ECLI:NL:RVS:2021:833, Raad van State, 21-04-2021, 202002802/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-04-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij afzonderlijke besluiten van 21 november 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Veere aan Navtrans Invest en anderen lasten onder dwangsom opgelegd omdat de panden Valkenisseweg 59 (Snippenoord) en Valkenisseweg 61 (Coccinelle) in Biggekerke recreatief werden verhuurd. Nadat toezichthouders tijdens controles hebben geconstateerd dat het pand Valkenisseweg 61 (Coccinelle) nog steeds recreatief werd verhuurd, heeft het college bij afzonderlijke besluiten van 20 maart 2019 opnieuw lasten onder dwangsom opgelegd omdat de last van 21 november 2018 tot het staken van de recreatieve verhuur van het pand Valkenisseweg 61 (Coccinelle) op 9 maart 2019 was uitgewerkt. Het college heeft Navtrans Invest en anderen met een dwangsom van € 5.000,00 per week, met een maximum van € 25.000,00 gelast om uiterlijk 25 maart 2019 de recreatieve verhuur van het pand Valkenisseweg 61 (Coccinelle) te beëindigen en beëindigd te houden. Deze besluiten zijn bij besluit op bezwaar van 19 juni 2019 in stand gelaten.

202002802/1/R1.
    Datum uitspraak: 21 april 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Navtrans Invest B.V., gevestigd te Ridderkerk, en anderen
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 3 april 2020 in zaken nrs. 19/1474 en 19/4070 in het geding tussen:
    1.       Navtrans Invest B.V.
    2.       Sypat Management B.V.
    3.       [partij sub 3]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Veere.
    Procesverloop
    Bij afzonderlijke besluiten van 21 november 2018 heeft het college aan Navtrans Invest en anderen lasten onder dwangsom opgelegd omdat de panden Valkenisseweg 59 (Snippenoord) en Valkenisseweg 61 (Coccinelle) in Biggekerke (hierna: de panden) recreatief werden verhuurd.
    Bij besluit van 13 maart 2019 heeft het college het daartegen gemaakte bezwaar van Navtrans Invest en anderen ongegrond verklaard.
    Bij afzonderlijke besluiten van 20 maart 2019 heeft het college nieuwe lasten onder dwangsom opgelegd wat betreft de recreatieve verhuur van het pand Valkenisseweg 61 (Coccinelle).
    Bij besluit van 19 juni 2019 heeft het college het daartegen gemaakte bezwaar van Navtrans Invest en anderen ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 3 april 2020 heeft de rechtbank de door Navtrans Invest en anderen daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben Navtrans Invest B.V. en anderen hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 november 2020, waar Navtrans Invest en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. N.J.M. Beelaerts van Blokland, advocaat in Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door drs. A.M. Faas, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De toepasselijke regelgeving is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    2.       Het beroep van Navtrans Invest en anderen is mede ingesteld door Sypat Management B.V. en [partij sub 3] Zij hebben de panden in gezamenlijk eigendom. Beide panden zijn landhuizen en worden recreatief verhuurd. Bij afzonderlijke besluiten van 21 november 2018 heeft het college Navtrans Invest en anderen met een dwangsom van € 1.000,00 per week, met een maximum van € 5.000,00, gelast om uiterlijk 31 januari 2019 de recreatieve verhuur van de panden te beëindigen en beëindigd te houden. Het college heeft aan de lasten overtreding van artikel 21.1, aanhef en onder a en e, van de planregels van het bestemmingsplan "3e herziening Buitengebied Veere" (hierna: het bestemmingsplan) en artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) ten grondslag gelegd. Voor de percelen geldt de bestemming "Wonen". De gronden met deze bestemming zijn volgens het college bestemd voor de huisvesting van personen in een woning. Verder geldt de functieaanduiding "specifieke vorm van wonen - landhuis". Gelet op de aan de percelen toegekende bestemming, in samenhang bezien met het begrip "woning", mogen de panden volgens het college niet voor recreatieve verhuur aan derden worden gebruikt.
    3.       Nadat toezichthouders tijdens controles hebben geconstateerd dat het pand Valkenisseweg 61 (Coccinelle) nog steeds recreatief werd verhuurd, heeft het college bij afzonderlijke besluiten van 20 maart 2019 opnieuw lasten onder dwangsom opgelegd omdat de last van 21 november 2018 tot het staken van de recreatieve verhuur van het pand Valkenisseweg 61 (Coccinelle) op 9 maart 2019 was uitgewerkt. Het college heeft Navtrans Invest en anderen met een dwangsom van € 5.000,00 per week, met een maximum van € 25.000,00 gelast om uiterlijk 25 maart 2019 de recreatieve verhuur van het pand Valkenisseweg 61 (Coccinelle) te beëindigen en beëindigd te houden. Deze besluiten zijn bij besluit op bezwaar van 19 juni 2019 in stand gelaten.
