ECLI:NL:RVS:2022:2072, Raad van State, 20-07-2022, 202105215/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-07-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 augustus 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Bergen (NH) [appellant sub 2] gelast het (laten) gebruiken van de woning aan de [locatie] in Egmond aan Zee als recreatiewoning vóór 1 oktober 2019 te staken en gestaakt te houden.

202105215/1/R1.
    Datum uitspraak: 20 juli 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       het college van burgemeester en wethouders van Bergen (NH),
    2.       [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 8 juli 2021 in zaak nr. 20/84 in het geding tussen:
    [appellant sub 2]
    en
    het college
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 augustus 2019 heeft het college [appellant sub 2] gelast het (laten) gebruiken van de woning aan de [locatie] in Egmond aan Zee als recreatiewoning vóór 1 oktober 2019 te staken en gestaakt te houden.
    Bij besluit van 19 december 2019 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 8 juli 2021 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 19 december 2019 vernietigd voor zover dat betrekking heeft op het gebruik als tweede woning en het besluit van 9 augustus 2019 in zoverre herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
    [appellant sub 2] en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 mei 2022, waar [appellant sub 2], bijgestaan door mr. K. van Driel, rechtsbijstandverlener te Heemskerk en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. Z. Farafonow en T. van Hooff, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       De relevante wettelijke bepalingen staan in de bijlage bij de uitspraak. De bijlage is onderdeel van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       [appellant sub 2] woont in Broek in Waterland en is de eigenaresse van de woning aan de [locatie] te Egmond aan Zee. Zij en haar gezin gebruiken deze woning als tweede woning.
    Naar aanleiding van een handhavingsverzoek heeft het college [appellant sub 2] gelast het recreatieve gebruik van de woning te (laten) staken. Volgens het college is zowel de commerciële verhuur van de woning als het gebruik van de woning als tweede woning door familieleden en [appellant sub 2] persoonlijk in strijd met het bestemmingsplan. Bij het besluit van 19 december 2019 heeft het college het bezwaar van [appellant sub 2] ongegrond verklaard en het besluit van 9 augustus 2019 ongewijzigd in stand gehouden.
    Aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het gebruik van [appellant sub 2] van de woning als tweede woning valt onder de beschermende werking van het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan "Egmond aan Zee Centrum en Boulevard", vastgesteld door de raad van de gemeente Bergen op 15 mei 2012. Volgens de rechtbank was het gebruik van de woning als tweede woning onder het bestemmingsplan "Dorpskern Egmond aan Zee", vastgesteld door de raad van de voormalige gemeente Egmond op 27 april 1981" (hierna: het voorgaande bestemmingsplan) toegestaan. Dat [appellant sub 2] soms ook familieleden in de woning laat logeren, doet daar volgens de rechtbank niet aan af. Ook is er volgens de rechtbank sprake van voortgezet gebruik, omdat de woning al vijftien jaar in het bezit van [appellant sub 2] en haar nicht is.
    De rechtbank oordeelt daarom dat het college ten aanzien van het eigen gebruik van de woning door [appellant sub 2] niet bevoegd was om op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) handhavend op te treden. Het beroep van [appellant sub 2] is in zoverre gegrond verklaard en het besluit van 19 december 2019 is vernietigd voor zover dit betrekking had op het gebruik als tweede woning.
    3.1.    Het college kan zich niet met deze uitspraak van de rechtbank verenigen en heeft hoger beroep ingesteld. Volgens het college is het gebruiksovergangsrecht niet van toepassing omdat het gebruik van de woning als tweede woning onder het voorgaande bestemmingsplan ook niet was toegestaan. Daarnaast heeft de rechtbank volgens het college ten onrechte aangenomen dat sprake was van onafgebroken gebruik. [appellant sub 2] heeft hoger beroep ingesteld omdat de rechtbank volgens haar ten onrechte niet alle beroepsgronden heeft besproken.
    Ontvankelijkheid hoger beroep van het college
    4.       [appellant sub 2] stelt dat het hoger beroep van het college niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Het hogerberoepschrift is namelijk ondertekend door de teammanager Plannen en Projecten, waarvan niet is gebleken dat hij daartoe gemachtigd is door het college. Daarnaast is niet gebleken van een procesbesluit van het college tot het indienen van een hogerberoepschrift.
