ECLI:NL:RVS:2023:3072, Raad van State, 09-08-2023, 202107741/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-08-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 maart 2020 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen het door Stichting Aveleijn gebruiken van het perceel Kroeskarperstraat 11 te Hengelo (hierna: het perceel) voor sociaal-medische doeleinden afgewezen. Op het perceel Kroeskarperstraat 11 te Hengelo exploiteert Stichting Aveleijn onder de naam de Toermalijn een kinderdagcentrum voor verstandelijk en/of lichamelijk beperkte kinderen van 0 tot en met 18 jaar. [appellant] woont aan de [locatie] te Hengelo en zijn perceel grenst aan het kinderdagcentrum. [appellant] stelt geluidsoverlast te ondervinden van het kinderdagcentrum.

202107741/1/R3.
    Datum uitspraak: 9 augustus 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], wonend te Hengelo (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 29 oktober 2021 in zaak nr. 20/2481 in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B],
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Hengelo.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 maart 2020 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen het door Stichting Aveleijn gebruiken van het perceel Kroeskarperstraat 11 te Hengelo (hierna: het perceel) voor sociaal-medische doeleinden afgewezen.
    Bij besluit van 24 april 2020 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen het door Stichting Aveleijn gebruiken van het perceel voor onderwijsdoeleinden eveneens afgewezen.
    Bij besluit van 29 oktober 2020 heeft het college het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen de besluiten van 11 maart 2020 en van 24 april 2020 ongegrond verklaard en beide besluiten gehandhaafd.
    Bij uitspraak van 29 oktober 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting geven.
    Stichting Aveleijn heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Stichting Aveleijn en [appellant] hebben nadere stukken overgelegd.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 6 oktober 2022, waar [appellant A] en [appellant B], bijgestaan door mr. H. Nijman, advocaat te Eindhoven, ing. E. Roelofsen en dr. G.P. van den Berg, en het college, vertegenwoordigd door mr. M. van Dijk, drs. H. Aalderink, M. Lenferink en A. Otten, zijn verschenen. Voorts is ter zitting stichting Aveleijn, vertegenwoordigd door mr. M.J. Tunnissen, advocaat te Arnhem, [gemachtigde A] en [gemachtigde B], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op het perceel Kroeskarperstraat 11 te Hengelo exploiteert Stichting Aveleijn onder de naam de Toermalijn een kinderdagcentrum voor verstandelijk en/of lichamelijk beperkte kinderen van 0 tot en met 18 jaar. [appellant] woont aan de [locatie] te Hengelo en zijn perceel grenst aan het kinderdagcentrum. [appellant] stelt geluidsoverlast te ondervinden van het kinderdagcentrum.
    2.       Bij brief van 24 oktober 2019 heeft [appellant] het college verzocht om handhavend op te treden, omdat het gebruik van de Toermalijn volgens hem in strijd is met het bestemmingsplan. Volgens [appellant] is er sprake van gebruik voor sociaal-medische doeleinden in een geluidgevoelig gebouw. Bij besluit van 11 maart 2020 heeft het college dit verzoek afgewezen.
    Bij brief van 7 februari 2020 heeft [appellant] een aanvullend verzoek om handhaving ingediend. Hij verzoekt het college om handhavend op te treden, omdat het gebruik van de Toermalijn in strijd is met het bestemmingsplan, vanwege de omstandigheid dat het wordt gebruikt voor onderwijsactiviteiten. Bij besluit van 24 april 2020 heeft het college dit aanvullende verzoek eveneens afgewezen.
    [appellant] is het met beide besluiten niet eens. Bij besluit van 29 oktober 2020 heeft het college het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen de besluiten van 11 maart 2020 en van 24 april 2020 ongegrond verklaard en beide besluiten gehandhaafd.
    3.       De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat het college zich terecht niet bevoegd heeft geacht om handhavend op te treden. De activiteiten van de Toermalijn kunnen immers worden geduid als gebruik ten behoeve van sociaal-maatschappelijke doeleinden en dit gebruik is in overeenstemming met artikel 6.1, aanhef en lid a, vierde streepje, in samenhang bezien met artikel 6.5, lid 6.5.1, van de planregels. Verder heeft de rechtbank overwogen dat de activiteiten van de Toermalijn niet kunnen worden geduid als gebruik ten behoeve van onderwijsdoeleinden en ook niet ten behoeve van sociaal-medische doeleinden op grond van artikel 6.1, aanhef en onder a, eerste respectievelijk tweede streepje, van de planregels. De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard.
