ECLI:NL:RBOVE:2017:1122, Rechtbank Overijssel, 14-03-2017, Awb 16/2786
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2017-03-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom i.v.m. inrichting voor bewerking van dakgrind. Beroep gegrond; bestuursorgaan verbeurt dwangsom indien niet tijdig opnieuw wordt beslist. Nu nooit een omgevingsvergunning voor de tweede fase is verleend, volgt hieruit dat de inrichting geheel zonder vergunning in bedrijf is. Het is de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever geweest om te voorkomen dat een project zou mogen worden uitgevoerd op basis van een vergunning voor slechts een deel van de activiteiten die plaatsvinden. Verweerder dient zich alsnog een beeld te vormen van wat feitelijk plaatsvindt binnen de inrichting en verweerder dient vervolgens na te gaan of alles wat binnen de inrichting gebeurt daadwerkelijk gelegaliseerd kan worden. De rechtbank ziet in de voorgeschiedenis van deze zaak en de zeer lange tijd dat derde-partij met medeweten van verweerder al zonder vergunning in bedrijf is, aanleiding om te bepalen dat verweerder een dwangsom verbeurt indien geen gevolg wordt gegeven aan hetgeen hiervoor is overwogen.

RECHTBANK OVERIJSSEL
    Zittingsplaats Zwolle
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: AWB 16/2786
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer in het geschil tussen
    
    
      [eiser 1] , wonende aan [adres 1] te [plaats] ,
    
      
        
          [eiser 2] en [eiser 3] , wonende aan [adres 2] te [plaats] ,
      
        
          [eiser 4] , wonende aan [adres 3] te [plaats] ,
      
        
          [eiser 5] en [eiser 6] , wonende aan [adres 4] te [plaats] en
      
        
          [eiser 7] en [eiser 8] , wonende aan [adres 5] te [plaats] ,
      eisers,
      gemachtigde: mr. [eiser 6] , te [plaats] ,
    
    
    
      en 
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van Hardenberg, 
      verweerder.
    
    
    
      Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: 
      
        
          [derde belanghebbende]
        , te [plaats] , 
      gemachtigde: drs. ing. A.D. Hol, te Tiel.
    
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 8 december 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd om handhavend op te treden tegen de inrichting van [derde belanghebbende] , aan [adres 6] te [plaats] . 
    
    
    
      Bij besluit van 18 oktober 2016 (het bestreden besluit), verzonden op 19 oktober 2016, heeft verweerder het bezwaar van eisers gegrond verklaard. Tevens heeft verweerder bij besluit van dezelfde datum aan [derde belanghebbende] de last opgelegd om binnen acht weken na verzending van dat besluit het volgende te doen:
    
    1. de vooracceptatie van het grind goed en eenduidig te omschrijven zonder tegenstrijdigheden conform de vergunningverlening fase 1 en de geldende regelgeving;
    2. een volledige administratie te hebben van de inkomende stromen op de inrichting, conform artikel 3.4.1 van de voorschriften behorend bij de omgevingsvergunning fase 1;
    3. een volledige administratie te hebben van de reeds ingenomen afvalstoffen die op grond van een acceptatievoorschrift van de omgevingsvergunning niet mogen worden geaccepteerd, conform artikel 3.4.3 van de voorschriften behorend bij de omgevingsvergunning fase 1;
    4. het volledig en correct invullen van alle geleidebiljetten die gebruikt worden voor het transport van afval, conform de artikelen 10.38 tot en met 10.40 van de Wet milieubeheer en paragraaf 2 van het Besluit melden en registreren afvalstoffen;
    5. het maken van een sluitend verband tussen de afvalstoffenregistratie en de financiële administratie, conform de artikelen 3.3.3 en 3.4.6 van de voorschriften behorend bij de omgevingsvergunning fase 1;
    6. handelen conform het eigen AV-beleid en de AO/IC;
    7. het treffen van een voorziening voor de opslag van slib. Dit kan door het aanleggen van een vloeistofdichte voorziening of door het aanbrengen van een lekdetectie onder de huidige opslag, waarbij de wanden vloeistofkerend worden gemaakt.
    
