ECLI:NL:RVS:2022:3302, Raad van State, 16-11-2022, 202104843/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-11-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 april 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Ermelo het verzoek van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.  [appellant] is sinds 27 juni 2012 eigenaar van het perceel met daarop gelegen woning aan de [locatie] te Ermelo (hierna: het perceel). Op 29 januari 2018 heeft hij bij het college een verzoek ingediend om een tegemoetkoming in planschade die hij stelt te hebben geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Kom Ermelo" (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). Volgens [appellant] heeft dit nieuwe bestemmingsplan tot gevolg dat zowel de bebouwingsmogelijkheden op het perceel als de gebruiksmogelijkheden van de woning ernstig worden beperkt. Hierdoor lijdt hij € 68.180,- schade, aldus [appellant]. Het college heeft over het op het verzoek te nemen besluit advies gevraagd aan de Stichting Advisering Onroerende Zaken. De SAOZ heeft in een advies van 17 april 2019 een vergelijking gemaakt tussen de maximale planologische mogelijkheden uit het nieuwe bestemmingsplan en die uit het daarvóór geldende bestemmingsplan "Kom Ermelo 1998". De SAOZ heeft uiteengezet dat op het perceel onder het oude bestemmingsplan de bestemming ‘Woondoeleinden 1’ rustte en dat het perceel onder het nieuwe bestemmingsplan de bestemmingen ‘Wonen’ en ‘Tuin’ heeft gekregen.

202104843/1/A2.
    Datum uitspraak: 16 november 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Ermelo,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 17 juni 2021 in zaak nr. 19/6960 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Ermelo.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 april 2019 heeft het college het verzoek van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 7 november 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 17 juni 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 mei 2022, waar het college, vertegenwoordigd door mr. I.E. van Duuren-De Jonge en mr. A.F. Walstra-De Rooij, is verschenen.
    Overwegingen
    1.       De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       [appellant] is sinds 27 juni 2012 eigenaar van het perceel met daarop gelegen woning aan de [locatie] te Ermelo (hierna: het perceel). Op 29 januari 2018 heeft hij bij het college een verzoek ingediend om een tegemoetkoming in planschade die hij stelt te hebben geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Kom Ermelo" (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). Volgens [appellant] heeft dit nieuwe bestemmingsplan tot gevolg dat zowel de bebouwingsmogelijkheden op het perceel als de gebruiksmogelijkheden van de woning ernstig worden beperkt. Hierdoor lijdt hij € 68.180,- schade, aldus [appellant].
    3.       Het college heeft over het op het verzoek te nemen besluit advies gevraagd aan de Stichting Advisering Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ). De SAOZ heeft in een advies van 17 april 2019 een vergelijking gemaakt tussen de maximale planologische mogelijkheden uit het nieuwe bestemmingsplan en die uit het daarvóór geldende bestemmingsplan "Kom Ermelo 1998" (hierna: het oude bestemmingsplan). De SAOZ heeft uiteengezet dat op het perceel onder het oude bestemmingsplan de bestemming ‘Woondoeleinden 1’ rustte en dat het perceel onder het nieuwe bestemmingsplan de bestemmingen ‘Wonen’ en ‘Tuin’ heeft gekregen, met op het hele perceel de dubbelbestemming ‘Waarde - Archeologie H’ en op een deel van het perceel aan de achterzijde de dubbelbestemming ‘Waarde - Waardevolle boom’. Volgens de SAOZ verschillen de bouwmogelijkheden op het perceel onder het oude en nieuwe bestemmingsplan niet in relevante mate van elkaar, zodat geen planologisch nadeliger situatie is ontstaan. Hetzelfde geldt voor de gebruiksmogelijkheden, aldus de SAOZ. Zij heeft daarom een taxatie van het perceel en een beoordeling van de omvang van het normaal maatschappelijk risico achterwege gelaten.
    Ten overvloede heeft de SAOZ in het advies opgemerkt dat [appellant] zowel actieve als passieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen.
