ECLI:NL:RBZUT:1999:AA3425, Rechtbank Zutphen, 19-02-1999, 97/1640 VEROR 57
Rechtbank Zutphen — Uitspraak 
Datum: 1999-02-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 november 1996 heeft verweerder eiser een horeca- exploitatievergunning verleend voor zijn inrichting c.q. discotheek [...] te B voor het jaar 1997 en aan deze vergunning onder meer het voorschrift verbonden dat de inrichting niet geopend mag zijn van 01.00 tot 08.00 uur.

ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE ZUTPHEN
      Enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
    
    
     Reg.nr.: 97/1640 VEROR 57
    
    
    UITSPRAAK
    
     in het geding tussen:
    
    A. te B, eiser, 
    
    en 
    
    de burgemeester van Epe, verweerder.
    
    
    1. Aanduiding bestreden besluit
    
    Besluit van verweerder van 2 oktober 1997.
    
    
     2. Feiten
    
    Bij besluit van 18 november 1996 heeft verweerder - voor zover hier van belang - vastgesteld dat voor het grondgebied van de gemeente Epe buiten de daarbij in de centra van Epe en Vaassen aangewezen gebieden, zoals op de bij dit besluit behorende kaarten is aangegeven, geen horeca-exploitatievergunning is vereist zolang de woon- en leefsituatie in de omgeving van de inrichting en/of de openbare orde niet op ontoelaatbare wijze wordt geschaad en exploitatie nooit na 01.00 uur plaatsheeft.
    
    Bij besluit van 19 november 1996 heeft verweerder eiser een horeca- exploitatievergunning verleend voor zijn inrichting c.q. discotheek [...] te B voor het jaar 1997 en aan deze vergunning onder meer het voorschrift verbonden dat de inrichting niet geopend mag zijn van 01.00 tot 08.00 uur.
    
    Bij brieven van 27 november en 23 december 1996 heeft mr. J.M.T. Coffeng, advocaat te Apeldoorn, namens eiser bezwaar gemaakt tegen beide voormelde besluiten.
    
    Bij advies van 13 februari 1997 heeft de commissie voor de bezwaar- en beroepschriften verweerder geadviseerd de bezwaarschriften ongegrond te verklaren en voormelde besluiten te handhaven.
    
    Vervolgens heeft verweerder bij het thans bestreden besluit het volgende aan eisers raadsman medegedeeld:
    
    "Met verwijzing naar uw bovenvermeld bezwaarschrift en de overige correspondentie inzake mijn besluit d.d. 19 november 1996, nr. 96-19132, inhoudende het aan A te B verlenen van een exploitatievergunning- 1997 voor de [...] met vaststelling van de nachtelijke sluitingstijd op 01.00 uur, deel ik u het volgende mee. Ik heb besloten dit bezwaarschrift ongegrond te verklaren en het bestreden besluit te handhaven. Voor de overwegingen waarop dit besluit is gebaseerd, verwijs ik naar bijgaand op uw bezwaarschrift betrekking hebbende advies van de commissie voor de Bezwaar- en Beroepschriften (...) welk advies ik heb overgenomen."
    
    
     3. Procesverloop
    
    Namens eiser heeft mr. Coffeng beroep ingesteld op de in het beroepschrift vermelde gronden. Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingezonden. Mr. Coffeng heeft hierop schriftelijk gereageerd.
    
    
      Het beroep is behandeld ter zitting van 5 januari 1998, waar eiser is verschenen, bijgestaan door zijn raadsman. 
      Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door K.A. Weerts, ambtenaar van de gemeente.
    
    
    
     4. Gronden
    
    
      In het beroepschrift is primair aangevoerd dat verweerder bij het bestreden besluit ten onrechte geen beslissing heeft genomen op het bezwaarschrift tegen het besluit van 18 november 1996. 
      Subsidiair is, voor zover het bestreden besluit wel geacht kan worden mede een beslissing te zijn op het bezwaar tegen het besluit van 18 november 1996, een aantal grieven aangevoerd tegen dat besluit.
    
    
    Ter zitting heeft de raadsman van eiser uitdrukkelijk bevestigd dat het beroep zich niet richt tegen de ongegrondverklaring van het bezwaar tegen het besluit van 19 november 1996 tot verlening van een exploitatievergunning aan eiser. Dat besluit staat derhalve in dit geding niet ter beoordeling aan de rechtbank.
    
