ECLI:NL:RBMNE:2024:5163, Rechtbank Midden-Nederland, 29-08-2024, 23/4127
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2024-08-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Werkloosheidswet, evenredigheidstoetsing van de formeel-wettelijke uitsluitingsgrond “buiten Nederland verblijven anders dan wegens vakantie”. De wetgever heeft bij de totstandkoming van artikel 19 lid 1 onder e van de Werkloosheidswet niet de situatie verdisconteerd waarin iemand onbedoeld niet terug kan reizen naar Nederland, omdat er in het buitenland een burgeroorlog is uitgebroken. Toepassing van de uitsluitingsgrond komt in dit concrete geval zozeer in strijd met het evenredigheidsbeginsel, dat deze bepaling buiten toepassing moet blijven.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 23/4127
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 augustus 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [plaats 1] , eiser
    (gemachtigde: mr. D.D. Pietersz),
    
    
      en
    
    
    
      
        de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (het Uwv), verweerder
      (gemachtigde: R. van den Brink).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      Eiser werkte voorheen in Nederland als beveiliger. Op 3 mei 2023 is de dienstbetrekking van eiser geëindigd. 
    
    
      1.2.
      Eiser is op 2 april 2023 naar Soedan gereisd om zijn moeder te begraven. Hij was van plan om voor 3 mei 2023 terug te keren naar Nederland, maar dat is niet gelukt omdat op 15 april 2023 een burgeroorlog uitbrak in Soedan. Eiser is uiteindelijk eind oktober 2023 naar Nederland teruggereisd.
    
    
      1.3.
      Op 27 april 2023 heeft eiser een uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW) aangevraagd. Met het besluit van 13 juli 2023 heeft het Uwv beslist dat eiser geen WW-uitkering krijgt omdat hij, anders dan voor een vakantie, in het buitenland verbleef.
    
    
      1.4.
      Met het besluit van 2 augustus 2023 heeft het Uwv het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en het besluit van 13 juli 2023 in stand gelaten (het bestreden besluit 1). Eiser heeft beroep ingesteld tegen dit besluit.
    
    
      1.5.
      Op 23 augustus 2023 heeft het Uwv beslist dat eiser een WW-uitkering krijgt vanaf 3 mei 2023, omdat het Uwv eisers verblijf in Soedan van 3 mei 2023 tot en met 28 mei 2023 als vakantieperiode aanmerkt. 
    
    
      1.6.
      Op 23 augustus 2023 heeft het Uwv nog twee andere besluiten genomen. Het Uwv heeft beslist dat eiser vier dagen te veel vakantie heeft opgenomen, omdat hij recht heeft op 13 vakantiedagen en de periode van 3 mei 2023 tot en met 28 mei 2023 17 vakantiedagen betreft. Over de vier te veel opgenomen dagen ontvangt eiser geen WW-uitkering. Het Uwv heeft op 23 augustus 2023 ook beslist dat de WW-uitkering van eiser per 29 mei 2023 wordt beëindigd omdat hij, anders dan voor een vakantie, in het buitenland verblijft. 
      
    
    
      1.7.
      Op 23 september 2023 heeft eiser een aanvullend beroepsschrift ingediend, met daarin de gronden van zijn beroep. Eiser voert aan dat het Uwv hem ten onrechte geen WW-uitkering heeft betaald in de periode dat hij anders dan voor vakantie in Soedan verbleef. Volgens eiser had hij in die maanden wel recht op een WW-uitkering.
      
    
    
      1.8.
      Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend. 
      
    
    
      1.9.
      Op 28 november 2023 heeft het Uwv beslist dat eisers WW-uitkering wordt voortgezet vanaf 31 oktober 2023, omdat hij toen weer terug was in Nederland. 
      
    
    
      1.10.
      De rechtbank heeft in op 7 juni 2024 een beslissing genomen, waarin zij vooralsnog vaststelt dat het beroep van eiser ook gericht is tegen de besluiten van 23 augustus 2023 waarmee het Uwv dat eiser in mei 2023 vier dagen minder WW-uitkering ontvangt en de WW-uitkering per 29 mei 2023 heeft beëindigd.
      
    
    
      1.11.
      Het Uwv heeft in reactie daarop een aanvullend verweerschrift ingediend. Eiser heeft hierop gereageerd. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
      
      Het beroep tegen het bestreden besluit 1 
    
    
    2. De rechtbank stelt vast dat eiser geen belang meer heeft bij de beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit 1. Het Uwv handhaaft dit besluit niet meer. Daarom zal het beroep tegen dit besluit niet-ontvankelijk worden verklaard.
    
    
      
        Beslissing van 7 juni 2024 van de rechtbank 
      
    
    
    3. Het Uwv is het niet eens met de beslissing van de rechtbank van 7 juni 2024.
    In het aanvullende verweerschrift stelt het Uwv zich op het standpunt dat eisers beroep zich alleen richt tegen het besluit om eisers verblijf in Soedan van 3 mei 2023 tot en met 28 mei 2023 als vakantie aan te merken. De andere twee besluiten van 23 augustus 2023 zijn volgens het Uwv geen onderdeel van deze procedure. 
    
    4. De rechtbank ziet geen aanleiding om af te wijken van de beslissing van 7 juni 2024. Het Uwv heeft op 23 augustus 2023 weliswaar drie verschillende besluiten genomen, maar deze hebben allemaal dezelfde feitelijke grondslag: eisers verblijf in Soedan. Deze besluiten moeten juridisch worden geduid als één nieuw besluit op bezwaar waarmee het Uwv het primaire besluit van 13 juli 2023 heeft herroepen, aan eiser een WW-uitkering heeft toegekend van 3 mei 2023 tot en met 28 mei 2023, deze uitkering (dus) per 29 mei 2023 heeft beëindigd en heeft beslist dat eiser vier dagen minder WW-uitkering krijgt. 
    
    5. Dit nieuwe besluit op bezwaar van 23 augustus 2023 vervangt het besluit op bezwaar van 2 augustus 2023. Eisers beroep tegen het besluit van bezwaar van 2 augustus 2023 richt zich van rechtswege tegen dit nieuwe besluit op bezwaar (het bestreden besluit 2). In deze procedure beoordeelt de rechtbank dus de beroepsgrond van eiser dat het Uwv hem ten onrechte geen WW-uitkering heeft betaald in de periode dat hij anders dan voor vakantie in Soedan verbleef. Dat is de periode vanaf 23 mei 2023 (vanaf dat moment had eiser geen vakantiedagen meer) tot 31 oktober 2023, het moment dat eiser weer in Nederland was en zijn WW-uitkering werd voortgezet. 
    
    
      
        Het beroep tegen het bestreden besluit 2: heeft eiser van 23 mei 2023 tot 31 oktober 2023 recht op een WW-uitkering?
        
      
    
    6. In artikel 19, eerste lid, aanhef en onder e, van de WW is bepaald dat de werknemer die buiten Nederland woont of verblijf houdt anders dan wegens vakantie, geen recht op uitkering heeft. In de periode van 2 april 2023 tot 31 oktober 2023 verbleef eiser in Soedan anders dan wegens vakantie. Partijen zijn het erover eens dat daarmee de uitsluitingsgrond van artikel 19, eerste lid, aanhef en onder e, van de WW van toepassing is, maar eiser vindt dat deze bepaling in zijn geval buiten toepassing moet blijven. 
    7. Artikel 19, eerste lid, aanhef en onder e, van de WW is een dwingendrechtelijke bepaling. Deze bepaling biedt geen ruimte om bij de toepassing ervan rekening te houden met de individuele omstandigheden en de redenen waarom de betrokkene buiten Nederland verbleef. Dat is eerder al geoordeeld in de rechtspraak. Verder staat naar de huidige stand van de rechtsontwikkeling het toetsingsverbod van artikel 120 van de Grondwet in zijn algemeenheid in de weg aan toetsing van bepalingen uit wetten van de landelijke (formele) wetgever aan algemene rechtsbeginselen zoals het evenredigheidsbeginsel. Dat is slechts anders als sprake is van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever, waardoor aanleiding kan bestaan om tot een andere uitkomst te komen dan waartoe toepassing van de wettelijke bepaling leidt. Dat is het geval indien die niet verdisconteerde bijzondere omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven. De rechtbank verwijst naar de rechtspraak van de hoogste bestuursrechters hierover. Deze bijzondere omstandigheden kunnen slechts bij hoge uitzondering worden aangenomen.
    
    8. De vraag die rechtbank moet beantwoorden is dus of hier sprake is van bijzondere omstandigheden die niet verdisconteerd zijn in de afweging van de wetgever en die ervoor zorgen dat toepassing van artikel 19, eerste lid, onder e van de WW achterwege moet blijven. 
    
    9. Eiser heeft in het beroepschrift en op de zitting de volgende omstandigheden aangevoerd, die volgens hem maken dat artikel 19, eerste lid, onder e, van de WW buiten toepassing moet blijven. Eiser kon vanwege het uitbreken van de burgeroorlog in Soedan niet voor zijn eerste werkloosheidsdag (3 mei 2023) terug naar Nederland reizen. Hij heeft vanaf het begin van de uitbraak van de oorlog geprobeerd om weg te komen, maar dat was lange tijd niet mogelijk. De Nederlandse ambassade heeft eiser op 15 april 2023 een e-mail gestuurd met de plaats en het tijdstip voor een evacuatievlucht vanaf een militaire basis, maar op dat moment was er geen internet en kon eiser de e-mail niet lezen. Pas twee dagen later zag hij dit bericht en toen was de vlucht al vertrokken. En ook als eiser de e-mail op tijd had gezien, was het nog steeds niet gelukt om op tijd op de luchthaven te zijn. Eiser verbleef in de wijk [wijk] in [plaats 2] en daar zaten alle rebellen. Het was te gevaarlijk om het huis te verlaten, al helemaal richting een militaire basis. Het is eiser uiteindelijk gelukt om in contact te komen met de Nederlandse ambassade in Soedan, maar toen was de evacuatiefase al voorbij. Eiser was daarom zelf verantwoordelijk voor zijn vertrek uit Soedan. Dit blijkt ook uit een e-mail van de ambassade, die in het dossier zit. Eiser heeft toegelicht dat er tweemaal een ‘staakt het vuren’ was en dat hij van deze momenten gebruik heeft gemaakt om zich te verplaatsen naar nabije dorpen. Daarna kon hij naar de stad Dongola reizen, en van daaruit naar de stad Aswan bij de grens met Egypte. Onderweg kwam eiser steeds rebellenposten tegen. Uiteindelijk is het eind oktober 2023 gelukt om via Egypte naar Nederland te reizen. 
    
    10. Het Uwv heeft op de zitting verklaard dat hij er niet aan twijfelt dat het zo is gegaan. De rechtbank vindt het verhaal van eiser ook aannemelijk. Het Uwv stelt zich echter op het standpunt dat deze omstandigheden geen aanleiding geven om af te wijken van artikel 19, eerste lid, onder e van de WW. De rechtbank is het hier niet mee eens en oordeelt dat artikel 19, eerste lid, onder e van de WW in het geval van eiser buiten toepassing moet blijven. Dat legt zij hierna uit. 
    
    11. Uit de wetsgeschiedenis van deze bepaling blijkt dat de ratio ervan is, dat de wet slechts dient te voorzien in de betaling van uitkeringen aan werknemers, die in Nederland wonen en beschikbaar zijn voor de Nederlandse arbeidsmarkt. Bij de parlementaire behandeling is aan de orde gekomen dat er een keuze is gemaakt over de principiële vraag wie tot de kring van verzekerden moet horen. Met betrekking tot Nederlanders in het buitenland is de bewuste keuze gemaakt om hen de rechten van een uitkering niet te geven. Uit de wetsgeschiedenis blijkt niet dat de wetgever bij de afweging om dwingendrechtelijk te bepalen dat iemand die, anders dan voor vakantie, buiten Nederland verblijft geen recht heeft op een WW-uitkering rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat iemand het buitenland niet kan verlaten door een burgeroorlog. Er moet dus van uit worden gegaan dat de wetgever deze omstandigheid niet heeft betrokken bij zijn afweging. 
    
    12. Het gevolg van toepassing van artikel 19, eerste lid, onder e, van de WW, is dat eiser vanaf eind mei 2023 tot eind oktober 2023 geen inkomen had. Dat gevolg staat niet in verhouding tot het doel van die bepaling, namelijk het voorkomen dat iemand die niet beschikbaar is voor de Nederlandse arbeidsmarkt een WW-uitkering ontvangt. Eiser is immers buiten zijn schuld niet beschikbaar geweest voor de Nederlandse arbeidsmarkt, doordat hij in een burgeroorlog terecht is gekomen. Het staat niet ter discussie dat, toen eiser naar Soedan vertrok, er geen reden was om aan te nemen dat er op korte termijn een burgeroorlog zou uitbreken. Toen de burgeroorlog uitbrak heeft eiser er alles aan gedaan om weg te komen uit Soedan, maar juist door die burgeroorlog was dit niet gemakkelijk. Uiteindelijk heeft eiser er ruim een half jaar over gedaan om de grens met Egypte over te steken en naar Nederland te vliegen. Eiser heeft er niet zelf voor gekozen om zo lang in Soedan te blijven. De omstandigheden waaronder eiser in Soedan verbleef waren bovendien zwaar. Het was er – vanzelfsprekend – erg onveilig en eiser heeft op de zitting (onweersproken) toegelicht dat hij voor zijn levensonderhoud afhankelijk was van de zwarte markt, wat hij zich alleen heeft kunnen veroorloven omdat hij na zijn dienstverband als beveiliger een transitievergoeding heeft gekregen. En van dat geld moest hij ook zijn familie onderhouden. Onder deze omstandigheden is het onevenredig nadelig voor eiser om hem vanwege zijn verblijf in Soedan geen WW-uitkering te betalen over de periode van eind mei 2023 tot eind oktober 2023. 
    
    13. Het is dus in strijd met het (ongeschreven) evenredigheidsbeginsel om in het geval van eiser artikel 19, eerste lid, onder e, van de WW toe te passen. Het beroep van eiser tegen het bestreden besluit 2 is gegrond.
    
    
      
        Wat betekent dit voor het bestreden besluit 2? 
      
    
    
    14. Bij het besluitonderdeel om een gedeelte van de maand mei 2023 als vakantie aan te merken, heeft het Uwv artikel 19, eerste lid, onder e, van de WW niet toegepast. Eiser heeft ook geen gronden aangevoerd tegen dat besluit, dus er is geen aanleiding om dit besluitonderdeel te vernietigen. 
    
    15. Het gedeelte van het bestreden besluit 2 waarmee over de periode van 23 mei 2023 tot 31 oktober 2023 geen WW-uitkering is toegekend aan eiser heeft het Uwv wel gebaseerd op artikel 19, eerste lid, onder e, van de WW. Het staat immers niet ter discussie dat eiser verder aan alle voorwaarden voor toekenning van een WW-uitkering voldoet, dus zonder toepassing van dat artikel zou eiser een WW-uitkering hebben ontvangen over de vier teveel opgenomen vakantiedagen (23, 24, 25 en 26 mei) en over de periode vanaf 29 mei 2023 tot 31 oktober 2023. Deze onderdelen van het bestreden besluit 2 zijn dus in strijd met het evenredigheidsbeginsel genomen en moeten worden vernietigd. Het gevolg hiervan is dat eiser recht heeft op een WW-uitkering over de periode van 23 mei 2023 tot 31 oktober 2023. 
    
    
      
        Hoe gaat het verder? 
      
    
    
    16. Het Uwv moet alsnog een WW-uitkering aan eiser toekennen over de periode van 23 mei 2023 tot 31 oktober 2023. Hierover moet het Uwv dus een nieuw besluit nemen. De rechtbank kan dit niet zelf doen, omdat het aan het Uwv is om de hoogte van eisers uitkering vast te stellen. Het Uwv moet dit doen binnen de wettelijke beslistermijn. 
    
    
      
        Verzoek om schadevergoeding
      
    
    
    17. Eiser heeft verzocht om vergoeding van de door hem geleden schade, maar hij heeft niet concreet gemaakt om welke schade het gaat en wat de hoogte daarvan is. Het verzoek zal daarom worden afgewezen. 
    
    
      
        Griffierecht en proceskosten
      
    
    
    18. De rechtbank veroordeelt het Uwv in de door eiser gemaakte proceskosten, die bestaan uit de kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1.750,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1). Eiser heeft geen griffierecht betaald, omdat hij zich met succes op betalingsonmacht heeft beroepen. Het Uwv hoeft dus niet de kosten van het griffierecht aan eiser te vergoeden. 
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 1 niet-ontvankelijk;
      
      
        verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 2 gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit 2, voor zover het Uwv heeft beslist dat eiser geen recht heeft op een WW-uitkering over de periode van 23 mei 2023 tot 31 oktober 2023;
      
      
        draagt het Uwv op aan eiser een WW-uitkering toe te kennen over de periode van 23 mei 2023 tot 31 oktober 2023;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.750,-;
      
      
        wijst het verzoek om schadevergoeding af.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C Moed, rechter, in aanwezigheid van mr. C. Deve, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 29 augustus 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
    
    
  
  
     Artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (de Raad) van 30 augustus 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:1677.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772, r.o. 9.11 en volgende.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Raad van 9 januari 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:38.
  
  
     Kamerstukken II 1985/86, 19 261, nr. 3, p. 50.
  
  
     Kamerstukken II 1958/86, 19 261, nr. 6., p. 14.