ECLI:NL:RVS:2021:1964, Raad van State, 01-09-2021, 202004888/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-09-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 maart 2019 heeft de burgemeester van burgemeester en wethouders (lees: de burgemeester) van Rijssen-Holten geweigerd om [appellante] een exploitatievergunning en een Drank- en Horecawetvergunning te verlenen. [appellante] heeft met het oog op haar voornemen een horecabedrijf op te richten aan de [locatie] te Rijssen op 14 mei 2018 een exploitatievergunning en een Drank- en Horecawetvergunning aangevraagd bij de burgemeester. De burgemeester heeft het Landelijk Bureau Bibob om advies gevraagd. Het Bureau heeft in zijn rapport van 28 november 2018 geconcludeerd dat sprake was van een ernstig gevaar dat de aangevraagde vergunningen mede zouden worden gebruikt om strafbare feiten te plegen. Aan deze gevaarsconclusie heeft het Bureau ten grondslag gelegd dat [bedrijf A], waarvan de broer van [appellante] indirect enig aandeelhouder en bestuurder is, in 2016 structureel heeft gehandeld in strijd met de Algemene wet inzake rijksbelastingen.

202004888/1/A3.
    Datum uitspraak: 1 september 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 6 augustus 2020 in zaak nr. 19/1611 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders (lees: de burgemeester) van Rijssen-Holten.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 maart 2019 heeft de burgemeester geweigerd om [appellante] een exploitatievergunning en een Drank- en Horecawetvergunning te verlenen.
    Bij besluit van 16 juli 2019 heeft de burgemeester het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 6 augustus 2020 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 2 juni 2021 behandeld, waar [appellante], bijgestaan door mr. O. Smits, advocaat te Amsterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door L.J.M. Terpelle, bijgestaan door mr. M. Ichoh, advocaat te Almelo, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De bepalingen uit de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: Wet Bibob) die voor deze zaak van belang zijn, zijn opgenomen in de aangehechte bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    2.       [appellante] heeft met het oog op haar voornemen een horecabedrijf op te richten aan de [locatie] te Rijssen op 14 mei 2018 een exploitatievergunning en een Drank- en Horecawetvergunning aangevraagd bij de burgemeester. De burgemeester heeft het Landelijk Bureau Bibob (hierna: het Bureau) om advies gevraagd. Het Bureau heeft in zijn rapport van 28 november 2018 geconcludeerd dat sprake was van een ernstig gevaar dat de aangevraagde vergunningen mede zouden worden gebruikt om strafbare feiten te plegen (artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet Bibob). Aan deze gevaarsconclusie heeft het Bureau ten grondslag gelegd dat [bedrijf A], waarvan de broer van [appellante] indirect enig aandeelhouder en bestuurder is, in 2016 structureel heeft gehandeld in strijd met de Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: AWR). [bedrijf A] heeft namelijk niet voldaan aan de administratieplicht (artikel 52 van de AWR). Dit heeft geleid tot een schriftelijke waarschuwing en een onherroepelijke bestuurlijke boete en naheffingsaanslag wegens het betalen van te weinig omzetbelasting. Het Bureau heeft aan zijn conclusie ook ten grondslag gelegd dat de broer van [appellante] in 2014 in Frankrijk onherroepelijk is veroordeeld voor verboden wapenbezit. Het Bureau heeft geconcludeerd dat sprake is van samenhang tussen deze feiten en de aangevraagde vergunningen. Een horecabedrijf kan gebruikt worden om in strijd met de AWR te handelen. Verder is de horecabranche in het bijzonder kwetsbaar voor de risico’s die voortvloeien uit de overtreding van de Wet wapens en munitie. Dit is van belang nu tussen [appellante], haar broer en [bedrijf A] een zakelijk samenwerkingsverband bestaat. Dit blijkt onder meer uit het feit dat het moederbedrijf van [bedrijf A], [holding], aan [appellante] het pand met inboedel waarop de aangevraagde vergunningen betrekking hebben, heeft verhuurd. Volgens het Bureau heeft [bedrijf A] aan [appellante] ook vermogen verschaft. Haar broer heeft verder aangegeven toezicht te zullen houden op de bedrijfsvoering van het horecabedrijf. Andere beschikbare politie- en justitiële gegevens over de broer van [appellante], waaronder een veroordeling in Duitsland voor fraude, heeft het Bureau niet nader onderzocht en meegewogen, vanwege onduidelijkheden over de toedracht, het ontbreken van samenhang of de al bestaande gevaarsconclusie.
