ECLI:NL:CRVB:2011:BP3475, Centrale Raad van Beroep, 27-01-2011, 09-1207 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2011-01-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: 1) Buitengewoon verlof. Niet kan worden gezegd dat de korpsbeheerder in redelijkheid niet van zijn bevoegdheid tot het verlengen van het buitengewoon verlof mocht overgaan. 2) Ontslag. Niet ter discussie staat dat betrokkene het recht heeft gebruik te maken van de hem toekomende bevoegdheden en rechtsmiddelen, zoals het indienen van bezwaar- en beroepschriften en het doen van aangifte en beklag. Proportionaliteit. Rigide houding van betrokkene. De korpsbeheerder heeft zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat bij betrokkene de eigenschappen, mentaliteit en instelling ontbreken die voor het op goede wijze vervullen van zijn functie zijn vereist. Aan de korpsbeheerder kan de bevoegdheid niet worden ontzegd betrokkene te ontslaan.

09/1207 AW 
      09/1252 AW 
      09/1253 AW 
      09/4518 AW 
      10/3793 AW
    
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    Meervoudige kamer
    
    U I T S P R A A K
    
    
    op de hoger beroepen van:
    
    
      [Betrokkene], wonende te [woonplaats], (hierna: betrokkene), en
      de Korpsbeheerder van de politieregio Brabant-Noord, (hierna: korpsbeheerder) 
    
    
    tegen de uitspraken van de rechtbank Breda van 15 januari 2009, 08/631 (hierna: uitspraak 1) en 08/1691 (hierna: uitspraak 2),
    
    in de gedingen tussen:
    
    betrokkene
    
    en
    
    de korpsbeheerder
    
    Datum uitspraak: 27 januari 2011
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    Betrokkene heeft hoger beroep ingesteld tegen uitspraak 1. Beide partijen hebben hoger beroep ingesteld tegen uitspraak 2.
    
    De korpsbeheerder heeft verweerschriften ingediend.
    
    Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft de korpsbeheerder op 14 juli 2009 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen en heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: minister) op 2 december 2009 een beslissing over het recht op uitkering genomen.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 december 2010. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. W.J. Dammingh, advocaat te Woerden. De korpsbeheerder en de minister hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. M.P.W. Steuten, advocaat te ’s-Hertogenbosch. Namens de korpsbeheerder is tevens verschenen mr. J.M.C. van Nuenen, werkzaam bij de politieregio Brabant-Noord.
    
    II. OVERWEGINGEN 
    
    1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    1.1. Betrokkene was ten tijde hier van belang aangesteld als [naam functie A] en werkzaam als [naam functie B]. In januari 2004 heeft hij proces-verbaal opgemaakt omdat een dienstvoertuig met gladde banden reed. Deze handelwijze en het voeren van acht bezwaarprocedures in de jaren daarvoor zijn onderwerp van gesprek geweest in een coachinggesprek dat betrokkene op 22 juni 2004 heeft gevoerd met zijn naast hogere leidinggevende S. Betrokkene was het ook niet eens met de wijze van afhandeling van deze bekeuring en heeft zich daarover beklaagd in een brief aan de hoofdofficier van justitie van het parket in ’s-Hertogenbosch
    
    1.2. Op 5 augustus 2004 heeft de direct leidinggevende VdH met betrokkene een in juni 2004 opgemaakt (concept) Personeelsontwikkelingsformulier (hierna: Pos-formulier) besproken. De in de toelichting op het eindoordeel opgenomen opmerkingen over de door betrokkene ingediende bezwaarschriften zijn aanleiding geweest voor discussie, het opstellen van een tweede versie van het Pos-formulier en aanpassing van het 
    
    Pos-formulier op aanwijzing van S. In deze laatste versie staat de voorgedrukte datum 03-01-2005 vermeld als datum van opmaak en datum van ontvangst. Appellant heeft deze versie op 25 maart 2005 ontvangen en de voorgedrukte datum van ontvangst onmiddellijk doorgehaald en vervangen door 25 maart 2005. Bij besluit van 16 december 2005 is na bezwaar van betrokkene het op 16 april 2005 door S vastgestelde Pos-formulier gehandhaafd. Daarbij is overwogen dat voor zover al sprake zou zijn van antidatering in de datum van opmaak, betrokkene daardoor niet in zijn belangen is geschaad.
    
