ECLI:NL:HR:1980:AW9837, Hoge Raad, 17-12-1980, 19 494
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 1980-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Het onroerend goed van belanghebbende - een boerderij met erf - is ingevolge de gemeente. Verordening betrokken in de onroerend-goedbelasting naar oppervlaktegrondslag en de in die verordening voorkomende aanhorighedenregeling. In de verordening is m.b.t. de voorgeschreven vermenigvuldigingsfactoren geen onderscheid gemaakt tussen erven van boerderijen en aanhorige terreinen in de industriële en dienstverlenende sector.

17 december 1980.
  nr. 19.494
  AdJ.
  
  
    
      De Hoge Raad der Nederlanden,
  
  
  
    Gezien het beroepschrift in cassatie van het Hoofd van de afdeling financiën en belastingen van de gemeente [Z] tegen de uitspraak van het Gerechtshof te ’s-Gravenhage van 26 februari 1979 betreffende de hierna te noemen aan [X] cum suis te [Z] voor het jaar 1975 opgelegde aanslagen in de onroerend-goedbelastingen van die gemeente;
    Gezien de conclusie van de Advocaat-Generaal Mok, strekkende tot verwerping van het beroep;
    Gezien de stukken;
    Overwegende dat aan [X] cum suis voor het jaar 1975 ter zake van het genot krachtens zakelijk recht en het feitelijke gebruik van het onroerend goed, plaatselijk bekend als [a-straat 1] te [Z] , op één aanslagbiljet voorkomende aanslagen in de onroerend-goedbelastingen van de gemeente [Z] zijn opgelegd ten bedrage van in totaal ƒ 1.302,--, welke aanslagen na bezwaar door voormeld Hoofd zijn gehandhaafd, waarna belanghebbenden van de uitspraak van het Hoofd in beroep zijn gekomen bij het Hof;
    Overwegende dat in de gemeente [Z] geldt een “Verordening op de onroerend-goedbelastingen”, waarvan de voor dit geding van belang zijnde bepalingen voor het jaar 1975 als volgt luiden:
    “Voorwerp van de belastingen; belastbaar feit; belastingplicht.
    Artikel 1.
    Ter zake van binnen de gemeente gelegen onroerend goed – met uitzondering van ten behoeve van de land- of bosbouw bedrijfsmatig geëxploiteerde cultuurgrond – worden onder de naam “onroerend-goedbelasting” jaarlijks geheven:
  
  a. een directe belasting van degene, die – naar de omstandigheden beoordeeld – bij het begin van het belastingjaar een onroerend goed al dan niet krachtens een zakelijk of persoonlijk recht feitelijk gebruikt;
  b. een directe belasting van degene, die bij het begin van het belastingjaar van een onroerend goed het genot heeft krachtens zakelijk recht.
  
    Grondslag van de belastingen.
    Artikel 2.
  
  1. De grondslag waarnaar de in artikel 1 bedoelde belastingen worden geheven, is de oppervlakte van het onroerend goed, na toepassing van vermenigvuldigingscijfers voor aard, ligging, kwaliteit en soort gebruik, zulks ten einde op benaderende wijze rekening te houden met verschillen in waarde in het economische verkeer.
  2. De in het eerste lid bedoelde vermenigvuldigingscijfers voor aard en soort gebruik worden voor de toepassing van deze verordening samengevoegd tot één factor.
  
    Begripsomschrijvingen.
    Artikel 3.
    Deze verordening verstaat onder:
  
  1. een onroerend goed dan wel het onroerend goed:
  a. een gebouwd eigendom met zijn gebouwde aanhorigheden – daaronder begrepen de ondergrond van die eigendom en die aanhorigheden - en met zijn ongebouwde aanhorigheden;
  b. een ongebouwd eigendom, niet zijnde de ondergrond of een aanhorigheid van een gebouwd eigendom;
  c. indien gedeelten van de in letter a of b bedoelde eigendommen – andere dan de gedeelten van een onroerend goed als bedoeld in artikel 2, tweede lid, letter b, van het Besluit gemeentelijke onroerend-goedbelastingen – blijkens hun indeling zijn bestemd om als een afzonderlijk geheel te worden gebruikt: elk als zodanig bestemd gedeelte;
  2. aanhorigheden:
  gebouwde en ongebouwde eigendommen, behorende bij en in gebruik zijnde met een gebouwd eigendom of gedeelten daarvan, voor zover die eerstgenoemde eigendommen, naar de omstandigheden beoordeeld, dienstbaar zijn aan dat gebouwde eigendom of die gedeelten daarvan;
  3. woning:
  
