ECLI:NL:CBB:2016:393, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 01-12-2016, 16/371 en 16/663
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2016-12-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verzoeken om ontheffing mestverwerkingsplicht 2015 en 2016, niet aannemelijk gemaakt dat in 2015 en 2016 onvoldoende mestverwerkingscapaciteit beschikbaar is

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: AWB 16/371 en 16/663 
      16000
    
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 december 2016 in de zaak tussen
    
      
        
          [naam 1] U.A. en anderen, te [plaats] , appellanten
      (gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij),
    
    
    
      en
    
    
    de Staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder 
    (gemachtigde: mr. M. Leegsma)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 21 augustus 2015 (het primaire besluit 1) heeft verweerder de aanvraag van appellanten om ontheffing van de mestverwerkingsplicht voor het kalenderjaar 2015 afgewezen.
    
    
    
      Bij besluit van 31 maart 2016 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder de bezwaren van appellanten ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Bij besluit van 23 februari 2016 (het primaire besluit 2) heeft verweerder de aanvraag van appellanten om ontheffing van de mestverwerkingsplicht voor het kalenderjaar 2016 afgewezen.
    
    
    
      Bij besluit van 16 juni 2016 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder de bezwaren van appellanten ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellanten hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
    
    
    
      De zaken zijn gevoegd behandeld. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 november 2016. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Voor appellanten zijn voorts verschenen [naam 2] en [naam 3] .
    
    
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.	Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.1
      Appellanten zijn enkele jaren voordat de mestverwerking een wettelijke verplichting werd, gestart met een initiatief om te komen tot gezamenlijke mestverwerking. Daartoe hebben zij de [naam 1] U.A. ( [naam 1] ) opgericht. Voor dit plan is in november 2016 een omgevingsvergunning verleend voor een locatie in Oss. Deze vergunning is nog niet onherroepelijk. 
      
    
    
      1.2
      Bij brieven van 30 juli 2015 en 14 januari 2016 hebben appellanten verweerder verzocht om hen op grond van artikel 38, tweede lid, van de Meststoffenwet (Msw) ontheffing te verlenen van de mestverwerkingsplicht voor de kalenderjaren 2015 en 2016. 
      
    
    
      1.3
      Verweerder heeft de aanvragen afgewezen omdat er voldoende mestverwerkingscapaciteit is voor ondernemers om voor 2015 en 2016 te voldoen aan de mestverwerkingsplicht.
      
      2. Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de besluiten tot afwijzing van de ontheffing gehandhaafd. Er was in 2015 en 2016 voldoende mestverwerkingscapaciteit. Verweerder heeft zich daarbij gebaseerd op de rapporten “Landelijke inventarisatie mestverwerkingscapaciteit september 2014” en “Landelijke inventarisatie mestverwerkingscapaciteit september 2015” van Bureau mestafzet (BMA), het “Advies Mestverwerkingspercentages 2016” van de Commissie Deskundigen Meststoffenwet (CDM) en de brief van de staatssecretaris van Economische Zaken aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van 10 december 2015 (Kamerstukken II, 2015-2016, 33 037, nr. 169). Ook zijn uit de vakbladen geen signalen gekomen dat er in Nederland onvoldoende mestverwerkingscapaciteit beschikbaar is. Verweerder heeft er ten aanzien van de belangenafweging op gewezen dat appellanten alleen financiële belangen hebben gesteld. Gelet op de uitspraak van het College van 16 maart 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:53) betreffende de aanvraag om ontheffing van de Msw voor het kalenderjaar 2014, is de afwijzing van de ontheffingen volgens verweerder niet onzorgvuldig voorbereid of onevenredig. 
      
      3. Op grond van artikel 33a, eerste lid, van de Msw is het een landbouwer verboden in enig kalenderjaar op zijn bedrijf dierlijke meststoffen te produceren. Op grond van het tweede lid, aanhef en onder b, sub 1, is het eerste lid niet van toepassing op een landbouwer die in het desbetreffende kalenderjaar een hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, minimaal gelijk aan een door Onze Minister voor het desbetreffende kalenderjaar vastgesteld percentage van het op zijn bedrijf geproduceerde bedrijfsoverschot laat verwerken. Op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw kan de minister van Economische Zaken ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
      
      4. Aan de orde is allereerst of appellanten procesbelang hebben bij een inhoudelijke beoordeling van hun beroep aangaande het kalenderjaar 2015. Vast staat dat appellanten geen ontheffing meer kunnen krijgen voor dat kalenderjaar. Appellanten hebben ter zitting toegelicht dat zij vanwege de afwijzing van de ontheffing schade hebben geleden. Naar het oordeel van het College hebben appellanten voldoende duidelijk gemaakt dat zij financieel nadeel hebben als gevolg van de afwijzing van de ontheffing. Gelet hierop hebben zij procesbelang en zijn zij ontvankelijk in hun beroep.
      
    
    
      5.1
      In geschil is de vraag of verweerder in redelijkheid de verzoeken om ontheffing voor de kalenderjaren 2015 en 2016 heeft kunnen afwijzen. 
      
    
    
      5.2
      
        Appellanten menen dat die vraag ontkennend moet worden beantwoord. Daartoe hebben zij allereerst betoogd dat er in 2015 en 2016 onvoldoende mestverwerkingscapaciteit was. Ten aanzien van 2015 hebben appellanten aangevoerd dat het rapport “Landelijke inventarisatie mestverwerkingscapaciteit september 2014” geen betrekking heeft op 2015, zodat het niet bij de besluitvorming mag worden betrokken. De door verweerder gemaakte berekening met betrekking tot export en verwerking van mest in 2014 ten opzichte van de verwerkingsplicht voor 2014 en 2015 is niet te volgen. Niet duidelijk is verder waarop de getallen genoemd in het rapport “Advies mestverwerkingspercentages 2016” van de Commissie Deskundigen Meststoffenwet en het rapport “Landelijke inventarisatie mestverwerking september 2015” zijn gebaseerd. Er mag volgens appellanten dan ook niet van uitgegaan worden dat de verwerkingscapaciteit van fosfaat in 2015 14,3 miljoen ton bedraagt. Appellanten hebben er in dat verband nog op gewezen dat de door verweerder genoemde rapporten op aannames zijn gebaseerd. Verder gold voor 2015 een hoger mestverwerkingspercentage en is voor de rundveesector een aanvullende verwerkingsplicht in het leven geroepen. Ter zitting hebben appellanten nog aangevoerd dat het rapport “Landelijke inventarisatie mestverwerkingscapaciteit september 2015” laat zien dat de mestverwerkingscapaciteit in 2015 tekortschoot, nu er een additionele mestverwerkingscapaciteit van 2,8 miljoen kg fosfaat nodig is (pagina 29 van het rapport). 
        Ten aanzien van de capaciteit van 2016 hebben appellanten er wederom op gewezen dat de rapporten op aannames zijn gebaseerd. Deze aannames zijn voor 2014 en 2015 niet bewaarheid. Dat ondervinden appellanten door de stijgende prijzen voor de verwerking en voor het aangaan van Vervangende verwerkingsovereenkomsten (VVO’s). Hieruit moet de conclusie worden getrokken dat er ook in 2016 onvoldoende mestverwerkingscapaciteit was. Appellanten hebben ter onderbouwing van hun standpunt ook nog stukken overgelegd waaruit blijkt dat twee mestverwerkingsbedrijven in 2016 problemen hebben ondervonden bij de verwerking van de mest, waardoor zij geen nieuwe mest meer innemen. 
        Appellanten hebben verder betoogd dat verweerder er bij afweging van de belangen te gemakkelijk aan voorbij is gegaan dat er bij de varkenshouderij sprake is van een ernstige bedrijfseconomische situatie, die in 2015 alleen maar slechter is geworden. De bedrijven hebben geteerd op hun reserves en mede door hun investeringen in [naam 1] een gebrek aan liquide middelen. Gelet op de inspanningen die zij hebben verricht om een vergunning te verkrijgen voor [naam 1] , had verweerder een ontheffing moeten verlenen. Voor 2016 is de situatie eveneens slecht vanwege de malaise in de sector. Bovendien bestond in ieder geval aan het begin van het jaar de kans dat via hun eigen project mest verwerkt kon worden, zodat toen niet kon worden gevergd dat zij zouden overgaan tot het afsluiten van mestverwerkingsovereenkomsten.
      
      
    
    
      5.3
      Verweerder heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
      
    
    
      5.4
      Het College overweegt allereerst dat een ontheffing is bedoeld voor een uitzonderlijke individuele situatie. De verzoeken om ontheffing zien op een groep van 203 agrariërs tezamen voor de kalenderjaren 2015 en 2016. Nu appellanten om de ontheffingen hebben gevraagd, is het primair aan hen om aannemelijk te maken dat voor alle appellanten voor de kalenderjaren 2015 en 2016 wordt voldaan aan het criterium dat sprake is van een bijzondere individuele situatie. Indien de aanvraag voldoende is onderbouwd, is het vervolgens aan verweerder om met tegenbewijs te komen. Het betoog van appellanten dat de bewijslast primair bij verweerder ligt, is dan ook onjuist.
      
    
    
      5.5
      Met betrekking tot de beroepsgronden gericht tegen het gebruik van de onder 2 genoemde rapporten overweegt het College als volgt. Het is inherent aan onderzoeken die betrekking hebben op ontwikkelingen in de toekomst dat gebruik wordt gemaakt van aannames. Appellanten hebben niet onderbouwd dat de aannames onjuist zijn. Het feit dat twee mestverwerkingsbedrijven tijdelijk geen mest verwerken is daarvoor onvoldoende evenals de enkele stelling dat de aannames niet zijn bewaarheid. Uit de onder 2 genoemde rapporten blijkt voorts een verantwoording over de werkwijze. Ook staat vermeld aan welke bronnen de gebruikte gegevens ontleend zijn. Het College stelt daarnaast vast dat in het rapport “Landelijke inventarisatie mestverwerkingscapaciteit september 2014” ook wordt ingegaan op de mestverwerkingscapaciteit voor de jaren 2015 en later. Er is dan ook geen grond voor het oordeel dat verweerder de rapporten niet aan de bestreden besluiten ten grondslag had mogen leggen. 
      
