ECLI:NL:CRVB:1994:AL0251, Centrale Raad van Beroep, 03-05-1994, WW 1992/505
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 1994-05-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Bijzonder geval. Objectieve voorwaarde. Toetsing in volle omvang. Eerste volzin art. 23 onduidelijk. Wetsgeschiedenis -plaats van het artikel. Vaststelling recht op uitkering niet van invloed op ontstaan recht maar slechts op opeisbaarheid uitkering.

WW 1992/505                            O.
  
  
  
  
    
      U I T S P R A A K
    
  
  
  
  
    in het geding tussen:
  
  
  
    
      
        [Eiser]
       wonende te [woonplaats], eiser,
  
  
  
    	en
  
  
  
    
      het bestuur van de Bedrijfsvereniging voor de Gezondheid,  Geestelijke en Maatschappelijke Belangen, gedaagde.
  
  
  
  
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
    
    
      Namens eiser is mr. J.A.M. Dietvorst, advocaat te Goes, op bij aanvullend beroepschrift aangegeven gronden in hoger beroep gekomen van een door de Arrondissements-rechtbank te Rotterdam onder dagtekening 
      5 november 1992 tussen partijen gegeven uitspraak, waarnaar hierbij wordt verwezen.
    
    
    
      Bij brief van 2 maart 1994 is door gedaagde een nader stuk aan de Raad toegezonden.
    
    
    
      Het geding is behandeld ter terechtzitting van de Raad op 12 april 1994, waar voor eiser is verschenen 
      mr. M.P. Kapteijn, kantoogenoot van mr. Dietvorst, voornoemd, en waar gedaagde zich heeft doen vertegen-woordigen door mr. N.M. Buijs, werkzaam bij gedaagdes bedrijfsvereniging.
    
    
    
  
  
    II. MOTIVERING
    
    
      Met ingang van 1 januari 1994 is de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in werking getreden en de Beroepswet gewijzigd. De in dit kader gegeven wettelijke regels van overgangsrecht brengen echter mee dat op het onderhavige hoger beroep moet worden beslist met toepassing van het procesrecht zoals dat luidde vóór 1 januari 1994, behoudens wat betreft de mogelijkheid van vergoeding van proceskosten als geregeld in artikel 8:75 van de Awb.
    
    
    
      Aan de aangevallen uitspraak, waarin eiser als klager is aangeduid en gedaagde als verweerder, ontleent de Raad de volgende feiten en omstandigheden:
      "Klager is, na een periode van werkloosheid, van 
      1 september 1987 tot februari 1988 werkzaam geweest als oproepkracht bij [naam werkgever 1].
      Van februari 1988 tot 1 januari 1989 was hij werkloos. Vanaf laatstgenoemde datum is hij werkzaam als oproepkracht bij [naam werkgever 2] in de functie van groepsleider.
    
    
    
      Klager heeft op 27 september 1991 aangifte gedaan van op 2 oktober 1989 ingetreden (gedeeltelijke) werkloosheid.
      Inschrijving bij het arbeidsbureau met betrekking tot deze werkloosheid heeft plaatsgevonden op 
      20 november 1991.
    
    
    
      Bij de bestreden beslissing heeft verweerder geweigerd klager een uitkering ingevolge de Werkloosheidswet te verstrekken over de periode van 2 oktober 1989 tot en met 19 mei 1991.
      Daarbij is door verweerder overwogen dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden om af te wijken van de in de  Werkloosheidswet neergelegde regeling. Die regeling houdt in dat indien een aanvraag om uitkering meer dan 26 weken nadat een werknemer werkloos is geworden, wordt ingediend, over de perioden voorafgaande aan die 26 weken geen uitkering kan worden verstrekt.
    
    
    
      Tevens heeft verweerder besloten sancties ingevolge de Werkloosheidsweet aan klager op te leggen vanwege het niet nakomen van zowel de verplichting tijdig aangifte te doen van werkloosheid en de verplichting zich als werkzoekende te laten inschrijven bij het arbeidsbureau.".
    