    4.       [appellant] kan zich niet verenigen met de uitspraak van de rechtbank en heeft hoger beroep ingesteld.
    Toetsingskader
    5.       Aan de gronden van het perceel is op grond van het bestemmingsplan "Hengelo Noord", vastgesteld op 20 maart 2007, de bestemming "Maatschappelijke doeleinden" toegekend.
    Artikel 6.1, onder a, van de planregels luidt: "De op de plankaart voor maatschappelijke doeleinden aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. Gebouwen ten behoeve van:
    - Onderwijsdoeleinden, echter uitsluitend op de gronden nader aangeduid met "od";
    - Sociaal-medische doeleinden, niet zijnde geluidsgevoelig;
    - Sociaal-culturele doeleinden;
    - Sociaal-maatschappelijke doeleinden;
    - Een buurt- en/of speeltuinvereniging;
    - (semi-)overheidsinstellingen;
    - Levensbeschouwelijke doeleinden;
    […]"
    Artikel 6.5, lid 6.5.1, van de planregels luidt: "Het is verboden de gronden en bouwwerken te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de gegeven bestemming."
    Artikel 1, lid 39, van de planregels luidt: "Maatschappelijke voorzieningen: Educatieve, sociaal-medische, sociaal-culturele en levensbeschouwelijke voorzieningen, voorzieningen ten behoeve van sport en sportieve recreatie en voorzieningen ten behoeve van openbare dienstverlening, alsook ondergeschikte detailhandel en horeca ten dienste van deze voorzieningen."
    Artikel 1, lid 32, van de planregels luidt: "Geluidgevoelige gebouwen: "Gebouwen welke dienen ter bewoning of ten behoeve van een functie als bedoeld in het Besluit grenswaarden binnen zones langs wegen."
    Beoordeling van het hoger beroep
    6.       [appellant] betoogt allereerst dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de activiteiten van de Toermalijn kunnen worden geduid als gebruik ten behoeve van sociaal-maatschappelijke doeleinden. Volgens [appellant] is daarvoor niet relevant of de ouders van de kinderen en jongeren die worden opgevangen in de Toermalijn worden ontzorgd. Daarnaast betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat het gebruik van het perceel moet worden aangemerkt als gebruik ten behoeve van "sociaal-medische doeleinden". Omdat niet in geschil is dat er sprake is van een geluidgevoelige functie, wordt er volgens [appellant] gehandeld in strijd met het bestemmingsplan.
    6.1.    In het onderstaande zal de Afdeling eerst beoordelen of de activiteiten van de Toermalijn kunnen worden geduid als gebruik ten behoeve van sociaal-maatschappelijke doeleinden.
    Sociaal-maatschappelijke doeleinden
    7.       [appellant] voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de activiteiten van de Toermalijn kunnen worden aangemerkt als sociaal-maatschappelijk. Het ontzorgen van de ouders is volgens hem irrelevant in de beoordeling of de activiteiten van de Toermalijn sociaal-maatschappelijk van aard zijn. De rechtbank heeft nagelaten te beoordelen welke dienstverlening er wordt aangeboden aan de kinderen van deze ouders op de locatie van de Toermalijn.
    7.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat de activiteiten van de Toermalijn zijn gericht op het bieden van de mogelijkheid dat kinderen met een beperking zich, binnen hun beperkte mogelijkheden, maximaal kunnen ontwikkelen. Het college stelt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat dit gebruik past binnen de bestemming sociaal-maatschappelijk.
    7.2.    De Afdeling stelt vast dat het bestreden plan geen omschrijving bevat van het begrip "sociaal-maatschappelijke doeleinden". Bij gebrek aan aanknopingspunten in het bestemmingsplan en de plantoelichting over de wijze waarop het begrip "sociaal-maatschappelijke doeleinden" als bedoeld in artikel 6.1, onder a, van de planregels dient te worden uitgelegd, kon het college voor de betekenis van dit begrip aansluiting zoeken bij hetgeen in het algemeen gangbare spraakgebruik daaronder wordt verstaan. Verder is van belang welke gebruik ter plaatse plaatsvindt. Op basis van de stukken en het verhandelde ter zitting kan daarover het volgende worden vastgesteld.
