ECLI:NL:CRVB:2018:514, Centrale Raad van Beroep, 22-02-2018, 16-5917 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2018-02-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Belastende (werk)omstandigheden kunnen niet leiden tot hogere scores op competenties dan op grond van het feitelijk functioneren gerechtvaardigd is. Dit geldt ook voor de gezondheidssituatie van de ambtenaar. Bij aanwijzingen  dat ongeschiktheid ambtenaar verband houdt met ziekte of gebrek, of daarover gerede twijfel bestaat, is onderzoek aangewezen. College heeft dit nagelaten. Appellant en college zijn niet in staat gebleken de arbeidsverhouding vruchtbaar voort te zetten. Beroep tegen het nadere besluit is ongegrond. Aangevallen uitspraak gedeeltelijk vernietigd. Proceskostenveroordeling.

16/5917 AW, 16/5918 AW, 17/7258 AW 
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 1 augustus 2016, 15/8008 en 16/1899 (aangevallen uitspraak)
  
  
    Partijen:
  
  
    
      [appellant] te [woonplaats] (appellant)
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Leerdam (college)
  
  
    Datum uitspraak: 22 februari 2018
  
  
    PROCESVERLOOP
  
  
    Namens appellant heeft mr. T.G.J. Horlings hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld door de opvolgend gemachtigde van appellant mr. J.C. Fritse, advocaat. 
  
  
    Het college heeft een verweerschrift ingediend. 
  
  
    Het college heeft op 26 oktober 2017 een nader besluit genomen en nadere stukken ingediend. Mr. Fritse heeft gronden ingediend tegen het nadere besluit en heeft nadere stukken ingediend.
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met de zaak 16/5916, plaatsgevonden op 
    21 december 2017. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Fritse. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.C.B. Doup en P.J.J. Claassen. Na de behandeling ter zitting zijn de zaken gesplitst en wordt in deze zaken afzonderlijk uitspraak gedaan.
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1.
      Appellant was vanaf 1 september 2008 werkzaam als [functie] ( [functie] ) bij de gemeente [Gemeente].
      
    
    
      1.2.
      Over het tijdvak 2010 is het functioneren van appellant op vier gezichtspunten met een D (prestaties voldoen niet aan de gestelde eisen) en op één gezichtspunt met een C (prestaties voldoen aan de gestelde eisen) beoordeeld. Op grond van een medische verklaring opgesteld door de bedrijfsarts zijn verzachtende omstandigheden in het beoordelingstijdvak aangenomen. Afgesproken is dat een verbetertraject wordt gestart. Vanwege afwezigheid door arbeidsongeschiktheid is appellant over het tijdvak 2011 niet beoordeeld. Nadat appellant volledig was hersteld, is hij gestart met het verbetertraject. Over het tijdvak 2012 is het functioneren van appellant op drie competentiegebieden met een 1 (“belangrijke veranderingen zijn dringend noodzakelijk, er is een grote afstand tot het niveau dat op dit punt normaal van een medewerker verwacht mag worden”) en op twee competentiegebieden met een 2 (“één of enkele verbeteringen zijn noodzakelijk, de stap om door te ontwikkelen naar het benodigde niveau is goed te overzien”) beoordeeld. Deze beoordeling is na bezwaar door het college op 22 juli 2014 omgezet in een oordeel over het functioneren van appellant en heeft de status gekregen van een onderdeel van het verslag van een functioneringsgesprek. Tevens is een nieuw verbetertraject gestart dat ziet op de periode 1 augustus 2014 tot uiterlijk 1 maart 2015 op basis van een door appellant en zijn leidinggevende ondertekend, geactualiseerd en bijgesteld plan van aanpak. 
      
    
    
      1.3.
      Op 1 en 4 december 2014 heeft een tussentijdse evaluatie plaatsgevonden. Bij brief van 23 december 2014 zijn de bevindingen uit de evaluatie en de bijstelling van de afspraken aan appellant bevestigd en is appellant een laatste waarschuwing gegeven om zijn functioneren vóór 20 februari 2015 te verbeteren. Vanaf 22 januari 2015 is appellant onafgebroken arbeidsongeschikt geweest. Hij heeft zijn werkzaamheden niet meer hervat. 
      
    
    
      1.4.
      
        Bij besluit van 21 mei 2015 (primair besluit 1), na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 5 november 2015 (bestreden besluit 1), heeft het college het functioneren van appellant in de feitelijke beoordelingsperiode van 1 augustus 2014 tot 22 januari 2015 vastgesteld met als eindoordeel dat appellant op alle onderdelen zoals afgesproken in het plan van aanpak niet functioneert op het niveau van [functie] . Hij heeft op de competentiegebieden Professioneel functioneren, Mensen en Organisatie, Kwaliteit en Klantgerichtheid, en 
        Doel- en resultaatgerichtheid een 1 en op het competentiegebied Kennis, vaardigheden en kunde een 2 gescoord. Met het totaal van 6 punten voldoet appellant niet aan de in het verbetertraject gemaakte afspraak van een minimale totaalscore van 13 punten. 
      