    
    
      Door de eerste rechter is in de aangevallen uitspraak de bestreden beslissing in stand gelaten voor zover het de weigering van gedaagde betreft om over de periode van 
      2 oktober 1989 tot en met 19 mei 1991 uitkering te verstrekken. De bestreden beslissing is door de eerste rechter vernietigd voor zover deze betrekking heeft op de opgelegde sancties, omdat deze naar het oordeel van die rechter in strijd waren met het evenredigheidsbeginsel.
    
    
    
      Gedaagde heeft in deze uitspraak berust. Gelet op hetgeen van de zijde van eiser in hoger beroep is aangevoerd, staat de Raad in dit geding in de eerste plaats voor de beantwoording van de vraag of er in casu sprake is van een bijzonder geval als bedoeld in de tweede volzin van artikel 23 van de Werkloosheidswet (hierna: WW). 
    
    
    
      Tussen partijen is niet in geschil -en ook de Raad gaat ervan uit- dat eiser op 2 oktober 1989 werkloos is geworden. Terzake van die ingetreden werkloosheid heeft eiser, na daarvan op 27 september 1991 aangifte te hebben gedaan, eerst op 19 november 1991 een aanvraag om uitkering bij gedaagde ingediend. Onder deze omstandig-heid staat het bepaalde in de eerste volzin van artikel 23 van de WW in de weg aan vaststelling van het recht op uitkering over de periode gelegen vóór 20 mei 1991, welke datum 26 weken voorafgaat aan de datum van aanvraag. Slechts ingeval er sprake zou zijn van een bijzonder geval als bedoeld in de tweede volzin van artikel 23, kan uitkering worden toegekend over een vóór 20 mei 1991 liggende periode.
    
    
    
      Zoals de Raad ook reeds heeft overwogen in zijn uitspraak van 6 augustus 1991, gepubliceerd in RSV 1992/6, is de aanwezigheid van een "bijzonder geval" als in de tweede volzin van artikel 23 van de WW bedoeld, een objectieve voorwaarde voor het doen ontstaan van, en de uitoefening van, de bevoegdheid van een bedrijfsvereniging om van het bepaalde in de eerste volzin af te wijken en zal de rechter in volle omvang hebben te toetsen of in een concreet geval aan die voorwaarde is voldaan. 
    
    
    
      Evenmin als de eerste rechter en gedaagde acht de Raad hier een bijzonder geval aanwezig. De Raad kan het standpunt van de eerste rechter dat eisers onbekendheid met de mogelijkheid om een (aanvullende) WW-uitkering te kunnen krijgen noch het gebrek aan informatie van de zijde van zijn werkgeefster de conclusie rechtvaardigen dat er van een bijzonder geval sprake is, volledig onderschrijven. Nog daargelaten of dit van betekenis is voor de hier te beantwoorden vraag, merkt de Raad voorts nog op dat hem uit de beschikbare gegevens niet is kunnen blijken dat eiser destijds, in oktober 1989, ook door het Gewestelijk Arbeidsbureau en/of de Gemeentelijke Sociale Dienst onvolledig is geïnformeerd, zoals namens hem in hoger beroep is aangevoerd. 
    
    
    
      Uit het vorenstaande volgt dat gedaagde in deze zaak de bevoegdheid miste af te wijken van het voorschrift, neergelegd in de eerste volzin van artikel 23 van de WW, zodat gedaagde bij de bestreden beslissing op goede gronden heeft besloten het recht op uitkering over de periode voorafgaande aan 20 mei 1991 niet vast te stellen.
    
    
    
      De Raad staat vervolgens voor de beantwoording van de vraag of eiser ingaande 20 mei 1991, vanaf welke datum artikel 23 voormeld geen verhindering opwerpt voor het 
      vaststellen van eisers recht op uitkering, aanspraak kan maken op het recht op dan wel de uitbetaling van uitkering.
      De beantwoording van die vraag hangt af van welke consequenties er zijn te verbinden aan het bepaalde in de eerste volzin van artikel 23.
    
    
    
      Die eerste volzin van artikel 23 van de WW luidt:
      "Het recht op uitkering kan niet worden vastgesteld over perioden gelegen voor 26 weken voorafgaand aan de dag waarop de aanvraag om een uitkering werd ingediend."
    
