ECLI:NL:CRVB:2022:2594, Centrale Raad van Beroep, 29-11-2022, 20 / 681 PW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2022-11-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: In rechte vaststaande boete alsnog verlaagd. Omvang rechterlijke toetsing. 
        De formele rechtskracht van het eerste boetebesluit en van het intrekkings- en terugvorderingsbesluit zien uitsluitend op de met die besluiten tot stand gebracht rechtsgevolgen. Omdat appellante tegen die besluiten geen rechtsmiddelen heeft aangewend, kan zij in deze procedure in volle omvang de feitelijke en juridische oordelen die daaraan ten grondslag liggen ter discussie stellen.
        De onderzoeksbevindingen bieden, in onderlinge samenhang bezien, voldoende feitelijke grondslag voor het oordeel dat appellante en X in de te beoordelen periode beiden hoofdverblijf hadden op het uitkeringsadres.

20 681 PW 
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 9 januari 2020, 19/5243 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellante] te [woonplaats] (appellante)
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen (college)
    
    
    
    
      Datum uitspraak: 29 november 2022
    
    
  
  
    PROCESVERLOOP
    
    
      Namens appellante heeft mr. H.J.M. Nijenhuis, advocaat, hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De Raad heeft appellante bij brief van 26 juli 2022 vragen gesteld. Mr. Nijenhuis heeft bij brief van 30 augustus 2022 deze vragen namens appellante beantwoord.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 oktober 2022. Namens appellante is mr. Nijenhuis verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door D.C.J. Woltering.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.1.
      Appellante ontving vanaf 18 december 2008 bijstand, laatstelijk ingevolge de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande.
      
    
    
      1.2.
      Bij besluit van 12 september 2017, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 10 januari 2018, heeft het college de bijstand van appellante met ingang van 1 januari 2017 ingetrokken en de over de periode van 1 januari 2017 tot en met 31 juli 2017 gemaakte kosten van bijstand van haar teruggevorderd. Daaraan lag ten grondslag dat appellante met een ander (X) een gezamenlijke huishouding voerde op haar adres (uitkeringsadres) en dat zij hiervan in strijd met de op haar rustende inlichtingenverplichting geen melding had gemaakt bij het college.
      
    
    
      1.3.
      Bij besluit van 12 maart 2018 (boetebesluit) heeft het college appellante een boete opgelegd van € 5.766,- wegens schending van de inlichtingenverplichting. Bij het bepalen van de hoogte van de boete is het college uitgegaan van grove schuld. Appellante heeft tegen het boetebesluit geen bezwaar gemaakt, zodat dit besluit in rechte vaststaat.
      
    
    
      1.4.
      Appellante heeft beroep ingesteld tegen het onder 1.2 genoemde besluit van 10 januari 2018 en dat beroep daarna ingetrokken als onderdeel van een schikking met het college, op 7 augustus 2018 bereikt tijdens de zitting van de rechtbank Gelderland. Deze schikking houdt in, voor zover hier van belang, dat het college een nieuw besluit zal nemen waarbij de periode van intrekking en terugvordering wordt beperkt tot de periode van 1 mei 2017 tot en met 31 juli 2017 en dat de hoogte van de terugvordering opnieuw zal worden vastgesteld. Ter uitvoering van en in overeenstemming met de schikking heeft het college bij besluit van 3 oktober 2018 (intrekkings- en terugvorderingsbesluit) het besluit van 10 januari 2018 herzien. Appellante heeft tegen het intrekkings- en terugvorderingsbesluit geen beroep ingesteld, zodat dit besluit in rechte vaststaat.
      
    
    
      1.5.
      Het college heeft de in 1.3 bedoelde boete verschillende malen gewijzigd. Bij besluit van 23 april 2019 (besluit 1) heeft het college de boete bepaald op € 2.873,-. Bij besluit van 11 juni 2019 (besluit 2) heeft het college de boete bepaald op € 2.307,17. Bij besluit van 18 juni 2019 (besluit 3) heeft het college de boete bepaald op € 2.307,- en vastgesteld dat hiervan een bedrag van € 1.340,78 al is afgelost. 
      
    
    
      1.6.
      Bij besluit van 23 augustus 2019 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar tegen de besluiten 1 en 2 niet-ontvankelijk verklaard en het bezwaar tegen besluit 3 gegrond verklaard en, uitgaande van normale verwijtbaarheid, de boete bepaald op € 1.538,-, namelijk 50% van het benadelingsbedrag.
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
      
      3. In hoger beroep heeft appellante zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Zij heeft aangevoerd dat na de schikking een boete niet meer op zijn plaats was. Daarnaast heeft zij aangevoerd dat zij niet haar inlichtingenverplichting heeft geschonden omdat zij niet met X een gezamenlijke huishouding voerde. 
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
      
        
          Inleiding 
        
      
      
    
    
      4.1.
      Beoordeeld moet worden of de rechtbank terecht het boetebesluit van 12 maart 2018, zoals gewijzigd bij het bestreden besluit, in stand heeft gelaten. Bij het bestreden besluit heeft het college de hoogte van de boete bepaald op € 1.538,-. Aan de boete ligt ten grondslag dat appellante haar inlichtingenverplichting heeft geschonden door niet te melden dat zij in de periode van 1 mei 2017 tot en met 31 juli 2017 (te beoordelen periode) met X een gezamenlijke huishouding voerde.
      
      
        
          Inlichtingenverplichting
        
      
      
    
    
      4.2.
      De inlichtingenverplichting staat in artikel 17, eerste lid, van de PW en houdt in, voor zover hier van belang, dat de belanghebbende aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling doet van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op bijstand. Op grond van artikel 18a van de PW legt het college een bestuurlijke boete op als een belanghebbende de inlichtingenverplichting heeft geschonden.
      
      
        
          Formele rechtskracht boetebesluit en intrekkings- en terugvorderingsbesluit
          
        
      
    
    
      4.3.
      Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de schending van de inlichtingenverplichting niet meer aan de orde kan komen, omdat appellante niet is opgekomen tegen het boetebesluit van 12 maart 2018 en het intrekkings- en terugvorderingsbesluit van 3 oktober 2018. Dit standpunt is niet juist.
      
      
        4.3.1.
        Het college is er terecht vanuit gegaan dat zowel het boetebesluit als het intrekkings- en terugvorderingsbesluit formele rechtskracht hebben, dat wil zeggen dat die besluiten in rechte vaststaan. Maar de formele rechtskracht van een besluit ziet uitsluitend op de met dat besluit tot stand gebrachte rechtsgevolgen en niet ook op oordelen van feitelijke en juridische aard die daaraan ten grondslag hebben gelegen. Dit is vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 3 februari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:445 en 7 november 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3478).
        
      
      
        4.3.2.
        De formele rechtskracht van het boetebesluit van 12 maart 2018 houdt in dat appellante een boete moet betalen van € 5.766,-. De formele rechtskracht van het intrekkings- en terugvorderingsbesluit van 3 oktober 2018 houdt in dat appellante geen recht heeft op bijstand over de periode van 1 mei 2017 tot en met 31 juli 2017 en de in verband daarmee gemaakte kosten van bijstand aan het college moet terugbetalen. Omdat appellante tegen die besluiten geen rechtsmiddelen heeft aangewend, kan zij in deze procedure in volle omvang de feitelijke en juridische oordelen die daaraan ten grondslag liggen ter discussie stellen. Dat betekent dat de vraag of appellante in die periode een gezamenlijke huishouding met X voerde en de vraag of zij haar inlichtingenverplichting heeft geschonden hier inhoudelijk moeten worden beantwoord (vergelijk de uitspraak van 21 september 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3501).
        
        
          
            Schikking
          
        
        
      
    
    
      4.4.
      Appellante heeft aangevoerd dat de boete vanwege de getroffen schikking niet gepast is. In het proces-verbaal van de schikking is namelijk niets vermeld over een nog op te leggen boete. Zij gaat er daarom vanuit dat de boete door de schikking niet werd gehandhaafd. Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        4.4.1.
        
