ECLI:NL:RVS:2024:2143, Raad van State, 22-05-2024, 202104562/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-05-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 juni 2021 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat het saneringsplan "West-Nederland Zuid - Fase 1" vastgesteld en een aantal geluidproductieplafonds verlaagd. Het saneringsplan heeft betrekking op geluidhinder bij diverse wegvakken van verschillende rijkswegen, met name in Zuid-Holland. Het bevat bronmaatregelen en afschermende maatregelen die ertoe leiden dat de geluidproductieplafonds op de referentiepunten langs een aantal van de in het plan genoemde rijkswegen moeten worden verlaagd. [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 4] en anderen wonen allen parallel aan of in de omgeving van de rijksweg A44. Zij kunnen zich om uiteenlopende redenen niet verenigen met het saneringsplan. [appellant sub 1] woont aan de [locatie 1] in Sassenheim. Die weg loopt parallel aan de rijksweg A44. In het besluit wordt voorzien in geluidsarm asfalt ter hoogte van de woning van [appellant sub 1]. Verder is zijn woning aangewezen als object waar nader onderzoek naar de binnenwaarden kan plaatsvinden, wat mogelijk kan leiden tot het nemen van geluidwerende maatregelen aan de gevel. [appellant sub 1] vreest dat de maatregelen niet voldoende effectief zullen zijn.

202104562/1/R4.
    Datum uitspraak: 22 mei 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
    2.       [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    3.       [appellant sub 3], wonend te [woonplaats],
    4.       [appellant sub 4] en anderen, allen wonend te [woonplaats],
    appellanten,
    en
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 juni 2021 heeft de minister het saneringsplan "West-Nederland Zuid - Fase 1" vastgesteld en een aantal geluidproductieplafonds verlaagd.
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 4] en anderen beroep ingesteld.
    [appellant sub 1] heeft een nader stuk ingediend.
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant sub 4] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 april 2024, waar [appellant sub 1], [appellant sub 4], vergezeld van [appellant sub 4A], en de minister, vertegenwoordigd door mr. D. Tieleman, D. van der Gugten en mr. W.A. Ganesh, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet geluid Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 3.3, tweede lid, aanhef en onder a en c, van de Aanvullingswet geluid Omgevingswet blijft hoofdstuk 11 van de Wet milieubeheer (hierna: Wm) van toepassing op een op grond van artikel 11.56, eerste lid, van de Wm ingediend verzoek tot vaststelling van een saneringsplan totdat dit saneringsplan onherroepelijk is en op een op grond van artikel 11.63, eerste lid, van de Wm ingediend verzoek tot verlaging van geluidproductieplafonds totdat deze verlaging onherroepelijk is.
    Dat betekent dat in dit geval hoofdstuk 11 van de Wm, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het saneringsplan heeft betrekking op geluidhinder bij diverse wegvakken van verschillende rijkswegen, met name in Zuid-Holland. Het bevat bronmaatregelen en afschermende maatregelen die ertoe leiden dat de geluidproductieplafonds op de referentiepunten langs een aantal van de in het plan genoemde rijkswegen moeten worden verlaagd.
    2.1.    [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 4] en anderen wonen allen parallel aan of in de omgeving van de rijksweg A44. Zij kunnen zich om uiteenlopende redenen niet verenigen met het saneringsplan.
    2.2.    De relevante wetgeving staat in de bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
    Achtergrond
    3.       Aan weerszijden van een rijksweg bevinden zich referentiepunten. Op die referentiepunten geldt een geluidproductieplafond. De geluidproductie van het verkeer op de weg mag niet boven de waarde van het geluidproductieplafond uitkomen. Bij volledige benutting van zo’n geluidproductieplafond mag de geluidsbelasting op woningen en andere geluidsgevoelige objecten door een rijksweg in beginsel niet hoger zijn dan 60 of 65 dB, afhankelijk van de classificering van de objecten. Is die geluidsbelasting bij bepaalde woningen of andere geluidsgevoelige objecten toch hoger, dan moet de minister op verzoek van de beheerder van de weg een saneringsplan vaststellen. In een saneringsplan wordt voor die woningen of objecten (die dan "saneringsobjecten" worden genoemd) voorzien in maatregelen om de geluidsbelasting te verlagen.
