ECLI:NL:RVS:2023:2119, Raad van State, 31-05-2023, 202104226/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 juni 2021 heeft de raad van de gemeente Eindhoven het bestemmingsplan "II Bedrijventerrein De Hurk-Croy (reparatie)" vastgesteld. Het plan kent, voor zover hier van belang, de bestemmingen "Groen" en "Water" toe aan gronden ter plaatse van de Waldeck Pyrmontstraat in Eindhoven. Op die locatie zijn al gedurende langere tijd woonboten afgemeerd in het Eindhovens Afwateringskanaal, dat dwars door het bedrijventerrein "De Hurk-Croy" loopt. Het afmeren van woonboten op deze locatie is in strijd met de bestemming "Water" en het door de bewoners van de woonboten gebruiken van de oever als tuin is in strijd met de bestemming "Groen". Door de inwerkingtreding van de Wet verduidelijking voorschriften woonboten is het gebruik van deze ligplaatsen voor woonboten per 1 januari 2018 legaal geworden. Het gaat sindsdien om vergund gebruik. Met dit plan wordt het vergunde gebruik onder het algemeen overgangsrecht gebracht. [appellant sub 2] en anderen, [appellant sub 3] en [appellant sub 1] wonen in de woonboten die in dit plan onder het algemeen overgangsrecht zijn gebracht.

202104226/1/R2.
    Datum uitspraak: 31 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       [appellant sub 1],
    2.       [appellant sub 2] en anderen,
    3.       [appellant sub 3], allen wonend te Eindhoven,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Eindhoven,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 juni 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "II Bedrijventerrein De Hurk-Croy (reparatie)" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 3] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant sub 3], [appellant sub 1], [appellant sub 2] en anderen en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 18 april 2023, waar [appellant sub 1], bijgestaan door [gemachtigde A] en mr. S. Oord, rechtsbijstandverlener te ‘s-Hertogenbosch, [appellant sub 2] en anderen, van wie [appellant sub 2] en [gemachtigde B] in persoon, [appellant sub 3], bijgestaan door br. C.R. Jansen, rechtsbijstandverlener te Apeldoorn, en de raad, vertegenwoordigd door drs. B. van der Padt, S. Bakker en mr. J. Hagelaars, advocaat te Nijmegen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het plan kent, voor zover hier van belang, de bestemmingen "Groen" en "Water" toe aan gronden ter plaatse van de Waldeck Pyrmontstraat in Eindhoven. Op die locatie zijn al gedurende langere tijd woonboten afgemeerd in het Eindhovens Afwateringskanaal, dat dwars door het bedrijventerrein "De Hurk-Croy" loopt. Het afmeren van woonboten op deze locatie is in strijd met de bestemming "Water" en het door de bewoners van de woonboten gebruiken van de oever als tuin is in strijd met de bestemming "Groen". Door de inwerkingtreding van de Wet verduidelijking voorschriften woonboten is het gebruik van deze ligplaatsen voor woonboten per 1 januari 2018 legaal geworden. Het gaat sindsdien om vergund gebruik. Met dit plan wordt het vergunde gebruik onder het algemeen overgangsrecht gebracht.
    [appellant sub 2] en anderen, [appellant sub 3] en [appellant sub 1] wonen in de woonboten die in dit plan onder het algemeen overgangsrecht zijn gebracht. Zij kunnen zich niet met het plan verenigen, omdat onvoldoende rekening is gehouden met het legale gebruik en geen adequate uitkoopregeling is getroffen die rekening houdt met hun bestaande rechten en gerechtvaardigde belangen.
    Toetsingskader
    2.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Algemeen overgangsrecht
    3.       [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 3] betogen dat de woonboten ten onrechte onder het algemeen overgangsrecht zijn gebracht. De raad had bij de nieuwe planologische regeling niet voorbij mogen gaan aan het met vergund gebruik gelijkgesteld gebruik voor de woonboten, aldus [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 3].
