ECLI:NL:RBROT:2017:4999, Rechtbank Rotterdam, 28-06-2017, C/10/520716 / HA ZA 17-166
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2017-06-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Onrechtmatige daad gemeente als zij niet in onderhandeling treedt over het aangaan van een huurovereenkomst met gedaagde (kermisexploitant) voor een standplaats op een terrein waar veel kermisexploitanten al jaren wonen? Bestemmingsplan. Beleid gemeente.

vonnis
    RECHTBANK ROTTERDAM
    
    
      Team Handel
      Zittingsplaats Rotterdam
    
    
    
    
      zaaknummer / rolnummer: C/10/520716 / HA ZA 17-166
    
    
    
      
        Vonnis van 28 juni 2017
      
    
    
    
      in de zaak van
    
    
    
      
        
          [eiseres]
        ,
      wonende te Rotterdam,
      eiseres,
      advocaat mr. R.J. Michielsen te Hoogvliet Rotterdam,
    
    
    
      tegen
    
    
    
      de publiekrechtelijke rechtspersoon
      
        GEMEENTE ROTTERDAM,
      zetelend te Rotterdam,
      gedaagde,
      advocaat mr. V. Wiegman te Rotterdam.
    
    
    
    
      Partijen zullen hierna [eiseres] en de gemeente Rotterdam genoemd worden.
    
    
    
  
  
    
      1De procedure
    
      1.1.
      Het verloop van de procedure blijkt uit:
      
        
          de dagvaarding van 23 september 2016, met producties 1 tot en met 11;
        
        
          de conclusie van antwoord, met producties 1 tot en met 4;
        
        
          de brief van de rechtbank van 29 maart 2017 waarin een comparitie van partijen is bepaald;
        
        
          het proces-verbaal van comparitie van 30 mei 2017;
        
        
          de reactie van 9 juni 2017 van de gemeente Rotterdam op het proces-verbaal van de comparitie van partijen. 
        
      
      
    
    
      1.2.
      Ten slotte is vonnis bepaald.
      
      
    
  
  
    
      2De feiten
    
      2.1.
      De gemeente Rotterdam is eigenaar van het perceel grond te Rotterdam kadastraal bekend Hillegersberg, sectie C, nummer 4921, genaamd het Terbregsehof (hierna: het Terbregsehof).  
      
    
    
      2.2.
      Het Terbregsehof is in 1981 ingericht als terrein voor Rotterdamse kermisexploitanten en is sindsdien verhuurd, eerst aan de Stichting Rotterdamse Kermisexploitanten en sinds 1992 zijn standplaatsen/percelen verhuurd aan individuele kermisexploitanten. [eiseres] is geboren en getogen op het Terbregsehof. Haar ouders wonen er nog altijd op nummer 90. Haar zus, [mevrouw x] , huurt sinds 2010 standplaats 72.  [eiseres] is net als haar ouders een kermisexploitant en woont thans in een caravan op de standplaats van haar ouders.  
      
    
    
      2.3.
      
        Bij brief van 23 juni 1997 heeft de gemeente Rotterdam de bewoners van het Terbregsehof - voor zover relevant - als volgt bericht:
        “Het handhaven van de gesloten huurovereenkomsten heeft in het verleden reeds de nodige problemen gegeven; achteraf blijken namelijk niet alle kandidaathuurders daadwerkelijk kermisexploitant te zijn.
      
      
      
        
          Voor alle duidelijkheid acht ik het daarom noodzakelijk te herbevestigen dat bij het vrijkomen van een standplaats vanaf heden als volgt te werk zal worden gegaan:
        
      
      
      
        
          
            huurders dienen te voldoen aan de inhoud van de artikelen 20 t/m 23, waarvan u de tekst hierbij aantreft, en kandidaathuurders moeten dus aantonen dat zij daadwerkelijk een Rotterdams kermisexploitant zijn;
          
        
        
          
            aangezien het aantal belangstellenden voor een standplaats groot is, zal voorlopig aan 
          
        
      
      
        de hand van een wachtlijst worden bepaald met welke kandidaathuurder zal worden onderhandeld. ” 
      
    
    
      2.4.
      Het bestemmingsplan Terbregsehof is op 27 januari 2011 vastgesteld en op 29 april 2011 onherroepelijk geworden. Blijkens de kaart behorende bij dit bestemmingsplan rust op het Terbregsehof de bestemming “Bedrijventerrein”. Het is op grond van het bestemmingsplan niet toegestaan om op het Terbregsehof (seizoensgebonden) te wonen.  
      