    Beroep van [appellant sub 1]
    4.       [appellant sub 1] woont aan de [locatie 1] in Sassenheim. Die weg loopt parallel aan de rijksweg A44. In het besluit wordt voorzien in geluidsarm asfalt ter hoogte van de woning van [appellant sub 1]. Verder is zijn woning aangewezen als object waar nader onderzoek naar de binnenwaarden kan plaatsvinden, wat mogelijk kan leiden tot het nemen van geluidwerende maatregelen aan de gevel. [appellant sub 1] vreest dat de maatregelen niet voldoende effectief zullen zijn.
    5.       [appellant sub 1] heeft zijn beroepsgrond over geluidsreflectie op bedrijfsgebouwen in de nabijheid van zijn woning op de zitting ingetrokken.
    6.       [appellant sub 1] betoogt dat de geluidreducerende maatregelen die volgens het saneringsplan bij zijn woning worden getroffen, niet afdoende zijn. Hij wijst erop dat zijn woning is gebouwd in 1880 en een historisch karakter heeft, zodat aanvullende gevelisolatie slechts beperkt mogelijk is en daarom geen passende oplossing. Om de geluidsbelasting in en bij zijn woning wel effectief te verlagen, zou het besluit moeten voorzien in méér geluidsarm asfalt en in de plaatsing van een geluidsscherm op het talud tussen de rijksweg A44 en de Verlengde Vinkenweg, aldus [appellant sub 1]. Hij wijst erop dat voor andere locaties, aan de Rijksstraatweg en de Klinkenberg, wel in een geluidsscherm is voorzien terwijl de geluidsbelasting bij de woningen daar lager ligt. Op de zitting heeft [appellant sub 1] toegelicht dat hij denkt aan een dichtgemaakte vangrail of een geluidsscherm van 1 m hoog ter hoogte van zijn woning.
    6.1.    De minister stelt zich op het standpunt dat andere maatregelen voor de woning van [appellant sub 1] dan die waarin het besluit voorziet, niet nuttig of mogelijk zijn. De lengte van het stillere wegdek is vier maal de afstand van de woning tot de rand van de verharding van de weg, in dit geval 104 m, en dit deel sluit aan op het stillere wegdek dat voor het naastgelegen cluster aan saneringsobjecten zal worden aangelegd. Meer dan dat heeft volgens de minister niet voldoende effect om de kosten van de aanleg daarvan te rechtvaardigen.
    Plaatsing van een geluidsscherm is volgens de minister niet mogelijk. Op de zitting heeft de minister in dit kader uiteengezet dat hij wettelijk geen geluidsscherm van minder dan 2 m hoog mag plaatsen. Een scherm van 2 m hoog of meer zou wel mogen, maar dat is geen optie omdat het talud daarvoor te hoog en te smal is ter hoogte van de woning van [appellant sub 1]. Op de locaties Rijksstraatweg 14 en 16 en de Klinkenberg is dat wel mogelijk en daar is dat dan ook gedaan, zo stelt de minister.
    Op de zitting heeft de minister er verder op gewezen dat geluidsisolatie in zo goed als alle gevallen wel mogelijk is, ook bij historische panden. De minister heeft daarbij gesteld dat het historische karakter van de te isoleren panden zo goed mogelijk wordt behouden, ook als dat hogere kosten met zich brengt.
    6.2.    Op grond van artikel 11.29, eerste lid, van de Wm, in samenhang gelezen met artikel 11.59 van die wet, neemt de minister een geluidbeperkende maatregel in een saneringsplan niet indien die maatregel financieel niet doelmatig is om de geluidsbelasting van een of meer geluidsgevoelige objecten te beperken, dan wel stuit op overwegende bezwaren van stedenbouwkundige, verkeerskundige, vervoerskundige, landschappelijke of technische aard. In het saneringsplan staat dat geluidsarm asfalt zal worden aangelegd op het wegdek van de rijksweg ter hoogte van de woning van [appellant sub 1]. De minister heeft uiteengezet dat de totale lengte van dat asfalt meer dan 500 m is en dat geluidsarm asfalt bij die lengte een effectieve en financieel doelmatige geluidbeperkende maatregel is. De minister heeft verder uiteengezet dat de door [appellant sub 1] voorgestelde verlenging van het geluidsarm asfalt naar het zuidwesten niet financieel doelmatig is. Het door [appellant sub 1] gewenste lage geluidsscherm is volgens de minister juridisch gezien geen optie, omdat in bijlage 3, tabel 2, van de Regeling geluid milieubeheer staat dat bij toepassing van artikel 11.56 van de Wm, de hoogte van het te plaatsen geluidsscherm ten minste 2 m moet zijn. De gedachte daarbij is dat een lager geluidsscherm relatief weinig effect sorteert, zodat de baten van zo’n geluidsscherm niet opwegen tegen de kosten daarvan. De minister heeft daarbij uiteengezet waarom het technisch gezien niet mogelijk is om een geluidsscherm van 2 m hoog of meer te plaatsen ter hoogte van de woning van [appellant sub 1]. [appellant sub 1] heeft die uiteenzettingen van de minister niet onderbouwd bestreden. Omdat de minister geen maatregelen mag nemen die hem niet zijn toegestaan, en ook geen maatregelen mag nemen die niet financieel doelmatig of technisch mogelijk zijn, heeft de minister voor de woning van [appellant sub 1] kunnen volstaan met de geluidbeperkende maatregel die in het saneringsplan is genoemd. Of er nog aanvullende maatregelen genomen moeten en kunnen worden om de binnenwaarden in de woning van [appellant sub 1] onder het wettelijke toegestane maximum te brengen, wordt op een later moment onderzocht en beoordeeld. Op de uitkomst van die beoordeling kan niet worden vooruitgelopen. De minister heeft naar het oordeel van de Afdeling voldoende gedaan om de gevolgen van de geluidhinder voor [appellant sub 1] te beperken.
