ECLI:NL:RVS:2021:2624, Raad van State, 24-11-2021, 202101440/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-11-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 september 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Dinkelland het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen het gebruik van zijn gronden aan de [locatie] in Saasveld als waterberging door het waterschap Vechtstromen, afgewezen.  [appellant] woont aan de [locatie] te Saasveld en exploiteert daar een landbouwbedrijf en een veehouderij. Volgens het ter plekke geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2010" hebben zijn gronden de bestemming "Agrarisch - 1".[appellant] heeft om handhavend optreden verzocht, omdat het waterschap in strijd met het bestemmingsplan zijn gronden gebruikt voor waterberging, meer in het bijzonder wanneer de nabijgelegen Molenbeek als gevolg van regenval buiten zijn oevers treedt en delen van zijn gronden onder water komen te staan. Het college heeft het handhavingsverzoek op 15 september 2017 afgewezen.

202101440/1/R1.
    Datum uitspraak: 24 november 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Saasveld, gemeente Dinkelland,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 19 januari 2021 in zaak nr. 18/955 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Dinkelland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 september 2017 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen het gebruik van zijn gronden aan de [locatie] in Saasveld als waterberging door het waterschap Vechtstromen, afgewezen.
    Bij besluit van 9 maart 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 19 januari 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft gebruik gemaakt van de geboden gelegenheid een schriftelijke uiteenzetting te geven.
    Het waterschap heeft gebruik gemaakt van de geboden gelegenheid een schriftelijke uiteenzetting te geven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 november 2021, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door C.I. Migchielsen, zijn verschenen. Voorts is ter zitting het waterschap, vertegenwoordigd door mr. P. Donker, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] woont aan de [locatie] te Saasveld en exploiteert daar een landbouwbedrijf en een veehouderij. Volgens het ter plekke geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2010" hebben zijn gronden de bestemming "Agrarisch - 1".
    [appellant] heeft om handhavend optreden verzocht, omdat het waterschap in strijd met het bestemmingsplan zijn gronden gebruikt voor waterberging, meer in het bijzonder wanneer de nabijgelegen Molenbeek als gevolg van regenval buiten zijn oevers treedt en delen van zijn gronden onder water komen te staan. Het college heeft het handhavingsverzoek op 15 september 2017 afgewezen. Het heeft daaraan ten grondslag gelegd dat het waterschap de gronden van [appellant] niet gebruikt voor waterberging en ook niet is beoogd om die gronden daarvoor te gebruiken. Het college heeft de afwijzing van het verzoek om handhavend optreden met het besluit op bezwaar van 9 maart 2018 in stand gelaten. Het daartegen door [appellant] ingestelde beroep is door de rechtbank ongegrond verklaard.
    Gronden van het hoger beroep
    Waterschap als partij.
    2.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte het waterschap in de gelegenheid heeft gesteld om als partij aan het geding deel te nemen. Het waterschap is volgens hem door de afwijzing van het verzoek om handhavend op te treden geen overtreder en dus ook geen belanghebbende. Door het waterschap toch als belanghebbende aan te merken, heeft de rechtbank vooringenomen gehandeld tegenover hem, zo stelt [appellant].
    2.1.    Volgens artikel 8:26, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan de bestuursrechter tot de sluiting van het onderzoek ter zitting belanghebbenden in de gelegenheid stellen als partij aan het geding deel te nemen.
    2.2.    Zoals bijvoorbeeld is overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 18 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2194, r.o. 2.1, strekt artikel 8:26, eerste lid, van de Awb ertoe om hen die een belang hebben dat tegengesteld is aan dat van de appellant, tot het geding toe te laten ter voorkoming van een verslechtering van hun positie. Het belang van het waterschap is tegengesteld aan dat van [appellant]. Het beroep van [appellant] kon ertoe leiden, dat de in bezwaar in stand gelaten afwijzing van het verzoek om handhavend op te treden tegen het waterschap vernietigd zou worden. Dit had dan tot gevolg kunnen hebben dat het waterschap overtreder werd. De rechtbank heeft het waterschap op grond van artikel 8:26, eerste lid, van de Awb terecht in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te laten nemen. Er bestaat, anders dan [appellant] stelt, geen grond voor het oordeel dat de rechtbank vooringenomen was.
