ECLI:NL:RVS:2021:2001, Raad van State, 08-09-2021, 202002766/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-09-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 september 2016 heeft het college van burgemeester en wethouders van Hollands Kroon aan [appellante] een omgevingsvergunning verleend voor het gebruik van de bebouwing op het perceel [locatie] te Wieringerwerf, voor het huisvesten van arbeidsmigranten. Het perceel ligt op een bedrijventerrein. [appellante] wil op het perceel aanwezige bebouwing als permanent logiesverblijf voor de tijdelijke huisvesting van maximaal 40 arbeidsmigranten gebruiken. [appellante] wil het logiesverblijf in gebruik laten nemen door seizoenarbeiders voor de duur van hun tijdelijke dienstverband, maximaal 6 maanden, in Nederland. Voor het perceel geldt het bestemmingsplan "Wieringerwerf" (hierna: het bestemmingsplan). Op grond van dit plan rust op het perceel de bestemming "Bedrijventerrein". Niet in geschil is dat het gebruik van de bebouwing op het perceel voor het huisvesten van arbeidsmigranten in strijd is met het bestemmingsplan.

202002766/1/R4.
    Datum uitspraak: 8 september 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Hollands Kroon,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 september 2016 heeft het college aan [appellante] een omgevingsvergunning verleend voor het gebruik van de bebouwing op het perceel [locatie] te Wieringerwerf (hierna: het perceel), voor het huisvesten van arbeidsmigranten.
    Bij besluit van 11 april 2017 heeft het college het door [partij A], [partij B] (hierna: [partij A]) en [partij C] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 7 mei 2018 heeft de rechtbank Noord-Holland het door [partijen] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is bij uitspraak van de Afdeling van 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1253, vernietigd. De Afdeling heeft in deze uitspraak de bij de rechtbank ingestelde beroepen gegrond verklaard en het besluit van het college van 11 april 2017 vernietigd.
    Bij besluit van 25 maart 2020 heeft het college het bezwaar van [partijen] gegrond verklaard, het besluit van 25 september 2016 herroepen en de door [appellante] gevraagde omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 mei 2021, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. S.R.A. Drieshen, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door B. van Yperen, zijn verschenen. Ook zijn ter zitting [partijen], vertegenwoordigd door mr. E. Erkamp, rechtsbijstandsverlener te Amsterdam, gehoord.
    Overwegingen
    1.       Het perceel ligt op een bedrijventerrein. [appellante] wil op het perceel aanwezige bebouwing als permanent logiesverblijf voor de tijdelijke huisvesting van maximaal 40 arbeidsmigranten gebruiken. [appellante] wil het logiesverblijf in gebruik laten nemen door seizoenarbeiders voor de duur van hun tijdelijke dienstverband, maximaal 6 maanden, in Nederland. Voor het perceel geldt het bestemmingsplan "Wieringerwerf" (hierna: het bestemmingsplan). Op grond van dit plan rust op het perceel de bestemming "Bedrijventerrein". Niet in geschil is dat het gebruik van de bebouwing op het perceel voor het huisvesten van arbeidsmigranten in strijd is met het bestemmingsplan. Daarom heeft [appellante] op 29 januari 2016 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het planologisch strijdig gebruik van het perceel op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    Het college heeft bij besluit van 25 september 2016 aan [appellante] een omgevingsvergunning verleend voor het planologisch afwijken, op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2º, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onder 9, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). [partijen] hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt. De percelen van [partijen] liggen in de directe omgeving van het perceel. Zij hebben allebei een bedrijf op het bedrijventerrein en vrezen dat de huisvesting van arbeidsmigranten ter plaatse nadelige gevolgen zal hebben voor hun bedrijfsvoering.
    De rechtbank heeft bij uitspraak van 7 mei 2018 het door [partijen] tegen het besluit op bezwaar van 11 april 2017 ingestelde beroep ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daartoe, kort weergegeven, overwogen dat het college de vergunning op grond van artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II bij het Bor kon verlenen, en dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bouwplan niet in strijd is met de Regionale Kadernota Huisvesting Arbeidsmigranten Noordkop (hierna: Kadernota). Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat het college voldoende heeft onderzocht en inzichtelijk gemaakt dat voor de arbeidsmigranten een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gerealiseerd op het perceel.
    Bij de uitspraak van 17 april 2019 heeft de Afdeling de uitspraak van de rechtbank van 7 mei 2018 vernietigd. De Afdeling heeft geoordeeld dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het besluit op bezwaar van 11 april 2017 berust op een deugdelijke motivering. Hiertoe heeft de Afdeling onder meer overwogen dat het college niet inzichtelijk heeft gemaakt of een goed woon- en verblijfsklimaat op het perceel gewaarborgd is voor de arbeidsmigranten. De Afdeling heeft het besluit op bezwaar van 11 april 2017 vernietigd en bepaald dat tegen het door het college nieuw te nemen besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    2.       Het college heeft bij besluit van 25 maart 2020 opnieuw een besluit genomen op het bezwaar [partijen] en heeft beslist dat het primaire besluit, waarin aan [appellante] een omgevingsvergunning verleend is, wordt herroepen en daarnaast besloten om de aangevraagde omgevingsvergunning tot afwijken van het bestemmingsplan alsnog te weigeren. Het college heeft aan dit nieuwe besluit ten grondslag gelegd dat de "Beleidsregels logiesfuncties tijdelijke medewerkers Hollands Kroon" (hierna: de beleidsregels) aan vergunningverlening in de weg staan.
