ECLI:NL:RBNNE:2017:2206, Rechtbank Noord-Nederland, 16-06-2017, LEE 17-1224
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2017-06-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom. Verplaatsing groencompostering op grond van vergunningsvoorschrift. Aanvraag wijziging voorschrift. Geen milieuneutrale wijziging van de inrichting. Geen sprake van niet tijdig beslissen en een van rechtswege ontstane vergunning tot wijziging. Geen concreet zicht op legalisatie. Lengte van de begunstigingstermijn is niet onredelijk.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
    Afdeling Bestuursrecht
    
    
      locatie Groningen
    
    
    
      zaaknummers: LEE 17/1224
    
    
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 16 juni 2017 in de zaak tussen
    
    
      
        
          [verzoekster]
         gevestigd te Kiel-Windeweer, verzoeker,
      (gemachtigde: mr. W. Sleijfer),
    
    
    
      en
    
    
    het college van gedeputeerde staten van de provincie Groningen, verweerder,
    (gemachtigde: mr. W.D. van Laar).
    
  
  
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 maart 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder verzoekster aangeschreven om voor 1 juli 2017 de overtreding van voorschrift 4.1.1. van de omgevingsvergunning d.d. 16 april 2013 ongedaan te maken door de groencompostering te realiseren op de aangevraagde locatie binnen de inrichting (zoals op de tekening, gedateerd 06/11/2012, “Edition 08”, aangegeven), bij gebreke waarvan verzoekster een dwangsom van € 25.000,-- verbeurt voor elke kalendermaand die na 1 juli 2017 verstrijkt, waarin geconstateerd wordt dat de groencompostering niet is gerealiseerd op de aangevraagde locatie (zoals op de tekening, gedateerd 06/11/2012, “Edition 08”, aangegeven), met een maximum van € 125.000,--.
    
    
      Tegen het bestreden besluit heeft verzoeker een bezwaarschrift ingediend. Tevens heeft verzoeker op 27 maart 2017 de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het verzoek is behandeld op de zitting van 9 juni 2017.
      Verzoekster is vertegenwoordigd door haar gemachtigde en [betrokkene]
      Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, mr. R. Snel, 
      mr. R.J.B. Caderius van Veen en E. de Maat. 
    
  
  Overwegingen 
  
    Feiten en omstandigheden
    1.	Bij zijn oordeelsvorming betrekt de voorzieningenrechter de navolgende feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.1.
      
        Bij besluit van 16 april 2013 heeft verweerder aan verzoekster een revisievergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) onder voorschriften verleend voor de inname, op- en overslag, be- en verwerking van afvalstoffen ten behoeve van hergebruik op de inrichting gelegen aan de [adres] te [plaats].
        Aan de aan verzoekster verleende revisievergunning is onder meer voorschrift 4.1.1. verbonden. Dit voorschrift houdt in dat uiterlijk binnen 36 maanden nadat de vergunning in werking is getreden, de groencompostering dient te zijn gerealiseerd op de aangevraagde locatie binnen de inrichting (zoals op de tekening gedateerd 06/11/2012, “Edition 08”, aangegeven) en dient de vloer voor de groencompostering vloeistofdicht te zijn uitgevoerd.
      
      
    
    
      1.2.
      Bij uitspraak van 16 januari 2015 heeft de rechtbank het tegen het besluit van 16 april 2013 ingestelde beroep ongegrond verklaard.
      
    
    
      1.3.
      
        Verzoekster heeft verweerder bij brief van 12 juli 2016 verzocht de in voorschrift 4.1.1. bedoelde termijn van 36 maanden te wijzigen in drie jaar na de uitspraak van 
        16 januari 2015 van deze rechtbank.
      
      
    
    
      1.4.
      
        Verweerder heeft bij brief van 31 augustus 2016 het verzoek van verzoekster aangemerkt als een verzoek om te gedogen dat tot 16 januari 2018 voorschrift 4.1.1. van de revisievergunning niet hoeft te worden nageleefd, en dit verzoek afgewezen.
        Verder heeft verweerder in voormelde brief verzoekster te kennen gegeven voornemens te zijn handhavend op te treden en haar in de gelegenheid gesteld om voor 15 september 2016 een zienswijze in te dienen.
      