      
    
    
      1.5.
      
        Nadat het college het voornemen daartoe bekend had gemaakt en appellant zijn zienswijze daarop naar voren had gebracht, heeft het college bij besluit van 20 augustus 2015 (primair besluit 2), na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 4 februari 2016 (bestreden 
        besluit 2), appellant eervol ontslag verleend ingang van 21 december 2015 op grond van artikel 8:6, eerste lid, van de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling en uitwerkingsovereenkomst (CAR/UWO) wegens onbekwaamheid of ongeschiktheid voor de vervulling van zijn functie anders dan op grond van ziekten of gebreken. Rekening zal worden gehouden met de voor appellant geldende re-integratiefase van vier maanden, gerekend vanaf de eerste werkdag na verzending van het besluit.
      
      
      
        2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard. Over bestreden besluit 2 heeft de rechtbank geoordeeld dat het college appellant vanaf 2010 op zijn onvoldoende functioneren als [functie] heeft aangesproken. Appellant heeft niet binnen de hem gestelde termijn de in het verbeterplan van 15 juli 2014 neergelegde doelstellingen behaald. De feitelijk gerealiseerde beoordelingsperiode is lang genoeg geweest om tot een afgewogen oordeel te komen over het functioneren van appellant. Er is geen grond voor het oordeel dat het college in redelijkheid had moeten afzien gebruik te maken van de bevoegdheid ontslag te verlenen op grond van artikel 8:6 van de CAR/UWO. 
      
      
    
    
      3.1.
      Het college heeft bij besluit van 26 oktober 2017 (nadere besluit) primair besluit 2 gewijzigd in die zin dat de daarin genoemde ontslaggrond (ongeschiktheidsontslag) wordt aangemerkt als primaire ontslaggrond en dat subsidiair op grond van artikel 8:8 van de CAR/UWO aan het ontslag ten grondslag wordt gelegd dat ten tijde van de ontslagverlening op 21 december 2015 sprake was van een zodanig in de loop van de tijd ontstane impasse dat deze in de weg staat aan een verdere vruchtbare samenwerking en voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van het college kon worden gevergd. Daarbij is besloten appellant een uitkering toe te kennen inhoudende (de garantie op) een uitkering conform de Werkloosheidswet en een bovenwettelijke (aanvullende en nawettelijke) uitkering. Gelet op alle feiten en omstandigheden heeft het college geen reden gezien voor het toekennen van een extra vergoeding.
      
    
    
      3.2.
      Dit nadere besluit zal met toepassing van de artikelen 6:19 en 6:24 Algemene wet bestuursrecht (Awb) in de beoordeling worden betrokken.
      
      4. Appellant heeft zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. 
      
      5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
      
      
        
          De beoordeling
        
      
      
    
    
      5.1.
      Appellant heeft ter zitting te kennen gegeven dat de inhoud van de beoordeling, waar het betreft de hoogte van de scores op de competenties, niet ter discussie staat. Appellant heeft zich op het standpunt gesteld dat de omstandigheden waaronder hij gedurende de beoordelingsperiode zijn werk moest doen met zich brengen dat het college niet tot deze beoordeling kon komen. Appellant heeft in dit kader gewezen op de opstelling van zijn leidinggevende, die hij als pestend en intimiderend heeft ervaren en op zijn gezondheidsklachten.
      
    
    
      5.2.
      Deze grond slaagt niet. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 3 december 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK7315) kunnen belastende omstandigheden waaronder de ambtenaar zijn werk heeft moeten uitvoeren hooguit invloed hebben op de aan de beoordeling te verbinden rechtspositionele gevolgen, maar kunnen zij niet leiden tot hogere scores dan op grond van het feitelijk functioneren gerechtvaardigd is. Datzelfde geldt ook voor de gezondheidssituatie van de ambtenaar die hij had ten tijde van de beoordelingsperiode. Het college heeft de bij primair besluit 1 vastgestelde beoordeling ten grondslag gelegd aan het ontslag van appellant. De door appellant gestelde omstandigheden en zijn gezondheidssituatie zullen worden betrokken bij het oordeel over dit ontslag.
      