    Aangevallen uitspraak
    4.       De rechtbank heeft overwogen dat recreatief verblijf in de panden en de verhuur ten behoeve van dit recreatieve verblijf aan families en groepen niet binnen de functieaanduiding "specifieke vorm van wonen - landhuis" past. Gelet hierop was het college volgens de rechtbank bevoegd om handhavend op te treden.
    Verder heeft de rechtbank het college opgedragen om het betaalde griffierecht aan Navtrans Invest en anderen te vergoeden, omdat het college Navtrans Invest en anderen niet in de gelegenheid heeft gesteld een zienswijze in te dienen tegen het voornemen om opnieuw een dwangsom op te leggen. De rechtbank heeft aanleiding gezien om dit gebrek van het besluit van 19 juni 2019 met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht te passeren.
    Hoger beroep
    5.       Navtrans Invest en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het recreatief verhuren van de panden in strijd is met het bestemmingsplan. Volgens hen verbiedt het plan gebruik ten behoeve van verhuur aan derden niet. Artikel 21.1, aanhef en onder e, van de planregels is globaal en kent geen beperking tot één huishouden, stellen zij. Zij voeren aan dat het plan gelet op de plantoelichting geen onderscheid maakt tussen permanente en recreatieve bewoning. Verder voeren zij aan dat voor de uitleg van het begrip "landhuis" geen aansluiting kan worden gezocht bij de definitie van het begrip "woning". In het "Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal" wordt een "landhuis" omschreven als "een aanzienlijk huis of buitenverblijf in het land". Met een "buitenverblijf in het land" hangt volgens Navtrans Invest en anderen een direct recreatief gebruik samen. Wie ter plaatse verblijft en voor hoe lang maakt voor het gebruik als recreatief buitenverblijf volgens hen niet uit. Zij wijzen erop dat verblijfsrecreatie ook een specifieke vorm van wonen is en dat voor recreatief gebruik voldoende samenhang bestaat binnen de bestemming "Wonen". Bovendien worden in het normale spraakgebruik onder "wonen" diverse vormen van huisvesting begrepen, waaronder ook het verhuren van kamers aan personen die niet tot het huishouden van de verhuurder behoren. Volgens hen valt niet in te zien waarom een buitenverblijf vanuit de systematiek van het bestemmingsplan niet voor verblijfsrecreatie zou mogen worden aangewend.
    Navtrans Invest en anderen wijzen er verder op dat de panden volgens de Huisvestingsverordening Tweede Woning 2019 als tweede woning mogen worden gebruikt, wat in de gemeente Veere in de regel neerkomt op een gebruik voor recreatieve doeleinden. In lijn hiermee moet volgens hen ook het bestemmingsplan dit gebruik toestaan.
    5.1.    Op de verbeelding is aan de panden de bestemming "Wonen" met de functieaanduiding "specifieke vorm van wonen - landhuis" toegekend. Het bestemmingsplan bevat geen definitie van het begrip "landhuis". De vraag die in dit geval moet worden beantwoord is of de voor de percelen geldende bestemming "Wonen" met de functieaanduiding "specifieke vorm van wonen - landhuis" op grond van artikel 21.1, aanhef en onder e, van de planregels recreatieve verhuur aan derden toestaat. Omdat artikel 21.1, aanhef en onder e, van de planregels zelf niet duidelijk maakt of recreatieve verhuur aan derden is toegestaan, zal de Afdeling allereerst beoordelen of de plansystematiek aan verhuur in de weg staat.
    De functieaanduiding "specifieke vorm van wonen - landhuis" is opgenomen onder de hoofdbestemming "Wonen" in artikel 21.1 van de planregels. In artikel 21.1 van de planregels zijn verschillende gebruiksmogelijkheden onder de bestemming "Wonen" gebracht. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de invulling die in artikel 21.1, aanhef en onder a, van de planregels aan het begrip "wonen" wordt gegeven niet bepalend is voor de overige onderdelen van artikel 21.1. Dit betekent dat de functieaanduiding "specifieke vorm van wonen - landhuis" zelfstandig moet worden uitgelegd. Weliswaar kent het bestemmingsplan naast de bestemming "Wonen" ook een bestemming "Recreatie" in artikel 15.1 van de planregels, maar dit betekent in dit geval niet dat de panden niet mogen worden gebruikt voor recreatieve verhuur, alleen maar omdat artikel 21.1, aanhef en onder e, van de planregels onder de bestemming "Wonen" valt. Zo maakt artikel 21.1, aanhef en onder c, k en i, respectievelijk verblijfsrecreatie in een recreatiewoning en verblijfsrecreatie in de vorm van groepskamperen mogelijk. Dit kan naar het oordeel van de Afdeling ook recreatieve verhuur aan derden inhouden. Ook de bestemming "Recreatie" gaat niet alleen over verblijfsrecreatie door derden. De Afdeling constateert dat in artikel 15.1, aanhef en onder b, van de planregels ook een bedrijfswoning wordt toegestaan.