    1.3. In het kader van de beroepsprocedure tegen het Pos-formulier is geen gebruik gemaakt van de door de rechtbank geboden mogelijkheid tot mediation. De door betrokkene gestelde voorwaarde dat de korpsbeheerder op voorhand moest erkennen dat het opgemaakte Pos-formulier door VdH bewust is geantidateerd, is door de korpsbeheerder niet geaccepteerd. Tijdens de behandeling op 1 november 2006 van het beroep van betrokkene op de zitting van de rechtbank is door de gemachtigde van de korpsbeheerder het standpunt ingenomen dat de antidatering van de opmaakdatum van het Pos-formulier een kennelijke vergissing betreft. Betrokkene heeft diezelfde dag aangifte van valsheid in geschrifte gedaan, omdat er volgens hem geen kennelijke vergissing kan zijn, maar er met opzet is geantidateerd. In die aangifte heeft betrokkene ook melding gemaakt van het incident met de gladde banden, in welke situatie S het Openbaar Ministerie (OM) valselijk zou hebben voorgelicht over de motivatie van betrokkene om tot verbalisering over te gaan. 
    
    1.4. Het OM heeft op 30 november 2006 betrokkene een kennisgeving van niet vervolging gestuurd. Bij brief van diezelfde datum heeft het OM de korpschef op de hoogte gesteld van de aangifte door betrokkene en van de conclusie van het OM dat voor de door betrokkene veronderstelde opzet in de antidatering van het Pos-formulier geen bewijs kan worden gevonden. Op 14 december 2006 heeft betrokkene tegen de niet vervolging een klaagschrift ingediend bij het Gerechtshof ’s-Hertogenbosch (hierna: Hof). Bij beschikking van 15 mei 2007 heeft het Hof het beklag afgewezen. Volgens het Hof is niet te verwachten dat de strafrechter tot een veroordeling ter zake van de beweerde valsheid in geschrifte zal komen, omdat uit de feiten en omstandigheden niet de conclusie kan worden getrokken dat de datum van 3 januari 2005 door VdH willens en wetens foutief op het formulier is ingevuld. Uit de in het dossier aanwezige stukken valt naar het oordeel van het Hof niet af te leiden dat sprake is van (boos) opzet met betrekking tot de foutieve datumvermelding.
    
    1.5. Bij uitspraak van 22 mei 2008 heeft de Raad het besluit van 16 december 2005 vernietigd voor zover daarbij de in het Pos-formulier gegeven toelichting op het eindoordeel is gehandhaafd. De Raad heeft tevens het vastgestelde Pos-formulier herroepen voor zover in het Pos-formulier een toelichting op het eindoordeel is opgenomen, kort gezegd omdat het Pos-formulier betrekking heeft op het tijdvak van 1 juli 2003 tot 1 juli 2004 en een substantieel deel van de toelichting gaat over het zogenoemde bezwaargedrag van betrokkene gedurende de afgelopen vijf jaar. Anders dan de rechtbank was de Raad van oordeel dat betrokkene wel bezwaar kon maken tegen de toelichting op het eindoordeel in het Pos-formulier. Verder heeft de Raad overwogen dat hij het standpunt van betrokkene niet kan delen dat hij is geschaad door de vermelding van een verkeerde opmaakdatum, omdat aan betrokkene later is kenbaar gemaakt dat er een vergissing was gemaakt en er geen aanleiding is om aan de juistheid van die mededeling te twijfelen. 
    
    1.6. De aangifte in november 2006 van valsheid in geschrifte tegen het korps door betrokkene is door het korps hoog opgenomen. Er hebben diverse gesprekken plaats gevonden en het is betrokkene kwalijk genomen dat hij direct voor een dergelijk ingrijpend middel heeft gekozen. De weigering van betrokkene om zijn beschuldigingen in te trekken heeft tot een vertrouwensbreuk geleid. Van de zijde van de korpsbeheerder is een poging gedaan om die vertrouwensbreuk te herstellen, waarbij de bereidheid is uitgesproken om een externe mediator in te schakelen. Toen betrokkene dit traject alleen wilde ingaan als de korpsbeheerder zou erkennen dat sprake is van valsheid in geschrifte, is aan betrokkene bij besluit van 17 april 2007 buitengewoon verlof met behoud van bezoldiging verleend. Bij besluit van 25 april 2007 is het buitengewoon verlof met behoud van bezoldiging verlengd, omdat het korps inmiddels van de door betrokkene ingezette beklagprocedure op de hoogte was geraakt en mede daardoor het voornemen was ontstaan betrokkene te ontslaan. Bij besluit van 4 juli 2007 (hierna: bestreden besluit 1) zijn de bezwaren van betrokkene tegen het verlenen en het verlengen van buiten-gewoon verlof niet-ontvankelijk respectievelijk ongegrond verklaard. 
    
    1.7. Betrokkene heeft zijn zienswijze gegeven op het voornemen tot ontslag zoals dat bij brief van 2 juli 2007 aan hem is kenbaar gemaakt. Bij besluit van 23 juli 2007 heeft de korpsbeheerder betrokkene op grond van artikel 94, eerste lid, aanhef en onder g van het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp) met ingang van 1 september 2007 eervol ontslag verleend, omdat hij niet beschikt over de eigenschappen van karakter, gemoed en geest die noodzakelijk zijn om zijn functie bij de politieregio Brabant-Noord naar behoren te vervullen. Na bezwaar van betrokkene is bij besluit van 3 april 2008  (hierna: bestreden besluit 2) het ontslag gehandhaafd.
    
    2. De rechtbank heeft bij uitspraak 1 het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond verklaard. Bij uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 2  gegrond verklaard, bestreden besluit 2 vernietigd en de korpsbeheerder opgedragen een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar van betrokkene tegen het ontslagbesluit met inachtneming van haar uitspraak. Volgens de rechtbank kan aan de betrokkene verweten gedragingen niet de conclusie worden verbonden dat hij ongeschikt is voor zijn functie, hoezeer ook te begrijpen valt dat de korpsbeheerder betrokkene ernstige verwijten maakt van die gedragingen. Daarbij heeft de rechtbank veel waarde toegekend aan de omstandigheid dat betrokkene  in de dagelijkse werkzaamheden goed functioneerde. Ook heeft de rechtbank opgemerkt dat het niet is uitgesloten dat ontslag op een andere grondslag wel stand kan houden, mede gelet op de verklaring van beide partijen dat zij geen vertrouwen meer in elkaar hebben. 
    
    2.1. Bij de nieuwe beslissing op bezwaar van 14 juli 2009 heeft de korpsbeheerder het ontslag gehandhaafd, maar daaraan artikel 95, eerste lid, van het Barp, ten grondslag gelegd omdat in de visie van de korpsbeheerder sprake is van een blijvende verstoring van de werkverhoudingen door het gedrag van betrokkene. De minister heeft bij besluit van 2 december 2009 de bijbehorende uitkering vastgesteld conform artikel 97 van het Barp.
    
    3. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep hebben aangevoerd, overweegt de Raad het volgende.
    
    4. Uitspraak 1 (buitengewoon verlof)
    
    4.1. In het hoger beroepschrift van betrokkene tegen uitspraak 1 zijn geen argumenten aangevoerd tegen het instandlaten van de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar van betrokkene tegen het verlenen van buitengewoon verlof, maar alleen tegen het instandlaten van de ongegrondverklaring van het bezwaar van betrokkene tegen het verlengen van het buitengewoon verlof, zodat de Raad moet vaststellen dat het hoger beroep van betrokkene tegen uitspraak 1 is beperkt tot het oordeel van de rechtbank over de verlenging van het buitengewoon verlof.
    
    4.2. Op grond van artikel 39, eerste lid, van het Barp, kan buitengewoon verlof van korte duur worden verleend, al dan niet met behoud van bezoldiging, indien het bevoegd gezag van oordeel is dat daartoe aanleiding bestaat. Gelet op de in 1.6 weergegeven omstandig-heden is de Raad van oordeel dat niet kan worden gezegd dat de korpsbeheerder in redelijkheid niet van zijn bevoegdheid tot het verlengen van het buitengewoon verlof 
    
    mocht overgaan. Het hoger beroep van betrokkene op dit punt slaagt niet en aangevallen uitspraak 1 wordt bevestigd, voor zover aangevallen.
    
    5. Uitspraak 2 (ontslag)
    
    5.1. Het hoger beroep van betrokkene tegen uitspraak 2 richt zich tegen de overwegingen van de rechtbank dat het te begrijpen valt dat de korpsbeheerder betrokkene ernstige verwijten maakt van zijn gedragingen en dat het niet is uitgesloten dat een ontslag op andere gronden wel stand kan houden. Het gaat hier naar het oordeel van de Raad om overwegingen ten overvloede die geen bindende beslissing voor partijen inhouden. Het hoger beroep van betrokkene tegen uitspraak 2 wordt daarom niet-ontvankelijk verklaard.
    
    5.2. Kort weergegeven komt het standpunt van de korpsbeheerder er op neer dat betrokkene keer op keer disproportionele middelen inzet om zaken aan de orde te stellen, conflicten niet op een constructieve manier bespreekbaar maakt en elk gevoel voor verhoudingen mist. Als voorbeelden van deze houding zijn genoemd het bekeuren van een dienstvoertuig, het aanschrijven van de hoofdofficier van justitie, het aangifte doen van valsheid in geschrifte en het starten van een beklagprocedure na de kennisgeving van niet-vervolging. Deze houding, in combinatie met het gebrek aan relativeringsvermogen en het ontbreken van verantwoordelijkheidsgevoel, zich uitend in het lichtvaardig uiten van beschuldigingen en het afwijzen van een mediationtraject, maken naar het oordeel van de korpsbeheerder dat betrokkene de eigenschappen van karakter, gemoed en geest  mist die noodzakelijk zijn om zijn ambt op een goede wijze te vervullen.
    
    5.3. De rechtbank heeft het standpunt ingenomen dat de gedragingen die betrokkene worden verweten niet tot de conclusie kunnen leiden dat betrokkene  ongeschikt is voor zijn functie omdat het gaat om een beperkt aantal gedragingen die niet de uitvoering van de dagelijkse werkzaamheden betreffen, betrokkene goed functioneerde in de dagelijkse werkzaamheden en er geen problemen waren met collega’s en in de dagelijkse werkzaamheden evenmin met leidinggevenden. De Raad kan de rechtbank hierin niet volgen. Het bekeuren van het dienstvoertuig heeft wel degelijk tot spanningen tussen betrokkene en zijn collega’s geleid en door zijn aanhoudende wantrouwen culminerend in het doen van aangifte is de verstandhouding tussen betrokkene en zijn leidinggevenden ernstig verstoord geraakt. Het is niet voorstelbaar dat dat niet de dagelijkse gang van zaken raakt.
    
    5.4. Niet ter discussie staat dat betrokkene het recht heeft gebruik te maken van de hem toekomende bevoegdheden en rechtsmiddelen, zoals het indienen van bezwaar- en beroepschriften en het doen van aangifte en beklag. In dit geval gaat het echter niet om de vraag of betrokkene al dan niet van zijn rechten gebruik mocht maken, maar of hij bij de wijze waarop hij gebruik maakt van zijn rechten de proportionaliteit niet uit het oog is verloren. 
    
    5.5. In de situatie van het dienstvoertuig met gladde banden is betrokkene tot bekeuring van het dienstvoertuig overgegaan, nadat hij twee keer  tevergeefs op het mededelingenbord de mededeling had gedaan dat de banden van het betreffende voertuig te glad waren. Met de korpsbeheerder is de Raad van oordeel dat op dat moment nog andere middelen aanwezig waren om de situatie van het betreffende dienstvoertuig onder de aandacht te brengen. De wijze waarop betrokkene zich vervolgens heeft opgesteld in de discussie over de afdoening van deze bekeuring laat zien dat betrokkene een zeer sterk ontwikkeld rechtvaardigheidsgevoel heeft, maar ook dat hij zeer rigide is.
    
    5.6. Die rigide houding is in de kwestie van de vermeende antidatering nog sterker zichtbaar. In die kwestie valt allereerst niet goed te begrijpen waarom betrokkene aangifte doet van valsheid in geschrifte en later een beklagprocedure start, als de bestuurs-rechtelijke procedures nog niet zijn afgerond waarin betrokkene de vermeende antidatering aan de orde kan stellen en ook heeft gesteld. De rigide houding van betrokkene blijkt vervolgens uit de omstandigheid dat hij zich op het standpunt blijft stellen dat sprake is geweest van valsheid in geschrifte en dat hij niet bereid is een mediationtraject in te gaan als niet op voorhand door de korpsbeheerder schriftelijk wordt erkend dat er bewust is geantidateerd. Dat standpunt is hij blijven innemen, ook na ontvangst van de beslissing van het Hof. Zelfs ter zitting van de Raad heeft betrokkene volhard in zijn standpunt dat valsheid in geschrifte is gepleegd. In de beleving van betrokkene kan alleen maar het bewijs niet worden geleverd. Het is de Raad overigens tot op heden niet duidelijk kunnen worden met welk doel zou zijn geantidateerd en welke nadelige gevolgen dat voor betrokkene zou hebben meegebracht. 
    
    5.7. Naast rigiditeit heeft de houding van betrokkene naar het oordeel van de Raad ook laten zien dat het betrokkene ontbreekt aan gevoel voor verhoudingen, zelfinzicht en relativeringsvermogen. De door betrokkene op de zitting van de Raad geuite opvatting dat het tot het normale risico van een leidinggevende behoort dat hij wordt beschuldigd van het plegen van strafbare feiten, geeft blijk van een onterechte bagatellisering van de verdachtmakingen door betrokkene.
    
    5.8. De Raad is dan ook van oordeel dat de korpsbeheerder zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat bij betrokkene de eigenschappen, mentaliteit en instelling ontbreken die voor het op goede wijze vervullen van zijn functie zijn vereist. Aan de korpsbeheerder kan de bevoegdheid niet worden ontzegd betrokkene te ontslaan op de hiervoor genoemde grond. Aan betrokkene zijn voldoende mogelijkheden geboden om zijn functioneren te verbeteren door coaching en opleiding. Betrokkene heeft daar om hem moverende redenen geen gebruik van gemaakt. Hoewel een ontslag op andere gronden ook tot de mogelijkheden had behoord, komt aan de korpsbeheerder bij samenloop van meerdere ontslaggronden beleidsvrijheid toe in de keuze van de ontslaggrond. Alles overziend is de Raad van oordeel dat de korpsbeheerder in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om betrokkene te ontslaan wegens ongeschiktheid anders dan wegens ziels- of lichaamsgebreken. Het hoger beroep van de korpsbeheerder slaagt. Uitspraak 2 moet worden vernietigd en het beroep van betrokkene tegen bestreden besluit 2 wordt ongegrond verklaard.
    
    6. Voorgaande overwegingen brengen met zich mee dat aan de ter uitvoering van de aangevallen uitspraak genomen besluiten van 14 juli en 2 december 2009 de grondslag is komen te ontvallen, zodat ook deze besluiten moeten worden vernietigd.
    
    7. De Raad acht tot slot geen termen aanwezig toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht inzake vergoeding van proceskosten.
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    
      Bevestigt uitspraak 1 voor zover aangevochten;
      Verklaart het hoger beroep van betrokkene tegen uitspraak 2 niet ontvankelijk;
      Vernietigt uitspraak 2;
      Verklaart het beroep van betrokkene tegen het bestreden besluit van 3 april 2008 ongegrond;
      Vernietigt de besluiten van 14 juli 2009 en 2 december 2009.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door M.C. Bruning als voorzitter en K.J. Kraan en G.P.A.M. Garvelink-Jonkers als leden, in tegenwoordigheid van B. Bekkers als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 27 januari 2011.
    
    (get.) M.C. Bruning.
    
    (get.) B. Bekkers.
    
    HD