    
    
      5.6
      Ten aanzien van de verwerkingscapaciteit in 2015 en 2016 overweegt het College als volgt. Uit tabel 10 op p. 29 in samenhang met de toelichting op p. 28 van het rapport “Landelijke inventarisatie mestverwerkingscapaciteit september 2015” van BMA valt af te leiden dat de vermelde 47,1 kg miljoen kg fosfaat de totaal benodigde verwerkingscapaciteit in 2015 betreft en niet de hoeveelheid die verplicht dient te worden verwerkt. De capaciteit is blijkens de toelichting immers berekend op basis van dieraantallen in 2014 en de excretienormen van de Werkgroep Uniformering Mest- en mineralencijfers (WUM). Vervolgens is gecorrigeerd voor de import van mest en voor de aanvoer van fosfaat in cosubstraten. Uit de toelichting blijkt niet dat de wettelijke verwerkingspercentages in de berekening zijn betrokken. Uitgaande van de totale benodigde verwerkingscapaciteit zou volgens p. 29 van het rapport een additionele verwerkingscapaciteit van 2,8 miljoen kg fosfaat nodig zijn. De wettelijk verplichte verwerkingscapaciteit in 2015 was echter een stuk lager dan 47,1 miljoen kg fosfaat. Uit de brief van de staatssecretaris van 10 december 2015, vermeld onder 2, blijkt dat de verplichte verwerking in 2015, daarbij uitgaande van de wettelijk voorgeschreven verwerkingspercentages voor de verschillende regio’s in dat jaar, tussen de 28 en 29,7 miljoen kg fosfaat was. In 2016 is de totale verplichte verwerking naar verwachting 32,8 miljoen kg fosfaat. Zoals onder meer vermeld in tabel 22 op p. 47 van het rapport “Advies verwerkingspercentages 2016” van de CDM, was de werkelijke mestverwerkingscapaciteit al in 2013 34 miljoen kg fosfaat. De geschatte uitbreiding bedraagt volgens p. 31 van rapport “Landelijke inventarisatie mestverwerkingscapaciteit september 2015” van BMA 3,5 miljoen kg fosfaat in 2015 ten opzichte van 2014 en 2,2 tot 2,8 miljoen kg fosfaat in 2016 ten opzichte van 2015. 
      
    
    
      5.7
      Op basis van voornoemde gegevens heeft verweerder zich naar het oordeel van het College terecht op het standpunt gesteld dat de verwerkingscapaciteit in 2015 en 2016 voldoende was. De door appellanten ter zitting aangehaalde passage op p. 24 van het rapport “Landelijke inventarisatie mestverwerkingscapaciteit september 2015” (“50% van het overschot op bedrijfsniveau in 2015”), waaruit appellanten kennelijk afleiden dat de mestverwerkingscapaciteit onvoldoende is, heeft daarop geen betrekking. Dat bepaalde initiatieven tot het opzetten van verwerkingscentrales niet gemakkelijk van de grond komen, zoals in het geval van appellanten en de door appellanten genoemde twee gevallen, betekent voorts op zich niet dat er onvoldoende capaciteit is. In dit verband wijst het College erop dat de wet agrariërs de mogelijkheid biedt om VVO’s met andere agrariërs aan te gaan binnen en buiten hun eigen regio en daarmee een deel van hun mestverwerkingsplicht over te dragen aan een ander. Het betoog van appellanten dat de verwerkingsprijs per kg fosfaat en de kosten voor het aangaan van VVO’s dusdanig hoog zijn, dat van voldoende capaciteit geen sprake kan zijn – wat daar ook verder van zij – biedt naar het oordeel van het College geen toereikende onderbouwing voor de conclusie dat het aan voldoende capaciteit op nationaal niveau ontbrak.
      
    
    
      5.8.
      Uit het vorenstaande volgt dat aan de verzoeken tot ontheffing alleen nog een financieel belang ten grondslag ligt. Naar het oordeel van het College heeft verweerder - nog daargelaten of appellanten deze situatie op individueel niveau voldoende inzichtelijk hebben gemaakt - dit belang in redelijkheid niet zo zwaarwegend hoeven te achten dat aan alle appellanten voor de gehele kalenderjaren 2015 en 2016 een ontheffing van de mestverwerkingsplicht had moeten worden verleend. Het College verwijst in dat verband ook naar zijn uitspraak van 16 maart 2016, overweging 6.8. 
      
      6. De beroepen zijn ongegrond.
      
      7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart de beroepen ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.B. van Gijn, in aanwezigheid van mr. X.M. Born, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 december 2016.
    
    
    
    
      w.g. H.B. van Gijn	w.g. X.M. Born