ECLI:NL:CRVB:2020:3258, Centrale Raad van Beroep, 08-12-2020, 16/5897 PW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2020-12-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Op grond van de Verordening legt het college een geüniformeerde maatregel op van 100% gedurende een maand. Er is geen verordenende bevoegdheid om, als eenmaal is gekozen voor de standaardduur van één, twee of drie maanden, afgezien van gevallen van recidive, verder te differentiëren in hoogte of duur van de maatregel. Een verdere differentiatie in verband met de ernst van de gedraging of de mate van verwijtbaarheid strookt niet met de wettekst, de toelichting hierop of met de bedoeling van de wetgever. De gemeenteraad was daarom niet bevoegd om in de Verordening te bepalen dat een maatregel voor de duur van een maand wordt verlengd bij zwaar nalatig gedrag. Het betreffende artikellid in de Verordening is onverbindend is zodat het bestreden besluit geen stand kan houden. Het college was niet bevoegd een maatregel op te leggen voor een langere duur dan één maand.

16 5897 PW 
    
    
      Datum uitspraak: 8 december 2020
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 7 september 2016, 16/2115 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellant ] te [woonplaats] (appellant)
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college)
    
    
    
    
  
  
    PROCESVERLOOP
    
    
      Namens appellant heeft mr. J.J.E. Stout, destijds advocaat, hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft gevoegd met de zaak 16/7645 plaatsgehad op 12 maart 2019. Appellant is daar verschenen, bijgestaan door mr. Stout. Het college zich heeft laten vertegenwoordigen door mr. J.A. Karreman. Het onderzoek in deze zaken is nadien heropend. De Raad heeft daarop schriftelijk vragen gesteld aan partijen, die daarop hebben geantwoord. In de zaak 16/7645 is op 28 juli 2020 afzonderlijk uitspraak gedaan. In deze zaak heeft een nadere zitting plaatsgevonden op 28 juli 2020, waar is verschenen mr. S.C. van Paridon, kantoorgenoot van mr. Stout. Het college is niet verschenen.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.1.
      Appellant ontving sinds 1 juli 2012 bijstand, laatstelijk ingevolge de Participatiewet (PW). Voordien heeft appellant gewerkt als voorman en projectleider in de installatietechniek.
      
    
    
      1.2.
      Op 15 en 16 juli 2015 hebben na bemiddeling door een jobhunter diverse gesprekken plaatsgevonden tussen appellant en een medewerker van [werkgever] (hierna: werkgever), voor de functie van luchtkanaalmonteur. De werkgever en appellant zijn op 16 juli 2015 overeengekomen dat appellant op 20 juli 2015 zou beginnen met het verrichten van werkzaamheden voor de werkgever. Appellant heeft daartoe op 18 juli 2015 van de werkgever gereedschap, werkkleding en een bedrijfsauto ter beschikking gekregen. Ook heeft hij een voorschot van € 75,- ontvangen. 
      
    
    
      1.3.
      Op 20 juli 2015 heeft appellant omstreeks 5:00 uur de werkgever per sms-bericht laten weten dat hij niet komt werken. Hij lijdt aan astmatische bronchitis en heeft klachten van duizeligheid en daarom kiest hij voor zijn gezondheid. Hij weet nu al dat hij het werk niet kan volhouden en zijn coach bij de gemeente is hiervan op de hoogte. Het college heeft vervolgens appellant op 3 augustus 2015 uitgenodigd voor een hoor- en wederhoor gesprek. Appellant is daarbij niet verschenen. Het college heeft daarna appellant bij brief van 4 augustus 2015 uitgenodigd voor een gesprek op 20 augustus 2015 met de mededeling dat als appellant geen gebruikmaakt van zijn recht op hoor en wederhoor, zijn bijstand voor één of meerdere maanden wordt gekort met 30% tot 100%. Appellant is zonder bericht van verhindering ook op dit gesprek niet verschenen. Van deze gebeurtenissen is verslag gedaan in het formulier Melding maatregelwaardige gedraging. 
      