    Het betoog slaagt niet.
    7.       [appellant sub 1] betoogt verder dat het saneringsplan ten onrechte niet voorziet in geluidsarme dilatatievoegen in het wegdek van het Postviaduct, dat in de nabijheid van zijn woning ligt. Hij stelt dat de dilatatievoegen een hinderlijk hard, klappend geluid maken bij het passeren van een voertuig.
    7.1.    Het saneringsplan is gebaseerd op een berekening van de geluidsbelasting op saneringsobjecten bij volledige benutting van de geldende geluidproductieplafonds. Hoe die berekening moet worden gedaan staat in het Reken- en meetvoorschrift geluid 2012. De berekening gaat uit van een correct gebruik van de weg en de juiste werking van de onderdelen van die weg. Incidentele geluidsbronnen die daar niet onder vallen, worden niet meegerekend. Dat geldt bijvoorbeeld voor lawaai door snelheidsovertredingen en ook voor geluidhinder door eventueel slecht werkende dilatatievoegen. Van de geluidsoverlast die [appellant sub 1] van die voegen ondervindt, kan hij melding maken bij Rijkswaterstaat, aangezien die organisatie de weg beheert. De minister kan in het saneringsplan geen beslissingen nemen over dergelijk onderhoud aan de weg. In bijlage 3 van de Regeling geluid milieubeheer, waarin alle maatregelen staan die de minister in het kader van een saneringsplan mag nemen, worden geluidsarme dilatatievoegen niet genoemd.
    Het betoog slaagt niet.
    Beroep van [appellant sub 2]
    8.       [appellant sub 2] woont aan de [locatie 2] in Oegstgeest, in de nabijheid van de rijksweg A44. Het saneringsplan voorziet niet in maatregelen voor zijn woning. [appellant sub 2] meent dat dat wel had gemoeten, gelet op het geluidsniveau bij de woning.
    9.       [appellant sub 2] betoogt dat zijn woning ten onrechte niet is aangemerkt als saneringsobject. Hij stelt dat de geluidsbelasting op zijn woning hoger is dan de minister heeft berekend. In dit verband wijst hij erop dat er nieuwe gebouwen aan de overzijde van de rijksweg A44 zijn gebouwd, die leiden tot een hoger geluidsniveau bij zijn woning, dat in het besluit niet valt te lezen dat het geluidsniveau wordt beïnvloed door de overwegend (zuid)westenwind, en dat de nieuwe verbinding tussen de rijkswegen A4 en A44 in de toekomst zal leiden tot een hogere verkeersdruk op de A44 ter hoogte van zijn woning en daarmee tot een hogere geluidsbelasting. [appellant sub 2] heeft bovendien zelf geluidmetingen verricht bij zijn woning, waaruit volgens hem blijkt dat de geluidsniveaus overdag, ’s avonds en ’s nachts hoger liggen dan maximaal is toegestaan.
    9.1.    De minister heeft toegelicht dat saneringsplannen zijn gebaseerd op akoestisch onderzoek in twee fasen. Eerst wordt landelijk onderzoek gedaan naar niet-saneringsobjecten. Uit dat onderzoek volgt een aantal objecten dat wel een saneringsobject is. Daarvoor wordt vervolgens onderzocht of geluidbeperkende maatregelen kunnen worden getroffen. Volgens de minister is uit de eerste fase van het onderzoek gebleken dat de woning van [appellant sub 2] geen saneringsobject is, want de geluidsbelasting op die woning ligt op 60 dB, ruim lager dan 65 dB om in dit geval als saneringsobject te worden aangemerkt.
