ECLI:NL:RVS:2023:3394, Raad van State, 06-09-2023, 202201175/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-09-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 november 2021 heeft de raad van de gemeente De Bilt het bestemmingsplan "Buitengebied De Bilt Noord-Oost, 1e herziening" vastgesteld. Het bestemmingsplan "Buitengebied De Bilt Noord-Oost, 1e herziening" is vastgesteld om het bestemmingsplan "Buitengebied De Bilt Noord-Oost" op een aantal onderdelen te repareren. In het plangebied ter plaatse van de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - sectie e" ligt recreatiepark Bospark dat wordt geëxploiteerd door Green Spirit. Green Spirit wil het oppervlak van de recreatiefaciliteiten vergroten zodat de kwaliteit wordt verbeterd en deze meer voldoen aan de huidige vraag in de markt. Green Spirit heeft deze wensen besproken met het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Bilt en dit heeft geleid tot een principeovereenstemming die op 5 februari 2015 per brief is bevestigd.

202201175/1/R4.
    Datum uitspraak: 6 september 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Green Spirit B.V. h.o.d.n. Bos Park Bilthoven en Timac Management International B.V. (hierna tezamen en in enkelvoud: Green Spirit), beide gevestigd te Bilthoven, gemeente De Bilt,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente De Bilt,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 november 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied De Bilt Noord-Oost, 1e herziening" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft Green Spirit beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    Green Spirit heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 februari 2023, waar Green Spirit, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. M. Bekooy, advocaat te Deventer, en de raad, vertegenwoordigd door J. Oosterkamp, vergezeld door H.B.J. Bartelink, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het bestemmingsplan "Buitengebied De Bilt Noord-Oost, 1e herziening" is vastgesteld om het bestemmingsplan "Buitengebied De Bilt Noord-Oost" op een aantal onderdelen te repareren. In het plangebied ter plaatse van de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - sectie e" ligt recreatiepark Bospark dat wordt geëxploiteerd door Green Spirit. Green Spirit wil het oppervlak van de recreatiefaciliteiten vergroten zodat de kwaliteit wordt verbeterd en deze meer voldoen aan de huidige vraag in de markt. Green Spirit heeft deze wensen besproken met het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Bilt en dit heeft geleid tot een principeovereenstemming die op 5 februari 2015 per brief (hierna: de brief) is bevestigd.
    1.1.    De raad heeft bij het vaststellen van het bestemmingsplan ook de planregels voor dit deel van het plangebied gewijzigd. Hierbij is de principeovereenstemming betrokken, maar door het aannemen van amendementen A59-2021 en A64-2021 zijn de planregels niet op alle punten gelijk aan de voorstellen uit de principeovereenstemming. Hierdoor mogen de stacaravans en chalets op het terrein wel worden vergroot, maar mogen deze in totaal maximaal een oppervlakte van 15.750 m² hebben. Ook wordt de aanwezigheid van verblijfsrecreatieve voorzieningen en mobiele kampeermiddelen op een deel van het park, ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van recreatie - geen verblijfsrecreatieve voorzieningen en mobiele kampeermiddelen’ (hierna, zoals ook door partijen genoemd: het stuifduin), uitgesloten.
    1.2.    Volgens Green Spirit zijn deze wijzigingen in strijd met wat is afgesproken in de principeovereenstemming en onnodig beperkend. Daarom heeft zij beroep ingesteld.
    Moet het nadere stuk van Green Spirit buiten beschouwing worden gelaten?
    2.       De raad heeft op zitting betoogd dat het nadere stuk van Green Spirit van 20 januari 2023 wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing moet worden gelaten.
    2.1.    Op grond van artikel 8:58 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kunnen partijen tot tien dagen voor de zitting nadere stukken indienen. Het indienen van stukken voor het begin van de tiendagentermijn kan echter in strijd zijn met de goede procesorde. Dat is het geval als het nadere stuk verwijtbaar zo laat wordt ingediend dat de andere partijen worden belemmerd om daarop voldoende te reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor op andere wijze wordt belemmerd.
