ECLI:NL:GHSHE:2015:2184, Gerechtshof 's-Hertogenbosch, 16-06-2015, HD200.137.087_01
Gerechtshof 's-Hertogenbosch — Uitspraak 
Datum: 2015-06-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Door gemeente gesubsidieerde instelling maakt aanspraak op vergoeding door de gemeente van ontslagvergoedingen die de instelling aan haar personeel moet betalen vanwege ontslagen als gevolg van het beëindigen van de subsidie. Geen grondslag aanwezig geoordeeld.

GERECHTSHOF ’s-HERTOGENBOSCH      
    Afdeling civiel recht
    
    
      zaaknummer HD 200.137.087/01
    
    
    
      
        arrest van 16 juni 2015
      
    
    
    
      in de zaak van 
    
    
    
      
        SIW Sterk in Welzijn,
      gevestigd te [vestigingsplaats], 
      appellante in het principaal appel,
      geïntimeerde in het voorwaardelijk incidenteel appel,
      verder: SIW,
      advocaat: mr. A.C. van Schaick te Tilburg,
    
    
    
      tegen:
    
    
    
      
        Gemeente Roosendaal,
      zetelend te Roosendaal,
      geïntimeerde in het principaal appel,
      appellante in het voorwaardelijk incidenteel appel,
      verder: de gemeente,	
      advocaat: mr. G.C. Vergouwen te Eindhoven,
    
    
    
      op het bij exploot van dagvaarding van 1 november 2013 ingeleide hoger beroep van het door de rechtbank Zeeland-West-Brabant gewezen vonnis van 7 augustus 2013 tussen SIW als eiseres en de gemeente als gedaagde.
    
    
    
  
  
    
      1Het geding in eerste aanleg (zaak-/rolnummer C/02/255454/HA ZA 12-711) 
    
    
      Voor het geding in eerste aanleg verwijst het hof naar voormeld vonnis en het daaraan voorafgaande vonnis van 6 februari 2013.
    
    
  
  
    
      2Het geding in hoger beroep
    
    
      Het verloop van de procedure blijkt uit:
    
    - de dagvaarding in hoger beroep van 1 november 2013;
    - de memorie van grieven van SIW van 4 februari 2014 met producties en eiswijziging;
    - de memorie van antwoord tevens memorie van grieven in voorwaardelijk incidenteel appel van de gemeente van 18 maart 2014 met producties;
    - de memorie van antwoord in voorwaardelijk incidenteel appel van SIW van 29 april 2014.
    
    
      Partijen hebben arrest gevraagd. Het hof doet recht op bovenvermelde stukken en de stukken van de eerste aanleg.
    
    3. 	De gronden van het hoger beroep
    
    
      
        In het principaal appel en in het voorwaardelijk incidenteel appel
      
    
    
    
      Voor de inhoud van de grieven verwijst het hof naar de memorie van grieven.
    
    
  
  
    
      4De beoordeling
    
    
      
        In het principaal appel en in het voorwaardelijk incidenteel appel
      
    
    
    
      4.1
      De vaststelling van de feiten in het eindvonnis van 7 augustus 2013 onder 3.1 is niet bestreden, zodat ook het hof in hoger beroep hiervan uitgaat. Deze vaststelling luidt als volgt:
      
        
          SIW is opgericht in 1991. Zij hield zich bezig met de subsidiëring van plaatselijke buurthuizen en voerde de regie over het sociaal-culturele werk in [plaats].
        
        
          Het inkomen van SIW heeft altijd geheel uit subsidies bestaan. Afgezien van enkele incidentele subsidies van een ministerie of de provincie werden die subsidies verstrekt door de gemeente.
        
        
          In het kader van de vaststelling van de subsidie voor SIW over het jaar 1996 heeft de gemeente bij besluit van 24 augustus 1999, verzonden op 26 augustus 1999, onder meer geschreven: ‘Het tweede verzoek heeft betrekking op vakantiegeldverplichtingen ten opzichte van het bij u werkzame personeel. Gevraagd wordt hiervoor een extra bedrag van f 80.000,- beschikbaar te stellen. Wij zijn van mening dat dit verzoek niet voor honorering in aanmerking komt. Het door u geschetste probleem met betrekking tot vakantiegeldverplichtingen doet zich alleen maar voor bij faillissement wanneer uw bestuur niet meer in staat zou zijn aan deze verplichtingen te voldoen. De kans dat uw instituut, dat voor zijn exploitatie nagenoeg geheel afhankelijk is van overheidssubsidies, failliet gaat is dermate klein, dat maatregelen om dan aan uw verplichtingen te kunnen voldoen naar onze mening overbodig zijn. Mocht uw bestuur om een andere reden dan faillissement met zijn activiteiten stoppen, dan berust op u en de subsidiënten de plicht te voorzien in de verplichtingen, die u aan uw personeel heeft. Wij staan daarvoor als belangrijkste subsidiënt garant.’
        
