ECLI:NL:RVS:2016:3037, Raad van State, 16-11-2016, 201504854/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-11-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 maart 2014 heeft het college aan de Stichting tot behoud van molen De Nachtegaal (hierna: de Stichting) een omgevingsvergunning verleend voor het aanvullend gebruiken en daarvoor geschikt maken van de molenschuur als groepsaccommodatie voor kortdurend nachtverblijf, vergaderingen en bijeenkomsten op het perceel Hobrederweg 4b te Middenbeemster, gemeente Beemster (hierna: het perceel).

201504854/1/A1.
    Datum uitspraak: 16 november 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Middenbeemster, gemeente Beemster,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 8 mei 2015 in zaken nrs. 14/1601 en 14/2444 in het geding tussen:
    
    [appellant] en [partij]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Beemster.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 maart 2014 heeft het college aan de Stichting tot behoud van molen De Nachtegaal (hierna: de Stichting) een omgevingsvergunning verleend voor het aanvullend gebruiken en daarvoor geschikt maken van de molenschuur als groepsaccommodatie voor kortdurend nachtverblijf, vergaderingen en bijeenkomsten op het perceel Hobrederweg 4b te Middenbeemster, gemeente Beemster (hierna: het perceel).
    
    Bij uitspraak van 8 mei 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] en de Stichting hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 juni 2016, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. Veninga, advocaat te Haarlem, en het college, vertegenwoordigd door mr. W.H. Goede en T. Bult, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de Stichting, vertegenwoordigd door A. Jaarsma en J.F. van Zon, verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellant] woont op het perceel [locatie] en heeft daar een houtbewerkingsbedrijf. Bij besluit van 10 maart 2011 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het verplaatsen van molen "De Nachtegaal" van het perceel van [appellant] naar het westelijk gelegen aangrenzende perceel Hobrederweg 4a/4b, het oprichten van de bijbehorende molenschuur en het gebruiken van de molenschuur voor groepsontvangsten en voor aan de molen gerelateerde museale en thema-activiteiten voor maximaal 50 personen, gecombineerd met de promotie en verkoop van streekgebonden producten in de molen. Er is voorzien in 10 parkeerplaatsen op eigen terrein. De molenschuur is voorzien op een afstand van ongeveer 25 tot 30 m tot de woning van [appellant]. De percelen zijn gescheiden door een sloot.
    
    Bij het besluit van 11 maart 2014 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het aanvullend gebruiken en daarvoor geschikt maken van de molenschuur als groepsaccommodatie, bestemd voor maximaal 25 personen, voor kortdurend nachtverblijf, vergaderingen en bijeenkomsten. Op de begane grond komen toiletten, wasruimten, douches, een uitgiftekeuken en een ontvangstruimte en op de verdieping komen vier slaapzalen met zes bedden per zaal, en een toilet. Aan de voorzijde van de molenschuur wordt een dakkapel toegevoegd, een raam door een deur vervangen en een raam verwijderd.
    
    [appellant] kan zich niet met de omgevingsvergunning verenigen. Hij vreest onder meer voor overlast van de bezoekers van de molenschuur.
    
    2. Op het perceel rust ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2012" de bestemming "Maatschappelijk" en de dubbelbestemmingen "Waarde - Archeologie" en "Waarde - Cultuurhistorie".
    
    Niet in geschil is dat het aangevraagde gebruik van de molenschuur in strijd is met het bestemmingsplan. Om dit gebruik mogelijk te maken, heeft het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) een omgevingsvergunning verleend. Ingevolge deze bepaling kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
    
    3. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het aangevraagde gebruik van de molenschuur in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daartoe voert hij aan dat de molenschuur door het gewijzigde gebruik zal worden gebruikt voor commerciële doeleinden. Daardoor zal de maatschappelijke functie van de molenschuur verdwijnen, hetgeen in strijd is met het bestemmingsplan, aldus [appellant]. Volgens [appellant] heeft het college nagelaten te motiveren waarom het aangevraagde gebruik, ondanks de strijdigheid met het bestemmingsplan, toelaatbaar is. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het aangevraagde gebruik niet van invloed is op het gebruik van de molen zelf, omdat de bestaande activiteiten in de molen uitsluitend plaatsvinden op zaterdagen tussen 10.00 en 16.00 uur. Volgens hem blijkt uit de praktijk dat de molen ook op woensdagen en veelvuldig op andere dagen wordt gebruikt.
    
