ECLI:NL:RVS:2017:1145, Raad van State, 26-04-2017, 201603978/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-04-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 oktober 2013 heeft college [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van vier recreatiewoningen op het perceel achter [locatie 1] te Vinkeveen (hierna: het perceel).

201603978/1/A1.
    Datum uitspraak: 26 april 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Vinkeveen, gemeente De Ronde Venen,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 21 april 2016 in zaak nr. 14/6408 in het geding tussen:
    
    [verzoeker], wonend te Vinkeveen,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van De Ronde Venen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 30 oktober 2013 heeft college [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van vier recreatiewoningen op het perceel achter [locatie 1] te Vinkeveen (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 23 september 2014 heeft college het door [verzoeker] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en dat besluit in stand gelaten.
    
    Bij uitspraak van 21 april 2016 heeft de rechtbank het door [verzoeker] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 23 september 2014 vernietigd en het besluit van 30 oktober 2013 herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college, [verzoeker] en [appellant] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 februari 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.W. Verhoef, advocaat te Uithoorn, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. A. de Vink-Bregman, zijn verschenen. Voorts is daar [verzoeker], bijgestaan door mr. R.P.J. Hendrikx, advocaat te Mijdrecht, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellant] woont op het perceel [locatie 1]. [verzoeker] woont op het perceel [locatie 2] en exploiteert daar een camping. De percelen worden gescheiden door een vaart met een breedte variërend van ongeveer 4 m tot 10 m. Het bouwplan voorziet in de bouw van vier recreatiewoningen; twee zogenoemde A-woningen en twee zogenoemde B-woningen. Op één A-woning is het bestemmingsplan "1e Herziening Lintbebouwing Vinkeveen" van toepassing. Op de andere drie recreatiewoningen is het bestemmingsplan "Buitengebied" van toepassing. Vast staat dat alle vier de woningen in strijd zijn met de ter plaatse geldende bestemmingsplannen, omdat zij een grotere inhoud hebben dan de maximaal toegestane inhoud van 200 m³. Volgens het college hebben de
    
    A-woningen een inhoud van 250 m³ en de B-woningen een inhoud van 246 m³. Om het bouwplan niettemin mogelijk te maken, heeft het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in verbinding met onderscheidenlijk artikel 21, derde lid, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan "1e Herziening Lintbebouwing Vinkeveen" en artikel 19, zestiende lid, onder e, aanhef en onder 1, van het bestemmingsplan "Buitengebied", omgevingsvergunning verleend voor het afwijken van de bestemmingsplannen.
    
    Wettelijk kader
    
    2.    Bestemmingsplan "1e Herziening Lintbebouwing Vinkeveen"
    
        Artikel 21, tweede lid, onder b, van de planregels luidt: "De inhoud van een recreatiewoning, inclusief overdekt terras en kelderlaag, mag niet meer bedragen dan 200 m³ […]."
    
        Die bepaling, onder c, luidt: "Bij een recreatiewoning mag één berging worden gebouwd met een oppervlakte van niet meer dan 6 m² en een hoogte van niet meer dan 2,50 m."
    
        Het derde lid, aanhef en onder a, luidt: "Het college is bevoegd  vrijstelling te verlenen van het bepaalde in het tweede lid, onder b, voor het vergroten van de inhoud van een recreatiewoning en/of recreatieappartement tot maximaal 250 m³, inclusief overdekt terras en kelderlaag, onder de voorwaarde dat de oppervlakte van de recreatiewoning en/of het recreatieappartement niet meer bedraagt dan 60 m²."
    
        Artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, luidt: "Bij toepassing van deze voorschriften wordt de oppervlakte van een gebouw gemeten tussen (de lijnen, getrokken door) de buitenzijde van de gevels (en/of het hart van gemeenschappelijke scheidsmuren)."
    
        Die bepaling, onder d, luidt: "De inhoud van een gebouw wordt gemeten tussen de buitenwerkse gevelvlakken (en/of de harten van de gemeenschappelijke scheidsmuren) en de dakvlakken, zulks met inbegrip van erkers en dakkapellen, […]."
    