        
          Op 31 maart 2009 heeft de gemeente de nota ‘Herijking budgetsubsidies’ vastgesteld, kort gezegd inhoudend dat de budgetsubsidies met ingang van het subsidiejaar 2011 anders zullen worden vastgesteld en zullen worden vervangen door projectsubsidies.
        
        
           Bij brief van 30 augustus 2010 aan de gemeente heeft SIW zich beroepen op de garantstelling in voornoemd besluit van 24 augustus 1999. Op 20 september 2010 heeft de gemeente aan SIW geantwoord: ‘Bedoelde zinsnede kon ons inziens uitdrukkelijk niet worden begrepen als een onvoorwaardelijk afgegeven garantstelling met betrekking tot alle (financiële) verplichtingen die de Stichting Stedelijk Instituut (en haar rechtsopvolger) in geval van stopzetting van haar activiteiten ten opzichte van haar personeel heeft. Omdat er ons inziens geen sprake is van een garantstelling als door u bedoeld kan op grond hiervan dan ook geen sprake zijn van vergoeding van frictiekosten die het gevolg zijn van vermindering respectievelijk beëindiging van subsidie.’
        
        
          Bij brief van 23 juni 2011 (hierna: de aankondigingsbeslissing) heeft de gemeente aan SIW meegedeeld dat het college van burgemeester en wethouders van de gemeente hebben besloten om vanaf 1 januari 2012 subsidiebedragen niet meer structureel te indexeren en het voor buurt- en dorpshuizen beschikbare budget structureel te verlagen. Verder staat in de brief: ‘Bij de uitvoering van de Ontwerp Agenda van [plaats] vallen frictiekosten onder de verantwoordelijkheid van de subsidieontvanger en komen niet voor vergoeding in aanmerking. Dit besluit beantwoordt uw vraag over frictiekosten uit uw brief d.d. 9 juni 2011.’ Tegen deze brief heeft SIW een bezwaarschrift ingediend. Tegen de ongegrondverklaring van dit bezwaar heeft SIW geen beroep ingesteld.
        
        
          In 2011 had SIW 145 medewerkers in dienst. Voor al deze medewerkers heeft zij ontslag aangevraagd. Thans heeft SIW alleen nog haar directeur in dienst.
        
        
          Artikel 11.6 lid 2 van de CAO Welzijn en Maatschappelijke Dienstverlening luidt: ‘Bij ontslag wegens bedrijfseconomische omstandigheden ontvangt de werknemer een ontslagvergoeding. Werknemers tot 50 jaar ontvangen een ontslagvergoeding van één-zesde maandsalaris per dienstjaar. Werknemers van 50 jaar en ouder ontvangen een ontslagvergoeding per dienstjaar van één-vierde maandsalaris.’ SIW heeft berekend dat zij een bedrag van ongeveer 2,5 miljoen euro nodig heeft om deze ontslagvergoedingen (ook aangeduid als ‘frictiekosten’) uit te kunnen keren.
        
      
      Bij dagvaarding van 16 oktober 2012 heeft SIW de onderhavige procedure tegen de gemeente aanhangig gemaakt.
      
    
    
      4.2
      
        In deze procedure stelt SIW dat de gemeente gebonden is aan de verklaring in haar brief van 24 augustus 1999 dat zij als belangrijkste subsidiënt van SIW garant staat dat SIW haar verplichtingen jegens haar personeel zal kunnen nakomen als SIW haar activiteiten zou moeten staken. De gemeente handelt volgens SIW onrechtmatig wanneer zij hieraan geen gevolg geeft en weigert SIW te voorzien van een budget waarmee SIW de ontslagvergoedingen kan betalen waarop haar voormalige werknemers volgens de toepasselijke cao recht hebben. De garantieverklaring heeft volgens SIW mede betrekking op de situatie die zich hier voordoet, namelijk dat SIW haar activiteiten moet staken omdat de gemeente de subsidie beëindigt waardoor de personeelsleden van SIW moeten worden ontslagen en SIW aan hen ontslagvergoedingen dient te betalen.
        Subsidiair stelt SIW zich op het standpunt dat de gemeente ook zonder garantieverklaring gehouden is SIW van voldoende budget te voorzien om de ontslagvergoedingen te betalen. Het is volgens SIW onredelijk, onbillijk en onrechtmatig van de gemeente om daarvoor geen budget beschikbaar te stellen waardoor SIW jegens haar werknemers wanprestatie moet plegen.
      