      
    
    
      1.5.
      Verzoekster heeft bij brief van 14 september 2016 een zienswijze bij verweerder ingediend.
      
    
    
      1.6.
      Naar aanleiding van de door verzoekster ingediende zienswijze heeft verweerder bij besluit van 3 oktober 2016 het verzoek tot wijziging van vergunningsvoorschrift 4.1.1. afgewezen.
      
    
    
      1.7.
      Verzoekster heeft verweerder bij brief van 10 oktober 2016 verzocht om binnen veertien dagen na dagtekening van deze brief de van rechtswege verleende omgevings-vergunning in verband met een milieu-neutrale wijziging openbaar te maken dan wel te publiceren.
      
    
    
      1.8.
      
        Verweerder heeft op 7 december 2016 een ontwerpbesluit tot weigering van de wijziging van voorschrift 4.1.1. van de aan verzoekster verleende revisievergunning d.d. 
        16 april 2013 genomen.
      
      
    
    
      1.9.
      Verzoekster heeft bij brief van 23 januari 2017 een zienswijze bij verweerder ingediend.
      
    
    
      1.10.
      Bij het bestreden besluit heeft verweerder verzoekster aangeschreven om voor 1 juli 2017 de overtreding van voorschrift 4.1.1. van de omgevingsvergunning d.d. 16 april 2013 te verhelpen door de groencompostering te realiseren op de aangevraagde locatie binnen de inrichting (zoals op de tekening, gedateerd 06/11/2012, “Edition 08”, aangegeven), bij gebreke waarvan verzoekster een dwangsom van € 25.000,-- verbeurt voor elke kalendermaand die na 1 juli 2017 verstrijkt, waarin geconstateerd wordt dat de groencompostering niet is gerealiseerd op de aangevraagde locatie (zoals op de tekening, gedateerd 06/11/2012, “Edition 08”, aangegeven), met een maximum van € 125.000,--.
      
    
  
  
    Toepasselijke regelgeving
    2.	Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), kan, indien tegen een besluit bij de bestuursrechter voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, bezwaar is gemaakt, de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd kan worden in de hoofdzaak op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
    
    
      2.1.
      
        Ingevolge artikel 122, eerste lid, van de Provinciewet is het provinciebestuur bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
        Ingevolge artikel 122, tweede lid, van de Provinciewet wordt de bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door gedeputeerde staten, indien de last dient tot handhaving van regels welke het provinciebestuur uitvoert.
      
      
    
    
      2.2.
      
        Ingevolge artikel 2.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is het verboden te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning dat betrekking heeft op activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e.
        Ingevolge artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is afdeling 3.4 van de Awb van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op: een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e.
        Ingevolge artikel 3.10, derde lid, van de Wabo is afdeling 3.4 van de Awb, in afwijking van het eerste lid, aanhef en onder c, niet van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning met betrekking tot een verandering van een inrichting of mijnbouwwerk of de werking daarvan, die niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de geldende omgevingsvergunning is toegestaan, waarvoor geen verplichting bestaat tot het maken van een milieueffectrapport als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer (Wm), en die niet leidt tot een andere inrichting of mijnbouwwerk dan waarvoor eerder een omgevingsvergunning is verleend.
        Ingevolge artikel 3.15, tweede lid, van de Wabo zijn de artikelen 3.1, 3.8 en 3.9, eerste en tweede lid, van overeenkomstige toepassing met betrekking tot een aanvraag om wijziging van voorschriften van de omgevingsvergunning of gehele of gedeeltelijke intrekking van de omgevingsvergunning. Indien de vergunninghouder de wijziging van voorschriften van de omgevingsvergunning of de gehele of gedeeltelijke intrekking van de omgevingsvergunning aanvraagt, zijn tevens het derde en vierde lid van artikel 3.9 van overeenkomstige toepassing.
        Ingevolge artikel 3.15, derde lid, van de Wabo is, in afwijking van het eerste en tweede lid, op de voorbereiding van een beschikking tot wijziging van voorschriften van een omgevings-vergunning of gehele of gedeeltelijke intrekking van een omgevingsvergunning paragraaf 3.3 van overeenkomstige toepassing, indien de beschikking betrekking heeft op activiteiten of gevallen als bedoeld in artikel 3.10, eerste lid, met uitzondering van activiteiten als bedoeld in onderdeel c van dat lid met betrekking tot mijnbouwwerken en van activiteiten als bedoeld in het derde lid van dat artikel. De eerste volzin geldt niet indien toepassing wordt gegeven aan artikel 2.32 of 3.23.
      