        Bestemmingsplan "Buitengebied"
    
        Artikel 13, zesde lid, onder c, onder 1, van de planregels luidt: "Recreatiewoningen mogen een maximale inhoud hebben van 200 m³."
    
        Die bepaling, onder 3, luidt: "Per recreatiewoning is toegestaan één berging van 6 m² en een hoogte van 2,5 m."
    
        Artikel 19, zestiende lid, onder e, aanhef en onder 1, luidt: "Het college kan vrijstelling verlenen van de voorgeschreven inhoud van recreatiewoningen tot maximaal 250 m³ onder de voorwaarde dat de oppervlakte van de recreatiewoning niet meer bedraagt dan 60 m²."
    
        Artikel 2, aanhef en vierde lid, luidt: "Bij de toepassing van deze voorschriften wordt het grondoppervlak van een bouwwerk gemeten tussen (de buitenste verticale projecties van) de buitenzijde van de gevels (en/of het hart van scheidsmuren)."
    
        Het vijfde lid luidt: "De inhoud van gebouwen wordt gemeten tussen de buitenwerkse gevelvlakken (waaronder begrepen het dak) en/of harten van scheidsmuren, zulks met inbegrip van erkers en dakkappellen. […]."
    
    De rechtbankuitspraak
    
    3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college niet bevoegd was om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wabo, gelezen in verbinding met onderscheidenlijk artikel 21, derde lid, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan "1e Herziening Lintbebouwing Vinkeveen" en artikel 19, zestiende lid, onder e, aanhef en onder 1, van het bestemmingsplan "Buitengebied", omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van de bestemmingsplannen. De rechtbank heeft aan dat oordeel ten grondslag gelegd dat het college niet heeft onderkend dat de A-woningen een grotere inhoud hebben dan 250 m³ en alle vier de woningen een grotere oppervlakte hebben dan 60 m².
    
    Het hoger beroep van [appellant]
    
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college [verzoeker] ten onrechte heeft aangemerkt als belanghebbende bij het besluit van 30 oktober 2013.
    
    4.1.    Het oordeel van de rechtbank dat het college [verzoeker] terecht als belanghebbende heeft aangemerkt en dat het college hem om die reden terecht ontvankelijk heeft geacht in zijn bezwaar tegen het besluit van 30 oktober 2013 is juist. De rechtbank heeft daarbij terecht in aanmerking genomen dat het perceel van [verzoeker] slechts van het perceel is gescheiden door een smalle vaart en dat [verzoeker] vanaf zijn perceel zicht heeft op de bouwlocatie.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat [verzoeker] misbruik maakt van procesrecht. Daartoe voert hij aan dat [verzoeker] tegen de verleende omgevingsvergunning is opgekomen met geen ander doel dan om hem te schaden. Volgens [appellant] beoogt [verzoeker] hem daarmee onder druk te zetten om een deel van de vaart dat zijn eigendom is te verkrijgen.
    
    5.1.    De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat [verzoeker] tegen de verleende omgevingsvergunning is opgekomen met geen ander doel dan om [appellant] te schaden. De rechtbank heeft daarbij in aanmerking genomen het belang bij een zo vrij mogelijk uit- en doorzicht en in samenhang daarmee [verzoeker]’s belang dat de recreatiewoningen voldoen aan de maximaal toegestane afmetingen om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wabo af te kunnen wijken van de bestemmingsplannen.      
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    [appellant] betoogt verder dat dat de rechtbank ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Volgens hem heeft de rechtbank ten onrechte het standpunt van het college in beroep, dat dit artikel zich verzet tegen vernietiging van het besluit van 23 september 2014, buiten bespreking gelaten.
    