    
    
      1.4.
      Bij besluit van 21 oktober 2015 heeft het college de bijstand van appellant vanaf 1 november 2015 gedurende twee maanden verlaagd met 100%. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat appellant door zijn eigen gedrag, namelijk het opzeggen van de arbeidsovereenkomst, het vinden van werk heeft belemmerd. Omdat hij zich binnen twaalf maanden opnieuw verwijtbaar heeft gedragen, is het percentage van de maatregel verhoogd (lees: de duur van de maatregel verlengd tot twee maanden).
      
    
    
      1.5.
      Bij besluit van 15 februari 2016 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 21 oktober 2015 ongegrond verklaard. Daaraan heeft het college, onder verwijzing naar artikel 18, vierde lid, onder a, van de PW, ten grondslag gelegd dat appellant door het opzeggen van de arbeidsovereenkomst, de verplichting om algemeen geaccepteerde arbeid te aanvaarden en te behouden, niet is nagekomen. Van recidive is geen sprake. Omdat appellant echter, ondanks alle ondersteuning die hij heeft gekregen, op het allerlaatste moment verstek heeft laten gaan, is hij ernstig nalatig geweest. Om die reden is een maatregel voor de duur van twee maanden opgelegd. 
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
      
      3. In hoger beroep heeft appellant zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. 
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
    
    
      4.1.
      In geschil is of de maatregel terecht is opgelegd. Niet in geschil is dat geen sprake is van recidive.
      
    
    
      4.2.
      Op grond van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de PW, voor zover hier van belang, is de belanghebbende verplicht naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid, waarbij geen gebruik wordt gemaakt van een voorziening als bedoeld in artikel 7, eerste lid, onderdeel a, van de PW te verkrijgen, te aanvaarden en te behouden.
      
      
        4.2.1.
        Ingevolge artikel 18, vierde lid, aanhef en onder a, van de PW verlaagt het college de bijstand overeenkomstig het vijfde, zesde, zevende of achtste lid in ieder geval wegens het niet nakomen door de belanghebbende van de verplichting algemeen geaccepteerde arbeid te aanvaarden of te behouden.
        
      
      
        4.2.2
        Indien de belanghebbende een verplichting als bedoeld in het vierde lid niet is nagekomen, verlaagt het college op grond van het vijfde lid de bijstand met 100% voor een bij de verordening als bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel a, vastgestelde periode van ten minste één maand en ten hoogste drie maanden.
        
      
      
        4.2.3.
        Het college ziet op grond van artikel 18, negende lid, van de PW af van het opleggen van een maatregel, indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
        
      
      
        4.2.4.
        De verordening als bedoeld in het vijfde lid van artikel 18 van de PW is de Verordening maatregelen en handhaving Participatiewet, IOAW en IOAZ van de gemeente Rotterdam (Gemeenteblad 2014/175), die op 1 januari 2015 in werking is getreden (Verordening). Op grond van artikel 8, eerste lid, van de Verordening bedraagt de maatregel 100% van de bijstandsnorm gedurende één maand als een belanghebbende een verplichting als bedoeld in artikel 18, vierde lid, van de PW niet nakomt. Op grond van het tweede lid, bedraagt de maatregel 100% gedurende twee maanden, als uit houding en gedragingen van de belanghebbende ondubbelzinnig is gebleken dat hij een in artikel 18, vierde lid, van de PW genoemde verplichting niet na wil komen dan wel zwaar nalatig is. 
      
    
    
      4.3.
      Het opleggen van een maatregel is een voor de betrokkene belastend besluit. Daarom rust de bewijslast om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor het opleggen van een maatregel is voldaan in beginsel op de bijstandverlenende instantie. Dit betekent dat de bijstandverlenende instantie de nodige kennis over de relevante feiten moet verzamelen. De bewijslast van feiten en omstandigheden die het oordeel kunnen dragen dat appellant geen enkel verwijt treft, rust op appellant. Dit vloeit voort uit het uitzonderingskarakter van artikel 18, negende lid, van de PW. 
    
    
      4.4.
      Het college heeft aan de op haar rustende bewijslast voldaan. Vaststaat dat appellant in strijd met de met hem gemaakte afspraken niet op 20 juli 2020 is verschenen bij de werkgever. Dit betekent dat appellant de in artikel 18, vierde lid, aanhef en onder a, van de PW neergelegde verplichting om algemeen geaccepteerde arbeid te behouden niet is nagekomen. 
      