    
    
      2.5.
      Bij brief van 17 december 2012 heeft de gemeente Rotterdam de bewoners van het Terbregsehof - voor zover relevant - als volgt bericht:
      
      
        “De gronden van het Terbregsehof worden gebruikt voor bedrijfsactiviteiten en de daarbij behorende opslag- en werkterreinen voor kermisexploitanten. Dit gebeurt al vele jaren en is in het verleden toegestaan. In zoverre is dus sprake van een legale situatie tenzij er in het verleden bouw- of omgevingsvergunningplichtige bouwwerken zijn gerealiseerd, zonder dat daar vergunning voor is verleend. Het terrein wordt echter tevens bewoond door (ex)kermisexploitanten, een gebruik dat niet is toegestaan aangezien de locatie geen bestemming "wonen" of "woondoeleinden" kent. Dit gebruik is dus onmiskenbaar strijdig met het geldende bestemmingsplan. Dat dit gebruik in het verleden oogluikend is toegestaan, doet hier niets aan af. Op basis van deze strijdigheid met het bestemmingsplan, hebben wij de bestaande situatie in overweging genomen en zijn wij van oordeel dat hier niet langer in kan worden berust. Voor (al dan niet) permanente bewoning is het terrein niet geschikt omdat het niet voldoet aan de normen voor geluid, lucht- en veiligheidsrisico's. Om deze redenen kon het terrein in het nieuwe bestemmingsplan Terbregsehof (vastgesteld in 2009), ook niet worden bestemd als locatie waar wonen is toegestaan. Dit bijelkaar opgeteld, brengt ons tot het oordeel dat deze situatie niet langer kan worden toegestaan, een oordeel dat geldt voor zowel de illegale woonfunctie als de illegaal opgerichte bebouwing.
        
          Het dagelijks bestuur van de deelgemeente Kralingen-Crooswijk heeft de taak om te handhaven op illegaal geplaatste gebouwen. Bij het Terbregsehof hanteert zij de richtlijn dat tegen bouwwerken die voor de inventarisatiedatum (05-10-2012) zijn geplaatst, niet handhavend wordt opgetreden (met uitzondering van excessen). (…)
        
      
      
      
        
          Voor het bij u in gebruik zijnde perceel, betekent dit dat bij het verlaten van het perceel wegens beëindiging van het huurcontract om wat voor reden dan ook, het perceel niet meer in gebruik mag worden genomen voor woondoeleinden, maar alleen conform het bestemmingsplan. Ook indien u een bestaand gebouw zodanig wijzigt of vervangt dat dat vergunningsplichtig is, dan kan en mag dat alleen indien het gebruik daarmee gaat voldoen aan het bestemmingsplan. U mag bijvoorbeeld een gebouw waarin op de eerder genoemde peildatum gewoond werd dus niet meer uitbreiden of vervangen voor een nieuw gebouw waarin gewoond kan worden.”
      
      
    
    
      2.6.
      Bij brief van 23 maart 2015 heeft [eiseres] een aanvraag bij de gemeente Rotterdam gedaan om in aanmerking te komen voor de huur van de vrijgevallen standplaats Terbregsehof 78. 
      
    
    
      2.7.
      De gemeente Rotterdam heeft bij brief van 10 juli 2015 aan [eiseres] bericht dat zij dit verzoek vooralsnog niet zal honoreren omdat zij voornemens is de inrichting van het Terbregsehof opnieuw te bezien met het oog op de (brand)veiligheid op het terrein en de stedenbouwkundige inrichting. Om die reden ligt op dat moment een nieuwe verhuring niet voor de hand.  
      
      
    
  
  
    
      3Het geschil
    
      3.1.
      