    De rechtbank stelt vast dat het bestreden besluit, gelet op de duidelijke tekst ervan, geen beslissing inhoudt op het bezwaar tegen het besluit van 18 november 1996. Ter zitting heeft verweerders gemachtigde zulks min of meer erkend en ter verklaring aangevoerd dat het besluit van 18 november 1996 een besluit van algemene strekking is waartegen geen bezwaar kan worden gemaakt op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
    
    
      De omstandigheid dat een besluit niet vatbaar is voor bezwaar brengt evenwel niet met zich dat geen beslissing behoeft te worden genomen op een tegen een zodanig besluit ingediend bezwaarschrift. Meer algemeen gezegd dient een bestuursorgaan altijd een beslissing op bezwaar te nemen indien tegen een besluit of een andere handeling van dat orgaan grieven zijn geuit in een geschrift dat als bezwaarschrift moet worden aangemerkt. 
      De brief van 23 december 1996 van eisers raadsman is onmiskenbaar een zodanig geschrift.
    
    
    De rechtbank onderschrijft derhalve het primaire standpunt van eiser dat verweerder ten onrechte geen beslissing heeft genomen op het bezwaarschrift tegen het besluit van 18 november 1996.
    
    In het licht van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit mede inhoudt de schriftelijke weigering een besluit op bezwaar te nemen. Tegen een dergelijke weigering staat ingevolge artikel 6:2, aanhef en onder a, van de Awb beroep open bij de rechtbank.
    
    Nu verweerders weigering rechtens onjuist is te achten, is het daartegen gerichte beroep gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voor zover daarbij is geweigerd een beslissing op bezwaar te nemen.
    
    Om redenen van proceseconomie ziet de rechtbank aanleiding te bezien welke beslissing verweerder had behoren te nemen.
    
    Ingevolge artikel 8:1 van de Awb kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank. In artikel 8:2, aanhef en onder a, is bepaald dat geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel.
    
    Ingevolge artikel 2.3.1.2, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening van Epe (APV) is het verboden een horecabedrijf te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester. Het daarop volgende artikel 2.3.1.3 is getiteld "opheffing vergunningplicht". Ingevolge het eerste lid van dit artikel kan de burgemeester bij openbaar bekend te maken besluit bepalen, dat het gestelde in artikel 2.3.1.2 niet geldt voor een of meer in dat besluit aangeduide soorten horecabedrijven in de gehele gemeente dan wel in een of meer daarin aangewezen gedeelten van de gemeente.
    
    Verweerders besluit van 18 november 1996 is een besluit als bedoeld in artikel 2.3.1.3 APV en strekt ertoe dat de vergunningplicht wordt opgeheven voor horecabedrijven die zich niet bevinden in de bij het besluit aangewezen gebieden in de centra van Epe en Vaassen en die bovendien niet na 01.00 uur worden ge‰xploiteerd.
    
    De vraag doet zich nu voor of dit besluit naar zijn inhoud en strekking moet worden gekarakteriseerd als een algemeen verbindend voorschrift.
    
    
      In de Memorie van Toelichting bij het voorstel van wet Derde tranche Algemene wet bestuursrecht (TK 23 700, nr. 3, p. 105) worden algemeen verbindende voorschriften omschreven als: "Naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regels, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent". 
      Gelet op de ratio van artikel 8:2 van de Awb - het uitsluiten van beroep tegen door bestuursorganen vastgestelde algemene regelingen - is naar het oordeel van de rechtbank ook sprake van een algemeen verbindend voorschrift in de zin van dit artikel, indien het openbaar gezag waarvan de regeling uitgaat pretendeert daartoe krachtens de wet bevoegd te zijn maar niet bevoegd is.
    
    
    Naar inhoud en strekking is sprake van een algemeen verbindend voorschrift - oftewel materiële wetgeving - indien een besluit een of meer algemene, abstracte regels bevat, die zich voor herhaalde concrete toepassing lenen. Het onderhavige besluit van verweerder bevat onmiskenbaar een zodanige regel. Telkens wanneer zich in concrete gevallen, waarin sprake is van exploitatie van een horecabedrijf in de gemeente, de vraag voordoet of daarvoor al dan niet een vergunning van de burgemeester is vereist, wordt deze vraag beantwoord aan de hand van de in het besluit opgenomen criteria met betrekking tot de locatie van het bedrijf en het sluitingsuur. Er is derhalve sprake van een regel die zich leent voor herhaalde concrete toepassing. De stelling van eisers raadsman dat het onderhavige besluit rechtsgevolgen heeft voor eiser, is in dit verband niet terzake doende, aangezien aan algemeen werkende voorschriften inherent is dat zij rechtsgevolgen hebben voor degenen die daarbij betrokken zijn.
    
