ECLI:NL:CBB:2016:338, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 25-10-2016, 15/719
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2016-10-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: artikel 7 Msw, boete, natuurterrein of landbouwgrond, pachtovereenkomst

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      Zaaknummer: 15/719
      16005
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 25 oktober 2016 op het hoger beroep van:
    
      [naam 1] , te [plaats] , appellant
    (gemachtigde: ir. S. Boonstra),
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 10 augustus 2015, kenmerk LEE 15/1393, in het geding tussen
    
    
    
      appellant
      
        en
    
    de staatssecretaris van Economische Zaken (de staatssecretaris)
    (gemachtigde: mr. M. Leegsma).
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      Appellant heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 10 augustus 2015 (de aangevallen uitspraak).
      
        De staatssecretaris heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 juli 2016. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Namens appellant is tevens verschenen [naam 2] .
    
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      Appellant voert een veehouderij. Naar aanleiding van een onderzoek door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), waarvan de resultaten zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 26 september 2013, rapportnummer 75201, heeft de staatssecretaris bij besluit van 17 juli 2014 (het primaire besluit) aan appellant een bestuurlijke boete opgelegd van € 22.879,- wegens overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Meststoffenwet (Msw). De staatssecretaris heeft geconcludeerd dat appellant in 2012 niet onder de gebruiksnormen is gebleven. De door appellant bij de Gecombineerde Opgave 2012 als grasland opgegeven percelen met een omvang van in totaal ongeveer 7 hectare, die op basis van een pachtovereenkomst met Staatsbosbeheer bij appellant in gebruik zijn, zijn bij de berekening van het gebruik van meststoffen niet als landbouwgrond meegerekend, omdat deze percelen volgens de staatssecretaris als hoofdfunctie natuur hebben. Tegen het primaire besluit heeft appellant bezwaar gemaakt.
      
    
    
      1.3
      Bij besluit van 24 februari 2015 (het bestreden besluit) heeft de staatssecretaris het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Hiertegen heeft appellant beroep ingesteld. 
      
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2.		De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard en daartoe onder meer overwogen:
    
    
    
      “4.3. Niet is tussen partijen in geschil dat eiser landbouwactiviteiten heeft ontplooid op de (…) percelen van Staatsbosbeheer. (…) De pachtovereenkomst bevat een groot aantal beperkingen ten aanzien van het beweiden, begrazen, maaien, bemesten, de werkzaamheden die de flora, fauna en/of bodem kunnen schaden, het grondverzet, de egalisatie en opslag, het gebruik van chemicaliën, de waterhuishouding en verstoring en verontrusting van dieren van of op de in het geding zijnde percelen. (…) Nu (…) vast staat dat overeenkomstig deze beperkingen is gehandeld door eiser, is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de landbouwactiviteiten op de betreffende gepachte percelen dusdanig worden beperkt dat om die reden gezegd moet worden dat de percelen de hoofdfunctie natuur hebben en dat dus sprake is van natuurterrein. Dat er volgens eiser een beweiding en begrazing is toegestaan door een zware veebezetting (…) maakt, wat daar verder ook van zij, het oordeel van de rechtbank niet anders. Dit is niet de enige gebruiksbeperking die in de pachtovereenkomst is opgenomen. Het samenstel van beperkingen aan de landbouwactiviteiten maakt dat de rechtbank als hiervoor oordeelt. (…)”
    
    
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      3.	Ingevolge artikel 7 van de Msw is het verboden om meststoffen op of in de bodem te brengen. 
    
    
    
      Ingevolge artikel 8, aanhef en onder a en c, van de Msw geldt dit verbod niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen niet overschrijdt. 
    
    
    
      Uit de artikelen 9 en 11 van de Msw volgt dat de hoogte van deze gebruiksnormen afhangt van het aantal hectaren tot het bedrijf behorende landbouwgrond. 
    
    
    
      Onder “tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond” wordt ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, van de Msw verstaan: "in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is." 
    
    
    
      Ingevolge artikel 3, tweede lid, van de Msw is hoofdstuk III van de Msw, waarin de gebruiksnormen zijn neergelegd, niet van toepassing op natuurterreinen die de hoofdfunctie natuur hebben. 
    
    
    
      Op grond van artikel 51 van de Msw kan de Minister een overtreder een boete opleggen ter zake van overtreding van onder meer artikel 7 van de Msw. 
    