    een gebouwd eigendom of een gedeelte daarvan als bedoeld in 1, letter a, onderscheidenlijk letter c, dat voor de helft of meer is bestemd of wordt gebruikt voor woondoeleinden.Heffingsgrondslag.
    Artikel 4.
  
  1. Voor de vaststelling van de heffingsgrondslag wordt de op de voet van artikel 8 gemeten oppervlakte van het onroerende goed vermenigvuldigd met achtereenvolgens de factor voor aard en soort gebruik en de factoren voor ligging en kwaliteit als in de bij deze verordening behorende tabel zijn toegekend aan de groep van onroerende goederen, waartoe dat onroerend goed behoort, met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 5 en 6 en de in de tabel gegeven aanwijzingen.
  2. Enzovoorts.
  
    Meetvoorschrift voor de oppervlakte.
    Artikel 8.
  
  1. De oppervlakte van een onroerend goed wordt gesteld:
  a. wat betreft gebouwde eigendommen met hun gebouwde aanhorigheden: enzovoorts;
  b. wat betreft ongebouwde aanhorigheden van gebouwde eigendommen: op het aantal volle vierkante meters waarmede de totale oppervlakte van het onroerend goed de som van het aantal volle vierkante meters van de ondergrond van het gebouwde eigendom, dat van de ondergrond van zijn gebouwde aanhorigheden en 300 vierkante meter te boven gaat;
  c. wat  betreft ongebouwde eigendommen, niet zijnde aanhorigheden of de ondergrond van gebouwde eigendommen: op het aantal volle vierkante meters van de totale oppervlakte van het onroerend goed.
  2. Enzovoorts.
  
    Belastingtarief.
    Artikel 9.
  
  1. Voor elke volle 10 vierkante meters van de heffingsgrondslag bedraagt de belasting bedoeld
  1. in artikel 1, letter a ƒ 11,60;
  2. in artikel 1, letter b ƒ 16,20.
  2. Enzovoorts.
  
        Vrijstellingen.
        Artikel 10.
  
  1. Behoudens het bepaalde in het tweede lid wordt een in artikel 1 bedoelde belasting niet geheven ter zake van
  a. enzovoorts;
  1. ongebouwde terreinen, niet zijnde aanhorigheden van gebouwde eigendommen.
  2. Enzovoorts.
  
    Wijze van belastingheffing.
    Artikel 11.
    De belastingen worden geheven bij wege van aanslag.
    Tenaamstelling.
    Artikel 12.
    Indien met betrekking tot eenzelfde onroerend goed, hetzij ingeval van gelijksoortig gebruik meer dan één gebruiker, hetzij meer dan één genothebbende krachtens zakelijk recht kan worden aangewezen, wordt de aanslag gesteld ten name van een van hen met toevoeging van de afkorting “c.s.”.”;
    Overwegende dat de tabel van factoren voor aard/gebruik, ligging en kwaliteit, als bedoeld in artikel 4 van de Verordening voor zover hier van belang voor het jaar 1975 het volgende inhoudt:
  
  
  
  
    
      
      
      
      
      
      
      
        
          
            “groep
          
          
            code
          
          
            ongebouwde objecten
          
          
            aard/gebruik
          
          
            ligging
          
          
            kwaliteit
          
        
        
          
            00
          
          
            00.10
          
          
            aanhorige grond
          
          
            0,10 
          
          
            als voor gebouwd
          
          
            1.00
          
        
        
          
            
          
          
            00.20
          
          
            bedrijfsmatig geëxploiteerd terrein
          
          
            0,10
          
          
            idem
          
          
            1.00
          
        
        
          
            
          
          