      
    
    
      2.3.
      
        Ingevolge artikel 5:1, eerste lid, van de Awb wordt in deze wet onder overtreding verstaan: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
        Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
        Ingevolge artikel 5:32a, eerste lid, van de Awb omschrijft de last onder dwangsom de te nemen herstelmaatregelen.
        Ingevolge artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb wordt bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
        Ingevolge artikel 5:32b, eerste lid, van de Awb stelt het bestuursorgaan de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
        Ingevolge artikel 5:32b, derde lid, van de Awb staan de bedragen in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
      
      
    
  
  
    Overwegingen
    3.	Gesteld voor de vraag of er aanleiding bestaat een voorlopige voorziening te treffen, overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
    
    
      3.1.
      Aangezien verzoekster op korte termijn van rechtswege dwangsommen verbeurt, acht de voorzieningenrechter het spoedeisende belang aan de zijde van verzoekster gegeven.
      
      
        4.	Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat uit controle- bezoeken door toezichthouders op 9 juni 2016, 13 juli 2016 en 13 februari 2017 gebleken is dat verzoekster de inrichting drijft in strijd met voorschrift 4.1.1 van de vigerende omgevingsvergunning van 16 april 2013. Daarbij heeft verweerder in aanmerking genomen dat tijdens voormelde controlebezoeken aan de inrichting gebleken is dat verzoekster nog altijd composteert op een locatie binnen de inrichting die niet overeenstemt met de in voorschrift 4.1.1 van de omgevingsvergunning van 16 april 2013 aangewezen locatie. Aangezien er in dit geval geen sprake is van bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien, acht verweerder zich bevoegd tot handhavend optreden. Omdat verweerder zich ervan bewust is dat de verplaatsing van de groencompostering binnen de inrichting tijd kost, is er gekozen voor een termijn van 36 maanden.
      
      
    
    
      4.1.
      Verzoekster betoogt dat het door haar bij brief van 12 juli 2016 ingediende verzoek tot wijziging van voorschrift 4.1.1 van de vigerende omgevingsvergunning tevens dient te worden opgevat als een aanvraag om milieu-neutrale wijziging, waarop de reguliere procedure van toepassing is. Aangezien verweerder volgens verzoekster niet tijdig op deze aanvraag heeft beslist, is naar haar mening de gevraagde wijziging van rechtswege vergund. Gelet hierop komt naar de mening van verzoekster geen betekenis meer toe aan de thans voorliggende dwangsombeschikking.
      
    
    
      4.2.
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat de door verzoekster verzochte wijziging van voorschrift 4.1.1 van de vigerende omgevingsvergunning betrekking heeft op activiteiten waarvoor voor het verlenen van de omgevingsvergunning ingevolge artikel 3.10 van de Wabo de uniforme openbare voorbereidingsprocedure is gevolgd. Verder is verweerder van mening dat geen van de in artikel 3.15, derde lid, van de Wabo genoemde uitzonderingen van toepassing zijn, zodat ook voor de wijziging van voorschrift 4.1.1 van de vigerende omgevingsvergunning de uitgebreide voorbereidingsprocedure moet worden gevolgd. Gelet hierop is er naar de mening van verweerder geen sprake van het niet tijdig beslissen op de aanvraag tot het geven van een beschikking en derhalve niet van een positieve beschikking van rechtswege.
      
