ECLI:NL:RVS:2017:40, Raad van State, 11-01-2017, 201506928/2/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-01-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 juli 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Voorburg West / Park Leeuwenbergh" (hierna: het plan) vastgesteld.

201506928/2/R3.
    Datum uitspraak: 11 januari 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. [appellant sub 1], wonend te Voorburg, gemeente Leidschendam-Voorburg,
    2. [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]), beiden wonend te Leidschendam, gemeente Leidschendam-Voorburg,
    3. Suo Marte Projectontwikkeling II B.V. (hierna: Suo Marte), gevestigd te Den Haag,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Leidschendam-Voorburg,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij tussenuitspraak van 29 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1807, (hierna: de tussenuitspraak) heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 20 weken na de verzending van de tussenuitspraak de daarin omschreven gebreken in het besluit van 1 juli 2015 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
    
    Bij besluit van 11 oktober 2016 heeft de raad ter uitvoering van de tussenuitspraak het bestemmingsplan "Voorburg West / Park Leeuwenbergh" opnieuw, gewijzigd, vastgesteld.
    
    [appellant sub 1], [appellant sub 2], Suo Marte, [belanghebbende A] en [belanghebbende B] en [belanghebbende C] en [belanghebbende D] zijn in de gelegenheid gesteld een zienswijze naar voren te brengen over de wijze waarop de gebreken zijn hersteld. Hiervan hebben [appellant sub 2] en Suo Marte gebruik gemaakt.
    
    De Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft.
    Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. Bij het besluit van 1 juli 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Voorburg West / Park Leeuwenbergh" (hierna: het plan) vastgesteld. Dit is een actualiserend bestemmingsplan met een overwegend conserverend karakter voor de gebieden Voorburg West en Park Leeuwenbergh in de gemeente Leidschendam-Voorburg. [appellant sub 1], [appellant sub 2] en Suo Marte hebben beroep ingesteld tegen de vaststelling van dit plan, omdat zij zich niet kunnen verenigen met de planregeling voor hun percelen.
    
    Toetsingskader
    
    2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    De beroepen tegen het besluit van 1 juli 2015
    
    Het beroep van [appellant sub 1]
    
    3. [appellant sub 1] is eigenaar en bewoner van het perceel [locatie 1] te Voorburg. Hij heeft in zijn beroep tegen het besluit van 1 juli 2015 aangevoerd dat een deel van de bestaande bebouwing op zijn perceel niet op de verbeelding is weergegeven en daarom in het plan niet als zodanig is bestemd.
    
    In de tussenuitspraak heeft de Afdeling onder 7.3 overwogen dat de garage en de veranda op het perceel van [appellant sub 1] in het plan niet als zodanig zijn bestemd en onder de werking van het overgangsrecht zijn gebracht. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak geoordeeld dat het plan op dit punt, in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid.
    
    Gelet hierop is het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van 1 juli 2015 gegrond. Dit besluit dient te worden vernietigd, voor zover daarbij aan de garage en de veranda op het perceel [locatie 1] de bestemming "Tuin" is toegekend.
    
    Het beroep van [appellant sub 2]
    
    4. [appellant sub 2] is eigenaar en bewoner van het perceel [locatie 2] te Leidschendam. In het ontwerpplan was voor een deel van het perceel een wijzigingsbevoegdheid opgenomen waarmee de bouw van een tweede, vrijstaande woning achter de huidige woning mogelijk kon worden gemaakt. Bij de vaststelling van het plan heeft de raad bij amendement besloten deze wijzigingsbevoegdheid te laten vervallen.
    
    In de tussenuitspraak heeft de Afdeling onder 12.3 overwogen dat niet is gebleken dat de raad de voorgeschiedenis van het bouwplan voor de tweede woning, waaronder de inhoud van een brief van de gemeente Leidschendam-Voorburg aan [appellant sub 2] van 29 april 2014, in zijn besluitvorming heeft betrokken. Het plan is daarom in zoverre vastgesteld in strijd met artikel 3:2 van de Awb. Daarnaast heeft de Afdeling in de tussenuitspraak onder 13.3 geoordeeld dat het amendement om een aantal redenen niet berust op een deugdelijke motivering, zodat het besluit van 1 juli 2015 op dat punt in strijd is met artikel 3:46 van de Awb.
    
    Gelet hierop is het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 1 juli 2015 gegrond. Het besluit van 1 juli 2015 dient te worden vernietigd, voor zover daarin geen wijzigingsbevoegdheid ten behoeve van de bouw van een tweede vrijstaande woning op het perceel [locatie 2] is opgenomen.
    
