ECLI:NL:RVS:2022:2440, Raad van State, 24-08-2022, 202100143/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-08-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 december 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Enschede aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van het woonhuis op het perceel [locatie] te Enschede tot vier zelfstandige studio's. [appellant] exploiteert op de begane grond van het pand op het perceel een kinderdagverblijf. Op de eerste en tweede verdieping van het pand bevindt zich een woning. [partij A] en [partij B] wonen in de directe omgeving van het perceel. [appellant] heeft een aanvraag ingediend om verlening van een omgevingsvergunning om de woning in het pand op het perceel te verbouwen naar enkele studio's. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht verleend. [appellant] is het niet eens met het aan de omgevingsvergunning verbonden voorschrift.

202100143/1/R3.
    Datum uitspraak: 24 augustus 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Enschede,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 26 november 2020 in zaken nrs. 19/1605, 19/1673 en 19/1674 in het geding tussen onder meer:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Enschede.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 december 2018 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van het woonhuis op het perceel [locatie] te Enschede tot vier zelfstandige studio's.
    Bij besluit van 1 augustus 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 26 november 2020 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college, [partij A] en [partij B] en [partij C] (hierna tezamen in enkelvoud: [partij B]) hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 maart 2022, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. E.S. Fikkert, advocaat te Almelo, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij A], bijgestaan door mr. J.T.J. Langenberg, rechtsbijstandverlener te Apeldoorn, als partij gehoord.
    Op grond van artikel 8:64, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft de Afdeling het onderzoek op de zitting geschorst om het college en [partij A] de gelegenheid te geven om te reageren op het door [appellant] ingediende nadere stuk.
    Het college en [partij A] hebben nadere stukken ingediend.
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft [appellant] een reactie op de nadere stukken naar voren gebracht.
    Met toestemming van partijen is afgezien van een nadere zitting. De Afdeling heeft vervolgens het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] exploiteert op de begane grond van het pand op het perceel een kinderdagverblijf. Op de eerste en tweede verdieping van het pand bevindt zich een woning. [partij A] en [partij B] wonen in de directe omgeving van het perceel.
    [appellant] heeft een aanvraag ingediend om verlening van een omgevingsvergunning om de woning in het pand op het perceel te verbouwen naar enkele studio's.
    Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht verleend.
    [appellant] is het niet eens met het aan de omgevingsvergunning verbonden voorschrift.
    Relevante regelgeving
    2.       Ingevolge het bestemmingsplan "Ribbelt Stokhorst 2011" (hierna: het bestemmingsplan) rust op het perceel de bestemming "Wonen" met de functieaanduiding "detailhandel".
    Artikel 15.1 van de planregels luidt:
    "a. De voor "Wonen" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    1. het wonen, al dan niet in combinatie met een beroep of bedrijf aan huis;
    […]."
    Artikel 26.1, onder a, luidt:
    "Indien de omvang of de bestemming van een gebouw daartoe aanleiding geeft, dient, onverminderd het bepaalde elders in de regels van dit plan, ten behoeve van het parkeren of stallen van auto's in voldoende mate ruimte zijn aangebracht in, op of onder het gebouw, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw behoort."
    3.       Op 11 maart 2019 is het bestemmingsplan "Parkeren Enschede" (hierna: het paraplubestemmingsplan) vastgesteld.
    Artikel 2 van de planregels luidt:
    "1. De regels in artikel 1 tot en met 5 van dit plan gelden in aanvulling op dan wel in afwijking van de regels van de geldende bestemmingsplannen, voorzover deze regels betrekking hebben op het onderdeel "parkeren en laden en lossen. […]".
    2. De overige regels van de geldende bestemmingsplannen als bedoeld in lid 1 blijven ongewijzigd en onverminderd van kracht."
