ECLI:NL:RBDHA:2023:2052, Rechtbank Den Haag, 22-02-2023, SGR 21/2662
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2023-02-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: omgevingsvergunning herinrichting tankstation / ten onrechte geen maatwerkvoorschrift aan de vergunning verbonden / beroep gegrond / zelf in de zaak voorzien

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 21/2662 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 februari 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser], te [woonplaats], eiser
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Westland (het college)
    (gemachtigde: mr. J.C. Meijer).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Kuwait Petroleum (Nederland) B.V., te Den Haag (gemachtigde: mr. R.J.H. Minkhorst).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de op 10 maart 2021 aan Kuwait Petroleum verleende omgevingsvergunning voor het herinrichten van het tankstation aan de Woutersweg 10a te ’s-Gravenzande.
    
    
    
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 11 januari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben (al dan niet met behulp van een videoverbinding) deelgenomen: eiser, namens het college zijn gemachtigde, ing. [A], ing. [B], [C] en [D] en namens Kuwait Petroleum haar gemachtigde en [E]. 
    
    
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    1. Op 20 maart 2020 heeft derde-partij een omgevingsvergunning aangevraagd voor het herinrichten van het bestaande tankstation aan de Woutersweg 10a te ’sGravenzande. De herinrichting bestaat uit het slopen van de luifel en technische ruimte van het tankstation en het bouwen van een nieuwe luifel en een reclamezuil. Daarnaast wordt een laadstation met technische kast, transformator en powerunits gebouwd op de plek van een bestaande bedrijfswoning, die wordt gesloopt. Ook worden er parkeerplekken aangelegd en de bestaande in- en uitrit wordt verplaatst.
    
    2. Met ingang van 25 september 2020 heeft het college het ontwerpbesluit zes weken ter inzage gelegd. Eiser heeft met verschillende e-mails op het ontwerpbesluit gereageerd. Het college heeft deze e-mails als zienswijze aangemerkt.
    
    3. Bij besluit van 10 maart 2021 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend. In deze vergunning is het college ingegaan op de door eiser naar voren gebrachte zienswijze. De omgevingsvergunning is verleend voor de activiteiten ‘het bouwen van een bouwwerk’, ‘het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan’, ‘het oprichten, veranderen of in werking hebben van een inrichting of mijnbouwwerk’ en ‘het maken, hebben of veranderen van een uitweg of het gebruik daarvan veranderen’.
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      4.	De rechtbank beoordeelt het beroep aan de hand van de beroepsgronden die eiser tegen het bestreden besluit heeft aangevoerd. 
    
    
    
      
        Strijd met het bestemmingsplan
      
    
    
      5.1
      Eiser betoogt dat het college de omgevingsvergunning ten onrechte heeft verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Het college heeft volgens eiser niet onderbouwd op welke grond van artikel 4 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (de zogenoemde kruimelregeling) de omgevingsvergunning is verleend.  
      
    
    
      5.2
      Het college heeft in het verweerschrift toegelicht dat in de omgevingsvergunning ten onrechte is vermeld dat de omgevingsvergunning is verleend met toepassing van de kruimelregeling. De omgevingsvergunning is volgens het college verleend met toepassing van 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1° van de Wabo (binnenplanse afwijking). In het verweerschrift stelt het college zich bovendien op het standpunt dat de herinrichting van het tankstation eigenlijk niet strijdig is met het bestemmingsplan en dat de omgevingsvergunning daarom ten onrechte mede betrekking heeft op de activiteit ‘het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan’.
      
    
    
      5.3
      Op de gronden waarop de herinrichting is voorzien, geldt het bestemmingsplan “Bedrijventerrein Woutersweg”. Aan het perceel is de bestemming “Bedrijventerrein” toegekend.
    
