ECLI:NL:RVS:2021:888, Raad van State, 28-04-2021, 202000743/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-04-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 3 mei 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn zijn beslissing om op 2 mei 2018 spoedeisende bestuursdwang toe te passen over het asbest dat is vrijgekomen door de brand op het perceel [locatie] te Hazerswoude-Dorp, op schrift gesteld. Daarbij heeft het college aan [appellant] meegedeeld dat de kosten daarvan op hem zullen worden verhaald. [appellant] is eigenaar van het perceel en exploiteert daarop onder meer een melkveehouderij. In de ochtend van 2 mei 2018 heeft een brand gewoed in de veestal en de opslagschuur op het perceel. Daarbij is asbest vrijgekomen. Het asbest heeft zich verspreid over de aan het perceel grenzende woonwijk. Het college heeft op 2 mei 2018 spoedeisende bestuursdwang toegepast inhoudende dat het asbest dat is vrijgekomen door de brand en zich heeft verspreid over de (woon-)omgeving, wordt geïnventariseerd en verwijderd. Volgens het college heeft [appellant] onder meer in strijd gehandeld met artikel 17.1 van de Wet milieubeheer.

202000743/1/R4.
    Datum uitspraak: 28 april 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Hazerswoude-Dorp, gemeente Alphen aan den Rijn,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij brief van 3 mei 2018 heeft het college zijn beslissing om op 2 mei 2018 spoedeisende bestuursdwang toe te passen over het asbest dat is vrijgekomen door de brand op het perceel [locatie] te Hazerswoude-Dorp (hierna: het perceel), op schrift gesteld. Daarbij heeft het college aan [appellant] meegedeeld dat de kosten daarvan op hem zullen worden verhaald.
    Bij besluit van 16 juli 2018 heeft het college de hoogte van de door [appellant] verschuldigde kosten voor de toegepaste bestuursdwang vastgesteld op € 380.040,31.
    Bij besluit van 6 juni 2019 heeft het college het besluit van 16 juli 2018 gewijzigd en de hoogte van de door [appellant] verschuldigde kosten voor de toegepaste bestuursdwang vastgesteld op € 314.082,91.
    Bij besluit van 20 december 2019 heeft het college, gevolg gevend aan de uitspraak van de Afdeling van 9 oktober 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3415), alsnog op het door [appellant] tegen deze besluiten gemaakte bezwaar beslist en het bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 23 maart 2021 behandeld, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. P.A.J. Huijbregts, advocaat te Den Bosch, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door R.M. Klerks, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van het perceel en exploiteert daarop onder meer een melkveehouderij. In de ochtend van 2 mei 2018 heeft een brand gewoed in de veestal en de opslagschuur op het perceel. Daarbij is asbest vrijgekomen. Het asbest heeft zich verspreid over de aan het perceel grenzende woonwijk.
    Het college heeft op 2 mei 2018 spoedeisende bestuursdwang toegepast inhoudende dat het asbest dat is vrijgekomen door de brand en zich heeft verspreid over de (woon-)omgeving, wordt geïnventariseerd en verwijderd. Volgens het college heeft [appellant] onder meer in strijd gehandeld met artikel 17.1 van de Wet milieubeheer. De beslissing om spoedeisende bestuursdwang toe te passen is op 3 mei 2018 op schrift gesteld. Bij besluit van 16 juli 2018 heeft het college de hoogte van de door [appellant] verschuldigde kosten voor de toegepaste bestuursdwang vastgesteld op € 380.040,31. Bij besluit van 6 juni 2019 heeft het college het besluit van 16 juli 2018 gewijzigd en de hoogte van de door [appellant] verschuldigde kosten voor de toegepaste bestuursdwang vastgesteld op € 314.082,91. Bij besluit van 20 december 2019 heeft het college het bezwaar van [appellant] ongegrond verklaard en de last onder spoedeisende bestuursdwang en de kostenbeschikking van 6 juni 2019, onder aanvulling van de motivering, in stand gelaten.