        [eiseres] vordert na vermindering van eis dat de gemeente Rotterdam wordt veroordeeld:
      a. a) tot het in onderhandeling treden met [eiseres] over het aangaan van een huurovereenkomst met [eiseres] of het verstrekken van een gebruiksrecht ter zake een van de percelen van het Terbregsehof; 
      b) tot betaling van een dwangsom van € 100,00 per dag, voor iedere dag dat de gemeente Rotterdam in gebreke blijft met het in onderhandeling treden met [eiseres] over het aangaan van een huurovereenkomst of met het verstrekken van een gebruiksrecht ter zake een van de percelen van het Terbregsehof, te maximeren tot € 5.000,00;
      c) in de kosten van het geding. 
      
    
    
      3.2.
      
        [eiseres] heeft ter gelegenheid van de comparitie van partijen haar vordering sub a) in de thans weergegeven vorm gewijzigd. Ter zake de vordering sub b) heeft zij zich niet uitgelaten. Gelet op de verwevenheid tussen de vorderingen sub a) en b) heeft de rechtbank de vordering sub b) begrepen zoals deze thans is weergegeven.   
      
    
    
      3.3.
      
        [eiseres] voert, naar de rechtbank begrijpt, ter onderbouwing het volgende aan. 
      
      
        De gemeente Rotterdam handelt onrechtmatig jegens [eiseres] door categorisch te weigeren om met haar in onderhandeling te treden over de huur van een standplaats op het Terbregsehof, terwijl er standplaatsen leeg staan en [eiseres] als eerste op de wachtlijst staat. De gemeente Rotterdam maakt aldus inbreuk op het recht van [eiseres] om mogelijk een huurovereenkomst aan te gaan en handelt ook in strijd met haar verplichting om kermisexploitanten zoals [eiseres] , die al jaren met hun familie op een bepaalde plek wonen, een passende woning te geven. De gemeente Rotterdam beroept zich er weliswaar op dat zij zich beraadt op de inrichting van en het te voeren beleid ten aanzien van het Terbregsehof maar de gemeente Rotterdam geeft in strijd met haar wettelijke plicht al jarenlang niet aan wat haar beleid is ten aanzien van het Terbregsehof zodat de indruk bij [eiseres] bestaat dat de gemeente Rotterdam een uitsterfbeleid hanteert. 
        Door de handelwijze van de gemeente Rotterdam lijdt [eiseres] schade in de vorm van het niet kunnen beschikken over een eigen rustige woonsituatie. Deze schade is de gemeente Rotterdam toe te rekenen, nu zij zich onttrekt aan haar verplichtingen om als goed verhuurder van de standplaatsen op het Trebregsehof een standplaats aan [eiseres] toe te wijzen.  
      
      
    
    
      3.4.
      De gemeente Rotterdam voert verweer en concludeert tot het ontzeggen van de vorderingen aan [eiseres] , met veroordeling van [eiseres] bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad in de kosten van deze procedure. 
      
    
    
      3.5.
      Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
      
      
    
  
  
    
      4De beoordeling
    
      4.1.
      Vast staat dat in het bestemmingsplan dat op 29 april 2011 onherroepelijk is geworden, is bepaald dat het Terbregsehof geen bestemming “wonen” heeft. Ditzelfde gold in de periode voordat het huidige bestemmingsplan van kracht werd, maar daarvan werd op grond van het destijds geldende artikel 19 Wet ruimtelijke ordening vrijstelling verleend voor (seizoensgebonden) wonen. Gelet op dit bestemmingsplan en omdat het terrein niet voldeed aan de (brand)veiligheidsnormen heeft de gemeente Rotterdam omstreeks 2012 besloten om haar beleid ten aanzien van het Terbregsehof te heroverwegen en in verband daarmee voorlopig geen nieuwe huurovereenkomsten aan te gaan. Dit heeft de gemeente Rotterdam bij brief van 17 december 2012 aan de bewoners van het Terbregsehof medegedeeld. Uit deze brief kan tevens worden opgemaakt dat de gemeente Rotterdam niet zou optreden tegen bewoners die op de inventarisatiedatum van 5 oktober 2012 op het Terbregsehof een woning hadden, maar dat bij het verlaten van het perceel het perceel niet meer in gebruik mocht worden genomen voor woondoeleinden. Gelet op dit nieuwe beleid is het verzoek van [eiseres] bij brief van 23 maart 2015 om in aanmerking te komen voor toewijzing van het perceel Terbregsehof 78 afgewezen. 
      
