ECLI:NL:RVS:2023:1151, Raad van State, 22-03-2023, 202006429/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-03-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 december 2018 heeft het college een omgevingsvergunning aan [partij] verleend voor het tijdelijke gebruik van de bedrijfswoning aan de [locatie 1] in Kessel als plattelandswoning. [appellante] exploiteert een intensieve veehouderijbedrijf in vleeskalveren (hierna: het bedrijf) aan de [locatie 2] in Kessel. [partij] heeft de bedrijfsgronden met stal in het verleden aan [appellante] verkocht. De woning en bedrijfsgebouwen zijn toen gesplitst. [partij] heeft sindsdien de daarbij behorende bedrijfswoning aan de [locatie 1] in eigendom en gebruikt deze als burgerwoning. In het bestemmingsplan "Buitengebied Peel en Maas" (hierna: het plan) is het perceel van [partij] bestemd als "Agrarisch - Intensieve Veehouderij" met de gebiedsaanduidingen "Reconstructiewetzone - verwevingsgebied" en "ontwikkelingszone bebouwingslinten". De bestemming laat uitsluitend gebruik van de woning toe als bedrijfswoning bij het ter plaatse gevestigde bedrijf. Niet in geschil is dat de woning door [partij] in strijd met de op het perceel rustende bestemming wordt gebruikt als burgerwoning.

202006429/1/R2.
    Datum uitspraak: 22 maart 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te Kessel, gemeente Peel en Maas, waarvan de maten zijn [maat 1] en [maat 2], beiden wonend te Kessel, gemeente Peel en Maas (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellante]),
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 22 oktober 2020 in zaak nr. 19/1270 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas.
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 december 2018 heeft het college een omgevingsvergunning aan [partij] verleend voor het tijdelijke gebruik van de bedrijfswoning aan de [locatie 1] in Kessel als plattelandswoning.
    Bij besluit van 26 maart 2019 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 22 oktober 2020 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 26 maart 2019 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dit besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 oktober 2022, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. M. Peeters, advocaat te Someren, en het college, vertegenwoordigd door mr. N.J.A.G. Alofs, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], vertegenwoordigd door mr. R.A.M. Verkoijen, advocaat te Helmond, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] exploiteert een intensieve veehouderijbedrijf in vleeskalveren (hierna: het bedrijf) aan de [locatie 2] in Kessel. [partij] heeft de bedrijfsgronden met stal in het verleden aan [appellante] verkocht. De woning en bedrijfsgebouwen zijn toen gesplitst. [partij] heeft sindsdien de daarbij behorende bedrijfswoning aan de [locatie 1] (hierna: de woning) in eigendom en gebruikt deze als burgerwoning.
    2.       In het bestemmingsplan "Buitengebied Peel en Maas" (hierna: het plan) is het perceel van [partij] bestemd als "Agrarisch - Intensieve Veehouderij" met de gebiedsaanduidingen "Reconstructiewetzone - verwevingsgebied" en "ontwikkelingszone bebouwingslinten". De bestemming laat uitsluitend gebruik van de woning toe als bedrijfswoning bij het ter plaatse gevestigde bedrijf. Niet in geschil is dat de woning door [partij] in strijd met de op het perceel rustende bestemming wordt gebruikt als burgerwoning.
    3.       Het voornemen bestaat om een bestemmingsplan in procedure te brengen waarin de woning wordt aangeduid als "specifieke vorm van wonen - plattelandswoning", zodat de woning ook door derden die geen functionele binding hebben met het bedrijf kan worden bewoond. [partij] heeft vooruitlopend hierop een omgevingsvergunning aangevraagd voor het gebruik van de woning als plattelandswoning als bedoeld in artikel 1.1a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), dit voor de duur van 4 jaar.
    Besluiten
    4.       Het college heeft de omgevingsvergunning aan [partij] verleend bij besluit van 3 december 2018. Daarbij is het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) afgeweken van het bestemmingsplan "Buitengebied Peel en Maas" door tijdelijk gebruik van de woning toe te staan als plattelandswoning.
    Bij het besluit van 26 maart 2019 (hierna: het bestreden besluit) heeft het college het tegen het besluit van 3 december 2018 gerichte bezwaar van [appellante] ongegrond verklaard.
    Uitspraak van de rechtbank
    5.       De rechtbank heeft het bestreden besluit vanwege een motiveringsgebrek vernietigd omdat het college in de beroepsprocedure, onder verwijzing naar de "Structuurvisie Buitengebied Gemeente Peel en Maas" (hierna: de Structuurvisie), is teruggekomen op zijn in dat besluit ingenomen standpunt dat de geurbelasting van een "eigen" bedrijf niet wordt meegenomen in de beoordeling van het woon- en leefklimaat ter plaatse.
    De rechtbank heeft de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten. Volgens de rechtbank heeft het college alsnog voldoende gemotiveerd dat ter plaatse van de woning sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat.