    Het beroep van Suo Marte
    
    5. Suo Marte is eigenaar van de percelen Westeinde 132b, c en d te Voorburg. In haar beroep tegen het besluit van 1 juli 2015 heeft Suo Marte onder meer aangevoerd dat de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie" die op haar percelen is toegekend aan een 15 m brede strook grond langs de oever van de Vliet de mogelijkheden tot herbouw of nieuwbouw ten behoeve van de huidige bedrijfsbestemming te veel beperkt.
    
    In de tussenuitspraak heeft de Afdeling onder 17.3 onder meer overwogen dat de raad naar aanleiding van de zienswijze van Suo Marte over het ontwerpplan geen nader onderzoek heeft verricht naar de aanwezigheid van beschermenswaardige cultuurhistorische waarden op de percelen Westeinde 132b, c en d of nader heeft onderbouwd welke specifieke cultuurhistorische waarden op deze percelen aanwezig zijn. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak geoordeeld dat het plan op dit punt, in strijd met artikel 3:2 van de Awb, niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid. Daarnaast is het besluit van 1 juli 2015 volgens de Afdeling in strijd met artikel 3:46 van de Awb, nu de raad de noodzaak van het toekennen van de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie" aan een deel van de gronden van Suo Marte ter bescherming van cultuurhistorische waarden niet deugdelijk heeft gemotiveerd.
    
    Gelet hierop is het beroep van Suo Marte tegen het besluit van 1 juli 2015 gegrond. Het besluit van 1 juli 2015 dient te worden vernietigd, voor zover daarbij aan een deel van de percelen Westeinde 132b, c en d de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie" is toegekend.
    
    Het besluit van 11 oktober 2016
    
    6. De Afdeling heeft de raad opgedragen om de in de tussenuitspraak onder 19 omschreven gebreken in het besluit van 1 juli 2015 te herstellen met inachtneming van hetgeen daarover in de tussenuitspraak is overwogen. Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de raad bij het besluit van 11 oktober 2016 het plan opnieuw, gewijzigd, vastgesteld.
    
    7. Ingevolge artikel 6:19 van de Awb heeft het bezwaar of beroep van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
    
    [appellant sub 1]
    
    8. Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de raad bij het besluit van 11 oktober 2016 aan de garage en de veranda op het perceel van [appellant sub 1] alsnog de bestemming "Wonen" toegekend.
    
    8.1. De Afdeling stelt vast dat met het besluit van 11 oktober 2016 niet geheel tegemoet is gekomen aan het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van 1 juli 2015, omdat de overige door [appellant sub 1] bestreden onderdelen van het plan bij het besluit van 11 oktober 2016 niet zijn gewijzigd. Gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb moet het beroep van [appellant sub 1] daarom worden geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 11 oktober 2016.
    
    8.2. [appellant sub 1] heeft naar aanleiding van het besluit van 11 oktober 2016 geen zienswijze naar voren gebracht. Dit betekent dat hij geen beroepsgronden over dit besluit heeft aangevoerd. Het van rechtswege ontstane beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van 11 oktober 2016 is daarom ongegrond.
    
    [appellant sub 2]
    
    9. Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de raad bij het besluit van 11 oktober 2016 alsnog een wijzigingsbevoegdheid voor een deel van het perceel van [appellant sub 2] in het plan opgenomen. Met de wijzigingsbevoegdheid kan de bouw van een tweede, vrijstaande woning achter de huidige woning mogelijk worden gemaakt. [appellant sub 2] heeft laten weten dat hij hiermee kan instemmen.
    
    9.1. De Afdeling stelt vast dat de raad met het besluit van 11 oktober 2016 geheel tegemoet is gekomen aan het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 1 juli 2015. Uit artikel 6:19, eerste lid, van de Awb volgt dat daarom voor [appellant sub 2] geen beroep van rechtswege is ontstaan tegen het besluit van 11 oktober 2016.
    
    Suo Marte
    
    10. Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de raad in het besluit van 11 oktober 2016 een nadere onderbouwing gegeven voor de toekenning van de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie" aan een deel van de percelen van Suo Marte.
    
    10.1. Nu de raad niet geheel tegemoet is gekomen aan het beroep van Suo Marte tegen het besluit van 1 juli 2015, moet het beroep van Suo Marte worden geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 11 oktober 2016. Het beroep van Suo Marte tegen het besluit van 11 oktober 2016 wordt hieronder behandeld.
    
