ECLI:NL:RVS:2023:1425, Raad van State, 12-04-2023, 202301976/2/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-04-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 februari 2022 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan [verzoeker] een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 55b van de Wet bodembescherming. Eind jaren 60 was het [metaalverwerkingsbedrijf] op de locatie Industrieweg 9 in Bladel gevestigd. In 2000 en 2001 zijn op de locatie bodemonderzoeken uitgevoerd en is vastgesteld dat sprake is van een ernstige bodemverontreiniging met zware metalen, minerale olie, vluchtige aromaten en vluchtige chloorkoolwaterstoffen, waardoor op grond van de Wbb sanering noodzakelijk is. Op 31 mei 2001 heeft Tauw B.V. in opdracht van [metaalverwerkingsbedrijf] een melding op grond van de Wbb ingediend, samen met een gefaseerd saneringsplan. Op basis van dit saneringsplan heeft het college op 30 augustus 2001 een besluit genomen om de verontreiniging in 2001 met spoed gefaseerd te saneren. In 2006 is [metaalverwerkingsbedrijf] failliet verklaard. [verzoeker] is sinds 22 september 2006 eigenaar van het perceel D2795, dat is ontstaan uit het perceel D2741.

202301976/2/R1.
    Datum uitspraak: 12 april 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    [verzoeker], wonend te [woonplaats],
    en
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 februari 2022 heeft het college aan [verzoeker] een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 55b van de Wet bodembescherming (hierna: Wbb).
    Bij besluit van 18 juli 2022 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot 6 weken na de beslissing op bezwaar.
    Bij besluit van 14 februari 2023 heeft het college het bezwaar van [verzoeker] ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [verzoeker] beroep ingesteld. Verder heeft hij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek op zitting behandeld op 6 april 2023, waar [verzoeker], vertegenwoordigd door mr. T.I.P. Jeltema, advocaat te Veldhoven, vergezeld door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. M. van Lent, vergezeld door J. Belmer, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    Inleiding
    2.       Eind jaren 60 was het [metaalverwerkingsbedrijf] op de locatie Industrieweg 9 in Bladel (hierna: de locatie) gevestigd. In 2000 en 2001 zijn op de locatie bodemonderzoeken uitgevoerd en is vastgesteld dat sprake is van een ernstige bodemverontreiniging met zware metalen, minerale olie, vluchtige aromaten en vluchtige chloorkoolwaterstoffen, waardoor op grond van de Wbb sanering noodzakelijk is. Op 31 mei 2001 heeft Tauw B.V. in opdracht van [metaalverwerkingsbedrijf] een melding op grond van de Wbb ingediend, samen met een gefaseerd saneringsplan. Op basis van dit saneringsplan heeft het college op 30 augustus 2001 een besluit genomen om de verontreiniging in 2001 met spoed gefaseerd te saneren. In 2006 is [metaalverwerkingsbedrijf] failliet verklaard. [verzoeker] is sinds 22 september 2006 eigenaar van het perceel D2795, dat is ontstaan uit het perceel D2741.
    3.       Met het besluit van 16 februari 2022 heeft het college aan [verzoeker] een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 55b van de Wbb. De dwangsom bedraagt € 15.000,00 per constatering met een maximum van € 75.000,00. Met het besluit van 18 juli 2022 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot 6 weken na de beslissing op bezwaar. Met het besluit van 14 februari 2023 heeft het college het bezwaar van [verzoeker] hiertegen ongegrond verklaard. Tegen dat besluit heeft [verzoeker] beroep ingesteld. Daarnaast heeft [verzoeker] de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen, zodat de dwangsom niet verbeurt.
    [verzoeker] betoogt, kort gezegd, dat de last onder dwangsom geen stand kan houden, omdat geen sprake is van een overtreding. Mocht wel sprake zijn van een overtreding, dan zijn er volgens [verzoeker] bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college af had moeten zien van handhavend optreden. Hij stelt ook dat de last niet duidelijk is.