      Indien niet voldaan wordt aan deze last wordt een dwangsom verbeurd van € 5.000,-- per week dat niet aan de last wordt voldaan tot een maximum van € 50.000,--.
      Tevens is bij dit besluit aan [derde belanghebbende] de preventieve last opgelegd om te voorkomen dat stofoverlast wordt veroorzaakt, onder verbeurte van een dwangsom van 
      € 1.500,-- voor iedere overtreding, tot een maximum van € 15.000,--.
    
    
    
      Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De rechtbank heeft desgevraagd [derde belanghebbende] , hierna te noemen derde-partij, in de gelegenheid gesteld om als derde-partij deel te nemen aan dit geding. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 februari 2017. De zaak is gevoegd behandeld met de zaak met nummer AWB 16/2889.
      Eisers [eiser 1] , [eiser 3] en [eiser 7] zijn verschenen, bijgestaan door mr. [eiser 6] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door E.J. Greving, A.A.T. van der Zwan-Wenneker, K.V. Mettinkhof en M.W.E. van Vilsteren. Derde-partij heeft zich laten vertegenwoordigen door [directeur] , [vertegenwoordiger 1] , [vertegenwoordiger 2] , bijgestaan door 
      drs. ing. A.D. Hol.
      Na afloop van de zitting is het onderzoek gesloten en zijn de zaken weer gesplitst voor het doen van uitspraak.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      
        [derde belanghebbende] (hierna: [derde belanghebbende] ) was tot medio 2012 gevestigd op een locatie binnen de bebouwde kom van [plaats] . Medio 2012 is [derde belanghebbende] verhuisd naar de locatie [adres 1] -a te [plaats] . Deze locatie ligt bij de kruising van de provinciale wegen N48 en N377. Het perceel waar [derde belanghebbende] sindsdien gevestigd is, ligt in de lengterichting tussen de N48 en de oprit naar de N48, vanaf de N377. 
      
    
    
      1.2
      In de inrichting op het adres [adres 1] -a te [plaats] vindt verwerking en opslag van grind plaats. In de inrichting wordt grind dat afkomstig is van daken gerecycled. Tot voor kort werden in de inrichting tevens betonblokken geproduceerd. 
      
    
    
      1.3
      Ten behoeve van de inrichting is bij besluit van 26 augustus 2014 een omgevingsvergunning eerste fase verleend. Aan de omgevingsvergunning eerste fase zijn voorwaarden verbonden. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was een omgevingsvergunning tweede fase nog niet aangevraagd. Ter zitting is gebleken dat een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning tweede fase op 3 februari 2017 door verweerder is ontvangen.
      
    
    
      1.4
      Op 9 oktober 2014 hebben eisers verzocht om handhavend op te treden tegen diverse vermeende overtredingen door [derde belanghebbende] . Bij het primaire besluit heeft verweerder geweigerd om handhavend op te treden. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eisers gegrond verklaard. Tevens heeft verweerder aan [derde belanghebbende] de hiervoor vermelde last onder dwangsom opgelegd. Eisers hebben hiertegen beroep ingesteld. 
      
      
        2.	De rechtbank stelt vast dat de eisers [eiser 1] , [eiser 2] , [eiser 3] , [eiser 4] , [eiser 5] en [eiser 6] woonachtig zijn in de directe omgeving van de inrichting. Zij kunnen daarom worden aangemerkt als belanghebbenden bij het bestreden besluit. Eisers [eiser 7] en [eiser 8] wonen op een afstand van ongeveer 800 meter van de inrichting. Zij exploiteren een melkveehouderij en zijn eigenaar van de tussen hun woning en de oprit naar de N48 gelegen gronden die ten behoeve van hun agrarisch bedrijf in gebruik zijn. Hieruit volgt dat hun belangen eveneens rechtstreeks betrokken zijn bij het bestreden besluit en dat zij ook als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt. 
      
      
    
    
      3.1
      De rechtbank stelt vast dat het initiële handhavingsverzoek, dat eisers op 9 oktober 2014 hebben ingediend, betrekking heeft op enkele (vermeende) overtredingen van milieuvoorschriften door [derde belanghebbende] . Eisers hebben evenwel bij zienswijze van 9 januari 2015 aangegeven dat hun handhavingsverzoek tevens betrekking heeft op het handelen in strijd met voorschriften met betrekking tot de ruimtelijke ordening en dat dit tevens ziet op het kappen van de boswal langs het perceel [adres 1] -a te [plaats] . Een dergelijke uitbreiding van hetgeen ten aanzien waarvan om handhaving wordt verzocht, voorafgaand aan het primaire besluit, is niet in strijd met enige rechtsregel. Verweerder had de in het schrijven van 9 januari 2015 genoemde aspecten bij de beoordeling van het handhavingsverzoek moeten betrekken. Door dit niet te doen, heeft verweerder het handhavingsverzoek te beperkt opgevat. 
      
