ECLI:NL:CBB:2018:546, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 23-10-2018, 17/1669
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2018-10-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: E-mail NVWA omtrent recall lamskoteletten geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Tekst e-mail suggereert bevoegdheid die er niet is. Appellante is daarmee op verkeerde been gezet.

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 17/1669
    
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 23 oktober 2018 in de zaak tussen
    
      [naam] B.V., te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. Th. J.H.M. Linssen),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigde: mr. T.D. van der Wal).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij e-mail van 30 juni 2017 heeft de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) appellante bericht omtrent een zogenoemde recall van lamskoteletten alsook het uitvoeren van een volledige tracering van de betreffende lamskoteletten. Voorts is daarbij het product aangemerkt als onveilig en beoordeeld dat direct actie moet worden ondernomen.
    
    
    
      Bij besluit van 26 september 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen de e-mail van 30 juni 2017 niet-ontvankelijk verklaard.
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 juni 2018.
      Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.	Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.1
      Op 21 juni 2017 heeft de NVWA een monster genomen van het product “Plus Hollandse lamskoteletten” met productiecode “lot 599”. Op 22 juni 2017 is begonnen met een analyse van dit monster. Uit het analyserapport van 29 juni 2017 komt naar voren dat de parameters STEC en STX1 en STX2 (E.coli) zijn aangetroffen. 
      
    
    
      1.2
      Bij e-mail van 30 juni 2017 bericht de NVWA appellante het volgende:
      
      
        “Vanochtend kreeg ik een melding door dat er STEC is aangetroffen in lamskoteletten van [naam] BV, in het huismerk van Plus.
      
      
      
        Omdat de THT nog niet verstreken is, dient u een recall te laten uitvoeren, en zelf ook een volledige tracering van de bewuste partij uit te voeren.
      
      
      
        Deze tracering melden bij de NVWA (via de website, zoals recentelijk nog een keer gedaan).
      
      
      
        Gelet op de pathogeniteit van STEC met directe ingang starten met deze actie.
      
      
      
        Acties [naam] B.V.
      
      
      
        - Producent informeren over afwijkend monster en opvragen analyseresultaten eigen onderzoek (incl. analysecertificaat).
        - Opvragen volledige distributielijst. Afnemers (anders dan Plus) moeten door [naam] op de hoogte worden gebracht.
        - Indien afnemers buiten NL, zal de NVWA een RASFF notificatie opstellen. Informatie voor RASFF aanleveren, incl. leverbonnen. Buitenlandse afnemers graag in het EU sjabloon invullen.
        - Afnemers van betreffende partij dienen een GFL melding te doen bij de NVWA. In de GFL melding moet de afnemer zijn afnemers vermelden.
      
      
      
        Zojuist telefonisch contact gehad met uw bedrijf, graag verder overleg!!!”
      
      
    
    
      1.3
      Bij de e-mail was tevens een overzicht van de beoordeling van het betreffende product alsmede het analyserapport van 29 juni 2017 gevoegd. Uit die beoordeling blijkt dat het product als “onveilig:schadelijk” wordt aangemerkt en de reactietijd “onmiddellijk” is.
      
    
    
      1.4
      Appellante heeft aan de e-mail van 30 juni 2017 uitvoering gegeven. Vervolgens heeft appellante tegen deze e-mail bezwaar gemaakt.
      
      
        2.	Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante niet-ontvankelijk verklaard. Verweerder heeft hieraan ten grondslag gelegd dat de e-mail van 30 juni 2017 een feitelijke mededeling is, die niet is gericht op een rechtsgevolg. De betreffende e-mail is volgens verweerder dan ook geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
      
      
    
    
      3.1
      Appellante voert aan dat uit de e-mail van 30 juni 2017 de verplichting volgt om een recall uit te voeren ten aanzien van de betreffende lamskoteletten. Daarmee is volgens appellante geen sprake van een feitelijke mededeling, maar van een op rechtsgevolg gerichte beslissing. Zij wijst in dit verband op de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 15 juli 2016, ECLI:NL:RBROT:2016:5619.	
      
    
    
      3.2
      Verweerder stelt dat de verplichting over te gaan tot een recall en volledige tracering rechtstreeks voortvloeit uit artikel 19 in samenhang bezien met artikel 14 van Verordening (EG) nr. 178/2002. Appellante is met de e-mail slechts op deze verplichtingen gewezen, hetgeen volgens verweerder geen wijziging in haar rechtspositie met zich brengt. Verweerder wijst in dit verband op de uitspraak in voorlopige voorziening van het College van 20 november 2017, ECLI:NL:CBB:2017:507.
      
    
    
      4.1
      Artikel 19 van Verordening (EG) nr. 178/2002 (http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:02002R0178-20140630&qid=1517909663579&from=NL) van het Europees Parlement  en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden (Verordening (EG) nr. 178/2002) luidt als volgt:
      
      
        “Verantwoordelijkheden voor levensmiddelen: exploitanten van levensmiddelenbedrijven
      
      
      