    
      5.4
      Naar het oordeel van de rechtbank is de herinrichting van het tankstation niet in strijd met het bestemmingsplan. In het bestreden besluit is er ten onrechte vanuit gegaan dat het laadstation wordt gebouwd op gronden met de bouwaanduiding ‘specifieke bouwaanduiding - 1’ (sba-1), waar volgens de planregels uitsluitend een bedrijfswoning is toegestaan. Het college heeft ter zitting, aan de hand van de bouwtekening en de verbeelding, duidelijk gemaakt dat het laadstation buiten deze bouwaanduiding wordt gebouwd. Dat aan de locatie waarop het laadstation is voorzien wel de functieaanduiding ‘bedrijfswoning’ (bw) is toegekend, heeft niet tot gevolg dat hier geen laadstation kan worden gebouwd. In de planregels is aan deze functieaanduiding immers niet een dergelijke beperking verbonden. Ook het feit dat de beoogde locatie van het laadstation is voorzien van de functieaanduiding ‘specifieke vorm van bedrijventerrein - agrarisch aanverwant’ (stbaav), heeft niet tot gevolg dat ter plaatse geen laadstation is toegestaan. De in artikel 4.1.1 van de planregels (bestemmingsomschrijving) genoemde functies (waaronder “bedrijven” en “ter plaatse van de functieaanduiding (sbt-aav): een agrarisch aanverwant bedrijventerrein”) zijn immers nevenschikkend. Op gronden met de genoemde functieaanduiding zijn dus niet uitsluitend agrarisch aanverwante bedrijven toegestaan, maar ook (niet agrarisch aanverwante) bedrijven. Het begrip ‘bedrijf’ is in artikel 1.14 van de planregels gedefinieerd als “een onderneming gericht op het vervaardigen, bewerken, installeren of inzamelen en verhandelen van goederen”. Een laadstation kan daaronder worden verstaan, aangezien daar elektriciteit wordt verhandeld. 
      
    
    
      5.5
      Ook de nieuwe locatie van het tankstation is (anders dan in het bestreden besluit is overwogen) niet in strijd met het bestemmingsplan. Ter zitting heeft het college, wederom aan de hand van de bouwtekening en de verbeelding, duidelijk gemaakt dat het tankstation zich ook in de nieuwe situatie binnen de functieaanduiding ‘verkooppunt motorbrandstoffen zonder lpg’ zal bevinden. Eiser heeft geen andere redenen aangevoerd waarom de herinrichting van het tankstation in strijd zou zijn met het bestemmingsplan.
      
    
    
      5.6
      De omgevingsvergunning ziet dus ten onrechte mede op de activiteit ‘het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan’. Eiser heeft bovendien terecht opgemerkt dat in het bestreden besluit foutief is vermeld dat de omgevingsvergunning is verleend met toepassing van de kruimelregeling. Het bestreden besluit is in zoverre onzorgvuldig tot stand gekomen en is daarom in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het betoog van eiser slaagt. De rechtbank ziet echter aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Het is immers aannemelijk dat eiser door dit gebrek niet is benadeeld. Het college heeft namelijk een activiteit vergund waarvoor in feite geen vergunning nodig was en daardoor ook meer onderzoek verricht (naar een goede ruimtelijke ordening) dan nodig was. Het bestemmingsplan staat de aangevraagde herontwikkeling van het tankstation namelijk al bij recht toe.
      
      
        
          Vooringenomenheid
        
      
    
    
      6.1
      Eiser betoogt dat het bestreden besluit getuigt van vooringenomenheid, omdat eerst is geconstateerd dat de herinrichting van het tankstation in strijd is met het bestemmingsplan, maar vervolgens toch wordt vergund, omdat het volgens het college een wenselijke ontwikkeling is. De aanvraag is volgens eiser bovendien ten onrechte getoetst aan het door de gemeente zelf vastgestelde bestemmingsplan, in plaats van aan de Wabo.
      
    
    
      6.2
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college de aangevraagde herontwikkeling van het tankstation terecht eerst getoetst aan de regels van het bestemmingsplan. Pas als die ontwikkeling in strijd is met het bestemmingsplan, is immers een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo nodig. Dan dient het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo te beoordelen of die omgevingsvergunning verleend kan worden. Dat is ook de volgorde die het college heeft gehanteerd. Dat het college “alles overwegende de uitbreiding van het tankstation met laadpalen een wenselijke ontwikkeling vindt waaraan meegewerkt kan worden”, betekent niet dat het college in strijd heeft gehandeld met het verbod op vooringenomenheid, als bedoeld in artikel 2:4, eerste lid, van de Awb. Deze zinsnede is een conclusie van de toets in het bestreden besluit of sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Die toets is onderdeel van de beoordeling als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Het college heeft de herontwikkeling dus wel degelijk aan het in de Wabo voorgeschreven beoordelingskader getoetst. Overigens is, zoals toegelicht onder 5.4-5.6, van strijdigheid met het bestemmingsplan geen sprake, zodat de gemaakte afweging of vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening medewerking kan worden verleend aan de herontwikkeling, in feite niet nodig was.
      
    
    
      6.3
      Het betoog slaagt dus niet.
      
      
        
          Geluidhinder
        
      
    
    
      7.1
      Eiser vreest geluidhinder van de bezoekers van het tank- en laadstation door stemgeluid, autoradio’s en het sluiten van de portieren, ook in de avond en ’s nachts. Ook stelt hij dat het transformatorstation een bromtoon zal veroorzaken.
      
