ECLI:NL:CRVB:2024:975, Centrale Raad van Beroep, 21-05-2024, 23/129 TONK
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2024-05-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Afwijzing TONK-aanvraag voor woonkosten. Beleid. Voldoende draagkracht. Beroep op evenredigheidsbeginsel slaagt niet. Gelet op de beoordelingsruimte van het college bij het vaststellen van de draagkracht moet artikel 3 lid 2 Beleidsregels terughoudend worden getoetst. Appellanten hebben geen argumenten naar voren gebracht voor de conclusie dat het beleid niet berust op een evenwichtige belangenafweging. Verder hebben appellanten geen gronden naar voren gebracht voor hun stelling dat de weigering hen een TONK-tegemoetkoming te verstrekken voor hen onevenredig nadelig is ten opzichte van het met die weigering te dienen doel.

23/129 TONK
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 21 december 2022, 21/5918 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellant] (appellant) en [appellante] (appellante), beiden te [woonplaats] 
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Wageningen (college)
    
    
    
    
      Datum uitspraak: 21 mei 2024
    
    
    
      
        SAMENVATTING 
      
    
    
    
      In deze zaak gaat het om de afwijzing van een aanvraag om een tegemoetkoming op grond van de Regeling tijdelijke ondersteuning noodzakelijke kosten (TONK-regeling). Het college heeft de aanvraag afgewezen omdat appellanten volgens de beleidsregels voldoende draagkracht hebben om de kosten zelf te betalen. De Raad oordeelt, net als de rechtbank, dat dat besluit in stand kan blijven. Het hoger beroep slaagt dan ook niet.
    
    
    
  
  
    PROCESVERLOOP 
    
    
      Appellanten hebben hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 9 april 2024. Appellant is verschenen. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door appellant. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M. Hubbers.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN 
    
  
  
    Inleiding 
    
    
      1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang. 
    
    
    
      1.1.
      Appellanten hebben een eigen woning. Zij hadden in de periode waar het hier om gaat een inkomen dat onder de bijstandsnorm voor gehuwden lag. Appellante werkte sinds 12 augustus 2002 als schoonmaakster en had als gevolg van de maatregelen in verband met de Covid-pandemie (coronacrisis) in 2021 een lager inkomen dan in 2020. Appellant had geen eigen inkomen.
      
    
    
      1.2.
      Appellanten hebben op 30 juni 2021 een aanvraag ingediend voor een tegemoetkoming op grond van de TONK-regeling. Zij hebben daarbij onder meer opgegeven dat hun woonkosten in totaal € 563,- per maand bedroegen en dat als gevolg van de coronacrisis hun netto-inkomen met 11% was gedaald. Zij hebben bij de aanvraag loonstroken van appellante overgelegd over de maanden januari 2020 en april tot en met juni 2021. 
      
    
    
      1.3.
      Het college heeft met een besluit van 7 juli 2021 de aanvraag afgewezen en is, na bezwaar, daarbij gebleven bij besluit van 19 november 2021 (bestreden besluit). Dat besluit berust op het feit dat het inkomen van appellanten in juni 2021 (€ 926,40) niet minimaal 25% lager was dan hun inkomen in januari 2020 (€ 1.035,94). Het college heeft hierbij, in afwijking van zijn beleid, uit coulance niet gekeken naar het inkomen in januari 2021, maar naar dat in juni 2021, omdat in die maand de inkomensterugval ten opzichte van januari 2020 het grootst was. Het college heeft het beroep van appellanten op de hardheidsclausule afgewezen wegens het ontbreken van zeer dringende redenen om (verder) van het beleid af te wijken. Het college heeft hierbij gewezen op artikel 35 van de Participatiewet (PW) en op artikel 3, eerste en tweede lid en artikel 14 van de Beleidsregels Tijdelijke ondersteuning noodzakelijke kosten gemeente Wageningen (Beleidsregels).
      
      
        
          Uitspraak van de rechtbank 
        
      
      
      2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten. 
      
      
        
          Het standpunt van appellanten 
        
      
      
      3. Appellanten zijn het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat zij daartegen hebben aangevoerd wordt hierna besproken. 
      
    
  
  
    Het oordeel van de Raad 
    
    
      4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het besluit om de aanvraag van appellanten af te wijzen in stand heeft gelaten. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die appellanten in hoger beroep hebben aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De wettelijke regels en de beleidsregels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
    
      
        De TONK-regeling
      
    
    
    
      4.1.
      De TONK-regeling is geïntroduceerd in een brief van 9 december 2020 van een aantal ministers en staatssecretarissen aan de Eerste Kamer. De TONK-regeling hield in dat aan de gemeenten een bedrag ter beschikking werd gesteld om een tegemoetkoming te verstrekken aan huishoudens die door de coronacrisis een onvoorziene, onvermijdelijke en plotselinge terugval in hun inkomen hadden, waardoor zij in de problemen konden raken met de betaling van noodzakelijke kosten, waaronder woonlasten. Deze TONK-regeling gold voor alle huishoudens en niet, zoals appellanten menen, uitsluitend voor ondernemers. In die brief staat dat voor de tijdelijke TONK-regeling het bestaande instrument van de bijzondere bijstand is te gebruiken. De TONK-regeling was – na een verlenging – van toepassing van 1 januari 2021 tot 1 oktober 2021.
      