    7.3.    Op de website van Stichting Aveleijn staat over De Toermalijn onder meer: "Bij de Toermalijn kunnen kinderen zich ontwikkelen in een vertrouwde, beschermde omgeving. Zij krijgen individuele begeleiding of behandeling en kunnen meedoen met allerlei activiteiten. De activiteiten op het dagcentrum zijn gericht op cognitieve, sociaal-emotionele, communicatieve en motorische ontwikkeling. We sluiten hierin aan bij de mogelijkheden en de belevingswereld van het kind. Daarnaast is veel aandacht voor totale communicatie, het ontwikkelen van de zelfredzaamheid, muziek, spel en bewegen. Daar waar het kan stromen kinderen door naar het (speciaal) onderwijs."
    7.4.    De Toermalijn heeft op 4 februari 2020 aan het college een toelichting gegeven over de aard en omvang van de geboden zorg. In deze toelichting staat:
    "[…] Het KDC ondersteunt en begeleidt kinderen met een (meervoudige) verstandelijke beperking en ontwikkelingsachterstand, Kinderen kunnen zich ontwikkelen in een vertrouwde, beschermde omgeving. Zij krijgen individuele begeleiding of behandeling (zoals het stimuleren van vaardigheden en gedrag, hoe om te gaan met angst en spanning) en kunnen meedoen met allerlei activiteiten. De activiteiten zijn gericht op cognitieve, sociaal-emotionele, communicatieve en motorische ontwikkeling.
    De kinderen hebben een indicatie vanuit de Wet langdurige zorg (Wlz) of de Jeugdwet (JW). Kinderen met een indicatie vanuit de Wlz kunnen naast een (ernstige) verstandelijke beperking, een (ernstige) lichamelijke beperking hebben, een zintuigelijke beperking hebben of moeilijk verstaanbaar gedrag vertonen. Kinderen met een indicatie vanuit de Jeugdwet zijn, afhankelijk van de leeftijd, al of niet leerplichtig. Na het bereiken van de leerplichtige leeftijd stromen deze kinderen vanuit De Toermalijn veelal door naar een vorm van onderwijs.
    Binnen de Toermalijn is agogisch personeel werkzaam dat de kinderen begeleidt in hun ontwikkeling en/of voorbereidt op onderwijs. Ten behoeve van (het bevorderen van) de ontwikkeling van de kinderen worden methodes toegepast die zowel een agogische, pedagogische als een didactische oorsprong hebben. Ook wordt gewerkt met methodes die zijn gericht op de ontwikkeling van beweging en motoriek. Wij merken op dat bij de Toermalijn geen medische zorg wordt verleend. Evenmin vinden er medische behandelingen plaats. Indien nodig worden er voorgeschreven medicijnen verstrekt en/of wordt sondevoeding gegeven. Periodiek komt een kinderarts op bezoek voor advies (bijvoorbeeld doorverwijzing van een kind naar een huisarts, tips ten aanzien van lig-zithouding van kinderen of hygiëne).
    […]"
    7.5.    Desgevraagd heeft Stichting Aveleijn bij brief van 16 september 2022 gereageerd op de vraag van de Afdeling wat voor activiteiten De Toermalijn ontplooit. In deze brief staat:
    "In aanvulling op die toelichting merkt Aveleijn op dat er op dit moment 75 kinderen voor dagbesteding de Toermalijn komen. […] Van de kinderen die de Toermalijn bezoeken, zijn 16 kinderen rolstoel gebonden. […]
    Voor alle kinderen die naar De Toermalijn komen geldt dat die niet blijven slapen in/op locatie van De Toermalijn of een van de andere gebouwen van Aveleijn. De meeste kinderen slapen gewoon thuis; twee kinderen wonen bij De Twentse zorgcentra. Periodiek komt een kinderarts bij  het KDC op bezoek voor advies. Voor zover de kinderen en jongeren in een bepaalde mate zorg en/of ondersteuning door een arts of medisch specialist nodig hebben, wordt die zorg en/of ondersteuning niet geleverd door Aveleijn/de Toermalijn, en ook niet op locatie van de Toermalijn, maar door de huisarts, de kinderarts en/of de medisch specialist van die kinderen zelf. De desbetreffende huisarts, kinderarts en/of medisch specialist werkt niet bij of voor Aveleijn en is niet aan Aveleijn verbonden. De zorg en/of ondersteuning wordt in dat geval geleverd op de locatie van de huisartspraktijk of het ziekenhuis. Er is dan (dus) sprake van medische zorg ‘op afstand’. […]
    De Toermalijn is gericht op het stimuleren van de ontwikkeling van het kind. Kinderen die naar de Toermalijn komen, kunnen zich in een vertrouwde, beschermde omgeving ontwikkelen. Zij krijgen individuele begeleiding of behandeling en kunnen meedoen met allerlei activiteiten.