            00.30
          
          
            terrein met bouwbestemming
          
          
            0,10
          
          
            1.00
          
          
            1.00
          
        
        
          
            
          
          
            00.40
          
          
            overige terreinen
          
          
            0,01
          
          
            1.00
          
          
            1.00;”; 
          
        
      
    
  
  
  
  
    Overwegende dat evenvermelde tabel als factor voor ligging ten aanzien van woningen factoren inhoudt van 0,80, 1.00 en 1,25, en ten aanzien van andere gebouwen steeds de factor 1.00;
    Overwegende dat het Hof, na te hebben vermeld dat het hier betreft een onroerend goed bestaande uit een boerderij met stal, schuren en erf, omtrent de omvang van het geschil en de standpunten van partijen het volgende heeft overwogen:
    “Bij de aanslagen is de oppervlakte van het erf behorende bij de boerderij, na aftrek van de ingevolge artikel 8, lid 1, letter b, der Verordening niet in aanmerking te nemen oppervlakte van 300 m2, gesteld op 2.784 m2. In tegenstelling tot hetgeen de belanghebbenden in hun beroepschrift hebben gesteld, willen zij nader geen bezwaar maken tegen de vaststelling van die oppervlakte, al heeft huns inziens de gemeente tot het erf bedrijfsmatig geëxploiteerde cultuurgrond gerekend, die ingevolge artikel 273, lid 1, aanhef der gemeentewet niet onder de heffingsgrondslag mag worden begrepen. Daartegenover staat evenwel, dat in dit geval tot het erf moeten worden gerekend de boomgaard, de moestuin en de windkering, welke de gemeente deels daartoe niet heeft gerekend. Per saldo is daarom de vastgestelde oppervlakte van het erf voor hen aanvaardbaar. In de Verordening zijn echter de vermenigvuldigingsfaktoren voor aard/gebruik, ligging en kwaliteit voor aanhorige gronden (niet behorende bij woningen) en bedrijfsmatig geëxploiteerde terreinen, ongeacht de aard daarvan en waar ook gelegen in de gemeente, vastgesteld op 0,10 voor aard/gebruik en 1.00 voor ligging en voor kwaliteit. De belanghebbenden zijn van oordeel, dat aldus de Verordening in strijd komt met artikel 273, lid 2, der gemeentewet, doordat duidelijk aanwijsbare verschillen in waarde bij (aanhorige) gronden niet tot uitdrukking komen, zodat niet kan worden gezegd, dat op benaderende wijze rekening is gehouden met verschillen in waarde in het economische verkeer. Zij zijn voorts van oordeel, dat, zou voor de faktor aard/gebruik een voor de onderhavige aanhorige grond juiste vermenigvuldigingsfaktor zijn vastgesteld, ter zake van het erf geen belasting verschuldigd zou zijn. Nu de Verordening op dit punt huns inziens onverbindend is, zullen de aanslagen voor dit deel van het onroerend goed reeds om die reden moeten worden vernietigd. De gemeente heeft de gestelde onverbindendheid van de Verordening bestreden. Zij heeft er daarbij op gewezen, dat ingevolge artikel 10, lid 1, letter 1, der Verordening van de belastingen zijn vrijgesteld ongebouwde terreinen, niet zijnde aanhorigheden van gebouwde eigendommen. Voor ongebouwde aanhorigheden is het – anders dan bij gebouwen – huns inziens niet noodzakelijk verschil te maken naar gelang van de aard daarvan.Het betreft hier het gebouwencomplex van een melkveebedrijf sinds het jaar 1947 uitgeoefend met behulp van een oppervlakte land groot ongeveer 23 ha.. Het veebestand is ongeveer 25 melkkoeien en ongeveer 15 stuks jongvee. Gebouwen en grond zijn eigendom van de erven [A] , waarvan [X] er één is. Laatstgenoemde is pachter van het bedrijf. De aanslag wegens feitelijk gebruik had in verband hiermede niet moeten zijn gesteld ten name van [X] cum suis, doch op naam van deze alleen. Partijen zijn van mening, dat dit niet tot nietigheid van de aanslag wegens feitelijk gebruik behoeft te leiden. Het gerechtshof verenigt zich met deze zienswijze, nu voor deze aanslag de bijvoeging “c.s.” als zonder betekenis moet worden aangemerkt, zodat die aanslag kan worden geacht alleen [X] te betreffen. Belast voor de onroerend-goedbelasting is alleen de boerenwoning met bedrijfsgebouwen, tuin en erf. De partijen zijn het erover eens, dat dit complex voor de onroerend-goedbelasting moet worden beschouwd als één onroerend goed.
