ECLI:NL:CRVB:2018:4313, Centrale Raad van Beroep, 18-12-2018, 16/3904 PW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2018-12-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Afwijzing aanvraag. Uitsluitingsgrond. Ondubbelzinnig niet mee willen werken aan arbeidsverplichtingen. Bij de beoordeling van een aanvraag kunnen de gedragingen en houding uit een voorgaande periode van bijstandsverlening voor de toepassing van de uitsluitingsgrond dat appellante ondubbelzinnig niet mee wil werken aan de arbeidsverplichtingen geen rol spelen. Met een plan van aanpak wordt beoogd de jongere zo snel mogelijk bijstandsonafhankelijk te maken. Het plan kan gericht zijn op het vinden van betaalde arbeid. De verplichting om onderwijs met studiefinanciering te gaan volgen om de bijstand te kunnen beëindigen, zonder dat duidelijk is dat dat onderwijs de kansen op betaalde arbeid in het concrete geval vergroot, draagt niet bij aan de duurzame integratie van de jongere en kan daarom in besluitvorming als hier aan de orde de jongere niet worden tegengeworpen. Beoordeeld dient te worden of het dagelijks bestuur in het plan van aanpak aan appellante de verplichting mocht opleggen om zich aan te melden bij een BOL- of BBL-opleiding en of het dagelijks bestuur bij de afwijzing van de aanvraag onverkort van die verplichting mocht uitgaan. Het dagelijks bestuur heeft, door appellante tot het volgen van een niet nader gespecificeerde opleiding te verplichten en uitsluitend betekenis te hechten aan de verklaring van appellante dat zij dat niet wilde, te vroeg geconcludeerd dat uit houding en gedrag van appellante ondubbelzinnig volgde dat zij de verplichtingen op grond van het plan van aanpak niet wilde nakomen.

163904 PW 
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 
      12 mei 2016, 16/11 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [Appellante] te [woonplaats] (appellante)
    
    
    
      het dagelijks bestuur van de Intergemeentelijke Sociale Dienst Bollenstreek
      (dagelijks bestuur)
    
    
    
    
      Datum uitspraak: 18 december 2018
    
    
    
      PROCESVERLOOP
    
    
    
      Namens appellante heeft mr. J. Singh, advocaat, hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend en een aantal stukken overgelegd, maar niet het door de Raad gevraagde verslag van de hoorzitting.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgehad op 21 november 2017. Namens appellante is 
      mr. Singh verschenen. Het dagelijks bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. C.F.M. van der Meij.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.1.
      Appellante was ten tijde hier van belang jonger dan 27 jaar. Zij heeft in 2010 een diploma op MBO-2 niveau behaald. Appellante heeft nadien betaalde arbeid verricht en bijstand ontvangen. Appellante heeft twee kinderen, geboren in augustus 2011 en maart 2014. De vader van de kinderen had ten tijde van belang geen verblijfsrecht in Nederland en verbleef ook niet in Nederland. 
      
    
    
      1.2.
      Bij besluit van 20 augustus 2014 heeft het dagelijks bestuur de bijstand van appellante met ingang van 1 september 2014 beëindigd op de grond dat appellante regulier onderwijs kon volgen. Bij besluit van 7 oktober 2014 heeft het dagelijks bestuur besloten de bijstand met ingang van 1 september 2014 te hervatten. Daarbij is appellante een maatregel opgelegd van 100% gedurende twee maanden vanaf 1 september 2014 op de grond dat zij niet voldaan heeft aan de verplichting om met ingang van die datum regulier onderwijs te volgen.
      
    
    
      1.3.
      Op 30 oktober 2014 heeft het dagelijks bestuur in een plan van aanpak als bedoeld in artikel 44a van de Wet werk en bijstand, nu Participatiewet (PW), aan appellante, naast werkverplichtingen, de verplichting opgelegd zich aan te melden bij een school om een BOL- of een BBL‑opleiding te gaan volgen om een startkwalificatie te behalen. 
      