    
    
      4.5.
      Appellant voert aan dat hij om gezondheidsredenen niet in staat was de arbeid te verrichten. Ook bleken de werkzaamheden andere te zijn dan hem was voorgehouden. 
      
      
        4.5.1.
        Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        4.5.2.
        Dat appellant vanwege gezondheidsredenen de werkzaamheden niet kon verrichten, heeft hij, ook in hoger beroep, niet met objectieve en verifieerbare gegevens onderbouwd. Dat de werkzaamheden die hij moest uitvoeren heel anders waren dan hem was voorgehouden, heeft hij evenmin aannemelijk gemaakt. Op de dag dat hij met zijn werkzaamheden zou beginnen heeft hij zich voor aanvang van de werkdag afgemeld. Van een situatie waarin de werkzaamheden anders bleken te zijn dan de werkzaamheden waarmee appellant heeft ingestemd is, wat daar verder ook van zij, niet gebleken. Anders dan appellant heeft aangevoerd, rustte op het college in deze geen onderzoeksplicht. Dit leidt tot de conclusie dat van de gedraging in geding niet kan worden gezegd dat daaraan elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
      
      
        4.5.3.
        Uit 4.4 en 4.5.2 volgt dat het college gehouden was een maatregel op te leggen als bedoeld in artikel 18, vierde lid, aanhef en onder a, van de PW. 
        
      
    
    
      4.6.
      Appellant voert aan dat hij niet zeer zwaar nalatig is geweest. Ten onrechte is daarom toepassing gegeven aan artikel 8, tweede lid, van de Verordening. 
      
      
        4.6.1
        Deze beroepsgrond slaagt. 
        
      
      
        4.6.2.
        Bij het opleggen van de maatregel van 100% voor de duur van twee maanden heeft het college toepassing gegeven aan artikel 18, vierde lid, aanhef en onder a, van de PW. De maatregel is een zogenoemde geüniformeerde maatregel. Artikel 18, vierde lid, van de PW, dat de wettelijke grondslag vormt voor de geüniformeerde maatregelen, is ingevoerd bij de Wet maatregelen Wet werk en bijstand (Stb. 2014, 269). Reden voor de invoering was dat de wetgever het ongewenst achtte dat er tussen gemeenten onderling verschillen qua hoogte en duur van de maatregel zouden bestaan (Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 3, p. 32). Hier paste volgens de wetgever geen discretionaire bevoegdheid meer (Kamerstukken II 2013/14, 33 801, p. 56). In het oorspronkelijke wetsvoorstel was daarom voorzien in één standaardmaatregel voor de duur van drie maanden. Na kritiek van de Tweede Kamer is in het wetsvoorstel bij de Nota van Wijziging van 3 februari 2014, voorzien in de mogelijkheid om bij verordening te differentiëren tussen één en drie maanden. Dit is door de wetgever als volgt toegelicht:
        
        
          “(…) Uitgangspunt bij niet-nakoming van de geharmoniseerde arbeidsverplichtingen blijft, dat sprake moet zijn van een passende maatregel. De regering stelde zich op het standpunt dat een standaardmaatregel van verlaging met 100% gedurende drie maanden als passend beschouwd moet worden. Deze standaardduur wordt overeenkomstig op basis van de gemaakte afspraken gewijzigd om de colleges ook hier beleidsruimte te bieden. De wijziging maakt het gemeenten mogelijk om de duur van de verlaging van de bijstand binnen een zekere, in artikel 18, vijfde en zesde lid, van de WWB vastgelegde, bandbreedte zelf te regelen. De gemeenteraad moet dit maatregelenbeleid in een verordening vastleggen (…). De eerste keer (…) dat het college een verwijtbaar niet naleven van een geharmoniseerde arbeidsverplichting vaststelt, is de verlaging 100% gedurende een bij de gemeentelijke verordening vastgestelde periode van een maand en ten hoogste drie maanden. Het gaat hier om een minimumstraf. Gemeenten hebben de vrijheid om ook bij de eerste niet nakoming van een verplichting (…) de bijstand voor maximaal 3 maanden met 100% te verlagen op basis van het individualiseringsbeginsel. (…) De volgende (tweede keer) is de eveneens bij gemeentelijke verordening vast te stellen periode van verlaging met 100% in ieder geval langer dan de op grond van het vijfde lid vastgestelde periode van verlaging en ten hoogste drie maanden (zesde lid); de volgende (derde) keer is de periode van verlaging met 100% drie maanden (zevende lid). (…) De gemeenteraad moet, zoals opgemerkt, in de verordening de exacte duur van de verlaging bij de eerste en tweede keer regelen.”
          (Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 24, p. 5) 
        