    De burgemeester heeft vervolgens op basis van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet Bibob geweigerd de exploitatievergunning en de Drank- en Horecawetvergunning te verlenen. Aan de conclusie dat sprake was van een ernstig gevaar dat de aangevraagde vergunningen mede zouden worden gebruikt om strafbare feiten te plegen, heeft de burgemeester het advies van het Bureau ten grondslag gelegd. De burgemeester heeft daarnaast in zijn overweging meegenomen dat de broer van [appellante] in 2017 in Duitsland onherroepelijk is veroordeeld voor fraude met inbegrip van zwendel. Ook heeft de burgemeester meegewogen dat politieregistraties blijk geven van het ernstige vermoeden dat de broer van [appellante] in de periode van 2012 tot en met 2018 betrokken is geweest bij het plegen van meerdere strafbare feiten en dat in 2016 aan [bedrijf A] een onherroepelijke strafbeschikking wegens overtreding van het Activiteitenbesluit milieubeheer is opgelegd. Dit bevestigt volgens de burgemeester het beeld dat de broer van [appellante] zich structureel bezighoudt met criminele activiteiten.
    Belang bij het hoger beroep
    3.       Op de zitting is de Afdeling gebleken dat zowel [bedrijf A] als [holding] failliet is verklaard (op 19 december 2018 respectievelijk 27 mei 2020). Het is daardoor onduidelijk of het pand aan de [locatie] te Rijssen nog beschikbaar is voor de exploitatie van het horecabedrijf van [appellante], zoals de burgemeester heeft aangevoerd. Op een vraag van de Afdeling heeft [appellante] meegedeeld dat zij schade heeft geleden door gederfde inkomsten vanwege het niet kunnen exploiteren van het horecabedrijf en dat zij die schade wil verhalen op de gemeente. Het belang van [appellante] bij een uitspraak op het hoger beroep is dus niet vervallen.
    Zakelijk samenwerkingsverband
    4.       De Afdeling stelt vast dat niet is geconstateerd dat [appellante] zelf strafbare feiten heeft begaan. De genoemde strafbare feiten of ernstige vermoedens daarvan betreffen in alle gevallen de broer van [appellante] of [bedrijf A] Het door de burgemeester gestelde en door de rechtbank aanvaarde zakelijk samenwerkingsverband tussen [appellante], haar broer en [bedrijf A] wordt in het hogerberoepschrift niet betwist. [appellante] heeft dit op de zitting bij de Afdeling bevestigd. Dat betekent dat de strafbare feiten waarbij de broer van [appellante] of [bedrijf A] is of zou zijn betrokken, in beginsel ook aan [appellante] mogen worden tegengeworpen bij haar vergunningaanvraag.
