ECLI:NL:RVS:2024:2507, Raad van State, 19-06-2024, 202108096/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-06-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 oktober 2021 heeft de raad van de gemeente Sittard-Geleen het bestemmingsplan "Bie de Roo Baek 2021" vastgesteld. Het bestemmingsplan voorziet in een planologische regeling voor de herinrichting van het woonwagencentrum aan de Tudderenderweg in Sittard. Het plan biedt een planologisch-juridische basis voor 24 standplaatsen, de vervanging van de gemeenschapsaccommodatie en de aanleg van vier bezigheidsterreinen. [appellant A], [appellant B] en [appellant C] wonen op het woonwagencentrum aan de [locatie]. Zij en Woonwagenbelangen kunnen zich niet met het plan verenigen. Volgens hen had de raad 30 standplaatsen, die tot midden 2018 op het woonwagenkamp hebben bestaan en sindsdien ontruimd zijn, opnieuw moeten opnemen in het plan. Deze gronden krijgen volgens hen ten onrechte de bestemming "Natuur". [appellant] en anderen betogen dat de raad bij de vaststelling van het plan de belangen van de woonwagengemeenschap ter plaatse en de daartoe behorende cultuur onvoldoende heeft meegewogen.

202108096/1/R2.
    Datum uitspraak: 19 juni 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant A], [appellant B], [appellant C] en vereniging Tudderenderweg i.o. (thans: Woonwagenbelangen),allen wonend of gevestigd te Sittard (hierna: [appellant] en anderen),
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Sittard-Geleen,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 oktober 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Bie de Roo Baek 2021" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld op 29 april 2024, waar [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door mr. B.H.A. Augustin, advocaat te Maastricht en [gemachtigden], en de raad, vertegenwoordigd door ing. R.M.H. Driessen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 2 juni 2021 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Intrekking
    2.       Op de zitting is het beroep, voor zover dat is ingesteld door Centrumraad Tudderenderweg, ingetrokken.
    Inleiding
    3.       Het bestemmingsplan voorziet in een planologische regeling voor de herinrichting van het woonwagencentrum aan de Tudderenderweg in Sittard. Het plan biedt een planologisch-juridische basis voor 24 standplaatsen, de vervanging van de gemeenschapsaccommodatie en de aanleg van vier bezigheidsterreinen.
    4.       [appellant A], [appellant B] en [appellant C] wonen op het woonwagencentrum aan de [locatie]. Zij en Woonwagenbelangen kunnen zich niet met het plan verenigen. Volgens hen had de raad 30 standplaatsen, die tot midden 2018 op het woonwagenkamp hebben bestaan en sindsdien ontruimd zijn, opnieuw moeten opnemen in het plan. Deze gronden krijgen volgens hen ten onrechte de bestemming "Natuur". [appellant] en anderen betogen dat de raad bij de vaststelling van het plan de belangen van de woonwagengemeenschap ter plaatse en de daartoe behorende cultuur onvoldoende heeft meegewogen.
    Toetsingskader
    5.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Aantal woonwagenstandplaatsen
    6.       [appellant] en anderen betogen dat de raad 30 standplaatsen te weinig heeft opgenomen in het plan. Zij voeren aan dat het aantal standplaatsen op het woonwagenkamp aan de Tudderenderweg tot midden 2018 veel groter was dan het nu is. Dit komt omdat sinds midden 2018 een dertigtal standplaatsen zijn ontruimd. Zij stellen dat deze 30 standplaatsen op grond van het voorheen geldende bestemmingsplan "Bie de Roo Baek" uit 2000 nog wel steeds de bestemming "Wonen" hadden, en dat die bestemming nu ten onrechte wordt gewijzigd naar de bestemming "Natuur". Er is juist grote behoefte aan deze plaatsen. De wachtlijst voor woonwagenbewoners kan met 30 gezinnen verminderd worden als deze bestemmingsplanwijziging niet doorgaat.
    [appellant] en anderen betogen dat de raad bij de vaststelling van het plan aldus onvoldoende rekening heeft gehouden met de belangen van de woonwagengemeenschap ter plaatse en de daartoe behorende cultuur. Onder verwijzing naar de arresten van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM), Chapman tegen het Verenigd Koninkrijk, van 18 januari 2001, ECLI:CE:ECHR:2001:0118JUD002723895, Muñoz Díaz tegen Spanje, van 8 december 2009, ECLI:CE:ECHR:2009:1208JUD004915107 en Winterstein en anderen tegen Frankrijk, van 17 oktober 2013, ECLI:CE:ECHR:2016:0428JUD002701307 betogen [appellant] en anderen dat de woonwagencultuur behouden moet blijven. Het gemeentebestuur van Sittard-Geleen heeft ook toegezegd dat er een inventarisatie zou plaatsvinden van de hoeveelheid nieuwe standplaatsen die noodzakelijk is, waarbij eerst bestaande woonwagenlocaties zouden worden uitgebreid. Het gemeentebestuur is vooringenomen omdat het zich heeft laten beïnvloeden door de stelling dat er in het algemeen meer dan gemiddeld criminele activiteiten plaatsvinden op woonwagencentra. Dit is discriminerend jegens woonwagenbewoners en leidt er ten onrechte toe dat geen uitbreiding van woonwagenlocaties plaatsvindt.