    De Afdeling concludeert dat de planwetgever zowel binnen de bestemming "Wonen", als tussen de bestemmingen "Wonen" en "Recreatie", geen duidelijk onderscheid heeft gemaakt tussen wonen en (commercieel) recreatief verblijf en daarmee verschillende gebruiksmogelijkheden onder beide bestemmingen heeft willen brengen. Vervolgens constateert de Afdeling dat uit de begripsbepalingen in het bestemmingsplan van "recreatief verblijf", "recreatiewoning" en "verblijfsrecreatie" niet valt af te leiden dat recreatieve verhuur van de panden aan derden niet mogelijk is. Ook is er geen planregel opgenomen waarin staat dat binnen de voor de percelen geldende bestemming recreatieve verhuur aan derden niet is toegestaan.
    Dit alles samen leidt de Afdeling tot de conclusie dat de bestemming "Wonen" met de functieaanduiding "specifieke vorm van wonen - landhuis" er in dit geval niet aan in de weg staat dat de panden voor recreatieve verhuur aan derden worden gebruikt. De Afdeling ziet daarom, anders dan de rechtbank, geen aanleiding om voor de uitleg van het begrip landhuis aansluiting te zoeken bij de betekenis die daaraan in het algemeen spraakgebruik wordt gegeven.
    Onder deze omstandigheden verbiedt het bestemmingsplan niet dat de panden recreatief worden verhuurd. De Afdeling is daarom van oordeel dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden. Dit heeft de rechtbank niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    6.       Gelet op wat hiervoor is overwogen, hoeft wat Navtrans Invest en anderen voor het overige hebben aangevoerd, geen bespreking.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd, voor zover de beroepen ongegrond zijn verklaard. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen van Navtrans Invest en anderen tegen de besluiten op bezwaar van 13 maart 2019 en 19 juni 2019 alsnog gegrond verklaren. De Afdeling zal die besluiten vernietigen omdat het college niet bevoegd was tot het opleggen van lasten onder dwangsom.
    8.       De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien en zal de primaire besluiten van 21 november 2018 en 20 maart 2019 herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten van 13 maart 2019 en 19 juni 2019.
    Proceskosten
    9.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 3 april 2020 in zaken nrs. 19/1474 en 19/4070, voor zover de beroepen ongegrond zijn verklaard;
    III.      verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen gegrond;
    IV.     vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Veere van 13 maart 2019, met kenmerk /19U.00903, en 19 juni 2019, met kenmerk /19U.02446;
    V.      herroept de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Veere van 21 november 2018, met de kenmerken /18U.05243, /18U.05244, /18U.05245, /18U.05246, /18U.05247, /18U.05248, en 20 maart 2019, met de kenmerken /19U.01033, /19U.01122, /19U.01123;
    VI.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten van 13 maart 2019, met kenmerk /19U.00903, en 19 juni 2019, met kenmerk /19U.02446;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Veere tot vergoeding van bij Navtrans Invest B.V. en anderen in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.068,00 (zegge: duizendachtenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Veere aan Navtrans Invest B.V. en anderen het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 354,00 (zegge: driehonderdvierenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. D.A. Verburg en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    w.g. Van der Beek-Gillessen
    voorzitter    
    w.g. Montagne
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 april 2021
    374-877.