    6.1.    Artikel 8:69a van de Awb luidt: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
    
    6.2.     De stelling van [appellant], dat de rechtbank het beroep van het college op artikel 8:69a van de Awb onbesproken heeft gelaten, mist feitelijke grondslag. De rechtbank heeft overwogen dat het college ter zitting heeft toegelicht dat de in het geding zijnde planregels als doel hebben om een redelijke mate van uit- en doorzicht te waarborgen en verstedelijking van het gebied te voorkomen. De rechtbank heeft gelet hierop terecht geconcludeerd dat deze ruimtelijke belangen mede strekken ter bescherming van het belang van [verzoeker] met betrekking tot zijn woon- en leefklimaat. Dat, als gesteld, [verzoeker] in zijn beroepschrift niet heeft vermeld in welk belang hij wordt getroffen en andere gronden heeft aangevoerd dan in bezwaar, doet, wat daarvan zij, hier niet aan af.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de oppervlakte van de woningen groter is dan 60 m². Volgens hem heeft de rechtbank niet onderkend dat de dakoverstekken geen onderdeel uitmaken van de oppervlakte van de woningen.
    
    7.1.    De woningen hebben een dakoverstek van 2,5 m aan de voorkant en van 1 m aan de achterkant. De overstekken hebben een breedte van ongeveer 6,2 m en strekken zich daarmee uit over de gehele breedte van de woningen. Vast staat dat wanneer de dakoverstekken bij de oppervlakte van de woningen moeten worden meegerekend deze groter is dan 60 m².
    
    7.2.    De rechtbank heeft overwogen dat de overstekken, afgezet tegen de totale afmetingen van de woningen, geen ondergeschikte bouwdelen zijn. De rechtbank heeft daarbij betrokken dat op de bouwtekeningen onder de overstekken aan de voorkant een ingebouwde openhaard is ingetekend. Volgens de rechtbank moet het er daarom voor worden gehouden dat in elk geval deze overstekken zijn bedoeld om onder te zitten en in die zin als functie hebben de oppervlakte van de woningen uit te breiden.
    
    7.3.    De oppervlakte van de woningen dient te worden bepaald aan de hand van de meetvoorschriften in de bestemmingsplannen. Gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan "1e Herziening Lintbebouwing Vinkeveen" en artikel 2, aanhef en vierde lid, van het bestemmingsplan "Buitengebied" kan niet anders worden geoordeeld dan dat de oppervlakte dient te worden gemeten tussen de buitenzijde van de gevels. Vaststaat dat geen van de gevels van de woningen is doorgetrokken onder de dakoverstekken. Hieruit volgt de dakoverstekken geen onderdeel uitmaken van de oppervlakte van de woningen. Of de dakoverstekken al dan niet van ondergeschikte aard zijn, is niet relevant. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    
        Het betoog slaagt.
    
    8.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de inhoud van de A-woningen groter is dan 250 m³. Daartoe voert hij aan dat de omgevingsvergunning is aangevraagd en verleend voor de bouw van A-woningen met een inhoud van 250 m³. De rechtbank heeft ten onrechte zelf de inhoud van deze woningen aan de hand van de door het college aan de Commissie bezwaarschriften gemeente De Ronde Venen (hierna: de commissie) overgelegde berekening vastgesteld op 251 m³, aldus [appellant].
    
    8.1.    De rechtbank heeft overwogen dat het college blijkens de bij zijn verweerschrift gevoegde berekening de inhoud van de begane grond, de eerste verdieping en de twee dakkappelen van de A-woningen bij elkaar heeft opgeteld, maar de onderscheidenlijke afmetingen afzonderlijk heeft afgerond. Volgens de rechtbank leidt het afzonderlijk afronden tot onaanvaardbare afrondingsverschillen en is zonder deze afzonderlijke afronding de inhoud van deze woningen 251 m³.
    
    8.2.    Uit de verleende omgevingsvergunning noch de daaraan ten grondslag liggende aanvraag met bijbehorende tekeningen volgt dat de omgevingsvergunning is verleend voor A-woningen met een maximale inhoud van 250 m³. Gelet hierop en op het feit dat uit de door het college overgelegde berekening van de inhoud van deze woningen volgt dat zij een inhoud hebben van 251 m³, bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de omgevingsvergunning is verleend voor A-woningen met een maximale inhoud van 250 m³. Dat [verzoeker], als gesteld, niet heeft aangevoerd dat bij het vaststellen van de inhoud van de woningen een afrondingsfout is gemaakt, kan [appellant], wat daarvan zij, niet baten. De rechtbank is bevoegd om zelf de inhoud van de A-woningen vast te stellen, nu [verzoeker] heeft aangevoerd dat zij een grotere inhoud hebben dan 250 m³. Dat de inhoud van de A-woningen slechts 1 m³ groter is dan de maximale inhoud van 250 m³, waarvoor met toepassing van de bestemmingsplannen vrijstelling kan worden verleend, kan [appellant] evenmin baten, nu de bestemmingsplannen geen mogelijkheden bieden om een geringe overschrijding van de daarin opgenomen maten buiten beschouwing te laten.
    