    [appellant sub 2] en anderen, [appellant sub 3] en [appellant sub 1] betogen dat het besluit van 22 juni 2021 onzorgvuldig tot stand is gekomen. [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 3] voeren daartoe aan dat de belangen van de woonbootbewoners onvoldoende zijn meegewogen. Zo is er geen uitkoopregeling vastgesteld met de woonbootbewoners. Verder zijn er geen maatregelen getroffen om een goed woon- en leefklimaat ter plaatse van de woonboten te garanderen, waardoor omliggende bedrijven op het bedrijventerrein ongebreideld kunnen uitbreiden. [appellant sub 2] en anderen voeren ook aan dat niet is vast te stellen of de woonboten onder het algemeen overgangsrecht zijn gebracht, omdat de woonboten niet zijn genoemd in het bestemmingsplan. Hierdoor worden de belangen van de woonbootbewoners op geen enkele manier beschermd. [appellant sub 1] betoogt ook dat het besluit van 22 juni 2021 onzorgvuldig tot stand is gekomen, omdat het onder het algemeen overgangsrecht brengen van de woonboten niet losgekoppeld had mogen worden van de totstandkoming van een uitkoopregeling.
    3.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat het vaststellingsbesluit is gebaseerd op een deugdelijke belangenafweging. De raad heeft de belangen van de woonbootbewoners meegenomen in de belangenafweging, alleen heeft de raad het belang bij het behoud van het (middel)zware bedrijventerrein zwaarder laten wegen. Dit blijkt volgens de raad ook uit de plantoelichting, waarin onder paragrafen 2.4 en 2.4.2 wordt ingegaan op de omstandigheid dat op grond van de Wet verduidelijking voorschriften woonboten vanaf 1 januari 2018 sprake is van gelijkstelling met vergund gebruik. Het belang bij het behoud van ruimte voor zware bedrijvigheid op het bedrijventerrein De Hurk volgt uit de "Bedrijventerreinennota Eindhoven, Brainport". De Hurk is het enige (middel)zware bedrijventerrein van enige omvang in Eindhoven. Er zijn geen andere locaties voor een bedrijventerrein van deze omvang en de raad vindt het behoud van ’maakbedrijven’ en de daarbij behorende werkgelegenheid belangrijk voor Eindhoven. Daarbij vormt De Hurk een belangrijke schakel in het geheel van alle brainportbedrijven in de regio. De raad hecht er daarom aan om de bestaande planologische mogelijkheden voor bedrijven te behouden. In dat verband is van belang dat de bedrijven die op De Hurk zijn gevestigd zekerheid hebben omtrent hun toekomstige planologische mogelijkheden. Daarnaast zou het afwaarderen van de bedrijfsbestemmingen aanzienlijke planschaderisico’s met zich meebrengen. Gelet op de planologische mogelijkheden die het onherroepelijke bestemmingsplan "Bedrijventerrein De Hurk-Croy 2017" voor het bedrijventerrein biedt, kan voor de woonbootbewoners geen goed woon- en leefklimaat ter plaatse worden gegarandeerd.
    Volgens de raad is de totstandkoming van een uitkoopregeling geen vereiste om de ligplaatsen voor woonboten onder het algemeen overgangsrecht te brengen, maar onderdeel van het proces om tot beëindiging van de bewoning van de woonboten te komen. Het algemeen overgangsrecht is namelijk bedoeld om gedurende de planperiode stappen te ondernemen om tot uitvoering over te kunnen gaan. De vaststelling van het plan is daarmee het startpunt om de bewoning van de woonboten aan de Waldeck Pyrmontstraat te beëindigen.
    Van legalisatie van bedrijvigheid op het bedrijventerrein is volgens de raad geen sprake, omdat de bestaande bedrijven al legaal op het bedrijventerrein aanwezig zijn. Daarnaast stelt de raad zich op het standpunt dat geen sprake is van een woonomgeving, maar van een (middel)zwaar bedrijventerrein. Uitbreiding van bedrijvigheid is alleen toegestaan voor zover passend binnen het bestemmingsplan "Bedrijventerrein De Hurk-Croy 2017".
    3.2.    In beginsel moet legaal bestaand gebruik als zodanig in het bestemmingsplan worden bestemd. Indien nieuwe planologische inzichten daartoe aanleiding geven en het belang bij de beoogde nieuwe bestemming zwaarder weegt dan de gevestigde rechten en belangen, kan uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening daarvan worden afgezien. In dat geval kan het bestaande gebruik onder het overgangsrecht worden gebracht als de raad aannemelijk maakt dat het gebruik op termijn zal worden beëindigd. Met het overgangsrecht wordt namelijk beoogd een tijdelijke situatie te overbruggen.