    
    
      3.2
      Nu verweerder de in het schrijven van 9 januari 2015 genoemde aspecten ten onrechte buiten beschouwing heeft gelaten, heeft verweerder het bestreden besluit reeds daarom niet zorgvuldig voorbereid.
      
    
    
      3.3
      Het bestreden besluit is reeds daarom in strijd met het bepaalde in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
      
    
    
      4.1
      De rechtbank overweegt voorts dat uit het bepaalde in artikel 6:3, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) volgt dat indien een omgevingsvergunning in fasen wordt verleend, de beschikkingen met betrekking tot de eerste en tweede fase op dezelfde dag in werking treden. Deze dag is de laatste van de dagen waarop de beschikkingen elk afzonderlijk in werking zouden treden. Nu nooit een omgevingsvergunning voor de tweede fase is verleend, volgt hieruit dat de inrichting geheel zonder vergunning in bedrijf is. 
      
    
    
      4.2
      Uit het voorgaande volgt dat op het perceel [adres 1] -a te [plaats] gehandeld wordt in strijd met het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo. 
      
    
    
      4.3
      Vast staat dat het gebruik van de gronden waarop het bedrijf gevestigd is, niet in overeenstemming is met het geldende bestemmingsplan “Buitengebied Avereerst, locatie de Pol te [plaats] ”. Hieruit volgt dat tevens sprake is van overtreding van het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
      
    
    
      5.1
      De rechtbank stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit niet getoetst heeft aan de hiervoor geconstateerde overtreding(en) van artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo, maar dat hij heeft getoetst of sprake is van overtreding van de voorschriften van de omgevingsvergunning eerste fase. Deze vergunning is echter, zoals hiervoor is vastgesteld, nooit in werking getreden. Het is de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever geweest om te voorkomen dat een project zou mogen worden uitgevoerd op basis van een vergunning voor slechts een deel van de activiteiten die plaatsvinden. 
      
    
    
      5.2
      Verweerder heeft dan ook gehandeld in strijd met het bepaalde in artikel 6:3, eerste lid, van de Wabo door te toetsen aan de voorschriften van de omgevingsvergunning eerste fase, als ware deze in werking getreden. 
      
    
    
      6.1
      Op grond van het bepaalde in artikel 125 van de Gemeentewet is verweerder bevoegd om handhavend op te treden tegen deze overtreding. 
      
    
    
      6.2
      Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
      
    
    
      6.3
      Voor een zorgvuldig oordeel met betrekking tot de vraag of sprake is van concreet zicht op legalisering is vereist dat eerst een volledig beeld bestaat van de omvang van wat gelegaliseerd moet worden voordat een project op legale wijze kan worden uitgevoerd. 
      
    
    
      6.4
      Vast staat dat de inrichting op dit moment niet conform de voorschriften behorend bij de omgevingsvergunning voor de eerste fase in bedrijf is. Een volledige inventarisatie van wat thans plaatsvindt binnen de inrichting ontbreekt evenwel. Dit leidt de rechtbank tot het oordeel dat het bestreden besluit, in strijd met het bepaalde in artikel 3:2 van de Awb, ook in zoverre niet zorgvuldig is voorbereid. 
      
    
    
      6.5
      Verweerder dient zich alsnog een beeld te vormen van wat feitelijk plaatsvindt binnen de inrichting en verweerder dient vervolgens na te gaan of alles wat binnen de inrichting gebeurt daadwerkelijk gelegaliseerd kan worden. Hieronder valt ook dat er een onderzoek dient plaats te vinden naar de milieutechnische gevolgen van de verschillende werkzaamheden. Verweerder dient hierbij het gegeven te betrekken dat [derde belanghebbende] kort voor de zitting een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning heeft ingediend die mede betrekking heeft op een wijziging van de inrichting ten opzichte van de situatie waarop de bij besluit van 26 augustus 2014 verleende omgevingsvergunning voor de eerste fase betrekking heeft. 
      
