ECLI:NL:RBAMS:2017:5526, Rechtbank Amsterdam, 02-08-2017, AMS 16/7923
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2017-08-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: EU-conforme uitleg van artikel 4:49, eerste lid, van de Awb bij herziening van een definitieve subsidievaststelling. Artikel 42 van de Beschikking van de Raad van 25 juni 2007 (2007/435/EG) biedt in casu geen grondslag voor herziening ten nadele, nu geen sprake is van onregelmatigheden. Het beroep is gegrond; de definitieve subsidievaststelling van 8 december 2015 is weer van kracht.

RECHTBANK AMSTERDAM
    Bestuursrecht
    
    
      zaaknummer: AMS 16/7923 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 2 augustus 2017 in de zaak tussen
    
    Academisch Medisch Centrum, te Amsterdam, eiseres (hierna: het AMC)
    (gemachtigde: mr. J.H.A. van der Grinten),
    
    
      en
    
    
    
      
        de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder (hierna: de minister)
      (gemachtigde: mr. F.A. Gelauff).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Met het besluit van 21 april 2016 (het primaire besluit) heeft de minister de eerdere definitieve subsidievaststelling van 8 december 2015 voor het project [naam project] ” (hierna: het project) herzien, de subsidie voor het project gewijzigd vastgesteld op € 250.045,03 en een bedrag van € 47.173,50 van het AMC teruggevorderd.
    
    
    
      Met het besluit van 8 november 2016 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van het AMC ongegrond verklaard, de subsidie ambtshalve nog een keer gewijzigd en vastgesteld op € 250.703,79 en een bedrag van € 46.514,74 van het AMC teruggevorderd.
    
    
    
      Het AMC heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 juni 2017. Het AMC en de minister hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Voor het AMC is ook verschenen prof. dr. K. Stronks.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Feiten
      
    
    
    1. Op 11 juni 2013 heeft het AMC bij de minister subsidie op grond van het Europees Integratiefonds (hierna: EIF) aangevraagd voor het project. Uit de aanvraag blijkt dat het doel van het project is tot een set van indicatoren te komen die gebruikt kunnen worden voor het monitoren van het psychisch welbevinden van enkele grote migrantengroepen [migranten] ), in relatie tot aspecten die samenhangen met hun integratie.
    
    2. Met de toekenningsbeschikking van 31 oktober 2013 heeft de minister de gevraagde subsidie verleend.
    
    3. Op 3 maart 2015 heeft het Agentschap SZW verslag uitgebracht van het monitorbezoek bij het AMC op 24 februari 2015. 
    
    4. Met de vaststellingsbeschikking van 8 december 2015 heeft de minister de EIF-subsidie voor het project - conform de verlening - definitief vastgesteld op € 297.218,53. In het besluit van 8 december 2015 is over de doelgroep onder meer het volgende opgenomen:
    
    
      
        “Van de 4.753 personen die hebben deelgenomen aan dit onderzoek, behoren 961 tot de EIF doelgroep (20.2%). Aan de hand van de registratie is vastgesteld dat de overige deelnemers nauw verwant zijn aan de EIF doelgroep. Het project richt zich op het doen van onderzoek naar indicatoren van psychisch welbevinden onder de genoemde bevolkingsgroepen in Amsterdam. De deelnemers hebben hier een faciliterende rol gehad in het behalen van de projectdoelstellingen. Het behalen van deze doelstelling is daarmee niet direct gelinkt aan de deelnemers en kan ook behaald worden met personen die nauw verwant zijn aan de doelgroep. In het rapport is tevens beschreven dat de analyses zoals die zijn uitgevoerd onder de gehele groep ook zijn getoetst onder de kleinere groep EIF deelnemers. Hieruit blijkt dat die resultaten vergelijkbaar zijn. De aanbevelingen die met betrekking tot de te hanteren indicatoren worden gedaan gelden daarmee ook voor de kleinere groep EIF deelnemers. Het Agentschap gaat akkoord met de deelnemersregistratie zoals tijdens de eindcontrole aangetroffen.
      
      
        (…)
      
      
        De kwantitatieve en kwalitatieve doelstellingen zijn grotendeels behaald, waarmee is voldaan aan de inspanningsverplichting.”
      
    
    
    5. De Auditdienst Rijk heeft bij brief van 29 maart 2016 zijn rapport van 17 maart 2016 over het project uitgebracht. De ADR past een forfaitaire correctie toe van 25% op de totale directe subsidiabele kosten. Er kan namelijk niet worden getoetst of aan de voorwaarde is voldaan, dat de activiteiten alleen gericht mogen zijn op personen die tot de EIF-doelgroep behoren. Omdat sprake is van methodiekontwikkeling hoeven weliswaar niet alle deelnemers feitelijk te behoren tot de EIF-doelgroep, maar een percentage van 79,8% dat niet tot de doelgroep behoort, is te hoog. Door het ontbreken van kopieën van verblijfsdocumenten heeft de ADR overigens de juistheid van de percentages niet kunnen controleren.
    
    
      
        Besluitvorming door de minister 
      
    
    
    6. Met het primaire besluit heeft de minister – onder verwijzing naar het rapport van de ADR – de eerdere definitieve subsidievaststelling van 8 december 2015 voor het project herzien, de subsidie voor het project gewijzigd vastgesteld op € 250.045,03 en een bedrag van € 47.173,50 van het AMC teruggevorderd.
    
    7. Met het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar van het AMC ongegrond verklaard, de subsidie ambtshalve nog een keer gewijzigd en vastgesteld op € 250.703,79 en een bedrag van € 46.514,74 van het AMC teruggevorderd. Aan het bestreden besluit heeft de minister, kort gezegd, ten grondslag gelegd dat sprake is van onregelmatigheden als bedoeld in de Europese regelgeving. In het kader van het onderzoek zijn ook deelnemers gefaciliteerd die niet tot de EIF-doelgroep behoren en is niet van alle deelnemers een kopie van het verblijfsdocument bewaard. De minister acht een forfaitaire correctie van 25% passend, omdat de onregelmatigheden ernstig zijn maar niet de hele verrichting ondeugdelijk maken. 
    
    
      
        Standpunten van partijen
      
    
    
    8. Het AMC stelt dat het bestreden besluit in strijd is met het gelijkwaardigheidsbeginsel en met het doeltreffendheidsbeginsel. Artikel 4:49 van de Awb noch enig andere rechtsregel biedt een juridische grondslag voor het herzien van de definitieve beschikking van 8 december 2015. Van een onregelmatigheid in de zin van het Europees recht is verder geen sprake. Subsidiair stelt het AMC dat de toegepaste forfaitaire correctie van 25% te hoog is en, meest subsidiair, dat toepassing zou moeten worden gegeven aan de hardheidsclausule.
    
    9. Volgens de minister moet artikel 4:49 van de Awb EU-conform worden uitgelegd. Artikel 42 van de Beschikking 2007/435/EG is de grondslag voor herziening van de subsidievaststelling van 8 december 2015. Op grond van die bepaling verrichten de lidstaten de nodige financiële correcties bij geconstateerde onregelmatigheden. Het AMC heeft niet voldaan aan de aan de EIF-subsidie verbonden verplichtingen van artikel 13 van de Algemene Voorwaarden, waarin staat dat de deelnemers moeten behoren tot de doelgroep van het EIF en dat van de deelnemers een kopie van het verblijfsdocument moet worden bewaard. 
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    
    10. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die onderdeel is van deze uitspraak.
    
    
      
        Beoordeling
      
    
    
    11. In artikel 4:49, eerste lid, van de Awb is bepaald in welke gevallen het bestuursorgaan een subsidievaststelling kan intrekken of ten nadele van de ontvanger kan wijzigen. Partijen zijn het erover eens dat in dit geval geen van de in die bepaling omschreven situaties zich voordoet. In beginsel biedt artikel 4:49, eerste lid, van de Awb daarom geen grondslag voor de minister om het definitieve besluit tot vaststelling van de EIF-subsidie ten nadele van het AMC te wijzigen. Echter, volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) betekent EU-conforme uitleg van artikel 4:49, eerste lid, van de Awb dat het bestuursorgaan ook bevoegd is het vaststellingsbesluit in te trekken of ten nadele van de ontvanger te wijzigen, indien ingevolge een communautaire verordening voor de lidstaat Nederland een verplichting bestaat om van de subsidieontvanger verloren middelen te recupereren.
    
    12. In artikel 42 van de Beschikking 2007/435/EG is bepaald dat de lidstaten als eerste verantwoordelijk zijn om onregelmatigheden te onderzoeken en - indien er onregelmatigheden worden ontdekt - financiële correcties te plegen. Dit artikel kan dus in deze zaak de grondslag voor een financiële correctie opleveren.
    
    13. Volgens artikel 2 van de Beschikking 2008/457/EG wordt onder ‘onregelmatigheid’ in deze Beschikking verstaan: elke inbreuk op een bepaling van het Gemeenschapsrecht als gevolg van een handeling of nalatigheid van een marktdeelnemer waarbij de algemene begroting van de Europese Unie door een onverschuldigde uitgave wordt of zou worden benadeeld.
    
    14. Volgens de minister is sprake van onregelmatigheden, nu slechts 20,2% van de deelnemers behoort tot de EIF-doelgroep en bovendien geen kopie is gemaakt van het verblijfsdocument van de deelnemers. De rechtbank zal beide door de minister gestelde onregelmatigheden in het navolgende afzonderlijk bespreken.
    
    
      
        Kopie verblijfsdocument
      
    
    
    15. Volgens de Algemene Voorwaarden waarnaar de minister heeft verwezen, wordt onder deelnemer verstaan (artikel 2, aanhef en onder f): degene die in het project hulp of bijstand ontvangt. 
    
    16. Het gaat in het project niet om het ontvangen van hulp of bijstand. Het AMC heeft wetenschappelijk onderzoek gedaan dat valt onder actie 4 van de in het Jaarprogramma 2013 van het EIF omschreven acties, namelijk het ontwikkelen van indicatoren en evaluatiemethoden om de voortgang te meten, beleid aan te passen en coördinatie en vergelijkend leren te bevorderen. Om het doel van het project te bereiken is bij 4.753 personen (van wie 961 personen tot de EIF doelgroep behoren) een vragenlijst/interview afgenomen en een lichamelijk onderzoek gedaan. Deze aan het onderzoek deelnemende personen hebben dus een faciliterende rol gehad in het behalen van de projectdoelstellingen en hebben in het project niet zelf hulp of bijstand ontvangen. De rechtbank is daarom van oordeel dat deze 4.753 personen niet vallen onder de definitie ‘deelnemer’ als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder f, van de Algemene Voorwaarden.
    
    17. Nu het AMC voor het project geen gebruik heeft gemaakt van de aldus gedefinieerde deelnemers, is de verplichting tot het bijhouden van een deelnemersregistratie als bedoeld in artikel 13 van de Algemene Voorwaarden niet op het project van toepassing. 
    
    18. Er is ook niet gebleken van het bestaan van een andere regeling die aan het AMC de verplichting zou opleggen een kopie van het verblijfsdocument te bewaren van deze 4.753 personen. 
    
    19. De rechtbank is gelet op het hiervoor overwogene van oordeel dat de minister het niet bewaard hebben van een kopie van het verblijfsdocument ten onrechte als een onregelmatigheid heeft aangemerkt.
    
    
      
        Doelgroep 
        
      
    
    20. De EIF-doelgroep wordt gevormd door onderdanen van derde landen, die niet de Nederlandse nationaliteit of de nationaliteit van een andere EU-lidstaat bezitten en die in het bezit zijn of in aanmerking komen voor een geldige verblijfsvergunning in Nederland, waarbij het in beginsel gaat om onderdanen van een derde land die zich al op het grondgebied van de lidstaat bevinden. Gelet op artikel I.1, eerste lid, van Bijlage XI van de Beschikking 2008/457/EG zijn subsidiabel uitgaven die verband houden met de EIF-doelgroep.
    
    21. Het doel van het onderzoek van het AMC was te komen tot een onderzoeksresultaat, inhoudende een set van indicatoren voor psychisch welbevinden die bruikbaar zijn voor de evaluatie van integratiebeleid.
    
    22. Het AMC heeft uitgelegd dat zij in het project gedwongen was om de te ontwikkelen methodiek (bestaande uit indicatoren voor psychische gezondheid in relatie tot integratieprocessen) mede te baseren op gegevens uit de niet-doelgroep, omdat de EIF-doelgroep te klein was. De niet-doelgroep betrof personen die wel afkomstig waren uit de relevante etnische groepen maar die strikt genomen niet tot de EIF-doelgroep behoorden omdat deze personen (inmiddels) over de Nederlandse nationaliteit beschikten. Een andere handelwijze zou statistisch-wetenschappelijk niet verantwoord zijn geweest. Het AMC heeft er daarom voor gekozen de analyses onder de gehele groep van bepaalde afkomst uit te voeren en vervolgens te toetsen of de relaties onder de kleinere daadwerkelijke EIF-doelgroep vergelijkbaar waren. Dat laatste is volgens het AMC het geval. 
    
    23. De rechtbank stelt vast dat de eis dat een dergelijk wetenschappelijk onderzoek zich zou moeten beperken tot uitsluitend (of grotendeels) de officiële EIF-doelgroep uit geen enkele (wettelijke) regeling blijkt. Het gaat er daarentegen om of de uitkomsten van het onderzoek bruikbaar zijn voor de evaluatie van integratiebeleid dat gericht is op de EIF-doelgroep.
    
    24. De minister heeft niet betwist dat de resultaten van het onderzoek toepasbaar en bruikbaar zijn voor evaluatie van integratiebeleid dat gericht is op de EIF-doelgroep. Daarmee is voldaan, zo heeft de minister ook in de definitieve vaststellingsbeschikking van8 december 2015 geconcludeerd, aan de inspanningsverplichting uit de toekenningsbeschikking. Zodoende kan niet worden gezegd dat de uitgaven voor het project geen verband houden met de EIF-doelgroep.
    
    25. Gelet op dit alles is de rechtbank van oordeel dat op dit punt geen sprake is van een onregelmatigheid. 
    
    
      
        Conclusie
      
    
    
    26. Nu geen sprake is van een onregelmatigheid biedt artikel 42 van de Beschikking 2007/435/EG evenmin een grondslag voor de minister om het vaststellingsbesluit van 8 december 2015 in te trekken of ten nadele van het AMC te wijzigen. De minister heeft daarom ten onrechte de eerdere subsidievaststelling van 8 december 2015 herzien en de EIF-subsidie (deels) teruggevorderd. De beroepsgrond dat geen sprake is van een onregelmatigheid slaagt dus. De overige beroepsgronden behoeven daarom geen bespreking meer. 
    
    27. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Aangezien er geen grond is voor wijziging van de eerdere subsidievaststelling, zal de rechtbank zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit te herroepen. Dit betekent dat de definitieve vaststellingsbeschikking van 8 december 2015 weer van kracht is. 
    
    28. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat de minister aan het AMC het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
    
    29. De rechtbank veroordeelt de minister in de door het AMC gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1). 
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
      
      
        draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 334,- aan het AMC te vergoeden;
      
      
        veroordeelt de minister in de proceskosten van het AMC tot een bedrag van € 990,-.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Polak, voorzitter, mr. J.T. Kruis en mr. R. Hirzalla, leden,in aanwezigheid van mr. C.M.A.V. van Kleef, griffier.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 augustus 2017.
    
    
    
    
      griffier 
      rechter
    
    
    
      
        Bij afwezigheid van de voorzitter is deze uitspraak ondertekend door de oudste rechter.
      
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
  
  
    Rechtsmiddel
    
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. 
      Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    
    
      Op grond van artikel 4:49, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan het bestuursorgaan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen:
    
    a. op grond van feiten of omstandigheden waarvan het bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld;
    b. indien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidieontvanger dit wist of behoorde te weten, of
    c. indien de subsidieontvanger na de subsidievaststelling niet heeft voldaan aan aan de subsidie verbonden verplichtingen.
    
    
      Op grond van artikel 42, eerste lid, van de Beschikking van de Raad van 25 juni 2007 tot oprichting van het Europees Fonds voor de integratie van onderdanen van derde landen voor de periode 2007-2013 als onderdeel van het algemeen programma “Solidariteit en beheer van de migratiestromen” (2007/435/EG) zijn de lidstaten als eerste verantwoordelijk om onregelmatigheden te onderzoeken, op te treden bij aanwijzingen voor belangrijke wijzigingen die gevolgen hebben voor de aard van of de voorwaarden voor de uitvoering of de controle van de programma’s, en de nodige financiële correcties te verrichten.
    
    
    
      Op grond artikel 42, tweede lid, van de Beschikking 2007/435/EG verrichten de lidstaten de nodige financiële correcties voor de bij de maatregelen of de jaarprogramma’s geconstateerde incidentele of systematische onregelmatigheden.
      De financiële correcties van de lidstaten bestaan uit geheel of gedeeltelijk intrekken of, indien van toepassing, terugvorderen van de communautaire bijdrage. (…) De lidstaat houdt rekening met de aard en de ernst van de onregelmatigheden en met het financiële verlies van het Fonds.
    
    
    
      Op grond van artikel 2 van de Beschikking van de Commissie van 5 maart 2008 tot vaststelling van regels voor de uitvoering van Beschikking 2007/435/EG van de Raad tot oprichting van het Europees Fonds voor de integratie van onderdanen van derde landen voor de periode 2007-2013 als onderdeel van het algemeen programma “Solidariteit en beheer van de migratiestromen” wat betreft de beheers- en controlesystemen van de lidstaten, de regels voor administratief en financieel beheer en de subsidiabiliteit van de uitgaven voor door het Fonds medegefinancierde projecten (2008/457/EG) wordt in deze beschikking onder “onregelmatigheid” verstaan: elke inbreuk op een bepaling van het Gemeenschapsrecht als gevolg van een handeling of nalatigheid van een marktdeelnemer waarbij de algemene begroting van de Europese Unie door een onverschuldigde uitgave wordt of zou worden benadeeld.
    
    
    
      Op grond van artikel I.1, eerste lid, van Bijlage XI van de Beschikking 2008/457/EG (voor zover van belang) moeten uitgaven om subsidiabel te zijn overeenkomstig de basisbeschikking:
      (…)
    
    f. verband houden met de in het kader van de basisbeschikking beschreven doelgroepen (…).
    
    
    
      Op grond van artikel 13 van de Algemene Voorwaarden Europees Integratiefonds (EIF) maart 2013 van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Algemene Voorwaarden) moeten de deelnemers tot de doelgroep van het EIF behoren. Om dit aan te tonen moet een deelnemersadministratie worden bijgehouden. (…) Van de deelnemers aan projecten dient de projectorganisatie een kopie van het verblijfsdocument te bewaren waaruit blijkt dat de deelnemer tot de doelgroep van het EIF behoort.
    
    
    
      Op grond van artikel 2, aanhef en onder f, van de Algemene Voorwaarden wordt onder deelnemer verstaan: degene die in het project hulp of bijstand ontvangt.
    
    
    
  
  
     Het Agentschap SZW is onderdeel van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en voert (Europese) subsidieregelingen en andere complexe opdrachten uit voor opdrachtgevers en aanvragers op het gebied van sociaal economisch beleid.
  
  
     De Auditdienst Rijk (hierna: ADR) is de interne auditdienst van de Rijksoverheid. De ADR maakt onderdeel uit van het ministerie van Financiën en valt direct onder de secretaris-generaal. De ADR werkt in opdracht van de ministeries.
  
  
    Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 24 december 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG8290.