    3.3.    Vooropgesteld moet worden dat gelet op de uitspraak van de Afdeling van 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:621, het bestemmingsplan "Bedrijventerrein De Hurk-Croy 2017" voor zover dat de bestaande bedrijven en uitbreiding van bedrijven mogelijk maakt, onherroepelijk is. In de betreffende uitspraak heeft de Afdeling anderzijds beslist dat de keuze om in dat plan persoonsgebonden overgangsrecht toe te kennen aan het gebruik ten behoeve van ligplaatsen voor woonboten niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd. Om die reden is het plandeel "Water" met de bijbehorende aanduiding "persoonsgebonden overgangsrecht" vernietigd. Vanwege de nauwe samenhang is ook het plandeel "Groen" met eenzelfde aanduiding vernietigd. Het gaat hier om gronden die de woonbootbewoners gebruiken als tuin.
    Met het nu voorliggende reparatieplan beoogt de raad te voldoen aan de opdracht een nieuw besluit te nemen omtrent vaststelling van het bestemmingsplan, met inachtneming van wat in de uitspraak is overwogen.
    De raad beoogt ten eerste dat in dit plan alsnog is afgewogen of toekenning van persoonsgebonden overgangsrecht aanvaardbaar is te achten. Het resultaat van die afweging is dat nu de keuze is gemaakt voor het van toepassing laten zijn van algemeen overgangsrecht. In de tweede plaats is volgens de raad nu wel een concreet, op het woon- en leefklimaat van de woonbootbewoners toegespitst onderzoek uitgevoerd waaruit voortvloeit dat het ruimtelijk gezien in verband met de in het plan voorziene (middel)zware bedrijvigheid noodzakelijk is dat het gebruik ten behoeve van ligplaatsen voor woonboten op termijn beëindigd wordt. De raad heeft, samengevat weergegeven, onderzocht op welke wijze de gronden die door de woonboten worden gebruikt zouden kunnen worden bestemd en de raad heeft daarbij gekeken naar de vraag of ter plaatse van de woonboten een goed woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd. Gelet op het "Onderzoek woon- en leefklimaat Woonschepen Afwateringskanaal Eindhoven" van adviesbureau Kragten van 16 december 2020, dat in opdracht van de raad is uitgevoerd, kan ter plaatse van de woonboten geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat worden gegarandeerd. In dat onderzoek is niet alleen de feitelijke situatie van het woon- en leefklimaat voor de woonbootbewoners in beeld gebracht. Ook is onderzocht wat de gevolgen voor het woon- en leefklimaat zijn van de planologische mogelijkheden voor bedrijven. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad terecht niet volstaan met uitsluitend een beoordeling van de feitelijke situatie, maar is ook beoordeeld wat de gevolgen voor het woon- en leefklimaat van de woonbootbewoners zijn bij benutting van de planologische mogelijkheden voor bedrijven.
    3.4.    Mede gelet op het onder 3.3. genoemde onderzoek heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling de ligplaatsen voor de woonboten onder het algemeen overgangsrecht mogen brengen. De raad heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat het behoud van De Hurk als middelzwaar bedrijventerrein en met het oog daarop het behoud van de planologische ruimte die het plan voor bedrijven biedt, niet samen kunnen gaan met het garanderen van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van de woonboten. Het standpunt van [appellant sub 2] en anderen dat in de feitelijke situatie wel een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd, is, wat daar van zij, niet van doorslaggevend belang, omdat de raad bij de afweging of sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat is uitgegaan van de planologische mogelijkheden van het onherroepelijke bestemmingplan en dat gelet op de door de raad gegeven motivering ook mocht doen. De raad heeft zich ook op het standpunt kunnen stellen dat het positief bestemmen van de ligplaatsen ertoe zou leiden dat het karakter van een deel van het bedrijventerrein verschuift van middelzware tot zware bedrijvigheid naar lichte(re) bedrijvigheid. Dit zou raken aan de rechten die de op het bedrijventerrein gevestigde bedrijven ontlenen aan de in het bestemmingsplan "Bedrijventerrein De Hurk-Croy 2017" opgenomen bestemming ‘Bedrijventerrein - 1’.