    2.2.    De Afdeling heeft het nadere stuk van Green Spirit meer dan tien dagen voor de zitting ontvangen. Dit stuk is ook naar de raad gestuurd. Green Spirit bouwt in dit stuk voort op het eerder ingediende beroepschrift. De Afdeling is van oordeel dat het stuk ook niet van zodanige aard en omvang is dat de raad hier niet adequaat op heeft kunnen reageren. De Afdeling laat het nadere stuk van Green Spirit daarom niet buiten beschouwing.
    Toetsingskader
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Gronden van beroep
    Vertrouwensbeginsel
    4.       Green Spirit betoogt dat het besluit in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Green Spirit wijst op het door haar gemaakte verslag van het overleg van 27 januari 2015 (hierna: het overleg). Hieruit blijkt volgens haar de toezegging dat in het bestemmingsplan zou worden opgenomen dat het oppervlakte van een deel van de stacaravans en chalets mag worden vergroot en dat het maximaal bebouwde oppervlakte van Bospark zal worden verruimd naar 17.000 m². Green Spirit betoogt dat de kanttekening die in de brief is opgenomen, namelijk dat deze afspraken met het college zijn gemaakt maar dat de raad bevoegd is het bestemmingsplan vast te stellen, niet tijdens het gesprek ter sprake is gekomen. Omdat het overleg plaatsvond naar aanleiding van fouten in het bestemmingsplan "Buitengebied De Bilt Noord-Oost" en het ook ging over het intrekken van het beroep tegen dat plan, stelt Green Spirit erop te hebben mogen vertrouwen dat zij in gesprek was met de raad en niet met het college. Tot slot wijst Green Spirit ook op het verweerschrift van de raad van 15 juli 2014, in de procedure over dat vorige bestemmingsplan. Daarin staat dat bij de vaststelling van dat bestemmingsplan de mogelijkheden om chalets en stacaravans te exploiteren onnodig was beperkt en heeft de raad het voornemen geuit dit te herstellen in de herziening van het bestemmingsplan. Hieruit blijkt volgens Green Spirit de toezegging van de raad om erkende tekortkomingen in het vorige bestemmingsplan te herstellen.
    4.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen. Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval als betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte. Zie de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694.
    4.2.    Voor zover Green Spirit zich beroept op mondelinge toezeggingen tijdens het overleg, overweegt de Afdeling als volgt. Tussen Green Spirit en de raad staat ter discussie of tijdens het overleg een duidelijk voorbehoud is gemaakt dat de afspraken in de principeovereenstemming door het college zijn gemaakt en niet namens de raad en dat de raad uiteindelijk over de vaststelling van het bestemmingsplan gaat.
    De raad is het bevoegde orgaan voor het vaststellen van een bestemmingsplan. Het is vereist dat de uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Om te voorkomen dat afbreuk wordt gedaan aan de ruimte van de democratisch gekozen gemeenteraad om een eigen belangenafweging te maken, kunnen handelingen van het college van burgemeester en wethouders en gemeenteambtenaren de raad alleen binden indien hij daarmee instemt. Zie ook de uitspraak van 15 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1639, onder 4.4.
    De Afdeling stelt vast dat niet is komen vast te staan dat tijdens het overleg nadrukkelijk is toegezegd dat wat er is afgesproken ook zo in het definitieve bestemmingsplan zou komen. In het verslag van het overleg staat wel dat het voorstel in een brief wordt verwoord en dat dit wordt ondertekend door het college. Deze brief is vervolgens een aantal dagen later verstuurd en hierin is nadrukkelijk het voorbehoud opgenomen dat de uiteindelijke bevoegdheid om het bestemmingsplan vast te stellen bij de raad ligt.
    Gelet hierop, zijn naar het oordeel van de Afdeling geen toezeggingen door het college gedaan waaruit Green Spirit redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat de raad het bebouwde oppervlakte in het bestemmingsplan zou verruimen naar maximaal 17.000 m².
    4.3.    Naar het oordeel van de Afdeling is er in dit geval geen sprake van strijd met het vertrouwensbeginsel. Het verweerschrift van de raad van 15 juli 2014 maakt het voorgaande ook niet anders. Daarin heeft de raad slechts het voornemen geuit fouten in het vorige bestemmingsplan te herstellen, maar heeft hij geen toezegging gedaan over het verruimen van het maximaal bebouwde oppervlakte.