    
    
      4.1.
      Partijen zijn het erover eens dat bij het buiten beschouwing laten van de door appellant van Staatsbosbeheer gepachte percelen sprake is van overschrijding door appellant in 2012 van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm. Voorts zijn partijen het erover eens dat de wegens overschrijding van deze gebruiksnormen aan appellant opgelegde boete (verlaagd tot € 22.769,- omdat slechts de pony’s van appellant zijn geweid op de percelen van Staatsbosbeheer) met 10% moet worden verlaagd, nu het na de dagtekening van het (interne) onderzoek naar de overschrijding van de normen langer dan 26 weken duurde voordat het primaire besluit is genomen. Die verlaging is in het bestreden besluit niet doorgevoerd en ook de rechtbank heeft dit laten liggen, ondanks het verzoek van de staatssecretaris in het verweerschrift in eerste aanleg de boete met 10% te verlagen. Reeds om die reden komt de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking. 
      
    
    
      4.2.
      Appellant heeft in de eerste plaats aangevoerd dat de rechtbank op grond van een onjuiste interpretatie van het pachtcontract tussen hem en Staatsbosbeheer tot het oordeel is gekomen dat de desbetreffende percelen de hoofdfunctie natuur hebben. Appellant wijst in dit verband op percelen met agrarisch natuurbeheer SNL-a. Dit type percelen “met uitgestelde maaidatum en het niet mogen bemesten” telt mee binnen het stelsel van gebruiksnormen. Er is geen enkele reden de percelen van Staatsbosbeheer in dit geval dan niet mee tellen. De rechtbank gaat eraan voorbij dat de pachter schriftelijke toestemming kan vragen aan de verpachter om de in de pachtovereenkomst opgenomen beperkingen van de bedrijfsvoering niet in acht te hoeven nemen.
      
      
        5.1.1.
        Het College constateert met de rechtbank dat tussen partijen (in verband met de aan appellant opgelegde bestuurlijke boete) in geschil is of appellant in 2012 gelet op de in dat jaar bij hem in gebruik zijnde oppervlakte landbouwgrond binnen de gebruiksnormen voor dierlijke meststoffen en fosfaat is gebleven.
      
      
        5.1.2.
        Artikel 1, aanhef en onder g, van de Msw definieert “landbouw” als akkerbouw, veehouderij, tuinbouw en bosbouw. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder h, van de Msw is “landbouwgrond” grond waarop daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend. Het begrip “natuurterrein” is sinds 1 januari 2006 niet meer gedefinieerd in de Msw. De achtergrond hiervan is dat gekozen is voor twee gescheiden mestregimes: voor landbouwgrond, waarop de gebruiksnormen van de Msw van toepassing zijn, en voor natuurterrein, waarvoor afzonderlijke beheersregelingen en het, op de Wet bodemsanering gebaseerde, Besluit gebruik meststoffen gelden. Daarbij is niet van belang of het natuurterreinen betreft in gebruik bij landbouwbedrijven, natuurbeschermingsorganisaties, landgoederen of anderszins (Kamerstukken II, 2004-2005, 29930, nr 3, blz 65-67 en 111). Voor 1 januari 2006 luidde de definitie van “natuurterrein” in artikel 1, aanhef en onder v, van de Msw: grond met een houtopstand, alsmede heideveld, ven, hoogveenterrein, zandverstuiving, duinterrein, kwelder, schor, gors, slik, riet- en ruigtland, griend en laagveenmoeras, waarop een beheer wordt gevoerd dat aan bij ministeriële regeling gestelde regels voldoet. Uit de definitie die sinds 1 januari 2006 is opgenomen in artikel 1, aanhef en onder e, van het Besluit gebruik meststoffen, blijkt dat aan de bestaande definitie in dat Besluit is toegevoegd: grasland of bouwland dat de hoofdfunctie natuur heeft. Uit artikel 3, tweede lid, van de Msw volgt dat het stelsel van gebruiksnormen niet van toepassing is op natuurterreinen die de hoofdfunctie natuur hebben. Deze grond telt dus niet mee in de berekening van de gebruiksnormen.
        
