ECLI:NL:RVS:2023:2079, Raad van State, 31-05-2023, 202101797/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 januari 2021 heeft de raad van de gemeente Landerd de aanvraag van [appellant] om een bestemmingsplan vast te stellen voor de uitbreiding van zijn rundveehouderij op het perceel [locatie 1] in Schaijk, afgewezen. [appellant] wenst de intensieve rundveehouderij, die hij exploiteert op het perceel [locatie 1], uit te breiden. Het bestemmingsplan zou moeten leiden tot een vergroting en een verandering van de vorm van het bouwvlak. Dan kan een extra vleeskalverenstal worden gebouwd en kunnen verschillende sleufsilo’s kunnen worden verlegd of aangelegd.  [appellant] wenst de intensieve rundveehouderij, die hij exploiteert op het perceel [locatie 1], uit te breiden. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 8 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1591, een eerder besluit van de raad vernietigd tot weigering van hetzelfde gevraagde bestemmingsplan vast te stellen. De Afdeling heeft de raad toen opgedragen om binnen 26 weken na verzending van de uitspraak een nieuw besluit te nemen.

202101797/1/R2.
    Datum uitspraak: 31 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Schaijk, gemeente Landerd,
    en
    de raad van de gemeente Landerd,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 januari 2021 heeft de raad de aanvraag van [appellant] om een bestemmingsplan vast te stellen voor de uitbreiding van zijn rundveehouderij op het perceel [locatie 1] in Schaijk, afgewezen.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De raad en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 24 april 2023 behandeld, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg, en [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door D. Derks, bijgestaan door mr. P.P.A. Bodden, advocaat te Nijmegen, zijn verschenen. Verder is op de zitting [partij], bijgestaan door mr. M. Oude Breuil, advocaat te Nijmegen, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] wenst de intensieve rundveehouderij, die hij exploiteert op het perceel [locatie 1], uit te breiden. Het bestemmingsplan zou moeten leiden tot een vergroting en een verandering van de vorm van het bouwvlak. Dan kan een extra vleeskalverenstal worden gebouwd en kunnen verschillende sleufsilo’s kunnen worden verlegd of aangelegd. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 8 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1591, een eerder besluit van de raad vernietigd tot weigering van hetzelfde gevraagde bestemmingsplan vast te stellen. De Afdeling heeft de raad toen opgedragen om binnen 26 weken na verzending van de uitspraak een nieuw besluit te nemen.
    Toetsingskader
    2.       Bij het besluit over de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling maakt die belangenafweging niet zelf, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    Stikstof
    3.       [appellant] betoogt dat de raad ten onrechte zijn weigering heeft gebaseerd op de stelling dat van legalisatie van PAS-meldingen nog geen sprake is. Volgens [appellant] heeft de minister voor Natuur en Stikstof duidelijk gemaakt dat die legalisatie zou gaan plaatsvinden. De raad had daarom [appellant] met betrekking tot de door hem gedane PAS-melding het voordeel van de twijfel moeten geven.
    [appellant] betoogt verder dat de raad in een planregel een  bepaling had kunnen opnemen dat het agrarisch bouwvlak zal worden vergroot en ook op die manier zou mogen worden gebruikt, onder de voorwaarde dat de vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb-vergunning) zou worden verleend. [appellant] wijst erop dat er een aanvullende PAS-melding is gedaan en dat ook uit het bestreden besluit al volgt dat er een zekere beoordeling van de gevolgen voor een Natura 2000-gebied in de omgeving kan plaatsvinden. [appellant] voert verder aan dat er een nauwkeurig omlijnde beoordeling is, die zijn beslag heeft gekregen in de door hen gedane PAS-melding. De begrenzing van wat is beoordeeld, had ook opgenomen kunnen worden in de definitiebepalingen van het plan. Daarbij hadden ook de dieraantallen aan een grens gebonden kunnen worden. Op die manier ontstaat een veel beter en meer gedetailleerd afgebakend beeld van de bedoelde en te vergunnen ruimtelijke ontwikkeling.
    [appellant] betoogt tot slot dat de raad ten minste de vergunning die op 23 februari 2016 op grond van de toen geldende Natuurbeschermingswet 1998 is verleend (hierna: Nbw-vergunning), één op één had kunnen inpassen in het bestemmingsplan. Die vergunning zag weliswaar op minder dieren, maar dan was er in ieder geval een bestemmingsplan vastgesteld. Bovendien is volgens de rechtspraak van de Afdeling, zoals de uitspraak van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:69, bij interne saldering geen vergunningplicht aan de orde. [appellant] betoogt dat hij daarmee diverse ontwikkelingsmogelijkheden heeft op grond van zijn vigerende Nbw-vergunning.