    Door het Bureau relevant geachte strafbare feiten
    5.       [appellante] betwist het oordeel van de rechtbank dat de burgemeester de gevaarsconclusie mocht baseren op de door het Bureau relevant geachte strafbare feiten. Het gaat hierbij om het stelselmatig handelen in strijd met de AWR en de Franse veroordeling voor verboden wapenbezit door de broer van [appellante]. De burgemeester heeft niet voldaan aan zijn verplichting om zich ervan te vergewissen dat het rapport van het Bureau zorgvuldig tot stand is gekomen en deugdelijk is gemotiveerd. De samenhang tussen de Franse veroordeling voor verboden wapenbezit en de aangevraagde vergunningen is niet aangetoond. [appellante] wijst erop dat buiten een registratie van de Justitiële Informatiedienst (hierna: Justid) geen informatie beschikbaar is over deze veroordeling. Een op deze zaak toegespitste beoordeling ontbreekt dan ook. Hoewel uit rechtspraak van de Afdeling (uitspraken van 8 juli 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ1892, en van 12 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA2910), de kwetsbaarheid van de horecabranche voor geweldsdelicten kan worden afgeleid, staat niet vast dat een overtreding van de Wet wapens en munitie voldoende is om samenhang vast te stellen met de beoogde horeca-activiteiten. Bij gebrek aan nadere informatie over het delict en veroordelingen wegens geweldsdelicten, is er geen reden om te veronderstellen dat het wapenbezit gepaard is gegaan met geweld en intimidatie. Het Bureau is daarnaast niet consistent, omdat het heeft gesteld dat een andere Justid-registratie niet op samenhang getoetst kan worden omdat nadere informatie ontbreekt. Het gaat hier om een Duitse veroordeling voor fraude. Nu de samenhang van de Franse veroordeling voor verboden wapenbezit met de beoogde horeca-activiteiten niet vaststaat, mag alleen de stelselmatige overtreding van de AWR worden meegewogen. Het weigeren van de aangevraagde vergunningen op basis van de stelselmatige overtreding van de AWR is volgens [appellante] in strijd met het evenredigheidsbeginsel.
    Samenhang illegaal wapenbezit en de aangevraagde vergunningen
    5.1.    Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling, onder meer de uitspraak van 18 maart 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:818), mag een bestuursorgaan, gelet op de expertise van het Bureau, in beginsel van het advies van het Bureau uitgaan. Dit neemt niet weg dat een bestuursorgaan zich ervan moet vergewissen dat het advies en het daartoe ingestelde onderzoek naar de feiten op zorgvuldige wijze tot stand gekomen zijn en dat de feiten de conclusies kunnen dragen. Dat is bijvoorbeeld niet het geval als de feiten te weinig of te weinig directe aanwijzingen bieden voor de conclusies, in verschillende richtingen wijzen, onderling tegenstrijdig zijn of niet stroken met wat overigens bekend is.
    5.2.    Het Bureau heeft de getrokken gevaarsconclusie gebaseerd op twee strafbare feiten: het stelselmatig handelen in strijd met de AWR en de Franse veroordeling voor verboden wapenbezit. Het verboden wapenbezit ziet op een onherroepelijke veroordeling van de broer van [appellante] in Frankrijk tot een voorwaardelijke gevangenisstraf van zes maanden met een proeftijd van vijf jaar. De Nederlandse vertaling van de Franse kwalificatie betreft ‘Illegale vervaardiging van wapens, vuurwapens, met inbegrip van delen en onderdelen, munitie en explosieven op nationaal niveau.’ Het Bureau heeft daarbij opgemerkt dat de Franse omschrijving, ‘Port prohibé d’arme, munition ou élément essentiel de catégorie B’, niet duidt op de vervaardiging van een wapen, maar op het dragen daarvan. Catégorie B ziet op vuurwapens, traangaswapens en tasers. Uit het rapport van het Bureau blijkt niet of hierbij ook sprake was van geweld of intimidatie.
    5.3.    De Afdeling stelt vast dat verboden wapenbezit de kans op geweldsdelicten verhoogt. De hiervoor aangehaalde rechtspraak (uitspraken van 8 juli 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ1892, en van 12 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA2910), typeert de horecabranche als zeer kwetsbaar voor de door geweldsdelicten geschapen risico’s. Een horecavergunning kan worden gebruikt om geweldsdelicten met illegale wapens te faciliteren. Ten aanzien van de Franse veroordeling voor verboden wapenbezit mocht daarom samenhang met de aangevraagde vergunningen in beginsel worden aangenomen. Gezien dit uitgangspunt is het niet van belang dat niet bekend was of sprake was van geweld of intimidatie. Als er bijzondere feiten en omstandigheden zijn die aanleiding hadden moeten geven tot afwijking van het uitgangspunt, dan was het aan [appellante] om die feiten en omstandigheden aan te dragen. Dat heeft zij niet gedaan. De rechtbank heeft dan ook terecht geconcludeerd dat de gevaarsconclusie op de veroordeling wegens wapenbezit mocht worden gebaseerd.