    4.       Het college heeft het verzoek van [appellant] onder verwijzing naar het advies van de SAOZ bij besluit van 29 april 2019 afgewezen. Deze afwijzing heeft het college, onder verwijzing naar het advies van de commissie voor bezwaarschriften van 9 september 2019, bij besluit op bezwaar van 7 november 2019 gehandhaafd.
    5.       De rechtbank heeft het hiertegen door [appellant] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Volgens de rechtbank heeft het college zich er voldoende van vergewist dat de SAOZ onpartijdig, onafhankelijk en kundig is. De planvergelijking in het advies van de SAOZ is inzichtelijk en de rechtbank kan de conclusie dat er geen sprake is van planologisch nadeel volgen. Om deze reden is de rechtbank niet toegekomen aan bespreking van de beroepsgrond van [appellant] dat de planologische wijziging voor hem niet voorzienbaar was.
    Hoger beroep
    6.       [appellant] kan zich met het oordeel van de rechtbank niet verenigen en heeft hoger beroep ingesteld. Hij heeft gronden aangevoerd tegen de keuze van het college voor de SAOZ en tegen de door de SAOZ gemaakte planvergelijking. Voorts blijkt uit zijn hoger beroepschrift dat [appellant] vindt dat hem ten onrechte passieve en actieve risicoaanvaarding is tegengeworpen.
    Op de zitting bij de Afdeling heeft het college te kennen gegeven het (subsidiaire) standpunt dat [appellant] actieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen, niet te handhaven. Dit betekent dat in hoger beroep niet meer in geschil is dat [appellant] geen actieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen.
    Keuze voor de SAOZ
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de SAOZ onpartijdig, onafhankelijk en deskundig is. Zo heeft de SAOZ in 2015 naar aanleiding van overleg met en advies van één van de wethouders aangegeven geen advies aan [appellant] uit te brengen in het kader van een planschadeprocedure omdat zij alleen voor gemeenten werkt, en loopt er een civiele procedure tussen hem en de SAOZ. Verder presenteert de SAOZ zich als belangenbehartiger van gemeentebesturen en als verlengde arm van de rechterlijke macht, waardoor zij niet als onafhankelijk kan worden aangemerkt. Dit blijkt zowel uit claims op haar website als uit bepalingen in haar algemene voorwaarden. Gesteld kan dan ook worden dat zij direct dan wel indirect waarschijnlijk betrokken is bij het project. Het is daarom niet verbazingwekkend dat de SAOZ tot de conclusie komt dat er geen planschade is geleden, aldus [appellant]. Volgens hem was in een gesprek met de wethouder ook afgesproken dat een ander adviesbureau dan de SAOZ zou worden ingeschakeld.
    De SAOZ is volgens [appellant] ook niet deskundig, nu zij niet in staat is gebleken aan de planschadeverordening van de gemeente Ermelo te (kunnen) voldoen. Het advies van de SAOZ is slecht, betreft haastwerk en bevat inhoudelijke onjuistheden, aldus [appellant].
    7.1.    Het bestuursorgaan mag op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Indien een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het bestuursorgaan de adviseur een reactie op wat over het advies is aangevoerd.
    7.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de SAOZ is te beschouwen als een onafhankelijke deskundige op het gebied van planschade. Dat de SAOZ alleen in opdracht en ten behoeve van gemeenten of andere overheden werkt en niet door een burger kan worden ingeschakeld, en dit ook op haar website aangeeft, betekent niet dat de SAOZ niet onafhankelijk is (vergelijk ook de uitspraak van de Afdeling van 18 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1338). Het betekent ook niet dat zij als belangenbehartiger van gemeentebesturen kan worden aangemerkt en daarmee niet onpartijdig zou zijn. Anders dan [appellant] stelt, kan dit ook niet uit haar algemene voorwaarden worden afgeleid.
    Dat de SAOZ direct dan wel indirect bij de bestemmingsplanwijziging betrokken zou zijn geweest, en daarom niet onafhankelijk zou hebben kunnen adviseren, is niet gebleken. Voorts heeft [appellant] zijn stelling dat hem zou zijn toegezegd dat een ander adviesbureau dan de SAOZ zou worden ingeschakeld, niet onderbouwd. Hetzelfde geldt voor zijn stelling dat er een civiele procedure tussen hem en de SAOZ zou lopen. De SAOZ heeft het bestaan van een dergelijke procedure ontkend.
