ECLI:NL:CRVB:2018:3418, Centrale Raad van Beroep, 30-10-2018, 17/2307 PW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2018-10-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Weigering individuele inkomenstoeslag. Opgelegde maatregelen. Beoordeling zicht op inkomensverbetering. Het college hanteert bij de beoordeling van het criterium “geen uitzicht op inkomensverbetering” beleid dat er samengevat op neerkomt dat geen toeslag wordt verleend bij een maatregel in verband met niet nakomen van de arbeidsverplichting. Hoewel in zijn algemeenheid ervan kan worden uitgegaan dat bijstandsgerechtigden die een maatregel opgelegd hebben gekregen vanwege het niet of onvoldoende nakomen van de arbeids- of re-integratieverplichtingen, onvoldoende inspanningen hebben verricht om tot inkomensverbetering te komen, dient ook in die gevallen een beoordeling plaats te vinden van de individuele omstandigheden van die betrokkene. Nu uit het beleid van het college volgt dat bij een maatregel in de laatste twaalf maanden van de referteperiode de aanvraag om een individuele inkomenstoeslag wordt afgewezen zonder dat een individuele beoordeling naar het uitzicht op inkomensverbetering plaatsvindt, gaat dit beleid in zoverre de grenzen van een redelijke beleidsbepaling te buiten.

172307 PW 
    
    
      Datum uitspraak: 30 oktober 2018
    
    
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 6 februari 2017, 16/2236 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellant] te [woonplaats] (appellant)
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Stichtse Vecht (college)
    
    
    
    
      PROCESVERLOOP
    
    
    
      Namens appellant heeft mr. J.H.F. de Jong, advocaat, hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 september 2018. Appellant is niet verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P.S. Teunissen.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.1.
      Appellant, geboren [in] 1985, ontvangt vanaf 14 augustus 2012 bijstand, laatstelijk ingevolge de Participatiewet (PW).
      
    
    
      1.2.
      
        Bij besluit van 22 juli 2014, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 5 december 2014, heeft het college bij wijze van maatregel de bijstand van appellant met ingang van 1 juli 2014 gedurende één maand met 100% verlaagd omdat appellant meerdere keren niet was verschenen op een door het college aangeboden traject, gericht op arbeidsinschakeling. Bij besluit van 24 oktober 2014, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 20 maart 2015, heeft het college de bijstand met ingang van 1 november 2014 met 30% verlaagd voor de duur van één maand omdat appellant een aantal keren niet had voldaan aan oproepen voor gesprekken over zijn mogelijkheden tot arbeidsinschakeling. Bij besluit van 5 februari 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 26 juni 2015, heeft het college aan appellant een maatregel opgelegd strekkend tot verlaging van bijstand met 30% gedurende twee maanden omdat appellant wederom niet had voldaan aan oproepen voor een gesprek over zijn mogelijkheden tot arbeidsinschakeling. Bij uitspraken van respectievelijk 26 juni 2015, 3 november 2015 en 1 maart 2016 heeft de rechtbank het beroep tegen de besluiten van 5 december 2014, 
        20 maart 2015 en 26 juni 2015 ongegrond verklaard. Bij afzonderlijke uitspraken van 
        10 januari 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:86-88) heeft de Raad deze uitspraken van de rechtbank bevestigd.
      
      
    
    
      1.3.
      Op 9 juli 2015 heeft appellant een aanvraag om een individuele inkomenstoeslag op grond van artikel 36 van de PW ingediend.
      
    
    
      1.4.
      Bij besluit van 28 augustus 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 10 maart 2016 (bestreden besluit), heeft het college de aanvraag afgewezen. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat aan appellant in de periode van twaalf maanden voorafgaand aan de aanvraag driemaal een maatregel is opgelegd van meer dan 20% vanwege het niet-nakomen van de arbeids- of re-integratieverplichtingen. 
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
      
      3. In hoger beroep heeft appellant zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
    
    
      4.1.
      Ingevolge artikel 36, eerste lid, van de PW kan het college op een daartoe strekkend verzoek van een persoon van 21 jaar of ouder doch jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd, die langdurig een laag inkomen en geen in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 heeft en geen uitzicht heeft op inkomensverbetering, gelet op de omstandigheden van die persoon, een individuele inkomenstoeslag verlenen.
      
      
        In het tweede lid is bepaald dat tot de omstandigheden, bedoeld in het eerste lid, in ieder geval worden gerekend:
      
      a. de krachten en bekwaamheden van de persoon en;
      b. de inspanningen die de persoon heeft verricht om tot inkomensverbetering te komen.
      
    
    
      4.2.
      Op grond van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW stelt de gemeenteraad bij verordening regels vast met betrekking tot het verlenen van een individuele inkomenstoeslag als bedoeld in artikel 36.
      
    
    
      4.3.
      