    
    
      De woorden "kan niet worden vastgesteld" acht de Raad onduidelijk. Op het eerste gezicht lijkt er uit te moeten worden afgeleid dat het al dan niet bestaan van het recht op uitkering over perioden, gelegen vóór 26 weken voorafgaande aan de aanvraag, door de bedrijfsvereniging in het midden kan dan wel moet worden gelaten. Dit kan echter niet de bedoeling zijn, reeds omdat een oordeel over de aanspraken van de betrokkene vanaf het moment gelegen 26 weken vóór de dag van de aanvraag, niet zal kunnen worden gegeven als niet eerst tenminste de dag van intreden van de werkloosheid is vastgesteld, een toetsing aan de in artikel 17 van de WW vervatte referte-eis heeft plaatsgevonden, en aan de hand van artikel 42 van die wet de mogelijke duur van het uitkeringsrecht is berekend. 
    
    
    
      De woorden "kan niet worden vastgesteld" moeten kennelijk ook daarom niet letterlijk worden genomen, nu de tweede volzin van artikel 23 een bevoegdheid tot afwijken creëert in "bijzondere gevallen", een afwijkingsbevoegdheid die zonder betekenis zou zijn indien de bedrijfsvereniging zich zou moeten onthouden van vaststelling over een eerdere periode.
    
    
    
      De ontstaansgeschiedenis van artikel 23 geeft niet de gewenste opheldering. In de Memorie van Toelichting (hierna: M.v.T.) wordt met betrekking tot dit artikel opgemerkt:
      "Om te voorkomen dat de bedrijfsvereniging over ver in het verleden liggende perioden moet vaststellen of al dan niet recht op uitkering bestond, regelt dit artikel dat aan het recht op uitkering geen verdere terugwerkende kracht kan worden verleend dan een half jaar voor de aanvraag van de uitkering. Dit halve jaar houdt verband met de referte-eis van artikel 17. In het algemeen zal na een half jaar een nieuw recht op uitkering zijn ontstaan zodat het minder opportuun wordt geacht een verdere terugwerkende kracht toe te staan. Uiteraard laat het bepaalde in dit artikel onverlet dat indien de aanvraag niet binnen één week na het intreden van de werkloosheid 
      is ingediend de bedrijfsvereniging bevoegd is een sanctie te treffen op grond van artikel 27." ( TK 1985-1986, 19261, nr. 3).
    
    
    
      Diezelfde M.v.T. vermeldt bij artikel 26:
      "Onderdeel b is niet expliciet geregeld in de bestaande WW. Wel is in artikel 21, vierde lid, bepaald dat het recht op uitkering over een dag vervalt indien een aanvraag niet binnen 90 dagen na die dag is ingediend. Op grond van deze bepaling kan thans geen rekening worden gehouden met verschoonbare omstandigheden die een te late aanvraag kunnen rechtvaardigen. Het niet tijdig aanvragen van de uitkering heeft derhalve altijd verval van rechten tot gevolg. Dit is niet altijd redelijk. In verband hiermee is het niet tijdig aanvragen van de uitkering in deze wet opgenomen bij de sanctiegronden, waardoor wel met verschoonbare omstandigheden rekening kan worden gehouden. Mede ten behoeve van de uitvoeringsorganen is de termijn gesteld op één week. Daarnaast is in de wet echter een bepaling opgenomen inzake het verval van de mogelijkheid rechten geldend te maken (art. 23) die evenwel de mogelijkheid biedt met verzachtende omstandigheden rekening te houden."
    
    
    
      Enerzijds lijkt dus te zijn beoogd geen verdere terugwerkende kracht aan de aanvraag te verbinden dan een half jaar voor de aanvraag van uitkering, anderzijds is er sprake van het "verval" van de mogelijkheid om het recht geldend te maken. Het wil de Raad voorkomen dat die toelichtingen niet met elkaar te rijmen zijn.
    
    
    
      De plaats die artikel 23 in de WW heeft gekregen vormt echter wel een aanwijzing ter bepaling van de betekenis van de geciteerde woorden uit dat artikel. Het is geplaatst in paragraaf 2 van afdeling I van hoofdstuk IV, welke paragraaf de titel "Het geldend maken van het recht op uitkering" draagt.
    