    Spoedeisend belang
    4.       Het college heeft de begunstigingstermijn van de last onder dwangsom verlengd tot 6 weken na de beslissing op bezwaar van 14 februari 2023. Als de door [verzoeker] gevraagde voorziening niet wordt getroffen en hij niet binnen die termijn aan de last voldoet, verbeurt hij dwangsommen. Dit maakt dat hij een spoedeisend belang heeft bij de gevraagde voorziening.
    Voorlopig rechtmatigheidsoordeel
    5.       De voorzieningenrechter zal hierna bezien of aanleiding bestaat voor de verwachting dat de Afdeling in beroep zal oordelen dat het besluit van 14 februari 2023 in stand zal blijven. Dit betekent dat de voorzieningenrechter een voorlopige beoordeling zal verrichten van de beroepsgronden die zijn aangevoerd. De voorlopige-voorzieningenprocedure leent zich echter niet voor een integrale beoordeling van alle beroepsgronden. Daarom beperkt de voorzieningenrechter zich hieronder tot een voorlopige beoordeling van de beroepsgronden die [verzoeker] centraal heeft gesteld.
    Overtreding?
    6.       [verzoeker] betoogt, onder verwijzing naar het onderzoek van ABO-Milieuconsult B.V. van 29 maart 2022 en het aanvullend grondwateronderzoek van ABO-Milieuconsult B.V. van 6 maart 2023, dat het college niet bevoegd was handhavend op te treden, omdat het college niet heeft gecontroleerd of nog wel sprake is van een situatie die vereist dat met spoed wordt gesaneerd. Hierbij wijst hij op de inwerkingtreding van de Circulaire Bodemsanering op 1 juli 2013, waardoor de grens voor een spoedgeval niet meer op 150 m3 aan volumetoename van verontreiniging per jaar ligt, maar op 1.000 m3 volumetoename per jaar. Ook stelt [verzoeker] dat sinds de laatste monitoring in 2010 meer dan 10 jaar zijn verstreken.
    6.1.    De voorzieningenrechter overweegt dat op grond van artikel 55b van de Wbb de eigenaar van een bedrijfsterrein waar een geval van ernstige verontreiniging is ontstaan, verplicht is de bodem te saneren indien in een beschikking als bedoeld in artikel 37, eerste lid, van de Wbb is vastgesteld dat spoedige sanering noodzakelijk is. De voorzieningenrechter stelt vast dat het besluit van 30 augustus 2001 een beschikking is als bedoeld in artikel 37, eerste lid, van de Wbb. De voorzieningenrechter stelt verder vast dat de saneringsplicht in het besluit van 30 augustus 2001 is vastgesteld. Dit besluit is in rechte onaantastbaar geworden en heeft, hoewel het geruime tijd geleden is genomen, gewoon rechtskracht. Het college heeft in de last gesteld dat [verzoeker] de ontbrekende resultaten van de twee grondwatermonitoringen en de eindevaluatie van de grondsanering kan overleggen om de afronding van fase 1 van het saneringsplan te kunnen laten beoordelen. [verzoeker] heeft op de zitting gesteld nog bezig te zijn met fase 1 van het saneringsplan. Het college heeft daarom terecht gesteld dat sprake is van een overtreding van artikel 55b, eerste lid, van de Wbb.
    Rechtszekerheidsbeginsel
    7.       [verzoeker] betoogt dat de last voor hem niet duidelijk is en daardoor in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Het is voor [verzoeker] allereerst niet duidelijk over welke locatie de last gaat. [verzoeker] stelt dat alleen een last kan worden opgelegd voor het perceel dat in zijn eigendom is, namelijk het perceel D2795, dat is ontstaan uit het perceel D2741. Volgens [verzoeker] gaat de beschikking van 30 augustus 2001 over het perceel D2741, dat gedeeltelijk in zijn eigendom is, en het perceel D2742, dat in eigendom van een derde is. Hij wijst daarbij op artikel 55b van de Wbb waarin staat dat de eigenaar van een bedrijfsterrein waar een geval van ernstige verontreiniging is ontstaan als normadressaat geldt. Omdat hij geen eigenaar is van het perceel D2742, kan de last onder dwangsom volgens hem in zoverre niet aan hem opgelegd worden. Daarnaast stelt [verzoeker] dat het college niet concreet heeft gemaakt op welke wijze hij aan de last kan voldoen. Hierbij wijst hij erop dat het college in het besluit van 14 februari 2023 stelt dat hij de vrijheid heeft om zelf invulling te geven aan de verplichting op grond van artikel 55b van de Wbb.