    
    
      7.2
      Het college wijst erop dat akoestisch onderzoek is verricht, ook naar het geluid van het sluiten van portieren. Aan de vergunning is een voorschrift verbonden, waarin grenswaarden zijn gesteld aan het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau en het maximale geluidniveau. Het college acht deze waarden aanvaardbaar. Het muziekgeluid van autoradio’s en het stemgeluid van bezoekers zijn volgens het college geluidbronnen die een verwaarloosbare invloed hebben op het langtijdgemiddelde geluidniveau en geen hoge piekgeluidniveaus veroorzaken. Op foto 5.1 van het akoestisch onderzoek is een voorbeeld-gedragsregel weergegeven: “Geachte klant, wilt u rekening houden met de buren, s.v.p. de radio zacht en voorzichtig met de deuren.” Kuwait Petroleum heeft aangegeven dat deze gedragsregel kenbaar wordt gemaakt voor bezoekers van het tankstation. Volgens het college zal het transformatorstation geen bromtoon veroorzaken. Daarom zijn hiervoor geen afzonderlijke voorschriften aan de vergunning verbonden. 
      
    
    
      7.3
      In het rapport van het akoestisch onderzoek door Greten Raadgevende Ingenieurs van 31 juli 2020 is de door de inrichting van Kuwait Petroleum veroorzaakte geluidsbelasting op de nabijgelegen woningen in kaart gebracht. Beoordeeld zijn het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau, het maximale geluidsniveau en de indirecte hinder als gevolg van het in werking zijn van de inrichting. In het akoestisch onderzoek is getoetst aan de grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau en maximaal geluidsniveau van artikel 2.17, vierde lid (tabel 2.17d) van het Activiteitenbesluit milieubeheer:
      
      
        
          
          
          
          
            
              
                
                  Tabel 2.17d
                
              
            
            
              
                
              
              
                
                  07:00–21:00 uur
                
              
              
                
                  21:00–07:00 uur
                
              
            
            
              
                LAr,LT op de gevel van gevoelige gebouwen
              
              
                50 dB(A)
              
              
                40 dB(A)
              
            
            
              
                LAmax op de gevel van gevoelige gebouwen
              
              
                70 dB(A)
              
              
                60 dB(A)
              
            
          
        
      
      
      
    
    
      7.4
      Op de gevel van de woning van eiser is voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau een geluidsbelasting van 46-47 dB(A) berekend in de dag- en avondperiode en 39-40 dB(A) in de nachtperiode. Daarmee wordt voldaan aan de grenswaarden. Voor het maximale geluidsniveau veroorzaakt door het sluiten van de portieren is op de gevel van de woning van eiser een geluidsbelasting berekend van 6465 dB(A). In de nachtperiode is dus sprake van een overschrijding van 4 dB(A) ter hoogte van het slaapkamerraam op de eerste verdieping. Om deze overschrijding teniet te doen, wordt in het akoestisch onderzoek geadviseerd om een maatwerkvoorschrift te stellen dat binnen de inrichting een signalering geplaatst moet worden met de in overweging 7.2 van deze uitspraak geciteerde gedragsregel. Gezien de beoordelingshoogte en de ligging van de woning van eiser ten opzichte van het vulpunt en de in- en uitrit van het tankstation, wordt het vanuit stedenbouwkundig oogpunt niet mogelijk, effectief en financieel wenselijk geacht om tussen de woning en het tankstation een scherm te plaatsen. Door de inrit zal het scherm namelijk onderbroken moeten worden, waardoor het effect van het scherm teniet wordt gedaan. In het akoestisch onderzoek is tot slot beoordeeld dat de geluidsisolatie van de gevel van de eerste verdieping van de woning van eiser minimaal 25 dB(A) bedraagt, zodat te allen tijde een binnenniveau van minimaal 45 dB(A) is geborgd.
      
    
    
      7.5
      Naar het oordeel van de rechtbank is de geluidsbelasting vanwege het tankstation op de gevel van de woning van eiser hiermee afdoende onderzocht. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het muziekgeluid van autoradio’s en stemgeluid van de bezoekers van het tankstation geen relevante geluidbronnen zijn en daarom niet zijn betrokken in het akoestisch onderzoek. Het zal weliswaar voorkomen dat bezoekers hard praten of hun autoradio aan laten staan tijdens het tanken, maar naar het oordeel van de rechtbank is dit geen onderdeel van de representatieve bedrijfsvoering van de inrichting. Eiser heeft bovendien niet aannemelijk gemaakt dat het transformatorstation een bromtoon zal veroorzaken, waarvoor een voorschrift aan de vergunning verbonden moet worden. In het bestreden besluit is echter ten onrechte geen maatwerkvoorschrift gesteld zoals geadviseerd in het akoestisch onderzoek. Daardoor is de te hoge maximale geluidsbelasting als gevolg van het sluiten van portieren in de nachtperiode niet gemitigeerd. Het bestreden besluit is ook om deze reden onzorgvuldig tot stand gekomen en in strijd met artikel 3:2 van de Awb.
      