    [appellant] voert verder aan dat het aangevraagde gebruik leidt tot parkeeroverlast, omdat de tien aanwezige parkeerplaatsen op het eigen terrein onvoldoende zijn. Bezoekers zullen daardoor in de berm langs de openbare weg en op de inrit van zijn perceel waarop hij paarden houdt parkeren. Hij wijst erop dat in de huidige situatie op het perceel al onvoldoende parkeerplekken aanwezig zijn. Verder leidt het parkeren langs de openbare weg volgens hem tot onveilige verkeerssituaties.
    
    3.1. Het college heeft zich in het besluit van 11 maart 2014 op het standpunt gesteld dat de omgevingsvergunning kon worden verleend, omdat het aangevraagde gebruik niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Voor de ruimtelijke onderbouwing heeft het verwezen naar de van de omgevingsvergunning deel uitmakende documenten "Onderbouwing functieverandering molenschuur bij korenmolen ‘De Nachtegaal’" van september 2013 en "Ruimtelijke onderbouwing groepsaccommodatie molenschuur" van 27 september 2013 (hierna tezamen: de ruimtelijke onderbouwing). In de ruimtelijke onderbouwing is uiteengezet dat het aangevraagde gebruik niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft door in het besluit van 11 maart 2014 naar de ruimtelijke onderbouwing te verwijzen derhalve, anders dan [appellant] betoogt, gemotiveerd dat het aangevraagde gebruik, ondanks de strijdigheid met het bestemmingsplan, toelaatbaar is. Of toereikend is gemotiveerd dat het aangevraagde gebruik toelaatbaar is, wordt hierna beoordeeld.
    
    3.2. In de ruimtelijke onderbouwing staat dat de met het aangevraagde gebruik te genereren inkomsten essentieel zijn voor de instandhouding van de molen als Rijksmonument. De commerciële opbrengsten van de exploitatie van de molenschuur dienen ter dekking van de jaarlijkse instandhoudingskosten en de kosten voor groot onderhoud aan de molen. In de molen en de molenschuur zullen alleen activiteiten worden ontplooid die in overeenstemming zijn met het karakter van het Rijksmonument. Het commerciële belang blijft volgens de ruimtelijke onderbouwing ondergeschikt aan het belang van het behoud van de molen. Uitgangspunt is dat het landelijke agrarisch karakter van de molen in zijn omgeving niet wordt aangetast, maar juist wordt versterkt. Door het gebruiken van de molenschuur voor vergaderingen, bijeenkomsten en als groepsaccommodatie kan de molen en zijn unieke plek in de Beemster onder de aandacht van het publiek worden gebracht. De groepsaccommodatie heeft geen ruimtelijke uitwerking, omdat aan de omvang, situering en uiterlijk van de molenschuur ten opzichte van de huidige situatie niets zal veranderen en het aangevraagde gebruik ook geen invloed heeft op de huidige inrichting van het terrein. In de ruimtelijke onderbouwing staat dat op basis van de parkeerkencijfers van het Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water- en Wegenbouw (hierna: CROW) tien parkeerplaatsen nodig zijn en dat het terrein rondom de molen hierin voorziet.
    
    3.3. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het aangevraagde gebruik niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt.
    
    3.4. Het gebruik van de schuur voor commerciële doeleinden is weliswaar in strijd met de maatschappelijke bestemming van de gronden in het bestemmingsplan, maar de omgevingsvergunning is verleend om dit gebruik, in afwijking van het bestemmingsplan, mogelijk te maken. Het college heeft de beperking van de maatschappelijke functie van de molenschuur als gevolg van het aangevraagde gebruik in redelijkheid aanvaardbaar kunnen achten. Hierbij is van belang dat de met het aangevraagde gebruik te genereren inkomsten noodzakelijk zijn voor de instandhouding van de molen als Rijksmonument. Anders dan [appellant] betoogt, is het niet zo dat de maatschappelijke functie van de molenschuur geheel verdwijnt, nu de ontvangstruimte, keuken en het sanitair op de begane grond van de molenschuur beschikbaar zijn voor molenactiviteiten indien er geen groep in de molenschuur verblijft. Bovendien is, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, met de omgevingsvergunning van 10 maart 2011 een multifunctioneel gebruik van de molenschuur vergund, waarbij de schuur voor zowel een zorg/werkproject als voor groepsontvangsten en de promotie en verkoop voor streekgebonden producten kon worden gebruikt. Op grond van die omgevingsvergunning kon de molenschuur derhalve al voor activiteiten worden gebruikt die niet strikt maatschappelijk van aard zijn. Voorts ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet valt in te zien dat het aangevraagde gebruik van invloed is op het gebruik van de molen zelf. Het gebruik van de molenschuur door groepen staat aan het bezoek van de molen zelf niet in de weg.
    