    7.1.    De Afdeling heeft eerder overwogen dat het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat een last zo duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen. De voorzieningenrechter verwijst bij wijze van voorbeeld naar de uitspraken van 22 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2795, en 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:169.
    7.2.    In het besluit van 16 februari 2022 staat deze (grondslag en) omschrijving van de last: "[…]. Doordat sprake is van een overtreding van artikel 55b van de Wet bodembescherming leggen wij u voor de locatie Industrieweg 9 te Bladel, kadastraal aangeduid "gemeente Bladel, sectie D, nummer 2795" een last onder dwangsom op. […]. U moet de overtreding van artikel 55b van de Wet bodembescherming beëindigen en beëindigd houden door de vastgestelde bodemverontreiniging op de locatie te saneren. […]."
    In het besluit van 14 februari 2023 staat: "Bezwaarmaker heeft in het kader van het voldoen aan de gewijzigde last van 14 februari 2022 de keuze uit twee opties:
    - Saneren op basis van het huidige gefaseerde saneringsplan van 30 mei 2001. Om de afronding van fase 1 van dit saneringsplan te kunnen laten beoordelen kan bezwaarmaker de ontbrekende resultaten van de twee grondwatermonitoringen en de eindevaluatie van de grondsanering overleggen.
    - Saneren op basis van een nieuw en goedgekeurd saneringsplan. In de last hebben wij bezwaarmaker niet opgelegd hoé hij moet saneren. Hij heeft de vrijheid om zelf invulling te geven aan de verplichting op grond van artikel 55b van de Wbb. Wij hebben bezwaarmaker wel geattendeerd op het feit dat ons vermoeden bestaat dat de verontreiniging dankzij het langdurig stilliggen van de sanering inmiddels groter [is] dan waar het saneringsplan van 2001 op gebaseerd is. […]. Gelet op het feit dat de sanering vanaf 2010 niet is voortgezet, ligt het voor de hand te saneren op basis van een (nieuw) volledig en goedgekeurd saneringsplan (waaraan een nader onderzoek ten grondslag ligt)."
    7.3.    In het besluit van 14 februari 2023 heeft het college zich dus op het standpunt gesteld dat, gelet op het feit dat de sanering vanaf 2010 niet is voortgezet, het voor de hand ligt te saneren op basis van een (nieuw) volledig en goedgekeurd saneringsplan, waaraan een nader onderzoek ten grondslag ligt. Maar in de beslissing van het besluit van 14 februari 2023 staat niet dat het besluit van 16 februari 2022 op dit punt wordt herroepen. Die twee "lasten" bestaan dus naast elkaar. Er bestaat hierdoor een verschil tussen het besluit van 16 februari 2022 en het besluit van 14 februari 2023. Onvoldoende duidelijk is hoe ver [verzoeker]’ saneringsplicht strekt. Gelet daarop is het voor [verzoeker] niet duidelijk wat hij moet doen om aan "de" last te voldoen, zodat het college de last onvoldoende duidelijk heeft omschreven.
    Conclusie
    8.       De verwachting is daarom dat het besluit in beroep niet overeind zal blijven in deze vorm. Daarom ziet de voorzieningenrechter aanleiding de hierna te noemen voorlopige voorziening te treffen. Aan het betoog van [verzoeker] over de bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden had moeten afzien komt de voorzieningenrechter daarom niet toe.
    9.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        schorst bij wijze van voorlopige voorziening de besluiten van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 14 februari 2023, kenmerk C2299450/5217519 en C2291929/5217411, en 18 juli 2022, kenmerk 00246576, en 16 februari 2022, kenmerk Z.208114/D.877382;
    II.       veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij [verzoeker] in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    III.      gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan [verzoeker] het door hem voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 184,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. N.A. de Gast, griffier.
    w.g. Verburg
    voorzieningenrechter
    w.g. De Gast
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 12 april 2023
    928