    
    
      1.4.
      Bij besluit van 28 januari 2015 heeft het dagelijks bestuur de bijstand van appellante met toepassing van artikel 13, tweede lid, aanhef en onder c, van de PW beëindigd met ingang van 1 februari 2015 op de grond dat appellante met ingang van die datum uit ’s Rijks kas bekostigd onderwijs kan volgen.
      
    
    
      1.5.
      Op 2 maart 2015 heeft appellante zich gemeld om een aanvraag om bijstand te doen. Op 31 maart 2015 heeft het dagelijks bestuur voor appellante een plan van aanpak opgesteld dat door haar is ondertekend. Dit plan van aanpak bevat onder meer de volgende verplichtingen. a. Appellante gaat vanaf 2 februari 2015 deel nemen aan de Intro training bij het Project JA!; b. Appellante gaat zich aanmelden bij een school om een BOL- of BBL-opleiding te gaan volgen; c. Appellante doet er alles aan om zo snel mogelijk een baan te vinden. Bij gelegenheid van de intake en later bij de ondertekening van het plan van aanpak heeft een consulent met appellante gesprekken gevoerd, waarvan de weergave is vastgelegd in een rapportage melding jongere van 31 maart 2015. Appellante heeft bij deze gesprekken verklaard dat zij van mening is dat zij niet naar school kan wegens de kinderen en dat haar situatie verre van optimaal is. Zij is hard op zoek naar werk en wil alles aanpakken. Zij wil hulp bij solliciteren. In andere gesprekken heeft zij gemeld hard bezig te zijn met werk te vinden, maar dat zij geen opleiding wil volgen. Tijdens één van deze gesprekken heeft de consulent aan appellante meegedeeld dat als het bezwaar tegen het besluit van 28 januari 2015 wordt afgewezen, de aanvraag ook wordt afgewezen. Op 8 april 2015 heeft appellante de aanvraag ingediend. Bij brief van 1 mei 2015 heeft appellante nog meegedeeld dat zij zich eerder niet heeft ingeschreven voor een opleiding omdat zij kinderen heeft, haar slagingskans nihil is en zij een te hoge schuld heeft waardoor zij dit niet kan financieren. Verder meldt zij dat haar man in het buitenland is en werkloos is.
      
    
    
      1.6.
      Bij besluit van 12 mei 2015 heeft het dagelijks bestuur de aanvraag om bijstand afgewezen op de grond dat uit de houding en gedragen van appellante ondubbelzinnig blijkt dat zij haar verplichtingen op grond van artikel 9, eerste lid, van de PW niet wil nakomen. Zij is namelijk op 1 september 2014 en 1 februari 2015 niet gestart met onderwijs, terwijl dat op grond van de plannen van aanpak wel moest.
      
    
    
      1.7.
      Bij besluit van 24 november 2015 (bestreden besluit) heeft het dagelijks bestuur het bezwaar tegen het besluit van 12 mei 2015 ongegrond verklaard. Daaraan heeft het dagelijks bestuur ten grondslag gelegd dat uit het feit dat appellante zich eerder tweemaal niet heeft ingeschreven terwijl dit wel moest ondubbelzinnig blijkt dat zij niet van plan is een opleiding te gaan volgen. Daarmee voldoet zij niet aan de verplichtingen op grond van artikel 9, eerste lid, onder b, van de PW. Het feit dat appellante jonger is dan 27 jaar en twee kinderen heeft betreft geen uitzonderingssituatie. Het dagelijks bestuur vindt het goed om te horen dat appellante inmiddels werk heeft gevonden voor tien uur per week. Dit is echter niet voldoende om haar gezin te onderhouden.
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. 
      