    
    
      4.2.
      De rechtbank dient tegen deze achtergrond te beoordelen of de gemeente Rotterdam onrechtmatig handelt jegens [eiseres] door niet met haar in onderhandeling te treden over de verhuur van een standplaats op het Terbregsehof, nu er standplaatsen leeg staan en [eiseres] , zoals zij stelt, als eerste op de wachtlijst staat.  
      
    
    
      4.3.
      Als onrechtmatige daad wordt aangemerkt een inbreuk op een recht, een doen of nalaten in strijd met een wettelijke plicht of met hetgeen volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt. 
      
    
    
      4.4.
      Bij de inbreuk op een recht gaat het om aantasting van subjectieve rechten, in welk verband gedacht kan worden aan persoonlijkheidsrechten of vermogensrechten. Niet is gebleken van een subjectief recht van [eiseres] waarop de gemeente Rotterdam door haar handelwijze inbreuk heeft gemaakt. Desgevraagd is ter gelegenheid van de comparitie van partijen namens [eiseres] aangegeven dat het gaat om een recht van [eiseres] om mogelijk een huurovereenkomst aan te gaan, of te wel een toekomstig recht. Een dergelijk recht kan niet worden aangemerkt als een subjectief recht zoals hiervoor bedoeld en waarvoor geldt dat een inbreuk daarop leidt tot een onrechtmatige daad van degene die die inbreuk maakt.  
      
    
    
      4.5.
      
        Uit hetgeen [eiseres] aanvoert, kan evenmin de conclusie worden getrokken dat de gemeente Rotterdam iets doet of nalaat in strijd met een wettelijke plicht. [eiseres] stelt ter zake dat het de wettelijke plicht van de gemeente Rotterdam is om, als er beleid is, aan te tonen wat dit beleid is en dat de gemeente Rotterdam dit nalaat waardoor het erop lijkt dat er door de gemeente Rotterdam een uitsterfbeleid wordt gehanteerd. 
        Nog daargelaten of het kenbaar maken van beleid kan worden aangemerkt als een wettelijke verplichting van de gemeente Rotterdam, geldt het volgende.
      
      
      
        Ter gelegenheid van de comparitie van partijen heeft de heer [y] , die vanwege de slepende besluitvorming vorig jaar als projectleider voor dit project is benoemd, het volgende verklaard:
        “Ik ben sinds ongeveer een jaar aangesteld als projectmanager om tempo en structuur in de ontwikkeling van beleid omtrent het Terbregsehof te krijgen. Voordien zat er geen projectmanager op dit project. We kijken binnen de gemeente Rotterdam wat de mogelijkheden zijn voor het Terbregsehof. Er is een aantal mogelijkheden. Deze worden voorgelegd aan de burgemeester en aan de wethouder van Wonen en Stedelijke Ontwikkeling. Vervolgens vindt er een bestuurlijk besluitvormingstraject plaats en wordt er één lijn gecommuniceerd aan de bewoners. Het opstellen van het beleid ten aanzien van het Terbregsehof duurt inderdaad lang. Er komt geen eenduidige oplossing uit gesprekken met de verschillende afdelingen van de gemeente Rotterdam. Mijn ervaring is dat integrale besluitvormingsprocessen lang duren. Drie maanden is in deze context voor de gemeente Rotterdam niets, maar ik begrijp dat dat lang duurt voor de bewoners.”  
      
      
      
        Uit het voorgaande volgt dat er nog geen beleid is ten aanzien van het Terbregsehof omdat de betrokken afdelingen blijkbaar niet op één lijn zitten. Het is derhalve niet zo, zoals de rechtbank de stellingname van [eiseres] begrijpt, dat de gemeente Rotterdam al lang heeft besloten tot een uitsterfbeleid en dat zij dat beleid (bewust) niet kenbaar maakt aan [eiseres] .  
      
      
    
    
      4.6.
      
