ECLI:NL:RVS:2023:1746, Raad van State, 03-05-2023, 202106498/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: In negen afzonderlijke besluiten van 4 maart 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Enschede aan [appellant A] en anderen lasten onder dwangsom opgelegd met betrekking tot het gebruiken van (bedrijfs)panden voor (on)zelfstandige bewoning op de percelen [locatie 1] en [locatie 2] (hierna: [pand 1]), [locatie 3] (hierna: pand 2]) en [locatie 4] (hierna: [pand 3]) te Enschede. [appellant A] en [appellant C] hebben op 17 mei 2016 [pand 1], [pand 2] en [pand 3] in eigendom verkregen. [appellant A] en [appellant C] hebben de panden nadien verhuurd aan [appellant B], die de panden heeft verbouwd tot appartementen dan wel kamers en verhuurd aan derden. [appellant B] bewoont zelf een appartement dan wel een kamer in het [pand 1[ en [pand 2]. Op 25 september 2019 is door de afdeling Handhaven Bouwen en Milieu van de gemeente Enschede een controle uitgevoerd op de percelen [pand 1], [pand 2] en [pand 3]. De inspecteurs zijn te woord gestaan door [appellant C] en dat [appellant C] heeft verklaard dat de [pand 2] en [pand 3] worden bewoond. Tevens volgt uit het rapport dat de inspecteurs hebben geconstateerd dat ook de [pand 1] in gebruik is voor bewoning.

202106498/1/R3.
    Datum uitspraak: 3 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A], wonend te [woonplaats], [appellant B] en [appellant C], wonend te [woonplaats] (hierna: [appellant A] en anderen),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 1 oktober 2021 in zaken nrs. 20/2099, 20/2132, 20/2133 in het geding tussen:
    [appellant A], [appellant B] en [appellant C],
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Enschede.
    Procesverloop
    In negen afzonderlijke besluiten van 4 maart 2020 heeft het college aan [appellant A] en anderen lasten onder dwangsom opgelegd met betrekking tot het gebruiken van (bedrijfs)panden voor (on)zelfstandige bewoning op de percelen [locatie 1] en [locatie 2] (hierna: [pand 1]), [locatie 3] (hierna: pand 2]) en [locatie 4] (hierna: [pand 3]) te Enschede.
    Bij afzonderlijke besluiten van 1 oktober 2020 heeft het college de door [appellant A] en anderen daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    In afzonderlijke besluiten van 13 oktober 2020 heeft het college geoordeeld dat de door [appellant A] en anderen ingediende ingebrekestellingen wegens het niet tijdig beslissen op hun bezwaren niet ontvankelijk zijn respectievelijk dat hij tijdig heeft beslist op deze bezwaren en daarom geen dwangsom verschuldigd is.
    Bij besluit van 23 december 2020 heeft het college de zes besluiten van
    13 oktober 2020 herroepen en aan [appellant A] en anderen gezamenlijk éénmaal de maximale dwangsom van € 1.442,00 toegekend.
    Bij uitspraak van 1 oktober 2021 heeft de rechtbank de door [appellant A] en anderen ingestelde beroepen tegen de besluiten van 1 oktober 2020 en het besluit van 23 december 2020 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en anderen hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 6 februari 2023, waar [appellant A] en anderen, bij monde van [appellant A] en [appellant B], bijgestaan door ing. M.H. Middelkamp, en het college, vertegenwoordigd door mw. mr. E. Velderman en mr. P. Hamer, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant A] en [appellant C] hebben op 17 mei 2016 [pand 1], [pand 2] en [pand 3] in eigendom verkregen. [appellant A] en [appellant C] hebben de panden nadien verhuurd aan [appellant B], die de panden heeft verbouwd tot appartementen dan wel kamers en verhuurd aan derden. [appellant B] bewoont zelf een appartement dan wel een kamer in het [pand 1[ en [pand 2].
    2.       Aan de betrokken percelen is op grond van het bestemmingsplan "Havengebied - Westerval Noord" (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming "Bedrijventerrein" toegekend, zonder de aanduiding "bedrijfswoning" als bedoeld in artikel 5.1.2, onder s, van de planregels van dat bestemmingsplan.