    4.1.    Op de zitting heeft het college toegelicht dat de teammanager Plannen en Projecten op grond van de "Bevoegdhedenregeling colleges en burgemeesters Bergen, Uitgeest, Castricum en Heiloo 2020", vastgesteld door het college op 26 mei 2020, bevoegd was hoger beroep in te stellen. In deze regeling heeft het college bepaalde taken ondergemandateerd. Artikel 5 bevat een algemeen ondermandaat, op grond waarvan de bevoegdheden uit bijlage 3 worden ondergemandateerd aan teammanagers. Bijlage 3 omvat onder meer de bevoegdheid om hoger beroep aan te tekenen. Hieruit volgt dat bevoegdelijk namens het college hoger beroep is ingesteld. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (vergelijk de uitspraak van 17 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:567), is een procesbesluit daarnaast niet meer nodig.
    4.2.    Het hoger beroep van het college is gelet hierop ontvankelijk.
    Het hoger beroep van het college
    Intrekking
    5.       Het hoger beroep van het college richt zich tegen het oordeel van de rechtbank dat het gebruik van de woning als tweede woning door [appellant sub 2] onder de overgangsrechtelijke bescherming van het geldende bestemmingsplan valt. De beroepsgrond dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat sprake is van onafgebroken gebruik sinds de peildatum, heeft het college op de zitting ingetrokken. Daarom behandelt de Afdeling enkel de vraag of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het gebruik van de woning als tweede woning door [appellant sub 2] was toegestaan onder het voorgaande bestemmingsplan.
    Gebruik woning als tweede woning toegestaan onder het voorgaande bestemmingsplan?
    6.       Het college stelt in hoger beroep dat het gebruik van de woning als tweede woning ook niet was toegestaan onder het voorgaande bestemmingsplan, en het gebruik van [appellant sub 2] daarom niet onder de bescherming van het gebruiksovergangsrecht van het geldende bestemmingsplan valt. Het college voert aan dat de rechtbank onvoldoende motiveert wat het gebruik van de woning als tweede woning inhoudt. Ook betoogt het college dat de rechtbank bij de invulling van het begrip ‘eengezinshuis’ rekening had moeten houden met de maatstaf uit de jurisprudentie van de Afdeling met betrekking tot het duurzame karakter van het begrip wonen. Het college verwijst in dat kader naar de uitspraken van de Afdeling van 26 maart 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC7589 en 23 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1633. De rechtbank had de maatstaf van het duurzame karakter van wonen moeten hanteren, juist omdat de rechtbank overweegt dat onder het begrip eengezinshuis diverse uiteenlopende vormen van bewonen worden verstaan. Het gebruik van [appellant sub 2] voldoet daaraan volgens het college niet. Er wordt volgens het college hoofdzakelijk recreatief gebruik gemaakt van de woning, en het hoofdverblijf is al die tijd elders geweest. Ook wijst het college erop dat geen sprake kan zijn van een ééngezinshuis, omdat er steeds verschillende familieleden verbleven.
    6.1.    Aan het perceel [locatie] is in het bestemmingsplan "Egmond aan Zee centrum en Boulevard", de bestemming "Wonen -1" toegekend. Niet in geschil is dat het gebruik van de woning op het perceel als tweede woning in strijd is met deze bestemming. Uit artikel 29.2, aanhef en onder a, van de regels van dit bestemmingsplan volgt dat gebruik dat hiermee in strijd is, mag worden voortgezet indien dit toegestaan was onder het voorgaande bestemmingsplan. In het voorgaande bestemmingsplan was aan het perceel [locatie] de bestemming "Woondoeleinden" toegekend. Uit artikel 5, eerste lid, onder a, van de planvoorschriften volgde dat de gronden met de bestemming "Woondoeleinden" zonder subbestemming waren bestemd voor "eengezinshuizen". In de planvoorschriften was niet gedefinieerd wat onder "eengezinshuizen" werd verstaan. Evenmin was er in de planvoorschriften voorzien in een regeling omtrent het recreatief gebruik van een woning, of het gebruik van een woning als tweede woning.
    6.2.    Het college legt de term "eengezinshuizen" zo uit dat het gebruik van een woning als tweede woning daar niet onder valt, omdat het gebruik van een woning als recreatiewoning per definitie als recreatief gebruik moet worden aangemerkt. De Afdeling volgt deze uitleg van het college niet. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat, gezien het ontbreken van een definitie van het begrip "eengezinshuizen" in de planvoorschriften, hieronder uiteenlopende vormen van bewonen kunnen worden begrepen. Zo ook, onder omstandigheden, het gebruik van een woning als tweede woning. Het gaat hier namelijk om een containerbegrip zonder onderscheid tussen verschillende vormen van bewonen. Ook in de systematiek van het voorgaande bestemmingsplan, dat subbestemmingen bevatte, vindt de Afdeling geen aanknopingspunten voor de uitleg van het college. Zo kent het plan specifiek voor de bestemming "Woondoeleinden" bijvoorbeeld de subbestemming "Wm", waar op grond van artikel 5, tweede lid, van de planvoorschriften de bouw van meergezinshuizen toegestaan was. Een subbestemming waarmee het gebruik van een woning als tweede woning werd uitgesloten kende het voorgaande bestemmingsplan niet.