    De minister wijst er verder op dat toekomstige ontwikkelingen niet worden meegenomen in de berekening, maar dat de verkeersintensiteit wel jaarlijks wordt gemeten en dat bij dreigende overschrijding van de geluidproductieplafonds Rijkswaterstaat verplicht is inspanningen te verrichten om die overschrijding te voorkomen.
    9.2.    In artikel 11.57, eerste lid, van de Wm staat welke bovengrenzen gelden om een woning als saneringsobject aan te merken. Volgens de minister behoort de woning van [appellant sub 2] niet tot de categorie objecten die in die bepaling onder a worden genoemd. [appellant sub 2] heeft dit niet bestreden. Dat betekent dat moet worden gekeken naar die bepaling onder b. Daarin staat dat de woning wordt aangemerkt als saneringsobject als de geluidsbelasting daarop hoger is dan 65 dB. De geluidsbelasting op de woning van [appellant sub 2] is lager. Volgens de berekeningen in de eerste fase ligt die geluidsbelasting op 60 dB. Bij die berekeningen is, anders dan waar [appellant sub 2] van uitgaat, rekening gehouden met de situatie dat de wind van de weg naar de woning waait. Wat betreft de geluidsreflectie op de nieuwe gebouwen langs de rijksweg A44 heeft de minister gesteld dat als dat al een verschil maakt, niet aannemelijk is dat dat verschil ertoe leidt dat de geluidsbelasting de grens van 65 dB zal overschrijden. Dat zou namelijk meer dan een verdubbeling van het geluidsniveau betekenen. De Afdeling acht deze uitleg aannemelijk. [appellant sub 2] heeft weliswaar gesteld dat hij de geluidsbelasting heeft gemeten, maar hij heeft die metingen niet overgelegd. De Afdeling kan dan ook niet de conclusie trekken dat de geluidsbelasting meer bedraagt dan 65 dB.
    Verder kan een mogelijk hogere geluidsbelasting in de toekomst door een toename van het verkeer niet worden meegerekend. Het is op voorhand niet duidelijk hoe groot het effect zal zijn van de nieuwe verbinding tussen de rijkswegen A4 en A44. Met onzekere toekomstige ontwikkelingen kan bij het akoestisch onderzoek geen rekening worden gehouden.
    Omdat de geluidsbelasting op de woning van [appellant sub 2] ten tijde van het vaststellingsbesluit niet meer was dan 65 dB, heeft de minister die woning terecht niet als saneringsobject aangemerkt.
    Het betoog slaagt niet.
    Beroepen van [appellant sub 3] en [appellant sub 4] en anderen
    10.     [appellant sub 3] woont aan de [locatie 3] in Wassenaar. [appellant sub 4] en anderen wonen aan diezelfde weg op [locatie 4], [locatie 5] en [locatie 6]. Die weg ligt parallel aan de rijksweg A44. Het besluit voorziet in de plaatsing van een geluidsscherm in de groenstrook langs de A44 ter hoogte van hun woningen. Zij zijn het daarmee niet eens.
    11.     [appellant sub 3] en [appellant sub 4] en anderen betogen dat de minister in het geheel geen geluidbeperkende maatregelen voor hun woningen hoeft te treffen. Zij stellen dat hun woningen voldoende geïsoleerd zijn en dat zij geen overlast ervaren van de rijksweg. Bovendien zal het geluidsniveau van de rijksweg zakken, zo menen [appellant sub 3] en [appellant sub 4] en anderen, wanneer er meer stille auto’s komen en wanneer de verkeersdruk afneemt door het in gebruik nemen van de Rijnlandroute, de verbinding tussen de A4 en de A44.
    11.1.  In het onderzoeksrapport "Akoestisch onderzoek MJPG Saneringsplan N14/N44/A44" van Arcadis van 12 mei 2021 staat dat de geluidsbelasting op de woningen aan de Rijksstraatweg 234, 242 en 246 69 dB is. Op 260 is de geluidsbelasting 70 dB. Overeenkomstig wat de Afdeling hiervoor onder 9.2 heeft overwogen, hoeft geen rekening te worden gehouden met onzekere toekomstige ontwikkelingen, zodat de minister terecht niet om die reden is uitgegaan van een lagere geluidsbelasting bij de genoemde woningen.