    Het betoog faalt in zoverre.
    
    3.5. Het college heeft voor het bepalen van het aantal benodigde parkeerplaatsen aansluiting gezocht bij parkeerkencijfers van het CROW. Op basis van de parkeerkencijfers zijn volgens het college maximaal acht parkeerplaatsen nodig voor de groepsaccommodatie en twee parkeerplaatsen voor bezoekers van de molen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het totaal van tien parkeerplaatsen op het perceel voldoende is. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat in de huidige situatie tien parkeerplaatsen ten behoeve van de maximaal 50 bezoekers voor museale en thema-activiteiten in de molenschuur aanwezig zijn en met de hier aan de orde zijnde omgevingsvergunning het aanvullend gebruiken van de molenschuur voor vergaderingen en kortdurend nachtverblijf voor maximaal 25 personen is vergund. Het is, zoals het college ter zitting heeft benadrukt, uitgesloten dat de molenschuur tegelijkertijd voor museale en thema-activiteiten en als groepsaccommodatie wordt gebruikt, zodat de parkeerdruk niet toeneemt. De omstandigheid dat het, in tegenstelling tot de huidige situatie, mogelijk is om in de avond te vergaderen, maakt dat weliswaar gedurende een langere periode over de dag op het terrein kan worden geparkeerd, maar niet dat als gevolg daarvan het aantal aanwezige parkeerplaatsen onvoldoende is, nu de groepsaccommodatie slechts kan worden gebruikt door een groep van maximaal 25 personen tegelijkertijd. Het college heeft de omstandigheid dat, zoals het ter zitting heeft toegelicht, gedurende drie of vier drukbezochte open dagen per jaar langs de Hobrederweg wordt geparkeerd in redelijkheid aanvaardbaar kunnen achten. Hierbij is van belang dat het is toegestaan om langs de Hobrederweg te parkeren en deze open dagen onregelmatig verspreid over het jaar plaatsvinden.
    
    Het betoog faalt ook in zoverre.
    
    4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college wegens bijzondere omstandigheden mocht afwijken van het verblijfsrecreatiebeleid. Daartoe voert hij aan dat de toevoeging van nieuwe verblijfsrecreatieruimtes op grond van het beleid slechts dan is toegestaan wanneer bestaande bebouwing bij monumenten of agrarische bedrijven vrijkomt. Omdat de molenschuur ten tijde van de aanvraag nog niet was gebouwd, is het vergunnen van een groepsaccommodatie in de molenschuur in strijd met het verblijfsrecreatiebeleid, aldus [appellant].
    
    4.1. De beleidsnota "Verblijfsrecreatie in het Land van Leeghwater" van 17 april 2008, gewijzigd vastgesteld door de raad van de gemeente Beemster op 12 februari 2013, bevat onder meer het gemeentelijke streefbeeld voor verblijfsrecreatie in het Land van Leeghwater, een beschrijving van de effecten van verschillende vormen van verblijfsrecreatie, een beschrijving van beleidsvoorstellen en een beschrijving van de wijze waarop het beleid kan worden neergelegd in bestemmingsplannen en verordeningen. In de beleidsnota staat onder meer dat groepsaccommodaties alleen in vrijkomende agrarische bebouwing of in vrijkomende bebouwing bij een beschermd monument mogen worden gerealiseerd. Het stuk bevat echter geen voor herhaalde toepassing vatbare regels waarbij wordt aangegeven op welke wijze bestuursbevoegdheden, zoals in dit geval de bevoegdheid om te beslissen op een aanvraag om een omgevingsvergunning, worden uitgeoefend. De beleidsnota bevat derhalve, anders dan waarvan de rechtbank en partijen zijn uitgegaan, geen beleidsregels in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, in verbinding met artikel 4:81, eerste lid, van die wet. Dat de beleidsnota door de raad is vastgesteld, maakt dit niet anders.
    
    Nu het in de beleidsnota neergelegde voorstel om groepsaccommodaties alleen in vrijkomende agrarische bebouwing toe te staan, is uitgewerkt in het bestemmingsplan en het college de beleidsnota heeft gehanteerd ter invulling van het afwegingskader van de hier aan de orde zijnde omgevingsvergunning, zal de Afdeling beoordelen of het college op goede gronden heeft kunnen afwijken van de beleidsnota.
    