    […] Daar waar het kan stromen kinderen door naar het (speciaal) onderwijs. Anders gezegd zijn de activiteiten van de Toermalijn gericht op het aanleren van vaardigheden die normaliter in een huiselijke setting door de ouders worden aangeleerd — zoals praten/ communiceren, lopen/bewegen, eten met bestek, het zelfstandig naar het toilet gaan — en het aanleren van vaardigheden die kinderen thuis van hun ouders en/of broers en zussen leren dan wel spelenderwijs leren in interactie met andere kinderen, zoals sociale en motorische vaardigheden. Het gaat hierbij om basisvaardigheden die normaal gesproken door ouders of andere gezinsleden worden aangeleerd.
    Als er verzorging nodig is van de kinderen die de Toermalijn bezoeken, dan wordt door medewerkers van de Toermalijn ter plaatse van het KDC aan de Kroeskarperstraat 11 te Hengelo,
    - aan die kinderen de voorgeschreven medicijnen verstrekt;
    - aan de kinderen sondevoeding gegeven;
    - een stoma vervangen;
    - een zogenoemde Mic-key button (een voedingssonde) vervangen.
    […]
    Van de 75 kinderen die op dit moment of een of meerdere dagdelen per maand naar de Toermalijn gaan, krijgen vier kinderen sondevoeding (bijlage 6). Afhankelijk van het kind wordt sondevoeding incidenteel tot 3-4 keer per dag gegeven. Van genoemde 75 kinderen hebben vijf kinderen een Mic-key button […]. Het vervangen van de Mic-key button gebeurt 1x per half jaar door de ouders van de kinderen of de thuiszorg. Dit gebeurt voor deze kinderen dus niet door medewerkers van de Toermalijn/Aveleijn. […] Voornoemde handelingen betreffen handelingen die ook op reguliere (basis)scholen zouden kunnen worden verricht indien kinderen op (basis)scholen bijvoorbeeld een Mic-key button of een stoma hebben. Hetzelfde voor het verstrekken van medicijnen.
    Op dit moment zijn er twee kinderen die, als zij naar de Toermalijn komen, worden begeleid door een externe verpleegkundige […]; drie dagen per week komt er voor één kind één verpleegkundige mee, en vijf dagen per week komt er voor één kind op een aantal moment per dag één iemand van de thuiszorg (een verpleegkundige) bij het KDC langs. Door de verpleegkundige worden enkel en alleen medische handelingen (te weten, in de vorm van het toedienen van zuurstof) verricht indien dat noodzakelijk is. […] Ten aanzien van het andere kind, waarvoor iemand van de thuiszorg een aantal keren per dag bij de Toermalijn langskomt, komt de thuiszorg (een verpleegkundige) langs om bloedsuiker te prikken en te bekijken hoeveel insuline moet worden toegediend. Zodra de bloedspiegel van dit kind stabiel is, hoeft de thuiszorg niet meer langs te komen. Deze werkwijze komt ook voor bij kinderen die regulier (basis)onderwijs volgen. […]
    Van de kinderen die naar de Toermalijn komen, krijgen 45 kinderen fysiotherapie gedurende, afhankelijk van het kind, 30 minuten tot (in één geval) 360 minuten per kind per maand […]. De behandeling vindt plaats in het gebouw waarin de Toermalijn is gehuisvest. Daarnaast krijgen in totaal 52 kinderen logopedie […]. De logopedie vindt plaats in het KDC en duurt, afhankelijk van het kind, 30 minuten tot (in één geval) 180 minuten per kind per maand.
    Ongeveer een keer in de vijf maanden komt bij de Toermalijn een revalidatiearts langs. Niet om kinderen te behandelen, maar om met de fysiotherapeut vast te stellen of bijvoorbeeld orthese kokers of een rolstoel aan verandering of vervanging toe is. Als dit het geval is, dan vindt aanpassing van de orthese plaats bij Revalidatiecentrum Roessingh in Enschede.
    Aveleijn brengt nog graag onder uw aandacht dat als de kinderen thuis zijn, bovengenoemde begeleiding, verzorging en behandeling plaatsvindt door de ouders zelf en/of bij de ouders thuis.