    Dat de SAOZ niet deskundig zou zijn, omdat zij niet aan de planschadeverordening van de gemeente Ermelo zou hebben voldaan, volgt de Afdeling evenmin. Uit de reactie van de SAOZ op deze stelling blijkt dat zij haar advies niet binnen de in die verordening neergelegde termijn heeft uitgebracht. Een dergelijke overschrijding van een termijn van orde, waar de SAOZ overigens goede redenen voor heeft gegeven, is geen reden om aan te nemen dat zij niet deskundig zou zijn.
    7.3.    Het betoog slaagt niet.
    Planvergelijking
    8.       [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de planvergelijking van de SAOZ onjuist is. Immers, uit de uitspraak van de Afdeling van 29 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3267, volgt dat als gevolg van de dubbelbestemming ‘Waarde - Waardevolle boom’ een deel van het erf niet langer als zodanig is te gebruiken. Reeds hieruit volgt dat er wel degelijk sprake is van een significante wijziging van de gebruiks- en bouwmogelijkheden op zijn perceel, aldus [appellant].
    8.1.    Op de gronden waarop de dubbelbestemming ‘Waarde - Waardevolle boom’ rust, geldt ingevolge artikel 36.2 van het nieuwe bestemmingsplan een bouwverbod waar onder de in artikel 36.3 van de planregels gespecificeerde gevallen bij omgevingsvergunning van afgeweken mag worden. Verder geldt ingevolge artikel 36.4.1. dat het op de gronden met deze dubbelbestemming verboden is zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning de in de planregels nader gespecificeerde werken of werkzaamheden uit te voeren. Het gaat hier om bepalingen als bedoeld in artikel 3.3 van de Wro.
    8.2.    De SAOZ heeft in haar advies uiteengezet dat indien en voor zover (dubbel)bestemmingen een verbod bevatten op bouwen of aanleg zonder een omgevingsvergunning, pas kan worden vastgesteld of, en zo ja in hoeverre, dat verbod tot een planologisch nadeel leidt, als een aanvraag voor zo’n omgevingsvergunning is ingediend en daarop is besloten. Dit volgt volgens de SAOZ uit artikel 6.1, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), gelezen in samenhang met artikel 3.3 en artikel 3.6, eerste lid, onder c, van de Wro. De SAOZ heeft uiteengezet dat de gemeente aan haar te kennen heeft gegeven dat [appellant] één omgevingsvergunning heeft aangevraagd voor de bouw van een boomhut en dat deze vergunning door het college is verleend. Van andere vergunningaanvragen is niet gebleken. Gelet hierop heeft zij niet kunnen vaststellen dat [appellant] schade heeft geleden door de omstandigheid dat voor het realiseren van bepaalde (bouw)werken en werkzaamheden als gevolg van de nieuwe (dubbel)bestemmingen een afzonderlijke omgevingsvergunning nodig is geworden, aldus de SAOZ.
    8.3.    Een verzoek om tegemoetkoming in schade die het gestelde gevolg is van een bepaling als bedoeld in artikel 3.3 van de Wro, komt op grond van artikel 6.1, zesde lid, van de Wro pas voor toewijzing in aanmerking, nadat een besluit is genomen op een aanvraag van een omgevingsvergunning die als gevolg van zo’n bepaling vereist is voor realisering van een bepaald project en dit besluit vervolgens onherroepelijk is geworden en ook aan de overige vereisten voor toewijzing daarvan is voldaan. Dit betekent dat in beginsel geen grondslag bestaat voor toekenning van tegemoetkoming in planschade voordat een nader besluit, als in de vorige zin vermeld, is genomen en onherroepelijk is geworden. Dit kan bijvoorbeeld anders zijn als van een aanvrager niet gevergd kan worden een aanvraag om een omgevingsvergunning in te dienen en de beslissing daarop af te wachten. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1166, r.o. 7.9.