    Consistentie in beoordeling door het Bureau
    5.4.    [appellante] voert aan dat het Bureau inconsistent is in zijn beoordeling, omdat het een vergelijkbare buitenlandse veroordeling niet heeft meegewogen in zijn gevaarsconclusie. De broer van [appellante] is in 2017 in Duitsland onherroepelijk veroordeeld wegens fraude, met inbegrip van zwendel, tot een boete van € 7.600,-. Hoewel het Bureau heeft gesteld dat het delict fraude in veel gevallen samenhangt met vergunningen voor een horecaonderneming, heeft het in dit geval de samenhang niet nader beoordeeld. Voor zover het Bureau aldus geen definitief oordeel over de relevantie van de veroordeling wegens fraude heeft gegeven, is het rapport van het Bureau niet inconsistent. Het Bureau heeft namelijk in zijn rapport toegelicht dat een nadere beoordeling niet nodig was gezien de al op basis van andere strafbare feiten getrokken gevaarsconclusie. Dat het Bureau bij de Duitse veroordeling er ook op heeft gewezen dat toedrachtinformatie ontbreekt, laat onverlet dat, zoals hierboven uiteengezet, ten aanzien van de Franse veroordeling zonder toedrachtinformatie tot samenhang geconcludeerd mocht worden. Verder is de burgemeester er terecht van uitgegaan dat de Duitse veroordeling wel samenhangt met de aangevraagde vergunningen, omdat in het algemeen aangenomen mag worden dat de horecabranche ook kwetsbaar voor fraude is. [appellante] heeft geen feiten of omstandigheden aangedragen op grond waarvan er in dit geval geen samenhang zou zijn. Op de zitting heeft zij hierover aangegeven dat zij geen kennis draagt van de feiten en omstandigheden van de Duitse en Franse veroordelingen, omdat haar broer hierover geen openheid heeft verschaft. Gezien wat hiervoor onder 4 is overwogen, komt dat voor haar rekening. De rechtbank heeft dan ook terecht geconcludeerd dat de burgemeester aan de vergewisplicht heeft voldaan.
    Conclusie
    5.5.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat op basis van de door het Bureau relevant geachte strafbare feiten, geconcludeerd mag worden dat sprake was van een ernstig gevaar dat de aangevraagde vergunningen mede gebruikt zouden worden om strafbare feiten te plegen. De burgemeester mocht daarbij, anders dan [appellante] betoogt, niet alleen de overtreding van de AWR maar ook de veroordelingen wegens verboden wapenbezit en fraude van belang achten. Er is voorts geen reden om te oordelen dat de weigering van de vergunningen onevenredig is.
