ECLI:NL:RVS:2022:2307, Raad van State, 10-08-2022, 202105326/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-08-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 juni 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam geweigerd om aan Eurocash een omgevingsvergunning te verlenen voor het plaatsen van een geldautomaat. Eurocash heeft op 28 februari 2019 een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor het veranderen van kozijnen en het plaatsen van een geldautomaat in de gevel van het gebouw aan de Spuistraat 25. De geldautomaat is voorzien naast de achteringang van het hotel dat aan de Nieuwezijds Voorburgwal 48 - 50 is gevestigd. Ter plaatse van het perceel Spuistraat 25 geldt het bestemmingsplan "Postcodegebied 1012", zoals gewijzigd op 18 juli 2018 door het paraplubestemmingsplan "Winkeldiversiteit Centrum". In het bestemmingsplan "Postcodegebied 1012" is aan het perceel Spuistraat 25 de bestemming "Gemengd-2.5" toegekend. De geldautomaat moet volgens het college worden aangemerkt als toeristische dienstverlening en is daarom in strijd met artikel 35.2.2 van de planregels.

202105326/1/R1.
    Datum uitspraak: 10 augustus 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Eurocashsolutions B.V. (hierna: Eurocash), gevestigd te Amsterdam
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 2 juli 2021 in zaak nr. 20/2513 in het geding tussen:
    Eurocash
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 juni 2019 heeft het college geweigerd om aan Eurocash een omgevingsvergunning te verlenen voor het plaatsen van een geldautomaat.
    Bij besluit van 21 juli 2020 heeft het college het door Eurocash daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 2 juli 2021 heeft de rechtbank het door Eurocash daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Eurocash hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    Eurocash heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 juni 2022, waar Eurocash, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. L.W. Tellegen en mr. A.I. Tscheichvilli, beiden advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.M. Jobst, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Eurocash heeft op 28 februari 2019 een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor het veranderen van kozijnen en het plaatsen van een geldautomaat in de gevel van het gebouw aan de Spuistraat 25. De geldautomaat is voorzien naast de achteringang van het hotel dat aan de Nieuwezijds Voorburgwal 48 - 50 is gevestigd. Ter plaatse van het perceel Spuistraat 25 geldt het bestemmingsplan "Postcodegebied 1012", zoals gewijzigd op 18 juli 2018 door het paraplubestemmingsplan "Winkeldiversiteit Centrum". In het bestemmingsplan "Postcodegebied 1012" is aan het perceel Spuistraat 25 de bestemming "Gemengd-2.5" toegekend.
    2.       Het college heeft bij het besluit van 4 juni 2019 geweigerd omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwplan. De geldautomaat moet volgens het college worden aangemerkt als toeristische dienstverlening en is daarom in strijd met artikel 35.2.2 van de planregels. Daarnaast kan volgens het college ook niet met toepassing van de in artikel 37.11 van de planregels opgenomen binnenplanse afwijkingsbevoegdheid een omgevingsvergunning verleend worden. De geldautomaat op die locatie leidt tot een intensivering van een onevenwichtig aanbod van op toeristen gerichte winkels en voorzieningen. In een straal van 500 m zijn er namelijk al veel soortgelijke verkoop- en consumentendienstenverleningspunten. Met het besluit van 21 juli 2020 heeft het college het door Eurocash gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 4 juni 2019, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftcommissie, in stand gelaten.
    Aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft bij uitspraak van 2 juli 2021 het beroep van Eurocash ongegrond verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat met de gewenste geldautomaat sprake is van toeristische dienstverlening als bedoeld in artikel 1.66 van de planregels. Het bouwplan is daarom in strijd met artikel 35.2.2 van de planregels. Voor dit oordeel acht de rechtbank van belang de locatie van de beoogde geldautomaat, de bedrijfsvoering van Eurocash en de presentatie van de automaat.
    Ook heeft de rechtbank geoordeeld dat het college heeft kunnen weigeren om met toepassing van de in artikel 37.11 van de planregels opgenomen binnenplanse afwijkingsbevoegdheid omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwplan, omdat de gewenste geldautomaat leidt tot een intensivering van een onevenwichtig aanbod van op toeristen gerichte winkels en voorzieningen.