    6.1.    De raad stelt dat geen sprake is van het tenietdoen van 30 standplaatsen. Het plan strekt niet tot het wijzigen van de bestemming voor standplaatsen in een natuurbestemming. [appellant] en anderen veronderstellen ten onrechte dat in het plangebied op grond van het voorheen geldende plan "Bie de Roo Baek", vastgesteld op 12 oktober 2000, nog 30 standplaatsen meer waren toegelaten. De gronden waarop vóór het jaar 2018 meer standplaatsen waren gelegen, en waaraan in het bestreden plan de bestemming "Natuur" is toegekend, waren op grond van het vorige bestemmingsplan ook al bestemd als "natuurontwikkelingsgebied". Op grond van het vorige bestemmingsplan waren er maximaal 22 standplaatsen toegestaan op de tot "Woondoeleinden" bestemde gronden. De woonwagenstandplaatsen die boven dit maximum van 22 uitkwamen waren illegaal, omdat die niet conform het bestemmingsplan waren en ook niet onder het overgangsrecht vielen. Het bestemmingsplan maakt planologisch gezien een uitbreiding van 2 woonwagenstandplaatsen mogelijk ten opzichte van het in 2000 vastgestelde plan. Dit is in overeenstemming met afspraken die in 2009 zijn gemaakt met een afvaardiging van bewoners, aldus de raad. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat het bestemmingsplan is gebaseerd op een deugdelijke belangenafweging. Onderzoeken naar een grotere behoefte waren ten tijde van de vaststelling van het plan nog niet afgerond en moeten worden meegenomen in een nieuwe procedure, aldus de raad.
    6.2.    In het voorheen geldende plan "Bie de Roo Baek", vastgesteld op 12 oktober 2000, was aan de gronden in het noordwestelijke deel van het plangebied de bestemming "Woondoeleinden" toegekend en aan gronden in (onder meer) het oostelijke deel van het plangebied de bestemming "Natuurontwikkelingsgebied". Op grond van artikel 5, voorschrift 3, onder a, van dat bestemmingsplan, mochten er binnen de bestemming "Woondoeleinden" maximaal 22 standplaatsen worden gerealiseerd.
    Uit het dossier blijkt dat de raad op 11 november 2009 heeft ingestemd met een voorontwerp tot herinrichting van het woonwagencentrum. Het uitgangspunt was dat het woonwagencentrum plaats zou bieden voor 24 standplaatsen, een multifunctionele ruimte en aanleg van 6 tijdelijke bezigheidsterreinen. Deze uitgangspunten zijn de raad en de centrumraad destijds overeengekomen.
    Tot aan het midden van 2018 zijn woonwagenstandplaatsen die boven het toegestane aantal uitkwamen gesaneerd.
    Bij het bestreden plan zijn aan de gronden in het noordwestelijke deel van het plangebied 24 vlakken met de bestemming "Wonen - Woonwagenstandplaats" en de aanduiding "bouwvlak" toegekend. Aan gronden in (onder meer) het oostelijke deel van het plangebied is de bestemming "Natuur" toegekend. Artikel 10.2.2, onder a, van de planregels luidt: "Per bouwvlak is maximaal 1 woonwagen toegestaan, in totaal zijn er binnen het plangebied maximaal 24 woonwagenstandplaatsen toegestaan;".
              Uit het dossier blijkt verder dat de raad op 25 april 2023, dus na de vaststelling van het voorliggende bestemmingsplan, de strategie "Invulling woonbehoefte woonwagenbewoners" heeft vastgesteld, die onder meer ertoe strekt om een uitbreiding van 11 standplaatsen op het woonwagencentrum aan de Tudderenderweg te realiseren.
    6.3.    Gelet hierop betogen [appellant] en anderen, zoals zij op de zitting ook hebben erkend, ten onrechte dat in het plan 30 standplaatsen, die tot midden 2018 in het oostelijk deel van het plangebied hebben bestaan en sindsdien ontruimd zijn, in het plan voor het eerst een natuurbestemming krijgen. Deze gronden hadden in het voorheen geldende plan "Bie de Roo Baek" ook al de bestemming "Natuurontwikkelingsgebied". Het plan maakt ten opzichte van het voorheen geldende plan een uitbreiding met 2 woonwagenstandplaatsen mogelijk.
