ECLI:NL:CBB:2024:578, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 27-08-2024, 22/499
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-08-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verzoek van de Stichting Varkens in Nood om handhaving bij varkenshouderij waar zeugen worden gehouden in kraamkooien. Artikel 1.6 van het Besluit houders van dieren.
        Het bestreden besluit wordt vernietigd wegens strijd met artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb.
        Het beroep wordt gegrond verklaard en de minister dient een nieuw besluit te nemen.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 22/499
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 27 augustus 2024 in de zaak tussen
    
    Stichting Varkens in Nood te Amsterdam (ViN), 
    (gemachtigde: mr. H. Wellenberg)
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur 
    (gemachtigde: mr. B.M. Kleijs)
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Met het besluit van 8 juni 2021 heeft de minister het verzoek van ViN om handhavend op te treden tegen het gebruik van kraamkooien door varkenshouderij [naam 1] ( [naam 1] ) te [plaats] afgewezen. 
    
    
    
      Met het besluit van 8 februari 2022 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van ViN tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      ViN heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en heeft nadere stukken ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 11 juli 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] namens ViN, bijgestaan door de gemachtigde, en namens de minister zijn gemachtigde en [naam 5] .
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.1
      Op 14 april 2021 heeft ViN de minister verzocht handhavend op te treden bij [naam 1] . Volgens ViN houdt [naam 1] zeugen in kraamkooien. In een kraamkooi (ook wel kraambox genoemd) kan een zogende zeug met biggen zich niet vrij bewegen of omdraaien, omdat zij daarin door middel van een klemconstructie op één zijde wordt gefixeerd. De zeugen die [naam 1] in kraamooien houdt worden ernstig beperkt in het vertonen van natuurlijk gedrag. Dat levert volgens ViN een overtreding op van artikel 1.6 van het Besluit houders van dieren (Bhd). Ter onderbouwing van haar standpunt dat kraamkooien het welzijn van zeugen aantasten en dat kraamkooien niet bijdragen aan het beperken van biggensterfte heeft ViN verwezen naar meerdere rapporten en adviezen.
      
    
    
      1.2
      
        Op 27 mei 2021 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit een inspectie uitgevoerd bij [naam 1] . Van deze inspectie is op 28 mei 2021 een verslag opgemaakt. In dit verslag is onder “Opmerking inspecteur” het volgende opgenomen:
        “We hebben een algehele controle uitgevoerd op het zeugenbedrijf. Vooral hebben we gekeken naar de zeugen en de huisvesting in de kraamboxen. De boxen voor de zeugen in de kraamstallen zijn in grootte verstelbaar. Voor de echt kleinere zeugen, eersteworps, worden de boxen soms iets kleiner gezet. Dit gebeurt ook bij de grotere zeugen waarbij de box dan groter gezet wordt. Ook de zeugen in de groepshuisvesting hebben we uitvoerig bekeken en bij geen van de zeugen vielen verwondingen en of doorligplekken op.”
      
      
    
    
      1.3
      Met het besluit van 8 juni 2021 heeft de minister onder verwijzing naar het inspectieverslag het handhavingsverzoek van ViN afgewezen. Volgens de minister zijn er bij [naam 1] geen welzijnsovertredingen geconstateerd, zodat handhavend optreden niet aan de orde is.
      
    
    
      1.4
      Na bezwaar van ViN heeft de minister dit besluit met het bestreden besluit gehandhaafd. Volgens de minister leidt het gebruik van de traditionele kraambox weliswaar tot stress en abnormaal gedrag, maar levert het enkele gebruik ervan geen overtreding op. Het gebruik van een kraamkooi heeft als doel het beperken van het onverhoeds dooddrukken van biggetjes door de moeder, zodat van overtreding geen sprake is. De toezichthouder heeft vastgesteld dat de kraamboxen in hoogte verstelbaar zijn en dat er geen sprake is van doorligplekken bij de zeugen. Daarmee heeft [naam 1] voldoende gedaan om het welzijn van de varkens zo min mogelijk te schaden. Nu van overtreding van artikel 1.6, eerste en tweede lid, van het Bhd geen sprake is, is het verzoek om handhaving terecht afgewezen. 
      
      
        
          Wettelijk kader
        
      
      
      2 Artikel 1.6, eerste lid, van het Bhd bepaalt dat de bewegingsvrijheid van een dier niet op zodanige wijze wordt beperkt dat het dier daardoor onnodig lijden of letsel wordt toegebracht.
      Het tweede lid bepaalt dat een dier voldoende ruimte wordt gelaten voor zijn fysiologische en ethologische behoeften.
      
      
        Artikel 2.19, zesde lid, van het Bhd bepaalt dat in een stal waarin een zogende zeug met biggen zich niet vrij kan bewegen of omdraaien, de biggen over voldoende ruimte beschikken om ongehinderd te kunnen worden gezoogd.
      