        Het betoog faalt.
    
    9.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan de bestuurlijke lus. Daartoe voert hij aan dat het door de rechtbank geconstateerde bevoegdheidsgebrek kon worden hersteld door aan de omgevingsvergunning alsnog het voorschrift te verbinden dat de maximaal toegestane inhoud van de woningen 250 m³ is.
    
    9.1.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college niet bevoegd was om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wabo omgevingsvergunning te verlenen, maar alleen met toepassing van het daarin bepaalde onder 3°. Gelet op de aard van het door de rechtbank geconstateerde gebrek mocht zij ervan afzien om de bestuurlijke lus toe te passen.
    
        Het betoog faalt.
    
    10.    Omdat het betoog over de oppervlakte van de woningen slaagt, zal de Afdeling alsnog de overige bij de rechtbank aangevoerde beroepsgronden van [verzoeker] beoordelen, voor zover de rechtbank daaraan niet is toegekomen.
    
    Het beroep van [verzoeker]
    
    11.    [verzoeker] heeft betoogd dat het college het besluit van 23 september 2014 niet deugdelijk heeft gemotiveerd. Daartoe heeft hij aangevoerd dat het college in dat besluit alleen is ingegaan op het advies van de commissie van 9 april 2014, voor zover daarin is gesteld dat de oppervlakte van de woningen groter is dan 60 m², maar niet op hetgeen daarin is gesteld over hun inhoud.
    
    11.1.    Het college heeft in zijn besluit van 23 september 2014 verwezen naar het advies van de commissie van 23 september 2014 en gemotiveerd waarom het het standpunt van de commissie, dat de oppervlakte van de woningen groter is dan 60 m², niet volgt. Uit het feit dat het college in dit besluit niet is ingegaan op het advies van de commissie, voor zover dat ziet op de inhoud van de woningen, volgt genoegzaam dat het college in zoverre dat advies heeft overgenomen en aan zijn besluit ten grondslag heeft gelegd. De Afdeling ziet daarom geen grond voor het oordeel dat het besluit van 23 september 2014 niet deugdelijk is gemotiveerd.
    
        Het betoog faalt.
    
    12.    [verzoeker] heeft voorts betoogd dat de inhoud van alle vier de woningen aanzienlijk groter is dan 250 m³. Volgens hem is bij de vaststelling van hun inhoud ten onrechte niet de inhoud van de dakkappellen en bergingen betrokken. Bovendien ontstaan met de dakoverstekken aan de voorkant van de woningen, gelet op hun afmetingen, overdekte terrassen. De inhoud daarvan is eveneens ten onrechte niet in aanmerking genomen, aldus [verzoeker].
    
    12.1.    Bij de vaststelling van de inhoud van de woningen zijn de dakkapellen betrokken, zodat het betoog van [verzoeker] op dit punt feitelijke grondslag mist.
    
        Wat betreft de bergingen faalt zijn betoog, omdat uit artikel 21, tweede lid, onder c, van het bestemmingsplan "1e Herziening Lintbebouwing Vinkeveen" en artikel 13, zesde lid, onder c, onder 3, van het bestemmingsplan "Buitengebied" volgt dat de bergingen geen onderdeel uitmaken van de inhoud van de woningen.
    
        Wat betreft de ruimte onder de dakoverstekken volgt uit de meetvoorschriften in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder d, van het bestemmingsplan "1e Herziening Lintbebouwing Vinkeveen" en artikel 2, aanhef en vijfde lid, van het bestemmingsplan "Buitengebied" dat zij geen onderdeel uitmaken van de inhoud van de woningen. Omdat in artikel 21, derde lid, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan "1e Herziening Lintbebouwing Vinkeveen" is bepaald dat de maximale inhoud van 250 m³ inclusief overdekt terras is, is voor de A-woning waarop dit bestemmingsplan van toepassing is van belang of deze is voorzien van een overdekt terras.
    
