ECLI:NL:RVS:2018:275, Raad van State, 30-01-2018, 201709044/2/R6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-01-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 september 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Koningsoord Berkel-Enschot 2017" vastgesteld.

201709044/2/R6.
    Datum uitspraak: 30 januari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen onder meer:
    
    [verzoekster], gevestigd te Udenhout, gemeente Tilburg,
    verzoekster,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Tilburg,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 september 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Koningsoord Berkel-Enschot 2017" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft onder meer [verzoekster] beroep ingesteld.
    [verzoekster] heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [verzoekster] heeft nadere stukken ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft [partij] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 15 januari 2018, waar [verzoekster], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door [persoon], en de raad, vertegenwoordigd door D.J. Kersten, ing. J.H.G. van Engelen, dr. A.J. van Duren en ing. R. Bravenboer, zijn verschenen. Voorts is ter zitting als belanghebbende gehoord [partij], vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. W.J. Bosma, advocaat te Den Haag.
    
    Overwegingen
    
    Algemeen
    
    1.    Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    
    2.    Het plangebied bestrijkt in hoofdzaak het gebied tussen de Raadhuisstraat in Berkel-Enschot aan de noordzijde, de bestaande bebouwing van Berkel-Enschot aan de oostzijde, de Rauwbrakenweg aan de zuidzijde en de spoorlijn Tilburg-'s-Hertogenbosch aan de westzijde. Het plan voorziet in de bouw van ongeveer 800 woningen en een winkelcentrum. Het nieuw te bouwen winkelcentrum is bedoeld ter vervanging van het bestaande winkelcentrum Eikenbosch en zal een groter winkelvloeroppervlak hebben dan nu in het bestaande winkelcentrum aanwezig is. Op de gronden waarop het bestaande winkelcentrum aanwezig is, zijn in het plan woningen voorzien. [verzoekster] vreest, als eigenaar van een appartementsrecht op/verhuurster van een winkelpand in het bestaande winkelcentrum, de gevolgen van de voorziene winkelnieuwbouw en de sloop van winkelbebouwing in het bestaande winkelcentrum.
    
    3.    Ter zitting heeft [verzoekster] de gronden die betrekking hebben op de wijze waarop in het plan is voorzien in parkeergelegenheid ingetrokken.
    
    Toetsingskader
    
    4.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De voorzieningenrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De voorzieningenrechter stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    De ladder duurzame verstedelijking
    
    5.    De ladder duurzame verstedelijking is vastgelegd in artikel 3.1.6 van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro). Op 1 juli 2017 is deze bepaling gewijzigd. De tekst van artikel 3.1.6 van het Bro zoals deze moet worden toegepast vanaf 1 juli 2017 luidt als volgt:
    
    "1. Een bestemmingsplan alsmede een ontwerp hiervoor gaan vergezeld van een toelichting, waarin zijn neergelegd:
    
    a. een verantwoording van de in het plan gemaakte keuze van bestemmingen;
    
    b. een beschrijving van de wijze waarop in het plan rekening is gehouden met de gevolgen voor de waterhuishouding;
    
    c. de uitkomsten van het in artikel 3.1.1 bedoelde overleg;
    
    d. de uitkomsten van het met toepassing van artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht verrichte onderzoek;
    
    e. een beschrijving van de wijze waarop burgers en maatschappelijke organisaties bij de voorbereiding van het bestemmingsplan zijn betrokken;
    
    f. de inzichten over de uitvoerbaarheid van het plan.
    
    2. De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien."
    
    […]."
    
    Artikel 1.1.1 van het Bro luidt:
    
    "In dit besluit en de hierop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    
    [...]
    
    h. bestaand stedelijk gebied: bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur;
    
    i. stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen."
    
    5.1.    Met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is beoogd vanuit een oogpunt van ruimtelijke ordening ongewenste leegstand te vermijden en zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren. Deze bepaling is geen blauwdruk voor een optimale ruimtelijke inpassing van alle nieuwe ontwikkelingen, maar bewerkstelligt dat de wens om in een nieuwe stedelijke ontwikkeling te voorzien aan de hand van het toetsingskader van dit artikellid nadrukkelijk in de plantoelichting wordt gemotiveerd en afgewogen met oog voor de ontwikkelingsbehoefte van een gebied en met oog voor de toekomstige ruimtebehoefte en de ontwikkeling van de omgeving waarin het gebied ligt. Deze bepaling schrijft geen vooraf bepaald resultaat voor, omdat het optimale resultaat moet worden beoordeeld door het bevoegd gezag dat de regionale en lokale omstandigheden kent en de verantwoordelijkheid draagt voor de ruimtelijke afweging met betrekking tot die ontwikkeling.
    