    Bijlage
    3.       De relevante bepalingen van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), de Wabo, en het Bor zijn opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Toetsingskader
    4.       Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om voor afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe. Dat betekent in dit geval dat het college de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De bestuursrechter toetst of het college in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen de gevraagde omgevingsvergunning al dan niet te verlenen.
    Relativiteitsvereiste
    5.       [appellante] betoogt dat het college het relativiteitsvereiste, neergelegd in artikel 8:69a van de Awb, ten onrechte niet aan [partijen] heeft tegengeworpen. Hiertoe voert [appellante] aan dat het belang van een goed woon- en leefklimaat in het logiesgebouw kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van [partijen].
    5.1.    Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.
    5.2.    Artikel 8:69a van de Awb is gericht tot de bestuursrechter en is van toepassing op de fasen van beroep en hoger beroep. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 18 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:842) is het in artikel 8:69a neergelegde relativiteitsvereiste niet van toepassing op de bezwaarfase. Dit betekent dat het college het relativiteitsvereiste niet kon tegenwerpen bij de behandeling van de bezwaren van [partijen].
    Het betoog slaagt niet.
    Strijd met beleid
    6.       [appellante] betoogt dat het college haar ten onrechte geen omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan heeft verleend omdat de vestiging van een logiesverblijf op het bedrijventerrein in strijd met het geldende beleid zou zijn. Volgens [appellante] blijkt uit de overgelegde rapportages van Royal Haskoning van 19 augustus 2019 en 3 oktober 2019 dat omliggende bedrijven niet meer beperkt zullen worden door de komst van een logiesverblijf dan nu al het geval is omdat op het bedrijventerrein ook bedrijfswoningen aanwezig zijn die de ontwikkelmogelijkheden van omliggende bedrijven al beperken.
    Daarnaast is met de overgelegde rapportages van Royal Haskoning voldoende vast komen te staan dat een goed woon- en leefklimaat voor arbeidsmigranten wordt voorzien, aldus [appellante]. Volgens [appellante] is in deze rapportages, in tegenstelling tot waar het college vanuit gaat, een logiesverblijf niet als gevoelige woonbebouwing aangemerkt zodat de richtafstanden die uit de VNG-brochure volgen niet van toepassing zijn bij de beoordeling van een goed woon- en leefklimaat binnen dit plangebied. [appellante] stelt daarenboven dat het college ten onrechte geen rekening heeft gehouden met geluidwerende maatregelen.
    6.1.    Aan het besluit op bezwaar van 25 maart 2020 heeft het college de beleidsregels ten grondslag gelegd.
    Ter zitting heeft het college bevestigd dat artikel 2 van de beleidsregels inhoudt dat logiesfuncties in beginsel zijn toegestaan, mits aan de voorwaarden van artikel 2 van de beleidsregels wordt voldaan. Het college stelt zich zowel in zijn beslissing op bezwaar van 25 maart 2020 als ook ter zitting op het standpunt dat uit de rapportages van Royal Haskoning die door [appellante] zijn overgelegd niet blijkt dat een goede planologische situatie en een goed woon- en leefklimaat worden gewaarborgd. Volgens het college zal het logiesverblijf tot onevenredige hinder leiden of een beperking opleveren voor aangrenzende of nabije functies en bestemmingen. Bovendien heeft het college ter zitting aangevoerd dat in de onderzoeken van Royal Haskoning ten onrechte saneringswoningen als uitgangspunt zijn gebruikt. Volgens het college is het vast beleid dat bij de beoordeling van een goed woon- en leefklimaat voor logiesfuncties als uitgangspunt woonbebouwing moet worden gebruikt waarbij hogere beschermingseisen gelden. Nu het logiesverblijf geldt als woonbebouwing, is met de rapporten van Royal Haskoning op onjuiste gronden aangenomen dat sprake is van een goed woon- en leefklimaat, aldus het college.
    6.2.    Artikel 2 van de beleidsregels luidt:
    "1. Logiesfuncties doen geen onevenredige afbreuk aan, of leveren geen onevenredige hinder of beperkingen op voor aangrenzende of nabije functies en bestemmingen;
    2. Logiesfuncties voorzien in een goed leefklimaat;
    […]."