        De gemeenteraad van de gemeente Stichtse Vecht heeft ter uitvoering van het bepaalde in artikel 36 van de PW op 16 december 2014 de Verordening individuele inkomenstoeslag Stichtse Vecht 2015 (verordening) vastgesteld. Artikel 3, tweede lid, van de verordening bepaalt dat een belanghebbende alleen aanspraak kan maken op de individuele inkomenstoeslag als deze geen uitzicht heeft op inkomensverbetering en dat de beoordelingscriteria hiervoor zijn opgenomen in de beleidsregels behorend bij de verordening. Deze beleidsregels zijn neergelegd in de Beleidsregel Individuele inkomenstoeslag 
        Stichtse Vecht 2015 (beleidsregels).
      
      
    
    
      4.4.
      Artikel 2 van de beleidsregels ziet op het zicht op inkomensverbetering en daarin is bepaald dat in ieder geval kans op inkomensverbetering aanwezig wordt geacht bij degenen die in de referteperiode studerende zijn en/of aanspraak kunnen maken op toeslagen op grond van de WSF2000/WTOS.
      
      
        In artikel 3 van de beleidsregels is bepaald dat het college geen individuele inkomenstoeslag verleent als in de laatste twaalf maanden van de referteperiode sprake is geweest van het verwijtbaar niet-nakomen van de arbeids- en/of re-integratieverplichtingen, waarvoor een maatregel van 20% of meer is opgelegd.
      
      
    
    
      4.5.
      
        Gelet op 1.2 staat vast dat aan appellant in de laatste twaalf maanden voorafgaand aan zijn aanvraag meerdere maatregelen van 20% of meer zijn opgelegd vanwege het 
        niet-nakomen van de arbeids- en/of re-integratieverplichtingen. 
      
      
    
    
      4.6.
      
        Appellant heeft aangevoerd dat de individuele inkomenstoeslag ten onrechte is afgewezen. Het college heeft de aanvraag afgewezen zonder dat een individuele beoordeling heeft plaatsgevonden. Dit is in strijd met de uit artikel 36, eerste lid, van de PW voortvloeiende verplichting om een aanvraag om een individuele inkomenstoeslag te beoordelen op grond van een op de persoon van de aanvrager toegespitst onderzoek. Het 
        niet-nakomen van arbeids- en re-integratieverplichtingen betekent niet dat daarom per definitie zicht bestaat op inkomensverbetering. Appellant wijst er in dit verband op dat hij een geringe belastbaarheid heeft vanwege met name rugklachten en om die reden geen dan wel nauwelijks zicht heeft op inkomensverbetering. Appellant heeft ter ondersteuning van zijn standpunt gewezen op een rapport van A-REA van 1 september 2014 en op een medisch bericht van de orthopedisch chirurg van 5 januari 2016 aan de huisarts van appellant. 
      
      
    
    
      4.7.
      Het geschil spitst zich toe op de vraag of het college terecht de individuele inkomenstoeslag heeft geweigerd op de enkele grond dat aan appellant maatregelen zijn opgelegd vanwege het niet-nakomen van de re-integratieverplichtingen.
      
    
    
      4.8.
      
        Zoals de Raad eerder heeft geoordeeld, zie de uitspraak van 16 mei 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1825, is artikel 36 van de PW naar inhoud en strekking nagenoeg gelijkluidend aan het tot 1 januari 2015 geldende artikel 36 van de Wet werk en bijstand (WWB) waarin de langdurigheidstoeslag was geregeld. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot Wijziging van de Wet werk en bijstand en enkele andere sociale zekerheidswetten (Kamerstukken II, 2013/14, 33 801, nr. 3, blz. 22 en 23) is vermeld dat de categoriale langdurigheidstoeslag is omgevormd tot een individuele inkomenstoeslag voor personen tot de AOW-gerechtigde leeftijd die langdurig van een laag inkomen rond moeten zien te komen en gelet op hun individuele omstandigheden geen zicht hebben op verbetering van het inkomen. Daarbij is het volgende opgemerkt:
        “(…) De regering is van mening dat de beoordeling of er al dan niet sprake is van «zicht op inkomensverbetering» door het college aan de hand van de individuele omstandigheden van het geval moet plaatsvinden. (…). Hiertoe heeft de regering ervoor gekozen om in de bijstand op te nemen welke individuele omstandigheden de colleges in ieder geval in de beoordeling van het recht op een individuele inkomenstoeslag, moeten betrekken. Het betreft hier de krachten en bekwaamheden van de desbetreffende persoon, alsmede de inspanningen die de persoon heeft verricht om tot inkomensverbetering te komen. Aan de hand van mede deze weging van de individuele omstandigheden, stelt het college vast of de betreffende persoon naar het oordeel van het college al dan niet «zicht op inkomensverbetering» heeft en recht heeft op een individuele inkomenstoeslag. (..) Omdat de individuele toeslag een beoordeling van de individuele omstandigheden van de belanghebbende door het college vergt, is er 
        – net als bij de verlening van individuele bijzondere bijstand – voor gekozen om het nieuwe artikel 36 WWB te formuleren als een «kan-bepaling».” 
        Uit de genoemde uitspraak van 16 mei 2017 volgt dat, gelet op deze toelichting, de in
        artikel 36, eerste lid, van de PW neergelegde bevoegdheid van het college met name ziet op het in aanmerking nemen van de persoonlijke omstandigheden van de aanvrager bij de beoordeling van het hebben van uitzicht op inkomensverbetering.
      