    Artikel 4.1.1 luidt:
    "a. Een omgevingsvergunning voor het bouwen van gebouwen en/of voor het wijzigen van het gebruik van een gebouw dan wel het wijzigen van het gebruik van een onbebouwd terrein wordt slechts verleend indien bij de aanvraag om een omgevingsvergunning wordt aangetoond dat gelet op de omvang of de bestemming van het gebouw in voldoende mate wordt voorzien in ruimte voor:
    1. het parkeren of stallen van auto's en fietsen;
    2. het laden of lossen van goederen;
    3. het realiseren van parkeervoorzieningen voor invaliden.
    b. De onder a genoemde voorzieningen voor parkeren en laden of lossen worden gerealiseerd op eigen terrein, in, op of onder het gebouw, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw behoort respectievelijk op of onder het onbebouwde terrein waarvan het gebruik wordt gewijzigd."
    Artikel 4.1.5 luidt:
    "Bij de beoordeling van een aanvraag om omgevingsvergunning als bedoeld in de leden 4.1.1 en 4.1.3 wordt getoetst aan de beleidsregel 'Parkeernormennota Enschede 2017' dan wel, in het geval deze tussentijds wordt gewijzigd of vervangen door een andere beleidsregel, aan deze gewijzigde respectievelijk vervangende beleidsregel."
    Beoordeling van het hoger beroep
    Nieuwe gronden in hoger beroep
    4.       [appellant] heeft in hoger beroep aangevoerd dat het college toepassing had moeten geven artikel 4:84 van de Awb en dat het college handelt in strijd met het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. Hij heeft dit niet eerder aangevoerd. In het omgevingsrecht kunnen beroepsgronden niet voor het eerst in hoger beroep worden aangevoerd. Een uitzondering wordt gemaakt als uitgesloten is dat andere belanghebbenden daardoor worden benadeeld. Die uitzondering doet zich bij deze beroepsgrond niet voor. De Afdeling zal deze beroepsgronden dus niet inhoudelijk bespreken.
    Parkeren
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ten onrechte een voorschrift over het aanleggen van een tweede parkeerplaats op zijn perceel aan de omgevingsvergunning heeft verbonden. Volgens [appellant] heeft het college de noodzaak voor dat voorschrift ten onrechte gebaseerd op de Parkeernormennota Enschede 2017 (hierna: de Parkeernormennota). [appellant] voert in dit verband aan dat artikel 26.1, onder a, van de regels van het bestemmingsplan, ter invulling waarvan het college de Parkeernormennota hanteert, vanwege strijd met artikel 3.1.2, tweede lid, aanhef en onder a, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro) dan wel het rechtszekerheidsbeginsel onverbindend moet worden geacht. De aanvraag had dus niet aan dit artikel en daarmee ook niet aan de Parkeernormennota mogen worden getoetst. Hij voert verder aan dat met de inwerkingtreding van het paraplubestemmingsplan het recht hangende bezwaar in een voor hem nadelige zin is gewijzigd, zodat de aanvraag in heroverweging niet aan dat bestemmingsplan had mogen worden getoetst.
    5.1.    In het besluit van 13 december 2018 staat dat de aanvraag is getoetst aan het bestemmingsplan "Ribbelt Stokhorst 2011", waaronder de daarin opgenomen parkeerbepalingen. Uit de stukken blijkt dat het college bij de toetsing aan de parkeerbepaling in artikel 26.1, onder a, van de planregels toepassing heeft gegeven aan de Parkeernormennota. Het college heeft de vergunning verleend. Aan de vergunning zijn vier voorschriften verbonden. Het tweede voorschrift luidt: "Overeenkomstig de situatietekening zoals aan de aanvraag toegevoegd op 7 december 2018, moet binnen 3 maanden na het onherroepelijk worden van deze vergunning op eigen terrein een tweede parkeerplaats moet worden aangelegd. Ook moet binnen 3 maanden na het onherroepelijk worden van deze vergunning vergunningvrij een carport worden geplaatst, of moet de bestaande schuur worden verbouwd tot garage middels het aanbrengen van garagedeuren."