    Geen geschil bestaat ten aanzien van het deel van de aanslagen, hetwelk betrekking heeft op de gebouwen. Ook zijn de partijen het er in het geding over eens geworden, dat de oppervlakte van de bij de gebouwen behorende aanhorige grond kan worden gesteld op 2.784 m2 , zulks na aftrek van het vrijgestelde deel daarvan. Het geschil betreft derhalve nog alleen de vraag of in de Verordening op voldoende wijze onderscheid is gemaakt, door het vaststellen van vermenigvuldigingsfaktoren, tussen de onderscheiden soorten van aanhorige terreinen. De belanghebbenden zijn van oordeel dat dit niet, althans op een te grove wijze is geschied, zodat de verordening op dit punt in strijd komt met het bepaalde in artikel 273, lid 2, der gemeentewet. Zij hebben er daarbij op gewezen, dat het niet aangaat erven van boerderijen op één lijn te stellen met aanhorige terreinen in de industriële en dienstverlenende sektor, waarvan de waarde een veelvoud bedraagt van die van boerenerven.”; Overwegende dat het Hof omtrent het geschil heeft overwogen: 
    “dat de tabel van faktoren voor aard/gebruik, ligging en kwaliteit behorende bij de onderhavige verordening aldus is ingericht, dat de faktor ligging voor alle onroerende goederen in de gemeente is gesteld op 1.00, behalve voor woningen gelegen in sanerings- of rehabilitatiegebieden, waarvoor deze is gesteld op 0.80; dat daarnaast met betrekking tot woningen en gebouwen een belangrijk aantal onderscheidingen wordt gemaakt naar gelang van aard en gebruik; dat ten aanzien van aard en gebruik van ongebouwde objekten, waarvan na de invoering van de vrijstelling van artikel 10, lid 1, letter 1, der Verordening alleen aanhorige grond bij gebouwen is belast, slechts één faktor geldt, te weten de faktor 0.10; dat voor alle aanhorige grond voorts voor kwaliteit de faktor 1.00 geldt;
    dat aldus voor terreinen van zeer onderscheiden aard en ligging, waartussen zich ook nog kwaliteitsverschillen zullen voordoen, eenzelfde heffingsgrondslag per vierkante meter oppervlakte wordt toegepast, ondanks het feit dat de desbetreffende terreinen van uiteenlopende economische betekenis zijn en daartussen belangrijke waardeverschillen bestaan; dat dit in het bijzonder spreekt in het onderhavige geval, waarin een boerenerf gelegen in een agrarisch gebied op één lijn wordt gesteld met aanhorige terreinen behorende bij gebouwen in gebruik voor doeleinden van verkeer, handel en nijverheid of in gebruik bij dienstverlenende bedrijven, ten aanzien waarvan het van algemene bekendheid is – hetgeen het Gerechtshof bovendien uit eigen wetenschap bekend is – dat de waarde dikwijls een veelvoud bedraagt van die van boerenerven;
    dat aldus, naar de belanghebbenden terecht hebben gesteld, in de Verordening op onvoldoende wijze rekening is gehouden met het voorschrift vervat in artikel 273, lid 2, der gemeentewet, dat de belasting bij gebruikmaking van de oppervlaktegrondslag moet worden geheven na toepassing van vermenigvuldigingscijfers voor aard, ligging, kwaliteit en soort gebruik, zulks ten einde op benaderende wijze rekening te houden met verschillen in waarde in het economische verkeer; dat dit ook geldt als aanhorige grond bij gebouwen op zich zelf wordt beschouwd; dat ook bij zulke grond de economische betekenis en daarmede de waarde in het economische verkeer zo zeer uiteenloopt, dat het niet aangaat alle aanhorige grond over één kam te scheren;