    3.1.    De raad brengt naar voren dat op 28 januari 2021 zonder passende beoordeling niet kon worden gesteld dat de zekerheid was verkregen dat het plan niet de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied zou aantasten. Volgens de raad betekent dit ook dat voor het plan op grond van artikel 7.2a van de Wet milieubeheer een milieueffectrapport (hierna: MER) had moeten worden opgesteld, wat niet is gebeurd. Verder stelt de raad dat de uitspraak van 20 januari 2021 ziet op interne saldering in het kader van de projecttoets als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. In dit geval gaat het om een plantoets als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, van de Wnb. Verder wijst de raad erop dat in de concepttoelichting van 11 december 2017 is verwezen naar de verleende Nbw-vergunning. Volgens de raad kan die Nbw-vergunning voor het door [appellant] gewenste project niet volstaan, omdat er namelijk nadien, op 4 april 2016, door hem een melding is gedaan. Volgens de concepttoelichting heeft het bestemmingsplan betrekking op een project met een emissie van 1.846,0 kg NH3 per jaar, terwijl de Nbw-vergunning betrekking heeft op een project van 1.361,50 kg NH3 per jaar. Het verschil is 484,5 kg NH3 per jaar. Volgens de raad heeft [appellant] niet duidelijk gemaakt hoe dit verschil wordt opgelost. De raad wijst er verder op dat [appellant] in de brief van 4 december 2020 uitsluitend duidelijk maakt dat de hiervoor aangehaalde melding betrekking heeft op 40 stuks traditionele kalveren en 65 stuks vrouwelijk jongvee. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, stelt de raad daarnaast dat aan de melding verder geen juridische betekenis toekomt. Tot slot stelt de raad dat [appellant] op 25 augustus 2020 een nieuwe vergunning op het grond van de Wet natuurbescherming heeft aangevraagd, die betrekking heeft op 1.829,00 kg NH3 per jaar. Deze aanvraag is gebaseerd op het principe van externe saldering. Gedeputeerde Staten hebben hierop nog niet beslist en volgens de uitvoerende instantie (de ODBN) zal hierop op korte termijn ook niet worden beslist, zo stelt de raad.
    3.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat op het moment van het nemen van het bestreden besluit niet duidelijk was of de PAS-melding zou worden omgezet. Bovendien verschilt de in het bestemmingsplan beoogde situatie van de situatie waar de PAS-melding betrekking op heeft. Uit de door [appellant] overgelegde notitie 'Toelichting omzetten PAS-melding" van 2 februari 2021, opgesteld door Van Dun Advies volgt dat de PAS-melding ziet op 1.787,5 kg NH3 per jaar. De op 25 augustus 2020 aangevraagde Wnb-vergunning ziet op 1.829,00 kg NH3 per jaar. Deze getallen verschillen van de 1.846,00 kg NH3 stikstofemissie, die volgens de concepttoelichting van het plan met de gewenste activiteiten gepaard gaan.
    Verder is het, gelet op de rechtspraak van de Afdeling, onder meer de uitspraak van 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1515, onder 49.9, en de uitspraak van 19 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:508, onder 11.4, niet toegestaan om in een bestemmingsplan gebruik conform een tijdens de planperiode nog te verlenen natuurvergunning toe te staan. De passende beoordeling moet worden verricht vóórdat het plan wordt vastgesteld. Ook moet die worden verricht door het tot die vaststelling bevoegde bestuursorgaan. Dat is hier niet gebeurd. Op het moment van het nemen van het bestreden besluit bestond dus nog niet de zekerheid dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet worden aangetast door de activiteiten die [appellant] in het gevraagde plan wenst uit te voeren.
    Over het betoog dat de onherroepelijke Nbw-één op één kan worden ingepast in het bestemmingsplan, overweegt de Afdeling dat de ammoniakemissie als gevolg van het verzochte plan met 484,5 kg NH3 verschilt met de emissie die in de Nbw-vergunning is vergund. [appellant] heeft weliswaar in zijn brief van 4 december 2020 gewezen op die vergunning, maar heeft de raad niet verzocht om het plan aan te passen. De raad heeft daarom ook geen reden hoeven zien om een ander plan dan door [appellant] is aangevraagd, vast te stellen.
    Dit betoog slaagt niet.
    3.3.    Het voorgaande betekent dat de raad in ieder geval een deugdelijke weigeringsgrond had om het plan niet vast te stellen. Dit brengt mee dat in principe de beroepsgronden van [appellant] over de overige weigeringsgronden van de raad geen bespreking meer behoeven. Omdat de Afdeling het in deze zaak van belang vindt om partijen volledig te informeren, zullen ook die gronden worden besproken.