    8.4.    Gelet op het voorgaande is de SAOZ terecht tot de conclusie gekomen dat niet is komen vast te staan dat [appellant] schade heeft geleden als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan. Dat, naar [appellant] stelt, uit de door hem aangehaalde uitspraak van 29 november 2017 blijkt dat het advies van de SAOZ op dit punt onjuist is, volgt de Afdeling dan ook niet. In die uitspraak heeft de Afdeling een oordeel gegeven over de vraag of voor de realisatie van een speelhut op palen in een monumentale boom op het perceel van [appellant] een omgevingsvergunning was vereist. De Afdeling heeft deze vraag bevestigend beantwoord en in dat kader uiteengezet dat de omstandigheid dat op de gronden waar de dubbelbestemming op rust niet zonder omgevingsvergunning werkzaamheden kunnen worden verricht, een belemmering vormt voor het gebruik en de inrichting van die gronden. Of die belemmering ertoe leidt dat [appellant] hierdoor daadwerkelijk schade lijdt, kan in beginsel pas worden vastgesteld nadat er door het college op een door hem gedane aanvraag om een omgevingsvergunning is beslist en dat besluit onherroepelijk is geworden. Nu [appellant] alleen een omgevingsvergunning heeft gevraagd voor de realisatie van een boomhut en het college deze omgevingsvergunning heeft verleend, is niet gebleken dat [appellant] als gevolg van de in de planregels van het nieuwe plan opgenomen verboden behoudens vergunning als bedoeld in artikel 3.3 van de Wro schade heeft geleden. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.
    8.5.    Het betoog slaagt niet.
    Passieve risicoaanvaarding
    9.       Het voorgaande betekent dat de SAOZ terecht heeft geconcludeerd dat in dit geval geen grond bestaat voor toekenning van tegemoetkoming in de door [appellant] gestelde planschade, omdat artikel 6.1, zesde lid, van de Wro daaraan in de weg staat. De vraag of de SAOZ terecht heeft opgemerkt dat sprake is van passieve risicoaanvaarding en dat een eventuele tegemoetkoming in planschade daarom hoe dan ook voor rekening van [appellant] zou moeten blijven, behoeft niet te worden beantwoord. De Afdeling zal de gronden van [appellant] die hierover gaan daarom niet bespreken.
    Conclusie
    10.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
    w.g. Jurgens
    voorzitter
    w.g. Ouwehand
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 16 november 2022
    752
     
    BIJLAGE - WETTELIJK KADER
     
    Wet ruimtelijke ordening
    Artikel 3.3
    "Om te voorkomen dat in een bestemmingsplan begrepen grond minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van de daaraan bij het plan te geven bestemming dan wel om een overeenkomstig het plan verwezenlijkte bestemming te handhaven en te beschermen, kan bij het bestemmingsplan worden bepaald, dat het verboden is om binnen een bij dat plan aangegeven gebied zonder omgevingsvergunning:
    a.       bepaalde werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren;
    b.       bouwwerken te slopen."
    Artikel 6.1
    "1. Burgemeester en wethouders kennen degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
    2. Een oorzaak als bedoeld in het eerste lid is:
    a. een bepaling van een bestemmingsplan, beheersverordening of inpassingsplan, niet zijnde een bepaling als bedoeld in artikel 3.3, artikel 3.6, eerste lid, of artikel 3.38, derde of vierde lid;
    b. een bepaling van een wijziging krachtens artikel 3.6, eerste lid, onder a, niet zijnde een bepaling als bedoeld in artikel 3.6, tweede lid, of van een uitwerking krachtens artikel 3.6, eerste lid, onder b, of een nadere eis krachtens artikel 3.6, eerste lid, onder d;
    c. een besluit omtrent een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, c of g, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht;
    d. de aanhouding van een besluit omtrent het verlenen van een omgevingsvergunning ingevolge artikel 3.3, eerste lid, of 3.4 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht;
    […]
    6. Schade als gevolg van een bepaling als bedoeld in artikel 3.3 of artikel 3.6, eerste lid, onder c, of artikel 3.38, derde of vierde lid, wordt eerst vastgesteld op grond van een krachtens die bepalingen genomen besluit."