    [appellant] betwist niet dat door het vrijkomen van asbest bij de brand op 2 mei 2018 sprake was van een overtreding van artikel 17.1 van de Wet milieubeheer. Hij betwist ook niet dat hij verplicht was om maatregelen te treffen om nadelige gevolgen voor het milieu te voorkomen of zoveel mogelijk te beperken en ongedaan te maken. [appellant] stelt echter dat het college hem ten onrechte geen begunstigingstermijn heeft gegeven om de sanering van de omgeving van het perceel vanaf 8 mei 2018 zelf op te pakken. Om die reden stelt hij zich ook op het standpunt dat de kosten van de toepassing van spoedeisende bestuursdwang niet (geheel) op hem kunnen worden verhaald.
    2.       De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage van deze uitspraak.
    Spoedeisende bestuursdwang
    3.       [appellant] betoogt dat het college ten onrechte zeer spoedeisende bestuursdwang heeft toegepast voor al het asbest dat is vrijgekomen door de brand op het perceel. Volgens hem had het college onderscheid moeten maken tussen urgente werkzaamheden, waarvoor het college meteen bestuursdwang kon toepassen, en minder urgente werkzaamheden, waarvoor het college hem een begunstigingstermijn had moeten geven. [appellant] verwijst in dit verband naar de rapportage asbestinventarisatie van Van Santen Advies B.V. van 2 mei 2018, waarin de werkzaamheden volgens hem zijn verdeeld in twee fasen. Hij betoogt dat het college zich na het op schrift stellen van het besluit op 3 mei 2018 had moeten afvragen of hem voor de resterende werkzaamheden een begunstigingstermijn kon worden geboden. Dit is volgens hem ten onrechte niet gebeurd. [appellant] stelt dat de meest spoedeisende werkzaamheden zijn afgerond op 7 mei 2018, waarna hij heeft laten weten de asbestsanering over te kunnen nemen. Op zijn verzoek om de werkzaamheden over te nemen, heeft het college afwijzend gereageerd. Hiermee is hem de mogelijkheid ontnomen om de saneringswerkzaamheden binnen een door het college te stellen begunstigingstermijn tot een goed einde te brengen.
    3.1.    Het college heeft spoedeisende bestuursdwang zoals bedoeld in artikel 5:31, tweede lid van de Algemene wet bestuursrecht toegepast, omdat door een brand op het perceel van [appellant] asbest is vrijgekomen dat zich in de omgeving van het perceel heeft verspreid. Het college stelt dat de omvang van de brand en de aanwezigheid en verspreiding van asbest het nodig maakten meteen tot inventarisatie en asbestverwijdering over te gaan. [appellant] heeft in de middag van 2 mei 2018 bij één van de toezichthouders aangegeven niet in staat te zijn om op korte termijn de noodzakelijke maatregelen te nemen. In zoverre was het college bevoegd om spoedeisende bestuursdwang toe te passen en heeft het [appellant] terecht als overtreder van artikel 17.1 van de Wet milieubeheer aangemerkt. Dit wordt door [appellant] niet bestreden. Aan de orde is de vraag of het college [appellant] een begunstigingstermijn had moeten geven voor de saneringswerkzaamheden vanaf 8 mei 2018. Op die datum heeft [appellant] het college laten weten de saneringswerkzaamheden over te kunnen nemen. [appellant] stelt dat de werkzaamheden vanaf die datum minder urgent waren.
    3.2.    Voor het standpunt dat de saneringswerkzaamheden vanaf 8 mei 2018 minder urgent waren, ziet [appellant] een aanknopingspunt in het rapport asbestinventarisatie. In dit rapport staat dat wordt gestart met de sanering van het openbare gebied en dat tegelijkertijd tuinen, daken en moeilijk bereikbare delen van de openbare ruimtes aanvullend worden onderzocht, zodat de saneringswerkzaamheden geen vertraging oplopen. Hiermee wordt een plan van aanpak van de sanering weergegeven, maar anders dan [appellant] veronderstelt, betekent dit niet dat de sanering is verdeeld in twee fasen. Ook op een andere manier is niet gebleken dat sprake was van verschillende fasen. Aangevangen is met de sanering van de openbare weg en de paden van en naar woningen. Daarna is de speeltuin gesaneerd en zijn de daken van de woningen en de bij die woningen behorende erven en tuinen, inclusief beplanting en bouwwerken, gesaneerd. Het feit dat de openbare weg en de paden van en naar woningen na de sanering daarvan zijn vrijgegeven, betekent niet dat de werkzaamheden van na die datum niet als uitvoering van de spoedeisende bestuursdwang moeten worden beschouwd. Het college stelt in het verweerschrift terecht dat voorkomen moest worden dat asbesthoudende deeltjes vanaf de daken of vanuit de tuinen alsnog door omstandigheden verspreid zouden worden. Er was dan ook sprake van een voortdurende spoedeisendheid.