    Gelet op die geluidsbelasting, is de minister, na een daartoe strekkend verzoek van de wegbeheerder op grond van artikel 11.57 van de Wm, in samenhang gelezen met artikelen 11.59 en 11.60 van die wet, verplicht om voor de genoemde woningen een saneringsplan op te stellen dat geluidbeperkende maatregelen bevat. Of de bewoners van de woningen de geluidsbelasting al dan niet als storend ervaren, maakt voor die verplichting geen verschil. Anders dan [appellant sub 3] en [appellant sub 4] en anderen betogen, heeft de minister dus niet de vrijheid om in het geheel geen maatregelen te treffen om de geluidsbelasting op hun woningen te beperken, zolang die maatregelen wel tot de mogelijkheden behoren.
    Het betoog slaagt niet.
    12.     [appellant sub 3] en [appellant sub 4] en anderen betogen verder dat de minister niet had mogen kiezen voor het geluidsscherm, zoals dat in het saneringsplan staat omschreven, omdat die maatregel op overwegende bezwaren stuit. Zij stellen dat het geluidsscherm niet passend is in de omgeving omdat het met 6 m te hoog is en te dicht bij de woningen komt te staan. Zij vrezen dat zij daardoor hun huidige uitzicht op een landelijke omgeving met bomen zullen verruilen voor uitzicht op een mistroostige betonnen muur. Zij verwachten ook dat zij door het hoge geluidsscherm meer geluidsoverlast en fijnstof zullen ontvangen van het verkeer op de Rijksstraatweg, die tussen hun woningen en de rijksweg ligt. Deze veranderingen zullen bovendien leiden tot waardevermindering van hun woningen, zo stellen [appellant sub 3] en [appellant sub 4] en anderen.
    12.1.  Onder verwijzing naar het onderzoeksrapport "Akoestisch onderzoek MJPG Saneringsplan A4/A44" van Arcadis van 12 mei 2021 stelt de minister dat een geluidsscherm van 6 m hoog langs de Rijksstraatweg doelmatig is. De minister merkt in dit kader op dat het geluidsscherm ter hoogte van de woning van [appellant sub 3] 4 m hoog zal zijn. Het geluidsscherm zal volgens de minister aan beide kanten geluidsabsorberend worden uitgevoerd, zodat er geen extra geluidsoverlast te vrezen is aan de kant van de Rijksstraatweg. Op de zitting heeft de minister daarbij toegelicht dat het verlies van uitzicht niet opweegt tegen de gezondheidsrisico’s van de huidige geluidsbelasting op de woningen aan de Rijksstraatweg. Daarbij hebben ook de bewoners van achterliggende woningen baat bij een geluidsscherm. Verder wijst de minister erop dat de meningen verdeeld bleken te zijn tijdens de informatieavond voor bewoners, waar het saneringsplan werd gepresenteerd. Een aantal buren van [appellant sub 3] en [appellant sub 4] en anderen is juist blij met het geluidsscherm, aldus de minister.
    12.2.  Zoals de Afdeling hiervoor al heeft overwogen, staat in artikel 11.29, eerste lid, van de Wm, in samenhang gelezen met artikel 11.59 van die wet, dat de minister een geluidbeperkende maatregel in een saneringsplan niet neemt, indien die maatregel financieel niet doelmatig is om de geluidsbelasting van een of meer geluidsgevoelige objecten te beperken, dan wel stuit op overwegende bezwaren van stedenbouwkundige, verkeerskundige, vervoerskundige, landschappelijke of technische aard. De minister heeft toegelicht dat dergelijke bezwaren zich niet voordoen bij het te plaatsen geluidsscherm. In wat [appellant sub 3] en [appellant sub 4] en anderen hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor de conclusie dat die bezwaren er wel zijn. De Afdeling begrijpt dat [appellant sub 3] en [appellant sub 4] en anderen op hun uitzicht gesteld zijn, maar dat maakt nog niet dat er overwegende bezwaren van landschappelijke aard bestaan. De keuze van de minister om de bescherming van alle bewoners van dit gedeelte van de Rijksstraatweg tegen een te hoge geluidsbelasting voor te laten gaan op behoud van het uitzicht, is ook niet onevenredig. Verder maakt de vrees dat er door het geluidsscherm extra fijnstof zal blijven hangen bij de woningen, niet dat de minister had moeten kiezen om af te zien van het plaatsen van het geluidsscherm, alleen al omdat [appellant sub 3] en [appellant sub 4] en anderen niet met stukken hebben onderbouwd dat die vrees terecht is. De vrees voor waardevermindering van de woningen maakt ook niet dat de minister had moeten afzien van het voorzien in een geluidsscherm. Indien de woningen daadwerkelijk in waarde dalen, kunnen [appellant sub 3] en [appellant sub 4] en anderen de minister overigens wel verzoeken om compensatie van die schade. Op de uitkomst van zo’n procedure kan niet worden vooruitgelopen.
