ECLI:NL:RVS:2023:4859, Raad van State, 27-12-2023, 202203292/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-12-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 maart 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Haarlem een verzoek van [appellant] om op grond van de Wet openbaarheid van bestuur alle meldingen sinds 1 januari 2007 van burgers en ambtenaren bij het Meldpunt Integriteit van de gemeente Haarlem openbaar te maken, afgewezen. Bij brief van 24 februari 2017 heeft [appellant] het college verzocht om op grond van de Wob alle meldingen sinds 1 januari 2007 van burgers en ambtenaren rondom integriteit openbaar te maken. Bij het besluit van 31 maart 2017 heeft het college dat verzoek, voor zover het ziet op documenten die zich onder het Meldpunt Integriteit van de gemeente Haarlem bevinden, afgewezen op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Over die zaak heeft de Afdeling uitspraak gedaan op 10 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:525. Voor een verdere beschrijving van de procedure verwijst de Afdeling naar die uitspraak. In de uitspraak is geoordeeld dat het college een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar moet nemen en bepaald dat tegen dat besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.

202203292/1/A3.
    Datum uitspraak: 27 december 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Haarlem,
    appellant,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Haarlem,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 31 maart 2017 heeft het college een verzoek van [appellant] om op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) informatie openbaar te maken, afgewezen.
    Bij besluit van 22 april 2022 heeft het college opnieuw op het daartegen gemaakte bezwaar van [appellant] beslist en een deel van de gevraagde documenten openbaar gemaakt.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend. Hij heeft de toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), verleend om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte stukken.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 november 2023, waar [appellant], en het college, vertegenwoordigd door mr. F.J.H. van Tienen, advocaat te Den Haag, en mr. R. Braeken, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.       Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (hierna: Woo; Staatsblad 2021, 499), zoals gewijzigd bij de Wijzigingswet Woo (Staatsblad 2021, 500), in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat met ingang van 1 mei 2022 besluiten op vóór de inwerkingtreding van de Woo ingediende Wob-verzoeken met inachtneming van de bepalingen van de Woo moeten worden genomen. Dat geldt in principe ook voor besluiten op bezwaar of besluiten die worden genomen na een bestuurlijke of judiciële lus. Het besluit op bezwaar dat in deze zaak ter beoordeling staat, is genomen op 22 april 2022, dus voor 1 mei 2022. Dat betekent dat in dit geding de Wob nog van toepassing is.
    Inleiding
    2.       Bij brief van 24 februari 2017 heeft [appellant] het college verzocht om op grond van de Wob alle meldingen sinds 1 januari 2007 van burgers en ambtenaren rondom integriteit openbaar te maken. Bij het besluit van 31 maart 2017 heeft het college dat verzoek, voor zover het ziet op documenten die zich onder het Meldpunt Integriteit van de gemeente Haarlem (hierna: het Meldpunt) bevinden, afgewezen op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Over die zaak heeft de Afdeling uitspraak gedaan op 10 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:525. Voor een verdere beschrijving van de procedure verwijst de Afdeling naar die uitspraak. In de uitspraak is geoordeeld dat het college een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar moet nemen en bepaald dat tegen dat besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    3.       Bij het besluit van 22 april 2022 heeft het college opnieuw op het gemaakte bezwaar besloten. Daarin heeft het, voor zover hier van belang, besloten dat het besluit van 31 maart 2017 wordt herroepen, voor zover dat ziet op de categorale weigering van documenten die zich onder het Meldpunt bevinden. Het college heeft besloten de Meldpuntdossiers alsnog gedeeltelijk openbaar te maken. De weigeringsgronden die het college hieraan ten grondslag heeft gelegd, zijn artikel 10, eerste lid, onder d, artikel 10, tweede lid, onder e en g, en artikel 11, eerste lid, van de Wob. Voor de onderbouwing heeft het college zich gebaseerd op het advies van de bezwaarschriftencommissie van 8 april 2022, het verweerschrift in bezwaar van 6 juli 2021 en de aanvulling daarop per e-mail van 3 augustus 2021.
    Beroep
    4.       [appellant] heeft op de zitting zijn beroep beperkt tot de intakeverslagen van het Meldpunt. Hij betoogt dat het college ten onrechte integraal geweigerd heeft de intakeverslagen openbaar te maken. Hij vindt het belangrijk dat burgers van de intakeverslagen kennis kunnen nemen, zodat zij kunnen controleren of het Meldpunt de melding juist heeft geïnterpreteerd en of het bevoegd gezag die melding goed afhandelt. [appellant] wil zelf ook kunnen nagaan hoe de burgemeester en de gemeentesecretaris invulling geven aan hun verantwoordelijkheid voor een integere organisatie. [appellant] heeft toegelicht dat het hem in de intakeverslagen niet om de persoonsgegevens in strikte zin gaat. Wel betwijfelt hij of de overige informatie over de melding in de intakeverslagen niet kon worden vrijgegeven. Hij wil dat de Afdeling kritisch kijkt of het college de informatie die op zichzelf geen persoonsgegeven bevat, maar wel tot identificatie van een persoon kan leiden, terecht heeft geweigerd openbaar te maken. Op de zitting heeft hij aangevuld dat de overige geweigerde informatie grotendeels al toegankelijk zal zijn via de wel beschikbaar gestelde informatie in de Meldpuntdossiers.