    Geurhinder en beleid
    4.       [appellant] betoogt dat de raad zijn besluit ten onrechte heeft gebaseerd op het zogeheten "Pas-op-de-plaats-beleid". Dit beleid is op 28 januari 2021 vastgesteld en dus na afloop van de termijn die de Afdeling in haar uitspraak van 8 juli 2020 had gegeven. Verder stelt [appellant] dat de geurbelasting vanwege zijn bedrijf het woon- en leefklimaat in de omgeving niet zo aantast, dat de gewenste ontwikkeling ruimtelijk niet wenselijk zou zijn. Zo worden de afstandsnormen uit de Wet geurhinder en veehouderij niet overschreden en is er een zogeheten omgevingsvergunning beperkte milieutoets verleend. Tot slot wijst [appellant] erop dat de Afdeling in haar uitspraak van 8 juli 2020 al een oordeel heeft geveld over het aspect geur, zodat de raad zijn weigering niet op het geur-aspect mag laten steunen.
    4.1.    De raad stelt dat op 28 mei 2020 een motie is aangenomen om te onderzoeken of er mogelijkheden zijn om kaders mee te geven in het beleid voor het buitengebied, waarin sturing kan worden gegeven aan een duurzaam buitengebied, met aandacht voor de terughoudendheid van het vestigen van intensieve veehouderij. Dat onderzoek is verricht door Pouderoyen Tonnaer. Uit het onderzoek volgde dat er aanleiding is om in zones rondom kernen en transformatiegebieden, onder andere in het gebied waar het verzochte plan op ziet en in de directe omgeving daarvan, pas op de plaats te maken. Dit houdt in dat er binnen de zones van 600 m rondom de woonkernen en concrete uitbreidingsplannen daarvan in ieder geval bij veehouderijen waarvoor op grond van de Regeling geurhinder en veehouderij emissiefactoren gelden, geen planologische medewerking wordt verleend aan uitbreidingen van de op grond van het bestemmingsplan rechtstreeks toegestane stalvloeroppervlakte. Het bedrijf van [appellant] ligt binnen zo’n zone. Het bedrijf van [appellant] ligt namelijk in een lintbebouwing dicht tegen de woonkern Schaijk. Er staan burgerwoningen op zeer korte afstand van het bedrijf. De raad wijst op onder andere de volgende ontwikkelingen:
    - een nieuwe uitbreidingslocatie genaamd [locatie 2];
    - een wijziging naar een woonbestemming ter plaatse van het perceel [locatie 3];
    - een wijziging naar een woonbestemming ter plaatse van een voormalige varkenshouderij aan de [locatie 4];
    - de wijziging naar een woonbestemming ter plaatse van een voormalige melkrundveehouderij aan de [locatie 5], en
    - een wooncomplex voor senioren op het perceel Pastoor van Winkelstraat 41.
    Als de door [appellant] gewenste uitbreiding zou worden gerealiseerd, dan zou zowel de voor- als de achtergrondbelasting van geur toenemen. De afname van de geurbelasting die het gevolg is van de beëindiging van de veehouderij gelegen aan de [locatie 4], zou daarmee teniet worden gedaan. Daarnaast zou de geurcontour rondom de veehouderij van [appellant], als de door [appellant] gewenste uitbreiding zou worden gerealiseerd, een blijvende blokkade vormen voor functieverandering naar wonen of andere voor geurhinder gevoelige functies in een gebied dat direct aansluit aan de kern Schaijk. Ook de toename van de cumulatieve geurbelasting zorgt ervoor dat een eventuele verdere uitbreiding van de bebouwde kom rondom de veehouderij van [appellant] ernstig wordt belemmerd.
    Over het betoog dat de geurnorm uit de Wet geurhinder en veehouderij niet wordt overschreden en dat een omgevingsvergunning met beperkte milieutoets is verleend, stelt de raad dat het al dan niet overschrijden van een individuele geurnorm niet bepalend is voor de vraag of er sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Volgens de raad gaat het om het gewenste woon- en leefklimaat, rekening houdend met de verwachte achtergrondgeurbelasting. Over de omgevingsvergunning met beperkte milieutoets heeft de raad toegelicht dat deze ziet op de uitbreiding van de veehouderij met onder meer een extra vleeskalverenstal binnen het bestaande bouwvlak.