    Het betoog slaagt niet.
    13.     [appellant sub 3] en [appellant sub 4] en anderen betogen tot slot dat de minister ten onrechte niet de voorkeur heeft gegeven aan alternatieven voor het geluidsscherm van 6 m hoog. Als er al een geluidsscherm moet komen, kan volgens hen worden volstaan met een kokossysteem van 4 m hoog, eventueel in combinatie met een geluidsscherm in de middenberm van de rijksweg A44 of gebruik van zeer open asfaltbeton (hierna: zoab) op het wegdek. Ook zou handhaving op de maximumsnelheid ter plaatse volgens hen veel geluidsoverlast schelen.
    13.1.  Volgens de minister zijn de alternatieven, die door [appellant sub 3] en [appellant sub 4] en anderen zijn genoemd, deels niet mogelijk en deels niet doelmatig. Het geluidsscherm is volgens hem niet voldoende effectief bij een maximale hoogte van 4 m. Verder kan noch zoab, noch een geluidsscherm in de middenberm van de rijksweg A44 volgens de minister worden aangelegd over een lengte die nodig is om die maatregelen wel effectief te maken. Dit komt door de nabijgelegen kruising van de rijksweg A44 en de parallel gelegen Rijksstraatweg met de Rozenweg. Zoab kan niet binnen 200 m van een kruising worden aangelegd, omdat het te snel slijt door optrekkend en afremmend verkeer. Een geluidsscherm in de middenberm kan niet over een kruising worden doorgetrokken. Een kort stuk zoab op een adequate afstand van de kruising en een kort geluidsscherm in de middenberm hebben samen niet genoeg effect om mogelijk te maken dat het voorziene geluidsscherm lager zou kunnen zijn dan 6 m. Die maatregelen zijn daarom niet financieel doelmatig, aldus de minister. Een geluidsscherm van 6 m is juist een totaaloplossing.
    De minister stelt verder dat de uiteindelijke vorm van het geluidsscherm niet wordt bepaald door het saneringsplan, maar door de later aan te vragen omgevingsvergunning. Daarin zullen de materiaalkeuze en de uitvoering worden vastgelegd. De minister wijst erop dat tegen die vergunning bezwaar en beroep mogelijk zijn.
    13.2.  De Afdeling is van oordeel dat de minister deugdelijk heeft gemotiveerd dat zoab en een geluidsscherm in de middenberm van de rijksweg A44 ter hoogte van de woningen van [appellant sub 3] en [appellant sub 4] en anderen niet doelmatig zijn en daarom niet als maatregelen in aanmerking komen. [appellant sub 3] en [appellant sub 4] en anderen hebben hier niet iets tegenover gezet waaruit de Afdeling kan afleiden dat dat anders zou zijn.
    Voor zover [appellant sub 3] en [appellant sub 4] en anderen stellen dat een handhaving van de maximumsnelheid de geluidsbelasting op hun woningen omlaag zou kunnen brengen, overweegt de Afdeling, zoals zij hiervoor onder 7.1 heeft uiteengezet, dat het geluid van snelheidsovertredingen geen onderdeel uitmaakt van de berekening van de geluidsbelasting. Handhaving op snelheidsovertredingen kan daarom geen alternatief zijn voor geluidbeperkende maatregelen, zoals een geluidsscherm.
    Over de uitvoering van geluidsschermen, die worden geplaatst in het kader van saneringsplannen, staat in het onderzoeksrapport van Arcadis: "Het uitgangspunt is een rechtopstaand geluidscherm van beton met een absorberende laag die wordt begroeid met klimplanten. Op een viaduct heeft het geluidscherm transparante delen. In bepaalde situaties zijn er redenen om af te wijken van deze uitgangspunten qua vormgeving. In die gevallen is dat aangegeven bij de doelmatigheidsafwegingen in paragraaf 5.3 tot en met 5.25." In het cluster van de woningen van [appellant sub 3] en [appellant sub 4] en anderen, paragraaf 5.21 van het onderzoeksrapport, staat niets over een afwijkende vormgeving. Het geluidsscherm dat ter hoogte van hun woningen is voorzien, zal dus moeten voldoen aan de genoemde uitgangspunten. Die liggen vast in het besluit, aangezien daarin staat dat de minister kan instemmen met de uitgangspunten van het onderzoeksrapport. Verder staat in bijlage 2, die deel uitmaakt van het besluit en waar de geluidsschermen in een tabel staan opgesomd, dat het scherm geluidabsorberend moet zijn. De minister heeft bovendien op de zitting bevestigd dat het geluidsscherm absorberend wordt uitgevoerd en wordt voorzien van begroeiing. Voor het overige legt het saneringsplan de uiteindelijke uitvoering van het geluidsscherm niet vast. In de beantwoording van de zienswijzen, bijvoorbeeld in de beantwoording onder deelreactie 14.3, staat dat het definitieve ontwerp van het geluidsscherm door Rijkswaterstaat wordt vastgesteld. Dat [appellant sub 3] en [appellant sub 4] en anderen een voorkeur hebben voor een bepaalde materiaalkeuze en uitvoering, kan in het kader van dat definitieve ontwerp aan de orde komen, maar kan de rechtmatigheid van het saneringsplan niet aantasten.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    14.     De beroepen zijn ongegrond.
    15.     De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart de beroepen ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. D.A. Verburg en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, griffier.
    w.g. Hoekstra
    voorzitter
    w.g. Bechinka
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 mei 2024
    371-860
     
    Bijlage
     
    Wet milieubeheer (geldend op 21 juni 2021)
    Artikel 11.19
    1. Aan weerszijden van een weg of spoorweg of een geprojecteerde weg of spoorweg bevinden zich referentiepunten.
    2. Op elk referentiepunt geldt een geluidproductieplafond:
    a. dat tot stand gekomen is met toepassing van artikel 11.45;
    b. dat vastgesteld is op grond van artikel 11.27, of
    c. dat gewijzigd is op grond van artikel 11.28.
    3. In bijzondere gevallen bevinden de referentiepunten zich langs een samenstel van wegen of geprojecteerde wegen dan wel langs een samenstel van spoorwegen of geprojecteerde spoorwegen. Voor de toepassing van titel 11.3 wordt onder weg of spoorweg dan wel geprojecteerde weg of geprojecteerde spoorweg een dergelijk samenstel van al dan niet geprojecteerde wegen of spoorwegen begrepen.
    4. Voor de toepassing van dit hoofdstuk wordt onder een geluidproductieplafond als bedoeld in het tweede lid, onder a of b, mede begrepen een geluidproductieplafond dat is opgenomen in een tracébesluit, een wegaanpassingsbesluit als bedoeld in artikel 5 van de Spoedwet wegverbreding, of een geluidplan.
    Artikel 11.29
    1. Bij de voorbereiding van een besluit omtrent het vaststellen of wijzigen van een geluidproductieplafond neemt Onze Minister een geluidbeperkende maatregel niet in aanmerking, indien het treffen daarvan:
    a. financieel niet doelmatig is met betrekking tot het beperken van de geluidsbelasting van een of meer geluidsgevoelige objecten, dan wel
    b. stuit op overwegende bezwaren van stedenbouwkundige, verkeerskundige, vervoerskundige, landschappelijke of technische aard.
    2. Het eerste lid, aanhef en onder a, is niet van toepassing, indien de beheerder Onze Minister uitdrukkelijk verzoekt om bij de besluitvorming rekening te houden met een door hem voorgestelde financieel niet doelmatige geluidbeperkende maatregel.
    3. Op uitdrukkelijk verzoek van de beheerder houdt Onze Minister bij de voorbereiding van een besluit omtrent het vaststellen of wijzigen van een geluidproductieplafond rekening met een door de beheerder voorgestelde maatregel die niet is aangewezen als geluidbeperkende maatregel.
    4. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld voor de toepassing van het criterium, bedoeld in het eerste lid, onder a.
    Artikel 11.56
    1. De beheerder van een weg of spoorweg waarvoor:
    a. de geluidproductieplafonds bij inwerkingtreding van de Invoeringswet geluidproductieplafonds tot stand zijn gekomen met toepassing van artikel 11.45, eerste lid, en;
    b. niet eerder een saneringsplan is vastgesteld of toepassing is gegeven aan artikel 11.42, tweede tot en met vijfde lid; doet uiterlijk 31 december 2023 een verzoek aan Onze Minister tot vaststelling van een saneringsplan.
    2. Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing op een weg of spoorweg waarvoor de geluidproductieplafonds tot stand zijn gekomen met toepassing van artikel 11.45, tweede lid, voor zover dit is aangegeven bij algemene maatregel van bestuur.
    3. Bij het verzoek worden ten minste overgelegd:
    a. een akoestisch onderzoek naar de geluidsbelasting die vanwege de weg of spoorweg bij volledige benutting van de geluidproductieplafonds wordt ondervonden door saneringsobjecten;
    b. het mede op basis van het akoestisch onderzoek opgesteld voorstel voor een saneringsplan;
    c. een planning voor de uitvoering van het saneringsplan;
    d. een voorstel voor de saneringsmaatregelen, bedoeld in artikel 11.59.
    4. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld omtrent de gegevens die bij het verzoek worden overgelegd.
    5. Op het akoestisch onderzoek is artikel 11.33, tweede en zevende lid, van overeenkomstige toepassing.
    6. Dit artikel is niet van toepassing op wegen en spoorwegen met betrekking waartoe toepassing is gegeven aan artikel 11.42.
    Artikel 11.57
    1. Saneringsobjecten zijn geluidsgevoelige objecten die vallen onder een of meer van de volgende categorieën:
    a. woningen en andere geluidsgevoelige objecten langs wegen en spoorwegen die op de geluidplafondkaart zijn aangegeven, die op grond van artikel 88 van de Wet geluidhinder, zoals dat luidde voor 1 januari 2007, of artikel 4.17 van het Besluit geluidhinder bij Onze Minister tijdig zijn gemeld, voor zover deze nog niet zijn gesaneerd, en de geluidsbelasting bij volledige benutting van de geluidproductieplafonds hoger is dan 60 dB als het een weg betreft of 65 dB als het een spoorweg betreft,
    b. woningen alsmede in een bestemmingsplan opgenomen ligplaatsen voor woonschepen en standplaatsen voor woonwagens, waarvan de geluidsbelasting vanwege een in artikel 11.56 bedoelde weg of spoorweg bij volledige benutting van de geluidproductieplafonds hoger is dan 65 dB als het een weg betreft of 70 dB als het een spoorweg betreft,
    c. woningen alsmede in een bestemmingsplan opgenomen ligplaatsen voor woonschepen en standplaatsen voor woonwagens, waarvan de geluidsbelasting vanwege bij algemene maatregel van bestuur genoemde delen van wegen of spoorwegen bij volledige benutting van de geluidproductieplafonds hoger is dan 55 dB als het een weg betreft of 60 dB als het een spoorweg betreft.
    2. Onder saneringsobjecten als bedoeld in het eerste lid worden niet verstaan:
    a. geluidsgevoelige objecten ten aanzien waarvan met toepassing van de Interimwet stad-en-milieubenadering een hogere geluidsbelasting is toegestaan dan de wettelijke maximumwaarde ingevolge de Wet geluidhinder, en
    b. geluidsgevoelige objecten ten aanzien waarvan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2° of 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht een omgevingsvergunning is verleend waarbij voor de duur van ten hoogste tien jaar is afgeweken van het bestemmingsplan.
    Artikel 11.59
    1. Een saneringsplan bevat voor saneringsobjecten de maatregelen die met overeenkomstige toepassing van artikel 11.29 in aanmerking zijn genomen om de geluidsbelasting vanwege de desbetreffende weg of spoorweg bij volledige benutting van de geluidproductieplafonds op de gevel van de saneringsobjecten te beperken tot de streefwaarde van 60 dB als het een weg betreft of 65 dB als het een spoorweg betreft.
    2. In afwijking van het eerste lid bevat een saneringsplan de maatregelen die met overeenkomstige toepassing van artikel 11.29 in aanmerking zijn genomen om de geluidsbelasting vanwege de desbetreffende weg of spoorweg op de gevel van de saneringsobjecten die voldoen aan artikel 11.57, eerste lid, onder c, met minimaal 5 dB te reduceren, tenzij toepassing van het eerste lid leidt tot een lagere geluidsbelasting.
    3. Een saneringsplan kan voor saneringsobjecten voorts andere in aanmerking komende saneringsmaatregelen bevatten.
    Artikel 11.60
    1. Een saneringsplan wordt vastgesteld door Onze Minister.
    […]
    Regeling geluid milieubeheer (geldend op 21 juni 2021)
    Bijlage 3, tabel 2
    […]
    Bij toepassing van artikel 11.56 van de wet is de hoogte van het geluidscherm ten minste 2 meter en ten hoogste 8 meter.
    […]