    Het betoog slaagt niet.
    Kostenverhaal
    4.       [appellant] betoogt dat het college de kosten niet (volledig) op hem kan verhalen. In dit verband voert hij aan dat hij vanaf 8 mei 2018 niet meer als overtreder kan worden aangemerkt, omdat het college hem niet de mogelijkheid heeft gegeven om vanaf die datum de niet spoedeisende saneringswerkzaamheden op te pakken en hem in zoverre geen verwijt valt te maken. Dit geldt volgens hem ook voor de door [bedrijf A] in juni 2018 verrichte saneringswerkzaamheden. [bedrijf B] heeft de sanering van de omgeving van het perceel afgerond op 31 mei 2018. [appellant] is pas door de bekendmaking van de kostenbeschikking van 16 juli 2018 op de hoogte geraakt van aanvullende saneringswerkzaamheden uitgevoerd door [bedrijf A] Volgens [appellant] hangen deze kosten onvoldoende samen met de opgelegde last onder bestuursdwang. Verder stelt [appellant] dat bij het ongedaan maken van de strijdige situatie het algemeen belang is gediend, omdat de besluiten het saneren van de omgeving van het perceel betreffen. Ook stelt hij dat er sprake is van bijzondere omstandigheden die nopen tot het geheel of gedeeltelijk afzien van kostenverhaal. Tijdens de zitting heeft [appellant] toegelicht dat hij in zijn beroepsgronden tegen de last op bijzondere omstandigheden heeft gewezen, waardoor de kosten niet (geheel) op hem kunnen worden verhaald. In dit verband stelt hij dat het college de asbestsanering in eigen hand wilde houden, terwijl het ook de belangen van [appellant] voor ogen had moeten houden.
    4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 10 mei 2017; ECLI:NL:RVS:2017:1245) gaan bestuursdwang en kostenverhaal als regel samen. Voor het maken van een uitzondering kan aanleiding bestaan indien de aangeschrevene van de ontstane situatie geen verwijt valt te maken en bij het ongedaan maken van de met het recht strijdige situatie het algemeen belang in die mate is betrokken, dat de kosten in redelijkheid niet of niet geheel voor rekening van de aangeschrevene behoren te komen. Verder kunnen andere bijzondere omstandigheden het bestuursorgaan nopen tot het geheel of gedeeltelijk afzien van kostenverhaal.
    4.2.    Onder 3.2 is geconcludeerd dat ook na 8 mei 2018 sprake was van een voortdurende spoedeisendheid. [appellant] kon daarom nog steeds als overtreder van artikel 17.1 van de Wet milieubeheer worden aangemerkt. Alleen al hierom kan de mate waarin het algemeen belang is betrokken bij het ongedaan maken van de situatie, geen aanleiding geven voor het oordeel dat het college geheel of gedeeltelijk van kostenverhaal had behoren af te zien.