    6.4.    De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de raad redelijkerwijs 30 standplaatsen meer had moeten opnemen in het plan. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad de bestaande situatie ten tijde van de vaststelling van het plan in samenhang met de in 2009 afgesproken uitbreiding tot 24 standplaatsen als uitgangspunt mogen nemen. Op grond van het bestemmingsplan "Bie de Roo Baek" mochten maximaal 22 standplaatsen worden gerealiseerd op gronden met de bestemming "Woondoeleinden". Dat is ook het aantal waar het plangebied in oktober 2021 feitelijk ruimte voor bood. Het voorliggende plan voegt daar 2 standplaatsen aan toe, conform de afspraken met de centrumraad omtrent de herinrichting van het woonwagencentrum uit november 2009. De standplaatsen die ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan "Bie de Roo Baek" in het jaar 2000 nog waren gesitueerd op gronden met de bestemming "Natuurontwikkelingsgebied", zijn sinds 2018 gesaneerd en waren ten tijde van de vaststelling van het voorliggende bestemmingsplan niet meer aanwezig. De Afdeling is van oordeel dat de raad die al plaatsgevonden hebbende ontwikkeling van de reductie van het aantal standplaatsen in dit plan tot uitgangspunt heeft mogen nemen.
    Wat betreft de op de zitting naar voren gebrachte stelling van Van [appellant] en anderen dat de raad heeft toegezegd dat het aantal standplaatsen met 30 zou worden uitgebreid tot 54, overweegt de Afdeling als volgt. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Van [appellant] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat de raad een toezegging of andere uitlating of gedraging heeft verricht waaruit zij konden afleiden dat de raad een grotere uitbreiding van het aantal standplaatsen mogelijk zou maken dan dit bestemmingsplan toestaat. Zij hebben geen stukken overgelegd ter onderbouwing van deze door hen op de zitting naar voren gebrachte stelling en hebben deze stelling ook anderszins niet onderbouwd.
    Dat er ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan in 2021 aanwijzingen waren dat er behoefte was aan meer woonwagenstandplaatsen dan de uitbreiding tot 24 standplaatsen die de centrumraad en de raad in 2009 zijn overeengekomen, is evenmin voldoende grond voor het oordeel dat de raad bij de vaststelling van het plan niet mocht uitgaan van 24 standplaatsen, opgebouwd uit de bestaande situatie op dat moment (22 standplaatsen) en de 2 extra standplaatsen waarover in 2009 overeenstemming is bereikt. De raad heeft daarbij mogen betrekken dat de lopende onderzoeken naar de behoefte aan standplaatsen naar aanleiding van onder andere het rapport van de Nationale ombudsman ‘Woonwagenbewoner zoekt standplaats: Een onderzoek naar de betrouwbaarheid van de overheid voor woonwagenbewoners’ van 17 mei 2017, toen nog niet afgerond waren.
    Voorts overweegt de Afdeling dat uit de arresten van het EHRM waar Van [appellant] en anderen naar verwijzen niet volgt dat de raad verplicht is een bepaald aantal standplaatsen te realiseren. Weliswaar volgt uit rechtspraak van het EHRM dat de manier van leven van woonwagenbewoners wordt beschermd onder artikel 8 van het EVRM en dat op de raad in zoverre een positieve verplichting rust om die manier van leven te faciliteren (zie Chapman tegen het Verenigd Koninkrijk, arrest van 18 januari 2001, ECLI:CE:ECHR:2001:0118JUD002723895, paragraaf 96). Uit deze rechtspraak volgt naar het oordeel van de Afdeling echter niet dat deze verplichting met zich brengt dat de raad in dit geval meer standplaatsen planologisch had moeten verankeren. De raad heeft de belangen van de woonwagengemeenschap voldoende meegewogen bij de vaststelling van het plan. Van vooringenomenheid van de gemeente Sittard-Geleen is naar het oordeel van de Afdeling niet gebleken. Dat de raad in 2023 in het kader van de strategie "Invulling woonbehoefte woonwagenbewoners" alsnog heeft ingestemd met een uitbreiding van het woonwagencentrum aan de Tudderenderweg met 11 standplaatsen, betekent naar het oordeel van de Afdeling niet dat de raad ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan redelijkerwijs al had moeten inzien dat het meer dan 24 standplaatsen positief moest bestemmen.
    De Afdeling komt met het voorgaande tot het oordeel dat de raad ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan de al plaatsgevonden hebbende ontwikkeling van de reductie van het aantal standplaatsen tot uitgangspunt heeft mogen nemen. Het betoog slaagt dus niet. Maar dat laat onverlet dat de raad bij een mogelijke herziening van het plan de dan aanwezige behoefte aan nieuwe standplaatsen op woonwagenlocaties in de gemeente Sittard-Geleen in ogenschouw dient te nemen.       
    Conclusie
    7.       Het beroep is ongegrond.
    8.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. J.M.L. Niederer en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, griffier.
    w.g. Polak
    voorzitter
    w.g. Kuipers
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 juni 2024
    271-1010