    4.4.    Het betoog slaagt niet.
    Maximumoppervlakte en recreatiemogelijkheden in het stuifduin
    5.       Green Spirit betoogt dat de planregels onnodig beperkend zijn voor zover artikel 11.1 en 11.2 van de planregels het totale oppervlakte van de stacaravans en chalets beperken tot 15.750 m² en geen aanwezigheid van verblijfsrecreatieve voorzieningen en mobiele kampeermiddelen in het stuifduin toestaan.
    Zij heeft toegelicht dat als het totale oppervlakte van stacaravans en chalets hetzelfde blijft dit erop neerkomt dat de noodzakelijke vergroting van de voorzieningen tot gevolg heeft dat er veel minder voorzieningen op het terrein komen. Voor de economische haalbaarheid moeten er echter minimaal vierhonderd stacaravans en chalets zijn. Ook heeft zij toegelicht dat in er in het stuifduin al recreatieve voorzieningen staan en dat er ook soms wordt gekampeerd.
    Green Spirit voert aan dat de regels een aanzienlijke bouwbeperking tot gevolg hebben die het toegestane gebruik meer beperkt dan noodzakelijk is ter bescherming van de ter plaatse kwetsbare waarden. Zij verwijst hiervoor naar de ruimtelijke onderbouwing Bospark Bilthoven van 28 juni 2017 (hierna: de ruimtelijke onderbouwing), die is opgesteld om de effecten van de gewenste ontwikkeling, zoals die in de principeovereenstemming staan, te onderzoeken. Volgens Green Spirit blijkt hieruit dat als de gewenste ontwikkeling zou worden uitgevoerd, de te beschermen waarden - zoals de ecologische en landschappelijke en cultuurhistorische waarden - niet worden aangetast.
    Gelet hierop, heeft de raad volgens haar niet deugdelijk gemotiveerd waarom het desondanks nodig is om in het plan het totale oppervlakte van de stacaravans en chalets te beperken tot 15.750 m² en de aanwezigheid van verblijfsrecreatieve voorzieningen en mobiele kampeermiddelen in het stuifduin te verbieden.
    5.1.    De raad heeft in de plantoelichting kenbaar gemaakt dat rekening moet worden gehouden met de ligging van Bospark. Bospark ligt in de Ecologische Hoofdstructuur en in het landschapsmonument ‘De Biltse Duinen’, waardoor er volgens de raad sprake is van een kwetsbaar en landschappelijk waardevol gebied. In het verweerschrift en op de zitting heeft de raad erop gewezen dat hij op grond daarvan uitbreiding van de 15.750 m² naar 17.000 m² onwenselijk acht. Ook heeft hij toegelicht dat het actieve stuifzand bepalend is voor het gebied en daarom niet aangetast mag worden. De raad wil dat daarom beschermen. Recreatief gebruik is volgens hem niet in overeenstemming met de status van het oorspronkelijke stuifzandgebied en stuifwal als gemeentelijk landschapsmonument. De raad stelt verder dat de bestaande rechten worden gerespecteerd en de exploitatiemogelijkheden van het terrein niet onevenredig worden aangetast.
    5.2.    De Afdeling stelt vast dat in de ruimtelijke onderbouwing, die als bijlage aan de plantoelichting is toegevoegd, is onderzocht wat de effecten zouden zijn van de voorgenomen uitbreiding naar 17.000 m². De conclusie is dat de voorgenomen uitbreiding met in achtneming van de bestaande waarden geen effect heeft op de landschappelijke en cultuurhistorische waarden van de Biltse Duinen. Ook wordt er geen aantasting verwacht van de centraal gelegen zandvlakte "Het Duin". De Afdeling is van oordeel dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het, ondanks deze conclusie in de ruimtelijke onderbouwing, uit het oogpunt van bescherming van het landschap en de landschappelijke en cultuurhistorische waarden toch noodzakelijk is om in de planregels het totale oppervlakte aan stacaravans en chalets en de recreatiemogelijkheden in het stuifduin te beperken. Wat de raad heeft aangevoerd blijft algemeen en hiermee is hij onvoldoende concreet ingegaan op de ruimtelijke onderbouwing. Hierdoor is het de Afdeling niet duidelijk geworden hoe de raad de afweging van belangen heeft verricht. Daarbij betrekt de Afdeling ook dat Green Spirit heeft toegelicht dat er voor de economische haalbaarheid een minimum aan voorzieningen nodig is en dat tussen Green Spirit en de raad niet ter discussie staat dat er grotere voorzieningen nodig zijn om te voldoen aan de huidige vraag in de markt en dat er op dit moment al voorzieningen en recreatieve activiteiten in het stuifduin zijn en plaatsvinden.