    Toepasselijke wet- en regelgeving
    4.       De toepasselijke wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage. Die bijlage maakt onderdeel uit van deze uitspraak.
    Strijd met het bestemmingsplan
    5.       Eurocash betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het bouwplan in strijd is met de regels van het bestemmingsplan "Postcodegebied 1012", zoals gewijzigd door het paraplubestemmingsplan "Winkeldiversiteit Centrum". Eurocash voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat uit de uitspraak van de Afdeling van 3 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:447, volgt dat artikel 1.66 van de planregels zo moet worden uitgelegd dat alleen sprake is van toeristische dienstverlening als de vestiging zich als geheel of in overwegende mate richt op dagjesmensen en/of toeristen. Daar is volgens Eurocash bij het plaatsen van de geldautomaat in de gevel van het gebouw aan de Spuistraat 25 geen sprake van. Ter onderbouwing van dit standpunt wijst Eurocash op de locatie van de gewenste geldautomaat, de bedrijfsvoering en de reclame en presentatie.
    5.1.    Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:607) zijn de op de verbeelding aangegeven bestemmingen en de daarbij behorende regels bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan - of zoals hier het gebruik - in strijd is met het bestemmingsplan. De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende planregels waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn. Omwille van de rechtszekerheid moet een planregel letterlijk worden uitgelegd.
    5.2.    Artikel 35.2.2 van de planregels bepaalt dat het verboden is gronden en bouwwerken te gebruiken voor onder andere toeristische dienstverlening. Op grond van artikel 1.66 van de planregels wordt onder toeristische dienstverlening verstaan vestigingen voor consumentverzorgende dienstverlening die zich blijkens hun reclame-uiting, presentatie, aanbod, assortiment en/of bedrijfsvoering richten op dagjesmensen en/of toeristen. Onder het begrip consumentverzorgende dienstverlening wordt op grond van artikel 1.23 van de planregels verstaan een ambachtelijk of dienstverlenend bedrijf dat zijn goederen en diensten rechtstreeks levert aan de consument, zoals een goudsmid, schoenmaker, kapper, videotheek en dergelijke.
    De Afdeling ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of de geldautomaat kan worden aangemerkt als een vestiging als bedoeld in artikel 1.66 van de planregels. Het bestemmingsplan bevat geen definitie van het begrip vestiging. Voor de uitleg van dit begrip zal daarom aansluiting moeten worden gezocht bij de betekenis die daaraan in het normale spraakgebruik wordt gegeven. Volgens het "Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal" wordt onder het begrip vestiging onder meer verstaan een onderneming, kantoor of filiaal. Gelet hierop en nu in artikel 1.23 van de planregels staat dat het bij consumentverzorgende dienstverlening moet gaan om een ambachtelijk of dienstverlenend bedrijf waarbij uitsluitend voorbeelden zijn gegeven van bedrijven die fysiek te betreden zijn, is de Afdeling van oordeel dat in dit geval onder een vestiging als bedoeld in artikel 1.66 van de planregels moet worden verstaan een ruimte die fysiek te betreden is.
    De aangevraagde geldautomaat wordt geplaatst in de gevel van het gebouw aan de Spuistraat 25. Van een ruimte die fysiek te betreden is, is dan ook geen sprake. Deze geldautomaat kan dus niet worden aangemerkt als een vestiging. Voor zover er op de zitting nog op is gewezen dat achter de geldautomaat een kleine serviceruimte aanwezig is die onder meer wordt gebruikt om de geldautomaat te vullen, overweegt de Afdeling dat - daargelaten of die ruimte daadwerkelijk fysiek te betreden is - de dienstverlening zelf slechts in de gevel plaatsvindt en niet in een ruimte die fysiek te betreden is. De Afdeling is dan ook van oordeel dat met deze geldautomaat geen sprake is van toeristische dienstverlening als bedoeld in artikel 1.66 van de planregels en het bouwplan dus niet in strijd is met artikel 35.2.2 van de planregels. Het college heeft in zoverre ten onrechte geweigerd omgevingsvergunning te verlenen wegens strijd met het bestemmingsplan. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    5.3.    De overige beroepsgronden van Eurocash hoeven geen bespreking meer.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 21 juli 2020 alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. Dit betekent dat het college, met inachtneming van deze uitspraak, een nieuw besluit op het bezwaar van Eurocash moet nemen.