    5.6.    Het betoog slaagt niet.
    Andere strafbare feiten
    6.       [appellante] voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat de burgemeester op onjuiste gronden andere strafbare feiten heeft betrokken bij zijn gevaarsconclusie. Het gaat hierbij om de strafbare feiten die het Bureau in zijn rapport buiten beschouwing heeft gelaten, omdat het vermoeden te zwak was om hier een gevaarsconclusie op te baseren of waarvan geen samenhang met de aangevraagde vergunningen is vastgesteld. De rechtbank heeft erkend dat de burgemeester niet heeft gemotiveerd waarom hij is afgeweken. De rechtbank heeft daar echter ten onrechte aan toegevoegd dat uit rechtspraak van de Afdeling (uitspraak van 21 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3375) blijkt dat ook een redelijk vermoeden volstaat om aan te nemen dat het aannemelijk is dat mogelijk strafbare feiten zijn gepleegd. Het Bureau en de burgemeester behoren eenzelfde criterium te hanteren. De rechtbank is eraan voorbijgegaan dat de burgemeester de aannemelijkheid van de strafbare feiten had moeten motiveren. Ook is de rechtbank eraan voorbijgegaan dat de burgemeester had moeten toetsen in hoeverre er een samenhang bestaat tussen deze strafbare feiten en de exploitatie van een horecabedrijf. Volgens [appellante] moet geconcludeerd worden dat deze andere strafbare feiten ten onrechte hebben bijgedragen aan de gevaarsconclusie.
    Beoordeling
    6.1.    Uit het advies van de bezwarencommissie, dat de burgemeester heeft overgenomen, volgt dat de burgemeester de door het Bureau relevant geachte strafbare feiten al voldoende reden heeft geacht voor de weigering van de exploitatievergunning en de Drank- en Horecawetvergunning. Op de zitting heeft de burgemeester dit bevestigd. De burgemeester heeft de motivering van het besluit van 1 maart 2019 aangevuld door te verwijzen naar andere strafbare feiten, waaronder de veroordeling wegens fraude. Uit wat hiervoor onder 5.4 is overwogen, volgt dat de burgemeester samenhang tussen die veroordeling en de aangevraagde vergunningen mocht aannemen. Uit wat hiervoor onder 5.5 is overwogen, volgt dat de burgemeester de aangevraagde vergunningen mocht weigeren op grond van de door het Bureau relevant geachte strafbare feiten en die veroordeling. Wat [appellante] over andere strafbare feiten aanvoert, geeft dan ook geen aanleiding om de weigering van de vergunningen onrechtmatig te achten.
    6.2.    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie over het hoger beroep
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    8.       De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. J. Gundelach, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 1 september 2021
    582.
     
    BIJLAGE: WETTELIJK KADER
     
    Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur
    Artikel 3
    1. Voor zover bestuursorganen bij of krachtens de wet daartoe de bevoegdheid hebben gekregen, kunnen zij weigeren een aangevraagde beschikking te geven dan wel een gegeven beschikking intrekken, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om:
    […]
    b. strafbare feiten te plegen.
    […]
    3. Voor zover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel b, betreft, wordt de mate van het gevaar vastgesteld op basis van:
    a. feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikking wordt aangevraagd dan wel is gegeven,
    b. ingeval van vermoeden de ernst daarvan,
    c. de aard van de relatie en
    d. het aantal van de gepleegde strafbare feiten.
    4. De betrokkene staat in relatie tot strafbare feiten als bedoeld in het tweede en derde lid, indien:
    […]
    c. een ander deze strafbare feiten heeft gepleegd en deze persoon direct of indirect leiding geeft dan wel heeft gegeven aan, zeggenschap heeft dan wel heeft gehad over, vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan betrokkene, of in een zakelijk samenwerkingsverband tot hem staat of heeft gestaan.
    5. De weigering dan wel intrekking, bedoeld in het eerste lid, vindt slechts plaats indien deze evenredig is met:
    a. de mate van het gevaar en
    b. voor zover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, betreft, de ernst van de strafbare feiten.
    […]
    8. In dit artikel wordt mede verstaan onder strafbaar feit een overtreding waarvoor een bestuurlijke boete kan worden opgelegd.
    Artikel 8
    Er is een Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur.
    Artikel 9
    1. Het Bureau heeft tot taak aan bestuursorganen, voor zover deze bij of krachtens de wet de bevoegdheid hebben gekregen het Bureau daartoe te verzoeken, desgevraagd advies uit te brengen over de mate van gevaar, bedoeld in artikel 3, eerste lid, of over de ernst van de feiten en omstandigheden, bedoeld in artikel 3, zesde lid.
    […]