    Het betoog faalt.
    Overtreding?
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het waterschap niet in strijd handelt met het bestemmingsplan, zodat er geen overtreding van het bestemmingsplan is. [appellant] voert aan dat zijn gronden door het waterschap gebruikt worden als (tijdelijk) bergingsgebied. Dat gebruik is volgens hem in strijd met de voor het perceel geldende bestemming "Agrarisch - 1". [appellant] wijst er in dit verband op dat het waterschap heeft nagelaten gebruik te maken van de mogelijkheid die het overgangsrecht bood om het perceel in gebruik te houden als waterberging.
    Verder staat volgens [appellant] het gebruiksverbod in de weg aan het gebruik van het perceel voor waterberging. Dat gebruiksverbod geldt ook bij normoverschrijdende omstandigheden voor het waterschap, zo stelt hij, omdat dan het perceel structureel wordt gebruikt als (nood)berging. De rechtbank staat volgens hem, door te overwegen dat er normen gelden over de frequentie van het onder water mogen lopen van zijn gronden en dat niet gesteld of gebleken is dat die normen worden overschreden, ten onrechte toe dat in strijd met gebruiksverbod wordt gehandeld.
    3.1.    Artikel 3.1 van de planregels luidt:
    "De voor ‘Agrarisch - 1’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. het agrarisch gebruik;
    […]
    met daaraan ondergeschikt:
    […]
    x. beken, plassen, poelen, vennen, sloten, en/of andere watergangen en/of partijen;
    […]."
    Artikel 2.1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) luidt:
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […].
    3.2.    Niet in geschil is dat de gronden van [appellant], zoals hij ter zitting desgevraagd heeft toegelicht, in de periode vanaf 1986 vier keer tijdelijk onder water hebben gestaan. Bij hevige regenval overstroomt de nabijgelegen Molenbeek en lopen zijn gronden geheel of gedeeltelijk onder water. Verder staat vast dat de gronden van [appellant] de bestemming "Agrarisch - 1" hebben.
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat gronden met de bestemming "Agrarisch-1" alleen gebruikt mogen worden voor de in artikel 3.1 van de planregels genoemde agrarische doeleinden. Het gebruik als waterberging valt daar niet onder. Zoals de Afdeling eerder in andere procedures tussen [appellant] en het waterschap heeft overwogen (onder meer de uitspraken van de Afdeling van 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:582, r.o. 4, 11 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2765, r.o. 5.1, 5 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5075, r.o. 6.2, en 11 mei 2011 ECLI:NL:RVS:2011:BQ4055, r.o. 2.4.1) is het perceel van [appellant] niet bestemd als bergingsgebied. Dat het perceel van [appellant] in de afgelopen decennia toch vier keer is overstroomd, maakt niet dat in strijd met de bestemming wordt gehandeld of met het algemene gebruiksverbod neergelegd in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Zoals de Afdeling verder heeft overwogen in onder meer haar uitspraak van 21 februari 2018 tracht het waterschap in situaties van wateroverlast de afvoercapaciteit, zoals het geval was op het perceel van [appellant], op een bepaalde wijze te reguleren. Voor het perceel van [appellant] geldt blijkens de toelichting op zitting een norm voor wateroverlast van T=10, wat inhoudt dat de gemiddelde overstromingskans eens in de 10 jaar is. Daarmee is niet beoogd om de bestaande gebruiksfuncties van de gronden te wijzigen in een waterberging. Het gaat er slechts om dat er een bepaalde kans is dat de gronden geheel of gedeeltelijk feitelijk onder water lopen als gevolg van overvloedige regenval en een tijdelijk gebrek aan voldoende afvoercapaciteit in beken en sloten. Dit levert dan ook geen gebruik op dat in strijd is met de bestemming. Er is, kortom, geen sprake van overtreding van enige in het bestemmingsplan vastgelegde regel. Het overgangsrecht is al hierom niet aan de orde. Het college is daarom niet bevoegd handhavend op te treden tegen het waterschap.
