ECLI:NL:RVS:2024:3987, Raad van State, 02-10-2024, 202304654/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-10-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 november 2020 heeft het dagelijks bestuur van het Waterschap De Dommel de verzoeken van de maatschap om nadeelcompensatie afgewezen. De maatschap exploiteert een melkveebedrijf op het perceel [locatie A] te Bergeijk. Zij beschikt daarnaast over een veldkavel van 9,5 hectare tegenover het perceel en een kavel van 1 hectare ten zuiden van het perceel. Op de kavels worden gras en maïs geteeld. Op 22 januari 2019 en 13 maart 2020 heeft de maatschap een verzoek om nadeelcompensatie gedaan op grond van artikel 7.14 van de Waterwet voor de jaren 2018 en 2019. De maatschap heeft aan de verzoeken ten grondslag gelegd dat zij door de afsluiting van de Keunensloop droogteschade heeft geleden in de vorm van een verminderde opbrengst van gewassen op de kavels. De droogteschade heeft zij begroot op € 2.372,60 voor 2018 en € 10.287,20 voor 2019 (inclusief deskundigenkosten). Aan het besluit van 29 juni 2021 heeft het dagelijks bestuur ten grondslag gelegd dat er geen causaal verband is tussen de geleden schade en het tijdelijk afsluiten van de Keunensloop in 2018 en 2019.

202304654/1/A2.
    Datum uitspraak: 2 oktober 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [de maatschap], gevestigd te Bergeijk, waarvan de maten zijn [maat 1], [maat 2], [maat 3], [maat 4] en [maat 5],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-­Brabant van 14 april 2023 in zaak nr. 21/2042 in het geding tussen:
    de maatschap
    en
    het dagelijks bestuur van het Waterschap De Dommel.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 november 2020 heeft het dagelijks bestuur de verzoeken van de maatschap om nadeelcompensatie afgewezen.
    Bij besluit van 29 juni 2021 heeft het dagelijks bestuur het door de maatschap daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 14 april 2023 heeft de rechtbank het door de maatschap daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft de maatschap hoger beroep ingesteld.
    Het dagelijks bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De maatschap heeft een nader stuk overgelegd.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 25 april 2024, waar de maatschap, vertegenwoordigd door [maat 2], bijgestaan door [gemachtigde], en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door G. van Wijk en M. Strikker, bijgestaan door mr. M.P. Peters en mr. J.P.M. van Beers, beiden advocaat te 's-Hertogenbosch, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De maatschap exploiteert een melkveebedrijf op het perceel [locatie A] te Bergeijk (hierna: het perceel). Zij beschikt daarnaast over een veldkavel van 9,5 hectare tegenover het perceel en een kavel van 1 hectare ten zuiden van het perceel (hierna gezamenlijk: de kavels). Op de kavels worden gras en maïs geteeld.
    2.       De kavels liggen in de nabijheid van de watergang Keunensloop. Als gevolg van wegzijging uit de Keunensloop hebben de kavels een gunstige grondwaterstand. De kavel van 9,5 hectare grenst aan een sloot die, gescheiden door een kade van een paar meter breed, op haar beurt grenst aan de Keunensloop.
    3.       De waterdoorvoer in de Keunensloop is sinds het jaar 2011 regelmatig enkele maanden afgesloten, omdat de wateraanvoer in de droge periode minimaal was, terwijl de vraag naar water juist groot was. In deze periode is de waterverdeling door middel van afsluitingen gestuurd op basis van prioriteiten in het gebied. Dit is vastgelegd in de beleidsregel Verdringingsreeks Beekloop. De beleidsregel is gebaseerd op artikel 2.9 van de Waterwet en artikel 2.1 van het Waterbesluit. In het jaar 2018 is de Keunensloop enkele maanden afgesloten en in het jaar 2019 voor meer dan een half jaar.
    Besluitvorming
    4.       Op 22 januari 2019 en 13 maart 2020 heeft de maatschap een verzoek om nadeelcompensatie gedaan op grond van artikel 7.14 van de Waterwet voor de jaren 2018 en 2019. De maatschap heeft aan de verzoeken ten grondslag gelegd dat zij door de afsluiting van de Keunensloop droogteschade heeft geleden in de vorm van een verminderde opbrengst van gewassen op de kavels. De droogteschade heeft zij begroot op € 2.372,60 voor 2018 en € 10.287,20 voor 2019 (inclusief deskundigenkosten). Ter onderbouwing van de gestelde schade is verwezen naar twee rapporten van Vollebregt van 18 januari 2019 en 12 maart 2020. In de rapporten is aansluiting gezocht bij de toegekende nadeelcompensatie voor de jaren 2011 en 2013 tot en met 2017. In bezwaar heeft de maatschap hieraan toegevoegd dat de droogteschade ook het gevolg is van de wijzigingen in het watersysteem. In het kader van het projectplan Beekherstel Beekloop is de verbindingssloot naar de Beekloop vervangen door een vispassage. Dit heeft volgens de maatschap geleid tot een verminderde watertoevoer naar de Keunensloop.