      3. In hoger beroep heeft appellante zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. In het bijzonder heeft appellante aangevoerd dat zij wel bereid was uitvoering te geven aan het plan van aanpak, maar dat zij niet in staat was om een opleiding te volgen en dat onvoldoende rekening is gehouden met haar situatie, in het bijzonder met de zorg voor haar nog jonge kinderen.
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
    
    
      4.1.
      De te beoordelen periode loopt van 2 maart 2015 tot en met 12 mei 2015.
      
      
        4.2.1.
        Ingevolge artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de PW - voor zover van belang - is de belanghebbende vanaf de dag van melding als bedoeld in artikel 44, tweede lid, van de PW verplicht naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen en deze te aanvaarden. Ingevolge dit eerste lid, aanhef en onder b - voor zover van belang - is de belanghebbende vanaf de dag van melding als bedoeld in artikel 44, tweede lid, verplicht gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening, waaronder begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling en, indien van toepassing, mee te werken aan het opstellen, uitvoeren en evalueren van een plan van aanpak als bedoeld in artikel 44a van de PW.
      
      
        4.2.2.
        Ingevolge artikel 40, vierde lid, van de PW wordt bij een besluit tot toekenning van algemene bijstand voor zover dat ziet op personen van 18 jaar of ouder, doch jonger dan 27 jaar, in een bijlage, een plan van aanpak opgenomen als bedoeld in artikel 44a.
        
      
      
        4.2.3.
        Ingevolge artikel 44a, eerste lid, van de PW bevat het plan van aanpak a. indien van toepassing de uitwerking van de ondersteuning; b. de verplichtingen gericht op arbeidsinschakeling en de gevolgen van het niet naleven van die verplichtingen. Ingevolge het tweede lid van dit artikel begeleidt het college een persoon die recht heeft op algemene bijstand bij de uitvoering van het plan van aanpak en evalueert, in samenspraak met die persoon, periodiek het plan van aanpak en stelt dit zonodig bij.
        
      
      
        4.2.4.
        Op grond van artikel 13, tweede lid, aanhef en onder d, van de PW heeft geen recht op algemene bijstand degene die jonger is dan 27 jaar en uit wiens houding en gedragingen ondubbelzinnig blijkt dat hij de verplichtingen, bedoeld in artikel 9, eerste lid, of artikel 55 van de PW niet wil nakomen. 
        
      
    
    
      4.3.
      
        Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 26 april 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BQ3331) is het niet aan de betrokkene, maar aan het bijstandverlenend orgaan om te bepalen welke 
        re-integratievoorziening voor de betrokkene is aangewezen om het uiteindelijk beoogde doel, arbeidsinschakeling, te bereiken. Wel is vereist dat het bijstandverlenend orgaan maatwerk levert en de voorziening het resultaat is van een zorgvuldige, op de persoon toegesneden afweging. Het bijstandverlenend orgaan dient voorts aan de betrokkene kenbaar te maken waaruit de voorziening concreet bestaat, waarom deze voorziening, gelet op de feiten en omstandigheden in het individuele geval, is aangewezen en welk tijdpad wordt gevolgd. 
      
      
    
    
      4.4.
      Nu een plan van aanpak als hier aan de orde de integratieverplichtingen van de jongere vastlegt, is de onder 4.3 bedoelde vaste rechtspraak ook op het plan van aanpak van toepassing.
      
    
    
      4.5.
      Indien, zoals in dit geval, de aanvraag om bijstand wordt afgewezen met toepassing van de onder 4.2.4 weergegeven bepaling, moet bij de vraag of de jongere door houding en gedrag ondubbelzinnig blijk heeft gegeven zijn integratieverplichtingen niet te willen nakomen, beoordeeld worden of bij de opstelling van het plan van aanpak het onder 4.3 bedoelde maatwerk is geleverd. Indien in een dergelijk geval wordt vastgesteld dat één of meer in het plan van aanpak opgenomen verplichtingen niet van de betrokkene kunnen worden gevergd en hij deze niet wil nakomen, kan die laatste omstandigheid de uitsluiting van het recht op bijstand als bedoeld in 4.2.4 en dus de afwijzing van de aanvraag niet dragen.
      