    3.       Op 25 september 2019 is door de afdeling Handhaven Bouwen en Milieu van de gemeente Enschede een controle uitgevoerd op de percelen [pand 1], [pand 2] en [pand 3]. De tijdens deze controle door de inspecteurs opgedane bevindingen zijn verwerkt in het rapport van 2 oktober 2019. Daarin staat dat de inspecteurs te woord zijn gestaan door [appellant C] en dat [appellant C] heeft verklaard dat de [pand 2] en [pand 3] worden bewoond. Tevens volgt uit het rapport dat de inspecteurs hebben geconstateerd dat ook de [pand 1] in gebruik is voor bewoning.
    4.       Bij afzonderlijke brieven van 22 oktober 2019 heeft het college bij wijze van vooraankondiging aan [appellant A] en anderen bericht dat inzake de betrokken panden sprake is van een overtreding krachtens artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Het college heeft daarbij erop gewezen dat aan de gronden van de panden op grond van het bestemmingsplan de bestemming "Bedrijventerrein" is toegekend en dat op grond van artikel 5.4, onder d, onder 4, van de regels van het bestemmingsplan, het gebruik van gronden en bouwwerken ten behoeve van bewoning worden aangemerkt als strijdig gebruik met die bestemming. Het college heeft daarom [appellant A] en anderen gelast om de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo in samenhang met artikel 5.4, sub d, onder 4, van de regels van het bestemmingsplan voor 31 december 2019 te beëindigen.
    5.       Op 31 januari 2020 heeft een toezichthouder van de gemeente opnieuw een controle uitgevoerd. De bevindingen van deze controle zijn opgenomen in het document "Controlerapport Bouwen en Milieu" van 4 februari 2020. In dat rapport staat dat de bewuste panden nog steeds worden bewoond en dat de overtreding derhalve niet is beëindigd.
    6.       Het college heeft vervolgens bij negen afzonderlijke besluiten van 4 maart 2020 [appellant A] en anderen lasten onder dwangsom opgelegd. Daarbij zijn [appellant A] en anderen gelast om iedere vorm van bewoning op de betrokken percelen en in de bewuste panden te beëindigen en beëindigd te houden. De eerste last onder dwangsom is gericht aan [appellant C] en betreft het pand [locatie 1] en [locatie 2]. De tweede last onder dwangsom is gericht aan [appellant A] en betreft het pand [locatie 1] en [locatie 2]. De derde last onder dwangsom is gericht aan [appellant B] en betreft het pand [locatie 1] en [locatie 2]. De vierde last onder dwangsom is gericht aan [appellant B] en betreft het pand [locatie 3]. De vijfde last onder dwangsom is gericht aan [appellant C] en betreft het pand [locatie 3]. De zesde last onder dwangsom is gericht aan [appellant A] en betreft het pand [locatie 3]. De zevende last onder dwangsom is gericht aan [appellant C] en betreft het pand [locatie 4]. De achtste last onder dwangsom is gericht aan [appellant B] en betreft het pand [locatie 4]. De negende last is gericht aan [appellant A] en betreft het pand [locatie 4]. Verder is hen bericht dat indien zij niet aan deze lasten voldoen, zij voor ieder pand afzonderlijk een dwangsom verbeuren van € 20.000,00, per constatering per maand met een maximum van € 80.000,00. De tegen deze besluiten door [appellant A] en anderen gemaakte bezwaren zijn bij afzonderlijke besluiten van 1 oktober 2020 ongegrond verklaard.
    7.       De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak de beroepen van [appellant A] en anderen tegen de besluiten van 1 oktober 2020 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft onder 36 van de aangevallen uitspraak geconcludeerd dat het college zich terecht bevoegd heeft geacht om aan ieder van [appellant A] en anderen drie lasten onder dwangsom op te leggen betreffende het gebruik van de [pand 1], [pand 2] en [pand 3]. Tevens heeft de rechtbank geconcludeerd dat het college in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van deze bevoegdheid. De rechtbank heeft daarom de beroepen van [appellant A] en anderen, voor zover gericht tegen de besluiten van 1 oktober 2020 en 23 december 2020, ongegrond verklaard. [appellant A] en anderen kunnen zich met deze uitspraak van de rechtbank niet verenigen en hebben daartegen hoger beroep ingesteld.