          Het boetebesluit is genomen op 12 maart 2018, dus voor de schikking. Partijen waren daarvan dus op de hoogte toen de schikking werd bereikt. Uit het daarvan opgemaakte proces-verbaal blijkt niet dat de boete onderdeel heeft uitgemaakt van de schikking. Niet valt daarom in te zien dat het college vanwege die schikking had moeten afzien van het opleggen van een boete. Los daarvan staat het feit dat het college wel de hoogte van de boete heeft aangepast aan het benadelingsbedrag dat als gevolg van de schikking was gewijzigd. 
          
            
            Gezamenlijk huishouding
            
          
        
      
    
    
      4.5.
      Appellante heeft aangevoerd dat zij in de te beoordelen periode geen gezamenlijke huishouding voerde met X en dat zij dus niet haar inlichtingenverplichting heeft geschonden. Zij heeft bij de schikking niet erkend dat zij een gezamenlijke huishouding voerde en de onderzoeksbevindingen bieden niet een toereikende feitelijke grondslag voor de conclusie dat dit wel het geval was. Daarom had de boete niet opgelegd mogen worden. Voor de beoordeling van dezer beroepsgrond is het volgende van betekenis.
      
    
    
      4.6.
      Van een gezamenlijke huishouding is sprake indien twee personen hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben (eerste criterium) en zij blijk geven zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins (tweede criterium). De vraag of iemand een gezamenlijke huishouding voert, moet worden beantwoord aan de hand van objectieve criteria. De omstandigheden die tot het voeren van een gezamenlijke huishouding hebben geleid, de motieven van de betrokkenen en de aard van hun onderlinge relatie zijn daarbij niet van belang. 
      
    
    
      4.7.
      Tussen partijen is niet in geschil dat appellante en X in de te beoordelen periode zorg aan elkaar verleenden als bedoeld in 4.5.1. Voor de vraag of in die periode sprake was van een gezamenlijke huishouding hoeft daarom alleen de vraag te worden beantwoord of X toen zijn hoofdverblijf had op het uitkeringsadres.
      
      
        
          Hoofdverblijf
        
      
      
    
    
      4.8.
      Het hoofdverblijf van een betrokkene is daar waar het zwaartepunt van zijn of haar persoonlijk leven is. Dit moet aan de hand van concrete feiten en omstandigheden worden vastgesteld. Als aannemelijk is dat appellante en X op het uitkeringsadres hun hoofdverblijf hebben, maakt het niet uit dat zij ingeschreven staan op verschillende adressen.
      
    
    
      4.9.
      Anders dan appellante heeft betoogd, bieden de onderzoeksbevindingen, in onderlinge samenhang bezien, voldoende feitelijke grondslag voor het oordeel dat zij en X in de te beoordelen periode beiden hoofdverblijf hadden op het uitkeringsadres. 
      
      
        4.9.1.
        Daartoe komt in de eerste plaats betekenis toe aan de verklaring die appellante op 28 juni 2017 tegenover handhavingsspecialisten heeft afgelegd. Zij heeft – samengevat – gezegd dat zij en X elkaar dagelijks zien en dat dit dagelijks op haar adres is. X heeft een sleutel van haar woning en neemt ook zijn dochter mee daarnaartoe. 
        
      
      
        4.9.2.
        In aansluiting op dat gesprek is een huisbezoek afgelegd op het uitkeringsadres. Tijdens het huisbezoek zijn een boekhouding van het bedrijf van X, een beslapen tweepersoons bed, kledingstukken van X en zijn fiets en gereedschap aangetroffen. Ook is in de woning op dat adres een voor de dochter van X ingerichte slaapkamer aangetroffen, waarover appellante heeft verklaard dat zij en X die kamer al een klein jaar zo hebben ingericht. Zoals appellante heeft gesteld volgt uit het feit dat de dochter van X eens in de twee weken op het uitkeringsadres verbleef niet zonder meer dat X daar zijn hoofdverblijf had. Maar in combinatie met de overige onderzoeksbevindingen, is deze conclusie uit die beperkte aanwezigheid van de dochter van X wel gerechtvaardigd.
        