    
    
      4.6.
      Van belang is verder dat volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 16 februari 2016. ECLI:NL:CRVB:2016:485) in het kader van de beoordeling van een nieuwe aanvraag om bijstand van een betrokkene de houding en gedragingen van die betrokkene in voorgaande (afgesloten) perioden van bijstandsverlening geen rol kunnen spelen bij de toepassing van artikel 13, tweede lid, aanhef en onder d, van de PW. Het gaat slechts om de houding en het gedrag van de betrokkene vanaf de datum waarop hij zich heeft gemeld om bijstand aan te vragen. Uit artikel 9, eerste lid, van de PW volgt immers dat de belanghebbende van 18 jaar of ouder doch jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd vanaf de dag van melding gehouden is om te voldoen aan de in die bepaling nader genoemde verplichtingen.
      
    
    
      4.7.
      Uit 4.6 volgt dat de gegeven motivering het bestreden besluit niet kan dragen, nu het dagelijks bestuur daaraan ten grondslag heeft gelegd dat appellante in de voorafgaande perioden zich niet heeft ingeschreven voor een opleiding. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Dit betekent dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Met betrekking tot de vraag of dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb kan worden hersteld moet eerst worden beoordeeld of uit houding en gedrag van appellante in de te beoordelen periode ondubbelzinnig blijkt dat zij de verplichtingen op grond van het plan van aanpak niet wilde nakomen en, gelet op wat onder 4.5 is overwogen, of die verplichtingen in volle omvang in die periode daar grondslag voor kunnen bieden. Daartoe wordt het volgende overwogen.
      
    
    
      4.8.
      Met een plan van aanpak wordt beoogd de jongere zo snel mogelijk bijstandsonafhankelijk te maken. Het plan kan gericht zijn op het vinden van betaalde arbeid. Indien sprake is van onvoldoende opleiding om betaalde arbeid te verkrijgen, kan de verplichting van het volgen van onderwijs aangewezen zijn. De verplichting om onderwijs met studiefinanciering te gaan volgen om de bijstand te kunnen beëindigen, zonder dat duidelijk is dat dat onderwijs de kansen op betaalde arbeid in het concrete geval vergroot, draagt niet bij aan de duurzame integratie van de jongere en kan daarom in besluitvorming als hier aan de orde de jongere niet worden tegengeworpen.
      
    
    
      4.9.
      Het plan van aanpak bevat in dit geval zowel verplichtingen gericht op het verkrijgen van betaalde arbeid als het volgen van onderwijs. Niet in geschil is dat appellante die eerste verplichtingen wilde nakomen en daar ook blijk van heeft gegeven. Evenmin is in geschil dat appellante in de te beoordelen periode verklaard heeft geen opleiding te willen volgen. Het komt er dus op aan of die verklaring de besluitvorming kan dragen. Daarbij dient, gelet op wat onder 4.3, 4.5 en 4.8 is overwogen, beoordeeld te worden of het dagelijks bestuur in het plan van aanpak aan appellante de verplichting mocht opleggen om zich aan te melden bij een BOL- of BBL-opleiding en of het dagelijks bestuur bij de afwijzing van de aanvraag onverkort van die verplichting mocht uitgaan.
      
    
    