      
        
          Het ontslag
        
      
      
      
        5.3.1.
        Appellant heeft zich in hoger beroep op het standpunt gesteld dat zijn functioneren tijdens de beoordelingsperiode negatief beïnvloed is door zijn gezondheidssituatie. Hij heeft daartoe gewezen op zijn ziekmelding op 22 januari 2015 en de door hem overgelegde verklaringen van GZ-psycholoog drs. J. Glimmerveen van 23 februari 2011, 9 juli 2015 en 12 april 2016. In het kader van de ontslagprocedure had het college daarnaar onderzoek moeten doen, voordat tot ontslag kon worden overgegaan.
        
      
      
        5.3.2.
        Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat appellant bij de start van de beoordelingsperiode volledig hersteld was en gedurende de beoordelingsperiode zich niet heeft ziek gemeld. Naar de mening van het college houdt de ziekmelding van appellant verband met de uitkomst van de (tussen)beoordeling en is er geen aanleiding om aan te nemen dat het functioneren van appellant in negatieve zin door zijn slechte gezondheid is beïnvloed. Daarbij heeft het college erop gewezen dat aan de beoordelingsperiode voorafgaande ziekmeldingen evenzeer verband hielden met negatieve beoordelingen over het functioneren van appellant.
        
      
      
        5.3.3.
        
          Tussen partijen is niet in geding dat er een samenhang bestaat tussen de gezondheidssituatie van appellant en zijn functioneren dan wel de arbeidsrelatie tussen appellant en zijn werkgever. Zij verschillen van mening over oorzaak en gevolg. Blijkens de verklaring van Glimmerveen van 9 juli 2015 was er bij appellant ten tijde van de intake 
          (op 2 februari 2015) sprake van een depressieve stoornis van ernstige aard. De belangrijkste bron is de verstoorde arbeidsrelatie en de beleving onrechtmatig te worden behandeld door de werkgever. Daarbij is opgemerkt dat inmiddels de depressieve kenmerken zijn verminderd en appellant sinds mei 2015 in staat is zijn werkzaamheden (geleidelijk) te hervatten. 
        
        
      
      
        5.3.4.
        Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 2 juli 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2177) moet in gevallen waarin aanwijzingen bestaan dat de ongeschiktheid van de ambtenaar verband houdt met ziekte of gebrek, of daarover gerede twijfel bestaat, onderzoek plaatsvinden naar die eventuele medische oorzaak. Nu gelet op de verklaring van Glimmerveen op zijn minst gerede twijfel bestaat over de vraag of de ongeschiktheid van appellant verband houdt met ziekte, had het college niet zonder nader onderzoek mogen volstaan met de stellingname dat de ziekmelding van appellant verband houdt met de negatieve beoordeling over het functioneren van appellant.
        
      
      
        5.3.5.
        De door appellant aangevoerde grond slaagt. De aangevallen uitspraak zal gedeeltelijk, voor zover het ziet op bestreden besluit 2, worden vernietigd. Aan bespreking van de overige gronden van het hoger beroep wordt niet toegekomen.
        
        
          
            Beoordeling nadere besluit
          
        
        
      
    
    
      6.1.
      Ter zitting is met partijen besproken dat het nadere besluit moet worden aangemerkt als een wijziging - in de zin van aanvulling met een subsidiaire ontslaggrond - van bestreden besluit 2. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 20 februari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:534) is het, indien aan een ontslagbesluit een - niet de ingangsdatum betreffend - gebrek kleeft dat ertoe leidt dat een nieuw ontslagbesluit wordt genomen, niet ten principale ongeoorloofd om het ontslag met de oorspronkelijke ingangsdatum te handhaven, indien die handhaving de toetsing aan het geschreven en ongeschreven recht kan doorstaan, waarbij met name te denken valt aan de beginselen van rechtszekerheid en zorgvuldigheid. Doorslaggevend is daarbij dat het feitencomplex, waarvan sprake was ten tijde van het ontslag, het nieuwe ontslagbesluit moet kunnen dragen. Aan het nadere besluit is hetzelfde feitencomplex ten grondslag gelegd als aan de oorspronkelijke ontslagverlening. Aan dit complex is slechts een andere juridische kwalificatie gegeven. 
      
      
        6.2.1.
        Uit wat onder 5.3.1 tot en met 5.3.5 is overwogen volgt dat het beroep tegen de primaire ontslaggrond slaagt. Beoordeeld moet worden of het ontslag stand kan houden op de grond dat sprake is van een verstoorde arbeidsverhouding dan wel dat sprake is van een in de loop van de tijd ontstane impasse. 
        
      
      
        6.2.2.
        Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 28 januari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:198) kan een ontslaggrond zoals neergelegd in artikel 8:8 van de CAR/UWO worden toegepast als een in de loop van de tijd ontstane impasse in de weg staat aan vruchtbare verdere samenwerking en voortzetting van het dienstverband van het bestuursorgaan redelijkerwijs niet kan worden verlangd. 
        