    Bespreking hoger beroep gericht tegen de lasten onder dwangsom
    Toetsingskader
    8.       Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo luidt:
    "1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    […];
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan (…).
    […]".
    8.1.    Ingevolge het bestemmingsplan hebben de gronden van de betrokken panden de bestemming "Bedrijventerrein".
    Artikel 5.4, onder d, van de regels van het bestemmingsplan luidt:
    "d. Tot een strijdig gebruik met deze bestemming wordt in ieder geval gerekend:
    […];
    4. Het gebruik van gronden en bouwwerken ten behoeve van bewoning;
    […]."
    Artikel 23.2.1 luidt:
    "Het gebruik van gronden en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
    Artikel 23.2.4 luidt:
    "Lid 23.2.1 is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan."
    8.2.    Aan de gronden van de panden was in het voorheen geldende bestemmingsplan "Havengebied 2002" de bestemming "Bedrijven" toegekend.
    Artikel 7.2.1 luidt:
    De gronden op de kaart aangewezen voor "Bedrijven" zijn:
    […];
    "c. uitsluitend waar dit met de aanduiding "bedrijfswoning" staat aangegeven op de bij deze voorschriften behorende kaart A (detailhandel en kwetsbare objecten in het bestemmingsplan Havengebied 2002 tevens voor bedrijfswoningen.
    […]."
    Artikel 12.3 luidt:
    "Het gebruik van gronden anders dan voor bebouwing, alsmede het gebruik van zich op die gronden bevindende bouwwerken, dat in strijd is met de bestemming en dat reeds plaatsvond op het tijdstip, waarop het plan onherroepelijk rechtskracht heeft verkregen, mag worden voortgezet."
    Artikel 12.4 luidt:
    "Het bepaalde in artikel 12.3 is niet van toepassing op gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen, tot die datum geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan en waartegen wordt of alsnog kan worden opgetreden."
    Overtreding [pand 2] en [pand 3]
    9.       [appellant A] en anderen voeren aan dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat voor de panden [pand 2] en [pand 3] voorafgaand aan de vaststelling van het bestemmingsplan, een bouwvergunning ten behoeve van wonen is verleend. Zij voeren hierbij aan dat zij [pand 2] en [pand 3] in 2016 juist hebben gekocht om de reden dat er gewoond mocht worden. Zij menen dat zij redelijkerwijs niet konden weten dat in het bestemmingsplan aan de gronden van deze panden geen woonbestemming was toegekend en zijn van mening zijn dat gelet hierop aan hen niet kan worden tegengeworpen dat sprake is van een overtreding.
    9.1.    De rechtbank heeft onder 13.1 van de aangevallen uitspraak overwogen dat bij de beoordeling of het gebruik van de panden [pand 2] en [pand 3] ten behoeve van (on)zelfstandige bewoning ten tijde van het opleggen van de primaire lasten is toegestaan, uitsluitend het bestemmingsplan, zoals dat is vastgesteld en in werking is getreden, van betekenis is. Aan de in 1955, 1964 en 1982 verleende bouwvergunningen, voor zover die al zouden zijn verleend ten behoeve van gebruik als (on)zelfstandige wooneenheden, komt volgens de rechtbank geen zelfstandige betekenis toe na inwerkingtreding van een nieuw planologisch regime.