        1.  Indien een exploitant van een levensmiddelenbedrijf van mening is of redenen heeft om aan te nemen dat een levensmiddel dat hij ingevoerd, geproduceerd, verwerkt, vervaardigd of gedistribueerd heeft niet aan de voedselveiligheidsvoorschriften voldoet, leidt hij onmiddellijk de procedures in om het betrokken levensmiddel uit de handel te nemen wanneer dit de directe controle van de exploitant van een levensmiddelenbedrijf heeft verlaten, en de bevoegde autoriteiten daarvan in kennis te stellen. Indien het product de consument bereikt kan hebben, stelt de exploitant de consumenten op doeltreffende en nauwkeurige wijze in kennis van de redenen voor het uit de handel nemen en roept zo nodig, wanneer andere maatregelen niet volstaan om een hoog niveau van gezondheidsbescherming te verwezenlijken, de reeds aan consumenten geleverde producten terug. 
        2. Een exploitant van een levensmiddelenbedrijf die verantwoordelijk is voor activiteiten met betrekking tot de detailhandel of distributie die niet van invloed zijn op de verpakking, etikettering, veiligheid en integriteit van het levensmiddel leidt, binnen het bestek van zijn activiteiten, procedures in om producten die niet aan de voedselveiligheidsvoorschriften voldoen, uit de handel te nemen en draagt bij tot de voedselveiligheid door relevante informatie door te geven die nodig is om een levensmiddel te traceren, waarbij hij meewerkt aan de door de producenten, de verwerkers, de fabrikanten en/of de bevoegde autoriteiten ondernomen actie. 
        3. Een exploitant van een levensmiddelenbedrijf stelt de bevoegde autoriteiten onverwijld in kennis als hij van mening is of redenen heeft om aan te nemen dat een door hem in de handel gebracht levensmiddel schadelijk voor de menselijke gezondheid kan zijn. Hij stelt de bevoegde autoriteiten in kennis van de maatregelen die hij heeft genomen om risico's voor de eindgebruiker te voorkomen en verhindert of ontmoedigt niemand om overeenkomstig de nationale wetgeving en de juridische praktijk, met de bevoegde autoriteiten samen te werken, indien hierdoor een risico in verband met een levensmiddel kan worden voorkomen, beperkt of weggenomen. 
        De exploitanten van levensmiddelenbedrijven werken samen met de bevoegde autoriteiten aan maatregelen om risico's, verbonden aan een levensmiddel dat zij leveren of geleverd hebben, te vermijden of te beperken.”
      
      
    
    
      4.2
      Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder besluit verstaan: een schriftelijk beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
      
    
    
      5.1
      Het College ziet zich gesteld voor de vraag of verweerder het bezwaar van appellante tegen de e-mail van 30 juni 2017 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het College overweegt dienaangaande het volgende. 
      
    
    
      5.2
      Volgens vaste rechtspraak van het College, zoals blijkt uit de uitspraken van 23 augustus 2012 (ECLI:NL:CBB:2012:BX6798) en van 24 november 2015, (ECLI:NL:CBB:2015:397), volgt een verplichting tot recall van rechtswege uit artikel 19 van Verordening (EG) nr.178/2002. Pas als niet aan deze verplichting wordt voldaan kan dat leiden tot het nemen van handhavende besluiten. Daartegen staat dan bezwaar en beroep open en in dat kader kan aan de orde worden gesteld of er een recall-verplichting bestond.
    
    
      5.3.
      Ter zitting heeft appellante bepleit dat de e-mail van 30 juni 2017 moet worden gezien als het opleggen van een bijzondere last. Het College volgt appellante hierin niet. Ten tijde van het versturen van de e-mail van 30 juni 2017 was, anders dan in de aan de orde zijnde situatie in de door appellante aangehaalde uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 15 juli 2016, geen sprake van het niet voldoen aan de verplichting volgend uit artikel 19 van Verordening (EG) nr.178/2002. De verantwoordelijkheid om gevolg te geven aan die verplichting lag op dat moment immers bij appellante als exploitante. Dit betekent dat verweerder op dat moment niet de bevoegdheid had tot het nemen van een handhavend besluit. Daar komt bij dat de e-mail van 30 juni 2017 geen melding maakt van eventuele sancties wanneer de recall-verplichting niet wordt nageleefd.
      
    
    
      5.4
      Gelet op het voorgaande roept de e-mail van 30 juni 2017 niet de verplichting tot een recall in het leven, nu deze verplichting reeds van rechtswege volgt uit artikel 19 van Verordening (EG) nr. 178/2002. Het College is voorts van oordeel dat de e-mail van 30 juni 2017 niet kan worden gezien als het opleggen van een (bijzondere) last. Dit leidt tot de conclusie dat het betreffende e-mailbericht niet op enig rechtsgevolg is gericht en derhalve geen besluit behelst als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. 
      
      6. Het College overweegt echter dat de e-mail van 30 juni 2017, gelet op de tekst daarvan, een bevoegdheid tot het opleggen van een recall-verplichting suggereert die er niet is en appellante daarmee op het verkeerde been is gezet. Het College geeft verweerder in overweging om in voorkomende gevallen, anders dan in de e-mail van 30 juni 2017 is gebeurd, exploitanten toe te lichten dat zij gelet op artikel 19 van Verordening (EG) nr. 178/2002 een eigen verantwoordelijkheid hebben indien levensmiddelen niet aan de voedselveiligheidsvoorschriften voldoen en dat uit dit artikel de verplichting tot een recall kan volgen.
      
      7. Het beroep is ongegrond.
      
      8. Gelet op hetgeen is overwogen in rechtsoverweging 6 ziet het College aanleiding om verweerder op te dragen het griffierecht van appellante te vergoeden en verweerder voorts te veroordelen in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.503,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond; 
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 333,- aan appellante te vergoeden;
      
    
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.503,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. W.E. Doolaard en mr. C.C.W. Lange, in aanwezigheid van mr. A. Verhoeven, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 oktober 2018.
    
    
    
    
      w.g. S.C. Stuldreher	w.g. A. Verhoeven