    De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de raad bij de vaststelling van het plan onvoldoende rekening heeft gehouden met de belangen van de woonbootbewoners. Daartoe overweegt de Afdeling dat de raad in het Commissie advies van 30 maart 2021, dat deel uitmaakt van de bijlagen van de plantoelichting, heeft aangegeven de beëindiging van de woonsituatie te willen combineren met een (ruimhartige) uitkoopregeling voor de woonbootbewoners. Bij het besluit tot vaststelling van het reparatieplan heeft de raad in een separaat besluit neergelegd dat er een uitkoopregeling moet komen, in samenspraak met de bewoners. Anders dan [appellant sub 1] stelt, is de raad dus niet voorbijgegaan aan de financiële belangen van de woonbootbewoners, want naast dat is besloten om de ligplaatsen onder het algemeen overgangsrecht te brengen is er ook besloten om te komen tot een uitkoopregeling met de woonbootbewoners. Dat de verdere inhoud en uitvoering van de uitkoopregeling nog niet tot overeenstemming heeft geleid valt weliswaar te betreuren, maar raakt niet de rechtmatigheid van het vastgestelde reparatieplan.
    3.5.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad aannemelijk gemaakt dat het gebruik van de ligplaatsen op termijn zal worden beëindigd. De raad heeft op de zitting toegelicht dat hij deze termijn zelf heeft bepaald op maximaal 10 jaar. De ligplaatsen zijn eigendom van de gemeente Eindhoven en worden aan de woonbootbewoners verhuurd op basis van huurovereenkomsten met een opzegtermijn van zes maanden. Uit de ‘Commissienotitie overgangsrecht’, die deel uitmaakt van de bijlagen van de plantoelichting, volgt dat de raad actief wil inzetten op beëindiging van het gebruik van de ligplaatsen, mede gelet op een wijziging van het huurrecht waardoor vanaf 2025 de huurbescherming voor woonruimte ook van toepassing is op de huurovereenkomsten voor de ligplaatsen van de woonboten.
    Concluderend komt de Afdeling tot het oordeel dat de raad het belang bij het behoud van de bestaande ruimte voor zware bedrijvigheid op bedrijventerrein De Hurk zwaarder heeft mogen laten wegen dan de belangen van de woonbootbewoners bij het positief bestemmen van de ligplaatsen, en de raad de ligplaatsen onder het algemeen overgangsrecht heeft mogen brengen.
    Het betoog slaagt niet.
    Financieel-economische uitvoerbaarheid
    4.       [appellant sub 2] en anderen, [appellant sub 3], en [appellant sub 1] betogen dat het plan financieel-economisch niet uitvoerbaar is. [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 3] voeren daartoe aan dat geen adequate regeling is getroffen voor het beëindigen van het gebruik van de ligplaatsen. [appellant sub 1] voert daartoe aan dat door het ontbreken van een uitkoopregeling niet kan worden gesteld dat het gebruik van de ligplaatsen binnen de planperiode zal worden beëindigd.
    4.1.    Ingevolge artikel 3.1.6, eerste lid, aanhef en onder f, van het Besluit ruimtelijke ordening gaat een bestemmingsplan vergezeld van een toelichting, waarin een beschrijving is neergelegd van de inzichten over de uitvoerbaarheid van het plan. De toelichting op de financieel-economische uitvoerbaarheid van het plan is neergelegd in hoofdstuk 4 van de plantoelichting.
    4.2.    Bij een beroep tegen een bestemmingsplan kan een betoog over de uitvoerbaarheid van dat plan, waaronder de financieel-economische uitvoerbaarheid, alleen leiden tot vernietiging van het bestreden besluit als de raad had moeten inzien dat het plan om financieel-economische of andere redenen op voorhand niet uitvoerbaar is.
    4.3.    Gelet op het rapport "Risicoanalyse (planschade) met betrekking tot de bestemmingsregeling van woonschepen aan de Waldeck Pyrmontstraat te Eindhoven" van 26 oktober 2020, uitgevoerd door Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken in opdracht van de gemeente Eindhoven, dat als bijlage 6 bij de plantoelichting is gevoegd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad op voorhand had moeten inzien dat het plan financieel-economisch niet uitvoerbaar is. De Afdeling ziet ook geen grond voor het oordeel dat het plan om andere redenen niet uitvoerbaar is. Daartoe overweegt de Afdeling dat de raad, zoals onder 3.5. is overwogen, aannemelijk heeft gemaakt dat het gebruik van de ligplaatsen op termijn, in ieder geval binnen 10 jaar, zal kunnen worden beëindigd.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    5.       De beroepen zijn ongegrond.
    6.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart de beroepen ongegrond.
    Aldus vastgesteld op 30 mei 2023 door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. B.J. van Ettekoven en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    w.g. Helder
    voorzitter
    w.g. Graaff-Haasnoot
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 31 mei 2023
    531-1010