    4.3.    De werkzaamheden door [bedrijf A] zijn verricht naar aanleiding van een melding van woningbouwvereniging Habeko Wonen. In het verweerschrift stelt het college dat de woningbouwvereniging zich na het saneren van het met asbest verontreinigd gebied bij hem meldde en haar zorg uitsprak over een mogelijke verontreiniging onder de dakpannen van een aantal woningen aan de Jan van Goijenstraat. Deze woningen stonden het dichtst bij de brandhaard. Het college heeft de woningen laten onderzoeken en op 12 juni 2018 opdracht gegeven tot sanering. De sanering van de omgeving van het perceel door [bedrijf B] was op 31 mei 2018 afgerond. Hoewel de asbestverontreiniging onder de dakpannen, zoals het college stelt, een gevolg is van dezelfde brand, kan niet worden geoordeeld dat de sanering hiervan ook onder de aangezegde spoedeisende bestuursdwang valt. In de asbestinventarisatie van Van Santen Advies B.V. van 4 juni 2018 staat over de urgentie van de saneringswerkzaamheden dat de sanering op korte termijn moet plaatsvinden. Op de zitting heeft het college erkend dat deze sanering niet zo spoedeisend was dat daarvoor geen begunstigings-termijn kon worden gegeven. Het college had voor deze sanering dan ook een nieuwe last onder bestuursdwang moeten opleggen met een redelijke begunstigingstermijn voor [appellant]. Als het college, zoals het ook tijdens de zitting heeft gesteld, twijfelde of [appellant] de sanering naar behoren zou (laten) uitvoeren, dan had het voorwaarden kunnen stellen aan en toezicht kunnen houden op de sanering. Gelet op het vorenstaande biedt de aangezegde spoedeisende bestuursdwang geen basis voor het verhalen van de kosten voor de door [bedrijf A] uitgevoerde werkzaamheden.
    4.4.    Voor het overige ziet de Afdeling in de door [appellant] vermelde omstandigheden geen bijzondere omstandigheden, zoals bedoeld onder 4.1, op grond waarvan moet worden geoordeeld dat de kosten van bestuursdwang redelijkerwijs niet (geheel) ten laste van [appellant] zouden moeten komen.
    4.5.    Het betoog slaagt, voor zover het de kosten betreft van [bedrijf A]
    Slotoverwegingen
    5.       Het beroep is gegrond. Het besluit op bezwaar van 20 december 2019 komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover daarbij de kostenbeschikking van 6 juni 2019 in stand is gelaten. Het besluit van 6 juni 2019 wordt herroepen, voor zover daarbij de kosten van [bedrijf A] op [appellant] worden verhaald. Onder 4 van het besluit van 6 juni 2019 zijn deze kosten vastgesteld op een bedrag van € 15.150,-. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door deze kosten op het te verhalen bedrag in mindering te brengen en dat bedrag vast te stellen op € 298.932,91. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 20 december 2019.
    6.       Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn van 20 december 2019, kenmerk 193292, voor zover daarbij het besluit van 6 juni 2019 in stand is gelaten;
    III.      herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn van 6 juni 2019, kenmerk 235815, voor zover daarbij de kosten van [bedrijf A] op [appellant] worden verhaald;
    IV.     bepaalt dat de op [appellant] te verhalen kosten € 298.932,91 bedragen;
    V.      bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VI.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.068,00 (zegge: duizendachtenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 178,00 (zegge: honderdachtenzeventig euro) vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. J. Gundelach, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.T. de Jong, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.      
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 28 april 2021
    628.
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:1
    1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
    2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
    […]
    Artikel 5:25
    1. De toepassing van bestuursdwang geschiedt op kosten van de overtreder, tenzij deze kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen.
    […]
    Artikel 5:31
    1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in spoedeisende gevallen besluiten dat bestuursdwang zal worden toegepast zonder voorafgaande last. Artikel 5:24, eerste en derde lid, is op dit besluit van overeenkomstige toepassing.
    2. Indien de situatie zo spoedeisend is, dat een besluit niet kan worden afgewacht, kan terstond bestuursdwang worden toegepast, maar wordt zo spoedig mogelijk nadien alsnog een besluit als bedoeld in het eerste lid bekendgemaakt.
    Artikel 5:31c
    1. Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder bestuursdwang heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot toepassing van bestuursdwang of op een beschikking tot vaststelling van de kosten van de bestuursdwang, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
    […]
    Wet milieubeheer
    Artikel 17.1
    1. Indien zich in een inrichting een ongewoon voorval voordoet of heeft voorgedaan, waardoor nadelige gevolgen voor het milieu zijn ontstaan of dreigen te ontstaan, treft degene die de inrichting drijft, onmiddellijk de maatregelen die redelijkerwijs van hem kunnen worden verlangd, om herhaling of de gevolgen van dat voorval te voorkomen of, voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen, zoveel mogelijk te beperken en ongedaan te maken.
    […]