    
    
      7.1
      De rechtbank stelt voorts vast dat verweerder zich, wellicht ten gevolge van de te beperkte duiding van het handhavingsverzoek, ook voor wat betreft de andere activiteiten dan het in werking hebben van een inrichting, geen duidelijk beeld heeft gevormd van wat exact plaatsvindt op het perceel [adres 1] -a te [plaats] , waaronder de daar gerealiseerde bouwwerken. Evenmin heeft verweerder zich een duidelijk beeld gevormd van wat reeds heeft plaatsgevonden op dit perceel, zoals de kap van op dit perceel aanwezige bomen. Evenmin heeft verweerder zich een beeld gevormd van hoe een en ander juridisch moet worden geduid en of voor deze activiteiten een omgevingsvergunning en/of andere vergunningen vereist zijn. 
      
    
    
      7.2
      Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat het bestreden besluit, ook voor wat betreft de andere activiteiten dan het in werking hebben van een inrichting, in strijd met het bepaalde in artikel 3:2 van de Awb, niet zorgvuldig is voorbereid. 
      
    
    
      8.1
      Het beroep is gelet op hetgeen hiervoor is overwogen gegrond en het bestreden besluit dient wegens strijd met het bepaalde in artikel 3:2 van de Awb te worden vernietigd. 
      
    
    
      8.2
      De rechtbank is van oordeel dat het geschil thans niet finaal beslecht kan worden. Voor een finale beslechting van het geschil tussen partijen is immers vereist dat eerst sprake is van een volledig beeld van wat plaatsvindt binnen de inrichting. Van een dergelijk volledig beeld is, zoals hiervoor is overwogen, op dit moment nog geen sprake. 
      
    
    
      8.3
      Verweerder dient met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen binnen drie maanden na verzending van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar te beslissen en deze uitspraak bekend te maken.
      
    
    
      8.4
      Verweerder dient bij het nemen van een nieuwe beslissing op het bezwaar tevens aandacht te besteden aan de vraag of op dat moment, gezien het in procedure gebrachte ontwerp-bestemmingsplan “ [adres 6] te [plaats] ”, nog sprake is van strijd met het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, en, zo ja, of sprake is van concreet zicht op legalisering van die overtreding. 
      
    
    
      8.5
      De rechtbank ziet in de voorgeschiedenis van deze zaak en de zeer lange tijd dat [derde belanghebbende] met medeweten van verweerder al zonder vergunning in bedrijf is op de locatie [adres 1] -a te [plaats] , aanleiding om, met toepassing van het bepaalde in artikel 8:72, zesde lid, van de Awb, te bepalen dat verweerder een dwangsom verbeurt indien geen gevolg wordt gegeven aan hetgeen hiervoor is overwogen. Deze dwangsom zal worden verbeurd aan eisers gezamenlijk, waarbij de rechtbank bepaalt dat per adres aan eisers een evenredig deel van de eventueel verbeurde dwangsom(men) toekomt.
      
      
        Gelet op de omstandigheden van het geval ziet de rechtbank aanleiding om voor wat betreft de hoogte van de te verbeuren dwangsom aansluiting te zoeken bij de hoogte van de dwangsom die [derde belanghebbende] op grond van het vernietigde besluit van 19 oktober 2016 zou kunnen hebben verbeurd.
      
      
      
        9.	Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
      
      
    
    
      9.2
      Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        gelast verweerder om, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, binnen drie maanden na verzending van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar van eisers te beslissen en deze beslissing bekend te maken;
      
      
        bepaalt dat verweerder, indien en voor zover niet binnen drie maanden na verzending van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar van eisers is beslist en deze beslissing is bekendgemaakt, verweerder aan eisers gezamenlijk een dwangsom verbeurt van € 5.000,-- per week of deel van een week waarin niet tijdig is beslist en/of deze beslissing niet tijdig is bekendgemaakt, zulks tot een maximum van € 50.000,--, waarbij de rechtbank bepaalt dat per adres aan eisers een evenredig deel van de eventueel verbeurde dwangsom(men) toekomt;
      
      
        gelast verweerder om aan eisers het door hen betaalde griffierecht, ten bedrage van 
      
    
    € 168,--, te vergoeden.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.P.W. Esmeijer, voorzitter, en mr. W.F. Bijloo en 
      mr. R.M. Fieten, leden, in aanwezigheid van mr. A. van der Weij, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
    
    
    
    
    
    
      griffier								voorzitter
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.