    5.       Aan het besluit van 29 juni 2021 heeft het dagelijks bestuur ten grondslag gelegd dat er geen causaal verband is tussen de geleden schade en het tijdelijk afsluiten van de Keunensloop in 2018 en 2019. De droogteschade is niet het gevolg van de afsluiting van de Keunensloop, maar van de extreme droogte in de jaren 2018 en 2019. Daarnaast is de watertoevoer met het projectplan niet structureel ten nadele van de Keunensloop gewijzigd. De watervasthoudende werking van de stuw in de verbindingssloot is vervangen door de vispassage die 400 meter benedenstrooms is aangelegd in de verbindingssloot. Hierdoor wordt het water gelijk verdeeld over de Keunensloop en de verbindingssloot. Het dagelijks bestuur heeft twee notities (van 20 mei 2020 en 1 april 2021) aan dit besluit ten grondslag gelegd.
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    6.       Op 1 januari 2024 is artikel 7.14 van de Waterwet ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. In artikel 4.21 van de Invoeringswet Omgevingswet heeft de wetgever regels van overgangsrecht gegeven voor een verzoek om vergoeding van schade die is veroorzaakt door de uitoefening van een taak of bevoegdheid als bedoeld in artikel 7.14, eerste lid, van de Waterwet. In het eerste lid is bepaald dat het oude recht van toepassing blijft op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald. De verzoeken zijn gedaan op 22 januari 2019 en 13 maart 2020. Dit betekent dat in dit geval artikel 7.14 van de Waterwet, zoals die bepaling gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Aangevallen uitspraak
    7.       De rechtbank heeft vastgesteld dat tussen partijen in geschil is of de gestelde schade een gevolg is van de afsluiting van de Keunensloop en de vervanging van de schotbalkenstuw door de aanleg van een vispassage, zoals de maatschap heeft gesteld, dan wel van de extreme droogte in de jaren 2018 en 2019, zoals het dagelijks bestuur heeft gesteld. Volgens de rechtbank heeft de maatschap het causaal verband tussen de schade en de bedoelde maatregelen niet aannemelijk gemaakt. Zij heeft daartoe, verkort weergegeven, in haar overwegingen 21 tot en met 29 het volgende overwogen.
    -        afsluiting Keunensloop
    Uit de door het dagelijks bestuur in beroep overlegde hydrologische uiteenzetting volgt dat het jaar 2018 ten minste vergelijkbaar is met het extreem droge jaar 1976 en dat het jaar 2019 tot de 5% meest droge jaren behoort. Hierdoor kregen de kavels niet alleen veel minder water door neerslag, maar ook vanuit de Maas en het kanaal Bocholt-Herentals, van waaruit via de stuw De Grote Fosse (België) water wordt gevoerd naar het gebied waarin de kavels liggen. Uit de hydrologische uiteenzetting volgt eveneens dat het grondwaterpeil in de jaren 2018 en 2019 al lager was door de toenemende grondwateronttrekking en het feit dat de winterneerslag onvoldoende was om het tekort aan zomerneerslag te compenseren. Door de droogte bereikte slechts een beperkt deel van het water vanuit België de Nederlandse grens. Dit blijkt volgens de hydrologische uiteenzetting uit het feit dat het wateraanbod bij de stuw De Grote Fosse veel hoger was dan bij het meetpunt 0254. Dit meetpunt is direct gelegen na de locatie waar de verbindingssloot samenkomt met het water dat langs een andere weg Nederland binnenkomt.
    Uit de memo van 20 mei 2020 blijkt dat het afsluiten van de toevoer naar de Keunensloop met het dichtzetten van de schuif De Hutten niet of nauwelijks effect heeft gehad op het wateraanbod bij het meetpunt 0254. Het dagelijks bestuur heeft terecht aangevoerd dat als het afsluiten van de Keunensloop zou hebben geleid tot het stopzetten van de toevoer van water richting de kavels, er bij het meetpunt 0254 een hoger wateraanbod zou moeten zijn. De bevindingen in de hydrologische uiteenzetting bevestigen het beeld dat het dichtzetten van de watertoevoer naar de Keunensloop niet of nauwelijks effect heeft gehad op de watertoevoer naar de kavels. Daaruit kan namelijk worden afgeleid dat de daling van het waterpeil al vóór het afsluiten van de Keunensloop was ingezet en dat het patroon van daling werd voortgezet na de afsluiting. Ook bij een ander meetpunt (B57B0433), gelegen aan de Beekloop, is een vergelijkbaar patroon zichtbaar. Als het afsluiten van de Keunensloop een positief effect zou hebben gehad op het wateraanbod in de verbindingssloot en de Beekloop, dan had dat op dit meetpunt zichtbaar moeten zijn. Dit is echter niet het geval.