      
      
        
          Standpunt Varkens in Nood
        
      
      
      3 ViN betoogt dat zogende zeugen die worden gehouden in een kraamkooi ernstig worden aangetast in hun welzijn. Daartoe heeft ViN verwezen naar de bevindingen van meerdere wetenschappelijke onderzoeken. De ‘Ongeriefanalyse 2018-2020’ van de Universiteit Wageningen gaat bijvoorbeeld uit van de hoogste ongeriefscore voor zeugen in kraamkooien. Dit ernstig ongerief kan vier tot vijf weken continue voortduren. De zeugen worden in een kraamkooi niet alleen gefixeerd, ze kunnen ook geen nest bouwen terwijl dit in de kraamtijd essentieel (aangeboren) gedrag van zeugen is. Verder leiden de kraamkooien tot hittestress voor de - zelf veel warmte producerende - zeugen en zijn deze gedwongen zich ter plekke te ontlasten, iets dat varkens normaal juist zullen proberen te voorkomen. 
      
        De minister stelt ten onrechte dat het gebruik van kraamkooien is toegestaan omdat het een bepaald doel dient, namelijk voorkomen dat de zeug de biggetjes bij het opstaan of bewegen onbedoeld dooddrukt. Kraamkooien zijn niet bedoeld om de biggensterfte te beperken maar zijn ontwikkeld om ruimte te besparen en om de varkens beter te kunnen hanteren. Dat er minder biggen overlijden in een kraamkooi staat bovendien niet vast. Biggensterfte wordt eerder veroorzaakt door de aangeboren eigenschap bij moedervarkens om meer biggetjes aan te leggen dan uiteindelijk zullen overleven en wordt nog verder verergerd door het streven binnen de varkenshouderij naar getalsmatig steeds grotere worpen. 
        Daarnaast stelt ViN zich op het standpunt dat als kraamkooien zouden moeten worden toegestaan om het dooddrukken van biggen te voorkomen, dit op basis van de door haar genoemde stukken tot hooguit drie of vier dagen na de geboorte aan de orde is. De biggen van [naam 1] die op de door de toezichthouder gemaakte foto’s staan, zijn echter ongeveer twee weken oud, zodat het vasthouden van de zeugen in een kraamkooi geen gerechtvaardigd doel meer dient.
      
      
      
        
          Beoordeling door het College
        
      
      
    
    
      4.1
      
        Het College stelt voorop dat het aan het bevoegd gezag is toezicht te houden op de naleving van regelgeving en handhavend op te treden in geval van overtreding. Door een belanghebbende kan aan het bevoegd gezag worden gevraagd om handhavend op te treden jegens een derde. Het ligt in dat geval op de weg van die belanghebbende om het bevoegd gezag voldoende aanknopingspunten te bieden voor onderzoek naar de vraag of de derde tegen wie handhavend optreden gevraagd wordt een overtreding begaat of heeft begaan. 
        Het is dan aan het bevoegd gezag om te onderzoeken of sprake is van een overtreding (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 25 mei 2021, ECLI:NL:CBB:2021:514).
      
      
    
    
      4.2
      
        Volgens het bestreden besluit leidt de traditionele kraamkooi vanwege het gebrek aan bewegingsvrijheid tot stress en abnormaal gedrag bij de zeug. De minister heeft ter zitting desgevraagd erkend dat hierbij sprake is van ‘lijden’ als bedoeld in artikel 1.6, eerste lid, van het Bhd. Het gebruik van de kraamkooi dient volgens de minister evenwel een redelijk doel - het beperken van biggensterfte - waardoor het lijden van de zeug niet ‘onnodig’ is en gebruik van de kraamkooi gerechtvaardigd is. ViN heeft betoogd dat een wetenschappelijke onderbouwing ontbreekt dat door het gebruik van kraamkooien minder biggen overlijden. ViN heeft daarbij verwezen naar verschillende rapporten en adviezen. De minister is niet ingegaan op de onderbouwing door ViN van haar standpunt dat niet vast staat dat het gebruik van kraamkooien biggensterfte beperkt. Daarbij komt dat de minister ter zitting ook heeft erkend dat, indien moet worden aangenomen dat de kans dat biggen worden doodgedrukt een paar dagen na de geboorte sterk is afgenomen, langer gebruik van een kraamkooi onnodig is en in dat geval wel degelijk sprake kan zijn van overtreding van artikel 1.6, eerste lid, van het Bhd. De minister heeft niet uitgesloten dat het daarbij inderdaad gaat om langer gebruik dan tot drie of vier dagen na de geboorte. 
        De minister heeft geen onderzoek gedaan naar de leeftijd van de bij [naam 1] aangetroffen biggen. Volgens ViN gaat het op de door de toezichthouder bij de inspectie gemaakte beelden om biggen van ruim twee weken oud. De minister heeft de juistheid van deze constatering niet bestreden.
        Het College concludeert dat de minister onvoldoende heeft onderzocht en gemotiveerd waarom het gebruik van kraamkooien – ondanks het lijden van de zeugen - een redelijk doel dient. Meer concreet heeft de minister nagelaten te onderbouwen of het gebruik van kraamkooien bij [naam 1] biggensterfte vermindert en – zo ja - of  daarvoor een langer gebruik dan drie of vier dagen na de geboorte nodig is. 
        Het College is daarom van oordeel dat de conclusie in het bestreden besluit dat geen sprake is van een overtreding van artikel 1.6, eerste lid, van het Bhd, in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. 
      