    Het beroep van Suo Marte tegen het besluit van 11 oktober 2016
    
    11. De Afdeling heeft de raad in de tussenuitspraak onder 19, onderdeel c, opgedragen om met inachtneming van overweging 17.3 van de tussenuitspraak de aanwezigheid van beschermenswaardige cultuurhistorische waarden op de percelen Westeinde 132b, c en d alsnog nader te onderzoeken en de toekenning van de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie" aan een deel van deze percelen alsnog toereikend te motiveren, dan wel de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie" voor deze percelen uit het plan te verwijderen.
    
    12. De raad heeft in het besluit van 11 oktober 2016 de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie" voor een deel van de percelen van Suo Marte in stand gelaten en opnieuw gemotiveerd.
    
    De raad stelt in het besluit van 11 oktober 2016 dat de dubbelbestemming als doel heeft de unieke cultuurhistorische waarden van de Vlietoevers te beschermen. Die ambitie is vastgelegd in de Cultuurhistorische Analyse Vlietoevers en in de gemeentelijke structuurvisie "Ruimte voor wensen 2040". Volgens de raad worden de Vlietoevers gekenmerkt door aangrenzende buitenplaatsen, havens, bedrijventerreinen, weilanden, parken en tuinen. Om die karakteristiek te bewaren heeft de raad gekozen voor een planologische bescherming. Daarmee kan bij ruimtelijke ontwikkelingen richting worden gegeven aan eventuele nieuwbouw om de resterende karakteristiek te behouden of om verloren waarden te herstellen. Volgens de raad is het uitgangspunt daarbij om verrommeling van de Vlietoevers zo veel mogelijk tegen te gaan, om de doorgaande lijn van de Vlietoevers intact te laten.
    
    In het besluit van 11 oktober 2016 stelt de raad dat de cultuurhistorische waarde van de Vlietoevers ter hoogte van de percelen van Suo Marte is gelegen in de ononderbroken lijn van de kade. Volgens de raad was deze locatie tot de 20e eeuw niet bebouwd en als groenzone ingericht. De raad stelt voorts dat de toekenning van de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie" geen nadelige gevolgen heeft voor de herontwikkeling van de percelen van Suo Marte.
    
    12.1. Suo Marte betoogt dat de raad niet aan de opdracht uit de tussenuitspraak heeft voldaan. Volgens haar heeft de raad niet aangetoond dat er op de percelen Westeinde 132b, c en d beschermenswaardige cultuurhistorische waarden aanwezig zijn. De raad had daarom niet de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie" aan een deel van de percelen mogen toekennen, aldus Suo Marte.
    
    Suo Marte betoogt in dit verband onder meer dat uit het besluit van 11 oktober 2016 niet blijkt dat op haar percelen sprake is van resterende karakteristiek of van verloren waarden. Uit de stelling dat de dubbelbestemming geen nadelige gevolgen zal hebben voor de herontwikkeling van het terrein leidt Suo Marte eveneens af dat er geen beschermenswaardige waarden aanwezig zijn op haar percelen.
    
    12.2. Uit de tussenuitspraak volgt dat de raad de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie" alleen kan toekennen aan een deel van de percelen van Suo Marte als is komen vast te staan dat daar beschermenswaardige cultuurhistorische waarden aanwezig zijn. Dit moet specifiek voor de percelen van Suo Marte zijn onderbouwd. De aanwezigheid van beschermenswaardige cultuurhistorische waarden langs de Vlietoever in het algemeen is niet toereikend als motivering dat de toekenning van de dubbelbestemming aan een deel van de percelen van Suo Marte nodig is in het belang van een goede ruimtelijke ordening.
    
    12.3. Uit het besluit van 11 oktober 2016 blijkt dat beschermenswaardige cultuurhistorische waarden volgens de raad zowel de resterende karakteristiek als verloren waarden kunnen zijn. Voor de percelen van Suo Marte is de cultuurhistorische waarde van de Vlietoevers volgens de raad gelegen in de ononderbroken lijn van de kade.
    
    Gelet op de huidige situatie op de percelen van Suo Marte heeft de raad de ononderbroken lijn van de kade niet in redelijkheid kunnen aanmerken als resterende karakteristiek. Binnen de zone langs de Vlietoever waaraan de dubbelbestemming is toegekend, staat namelijk op enkele plaatsen op het perceel bebouwing die de lijn van de kade onderbreekt.
    
