ECLI:NL:RVS:2023:235, Raad van State, 23-01-2023, 202206893/1/R4 en 202206893/2/R4 en 202206896/1/R4 en  02206896/2/R4 en 202206899/1/R4 en 202206899/2/R4 en 202206900/1/R4 en 202206900/2/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-01-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 juli 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn een omgevingsvergunning verleend aan het COA voor het veranderen van het gebouw De Linde in 30 zelfstandige wooneenheden op het perceel Deventerstraat 461D te Apeldoorn. [persoon A] en [persoon B] wonen op ongeveer 260 onderscheidenlijk 270 meter van het perceel, waarop de vergunningverlening ziet. [persoon C] en [persoon D] wonen op ongeveer 500 meter onderscheidenlijk 525 meter van dat perceel. Zij kunnen zich niet verenigen met de verlening van de omgevingsvergunning. Zij vrezen dat de opvang van asielzoekers een grote impact op hun leefomgeving heeft. Het college heeft de bezwaren van [persoon A], [persoon B], [persoon C] en [persoon D] tegen het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning niet-ontvankelijk verklaard, omdat het college vindt dat zij niet als "belanghebbenden" in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb kunnen worden aangemerkt. De rechtbank heeft geconcludeerd dat het college ten onrechte heeft beslist dat [persoon A], [persoon B], [persoon C] en [persoon D] niet als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt.

202206893/1/R4 en 202206893/2/R4 en 202206896/1/R4 en 02206896/2/R4 en 202206899/1/R4 en 202206899/2/R4 en 202206900/1/R4 en 202206900/2/R4
    Datum uitspraak: 23 januari 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op de verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht; hierna: de Awb) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op de hoger beroepen van:
    1.       het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn, en
    2.       het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (hierna: het COA),
    tegen de uitspraken van de rechtbank Gelderland van 21 oktober 2022, in zaken nrs. 22/350, 22/368, 22/380 en 22/381 in de gedingen tussen:
    1.       [persoon A], wonend te Apeldoorn,
    2.       [persoon B], wonend te Apeldoorn,
    3.       [persoon C], wonend te Apeldoorn,
    4.       [persoon D], wonend te Apeldoorn,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 juli 2021 heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan het COA voor het veranderen van het gebouw De Linde in 30 zelfstandige wooneenheden op het perceel Deventerstraat 461D te Apeldoorn.
    Bij onderscheiden besluiten van 15 december 2021 heeft het college de door [persoon A], [persoon B], [persoon C] en [persoon D] tegen dit besluit gemaakte bezwaren niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij onderscheiden uitspraken van 21 oktober 2022 heeft de rechtbank de daartegen door [persoon A], [persoon B], [persoon C] en [persoon D] ingediende beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 15 december 2021 vernietigd en het college opgedragen om nieuwe beslissingen op de bezwaren te nemen met inachtneming van deze uitspraken.
    Tegen deze uitspraken hebben het college en het COA hoger beroep ingediend.
    Daarnaast hebben het college en het COA de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    [persoon A], [persoon B], [persoon C] en [persoon D] hebben nadere stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft de zaken tijdens een zitting behandeld op
    22 december 2022, waar de volgende partijen zijn verschenen:
    - het college, vertegenwoordigd door mr. J.J.M. van der Pool en
    mr. W.L. Weskamp,
    - het COA, vertegenwoordigd door mr. J. Zweers, advocaat te Den Haag, bijgestaan door J.W.A. Schoondermark en ing. R.W. Wijnakker,
    - [persoon D] en
    - [persoon C], vertegenwoordigd door [persoon D].
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       In het gebouw De Linde was tot eind 2020 een zorginstelling van GGNet gevestigd. In het pand werden patiënten met psychiatrische problemen opgevangen en voorzien van behandeling. Het COA wil in dit gebouw 30 wooneenheden realiseren. Tijdens de zitting heeft het COA toegelicht dat in deze 30 wooneenheden ongeveer 275 asielzoekers kunnen worden opgevangen. De omgevingsvergunning, die bij besluit van 29 juli 2021 aan het COA is verleend, geldt voor de activiteit "bouwen", artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, (hierna: Wabo) en voor de activiteit "planologisch strijdig gebruik", artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Wat betreft de laatstgenoemde activiteit heeft het college op grondslag van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht, afgeweken van het bestemmingsplan.
    2.       [persoon A] en [persoon B] wonen op ongeveer 260 onderscheidenlijk 270 meter van het perceel, waarop de vergunningverlening ziet. [persoon C] en [persoon D] wonen op ongeveer 500 meter onderscheidenlijk 525 meter van dat perceel. Zij kunnen zich niet verenigen met de verlening van de omgevingsvergunning. Zij vrezen dat de opvang van asielzoekers een grote impact op hun leefomgeving heeft.
    Het college heeft de bezwaren van [persoon A], [persoon B], [persoon C] en [persoon D] tegen het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning niet-ontvankelijk verklaard, omdat het college vindt dat zij niet als "belanghebbenden" in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb kunnen worden aangemerkt.