      
    
    
      4.3
      
        Het College overweegt verder dat de minister ter zitting heeft erkend dat er voldoende aanknopingspunten zijn om aan te nemen dat een zeug in een kraamkooi onvoldoende ruimte wordt gelaten voor haar fysiologische en ethologische behoeften, wat een overtreding oplevert van artikel 1.6, tweede lid, van het Bhd. Ook heeft hij desgevraagd erkend dat, nu in dit tweede lid het woord ‘onnodig’ ontbreekt, de noodzaak van het tegengaan van biggensterfte het gebruik van kraamkooien niet kan rechtvaardigen. 
        Eerst ter zitting neemt de minister het standpunt in dat gezien de bewoordingen van artikel 2.19, zesde lid, van het Bhd het gebruik van een kraamkooi door de wetgever is toegestaan en dat [naam 1] er daarom van uit mocht gaan dat zij geen overtreding beging. 
        Het College overweegt dat artikel 2.19, zesde lid, van het Bhd niet ziet op het welzijn van de zeug, maar op dat van de biggen, en geen nadere regels bevat voor (de duur van) het gebruik van een kraamkooi. Laatstgenoemde bepaling staat daarom niet in de weg aan eventuele handhaving bij overtreding van artikel 1.6, tweede lid, van het Bhd. 
        Voor zover de minister heeft willen betogen dat deze bepaling onduidelijkheid oproept, wijst het College erop dat het aan de wetgever is om de normen van het Bhd zo nodig nader in te vullen. Dit kan er echter niet aan afdoen dat een geconstateerd gebrek aan bewegingsvrijheiden onvoldoende ruimte voor de fysiologische en ethologische behoeften van het dier, een overtreding van op grond artikel 1.6, tweede lid, van het Bhd  oplevert. 
        De conclusie in het bestreden besluit dat bij de inspectie bij [naam 1] niet is gebleken van overtreding van artikel 1.6, tweede lid, van het Bhd ontbeert daarom een draagkrachtige motivering. 
      
      
    
    
      4.4
      Gelet op het vorenstaande is het beroep gegrond en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
      
    
    
      4.5
      Het College beschikt op dit moment over onvoldoende gegevens om de zaak definitief te beslechten. Het is nodig dat de minister eerst nader onderzoek doet naar het gebruik van de kraamkooi door [naam 1] in het licht van het bepaalde in artikel 1.6, eerste lid, van het Bhd, en dan met name naar de noodzaak om een kraamkooi langer te gebruiken dan drie á vier dagen na de geboorte van de biggen. Daarnaast zal onderzoek moeten worden gedaan naar de leeftijd van de door [naam 1] in een kraamkooi gehouden biggen. Verder dient de minister met inachtneming van deze uitspraak een standpunt te bepalen over de vraag of het gebruik van een kraamkooi in het algemeen reeds een overtreding oplevert van artikel 1.6, tweede lid, van het Bhd, en zo ja, waarom hiertegen niet zou kunnen worden opgetreden.
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
    
    
      5.1
      Het College zal gelet op het vorenstaande het bestreden besluit vernietigen en met toepassing van artikel 8:72, tweede lid, van de Awb de minister opdragen een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het College stelt hiervoor een termijn van acht weken.  
      
    
    
      5.2
      Het College zal de minister verder veroordelen in de door ViN gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op in totaal € 1.750,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 875,- en wegingsfactor 1).
      
    
    
      5.3
      Het College zal de minister opdragen het griffierecht van € 365,- aan ViN te vergoeden.
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College: 
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt de minister op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      
    
    - veroordeelt de minister in de proceskosten van ViN tot een bedrag van € 1.750,-;
    - draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 365,- aan ViN te vergoeden.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, mr. C.T. Aalbers en mr. W.J.A.M. van Brussel, in aanwezigheid van mr. H.G. Egter van Wissekerke, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 augustus 2024.
    
    
    
    
    
      w.g. M.C. Stoové	          w.g. H.G. Egter van Wissekerke