    6.3.    Het bestemmingsplan laat de vestiging - zowel op een deel van het bedrijventerrein waarop het perceel ligt, als op een deel van de gronden met een bedrijfsbestemming in de zone daaromheen - van bedrijven toe in milieucategorie 4.2 uit de Staat van Bedrijfsactiviteiten. [appellante] heeft met verwijzing naar meerdere rapporten van Royal Haskoning aangevoerd dat het logiesverblijf niet in strijd is met artikel 2 van de beleidsregels. Daarbij heeft [appellante] erop gewezen dat het logiesverblijf geen onevenredige beperkingen veroorzaakt voor aangrenzende functies en ook voorziet in een goed leefklimaat, wat betreft de aspecten geur en geluid.
    Wat betreft het aspect geur stelt de Afdeling vast dat zowel [appellante] als de raad het logiesverblijf als een geurgevoelig object beschouwen. Uit het door [appellante] ingeroepen rapport van Royal Haskoning van 19 augustus 2019 volgt dat de gevestigde bedrijven nu al beperkt worden in hun geuruitstoot door het beschermingsniveau dat voor de nabij gelegen bedrijfswoningen op het bedrijventerrein geldt. In het rapport wordt verder gesteld dat het logiesverblijf vanwege de aanwezigheid van bedrijfswoningen, die de mogelijkheden voor bedrijven al beperken, geen onevenredige beperking zal opleveren voor omliggende bedrijven. In het licht van deze bevindingen bezien, heeft de raad, naar het oordeel van de Afdeling, niet deugdelijk gemotiveerd waarom het toestaan van het bedoelde logiesverblijf een onevenredige beperking zou opleveren voor de ontwikkelmogelijkheden van de gevestigde bedrijven op het bedrijventerrein. Wat betreft het aspect geluid, heeft het college ter zitting pas aangevoerd dat het als maatstaf bij de beoordeling van het akoestisch klimaat een logiesfunctie beschouwt als "gevoelige woonbebouwing". De Afdeling stelt vast dat het college dit uitgangspunt voor het eerst ter zitting naar voren heeft gebracht, en dat uit het besluit op bezwaar niet blijkt dat het college dit als uitgangspunt hanteert. De Afdeling stelt vast dat in het besluit op bezwaar niet inzichtelijk is gemaakt aan de hand van welke maatstaf het akoestisch klimaat in de logiesfunctie beschouwd moest worden. Aangezien van een gewone woonfunctie geen sprake is, had dit wel in de rede gelegen. Het besluit is op dit punt onvoldoende gemotiveerd.
    Verder blijkt uit de rapporten van Royal Haskoning dat eventueel geluidwerende maatregelen een oplossing zouden kunnen bieden voor geluidhinder in het logiesverblijf. [appellante] heeft bovendien laten weten bereid te zijn dergelijke geluidwerende maatregelen te treffen. Naar het oordeel van de Afdeling is het college in zijn besluit op bezwaar onvoldoende ingegaan op de vraag of eventuele geluidwerende maatregelen een oplossing zouden kunnen bieden voor eventuele geluidhinder in het logiesverblijf. Gezien de bereidheid die [appellante] heeft getoond om geluidwerende maatregelen te treffen, heeft het college in het besluit ten onrechte volstaan met de stelling dat niet is aangetoond dat er geluidwerende maatregelen getroffen worden.
    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het toestaan van de aangevraagde logiesfunctie in strijd is met artikel 2 van de beleidsregels.
    Het betoog slaagt.
    7.       Aangezien uit het voorgaande volgt dat het besluit op bezwaar van 25 maart 2020 niet deugdelijk is gemotiveerd, betekent dit dat het besluit vernietigd moet worden. Gelet hierop hoeft de overgebleven beroepsgrond, die ziet op het vertrouwensbeginsel en alles wat hiermee samenhangt, geen bespreking meer.
    Slotoverwegingen
    8.       Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep gegrond is. Het besluit van 25 maart 2020 dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb. Het college dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb, te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    Proceskosten
    9.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Hollands Kroon van 25 maart 2020, kenmerk Z-116754;
    III.      draagt het college van burgemeester en wethouders van Hollands Kroon op om opnieuw een beslissing op het bezwaar van [partij A], [partij B] en [partij C] te nemen;
    IV.      bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    V.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Hollands Kroon tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.496 (zegge: duizendvierhonderdzesennegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Hollands Kroon aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 354,00 (zegge: driehonderdvierenvijftig euro) voor de behandeling van het beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. J. Th. Drop en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.       
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 8 september 2021
    418-972.
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 7:12
    1. De beslissing op bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld.
    […]
    Artikel 8:69a
    De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
    Artikel 8:113
    1. […]
    2. Indien de uitspraak van de hogerberoepsrechter ertoe strekt dat het bestuursorgaan een nieuw besluit neemt, kan de uitspraak tevens inhouden dat beroep tegen dat besluit slechts kan worden ingesteld bij de hogerberoepsrechter.
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, […].
    Artikel 2.12
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
    Besluit omgevingsrecht
    Bijlage II, artikel 4
    Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    […]
    9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;
    […].