    De overwegingen van de rechtbank
    3.       In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank bij de beoordeling of het college [persoon A], [persoon B], [persoon C] en [persoon D] terecht niet als belanghebbende heeft aangemerkt bezien of het bestemmingsplan dat op het gebouw De Linde van toepassing is de opvang van asielzoekers toelaat. De rechtbank heeft in dat kader vastgesteld dat dit bestemmingsplan voorziet in een bestemming die "maatschappelijke dienstverlening" toelaat. Naar het oordeel van de rechtbank valt het beoogde gebruik echter niet onder "maatschappelijke dienstverlening", nu de nadruk op het verblijf ligt en niet op het verlenen van diensten door maatschappelijke instanties. Omdat het beoogde gebruik niet in overeenstemming is met het bestemmingsplan dat op het gebouw De Linde van toepassing is, heeft de rechtbank het planologische effect van het beoogde gebruik op de woon- en leefomgeving van [persoon A], [persoon B], [persoon C] en [persoon D] meegewogen bij de beantwoording van de vraag of zij belanghebbenden zijn.
    Vervolgens heeft de rechtbank vastgesteld dat [persoon A], [persoon B], [persoon C] en [persoon D] hebben toegelicht dat hun woonadressen liggen op de looproute van asielzoekers naar voorzieningen, zoals winkels, snackbars en scholen. Verder heeft de rechtbank vastgesteld dat zij, ter onderbouwing van hun vrees voor overlast, hebben gewezen op de rapportage "Risicoanalyse en monitoring leefbaarheid en veiligheid rondom AZC Apeldoorn" van Bureau Beke van 17 mei 2017.
    De rechtbank heeft verder overwogen dat ten gevolge van de verleende omgevingsvergunning een toename van huisvesting van asielzoekers mogelijk is van ruim 45 procent. Vervolgens heeft de rechtbank overwogen dat [persoon A], [persoon B], [persoon C] en [persoon D] aannemelijk hebben gemaakt dat de planologische impact op hun woon- en leefomgeving dermate groot zal zijn dat zij een persoonlijk belang bij het besluit tot vergunningverlening hebben. Immers, zij wonen in de directe nabijheid van het asielzoekerscentrum, langs de looproute naar voorzieningen. De rapportage van Bureau Beke onderschrijft dat overlast aannemelijk is, aldus de rechtbank. Naar het oordeel van de rechtbank hebben [persoon A], [persoon B], [persoon C] en [persoon D] dan ook aannemelijk gemaakt dat zij gevolgen van enige betekenis ondervinden van het besluit tot vergunningverlening.
    De rechtbank heeft gelet hierop geconcludeerd dat het college ten onrechte heeft beslist dat [persoon A], [persoon B], [persoon C] en [persoon D] niet als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt. In het verlengde hiervan heeft de rechtbank geoordeeld dat het college de bezwaren van [persoon A], [persoon B], [persoon C] en [persoon D] ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    De hoger beroepen van het college en het COA
    4.       Het college en het COA voeren aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de opvang van asielzoekers niet valt onder de definitie van "maatschappelijke dienstverlening" zoals opgenomen in het bestemmingsplan dat op het gebouw De Linde van toepassing is.
    Volgens het COA en het college valt de opvang van asielzoekers wel hieronder te scharen. Dit betekent dat in dit geval enkel de bouwwerkzaamheden in strijd zijn met het bestemmingsplan en het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning enkel daarop betrekking heeft, zodat de rechtbank ten onrechte het planologische effect van het beoogde gebruik op de woon- en leefomgeving van [persoon A], [persoon B], [persoon C] en [persoon D] heeft meegewogen bij de beantwoording van de vraag of zij belanghebbenden zijn. Omdat zij geen gevolgen van enige betekenis ondervinden van de bouwwerkzaamheden, zijn zij geen belanghebbenden en zijn hun bezwaren tegen het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning terecht niet-ontvankelijk verklaard, aldus het college en het COA. De rechtbank heeft dit volgens het college en het COA ten onrechte niet onderkend.
    De beoordeling van de voorzieningenrechter
    5.       De voorzieningenrechter ziet zich gesteld voor de vraag of [persoon A], [persoon B], [persoon C] en [persoon D] als "belanghebbenden" in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb moeten worden aangemerkt. Bij de beantwoording van deze vraag is het volgende van belang.
    6.       Volgens artikel 7:1, eerste lid, van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:1, eerste lid, van de Awb, kan uitsluitend een "belanghebbende" tegen een besluit bezwaar maken. In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder "belanghebbende" verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Een louter gevoel van betrokkenheid bij een besluit, hoe sterk dat gevoel ook is, is niet voldoende om belanghebbende te kunnen zijn. Een belang dat zich onvoldoende onderscheidt van de belangen van willekeurige anderen, is geen persoonlijk belang.