    4.2.    De Afdeling overweegt dat [appellant] op zichzelf het Pas-op-de-plaats-beleid niet heeft bestreden. Weliswaar is het beleid op dezelfde datum als het bestreden besluit officieel vastgesteld, maar de uitgangspunten waarop het gebaseerd is, waren in 2020 al bekend en behoorden tot de uitgangspunten waaraan de raad zich wenste te conformeren. Ook de motie stamt van voor het bestreden besluit. Verder is de locatie van [appellant]  specifiek besproken in het Pas-op-de-plaats-beleid als lopende zaak, waarbij wordt verwezen naar het raadsvoorstel voor het bestreden besluit. In het raadsbesluit is besproken dat het voorgenomen plan in strijd is met het beleid. In het beleid is een kaart opgenomen met een 600-meter-contour rondom verschillende kernen, met als doel het woon- en leefklimaat in onder meer Schaijk wat betreft geur niet te laten verslechteren. Het bedrijf van [appellant] valt binnen zo’n contour. Volgens het beleid betekent dit dat bouwvlakvergrotingen van veehouderijen, zoals die van [appellant], binnen de contour niet mogen plaatsvinden. [appellant] heeft geen bijzondere redenen aangevoerd op grond waarvan de raad van het beleid zou moeten afwijken. Dat het bedrijf van [appellant] een lage voorgrondgeurbelasting heeft, is niet als een bijzondere omstandigheid aan te merken. Verder heeft [appellant] het standpunt van de raad dat de toename van de cumulatieve geurbelasting ervoor zorgt dat een eventuele verdere uitbreiding van de bebouwde kom, waaronder de wijk [locatie 2], rondom de veehouderij van [appellant] ernstig wordt belemmerd, niet overtuigend bestreden. De raad heeft het Pas-op-de-plaats-beleid dus aan zijn besluit ten grondslag mogen leggen.
    Over het betoog dat de Afdeling in de uitspraak van 8 juli 2020 al heeft geoordeeld dat het geuraspect geen belemmering mocht zijn voor het vaststellen van het plan, overweegt de Afdeling het volgende. In die uitspraak is overwogen dat de raad ter onderbouwing van zijn standpunt dat er in de huidige situatie al geurproblemen zijn, heeft verwezen naar de toelichting op het ontwerp van het gevraagde bestemmingsplan. De Afdeling heeft verder overwogen dat in die toelichting juist staat dat aan de vaste afstanden wordt voldaan en dat geur geen belemmering vormt. Anders dan [appellant] kennelijk veronderstelt, heeft de Afdeling met die bewoordingen dus alleen overwogen dat de raad zijn besluit in zoverre onzorgvuldig had voorbereid. Daarmee heeft de Afdeling niet overwogen dat de raad geen andere motivering op het punt van geurhinder aan zijn weigering ten grondslag mocht leggen.
    Dit betoog slaagt daarom niet.
    Verwachtingen en belangenafweging
    5.       [appellant] betoogt dat weliswaar geen vertrouwen is gewekt door de raad, maar dat de verwachtingen die het college van burgemeester en wethouders hebben gewekt in de belangenafweging van de raad hadden moeten worden meegenomen. [appellant] wijst erop dat op 20 maart 2013 door het college een principebesluit is genomen. [appellant] stelt schade te hebben geleden, omdat investeringen voor de voorbereiding van het plan zijn gedaan op basis van zijn verwachtingen.
    5.1.    De Afdeling overweegt dat het college van burgemeester en wethouders in een brief van 20 maart 2013 een principemedewerking heeft aangekondigd, maar daarbij diverse voorbehouden heeft gemaakt. Zo is vermeld dat de ruimtelijke en milieutechnische gevolgen van [appellant]’ initiatief op dat moment nog onvoldoende inzichtelijk waren. Verder wordt naar voren gebracht dat de principemedewerking geen garantie biedt voor de uiteindelijke haalbaarheid van het initiatief. Medewerking kan pas tot stand komen, zodra de nota Grondgebonden veehouderij en duurzame locaties intensieve veehouderij en de nota Kwaliteitsverbetering vastgesteld zijn, zo staat in de brief. Tot slot is vermeld dat eventuele zienswijzen of gewijzigde regelgeving kunnen leiden tot een ander eindoordeel dan de inhoud van deze brief en dat deze brief daarom geen garantie is dat de gedeeltelijke herziening van het bestemmingsplan daadwerkelijk tot stand zal komen.
    Verder heeft de raad gesteld dat hij de correspondentie van het college heeft betrokken bij de belangenafweging of kon worden afgeweken van het Pas-op-de-plaats-beleid. Hij stelt dat het maatschappelijk belang van de realisatie van [locatie 2] en de andere genoemde transformaties zwaarder weegt dan het belang van [appellant] bij de bedrijfsuitbreiding.
    De Afdeling ziet gelet op het voorgaande in wat [appellant] heeft aangevoerd, geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de afweging van de belangen van [appellant] en de belangen die worden gediend bij het niet vaststellen van het aangevraagde plan, onevenredig is geweest.
    Dit betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het beroep is ongegrond.
    7.       De raad hoeft de proceskosten niet te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. J. Gundelachen mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.S. van Helvoort, griffier.
    w.g. Wortmann
    voorzitter
    w.g. Van Helvoort
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 31 mei 2023
    361