        Naar het oordeel van de rechtbank handelt de gemeente Rotterdam ook niet in strijd met hetgeen volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt door  [eiseres] als kermisexploitant geen passende woonplek te bieden. 
        Anders dan [eiseres] stelt, rust er op de gemeente Rotterdam geen resultaats- of inspanningsverplichting om voor een passende woonplek voor kermisexploitanten te zorgen. Desgevraagd heeft [eiseres] ook niet gemotiveerd waaruit deze verplichting voor de gemeente Rotterdam zou volgen. Dit wordt niet anders door de omstandigheid dat [eiseres] , zoals zij stelt, bovenaan de wachtlijst stond van kermisexploitanten die een standplaats wilden huren op het Terbregsehof. Alles wijst erop dat aan deze wachtlijst niet meer betekenis kan worden gehecht dan dat daarop de kermisexploitanten staan vermeld in volgorde waarin zij in aanmerking komen voor onderhandeling over een standplaats als er standplaatsen worden verhuurd. Nu er conform het huidige beleid van de gemeente Rotterdam geen standplaatsen worden verhuurd, komt aan deze wachtlijst ook geen betekenis toe. Er zijn geen feiten of omstandigheden gesteld of gebleken waaruit voortvloeit dat [eiseres] aan deze wachtlijst een meer verstrekkende of andere betekenis heeft mogen toekennen.  
      
      
    
    
      4.7.
      
        Indien was komen vast te staan dat de gemeente Rotterdam na haar brief van 17 december 2012 wel met andere kermisexploitanten in onderhandeling was gegaan over de huur van een standplaats op het Terbregsehof, had dat mogelijk tot het oordeel kunnen leiden dat de gemeente Rotterdam jegens [eiseres] in strijd handelde met hetgeen volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt. [eiseres] heeft in dit verband gesteld dat in 2016 (in het proces-verbaal staat op pagina 3 per abuis 2006) standplaats 94 is verhuurd, alsmede dat sinds 2010 andere percelen voor veel geld zijn onderverhuurd. 
        De gemeente Rotterdam heeft hiertegen aangevoerd dat op standplaats 94 sinds enige tijd een van de erfgenamen van de vorige bewoner van het perceel woont die de bestaande huurovereenkomst voor dit perceel met de gemeente Rotterdam voortzet. De gemeente Rotterdam had op grond van de wet (artikel 7:229 lid 3 BW) geen mogelijkheden om hier iets tegen te doen. Voorts heeft de gemeente Rotterdam gesteld dat als er al op andere percelen dan nummer 94 sinds 2012 andere bewoners zijn komen wonen, dat gevallen betreft van onderverhuur waarvan de gemeente Rotterdam niet op de hoogte is. [eiseres] heeft in reactie hierop gesteld dat (inderdaad) de kleindochter van de vorige bewoner op perceel 94 woont alsmede dat zij lang moet wachten omdat zij het wel op een nette manier wil regelen. [eiseres] heeft aldus het door de gemeente Rotterdam gestelde niet betwist, zodat de rechtbank van de juistheid van de stellingen van de gemeente Rotterdam uitgaat. Dit brengt mee dat niet is komen vast te staan dat de gemeente Rotterdam na haar brief van 17 december 2012 wel met andere kermisexploitanten in onderhandeling is gegaan over de verhuur van een standplaats op het Terbregsehof. 
      
      
    
    
      4.8.
      Nu niet is komen vast te staan dat de gemeente Rotterdam een onrechtmatige daad jegens [eiseres] heeft gepleegd, zullen de vorderingen worden afgewezen.  
      
    
    
      4.9.
      
        [eiseres] zal als de in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten worden veroordeeld. De kosten aan de zijde van de gemeente Rotterdam worden begroot op:
      - griffierecht	€	618,00
      - salaris advocaat		904,00 (2,0 punten × tarief € 452,00)
      Totaal	€ 	1.522,00
      
      
    
  
  
    
      5De beslissing
    De rechtbank
    
    
      5.1.
      wijst de vorderingen af,
      
    
    
      5.2.
      veroordeelt [eiseres] in de proceskosten, aan de zijde van de gemeente Rotterdam tot op heden begroot op € 1.522,00,
      
    
    
      5.3.
      verklaart dit vonnis wat betreft de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
      
      
      
      
        Dit vonnis is gewezen door mr. J.F. Koekebakker en in het openbaar uitgesproken op 28 juni 2017.
        1582/1729