    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    Proceskosten
    7.       Het college moet de proceskosten van Eurocash in beroep en hoger beroep vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 2 juli 2021 in zaak nr. 20/2513;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 21 juli 2020 met kenmerk JB.19.010702.001;
    V.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam voor de bij Eurocashsolutions B.V. opgekomen proceskosten wegens de behandeling van het beroep en hoger beroep ten bedrage van € 3.036,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan Eurocashsolutions B.V. het door haar betaalde griffierecht in beroep en hoger beroep ten bedrage van € 895,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, mr. J. Th. Drop en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J.G. Driessen, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen       
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 10 augustus 2022
    634-989
     
    Bijlage: toepasselijke wet- en regelgeving
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […];
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    […].
    Regels van het bestemmingsplan Postcodegebied 1012
    Artikel 1.23
    consumentverzorgende dienstverlening: een ambachtelijk c.q. dienstverlenend bedrijf dat zijn goederen en diensten rechtstreeks levert aan de consument, zoals een goudsmid, schoenmaker, kapper, videotheek en dergelijke.
    Artikel 17.1
    De voor "Gemengd - 2.5’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    […];
    e. […]
    voorzieningen ten behoeve van consumentverzorgende dienstverlening in de eerste bouwlaag, met inbegrip van een mengformule, met uitzondering van geldwisselkantoren, telefoneerinrichtingen en massagesalons, tenzij op de verbeelding aangeduid, met inachtneming van de artikelen 17.5.3 en 35.1;
    […].
    Artikel 35.1
    In de bebouwing aan de volgende straten zijn detailhandel en voorzieningen ten behoeve van consumentverzorgende dienstverlening toegestaan in alle bouwlagen: Spuistraat, […].
    Artikel 37
    Toepassing van een bevoegdheid om bij omgevingsvergunning af te wijken mag niet tot gevolg hebben dat de karakteristiek van het stadsgezicht in onevenredige mate wordt aangetast en/of aan de ruimtelijke kwaliteit van het plangebied in onevenredige mate afbreuk wordt gedaan. Indien niet op grond van een andere bepaling van deze regels bij omgevingsvergunning kan worden afgeweken, is het dagelijks bestuur bevoegd bij omgevingsvergunning af te wijken van regels van dit plan, voor: […].
    Regels van het bestemmingsplan Winkeldiversiteit Centrum
    Artikel 1.3
    Artikel 1 van het bestemmingsplan Postcodegebied 1012 wordt als volgt gewijzigd:
    […];
    1.66 Toeristische dienstverlening
    vestigingen voor consumentverzorgende dienstverlening die zich blijkens hun reclame-uiting, presentatie, aanbod, assortiment en/of bedrijfsvoering richten op dagjesmensen en/of toeristen;
    […].
    Artikel 2.1.2
    Aan artikel 35 worden drie nieuwe leden toegevoegd, luidende:
    […];
    35.2.2 Gebruiksvormen
    Het is verboden gronden en bouwwerken te gebruiken ten behoeve van een toeristenwinkel, toeristische dienstverlening, kantoor met baliefunctie gericht op toeristen, eetwinkel en een voorziening gericht op entertainment.
    […].
    Artikel 2.1.3
    Aan artikel 37 wordt een nieuw lid toegevoegd, luidende:
    37.11
    gebruiksvormen die verboden zijn op basis van de artikelen 35.2.1 en 35.2.2. De vergunning kan worden verleend indien dit naar het oordeel van burgemeester en wethouders niet leidt tot een onevenwichtig aanbod in een straal van 500 meter. Beoordeeld wordt het reeds aanwezige aantal growshop, headshop, seedshop, smartshop, souvenirwinkel, minisupermarkt, telefoneerinrichting, automatenhallen, geldwisselkantoren, en massagesalons, toeristenwinkel, toeristische dienstverlening, kantoor met baliefunctie gericht op toeristen, eetwinkel en een voorziening gericht op entertainment, alsmede het aandeel horeca en hotels, ten opzichte van het totale aanbod van detailhandel, consumentverzorgende dienstverlening, voorzieningen, horeca en hotels.