      
    
    
      4.3
      Op grond hiervan vorderde SIW in eerste aanleg, samengevat, de gemeente te veroordelen SIW te voorzien van voldoende budget om de op grond van de cao verschuldigde ontslagvergoedingen aan haar ex-werknemers te betalen althans aan SIW de schade te vergoeden die SIW lijdt doordat zij haar ex-werknemers die ontslagvergoedingen heeft betaald of moet betalen, deze schade nader op te maken bij staat, vermeerderd met de wettelijke rente, alsmede betaling van buitengerechtelijke kosten, vermeerderd met de wettelijke rente, en van de proceskosten met nakosten. 
      
    
    
      4.4
      De gemeente heeft deze vorderingen bestreden. Volgens de gemeente moet SIW in haar primaire vordering niet-ontvankelijk worden verklaard omdat haar ter zake een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang ter beschikking staat of heeft gestaan. Het handelen van de gemeente moet volgens haar voor rechtmatig worden gehouden in verband met de formele rechtskracht van de aan SIW gerichte aankondigingsbeslissing. Verder zijn volgens de gemeente de vorderingen van SIW onvoldoende onderbouwd en biedt de brief van 24 augustus 1999 in ieder geval geen grondslag voor toewijzing ervan. 
    
    
      4.5
      Bij tussenvonnis van 6 februari 2013 heeft de rechtbank een comparitie van partijen bepaald. Deze heeft op 25 juni 2013 plaatsgevonden. Bij eindvonnis van 7 augustus 2013 heeft de rechtbank SIW ontvankelijk geoordeeld in haar schadevordering (r.o. 3.2), de vordering tot betaling van schadevergoeding niet toewijsbaar geoordeeld op de grondslag van de garantieverklaring in de brief van 24 augustus 1999 (r.o. 3.3) en evenmin op de subsidiaire grondslag (r.o. 3.4) en SIW veroordeeld in de proceskosten (r.o. 3.5).
      
    
    
      4.6
      In het principaal appel heeft SIW een grief aangevoerd, onderverdeeld in drie onderdelen die achtereenvolgens de rechtsoverwegingen 3.3, 3.4 en 3.5 van het eindvonnis van 7 augustus 2013 betreffen. Het voorwaardelijk incidenteel appel van de gemeente betreft rechtsoverweging 3.2 van dat vonnis. 
      
      
        
          In het principaal appel
        
      
      
    
    
      4.7
      
        In hoger beroep heeft SIW haar eis gewijzigd zodat zij thans vordert:
        
          primair de vordering van SIW alsnog toe te wijzen, 
        
          subsidiair te verklaren voor recht dat de gemeente toerekenbaar onrechtmatig handelt indien zij haar toezegging uit 1999 niet nakomt indien en doordat zij een uitdrukkelijke, rechtsgeldige aanvraag van SIW om haar uit de cao welzijn voortvloeiende contractuele 
        personele verplichtingen te subsidiëren, zou afwijzen, althans te verklaren voor recht dat
        de gemeente, mede gelet op de beginselen van behoorlijk bestuur, handelt in strijd met
        de redelijkheid en billijkheid althans de normen van maatschappelijke betamelijkheid,
        indien zij, nadat een uitdrukkelijke, rechtsgeldige subsidieaanvraag van SIW is afgewezen,
        de frictiekosten van SIW niet vergoedt, en de gemeente voor dat geval te veroordelen
        om SIW te voorzien van zoveel budget dat zij de krachtens de cao verschuldigde
        ontslagvergoedingen aan haar ex-werknemers geheel kan betalen, althans de gemeente te
        veroordelen om aan SIW de schade te vergoeden die SIW lijdt doordat zij haar ex-werknemers de krachtens de cao verschuldigde ontslagvergoedingen heeft betaald of moet
        betalen, welke schade nader dient te worden opgemaakt bij staat, en te worden vereffend
        volgens de wet, en te worden vermeerderd met de wettelijke rente vanaf de dag van het
        verzuim tot de dag van algehele voldoening;
        
          primair en subsidiair: de gemeente te veroordelen om aan SIW het door SIW ter uitvoering
        van het vonnis a quo betaalde bedrag van € 1.836 terug te betalen, vermeerderd met
        de wettelijke rente vanaf de dag van betaling tot de dag van algehele voldoening;
        
          primair en subsidiair: de gemeente te veroordelen in de kosten van beide instanties, vermeerderd met de nakosten van € 131 (zonder betekening) respectievelijk € 205 (met betekening) en met de wettelijke rente over deze kosten als ze niet binnen veertien dagen na
        dagtekening van het in dezen te wijzen arrest zijn voldaan.
      
      
    
    
      4.8
      De gemeente heeft tegen deze eiswijziging geen bezwaar gemaakt. Naar het oordeel van het hof is deze niet ontoelaatbaar, zodat in het hierna volgende van de aldus gewijzigde eis van SIW zal worden uitgegaan. 
      
    
    
      4.9
      De gemeente heeft de gewijzigde vorderingen van SIW bestreden. Daarbij heeft de gemeente onder meer aangevoerd dat SIW geen belang heeft bij haar vorderingen nu niet blijkt dat zij daadwerkelijk ontslagvergoedingen moet betalen en daarom niet-ontvankelijk verklaard dient te worden en dat SIW geen belang heeft bij een (subsidiaire) verklaring voor recht naast een (primaire) vordering tot schadevergoeding zodat zij (ook) in zoverre niet-ontvankelijk verklaard dient te worden.
      
    
    
      4.10
      Met betrekking tot deze ontvankelijkheidsverweren overweegt het hof het volgende. Aan de gemeente kan worden toegegeven dat SIW niet concreet heeft aangegeven ten aanzien van welke voormalige werknemers zij op dit moment uit hoofde van de op hen toepasselijke cao verplichtingen heeft tot het betalen van (aanvullende) ontslagvergoedingen. Dat laat evenwel onverlet dat door SIW voldoende is onderbouwd dat zij in het algemeen ten opzichte van de werknemers die zij heeft ontslagen vanwege het beëindigen van de subsidie door de gemeente op grond van de cao verplichtingen heeft tot het uitbetalen van ontslagvergoedingen en dat zij die verplichtingen tot dusver niet volledig heeft kunnen nakomen. De subsidiaire vordering van SIW, zoals in hoger beroep ingesteld, komt eerst aan de orde nadat de primaire vordering is afgewezen, zodat niet-ontvankelijkheid als de gemeente op het oog heeft, niet aan de orde is.
      
    
    
      4.11
      Met betrekking tot de reikwijdte van de verplichtingen die voor de gemeente voortvloeien uit de subsidierelatie tussen SIW en de gemeente en met name uit de garantverklaring die is opgenomen in de brief van de gemeente van 24 augustus 1999 is tussen partijen correspondentie gevoerd. Daarbij ging het erom of aan die verklaring een zodanig algemene strekking gegeven moest of kon worden dat de gemeente zich destijds reeds bereid verklaard had de thans door SIW verschuldigde ontslagvergoedingen voor haar rekening te nemen, dan wel dat deze verklaring alleen betrekking had op het onderwerp dat in die brief aan de orde was, namelijk de vakantiegeld verplichtingen ten opzichte van het toen bij SIW werkzame personeel. De gemeente heeft op 20 september 2010 duidelijk te kennen gegeven dat de frictiekosten, onder welk begrip deze ontslagvergoedingen vallen, niet voor vergoeding in aanmerking komen. In de aankondigingsbeslissing van 23 juni 2011 heeft de gemeente dit expliciet beslist. Tegen de ongegrondverklaring van het bezwaar van SIW tegen deze beslissing heeft SIW geen beroep ingesteld, zodat dit besluit formele rechtskracht heeft gekregen. Door SIW is nadien geen afzonderlijke aanvraag voor vergoeding van de frictiekosten bij de gemeente ingediend. Dit betekent dat SIW op grond van de subsidierelatie die tussen partijen heeft bestaan geen aanspraak kan doen gelden op vergoeding van ontslagvergoedingen die zij aan haar ex-werknemers verschuldigd is.
      
    
    
      4.12
      Vervolgens is de vraag of de gemeente op enige andere grondslag gehouden is de ontslagvergoedingen die SIW moet betalen voor haar rekening te nemen. Naar het oordeel van het hof kan niet worden volgehouden dat tussen partijen is afgesproken dat de gemeente, buiten de subsidierelatie om, op enig moment aan SIW heeft toegezegd dat zij in het algemeen garant zou staan voor alle financiële verplichtingen die SIW op enig moment jegens haar personeel zou hebben dan wel in het bijzonder dat zij garant zou staan voor de betaling van ontslagvergoedingen die SIW aan haar medewerkers zou moeten betalen. In de brief van 24 augustus 1999 is het een noch het ander te lezen, terwijl hetgeen SIW in dit verband naar voren heeft gebracht en aan producties heeft overgelegd geen voldoende onderbouwing voor een dergelijke stelling biedt. Dat de gemeente zich destijds voor alle financiële verplichtingen garant zou hebben willen stellen en/of dat SIW dat destijds zo mocht begrijpen, is een zodanig vergaande en onaannemelijke stelling dat daarvoor een solide onderbouwing is vereist; een dergelijke onderbouwing ontbreekt evenwel. Hetzelfde geldt voor de stelling dat de gemeente zich destijds voor de onderhavige financiële verplichtingen garant zou hebben willen stellen en/of dat SIW dat destijds zo mocht begrijpen, nu die verplichtingen uit een nadien in werking getreden cao niet in het vizier waren.  
      
      
      
    
    
      4.13
      SIW stelt dat de gemeente ook zonder dat sprake is van een bepaalde toezegging gehouden is de ontslagvergoedingen voor haar rekening te nemen. De grondslag daarvoor zou hierin gevonden moeten worden dat de gemeente jegens SIW onrechtmatig handelt door vergoeding van de frictiekosten te weigeren. Hetgeen SIW in deze procedure heeft aangevoerd biedt evenwel geen toereikende onderbouwing voor een dergelijke grondslag. Aan SIW werd op basis van aanvragen jaarlijks subsidie verstrekt. De inrichting van het personeelsbestand, het treffen van voorzieningen ten behoeve van het personeel en het nemen van maatregelen met het oog op de gevolgen van beperking of afbouw van de subsidie behoorden geheel tot de bevoegdheid en de taak van SIW zelf. De wijze van subsidie verstrekken en het afbouwen daarvan diende de gemeente jegens SIW correct en tijdig aan te kondigen en uit te voeren. Niet is vastgesteld dat daaraan gebreken kleven. Het weigeren van vergoeding van frictiekosten kan niet worden aangemerkt als een inbreuk op enig recht van SIW dan wel als het doen of nalaten door de gemeente in strijd met een wettelijke plicht, terwijl evenmin gezegd kan worden dat de gemeente hierdoor handelt in strijd met hetgeen volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt. Zoals de gemeente ook onderkent is het voor de voormalige werknemers van SIW een slechte zaak wanneer zij onvoldoende aanspraak blijken te kunnen maken op vergoedingen waarop zij volgens de toepasselijke cao recht hebben. Die aanspraak hebben zij jegens SIW; de gemeente handelt jegens SIW niet onzorgvuldig wanneer zij weigert het probleem van SIW op te lossen.
      
    
    
      4.14
      Het vorenstaande brengt mee dat voor toewijzing van de vorderingen van SIW zoals in hoger beroep gewijzigd geen grond bestaat, zodat deze vorderingen afgewezen worden. De afzonderlijke onderdelen van die vorderingen behoeven geen afzonderlijke bespreking aangezien het hieraan voorafgaande voor alle onderdelen geldt. Door SIW zijn voor het overige geen feiten of omstandigheden gesteld die, indien bewezen, tot een ander oordeel leiden zodat haar bewijsaanbod als niet relevant wordt gepasseerd. De grief van SIW in het principaal appel wordt verworpen. Het vonnis waarvan beroep wordt bekrachtigd met veroordeling van SIW in de kosten van het principaal appel.
      
      
        
          In het voorwaardelijk incidenteel appel
        
      
      
    
    
      4.15
      De grief van de gemeente in het voorwaardelijk incidenteel appel is ingesteld voor het geval het principaal appel zou slagen. Nu dat niet het geval is, is de voorwaarde voor het incidenteel appel niet vervuld en behoeft het geen behandeling. Een kostenveroordeling in het incidenteel appel blijft bij deze stand van zaken achterwege.
      
    
  
  
    
      5De uitspraak
    
    
      Het hof:
    
    
    
      bekrachtigt het vonnis waarvan beroep;
    
    
    
      veroordeelt SIW in de kosten van het geding in hoger beroep, tot op deze uitspraak aan de zijde van de gemeente begroot op € 683,= aan vast recht en op € 894,= aan salaris advocaat, deze bedragen te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf veertien dagen na dit arrest tot aan de voldoening en wat betreft de nakosten met € 131,= indien geen betekening plaatsvindt, dan wel met € 199,= vermeerderd met de explootkosten indien betekening van dit arrest heeft plaatsgevonden;
    
    
    
      verklaart deze proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad;
    
    
    
      wijst af het meer of anders gevorderde.
    
    
    
      Dit arrest is gewezen door mrs. B.A. Meulenbroek, M.G.W.M. Stienissen en J.H.C. Schouten  en in het openbaar uitgesproken door de rolraadsheer op 16 juni 2015.
    
    
    
      			griffier						rolraadsheer