    Het afsluiten van de Keunensloop heeft daarom niet geleid tot de schade die de maatschap heeft ondervonden. De maatschap heeft niet aannemelijk gemaakt dat er in de jaren 2018 en 2019 vanuit België voldoende water beschikbaar was om de kavels te voorzien van water. Deze jaren wijken daarin af van de jaren waarvoor wel een tegemoetkoming is toegekend. Het betoog van de maatschap dat er veel minder water nodig was om de kavels te bevloeien slaagt niet. De maatschap heeft volgens het dagelijks bestuur bij haar berekening geen rekening gehouden met de weg die het water moet afleggen. Zo liggen de kavels niet direct aan de Keunensloop en was er, gelet op wegzijging en irrigatie, in de droge periode veel meer water nodig om, vanaf de schuif De Hutten, naar de kavels de hoeveelheid water te krijgen die Vollebregt heeft berekend. De maatschap heeft dit punt niet gemotiveerd weerlegd.
    -        vispassage
    De maatschap wordt ook niet gevolgd in het betoog dat wijzigingen aan het watersysteem tot een structurele verlaging van de watertoevoer en het grondwaterpeil van de kavels hebben geleid. De maatschap heeft het verband tussen deze maatregelen en de schade in de jaren 2018 en 2019 niet aannemelijk gemaakt. De vispassage heeft de functie van de schotbalkenstuw deels overgenomen. Het waterpeil waarnaar de maatschap verwijst, was volgens het dagelijks bestuur alleen een streefpeil, dat in de praktijk vaak niet werd bereikt, gelet op de ontwikkelingen van de grondwaterstand in het gebied. De maatschap heeft dit punt niet met stukken weerlegd.
    Hoger beroep en de beoordeling daarvan
    Ontvankelijkheid
    8.       Het dagelijks bestuur betoogt dat het hoger beroep op twee afzonderlijke gronden niet-ontvankelijk is. De Afdeling bespreekt hierna beide ontvankelijkheidskwesties.
    Heeft de maatschap hoger beroep ingesteld?
    9.       Het dagelijks bestuur betoogt dat het hoger beroep is ingesteld door [maat 1], terwijl voor hem geen hoger beroep openstaat tegen de uitspraak van de rechtbank. Hiertoe voert het dagelijks bestuur aan dat de aanvraag en de besluiten van 9 november 2020 en 29 juni 2021 op naam zijn gesteld van de maatschap. Het is daarom ook de maatschap die (hoger) beroep moet instellen. Een van de maten kan niet op eigen naam hoger beroep instellen tegen een besluit dat is gericht aan de maatschap, omdat de gehele maatschap hiermee moet instemmen. [maat 1] heeft echter op eigen naam beroep ingesteld bij de rechtbank. De rechtbank had het beroep van [maat 1] niet-ontvankelijk moeten verklaren. Dit heeft de rechtbank ten onrechte niet gedaan. In plaats daarvan heeft zij de uitspraak op naam gesteld van de maatschap. [maat 1] heeft vervolgens op eigen naam hoger beroep ingesteld. Omdat de maatschap geen hoger beroep heeft ingesteld, kan niet worden nagegaan of de maatschap heeft ingestemd met het instellen van hoger beroep, aldus het dagelijks bestuur.
    9.1.    De ontvankelijkheid van het beroep van de maatschap is op de zitting van de rechtbank aan de orde gesteld. Bij die gelegenheid heeft het dagelijks bestuur het standpunt ingenomen dat uit de overgelegde machtiging blijkt dat door [maat 1] bedoeld is om beroep in te stellen namens de maatschap en dat ook het dagelijks bestuur is gebaat bij een inhoudelijk oordeel van de rechtbank.