    De raad heeft niet gesteld dat specifiek voor de percelen van Suo Marte sprake is van verloren waarden die de raad wil herstellen. Dat de percelen tot de 20e eeuw onbebouwd waren en als groenzone waren ingericht, is niet voldoende om de aanwezigheid van te herstellen verloren waarden aan te nemen. Dit geldt te meer nu de raad kennelijk niet het voornemen heeft de percelen van Suo Marte, voor zover daaraan de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie" is toegekend, in de toekomst weer als onbebouwde groenzone te bestemmen en in te richten. De Afdeling leidt dat onder meer af uit het feit dat twee bouwvlakken binnen de toegekende bestemming "Bedrijf" gedeeltelijk in de strook met de dubbelbestemming liggen, waardoor binnen die strook bebouwing mogelijk wordt gemaakt. Dat betreft niet alleen de bestaande bedrijfsbebouwing, maar ook herbouw of nieuwbouw ten behoeve van de bestemming "Bedrijf". Uit de stelling van de raad dat de dubbelbestemming geen belemmeringen oplevert voor de beoogde herontwikkeling, begrijpt de Afdeling bovendien dat de raad deze herbouw of nieuwbouw in beginsel mogelijk wil laten op de gronden met de dubbelbestemming en er daarbij kennelijk van uitgaat dat de herbouw of nieuwbouw geen onevenredige afbreuk zal doen aan het behoud of de versterking van de historisch-ruimtelijke landschappelijke en cultuurhistorische waarden en elementen als bedoeld in artikel 29, lid 29.3.1, van de planregels.
    
    Nu niet is gebleken van een resterende karakteristiek of van te herstellen verloren waarden, is de Afdeling van oordeel dat de raad niet inzichtelijk heeft gemaakt welke specifieke beschermenswaardige cultuurhistorische waarden op de percelen van Suo Marte volgens hem de toekenning van de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie" aan een deel van die percelen in het belang van een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken. Gelet hierop heeft de raad met het besluit van 11 oktober 2016 het onder 19, onderdeel c, van de tussenuitspraak bedoelde gebrek in het besluit van 1 juli 2015 niet hersteld.
    
    13. Het beroep van Suo Marte tegen het besluit van 11 oktober 2016 is gegrond. Dit besluit dient te worden vernietigd, voor zover daarbij aan een deel van de percelen Westeinde 132b, c en d de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie" is toegekend.
    
    14. Uit oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
    
    Proceskosten
    
    15. De raad dient ten aanzien van [appellant sub 2] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Ten aanzien van [appellant sub 1] en Suo Marte is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart de beroepen tegen het besluit van de raad van de gemeente Leidschendam-Voorburg van 1 juli 2015, kenmerk 1349926, gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Leidschendam-Voorburg van 1 juli 2015, kenmerk 1349926, voor zover:
    
    a. daarbij aan de garage en de veranda op het perceel [locatie 1] de bestemming "Tuin" is toegekend;
    
    b. daarin geen wijzigingsbevoegdheid ten behoeve van de bouw van een tweede vrijstaande woning op het perceel [locatie 2] is opgenomen;
    
    c. daarbij aan een deel van de percelen Westeinde 132b, c en d de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie" is toegekend;
    
    III. verklaart het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van de raad van de gemeente Leidschendam-Voorburg van 11 oktober 2016, kenmerk 1666786, ongegrond;
    
    IV. verklaart het beroep van Suo Marte Projectontwikkeling II B.V. tegen het besluit van de raad van de gemeente Leidschendam-Voorburg van 11 oktober 2016, kenmerk 1666786, gegrond;
    
    V. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Leidschendam-Voorburg van 11 oktober 2016, kenmerk 1666786, voor zover daarbij aan een deel van de percelen Westeinde 132b, c en d de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie" is toegekend;
    
    VI. draagt de raad van de gemeente Leidschendam-Voorburg op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel V wordt verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl;
    
    VII. veroordeelt de raad van de gemeente Leidschendam-Voorburg tot vergoeding van bij [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (zegge: negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    
    VIII. gelast dat de raad van de gemeente Leidschendam-Voorburg aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 167,00 (zegge: honderdzevenenzestig euro) voor [appellant sub 1], € 167,00 (zegge: honderdzevenenzestig euro) voor [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] en € 331,00 (zegge: driehonderdeenendertig euro) voor Suo Marte Projectontwikkeling II B.V. vergoedt, waarbij voor [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] geldt dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Teuben, griffier.
    
    w.g. Kranenburg w.g. Teuben
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 11 januari 2017
    
    483.