ECLI:NL:RVS:2021:1655, Raad van State, 28-07-2021, 201904929/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-07-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 december 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam het verkeersbesluit Snorfiets naar de rijbaan met helmplicht te Amsterdam genomen. Het Besluit van 6 juni 2018 tot wijziging van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer en het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 is op 1 juli 2018 in werking getreden. Het Besluit voorziet in de wijziging van artikel 8 van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer, waardoor het mogelijk wordt onder het verkeersbord G11 "verplicht fietspad" een onderbord te plaatsen waarop staat aangeduid dat het gebruik van het fietspad niet is toegestaan voor snorfietsen. Op 17 juli 2018 heeft het college het ontwerpverkeersbesluit Snorfiets naar de rijbaan met helmplicht genomen. Tegen dit besluit zijn 4661 zienswijzen ingediend. In de nota van beantwoording van december 2018 is het college op deze zienswijzen ingegaan.

201904929/1/A2.
    Datum uitspraak: 28 juli 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellant sub 1], wonend te Amsterdam,
    2.       [appellant sub 2], wonend te Amsterdam,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 29 mei 2019 in zaken nrs. 19/322, 19/415 en 19/622 in het geding tussen:
    [partij], wonend te Amsterdam, [appellant sub 1] en [appellant sub 2]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 december 2018 heeft het college het verkeersbesluit Snorfiets naar de rijbaan met helmplicht te Amsterdam (hierna: het verkeersbesluit) genomen.
    Bij uitspraak van 29 mei 2019 heeft de rechtbank de daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
    [appellant sub 1] heeft een nader stuk ingediend.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en nadere stukken ingediend.
    [appellant sub 2] heeft een nader stuk ingediend. [appellant sub 1] heeft een nader stuk ingediend. Het college heeft een nader stuk ingediend. [appellant sub 2] heeft een nader stuk ingediend. [appellant sub 1] heeft een nader stuk ingediend.
    Partijen waren uitgenodigd voor een zitting van de Afdeling op 24 maart 2020. In verband met de uitbraak van het coronavirus en de in verband daarmee door de overheid getroffen maatregelen kon deze zitting niet doorgaan. De Afdeling heeft de zaak alsnog ter zitting behandeld op 1 december 2020, waar [appellant sub 2] en het college, vertegenwoordigd door mr. E.C.M. Schippers, advocaat te Den Haag, mr. H. Bakker, S. Faber en mr. drs. J.S. Kramer, zijn verschenen. [appellant sub 1] is met bericht van verhindering niet verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het Besluit van 6 juni 2018 tot wijziging van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer en het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 ter invoering van de mogelijkheid snorfietsen in bepaalde gevallen te verplichten van de rijbaan gebruik te maken (lokale scheiding fiets en snorfiets) (hierna: het Besluit; Stb. 2018, 184) is op 1 juli 2018 in werking getreden. Het Besluit voorziet in de wijziging van artikel 8 van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (hierna: het Babw), waardoor het mogelijk wordt onder het verkeersbord G11 "verplicht fietspad" een onderbord te plaatsen waarop staat aangeduid dat het gebruik van het fietspad niet is toegestaan voor snorfietsen. Indien een dergelijk onderbord wordt geplaatst, vermeldt het verkeersbesluit volgens artikel 14a van het Babw de bijzondere redenen daarvoor. Deze redenen hebben betrekking op het vanwege grote drukte op een fietspad of op plaatsen binnen het stelsel van de in het verkeersbesluit betrokken fietspaden verzekeren van de veiligheid op de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid van de weg. Het Besluit voorziet voorts in de wijziging van artikel 5 van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 (hierna: het RVV 1990), inhoudende dat bestuurders van snorfietsen de rijbaan gebruiken, indien het verkeersbesluit dit bepaalt en een onderbord dit aanduidt bij het verkeersteken dat het verplichte fietspad aangeeft. Als dit verkeersbesluit eenmaal geldt en het onderbord is geplaatst, koppelt het gewijzigde artikel 60, tweede lid, aanhef en onder a, van het RVV 1990 daaraan een verplichting voor de snorfietser om in die situatie een helm te dragen. Bovendien geldt de in artikel 87 van de RVV 1990 opgenomen mogelijkheid om een ontheffing te verlenen voortaan ook voor de verplichting voor bestuurders van snorfietsen de rijbaan te gebruiken.
    2.       Op 17 juli 2018 heeft het college het ontwerpverkeersbesluit Snorfiets naar de rijbaan met helmplicht genomen. Tegen dit besluit zijn 4661 zienswijzen ingediend. In de nota van beantwoording van december 2018 is het college op deze zienswijzen ingegaan.