    9.2.    De Afdeling stelt vast dat aan de gronden van de betrokken panden op grond van het bestemmingsplan de bestemming "Bedrijventerrein" is toegekend. Gelet op artikel 5.4, onder d, van de planregels van dat bestemmingsplan is bewoning in die panden niet toegestaan. Voor zover [appellant A] en anderen stellen dat zij redelijkerwijs niet konden weten dat op grond van het bestemmingsplan geen woonbestemming aan de betrokken gronden is toegekend, overweegt de Afdeling dat niet is gebleken dat het bestemmingsplan niet op de wettelijke voorgeschreven wijze is bekendgemaakt. Nu dit standpunt verder niet is onderbouwd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat aan de in het verleden verleende bouwvergunningen geen zelfstandige betekenis toekomt na inwerkingtreding van een nieuw planologisch regime.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    9.3.    Voor zover [appellant A] en anderen hebben willen betogen dat het gebruik van de panden [pand 2] en [pand 3] wordt beschermd door het gebruiksovergangsrecht, overweegt de Afdeling dat degene die een beroep doet op het gebruiksovergangsrecht, aan de hand van concrete en objectieve gegevens aannemelijk dient te maken dat het gebruiksovergangsrecht inderdaad van toepassing is. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellant A] en anderen daarom aannemelijk dienen te maken dat de panden 25 en 27 op de datum van inwerkingtreding van het bestemmingsplan 2002 reeds werden gebruikt voor bewoning, wat de omvang van dit gebruik was, en dat dit gebruik in deze omvang sinds de peildatum ononderbroken is voortgezet. [appellant A] en anderen hebben slechts gesteld dat op de peildatum 17 september 2008 de panden wel werden gebruikt voor bewoning. Zij hebben op geen enkele wijze aangetoond dat er op 17 september 2008, de datum van inwerkingtreding van het bestemmingsplan 2002, sprake was van bewoning.
    Gelet op voorgaande heeft de rechtbank dan ook terecht overwogen dat het gebruik van de panden [pand 2] en [pand 3] voor (on)zelfstandige bewoning niet wordt beschermd door het overgangsrecht en dat daarom sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo.
    Het betoog slaagt niet.
    Overtredingen [pand 1]
    10.     [appellant A] en anderen voeren aan dat de rechtbank heeft miskend dat in het [pand 1] complete verbouwingen zijn uitgevoerd die nodig zijn voor het verlenen van ambulante zorg die er sindsdien plaatsvindt, waarbij zij erop hebben gewezen dat in het pand een begeleider woont die deze zorg verleent
    10.1.  De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant A] en anderen zo dat zij menen dat het gebruik van het [pand 1] voor bewoning in overeenstemming is met de regels van het bestemmingsplan en overweegt daarover het volgende.
    Artikel 5.1.1, onder a, onder 1, van de planregels bepaalt dat de voor "Bedrijventerrein" aangewezen gronden, met uitzondering van (…), bestemd zijn voor bedrijven, die zijn genoemd in de categorieën 1 en 2 uit de hoofdgroep Bedrijven van de bij deze regels behorende lijst van bedrijfstypen (bijlage 1).
    10.2.  De rechtbank heeft onder 17 van de aangevallen uitspraak overwogen dat uit de redactie van artikel 5.1.1, onder a, onder 1, van de regels van het bestemmingsplan volgt dat enkel bedrijven die in bijlage 1 zijn genoemd in de hoofdgroep Bedrijven en die zijn geduid als een categorie-1 of categorie-2 bedrijf, ter plaatse zijn toegestaan. Het door [appellant A] en anderen aangehaalde bedrijfstype ‘verpleeghuis’ is in deze bijlage niet genoemd onder hoofdgroep bedrijven, maar is genoemd onder hoofdgroep Maatschappelijk. Dit betekent volgens de rechtbank dat, nog daargelaten of daadwerkelijk sprake is van een verpleeghuis, een verpleeghuis ter plaatse niet is toegestaan.
    10.3.  De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 9.2 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding om [appellant A] en anderen te volgen in hun betoog dat bewoning van het [pand 1] op grond van het bestemmingsplan zou zijn toegestaan vanwege de volgens hen gestelde zorgverlening die daar zou worden verricht.
    Het betoog slaagt niet.
    Beginselplicht
    11.     Gelet op wat hiervoor staat is het college bevoegd handhavend op te treden tegen het gebruik van de panden voor bewoning.
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    Concreet zicht op legalisatie
    11.1.  De rechtbank heeft onder 25.4 van de aangevallen uitspraak geconcludeerd dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat er geen concreet zicht op legalisatie is.