    12.2.    In het bestemmingsplan "1e Herziening Lintbebouwing Vinkeveen" is het begrip "overdekt terras" niet gedefinieerd. Voor de betekenis van dit begrip kan daarom worden aangesloten bij de betekenis die daaraan in het dagelijks spraakgebruik wordt gegeven, zoals het college heeft gedaan. Volgens het college heeft een "overdekt terras" in het dagelijks spraakgebruik als doel een terras droog en/of zonvrij te houden. De Afdeling ziet geen reden om hierover anders te oordelen. Volgens het college ontstaat  met het dakoverstek aan de voorkant geen overdekt terras, omdat het zich op een hoogte van 6 m bevindt en niet door wanden omsloten is, zodat het geen bescherming biedt tegen weersomstandigheden.       
    
        De Afdeling volgt dit standpunt niet. Het dakoverstek eindigt weliswaar in de nok op een hoogte van 6 m, maar begint op 2,5 m ter hoogte van de dakgoot. Gelet hierop en op de ruime afmetingen van het dakoverstek aan de voorkant, biedt het bescherming tegen weersomstandigheden. Ook de buitenhaard die op de bouwtekeningen onder het dakoverstek is ingetekend vormt daarvoor een aanwijzing.
    
        Het betoog slaagt derhalve in zoverre dat wat betreft de A-woning waarop het bestemmingsplan "1e Herziening Lintbebouwing Vinkeveen" van toepassing is, het college niet heeft onderkend dat deze is voorzien van een overdekt terras dat onderdeel uitmaakt van de inhoud van de woning.
    
    Conclusie
    
    13.    Het hoger beroep van [appellant] is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Het beroep van [verzoeker] is gegrond. Het besluit van 23 september 2014 dient te worden vernietigd, voor zover het college daarbij het besluit van 30 oktober 2013 heeft gehandhaafd, voor zover dat ziet op de omgevingsvergunning voor de A-woningen.
    
    14.    Het voorgaande betekent dat [appellant] voor de beide B-woningen over een in rechte onaantastbare omgevingsvergunning beschikt. Wat betreft de beide A-woningen is dat niet het geval, omdat hun inhoud groter is dan 250 m³. Het college dient, voor zover het bezwaar van [verzoeker] ziet op de omgevingsvergunning voor deze woningen, daarop opnieuw te beslissen met inachtneming van hetgeen hiervoor is overwogen over de inhoud van deze woningen. In dat verband geeft de Afdeling in overweging om te bezien of met een of meer wijziging(en) van de aanvraag van ondergeschikte aard kan worden bewerkstelligd dat voor deze woningen alsnog met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wabo omgevingsvergunning kan worden verleend.
    
    Het besluit van 30 augustus 2016
    
    15.     Bij besluit van 30 augustus 2016 heeft het college [appellant] opnieuw omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van vier recreatiewoningen op het perceel. [appellant] en [verzoeker] hebben ter zitting uitdrukkelijk ingestemd met het besluit van 30 augustus 2016, zodat dat geen besluit is in de zin van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb en geen onderdeel uitmaakt van deze procedure.
    
    Proceskostenveroordeling
    
    16.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 21 april 2016 in zaak nr. 14/6408;
    
    III.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van De Ronde Venen van 23 september 2014 gegrond;
    
    IV.    vernietigt dat besluit, voor zover het college daarbij het besluit van 30 oktober 2013 heeft gehandhaafd, voor zover dat ziet op de omgevingsvergunning voor de A-woningen;
    
    V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van De Ronde Venen tot vergoeding van bij [verzoeker] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (zegge: negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI.    gelast dat college van De Ronde Venen aan [verzoeker] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 165,00 (zegge: honderdvijfenzestig euro) voor de behandeling van het beroep vergoedt;
    
    VII.    verstaat dat de griffier van de Raad van State aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 251,00 (zegge: tweehonderdeenenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    
    w.g. Van Buuren
    voorzitter    
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 april 2017
    
    531-757.