      
    
    
      4.9.
      
        Het college hanteert bij de beoordeling van het criterium “geen uitzicht op inkomensverbetering” het beleid zoals verwoord onder 4.4. Hoewel in zijn algemeenheid ervan kan worden uitgegaan dat bijstandsgerechtigden die een maatregel opgelegd hebben gekregen vanwege het niet of onvoldoende nakomen van de arbeids- of 
        re-integratieverplichtingen, onvoldoende inspanningen hebben verricht om tot inkomensverbetering te komen, dient ook in die gevallen een beoordeling plaats te vinden van de individuele omstandigheden van die betrokkene. Nu uit het onder 4.4 opgenomen beleid van het college volgt dat bij een maatregel in de laatste twaalf maanden van de referteperiode de aanvraag om een individuele inkomenstoeslag wordt afgewezen zonder dat een individuele beoordeling naar het uitzicht op inkomensverbetering plaatsvindt, gaat dit beleid in zoverre de grenzen van een redelijke beleidsbepaling te buiten. In zoverre slaagt het onder 4.6 weergegeven betoog van appellant. 
      
      
    
    
      4.10.
      Omdat het college bij het bestreden besluit aan de afwijzing van de individuele inkomenstoeslag wegens het uitzicht hebben op inkomensverbetering uitsluitend, onder verwijzing naar het beleid, de opgelegde maatregelen ten grondslag heeft gelegd, kleeft aan dit besluit, gelet op wat onder 4.9 is overwogen, een motiveringsgebrek. De Raad ziet aanleiding om met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dit gebrek in de besluitvorming te passeren omdat aannemelijk is dat de belanghebbende daardoor niet is benadeeld. Ook indien het gebrek zich niet zou hebben voorgedaan, zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Daartoe wordt het volgende overwogen.
      
    
    
      4.11.
      Het college heeft bij de beoordeling van het hebben van uitzicht op inkomensverbetering terecht betrokken de inspanningen die appellant heeft verricht om tot inkomensverbetering te komen. Door bij herhaling de in 1.2 genoemde afspraken niet na te komen, heeft appellant niet meegewerkt om zijn kansen te vergroten om weer zelf in zijn levensonderhoud te kunnen voorzien. Wat appellant heeft aangevoerd over zijn medische problematiek, biedt geen aanknopingspunten voor het oordeel dat hij geen zicht had op inkomensverbetering. Uit de gedingstukken komt weliswaar naar voren dat appellant medische klachten had en arbeidsbeperkingen ten aanzien van conflicthantering en samenwerken, maar daaruit valt geenszins op te maken dat, in aanmerking genomen ook de relatief jonge leeftijd van appellant, hij geen reëel perspectief op inschakeling op de arbeidsmarkt had. Onder deze omstandigheden moet het er voor worden gehouden dat appellant niet voldoet aan het criterium “geen uitzicht op inkomensverbetering”.
      
    
    
      4.12.
      Anders dan appellant heeft aangevoerd, is van een dubbele bestraffing geen sprake. Noch de verlaging van de bijstand wegens het schenden van een aan die bijstand verbonden verplichting noch het afwijzen van een aanvraag om een individuele inkomenstoeslag hebben leedtoevoeging tot doel en kunnen daarom niet als een bestraffing worden aangemerkt.
      
    
    
      4.13.
      Uit 4.1 tot en met 4.12 volgt dat het hoger beroep niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak, gelet op 4.10 met verbetering van gronden, moet worden bevestigd. Ook volgt daaruit dat het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade dient te worden afgewezen.
      
      
        5. Gelet op de toepassing van artikel 6:22 van de Awb bestaat aanleiding het college te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 501,- in beroep en op € 501,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 1.002,-.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    
      
        bevestigt de aangevallen uitspraak;
      
      
        veroordeelt het college in de kosten van appellant tot een bedrag van € 1.002,-;
      
      
        bepaalt dat het college het door appellant in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 170,- vergoedt;
      
      
        wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door A.B.J. van de Ham als voorzitter en A.M. Overbeeke en 
      P.W. van Straalen als leden, in tegenwoordigheid van F. Dinleyici als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 30 oktober 2018.
    
    
    
    
    
    
      						(getekend) A.B.J. van de Ham 
    
    
    
    
    
      						De griffier is verhinderd te ondertekenen.
    
    
    
    
    
    
  
  LO