      
      
        4.9.3.
        Van de overige onderzoeksbevindingen zijn onder meer de getuigenverklaringen van betekenis, die zowel in de buurt van het uitkeringsadres als in de buurt van het adres van X zijn afgenomen. Die verklaringen komen grotendeels overeen met dat wat appellante zelf over het verblijf van X op haar adres heeft gezegd. Zo weten de getuigen rondom het uitkeringsadres weliswaar niet met zekerheid te verklaren dat X op het uitkeringsadres slaapt, maar verklaren wel dat zij X dagelijks zien en dat ook zijn bedrijfsbus dagelijks in de straat geparkeerd staat. Daarbij hebben de getuigen rondom het adres van X onder meer verklaard dat de moeder van X daar alleen woont en dat X samenwoont op een ander adres en dat zij niet het idee hebben dat X nog inwoont bij zijn moeder. 
        
      
      
        4.9.4.
        Verder bevestigen ook de waarnemingen die het college in de periode van 17 mei 2017 tot en met 6 juni 2017 (periode 1) en in de periode van 22 juni 2017 tot en met 29 juni 2017 (periode 2) heeft uitgevoerd het door appellante en de getuigen geschetste beeld. In het totaal van waarnemingen valt op dat de bedrijfsbus van X vrijwel dagelijks zowel in de ochtend als laat in de avond voor de deur van appellante staat geparkeerd. In periode 1 is dat voertuig op dertien van de zeventien dagen waargenomen en in periode 2 op vijf van de zeven dagen. Bovendien is het voertuig gedurende werktijden veelal niet waargenomen op één van beide adressen. Dat X, zoals appellante heeft aangevoerd, niet is waargenomen terwijl hij vanuit de woning naar zijn voertuig loopt, doet hier gezien de overige onderzoeksbevindingen niet aan af. 
        
      
    
    
      4.10.
      Verder volgt, anders dan appellante heeft aangevoerd, uit het feit dat zij bij de schikking niet expliciet heeft erkend dat zij in de te beoordelen periode een gezamenlijke huishouding voerde, niet vanzelf dat dit niet het geval was. Bovendien heeft appellante in het kader van de intrekking en de terugvordering van de bijstand de gezamenlijke huishouding wèl erkend, ook voor de te beoordelen periode. Zij heeft in haar aanvullend beroepschrift van 18 maart 2018 in die procedure namelijk geschreven: “[…] ondersteunen het standpunt van X en appellante, dat vanaf mei 2017 feitelijk hoofverblijf van X op het adres van appellante is ontstaan. […] Vanaf mei 2017 kan zelfs samenwoning worden erkend.”
      
    
    
      4.11.
      Uit 4.5 tot en met 4.10, in onderlinge samenhang bezien, volgt dat het college terecht heeft geconcludeerd dat appellante en X in de te beoordelen periode hun hoofdverblijf hadden in dezelfde woning en dat zij toen dus een gezamenlijke huishouding voerden.
      
      
        
          Boete
        
      
      
    
    
      4.12.
      Vaststaat dat appellante niet heeft gemeld dat zij met X een gezamenlijke huishouding voerde. Gelet op 4.11 heeft het college dan ook aangetoond dat appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden. Van deze gedraging kan niet worden gezegd dat elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. Het college was daarom in beginsel verplicht een boete op te leggen.  
      
    
    
      4.13.
      Appellante heeft geen individuele omstandigheden aangevoerd op grond waarvan verminderde verwijtbaarheid is aan te nemen. Het college is daarom terecht uitgegaan van normale verwijtbaarheid. Bij een normale verwijtbaarheid is 50% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming van de boete. Dit is vaste rechtspraak (uitspraak van 23 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1807).   
      
    
    
      4.14.
      De mate van verwijtbaarheid van appellante, de omstandigheden waaronder zij de overtreding heeft begaan en haar persoonlijke omstandigheden geven geen aanleiding om van een ander bedrag dan € 1.538,- uit te gaan. Deze boete is hier evenredig.
      
      
        
          Slotoverwegingen
        
      
      
    
    
      4.15.
      Uit 4.1 tot en met 4.14 volgt dat het hoger beroep niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
      
      
        5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door F. Hoogendijk als voorzitter en M.F. Wagner en J.J. Janssen als leden, in tegenwoordigheid van B. Beerens als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 29 november 2022.
    
    
    
    
    
      						(getekend) F. Hoogendijk
    
    
    
    
    
      						(getekend) B. Beerens