    
    
      7.6
      Het betoog slaagt.
      
      
        
          Lichthinder
        
        8.	Eiser heeft ter zitting zijn beroepsgrond over de door hem gevreesde lichthinder van de nieuwe luifel van het tankstation ingetrokken, naar aanleiding van een toelichting namens Kuwait Petroleum over de wijze waarop de verlichting zal worden uitgevoerd. De rechtbank zal deze beroepsgrond daarom niet bespreken. 
      
      
      
        
          Privacy
        
      
    
    
      9.1
      Eiser vreest een inbreuk op zijn privacy, omdat de benzinepompen in de nieuwe situatie recht tegenover het raam van zijn woonkamer worden geplaatst. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich ter zitting echter terecht op het standpunt gesteld dat aan een beoordeling van de effecten op de privacy niet wordt toegekomen. Het bestemmingsplan staat de nieuwe locatie van het tankstation namelijk toe. Aan een beoordeling van de vraag of sprake is van een goede ruimtelijke ordening (waarbij ook rekening wordt gehouden met de privacy van eiser) kan dan in het kader van deze vergunning niet worden toegekomen. 
      
    
    
      9.2
      Dit betoog slaagt dus niet. 
      
      
        
          Geen overleg 
        
      
    
    
      10.1
      Eiser betoogt dat het college en Kuwait Petroleum voorafgaand aan het verlenen van de omgevingsvergunning ten onrechte niet met eiser in overleg zijn getreden. 
      
    
    
      10.2
      Naar het oordeel van de rechtbank maakt dat het bestreden besluit niet onrechtmatig. De wet vereist niet dat de omwonenden in dit geval voorafgaand aan het nemen van het ontwerpbesluit in de procedure betrokken worden. Eiser heeft de mogelijkheid gehad om zijn belangen naar voren te brengen in een zienswijze over het ontwerpbesluit. Eiser heeft ook gebruik gemaakt van die mogelijkheid. Het college heeft de zienswijze van eiser betrokken bij het verlenen van de omgevingsvergunning. Daarmee is eiser voldoende in de gelegenheid gesteld om zijn belangen naar voren te brengen.
      
    
    
      10.3
      Dit betoog van eiser slaagt dus niet.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      11.1
      Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd, voor zover daarbij geen maatwerkvoorschrift is gesteld ter zake van het sluiten van de portieren. De rechtbank zal dit maatwerkvoorschrift met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf voorziend aan het bestreden besluit verbinden en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit, voor zover het is vernietigd. 
      
    
    
      11.2
      Dit betekent dat herinrichting van het tankstation uitgevoerd mag worden, mits Kuwait Petroleum zich (naast de vergunningvoorschriften óók) houdt aan het extra maatwerkvoorschrift.
      
    
    
      11.3
      Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
       verklaart het beroep gegrond;
       vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarbij geen maatwerkvoorschrift is gesteld ter zake van het sluiten van de portieren;
       bepaalt dat aan het bestreden besluit het volgende maatwerkvoorschrift wordt verbonden:
    
    
      In het tankstation en het laadstation worden signaleringen aangebracht, waarop is vermeld: “Geachte klant, wilt u rekening houden met de buren, s.v.p. de radio zacht en voorzichtig met de deuren.”;
    
       bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit, voor zover vernietigd;
       bepaalt dat het college het griffierecht van € 181,- aan eiser moet vergoeden.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van der Ven, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. J.P. Brand, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 22 februari 2023.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
     Zie p. 15 van het akoestisch onderzoek.
  
  
     Zie p. 12 van het akoestisch onderzoek.
  
  
     Zie p. 13 van het akoestisch onderzoek.
  
  
     Ook ten opzichte van de (gelijkluidende) richtwaarde die voor het maximale geluidsniveau in de nachtperiode wordt gegeven in hoofdstuk 4 van de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening, die het college in het bestreden besluit als uitgangspunt voor de toetsing neemt.
  
  
     Zie p. 16-17 van het akoestisch onderzoek.