    4.1.    Artikel 10, tweede lid, van de Wob luidt: "Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
    a. t/m d. […];
    e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
    f. […];
    g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden".
    4.2.    De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennisgenomen van de geheime stukken. Zij stelt vast dat in de Meldpuntdossiers 2016-002 tot en met 2016-004, 2016-006 tot en met 2016-011, 2017-013 en 2017-016 intakes hebben plaatsgevonden en dat daarvan gespreksverslagen zijn opgesteld. Anders dan [appellant] stelt, is in de intakeverslagen aanvullende informatie over de melding opgenomen die niet staat in de openbaargemaakte documenten uit de Meldpuntdossiers. De intakeverslagen kunnen dus niet worden vrijgegeven om de enkele reden dat de informatie daarin al via andere documenten toegankelijk is.
    De Afdeling stelt, mede gelet op de schriftelijke uiteenzetting, vast dat het college de intakeverslagen heeft geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g van de Wob. In de geheime intakeverslagen worden veel verschillende personen genoemd. Dit zijn niet alleen de melders, maar ook de (mogelijke) integriteitsschenders, leidinggevende ambtenaren en andere ambtenaren, en de bij meldingen betrokken burgers. Hiervan is naar het oordeel van de Afdeling, naast persoonsgegevens in strikte zin zoals namen, ook andere informatie over bij de melding betrokken personen opgenomen. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat die informatie zonder onevenredige inspanning door derden, zowel intern als extern, direct of indirect kan leiden tot de identificatie van personen. Die informatie valt onder artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob.
    Het college heeft de openbaarmaking van de intakeverslagen ook geweigerd omdat openbaarmaking het college onevenredig zal benadelen. Zoals uit het advies van de bezwaarschriftencommissie volgt, vreest het college dat personen in de toekomst minder bereidwillig zijn om meldingen te doen en integriteitsschendingen moeilijker onderzocht kunnen worden. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat een goede behandeling van meldingen over integriteit in het gedrang kan komen als uitlatingen in de intakegesprekken voor iedereen openbaar kunnen worden. Het is in het belang van het onderzoek dat melders bij het intakegesprek zo vrijelijk mogelijk verklaren en niet uit vrees voor openbaarmaking daarvan volstaan met het verklaren van het hoogst noodzakelijke. De Afdeling acht ook van belang dat uit de intakeverslagen blijkt dat vertrouwelijkheid aan de melders is toegezegd, wat eraan zal bijdragen dat melders zo vrijelijk mogelijk verklaren. Ook heeft het college openbaarmaking geweigerd omdat in een enkel geval natuurlijke personen onevenredig worden benadeeld. De Afdeling acht het standpunt dat betrokkenen door de openbaarmaking risico lopen op emotionele schade, omdat zij opnieuw met de kwestie worden geconfronteerd, niet ondenkbaar. In dit verband acht de Afdeling het intakeverslag in Meldpuntdossier 2016-006 illustratief. De hiervoor genoemde informatie valt naar het oordeel van de Afdeling onder artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob.
    De Afdeling is met het college van oordeel dat het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen dat van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de bij de melding betrokken personen en het voorkomen van onevenredige benadeling. Bij deze belangenafweging komt gewicht toe aan het feit dat het college in deze procedure veel documenten wel heeft verstrekt en [appellant] en andere burgers in zoverre wel een bepaalde mate van controle kunnen uitoefenen.
    4.3.    Het college stelt dat na toepassing van de uitsluitingsgronden in de intakeverslagen geen zelfstandig leesbare informatie overblijft. De Afdeling oordeelt dat, voor zover al moet worden geoordeeld dat dan nog informatie resteert, het college die niet hoefde te verstrekken. Die informatie heeft geen zelfstandige betekenis en gelet op de geheime intakeverslagen is het [appellant] daarom ook niet te doen. Het college heeft de openbaarmaking van de intakeverslagen integraal mogen weigeren.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie en proceskosten
    5.       Het beroep is ongegrond.
    6.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. C.H. Bangma en mr. J.C.A. de Poorter, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.
    w.g. Minderhoud
    voorzitter
    w.g. Konings
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 27 december 2023
    612