    Op 11 december 2018 heeft het college het verkeersbesluit genomen. Het verkeersbesluit is op 8 april 2019 in werking getreden. Het verkeersbesluit strekt ertoe de snorfiets te verplaatsen van de daarin genoemde fietspaden naar de rijbaan en deze fietspaden aan te wijzen als verplicht fietspad, waarop snorfietsen niet zijn toegestaan, door het plaatsen van borden G11 "verplicht fietspad" met onderborden met de tekst "snorfietsen niet toegestaan". Het college verwacht dat door de verplaatsing van de snorfiets naar de rijbaan de drukte op de fietspaden beter beheersbaar wordt en de doorstroming van het fietsverkeer verbetert. Verder verwacht het college dat de verkeersveiligheid toeneemt en dat de veiligheid van de snorfietser, mede door alle extra maatregelen die worden getroffen, gewaarborgd blijft. Voorlopig worden snorfietsers niet naar de rijbaan verplaatst op de belangrijkste doorstromingswegen voor auto en openbaar vervoer en de Schellingwouderbrug en Amsterdamsebrug. Omwille van de veiligheid wordt de snorfietser tevens verplicht een helm te dragen indien hij van het fietspad naar de rijbaan is verwezen, aldus het college.
    3.       In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] moeten worden aangemerkt als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Verder heeft de rechtbank overwogen dat het college voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de in artikel 14a van het Babw genoemde belangen, het verbeteren van de verkeersveiligheid en het beheersen van de drukte op de fietspaden, zijn gediend met het nemen van het verkeersbesluit. Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat het college alle belangen heeft meegenomen en in redelijkheid kon besluiten dat de nadelige gevolgen van het verkeersbesluit voor de snorfietsers niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het verkeersbesluit te dienen doelen. De rechtbank concludeert dat het instellen van het verkeersbesluit waarbij snorfietsen naar de rijbaan worden verplaatst gerechtvaardigd is.
    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] kunnen zich met het oordeel van de rechtbank niet verenigen en hebben hoger beroep ingesteld.
    Ontvankelijkheid hoger beroepen
    4.       Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb luidt:
    "Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."
    Artikel 20 van de Wegenverkeerswet 1994 luidt:
    "Een belanghebbende kan tegen een verkeersbesluit tot plaatsing of verwijdering van verkeerstekens en onderborden of tot het treffen van maatregelen op of aan de weg ter regeling van het verkeer beroep instellen bij de rechtbank."
    4.1.    De Afdeling merkt in de eerste plaats op dat het verkeersbesluit geen besluit is op grond van het nationale omgevingsrecht. Om deze reden bestaat geen grond voor het oordeel dat, zoals de Afdeling in de uitspraak van 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953, heeft overwogen, aan degene die bij een besluit geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, maar die wel een zienswijze heeft ingediend tegen het ontwerpbesluit op basis van de in het nationale omgevingsrecht gegeven mogelijkheid daartoe, in beroep niet zal worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is. De Afdeling zal daarom een oordeel moeten geven over de vraag of [appellant sub 1] en [appellant sub 2] als belanghebbenden bij het verkeersbesluit zijn aan te merken.
    Het is vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 25 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX2597, 14 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:506, en van 1 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1541) dat met het stellen van het vereiste van het zijn van belanghebbende een zekere begrenzing is beoogd ten aanzien van de mogelijkheid tegen een besluit bezwaar te maken en beroep in te stellen. Het is niet de bedoeling van de wetgever geweest om tegen een verkeersbesluit beroep open te stellen voor een ieder. Bij verkeersbesluiten moet dan ook van geval tot geval worden onderzocht wiens belangen rechtstreeks bij een dergelijk besluit zijn betrokken. Zoals de Afdeling, onder meer in de hiervoor genoemde uitspraken, heeft overwogen is iemand slechts belanghebbende bij een verkeersbesluit indien hij of zij een bijzonder, individueel belang heeft bij dat besluit, welk belang zich in voldoende mate onderscheidt van dat van andere weggebruikers.
    4.2.    Het verkeersbesluit geldt voor alle snorfietsers en heeft tot gevolg dat deze snorfietsers worden geweerd van vrijwel alle vrijliggende fietspaden binnen de Ring A10. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] zijn beiden in het bezit van een snorfiets en rijden regelmatig met hun snorfiets binnen de Ring A10 in Amsterdam.
    Dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] regelmatig gebruik maken van de wegen waar als gevolg van het verkeersbesluit snorfietsers van het fietspad naar de rijbaan worden verplaatst, maakt niet dat zij zich onderscheiden van andere weggebruikers. Hierbij acht de Afdeling van belang dat het verkeersbesluit door de verplaatsing van snorfietsers van het fietspad naar de rijbaan gevolgen heeft voor alle snorfietsers en veel andere weggebruikers die regelmatig gebruik maken van het wegennet binnen de Ring A10. Ook neemt de Afdeling in aanmerking dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] weliswaar wonen binnen de Ring A10, maar dat de verkeerssituatie in de straten waar zij wonen niet verandert door het verkeersbesluit, omdat in die straten geen vrijliggende fietspaden zijn. Het verkeersbesluit is dus niet van invloed op de directe woonomgeving van [appellant sub 1] en [appellant sub 2]. Bovendien blijft het voor [appellant sub 1] en [appellant sub 2], anders dan bij het verkeersbesluit "Milieuzone Rotterdam" waarvan in de uitspraak van de Afdeling van 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1861 sprake was en op basis waarvan vervuilende voertuigen geheel uit die zone werden geweerd, ook na de inwerkingtreding van het verkeersbesluit mogelijk om zich binnen het door dat besluit bestreken gebied met de snorfiets door Amsterdam te verplaatsen en met hun snorfiets hun woning bereiken, desgewenst over niet vrijliggende fietspaden. Gelet hierop worden zij door het besluit niet in betekenende mate in hun eigendomsbelangen geraakt.
    De door [appellant sub 1] aangevoerde omstandigheid dat zij afhankelijk is van de snorfiets om haar dochter te vervoeren, omdat haar dochter door een lichamelijke beperking niet kan fietsen, brengt niet met zich mee dat zij zich in voldoende mate onderscheidt van andere weggebruikers. Daarbij is van belang dat het ook na de inwerkingtreding van het verkeersbesluit voor [appellant sub 1] mogelijk is om haar dochter op de snorfiets door Amsterdam te vervoeren, zij het dat zij op wegen met vrijliggende fietspaden van de rijbaan gebruik zal moeten maken.
    Voor zover door [appellant sub 2] is aangevoerd dat zij een lichte elektrische snorfiets heeft, waardoor zij tussen het snellere verkeer op de rijbaan extra kwetsbaar is, haar snorfiets een beperkt bereik van 22 kilometer heeft, waardoor zij niet veel kan omrijden om zoveel mogelijk gebruik te maken van niet vrijliggende fietspaden, en zij geen gebruik kan maken van andere vervoersmiddelen, wordt overwogen dat deze omstandigheden niet kunnen worden aangemerkt als een bijzonder, individueel belang op grond waarvan zou moeten worden geoordeeld dat zij zich wel in voldoende mate onderscheidt van willekeurige andere weggebruikers.
    Eventuele medische of persoonlijke omstandigheden die eraan in de weg staan dat [appellant sub 1] of [appellant sub 2] op de rijbaan rijden, kunnen worden ingebracht in een procedure om een ontheffing van deze verplichting te krijgen. Wanneer een verzoek om ontheffing wordt afgewezen, bestaat de mogelijkheid om daartegen een rechtsmiddel aan te wenden.
    De door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] geuite vrees dat de verkeersveiligheid nadelig zal worden beïnvloed door de gevolgen van het verkeersbesluit maakt evenmin dat zij zich onderscheiden van andere weggebruikers.
    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] geen bijzonder, individueel belang hebben, waarmee zij zich in voldoende mate onderscheiden van willekeurige andere weggebruikers in Amsterdam. De rechtbank heeft niet onderkend dat de belangen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] niet rechtstreeks bij het verkeersbesluit zijn betrokken, zodat zij om die reden niet kunnen worden aangemerkt als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
    Redelijke termijn
    5.       [appellant sub 1] heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn in hoger beroep, nu de Afdeling hierop pas ruim twee jaar na ontvangst van het hogerberoepschrift beslist.
    5.1.    De vraag of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van een zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de gehele rechtsgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene, zoals ook uit de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens naar voren komt.
    5.2.    De redelijke termijn is voor een procedure in twee instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd (uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188).
    5.3.    Indien niet bij de rechtbank maar pas bij de Afdeling een beroep op overschrijding van de redelijke termijn wordt gedaan, heeft te gelden dat de vraag of de redelijke termijn is overschreden moet worden beoordeeld naar de stand van het geding ten tijde van de uitspraak van de Afdeling, waarbij de duur van de totale procedure in ogenschouw wordt genomen.
    5.4.    Nu [appellant sub 1] zich voor het eerst bij de Afdeling op overschrijding van de redelijke termijn heeft beroepen en sinds de ontvangst van het beroepschrift van [appellant sub 1] door de rechtbank op 16 januari 2019 tot aan de uitspraak van de Afdeling van vandaag nog geen vier jaren zijn verstreken, is de conclusie dat de redelijke termijn niet is overschreden. Dit betekent dat het verzoek om vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn moet worden afgewezen.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    6.       De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover aangevallen. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] tegen het besluit van 11 december 2018 van het college alsnog niet-ontvankelijk verklaren.
    7.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de hoger beroepen gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 29 mei 2019 in zaken nrs. 19/322 en 19/415;
    III.      verklaart de bij de rechtbank door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] ingestelde beroepen niet-ontvankelijk;
    IV.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.244,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.       gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant sub 1] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 433,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt;
    VI.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant sub 2] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 433,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Nieuwenhuizen, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 28 juli 2021
    633.