    6.2.1. Voor het oordeel dat het gebruik als tweede woning op de gronden met de bestemming "Woondoeleinden" niet was uitgesloten in het voorgaande bestemmingsplan, vindt de Afdeling overigens bevestiging in de Gebruiksverordening tweede woning Egmond (hierna: de gebruiksverordening), van de voormalige gemeente Egmond, vastgesteld op 27 juni 1994. Weliswaar is deze gebruiksverordening - voor aanvang van het gebruik van de woning van [appellant sub 2] als tweede woning - vervallen met de samenvoeging van de gemeenten Egmond, Bergen en Schoorl op 2 januari 2000, maar in die verordening was een nadrukkelijk verbod neergelegd om een woning te gebruiken als tweede woning. Het vaststellen van deze verordening zou geen toegevoegde waarde hebben gehad indien het gebruik als tweede woning al was uitgesloten op grond van het voorgaande bestemmingsplan.
    6.3.    Over de vraag of het gebruik van de woning door [appellant sub 2] kan worden geschaard onder "Woondoeleinden" uit het voorgaande bestemmingsplan overweegt de Afdeling het volgende. Zoals het college onder verwijzing van de uitspraken van 26 maart 2008 en 23 oktober 2013 terecht betoogt, dient de wijze waarop [appellant sub 2] ten tijde van de oplegging van het besluit van 9 augustus 2019 gebruik maakte van haar woning voldoende duurzaam te zijn. De Afdeling is van oordeel dat niet vast is komen te staan dat dit gebruik als recreatief (en daarmee niet als voldoende duurzaam) moet worden aangemerkt. Bij dit oordeel neemt de Afdeling in aanmerking dat [appellant sub 2] en haar gezin geheel zelfvoorzienend zijn, in de zin dat er bijvoorbeeld geen sprake is van een organisatie die het beddengoed komt afhalen of maaltijden verzorgt. Ook betaalt zij forensenbelasting voor de woning. De woning dient puur voor eigen gebruik; [appellant sub 2] verhuurt de woning - afgezien van de kortstondige verhuur van de woning aan toeristen in de zomer van 2018 waarvan niet in geschil is dat die reeds voor de oplegging van de last was beëindigd en waarvan [appellant sub 2] destijds in de veronderstelling leefde dat het was toegestaan - ook niet aan derden voor recreatieve doeleinden op de momenten dat zij niet in de woning aanwezig is. Weliswaar verblijven [appellant sub 2] en haar gezin meer in hun ‘eerste’ woning in Broek in Waterland, maar dat betekent nog niet dat daarmee het duurzame karakter van het gebruik van de woning aan de [locatie] geheel ontbreekt. De Afdeling hecht ook betekenis aan de door het college niet weersproken stelling van [appellant sub 2] dat zij en/of een van haar gezinsleden de woning 18 à 26 weken per jaar bewoont; zo gebruikt haar echtgenoot de woning regelmatig om thuis te werken en haar kinderen om online les te volgen. Onder deze omstandigheden kan naar het oordeel van de Afdeling redelijkerwijs niet gesproken worden van recreatief gebruik, maar van een vorm van verblijf die meer duurzaam van aard is. Dat [appellant sub 2] haar hoofdverblijf elders heeft en in de Basisregistratie Persoonsgegevens niet in Egmond aan Zee ingeschreven staat, kan een aanwijzing zijn voor het tegendeel, maar heeft gezien het vorenstaande in dit geval geen doorslaggevende betekenis. Onder deze omstandigheden heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling dan ook terecht geoordeeld dat niet is vast komen te staan dat het gebruik van [appellant sub 2] van haar woning aan de [locatie] in strijd was met de bestemming "Woondoeleinden" uit het voorgaande bestemmingsplan.