    Niet in geschil is dat geen sprake is van vrijkomende agrarische bebouwing waarin volgens de beleidsnota groepsaccommodatie mag worden gerealiseerd. De molen kan alleen worden behouden als Rijksmonument als daaraan het noodzakelijke onderhoud kan worden verricht. De inkomsten die worden verkregen uit de exploitatie van de molenschuur als groepsaccommodatie zijn essentieel om dit onderhoud te bekostigen en de molen te behouden. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college in redelijkheid kon afwijken van de beleidsnota.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college geen deugdelijke belangenafweging heeft verricht, nu zijn belangen door het verlenen van de omgevingsvergunning onevenredig zwaar worden geschaad. Daartoe voert hij aan dat het gebruik van de molenschuur gedurende de nacht leidt tot overlast en een toename van de onveiligheid omdat niet is voorzien in nachtelijk toezicht. Verder voert hij aan dat het college voorbij is gegaan aan de schadelijke effecten voor diverse Natura 2000-gebieden als gevolg van de hogere verkeersintensiteit die het aangevraagde gebruik met zich zal brengen. Tot slot voert hij aan dat het aangevraagde commerciële gebruik leidt tot een onevenredige aantasting van het belang van de bescherming van de cultuurhistorische en landschappelijke waarden van de molen.
    
    5.1. Het betoog geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het college, bij afweging van de betrokken belangen, de omgevingsvergunning in redelijkheid kon verlenen. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt.
    
    De Afdeling acht met het college aannemelijk dat, de aard van het verwachte publiek in aanmerking genomen, de kans op overlast van gasten klein zal zijn. Daartoe acht de Afdeling van belang dat in de ruimtelijke onderbouwing staat dat de groepsaccommodatie is gericht op de zogeheten ‘kwaliteitstoeristen’ die de Beemster bezoeken voor het rustige Hollandse landschap.
    
    Wat betreft de door [appellant] gestelde schadelijke effecten die een hogere verkeersintensiteit heeft voor diverse Natura 2000-gebieden, overweegt de Afdeling als volgt. Het college heeft in het stuk "Beantwoording zienswijzen" gesteld dat er geen belangrijke verkeersaantrekkende werking is te verwachten ten opzichte van de met de omgevingsvergunning van 10 maart 2011 vergunde activiteiten, omdat het aangevraagde gebruik deels het reeds vergunde gebruik vervangt. Daarom is volgens het college uitgebreid onderzoek naar verkeersaantrekkende werking niet vereist. De verkeersaantrekkende werking heeft volgens het college ook geen effect op Natura 2000-gebieden, die bovendien enkele kilometers verderop liggen. [appellant] heeft niet onderbouwd en aannemelijk gemaakt dat dit standpunt van het college onjuist is. Reeds daarom heeft het college in de gestelde aantasting van Nature 2000-gebieden geen aanleiding hoeven vinden de omgevingsvergunning te weigeren.
    
    Het college heeft zich, tot slot, op het standpunt gesteld dat de schaal waarop het commerciële gebruik van de molenschuur plaatsvindt de cultuurhistorische en landschappelijke waarden van de molen niet aantast. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de door hem gestelde aantasting van deze waarden door het commerciële gebruik van de molenschuur dusdanig is dat het college hierom de omgevingsvergunning had moeten weigeren.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. [appellant] betoogt dat uit de aanvraag blijkt dat bij het kortdurend nachtverblijf ontbijt wordt aangeboden. Volgens hem is dit in strijd met het vergunningvoorschrift dat het niet is toegestaan de molenschuur te exploiteren als restaurant.
    
    6.1. Aan de omgevingsvergunning is het voorschrift verbonden dat het niet is toegestaan de molenschuur te exploiteren als restaurant als zodanig en met faciliteiten in de vorm van een buitenterras en/of andere additionele buitenruimten. Dit voorschrift houdt derhalve een verbod in om de molenschuur, los van het aangevraagde gebruik voor kortdurend nachtverblijf, vergaderingen en bijeenkomsten, te gebruiken voor restaurantactiviteiten. De aanvraag ziet blijkens de ruimtelijke onderbouwing mede op bed and breakfast voor groepen die overnachten in de molenschuur, maar een restaurant als zodanig is uitdrukkelijk niet aangevraagd. Geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat dit gebruik van de molenschuur voor bed and breakfast in strijd komt met het vergunningvoorschrift.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. [appellant] betoogt, tot slot, dat de rechtbank niet alle beroepsgronden heeft behandeld. Dit betoog is weliswaar terecht voorgedragen, maar nu de desbetreffende gronden hiervoor alsnog zijn besproken en niet slagen, kan dit niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    
    8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    
    w.g. Van Buuren w.g. Montagne
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 november 2016
    
    374-784.