    9.2.    Op de zitting van de Afdeling heeft de gemachtigde van de maatschap toegelicht dat hij geen jurist is. Hij verkeerde in de veronderstelling dat alleen rechtspersonen (hoger) beroep kunnen instellen. Omdat een maatschap geen rechtspersoon is, heeft hij het hoger beroep ingesteld op naam van [maat 1] en de machtiging op dit punt aangepast. Het was zijn bedoeling om hoger beroep in te stellen namens de maten van de maatschap ([maat 1], diens vrouw en hun kinderen).
    9.3.    De Afdeling ziet in het betoog van het dagelijks bestuur geen aanleiding om het hoger beroep niet-ontvankelijk te verklaren. Hoewel de veronderstelling van de gemachtigde van de maatschap dat de maatschap geen partij kan zijn in (hoger) beroep berust op een aan de maatschap toe te rekenen misvatting van de gemachtigde, kent de Afdeling gewicht toe aan het gegeven dat de maatschap geen gebruik maakt van juridische bijstand, maar in deze procedure wordt bijgestaan door een hydroloog. Ook heeft het dagelijks bestuur op de zitting van de Afdeling desgevraagd verklaard dat het geen aanwijzingen heeft dat er binnen de maatschap onenigheid is over het voeren van deze hogerberoepsprocedure. Ook de Afdeling heeft daarvoor geen enkel aanknopingspunt. In dat kader hecht de Afdeling betekenis aan de verklaring van [maat 2], echtgenote van [maat 1], op de zitting van de Afdeling dat zij, haar echtgenoot en kinderen als maten eensgezind zijn in het (hoger) beroep. Bovendien bestaat bij het dagelijks bestuur geen enkele onduidelijkheid over wie de procespartij is, zeker in het licht van de discussie die hierover al is gevoerd bij de rechtbank. Gelet hierop en de door de gemachtigde van de maatschap op de zitting gegeven toelichting, waaraan niet behoeft te worden getwijfeld, moet het hoger beroep worden toegeschreven aan de maatschap. Het getuigt van onnodig formalisme dat het dagelijks bestuur zich hier ook in hoger beroep weer op beroept, mede in aanmerking genomen het feit dat het dagelijks bestuur op de zitting bij de rechtbank heeft verklaard dat het gebaat is bij een inhoudelijk oordeel over het beroep en om die reden in beroep het nu opnieuw ingenomen standpunt expliciet heeft prijsgegeven.
    Is de termijnoverschrijding verschoonbaar?
    10.     De rechtbank heeft bij uitspraak van 14 april 2023 het beroep van de maatschap ongegrond verklaard. Op 18 april 2023 is deze uitspraak per aangetekende post verstuurd naar de gemachtigde van de maatschap. Op 19 april 2023 heeft PostNL niemand thuis getroffen, waarna het poststuk naar een PostNL-punt is gebracht. Nadat dit na een week nog niet was afgehaald, is het retour afzender gestuurd. Op 8 mei 2023 heeft de rechtbank de uitspraak retour ontvangen. Bij brief van 6 juli 2023 heeft de rechtbank de uitspraak nogmaals per aangetekende post naar de gemachtigde van de maatschap gestuurd. De gemachtigde heeft de uitspraak op 7 juli 2023 ontvangen. Bij brief van 20 juli 2023, ontvangen op 21 juli 2023, heeft hij hoger beroep ingesteld bij de Afdeling.
    11.     Het dagelijks bestuur betoogt dat het hoger beroep niet-ontvankelijk is, omdat dit ruim zeven weken ná het verstrijken van de hogerberoepstermijn is ingesteld. Het dagelijks bestuur wijst op de werkwijze van PostNL, waarbij een afhaalbericht in de brievenbus wordt achtergelaten als niemand thuis wordt aangetroffen. De maatschap heeft niet met feiten aannemelijk gemaakt dat redelijkerwijs kan worden betwijfeld dat een afhaalbericht is achtergelaten. Volgens het dagelijks bestuur is de termijnoverschrijding daarom niet verschoonbaar.
    11.1.  De maatschap stelt zich op het standpunt dat de termijnoverschrijding verschoonbaar is, omdat haar gemachtigde geen afhaalbericht heeft ontvangen van de eerste aangetekende verzending. Hierdoor is de maatschap pas met ontvangst van de brief van 6 juli 2023 bekend geworden met de uitspraak van de rechtbank. Vervolgens heeft zij binnen twee weken alsnog hoger beroep ingesteld. In dit kader heeft de gemachtigde gesteld dat bij hem met enige regelmaat afhaalberichten worden achtergelaten en dat hij deze brieven altijd afhaalt. Van hem mag niet worden verwacht dat hij twee keer per week langs een PostNL-punt gaat om te controleren of er post voor hem is achtergelaten. Ook waren er inmiddels zes maanden verstreken sinds de mondelinge behandeling bij de rechtbank, waardoor hij de uitspraak ook niet ieder moment hoefde te verwachten.