    6.4.    Verder heeft [appellant sub 2] voldoende aannemelijk gemaakt dat het gebruik van de woning als tweede woning sinds 2004 onafgebroken is voortgezet. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking de schriftelijke verklaring van [persoon], de nicht van [appellant sub 2] van 3 oktober 2019. Zij verklaart dat zij de woning van 2004 tot de verkoop van de woning aan [appellant sub 2] in 2014 in eigendom had en de woning gedurende deze tijd als tweede woning te hebben gebruikt omdat zij woonachtig was in Engeland. Het college heeft dit niet betwist. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding om te twijfelen aan de verklaring van de nicht.
    6.5.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank dan ook terecht geoordeeld dat het gebruik van [appellant sub 2] beschermende werking toekwam op grond van het gebruiksovergangsrecht van het geldende bestemmingsplan. Gelet hierop was het college niet bevoegd om op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo handhavend op te treden.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep van het college is ongegrond.
    Hoger beroep van [appellant sub 2]
    8.       [appellant sub 2] voert in hoger beroep twee gronden aan. De grond die zag op de proceskostenveroordeling van de rechtbank heeft zij op de zitting ingetrokken. Resteert de hoger beroepsgrond dat de rechtbank volgens haar ten onrechte haar overige beroepsgronden buiten beschouwing heeft gelaten.
    8.1.    In hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank haar overige beroepsgronden niet redelijkerwijs buiten bespreking heeft kunnen laten. Immers, de rechtbank heeft haar beroep vanwege de eerste beroepsgrond gegrond verklaard, zodat haar doel al bereikt was. Verder heeft [appellant sub 2] geen redenen aangevoerd waarom zij desalniettemin belang had bij een bespreking van haar overige beroepsgronden.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond.
    Proceskosten
    10.     In haar brief van 9 september 2021 verzoekt [appellant sub 2] de Afdeling het college te veroordelen tot het vergoeden van de daadwerkelijk gemaakte proceskosten in bezwaar, beroep en hoger beroep. Het college verwijst namelijk naar uitspraken die niet relevant zijn, waardoor er sprake is van onrechtmatig doorprocederen door het college, aldus [appellant sub 2].
    10.1.  De Afdeling ziet in het aangevoerde geen aanleiding het college te veroordelen tot het vergoeden van de daadwerkelijk gemaakte proceskosten in bezwaar, beroep en hoger beroep. Op grond van artikel 2, derde lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht kan onder bijzondere omstandigheden worden afgeweken van het forfaitaire stelsel. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (vergelijk bijvoorbeeld in de uitspraak van 31 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2364), moet het daarbij gaan om uitzonderlijke gevallen, waarin strikte toepassing van dit forfaitaire stelsel onrechtvaardig uitpakt, zo blijkt uit de nota van toelichting bij deze bepaling (Stb. 1993, 763). Daarvan is hier geen sprake. De door het college aangehaalde uitspraken zijn namelijk wel relevant in het kader van de beoordeling van de rechtsvraag in overweging 6.3. Het enkele feit dat in die uitspraken de invulling van de maatstaf leidde tot het oordeel dat er in die uitspraken geen sprake was van voldoende duurzaamheid, doet daar niet aan af. Nog daargelaten of het benoemen van twee niet-relevante uitspraken op zichzelf een afwijking van het forfaitaire stelsel rechtvaardigen. De Afdeling houdt daarom vast aan het forfaitaire stelsel bij het berekenen van de proceskostenvergoeding in hoger beroep en laat de door de rechtbank toegekende vergoeding voor de proceskosten in bezwaar en beroep in stand.
    10.2.  Het college wordt op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten in hoger beroep veroordeeld. Omdat het college voor de behandeling van het hoger beroep nog geen griffierecht heeft betaald, zal de Afdeling met toepassing van artikel 8:109, tweede lid, van de Awb bepalen dat alsnog griffierecht van hem zal worden geheven.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bergen (N-H) tot vergoeding van de bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep van het college opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.138,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    III.      bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Bergen een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.C. Stoof, griffier.
    w.g. Minderhoud
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Stoof
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 juli 2022
    749-1008
     
    Bijlage
     
    Artikel 125 Gemeentewet
    1.       Het gemeentebestuur is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
    2.       De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
    3.       De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door de burgemeester, indien de last dient tot handhaving van regels welke hij uitvoert.
    4.       Een bestuurscommissie bezit de bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang en de bevoegdheid tot het geven van een machtiging tot binnentreden van een woning slechts indien ook die bevoegdheid uitdrukkelijk is overgedragen.
    Artikel 5:32 Algemene wet bestuursrecht
    1.       Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    2.       Voor een last onder dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.
    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepaling omgevingsrecht
    Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,