        4.3.1.
        De voorzieningenrechter stelt voorop dat het door verzoekster ingediende verzoek bij brief van 12 juli 2016, gelet op de tekstuele inhoud en de context, uitsluitend betrekking heeft op de wijziging van voorschrift 4.1.1 van de vigerende omgevingsvergunning. Verzoekster heeft op geen enkele wijze aangegeven dat zij een milieu-neutrale wijziging verzocht. Dit brengt met zich dat voormeld verzoek niet zonder meer kan worden beschouwd als aanvraag om milieu-neutrale wijziging. 
        
      
      
        4.3.2.
        Daarnaast stelt de voorzieningenrechter vast dat verweerder bij schrijven van 31 augustus 2016 afwijzend heeft beslist op het door verzoekster bij brief van 12 juli 2016 ingediende verzoek. Wat er ook zij van de reactie van verweerder, daaruit heeft verzoekster in ieder geval kunnen afleiden dat de door haar gewenste milieu-neutrale wijziging geweigerd is.
        
      
      
        4.3.3.
        Voor zover de stellingen van verzoekster inhouden dat verweerder het door verzoekster bij brief van 12 juli 2016 ingediende verzoek als aanvraag om een milieu-neutrale wijziging van de inrichting op had dienen te vatten, is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er in dit geval geen sprake is van een milieu-neutrale wijziging. Daarbij heeft verweerder in aanmerking kunnen nemen dat de verzochte verandering tot grotere nadelige gevolgen voor het milieu leiden dan vergund is. In dit verband heeft verweerder erop gewezen dat dan aan de voorzijde op de huidige locatie gecomposteerd zou mogen worden wat op grond van de verleende omgevingsvergunning en het daaraan verbonden voorschrift 4.1.1 niet meer is toegestaan. Verder heeft verweerder erop gewezen dat compostering op de huidige locatie meer geuroverlast veroorzaakt en bovendien verontreiniging van de bodem kan veroorzaken, aangezien verzoekster geen gebruik maakt van de beste beschikbare technieken (BBT). Nu ter zitting door de gemachtigde van verzoekster niet is weersproken dat op de huidige, en de door verzoekster gewenste, locatie niet geheel conform BBT wordt gecomposteerd en ter zitting tevens aannemelijk is geworden dat er sprake is van het vergroten van de bestaande milieuruimte ten opzichte van de vergunde situatie, is de voorzieningenrechter van oordeel dat de door verzoekster beoogde wijziging van de inrichting niet milieu-neutraal is. Ook in zoverre slaagt de grond van verzoekster niet.  
        
      
      
        4.3.4.
        Dit betekent dat van een niet tijdig beslissen door verweerder op het door verzoekster ingediende verzoek bij brief van 12 juli 2016 geen sprake is. Hieruit volgt naar het oordeel van de voorzieningenrechter dat er van een van rechtswege ontstane omgevingsvergunning tot milieu-neutrale wijziging van de inrichting, als gesteld door verzoekster, in dit geval geen sprake is. In zoverre slaagt deze grond van verzoekster niet.
        
      
    
    
      5.1.
      Gelet op de onderzoeksbevindingen van de toezichthouders, die door verzoekster niet worden bestreden, heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat er sprake is van een overtreding van een wettelijk voorschrift, zodat het bevoegd was tot handhavend optreden.
      
    
    
      5.2.
      Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan, dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien er sprake is van een overgangssituatie (concreet zicht op legalisatie, bedrijfsverplaatsingen, experimenten en andere tijdelijke overtredingen), bij overmachtssituaties of wanneer een beroep op het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel gerechtvaardigd is. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van handhaving in die concrete situatie afgezien behoort te worden.
      
      
        6.	Voor zover verzoekster betoogt dat er in dit geval sprake is van een concreet zicht op legalisatie vanwege de van rechtswege ontstane omgevingsvergunning tot wijziging van de inrichting, overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Uit rechtsoverweging 4.3.4 volgt dat er geen sprake is van een van rechtswege ontstane omgevingsvergunning tot wijziging van de inrichting. Dit betekent dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er om die reden geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts heeft verweerder op 7 december 2016 een ontwerpbesluit tot weigering van de wijziging van voorschrift 4.1.1. van de aan verzoekster verleende revisievergunning d.d. 16 april 2013 genomen en aangegeven niet van plan te zijn de verlangde wijziging te vergunnen.
      