    Gelet op het ontbreken van een motivering van de raad op dit punt, is de Afdeling van oordeel dat de raad zijn besluit niet deugdelijk heeft gemotiveerd en is het bestreden besluit in dat opzicht niet zorgvuldig tot stand gekomen.
    5.3.    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    6.       Gelet op wat de Afdeling onder 5.2 heeft overwogen, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit, wat betreft de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - geen verblijfsrecreatieve voorzieningen en mobiele kampeermiddelen" en de daarbij behorende planregel artikel 11.1, onder k, en wat betreft artikel 11.2, onder d, sub 2, van de planregels, in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb is genomen. Het beroep van Green Spirit is gegrond, zodat het besluit in zoverre moet worden vernietigd.
    6.1.    De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb de raad op te dragen om in verband met de vernietigde planregels, met inachtneming van deze uitspraak, binnen 26 weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen tot wijziging van het plan. Dit besluit moet vervolgens op de wettelijk voorgeschreven wijze worden bekendgemaakt en medegedeeld.
    6.2.    Om te voorkomen dat als gevolg van het voorgaande onomkeerbare gevolgen ontstaan doordat er onduidelijkheid ontstaat over het totaal oppervlakte aan stacaravans en chalets dat het perceel van Bospark maximaal mag bedragen en de mogelijke verblijfsrecreatieve voorzieningen in het stuifduin, ziet de Afdeling aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb. De voorlopige voorziening houdt in dat artikel 11.2, onder d, sub 2, van de planregels en de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - geen verblijfsrecreatieve voorzieningen en mobiele kampeermiddelen" en artikel 11.1, onder k, van de planregels blijven gelden tot de inwerkingtreding van het nieuwe door de raad te nemen besluit. Dit betekent dat tot dat moment het totaal oppervlakte aan stacaravans en chalets maximaal 15.750 m² mag bedragen en er geen verblijfsrecreatieve voorzieningen zijn toegestaan in het stuifduin, anders dan de voorzieningen die al aanwezig waren op het tijdstip van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan, en het gebruik daarvan.
    Proceskosten
    7.       De raad moet de proceskosten vergoeden.    
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van de raad van de gemeente De Bilt van 25 november 2021 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied De Bilt Noord-Oost, 1e herziening", voor zover het betreft;
    a. artikel 11.2, onder d, sub 2, van de planregels;
    b. de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - geen verblijfsrecreatieve voorzieningen en mobiele kampeermiddelen" en artikel 11.1, onder k, van de planregels;
    III.      draagt de raad van de gemeente De Bilt op om binnen 26 weken na verzending van deze uitspraak, met inachtneming van wat daarin is overwogen, een nieuw besluit te nemen ten aanzien van de onder II genoemde planonderdelen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen;
    IV.      treft de voorlopige voorziening dat de hiervoor onder II vernietigde planonderdelen blijven gelden totdat voor deze planonderdelen een nieuw besluit in werking is getreden;
    V.       veroordeelt de raad van de gemeente De Bilt tot vergoeding van bij Green Spirit B.V. h.o.d.n. Bos Park Bilthoven en Timac Management International B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de raad aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VI.      gelast dat de raad van de gemeente De Bilt aan Green Spirit B.V. h.o.d.n. Bos Park Bilthoven en Timac Management International B.V. het voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 365,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de raad aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.I. van Kesteren, griffier.
    w.g. Venema
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Kesteren
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 september 2023
    897