    Het onderhavige besluit is derhalve aan te merken als een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift. In het midden kan blijven of het besluit een beleidsregel bevat als bedoeld in artikel 8:2, eerste lid, van de Awb.
    
    Tegen het onderhavige besluit stond derhalve geen beroep open, zodat daartegen in het stelsel van de Awb evenmin een bezwaarschrift kon worden ingediend. Hieruit volgt dat verweerder het bezwaarschrift van eiser niet-ontvankelijk had dienen te verklaren.
    
    De rechtbank ziet aanleiding om met toepassing van de haar ingevolge artikel 8:72, vierde lid, van de Awb toekomende bevoegdheid te doen wat verweerder had behoren te doen en zal het bezwaarschrift alsnog niet-ontvankelijk verklaren.
    
    Het voorgaande impliceert dat de rechtbank niet toekomt aan een beoordeling van verweerders besluit van 18 november 1996. Toch wil de rechtbank bij wijze van overweging ten overvloede daarover enkele opmerkingen maken.
    
    Geconstateerd moet worden dat de gemeenteraad van Epe in artikel 2.3.1.3 van de APV een deel van zijn regelgevende bevoegdheid heeft overgedragen aan de burgemeester. Dit artikel strekt er immers toe dat de burgemeester nader kan regelen in welke gevallen een vergunning is vereist. Artikel 156 van de Gemeentewet biedt de raad de mogelijkheid tot overdracht van bevoegdheden van de raad aan burgemeester en wethouders of een commissie als bedoeld in artikel 82 van de Gemeentewet. Artikel 156 biedt niet de mogelijkheid van overdracht aan de burgemeester, terwijl voor de hier aan de orde zijnde overdracht ook anderszins geen wettelijke basis kan worden gevonden. Artikel 2.3.1.3 van de APV - dat is overgenomen uit de model-APV van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten - moet dan ook onverbindend worden geacht wegens strijd met de Gemeentewet, zodat verweerder daaraan niet de bevoegdheid kan ontlenen tot het nemen van een besluit als dat van 18 november 1996. Zoals in het voorgaande is uiteengezet houdt dit besluit niettemin een algemeen verbindend voorschrift in, aangezien verweerder heeft gepretendeerd daartoe krachtens de wet bevoegd te zijn.
    
    De rechtbank komt evenmin toe aan een beoordeling van datgene waar het eiser materieel om gaat, namelijk de vraag of verweerder ten aanzien van zijn discotheek een sluiting om 03.00 uur in plaats van 01.00 uur zou moeten toestaan, zoals verweerder volgens zijn beleid toestaat aan de horeca-ondernemers die in de aangewezen gebieden in de centra van Epe en Vaassen zijn gevestigd. Dat de rechtbank hieraan niet kan toekomen, is niet alleen een gevolg van de omstandigheid dat tegen het besluit van 18 november 1996 geen bezwaar en beroep openstaat, maar ook van de omstandigheid dat het beroep zich niet uitstrekt tot het besluit van 19 november 1996.
    
    Nu het bestreden besluit, voor zover aangevochten, zal worden vernietigd, acht de rechtbank termen aanwezig verweerder te veroordelen in de proceskosten van eiser. Met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden terzake van verleende rechtsbijstand 2,5 punten toegekend met een gewichtsfactor 1.
    
    Mitsdien wordt beslist als volgt.
    
    
    5. Beslissing
    
    De rechtbank,
    
    recht doende:
    
    
      - verklaart het beroep gegrond; 
      - vernietigt het bestreden besluit, voor zover aangevochten; 
      - verklaart het bezwaarschrift van eiser tegen het besluit van 18 november 1996 alsnog niet-ontvankelijk en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit; 
      - gelast de gemeente Epe aan eiser het betaalde griffierecht van f 210,- te vergoeden; 
      - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van f 1.775,-, te betalen door de gemeente Epe.
    
    
    Tegen deze uitspraak kan hoger beroep worden ingesteld binnen zes weken na de dag van verzending bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
    
    
      Aldus gegeven door mr. K. van Duijvendijk en in het openbaar uitgesproken op 19 februari 1999 
      in tegenwoordigheid van de griffier.
    
    
     Verzonden op: