ECLI:NL:RBROT:2020:9026, Rechtbank Rotterdam, 08-10-2020, ROT - 19_2375
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2020-10-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursstrafrecht

Samenvatting: Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden. Bestuurlijke boete. Verweerder heeft bij het bestreden besluit zijn interventiebeleid verkeerd weergegeven en heeft gelet op de bezwaargronden niet gemotiveerd waarom op basis van zijn interventiebeleid niet met een waarschuwing diende te worden volstaan. Ter zitting blijkt dat verweerder het beleid niettemin juist heeft toegepast. geen toepassing van art. 6:22 Awb, maar instandlating rechtsgevolgen.

Rechtbank Rotterdam
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 19/2375
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 oktober 2020 in de zaak tussen
    
    
      [Naam maatschap], te [Plaats], eiseres,
    gemachtigde: [Naam 1],
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
    gemachtigde: mr. B.M. Kleijs en mr. M. van de Pol.
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 18 januari 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een boete opgelegd van € 1.500,- omdat zij volgens verweerder bij of krachtens de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Wgb) gestelde voorschriften heeft overtreden.
    
    
    
      Bij besluit van 1 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 augustus 2020. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor eiseres zijn verschenen [Naam 1] en [Naam 2], beiden maat van eiseres.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.	In het boeterapport van 19 oktober 2018 hebben A.J. Snelders en J.C. Ruigendijk, beiden toezichthouders bij het Waterschap Hollandse Delta, gerapporteerd dat toezichthouder Ruigendijk op vrijdag 22 juni 2018 omstreeks 11:45 uur een melding kreeg dat er een talud aan de Kostverlorendijk te Piershil met bestrijdingsmiddelen zou zijn bespoten. 
    
    
    
      1.1.
      Beide toezichthouders bevonden zich op 22 juni 2018, omstreeks 14:00 uur op de betreffende locatie. Daar zagen zij dat het talud van hoofdwatergang met watergangnummer H25200 vermoedelijk met een gewasbeschermingsmiddel was bespoten, omdat zij zagen dat de vegetatie op het talud van deze watergang geel / bruin verkleurd dan wel verbrand was. Toezichthouder Snelders heeft de lengte van het aangetaste talud afgepast. Het talud was over een lengte van zeventig passen van één meter verkleurd. De toezichthouders hebben over de gehele lengte van het verkleurde talud vegetatiemonsters in tweevoud genomen en deze ter bewaring overgebracht naar het hoofdkantoor van Waterschap Hollandse Delta. 
      
    
    
      1.2.
      De aangrenzende percelen PHL00C514 en PHL00C517 zijn braakliggende landbouwpercelen in eigendom van [Naam 1], wonende aan de [adres]. Beide toezichthouders zijn op 22 juni 2018, omstreeks 15:00 uur, naar het woonadres van [Naam 1] gegaan en hebben hem van de bevindingen op de hoogte gesteld en een boeterapport aangezegd. Gevraagd naar de oorzaak van de verkleuring van de vegetatie op het talud van de hoofdwatergang naast zijn percelen, antwoordde [Naam 1] dat zijn zoon de bespuiting op de betreffende percelen had uitgevoerd met een gps-gestuurde spuitmachine. De zoon, [Naam 2], heeft desgevraagd geantwoord: “Ik heb deze percelen gespoten. Het kan zijn dat ik een stukje van het talud heb meegepakt.” Op de vraag of [Naam 1] op eigen kosten een contra-monster van het genomen vegetatiemonster wilde laten analyseren, antwoordde [Naam 1] dat hij daar geen behoefte aan had. 
      
    
    
      1.3.
      Het vegetatiemonster is op 22 juni 2018 voor analyse aangeboden aan het laboratorium van het gecertificeerde instituut voor wateronderzoek en advies Aquon te Leiden. Op 16 juli 2018 heeft toezichthouder Snelders het vegetatiemonster ontvangen. Uit de analyseresultaten (rapportnummer R180716001/1) is gebleken dat in het genomen vegetatiemonster 20 mg/kg glyfosaat is aangetroffen. 
      
    
    
      1.4.
      Toezichthouder Snelders heeft op de website van het College van Toelating van Gewasbeschermingsmiddelen en Biociden gelezen dat de werkzame stof in het gewasbeschermingsmiddel Matos Extra (toelatingsnummer 14681 N) glyfosaat is. Het gehalte/eenheid glyfosaat in Matos Extra bedraagt 480 gram per liter. In het Wettelijk Gebruiksvoorschrift van Matos Extra las de toezichthouder dat bij de toepassing op tijdelijk onbeteeld terrein sloottaluds niet bespoten mogen worden.
      
    
    
      1.5.
      Op 23 augustus 2018 is [Naam 1] door de toezichthouders A.J. Snelders en R. Troost verhoord. Op 24 augustus 2018 heeft [Naam 1] de spuitlicenties toegezonden en daarbij schriftelijk opgemerkt dat de percelen op 20 april 2018 zijn volveldgespoten met Matos Extra 14681 N gecombineerd met Fortuna 15018 N. 
      
      2. Op basis van de bevindingen uit het hiervoor genoemde boeterapport heeft verweerder in het primaire besluit de volgende beboetbare feiten bewezen geacht:
      a. a) Er werd een gewasbeschermingsmiddel, zijnde Matos Extra (14681 N), verkeerd gebruikt. Dit is volgens verweerder een overtreding van artikel 20, eerste lid, van de Wgb in verbinding met artikel 55 van Verordening (EG) nr. 1107/2009. De boete voor deze overtreding bedraagt € 1.500,-.
      b) Er werd onvoldoende zorg in acht genomen met een gewasbeschermingsmiddel. Dit is volgens verweerder een overtreding van artikel 2a van de Wgb. De boete voor deze overtreding bedraagt € 500,-.
      Vanwege samenhang tussen beide overtredingen heeft verweerder voor deze overtredingen tezamen slechts eenmaal een boetebedrag vastgesteld. Dit is het boetebedrag behorend bij overtreding van artikel 20, eerste lid, van de Wgb., zijnde € 1.500,-.
      
    
    
      2.1.
      In het bestreden besluit heeft verweerder deze beslissing gehandhaafd.
      
      
        3.	Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder haar ten onrechte de boetes heeft opgelegd, omdat er geen sprake is van een doelbewuste overtreding. Eiseres heeft naar voren gebracht dat het nooit de bedoeling is geweest om het talud te bespuiten. Er is sprake geweest van een inschattingsfout dan wel een verkeerde instelling van het gps-systeem waarmee de spuitmachine wordt aangestuurd. Eiseres heeft aangevoerd dat zij de Wgb nooit eerder heeft overtreden. 
      
      
    
    
      3.1.
      Zoals het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 10 april 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:147), mag een bestuursorgaan in beginsel afgaan op de juistheid van de inhoud van een naar waarheid opgemaakt en ondertekend toezichtrapport en de daarin vermelde bevindingen. Indien die bevindingen gemotiveerd worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
      
    
    
      3.2.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder op basis van de bevindingen uit het boeterapport terecht vastgesteld dat eiseres de overtreding heeft begaan. Eiseres heeft geen concrete aanknopingspunten aangedragen voor twijfel aan de juistheid van de bevindingen uit het boeterapport. Eiseres heeft niet betwist dat zij voor het bespuiten van de betreffende percelen een middel met glyfosaat heeft gebruikt. In haar bericht van 24 augustus 2020 (zie bijlage 10 bij het boeterapport) schrijft eiseres dat zij het middel Matos Extra 14681 N op haar percelen heeft toegepast. Dit middel bevat de werkzame stof glyfosaat. Volgens het wettelijk gebruiksvoorschrift van dit middel mogen bij de toepassing op tijdelijk onbeteeld terrein sloottaluds niet gespoten worden. Eiseres heeft niet betwist dat bij het bespuiten van haar percelen mogelijk ook een deel van het talud van de hoofdwatergang is bespoten. Dat een deel van het talud met glyfosaat is meebespoten wordt bevestigd door de resultaten van het analyserapport van Aquon (R 180716001/1) waaruit blijkt dat in het vegetatiemonster van het talud glyfosaat is aangetroffen. Eiseres heeft de resultaten van het analyserapport niet met een contra-expertise betwist. Ten aanzien van de stelling van eiseres dat het geen doelbewuste overtreding is geweest, is de rechtbank van oordeel dat het voor het vaststellen van de overtreding niet relevant is of de overtreding al dan niet bewust of met opzet is begaan, omdat daarvoor geen opzet is vereist. 
      
    
    
      3.3.
      Gelet op het voorgaande heeft verweerder op basis van het rapport van bevindingen terecht vastgesteld dat eiseres de zorgplicht niet in acht heeft genomen en het gewasbeschermingsmiddel Matos Extra (14681 N) verkeerd heeft gebruikt. Verweerder heeft daarom terecht vastgesteld dat eiseres artikel 2a van de Wgb alsmede artikel 20, eerste lid, van de Wgb in verbinding met artikel 55 van Verordening (EG) nr. 1107/2009 heeft overtreden. 
      
    
    
      3.4.
      In het bestreden besluit heeft verweerder opgemerkt dat conform zijn beleid de geconstateerde overtreding van artikel 20, eerste lid, van de Wgb in verbinding met artikel 55 van Verordening (EG) nr. 1107/2009 wordt beschouwd als een overtreding waarvoor direct een boeterapport wordt opgemaakt en een boete wordt opgelegd. Datzelfde geldt volgens verweerder voor de geconstateerde overtreding van artikel 2a van de Wgb bij een niet meer te herstellen overtreding zoals het onzorgvuldig handelen bij het toepassen van gewasbeschermingsmiddelen. 
      
      
        3.4.1.
        In Bijlage 1, onder IB01SPEC regel 5 van het Specifiek interventiebeleid gewasbeschermingsmiddelen IB02-SPEC05 versie 2, geldig tot 17 augustus 2020 (hierna: interventiebeleid) staat dat bij niet-doelbewust gebruik én er kennelijk sprake is van een incident én een geringe omvang met een schriftelijke waarschuwing kan worden volstaan. Gelet op dit interventiebeleid is de rechtbank van oordeel dat verweerder met de motivering in het bestreden besluit, zoals hiervoor onder 3.4. is weergegeven niet (adequaat) heeft gereageerd op de stelling van eiseres bij de hoorzitting dat verweerder ten onrechte meteen een boete heeft opgelegd. In de zienswijze had eiseres gewezen op de grote stukken talud waarop geen glyfosaat was aangetroffen en in bezwaar heeft eiseres uitdrukkelijk aangevoerd dat er geen sprake was van bewust gebruik en dat het een incident betrof. Verweerder is in het bestreden besluit niet op deze stellingen ingegaan, terwijl die in het kader van het van toepassing zijnde beleid wel relevant waren. Verweerder heeft in het bestreden besluit het beleid niet goed weergegeven. Het besluit is dus niet goed gemotiveerd. Dat kan niet worden gepasseerd met artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Als verweerder het beleid goed had weergegeven en had gemotiveerd waarom een waarschuwing in dit geval niet aan de orde was, had eiseres wellicht geen beroep ingesteld. De rechtbank ziet hierin aanleiding het beroep gegrond te verklaren. In het hiernavolgende onderzoekt de rechtbank of er aanleiding is om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. 
        
      
      
        3.4.2.
        Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat aan alle drie criteria vermeld in Bijlage 1, onder IB01SPEC regel 5 van het interventiebeleid moet zijn voldaan. Verweerder heeft toegelicht dat er geen sprake is van een geringe omvang gelet op de grootte van het deel van het talud dat is bespoten. Dat deel is zeventig meter lang. Gelet op verweerders toelichting ter zitting alsmede verweerders opmerking in het bestreden besluit dat beide overtredingen ernstig risico opleveren voor de gezondheid of veiligheid van de mens, plant of dier en ernstige risico’s voor de natuur, is de rechtbank van oordeel dat verweerder voor de geconstateerde overtredingen niet met een schriftelijke waarschuwing hoefde te volstaan en eiseres direct een boete heeft kunnen opleggen.
        
        
          4.	Voorts heeft eiseres naar voren gebracht dat sprake is van bijzondere omstandigheden. Het perceel dat met glyfosaat is behandeld is ruim twaalf hectare groot en slechts op een klein gedeelte van het 980 strekkende meter sloottalud is glyfosaat terecht gekomen. De gevolgen van de inschattingsfout dan wel verkeerde instelling van het gps-systeem voor de vegetatie zijn zeer beperkt geweest, gelet op de hergroei van de vegetatie, aldus eiseres.
        
        
      
    
    
      4.1.
      De rechtbank stelt vast dat de hoogte van de bestuurlijke boete die mag worden opgelegd wegens de in geding zijnde overtredingen op grond van artikel 97 van de Wgb wettelijk is vastgelegd in Bijlage XIII, rij A en deel B, rij 5 van de Regeling gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Rgb). 
      
    
    
      4.2.
      Naar het oordeel van de rechtbank is niet gebleken dat verweerder met betrekking tot de in geding zijnde boete een onjuiste toepassing heeft gegeven aan hetgeen in de Rgb is bepaald over de hoogte van de boete. Overtreding van artikel 2a van de Wbg leidt tot een boete van € 500,- voor een professionele gebruiker en overtreding van artikel 20, eerste lid, van de Wgb in verbinding met artikel 55 van Verordening (EG) nr. 1107/2009 leidt tot een boete van € 1.500,- voor een professionele gebruiker. Vanwege samenhang tussen beide overtredingen heeft verweerder voor beide overtredingen tezamen slechts eenmaal een boetebedrag vastgesteld. Dit is het boetebedrag behorende bij overtreding van artikel 20, eerste lid, van de Wgb in verbinding met artikel 55 van Verordening (EG) nr. 1107/2009, zijnde € 1.500,-.  De hoogte van de boete als hier aan de orde acht de rechtbank als zodanig niet onredelijk.
      
    
    
      4.3.
      Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb niettemin een lagere boete op, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. In hetgeen eiseres heeft aangevoerd over de geringe gevolgen, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank terecht geen reden gezien om de opgelegde boete te matigen of te schrappen. Zoals verweerder in het verweerschrift heeft toegelicht is de Wgb vastgesteld om ook tijdelijke schade aan het milieu te voorkomen en zoals hiervoor is overwogen, leveren beide overtredingen ernstig risico op voor de gezondheid of veiligheid van de mens plant of dier en ernstige risico’s voor de natuur.
      
      5. Daarnaast heeft eiseres onder verwijzing naar foto’s van de Bommelskoussedijk 1 en 14 gesteld dat op die percelen bewuste bespuitingen hebben plaatsgevonden met glyfosaat en dat daartegen niet is opgetreden. De rechtbank gaat hieraan voorbij, nu eiseres, zoals verweerder in het verweerschrift heeft opgemerkt, dit bij verweerder kan melden en dat verweerder daarna een onderzoek kan instellen en zo nodig een boete kan opleggen.
      
      6. Tot slot heeft eiseres gesteld dat verweerder ten onrechte niet is ingegaan op een document waaruit blijkt dat het waterschap glyfosaat gebruikt langs oppervlaktewater om onkruid te vernietigen. Ook hieraan gaat de rechtbank voorbij, nu dit er niet aan afdoet dat eiseres het middel onjuist heeft gebruikt. 
      
      7. Gelet op hetgeen hiervoor onder 3.4.1. is overwogen, ziet de rechtbank aanleiding om het beroep gegrond te verklaren en het bestreden besluit te vernietigen. De rechtbank zal echter met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerder op basis van de bevindingen uit het rapport van bevindingen terecht heeft vastgesteld dat eiseres beide overtredingen heeft begaan en dat verweerder eiseres daarvoor terecht een boete heeft opgelegd.
      
      8. In de gegrondverklaring van het beroep ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
      
      9. Op grond van artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) komen uitsluitend de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in aanmerking. Nu de gemachtigde van eiseres geen professionele rechtsbijstandverlener is, zijn er geen kosten die op grond van artikel 1, aanhef en onder a, van het Bpb voor vergoeding in aanmerking komen.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven;
      
      
        bepaalt dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht van € 345,- vergoedt.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, rechter, in aanwezigheid van mr. S.L. Mehlbaum, griffier. De uitspraak is gedaan op 8 oktober 2020. Als gevolg van maatregelen rondom het coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak alsnog in het openbaar uitgesproken.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier				rechter
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
    
    
      BIJLAGE: WETTELIJK KADER
    
    
    
      Artikel 2a van de Wgb: Een ieder is verplicht op zorgvuldige wijze om te gaan met gewasbeschermingsmiddelen, biociden, de daarbij behorende werkzame stoffen of daarbij gebruikte toevoegingsstoffen, alsmede restanten daarvan of de aangebroken verpakkingen. Die zorgvuldigheid houdt in ieder geval in, dat een ieder, die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat door zijn handelen of nalaten gevaar ontstaat of kan ontstaan voor een mens, voor een dier of voor planten waarvan de instandhouding gewenst is, voor planten die aan anderen toebehoren, voor de bodem of voor het water, verplicht is dergelijk handelen achterwege te laten, tenzij zulks in redelijkheid niet van hem kan worden gevergd, dan wel onverwijld alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd teneinde voornoemd gevaar te voorkomen of de nadelige gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken.
    
    
    
      Artikel 20, eerste lid, van de Wgb: Het is verboden in strijd te handelen met de artikelen 28, eerste lid, 52, eerste en vijfde lid, 55, 56, eerste lid, 58, eerste lid, en 64, van verordening (EG) 1107/2009 of de ter uitvoering daarvan vastgestelde verordeningen.
    
    
    
      Artikel 55 van Verordening (EG) nr. 1107/2009: Gewasbeschermingsmiddelen moeten op juiste wijze worden gebruikt. Een juist gebruik houdt in dat de beginselen van goede gewasbeschermingspraktijken worden toegepast, en dat wordt voldaan aan de voorschriften die overeenkomstig artikel 31 zijn vastgesteld en op het etiket nader zijn aangegeven. Juist gebruik voldoet ook aan de bepalingen van Richtlijn 2009/128 en met name aan de algemene beginselen van een geïntegreerde gewasbescherming als bedoeld in artikel 14 van en in bijlage III bij voornoemde richtlijn, die uiterlijk met ingang van 1 januari 2014 wordt toegepast.
    
    
    
      Artikel 90 van de Wgb: Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen in geval van overtreding van het bepaalde bij of krachtens artikel 2a, […] 20, […].
    
    
    
      Artikel 97, eerste lid, van de Wgb: Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete die voor een overtreding of voor categorieën van overtredingen ten hoogste kan worden opgelegd.
    
    
    
      Artikel 9.6 van de Rgb: De hoogte van de bestuurlijke boete, die de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en de Minister van Infrastructuur en Waterstaat op grond van artikel 90 van de wet kan opleggen bij een overtreding, is gelijk aan het geldbedrag dat in bijlage XIII voor de desbetreffende overtreding is vermeld.
    
    
    
      Bijlage XIII, rij A bij de Rgb: voor een professionele gebruiker, wordt overtreding van artikel 2a van de Wgb beboet met een bedrag van € 500,-.
    
    
    
      Bijlage XIII, deel B, rij 5 bij de Rgb: voor een professionele gebruiker, wordt overtreding van artikel 20, eerste lid, van de Wgb en artikel 55 van Verordening (EG) nr. 1107/2009 beboet met een bedrag van € 1.500,-.