      
        
          De beoordeling van de aanvraag
        
      
      
    
    
      4.2.
      De aanvraag om een tegemoetkoming op grond van de TONK-regeling moet worden beoordeeld als een aanvraag om bijzondere bijstand als bedoeld in artikel 35, eerste lid, van de PW. Bij de toepassing van die bepaling moet eerst worden beoordeeld of de kosten waarvoor bijzondere bijstand wordt gevraagd zich voordoen, vervolgens of die kosten in het individuele geval van de betrokkene noodzakelijk zijn en daarna of die kosten voortvloeien uit bijzondere omstandigheden. Ten slotte moet de vraag worden beantwoord of de kosten kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de individuele inkomenstoeslag, de individuele studietoeslag, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm. Die vraag ziet op de draagkracht van degene die de aanvraag doet. Op dit laatste punt heeft het college een zekere beoordelingsruimte. Deze beoordelingsruimte houdt in dat de bijstandverlenende instantie vrij is te bepalen met welk deel van het in aanmerking te nemen inkomen boven bijstandsniveau rekening wordt gehouden en over welke periode de draagkracht in aanmerking wordt genomen.
      
      
        
          De Beleidsregels
        
      
      
    
    
      4.3.
      Om de TONK-regeling uit te voeren heeft het college de Beleidsregels vastgesteld. Hiermee heeft het college invulling gegeven aan de in 4.2 bedoelde beoordelingsruimte voor de vaststelling van de draagkracht. Zoals het college op de zitting heeft bevestigd houden de Beleidsregels – voor zover hier van belang – in dat een TONK-tegemoetkoming kan worden verstrekt als de aanvrager onvoldoende draagkracht heeft om de woonkosten te betalen. Hiervan is sprake als de aanvrager in 2021 te maken heeft met een inkomensterugval van minimaal 25% ten opzichte van 2020. Bij de vaststelling daarvan zijn twee peilmaanden bepalend, te weten januari 2020 en januari 2021. Dit is vastgelegd in artikel 3, eerste en tweede lid, van de Beleidsregels.
      
      
        
          Het bestreden besluit
        
      
      
    
    
      4.4.
      Niet in geschil is dat de woonkosten waarvoor appellanten de tegemoetkoming hebben aangevraagd zich werkelijk voordeden, dat dit noodzakelijke bestaanskosten waren en dat die kosten voortvloeiden uit bijzondere omstandigheden. Het college heeft de aanvraag afgewezen op de grond dat appellanten werden geacht over voldoende draagkracht te beschikken om de kosten zelf te betalen. Appellanten zijn het daar niet mee eens. 
      
      
        
          De draagkracht
        
      
      
    
    
      4.5.
      Appellanten hebben aangevoerd dat het college voor de vaststelling van hun inkomensterugval niet had mogen uitgaan van hun inkomen in de peilmaanden. Zij hebben daarbij gewezen op een uitspraak van 17 oktober 2023. Appellanten stellen zich op het standpunt dat artikel 3, tweede lid, van de Beleidsregels te streng en niet juist is. Voor de inkomensterugval moet worden uitgegaan van hun inkomen over het gehele jaar 2020 (€ 14.037,-) en het gehele jaar 2021 (€ 9.574,-). Zo bezien was wel sprake van een inkomensterugval van meer dan 25%, namelijk bijna 32%. 
      
    
    
      4.6.
      De Raad begrijpt deze beroepsgrond zo dat volgens appellanten artikel 3, tweede lid, van de Beleidsregels, waarin is bepaald dat de inkomensterugval wordt vastgesteld aan de hand van twee peilmaanden, onevenredig nadelig is en het bestreden besluit ook. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        4.6.1.
        Het evenredigheidsbeginsel, dat is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, bepaalt dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Het evenredigheidsbeginsel is ook van toepassing op beleidsregels. 
        
        
          
            Artikel 3, tweede lid, van de Beleidsregels 
          
        
        
      
      
        4.6.2.
        Het bestreden besluit is in overeenstemming met artikel 3, tweede lid, van de Beleidsregels. Dit betekent dat wat appellanten hebben aangevoerd in de eerste plaats vraagt om een toetsing van de Beleidsregels. Als een bestreden besluit (mede) op een beleidsregel berust en de evenredigheid van dat besluit tussen partijen in geschil is, toetst de bestuursrechter namelijk ook de evenredigheid van de beleidsregel. De wijze waarop de bestuursrechter een beleidsregel toetst aan het evenredigheidsbeginsel is afhankelijk van veel factoren. En bij deze toetsing spelen geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid van de beleidsregel een rol. De Raad heeft dit eerder in andere uitspraken overwogen.
        