    Hoger beroep
    6.       Het hoger beroep van [appellante] is gericht tegen het in stand laten van de rechtsgevolgen van het bestreden besluit. Volgens [appellante] is de rechtbank ten onrechte voorbij gegaan aan het gemeentelijk beleid voor plattelandswoningen dat is vastgesteld in de Structuurvisie. [appellante] stelt dat ter plaatse van de woning van [partij] geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd en dat zij daardoor in haar bedrijfsvoering wordt belemmerd.
    Toetsingskader
    7.       Voor de relevante wet- en regelgeving wordt verwezen naar de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
    8.       Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    9.       Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 29 juli 2015, ECLI:Nl:RVS:2015:2364), wordt met de norm van een goede ruimtelijke ordening, voor zover deze ziet op de aanvaardbaarheid van het woon- en leefklimaat in een geval als dit, beoogd zowel de belangen van de omwonenden bij een aanvaardbaar woon- en leefklimaat als de belangen van agrarische bedrijven bij een ongehinderde bedrijfsuitoefening te waarborgen. Zoals de Afdeling verder in die uitspraak heeft overwogen, volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet plattelandswoningen dat met de figuur van de plattelandswoning is beoogd om de planologische status en niet het feitelijk gebruik van een (voormalige) agrarische bedrijfswoning bepalend te laten zijn voor bescherming tegen milieuhinder. Indien een voormalige agrarische bedrijfswoning wordt bestemd als plattelandswoning maakt deze in planologisch opzicht nog steeds deel uit van de inrichting en wordt deze niet beschermd tegen de milieuemissie van deze inrichting. De inrichting wordt op deze manier niet in zijn bedrijfsvoering belemmerd door het gebruik van de (voormalige) agrarische bedrijfswoning als burgerwoning. Dit betekent echter niet zonder meer dat ter plaatse van die woning een aanvaardbaar woon- en leefklimaat is gegarandeerd.
    Het college dient een eigen afweging te maken over de aanvaardbaarheid het woon- en leefklimaat ter plaatse van de woning (uitspraak van de Afdeling van 14 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:820).
    Geur
    10.     [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de geurbelasting op de woning vanwege haar bedrijf te hoog is en dat daarom ter plaatse sprake is van een slecht woon- en leefklimaat. Volgens [appellante] heeft het college onder meer ten onrechte geen rekening gehouden met de aan haar op 23 april 2018 vergunde capaciteit van 164 kalveren. Ook wijst zij op de vergunning die op 3 juni 2021 aan haar is verleend voor een uitbreiding naar 980 kalveren. Volgens [appellante] heeft de rechtbank bovendien ten onrechte geaccepteerd dat het college is afgeweken van de in de Structuurvisie vermelde streefkwaliteit.
    10.1.  In de Structuurvisie staat dat plattelandswoningen niet beschermd worden tegen de milieueffecten van het bijbehorende agrarische bedrijf (met uitzondering van het aspect luchtkwaliteit) en dat aanvaard moet worden dat de geluid- en geurbelasting op een plattelandswoning in veel gevallen hoger is dan acceptabel wordt geacht bij een reguliere burgerwoning. In de Structuurvisie staat ook: "Voormalige agrarische bedrijfswoningen mogen enkel bewoond worden door anderen dan agrariërs wanneer de nabijgelegen agrarische bedrijven daarvan geen nadeel ondervinden met betrekking tot hun huidige en toekomstige bedrijfsvoering en waar ter plaatse van die woningen een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd".
    10.2.  Op de zitting heeft het college bevestigd dat wat betreft het aspect geur is gerekend met de bestaande feitelijke en vergunde bedrijfssituatie op 28 november 2018, de datum waarop het geuronderzoek is gedaan om te bepalen of ter plaatse van de woning sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat, maar dat geen rekening is gehouden met een mogelijke toekomstige, planologisch toegestane, uitbreiding van het bedrijf van [appellante]. De toekomstige bedrijfsvoering waarmee volgens de Structuurvisie rekening moet worden gehouden, is zo miskend. Anders dan het college is de Afdeling van oordeel dat de omstandigheid dat het hier gaat om een aan [partij] verleende tijdelijke vergunning dit niet anders maakt. In een geval als dit moet immers worden gerekend met hetgeen op grond van het alsdan geldende bestemmingsplan op het betrokken perceel planologisch maximaal mogelijk is. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het betoog slaagt in zoverre.
    10.3.  Wat [appellante] heeft aangevoerd over het afwijken van de in de Structuurvisie vermelde streefkwaliteit behoeft gezien het vorenstaande geen nadere inhoudelijke bespreking.
    Geluid
    11.     Verder betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college geen nader onderzoek hoefde te doen naar de geluidbelasting.
    11.1.  Het college heeft gesteld dat in het verleden, bij het oprichten van de plattelandswoning, is beoordeeld dat er akoestisch gezien ter plaatse van de woning sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat en dat hij geen reden ziet waarom dit zou veranderen door het gebruik van de woning als plattelandswoning. De rechtbank heeft dit standpunt gevolgd, mede op de grond dat een plattelandswoning niet wordt beschermd bij geluidhinder van het eigen bedrijf, en heeft geoordeeld dat het college in redelijkheid geen nader onderzoek naar de geluidhinder heeft hoeven doen.