    Wie rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit - zoals een bestemmingsplan of een vergunning - toestaat, is in beginsel belanghebbende bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ van de activiteit dient als correctie op dit uitgangspunt. Zonder gevolgen van enige betekenis heeft betrokkene geen persoonlijk belang bij het besluit. Hij onderscheidt zich dan onvoldoende van anderen. Om te bepalen of er gevolgen van enige betekenis voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene zijn, wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
    7.       Het COA en het college hebben zich op het standpunt gesteld dat op basis van het bestemmingsplan, dus ook zonder de vergunningverlening, ongeveer 275 asielzoekers mogen worden opgevangen in het gebouw De Linde. Volgens hen is de verbouwing van het gebouw De Linde daarvoor niet noodzakelijk. Volgens het COA en het college leidt dit gegeven al tot de conclusie dat [persoon A], [persoon B], [persoon C] en [persoon D] niet als belanghebbenden zijn aan te merken. De voorzieningenrechter merkt op dat dit standpunt, wat daar overigens ook van zij, geen bespreking behoeft, omdat in dit geval reeds vanwege een andere reden die hierna zal worden toegelicht [persoon A], [persoon B], [persoon C] en [persoon D], anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, niet als belanghebbenden zijn aan te merken. De voorzieningenrechter is namelijk van oordeel dat [persoon A], [persoon B], [persoon C] en [persoon D] geen persoonlijk belang hebben bij de vergunningverlening. Voor dit oordeel vindt de voorzieningenrechter het volgende redengevend.
    8.       De voorzieningenrechter stelt vast dat [persoon A], [persoon B], [persoon C] en [persoon D] allemaal op een afstand van 260 meter of méér wonen van het gebouw De Linde, waar als gevolg van de vergunningverlening ongeveer 275 asielzoekers kunnen worden opgevangen.  De voorzieningenrechter ziet - gegeven deze grote afstand alsmede de omstandigheid dat er, gezien de structuur van de omgeving, ook andere looproutes zijn naar elders gelegen voorzieningen voor dit aantal asielzoekers - geen reden om aan te nemen dat de toename van voetgangers ten gevolge van de vergunningverlening gevolgen van enige betekenis zal hebben ter plaatse van de woningen van [persoon A], [persoon B], [persoon C] en [persoon D]. Voor zover [persoon A], [persoon B], [persoon C] en [persoon D] hebben gewezen op mogelijke overlast in de zin van criminaliteit langs de looproute, merkt de voorzieningenrechter op dat de vergunningverlening uiteraard geen toestemming omvat voor het verrichten van handelingen die tot dergelijke overlast leiden. Mocht zich overlast in de zin van criminaliteit voordoen, is dat dus niet het gevolg van de vergunning, die hier aan de orde is. Daarom kunnen [persoon A], [persoon B], [persoon C] en [persoon D] ook op basis van hun verwijzing naar overlast in de zin van criminaliteit, wat daar overigens ook van zij, niet als belanghebbenden bij de vergunningverlening worden beschouwd.
    In zoverre slaagt het betoog.
    Kortsluiting (artikel 8:86, eerste lid, van de Awb)
    9.       In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaken en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaken.
    Conclusie
    10.     De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraken moeten worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen, zal de voorzieningenrechter de beroepen van [persoon A], [persoon B], [persoon C] en [persoon D] tegen de onderscheiden besluiten van 15 december 2021 alsnog ongegrond verklaren. Dit betekent dat het college hun bezwaren tegen het besluit van 29 juli 2021 tot verlening van de omgevingsvergunning terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, zodat het college hun bezwaren terecht niet inhoudelijk heeft behandeld.
    11.     Gelet hierop bestaat aanleiding de verzoeken van het college en het COA om een voorlopige voorziening te treffen, af te wijzen.
    12.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    De door het COA ingediende hoger beroepen worden daarbij als samenhangende zaken, als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht gezien, omdat ze zijn ingediend door dezelfde gemachtigde en de werkzaamheden hiervoor nagenoeg identiek waren. Voor de toekenning van een vergoeding voor kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand worden ze daarom beschouwd als één zaak, zie artikel 3, eerste lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.  verklaart de hoger beroepen gegrond;
    II. vernietigt de uitspraken van de rechtbank Gelderland van 21 oktober 2022, in zaken nrs. 22/350, 22/368, 22/380 en 22/381;
    III. verklaart de beroepen van [persoon A], [persoon B], [persoon C] en [persoon D] tegen de besluiten van 15 december 2021 ongegrond;
    IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn tot vergoeding van bij het Centraal Orgaan opvang asielzoekers opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn aan het Centraal Orgaan opvang asielzoekers het door hem voor de behandeling van de hoger beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 2.192,00 vergoedt;
    V. wijst de verzoeken om een voorlopige voorziening af.
    Aldus vastgesteld op 17 januari 2023 door mr. B.J. Schueler, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
    De voorzieningenrechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    w.g. Van Loo
    griffier.
    Uitgesproken in het openbaar op 23 januari 2023
    418.