    dat het vorenstaande meebrengt, dat de Verordening op dit punt onverbindend moet worden geoordeeld; dat dit teweegbrengt dat voor grond als in het onderhavige geval aanwezig de verordening moet worden geacht geen geldige heffingsgrondslag in te houden; dat het daardoor niet mogelijk is op grond van die verordening voor zulke grond in de aanslagen een bedrag aan belasting te begrijpen;
    dat mitsdien het deel van de aanslagen berekend over de oppervlakte van die grond moet vervallen, zodat die aanslagen slechts in stand blijven voor zover zij de gebouwen betreffen;
    dat dientengevolge de aanslagen moeten worden verminderd tot onderscheidenlijk ƒ 759,-- min 
    ƒ 437,-- = ƒ 322,-- en ƒ 543,-- min ƒ 313,-- = ƒ 230,--;“;
    Overwegende dat het Hof op deze gronden de aanslagen heeft verminderd tot ƒ 322,-- voor wat betreft de belasting wegens genot krachtens zakelijk recht en tot ƒ 230,-- voor wat betreft die wegens feitelijk gebruik;
    Overwegende dat het Hoofd in cassatie het volgende aanvoert:
    “dat sprake is van één onroerend goed, bestaande uit een gebouwd eigendom met zijn gebouwde en ongebouwde aanhorigheden;
    dat ten aanzien van het onroerend goed differentiatie in faktoren is toegepast, zoals uit de bij de aanslag behorende specificatiestaat, alsmede de tabel van faktoren behorende bij de Verordening, moge blijken;
    dat het niet aangaat onderdelen van het onroerend goed afzonderlijk te toetsen aan artikel 273, tweede lid van de gemeentewet;
    dat bovendien de invloed op de waarde van het onroerend goed uitgaande van de ongebouwde aanhorigheid bij bij voorbeeld industrie of agrarisch bedrijf per m2  nagenoeg evenredig te achten is, daar geen noemenswaardige meetbare verschillen in invloed op de waarde van het onroerend goed van de aanwezige ongebouwde aanhorigheid zijn aan te geven;
    dat derhalve geen afbreuk is gedaan aan het wettelijk vereiste vervat in artikel 273, tweede lid;
    dat hij tot de conclusie komt dat door het Hof ten onrechte is geoordeeld dat de Verordening met betrekking tot de ongebouwde aanhorige grond geen geldige heffingsgrondslag inhoudt;”;
    Overwegende dienaangaande en ambtshalve:
    dat het Hof blijkens zijn eerste overweging omtrent het geschil kennelijk geen acht heeft geslagen op artikel I van het besluit van de raad van de gemeente [Z] van 4 december 1974, (goedgekeurd bij Koninklijk Besluit van 5 februari 1975, nummer 3), waarbij met ingang van 1 januari 1975 de onderhavige Verordening is gewijzigd;
    dat ingevolge dat artikel de bijzondere factor voor ligging van 0.80 voor woningen, gelegen in sanerings- of rehabilitatiegebieden, is vervallen en voorts de factoren voor ligging van woningen naar gelang van de ligging in de – volgens de bij de Verordening behorende kaart van de gemeente – met A tot en met H, 1 tot en met 9 en “overige” aangeduide gebieden onderscheidenlijk op 0,80, 1,25 en 1,00 zijn gesteld;
    dat de Verordening na voormelde wijziging – waarbij tevens is ingevoerd een vrijstelling voor alle ongebouwde terreinen, niet zijnde aanhorigheden van gebouwde eigendommen – van de ongebouwde eigendommen in feite alleen in de heffing betrekt aanhorige grond bij gebouwde eigendommen;
    dat voor die aanhorige grond één factor geldt voor aard en soort gebruik, te weten 0,10, en één factor voor kwaliteit, te weten 1,00, terwijl de factor voor de ligging aansluit aan die voor de ligging van het desbetreffende gebouwde eigendom, hetgeen meebrengt dat alleen ten aanzien van aanhorige grond bij woningen differentiatie naar ligging in bepaalde gebieden van de gemeente is voorzien;