    11.2.  [appellant A] en anderen zijn het daar niet mee eens. Zij voeren in dat kader aan dat de door het college aangevoerde argumenten om legalisatie te weigeren niet voldoende zwaarwegend zijn in vergelijking met de belangen van [appellant A] en anderen. Daarbij stellen zij zich op het standpunt dat het college onvoldoende onderzoek heeft verricht om te komen tot legalisatie, omdat volgens hen slechts is aangegeven dat niet tot legalisatie zal worden overgegaan.
    12.     Het college wil geen bewoning in de panden toestaan, omdat bij het toestaan van bewoning in die panden, de omliggende bedrijven rekening moeten houden met de belangen van de bewoners. Door die nieuwe situatie kan het voor die bedrijven moeilijker worden om hun bedrijf uit te breiden of zwaardere activiteiten uit te voeren. Om activiteiten van bedrijven niet te belemmeren is een woonfunctie volgens het college daarom bewust uitgesloten.
    De Afdeling overweegt dat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen, volstaat voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat (zie de uitspraak van de Afdeling van 27 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2134). Er bestaan geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is en de vereiste medewerking niet kan worden geweigerd.
    Het betoog slaagt niet.
    Evenredigheid
    13.     [appellant A] en anderen stellen zich verder op het standpunt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat in hun situatie handhavend optreden tegen de bewoning niet in verhouding staat tot het daarmee te dienen doel en dat het college gelet hierop van handhaving had moeten afzien. Zij wijzen daarbij er op dat sprake is van een woningtekort en dat het gebruik van de panden voor woondoeleinden volgens hen niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Tevens wijzen zij er op dat er geen verzoek om handhaving door derden is ingediend en dat de brandweer geen brandonveilige situatie heeft aangetroffen. Volgens [appellant A] en anderen ontbreekt verder een afweging van de in geding zijnde belangen. Zo zullen [appellant A] en anderen inkomsten derven en de onderhuurders raken het dak boven hun hoofd kwijt, waardoor het recht op wonen zal worden aangetast. [appellant A] en anderen hebben met betrekking tot het recht op wonen op de zitting verwezen naar artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) en verder erop gewezen dat er sprake is van een woningcrisis, waarbij onvoldoende woningen beschikbaar zijn en bedrijven ten onrechte voor worden getrokken.
    13.1.  De rechtbank heeft onder 27.2 van de aangevallen uitspraak overwogen dat in deze zaak niet kan worden gesproken van overtredingen van geringe aard en ernst. Verder is volgens de rechtbank uit de stukken gebleken dat [appellant A] en anderen door zijn gegaan met het verbouwen van de panden en het vervolgens verhuren van deze wooneenheden aan personen, terwijl zij wisten dat het college dit gebruik niet tolereert. [appellant A] en anderen hebben daarom volgens de rechtbank zelf de situatie gecreëerd dat zij huurders op straat moeten zetten. De rechtbank heeft verder overwogen dat het bepaalde in artikel 8 van het EVRM niet in de weg staat aan het reguleren van locaties waar al dan niet mag worden gewoond, zoals in een bestemmingsplan, en het handhavend optreden indien in strijd met het bestemmingsplan wordt gebruikt. De rechtbank heeft gelet op het voorgaande geoordeeld dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat handhavend optreden in deze zaken niet onevenredig is.
    13.2.  Waar [appellant A] en anderen stellen dat handhavend optreden tegen bewoning in de betrokken panden onevenredig is omdat er geen sprake zou zijn van strijd met een goede ruimtelijke ordening, verwijst de Afdeling naar de hiervoor in 12 weergegeven toelichting van het college. Naar aanleiding van de stelling van [appellant A] en anderen dat de brandweer geen brandonveilige situatie in de panden heeft aangetroffen, heeft het college een verklaring van de commandant van de Brandweer Twente van 13 januari 2022 overgelegd, waarin staat dat de brandweer niet bekend is met de locaties van de betrokken panden. Het betoog van [appellant A] en anderen mist op dit punt dan ook feitelijke grondslag. De Afdeling ziet in zoverre dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat handhavend optreden in deze zaken niet onevenredig is.