    […]"
    7.6.    Zoals hiervoor onder 5. is overwogen is aan de gronden van het perceel van De Toermalijn de bestemming "Maatschappelijke doeleinden" toegekend. De activiteiten van De Toermalijn zijn in algemene zin als maatschappelijk te duiden. Daarmee zijn die activiteiten nog niet toegestaan. Het bestemmingsplan regelt namelijk ook dat de op de plankaart voor maatschappelijke doeleinden aangewezen gronden moeten zijn bestemd voor gebouwen ten behoeve van een zevental doeleinden, allen maatschappelijke doeleinden. Sommige van deze doeleinden zijn evident niet van toepassing op het gebruik van het perceel door De Toermalijn, zoals: buurt- en/of speeltuinvereniging, (semi) overheidsinstellingen en levensbeschouwelijke doeleinden. Bij De Toermalijn is evenmin sprake van sociaal-culturele doeleinden. Het hiervoor uitvoerig beschreven gebruik vertoont elementen van de overige doeleinden: onderwijs, sociaal-medisch en sociaal-maatschappelijk. Het gebruik valt echter niet onder onderwijsdoeleinden zoals gedefinieerd in het bestemmingsplan, omdat het perceel van De Toermalijn op de plankaart niet is aangeduid met "od".
    Het geschil tussen partijen spitst zich toe op de vraag of het gebruik valt in de categorie sociaal-maatschappelijk en/of sociaal-medisch. De doeleinden sociaal-maatschappelijk en sociaal-medisch, die in dat plan niet nader zijn omschreven of gedefinieerd, sluiten elkaar niet uit. De Afdeling is van oordeel dat het hiervoor beschreven gebruik elementen bevat die zowel kunnen worden geduid als sociaal-medisch als sociaal-maatschappelijk.
    Onder het sociaal-medische gebruik kan worden gerekend het verstrekken van medicijnen, het geven van sondevoeding, het vervangen van een stoma en een Mic-key button, de consultaties door een kinderarts over lig- en zithouding en hygiëne en van een revalidatiearts die adviseert over hulpmiddelen zoals rolstoelen, de begeleiding van enkele kinderen door een externe verpleegkundige en het aanbieden van logopedie en gespecialiseerde fysiotherapie. Onder het sociaal-maatschappelijke gebruik valt het bieden van een vertrouwde en veilige omgeving voor deze speciale doelgroep, de intensieve begeleiding bij de ontwikkeling van kinderen en jongeren op cognitief, sociaal-emotioneel, communicatief en motorisch vlak, het bevorderen van hun zelfredzaamheid, waarmee tevens wordt getracht hen te brengen op een niveau dat zij door kunnen stromen naar het (speciaal) onderwijs, het bevorderen van sociale en motorische vaardigheden, het aanbieden van een activiteitenprogramma met de aandacht voor communicatie, muziek, spel (waaronder buiten spelen) en bewegen, met inzet van agogische, pedagogische en didactische methoden.
    7.7.    Gelet op deze gebruikselementen komt de Afdeling tot de conclusie dat het beschreven gebruik van het perceel door de Toermalijn in overeenstemming is met de onder de bestemming "Maatschappelijke doeleinden" aangeduide categorie sociaal-maatschappelijke doeleinden. Er is dus geen overtreding van de planvoorschriften. Om die reden was het college niet bevoegd handhavend op te treden. Dat wordt niet anders als het gebruik  - zoals [appellant] stelt - niet zou vallen onder de bestemming "Maatschappelijke doeleinden" aangeduide categorie sociaal-medische doeleinden, niet zijnde geluidsgevoelig. Daarom ziet de Afdeling geen aanleiding te beoordelen of het hiervoor beschreven gebruik van het perceel door de Toermalijn kan worden geduid als ‘sociaal-medische doeleinden, niet zijnde geluidsgevoelig’.
    7.8.    Hieruit volgt dat de rechtbank terecht, zij het op andere gronden, tot conclusie is gekomen dat er geen overtreding is, zodat er grond is voor handhavend optreden door het college. De aangevallen uitspraak komt voor bevestiging in aanmerking. Het hoger beroep van [appellant] is ongegrond.
    Proceskosten
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.M.W. van Ewijk, griffier.
    w.g. Van Ettekoven
    voorzitter
    w.g. Van Ewijk
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 9 augustus 2023
    867