      
      
        5.1.3.
        In de Nota van Toelichting bij het Besluit van 26 oktober 2005, houdende wijziging van het Besluit gebruik meststoffen, het Besluit kwaliteit en gebruik overige organische meststoffen en het Lozingenbesluit open teelt en veehouderij (aanscherping gebruiksregels meststoffen) (Stb 2005, 548, blz 28) staat ten aanzien van het onderscheid tussen landbouwgrond en natuurterrein onder meer het volgende vermeld:
        
        
          “Gegeven de ruime definitie van landbouwgrond in de Meststoffenwet, namelijk grond waarop daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend (artikel 1, eerste lid, onderdeel g) kan, ingeval natuurterrein voor enige vorm van landbouw in gebruik is, de vraag rijzen of sprake is van landbouwgrond, dan wel van natuurterrein. Ingeval sprake is van een beheersregime dat een aanmerkelijke inperking van de landbouwactiviteit en het daarmee samenhangende gebruik van meststoffen met zich brengt, zal dat in het algemeen leiden tot de conclusie dat geen sprake is van landbouwgrond, maar van natuurterrein. De met het oog op bescherming van natuurwaarden gestelde voorwaarden aan beheersregimes betreffen enkel soorten beheer waarbij geen normaal landbouwkundig gebruik aan de orde is en waarbij dus geen sprake kan zijn van landbouwgrond.”
        
        
      
      
        5.1.4.
        Gelet op het vorenstaande zal het College aan de hand van de feitelijke omstandigheden beoordelen of sprake is van een zodanige inperking van de landbouwactiviteit dat geen sprake is van landbouwgrond maar van natuurterrein met de hoofdfunctie natuur (zie de uitspraak van het College van 6 juli 2016, ECLI:NL:CBB:2016:259). 
        
      
      
        5.1.5.
        Appellant liet de desbetreffende percelen door pony’s beweiden, en dat zijn, naar tussen partijen ook niet in geschil is, landbouwactiviteiten. Aan deze activiteiten zijn echter in de tussen appellant en Staatsbosbeheer gesloten pachtovereenkomst dusdanige beperkingen gesteld dat het College met de rechtbank van oordeel is dat geen sprake is van landbouwgrond, maar van natuurterrein met de hoofdfunctie natuur. Het College overweegt hiertoe als volgt. Appellant mag het gepachte uitsluitend gebruiken voor (het College begrijpt:) de veehouderij (artikel 1). Artikel 6 van de pachtovereenkomst bevat de volgende beperkingen van de bedrijfsvoering. Beweiding of begrazing is niet toegestaan buiten het tijdvak van 15 april tot 15 november, met stieren, of met meer dan drie groot vee-eenheden (GVE) per hectare. Het bijvoeren van dieren waarmee wordt beweid of begraasd, is niet toegestaan. Appellant dient zich te onthouden van iedere vorm van bemesting van de percelen. Werkzaamheden die de flora, fauna en/of bodem kunnen schaden, bijvoorbeeld het scheuren en doorzaaien van grasland, zijn verboden, net als graafwerkzaamheden en het maken van voederkuilen, afvalhopen of mesthopen. Maaien is appellant enkel toegestaan vanaf 15 juli, het gebruik van chemische bestrijdingsmiddelen is verboden, en appellant mag zich uitsluitend te voet op het gepachte begeven. Het wijzigen van de waterhuishouding, beregenen of bevloeien en draineren zijn verboden. Deze beperkingen zijn, naar het oordeel van het College, specifiek gericht op het in stand laten en het beschermen van de natuurwaarden van de percelen. Dit komt ook tot uitdrukking in de in de pachtovereenkomst opgenomen geboden dat appellant gedoogt dat de gepachte percelen opengesteld (kunnen) worden voor publiek en dat wetenschappelijk onderzoek verricht wordt. Hierbij komt dat de pachtprijs in totaal € 611,53 per jaar bedraagt. De staatssecretaris heeft onweersproken aangevoerd dat deze pachtprijs van € 77,- per hectare voor landbouwgrond ongewoon laag zou zijn (een zesde tot een tiende van de pachtprijs voor landbouwgrond zonder beperkingen). Nu de percelen natuurterrein zijn met de hoofdfunctie natuur, vallen zij buiten het regime van de Msw, en blijven zij op grond van artikel 3, tweede lid, van de Msw bij de berekening van de gebruiksnormen buiten beschouwing. Het College is het in dit verband ook eens met de rechtbank dat de in de pachtovereenkomst aan landbouwactiviteiten verbonden beperkingen in hun onderlinge verband moeten worden bezien. Met zijn stelling dat de pachtovereenkomst beweiding en begrazing toestaat met een zware veebezetting van 3GVE per hectare, gaat appellant ervan uit dat die clausule in de pachtovereenkomst is bedoeld als een maximum aan de gemiddelde veebezetting over twaalf maanden. Wat er overigens zij van die uitleg, deze ziet in elk geval eraan voorbij dat de pachtovereenkomst beweiding en begrazing slechts over zeven maanden toestaat. Dat appellant schriftelijke toestemming aan Staatsbosbeheer kan vragen om een of meer van de beperkingen aan zijn bedrijfsvoering op de gepachte percelen niet in acht te hoeven nemen, doet aan het voorgaande niet af. Deze hogerberoepsgrond slaagt niet.
        
      
      
        5.2.1.
        Voorts heeft appellant aangevoerd dat de boete onevenredig hoog is. Als bijzondere omstandigheid voert appellant aan dat de staatssecretaris hem niet heeft gewezen op de mogelijkheden van derogatie, en dat hij, uitgaande van de derogatienorm, het milieu niet geschaad heeft. Verder wil een aantal particuliere grondeigenaren niet bevestigen dat zij mest van appellant hebben ontvangen dan wel grond aan hem in gebruik hebben gegeven in 2012. 
        
      
      
        5.2.2.
        Het stelsel van de Msw veronderstelt milieuschade indien met overschrijding van de wettelijke gebruiksnormen meststoffen op of in landbouwgrond worden gebracht. Nu, zoals hiervoor overwogen, de percelen van Staatsbosbeheer niet meetellen in de berekening, staat vast dat de gebruiksnormen zijn overschreden en is milieuschade daarmee gegeven. Voorts mag van een professionele landbouwer als appellant worden verwacht dat hij zich op de hoogte stelt van de toepasselijke regels. Indien hij dit achterwege laat, komt dit voor zijn eigen risico. Dat appellant in bewijsnood verkeert, is geen bijzondere omstandigheid in de zin van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Deze hogerberoepsgrond slaagt niet.
        
        6. Gelet op het onder 4.1 overwogene slaagt het hoger beroep. Het College zal de uitspraak van de rechtbank en het bestreden besluit vernietigen en het primaire besluit herroepen door de boete, uitgaande van het bedrag van € 22.769,-, te verlagen tot € 20.492,10. 
        
        7. In de omstandigheid dat de aangevallen uitspraak onjuist is en dat die onjuistheid niet aan de staatssecretaris zou zijn te wijten, ziet het College geen aanleiding om de staatssecretaris niet ook in de proceskosten van appellant in hoger beroep te veroordelen. Het College zal de staatssecretaris veroordelen in de proceskosten van appellant in verband met beroepsmatig door een derde verleende rechtsbijstand. Deze kosten worden voor de behandeling van het bezwaar, beroep en hoger beroep vastgesteld op € 2.976,- op basis van 6 punten - te weten in bezwaar: bezwaarschrift (1 punt), verschijnen ter hoorzitting (1 punt), in beroep: beroepschrift (1 punt), verschijnen ter zitting (1 punt), en in hoger beroep: hogerberoepschrift (1 punt), verschijnen ter zitting (1 punt) – tegen een waarde van € 496,- per punt, waarbij het gewicht van de zaak op 1 (gemiddeld) is bepaald.
        
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover het de hoogte van de opgelegde boete en de afwijzing van het verzoek om een proceskostenveroordeling betreft;
      
      
        verklaart het beroep tegen het bestreden besluit van 24 februari 2015 in zoverre gegrond, en vernietigt dit besluit voor zover het de hoogte van de opgelegde boete betreft en voor zover daarbij appellant een vergoeding voor zijn in bezwaar gemaakte kosten is onthouden;
      
      
        herroept het primaire besluit van 17 juli 2014;
      
      
        stelt de boete vast op € 20.492,10 (zegge: twintigduizendvierhonderdtweeënnegentig euro en tien cent);
      
      
        gelast dat de staatssecretaris aan appellant het door hem voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van in totaal € 415,- (€ 167,- voor het beroep en € 248,- voor het hoger beroep) vergoedt;
      
      
        veroordeelt de staatssecretaris in de door appellant in verband met de in bezwaar, beroep en hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 2.976,-;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 24 februari 2015 voor zover vernietigd;
      
      
        bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, mr. A. Venekamp en mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. X.M. Born, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 oktober 2016.
    
    
    
      w.g. R.C. Stam					w.g. X.M. Born