    13.3.  Voor zover [appellant A] en anderen stellen dat handhavend optreden in dit geval leidt tot een aantasting van het recht op wonen, waarbij zij op de zitting een beroep hebben gedaan op artikel 8 van het EVRM, is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 24 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1484, terecht heeft overwogen dat artikel 8 van het EVRM niet in de weg staat aan het reguleren van locaties door middel van een bestemmingsplan en het handhavend optreden indien sprake is van met het bestemmingsplan strijdig gebruik. De Afdeling ziet verder in het standpunt van [appellant A] en anderen dat sprake is van een woningcrisis, geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat in dit geval geen sprake is van onevenredig handhavend optreden door het college.
    13.4.  Voor zover [appellant A] en anderen betogen dat zij door het handhavend optreden inkomsten derven en handhaving gelet daarop onevenredig is, volgt de Afdeling dit standpunt evenmin. De omstandigheid dat handhavend optreden leidt tot verlies aan inkomsten vormt geen grond voor het oordeel dat handhavend optreden onevenredig is. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat [appellant A] en anderen het verbouwen en het verhuren van de panden ten behoeve van bewoning hebben gecontinueerd, terwijl zij wisten dat het college dit gebruik niet zou tolereren. [appellant A] en anderen hebben daarbij zelf een risico genomen om de panden te verbouwen en te verhuren als (on)zelfstandige woonruimtes zonder de daarvoor benodigde omgevingsvergunning.
    14.     De Afdeling ziet in de genoemde argumenten geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat handhaving in dit geval niet onevenredig is.
    Het betoog slaagt niet.
    Gelijkheidsbeginsel
    15.     [appellant A] en anderen stellen zich op het standpunt dat tussen de panden [pand 2], pand 3] en [pand 1] en omliggende bedrijven verschillende andere woningen aanwezig zijn. Tegen deze woningen is door het college niet opgetreden, terwijl die woningen dichter bij de bedrijven staan dan de panden van [appellant A] en anderen.
    15.1.  De rechtbank heeft overwogen dat in het beroepschrift slechts is verwezen naar het gelijkheidsbeginsel, zonder te verwijzen naar gelijke gevallen. Door op zitting pas een adres te noemen, is het college de mogelijkheid ontnomen om adequaat te kunnen reageren. De beroepsgrond is in beroep niet besproken.
    15.2.  De Afdeling stelt vast dat [appellant A] en anderen bij de rechtbank een beroep op het gelijkheidsbeginsel hebben gedaan maar niet hebben verwezen naar gelijke gevallen. In het hoger beroepschrift en op de zitting is volstaan met het verwijzen naar verschillende omliggende bedrijven en woningen zonder dit nader te concretiseren. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding om [appellant A] en anderen te volgen in hun standpunt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel.
    Het betoog slaagt niet.
    Vertrouwensbeginsel
    16.     [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat de bestreden besluiten in strijd met het vertrouwensbeginsel zijn genomen. Zij stellen zich op het standpunt dat in het verleden voor de panden [pand 2] en [pand 3] bouwvergunningen zijn verleend voor wonen. In het nieuwe bestemmingsplan is het gebruik van deze panden voor woondoeleinden vervolgens wegbestemd zonder medeweten van [appellant A] en anderen. Verder wijzen zij erop dat in het pand 48 verbouwingen zijn uitgevoerd ten behoeve van wonen met medeweten en controle van de gemeente. Deze verbouwingen zijn uitgevoerd om ambulante zorg in het pand te kunnen verlenen. Er woont daarnaast een zorgverlener in het pand 48 die door de gemeente wordt betaald. Gelet op deze omstandigheden, vinden [appellant A] en anderen dat ze erop mochten vertrouwen dat het college af zou zien van handhavend optreden tegen het gebruik van de panden voor bewoning.