      
      
        6.2.3.
        Anders dan appellant heeft betoogd kunnen de feiten en omstandigheden die het college aan het ontslag op andere gronden ten grondslag heeft gelegd de conclusie dragen dat ten tijde van het ontslag de arbeidsverhouding tussen appellant en het college moet worden aangemerkt als een impasse. Daarvoor is het volgende van belang. 
        
      
      
        6.2.4.
        Aan de enkele weerspreking van appellant van de aanwezigheid van een impasse kan weinig gewicht worden gehecht, gezien zijn consistente stellingname dat hij door zijn leidinggevenden gepest en geïntimideerd werd. Appellant heeft zijn klachten over het gedrag van zijn leidinggevenden voorgelegd aan de Landelijke klachtencommissie ongewenst gedrag voor de decentrale overheid (klachtencommissie). De klachtencommissie heeft de klachten beoordeeld en heeft op 8 februari 2016 daarover geconcludeerd dat de klachten ongegrond zijn. Daarbij heeft de klachtencommissie het volgende opgemerkt: “Van de werkgever mag verwacht worden dat een dergelijk gaandeweg vruchteloos blijkend traject eerder wordt gesignaleerd en dat daarop ook eerder actie wordt ondernomen. Dat aangeklaagden het verbetertraject door lieten lopen terwijl klager niet tot het inzicht kon/wilde komen dat de beleidsfunctie niet geschikt voor hem was, getuigt van een weliswaar willende tegemoetkomendheid, maar niet van een reëel analytische aanpak, waarin men op een voor klager veilige manier het gesprek met klager had kunnen aangaan om met hem een realistisch alternatief te bespreken.” Ook deze conclusie geeft aanleiding om aan te nemen dat appellant en het college niet in staat zijn gebleken de arbeidsverhouding vruchtbaar voort te zetten. 
        
      
      
        6.2.5.
        Partijen verschillen verder van mening over de vraag of er naast de gegarandeerde uitkeringen een compensatie moet worden toegekend. Daarvoor bestaat aanleiding indien het college een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die heeft geleid tot het ontslag. Geen aanleiding wordt gezien voor het oordeel dat de impasse in overwegende mate is toe te schrijven aan het college. De gedingstukken geven er blijk van, wat ook wordt bevestigd door de bevindingen van de klachtencommissie, dat het college met goede intenties verbetertrajecten heeft ingezet. Veeleer moet worden geconcludeerd dat beide partijen niet in staat bleken op vruchtbare wijze invulling te geven aan de arbeidsrelatie, in algemene zin, en meer in het bijzonder de verbetertrajecten.
        
      
      
        6.2.6.
        De grond dat het college niet, zonder appellant de mogelijkheid te bieden zijn zienswijze daarop in te brengen en hem te horen over de subsidiaire ontslaggrond, het ontslag hierop had mogen baseren slaagt. Aanleiding bestaat evenwel om dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren, nu niet gebleken is dat appellant door dit gebrek is benadeeld. Appellant is in hoger beroep in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen en zich hierover uit te spreken. 
        
      
      
        6.2.7.
        Uit wat onder 6.2.1 tot en met 6.2.6 is overwogen volgt dat het beroep tegen het nadere besluit ongegrond is. Wel bestaat aanleiding het college te veroordelen in de proceskosten die verband houden met de indiening van de gronden van het beroep.
        
        7. Uit 5.1 tot en met 6.2.7 volgt dat het hoger beroep slaagt en dat de aangevallen uitspraak gedeeltelijk moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad alsnog het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaren en bestreden besluit 2 vernietigen. Geen aanleiding bestaat het college op te dragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen, omdat het college met het nadere besluit aan het ontslag een nieuwe grond ten grondslag heeft gelegd. Het beroep tegen dit nadere besluit zal ongegrond worden verklaard. 
        
        8. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 1.002,- (2 punten) in beroep en € 1.503,- (3 punten) in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 2.505,-.
        
        
        
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep
    
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover deze betrekking heeft op het beroep tegen het
      besluit van 4 februari 2016 en bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;- verklaart het beroep tegen het besluit van 4 februari 2016 gegrond en vernietigt dit besluit;- verklaart het beroep tegen het besluit van 26 oktober 2017 ongegrond; 
    - veroordeelt het college in de proceskosten van appellant tot een bedrag van €2.505,-;- bepaalt dat het college het door appellant in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht
      van in totaal € 419,- vergoedt.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door H.C.P. Venema als voorzitter en J.J.A. Kooijman en P.J. Stolk als leden, in tegenwoordigheid van J. Smolders als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 22 februari 2018.
    
    
    
    
    
      (getekend) H.C.P. Venema
    
    
    
    
    
      (getekend) J. Smolders
    
    
    
    
  
  
    HD