    De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen. Wat [appellant] verder naar voren heeft gebracht, maakt, gelet op de omstandigheid dat geen sprake is van overtreding van enige planregel door het waterschap, geen bespreking nodig.
    Het betoog faalt.
    Inbreuk op het eigendomsrecht?
    4.       [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat door het overstromen van zijn gronden een inbreuk wordt gemaakt op het in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) neergelegde recht op ongestoord genot van eigendom. Hij heeft recht op ongestoord agrarisch gebruik van zijn gronden en hij hoeft tijdelijk gebruik van zijn gronden voor andere doeleinden dan agrarisch gebruik niet toe te staan, zo stelt [appellant].
    4.1.    Het betoog van [appellant] komt er op neer dat het waterschap er altijd voor moet zorgen dat zijn gronden nooit overstromen, dus ook niet in tijden van bijvoorbeeld hevige regenval. Dat ligt in deze procedure echter niet voor. In deze procedure gaat het om de vraag of door het overstromen van de gronden van [appellant] het college bevoegd is handhavend op te treden tegen het waterschap omdat het waterschap in strijd met het bestemmingsplan die gronden zou gebruiken als waterbergingsgebied. Zoals hiervoor onder 3.2 is overwogen, is dat niet het geval. Er is geen sprake van een waterbergingsgebied. Dit betekent dat het bestemmingsplan niet leidt tot een beperking van het gebruik van het eigendom van [appellant]. Al hierom is geen sprake van strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM.
    Overigens merkt de Afdeling nog op dat de in de Omgevingsverordening Overijssel en het Waterbeheerplan opgenomen normen over wateroverlast, anders dan [appellant] kennelijk meent, niet zien op de verplichting om de tijdelijke berging van water te gedogen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van de Afdeling van 11 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2765, r.o. 5.1) worden met deze normen geen beperkingen opgelegd ten aanzien van het gebruik van eigendommen.
    De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat van strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM geen sprake is.
    Het betoog faalt.
    Overschrijding redelijke termijn?
    5.       [appellant] heeft ter zitting verzocht om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM.
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het EVRM, overschreden, indien de duur van de totale procedure te lang is. In zaken met een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de termijn aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet. De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd.
    Of de redelijke termijn is overschreden moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van een zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de gehele rechtsgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene.
    5.2.    Omdat [appellant] pas bij de Afdeling een beroep op schending van de redelijke termijn heeft gedaan, wordt de vraag of de redelijke termijn is overschreden beoordeeld naar de stand van de zaak op het moment van de uitspraak van de Afdeling, waarbij de duur van de totale procedure in ogenschouw wordt genomen. Het college heeft het door [appellant] ingediende bezwaar tegen het besluit van 15 september 2017 op 25 oktober 2017 ontvangen. Uitgaande van een redelijke termijn van vier jaar, had in deze procedure uiterlijk op 24 oktober 2021 uitspraak in hoger beroep moeten worden gedaan. De procedure bij de rechtbank heeft echter vertraging opgelopen vanwege de omstandigheid dat [appellant] tot tweemaal toe, op 14 augustus 2018 en vervolgens op 23 oktober 2018 voor een periode van drie maanden, om uitstel van de zitting heeft verzocht en dat uitstel ook gekregen heeft. Gelet op deze omstandigheid is de Afdeling van oordeel dat de redelijke termijn op het moment van het doen van deze uitspraak, niet is overschreden. Dit betekent dat geen aanleiding bestaat het verzoek om vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn toe te wijzen.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.     
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 24 november 2021
    374-989