    16.1.  Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    16.2.  Naar het oordeel van de Afdeling hebben [appellant A] en anderen niet aannemelijk gemaakt dat in dit geval sprake is van een toezegging, uitlating of gedraging waaraan [appellant A] en anderen het vertrouwen konden ontlenen dat het college niet tot handhaving zou overgaan. De omstandigheid dat in het verleden voor de panden bouwvergunningen zijn verleend voorafgaand aan de inwerkingtreding van een nieuw planologisch regime, is geen omstandigheid op grond waarvan iemand het vertrouwen kan ontlenen dat het college niet op zal treden tegen dit gebruik als dit gebruik op grond van het nieuwe planologisch regime niet meer is toegestaan.
    16.3.  Dat er verbouwingen zijn uitgevoerd met medeweten van het college en een zorgverlener die in het pand [locatie 1] woont en die door de gemeente wordt betaald, leidt evenmin tot het oordeel dat er toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan dan wel gedragingen zijn verricht waaruit [appellant A] en anderen konden en mochten afleiden dat het college niet handhavend zou optreden. De Afdeling stelt in dit verband voorop dat het college vanaf het constateren van het strijdig gebruik, op het moment dat de verbouwingswerkzaamheden nog niet waren afgerond, heeft verklaard geen medewerking te willen verlenen aan een gebruik voor zelfstandige bewoning.
    16.4.  Gelet op het voorgaande, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt.
    Het betoog slaagt niet.
    Modaliteit en hoogte van de dwangsom
    17.     [appellant A] en anderen voeren aan dat de rechtbank heeft miskend dat de opgelegde dwangsom te hoog is in vergelijking met de mate van overschrijding van de betrokken regels. Een lager bedrag zou volgens hen daarbij tot dezelfde uitkomst leiden.
    17.1.  Artikel 5:32b van de Awb luidt:
    "1. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
    (…)
    3. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom."
    17.2.  Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen de voor hem geldende regels na te leven. Van de dwangsom moet zo’n prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. De Afdeling wijst in dit verband naar haar uitspraak van 14 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1552.
    17.3.  Het college heeft ten aanzien van de hoogte van de dwangsom toegelicht dat de ernst van de overtreding aanzienlijk is en dat naleving van de regels van het bestemmingsplan essentieel is voor het kunnen realiseren van een goed woon- en leefklimaat in Enschede. Het college hecht daarbij ten aanzien van de hoogte van de vastgestelde dwangsom veel belang aan de prikkel tot naleving. Het moet volgens het college voor de overtreder financieel aantrekkelijker zijn om de overtredingen op te heffen dan om op oude voet door te gaan en dwangsommen te verbeuren. Bij de hoogte van de dwangsommen, is volgens het college in aanmerking genomen dat [appellant A] en anderen door de kamergewijze verhuur meer huuropbrengsten kunnen genereren dan door reguliere verhuur. Verder is daarbij in aanmerking genomen dat veel huurders gebruik maken van de panden, aldus het college. Onder deze omstandigheden heeft het college het niet onredelijk geacht dat de dwangsom op €20.000,- is gesteld.
    17.4.  De Afdeling ziet gelet op deze toelichting van het college geen aanleiding voor het oordeel dat de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom. [appellant A] en anderen hebben niet geconcretiseerd waarom de aan de last verbonden dwangsom te hoog is. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat geen grond kan worden gevonden dat de vastgestelde bedragen niet in redelijke verhouding staan tot de ernst van de overtreding en het met de ongedaanmaking daarvan te dienen belang.
    Het betoog slaagt niet.
    Bijkomende beschikkingen/dictum over niet tijdig beslissen
    18.     Bij besluit van 23 december 2020 heeft het college de afzonderlijke besluiten van 13 oktober 2020 herroepen en aan [appellant A] en anderen gezamenlijk eenmaal de maximale dwangsom van € 1.442,00 toegekend.
    18.1.  [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat er negen dwangsommen verbeurd zijn in plaats van het door het college genoemde aantal. Zij stellen zich daarbij op het standpunt dat de hoogte van de verbeurde dwangsommen wegens niet tijdig beslissen niet correct zijn vastgesteld.
    18.2.  De rechtbank heeft onder 41 van de aangevallen uitspraak overwogen dat de negen besluiten van 23 december 2020 nagenoeg identiek zijn en dat daar negen nagenoeg identieke bezwaarschriften tegen in zijn gediend, negen nagenoeg identieke ingebrekestellingen zijn ingediend en dat er vervolgens negen nagenoeg identieke beslissingen op bezwaar zijn genomen. De enige verschillen betreffen de namen van [appellant A] en anderen en hun hoedanigheid. Uit vaste rechtspraak (onder meer de uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1624) volgt dat in beginsel per niet tijdig genomen besluit een dwangsom verschuldigd is. Een uitzondering op dit beginsel geldt in de situatie waarin aanvragen - inclusief bezwaarschriften - (nagenoeg) gelijktijdig zijn ingediend en inhoudelijk zodanig met elkaar samenhangen dat een redelijke toepassing van artikel 4:17 van de Awb met zich brengt dat slechts één dwangsom wordt verbeurd. De rechtbank heeft gelet op het voorgaande geconcludeerd dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat slechts één dwangsom van € 1.442,00 heeft verbeurd.
    18.3.  Naar oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank onder verwijzing naar de aangehaalde rechtspraak van de Afdeling terecht overwogen dat in beginsel per niet tijdig genomen besluit een dwangsom verschuldigd is, maar dat als uitzondering op dit beginsel geldt dat in de situatie waarin aanvragen - inclusief bezwaarschriften - (nagenoeg) gelijktijdig zijn gedaan en inhoudelijk zodanig met elkaar samenhangen dat redelijke toepassing van artikel 4:17 van de Awb met zich brengt dat slechts één dwangsom wordt verbeurd. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de bezwaarschriften met betrekking tot de negen lasten onder dwangsom van 4 maart 2020 inhoudelijk met elkaar samenhangen, omdat voor de daarin genoemde panden, die nagenoeg op dezelfde locatie liggen, dezelfde last is opgelegd vanwege dezelfde overtreding, namelijk het gebruik van die panden voor (on)zelfstandige bewoning in strijd met de ter plaatse geldende bestemming "Bedrijventerrein". Anders dan in de genoemde uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2020 het geval was, is geen sprake van een zodanige verwevenheid van de aangeschreven personen dat met één dwangsom kon worden volstaan. Daarbij is van belang dat geen sprake is van een familiaire band tussen de aangeschreven personen. De Afdeling is gelet op deze omstandigheden van oordeel dat het college aan ieder van die personen afzonderlijk een dwangsom wegens niet tijdig beslissen had moeten toekennen. Dit betekent dat er in totaal drie dwangsommen zijn verbeurd.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    19.     Het hoger beroep is gegrond voor zover de rechtbank heeft geoordeeld dat het college terecht heeft gesteld dat één dwangsom wegens niet tijdig beslissen is verbeurd. De aangevallen uitspraak dient in zoverre te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen van [appellant A] en anderen tegen het besluit van
    23 december 2020 alsnog gegrond verklaren en dit besluit vernietigen. De Afdeling zal daarbij de hoogte van de door het college verbeurde dwangsom wegens niet tijdig beslissen opnieuw vaststellen.
    20.     Het college moet de proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 1 oktober 2021 in zaken nrs. 20/2099, 20/2132 en 20/2133, voor zover de rechtbank in die uitspraak de van rechtswege ontstane beroepen van [appellant A], [appellant B] en [appellant C] gericht tegen het besluit van 23 december 2020 ongegrond heeft verklaard;
    III.      verklaart de van rechtswege ontstane beroepen van [appellant A], [appellant B] en [appellant C] tegen het besluit van 23 december 2020 gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Enschede van 23 december 2020;
    V.       stelt de hoogte van de door het college van burgemeester en wethouders van Enschede verbeurde dwangsom wegens niet tijdig beslissen vast op telkens € 1.442,00 voor [appellant A],  [appellant C] en [appellant B];
    VI.      bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.     bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Enschede tot vergoeding van bij [appellant A], [appellant B] en [appellant C] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1,674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van dat bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    IX.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Enschede het door [appellant A], [appellant B] en [appellant C] en anderen betaalde griffierecht ten bedrage van € 270,00, vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D. Tieleman, griffier.
    w.g. Steendijk
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Tieleman
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 mei 2023
    817-1037