    11.2.  Als een besluit of uitspraak aangetekend is verzonden en de belanghebbende de ontvangst ervan ontkent, moet worden onderzocht of het stuk door PostNL op regelmatige wijze aan het adres van de belanghebbende is aangeboden. Als het bestuursorgaan of de rechter op grond van de bevindingen van dat onderzoek concludeert dat PostNL het stuk op het juiste adres heeft uitgereikt of daar een zogenoemd afhaalbericht heeft achtergelaten, rechtvaardigt dat het vermoeden dat het stuk op regelmatige wijze op dat adres is aangeboden. Wanneer PostNL bij aanbieding van het stuk niemand thuis treft en daarom een afhaalbericht in de brievenbus achterlaat, komt het niet ophalen van dat stuk voor risico van de belanghebbende. Stelt de belanghebbende dat hij geen afhaalbericht heeft ontvangen, dan ligt het op zijn weg om het aan de gegevens van PostNL ontleende vermoeden te ontzenuwen. Hiertoe is niet vereist dat de belanghebbende aannemelijk maakt dat het stuk niet is ontvangen of aangeboden. Voldoende is dat hij feiten en omstandigheden aanvoert op grond waarvan de ontvangst of de aanbieding van het stuk, in weerwil van de gegevens van PostNL, redelijkerwijs kan worden betwijfeld. Slaagt de belanghebbende erin het vermoeden van regelmatige bezorging te ontzenuwen, dan moet worden aangenomen dat het desbetreffende stuk niet op regelmatige wijze op het adres van die partij is aangeboden.
    11.3.  De Afdeling ziet in wat de maatschap heeft aangevoerd voldoende aanknopingspunten op grond waarvan redelijkerwijs kan worden betwijfeld dat inderdaad een afhaalbericht in de brievenbus is achtergelaten. De Afdeling betrekt hierbij dat de maatschap binnen afzienbare tijd na de ontvangst van de uitspraak alsnog hoger beroep heeft ingesteld. Omdat de rechtbank de uitspraak pas (ruim) na het verstrijken van de hogerberoepstermijn nogmaals per aangetekende post heeft gestuurd, was het voor de maatschap ook niet meer mogelijk om tijdig hoger beroep in te stellen. Dit betekent dat het niet afhalen van de aangetekende brief niet voor rekening van de maatschap komt en de termijnoverschrijding om die reden verschoonbaar wordt geacht.
    Tussenconclusie
    12.     Gelet op wat de Afdeling hiervoor heeft overwogen, is het hoger beroep van de maatschap ontvankelijk. Het betoog van het dagelijks bestuur slaagt niet.
    Beoordeling van de beroepsgronden
    13.     De maatschap betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de droogteschade aan de kavels het gevolg is geweest van de wijzigingen die aan het watersysteem zijn toegebracht. Ook al was er vanuit België minder watertoevoer vanwege de droogte, dan nog zou zonder deze wijzigingen aan het watersysteem voldoende water beschikbaar zijn geweest voor de kavels. De rechtbank heeft het standpunt van het dagelijks bestuur gevolgd dat de schade aan de kavels is veroorzaakt door de droogte in de jaren 2018 en 2019, terwijl de door het dagelijks bestuur gehanteerde uitgangspunten niet zijn gebaseerd op feitelijke meetresultaten en waarnemingen, maar op aannames en veronderstellingen, aldus de maatschap.
    13.1.  De gronden die de maatschap in hoger beroep heeft aangevoerd zijn zo goed als een herhaling van wat zij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. De maatschap heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 21 tot en met 29 opgenomen overwegingen van de uitspraak van de rechtbank, waarop dat oordeel is gebaseerd. Zij voegt daaraan toe dat een belanghebbende die in een verzoek om nadeelcompensatie stelt dat hij schade lijdt als gevolg van een rechtmatige gedraging van een bestuursorgaan, bij gemotiveerde betwisting daarvan door het bestuursorgaan, het door hem gestelde causaal verband moet bewijzen. De maatschap heeft zowel in beroep als in hoger beroep enkel uiteengezet waarom zij vindt dat de betwisting van het causale verband door het dagelijks bestuur niet klopt. Dit is onvoldoende. Het is namelijk juist aan de maatschap om het causale verband aannemelijk te maken. Hierin is zij ook in hoger beroep niet geslaagd.
    13.2.  Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    14.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd.
    15.     Het dagelijks bestuur hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. J.M. Willems en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Den Ouden
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 2 oktober 2024
    452-1064