        
      
      
        4.6.3.
        De gemeenteraad van Rotterdam (gemeenteraad) heeft in artikel 8, eerste lid, van de Verordening uitvoering gegeven aan de in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, van de PW opgenomen opdracht door met toepassing van de in artikel 18, vijfde lid, van de PW gegeven verordenende bevoegdheid te bepalen dat als een belanghebbende een verplichting als bedoeld in artikel 18, vierde lid, van de PW niet nakomt een maatregel van 100% van de bijstandsnorm gedurende één maand wordt opgelegd. Noch uit de wettekst, noch uit de hiervoor weergegeven toelichting daarop blijkt dat aan de gemeenteraad ook de verordenende bevoegdheid is toegekend om, als eenmaal is gekozen voor de standaardduur van één, twee of drie maanden, afgezien van gevallen van recidive, verder te differentiëren in hoogte of duur van de maatregel. Een verdere differentiatie in de verordening in verband met de ernst van de gedraging of de mate van verwijtbaarheid strookt bovendien niet met de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 18, vierde lid, van de PW, waaruit blijkt dat het de bedoeling van de wetgever was om juist een einde te maken aan de verschillen tussen gemeenten door één robuuste en uniforme maatregel te regelen voor alle geharmoniseerde verplichtingen. De gemeenteraad was derhalve niet bevoegd om in de Verordening een bepaling op te nemen als voorzien in artikel 8, tweede lid, van de Verordening. 
        
      
      
        4.6.4.
        Uit 4.6.2 en 4.6.3 volgt dat artikel 8, tweede lid, van de Verordening wegens strijd met artikel 18, vijfde lid, van de PW onverbindend is. Aangezien de maatregel is gebaseerd op een onverbindend verklaarde bepaling kan het bestreden besluit geen standhouden. Het college was, nu niet in geschil is dat geen sprake is van recidive en gelet op het eerste lid van dat artikel, niet bevoegd een maatregel op te leggen voor een langere duur dan één maand.
        
      
    
    
      4.7.
      Wat onder 4.6 tot en met 4.6.4 is overwogen, heeft de rechtbank niet onderkend. Dit betekent dat het hoger beroep slaagt en dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Met het oog op een definitieve beslechting van het geschil ziet de Raad aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het besluit van 21 oktober 2015 te herroepen voor zover daarbij een maatregel van 100% is opgelegd gedurende twee maanden en te bepalen dat een maatregel wordt opgelegd van verlaging van de bijstand van 100% gedurende één maand.
      
      
        5. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze worden begroot op € 1.050,- in bezwaar, € 1.050,- in beroep en op € 1.312,50 in hoger beroep, in totaal € 3.412,50 voor verleende rechtsbijstand.
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak;
      
      
        verklaart het beroep tegen het besluit van 15 februari 2016 gegrond en vernietigt dat besluit;
      
      
        herroept het besluit van 21 oktober 2015 voor zover een maatregel van 100% is opgelegd voor de duur van twee maanden, bepaalt dat een maatregel van 100% voor de duur van één maand wordt opgelegd en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 15 februari 2016;
      
      
        veroordeelt het college in de kosten van appellant tot een bedrag van in totaal € 3.412,50;
      
      
        bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 170,- vergoedt.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en A.M. Overbeeke en E.C.G. Okhuizen als leden, in tegenwoordigheid van V.Y. van Almelo als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 8 december 2020.
    
    
    
    
    
      						(getekend) O.L.H.W.I. Korte
    
    
    
    
    
      						De griffier is verhinderd te ondertekenen.