    11.2.  Dat een plattelandswoning een lagere mate van bescherming geniet dan een gewone burgerwoning, laat naar het oordeel van de Afdeling onverlet dat het college bij het onderzoek naar de aanvaardbaarheid van het woon- en leefklimaat ter plaatse van de woning rekening moet houden met de maximale planologische mogelijkheden op het perceel van [appellante], gelet op hetgeen hiervoor onder 10.1 en 10.2 is overwogen over de Structuurvisie. De Afdeling stelt vast dat het college de maximale planologische mogelijkheden niet heeft betrokken in het onderzoek naar de geluidbelasting. Het oordeel van de rechtbank dat het college geen nader onderzoek hoefde te doen, wordt daarom niet gevolgd.
    Het hoger beroep slaagt ook in zoverre.
    Fijnstof
    12.     Daarnaast betoogt [appellante] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het niet duidelijk is hoe hoog de fijnstofbelasting ter plaatse van zijn bedrijf is en dat de uitkomsten van de fijnstofberekeningen wisselend zijn.
    12.1.  Uit de uitspraak van de Afdeling van 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:236, volgt dat de eisen voor de luchtkwaliteit ook bij plattelandswoningen gelden. Het college dient dan ook inzichtelijk te maken dat de luchtkwaliteit niet aan de verlening van de omgevingsvergunning in de weg staat. Het college heeft gewezen op de berekeningen in het onderzoek naar luchtkwaliteit van 7 november 2018 van M-Tech Nederland BV. De rechtbank is eraan voorbij gegaan dat ook in dat onderzoek niet is uitgegaan van wat er op het bedrijfsperceel van [appellante] planologisch maximaal mogelijk is.
    Het betoog slaagt.
    Endotoxinen
    13.     [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de keuze heeft kunnen maken om niet te toetsen aan de "Notitie Handelingsperspectieven Veehouderij en Volksgezondheid: Endotoxine toetsingskader 1.0" (hierna: de Notitie) omdat er nog onvoldoende wetenschappelijke inzichten bestaan over endotoxinen. Dat er geen vastgesteld toetsingskader is neemt volgens [appellante] niet weg dat de endotoxinebelasting betrokken moet worden bij de vaststelling of sprake is van een goed woon- en leefklimaat.
    13.1.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:166), is het bij de beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid aan het bestuursorgaan om te bepalen op welke wijze de emissies van endotoxinen bij de besluitvorming betrokken worden, of er maatregelen nodig zijn, en zo ja, welke dat zijn. Verder heeft de Afdeling eerder overwogen (uitspraken van 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2395 (r.o. 8.6) en 20 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1267 (r.o. 6.1)), dat zowel wat betreft de voor blootstelling aan endotoxinen te hanteren advieswaarde als de wijze waarop kan worden berekend welke concentratie endotoxinen zal worden veroorzaakt door een veehouderij, thans nog een aanzienlijk aantal vragen bestaat waarvoor verder wetenschappelijk onderzoek is vereist.
    13.2.  De Afdeling is onder deze omstandigheden van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen, onder verwijzing naar de hiervoor vermelde uitspraak van 25 juli 2018, dat het college geen plicht heeft om een toetsingskader zoals de Notitie toe te passen. De rechtbank heeft in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd terecht geen grond gezien voor de slotsom dat het bedrijf zodanige risico’s voor de volksgezondheid kan opleveren dat het college de omgevingsvergunning om die reden toch had moeten weigeren.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    14.     Het hoger beroep is gegrond.
    15.     De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen in stand heeft gelaten.
    16.     Het college dient een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
    17.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    18.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
     Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellante] gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 22 oktober 2020 in zaak nr. 19/1270 voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand heeft gelaten;
    III.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    IV.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas tot vergoeding van bij [appellante], [maat 1] en [maat 2], in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    V.       gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas aan [appellante], [maat 1] en [maat 2], het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 532,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A de Vlieger-Mandour, griffier.
    w.g. Van Diepenbeek
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. De Vlieger-Mandour
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 maart 2023
    615
     
     BIJLAGE
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
    Artikel 1.1a
    1. Een bedrijfswoning, behorend tot of voorheen behorend tot een landbouwinrichting, die op grond van het bestemmingsplan, de beheersverordening of, indien met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, van het bestemmingsplan of de beheersverordening is afgeweken, de omgevingsvergunning door een derde bewoond mag worden, wordt met betrekking tot die inrichting voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen beschouwd als onderdeel van die inrichting, tenzij bij of krachtens deze wet anders is bepaald.
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    (…)
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
    (…)
    Artikel 2.12
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    (…)
    2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld omtrent de inhoud van de ruimtelijke onderbouwing, bedoeld in het eerste lid, onder a, onder 3°.
    Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor)
    Artikel 4
    Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    (…)
    11. ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.