     
    BIJLAGE
     
    Planregels bij het bestemmingsplan "3e herziening Buitengebied Veere"
    Artikel 1 Begrippen
    Artikel 1.72 recreatief verblijf:
    een niet langdurig verblijf van één of meerdere personen met of zonder overnachting die hun vaste woon- of verblijfplaats elders hebben;
    Artikel 1.73 recreatiewoning:
    een als woning aan te merken gebouw, bestemd voor verblijfsrecreatie door personen die hun hoofdverblijf elders hebben;
    Artikel 1.87 verblijfsrecreatie:
    recreatie in ruimten welke zijn bestemd of opgericht voor recreatief nachtverblijf, zoals een recreatiewoning, logeergebouw, pension of kampeermiddel, door personen die elders een vaste woon- of verblijfplaats hebben, hetgeen onder meer blijkt uit het feit dat zij elders zijn ingeschreven in de administratie als bedoeld in de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens;
    Artikel 1.95 woning, wooneenheid:
    woning, wooneenheid: een hoofdgebouw, dan wel een onderdeel van een hoofdgebouw, dat dient voor de huisvesting van één huishouden;
    Artikel 15 Recreatie
    Artikel 15.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor 'Recreatie' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. ter plaatse van de aanduiding 'dagrecreatie': dagrecreatieve voorzieningen;
    b. ter plaatse van de aanduiding 'bedrijfswoning': uitsluitend een bedrijfswoning ten dienste van een elders gelegen verblijfsrecreatief bedrijf;
    c. ter plaatse van de aanduiding 'paardenhouderij': een gebruiksgerichte paardenhouderij;
    d. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - groepsaccommodatie': verblijfsrecreatie in een groepsaccommodatie;
    e. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - imkerij': een imkerij;
    f. ter plaatse van de aanduiding 'jachthaven': een jachthaven met additionele voorzieningen zoals een zeilschool, jachtwerf, botenbergingen, watersportkampeerterrein, clubgebouw en café-restaurant, waarbij het maximaal aantal ligplaatsen niet meer dan 520 mag bedragen en het aantal standplaatsen ten behoeve van het kampeerterrein niet meer dan 30;
    g. ter plaatse van de aanduiding 'kampeerterrein': verblijfsrecreatie in de vorm van kamperen waarbij het aantal standplaatsen niet meer dan 42 mag bedragen;
    h. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - midgetgolfbaan': een midgetgolfbaan;
    i. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - scouting': scouting en additionele voorzieningen zoals een kampeerterrein waarbij het aantal standplaatsen niet meer dan 2 mag bedragen;
    j. ter plaatse van de aanduiding 'speelvoorziening': speelvoorzieningen;
    k. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - trekkershut': verblijfsrecreatie in trekkershutten;
    l. ter plaatse van de aanduiding 'volkstuin': volkstuinen;
    m. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - landschapscamping': een landschapscamping, waarbij het aantal standplaatsen binnen de gronden met de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - landschapscamping' minimaal 10 en maximaal 60 bedraagt, en waarbij de standplaatsen uitsluitend van 1 maart tot 15 november mogen worden gebruikt;
    n. ter plaatse van de aanduiding 'recreatiewoning': recreatiewoningen;
    o. ter plaatse van de aanduiding 'natuurwaarden': het behoud en versterken van de natuurwaarden;
    p. bij deze bestemming behorende voorzieningen, zoals laad- en losruimte, parkeervoorzieningen,
    q. ter plaatse van de aanduiding 'sport': sportvoorzieningen;
    r. ter plaatse van de aanduiding 'sportveld': een sportveld;
    s. ter plaatse van de aanduiding ' specifieke vorm van maatschappelijk - Nieuwe Economische Drager': een Nieuwe Economische Drager;
    t. ontsluitingswegen, groen, waterhuishoudkundige voorzieningen, erven, tuinen en nutsvoorzieningen.
    Voor artikel 15 Recreatie aangewezen gronden zijn tevens bestemd voor:
    u. ter plaatse van de aanduiding ‘horeca categorie 1b’: horecavoorziening met een maximale vloeroppervlakte van 40 vierkante meter uitsluitend ten dienste van de groepsaccommodatie.
    Artikel 21 Wonen
    Artikel 21.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. de huisvesting van personen in een woning;
    b. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van wonen - appartement': verblijfsrecreatie in appartementengebouwen;
    c. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van wonen - recreatiewoning': uitsluitend verblijfsrecreatie in een recreatiewoning;
    d. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van wonen - voormalig agrarisch bedrijf ': de huisvesting van personen in de bebouwing behorende bij een voormalig agrarisch bedrijf, waarbij één woning is toegestaan tenzij ter plaatse van de aanduiding 'maximum aantal wooneenheden' een ander aantal is aangeduid;
    e. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van wonen - landhuis': een landhuis met bijbehorende bouwwerken, alsmede voor het behoud en herstel van de aanwezige landschappelijke, cultuurhistorische en natuurwetenschappelijke waarden;
    f. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van maatschappelijk - Nieuwe Economische Drager': een Nieuwe Economische Drager;
    g. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van horeca - restaurant': een restaurant;
    h. bij deze bestemming behorende voorzieningen, zoals erven, tuinen, parkeervoorzieningen, waterhuishoudkundige voorzieningen en nutsvoorzieningen;
    i. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - groepskamperen': verblijfsrecreatie in de vorm van groepskamperen;
    j. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van maatschappelijk - sterrenwacht': een sterrenwacht.
    k. ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van recreatie - recreatiewoning 4’: verblijfsrecreatie in een recreatiewoning, met dien verstande dat maximaal vier recreatiewoningen zijn toegestaan;
    l. ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van horeca - theeschenkerij': tevens theeschenkerij;
    De voor ‘Wonen’ aangewezen gronden zijn tevens bestemd voor:
    m. ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van recreatie - kleinschalig kamperen’: een kleinschalig kampeerterrein.