    5.2.    Met betrekking tot het betoog van [verzoekster] dat de raad ten onrechte niet heeft onderzocht of in dit geval sprake is van een actuele regionale behoefte overweegt de voorzieningenrechter dat de tot 1 juli 2017 in artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro opgenomen eis dat de actuele regionale behoefte dient te worden beschreven per die datum is gewijzigd in die zin dat de elementen "actuele" en "regionale" zijn komen te vervallen. Afstemming op regionaal niveau is, volgens de Nota van Toelichting (2017), geborgd in de artikelen 3.1.1 en 3.1.6, eerste lid, onder c, van het Bro.
    
        De tot 1 juli 2017 in artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder b en c, van het Bro opgenomen eisen zijn per die datum komen te vervallen en zijn vervangen door de in het tweede lid van artikel 3.1.6 van het Bro, opgenomen aanvullende eisen voor bestemmingsplannen die een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maken. In het geval in het bestemmingsplan een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk wordt gemaakt, dient de toelichting een beschrijving te bevatten van de behoefte aan de voorgenomen stedelijke ontwikkeling. Indien het bestemmingsplan een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, dient de toelichting, aanvullend op de beschrijving van de behoefte en het resultaat van het nodige overleg, een motivering te bevatten waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in de behoefte kan worden voorzien.
    
    5.3.    Vast staat dat de bij het plan voorziene nieuwbouw gelet op de aard en omvang ervan moet worden aangemerkt als een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Verder is niet in geschil dat de bij het plan voorziene woningen in een behoefte voorzien. Over de behoefte aan detailhandel is op 16 juni 2015 in opdracht van [partij] door Bureau Stedelijke Planning B.V. het rapport "Berkel-Enschot Distributieve toets en effect centrumplan" (hierna: het rapport) uitgebracht dat nadien op 13 oktober 2016 is aangevuld met een oplegnotitie van datzelfde bureau. In het rapport en de oplegnotitie zijn de effecten van de in het plan voorziene detailhandel bezien. Anders dan [verzoekster] heeft gesteld, mocht bij de bepaling van de behoefte worden aangesloten bij het (locale) verzorgingsgebied van de bij het plan voorziene detailhandel. [verzoekster] heeft geen gegevens aangedragen op grond waarvan moet worden geoordeeld dat de raad niet in redelijkheid op de conclusies van het rapport en de oplegnotitie heeft mogen afgaan en niet heeft mogen aannemen dat de door het plan mogelijk gemaakte detailhandel voorziet in een behoefte.
    
    5.4.    De beantwoording van de vraag of een plangebied als een bestaand stedelijk gebied in de zin van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro in samenhang met artikel 1.1.1, eerste lid, onder h, van het Bro, kan worden aangemerkt, hangt volgens de Nota van toelichting (2017) af van de omstandigheden van het geval, de specifieke ligging, de feitelijke situatie, het bestemmingsplan en de aard van de omgeving.
    
        Bij de beantwoording van deze vraag dient volgens de jurisprudentie van de Afdeling te worden beoordeeld of het voorgaande bestemmingsplan binnen het gebied reeds een stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca mogelijk maakt, of het gebied op grond van het voorgaande plan kan worden beschouwd als bij een bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur. Wanneer het voorgaande plan een zodanig samenstel van bebouwing mogelijk maakt, of het gebied als behorend bij zodanig bestaand stedenbouwkundig samenstel kan worden aangemerkt, ziet het nieuwe plan op een gebied dat als bestaand stedelijk gebied in de zin van artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder h, en artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is aan te merken. Daaraan doet niet af dat de bebouwing waarin het voorgaande plan voorzag ten tijde van de vaststelling van het nieuwe plan nog niet was gerealiseerd.
    
        De raad heeft zich, anders dan [verzoekster] heeft gesteld, terecht op het standpunt gesteld dat het plangebied moet worden aangemerkt als bestaand stedelijk gebied. Daarbij is van belang dat ter zitting is gebleken dat, in tegenstelling tot het door [verzoekster] gestelde, onder het voorheen geldende bestemmingsplan "Koningsoord Berkel-Enschot" voor de gronden gelegen in de driehoekige zone in het noordwestelijke deel van het plangebied niet alleen de aanduiding "indicatie groenvoorziening" gold, maar dat aan die gronden in de eerste plaats de bestemming "Gemengde doeleinden" was gegeven. Weliswaar wordt in de planvoorschriften als een uitgangspunt voor de betreffende uitwerkingsplicht geformuleerd dat de gronden waarvoor de aanduiding "indicatie groenvoorziening" geldt, worden ingevuld met water en groen, maar dat een algehele invulling van die gronden met uitsluitend groen en water wordt voorgeschreven blijkt daaruit niet. Bovendien kan dergelijk groen en water worden aangemerkt als behorend bij een stedenbouwkundig samenstel van bebouwing als met de bestemming "Gemengde doeleinden" mogelijk gemaakt. Aldus heeft de raad het plangebied kunnen aanmerken als bestaand stedelijk gebied.
    
        Met betrekking tot het betoog van [verzoekster] dat het plan zich niet verdraagt met artikel 3.1.6, tweede lid, onder c, van het Bro nu geen sprake is van een passende ontsluiting overweegt de voorzieningenrechter dat deze bepaling per 1 juli 2017 is vervallen en bovendien van toepassing was op ontwikkelingen buiten bestaand stedelijk gebied.
    
    Alternatieven
    
    6.    [verzoekster] betoogt dat de raad ten onrechte niet heeft gekozen voor vernieuwing en uitbreiding van het winkelcentrum op en naast de bestaande locatie. Dat was een beter alternatief geweest voor de bij het plan voorziene sloop en verplaatsing van het bestaande winkelcentrum, aldus [verzoekster]. De voorzieningenrechter overweegt hierover dat de raad bij de keuze van een bestemming een afweging moet maken van alle belangen die daarbij betrokken zijn. Daarbij heeft de raad beleidsruimte. De voor- en nadelen van alternatieven dienen in die afweging te worden meegenomen. De raad heeft uiteengezet dat het plan deel uitmaakt van de herstructurering van het dorpscentrum van Berkel-Enschot, waarbij het nieuwe hart van de dorpskern wordt gevormd in en rond de gebouwen van de abdij Koningsoord. Het winkelcentrum moet deel uitmaken van dat nieuwe hart. Een herontwikkeling met een uitbreiding van het bestaande winkelcentrum is wel overwogen, maar had als belangrijk nadeel dat de noodzakelijke uitbreiding van het winkelcentrum dan aan de andere kant van een doorgaande weg zou komen te liggen. Het door [verzoekster] genoemde alternatief is derhalve door de raad beoordeeld en afgewogen. In hetgeen [verzoekster] heeft aangevoerd ziet de voorzieningenrechter, mede gelet op de aan de raad toekomende beleidsruimte, geen aanleiding voor het oordeel dat de raad bij afweging van de verschillende mogelijkheden in redelijkheid niet voor de ontwikkeling, als neergelegd in het plan, heeft kunnen kiezen.
    
    Uitvoerbaarheid
    
    7.    Ter zitting heeft de raad gesteld dat het perceel waarop het winkelpand van [verzoekster] zich bevindt, zal worden verworven. Eerst zal worden geprobeerd ter zake een minnelijke regeling te treffen, maar zo nodig zal door de gemeente worden overgegaan tot onteigening, waarvoor de benodigde financiële middelen ook beschikbaar zijn. Gelet hierop ziet de voorzieningenrechter in de stelling van [verzoekster] dat haar aandeel in de vereniging van eigenaren van dien aard is dat zij een overdracht van het betreffende perceel kan blokkeren, geen aanleiding voor het oordeel dat het plan op dit onderdeel niet binnen de planperiode uitvoerbaar is. In verband hiermee gaat de voorzieningenrechter ook voorbij aan hetgeen partijen over en weer hebben gesteld ten aanzien van de vraag of in dit geval sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering om binnen de planperiode tot verwezenlijking van de ter plaatse van het bestaande winkelcentrum voorziene woningnieuwbouw over te gaan.
    
    Conclusie en proceskosten
    
    8.    Gelet op het vorenstaande bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
    
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    wijst het verzoek af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. R.E.A. Matulewicz, griffier.
    
    w.g. Hoekstra    w.g. Matulewicz
    voorzieningenrechter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 januari 2018
    
    45.