    dat het Hof, oordelend over de stelling van belanghebbenden dat in de Verordening ten onrechte geen onderscheid is gemaakt tussen erven van boerderijen en aanhorige terreinen in de industriële en dienstverlenende sector, kennelijk – mede gelet op zijn eigen wetenschap omtrent de aard en omvang van de gemeente [Z] – tot uitgangspunt heeft genomen dat zodanige aanhorige terreinen in de gemeente [Z] inderdaad voorkomen;
    dat het Hof voorts heeft geoordeeld, dat er belangrijke waardeverschillen bestaan tussen een boerenerf, gelegen in een agrarisch gebied, en aanhorige terreinen behorende bij gebouwen in gebruik voor doeleinden van verkeer, handel en nijverheid of in gebruik bij dienstverlenende bedrijven;
    dat het, gelet op deze waardeverschillen, duidelijk is dat de in de Verordening gegeven regeling van de heffingsgrondslag voor ongebouwde aanhorigheden bij andere gebouwen dan woningen, omdat zij op geen enkele wijze rekening houdt met het bestaan van verschillen in waarde in het economische verkeer van die aanhorigheden per m2, leidt tot een willekeurige en onredelijke belastingheffing, welke de wetgever bij het toekennen van de bevoegdheid tot het heffen van de in artikel 273 van de gemeentewet bedoelde belastingen niet op het oog kan hebben gehad;
    dat het Hoofd heeft aangevoerd dat, nu aanhorigheden en gebouwde eigendommen tezamen één onroerend goed vormen, het niet aangaat onderdelen van dat onroerend goed afzonderlijk te toetsen aan artikel 273, tweede lid, van de gemeentewet;
    dat die stelling echter onjuist is, daar de regeling van de heffingsgrondslag voor ongebouwde aanhorigheden in de Verordening tot gevolg heeft dat de heffingsgrondslag van het onroerend goed in niet onaanzienlijke mate kan worden beïnvloed door de aanhorige grond;
    dat evenmin steekhoudend is de stelling van het Hoofd dat de waarde van ongebouwde aanhorigheden per m2 bij industriële en bij agrarische eigendommen in nagenoeg dezelfde verhouding staat tot de waarde van het onroerend goed in zijn geheel;
    dat toch, nu ten aanzien van industriële en agrarische eigendommen in de Verordening wél verschil in heffingsgrondslag van de gebouwde eigendommen maar geen onderscheid in de heffingsgrondslag van de ongebouwde aanhorigheden wordt gemaakt, de door het Hoofd gestelde gelijke verhouding – die niet wegneemt dat er tussen onderscheiden stukken aanhorige grond in feite grote verschillen in waarde per m2 kunnen voorkomen – niet mag gelden als argument om voor alle aanhorige grond gelijke vermenigvuldigingsfactoren te bezigen en aldus bedoelde verschillen te verwaarlozen;
    dat derhalve de Verordening op het punt van de berekening van de heffingsgrondslag voor aanhorige grond, tabelgroep 00, code 00.10, voor zover zij betrekking heeft op andere gebouwen dan woningen, onverbindend is en het Hof met juistheid heeft beslist dat de aanslagen slechts in stand kunnen blijven voor zover zij de gebouwen betreffen;
    dat ’s Hofs uitspraak echter ten onrechte niet de beslissing inhoudt van vernietiging van de uitspraak van het Hoofd;
    dat de bestreden uitspraak mitsdien moet worden vernietigd om dit verzuim te herstellen;
    Vernietigt de uitspraak van het Hof, alsmede die van het Hoofd;
    Vermindert de aanslag wegens genot krachtens zakelijk recht tot een ten bedrage van ƒ 322,-- en die wegens feitelijk gebruik tot een ten bedrage van ƒ 230,--.
    Gedaan bij de Heren Van Dijk, Vice-President, Reynders, Van Vucht, Van der Vorm en Bloembergen, Raden en door de Vice-President voornoemd uitgesproken ter Raadkamer van de zeventiende december 1900 tachtig, in tegenwoordigheid van de waarnemend-griffier Ilsink.