      
    
    
      7.1.
      Verzoekster betoogt dat de door verweerder gehanteerde begunstigingstermijn, gelet op de omstandigheden van het geval, apert onredelijk is, te meer nu er van enige aantasting van het milieu geen sprake is.
      
    
    
      7.2.
      Uit de toelichting van artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb dient te worden afgeleid dat de termijn gedurende welke een last kan worden uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd door het bestuursorgaan zo kort mogelijk moet worden gesteld. De termijn moet wel lang genoeg zijn om de last te kunnen uitvoeren. Afhankelijk van de situatie zal de termijn kunnen variëren van enkele uren tot enkele weken of maanden (MvT, Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, p. 163).
      
      
        7.3.1.
        Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS), onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2015:2661, volgt dat aan verweerder enige vrijheid toekomt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn. Echter, volgens vaste jurisprudentie van de AbRvS geldt bij het bepalen van de lengte van de begunstigings-termijn als uitgangspunt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen.
        
      
      
        7.3.2.
        De voorzieningenrechter overweegt dat verweerder ingevolge artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb, verplicht is om de overtreder een termijn te gunnen gedurende welke die de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. In dit verband stelt de voorzieningenrechter vast dat verweerder bij het bestreden besluit een begunstigingstermijn gesteld heeft van drieënhalve maand om de overtreding op te heffen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is de door verweerder bepaalde begunstigingstermijn in dit geval niet onredelijk. Hierbij acht de voorzieningenrechter van belang dat verweerder bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn in aanmerking heeft mogen nemen dat de verplaatsing van de groencompostering binnen de inrichting en de daarmee samenhangende werkzaamheden tijd kosten. In hetgeen verzoekster naar voren heeft gebracht, heeft verweerder geen aanleiding hoeven zien om de begunstigingstermijn te verlengen. Deze grond van verzoekster slaagt niet.
        
      
    
    
      8.1.
      Verzoekster betoogt dat de omstandigheid dat zij financieel niet in staat was de beoogde verplaatsing binnen 36 maanden na inwerkingtreding van de omgevingsvergunning te realiseren, toe te rekenen valt aan verweerder. Daarbij acht verzoekster van belang dat zij door de ondeugdelijke en onrechtmatige besluitvorming met betrekking tot de vergunning-verlening schade heeft geleden, die het haar zonder externe financiering niet mogelijk maakt aan voorschrift 4.1.1 van de omgevingsvergunning te voldoen.
      
    
    
      8.2.
      De voorzieningenrechter overweegt dat de verleende omgevingsvergunning en het daarvan deel uitmakende vergunningsvoorschrift 4.1.1 onherroepelijk zijn. Dit betekent dat in deze procedure van de juistheid van dit besluit dient te worden uitgegaan. Het feit dat verzoekster thans stelt als gevolg van de gestelde ondeugdelijke en onrechtmatige besluitvorming van verweerder in het kader van de vergunningverlening  schade te hebben geleden en daardoor financieel niet in staat is om aan voorschrift 4.1.1 van de omgevings-vergunning te voldoen, heeft verweerder naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet hoeven aanmerken als een bijzondere omstandigheid om van handhavend optreden af te zien. Hierbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat verzoekster onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt en met specifiek daarop betrekking hebbende gegevens onderbouwd heeft dat haar financiële belangen in dit geval zodanig zwaar dienen te wegen dat handhavend optreden door verweerder in dit geval onevenredig is. Deze grond van verzoekster slaagt niet.
      
      9. Gelet op de voorgaande overwegingen moet de houdbaarheid van het bestreden besluit in de bezwaarfase als overwegend positief worden ingeschat, zodat er geen aanleiding bestaat om een voorlopige voorziening te treffen. Het verzoek daartoe wordt afgewezen.
      
      10. Voor een proceskostenveroordeling, als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb, bestaat geen aanleiding.
      
      
        Beslist wordt als volgt.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
    
      -	wijst het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening af.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.L. Vucsán, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. H.L.A. van Kats als griffier. 
      De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 juni 2017.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      De griffier                                                                              De voorzieningenrechter
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
    
    
      Afschrift verzonden op: