, ‘ [naam minicamping 15] ’, ‘ [naam minicamping 16] ’, ‘ [naam minicamping 17] ’, [naam minicamping 18] ’, ‘ [naam minicamping 19] ’, ‘ [naam minicamping 20] ’, ‘ [naam minicamping 21] ’ en ‘ [naam minicamping 22] ’.
    
  
  
    Overwegingen
    Inleiding
    
    
      1.1.
      In de gemeente Veere wordt een groot aantal minicampings geëxploiteerd. Veel van die campings exploiteren meer dan vijftien standplaatsen. Eiseressen hebben daarover een langlopend conflict met verweerder.
      
    
    
      1.2.
      Partijen zijn het erover eens – en ook de rechtbank gaat ervan uit – dat de exploitanten van de zojuist bedoelde minicampings beschikken over een vergunning voor onbepaalde termijn om vijftien standplaatsen te exploiteren. De rechtmatigheid van die vergunningen staat nu niet ter discussie.
      
      
        2.	Eiseressen zelf exploiteren minicamping ‘ [naam minicamping 24] ’ te [naam woonplaats 1] . Die minicamping beschikt over vijftien standplaatsen. Eiseressen willen hun minicamping uitbreiden tot 25 standplaatsen en hebben daartoe beschikt over een onder voorwaarden verleende ontheffing die – rekening houdend met een verlenging – tot 31 december 2016 geldig is geweest. Eiseressen hebben een geschil met verweerder over de vraag of zij na 31 december 2016 15 of 25 standplaatsen mogen exploiteren. Tegen deze achtergrond moet het thans aan de rechtbank voorgelegde geschil tussen eiseressen en verweerder – over de rechtmatigheid van een aantal vergunningen voor het exploiteren van tien extra standplaatsen (hierna: kampeervergunningen) – worden gesitueerd.
      
      
    
    
      3.1.
      Bij 59 afzonderlijke besluiten (hierna: primaire besluiten) heeft verweerder op een aantal data 59 kampeervergunningen voor bepaalde tijd verleend. Concreet betekent dit dat de houders van die vergunningen de komende jaren gedurende het kampeerseizoen op hun percelen 25 standplaatsen mogen exploiteren. Hiertegen hebben eiseressen bezwaar gemaakt.
      
    
    
      3.2.
      Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard en de primaire besluiten in stand gelaten. Hiertegen hebben eiseressen beroep ingesteld.
      
    
    
      3.3.
      Nadien hebben zij hun beroep ingetrokken voor zover met het besluit van 4 december 2014 de aan [naam minicamping 9] , [adres 1] , te [naam woonplaats 8] , aan [naam v.o.f.] , [naam adres] te [naam woonplaats 10] en [naam minicamping 25] , [adres 2] te [naam woonplaats 10] verleende vergunningen. zijn gehandhaafd.
      
      
        
          Omvang van het geschil
        
      
      
    
    
      4.1.
      Eiseressen willen dat de rechtbank het bestreden besluit vernietigt en de primaire besluiten herroept (en eventueel vervangt door weigeringen van de verleende kampeervergunningen).
      
    
    
      4.2.
      Daartoe voeren eiseressen – kort gezegd – aan dat:
      - aan de primaire besluiten geen aanvragen ten grondslag liggen;
      - artikel 2, zesde lid, van de Verordening onverbindend is en om die reden buiten toepassing moet worden gelaten;
      - verweerder ten onrechte niet heeft onderzocht of artikel 2, tweede lid, van de Verordening noodzaakt tot weigering van de verleende vergunningen; en
      - verweerder misbruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid tot het verlenen van de kampeervergunningen.
      
      
        
          Beoordeling van de beroepsgronden
        
      
      
    
    
      5.1.
      Krachtens (artikel 9, eerste lid, van de) Verordening heeft verweerder op 12 mei 2015 het besluit ‘Nadere regels en beleidsregel’ (hierna: Uitvoeringsbesluit) vastgesteld. Nadien is het Uitvoeringsbesluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendgemaakt.
      
    
    
      5.2.
      Uit de artikelen 1 en 2 van het Uitvoeringsbesluit vloeit voort dat verweerder slechts bevoegd is om een kampeervergunning op grondslag van een aanvraag te verlenen.
      
    
    
      5.3.
      Overigens geldt in het Nederlands bestuursrecht de ongeschreven regel dat een bestuursorgaan in beginsel niet ambtshalve vergunningen verleent. Hierbij moet worden bedacht dat het verkrijgen van een publiekrechtelijke aanspraak niet alleen leidt tot rechten maar ook tot juridisch afdwingbare verplichtingen voor de persoon aan wie de betreffende aanspraak is toegekend.
      
    
    
      5.4.
      Het vorenstaande verklaart niet alleen het principe dat het op de weg ligt van de persoon die een vergunning wil krijgen, om – door middel van een aanvraag – aan het bestuursorgaan eenduidig en ondubbelzinnig duidelijk te maken voor welke activiteit hij precies toestemming wil verkrijgen en de feiten aan te voeren en zo nodig te onderbouwen die nodig zijn om vast te stellen of hij de aanspraak ook kan doen gelden. Ook geldt het uitgangspunt dat het bestuursorgaan bij het verlenen van een vergunning niet mag treden buiten de grenzen die in de aanvraag zijn getrokken.
      
    
    
      6.1.
      Artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) verstaat onder een aanvraag: een verzoek van een belanghebbende een besluit te nemen. Op grond van artikel 4:1 van de Awb wordt de aanvraag tot het geven van een beschikking schriftelijk ingediend bij het bevoegde bestuursorgaan.
      
    
    
      6.2.
      De rechtbank ziet geen reden voor de veronderstelling dat verweerder bij het vaststellen van het Uitvoeringsbesluit met het gebruik van het begrip ‘aanvraag’ het oog had op iets anders dan een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. De Verordening noch het Uitvoeringsbesluit geven immers een eigen, van de Awb afwijkende, omschrijving van het begrip ‘aanvraag’.
      
    
    
      6.3.
      Dit alles brengt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder slechts bevoegd is tot het verlenen van een kampeervergunning op grondslag van:
      - een schriftelijk stuk;
      - dat kan worden toegerekend aan een persoon die de gewenste activiteit daadwerkelijk mag en kan verrichten;
      - met een eenduidig en ondubbelzinnig verzoek om verlening van een kampeervergunning.
      
    
    
      7.1.
      Ter zitting is door verweerder – voor het eerst – aangevoerd dat hij bij het nemen van de primaire besluiten meende dat de door hem in juni 2007 ontvangen verzoeken “om toetsing van de bedrijfsvoering [van de verzoeker] aan de gestelde voorwaarden” kunnen worden aangemerkt als aanvragen die aan de in geding zijnde kampeervergunningen ten grondslag kunnen worden gelegd. Hierbij doelt verweerder blijkens de toelichting ter zitting op de verzoeken die destijds aanleiding zijn geweest voor bezoeken door de toezichthouders of handhavers van de gemeente aan de verschillende bedrijven waarbij door hen zou zijn vastgesteld dat de verschillende bedrijven op dat moment – dus in 2007 – voldeden aan de voorwaarden van de toen nog geldende kampeerontheffing(en) voor het mogen exploiteren van 10 extra plaatsen.
      
    
    
      7.2.
      Bij het nemen van het bestreden besluit meende verweerder nog dat het mondelinge verzoek van de ‘Vereniging Kampeerboeren’ (hierna: VeKaBo) – gedaan tijdens een regulier overleg met ambtenaren van de gemeente Veere , naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) van 16 maart 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:902) – kon worden aangemerkt als aanvraag die aan de in geding zijnde kampeervergunningen ten grondslag kan worden gelegd.
      
    
    
      7.3.
      Ter zitting is namens verweerder verklaard dat meldingen – waarbij de indieners ervan verklaren dat zij voldoen aan de voorwaarden voor kleinschalig kamperen die zijn gesteld in het thans geldende bestemmingsplan ‘Derde herziening bestemmingsplan Buitengebied Veere ’ – kunnen worden aangemerkt als aanvragen die aan de in geding zijnde kampeervergunningen ten grondslag kunnen worden gelegd.
      
    
    
      8.1.
      De in rechtsoverweging 7.1 bedoelde verzoeken voldoen niet aan de vereisten die in rechtsoverweging 6.3 zijn gesteld. Daartoe overweegt de rechtbank dat deze verzoeken slechts strekten tot het verkrijgen van een instemming van verweerder dat werd voldaan aan de voorwaarden van de aan de verschillend bedrijven verleende kampeerontheffingen. Die ontheffingen en de daarna verleende vergunningen waren blijkens de uitspraak van de Afdeling van16 maart 2018 niet meer geldig. Door het expireren van die vergunningen hebben ook de daaraan ten grondslag liggende verzoeken hun betekenis verloren. Voor zover verweerder meende dat na het expireren van de vergunningen, de oorspronkelijke verzoeken weer zouden zijn herleefd, is deze opvatting onjuist.
      
    
    
      8.2.
      Het in rechtsoverweging 7.2 bedoelde verzoek voldoet evenmin aan de vereisten die in rechtsoverweging 6.3 zijn gesteld, reeds omdat dit verzoek slechts mondeling is gedaan. Bovendien is niet gebleken dat de VeKaBo bij het doen van haar verzoek mede optrad namens de personen aan wie de primaire besluiten zijn gericht. In dit kader acht de rechtbank relevant dat verweerder op geen enkele wijze aannemelijk heeft gemaakt dat, hoe en wanneer de VeKaBo het verzoek precies zou hebben gedaan. Informatief vindt de rechtbank dat eisers in de zaak 19/1164, die op dezelfde basis een vergunning hebben verkregen, ter zitting uitdrukkelijk ontkend hebben dat zij VeKaBo hadden gemachtigd namens hen een dergelijke aanvraag te doen..
      
    
    
      8.3.
      Ook de in rechtsoverweging 7.3 bedoelde meldingen voldoen niet aan de vereisten die in rechtsoverweging 6.3 zijn gesteld. Die meldingen strekken immers blijkens verweerders mondelinge toelichting ter zitting kennelijk niet eenduidig en ondubbelzinnig tot het verkrijgen van de in deze zaak aan de orde zijnde kampeervergunningen maar tot het verkrijgen van instemming dat aan de voorwaarden van de eerder verleende en inmiddels geëxpireerde ontheffingen is voldaan. Overigens heeft verweerder geen afschriften van de meldingen in kwestie overgelegd.
      
      
        9.	De rechtbank komt tot de conclusie dat verweerder niet bevoegd was en is tot het verlenen van de in geding zijnde kampeervergunningen.
      
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
    
    
      10.1.
      De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen, wegens strijd met de artikelen 1 en 2 van het Uitvoeringsbesluit alsmede met de rechtsregel dat een bestuursorgaan een vergunning niet ambtshalve mag verlenen.
      
    
    
      10.2.
      De rechtbank is van oordeel dat het gaat om een gebrek dat naar zijn aard niet (langer) kan worden hersteld. Zij acht het namelijk niet mogelijk om eerst een vergunning te verlenen en pas daarna een daarop betrekking hebbende aanvraag te doen. Daarom zal de rechtbank zelf in de zaak voorzien, door de thans nog in geding zijnde primaire besluiten te herroepen.
      
    
    
      10.3.
      Hiermee is dit geschil tussen partijen definitief beslecht. Nu (nog steeds) geen sprake is van aanvragen als bedoeld in rechtsoverweging 6.3, bestaat immers geen bevoegdheid om kampeervergunningen te verlenen.
      
    
    
      10.4.
      Concreet betekent dit alles dat op de 56 locaties waarop dit beroep nog ziet, slechts vijftien standplaatsen mogen worden geëxploiteerd.
      
    
    
      10.5.
      Het vorenstaande heeft tot gevolg dat een beoordeling van de andere door eiseressen aangevoerde beroepsgronden in deze uitspraak achterwege blijft.
      
      
        
          Griffierecht en proceskosten
        
      
      
      
        11.	Nu de rechtbank het beroep gegrond zal verklaren, dient het voor de behandeling van de zaak betaalde griffierecht aan eiseressen te worden vergoed.
      
      
    
    
      12.1.
      De rechtbank zal verweerder veroordelen in de proceskosten die eiseressen hebben gemaakt, tot een bedrag van € 2048,-. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.
      
    
    
      12.2.
      Buiten twijfel staat dat de gemachtigde van eiseressen beroepsmatig rechtsbijstand verleent. De rechtbank ziet onvoldoende aanknopingspunten voor de veronderstelling dat de gemachtigde hiervoor geen kosten aan eiseressen in rekening brengt. Het feit dat de gemachtigde een broer van een van de eiseressen is, is onvoldoende voor die veronderstelling, evenals het gegeven dat de gemachtigde – blijkbaar – met enige regelmaat werkzaamheden op minicamping ‘ [naam minicamping 24] ’ verricht. Daarom beschouwt de rechtbank de gemachtigde als een persoon in de zin van artikel 1, onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: Bpb).
      
    
    
      12.3.
      Eiseressen maken aanspraak op de vergoeding van vier procespunten als bedoeld in onderdeel A van de bijlage die behoort bij het Bpb : één punt voor het indienen van het bezwaarschrift, één punt voor bijwonen van de hoorzitting op 25 oktober 2018, één punt voor het indienen van het beroepschrift en één punt voor het verschijnen ter zitting. Elk procespunt vertegenwoordigt een waarde van € 512,-.
      
    
    
      12.4.
      Eiseressen hebben de rechtbank verzocht om de proceshouding van verweerder te betrekken bij de beoordeling van het beroep. De rechtbank kwalificeert dit verzoek als een verzoek om – met toepassing van artikel 2, derde lid, van het Bpb – af te wijken van het forfaitaire stelsel. Hiertoe zou naar oordeel van de rechtbank voldoende grond zijn omdat verweerder – door het anonimiseren van de NAW-gegevens van de betrokken derde partijen in de processtukken – het achterhalen van de personalia van partijen nodeloos heeft bemoeilijkt. Naar het oordeel van de rechtbank vormt een ander geschil tussen eiseressen en verweerder over openbaarmaking van dezelfde gegevens geen rechtvaardiging voor het anonimiseren ervan in deze beroepsprocedure. Toch zal de rechtbank dit verzoek van eiseressen niet honoreren omdat niet is gespecificeerd en onderbouwd dat eiseressen ten gevolge van deze proceshouding van verweerder meer of hogere kosten hebben moeten maken dan die al worden vergoed bij toepassing van het forfaitaire tarief van het besluit proceskosten bestuursrecht.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        herroept de 56 in geding zijnde primaire besluiten; 
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht, groot € 338,-, aan eiseressen te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseressen, tot een bedrag van € 2048,-.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.P. Broeders, voorzitter, en mr. Th. Peters en
      mr. W. Anker, leden, in aanwezigheid van mr. L.M. Koenraad, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 juni 2019. De griffier is buiten staat deze uitspraak te ondertekenen. 
    
    
    
    
    
    
    
      	voorzitter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    
    
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.