    
    
      Hoewel niet blijkt dat, en waarom, de wetgever bewust gekozen heeft voor plaatsing van artikel 23 in deze paragraaf, meent de Raad aan die plaatsing een bijzondere betekenis te moeten toekennen. Het oogmerk van de wetgever om in de WW een essentieel en duidelijk onderscheid te maken tussen de voorwaarden voor het recht op uitkering (Hoofdstuk II, afdeling I, paragraaf 1) en het geldend maken van dat recht (paragraaf 2 van die afdeling) is in de ontstaansgeschiedenis van de WW op niet mis te verstane wijze tot uiting gekomen. De Raad verwijst in dit verband naar de volgende passage uit de M.v.T.:
      "Een recht op uitkering ontstaat van rechtswege doordat wordt voldaan aan de voorwaarden die de wet stelt voor het ontstaan van dat recht (bijvoorbeeld: een werknemer wordt werkloos). Het recht dat ontstaat, kan, ......, worden aangeduid als een "materiëel" recht. Betrokkene kan zijn uitkering nog niet opeisen. Dat kan pas zodra het bestaan van dat recht door het uitvoeringsorgaan is vastgesteld. Die vaststelling zet het "materiële" recht om in een formeel (opeisbaar) recht. Zij is enerzijds constaterend van aard en anderzijds ook rechtscheppend. Door deze vaststelling ontstaat immers voor betrokkene een vorderingsrecht en voor het uitvoeringsorgaan een betalingsverplichting. Het ontstaan en de omvang van het vorderingsrecht en de betalingsverplichting worden in eerste instantie door de vaststelling bepaald, onafhankelijk van de vraag naar de "materiële" juistheid van die vaststelling."
    
    
    
      De Raad leidt hieruit af dat de vaststelling van het recht op uitkering niet van invloed is op het ontstaan ervan, maar -slechts- op de opeisbaarheid van de uitkering. Indien het recht op uitkering niet kan worden vastgesteld, houdt dit derhalve in dat het -eventueel wel ontstane- recht niet te gelde kan worden gemaakt.
    
    
    
      Toegespitst op de onderhavige zaak leidt dit tot het volgende. 
      Voor eiser is nadat hij terzake een aanvraag om uitkering had ingediend op 2 oktober 1989 een recht op uitkering ontstaan, omdat hij toen aan de in artikelen 16 en 17 van de WW neergelegde voorwaarden voldeed om voor uitkering in aanmerking te komen en voorts niet is gebleken van het bestaan van uitsluitingsgronden. Ingevolge artikel 42 van de WW dient de uitkeringsduur te worden berekend vanaf de eerste dag waarop het recht op uitkering is ontstaan. Niet betwist is dat eiser in beginsel slechts recht had op de basisuitkering van 6 maanden.
      Deze periode was, te rekenen vanaf 2 oktober 1989, op 
      20 mei 1991 reeds lang verstreken, zodat er voor eiser geen recht op uitkering meer bestaat op en na deze datum.
    
    
    
      Ten overvloede overweegt de Raad nog dat, gezien het vorenstaande, het eventueel opleggen van een sanctie niet meer aan de orde zal zijn, nu eiser immers geen WW-uitkering uitbetaald krijgt. 
    
    
    
      Uit het vorenstaande vloeit voort dat het hoger beroep niet kan slagen. Mede gelet hierop ziet de Raad geen aanleiding voor toepassing van artikel 8:75 van de Awb.
    
    
    
      Beslist wordt als volgt.
    
    
    
  
  
    III. BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep,
    
    
    
      Recht doende:
    
    
    
      Verklaart het hoger beroep ongegrond.
    
    
    
      Aldus gegeven door mr. P.H. Hugenholtz als voorzitter en mr. J.C.F. Talman en mr. T. Hoogenboom als leden, in tegenwoordigheid van mr. G. Leppink-Kooistra als griffier.
    
    
    
      Uitgesproken in het openbaar op 3 mei 1994 door voornoemde voorzitter, in tegenwoordigheid van voornoemde griffier.
    
    
    
    
    
    
                                  (get.) P.H. Hugenholtz.
    
    
    
    
    
    
                                  (get.) G. Leppink-Kooistra.
    
    
    
    
    
    
      HD
      02.05