    5.2.    De mogelijkheid om in een procedure die is gericht tegen een besluit omtrent de verlening van een omgevingsvergunning de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen strekt niet zover dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. Als in een procedure over een vergunning wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, de algemene rechtsbeginselen of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten indien die strijd evident is. Bij strijd met hogere regelgeving is voor evidentie onder meer vereist dat die regeling zo concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent. Vergelijk de uitspraak van 14 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3339.
    5.3.    Ten tijde van het indienen van de aanvraag en het nemen van het besluit daarop gold het bestemmingsplan "Ribbelt Stokhorst 2011". In artikel 26.1, onder a, van de planregels staat dat indien de omvang of de bestemming van een gebouw daartoe aanleiding geeft ten behoeve van het parkeren of stallen van auto's in voldoende mate ruimte moet zijn aangebracht in, op of onder het gebouw, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw behoort.
    5.4.    [appellant] voert zoals gezegd ten eerste aan dat artikel 26.1, onder a, wegens strijd met artikel 3.1.2, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro onverbindend worden geacht. Dit artikelonderdeel gold echter nog niet toen het bestemmingsplan "Ribbelt Stokhorst 2011" werd vastgesteld. Artikel 26.1, onder a, van de regels van dat bestemmingsplan kan daarom ook niet wegens strijd met dat artikel onverbindend worden geacht.
    5.5.    [appellant] voert verder zoals ook hiervoor gezegd, onder verwijzing naar verschillende uitspraken van de Afdeling, aan dat artikel 26.1, onder a, van de planregels onverbindend is, omdat dit artikel in strijd is met de rechtszekerheid. Hij wijst erop dat onduidelijk is wat wordt bedoeld met de zinsnede 'indien de omvang of de bestemming van een gebouw daartoe aanleiding geeft'. Hij wijst er verder op dat in de planregel geen parkeernormen of een verwijzing naar parkeerbeleid is opgenomen. De enkele melding dat in 'voldoende mate' ruimte moet zijn voor het parkeren, is volgens hem niet voldoende.
    5.6.    De Afdeling heeft in verschillende uitspraken, waaronder de door [appellant] vermelde uitspraken van 8 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1091 (overweging 3.7), 22 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1757 (overweging 10.15), en van 22 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1669 (overweging 7.2), overwogen dat een planregel over parkeren, die geen parkeernorm voor het aantal benodigde parkeerplaatsen bevat en waarin ook geen verwijzing is opgenomen naar een parkeernorm in gemeentelijk beleid onvoldoende waarborg geeft om te worden gehanteerd als toetsingsnorm bij de aanvraag voor een omgevingsvergunning.
    Artikel 26.1, onder a, van de planregels is op vergelijkbare wijze geformuleerd als de bepaling die aan de orde was in de zaken die hebben geleid tot de hiervoor genoemde uitspraken. In het artikel is geen parkeernorm en ook geen verwijzing naar parkeerbeleid opgenomen. Dit gebrek aan duidelijkheid aan welke parkeernormen moet zijn voldaan, is niet alleen een reden voor vernietiging van een planregel waartegen een beroep is gericht, maar haalt ook de evidentienorm die hierboven is genoemd om te oordelen dat een op zich al in rechte vaststaande planregel onverbindend is. Artikel 26.1, onder a, van de planregels is dus evident in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. De verwijzing van [partij A] naar de toelichting bij het bestemmingsplan leidt niet tot een ander oordeel. In de eerste plaats staat in de plantoelichting ook geen parkeernorm en is daarin ook niet eenduidig vermeld welke normen bij de toetsing van een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning worden gehanteerd. In de tweede plaats geldt dat wat in de plantoelichting staat geen bindende regel is. De Afdeling is daarom, anders dan de rechtbank, van oordeel dat artikel 26.1, onder a, van de planregels onverbindend is. De andere reden waarom artikel 26.1, onder a, volgens [appellant] onverbindend is, behoeft geen bespreking.
    5.7.    Het voorgaande leidt ertoe dat het college in het besluit van 13 december 2018 de aanvraag om omgevingsvergunning voor het bouwplan niet aan artikel 26.1, onder a, van de planregels had mogen toetsen en dit artikel ook niet had mogen gebruiken als basis voor het verbinden van het hiervoor genoemde voorschrift aan de vergunning.
    5.8.    Ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar gold het paraplubestemmingsplan. Ingevolge artikel 4.1.1, onder a, van de regels van dat plan wordt een omgevingsvergunning voor het bouwen van gebouwen alleen verleend indien bij de aanvraag om een omgevingsvergunning wordt aangetoond dat gelet op de omvang of de bestemming van het gebouw in voldoende mate wordt voorzien in ruimte voor het parkeren of stallen van auto's. In artikel 4.1.5 is bepaald dat bij de beoordeling van die aanvraag wordt getoetst aan de Parkeernormennota. Uitgaande van het recht dat gold ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar zou het college de Parkeernormennota wel bij de beoordeling mogen betrekken.
    5.9.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2010, moet bij het nemen van een besluit op bezwaar in beginsel het recht worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Bij wijze van uitzondering moet het college het ten tijde van het indienen van een aanvraag om vergunning nog wél, maar het ten tijde van het besluit daarop, dan wel ten tijde van de heroverweging in bezwaar daarvan niet meer geldende recht toepassen, maar uitsluitend indien ten tijde van het indienen van de aanvraag sprake was van een rechtstreekse aanspraak op het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor het bouwen. Dat is het geval als het desbetreffende bouwplan in overeenstemming was met het toen geldende bestemmingsplan en de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of artikel 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening en op dat moment geen voorbereidingsbesluit van kracht was, dan wel een ontwerp voor een nieuw bestemmingsplan ter inzage was gelegd, waarmee dat bouwplan niet in overeenstemming was.
    5.10.  Deze uitzondering doet zich hier voor. Uit wat hiervoor onder 5.6 en 5.7 is overwogen, volgt dat de aanvraag, vanwege het ontbreken van een parkeerbepaling, niet in strijd was met het bestemmingsplan "Ribbelt Stokhorst 2011". Ten tijde van het indienen van de aanvraag was er ook geen voorbereidingsbesluit van kracht en was er geen ontwerp voor een nieuw bestemmingsplan ter inzage gelegd. Dit betekent dat het college de aanvraag in het besluit van 1 augustus 2019 niet aan het paraplubestemmingsplan, maar aan het bestemmingsplan "Ribbelt Stokhorst 2011" had moeten toetsen. In het besluit op bezwaar heeft het college dus ten onrechte het in het primaire besluit aan de vergunning verbonden voorschrift over het aanleggen van een parkeerplaats op het perceel in stand gelaten. Dit heeft de rechtbank niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    6.       Dat wat [appellant] over de toepassing van de Parkeernormennota heeft aangevoerd, hoeft in deze uitspraak niet besproken te worden.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant] tegen het besluit van 1 augustus 2019 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen voor zover daarbij voorschrift 2 in stand is gelaten. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien. Het besluit van 13 december 2018 zal namelijk worden herroepen voor zover daarbij voorschrift 2 aan de omgevingsvergunning is verbonden.
    8.       Het voorgaande betekent dat de aan [appellant] verleende omgevingsvergunning in stand blijft, maar dat daar geen voorschrift over het aanleggen van een parkeerplaats aan verbonden is.
    9.       Het college moet de proceskosten vergoeden. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 26 november 2020 in zaak nr. 19/1674;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Enschede van 1 augustus 2019, kenmerk BZ.1.19.0121.001 V-2018-3593/3 voor zover daarbij voorschrift 2 dat aan de omgevingsvergunning is verbonden, in stand is gelaten;
    V.      herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Enschede van 13 december 2018, kenmerk V-2018-3593 1800095304, voor zover daarbij voorschrift 2 aan de omgevingsvergunning is verbonden;
    VI.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Enschede tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 177,94 niet toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Enschede aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 444,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    w.g. Verburg
    lid van de enkelvoudige kamer     
    w.g. Pieters
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 augustus 2022
    473