      
      
        4.6.3.
        Gelet op de beoordelingsruimte van het college bij het vaststellen van de draagkracht moet artikel 3, tweede lid, van de Beleidsregels terughoudend worden getoetst. De vaststelling van een inkomensterugval aan de hand van een vergelijking van het inkomen over januari 2020 met het inkomen over januari 2021 is een geschikt, noodzakelijk en evenwichtig middel om te beoordelen of het de betrokkene door de coronacrisis ontbreekt aan voldoende draagkracht om de in aanmerking te nemen kosten uit eigen middelen te betalen. In januari 2020 was er namelijk nog geen coronacrisis, terwijl die crisis in januari 2021 nog volop aan de gang was. Bovendien was de TONK-regeling erop gericht om een belanghebbende op korte termijn van een tegemoetkoming in noodzakelijke bestaanskosten te voorzien en was de regeling slechts van toepassing tot oktober 2021. Dit belemmerde een vergelijking met het inkomen in het gehele jaar 2021. Appellanten hebben geen argumenten naar voren gebracht voor de conclusie dat het beleid niet berust op een evenwichtige belangenafweging.
        
        
          
            Toepassing van artikel 3, tweede lid, van de Beleidsregels 
          
        
        
      
      
        4.6.4.
        Vervolgens moet worden beoordeeld of het gevolg van de toepassing van artikel 3, tweede lid, van de Beleidsregels in het geval van appellanten voor appellanten onevenredig nadelig is ten opzichte van het met het besluit te dienen doel. De wijze waarop de bestuursrechter een besluit aan het evenredigheidsbeginsel toetst is ook afhankelijk van een veelheid aan factoren en bij de toetsing spelen ook geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid een rol. De Raad heeft dit eerder overwogen in een andere uitspraak.Met name moet daarbij worden beoordeeld of in het concrete geval de bij het besluit betrokken belangen evenwichtig zijn afgewogen.
        
      
      
        4.6.5.
        In dit verband hebben appellanten een beroep gedaan op de in 4.5 bedoelde uitspraak van 17 oktober 2023. Dit beroep slaagt alleen al niet omdat die uitspraak niet ziet op de vaststelling van draagkracht op basis van een peilmaand of op basis van een jaarinkomen. Verder hebben appellanten geen gronden naar voren gebracht voor hun stelling dat de weigering hen een TONK-tegemoetkoming te verstrekken voor hen onevenredig nadelig is ten opzichte van het met die weigering te dienen doel. De enkele stelling dat zij bij een vergelijking van jaarinkomens wel aan de criteria voor een TONK-tegemoetkoming zouden voldoen is daarvoor niet voldoende.
        
        
          
            Woonkosten
          
        
        
      
    
    
      4.7.
      Appellanten hebben verder aangevoerd dat zij wel voldeden aan de voorwaarde van artikel 3, eerste lid, van de Beleidsregels, namelijk dat de woonkosten meer dan 30% van het inkomen in de maand januari 2021 bedragen. Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
        4.7.1.
        Het college heeft niet betwist dat de woonkosten van appellanten meer dan 30% van het inkomen in de maand januari 2021 bedroegen. Maar om in aanmerking te komen voor een TONK-tegemoetkoming, moet aan alle voorwaarden van de Beleidsregels worden voldaan. Aangezien appellanten niet voldeden aan de voorwaarde van artikel 3, tweede lid, van de Beleidsregels, zoals in 4.6 tot en met 4.6.4 is uitgelegd, is niet van betekenis dat zij wel voldeden aan de voorwaarde van artikel 3, eerste lid, van de Beleidsregels. 
        
        
          
            De hardheidsclausule
          
        
        
      
    
    
      4.8.
      Appellanten hebben verder aangevoerd dat het college hen een TONK-tegemoetkoming had moeten toekennen op grond van de in artikel 14 van de Beleidsregels opgenomen hardheidsclausule. Deze beroepsgrond slaagt ook niet. 
      
      
        4.8.1.
        Op grond van de hardheidsclausule kon – kort gezegd – het college een TONK-tegemoetkoming verstrekken als zeer dringende redenen daartoe noodzaakten. Appellanten hebben als toelichting op deze beroepsgrond naar voren gebracht dat het college tijdens de coronacrisis voor kwetsbare mensen moest zorgen. Het college heeft dit terecht niet aangemerkt als een zeer dringende reden om hen toch in aanmerking te brengen voor een TONK-tegemoetkoming. Appellanten hebben verder geen feiten of omstandigheden gesteld die het college wel had moeten aanmerken als dergelijke zeer dringende reden.
        
        
          
            Verzending bestreden besluit 
          
        
        
      
    
    
      4.9.
      Tot slot hebben appellanten aangevoerd dat het bestreden besluit te laat is genomen. Deze beroepsgrond slaagt ook niet. Het college heeft erkend dat het bestreden besluit buiten de beslistermijn van acht weken aan appellanten is verzonden. Dit is echter geen reden om de afwijzing van de aanvraag onrechtmatig te achten en geen reden om aan appellanten een TONK-tegemoetkoming toe te kennen.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen 
    
    
      4.10.
      Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dit betekent dat de afwijzing van de aanvraag om een tegemoetkoming op grond van de TONK-regeling in stand blijft. 
      
      
        5. Omdat het hoger beroep niet slaagt, krijgen appellanten geen vergoeding voor hun proceskosten en het betaalde griffierecht.
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door F. Hoogendijk als voorzitter en W.F. Claessens en J.T.H. Zimmerman als leden, in tegenwoordigheid van N. van der Horn als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 21 mei 2024.
    
    
    
    
  
  
    (getekend) F. Hoogendijk
    
    
    
    
      
        De griffier is verhinderd te ondertekenen
      
    
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
    
    
      
        Participatiewet (PW)
      
    
    
    
      Op grond van artikel 35, eerste lid, van de PW heeft de alleenstaande of het gezin recht op bijzondere bijstand voor zover de alleenstaande of het gezin niet beschikt over de middelen om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan en deze kosten naar het oordeel van het college niet kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de individuele inkomenstoeslag, de individuele studietoeslag, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm, waarbij artikel 31, tweede lid, en artikel 34, tweede lid, niet van toepassing zijn. Het college bepaalt het begin en de duur van de periode waarover het vermogen en het inkomen in aanmerking wordt genomen.
    
    
    
      
        Beleidsregels Tijdelijke ondersteuning noodzakelijke kosten (TONK) gemeente Wageningen , 
      
      
        geldend van 1 januari 2021 tot en met 31 juli 2021 met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2021
      
    
    
    
      Artikel 2 Doelgroep TONK
      Een tegemoetkoming TONK is bedoeld voor de aanvrager:
    
    
      
        die door de huidige omstandigheden als gevolg van de coronacrisis te maken heeft met een onvoorzienbare en onvermijdelijke terugval in zijn of haar inkomen;
      
      
        die daardoor noodzakelijke kosten zoals woonlasten niet meer kan voldoen, en
      
      
        waarvoor andere regelingen niet of onvoldoende soelaas bieden.
      
    
    
    
      Artikel 3 Voorwaarden tijdelijke ondersteuning noodzakelijke kosten
    
    1. Het college kan een tegemoetkoming TONK verstrekken aan de aanvrager die te maken heeft met een inkomensterugval van minimaal 25% waardoor de betaling van noodzakelijke kosten niet mogelijk is uit de beschikbare (geld)middelen als bedoeld in artikel 10 van deze beleidsregels. Daarnaast dienen de noodzakelijke kosten zoals genoemd in artikel 4 minimaal 30% te bedragen van het netto-inkomen in de maand januari 2021.
    2. Voor de bepaling van de terugval overlegt aanvrager bewijzen van het netto-inkomen van hem en zijn of haar eventuele partner. De peilmaanden hierbij zijn januari 2020 en januari 2021. Het inkomen van januari 2021 dient minimaal 25% minder te bedragen dan het inkomen in januari 2020.
    3. Het college verstrekt geen tegemoetkoming indien de aanvrager woonkostentoeslag ontvangt.
    4. Voor de vaststelling van de hoogte van de geldmiddelen wordt uitgegaan van artikel 10 van deze beleidsregels en voor de hoogte van het vrij te laten vermogen wordt uitgegaan van de bedragen zoals genoemd in artikel 34 van de Participatiewet.
    
    
      Artikel 14 Hardheidsclausule
    
    1. Als de aanvrager niet in aanmerking komt voor een tegemoetkoming TONK kan het college, gelet op alle omstandigheden waaronder een terugval in inkomen van de aanvrager als gevolg van de coronacrisis, in het individuele geval beoordelen of de aanvrager in afwijking van de beleidsregels alsnog in aanmerking komt voor een tegemoetkoming TONK, indien zeer dringende redenen hiertoe noodzaken.
    
  
  
     Kamerstukken I, 2020-2021, 35 420 V, blz. 10-12.
  
  
     Kamerstukken II, 2020-2021, 35 420, nr. 314, blz. 18.
  
  
     Uitspraak van 17 oktober 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:2111.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 26 augustus 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:1859.
  
  
     Zie de uitspraak van 11 oktober 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:2207.