      4.10.
      Niet in geschil is dat appellante met haar MBO-2 diploma beschikte over een startkwalificatie en dat appellante eerder betaalde arbeid heeft verricht. Uit de gedingstukken blijkt niet dat voorafgaande aan het laatste plan van aanpak, of de eerdere, met appellante is gesproken over de vraag, of onderzocht is of, en zo ja, welke opleiding in het geval van appellante haar kansen op betaalde arbeid zou vergroten. In dit verband is het volgende van belang. Appellante heeft in de te beoordelen periode niet alleen naar voren gebracht dat zij een voltijdopleiding in verband met de zorg voor haar kinderen niet wilde volgen, maar ook dat zij toch niet zou slagen en dat zij al grote schulden had. Het dagelijks bestuur heeft dus met het opleggen van de onderwijsverplichting niet het onder 4.3 bedoelde maatwerk geleverd. Verder heeft het dagelijks bestuur de uitdrukkelijke wens van appellante om vooral in te zetten op het verkrijgen van betaalde arbeid niet verder onderzocht. Eerst ter zitting in beroep heeft de gemachtigde van appellante de reden genoemd: appellante wilde gaan voldoen aan het middelenvereiste om mogelijk te maken dat de vader van haar kinderen in Nederland verblijfsrecht zou verkrijgen. Ten slotte is van belang dat in hoger beroep ter zitting onbetwist is gesteld dat appellante tijdens het horen in bezwaar heeft verklaard dat zij, als het echt nodig was, wel een opleiding zou gaan volgen. Wegens het ontbreken van het verslag van dat horen kan dit ook niet meer worden geverifieerd.
      
    
    
      4.11.
      
        Uit 4.10 volgt dat het dagelijks bestuur, door appellante tot het volgen van een niet nader gespecificeerde opleiding te verplichten en uitsluitend betekenis te hechten aan de verklaring van appellante dat zij dat niet wilde, te vroeg geconcludeerd heeft dat uit houding en gedrag van appellante ondubbelzinnig volgde dat zij de verplichtingen op grond van het plan van aanpak niet wilde nakomen. In dit verband wordt in het bijzonder gewezen op het tweede lid van artikel 44a van de PW, welke bepaling het dagelijks bestuur verplicht begeleiding te bieden bij de uitvoering van het plan, dat te evalueren en te bespreken met appellante en zo nodig bij te stellen. In dit geval had het dagelijks bestuur dus meer tijd moeten nemen alvorens tot de uitsluiting van het recht op bijstand te komen en aandacht moeten besteden aan de vraag of het niet willen volgen van een opleiding die zou kunnen rechtvaardigen en zo ja, welke opleiding van appellante gevergd kon worden. Daarbij is in dit geval van aanmerkelijk belang dat appellante niet eerder dan op 1 september 2015 met een opleiding zou kunnen beginnen, zodat ten tijde van het nemen van het besluit van 
        12 mei 2015 nog voldoende tijd bestond om die vragen te onderzoeken en te beantwoorden en het plan van aanpak bij te stellen. 
      
      
    
    
      4.12.
      Uit 4.11 volgt dat het in 4.7 geconstateerde gebrek niet kan worden hersteld. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb. In dit geval is in de te beoordelen periode geen enkel onderzoek gedaan naar overige omstandigheden die voor het recht op bijstand van belang zijn, zodat de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit niet in stand kunnen blijven en de Raad ook niet zelf in de zaak kan voorzien. Dit betekent dat het dagelijks bestuur een nieuwe beslissing op bezwaar dient te nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen. Daarbij wordt nog opgemerkt dat (nieuwe) verplichtingen over een periode in het verleden niet kunnen worden opgelegd of nagekomen.
      
    
    
      4.13.
      Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het dagelijks bestuur nieuw te nemen besluit slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
      
      
        5. Aanleiding bestaat om het dagelijks bestuur te veroordelen in de kosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 1.002,- in beroep en op € 1.002,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in het totaal dus € 2.004,-.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak;
    - verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 24 november 2015;
    - draagt het dagelijks bestuur op een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met 
    
        inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen dit besluit slechts bij de Raad 
        kan worden ingesteld;
    
    - veroordeelt het dagelijks bestuur in de kosten van appellante tot een bedrag van € 2.004,-;
    - bepaalt dat het dagelijks bestuur aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde 
      griffierecht van in totaal € 170,- vergoedt. 
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en M. ter Brugge en J.C.F. Talman als leden, in tegenwoordigheid van J. Smolders als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 18 december 2018.
    
    
    
    
    
      						(getekend) O.L.H.W.I. Korte
    
    
    
    
    
      						(getekend) J. Smolders
    
    
    
    
    
    
      md